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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Elisete de Fátima Rangel
A implementação e implantação dos CRAS – Centros
de Referência de Assistência Social em São José dos
Campos:
um estudo do CRAS – Eugênio de Melo
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
SÃO PAULO
2009
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1
Elisete de Fátima Rangel
A implementação e implantação dos CRAS – Centros
de Referência de Assistência Social em São José dos
Campos:
um estudo do CRAS – Eugênio de Melo
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como
exigência parcial para a obtenção de título de Mestre
em Serviço Social, sob a orientação da Prof. Dra.
Myrian Veras Baptista.
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
SÃO PAULO
2009
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2
BANCA
EXAMINADORA
______________________________________
______________________________________
______________________________________
3
L u t a s
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4
DEDICATÓRIA
Dedico este a trabalho a minha mãe, Sra
Maria Dolores Censo Rangel (in memorian),
sem ela eu não teria finalizado este mestrado,
porque com ela aprendi a lutar até não mais
existir forças para continuar e nunca desistir
de um sonho e de um ideal...
Mãe guarde todo o meu amor...
5
AGRADECIMENTOS
Agradeço....
Em primeiro lugar a Quem sempre recorro, principalmente nos
momentos mais difíceis das batalhas, DEUS, “meu grande refúgio”.
Ao meu pai, que mesmo não mais estando entre nós, devo a ele a
minha formação que tanto me orgulha.
A minha mãe, companheira de todas as horas, que com ela eu
aprendi diariamente como ser forte para enfrentar as adversidades
da vida. E que neste ano partiu e que ainda me encontro
inconsolável.
Ao amor da minha vida pela colaboração nas discussões
geopolíticas e pelo apoio, me fazendo acreditar que chegarei
aonde quero.
Aos meus amigos Marcos Valdir, Fábio e Fátima pelo
companheirismo, apoio, colaboração, incentivo, carinho, sem
vocês tenho certeza que este mestrado não teria sido concluído.
As minhas companheiras de trabalho, pelo companheirismo,
dedicação, apoio e amizade.
A minha Orientadora Prof. Dra Myrian Veras Baptista pela
disponibilidade, paciência e colaboração em meu aprendizado.
Meu eterno agradecimento por me dar àquilo que mais precisava
neste momento, “colo”.
Aos professores da PUC/SP, Prof. Dra Maria Lúcia Martinelli,
Prof. Dra Aldaísa Sposati, Prof. Dra Maria Lucia Carvalho, Prof.
Dra Maria Carmelita Yasbek, Prof. Dra Rachel Raichelis, Prof.
6
Dr. Marco Aurélio Nogueira com os quais tive o imenso prazer
em cursar as disciplinas e aumentar a bagagem do meu
conhecimento.
Aos mestres Prof. Dra Mabel Mascarenhas Torres e Prof. Dr.
Leonardo Barbagallo que colaboraram para meu crescimento
intelectual e me fazem refletir constantemente.
A minha cunhada Ana Regina pela participação na construção
deste trabalho.
Aos meus irmãos pela colaboração e compreensão devido as
minhas ausências.
Aos meus queridos sobrinhos (Monalisa, Natália, Ana Elisa,
Nickolas, Erick, Eder, Edson) pela colaboração, dedicação e
carinho.
A minha amiga Lucimara pelo companheirismo, apoio,
principalmente ao longo deste curso.
Às minhas colegas de profissão, que aceitaram serem
entrevistadas e que sem elas este trabalho não seria o mesmo.
A Quitéria (Diretora da SDS) por ter me convidado a supervisionar
a implantação dos CRAS em São José dos Campos, foi o presente
que eu precisava para concluir esse estudo.
A minha Chefe Vanda pela paciência devido as minhas ausências
e principalmente por responder tão prontamente a todos os meus
questionamentos.
E aos colegas do curso (Adilson, Maria de Jesus, Maira, Rilma,
Cidinha, Cláudio e outros) que propiciaram momentos de
reflexões que em muito colaboraram para a elaboração deste
trabalho.
7
A CAPES pela concessão da bolsa, porque sem ela não seria
possível realizar este sonho.
Agradeço a todos que, direta ou indiretamente, contribuíram para
elaboração desta dissertação.
8
RESUMO
Esta Dissertação de Mestrado apresenta um estudo do processo de
implementação e implantação de CRAS – Centro de Referência da
Assistência Social, no município de São José dos Campos. Objetivou
analisar as dificuldades e possibilidades que emergiram no referido
processo.
Esse estudo destacou a relevância da implantação dos CRAS no
processo de consolidação da política de assistência social no Brasil,
principalmente da proteção social básica, conforme normatizado na
PNAS (2004) e NOB/SUAS (2005).
Este trabalho nos possibilitou o conhecimento histórico da PNAS, que
não surge de repente e sim como resultado de questões decorrentes
das conjunturas políticas, econômicas e sociais mundiais que
repercutem no país, e do modo como as questões sociais brasileiras
vêm sendo enfrentadas pela política de proteção social. Possibilitou
ainda, mais especificamente, um aprofundamento em relação ao nosso
objeto de estudo que foi a implementação e a implantação da proteção
social básica, na figura dos CRAS.
A pesquisa realizada permitiu apreender, ainda, que os CRAS, que se
encontram em processo de implantação, contam, no contexto de seu
próprio funcionamento com espaços de avanços e possibilidades.
No estudo de caso realizado referente ao CRAS Eugênio de Melo,
identificou os limites e avanços no funcionamento daquele CRAS
específico, aproximações e distancias entre suas ações e as diretrizes
previstas na política. São alguns desses limites: o espaço inadequado,
a não realização da função de vigilância, a falta de investimentos
previstos no pacto de consolidação do SUAS.
Palavras-chave: Política Pública, assistência social, PNAS, SUAS,
CRAS, implementação e implantação.
9
ABSTRACT
This Master’s dissertation presents a study on the process of
implementation and implantation of the CRAS – Centre of Reference of
Social Assistance, in the city of São José dos Campos. Its objective
was to analyse the difficulties and possibilities that emerged in the
referred process.
This study emphasized the relevance of the implantation of the CRAS in
the process of consolidation of the Social Assistance in Brazil
especially on the basic social protection according to the norms of
PNAS (2004) and NOB/SUAS (2005).
This work gave us the opportunity of learning the PNAS’s history that
doesn’t emerge suddenly, but as a result of questions from political,
economical and social state of affairs of the world, having
repercussions in the country and the way the Brazilian social questions
have been treated by the policy of social protection. It still favoured,
more specifically, a careful investigation in relation to our object of
study, which was the implementation and implantation of the basic
social protection, identified as CRAS.
The research permitted learning that the CRAS who are in the process
of implantation counts, in the context of their own functions with
allowances for improvements and possibilities.
In the study of the case performed in the CRAS Eugenio de Melo were
identified limits and advances in the function of that CRAS specifically,
approximations and distances between its actions and the directives
foreseen in the policy. Some of these limits are: inadequate space, non-
performance of the vigilance function, lack of investments foreseen in
the pact of consolidation of the SUAS.
Key words: Public Policy, social assistance, PNAS, SUAS, CRAS,
implementation and implantation.
10
GLOSSÁRIO DE SIGLAS
ANASSELBA
Associação Nacional dos Empregados da Legião
Brasileira de Assistência
ACS Agente Comunitário de Saúde
APAE Associação de Pais dos Excepcionais
BNH Banco Nacional de Habitação
CMDCA Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente
CMAS Conselho Municipal de Assistência Social
COMAS Comunidade de Ação Social
COMUS Conselho Municipal de Saúde
CNAS Conselho Nacional da Assistência Social
COSEMT Centro de Orientação Sócio Educativa ao Menor
Trabalhador
CRAS Centro de Referência de Assistência Social
CTA Centro Técnico Aeronáutico
CVV Centro de Valorização da Vida
DEBENS Departamento Municipal do Bem Estar Social.
EMBRAER Empresa Brasileira de Aeronáutica
FECAF Família Empreenderora
FUNABEM Fundação Nacional do Bem Estar do Menor
FUNDHAS Fundação Hélio Augusto de Souza
GASF Grupo de Apoio Sócio Familiar
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH M Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
INPE Instituto Nacional de Pesquisa
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ITA Instituto de Tecnologia Avançada
LA Liberdade Assistida
11
LBA Legião Brasileira de Assistência
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MDS Ministério de Desenvolvimento Social
NAF Núcleo de Atendimento Familiar
NOB/SUAS
Norma Operacional Básica/Sistema Único de
Assistência Social
ONG Organização Não Governamental
PAIF Programa de Atenção Integral à Família
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
PSC Prestação de Serviço a Comunidade
REVAP Refinaria do Vale do Paraíba
SDS Secretaria de Desenvolvimento Social
SEADS Secretaria de Assistência Social e
Desenvolvimento Social
SIAS Sistema Informatizado da Assistência Social
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único da Saúde
UBS Unidade Básica de Saúde
UNIPAS Unidade Participativa de Ação Social
UNIVAP Universidade do Vale do Paraiba
12
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Gráfico 1 Número de CRAS Brasil e número de municípios
com CRAS – 2003 a 2006 ....................................
42
Gráfico 2 Níveis de Gestão dos municípios paulistanos no
SUAS..................................................................
44
Gráfico 3 Municípios paulistanos, segundo porte
populacional e níveis de gestão no SUAS .............
46
Gráfico 4 Municípios paulistanos, segundo níveis de gestão
no SUAS e número de CRAS ...............................
47
Mapa 1 Número de CRAS no Brasil – 2005........................
43
Quadro 1 Tipologia das organizações sociais por períodos
históricos – período de 1889 a 1964......................
25
Quadro 2 Tipologia das organizações sociais por períodos
históricos – período de 1964 a 1988......................
28
Quadro 3 Municípios por porte populacional ........................
45
Quadro 4 População do Município de São José dos Campos
por décadas .......................................................
52
Quadro 5 População por bairro do município de São José
dos Campos........................................................
86
13
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...........................................................................
14
CAPÍTULO 1 RELEMBRANDO A HISTÓRIA PARA ENTENDER O
PRESENTE...........................................................
18
1.1 A política social no mundo............................................
18
1.2 A política social no Brasil............................................. 22
1.2.1 A Constituição de 1988........................................ 28
1.2.2 A PNAS – Política Nacional de Assistência Social
e o SUAS Sistema Único de Assistência Social......
32
1.2.2.1 O Centro de Referência da Assistência
Social – CRAS........................................
38
CAPÍTULO 2 A IMPLEMENTAÇÃO E A IMPLANTAÇÃO DOS
CRAS EM SÃO JOSÉ DOS CAMPOS......................
48
2.1 O município de São José dos Campos...........................
48
2.2 A Assistência Social em São José dos Campos..............
53
2.3 O Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS......
59
2.4 O Fórum Ampliado de Assistência Social em São José
dos Campos................................................................
64
2.5 A implementação e implantação dos CRAS em São José
dos Campos.................................................................
70
2.5.1 A implementação.................................................. 70
2.5.2 A implantação.......................................................
81
CAPÍTULO 3 O ESTUDO DE CASO: O CRAS – EUGÊNIO DE
MELO...................................................................
85
CONSIDERAÇÕES FINAIS.........................................................
94
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................. 98
ANEXOS...................................................................................
103
14
INTRODUÇÃO
O presente estudo tem como objetivo fazer uma análise do
processo de implementação e implantação dos Centros de
Referência de Assistência Social no município de São José dos
Campos. Buscamos retratar as inquietações de uma política
pública que realmente busque a efetivação de direitos nos causa.
O processo de construção deste estudo foi permeado pela
convicção de que as determinações da sociedade se impõem na
conjuntura, rebatendo nas ações desenvolvidas cotidianamente.
Procuramos não somente recuperar o processo histórico como, na
medida do possível, interpretá-lo e reconstruí-lo na particularidade
das ações. (Baptista, 2000)
Este complexo processo de elaboração nos trouxe
aprendizado, propiciando diferentes perspectivas de análise,
confirmando que o momento de elaboração da dissertação, apesar
de difícil é, sem dúvida, um momento privilegiado, pois nos
permite condensar em um trabalho, todo o enriquecimento teórico-
metodológico que o mestrado possibilitou.
Buscamos apresentar as diversas questões que envolvem a
efetivação da PNAS, principalmente no que se refere à proteção
social básica, o que evidenciamos na figura dos CRAS.
Parafraseando Behring (2000), procuramos apresentar uma
visão que rompesse com o reducionismo e demonstrasse as
diversas expressões que sintetizam as determinações de um
fenômeno social. Conforme segue:
15
Recorre-se aqui à bússola metodológica de Marx, para quem
os fenômenos sociais são a síntese de muitas determinações,
o que exige romper os reducionismos, as monocausalidades e
a fragmentação. Busca-se uma leitura abrangente e
totalizadora, no sentido de reconstruir no pensamento os
processos que delineiam um determinado fenômeno social,
seja ele um movimento social, um padrão de proteção social,
uma formação social (BEHRING, 2000, 31).
Nossas aproximações ao objeto tiveram como norte a
perspectiva da pesquisa social, conforme compreendida por
Minayo, “são os vários tipos de investigação que tratam do ser
humano em sociedade, de suas relações e instituições, de sua
história e de sua produção simbólica” (Minayo, 2008: 47).
Tomando por base as colocações de Minayo acreditamos que
ter como parâmetro de estudo a pesquisa social é aceitar os
critérios de historicidade, é acreditar que qualquer conhecimento é
aproximado, é construído e que foi “produzido em determinado
momento histórico com toda a relatividade que o dinamismo do
processo social requer”. (Minayo, 2008:47)
Para a presente investigação realizamos como procedimentos
de coleta de dados e informações: a pesquisa bibliográfica; a
pesquisa documental referente à história do município,
principalmente no que trata da assistência social, o CMAS e o
Fórum Ampliado da Assistência Social como órgãos de controle
social, a observação e a realização de entrevistas
semiestruturadas
1
com conselheiros do CMAS, coordenador do
Fórum Ampliado da Assistência Social, representante do órgão
gestor da política municipal de assistência social e demais
profissionais da ação direta. Na apropriação, neste trabalho, das
informações e reflexões obtidas nas entrevistas, no sentido de
preservar a identidade das entrevistadas, como todas eram do
1
Segue anexo roteiro das entrevistas.
16
sexo feminino, utilizamos nomes de mulheres significativas no
mundo das artes em substituição de seus nomes reais.
Entendendo a entrevista como técnica privilegiada de
comunicação verbal realizamos as mesmas combinando perguntas
abertas e fechadas, o que permitiu ao sujeito pesquisado falar
livremente sobre o assunto que lhe foi perguntado. Durante as
entrevistas utilizamos o gravador, com a anuência das
entrevistadas, para garantir a fidedignidade das informações, além
de permitir captar a linguagem e a construção dos sujeitos
pesquisados. Por havermos assumido que essas entrevistas
tinham por finalidade captar depoimentos de pessoas que
vivenciaram um processo, para depois reconstruí-lo,
posteriormente realizamos uma apropriação sistemática do
conteúdo procurando reconstruir o processo de implementação e
implantação do CRAS de forma crítica, a partir das informações
obtidas, tendo clara a importância desta análise evidenciada por
Minayo (2008, 308):
Todo o esforço teórico, seja baseado na lógica quantitativista
ou qualitativista, visa ultrapassar o nível do senso comum e
do subjetivismo na interpretação e alcançar uma vigilância
crítica ante a comunicação de documentos, textos literários,
biografias, entrevistas e resultados de observação”.
Utilizamos ainda, o estudo de caso, como modalidade de
abordagem, buscando demonstrar o funcionamento do CRAS.
Acreditamos que com o estudo de caso pudemos mapear,
descrever e analisar o contexto, bem como as relações e as
percepções a respeito dos CRAS.
17
O estudo ora apresentado está organizado em três capítulos.
O primeiro capítulo analisa a política social desde seu
surgimento até os dias atuais, relatando questões relacionadas à
política social brasileira, enfocando o início do processo
democrático com a Constituição Federal de 1988, e apresentando
a PNAS, o SUAS e o CRAS.
O segundo capítulo se refere ao universo pesquisado. Nele,
apresentamos a história do município de São José dos Campos,
como se desenvolveu a assistência social neste município e o
processo de implementação e implantação dos CRAS.
No terceiro capítulo retratamos o estudo de caso realizado no
CRAS – Eugênio de Melo, na busca de demonstrar como se
efetivam as ações em um CRAS.
A última parte é constituída das considerações finais onde
pontuamos os avanços e as possibilidades da implantação dos
CRAS no município, na busca de legitimar a PNAS e assumir o
pacto de consolidação do SUAS.
18
CAPÍTULO 1 RELEMBRANDO A HISTÓRIA PARA
ENTENDER O PRESENTE
“A história da sociedade até aos nossos
dias é a história da luta de classes.”
K a r l M a r x
1.1 A política social no mundo
Buscando compreender em qual momento histórico surgiu o que
denominamos hoje de “política social” encontramos, no relato de
Behring e Boschetti (2006), uma reflexão na qual essas autoras
consideram que não podemos estabelecer com precisão um período
específico do surgimento das primeiras iniciativas de política sociais.
Segundo elas, estas iniciativas foram gestadas no período de ascensão
do capitalismo.
As grandes transformações nas relações de sociedade,
decorrentes da Revolução Industrial, pressionaram o Estado a intervir
na questão social, como resposta às situações postas pela grande
concentração de populações desprotegidas e, também, às incipientes
lutas sociais.
Essas respostas estavam embasadas em um sistema político-
econômico liberal, no qual o mercado e o individualismo imperavam no
trato da questão social, o que fazia com que as políticas sociais se
situassem em um nível mínimo. (Andrade: 2006)
Encontramos no relato de Pereira (1999) que a primeira tentativa
de constituir um sistema de bem estar social ocorreu no final do século
XIX, com a implantação, na Inglaterra, em 1890, do seguro compulsório
contra acidentes de trabalho.
19
Os liberais mostraram-se contra essa implantação, mas
encontraram resistência e, conforme Pereira (1999), esbarraram em
contratendências históricas e estruturais que desejavam outra direção
econômica e política, originadas no desenvolvimento da
industrialização. Podemos perceber que não somente a classe operária
industrial se colocou contra o liberalismo, como também se
manifestaram intelectuais e até mesmo detentores do capital que
começaram a ver vantagens na intervenção do estado frente aos
efeitos do mercado livre sobre a força de trabalho, os recursos naturais
e o sistema de troca. (PEREIRA, 1999:53)
Continuando a análise, encontramos em Pereira (1999), uma
interessante colocação que relata a contradição existente na questão
da política social que, ao mesmo tempo em que atende os interesses
da classe trabalhadora, proporcionando ganhos na luta contra o capital,
também atende os interesses dos representantes do capital, porque
preserva o capital produtivo e, até mesmo, desmobiliza a classe
operária. Nesse contexto contraditório, o capitalismo passa por crises
cíclicas que o obriga a se reorganizar. Nessa reorganização, o
liberalismo foi colocado em questão, o que fez emergir uma nova
modalidade na qual ele se torna mais regulado e a ajuda voluntária se
transforma em assistência pública. Conforme relata Pereira:
No marco dessa contradição, o período compreendido entre
1880 e 1920 pode ser considerado como a época de inovação
legisladora e regulamentadora no campo da política social.
Pressionado por mudanças estruturais e políticas, o velho
liberalismo foi cedendo espaço para um liberalismo mais
regulado que transformou a ajuda voluntária em assistência
pública e implantou o seguro-desemprego e a pensão aos
idosos, sem os famigerados testes de meio (comprovação
constrangedora de pobreza) (1999:54).
A partir destas primeiras tentativas, foi percebido que
estabelecer, ainda que um mínimo de proteção social, não era somente
uma questão de direito, mas um investimento em recursos humanos.
20
Esta ideia de investimentos em recursos humanos, acompanhada das
concepções de Keynes, é que fundamentaram as ideias de Willian
Beveridge (1879-1963) sobre seguridade social, sendo um marco para
que o Estado de Bem-Estar Social se consolidasse após a 2ª Guerra
Mundial.
John Maynard Keynes (1883-1946) defendia uma maior
intervenção do Estado, visando reativar a produção, uma vez que
estava preocupado em encontrar alternativas para superar a crise de
1929
2
. Ele propôs a mudança da relação do Estado com o sistema
produtivo e com isto rompeu, mesmo que parcialmente, com os ideais
do liberalismo. Keynes buscou respostas capitalistas para a crise do
próprio capitalismo.
Para ele o Estado tinha que ser produtor e regulador,
restabelecendo o equilíbrio econômico por meio de uma política fiscal,
creditícia e de gastos. Com isto, ele buscava o pleno emprego e a
igualdade social. Estas atitudes não significavam que Keynes estava
rompendo com o capitalismo e defendendo a socialização dos meios de
produção, mas que estava rompendo com o conservadorismo do
liberalismo da época. (BERHRING e BOSCHETTI, 2006).
2
No início do século XX, os Estados Unidos viviam um período de prosperidade e desenvolvimento,
mas o aumento da produção não foi acompanhado de aumento de salários, e a mecanização gerou
grande desemprego. Ao mesmo tempo, os países europeus - que eram os potenciais compradores -
se recuperaram economicamente, logo após a 1ª Guerra Mundial e passaram a produzir o que
consumiam. Ou seja, nos Estados Unidos uma contínua produção aliada à falta de consumidores
acarretou uma crise apoiada na superprodução. Esta crise chegou ao mercado de ações. Os preços
dos papéis na Bolsa de Valores de New York - um dos maiores centros capitalistas da época -
despencaram, ocasionando o crash (quebra). Com isso, milhares de bancos, indústrias e empresas
rurais foram à falência e pelo menos 12 milhões de norte-americanos ficaram desempregados.
Informações retiradas do site: www.historiadomundo.com.br/idade-contemporanea, acessado em
15/08/09.
21
Já o plano de seguridade de Beveridge, implantado em 1942,
pode ser considerado, de fato, um esquema unificado de proteção
social porque, além de atender os desempregados, os inválidos, as
crianças e os idosos, também previa a aposentadoria e ainda acatava
demandas das áreas da saúde e da educação. (PEREIRA,1999)
Este plano foi pensado a partir da crítica aos seguros sociais
bismarckianos
3
e propunha uma nova lógica para a organização das
políticas sociais. Conforme apontado por Berhring e Boschetti este
plano tinha como princípios estruturantes:
(...) 1) responsabilidade estatal na manutenção das
condições de vida dos cidadãos, por meio de um conjunto de
ações em três direções: regulação da economia de mercado a
fim de manter elevado nível de emprego; prestação pública
de serviços sociais universais, como educação, segurança
social, assistência médica e habitação e um conjunto de
serviços sociais pessoais; 2) universalidade dos serviços
sociais; e 3) implantação de uma “rede de segurança” de
serviços de assistência social (BERHRING e BOSCHETTI,
2006:94).
Mas estas conquistas não tiveram continuidade: conforme relatam
Berhring e Boschetti (2006), a longa e profunda recessão, entre 1969-
1973
4
, propiciou que os neoliberais pudessem avançar com as ideias
3
Para muitos estudiosos, as políticas de proteção social surgiram na Alemanha por volta de 1880, em
virtude da crescente mobilização operária. Naquela época, a Alemanha era um país pouco
industrializado e menos desenvolvido economicamente se comparado com a Inglaterra. Contudo, em
virtude da crescente força política das organizações operárias e dos partidos operários, o chanceler
Otto von Bismarck foi obrigado a ampliar suas políticas de proteção social, criando o seguro-saúde
em 1883, o seguro de acidentes em 1884, e o seguro de aposentadoria e invalidez em 1889. Assim,
surgiu a concepção de política social bismarckiana , cujo modelo foi predominante durante boa parte
do século XX. O modelo bismarckiano segue a lógica do mérito individual, caracterizado por
contribuição individual como critério para o aferimento de benefícios, valendo também para a
aposentadoria. Esse modelo é muito criticado por excluir parcelas significativas da população do
acesso à proteção social, pois quem não pode contribuir para o sistema previdenciário não tem direito
a receber benefícios. (Zimmermann e Silva, 2008)
4
Para uma retrospectiva da chamada fase neoliberal é fundamental o entendimento da crise de
superprodução no início dos anos 70 do século XX, compreendendo os últimos momentos dos
chamados “30 anos gloriosos” e seus desdobramentos nas economias centrais, especialmente dos
Estados Unidos, com o fim da convertibilidade do dólar, em 1971. É igualmente importante ter clareza
quanto a diversos aspectos e acontecimentos correlacionados como a ameaça de perda da
hegemonia industrial; a ascensão da Alemanha e do Japão; a crise fiscal do Estado; a desvalorização
do dólar; a inflação nos países centrais; a expansão do euromercado de moedas; a implantação de
22
que estavam tentando impor desde o final da 2ª Guerra Mundial, mas
que, devido ao crescimento imposto pela economia, não haviam obtido
êxito. Para os neoliberais, a crise era resultado do poder excessivo dos
sindicatos e do movimento operário, que acabaram corroendo as bases
da acumulação e aumentado os gastos sociais do Estado, o que
causava o aumento da inflação. Com isto, a dinâmica da acumulação
capitalista entrou em confronto com o regulacionismo e os pactos
democratizadores dos Estados.
Para solucionar os efeitos da crise, conforme cita Pereira (1999),
os Estados-nações utilizaram como alternativas modalidades de
proteção social, distanciadas dos modelos pós-guerra e com pilares
apoiados na flexibilização das relações de trabalho, na seletividade ou
focalização das políticas sociais e na desobrigação do estado.
Enfim, conforme Berhring e Boschetti (2006) relatam, a
reestruturação produtiva, as mudanças na organização do trabalho e a
hegemonia neoliberal, têm provocado importantes configurações nas
políticas sociais. O desemprego de longa duração, a precarização das
relações de trabalho, a ampliação de oferta de empregos intermitentes,
em tempo parcial, temporários, instáveis e não associados a direitos,
que acabam por prejudicar o acesso a direitos dos trabalhadores.
1.2 A política social no Brasil
Quando pensamos a política social no Brasil temos que
considerar a história brasileira, marcada pela subordinação,
dependência ao mercado externo, escravidão e falta de compromissos
democráticos e redistributivos. Marcas estas que prejudicaram o
surgimento de lutas em defesa dos direitos de cidadania.
regimes militares por quase todo o continente com apoio do Pentágono; o endividamento externo; e o
advento do “milagre econômico brasileiro” (1969 - 1973). (Gomes, 2009)
23
As primeiras iniciativas que podemos considerar como proteção
social ocorreram no ano de 1888 com a criação de uma caixa de
socorro para atender a burocracia pública; em 1889, os funcionários da
Imprensa Nacional e os ferroviários conseguiram o direito à pensão e a
15 dias de férias e, em 1891, foi criada a primeira legislação para a
assistência à infância.
No início do século XX temos como fatos importantes a aprovação
da Lei Eloy Chaves, em 1923, que previa a criação de Caixas de
Aposentadorias; e a definição de uma política trabalhista, no governo
de Getúlio Vargas, na década de 1930. Estas estratégias foram
utilizadas para cooptação dos trabalhadores da indústria em um
momento em que a economia brasileira, até então fundada na
monocultura cafeeira voltada para a exportação, vivia uma transição
para uma economia de base industrial.
Conforme Jaccoud (2008), a assistência social até 1930 era
realizada por obras particulares, principalmente pelas da igreja
católica. Podemos afirmar que o início da assistência social foi ligado à
tradição católica da caridade para atender os necessitados, marcada
pela filantropia e pela benemerência, mobilizando todo tipo de ajuda
aos pobres e miseráveis, às vezes até mesmo com financiamento da
esfera pública. As obras católicas realizavam o atendimento de
crianças, idosos, inválidos e doentes, por meio de instituições como
asilos, orfanatos, sanatórios e dispensários.
Foi no final da década de 1930 e início da década de 1940, que
se constituiu a intervenção organizada do Estado nacional na área da
assistência social, com atuação direta por meio da criação do Serviço
de Assistência ao Menor, que posteriormente passou a ser denominado
Funabem. Fato importante foi a criação do Conselho Nacional de
Serviço Social, em 1938, pois o governo pôde regulamentar a
assistência social, organizar o sistema de subvenções e auxílios às
24
instituições privadas e formalizar seu papel de responsável pela
subvenção de organizações.
Para ilustrarmos o processo histórico da época, utilizamos o
quadro que se segue, construído por Mestriner:
25
QUADRO 1. Tipologia das organizações sociais por períodos históricos
– Período de 1889 a 1964
Tipo de Organ i z a çõ es Tipo s d e R egulação
Per íodo colonial at é 1 88 9
Fil ant ropia caritat i va
Assistênc i a e Rep ress ão
Ob r as P ias
Aten dim ento con junt o (uma só
massa) a órfãos , i n vá l idos,
enf e rm o s , delinque nt es e
al i e n ados.
Reli giosa
Tes t am entos, subscri ç õ es e
au xí lios provinc i a is (pela j unta da
Faz enda Nacional o u Câm ara
Mu nicipal do Im péri o)
Pri m ei ra Repúbl i c a de 1 88 9
a 1 9 30
Fil ant ropia Hi giê ni c a
Assistênc i a, prev enç ã o e
segregação
Ob r as s ociais
Aten dim entos po r esp ec ialidades
par a:
• Crianç as – asil os,
orfa natos e inter nat os ;
• Velhos e i nv álidos-asilos;
• Alienado s – h osp ícios
• Mendi go s – asil os de
mendi c i dade;
• Doentes – s an ató rios,
di s pens ários, lazar et os
• Im igrant e s – instituições
de a u xílio mútuo
Mé dico-religiosa
Auxílios provinciai s (Pel a j unta da
Faz enda Nacional o u Câm ara
Mu nicipal)
Jurí dica
1º J u í zo de Menor es n o Rio de
Janei ro (1923)
Códi go de Menor es ( Mello Matos) –
192 7
Ge t ulism o de 19 30 a 19 45
Fil ant ropia dis cip l in a do ra:
Enquadra mento nas n or m a s
téc nic as e discipl i na me nto
dos i ndivíduos
Ins tit u ições assistenc i ais
(i nfl uência das enc íclicas s o c iais)
Mat er no-infantil:
Hos pitais, am bulat ór i os, p ost os de
saúde;
Proteçã o à inf â nc i a:
Or f anatos, crec hes , intern atos;
De e ducação:
Educ an dários, de as s is tê ncia pré -
prim á ria, primári a,
profissionalizante, e ducaç ão de
ano rm a is , educaç ão e reeducação
de a dultos;
Proteçã o a jovens :
Or g ani zações da j u v entu de,
es col as profissionais;
De a u xílios m útuos:
Ins tit u ições étni c as e d e
catego rias prof i s s ion ais;
Estatai s :
Dep art am ento de A s s i s t ê n c i a
Soc ial de São Paul o – 1 935
SAM – Serviço de A s s i s t ê ncia ao
Me no r – 1941
Form aç ão:
Cent ro de Estudo s e Ação Social,
es col as de Serviço S oc ial
Mo vim ento Catól ic o L aico
Ação c atólica, círc ulos o perários
Sindicatos
Cent ros Assistenciai s
complem entares
Ins tit u ições fomentadas pe l o
Estado LBA (1942 ), S enai (1942),
Sam du (1945)
Ins tit u ições rel igi os a s –
prot es t antes, es píri t as e
eva ng élicas: Albe rg ues, c e ntros de
juv entude, abri go s , i nstituiç ões
par a deficientes f ís ic o s e m e ntais.
Estatal
Constituição Federa l d e 1 9 3 4
• Preside nt e d a R epública:
Cont ribuições à c a rid ad e
ori u nd as de taxa s
al f an degárias a bebi das
al c oólicas e embarc aç ões
• Ministéri o da Justiça e
Neg ócios Interiores Ca i xa
de S ubvenções ( 31/0 8/3 1)
Certific ado de Ut i li da de
Pública (28/08/35)
• Ministéri o da Educação
Cri a ç ão do CNSS (1/ 0 7/38)
Subvenção Fe d er al
(re gulam entação 25/1 1/35 –
01/ 0 7/38)
Estatal
Constituição de 19 37
Reite ra o CNS S
• Am plia regu l am entação de
subv enções
• Is enção: n a aplicação de
tet o s m ínim os de salá ri o
dos f uncionários ( 194 5/4 6)
e d e im postos de r e n da
(19 43 )
Estado Democrát i c o
Populista de 1946 a 19 64
Fil ant ropia part i l ha da
profissionalizante
Ins tit u ições criadas pel o E s ta do
com o em presariad o:
Senac ( 1946)
Ses c (1946)
Ses i (1946)
Mo vim entos Co m unit á ri os
Estatal
Com ple xificação d a b u rocr acia:
Regist ro geral de i ns t i t uiçõ es
(19 51 )
Isenç ão de contri buiçã o d a c o t a
pat r onal previde nc i á ria (1959)
Certific ado de fil a nt r o pi a ( 1959)
Fonte: Mestri ner ( 200 5:45)
26
Conforme visualizamos no quadro, em 1942 foi criada a Legião
Brasileira de Assistência – LBA, coordenada pela primeira dama, dando
início ao primeiro “damismo”, fato este que presenciamos até os dias
atuais. A LBA teve origem na necessidade de atender as famílias dos
pracinhas envolvidos na guerra e, posteriormente, dedicou-se a atender
à maternidade e à infância.
Predominava na época, a implantação de serviços de acordo com
interesses, apoios e conveniências, visando que o Estado fosse
legitimado junto aos pobres. As ações eram de cunho assistencialista,
desenvolvidas por meio de obras de caridade, na maioria religiosa em
junção com as primeiras damas. (Faleiros: 1999)
Fazia parte deste contexto o voluntariado. Nesta época foi criada
a Fundação Dorina Nowill para cegos em 1945, a Associação de Pais
dos Excepcionais (APAE) em 1954, o Centro de Valorização da Vida
(CVV) em 1962 e também aconteceu o lançamento do Projeto Rondon,
em 1967.
Posteriormente vivenciamos o período da ditadura militar. Nele,
se por um lado, o país desenvolveu-se economicamente com a
expansão da produção, a modernização da economia e entrada do
capital estrangeiro; por um outro, ocorreu forte censura, ausência de
eleições, controle do Congresso Nacional pelos militares, repressão às
pessoas que se opusessem ao sistema autoritário, sendo consideradas
subversivas.
Neste período foram unificados os institutos de previdência em
um único organismo, logicamente seguindo a política centralizadora do
governo federal que nomeava inclusive os governadores.
27
Tivemos também a criação do Banco Nacional de Habitação –
BNH que teve por objetivo atender as classes média e baixa (com
renda própria) para que tivessem acesso à casa própria.
Já para as classes pobres, a LBA passou a ter programas de
cursos de “artes domésticas” e de ajudas restritas, sendo que estas
propostas eram elaboradas pelos tecnocratas.
5
Conforme relatam Ferreira Jr. e Bittar:
(...) o Estado com grande poder de ordenação da sociedade
civil, assumiu uma face ideológica fundada no princípio da
racionalidade técnica como o único mecanismo político válido
para a consolidação da revolução burguesa que havia se
iniciado depois de 1930 (2008).
A superação deste período tão grave e com consequências
desastrosas teve início em 1979, com a anistia que possibilitou o
perdão aos torturadores e concedeu direitos políticos e civis aos que
foram considerados subversivos e inimigos “do regime de segurança
nacional”.
Em 1982 houve eleições para governadores. Já em 1984 a luta
pelas eleições diretas resultou em eleições indiretas e convocação de
Assembleia Nacional Constituinte.
5
Conforme relata Ferreira Jr. e Bittar (2008) os tecnocratas eram técnicos responsáveis pela
aplicação das novas tecnologias na administração do poder de Estado, ou seja, das técnicas
empregadas no âmbito das ações governamentais com o objetivo de se alcançar a eficiência na
racionalização dos recursos financeiros
aplicados nos vários setores das políticas estatais.
28
QUADRO 2. Tipologia das organizações sociais por períodos históricos
– Período de 1964 a 1988
Estado Autoritár io d e 19 64 a
198 8
Fil ant ropia de client el a:
Assistênc i a e rep ress ão
• Organi zaç õ es s ociais –
inf l uê ncia do racion al is m o
téc nic o – vert ent e
modernizadora d o s e r viço
socia l f rente à
rec onc eituação (19 6 4)
• Funabem /Febem - 1964
• As s ociações com un itárias :
• Socieda des de am i gos de
bai rro
• As s ociações de m oradores
• Renovaç ão p astoral
• Comunid ades Eclesiais de
Bas e – CEBs
Transição Dem oc rática
Fil ant ropia vigiada
198 5- 1988
• Organi zaç õ es não-
gov ernamentai s
• Movim ent os de defesa de
di r e itos
• Novos movi m entos sociais
Estado democrát i c o de 1 988
a 1 9 99
Fil ant ropia democrat i z ada
Expa nsão de:
• Cons elhos s eto riais
• Organi zaç õ es não-
gov ernamentai s
• Organi zaç õ es c i vis
• Cent ros de defesa de
di r e itos
• Fundações em presariais
Estatal
Constituição Federa l d e 1 9 8 8
ECA – 1990
LO A S – 1993
Exti nção da LB A / CBIA
Exti nção do CNS S
Cri a ç ão do CNAS
Lei d o Voluntariad o – 1 998
Lei d a Filantropi a – 19 88
Lei d as Organi zaç õ es da
Soc iedade Civi l de Int er esse
Público e Termo de P a rceria –
199 9
Fonte: Mestri ner ( 200 5:45)
Enfim, o cenário brasileiro começou a ter mudanças que
precederam a Constituição de 1988, as quais abordaremos com maior
profundidade no item seguinte.
1.2.1 A Constituição de 1988
Para compreender a evolução histórica das constituições
promulgadas no Brasil, buscamos estudar as que antecederam a de
1988.
Nestes estudos pudemos perceber que não é por falta de
legislações que não temos um país que garanta a igualdade social,
29
pois conforme relata Barroso (2006), “pecamos mais pelo excesso do
que pela escassez” de leis e, ainda, completa:
(...) numa sucessão de percalços, foram editadas em pouco
mais de 180 anos de Independência e 110 anos de República,
oito constituições, num melancólico estigma de instabilidade
e falta de continuidade de nossas instituições políticas.
(Barroso, 2006:07).
Ressaltamos que as constituições refletem a realidade de seu
tempo, o estágio evolutivo da época de sua promulgação, bem como,
nela, está presente o caráter ideológico daqueles que as elaboraram.
Com isto percebemos que entre a norma e a realidade surgem
constantes tensões que acabam por originar os limites e possibilidades
da eficácia e da aplicabilidade das normas constitucionais.
Estudando as constituições, no enfoque da proteção social,
concluímos que houve um desenvolvimento gradual da intervenção do
Estado nessa área.
Conforme relata Ibrahim:
As Cartas Brasileiras externam com muita clareza esta
evolução, desde a total exclusão de normas sociais até o
amplo sistema criado pela Constituição de 1988. (IBRAHIM,
2008:05)
Com isto percebemos que a Constituição Federal de l988, foi um
marco histórico, apesar de ter já ter sofrido inúmeras emendas, o que
reforça nosso pensamento de que as tensões, a correlação de forças,
atrapalham a eficácia e aplicabilidade das constituições que devem
assegurar o direito a todo cidadão.
A Constituição de 88 foi elaborada com intensa participação
popular. Nesse momento a sociedade, em luta coletiva, buscava a
ruptura com a ditadura militar, bem como a consolidação da
democracia.
30
Como podemos evidenciar na fala de Faleiros:
A conjuntura econômica já se demarcava pela inflação, dívida
pública acentuada, mas a sociedade emergiu com força
inusitada dos porões da repressão com manifestações de rua,
formação de comitês, articulação de organismos, estruturação
de abaixo-assinados, organização de lobbies. Fizeram-se
ouvir vozes de mulheres, índios, negros, além de
empresários, setores específicos de empresas, ruralistas,
evangélicos na disputa por seus interesses na Assembléia
Nacional Constituinte. Houve mais de 383 grupos ou lobbies
atuantes. (FALEIROS, 1999:49)
Alem da atuação dos lobbies também houve a pressão da ala
conservadora do Congresso que articulou um bloco chamado Centrão
para se opor aos direitos sociais e para defender os interesses da
classe dominante. Por isto, cada artigo da Carta Constitucional foi
resultante da disputa e negociação entre os blocos de forças e
expressou, e ainda expressa, as contradições da sociedade brasileira.
(FALEIROS,1999)
Apesar dos embates de forças que houve, esta Constituição
conseguiu introduzir transformações no cenário brasileiro, tendo criado
o conceito de que o Estado deve ser responsável por um sistema de
proteção capaz de atender às necessidades de todos na área social e,
em função disso, foi criado um sistema protetivo até então inexistente
no país. (IBRAIM, 2008)
Com isto, ganhou terreno uma legislação social que privilegia a
seguridade e a proteção social, mudando fundamentalmente as
concepções de Estado e sociedade; redefinindo o papel de cada um
destes; introduzindo mecanismos de democracia participativa, além da
representatividade através das emendas populares e dos conselhos.
A seguridade social foi instituída a partir de três setores: Saúde,
Previdência e Assistência Social. As leis decorrentes da Constituição de
1988 na área da seguridade social tiveram como diretrizes a
31
descentralização político-administrativa e a garantia da participação e
representação popular.
Para que os direitos constitucionais fossem assegurados foi
necessária uma legislação ordinária que institucionalizou os avanços
alcançados. Novamente as forças conservadoras tentaram retardar ou
fazer com que outros caminhos fossem trilhados, por isto, passaram-se
cinco anos até que se conseguisse a aprovação da Lei Orgânica da
Assistência Social.
Assim, seguindo as diretrizes da Constituição de 88, foi
promulgada em 1993 a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei
n. 8.742/93), que rompe “com a visão assistencialista, rejeita a tutela da
população usuária dos serviços, abrindo possibilidades de
desenvolvimento da autonomia e do protagonismo dos sujeitos, por
meio das oportunidades de acesso a benefícios e
serviços...”(ARREGUI, 2007).
Dando continuidade ao processo democrático instituído no país,
tiveram início as conferências da assistência social, sendo que a
primeira ocorreu em novembro de 1995.
Ressaltamos a importância da IV Conferência Nacional de
Assistência Social, realizada em dezembro/2003, porque apontou como
principal deliberação a construção e implementação do Sistema Único
de Assistência Social – SUAS, requisito essencial da LOAS – Lei
Orgânica da Assistência Social para dar efetividade à assistência social
como política pública.
Em novembro de 2004 foi aprovada a Política Nacional de
Assistência Social que visa materializar as diretrizes da LOAS. Esta
política tem como forma de gestão a implantação do SUAS – Sistema
Único da Assistência Social.
32
1.2.2 A PNAS – Política Nacional de Assistência Social e o
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
A PNAS que traduz as deliberações da IV Conferência Nacional
da Assistência Social busca materializar as diretrizes da LOAS – Lei
Orgânica da Assistência Social. Conforme o artigo 1º da LOAS “a
assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de
Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa
pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades
básicas”.
A Assistência Social vivencia momentos privilegiados de
transformações, em 2004, com a aprovação da PNAS e, em 2005, da
Norma Operacional Básica/Sistema Único da Assistência Social –
NOB/SUAS, pois no Brasil a Assistência Social até então não fora
definida como política no campo das políticas sociais e sim como um
mix de ações dispersas e descontínuas de órgãos governamentais e de
entidades sociais em torno do Estado, em relações ambíguas e
contraditórias. (Brasil, CapacitaSuas volume 1:2008)
Conforme coloca Sposati (2006) desde a primeira conferência,
ocorrida em novembro de 1995, por meio de manifestações e
deliberações busca-se a institucionalização do SUAS, como podemos
conferir na deliberação que consta no relatório final da Conferência:
Extinguir o Programa Comunidade Solidária e outros
programas e organismos governamentais, tais como Fundos
de Solidariedade que atuem paralelamente na área da
Assistência Social nas três esferas de governo, tendo em
vista a implantação do Comando Único preconizado pela
LOAS, incorporando seus recursos e patrimônios aos órgãos
executores da Política de Assistência Social. Relatório Final
da I Conferência Nacional de Assistência Social, novembro de
1995.
33
As demais conferências deram continuidade às discussões: como
o sistema descentralizado e participativo, o financiamento da
assistência social, o controle social, o papel dos conselhos, o
fortalecimento do poder local, dentre outros.
A idealização do SUAS não foi algo repentino, porque ele é
resultado de 20 anos de luta na assistência social, conforme aponta
Sposati (2006):
(...) o SUAS não é produto do inesperado, da genialidade ou
da prepotência da equipe do governo federal. Ele resulta de
quase 20 anos de luta na assistência social e do aprendizado
com a gestão da saúde, em particular com o SUS. (SPOSATI,
2006:102)
Sposati acrescenta, ainda, que o primeiro documento propondo
um sistema único gestor da assistência social, foi construído em 1990,
pelos profissionais da Associação Nacional dos Empregados da Legião
Brasileira de Assistência – ANASSELBA, órgão este de maior
capilaridade na assistência social da época. Este documento foi
resultado da experiência dos trabalhadores da LBA em todo o Brasil e
do acompanhamento à construção do Sistema Único da Saúde – SUS.
(Sposati, 2006:102)
A LOAS reforça a implantação deste sistema em seu artigo 6
º
que foi baseado no artigo 204 da Constituição Federal de 1988,
conforme verificamos:
Art. 6º - As ações da área de assistência social são
organizadas em sistema descentralizado e participativo,
constituído pelas entidades e organizações de assistência
social abrangidas por esta Lei, que articulem meios, esforços
e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas
compostas pelos diversos setores envolvidos na área”. (LOAS
– Lei n. 8.742/93)
“Art. 204 – As ações governamentais na área da assistência
social serão realizadas com recursos do orçamento da
seguridade social, previstos no art. 195, além de outras
fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
34
- descentralização político-administrativa, cabendo a
coordenação e as normas gerais à esfera federal e a
coordenação e a execução dos respectivos programas às
esferas estadual e municipal, bem como a entidades
beneficentes e de assistência social;
- participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle
das ações em todos os níveis. (Constituição Federal de 1988)
Com as regulações aprovada a PNAS em 2004 e a NOB/SUAS
em 2005, foram definidas as normas necessárias para que a
Assistência Social funcione como um sistema nacional.
A Assistência Social como política de proteção social busca
garantir , a provisão dessa proteção a todos que dela necessitam, sem
exigência de contribuição prévia. Parte de uma nova forma de olhar, de
uma perspectiva inovadora da proteção social, capaz de captar
diferenças, de entender as necessidades, de identificar as forças e não
somente as fragilidades que se configuram nas diversas situações com
que trabalha.
Inserida no contexto da Seguridade Social, sua especificidade
está em seu caráter de proteção não contributiva a famílias, indivíduos
e grupos que dela necessitam. Esta proteção deve ocorrer articulada a
outras políticas voltadas à garantia de direitos e de condições dignas
de vida. Dentre essas garantias se inserem as seguranças: de
sobrevivência (na qual incluem-se o rendimento e a autonomia); de
acolhida e de convívio ou de vivência familiar.
No contexto da segurança da sobrevivência, a política prevê
ações no sentido da garantia de rendimentos e de autonomia para que
todos tenham uma forma monetária de sobrevivência, independente de
suas condições, quer apresentem limitações para o trabalho, quer
apresentem situações de subemprego ou desemprego.
35
Na segurança da acolhida, prevê ações e cuidados, operados em
rede, no sentido de proteger e de recuperar as condições de
convivência de indivíduos, famílias e grupos em situação de abandono
e isolamento, restaurando sua autonomia e sua capacidade de convívio
e protagonismo.
Na segurança da vivência ou convívio familiar, prevê ações,
cuidados e serviços que façam frente a situações de reclusão e de
perda das relações familiares, no sentido de restabelecer vínculos
pessoais, familiares e de vizinhança.
A PNAS objetiva prover serviços, programas, projetos e
benefícios de proteção social básica e, ou, especial para famílias,
indivíduos e grupos que deles necessitarem; contribuir para a inclusão
e a equidade dos usuários e grupos específicos, ampliando o acesso
aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais em áreas
urbanas e rurais, assegurando que as ações no âmbito da assistência
social tenham centralidade na família e que garantam a convivência
familiar e comunitária.
A proteção social básica objetiva prevenir situações de risco por
meio de desenvolvimento de potencialidades, do fortalecimento das
relações familiares e comunitárias e de aquisições da capacidade de
fazer suas próprias escolhas, materiais, afetivas, culturais e outras.
Busca atender a população que vive em vulnerabilidade social
decorrente da pobreza, de privações por ausência ou precariedade de
renda, por dificuldade de acesso aos serviços públicos e, ou por
fragilização de vínculos afetivos, relacionais e de pertencimento social.
Já a proteção social especial destina-se a atender famílias e
indivíduos que encontram-se em situação de risco pessoal e social, por
ocorrência de abandono, maus-tratos físicos e, ou psíquicos, abuso
sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas
socioeducativas, situação de rua, trabalho infantil, entre outras. São
36
serviços que requerem acompanhamento individual e maior flexibilidade
nas soluções protetivas, encaminhamentos monitorados, apoios e
processos que assegurem qualidade na atenção protetiva e efetividade
na reinserção almejada. A proteção social especial se divide em média
e alta complexidade.
Na proteção social especial de média complexidade são
oferecidos serviços de atendimento às famílias e aos indivíduos que
tiveram seus direitos violados, sem que, no entanto, seus vínculos
familiares e comunitários tenham sido rompidos. Requer estruturação
técnico-operacional e atenção especializada e individualizada,
acompanhamento sistemático e monitorado. Atua através de: serviço de
orientação e apoio sócio-familiar; plantão social; abordagem de rua;
cuidados no domicílio; serviços de habilitação e reabilitação para
pessoas com deficiência, na comunidade; medidas socioeducativas em
meio-aberto (PSC – Prestação de Serviços à Comunidade e LA –
Liberdade Assistida).
Na proteção social especial de alta complexidade os serviços
buscam garantir proteção integral como moradia, alimentação,
higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos que não se
encontrem em situação de convívio familiar e, ou, comunitário e,
também, para aqueles que se encontram em situação de ameaça,
necessitando ser retirados do seu meio familiar. A proteção social
especial de alta complexidade desenvolve os seguintes serviços:
atendimento institucional integral (casa lar, república, casa de
passagem); albergue; família substituta; família acolhedora; medidas
sócio-educativas restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade,
internação provisória e sentenciada); trabalho protegido.
A operacionalização da PNAS ocorre através do SUAS, o qual
define e organiza os elementos que são essenciais e imprescindíveis
para a sua execução. Essa operacionalização normatiza os padrões
dos serviços, a qualidade do atendimento, define indicadores de
37
avaliação e de resultados, estabelece a nomenclatura dos serviços e
da rede socioassistencial. São eixos estruturantes desse sistema, por
um lado, aspectos relacionados às categorias que compõem seu objeto
de ação: a matricialidade sócio-familiar; a territorialização e a
participação popular e do cidadão usuário. Por outro lado, aspectos
que dizem respeito às novas bases para essa ação: a relação entre
Estado e Sociedade Civil; a descentralização político-administrativa; as
novas diretrizes para o financiamento da ação, para o controle social,
para a política de recursos humanos e, ainda, para a construção de um
sistema de informação, monitoramento e avaliação.
Alem desses eixos estruturantes, os serviços socioassistenciais, no
SUAS, são organizados tendo por referências: a vigilância social, a
proteção social e a defesa social e institucional.
A vigilância social consiste no desenvolvimento da capacidade e dos
meios de gestão assumidos pelo órgão público gestor da assistência
social. Para tanto, este gestor precisa afinar seu conhecimento sobre a
presença e as formas de vulnerabilidade social e territorial existentes
em seu espaço de gestão. É também da responsabilidade da vigilância
social a produção e sistematização de informações, e a construção de
indicadores e de índices territorializados das situações de
vulnerabilidade e de risco pessoal e social. Cabe-lhe também o
levantamento e a divulgação das características e das dimensões das
situações de precarização, que vulnerabilizam e trazem riscos e danos
aos cidadãos moradores na área trabalhada.
A proteção social, já mencionada e detalhada anteriormente
quando da referencia ao PNAS, trata da segurança de sobrevivência ou
de rendimentos e de autonomia, por meio de benefícios continuados e
eventuais.
38
Por último, a referência da defesa social e institucional, a qual
busca garantir aos seus usuários o conhecimento e a defesa dos seus
direitos.
Com a implantação do SUAS busca-se a superação da
fragmentação e sobreposição das ações governamentais, bem como a
adoção da perspectiva de totalidade. É esperado que este sistema se
configure como público, permanente, não transitório e que não sofra
mudanças com as troca de governos.
Para que a PNAS seja realmente implantada, o Estado deve ser
realmente o gestor público, presente, ativo, dirigente e com um
comando único nas três esferas de poder.
A implantação de equipamentos público-estatais, como por
exemplo, os Centros de Referência da Assistência Social, sinalizam as
mudanças que se pretendem alcançar, pois significa o Estado se
comprometendo com o atendimento de direitos e demandas da
população.
1.2.2.1 O Centro de Referência da Assistência Social - CRAS
Conforme a PNAS, o CRAS é uma unidade pública municipal de
assistência social localizada em área de maior índice de
vulnerabilidade e risco social. Presta serviços e desenvolve programas
socioassistenciais de proteção social básica às famílias. Desenvolve
também a articulação destes serviços no seu território de abrangência
visando potencializar a proteção social, atuando na perspectiva da
intersetorialidade.
39
Conforme o Guia de Orientação Técnica o CRAS é também uma
unidade efetivadora da referência e contra referência do usuário na
rede socioassistencial do SUAS, bem como da referência para os
serviços das demais políticas públicas. O Guia coloca ainda que o
CRAS deve ser a “porta de entrada” dos usuários na rede de proteção
social básica do SUAS. Tem como função organizar a vigilância social
e concretizar o direito socioassistencial referente à garantia de acessos
a serviços de proteção social básica com matricialidade sócio-familiar e
ênfase no território de referência.
Enfim, o CRAS é um equipamento onde são realizados os
serviços e desenvolvidas as ações do Programa de Atenção Integral à
Família – PAIF
6
, sendo que também podem ser o lugar onde são
ofertados outros serviços, programas, projetos e benefícios de proteção
básica relativos às seguranças de: rendimento, autonomia, acolhida,
convívio ou vivência familiar e comunitária e de sobrevivência a riscos
circunstanciais.
O CRAS deve ser instalado em território de maior concentração
de famílias em situação de vulnerabilidade social, portanto, os
municípios precisam identificar estes territórios, conforme apontam os
indicadores definidos na NOB/SUAS/2005. Nos casos de territórios com
baixa densidade demográfica, com espalhamento ou dispersão
populacional - como áreas rurais, comunidades indígenas, quilombolas,
calhas de rios, assentamentos e outros - o CRAS deverá ser
implantado em local de maior acessibilidade, podendo realizar a
cobertura das áreas de vulnerabilidade por meio do deslocamento de
sua equipe. Nesses casos, é denominado CRAS Itinerante.
Conforme palavras do ministro Patrus Ananias na Revista CRAS,
este equipamento é um lugar de (re) fazer história:
6
Programa instituído pela Portaria MDS nº 78 de 18 de abril de 2004
40
As unidades dos CRAS são espaços físicos localizados em
regiões mais pobres das cidades, voltadas para atendimento
sociassistencial. A equipe dos CRAS identifica as
necessidades dos indivíduos e das famílias de cada
localidade, acolhe e insere em atividades coletivas e/ou, se
necessário, encaminha os integrantes do grupo familiar para
outros atendimentos. Nessa condição, eles se configuram
como instrumento estratégico dentro da rede de proteção e
promoção social no Brasil. Não por acaso, são conhecidos
também pelo nome de Casas das Famílias. Isso porque se
organizam a partir do foco de atendimento na família. Dessa
forma, além de potencializar o alcance das ações e políticas
sociais, promovem o apoio para manter e sustentar os
vínculos familiares e comunitários, com todos os bons efeitos
que tem na sociedade. (ANANIAS, 2007:02)
Com o SUAS, espera-se uma organicidade que deve ter uma
política pública, portanto ele confronta a dispersão de ações. Este fato
vem de encontro com a proposta de implantar equipamentos que sejam
realmente de caráter público. O trabalho com família não é algo novo:
há mais de uma década, alguns municípios já tinham implantados os
Núcleos de Atendimento Familiar – NAF´s e, outros, os centros
regionais que sustentavam projetos de descentralização operacional.
Pouco antes da aprovação da PNAS, os Centros de Referência de
Assistência Social foram lançados, vinculados ao Plano Nacional de
Atendimento Integral à Família. (Brasil, CapacitaSUAS volume 3: 2008)
O SUAS faz uso da terminologia CRAS, mas reinterpreta estas
ações e atribui um novo significado, conforme verificamos no Brasil,
CapacitaSUAS:
O SUAS reinterpreta esses ensaios, adota e insere essa
última terminologia – sob a sigla CRAS – no seu novo
dicionário, atribuindo-lhe, entretanto, novo significado para
utilização nacional: na nova acepção, o CRAS é a base física
de sustentação do sistema, responsável por uma de suas
vertentes, a proteção social básica, cabendo-lhe exprimir
localmente os valores universais da política: política de
Estado, descentralizada e participativa. (BRASIL,
CapacitaSUAS, 2008, volume 3: pág. 76)
41
Portanto é de responsabilidade do CRAS executar o trabalho
centrado na família, abrigar o PAIF, desenvolver uma ação no território.
Na medida em que deve ser instalado em áreas de vulnerabilidade
social, tem por responsabilidade realizar a vigilância social sobre estas
vulnerabilidades, articular a rede socioassistencial e coordenar os
serviços de proteção social básica executados naqueles territórios.
A PNAS reconhece a importância da família como
unidade/referência, considerando-a espaço primeiro de proteção e
socialização dos indivíduos. Reconhece, no entanto, as fortes pressões
que os processos de exclusão sócio-cultural geram sobre as famílias
brasileiras, acentuando suas fragilidades e contradições. Faz-se,
então, primordial assumir sua centralidade no âmbito das ações da
política de assistência social, considerando-a um espaço privilegiado e
insubstituível de proteção e socialização primárias, provedora de
cuidados aos seus membros, reconhecendo que, para tanto, ela precisa
também ser cuidada e protegida.
Conforme verificamos na PNAS (2004:41):
Embora haja o reconhecimento explícito sobre a importância
da família na vida social e, portanto, merecedora da proteção
do Estado, tal proteção tem sido cada vez mais discutida, na
medida em que a realidade tem dado sinais cada vez mais
evidentes de processos de penalização e desproteção das
famílias brasileiras. Neste contexto, a matricialidade sócio-
familiar passa a ter papel de destaque no âmbito da PNAS.
Esta ênfase está ancorada na premissa de que a centralidade
da família e a superação da focalização, no âmbito da política
de Assistência Social, repousam no pressuposto de que para
a família prevenir, proteger, promover e incluir seus membros
é necessário, em primeiro lugar, garantir condições de
sustentabilidade para tal.
Ressaltamos ainda que alguns teóricos questionam esta
centralidade na família por avaliarem que corre-se o risco de lhes
atribuir mais um fardo pesado, sendo que elas já vivenciam um
cotidiano de fortes pressões sócio-culturais, exigindo delas a
superação de suas dificuldades, sem o devido amparo para tanto.
42
Questiona-se ainda a concepção de família que deverá ser
trabalhado: a própria PNAS reconhece que existem vários formatos ou
modelos de família, e que algumas são espaços contraditórios, que
tornam a convivência cotidiana marcada por conflitos e até mesmo
violência.
Outro aspecto importante relacionado ao CRAS é o fato de ser
responsável por um trabalho sobre o território. Para esse trabalho, o
conceito de território é muito mais abrangente que sua relação a um
espaço geográfico, pois engloba as características sociais, culturais e
identitárias de sua população. Podemos considerar que sua apreensão
nos revela a complexidade da dinâmica social e econômica das
cidades, evidenciando, em escala, as desigualdades que existem nas
regiões brasileiras.
A implantação dos CRAS em todo território nacional tem ocorrido
com crescente velocidade. Conforme visualizamos no quadro a seguir,
no período de 2003 a 2006 o número de CRAS implantados e o de
municípios com CRAS tiveram um aumento de 565%.
Gráfico 1
43
Esse mesmo fato, relacionado à expansão dos CRAS em todo o
Brasil, pode também ser observado no mapa a seguir que, situa as
implantações dos CRAS no país, no ano de 2005.
Mapa 1
Fonte: Pesquisa de Avaliação do Programa Sentinela DCP/NEPEM, UFMG e SAGI-
MDS (2005).
Deslocando a análise para o Estado de São Paulo, que concentra
a maior população do Brasil - pois são mais de 40 milhões de
habitantes distribuídos em 645 municípios - e onde se encontram o
maior e o menor município brasileiro – a cidade de São Paulo, com
mais de 10 milhões de habitantes, e Borá, com pouco mais de 800
habitantes – vamos constatar em material elaborado pela Secretaria
Estadual de Assistência Social e Desenvolvimento Social – SEADS, que
esse Estado apresenta inúmeras variáveis e particularidades que se
expressam na capilaridade dos seus
territórios:
44
Os municípios paulistas são diferentes em histórias e
possibilidades. São Paulo é um estado plural. Inúmeras
variáveis e particularidades se expressam na capilaridade
dos territórios: o grau de urbanização e ruralização; o porte
demográfico; a capacidade orçamentária e financeira; as
características do sistema produtivo local; a localização
geográfica; as condições sociais e econômicas da população;
as demandas dos usuários das políticas sociais; o nível de
cobertura e a qualidade dos serviços públicos; o grau de
participação da sociedade na gestão local; a presença de
movimentos sociais; a rede de serviços sociais; a capacidade
técnica, política e administrativa das diversas áreas do
governo; a disposição pessoal e profissional dos agentes
institucionais em aderir e produzir mudanças nas ações
públicas; as características e as percepções dos agentes
públicos; entre outros tantos fatores. (Capacitação “São
Paulo Capacita CRAS”, volume 1, CRAS: MARCOS LEGAIS,
2009)
No contexto de todos estes fatores, São Paulo tem caminhado na
implantação da PNAS: dentre os 645 municípios, 637 estão habilitados
em níveis de gestão, representando 98,76% do total. Logicamente, com
as diferenças municipais, a adesão dos níveis de gestão (inicial, básica
e plena) também é diferenciada. O que percebemos na última
Conferência Regional de Assistência Social, é que o nível de gestão
não está relacionado ao porte do município e sim ao investimento
público que o governante municipal se propõe a disponibilizar.
Gráfico 2
8 (1%)
273 (42%)
297 (47%)
67 (10%)
Níveis de Gestão dos Municípios Paulistas no
SUAS
Não Habilitado
Inicial
Básica
Plena
Fonte: Secretaria Estadual de Assistência Social e Desenvolvimento Social –
SEADS
45
Conforme dispõe a PNAS e o SUAS, São Paulo apresenta:
Quadro 3. Municípios por porte populacional
Nº de municípios Porte %
399 Pequeno porte 1 (até 20.000 habitantes) 61,86%
125 Pequeno porte 2 (de 20.001 a 50.000
habitantes
19,38%
50 Porte Médio (de 50.001 a 100.000
habitantes)
7,75%
68 Grande porte (de 100.001 a 900.000
habitantes)
10,54%
03 Metrópoles (mais de 900.000 habitantes)
0,47%
Fonte: Secretaria Estadual de Assistência Social e Desenvolvimento Social -
SEADS
Importante também apresentar os municípios por nível de gestão,
conforme gráfico a seguir:
46
Gráfico 3
7
224
163
5
399
1
31
79
14
125
10
30
10
50
8
25
35
68
3 3
Pequeno
Porte 1
Pequeno
Porte 2
Porte Médio Grande
Porte
Metrópole
Municípios Paulistas, Segundo Porte Populacional e Níveis de
Gestão no SUAS
Não Habilitado
Inicial
Básica
Plena
Total de Municípios por
Porte
Fonte: Secretaria Estadual de Assistência Social e Desenvolvimento Social –
SEADS
Avaliamos com estes dados que o estado de São Paulo apresenta
número significativo de municípios de porte 01, ou seja, até 20.000
habitantes e que a adesão à gestão básica também apresenta
relevância, não significando que porte do município e nível de gestão
estejam relacionados.
Em relação à proteção básica, 676 CRAS foram implantados em
397 municípios representando 61,55%, mas 248 ainda não implantaram
esta unidade pública estatal, representado 39,45%. O Plano Municipal
de Assistência Social web – PMAS web
7
, registra que em 2009/2010,
108 municípios pretendem implantar CRAS. Nesta previsão; deve-se
7
Plano elaborado pelos municípios, pelo sistema PMAS web, visando o financiamento estadual para
ações da assistência social, desenvolvidas e que se pretende desenvolver.
47
destacar o fato de que 77 destes municípios não possuíam CRAS
instalado.
Analisando os dados a seguir podemos perceber que 62% do total
dos municípios paulistas implantaram ao menos 02 CRAS.
Gráfico 4
8
273
61
50
297
367
280
67
248
67
645
676
397
Não
Habilitado
Gestão
Inicial
Gestão
Básica
Gestão
Plena
Total
Municípios Paulistas, Segundo Níveis de Gestão
no SUAS e Números de CRAS
Total de Municípios
N° de CRAS
Municípios com CRAS
Fonte: Secretaria Estadual de Assistência Social e Desenvolvimento Social –
SEADS
Refletindo sobre todas estas informações e contextos, no próximo
capítulo estaremos apresentando as particularidades do município de
São José dos Campos e da implementação e implantação dos CRAS
nessa cidade.
48
CAPÍTULO 2 A IMPLEMENTAÇÃO E A IMPLANTAÇÃO DOS
CRAS EM SÃO JOSÉ DOS CAMPOS
De nada vale as idéias sem homens
que possam pô-las em prática.
K a r l M a r x
2.1 O município de São José dos Campos
A história de São José dos Campos teve início como fazenda
de gado, por volta de 1590, com a concessão de sesmarias, a
pedido dos padres jesuítas. A classificação como fazenda de gado
foi uma estratégia utilizada pelos jesuítas para esconder dos
Bandeirantes uma missão catequética.
Em 1611 os jesuítas foram expulsos pelos colonos que se
sentiram prejudicados porque estavam perdendo mão-de-obra
indígena. Mais tarde os jesuítas se instalaram em local que é hoje
o centro histórico da cidade, o qual era ainda uma fazenda de
gado.
Após a expulsão dos jesuítas do Brasil no ano de 1759, todos
os bens (colégios e propriedades) foram transferidos para a
custódia da coroa. A coroa portuguesa, então, determinou um
governador com a incumbência de tornar as novas propriedades
produtivas. Foram então criadas vilas e freguesias com o intuito de
aumentar a arrecadação dos tributos.
Em 1767, São José dos Campos foi elevada a categoria de
Vila, o que não foi um fator determinante para o seu progresso
49
porque, devido à Estrada Real passar fora de seus domínios,
quase nenhum desenvolvimento foi notado.
Já em meados do século XIX a vila, denominada na época de
São José do Paraíba, começa a demonstrar alguns sinais de
crescimento econômico com o desenvolvimento da agricultura.
Com a expressiva produção de algodão, que era toda
absorvida pelo mercado inglês, em 1871 o município recebe a
atual denominação de São José dos Campos. A agricultura se
expandiu também devido à cultura cafeeira em todo o Vale do
Paraíba.
Deste período até a inauguração da estrada de ferro, em
1877, São José dos Campos ocupou posição periférica no contexto
valeparaibano, tendo mantido alguma expressão até por volta de
1930.
A pecuária leiteira, que teve início em 1918 e vem se
mantendo com relativa importância para a economia do município
até a atualidade.
No início do século XX, São José dos Campos começa a ser
procurada para tratamento de tuberculose devido às suas
condições climáticas supostamente favoráveis. Foi transformada
em Estância Climatérica e Hidromineral e pôde investir em
infraestrutura, principalmente na área do saneamento básico. Isto
lhe possibilitou atrair investimentos na área industrial quando sua
função sanatorial começou a decair, uma vez que o tratamento da
tuberculose passou a ser ambulatorial, com o advento da
penicilina.
50
No período de 1935 a 1959 a cidade era administrada por
prefeitos “sanitaristas” nomeados pelo governo federal. Em 1958 a
cidade ganhou autonomia para eleger seus prefeitos.
No período de 1920 a 1950, após um incentivo de isenção
fiscal por 25 anos e terreno gratuito, o município recebe algumas
indústrias como a Fábrica de Louças Santo Eugênio e a
Tecelagem Parahyba que inicialmente era especializada em brim e
posteriormente se transformou em fábrica de cobertores.
Em 1950 inicia-se a fase científico-tecnológica com a
instalação do Centro Técnico de Aeronáutica - CTA, do Instituto
Tecnologia Avançada – ITA, a inauguração da Rodovia Presidente
Dutra e do Instituto Nacional de Pesquisa – INPE em 1961. Com
isto ocorreu um acelerado crescimento industrial.
Em 1967 São José dos Campos perdeu novamente sua
autonomia administrativa, tendo prefeitos nomeados pelo governo
federal, readquirindo-a somente em 1977, após o término da
ditadura militar, quando voltou a eleger o prefeito por voto direto.
Hoje São José dos Campos é considerada um pólo industrial
altamente desenvolvido. É o maior pólo aeroespacial da América
Latina e a 2ª maior cidade exportadora do país. Destaca-se no
cenário nacional pela tecnologia de ponta em diversos setores:
automotivo, telecomunicações, aeroespacial, químico-farmacêutico
e de petróleo.
8
8
Dados extraídos do site www.saojosedoscampos.com.br e www.inpe.br. Acessado em 25 de abril
de 2008
51
Cabe ressaltar, no entanto, que São José dos Campos vem
sofrendo os impactos da política neoliberal inaugurada na
administração do presidente Fernando Collor de Mello e
intensificada nas dos demais governantes.
Vivenciamos a alta concentração de renda nas mãos de
grandes grupos econômicos, que pouco se preocupam com a
grande massa que vai sendo excluída do mercado de trabalho.
Além disto, São José dos Campos também vivencia a
desregulamentação das relações de trabalho - meta do modelo
neoliberal - o que vem flexibilizando os direitos sociais e
trabalhistas.
Sofremos com o excesso de exportação porque grande parte
do mercado produtivo dessa região (cone leste do Estado de São
Paulo) está voltada para o mercado externo. Também, os
trabalhadores da região não vêm recebendo um salário condizente
com o nível da economia que operam.
Em função da atual crise mundial, alguns desses elementos
tiveram seus efeitos ampliados: garantias trabalhistas foram
eliminadas, o desemprego se tornou crônico, agravado pela
reestruturação produtiva, pelas inovações tecnológicas e pelas
novas formas de gerenciamento, que eliminaram postos de
trabalho, estimularam a terceirização e a subcontratação de
trabalhadores.
Em São José dos Campos o processo de industrialização
trouxe desenvolvimento econômico e trouxe também aumento
populacional em decorrência da migração. Esse aumento
populacional não foi acompanhado pelo devido e necessário
52
desenvolvimento de uma infraestrutura social que permitisse ao
município atender de maneira adequada a essa população nas
áreas de educação, saúde, mercado de trabalho, habitação,
assistência social. Isto vem ocasionando aumento dos bolsões de
pobreza e, por consequência, deixando famílias e crianças em
situação de risco (Torres, 1995).
Como podemos evidenciar no quadro, conforme dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, no período
de 1940 a 2000, a população aumentou em aproximadamente 14
vezes, o que resultou em excessiva ocupação urbana: se em 1940
a população urbana ocupava 40% do território do município, já em
2000 essa ocupação passou para 98%.
Quadro 4. População do Município de São José dos Campos por
décadas
Décadas
População
Total
População
Urbana
População
Rural
1940 36.702 14.775 21.927
1950 44.804 26.600 18.204
1960 77.533 56.882 20.651
1970 150.884 134.896 15.988
1980 287.513 276.901 10.612
1991 442.370 425.515 16.855
2000 539.313 532.717 6.596
Fonte: Censos Demográficos 1940 - 1950 - 1991 - 2000 IBGE.
Atualmente vivenciamos na cidade de São José dos Campos,
conforme apontado por Silva (2007:32), “um déficit habitacional
bastante acentuado e com grandes conglomerados populacionais,
vivendo em condições insalubres e de miserabilidade”. No entanto,
consta em um catálogo elaborado pela Secretaria Municipal de
Planejamento Urbano, com base em estudo realizado pela
Fundação João Pinheiro e pelo IPEA a partir dos dados do Censo
53
2000, que São José dos Campos apresenta um elevado
desenvolvimento humano, ocupando a 32ª posição no ranking do
Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDH-M, entre
todos os outros municípios do país.
Temos que considerar que São José dos Campos, sofre os
rebatimentos da crise econômica: nestes últimos 20 anos,
vivenciou a ascensão e queda do seu setor industrial. Segundo
Zulietti (2006), mais de dois terços da riqueza do município estão
concentrados nos recursos gerados por três empresas: Refinaria
do Vale do Paraíba - Revap, General Motors e Empresa Brasileira
de Aeronáutica – Embraer. A entrada no mercado brasileiro das
empresas orientais fabricantes de veículos, abalou as vendas da
General Motors e, por consequência, gerou demissões. Também
pudemos vivenciar, no presente ano, o número elevado de
demissões dos funcionários da Embraer - aproximadamente 4.300
trabalhadores foram dispensados e tiveram que rever seus planos
pessoais e enfrentar novamente a procura de emprego.
2.2 A Assistência Social em São José dos Campos
A Assistência Social é realizada pela prefeitura por meio da
Secretaria de Desenvolvimento Social e pelas entidades sociais
conveniadas e, também, por organismos (institutos, fundações)
ligados a empresas e oriundos dos programas de responsabilidade
social.
Buscando entender a história, procuramos conhecer quando
teve início o trabalho social desenvolvido pela prefeitura.
54
O histórico mencionado no Plano Municipal de Assistência
Social, do ano de 2000, descreve que este trabalho social teve
início em 1969. Por essa época foi criado o DEBENS –
Departamento Municipal do Bem Estar Social. Este departamento
foi extinto em 1971, por ocasião da perda de autonomia do
município devido à ditadura militar.
Esse início do trabalho social desenvolvido em São José dos
Campos foi evidenciado também na fala de Tarsila:
“A assistência social surgiu em 1960 e poucos, ou mais ou menos em 1970,
vinculada à secretaria de educação. Ainda não era uma secretaria, era [o
trabalho de] um ou dois profissionais. Depois, teve um período que [a
assistência social] ficou vinculada à secretaria de saúde. No começo, ela
trabalhava muito vinculada às questões relacionadas à população de rua e
migrante. Ela começou a tomar um pouco mais de corpo quando o Hélio
Augusto de Souza assumiu como vice-prefeito: passou a ser assessoria,
vinculada diretamente ao gabinete do prefeito, e foi desvinculada das
secretarias. Por essa época, começou a se estruturar melhor, com a
contratação de pessoal para trabalhar com migrantes. Nós tínhamos também
as creches sob responsabilidade da assistência social. O trabalho era
basicamente com a comunidade, com as associações de moradores.
Trabalhavam-se também as questões de favelas, da população de rua e
migrante e das creches. Depois, (a atuação da assistência social) passou
para [o nível de] secretaria. Assumiu “o patamar de secretaria quando
começou a crescer, enquanto assistência social.”
Nesse sentido, vemos que o trabalho da Assistência Social
foi retomado no ano de 1973 com a implantação da Comissão de
Promoção Social, ligada ao então Departamento de Educação e
Cultura da Prefeitura. Já em 1975 essa Comissão foi desvinculada
do departamento e elevada à condição de Divisão de Promoção
Social, com atividades voltadas às áreas de crianças e
adolescentes, de ação comunitária, de obras sociais, de
55
orientação familiar, de habitação e de colocação de mão de obra
no mercado de trabalho.
No ano de 1978, com a conquista da autonomia política de
São José dos Campos, inclusive com a eleição direta do prefeito, a
Divisão de Promoção Social foi transformada em Departamento de
Promoção Humana, composto por três divisões:
- Ação Comunitária;
- Equipamentos e recursos sociais;
- Bem-estar do menor.
Este último departamento era vinculado à Secretaria
Municipal da Saúde.
No período de 1983 a 1984, o Departamento de Promoção
Humana assumiu a posição de Assessoria para o Desenvolvimento
Social, junto ao prefeito municipal, com enfoque no trabalho de
organização social, e implementação de projetos de trabalho social
comunitário, com menores (Cosemt – Centro de Orientação Sócio-
Educativa do Menor Trabalhador)
9
, em escolas, com funcionários;
reciclagem e comunicações técnicas, adequação de estrutura
funcional, artesanato joseense e trabalho social na área da saúde.
Em 1985, a organização interna dessa Assessoria passou a
ser construída a partir das políticas sociais, mantendo-se o
método de trabalho por objetivos, de forma regionalizada, tendo
9
O trabalho desenvolvido com crianças e adolescentes teve início na década de 1970, com crianças
e adolescentes que perambulavam pelas ruas e feiras. Com a criação do Cosemt, este trabalho
ganhou estrutura. Posterior ao Cosemt, foi fundada a Fundhas – Fundação Hélio Augusto de Souza,
em 1987 e que permanece até os dias atuais atendendo aproximadamente 8.500 crianças e
adolescentes.
56
como prioridade a então chamada “Política do Menor”. Por essa
época ocorreu a desvinculação do Cosemt, o qual passou a
constituir um setor da assessoria de Desenvolvimento Social.
Acreditamos que é devido a esta constante preocupação com
a infância e juventude que São José dos Campos é até hoje
considerado um município de vanguarda em relação às questões
relacionadas a essa área, tendo, inclusive, recebido prêmios do
Unicef por ser considerado um município “amigo da criança”.
Conforme relata Myrian Veras Baptista
10
, quem defendia que
o trabalho social deveria ser realizado por uma assessoria era o
político e assistente social Hélio Augusto de Souza
11
. Essa
assessoria deveria perpassar por todas as secretarias municipais.
Essa sua posição levou-me a pensar que ele, de uma forma
avançada, tinha como direcionamento político a
intersetorialidade
12
, tão necessária para o desenvolvimento da
assistência social. Com o falecimento de Hélio Augusto de Souza
este direcionamento não teve continuidade e a Assessoria do
Desenvolvimento Social foi transformada em Secretaria de
Desenvolvimento Social, assim permanecendo até os dias atuais.
Esta transformação objetivou dar maior visibilidade à sua ação
prioritária que era a questão da criança e do adolescente.
No período de 1989 a 1992 outros trabalhos foram
implantados: regionalização do trabalho através da Divisão de
10
Relato realizado durante as orientações para elaboração do meu memorial de mestrado.
11
Hélio Augusto de Souza foi um defensor das questões da criança e adolescente desde a década de
70, foi vereador da cidade de São José dos Campos e chegou a prefeito da mesma no ano de 1986,
mas devido a um câncer veio a falecer não cumprindo o mandato até o final.
12
Entendemos intersetorialidade como as ações que articulam o conjunto das organizações
governamentais, não governamentais e informais, comunidades, profissionais, serviços, programas
sociais, setor privado, bem como as redes setoriais, priorizando o atendimento integral às
necessidades dos segmentos vulnerabilizados socialmente. (Bourguignon, 2001)
57
Ação Comunitária, estruturação da Coordenação de Estágio,
implantação de centro de convivência rural e ampliação do quadro
de profissionais na área de psicologia, visando à ação
interdisciplinar.
Neste período ocorreu também a participação de
representantes da Secretaria nas discussões para a implantação
da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS e do Estatuto da
Criança e do Adolescente.
Já em 1994 o trabalho da Secretaria foi regionalizado, tendo
como pressupostos a melhoria da qualidade de serviços à
população, a definição de prioridades tendo como referencial a Lei
Orgânica da Assistência Social - LOAS, o aperfeiçoamento da
estrutura organizacional, a autonomia administrativa das regiões e
a descentralização de níveis decisórios.
Fato importante que constatamos na fala de Tarsila e não
encontramos no documento analisado, é que o atendimento social
era realizado por uma instituição de responsabilidade da primeira
dama. Com a proposta de uma administração popular democrática
no município e com as mudanças preconizadas pela LOAS, São
José dos Campos teve que se rever e se reorganizar.
“Nesse começo, tínhamos atendimento de plantão no Paço Municipal, e
também tínhamos o atendimento do servidor publico vinculado à nossa
secretaria. Havia a Unidade Participativa de Ação Social - UNIPAS que fazia
o atendimento de plantão social de repasse de recurso (cesta básica,
passes, etc.). Todos os repasses eram feitos pela UNIPAS. Até 1994 e 1995
a secretaria não trabalha com repasse de recursos. Passou a repassar
recurso, quando a UNIPAS foi extinta no governo da Dra. Ângela Guadagnim
e a secretaria começou a ter os plantões sociais regionalizados.
58
A UNIPAS era a Unidade Participativa de Ação Social que era administrada
pela Primeira Dama. Então, a Primeira Dama era presidente da UNIPAS, era
de responsabilidade dela o atendimento com repasse de recursos - como
material de construção, passagens, enxoval de bebê, cobertores, campanha
do agasalho. Na secretaria, nós tínhamos um posto de atendimento social,
mas se a pessoa procurasse repasse de recurso era encaminhada para a
UNIPAS. O mesmo acontecia no atendimento que era feito nos centros
comunitários.
O plantão da prefeitura foi instituído quando ocorreu a extinção da UNIPAS
e a regionalização. [Esse período] coincidiu com a lei orgânica da
Assistência Social. Quando a LOAS foi promulgada previa a
descentralização político-administrativa, foi quando nós sentamos e
reorganizamos o trabalho na secretaria. Não ficamos mais com as creches ,
somente com o trabalho com a população de rua e com crianças e
adolescentes. Foi quando começamos o trabalho regionalizado: quando
foram instituídas as divisões regionais. Até então nós tínhamos divisões por
segmento [etário] dentro da secretaria. Foram criados os plantões sociais,
um em cada região do município. Foi o momento que nós começamos
repassar recursos. Na época, era coisa mínima, eram 70 cestas básicas, 300
vales transportes”.
Visando um suporte ao processo de regionalização, foram
realizadas discussões com os Conselhos Municipais de
Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Nessas discussões eram deliberadas políticas que buscavam a
descentralização dos programas sociais por meio da
regionalização dos trabalhos, a efetivação de parcerias com ONGs
– organizações não governamentais – e a concretização da LOAS
articulada às esferas Federal e Estadual.
Na fala de Tarsila encontramos, ainda, a questão da parceria
com as entidades sociais, conforme segue:
“Sentimos a necessidade de aumentar o número de postos de atendimento
social. Foi quando começamos a fazer convênio com entidade social. O
primeiro convênio foi feito aqui no Campo dos Alemães, na região Sul, com a
59
COMAS. Nós tivemos a perspectiva de descentralizar o atendimento mais
ainda porque ficando mais perto da população a demanda explodiu. Acho
que foi em 97 ou em 98, um pouco depois da regionalização.
Essa regionalização facilitou: vínhamos trabalhando com a população em
termos de direitos e tínhamos uma capacidade de atendimento muito maior
que a UNIPAS, com isto ficamos mais perto da população.
O trabalho foi crescendo, foi sendo ampliado. Hoje, os repasses de cestas
básica são perto de 6.000 por mês, mensalmente nós repassamos
aproximadamente 100.000 vales transportes. Só com esses dois recursos a
secretaria gasta 3 a 4 milhões de reais por ano”
As ações da Assistência Social se materializam por meio dos
benefícios, dos serviços assistenciais e dos programas e projetos
de enfrentamento da pobreza. Em 1998 a Secretaria de
Desenvolvimento Social, como gestora e executora da Política de
Assistência Social no âmbito municipal, tinha por referencial para
suas ações a LOAS, e a Norma Operacional Básica II, as quais
definiam como funções da assistência: a inserção, a prevenção e a
proteção daqueles que se encontram em situação de exclusão e
vulnerabilidade social.
2.3 O Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS
O controle social teve seu marco na Constituição Federal de
1988, que prevê a participação popular, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das
ações do Estado, conforme preconiza uma das diretrizes que
consta no artigo 5º da LOAS.
O guia de Orientações para Conselheiros da área de
Assistência Social determina:
60
O objeto do controle social abrange a elaboração e execução
orçamentária dos recursos arrecadados, a fiscalização e a
prestação de contas de sua utilização, sob a ótica não
apenas da legalidade ou regularidade formal dos atos, mas,
também, da legitimidade, economicidade, oportunidade e
adequação ao propósito de assegurar o alcance do bem
comum e do interesse público. Na área da assistência social,
foram criados os conselhos de assistência social, incumbidos
de exercer a orientação e controle dos fundos de assistência
social, bem como inscrever e fiscalizar as entidades e
organizações de assistência social (...) Brasil. Tribunal de
Contas da União, Orientações para Conselheiros da Área de
Assistência Social, 2007
O Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) é o
órgão responsável pela formulação, controle, acompanhamento e
fiscalização da Política Municipal de Assistência Social, no intuito
de garantir a predominância do atendimento por entidades
públicas.
Em São José dos Campos, o CMAS foi criado por meio da Lei
4.892, datada de 05 de Julho de 1996.
São José dos Campos é considerado um município de
vanguarda pelos investimentos que já fez em relação à área da
criança e do adolescente e da assistência social, mas conforme a
fala das entrevistadas, percebemos que ainda falta aparar algumas
arestas.
Em entrevista com Clarice, obtivemos informações sobre a
existência de um conselho de assistência que antecedeu o atual
CMAS:
61
“(...) foi primeiro que a LOAS, porque a LOAS foi em 1993. Só não consigo
me lembrar quando ele começou a se organizar, acho que foi no período
de1990 ou 1991. Já existia o Conselho da Promoção Social. Eu não sei se
essa questão é importante (...). Com a Administração Democrática Popular
e considerando que também era um argumento da LOAS e desse novo
momento da assistência social, começou a organização do Conselho
Municipal da Assistência... Mas já havia antes.
“O município tem uma característica de vanguarda, o que não significa que,
na prática, sempre essa vanguarda tenha se constituído numa prática mais
progressista. Eu acho que tem momentos que são vanguarda, onde a
conjuntura e o contexto atuam para que seja vanguarda e, na prática,
algumas coisas acontecem. Quando você coloca que existiu o conselho
antes mesmo de ser promulgado o Estatuto da Criança e Adolescente, você
coloca que o Conselho já se organizou - nós podemos dizer que é um
avanço, que temos uma prática. Quando eu digo que nem sempre isso se
substancia numa pratica sistemática mais progressista, é porque alguns
momentos você pode ter um discurso vanguardista, um discurso afinado
com o que esta se defendendo, em termos do que é hegemônico, na
discussão da Assistência, hoje. Isto não significa que, na prática, vocês
estejam obedecendo a esses preceitos. Mas não dá para negar que é
vanguarda, Quando você conversa com outros municípios, ouve: Nossa! São
José, tem toda uma infraestrutura!”.
Já a entrevistada Cora relata sua opinião sobre os entraves
ocorridos no CMAS que não propiciaram que o controle social
fosse realmente efetivado.
“Para mim, o conselho é o intermediador entre as necessidades da
Sociedade Civil, a qual eu represento [e o poder público]. Ele tem mais uma
função de controle Social, uma vez que é muito restrito. Infelizmente, a
sociedade, e mesmo o usuário, o cliente do serviço publico, não esta lá [no
Conselho], são poucos, muito poucos que estão no meio do caminho. Eu não
ouso dentro do conselho, como eu ouso dentro do COMUS
13
, Não tenho a
mesma fala que tenho no COMUS. Existem pessoas falando das questões
peculiares do controle Social da Sociedade Civil, existem pessoas
meramente votando e se colocando enquanto voto e não enquanto opinião.
Deparando-se face ao posicionamento de algumas pessoas, vê-se que são
13
A entrevistada refere-se ao Conselho Municipal de Saúde.
62
essas profissionais, que representam instituições formadas pela Sociedade
Civil, no meu caso, no da Raquel e de algumas pessoas. A rotatividade foi
tão grande que já não me lembro mais quem são nossos conselheiros,
nossos colegas, mas existem tantos outros que são da sociedade civil, mas
não falam, fazem a fala do poder público. Eu sou sincera ao falar, é algo
que eu já contestei por várias vezes no conselho e me sinto uma minoria
dentro dele. Então, quando consigo expor minha opinião, meu parecer, meu
posicionamento crítico e ético, por ocasião de algumas discussões que vão
fazer parte das deliberações, e quando consigo como resultado a aderência
ou a obtenção da maioria, eu fico feliz, porque é uma conquista.”
Quanto à implantação dos CRAS perguntamos à entrevistada
Cora se ela tinha informações e ela iniciou sua fala relatando
como se sente enquanto conselheira:
“Você não é nem induzida, você é obrigada, aí ou você fica: vou ser contra,
[mas] contra o que? Porque também não é justo você se posicionar contra
alguma coisa que o município é responsável. Espera aí: qual o seu poder
nisso tudo? Por outro lado, não dá para você ser a favor a tudo que o
município coloca, porque você sabe que tem coisa ali que não é daquela
forma, até porque existem coisas que são [relacionadas] da representação
do seu segmento. Hoje eles não querem falar segmento, mas também não
tem um nome para dar, e você fica pensando: ‘não dá para eu me omitir.
Para mim, é pior do que estar em cima do muro’. Então, toda vez, eu
questiono e falo a mesma coisa, já virou minha frase, “Olha, não deve ser
desse jeito, lá no COMUS a gente faz dessa forma”, mas eu não tenho como
contestar, então eu acabo concordando, mas falo: “por favor, coloque em
ata, na conclusão, que eu falo enquanto pessoa com deficiência, que é o
segmento que eu represento. A verba oriunda do Governo Estadual, não
supre [as necessidades]”. Foi assim que eu falei na última prestação de
contas: “Escuta, o município está com tanto dinheiro [que dá] para falar para
o Governo do Estado e Federal que não tem problemas e eles acharem que
bancamos tudo?“, Esta decisão vai encarecer para o município, é uma
questão lógica e econômica, é uma visão econômica. Isso é uma [questão
da] administração, então eu não sei se o que chega para o prefeito é isso,
nem de que forma chega, nem se chega, nem se ele também não entende
caso chegue. Se não chega é ainda pior, porque quem é ele então dentro do
município? Porque se for para falar que não viu, que não escutou, então é
pior para São José.
63
Eu faço do CRAS a mesma crítica que eu faço em relação ao atendimento
multidisciplinar da saúde - é um faz de contas. Está lá bem claro a
constituição da equipe mínima dos CRAS, não dá para você ficar tirando
profissionais alocados em outros serviços para respaldar os CRAS. Nem
eles mesmos estão se achando na definição das funções dos CRAS. Está
faltando maior entendimento. Para mim, ainda esta [é mais uma das]
pinceladas do faz de contas.
O conselho foi o primeiro a ser consultado a respeito. As técnicas foram
falar do CRAS, e nós recebemos material [a respeito]. Foi há 3 ou 4 anos
atrás. Inclusive eu fui a uma capacitação, como conselheira, em Campos do
Jordão. Voltei angustiada: eu parecia a prima rica, porque tudo que eu
falava as pessoas perguntavam: “Nossa! Mas lá é assim?” Chegou uma hora
que eu virei para a Regina e disse que não iria mais falar nada, eu estava
envergonhada, porque a posição de São José é muito acima das demais 39
ou 38 cidades do Vale. Muito acima, só que ainda, para mim, é totalmente
insatisfatório. Então, eu não tenho nem o que falar.”
Ressaltamos que apesar da entrevistada relatar a
apresentação no CMAS, ao pesquisarmos as atas de suas
reuniões, nos últimos 4 anos, não encontramos nenhuma menção
de tal fato. Acreditamos que poderá não ter ser sido incluída tal
informação na ata. Esta inclusão seria muito importante para
nossa pesquisa, para analisarmos como se deu a deliberação do
Conselho e a efetivação do controle social. Essa importância se
mostrou, principalmente, depois das colocações feitas por Cora em
sua entrevista, quando relata o quanto foi difícil tal efetivação,
apesar de São José dos Campos estar mais avançada do que os
outros municípios.
64
2.4 O Fórum Ampliado de Assistência Social em São José dos
Campos
Os fóruns de assistência social constituem-se como espaço
de participação popular, portanto, espaço democrático para a
participação da sociedade civil e também para o exercício do
controle social.
Acreditamos que a participação popular tenha se
intensificado com o processo de democratização que antecedeu a
promulgação da Constituição Federal de 1988. Esse foi um
momento significativo para a sociedade brasileira e, também, para
a organização da sociedade civil.
Entendemos sociedade civil como o espaço da organização e
representação dos interesses dos diferentes grupos sociais. É,
também, a esfera de elaboração e/ou difusão de valores, cultura e
ideologias. Estão presentes ainda, nestes espaços, os conflitos e
as contradições sociais. Duriguetto (2005: 84), refletindo sobre o
pensamento de Antônio Gramsci em relação à sociedade civil,
comenta:
(...) é o espaço em que se manifesta a organização e
representação dos interesses dos diferentes grupos sociais
(associações e organizações, sindicatos, partidos etc.) esfera
de elaboração e/ou difusão dos valores, cultura e ideologias
(atividades culturais, meios de comunicação etc.), que tornam
ou não conscientes os conflitos e as contradições sociais. É
uma das esferas sociais em que as classes organizam e
defendem seus interesses, em que se confrontam projetos
societários, em que desenvolve a luta pela construção de
projetos hegemônicos de classe.
65
O Fórum é uma iniciativa da sociedade civil para constituir
um espaço de organização, podendo ser construído nos diversos
âmbitos da federação (municipal, estadual ou federal). Portanto,
não possui personalidade jurídica, mas sim um espaço político da
sociedade para debater, discutir, denunciar e construir propostas
para uma determinada esfera de política social.
Para que os fóruns possam ser reconhecidos como estância
de organização social e se tornem referência para a sociedade é
necessário que seja esclarecido aos participantes suas finalidades
e objetivos, para que com isto possa ser publicizada sua
existência e sua legitimação seja garantida e consolidada.
Segundo Maciel (1997), após a formatação inicial, o fórum
deve assumir uma formatação organizacional e a coordenação
pode ser exercida de forma colegiada para que a gestão
democrática possa ser experienciada e implantada.
Interessante a questão que Maciel (1997) aponta sobre a
polêmica de o Fórum congregar a presença de instituições
governamentais e entidades não governamentais, ou se o fórum
deveria ser composto somente da sociedade civil organizada.
Porque há pessoas que avaliam que a presença do governo
atrapalha as discussões. Esta linha de argumentação desconsidera
o fato de que a existência de representantes do governo possibilita
a construção de um espaço de intenso debate político sobre a
temática problematizada. Outra questão apontada é que a
ausência do governo impediria que o mesmo tomasse ciência dos
encaminhamentos do Fórum. Acreditamos que a participação no
66
Fórum deve ser aberta a todo cidadão para que se efetive
realmente um espaço democrático.
Ressaltamos que é extremamente necessária a participação
da sociedade civil para superarmos o clientelismo e o paternalismo
e que as políticas sociais sejam realmente direito de todo cidadão.
(MACIEL, 1997)
Buscando conhecer todo o contexto em que os CRAS foram
implantados, procuramos nos informar, por meio de entrevista,
com uma coordenadora do Fórum Ampliado de Assistência Social
de São José dos Campos.
O Fórum Ampliado da Assistência Social de São José dos
Campos foi instituído em março de 2001, por iniciativa de
conselheiros que representavam a sociedade civil no CMAS,
objetivando discutir, junto à sociedade civil, a assistência social
como política pública e socializar informações e deliberações. Com
a instituição do CMAS, em 1996, entendeu-se ser necessário
fortalecer esse espaço para garantir a interlocução entre os
Conselhos (CMAS e CMDCA), em relação à assistência social,
passando o Fórum a ter uma abrangência maior por abarcar a
discussão da política de Assistência Social destinada a toda a
população que dela necessitar e também a infância e a
adolescência em caráter prioritário nos termos da lei.
14
14
Tomamos por base o documento FORUM AMPLIADO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE SJCAMPOS,
elaborado pela equipe do fórum.
67
Entretanto na opinião da entrevistada Cecília, o início deste
fórum se deu anteriormente à data que é divulgada como oficial.
“Sobre o início do Fórum, tem certa divergência entre eu e o Marcos Valdir
porque, para mim, o Fórum nasceu do Fórum da Assistência Social do
CMDCA
15
, Para ele, foi a partir de 2001. Não, uma coisa antecedeu a outra:
como no conselho dos direitos [da criança e do adolescente], que é
constituído por representações, por áreas das Políticas Sociais - são 10
conselheiros, 5 do Governo e 5 da Civil. Tanto [os representantes] do
Governo quanto os da Sociedade Civil são representantes das 5 áreas de
Políticas Públicas [assistência social, saúde, educação, esporte e lazer,
segurança e justiça]. E no Fórum da Assistência Social - me lembro até hoje,
porque quando eu era secretária da SDS, o CMDCA me procurava e era
recebido, no Gabinete da SDS e cheguei a levá-los até o Gabinete da
prefeita pra conversar sobre a Assistência Social e quando era a questão da
Assistente Social dirigida ao segmento Criança e Adolescente - houve um
momento que a discussão foi: por que não ampliar, porque afinal de contas a
criança e o adolescente são vistos, como se fossem separados. É a
compreensão do todo no qual eles se inserem, que é a Família, a Sociedade,
etc.”
Fazendo um contraponto com as colocações de Maciel (1997)
que relatamos anteriormente, o fórum de São José dos Campos,
constituiu uma coordenação colegiada denominada ‘coordenação
executiva’, a qual procura denunciar o que avalia contrário à
assistência social como política pública. No momento, o Fórum de
São José dos Campos está passando por um esvaziamento no que
se refere à participação dos representantes da sociedade civil,
fato este que a entrevistada Cecília atribui à ausência dos
representantes do poder público:
15
A entrevistada faz referência ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.
68
“O Fórum - que acabou sendo o germe mesmo do fórum ampliado, [o que
ocorreu] quando ele chamou as correntes de opinião para discutir a
Assistência Social - passou a ter seu início datado de 2000 e 2001, como se
tivesse iniciado ali. A partir dessa data contou com a participação dos
profissionais da SDS. Tinha uma participação de 70 a 80 pessoas, quase
metade era da prefeitura. Depois do Marcos, eu assumi a coordenação do
fórum e continuamos com uma participação bastante significativa. Com a
recriação do fundo social de solidariedade pelo prefeito Eduardo Cury, o
fórum teve um posicionamento muito duro – contra, claro, e não podia ser de
outra forma. Defendemos a assistência social como política pública. Se o
Fórum nasceu como proposta de ser um fórum de defesa da assistência
social como política pública, nós tínhamos que nos posicionar fortemente
contrários. Fomos para a praça pública, fomos para frente da câmara
municipal, envolvemos outros segmentos na discussão, enviamos carta para
o prefeito e para o presidente da Câmara Municipal. Notificamos ao
Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, pedindo uma atenção para
São José dos Campos, para tentar interferir e para que o fundo não fosse
recriado. Mas tivemos um total insucesso. Nos posicionamos abertamente e,
‘o que a prefeitura fez?’, tirou todo o pessoal, tirou e proibiu de participar do
fórum porque era um fórum petista. Eu fui secretária, a Regina tinha sido
secretária, e durante a nossa gestão na prefeitura nós apoiamos o fórum e
ele saiu caminhando sozinho. E, mesmo quando não tinha o apoio da
prefeitura, tinha a participação dos profissionais da SDS. Mas, quando
saímos contra o Fundo em público, escrevemos artigos para jornais da
cidade, demos entrevistas contra a recriação do Fundo Social de
Solidariedade, a força do conservadorismo exacerbado de São José dos
Campos, que é o empresariado, que manda na prefeitura (nós sabemos
disto), obviamente o fórum foi minguando. Era para continuarmos com 40 ou
50 pessoas pelo menos, seriam os representantes das entidades de
assistência, os interessados na assistência. Creio que o esvaziamento do
fórum foi se dando em função de que grande parte da participação das
entidades da assistência era porque consideravam um momento que podiam
se dirigir diretamente aos representantes da prefeitura sem estar em um
espaço oficial, onde as assistentes sociais estariam mais à vontade para
pleitear de uma outra forma ou fazer pressão. Seria um outro canal de
pressão e não um canal de pressão para a efetivação da assistência.
Ao pesquisarmos junto à entrevistada Cecília sobre os CRAS
em São José dos Campos, constatamos que o Fórum Ampliado da
69
Assistência Social não possui qualquer informação sobre tal
implementação ou implantação.
“Eles não querem nem saber que existe Fórum, então o que a gente tenta é
pescar como é que está indo o CRAS. Nós sabemos que não está, que tudo
está terceirizado lá na região Sul, parece que a COMAS
16
é que ia dar conta.
Na região Leste estaria para acontecer com a prefeitura mesmo. Eu não
tenho as informações, porque não chegaram para nós. Como nós estamos no
Fórum, a Valdete traz alguma informação enquanto participante, enquanto
conselheira do CMAS, mas mesmo ela, não tem todas as informações. E
esse CRAS que não se efetiva, na região Norte, onde estamos atuando? Não
sei nem como é que se chama, porque era para ser divisão Norte na reforma
que deixamos. A ideia era de transformar as divisões em CRAS. Essa notícia
eu tinha, mas, agora como é que isso ficou? Nós não estamos conseguindo
apreender o que está acontecendo, não estamos conseguindo acompanhar o
que está acontecendo. Eu queria muito saber. Consta, formalmente, que o
CRAS existe - tanto que a Regina esteve falando conosco sobre o SUAS, lá
no Fórum: que São José está na gestão plena, que São José está uma
beleza em termos de SUAS. Mas, na prática, o que os profissionais vêm nos
falar não é nada disso, não está acontecendo e o que está acontecendo são
algumas coisas que a SDS tem exigido dos profissionais, não sei dos CRAS,
o que eles chamam de CRAS seriam aqueles relatórios meramente
quantitativos de atendimentos dos programas sociais? Mas o que eu sinto
que não está acontecendo, que eu não tenho notícia, e que eu queria saber
é se existe algum CRAS para eu ir visitar, seja lá como for, terceirizado ou
direto, existe algum? Eu não tenho notícia, a não ser esse da Sul.”
Podemos perceber que falta um elo entre o Fórum Ampliado
da Assistência Social e o CMAS, apesar de haver conselheiros que
participam das reuniões do CMAS também frequentarem as
reuniões do Fórum. As duas instâncias de discussão não têm
interação e com a ausência dos representantes do governo nas
discussões do Fórum, como relata Maciel (1997), o governo não
toma ciência das deliberações do Fórum e, portanto, o Fórum é
ignorado, não exercendo seu papel de controle social.
16
A entrevistada se refere a uma organização não governamental, denominada Comunidade.
70
Dando continuidade a nossa análise no próximo item vamos
discorrer sobre a implementação e implantação dos CRAS em São
José dos Campos.
2.5 A implementação e implantação dos CRAS em São José
dos Campos
2.5.1 A implementação
Para conhecer o processo de implementação dos CRAS em
São José dos Campos, buscamos compreender o significado de
implementar. Tomando por base Baptista (2000), compreendemos
que:
“Implementar significa tomar providências concretas para a
realização de algo planejado. A fase de implementar pode ser
considerada como a busca, formalização e incorporação de
recursos humanos, físicos, financeiros e institucionais que
viabilizem o projeto, bem como a instrumentalização jurídico-
administrativa do planejamento” (BAPTISTA, 2000:103).
Baptista (2000) argumenta também que nesta fase do
planejamento é necessário preparar a instituição, a equipe e a
população para a intervenção planejada. E que a implementação
perpassa três áreas: a política, a administrativa e a de provimento
de recursos financeiros, humanos e materiais.
Segundo Baptista (2000) na fase de implementação é
necessário executar as seguintes tarefas:
71
• A especificação de normas e padrões de intervenção;
• A obtenção de decisões políticas favoráveis ao pleno curso do planejado,
incluindo o convencimento de um grande número de pequenos centros de
decisão existentes nos níveis e espaços em que se movimenta a ação;
• A preparação da opinião pública e conquista da adesão de outros órgãos à
ação prevista;
• A obtenção de recursos orçamentários específicos, destinados às operações
básicas do planejado: celebração de convênios ou contratos, liberação de
verbas orçamentárias, obtenção de empréstimos, etc., de forma a assegurar
administrativamente o financiamento do planejado no momento adequado;
• A obtenção de leis, reformas fiscais ou monetárias, instruções de serviço ou
decretos, revisão de legislação e outros instrumentos necessários à
execução do planejado;
• A efetivação de experiências prévias, testes, etc.
• O estabelecimento da estrutura técnico-administrativa que viabilize a
realização do planejado”. (Baptista, 2000:104)
Analisando a implementação dos CRAS em São José dos
Campos constatamos que em um primeiro momento foi verificada e
estudada toda a documentação elaborada pelo Ministério de
Desenvolvimento Social – MDS, desde a PNAS até o Guia de
Orientações Técnicas para o Centro de Referência de Assistência
Social.
Conforme Tarsila aponta na entrevista, neste início, quando
ainda o MDS estava construindo as normas de implantação,
avaliaram que as Unidades Regionalizadas, poderiam ser
transformadas em CRAS. Quando as definições foram ficando mais
claras, perceberam que apesar do trabalho regionalizado já
atender algumas especificações, as unidades não eram divididas
em territórios, portanto não estavam próximas das famílias.
72
“No primeiro momento verificamos toda a documentação que o Ministério de
Desenvolvimento Social - MDS nos encaminhou: toda a documentação que
existia sobre o CRAS, sobre a política, e o manual que eles fizeram. Em 2004, a
primeira coisa que veio foram os informes sobre a Política Nacional de
Assistência. Mas era algo muito genérico: a descrição que fazia, o que dizia
que era CRAS... era muito genérico. A impressão que dava, é que o CRAS era a
descentralização do atendimento, para ficar mais perto das famílias. Com base
nesses informes, nós começamos a imaginar que as unidades regionais que
tínhamos, já desenvolviam o serviço voltado para as famílias, já poderia ser
caracterizado como CRAS. Mas, com o decorrer do tempo, o Governo Federal
foi publicando novas informações, portarias, manuais, falando sobre CRAS. Na
medida em que eles foram amadurecendo essas ideias, esclarecendo melhor o
que seria esse serviço, nós fomos trabalhando... Até que eles fizeram uma
publicação, em 2006, que era um manual, um guia de orientação técnica para a
ação nos CRAS. [Este manual tratava] da implantação e da implementação dos
CRAS. Com base nessas informações - [pois este manual] dava passo a passo
o que teria que ser feito, quais seriam os passo que teríamos que dar - ficou
definido qual seria o tamanho do CRAS, qual seria sua equipe mínima... Porque
até então isso não tinha sido definido: não tínhamos [definidas] quais as ações
que teriam que ser desenvolvidas, qual seria a estrutura de CRAS, o que teria
que ser levado em consideração... O que seria necessário para referenciar até
5.000 famílias”.
Quando se detectou que as Unidades Regionalizadas não
poderiam ser transformadas em CRAS, a SDS decidiu implantar
dois CRAS na Região Leste do município, sendo um no Bairro Vila
Industrial e outro no Eugênio de Melo, devido à facilidade de já
haver um prédio público para cada unidade e haver levantamento,
no território, da situação de vulnerabilidade da população
moradora nos mesmos.
Na fala de Tarsila, constatamos que foram utilizados no
processo de implementação dos CRAS, dados do IBGE, pesquisa
realizada pela Univap, dados do Cadastro Único de Famílias do
Governo Federal, dados do SEADS, do mapa de vulnerabilidade
social elaborado pelo governo estadual para mapear o município.
73
A partir desses dados é que foram decididos os locais que seriam
priorizados para a implantação dos CRAS.
Avaliamos as informações repassadas pela entrevistada
como esclarecedoras do processo de implementação dos CRAS
vivido pelos técnicos municipais. A importância dessa informação
evidencia-se na medida em que era, e ainda é, uma inquietação
para muitos profissionais as razões das escolhas, uma vez que o
bairro Vila Industrial não se configura como um bairro que
apresente muitos espaços com população em situação de alta
vulnerabilidade. Entendemos, a partir do momento da entrevista,
que o CRAS da Vila Industrial referencia famílias que apresentam
situações de média vulnerabilidade, tendo, no entanto, focos
específicos de alta vulnerabilidade.
“O MDS também colocou que precisávamos fazer o diagnóstico, nós tínhamos
que estar levando em consideração dados estatísticos de fontes oficiais, teriam
que ser [originários] de fontes reconhecidas. Nós utilizamos os dados do IBGE,
referentes a 2000; utilizamos uma pesquisa que a prefeitura de São José,
solicitou à UNIVAP, uma pesquisa sobre qualidade de vida, que envolvia várias
informações; utilizamos o próprio Cadastro Único, que o Governo Federal
coloca a disposição para ser usado como fonte de dados reconhecidos; o mapa
de vulnerabilidade que o Governo Estadual fez de todos os municípios do
Estado; e fontes do SEADS. Nós cruzamos os dados e os usamos para fazer
esse plano dentro do Município, detectamos onde ficavam os territórios de
maior vulnerabilidade. As informações que nós tínhamos apresentavam dados
sobre a incidência de renda familiar de até 3 salários mínimos. Nós trabalhamos
com projeções para situar territórios de prioridade, considerando prioritários
aqueles onde pelo menos 45% da população tivesse renda inferior a 3 salários
mínimos. Com essas informações conseguimos mapear, dentro de São José,
quais eram os territórios que apresentavam maior [índice de] vulnerabilidade. A
partir daí começamos a verificar onde é que poderiam ser implantados os
CRAS. Fizemos, então, um levantamento das famílias do município com renda
até 3 salários mínimos e situação de moradia precária. Esses dados coincidiram
com os dos territórios que nós colocamos como prioritário, coincidiram com o
74
mapa de vulnerabilidade do Estado - onde o Estado detectava [o território] que
tinha maior número de famílias em situação de muito alta ou alta
vulnerabilidade. Era [nesses territórios] que estava realmente concentrado o
maior numero de famílias com renda até 3 salários mínimos. Nós cruzamos os
dados e detectamos, no município, a região Leste, [na qual] excluindo um
território, todos os outros eram de alta ou media vulnerabilidade. Nós não
temos nenhum território [inteiro] com alta vulnerabilidade, temos focos, [os
focos de] muito alta vulnerabilidade, [estão] basicamente nas regiões Leste e
Norte. Nós entendemos que todas as regiões, todas elas, teriam que ter CRAS.
Na Leste, tem um território (que é o bairro Vista Verde) que é de pouquíssima
vulnerabilidade, então, seria o único território onde nós não teríamos CRAS. É
um território tão pequeno, com tão poucas famílias que nós resolvemos agrupar
com outro, que é o do bairro Pararangaba, que é um território de media para
alta vulnerabilidade”.
Posteriormente foi verificado que o local para a implantação
dos CRAS, conforme deliberação do MDS teria que ser um espaço
público e que estivesse inserido no território considerado de
prioridade. Portanto, a priorização dos territórios teve também por
referência o fato de já possuírem prédios públicos e estarem
localizados em territórios que apresentassem, pelo menos,
populações em situação de média vulnerabilidade.
Depois, a segunda etapa foi verificar os territórios onde já tínhamos prédios
públicos - porque no Guia de Orientação, há a referência de que o prédio
deveria ser público e estar localizado no centro do território. No primeiro
momento, nós buscamos implantar os CRAS em equipamentos que nós já
possuíamos e em território de média para alta vulnerabilidade, por isso
selecionamos Eugênio de Melo e Vila Industrial, que são territórios de média
vulnerabilidade com focos de alta vulnerabilidade. Posteriormente, nós fomos
para o Dom Pedro, na região Sul, que é um território de alta vulnerabilidade e
onde temos equipamentos públicos. Depois fomos para o Jardim da Granja, que
é um território de media vulnerabilidade, com focos de alta, e onde nós também
temos equipamentos públicos. Levamos em consideração tudo isto antes de
implantar os CRAS.
75
Quanto à decisão política para que a implantação
acontecesse, Tarsila nos informou que não houve uma
apresentação formal. Acredita que o secretário da SDS era
constantemente informado sobre as alterações que estavam sendo
realizadas.
“Acredito que a diretora informava o secretário de todo o processo de
implantação, tudo que era feito ela passava para ele. Mas, uma apresentação
formal do que era o CRAS e como estava sendo implantado, não aconteceu”.
Com a entrevista realizada com Tarsila, pudemos perceber
também que não houve uma preparação prévia da população, por
ocasião da implantação dos CRAS. Posteriormente, as equipes
fizeram a divulgação do CRAS. A entrevistada apontou que, por
essa época, a SDS achou que poderia ter havido interferências
políticas no CRAS – Eugênio de Melo, mas que foi verificado que
tal interferência não chegou a ocorrer. Perguntada sobre a adesão
de outros órgãos, relatou que, até o momento, não foi concretizada
qualquer ação para a conquista dos mesmos nos níveis superiores
da administração; porém, nos territórios as equipes realizam o
trabalho de articulação com a rede socioassistencial.
“No histórico de Eugênio de Melo, nós tínhamos uma questão política, nós
temos uma vereadora que é muito atuante, que faz uma intermediação entre
a comunidade [e o poder público]. Ficamos preocupados em como [estas
mudanças] seriam passadas para a comunidade. Na Vila Industrial, nós não
tivemos essa questão de vereadores muito atuantes.
Quanto à opinião pública, não trabalhamos com a população. Na verdade,
em Eugênio de Melo, foi mais a questão política mesmo. Nós achamos que
seria um impacto, mas não tivemos problemas com a implantação do CRAS.
76
A divulgação foi feita pela equipe à medida que o CRAS estava lá [no
território] e a equipe já estava constituída e trabalhava. [Os técnicos] foram
mantendo contato com as famílias que eles já acompanhavam, com as
lideranças do bairro, para estar apresentando [o CRAS].
Não houve conversação com outras secretarias: eram as equipes que
conversaram com as pessoas, nas escolas, nas Unidades Básicas do
território, mas, de secretaria para secretaria, não houve entendimento. Em
uma capacitação, que nós tivemos foi apontada [a necessidade de] estar
elaborando uma espécie de plano de ação para a implantação de CRAS. Um
grupo de profissionais compôs uma comissão para pensar um pacto entre as
secretarias: chamar as secretarias para discutir [uma ação conjunta]. Mas
[esse pacto] ainda está em processo de construção”.
Em sua entrevista, Fernanda reforça a necessidade do
estabelecimento de acordos que iniciem no âmbito das secretarias
municipais.
A [montagem da] rede também foi muito difícil, porque o CRAS, embora
tenha esse papel de trabalhar a rede - porque ele está no território, e é mais
fácil - só que estabelece uma relação de cortesia, de profissional para
profissional. É claro que hoje estamos construindo algo, que independe de
quem estiver aqui. Acreditamos que pode continuar, mas ainda é importante
- e isso foi uma questão que nós pontuamos para a secretaria (SDS), mas
não aconteceu - que a política seja divulgada não só no território mas seja
em um âmbito maior, de secretaria para secretaria: conhecer a política e
saber por quê o técnico do CRAS ou o coordenador vai bater na porta dos
serviços [das secretarias]. Isso é muito importante, e não é só importante
para que o gerente da UBS, conheça e saiba para que serve o CRAS, é
importante também que o secretário também saiba que existe uma política,
que o CRAS faz parte da política de assistência social, que essa política é
algo grande e não se limita só ao município, mas é algo federal. [Essa
ausência de informação] foi um dificultador, porque as pessoas não
conhecem a política de assistência. Isso não foi trabalhado. A gente percebe
que não existe esse movimento. Para se trabalhar isso, nas secretarias, com
os secretários ou com outras pessoas que sejam responsáveis dentro das
secretarias, para que [essas informações] sejam disseminadas, para que
77
cheguem na base, e para que cheguem de uma forma que não configure um
trabalho só do CRAS, é preciso que haja um pacto assinado, de secretario
para secretario, porque a rede apenas não funciona. Para o técnico [do
território] sentar, conversar e discutir uma questão, uma ação, com os
técnicos das outras secretarias ele precisa ter um retorno, precisa ter um
olhar [interessado], porque, se não, não funciona como rede. Nós sentimos
que o trabalho do CRAS fica muito mais difícil se não se tem essas coisas,
se isso não for trabalhado antes. Como eu falei, hoje estamos trabalhando
assim, há mais de um ano trabalhamos com redes, mas isso é uma
experiência nossa. [Este trabalho é feito] de uma forma que nos leva a
acreditar que pode ser independente de quem esteja aqui se nós tivermos
um pacto de fato e não apenas uma troca de favores. No inicio, tivemos
muitas dificuldades de entendimento, de saber o que fazer, como fazer...
Tivemos como facilitadores as capacitações que a secretaria disponibilizou,
de certa forma foi facilitador o fato de já terem feito a escolha de onde iria
ficar o CRAS porque nós já estávamos aqui, a equipe já estava aqui, então
ficou mais fácil.
Em relação aos recursos, Tarsila aponta que não houve
necessidade de ampliar o orçamento, uma vez o município já
recebia o recurso federal e utilizava recursos próprios para a
realização do trabalho com famílias.
“Na realidade, estamos trabalhando com o pessoal que já era da secretaria,
portanto, para a implantação, não houve a necessidade da locação de
recursos. Nós utilizamos o recurso que a secretaria já tinha uma vez que era
um serviço já prestado pela secretaria, somente fizemos as adequações que
foram necessárias. Não houve necessidade de muitos recursos, nós
contamos com recursos federais, para a execução das atividades com
oficinas, para realizar a contratação de oficineiros, compra de materiais que
são necessários para as oficinas, reuniões. Agora em questão de
contratação de pessoal, de alocação de prédios, nós utilizamos o que já
tínhamos”.
78
Tarsila aponta também para a necessidade de reforma
administrativa na SDS. Diz que estão trabalhando sem
formalização (oficialização), buscando estudar como devem ser
realizadas essas mudanças. Conforme relatamos no item 2.2, a
SDS é composta pelo Departamento de Desenvolvimento Social e
pelo Departamento de Integração Comunitária, sendo necessária a
sua revisão para adequação da PNAS e do SUAS.
“Até esse momento a secretaria ainda não fez a reformulação necessária, a
secretaria vai precisar fazer a reformulação administrativa, mas no momento
nós estamos trabalhando no informal, para ter certeza do que precisamos.
Qualquer alteração feita é através de lei. Antes disso temos que ter certeza
do organograma: se vai ser preciso a criação de cargos ou não. Temos
trabalhado no informal. Não tem prazo para esta reformulação acontecer
porque, por enquanto, não chegamos a um consenso. A consultoria que foi
contratada para fazer implantação de CRAS, na época, nos auxiliou. Ela
criou um organograma com o qual a equipe técnica não concordou e nós
também não. Segundo essa assessoria, São José dos Campos não é uma
cidade tão grande que precisasse de um organograma maior. A assessoria
elaborou uma proposta muito enxuta. Por exemplo, eles acreditam que nós
não precisamos de Departamento de Proteção Social Básica e Especial.
Acham que uma pessoa só daria conta das duas proteções. Nós afirmamos
que não, porque em nosso entendimento, a proteção básica, não é tão
complexa mas é muito ampla - temos as entidades sociais, os CRAS, uma
serie de equipamentos – o que traz a necessidade de ter uma pessoa
exclusivamente para atender esse nível de Proteção. A coordenação da
Proteção Especial precisaria estar sob a responsabilidade de uma segunda
pessoa. Com isto, entramos em atrito. Nós não aceitamos o organograma
que foi proposto. Achamos que tem que ser uma coisa mais estudada [com
base na realidade municipal]. Que deveria ser proposta uma ação diferente
para o município na qual, talvez, tivéssemos que ter até três divisões: uma
direção de proteção social com três divisões:, Proteção Social Básica,
Proteção Especial e Monitoramento e Avaliação. Porque a Divisão de
Monitoramento e Avaliação, poderá monitorar o todo, e não poderá estar
separada, porque esse monitoramento tem que ser integrado e se constituir
como uma divisão à parte, com autonomia: monitorando e avaliando, tanto o
público quanto o privado, tanto a básica, como a Especial. Este é um
organograma que temos que pensar antes de implantar, porque depois que
79
passou pela Câmara e foi aprovado e implantado, para mudar fica mais
difícil. Temos que estar pensando nos CRAS, por exemplo, a partir da
NOB/RH. Esta norma coloca que cada CRAS tem que ter o número mínimo
de profissionais de nível médio para referenciar as famílias, não é nem para
trabalhar na recepção, nem na administração, é para fazer referenciamento
das famílias. Temos que pensar: que profissional de nível médio é esse,
quantos seriam? É preciso a criação de cargos? A secretaria tem esse
cargo? Teríamos que estar criando cargos de profissionais de nível médio
para referenciamento de famílias - tudo isso tem que ser bem pensado”.
Com a entrevista e a análise da documentação, pudemos
verificar que o trabalho com famílias já vinha sendo realizado e
que, desde o ano 2000, esse tipo de trabalho já era diretriz da
SDS. Anteriormente à implantação dos CRAS eram desenvolvidos
os programas GASF – Grupo de Apoio Sócio Familiar e o FECAF –
Família Empreendedora, que Tarsila relata que era um trabalho
numa linha semelhante à do CRAS, sendo, portanto, que o
município já tinha como base o conhecimento acumulado nesse
trabalho.
“Nós já trabalhávamos com as famílias, já tínhamos o PAIF, há 2 anos nós
estávamos trabalhando com [o programa] família empreendedora, que era o
FECAF. Este programa foi criado para atender as famílias que não estavam
sendo atendidas na rede. Não eram atendidas por nenhum programa social.
Acredito que já se trabalhava na linha que o CRAS trabalha, só que o CRAS
trabalha com base no território e com todas as famílias. O FECAF foi
implantado em todas as regiões que nós tínhamos. Cada Assistente Social
trabalhava com 100 a 200 famílias. Mas eram famílias que nós atendíamos
quando desligadas de algum programa social, como o de Renda Mínima ou
Renda Cidadã, devido ao término do prazo do programa. Todo aquele
trabalho que a Assistente Social vinha fazendo se perdia, porque ela voltava
para o Plantão Social, que é um atendimento pontual e emergencial, que não
se aprofunda e não faz acompanhamento. O GASF foi anterior ao FECAF e
atendia um grupo menor de famílias. No Plantão eram detectadas as famílias
de grande vulnerabilidade, que precisavam ser trabalhadas mais a fundo.
Então, tínhamos os temas que seriam trabalhados com essas famílias, como
por exemplo, geração de renda - algumas situações assim”.
80
Por fim, analisamos como se deu o estabelecimento da
equipe técnica que iria compor os CRAS. Foi aberta uma proposta
para os profissionais do quadro da SDS, buscando levantar os
interessados por serem transferidos para o CRAS. Tarsila, em sua
fala, demonstrou a preocupação que a SDS teve em respeitar as
orientações do MDS e compor uma equipe mínima para o CRAS
Vila Industrial e Eugênio de Melo.
“Posteriormente nós verificamos a questão da equipe técnica - as
assistentes sociais e psicólogos - para podermos compor os dois primeiros
CRAS, com uma equipe mínima. Seguindo a projeção do Guia de Orientação
e a NOB/RH, que define para cada CRAS com até 5000 famílias, tem que ter
quatro profissionais de nível superior, sendo dois assistentes sociais e um
psicólogo, nós optamos por este quarto profissional ser um assistente
social. Em Eugênio de Melo e na Vila Industrial, tem o número de
assistentes sociais proporcional ao número de famílias referenciadas. Para
compor a equipe fizemos uma reunião com todos e verificamos quem teria
interesse por estar participando, por estar trabalhando nessa nova
perspectiva de CRAS”.
Concluímos que o item proporcionou uma noção adequada de
como se deu a implementação dos CRAS em São José dos
Campos. Conseguimos obter informações que nos demonstraram
as etapas que este processo foi percorrendo, desde a análise de
toda documentação elaborada pelo MDS, passando pela questão
da utilização dos recursos orçamentários, a premente necessidade
de reforma administrativa, o trabalho com famílias que antecedeu
o CRAS, finalizando com a composição da equipe técnica.
81
2.5.2 A implantação
Entendemos, com base em Baptista (2000), que a
implantação é a execução do que foi planejado. É a ação efetiva,
nos espaços e prazos determinados das ações previstas no
planejamento. É nesta fase que ocorre o início da instalação e do
funcionamento do que foi planejado.
Avaliamos como importante destacar que na fase da
implantação é necessário a formulação de projetos de apoio ao
plano básico, quais sejam:
“Projeto de montagem administrativa e de capacitação do setor operacional:
destinado a sistematizar a organização da unidade executora do
planejamento, estabelecer os procedimentos administrativos, determinar as
tarefas e responsabilidades, prever trabalhos auxiliares e de sustentação,
etc. Esse projeto deve determinar o ritmo preliminar de funcionamento do
empreendimento, que permita realizar os ajustamentos, as correções e as
revisões, até que a ação planejada possa ser realizada em sua capacidade
total;
Projeto de seleção e treinamento de pessoal: de acordo com as finalidades
do trabalho e com as tecnologias por ele exigidas, são feitas a previsão das
modalidades de recrutamento, seleção e capacitação do pessoal. Ainda que
se trate de pessoal técnico especializado, o elemento engajado deve ser
suplementado com a interpretação da organização, de seus objetivos e com
a informação de suas regras e regulamentos;
Projeto de obtenção da participação do usuário: previsão de canais de
comunicação que ofereçam condições alternativas de participação
consciente do usuário e, ainda, das pessoas indiretamente ligadas ao
trabalho ou interessadas no mesmo”. (Baptista, 2000:106-107)
82
Analisando a implantação dos CRAS em São José dos
Campos, apuramos que este processo se deu de forma gradual,
pois conforme as orientações do MDS, o município foi se
adequando, alterando os programas que já existiam, para atender
às exigências do que se estabelece para o funcionamento dos
CRAS.
No que se refere à capacitação, a SDS em um primeiro
momento contratou uma empresa (Foco Gestão Social), para
assessorar a implantação do CRAS. Esta assessoria apontou que
era necessário transferir o plantão social que até então era
realizado pelos técnicos do CRAS, para uma entidade social.
Posteriormente, foi contratada uma psicóloga para trabalhar com a
equipe a questão da metodologia do trabalho com famílias e, por
último, foi trabalhada a integração da equipe. Conforme apontado
por Tarsila:
“Nós trabalhamos na perspectiva de transferir o plantão social que havia nas
unidades do CRAS, para desvincular o repasse de recursos. Conveniamos
com entidades sociais, para que, quando o CRAS fosse implantado, o
repasse de recurso já não fosse feito dentro do CRAS. Também houve a
contratação de duas profissionais. Uma psicóloga, que capacitou a equipe
de implantação do CRAS para o trabalho em grupo na metodologia exigida,
que é o trabalho com grupos de famílias. Foi contratada também uma
consultoria que trabalhou com a equipe de implantação de CRAS, ainda na
questão da nova metodologia: o que é ser referência para a família, como
chegar até a família, como trabalhar essa abordagem. A psicóloga trabalhou
a equipe, inclusive, enquanto equipe (grupo), trabalhou a integração da
equipe”.
83
No momento, no município, existem quatro CRAS, sendo que
o da Vila Industrial e o de Eugênio de Melo foram implantados há
dois anos, o do Dom Pedro há um ano e do Parque Santa Rita
(Jardim da Granja) há cinco meses. As famílias estão participando,
por meio de grupos e de atendimento individual, principalmente as
que estão inseridas em programas sociais, como o Programa Bolsa
Família e o Programa Renda Mínima
17
. As equipes dos CRAS
priorizam o acompanhamento das famílias que estão em situação
de descumprimento das condicionalidades do Programa Bolsa
Família.
A implantação dos CRAS está em processo, mas a equipe
efetuou um planejamento estratégico, prevendo as ações do
período de 2009 a 2014 e apontou que, para que estas ações se
concretizem, se faz necessária a superação de algumas situações
que prejudicam seu funcionamento, como: espaços físicos
inadequados; falta de agilidade na tomada de decisões por parte
da SDS; falta de profissionais técnico-operativos; comunicação
interna precária; fragilidade no sistema informatizado; fragilidade
na integração da rede socioassistencial; falta de interface da SDS
com as demais secretarias; falta de padronização dos
procedimentos; falta de equipamentos adequados; falta de
estabelecimento de indicadores de monitoramento e avaliação;
falta de verba específica para manutenção de equipamentos dos
CRAS; falta de apoio efetivo para questões administrativas.
17
Programa municipal de transferência de renda com condicionalidades, criado através da Lei n.
4834/96 de abril de 1996, objetiva ser uma ação no enfrentamento à pobreza mediante a
transferência temporária de renda, desenvolvimento de ações socioeducativas visando a fomentação
da reflexão sobre os aspectos da dinâmica familiar e das relações mais gerais da sociedade, bem
como a capacitação para geração de renda. Fonte: www.sjc.sp.gov
84
Para evidenciarmos o funcionamento de um CRAS,
elencamos o CRAS – Eugênio de Melo para realizamos um estudo
de caso.
85
CAPÍTULO 3 O ESTUDO DE CASO: O CRAS – EUGÊNIO DE
MELO
“Nada é impossível de mudar.
Desconfiai do mais trivial,
na aparência singela.
E examinai, sobretudo, o que parece
habitual.
Suplicamos expressamente:
não aceitais o que é de hábito como coisa
natural,
pois em tempo de desordem sangrenta,
de confusão organizada, de
arbitrariedade consciente,
de humanidade desumanizada,
nada deve parecer natural, nada deve
parecer impossível de mudar.”
B e r t o l d B r e c h t
Escolhemos o estudo de caso como técnica de abordagem de
pesquisa, por entender que seria o melhor meio para organizar
dados, preservando o caráter unitário do objeto social estudado, e
por possibilitar fazer a observação direta sobre os fenômenos.
Para isto, nos baseamos em Minayo, que relata:
Os estudos de caso utilizam estratégias de investigação
qualitativa para mapear, descrever e analisar o contexto, as
relações e as percepções a respeito da situação, fenômeno
ou episódio em questão. (MINAYO, 2008:164)
Para este estudo de caso foi escolhido o CRAS – Eugênio de
Melo pelo fato de ser um dos primeiros a ser implantados no
município e por ter seus trabalhos melhor estruturados que os
demais.
86
Iniciamos nossa análise discriminando a abrangência do
território do CRAS – Eugênio de Melo que é composto pelo Sub
Distrito de Eugênio de Melo e demais bairros, com
aproximadamente 16.574 habitantes, conforme quadro:
Quadro 5 População por bairro do município de São José dos
Campos
2.319
Conjunto Residencial Jardim das Flores,
Fazenda Taíra, Fazenda Honda,
Fazenda Takanashi,
2.382
Eugênio de Melo, Jardim Ipê, Fazenda
Nossa Senhora da Conceição, Fazenda
Vila Franca, Fazenda Toninho Ferreira
1.214
Jardim Itapuã
10.659
Residencial Galo Branco
16.574
Total de habitantes
Fonte: www.sjc.sp.gov.br
O CRAS – Eugênio de Melo teve início no primeiro semestre
de 2007, com a equipe profissional de três assistentes sociais,
uma psicóloga e a coordenadora, para referenciar 2.500 famílias.
Conforme apuramos na entrevista com Fernanda, o primeiro
passo foi elencar as famílias que estavam cadastradas no Sistema
Informatizado da Assistência Social - SIAS
18
e iniciar um trabalho
com grupos para apresentar a proposta do CRAS:
“Eu cheguei um pouco depois, desse processo [do início da implantação].
Mas o que nós fizemos no primeiro momento foi explicar para a população
sobre essa mudança: o que estava mudando, o porquê estava mudando e o
que isso influenciaria para ela. Nós pegamos [a listagem de] todas as
18
SIAS – Sistema Informatizado da Assistência Social. É um sistema que foi desenvolvido entre a
SDS e o Departamento de Informática do prefeitura de São José dos Campos. Objetiva apoiar o
atendimento a população estando disponível em rede (pública e privada).
87
famílias referenciadas, que são as famílias cadastradas no SIAS, moradoras
no território. Dividimos essas famílias em quatro grupos e convidamos [para
reuniões] em quatro datas diferentes. Fizemos um trabalho, tipo bate-papo:
de dizer, de explicar, de mostrar o CRAS, de falar por quê ele surgiu,
através da Política. Foi o que nós fizemos, a secretaria fez um folder (anexo
1) dizendo o que era o CRAS e quais eram os que existiam no município.
Esses folders também são distribuídos para a população, mandamos junto
com cartinhas, distribuímos nas reuniões e nos atendimentos.”
Tomamos como base para realizar a análise do CRAS –
Eugênio de Melo, um trabalho elaborado pela Prefeitura de
Curitiba, denominado “Protocolo de Gestão dos Centros de
Referência da Assistência Social de Curitiba”, este trabalho foi
construído pelas equipes técnicas sob a coordenação da Diretoria
de Planejamento e, após um amplo debate, foi definido que as
ações de proteção social básica desenvolvidas nos CRAS e em
suas áreas de abrangência deveriam ser estruturadas em cinco
eixos que seriam operados de forma integrada. São eles:
atendimento social/acompanhamento familiar; ações
socioeducativas com grupos; ações de capacitação profissional
aos usuários; ações de inserção produtiva; e ações intersetoriais e
em parceria com a rede local.
O eixo do atendimento individual/acompanhamento familiar
trata do:
“Conjunto de ações voltadas à superação das
vulnerabilidades e à promoção de novas aquisições na vida das
famílias envolvidas. Promover novas aquisições vai muito além
das questões materiais e de renda, significa o estabelecimento de
relações com o mundo do trabalho, com a família e a comunidade,
através de potencialidades, acesso a informações e participação”.
(Protocolo de Gestão, 2009)
88
No CRAS – Eugênio de Melo as famílias acessam os serviços
por meio de procura espontânea. Também ocorre a busca ativa,
realizada pela equipe, aproveitando os momentos das visitas
domiciliares e de atendimentos previamente agendados. Nestes
momentos são realizados os convites às famílias para participarem
de grupos que discutem diversos temas. Alem dessas duas
maneiras de ingressarem na unidade, existem ainda situações em
que as famílias são encaminhadas por outras instituições públicas
e privadas.
A busca ativa é uma estratégia para que os técnicos
conheçam as condições de vida das famílias, de forma a
proporcionar-lhes o atendimento a que têm direito.
Frequentemente, algumas famílias por viverem situação de alta
vulnerabilidade, acabam por não acessar o serviço
espontaneamente. São priorizadas, na busca ativa, as famílias
inseridas em programas de transferência de renda e as que não
estão cumprindo as condicionalidades do Programa Bolsa Família.
Quando a família chega ao CRAS ocorre, em um primeiro
momento, um atendimento de acolhida, o qual pode se desdobrar
em outras intervenções profissionais. Em relação ao
acompanhamento familiar, poderá ser necessário realizar visita
domiciliar, encaminhamentos para o atendimento em grupo,
inserção em programas sociais e/ou encaminhamentos para outros
serviços da rede socioassistencial.
Ressaltamos a participação do psicólogo no momento da
acolhida, como foi evidenciado na fala da entrevistada Fernanda:
89
“A questão do psicólogo foi uma decisão inclusive do próprio município na
implantação do CRAS, até aquele momento foi uma decisão que o psicólogo
não iria referenciar território, ficando [esta tarefa] a cargo das Assistentes
Sociais. O psicólogo não referencia, porém ele faz a acolhida. Está sempre
[à disposição], dando apoio aos grupos: existem os grupos que ele coordena
e, nos demais grupos, nós pedimos a presença dele. [Também], em
alguns
atendimentos com as famílias, pode ocorrer que o Assistente Social solicite-
o para uma avaliação: para que, com essa avaliação da família, possa [ser
realizado] um encaminhamento mais eficiente, [é necessário] um olhar
diferenciado”.
No segundo eixo que trata de ações socioeducativas com
grupos, o CRAS – Eugênio de Melo neste ano vem realizando
grupos de convivência com pré-adolescentes (de 9 a 12 anos)
objetivando trabalhar a convivência e a sociabilidade a partir dos
eixos: identidade, socialização, brinquedo, arte, cultura e lazer.
Realizam também grupos socioeducativos com jovens, adultos e
idosos, desenvolvendo temas relacionados com as áreas da
educação, da saúde, da violência e outros.
Conforme evidenciado no Guia de Orientação Técnica, o
trabalho com grupos objetiva formar uma rede de vínculos, de
comunicação e de poder, tendo um grande potencial de
mobilização, aprendizagem e reflexão. No trabalho com grupo de
famílias são abordados: o acesso a direitos, a inclusão em redes
sociais de participação, a apropriação de informações e
conhecimentos. Busca-se que as famílias possam desenvolver sua
capacidade de proteger seus membros e defender seus direitos.
(Guia de Orientação Técnica para o Centro de Referência de
Assistência Social, MDS, 2006).
90
No eixo que se refere à capacitação e inserção produtiva o
CRAS – Eugênio de Melo constituiu um grupo que iniciou com
atividades artesanais e, desde o início deste ano, tem se reunido
semanalmente. Este grupo busca melhorar suas técnicas,
aprimorar o trabalho e, com a venda dos objetos produzidos, já
está se organizando para uma ação no sentido da geração de
renda.
O Guia de Orientação Técnica propõe que sejam realizadas
ações de capacitação e de inserção produtiva para garantir o
convívio social, o fortalecimento de vínculos, para que, superando
a situação de vulnerabilidade e risco, as famílias possam chegar à
autonomia e ao protagonismo na definição e consolidação de seus
projetos de vida pessoal e/ou coletivos. (Guia de Orientação
Técnica para o Centro de Referência de Assistência Social, MDS,
2006).
Por último, no eixo referente às ações intersetoriais e às
parcerias com a rede local, o CRAS – Eugênio de Melo, após
mapear a rede socioassistencial que se encontra no território, há
mais de um ano vem realizando reuniões mensais com a rede
institucional local. Neste período as instituições têm demonstrado
adesão à proposta e, gradualmente, este grupo tem se fortalecido.
Nas primeiras reuniões ocorreram apresentações
relacionadas à PNAS, ao SUAS, à proteção social básica e ao
CRAS. Nessas apresentações foi ressaltada a importância da
formação de rede para ações unificadas.
91
Atualmente, as reuniões têm se pautado na troca de
conhecimento entre os representantes das diversas áreas, onde
em cada reunião um órgão se incumbe de sediar e apresentar seu
trabalho. Outra forma de conhecer a rede à qual fazem parte tem
sido realizar visitas institucionais, tendo como tarefa apresentar
para os demais como foi esta visita, bem como quais as
impressões nelas obtidas. Nas reuniões também são organizados
eventos que contam com a colaboração de todos os órgãos.
Participam destas reuniões representantes de: Unidades Básicas
de Saúde – UBS, entidades sociais, Fundhas, escolas municipais e
estaduais, Fundação Cultural, creches, agentes comunitários de
saúde – ACS, Prodec
19
, Pastoral da Saúde, Pastoral da Criança e
outros.
Percebemos que as ações estão sendo realizadas, mas que
ainda falta uma adequação do espaço físico, porque, apesar do
CRAS estar sediado em um prédio público, o qual até contempla
as exigências previstas pela PNAS e NOB/SUAS, no momento,
suas condições físicas estão extremamente precárias.
Percebemos que a questão da vigilância social ainda
necessita de maior atenção para que o CRAS possa efetivar as
ações de sua responsabilidade, alem de gerar indicadores,
sistematizar informações e índices de vulnerabilidade, para buscar
a superação das vulnerabilidades apresentadas pelas famílias.
Enfim, este é o CRAS – Eugênio de Melo, que procuramos
apresentar como uma visão panorâmica do funcionamento de um
CRAS, e expressão de possibilidades dos demais.
19
Prodec é um programa coordenado pela SDS que tem o objetivo de capacitar e recapacitar
pessoas de baixa renda, baixa escolaridade e preferencialmente moradores de bairros mais distantes
oferecendo cursos técnicos profissionalizantes. Fonte: www.sjc.sp.gov
92
Por último, no eixo referente às ações intersetoriais e às
parceria com a rede local, o CRAS – Eugênio de Melo, após
mapear a rede socioassitencial que se encontra no território, há
mais de um ano vem realizando reuniões mensais com a rede
institucional local. Neste período as instituições têm demonstrado
adesão à proposta e, gradualmente, este grupo tem se fortalecido.
Nas primeiras reuniões ocorreram apresentações
relacionadas à PNAS, ao SUAS, à proteção social básica e ao
CRAS. Nessas apresentações foi ressaltada a importância da
formação de rede para ações unificadas.
Atualmente, as reuniões têm se pautado na troca de
conhecimento entre os representantes das diversas áreas, onde
em cada reunião um órgão se incumbe de sediar e apresentar seu
trabalho. Outra forma de conhecer a rede a qual fazem parte tem
sido realizar visitas institucionais, tendo como tarefa apresentar
para os demais como foi esta visita, bem como quais as
impressões nelas obtidas. Nas reuniões também são organizados
eventos que contam com a colaboração de todos os órgãos.
Participam destas reuniões representantes de: Unidades Básicas
de Saúde – UBS, entidades sociais, Fundhas, escolas municipais e
estaduais, Fundação Cultural, creches, agentes comunitários de
saúde – ACS, Prodec
20
, Pastoral da Saúde, Pastoral da Criança e
outros.
20
Prodec é um programa coordenado pela SDS que tem o objetivo de capacitar e recapacitar
pessoas de baixa renda, baixa escolaridade e preferencialmente moradores de bairros mais distantes
oferecendo cursos técnicos profissionalizantes. Fonte: www.sjc.sp.gov
93
Percebemos que as ações estão sendo realizadas, mas que
ainda falta uma adequação do espaço físico, porque, apesar do
CRAS estar sediado em um prédio público, o qual até contemple
as exigências previstas pela PNAS e NOB/SUAS, no momento,
suas condições físicas estão extremamente precárias.
Percebemos que a questão da vigilância social ainda
necessita de maior atenção para que o CRAS possa efetivar as
ações de sua responsabilidade, alem de gerar indicadores,
sistematizar informações e índices de vulnerabilidade, para buscar
a superação das vulnerabilidades apresentadas pelas famílias.
Enfim, este é o CRAS – Eugênio de Melo, que procuramos
apresentar como uma visão panorâmica do funcionamento de um
CRAS, e expressão de possibilidades dos demais.
94
CONSIDERAÇÕES FINAIS
“O trabalhador tem mais necessidade de
respeito que de pão.”
Karl Marx
Concluímos este trabalho com a certeza de que trilhamos um
caminho, encontramos e superamos muitas pedras, mas que esta
trilha somente começou.
Acreditamos que a construção deste estudo, como qualquer
outro na área as relações sociais, nem bem acabado já necessita
de reformulações. Por outro lado, esse é um processo que nos
estimula a dar continuidade na investigação, pois o real é
dinâmico e temos a inquietude do pesquisador, com fome de
saber, conhecer e se aprofundar nas questões que tangem a busca
incessante pela garantia de direitos e pela defesa de uma política
pública de qualidade.
Este trabalho nos possibilitou por meio de aproximações
sucessivas o conhecimento histórico da PNAS, que não surge de
repente e sim é o resultado das questões decorrentes das
conjunturas políticas, econômicas e sociais mundiais que
repercutem no país, e do modo como as questões sociais
brasileiras vêm sendo enfrentadas pela política de proteção social.
Possibilitou ainda, mais especificamente, um aprofundamento em
relação ao nosso objeto de estudo que foi a implementação e a
implantação da proteção social básica, na figura dos CRAS.
95
Estudar o processo histórico do município de São José dos
Campos nos possibilitou entender que muitas questões que
emergem no cotidiano e estão fundamentadas pela história que se
construiu ao longo dos anos. Como pudemos evidenciar na fala
das entrevistadas, São José dos Campos é um município que
possui infraestrutura para realizar a política de assistência social
de forma brilhante, mas que esbarra nas questões que o próprio
neoliberalismo reforça, principalmente aquela que apregoa a
mínima intervenção do Estado. Com isto assistimos à transferência
da responsabilidade da ação pública para as organizações não
governamentais – ONGs. O que é explicado com clareza na fala de
Muniz:
“Por várias razões econômicas e políticas, os governos estão
buscando caminhos para reduzir suas despesas diretas com
bem-estar de qualquer tipo e transferindo custos para a
iniciativa privada, enquanto o Estado reduz os diferentes
benefícios”. (MUNIZ,2006:142)
Não temos a pretensão de menosprezar a atuação das ONGs,
mas é notório que a transferência de responsabilidades para o
setor privado, fragiliza a efetivação da política de assistência
social pública.
Percebemos, com o estudo da implementação e implantação
dos CRAS em São José dos Campos, que apesar do município ser
considerado pelos demais como de “vanguarda”, falta ainda um
maior investimento pelo órgão gestor da política nas ações que
efetivem a PNAS e consolidem a implantação dos SUAS.
Principalmente, faz-se necessária uma discussão ampla no
município, em uma perspectiva de totalidade, abordando a questão
da proteção social básica.
96
Um tema a ser tratado nessa perspectiva, por exemplo, seria
relacionado ao lugar da Fundhas nesse contexto, uma vez que
esta é uma fundação que atende crianças e adolescente e executa
ações paralelas às que são de responsabilidade da SDS.
Buscamos conhecer todas as faces que envolvem este
processo de implementação e implantação, desde como foi o início
desta organização, perpassando pelos órgãos de controle social,
até a real implantação destes CRAS.
Evidenciamos os limites desta implantação, considerando que
os dois primeiros CRAS implantados, vivenciam hoje problemas de
espaço físico inadequado para a realização das ações previstas
pela PNAS.
Ressaltamos ainda que se faz necessária a implantação de
aproximadamente mais 15 CRAS para atender a demanda de alta
vulnerabilidade do município e que não percebemos qualquer
movimento para que isto se efetive.
Essa ausência de movimento é evidente, principalmente no
que se refere à questão de recursos humanos, pois o quadro de
profissionais da SDS está minguando e o trabalho somente
continua a ser efetuado devido aos empréstimos de profissionais
pela Fundhas. A prefeitura não realiza concurso público há 13
anos e o prefeito, em manifestação pública, disse que somente vai
realizar concurso se a forma de avaliação for por mérito - com isto
ele se propõe a acabar com o plano de salários que vigora até o
momento.
97
Como relatamos no item 2.5.1, a implementação perpassa por
três áreas (política, administrativa e provimento de recursos) e
São José dos Campos necessita melhorar sua posição nestas
áreas, pois evidencia-se, principalmente, falta vontade política
para a efetivação do SUAS.
Concluímos que os CRAS estão implantados apesar de todas
as dificuldades enfrentadas. Poderiam estar realizando de forma
adequada suas ações, principalmente no que se refere à vigilância
social mas ainda falta no município um maior investimento na área
do controle social, principalmente no que tange à união do CMAS
e o Fórum Ampliado da Assistência Social.
Recorremos à fala da entrevistada Maria que ressalta o muito
que ainda o CRAS precisa caminhar
“Eu acho que o CRAS, tem muito para desenvolver ainda em termos de
sistematização de trabalho, de participação do usuário... no controle
social então, nem se fala! Mais ainda: falta implantar o monitoramento
e a avaliação e não temos nem uma esquematização de trabalho.
Como é que você acha que vamos chegar lá?”
Finalizamos com a fala da entrevistada Maria ecoando em
nossos ouvidos e nos fazendo refletir:
“As dificuldades são muitas, mas não vou aceitar que se destrua a
construção histórica que vivenciamos até hoje: acredito na PNAS.
Brigo para me manter na ética da profissão e no compromisso com o
usuário. O desgastante é não ser valorizado e nem reconhecido
enquanto profissional pela SDS”.
98
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102
Documentos consultados:
o Conferência Nacional de Assistência Social (Relatório Final)
o Constituição Federal de 1988
o Legislação Brasileira para o Serviço Social 3ª edição/2007 –
CRESS/SP
o LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
o NOB/RH – 2006
o NOB/SUAS - 2005
o PNAS – 2004
o Orientações Técnicas para o Centro de Referência de
Assistência Social – Brasília, junho/2006
o Política Municipal
o Plano Municipal de Assistência Social do ano de 2000
o Plano Municipal de Assistência Social – período de 2002 -
2005
103
ANEXO 01
(1ª parte)
104
ANEXO 01
(2ª Parte)
105
ANEXO 2
ENTREVISTA: Representantes do órgãos gestor da assistência
social e trabalhadores da equipe direta dos Cras
Objeto de estudo: “A implantação dos CRAS´s no município de São
José dos Campos”
EIXOS PERGUNTAS
Implantação - Qual o tempo de trabalho e qual seu vínculo
empregatício?
- Tempo que ocupa cargo de deliberação ou de
coordenação
- Qual a sua função e as suas atribuições?
- Qual a função do assistente social e do
psicólogo?
- Você conhece o processo de decisão e
implantação do CRAS?
- Participou das conferências municipais de
assistência social?
- O que poderia contar sobre o processo
histórico da assistência social em São José dos
Campos
- Como se deu o processo de adequação do
município as determinações da PNAS
- Como se deu o processo de implantação dos
CRAS´s
- Quais as facilidades as dificuldades
existentes para esta implantação?
- Acha viável que “uma unidade pública garanta
direitos e acesso a serviços” e como acha que
isto pode ser feito
- Quais as ações desenvolvidas no CRAS
Controle Social - Como está sendo trabalho no CRAS a questão
do controle social
- Como estão sendo divulgadas as ações do
CRAS
Território - Você conhece como se deu a decisão pelo
território?
- Perguntar se tem algo a acrescentar
- Assinatura do Termo de Consentimento para a entrevista
106
ANEXO 3
Entrevista com Conselheiros do CMAS
Objeto de estudo: “A implantação dos CRAS´s no município de São
José dos Campos”
EIXOS PERGUNTAS
Implantação - Há quanto tempo você é conselheira municipal da
assistência social?
- Você é do poder público ou da sociedade civil
- Você poderia me dizer as atribuições de um (a)
conselheiro (a)?
- Você participou das conferências municipais de
assistência social?
- O que poderia contar sobre o processo histórico da
assistência social em São José dos Campos
- Como se deu o processo de adequação do município
as determinações da PNAS
- Você conhece o processo de decisão e implantação
do CRAS?
- Como se deu o processo de implantação dos
CRAS´s
- Quais as facilidades as dificuldades existentes para
esta implantação?
- Acha viável que “uma unidade pública garanta
direitos e acesso a serviços” e como acha que isto
pode ser feito
- Quais as ações desenvolvidas no CRAS
Controle
Social
- O que é controle social para você?
- Como você avalia a divulgação das ações do CRAS
Território - Você conhece como se deu a decisão pelo
território?
- Perguntar se tem algo a acrescentar
- Assinatura do Termo de Consentimento para a entrevista
107
ANEXO 4
ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DO FORUM AMPLIADO DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Objeto de estudo: “A implantação dos CRAS´s no município de São
José dos Campos”
EIXOS PERGUNTAS
Implantação Tempo que atua no Fórum Ampliado da assistência
social
Qual sua participação no Fórum, neste momento.
Quantas conferências já participou
Qual o nível de participação nas conferências
O que poderia contar sobre o processo histórico da
assistência social em São José dos Campos
Como se deu a participação do Fórum Ampliado da
Assistência Social no processo de implantação dos
CRAS´s?
Você tem ciência de como se deu o processo de
adequação do município as determinações da PNAS
Você tem ciência de como se deu o processo de
implantação dos CRAS´S
Quais as facilidades e as dificuldades existentes para
esta implantação
Se a entrevistada acha viável que “uma unidade
pública garanta direitos e acesso a serviços” e como
acha que isto pode ser feito
Controle
Social
- O que é controle social para você?
- Como você avalia a divulgação das ações do CRAS
Território - Você conhece como se deu a decisão pelo
território?
- Perguntar se tem algo a acrescentar
- Assinatura do Termo de Consentimento para a entrevista
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