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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS
MESTRADO PROFISSIONAL EM PLANEJAMENTO E
POLÍTICAS PÚBLICAS
O PAPEL DO CENTRO REGIONAL DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (CREDE)
NO PROCESSO DE “DESCENTRALIZAÇÃO” DA
GESTÃO EDUCACIONAL NO CEARÁ (1995-2002)
Maria do Carmo Bezerra Souza
FORTALEZA – CE
2006
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MARIA DO CARMO BEZERRA SOUZA
O PAPEL DO CENTRO REGIONAL DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (CREDE)
NO PROCESSO DE “DESCENTRALIZAÇÃO” DA
GESTÃO EDUCACIONAL NO CEARÁ (1995-2002)
Dissertação apresentada como exigência parcial
para obtenção do grau de mestre em
Planejamento e Políticas Públicas à Comissão
Julgadora da Universidade Estadual do Ceará,
sob a orientação do Prof. Dr. Francisco Horácio
da Silva Frota.
FORTALEZA
SETEMBRO - 2006
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SOUZA, Maria do Carmo Bezerra. O Papel do Centro Regional de
Desenvolvimento da Educação (CREDE) no Processo de Descentralização da
Gestão Educacional no Ceará (1995-2002), 2006. p. 151. Dissertação (Mestrado) –
Universidade Estadual do Ceará. Programa de Pós-Graduação em Planejamento e
Políticas Públicas.
1. Descentralização. 2. Desconcentração do Poder. 3. Reforma Educacional.
4. Gestão Educacional. 5. Política Educacional.
I. Universidade Estadual do Ceará. Programa de Pós-Graduação em Planejamento e
Políticas Públicas
.
MARIA DO CARMO BEZERRA SOUZA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Planejamento e
Políticas Públicas da Universidade Estadual do Ceará, como requisito parcial
para obtenção do título de Mestre.
O Papel do Centro Regional de Desenvolvimento da Educação (CREDE) no
processo de “Descentralização” da Gestão Educacional no Ceará (1995-2002).
Aprovada em ___ /____/_____
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________
Profº Dr. Francisco Horácio da Silva Frota
Orientador
___________________________________________________
Profª Dra. Isabel Maria Sabino de Farias
1ª Examinadora
_____________________________________________________
Profº Dr. Gisafran Nazareno Mota Jucá
2º Examinador
DEDICATÓRIA
Ao finalizar a árdua batalha deste trabalho, dedico-o, em primeiro plano, a
DEUS, Centro e Referência maior de minha existência, pela presença constante e
amparo espiritual de todos os momentos presente, passado e futuro;
À Mamãe, (in memorian) certa de que sua luz nos ilumina e iluminará toda a
vida. A ti, mãezinha, dedico esta vitória, luta e toda a conquista realizada;
Ao Papai, exemplo vivo de perseverança, amor e dedicação;
Ao Fábio: pelo relevante e permanente apoio, nas horas dedicadas, a este
trabalho, sua presença foi determinante para ultrapassar todas as dificuldades;
Ao Rafael, minha referência de aprendizagem constante, de amor real, de
cuidado eterno;
Aos meus irmãos e irmãs, pelo apoio, estímulo e confiança na minha
trajetória de vida e trabalho;
Aos amigos e amigas, pelo incentivo respeito e amizade construídos
coletivamente e, em especial, a Elione e Luzia, que muito contribuíram para a conclusão
deste trabalho.
Ensinamento
Minha mãe achava estudo
A coisa mais fina do mundo.
Não é.
A coisa mais fina do mundo é o sentimento.
Aquele dia de noite, o pai fazendo serão,
Ela falou comigo:
“Coitado, até essa hora no serviço pesado”.
Arrumou pão e café, deixou tacho no fogo com água quente,
Não me falou em amor.
Essa palavra de luxo.
Adélia Prado in Poesia Reunida (São Paulo, Siciliano, 1991).
AGRADECIMENTOS
Os agradecimentos são muitos, e para muitas pessoas, mas gostaríamos
de começar pelo Professor Horácio Frota, por sua orientação, que com firmeza e
competência nos ensinou o difícil ato de pesquisar;
Aos profissionais da Secretaria da Educação Básica - SEDUC, pelo
apreço, atendimento e colaboração durante a realização desta pesquisa;
Aos profissionais dos CREDE, de Horizonte e Baturité, em especial, pelo
apoio, lições apreendidas e descobertas conjuntas, na construção da escola “pública
democrática e de qualidade para todos”.
SUMÁRIO
Agradecimentos
I
Sumário
Ii
Lista de Figuras
Iii
Lista de Quadros
Iii
Lista de Gráficos
Iv
RESUMO
V
ABSTRACT
Vi
INTRODUÇÃO
13
Capítulo 1 – O PERCURSO TEÓRICO E METODOLÓGICO
1.1. O Processo de Amadurecimento da Temática em Estudo
1.2. As Múltiplas Determinações do Objeto de Estudo: como facilitar a sua
compreensão?
1.3. Definição da Via Metodológica
Capítulo 2 - A AGENDA DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NAS
DÉCADAS FINAIS DO SÉCULO XX
2.1. O Contexto Macro Global das Políticas Públicas de Educação
2.2. Educação e Mudança: Pontuando as Travessias
2.2.1. Agenda da educação brasileira no final do século XX
2.2.2. As instâncias administrativas da educação pública cearense: resgatando a
trajetória política
2.2.3. Agenda educacional cearense nas décadas finais do século XX
Capítulo 3 - DESCENTRALIZAÇÃO: UMA NOVA AGENDA PARA A
EDUCAÇÃO PÚBLICA
3.1. Descentralização & Desconcentração: Uma Discussão Teórica
3.2. Caminhos Transversais da Descentralização
Capítulo 4 - OS CAMINHOS DA DESCENTRALIZAÇÃO DO ENSINO
PÚBLICO CEARENSE
4.1. Reflexões Pertinentes à Descentralização no Ceará
4.2. A Política Educacional Vista por Dentro: O Olhar dos Protagonistas.
4.2.1. Avaliando a prática: o que mudou com a descentralização
administrativa?
CONSIDERAÇÕES FINAIS
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Lista de Figuras
01 Organograma dos CREDE 23
02 Organograma da SEDUC 24
03 Mapa do CREDE 08 28
04 Mapa do CREDE 09 29
05 Organograma DERE (1974) 66
Lista de Quadros
01 Funções das Coordenadorias da SEDUC/SEDE 25
02 Níveis Hierárquicos da SEDUC em 1996 26
03 Evolução do FUNDEF no CREDE 08 43
04
Evolução do FUNDEF no CREDE 09
44
05 Programas Implantados na década de 1990 55
06
Leis e Decretos (1963 – 2005)
65
07 Fluxo das Ações e Objetivos 72
08 Vertentes, Projetos e Vetores 77
09 Distribuição Percentual dos Recursos Oriundos do FUNDEF
81
Lista de Gráficos
01
Matrícula da Rede Estadual do Ensino Fundamental (1998-2006) 21
02 Arrecadação do FUNDEF no Município de Acarape 82
03 Arrecadação do FUNDEF no Município de Baturité 83
04 Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental da Rede Estadual –
CREDE 08
109
05 Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental da Rede Municipal –
CREDE 08
109
06 Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental da Rede Estadual –
CREDE 09
110
07 Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental da Rede Municipal –
CREDE 09
110
08 Total Geral de Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental -
CREDE 08
111
09 Total Geral de Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental 111
10 Total Geral de Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental -
CREDE 09
112
RESUMO
O epicentro deste estudo é a política educacional de descentralização/desconcentração
implementada pela Secretaria da Educação Básica do Ceará – SEDUC, no período de
1995 a 2002, quando se dá a criação dos 21 Centros Regionais de Desenvolvimento da
Educação – CREDE, com o objetivo de desenvolver o processo de descentralização
administrativa da educação. Este é, pois, o nosso objeto de estudo. Foi nele que nos
debruçamos durante, aproximadamente, três anos, no sentido de “desvendá-lo”, com o
propósito de responder às perguntas: Como se deu e de que forma ocorreu a
implantação dos 21 CREDE no estado do Ceará, abraçando as 20 regiões que englobam
os cento e oitenta e quatro (184) municípios cearenses? Como ocorria o processo de
administração da educação pública estadual no Ceará antes da sua criação? Como os
diversos protagonistas em suas diferentes instâncias de atuação percebiam as mudanças
ocorridas naquele momento, especificamente, quanto a sua criação? Após o longo
processo de investigação, por meio de metodologia quanti-qualitativa, concluímos que
estes foram importantes para a efetividade do processo de desconcentração de poder
numa perspectiva de CASASSUS (1990). A implantação da nova estrutura
administrativa da SEDUC, materializada nos CREDE, foi fundamental para a execução
da proposta de municipalização expressa na Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional Nº. 9394/96. A respeito da importância que ganharam no processo de
descentralização, os CREDE infelizmente vivenciaram, apenas uma autonomia relativa,
não porque os agentes educacionais fossem incapazes de realizá-la, mas porque a
própria dinâmica do processo não permitia, vez que a idéia era “desconcentrar” o poder
para facilitar a dinâmica de atuação desses organismos recém-criados.
Palavras-Chave: 1. Descentralização. 2. Desconcentração do poder. 3. Reforma
Educacional. 4. Gestão Educacional. 5. Política Educacional.
Abstract
The target of this study is the educational politics of decentralization/desconcentration
implemented by the Basic Educational Ministry of Ceará, the period between, 1995 –
2002, when it took place the creation of 21 Regional Centers of Educational
Development-CREDE with the main idea to develop the process of manageament
decentralization in the educational system. This is the object of our studies. Though it
we spent three years approximately in order to answer the following questions. In which
ways and how did the creation of 21 CREDE in our state, Ceará, happen covering
twenty regions that involve a hundred eighty four (184) towns? How did the process of
management happen here in Ceará according to the Public Education before the creation
of CREDE? How did several protagonists in different moments at work realize the
changes that time specifically before their creation? After the long researching process
through a quantity/quality methodology we concluded that these were important to the
desconcentration of power process according to CASASSUS point of view (1990). The
introduction of a new managing structure at SEDUC materialized in our CREDE was
basic for the performance of the proposal of municipalization expressed in the LDB (Lei
de Directress e Bases ad Education National Nº 9394/96). Refering to the importance
that took place in the process of decentralization, CREDE unhappily had jus a relative
autonomy not due to the abilities of professionals but because the dynamic of the
process didn’t allow it. The idea was to desconcentrate the power to make easier the
performance of newly created departments.
Key-words: 1. Decentralization. 2. Desconcentration of power. 3. Reform Educational.
4. Educational Management. 5. Educational Polities.
INTRODUÇÃO
Se chegamos até aqui é porque caminhamos até aqui e porque tivemos
forças para atingir até aqui, e, se por acaso, as forças nos trouxeram até aqui
é porque na luta entre o querer e o poder e na sua necessária contradição, a
intuição nos mostrou que mais valeu o querer prenhe de possibilidades do
que o poder cristalizado em si mesmo. (THULIN FRIDMAN, poeta alemão,
século XIX).
De fato, chegar até aqui foi fruto de um ato centrado no nosso querer em que não
raro fomos acometidas por momentos de tristeza, decepção e angústia. Este não é o
espaço para exprimir o quanto nos foi doloroso todo esse processo, que hoje nos parece
ameno, mas não poderíamos deixar de, ao menos, mencionar um pouco a nossa luta
interior e exterior no desenvolvimento do trabalho proposto. No nosso caso, isso
representa a redação final da Dissertação do Mestrado Profissional em Planejamento e
Políticas Públicas.
Enquanto estivemos mergulhadas na ação de pesquisar e realizar todo o percurso
metodológico necessário para a execução desta pesquisa, pouco tempo tivemos para
perceber que o “tempo” ia passando, passando, passando. Durante mais de três anos,
submergimos na necessidade de desvendamento do objeto de estudo e, finalmente, ele
agora tem “pernas”, “braços” e, se duvidarmos, traz uma voz viva que toma corpo agora
nesta produção textual. Finalmente, podemos dizer que cumprimos a nossa missão.
Ao entrar no Mestrado, tínhamos clareza do que pretendíamos estudar, ou seja, a
análise do processo de “descentralização” administrativa da educação pública da rede
estadual, via implementação do Centro Regional de Desenvolvimento da Educação
(CREDE)
1
. Queríamos entender como se deu esse processo e de que forma os 21
CREDE implantados em 1996 contribuíram decisivamente para o êxito ou não desta
política. Depois de dez anos da sua implantação, apesar das críticas, a nossa pesquisa
aponta para o fato que descentralizar a gestão educacional no Ceará só foi possível
1
Em substituição as Delegacias Regionais de Ensino – DERE.
graças à criação dos CREDE, em substituição às antigas Delegacias Regionais de
Ensino (DERE)
2
.
Entendemos que o processo de “descentralização” do ensino público estadual,
ocorrido em meados de 1990, no “coração” da reforma estrutural do Estado cearense, só
é possível mediante a implantação de organismos intermediários,
3
eles foram
determinantes veículos de articulação política e administrativa, não apenas no que diz
respeito ao gerenciamento do ensino da rede estadual, mas, sobretudo, na articulação
com as demais secretarias municipais para o desenvolvimento local da educação pública
rumo à aceleração da municipalização e transferência da gestão da rede de ensino
pública estadual para a municipal, no tocante especialmente ao ensino fundamental.
Assim, a criação dos CREDE veio no bojo da municipalização do ensino
fundamental e da transferência de responsabilidades do ensino público da esfera
administrativa estadual para a municipal. A nossa preocupação central foi, pois, a de
perceber o como ocorreu essa nova configuração no trato da gestão educacional e, ao
mesmo tempo, tentar constatar se ocorreu uma descentralização de ações ou uma
desconcentração de poder.
A política de ”descentralização” não pode ser considerada um fenômeno novo,
até porque, está inserida na própria forma de governar, isto é, se de uma maneira mais
“participativa” e democrática ou “fechada” e autoritária. É comum a análise de que o
processo de descentralização é instrumento para a democracia representativa, e o motivo
assinalado está em que deve proporcionar uma maior participação dos cidadãos nas
deliberações de políticas e programas que afetam diretamente as suas vidas.
Entretanto, a “descentralização” implementada pelo governo do Estado do Ceará
na área da educação, a partir de 1995, culminou com uma série de programas de caráter
“participativo” e “democrático”, pois ocorreu no contexto histórico e social de
profundas transformações no mundo e no Brasil. A maior delas, em solo brasileiro,
pode ser o retorno da democracia, em 1985, com o fim do regime de Estado de exceção.
2
Doravante passaremos a utilizar a sigla CREDE que designam os Centros Regionais de
Desenvolvimento da Educação e DERE para as antigas Delegacias Regionais de Ensino.
3
Entende-se por organismos intermediários as instâncias inferiores do governo, como os CREDE.
Para LEITÃO (2005), essas transformações é parte de um contexto bem mais
amplo em que o País se insere na “mundialização do capital”
4
segundo CHESNAIS
(1996), estudioso desta questão na França. Além do mais, a inserção do Brasil, nessa
nova ordem econômica mundial, ocorreu e está se dando de forma profundamente
desigual, o que acarreta sérias conseqüências em todas as dimensões da nossa vida
econômica, social e política.
Então, quais os desafios do nosso trabalho? O principal deles configurou-se em
tentar estruturar um referencial teórico e metodológico que desse conta do objeto de
estudo aqui desenvolvido. Dessa forma, precisamos nos aprofundar nesse assunto e
realizarmos um estudo acerca da “descentralização” e da “desconcentração” em que se
trabalhou principalmente com o referencial de Casassus
5
. O segundo, encontrou-se na
reconstituição histórica do período atual no sentido de entender a sua historicidade no
tocante às determinações políticas e sociais em que foram gestada as políticas públicas a
partir de 1990. O terceiro, identificamos como sendo o momento do levantamento de
dados em que nos desdobramos para dar conta, não apenas da revisão bibliográfica
necessária, mas de todo o processo de entrevistas desde a classificação à qualificação do
material coletado para a execução da pesquisa. Finalmente, é importante dá uma ênfase
especial ao fato de que o oficio de pesquisar exige método e técnica de quem se dispõe a
tal tarefa, além do espírito de determinação e obstinação, uma vez que muitos são os
entraves.
Quanto às contribuições que este trabalho pode dar, muitas serão enumeradas,
desde a questão da originalidade desta pesquisa, pois, apesar de muito ter sido escrito
sobre democratização e descentralização do ensino público no Ceará, o foco de tais
trabalhos permanecia no âmbito mais da escola. Em nosso estudo, buscamos os Centros
Regionais de Desenvolvimento da Educação, nos quais investigamos essa realidade por
meio da gestão administrativa regional. Assim, entrevistamos os protagonistas que
4
Ver a Dissertação de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas (2005) defendida por Elione Maria
Diógenes Leitão, cujo título é “O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA EM FOCO: UMA
ANÁLISE DA EDUCAÇÃO NO CEARÁ EM TEMPOS DE AJUSTES NEOLIBERAIS”. Nesse
trabalho, a pesquisadora busca demonstrar que as transformações iniciadas com maior vigor a partir dos
meados dos 1990, no Ceará, fazem parte de um propósito claro por parte dos formuladores da política
educacional, ou seja, inserir o Estado na nova ordem econômica neoliberal assumida durante o governo
de FHC. A referida Dissertação encontra-se disponível na Biblioteca Central da UFC.
5
Juan Casassus (1990) é filósofo, sociólogo e tem trabalhado com a questão da descentralização,
constituindo-se numa referência em termos de discussão e análise
desta temática.
vivenciaram a gestão educacional de, 1995 a 2002, apreendendo as suas opiniões e
dando voz e vez as suas experiências e vivências nesta Dissertação.
Acreditamos que o trabalho se torna importante pelo seu duplo caráter: o
primeiro, de investigação propriamente dita em que se analisa a política e nela se faz
uma reflexão, tentando compreender suas reais dimensões; e, o segundo, pelo resgate de
memória que é realizado. Desse modo, foi possível, nesta dissertação, reconstituir a
memória coletiva da criação dos CREDE, e, mais do que isto, perceber o quanto as
pessoas envolvidas nesse processo aprovaram ou desaprovaram as deliberações
governamentais e as políticas na época implantadas.
Consideramos, também, os rumos e as dificuldades encontrados no percurso de
execução dessa política e suas conseqüências institucionais, suas interações e conflitos,
apresentados durante a execução das mudanças propostas. Assim, achamos importante
fazer um delineamento do nosso percurso investigativo, retomando os objetivos iniciais
deste trabalho:
• Analisar o processo o qual implantou a política de descentralizar, a partir da
criação do Centro Regional de Desenvolvimento da Educação – CREDE,
buscando compreender a sua dinâmica interna no contexto mais amplo da
reforma educacional cearense;
• Estudar o processo de redesenho das políticas públicas de educação, no quadro
da reforma cearense, destacando os instrumentos e mecanismos que a Secretaria
da Educação Básica - SEDUC adotou para implementar a política de
descentralização administrativa;
• Perceber, através da visão dos principais protagonistas, como ocorreu a política
de descentralização administrativa, levando em conta suas experiências e
vivências locais.
O lócus da pesquisa ocorreu respectivamente nos CREDE de Baturité e
Horizonte, situados no rol dos vinte e um Centros Regionais implantados, por trajetórias
distintas em sua atuação. Foram envolvidos, nesta travessia acadêmica de investigação,
os Coordenadores/Gestores da política em nível central e regional; Dirigentes Escolares;
Técnicos da SEDUC e dos CREDE;
Como referência temporal deste estudo, consideramos o período de 1995 a 2002,
quando a Secretaria de Educação Básica do Estado do Ceará implantou a política
educacional Todos Pela Educação de Qualidade Para Todos, com a determinação de
“promover uma forte mobilização da sociedade cearense, cujo conteúdo se voltava para
o acesso, a qualidade do ensino e a participação social” (Ceará, 2001: 6). Tratava-se,
pois, de uma política inserida num conjunto de reformas, envolvendo as áreas de ensino,
de gestão e de administração escolar.
As referências teóricas deste trabalho foram prioritariamente centradas nos
seguintes autores: ARRETCHE – nas análises das políticas de descentralização,
democratização e participação, estudo e reflexões sobre o perfil das políticas sociais no
Brasil; CASASSUS – estudos e referências da reforma educacional, apontando
contradições inerentes às várias facetas da política de reformas no contexto da
globalização nos países da América Latina, dentre os quais, o Brasil; DOWBOR – com
os estudos sobre a nova ordem econômica mundial e sua reconfiguração no poder local,
e VIEIRA – com os estudos sobre a realidade do ensino público cearense referente à
política de descentralização, democratização e à reforma educacional, com ênfase na
gestão educacional.
No aprofundamento do objeto de estudo, foi necessário nos apropriarmos da
documentação que serviu de subsídio no percurso caminhado, assim, realizamos uma
pesquisa documental com o objetivo de desvendar o discurso oficial dos formuladores
da política pública de descentralização na SEDUC. Consideramos a dimensão quanti-
qualitativa na abordagem metodológica, utilizando entrevistas, questionários com a
finalidade de esclarecer e aprofundar aspectos levantados com os vários segmentos
representativos dos CREDE, da SEDUC e das escolas de jurisdição dos CREDE,
pesquisados.
Se, no Brasil, a construção do processo de descentralização assumiu uma
conotação administrativa e financeira relacionada, de maneira direta, com a
transferência de monitoramento e controle sobre a execução das políticas educacionais
para as instâncias regional e local. No Ceará, a descentralização administrativa ocorreu
no bojo das reformas governamentais implementadas pelo governo do Partido Social
Democrático Brasileiro – PSDB, desde 1987, com atenções voltadas para o
enxugamento da máquina administrativa e reorganização do modelo de gestão. Esse
contexto foi fértil e referencial para estudos e pesquisas dada a rapidez com que as
mudanças ocorreram nas instituições, especialmente, públicas.
Assim, a partir dos estudos e pesquisas realizados, antecipamos algumas
constatações pertinentes, como:
• No arcabouço teórico amadurecido ao longo deste estudo, observamos dois
movimentos inseparáveis da década de 1990: o primeiro que trata da conjuntura
histórica mais ampla inserida na dinâmica do reordenamento do papel do
Estado, no caso aqui investigado: a educação; e o segundo, como desdobramento
do primeiro, configurado, na política de descentralização, desenhada em três
eixos centrais, quais sejam: a autonomia, a participação e a democratização.
• Os CREDE atuaram como “instâncias administrativas” com relativa autonomia
no processo da reforma educacional cearense instaurado nos idos de 1990.
• Não adianta ter bons projetos e excelentes políticas sociais, se estas não chegam
ao seu destino e nem seus atores centrais usufruem dos seus resultados.
• O discurso político ou teoria institucional, se não tiverem uma íntima relação
com as práticas e uma definida articulação com os atores sociais, não cumprem
seus objetivos e nem transformam as realidades locais.
• Algumas ações ainda se encontram vinculadas à SEDUC/SEDE, inviabilizando
a efetividade dessa descentralização.
• A descentralização foi uma estratégia da nova Política Educacional que, mesmo
registrando avanços, ainda se ressente de certas imposições e restrições as quais
dificultam o processo de autonomia dos órgãos regionais.
• Os CREDE, apesar de surgirem com o ideal de tornar a gestão educacional ágil e
transparente, em contraposição aos modelos tradicionais de indicação político-
partidária, não conseguiram cumprir o seu papel, posto que apenas
desconcentraram as ações. Prova disso é que não são unidades orçamentárias,
tendo os recursos públicos atrelados à SEDUC.
• Hoje acontece um movimento na ordem inversa, no sentido de retomar a
centralização de muitas ações, sobretudo no que se refere à aquisição de
equipamentos, manutenção e de obras que concorrem para a diminuição dos
espaços de participação e de decisão por parte dos orientadores dos CREDE.
Para efeito didático, estruturamos este trabalho em quatro capítulos, ordenados
de forma seqüencial e dentro de uma lógica gradativa de observação impírica. No
primeiro capítulo, cujo título é O PERCURSO TEÓRICO E METODOLÓGICO,
descrevemos o contexto das políticas públicas de descentralização iniciada no Ceará,
focalizando os CREDE como objeto de estudo, definindo a via metodológica através da
pesquisa quanti-qualitativa apoiada na teoria da representação social, utilizando os
conceitos de Durkheim, Weber, Moscovici, Thompson, entre outros. No segundo
capítulo, intitulado A AGENDA DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NAS
DÉCADAS FINAIS DO SÉCULO XX, revelamos o contexto histórico e político da
década de 1990, no Brasil, no Ceará, e registramos os principais fatos, programas e
projetos da reforma educacional. No terceiro, ao qual demos o título de
DESCENTRALIZAÇÃO: UMA NOVA AGENDA PARA A EDUCAÇÃO PÚBLICA,
tentamos reconstituir o percurso histórico da descentralização, enfocando aspectos do
marco legal e a sua base teórica. Finalmente, no quarto capítulo, que denominamos de
OS CAMINHOS DA DESCENTRALIZAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO CEARENSE,
adentramos verdadeiramente em nosso objeto de estudo, fazendo, com precisão, a
análise dessa política por meio de reflexões pertinentes à descentralização
administrativa no estado do Ceará, avaliando, na prática, o que mudou com a
descentralização administrativa. Percorremos as instâncias administrativas da Educação
Pública Cearense, fazendo um contraponto entre as Delegacias Regionais de Ensino
versus os Centros Regionais de Desenvolvimento da Educação respaldado-as nos
referenciais teóricos e na visão dos seus principais protagonistas.
Agora, retomamos a frase com a qual iniciamos nosso texto dissertativo para
afirmar, mais uma vez, que as convicções compartilhadas foram fortalecidas na crença
inabalável de que é importante redirecionar novos caminhos, os quais os cidadãos,
numa democracia, não têm apenas direitos, têm o dever de participar do sistema político
que, por seu lado, protege os seus direitos e as suas liberdades. Que as reformas
ocorram para acompanhar e colocar o homem no tempo histórico, e não, por modismo
jogo de interesses ou por força de Lei. Assim, poderemos dizer, como Fernando Pessoa:
“Tudo vale a pena se a alma não é pequena”.
CAPÍTULO 01
O PERCURSO TEÓRICO E METODOLÓGICO
É preciso ensinar os métodos que permitam estabelecer as relações mútuas e
as influências recíprocas entre as partes e o todo em um mundo complexo
(EDGAR MORIN, 2001).
1.1 O Processo de Amadurecimento da Temática em Estudo
O delineamento do presente objeto de estudo é fruto de uma experiência
adquirida desde o ano de 1995, quando, na qualidade de técnica na Secretaria da
Educação Básica – SEDUC, acompanhei a implantação dos Programas de
Descentralização Administrativa e Gestão Participativa, vertente central da Política
Educacional “Todos pela Educação de Qualidade para Todos”.
Passados quase dez anos de implementação desses Programas, norteados nos
princípios: “sustentabilidade, visão de longo prazo, participação, parceria,
descentralização e qualidade”, do Plano de Desenvolvimento Sustentável 1995-1998
(SEDUC, 1995), observamos mudanças que interferem diretamente na condução da
política de gestão educacional.
Daí o nosso interesse em averiguar quais os rumos tomados por essa política,
como o conceito de “descentralização” permeou esse processo e como a
municipalização do ensino fundamental foi priorizada, enquanto transferência de
encargos e serviços para as esferas municipais. Nesses últimos tempos, o ensino
fundamental no Brasil recebeu um forte aliado que foi a implementação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério - FUNDEF. Desde sua criação, no entanto, o referido Fundo tem gerado uma
polêmica, tanto dentro da comunidade acadêmica quanto fora dela, referente aos seus
pontos positivos e negativos.
Segundo seus defensores, o FUNDEF torna o financiamento do ensino público
no Brasil mais transparente, facilitando o controle social do mesmo e permitindo maior
autonomia da aplicação de recursos, com a garantia de sua destinação exclusivamente
para o ensino fundamental. Desta forma, substitui a manipulação política pela
racionalidade técnica na distribuição de recursos entre Estados e Municípios, ao tempo
em que implementa uma política nacional redistributiva, objetivando corrigir
desigualdades regionais e sociais. E no caso do Ceará o que realmente mudou? Como
caminharam as matrículas nas redes Estadual e Municipal? Vejamos o que o gráfico 01
nos apresenta:
Gráfico 01 - Matrícula da Rede Estadual Ensino Fundamental (1998-2002)
6
A leitura do gráfico nos aponta um aumento crescente da matrícula do ensino
fundamental nos municípios no período em destaque. Com um olhar atento, observamos
que os anos de maior “pico” na transferência de alunos da rede estadual para a rede
6
Fonte: Coordenadoria de Planejamento e Políticas Educacionais – COPPE/SEDUC
521.659
477.960
445.463
368.602
325.221
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
1998
1999 2000 2001
2002
municipal aconteceram entre 1998 e 2001, correspondentes ao segundo mandato do ex-
secretário de educação Antenor Naspolini. Segundo o qual:
Há muito tempo, no Ceará, que o município mantém a maior parte da
matrícula do Ensino Fundamental, 1ª a 4ª série, não é uma coisa nova, esse
processo já vem de muito tempo. Quando assumi, acho que 60% ou mais era
municipal, quando deixei acho que 90%, sendo assim, o município é um
ente federado e, portanto, ele tem missão própria. (Entrevista da
pesquisadora, 2005).
Apesar do ex-secretário afirmar em seu depoimento que o município mantém há
muito tempo a maior parte da matrícula do Ensino Fundamental, é preciso fazer uma
leitura mais precisa, pois o “forte” desse processo só ocorreu após ter sido intensificada
a municipalização, visando “descentralizar”, a partir da década de 90. A parte mais
visível é, com certeza, a diminuição do número de alunos da rede pública estadual.
Sabemos que, contraditoriamente, o aumento da matrícula não foi acompanhado da
necessária qualidade do ensino.
Constitui-se tema central de nossa investigação científica examinar como os
Centros Regionais de Desenvolvimento da Educação (CREDE) atuaram para a
efetividade ou não da política de educação do governo “mudancista”
7
, que evidencia
possibilidades de “descentralização” administrativa. Ressaltamos que antes da
implantação dessa política, a SEDUC possuía 14 Delegacias Regionais de Educação
(DERE) que atuavam em funções de ordem mais burocrática do que de orientação e
coordenação da política educacional. O nome fazia jus às funções delegadas do Órgão
Central e, somente a partir de 1996, foram transformadas em 21 Centros Regionais de
Desenvolvimento da Educação (CREDE), que passaram a articular e executar a política
educacional do Estado nas regiões, em parceria com os Órgãos Municipais e Unidades
Escolares, na busca de consolidar a política de municipalização do ensino, bem como a
gestão democrática
8
.
Pensar a gestão descentralizada significa desenvolver uma nova sistemática de
trabalho, colocando os CREDE na linha de frente das atividades administrativo-
financeiras, de ensino e gestão escolar, que correspondem respectivamente às seguintes
atribuições: (a) Administrativo-financeiras, gerenciamento e acompanhamento dos
7
Entende-se por “mudancista” o período do governo de Tasso Jereissati e seus aliados.
8
Na visão de Pellegrnini e Gschwenter somente uma gestão democrática, nas diferentes instâncias,
poderá levar à descentralização da administração da educação e à construção da autonomia da escola.
(Gestão em Rede, 1997, p. 14).
recursos financeiros repassados para as unidades escolares e de seu próprio uso,
controle e conservação do material e patrimônio do Estado, desenvolvimento e lotação
dos recursos humanos; b) Ensino, desenvolvimento das propostas curriculares,
acompanhamento e avaliação do processo ensino-aprendizagem; e c) Gestão Escolar,
coordenação da política de gestão democrática, fortalecimento dos organismos
colegiados e de autonomia escolar.
A estrutura gerencial dos CREDE foi idealizada para dar conta da política de
descentralização do Estado com um organograma leve, capaz de fluir as ações e a
comunicação entre a SEDUC, escolas e municípios, com a seguinte organização:
Figura 01 - Organograma dos CREDE
9
A concepção norteadora deste organograma foi centrada na filosofia da gestão
democrática e participativa, seguindo a mesma lógica e base organizacional da SEDUC
9
Fonte SEDUC - 1996
Coordenadoria
Regional
Diretoria de
Planejamento e
Políticas
Públicas
Diretoria de
Articulação e
Gestão
Educacional
Diretoria de
Desenvolvimen
to Técnico
Pedagógico
Chefe de
Gabinete
Diretoria de
Monitoramento
e Controle
e unidades escolares. Para os teóricos,
10
a gestão democrática e participativa faz parte
do novo contexto da política educacional da década de 1990 que diz respeito a uma
gestão educacional de cunho colegiado e dialógico, colocando a comunidade escolar no
centro das decisões. De 1995 a 2002, período de maior intensificação da política de
“descentralização,” na SEDUC, os seus principais protagonistas se sentiam partícipes. A
ex-coordenadora de Gestão e Articulação (CAGE) da Secretaria admite que
11
:
A SEDUC efetivamente fez profundos ajustes no seu modelo gerencial, no
sentido de fortalecer a descentralização administrativa e o processo de
autonomia e democratização das escolas estaduais. Mas romper com as
dificuldades iniciais não foi tarefa fácil. (Entrevista da pesquisadora, 2005).
As mudanças ocorridas deram sustentação ao processo de descentralização que
se pretendia instaurar. De uma estrutura arcaica, saltou-se para uma estrutura flexível,
permitindo desenvolver o projeto educacional e mobilizar a sociedade cearense para a
resolução dos principais problemas enfrentados pelo ensino público no Estado.
O esforço foi concentrado em fortalecer o diálogo e ampliar as parcerias do
governo com a sociedade civil. Nesse sentido, foi instaurado um amplo processo de
mobilização e treinamento sistemático dos atores educacionais para assegurar a
participação e transparência da política de gestão democrática. Era importante qualificar
os espaços de participação social, pois a sustentabilidade das ações passaria certamente
por essa via.
Desta forma, em 2002, a SEDUC passa por mais uma mudança significativa no
sentido de comportar os novos rumos que a política estava tomando. Conforme o seu
organograma administrativo, não só se ampliou o número de CREDE em Fortaleza,
passando a existir três Centros Regionais, como também se fortalecia as funções de
gestão, ensino e administração.
10
Ver Lück (1998); Vieira (1998, 2000); Paro ( 1997) dentre outros
11
Para manter o sigilo da entrevista não daremos os nomes reais das pessoas entrevistadas quando estas
não autorizarem-nos para tal.
Figura 02 – Organograma da SEDUC
Fonte: Coordenadoria de Planejamento (SEDUC, 2002).
Apesar das sutis mudanças na estrutura organizacional interna, percebemos que,
em nível central, a proposta era também promover um processo interno de
descentralização administrativa, com o propósito de facilitar a articulação e a integração
na instância superior de formulação e decisão das políticas (SEDUC, 1996), conforme o
quadro abaixo:
Quadro 01 – Funções das Coordenadorias da SEDUC/SEDE
12
Coordenadorias Função
Coordenadoria de Desenvolvimento Técnico-
Pedagógico
Coordenar e acompanhar a implantação de políticas e estratégias
destinadas à melhoria do desenvolvimento técnico-pedagógico
da escola, através de uma linha de ação que integra o
desenvolvimento curricular e a formação inicial e continuada do
educador.
Coordenadoria de Articulação e Gestão
Educacional
Coordenar o processo de gestão democrática visando à
integração dos CREDE com as escolas estaduais, municipais e a
SEDUC, o fortalecimento dos organismos colegiados, a
descentralização administrativa e a autonomia das escolas
estaduais.
Coordenadoria de Monitoramento e Controle: Coordenar a implementação das atividades administrativa,
financeira, tecnológica e de recursos humanos, buscando o
fortalecimento e eficiência da política de descentralização
administrativa.
12
Fonte: Coordenadoria de Planejamento e Política Educacional (SEDUC, 1996)
O Governo deflagrou o processo de reforma administrativa com uma concepção
de novo modelo de gerenciamento da educação pública fundamentada na gestão
participativa e centrada nos níveis de decisão pautada no poder local. Técnicos da
SEDUC,
13
entrevistados sobre esta questão, fazem a seguinte leitura deste momento
institucional:
Este modelo é de fundamental importância, pois permite a inserção da
comunidade escolar nas deliberações. Só com a inserção da comunidade
escolar no processo é que podemos modificar para melhor o perfil
educacional
de
nosso Estado. (Entrevista da pesquisadora, 2005).
Esse modelo de gestão participativa desenvolveu-se também por meio de seus
níveis hierárquicos (SEDUC / CREDE / Escola). No quadro 02, observamos como a
composição do Núcleo Gestor foi estruturada:
Quadro 02 – Níveis hierárquicos da SEDUC em 1996
14
Níveis hierárquicos Composição do Núcleo Gestor
1. SEDUC
- Secretário
-Secretário Adjunto
-Secretária Executiva
-Coordenadoria de Desenvolvimento Técnico-
Pedagógico
-Coordenadoria de Articulação e Gestão Educacional
-Coordenadoria de Monitoramento e Controle
2.CREDE
- Diretor do CREDE
-Supervisor do Núcleo Regional Pedagógico
-Supervisor do Núcleo Regional de Articulação
-Supervisor do Núcleo Regional de Monitoramento
3. ESCOLA
- Diretor
- Coordenador Pedagógico
- Coordenador Escolar
-Secretário Escolar
Com um redimensionamento de cargos e instâncias gerenciais não se faz a
descentralização, principalmente quando a entendemos como um processo que implica a
13
Para manter o sigilo da entrevista, não daremos os nomes reais das pessoas entrevistadas quando estas
não nos autorizarem para tal.
14
Fonte: Coordenadoria de Planejamento e Política Educacional (SEDUC, 1996)
participação real, autonomia e ética dos atores envolvidos. Mas não se pode deixar de
reconhecer que por meio dessa iniciativa inaugurou-se uma nova cultura organizacional
na SEDUC, que permitiu alçar novos paradigmas na gestão e no ensino.
A política da educação descentralizada , através da criação e implantação dos
vinte e um CREDE, trouxe, portanto, mudanças na rotina e na ação local, assumindo
gradativamente o gerenciamento de atividades relacionadas ao seu fortalecimento, à
autonomia das unidades escolares e ao deslocamento do poder central para o regional e
escolar.
Dessa forma, procurou-se verificar, na literatura e no quadro das políticas
educacionais, as definições dadas à descentralização e à desconcentração. Qual a
diferença entre essas duas correntes? CASASSUS (1990) entende desconcentração e
descentralização como fenômenos distintos. Citando CAETANO, aponta que,
[...] a desconcentração reflete processos cujo objetivo é assegurar a
eficiência do poder central, enquanto que [...] a descentralização é um
processo que procura assegurar a eficiência do poder local. Assim, a
desconcentração refletiria um movimento de cima para baixo e a
descentralização um movimento de baixo para cima (CAETANO. apud
CASASSUS, 1990).
O autor conclui que: “nesta perspectiva, salvo poucas exceções, hoje
praticamente todos os processos de descentralização educacional, na América Latina,
são processos de desconcentração”, CASASSUS (1990). Ele argumenta que, quando o
poder central detém os mecanismos de controle, delegando à unidade local a tarefa de
executar as ordens determinadas por esta instância, evidencia-se uma desconcentração
ou descongestionamento das atribuições, diferente de quando cabe à unidade local o
poder de decisão. Defende ainda a idéia de que as experiências de descentralização,
muitas vezes logradas, resultam de diversos fatores, entre os quais, aqueles ligados à
tradição centralista ou ainda à falta de tradição descentralizadora. (ibid).
CASASSUS (1995) aponta que os objetivos da descentralização vinculam-se à
lógica dos acréscimos: a) mais democracia, ou possibilidade de participação e maior
espaço para a diversidade; b) mais recursos, ou interesse da sociedade civil em
participar do financiamento; c) mais eficiência, ou desburocratização dos sistemas
centralizados.
É revelador o fato de que a reforma educacional que se processou no Ceará, a
partir da mudança paradigmática da gestão, dentre eles, o processo de descentralização,
foi deflagrado ainda no governo Ciro Gomes (l991-l994),
15
envolvendo, assim, uma
dinâmica específica: centralização versus descentralização.
Com base nessa reflexão e nos estudos realizados acerca dessa temática,
encontramos motivação para proceder a uma análise do contexto em que se deu o
nascimento dessa política, relacionando-a com o cenário sócio-econômico da época.
Daí o nosso interesse em pesquisar a descentralização do sistema educacional,
configurado na criação dos Centros Regionais de Desenvolvimento da Educação –
CREDE.
O lócus de realização desta pesquisa está centrado em dois (02) CREDE, dos
vinte e um (21) instituídos pelo governo, nas vinte (20) regiões administrativas do
estado do Ceará, selecionados em decorrência do nosso acompanhamento ao processo
de implementação da reforma administrativa. De acordo com o desenho abaixo,
podemos perceber a área geográfica do nosso objeto de estudo: Figura 03 – Mapa do
CREDE 08
15
Sucessor do governo Tasso Jereissati, eleito na perspectiva de seguir a mesma linha do Governo das
Mudanças.
A região do Maciço do Baturité só veio a ser colonizada tardiamente em 1680
(PDR, 2003). Contudo, nesses três séculos, a região tem crescido consideravelmente. Os
municípios que compõem o Maciço de Baturité são: Acarape, Aracoiaba, Aratuba,
Barreira, Capistrano, Guaramiranga, Itapiúna, Mulungu, Ocara, Pacoti, Palmácia,
Baturité e Redenção. Tais municípios estão jurisdicionados em termos de
gerenciamento da educação pública no CREDE 08. Este Centro nasceu com o próprio
processo de “descentralização” do ensino público estadual. Como não havia na região
nenhuma DERE, na década de 1970, a SEDUC resolveu criar um CREDE, através do
Decreto Nº. 24.274 de 22 de novembro 1996.
Quanto ao CREDE 09, eis o que nos indica o mapa
16
:
Figura 4 – Mapa do Crede 09
Essa região litorânea abriga seis municípios com a sede do CREDE, Horizonte.
Os municípios têm histórias diferenciadas de colonização. Vale destacar, contudo, que a
colonização dessa área, em geral, deu-se após o século XVII. Em 1996, assim como o
CREDE 08, é criado o CREDE 09, por meio do mesmo decreto. Por que escolhemos
16
Fonte: SEDUC, 1996.
para o nosso objeto de estudo os dois CREDE acima referidos? Podemos citar dois
motivos principais: primeiro, foram criados dentro da implantação do programa de
Programa de Descentralização da Administração e Gestão Participativa da SEDUC;
segundo, o fato de serem recentemente criados (1996) possibilita uma avaliação dos
rumos tomados pela política. Como não queríamos apenas referendar um determinado
tipo de análise, digamos “teórica”, propusemo-nos a mergulhar empiricamente no
interior do objeto de estudo e, daí, extrair a sua essência no sentido da sua efetividade
ou não.
Caminhando nesta perspectiva, localizamos nosso objetivo de trabalho na
investigação sobre a intenção real do governo em mudar o paradigma de uma
administração centralizada para uma administração descentralizada, desativando as
antigas DERE, com a implantação dos atuais CREDE. A perspectiva quanti-qualitativa
que assumimos, na feitura deste trabalho, buscou dar um sentido à realidade concreta
vivida, pelos diversos agentes educacionais quanto ao processo de “descentralização”
implantado no contexto da autonomia escolar.
É na observação e apreensão, enquanto metodologia, que procuramos atingir os
significados dados pelos profissionais da educação, enquanto sujeito e objeto que
vivenciaram, de uma forma ou de outra, a implantação da política de descentralização,
atribuindo importância e avaliando a sua execução. Além do mais, consideramos a
dimensão quanti-qualitativa que a pesquisa comporta, como também, o estudo das
representações sociais nos diferentes processos instaurados no seio da sociedade. Com
relação a isso, elencamos um arcabouço conceitual capaz de constituir a leitura das
representações desses protagonistas, acerca da reforma implantada por meio da
democratização e da descentralização do ensino público cearense.
1.2 As Múltiplas Determinações do Objeto de Estudo: Como Facilitar a sua
Compreensão?
O conhecimento das informações ou dos dados isolados é insuficiente. É
preciso situar as informações e os dados em seu contexto para que adquiram
sentido. Para ter sentido, a palavra necessita do texto que é o próprio
contexto no qual se enuncia. (Edgar Morin, 2001).
As reflexões desenvolvidas ao longo do curso de Mestrado Profissional em
Planejamento e Políticas Públicas da Universidade Estadual do Ceará – UECE
reforçaram a defesa do objeto de estudo, o processo de descentralização administrativa
da educação pública estadual, que tomou expressão numa série de programas e projetos
implantados pela Secretaria de Educação Básica (SEDUC). Dentre estes, podemos citar:
Programa de Municipalização e Universalização do Ensino Fundamental; Gestão
Democrática, através das eleições diretas para diretores escolares e dos conselhos
escolares a partir de 1995; Programa de Melhoria e Desenvolvimento do Ensino
(PMDE); Escolarização da Merenda e a Criação dos Organismos Intermediários -
Centros Regionais de Desenvolvimento da Educação (CREDE), em substituição às
Delegacias Regionais de Ensino (DERE), para atuarem como instâncias administrativas
regionais no contexto da reforma administrativa, com foco na descentralização.
Os CREDE constituíram-se, desde então, em nosso objeto de interesse de estudo
que se configurou numa investigação de caráter quanti-qualitativo e interpretativo, ao
mesmo tempo, que procuramos delinear o percurso da pesquisa sobre a gênese e
desenvolvimento desses organismos implantado em 1996, pela SEDUC, possibilitamos
a construção de uma análise crítica desse processo no contexto da reforma educacional
cearense.
Analisamos e fundamentamos o objeto de estudo aqui explicitado à luz de
teóricos cearenses que estudam com profundidade essa temática, cujos nomes citamos:
VIEIRA (1997); SALES (1996); ALBUQUERQUE (1997); JESUÍNO (2005); LEITÃO
(2005); RAMOS (2003); autores nacionais como DRAIBE (1999); GOHN (1995);
PÉREZ (1994); GÓMEZ (1999); PARO (1997) que têm pesquisas pertinentes ao tema,
bem como estudiosos supranacionais, dentre os quais podem ser citados: ARRETCHE
(1999), BROOKE (1989), CASASSUS (1990); BRASLAWSKY (1996), DOWBOR
(1998) servem de respaldo para este trabalho.
Com base na vasta literatura visitada, defendemos que o próprio ato de pesquisar
é um processo, e não, algo pronto e acabado, havendo sempre a possibilidade de outras
análises e de outros enfoques teóricos. Existem várias abordagens do conceito de
descentralização, como também reflexões de alguns teóricos, mas o conceito de
descentralização que destacamos encontra-se nas concepções defendidas por
CASASSUS (1990), por expressar as contradições inerentes ao processo, apontando
para as várias facetas que assumiu essa dinâmica no contexto das reformas nos países da
América Latina, dentre os quais, o Brasil. Outro autor que se traz para dar embasamento
teórico às análises é DOWBOR (1998), quando sugere que a nova ordem mundial exige
uma outra reconfiguração local.
A contribuição de DRAIBE (1999) E ARRETCHE (1999), com relação à
análise e desenvolvimento das políticas de descentralização, democratização e
participação, servirar-nos-á para iluminar as reflexões sobre o perfil das políticas sociais
no Brasil. As contribuições de THOMPSON (1995), ao referendar o arcabouço
conceitual das teorias da representação social, foram importantes para análise do
material empírico coletado. As ponderações da professora e pesquisadora Sofia Lerche
Vieira (2000) serão mencionadas também neste estudo científico, vez que aborda
estudos sobre essa temática no contexto da Secretaria da Educação Básica do Estado do
Ceará – SEDUC.
Assim, dividimos o trabalho de forma a entender o caminho percorrido, no qual,
privilegiamos as temáticas assim delimitadas: mudança de rota nas políticas
educacionais dos anos 90, a política educacional cearense no contexto dos anos 90, a
descentralização administrativa em foco no Ceará, os caminhos das instâncias
administrativas do ensino público cearense; que consideramos de extrema centralidade
ao abordarmos as peculiaridades do objeto de estudo investigado, ressaltando as
instâncias administrativas da Educação Pública cearense, percorrendo a estrutura
administrativa das DERE e dos CREDE, em que realizamos as reflexões pertinentes à
questão da descentralização/desconcentração administrativa no estado do Ceará. Neste
capítulo, adentramos uma avaliação das práticas e tentamos responder à questão central
deste estudo: o que mudou com a descentralização administrativa na gestão da educação
pública no Ceará?
1.3. Definição da Via Metodológica
A compreensão não desculpa nem acusa: pede que se evite a condenação
peremptória (...) (Edgar Morin, 2001).
A nossa identificação com a pesquisa quanti-qualitativa está no seu caráter
construtivo e interpretativo, a um só tempo. Assim, acreditamos que o seu aspecto
dialógico permite compreender os casos particulares como o desenhado nesta pesquisa:
o processo de construção dos significados encontrados na instituição pública
desenvolvida dentro do processo no qual a experiência tem lugar.
A pesquisa quanti-qualitativa que propomos para o conhecimento da visão dos
agentes educacionais em torno da reforma implantada enfatiza o caráter representativo
desses atores no real vivido, qual seja a prática vivenciada da “descentralização
administrativa” nos CREDE. Neste sentido, optamos por compreender a dimensão
concreta desse processo caracterizado pelos seguintes aspectos: o empírico em
permanente confronto com o teórico, o diálogo e a contradição, entre a doutrina
expressa nos documentos oficiais e a manifestação dos processos estudados.
O interesse, no final da investigação, configurou-se em verificar se os
profissionais da educação tinham o conhecimento e o domínio da política e qual a sua
visão do processo. O fato de a pesquisa quanti-qualitativa proporcionar ao pesquisador
um momento ímpar na relação sujeito versus objeto levou-nos à compreensão e ao
entendimento desse processo enquanto construção teórica e empírica.
Consideramos de fundamental importância a utilização da pesquisa quanti-
qualitativa por sua tradução e expressão do “sentido” dos fenômenos do mundo social.
Como as mudanças em educação não se dão no vazio, mas numa ampla espacialidade e
específica temporalidade, significa reduzir a distância entre indicador e indicado, entre
teoria e dados, entre contexto e ação, MAANEN (1979). Acreditamos que a
metodologia quanti-qualitativa nos possibilitará estabelecer aproximações com o
desvendamento do objeto de estudo para a sua melhor apreensão e compreensão.
Quando pensamos este estudo investigativo, abordando a política da
descentralização administrativa na estrutura da organização pública educacional, sob a
perspectiva dos agentes educativos responsáveis pela sua execução, precisamos
evidenciar uma relação entre o que estabelece a política em sua formatação oficial via
órgão central (SEDUC) e a “imagem” que os diversos atores educacionais têm quanto
a sua realização. Para isso, nesta parte do trabalho, decidimos fazer uma visita rápida
ao conceito de representação social, justificando que a compreensão deste conceito é
fundamental para a investigação proposta nesta pesquisa.
Anteriormente, referimo-nos que a abordagem feita neste estudo configura-se
como “qualitativa” em que a expressão ‘pesquisa qualitativa’ assume diferentes
significados no campo das Ciências Sociais e a “quantitativa” torna-se representativa
em relação aos fatos e dados. É um conjunto distinto compreendendo diferentes
técnicas interpretativas, com a finalidade de descrever e decodificar os elementos de
um sistema complexo de significados.
Assim sendo, achamos por bem adotar a teoria da representação social, cuja
contribuição parece-nos fundamental para pesquisas envolvendo a área da educação,
partindo do suposto de qualificar os referenciais teóricos neste campo novo de
pesquisa e de prática social, valorizando a nova dimensão dos sujeitos sociais como
protagonista da política, bem como a complexidade desses processos. Para o nosso
uso, basta reter que o termo se refere às questões implicadas ao pensar humano, de
compreensão e de comportamento, através das quais, em sociedades determinadas,
elabora-se e se expressa a realidade circundante.
O conceito de representação integra o pensamento sociológico desde há muito
tempo. No período clássico, ÉMILE DURKHEIM E MARCEL MAUSS
17
destacaram
em seus trabalhos o uso desse conceito nas análises das realidades coletivas, pois
expressava os conhecimentos, as crenças e sentimentos do grupo social. Sua produção
teórica objetivava consolidar a Sociologia enquanto ciência e conferir-lhe estatuto
científico. Com tal intuito, DURKHEIM (1978) delineou, com maestria, o objeto e o
método desta disciplina, num momento em que predominava o método das ciências da
natureza, transportando para a sociologia a necessidade de objetividade, verificação e
experimentação. Segundo o autor, as categorias surgem ligadas aos fatos sociais, sendo
que as representações são fatos sociais passíveis de observação e interpretação a partir
de um método sociológico.
A observação revela que as representações sociais constituem um grupo de
fenômenos sociais, reais, dotados de propriedade e formas específicas. Na tendência da
Sociologia preocupada com as delimitações das funções sociais dos respectivos
17
Primeiros teóricos do século XVIII com o Projeto de fundar a Antropologia e se propuseram aos
estudos das representações sócias.
elementos constitutivos do social, há um sério perigo implícito de esquecer a força do
que vem a ser o significado da ação coletiva como constitutiva de relações sociais.
Sua inegável contribuição possibilitou o desenvolvimento de conceitos raros às
Ciências Sociais que, juntamente com a análise precisa, orientou e continua orientando
a prática sociológica. As representações sociais constituem-se a partir da forma de
pensar, sentir e fazer socialmente estabelecidas, destacando uma pluralidade de ações e
compreensões similares. Essas perspectivas, uma vez formadas e fundadas, adquirem a
capacidade de agregar indivíduos e, ao mesmo tempo, tornar possível a vivência em
sociedade.
Dessa forma, rever os fundadores das Ciências Sociais modernas constitui-se
uma tarefa fundamental na formação de recursos humanos e condição fundamental
para a avaliação das políticas públicas, quando nem tudo está referendado nos
clássicos, embora diversos enfoques encontrem neles o seu berço e ancoradouro.
As representações sociais ou coletivas possuem a sua qualidade móvel que
obedece às leis do movimento e apara-se na dinâmica do social. Na sua lógica própria
e funcional, amparam-se em aspectos relativos ao consensual e à “coisificação”, ao
mesmo tempo, sob a ótica da crítica, ao estritamente funcional, abrem-se
permanentemente para a prática dos sujeitos sociais que desafiam e, se necessário,
transformam o real.
A consciência das relações sociais constitui-se fundamentalmente como um
produto social, apresenta-se mediada pelo meio sensível mais próximo, bem como se
vale da conexão limitada com outros indivíduos e coisas fora do indivíduo. Estes
significados consolidados pelos atores podem ser objetos de estudo dos cientistas
sociais, com o intuito de interpretar as compreensões e representações do cotidiano. A
compreensão do mundo, das relações sociais se dá a partir de um conjunto de
experiências próprias e de outros indivíduos, consolidando-se um tecido de
significados instituídos pela ação humana MINAYO (1995). As definições dotadas a
partir do cotidiano trazem conseqüências e são de fundamental importância para o tipo
de ação social empreendida para manter, modificar e construir relacionamentos
situacionais.
Na Sociologia compreensiva de WEBER (1979), a base material e as idéias
encontram-se numa relação adequada em que ambas se condicionam ou são
condescendentes ante à mútua influência. Trabalham de maneira peculiar as noções de
visão de mundo como mentalidade, ação social, concepções, idéias e valores. A
representação social ou concepção da ação sobre o real inclui os respectivos juízos de
valor e consolida em seus resultados a eficácia das idéias na construção da história.
A partir do estudo sobre as formas de organização político-social, sobre a
relevância da vontade política na conformação das relações sociais, WEBER aponta
para a relativa autonomia do mundo das representações. Em diversas oportunidades,
somou esforços tentando demonstrar a possibilidade concreta de se estudar a eficácia
histórica das idéias.
Entretanto, alerta para a necessidade de se conhecer em cada caso particular
quais os ângulos metodológicos selecionados, quais os fatores e a causalidade que
contribuem para configurar determinado fenômeno histórico ou ação social. Cada
situação histórica, cada ator social, cada atribuição de significado pode configurar
relações peculiares como determinantes para a sua configuração.
Mais ou menos, somos herdeiros de percepções fragmentadas e contraditórias
que obtivemos das relações sociais. GRAMSCI (1986), por sua vez, tem trabalhado
mais diretamente o campo das representações sociais quando elucida, ao tratar o tema
senso comum e bom senso. É sensível a importância gramsciana do olhar da
superestrutura localizada na cultura e tradição social por meio da organização do
próprio eu interior. Todavia, ainda de forma mais específica, examina aspectos do
assunto ao desvendar as contradições da compreensão do mundo dos setores
subalternos, vindo a destacar a freqüente desconexão entre interesses, compreensão
dos relacionamentos e prática política. Está fundamentalmente preocupado com a
questão pedagógica da construção da hegemonia, rumo o qual considera os efeitos do
senso comum, com a solidez das crenças, bem como, pretende elucidar o seu valor
como potencial ou limitação das mudanças sociais.
Os valores, a cultura, as visões de mundo, as idéias são apontados como
capazes de produzir normas de conduta por novas relações sociais ou compele e
incentiva o conformismo. O senso comum, enquanto representação social e mesmo
como pensamento fragmentado e contraditório, deve ser considerado na investigação
sociológica e recuperado criticamente, uma vez que ele corresponde ao nível de
compreensão do mundo e às condições culturais reais de vida. Na obra Concepção
Dialética da História, aponta a abrangência da sua abordagem.
Pela própria concepção de mundo, pertencemos sempre a um determinado
grupo, precisamente ao de todos os elementos sociais que partilham de um
mesmo modo de pensar e agir. Somos conformistas de algum conformismo,
somos sempre homens coletivos. Nossa própria personalidade é composta de
uma maneira bizarra: nela se encontram elementos dos homens da caverna e
princípios da ciência mais moderna e progressista; preconceitos de todas as
fases históricas passadas, grosseiramente localistas e intuições de um futuro
filosófico (GRAMSCI, 1986).
O autor possui uma nítida preocupação com os elementos que venham a influir
na determinação da realidade. Neste sentido, o bom senso pode atingir uma
compreensão de ordem diversa daquelas que se atingem por meio da razão ou do
conhecimento discursivo ou analítico. A concepção de mundo de uma época é a
combinação de diversos elementos, culminando em determinada direção e norma da
ação coletiva.
Assim sendo, as representações sociais se manifestam num amplo leque de
determinações, como: em palavras e sentimentos, em propostas e ação política, em
compreensões e práticas, em propósitos e ilusões. Ao se exercitar o leque apontado,
confere-se necessariamente um nexo com o processo de institucionalização, portanto,
podem e devem ser analisados a partir da compreensão das estruturas e dos
comportamentos sociais. A sua medição privilegiada consolida-se através da linguagem,
enquanto leitura do mundo, ou mediante a prática social e os embates com outros atores.
A representação social em GRAMSCI (ibid) corresponde à visão de mundo dos
diferentes grupos e expressa as contradições e conflitos presentes nas condições em que
foram engendradas. Neste sentido, tanto o “senso comum” como o “bom senso,” nas
expressões do autor, consolidam formas de representação social observáveis, capazes de
revelar a situação contraditória da organização em que os atores sociais estão inseridos.
O conceito recebeu em tempos recentes, novo destaque por um esforço, não da
sociologia, mas da psicologia social. Em 1961, na França, o psicólogo social SERGE
MOSCOVICI (1989) criou a teoria da Representação Social e, no Brasil, os primeiros
estudos datam de 1985, tomando um maior impulso no ano de 1993 em diante. A teoria
da Representação Social admite duas formas de conhecimento igualmente essenciais: o
científico e o senso comum, em que há um intercâmbio entre o saber acadêmico e o
saber popular, negando a sobreposição de um outro sobre o outro.
Esse psicólogo de formação promove a substituição do termo coletivo por social
e lhe amplia o significado, uma vez que não somente traduz conhecimentos, mas
também os produz. Isso é feito enquanto um exercício de leitura que pode viabilizar
pesquisas empíricas, na medida em que percebe as representações sociais como
categoria de análise social; como instrumento de pesquisa que permite entender as
concepções dos grupos, e atua como uma das formas de compreender as mudanças e
permanências promovidas socialmente.
O conceito da representação social está enquadrado no campo da psicologia
social que analisa imagens idealizadas pelo grupo, a respeito do seu dia-a-dia e das
condições que determinam sua prática. Para alguns estudiosos da área,
existem aspectos
fundamentais associados às representações sociais (imagens) que as pessoas fazem de
determinadas experiências e que a simples aplicação de entrevista não dá conta. De
início, constatamos que, na área da educação, a teoria da representação social é
extremamente rica, uma vez que ajuda a entender os dados e as informações que fogem
à delimitação estatística, posto que a perspectiva meramente quantitativa geralmente
considera não as pessoas e as suas razões, não quem e por quê, mas os números.
O fazer e o agir dos seres humanos, em sociedade, estão relacionados, segundo a
teoria das “Representações Sociais,” com a visão de mundo que se tem, constituindo-se
de crenças e de valores, não somente pessoais, mas sociais, ordenando e legitimando sua
forma de ser e estar no mundo. Este processo MOSCOVICI (1989) denomina de
ancoragem, fenômeno que ocorre sempre que relacionamos um acontecimento estranho
ao nosso entendimento com algo que está próximo da nossa compreensão, isto é,
atribuímos significados aos objetos a partir das associações aproximativas com as
nossas vivências e experiências. Daí privilegia esta abordagem quanto à política de
descentralização: a compilação e análise dos dados sobre representação social dos atores
educacionais indicam elementos significativos, no sentido de definir ou não alterações
no percurso.
Uma representação é gerada e estruturada a partir do enraizamento no processo
de atribuição de sentido ao objeto. Este processo unifica conhecimento e experiências,
em que a realidade e as suas partes estão integradas aos costumes, tradição, opiniões,
desenhos mentais, princípios e regras acordadas e vivenciadas socialmente. Há, nesse
caso, uma interelação entre percepções que as pessoas têm do objeto de conhecimento e
as idiossincrasias da história de vida do sujeito (MADEIRA, 1991).
Complementando esta concepção, GUARESCHI (2000) aponta que as
representações sociais podem ser entendidas “como um conhecimento do senso comum,
socialmente partilhado que se vê na mente das pessoas e na mídia”. Por isso que, neste
estudo, o enfoque da Teoria das Representações Sociais foi central para elucidar o
significado que o grupo entrevistado atribuía à política de descentralização, uma vez
que não apenas foi vivenciada isoladamente no contexto educacional, mas também se
mobilizou a sociedade civil e suas entidades representativas na sua consecução.
Nesse sentido, buscamos apoio também em THOMPSON (1995), remetendo-
nos a uma análise mais profunda do fenômeno. A concepção estrutural de cultura,
desenvolvida por este autor, ultrapassa a concepção antropológica do termo, porque esta
não considera suficientemente os problemas de conflito social e poder. Caracteriza-se
numa abordagem que enfatiza o caráter simbólico dos fenômenos culturais, bem como a
inserção destes em determinados contextos sociais e históricos: “os fenômenos culturais
podem ser vistos como expressões das relações de poder e, estando sujeitos a múltiplas,
talvez divergentes e conflitivas interpretações pelos indivíduos que os recebem e os
percebem no curso de suas vidas cotidianas” (ibid).
Através deste breve percurso, podemos observar a amplitude do conceito de
representação social e suas diversas manifestações. O intento desta pesquisa refere-se ao
estabelecimento do nexo entre o referido conceito e a questão contemporânea da
descentralização administrativa da educação nos ambientes de convivência real. Nesta
última, por certo, a dimensão subjetiva ocupa um lugar de destaque, uma vez que se faz
referência aos sujeitos da ação sobre o meio educacional, quanto às mudanças
processadas na instituição de trabalho, no caso aqui pesquisado, os CREDE.
Concebemos a ação humana como mola propulsora da História. Assim, homens
e mulheres são os protagonistas por excelência das relações sociais e, como tal, agentes
do processo educativo, vez que não há indissolubilidade entre sociedade e educação.
Com este pensamento norteador, delineamos o propósito indicador desta investigação:
perceber qual a representação social desses homens e mulheres no cotidiano do seu
trabalho quanto à materialidade ou não da “descentralização/desconcentração”.
De fato, a nossa preocupação está em primeiro conhecer a perspectiva desses
atores educacionais e depois ajudar na compreensão da dinâmica interna no sentido de
entender para transformar, vez que a metodologia utilizada tem sempre a pretensão de
provocar uma mudança no curso dos acontecimentos socialmente produzidos. Partimos,
pois, do estudo das representações elaboradas pelos protagonistas da política de
descentralização implantada em nível regional. Por que estudar as representações
sociais neste trabalho?
A decisão por esta abordagem não é à toa. A justificativa encontra-se no fato de
que a metodologia e a técnica utilizadas na investigação direcionaram para a Teoria das
Representações. A compreensão que temos hoje é de que a análise das informações e
dados coletados exige o embasamento teórico das representações sociais enquanto
categoria analítica das falas dos dirigentes de CREDE e técnicos, bem como, daqueles
que vivenciam o processo na sua dimensão concreta.
O objeto de estudo, com foco na descentralização, pressupôs a mobilização de
diferentes forças sociais. No espaço institucional, as pessoas foram levadas a acreditar,
envolverem-se, provocadas à participação efetiva num contexto em que a educação
pública sofria fortes críticas da mídia, dada a sua ineficiência expressada na gestão
institucional, no fracasso escolar, na participação escolar, entre outros. As práticas
administrativas contaminaram-se com essas imagens, gerando mudanças na gestão
educacional. Segundo depoimento do Prof. Naspolini, quando se implantou a
“descentralização”:
A idéia era um pouco além da descentralização que quando se fala nisso fica
referente ao centro, a nossa idéia era de participação, era que houvesse um
órgão que escutasse a comunidade, que sentisse o que estava acontecendo,
que fosse também uma fonte de informação muito rápida junto à SEDUC,
para retornar com decisões e que tivesse o poder de decisão local, sendo
checado em nível central, mas não era um executor de coisas decididas,
centralizadas e também tinha o papel de coordenar a educação básica na
região. (Entrevista da pesquisadora, 2005).
Para entender como os diversos atores educacionais percebem essas alterações,
estudamos, em primeiro lugar, as condições reais em que os indivíduos estão inseridos
através de uma “análise contextual” da sua condição de vida. Em verdade, as
representações são historicamente construídas e estão intrinsecamente relacionadas às
diferentes classes sociais refletindo-se nas práticas sociais diversificadas. Além do mais,
as representações sociais são elementos simbólicos que os homens expressam usando as
palavras e os gestos, LEONTIEV (1978) expressa bem essa idéia quando afirma que as
representações sociais são micro artifícios comportamentais. Assim, leva-nos a concluir
que as representações sociais são códigos de referência que se manifestam na vivência
diária, tanto de formuladores da política quanto de gestores técnicos e dirigentes de
CREDE, isto é, de um pólo ao outro das relações sociais, posto que a educação é uma
prática social.
Consideramos o momento histórico em que as medidas de intervenção política
na área de educação foram entendidas como de fundamental importância, tanto para o
nível global como para o local. Dessa forma, as mudanças trazidas pela reforma
educacional da década de 1990 eram necessárias e urgentes, no sentido de dar um outro
rumo à educação pública considerada por pesquisadores da área como ineficaz e
ineficiente.
Nosso interesse central foi entender a forma como os protagonistas ou setores
ligados à educação construíram suas representações sociais em torno do tema da
descentralização, destacando seus elementos constitutivos e ponto de partida, pois
compreendermos como as pessoas criam suas representações para interferir na realidade
em que estão inseridas é também uma questão que contemplamos neste estudo.
Com relação à representação social, podemos concluir que aparece na análise
das Ciências Sociais fazendo referência aos estudos da imagem do social, por meio dos
quais os indivíduos elaboram a concepção da realidade em que estão arraigados.
Baseado nesse entendimento, empreendemos esta pesquisa, na qual o material empírico
é entendido como produto das construções do imaginário humano sobre o real,
exigindo, assim, um repensar da relação entre mundo material e simbólico, entre o
objetivo e o subjetivo, entre os fatos e a respectiva compreensão.
Na vertente das representações sociais, denominada ainda de representação
coletiva ou consciência coletiva, a associação entre os indivíduos e o real vivido reflete
uma totalidade ou compreensão ampla do social que manifestam através das expressões
individuais do agir, pensar, sentir e existir.
Privilegiar essa vertente metodológica na abordagem do objeto de estudo é
compreender que a ação dos agentes educacionais é portadora de dupla face: a
individual e a coletiva. A primeira se dá na participação enquanto sujeito social dotado
de historicidade, e a segunda, em conjunto com outros indivíduos, na comunhão das
mesmas percepções e dos mesmos projetos.
Cabe ressaltar que o sistema educativo público estadual, durante a década de
1990, enfrentou um conjunto de mudanças instaurado com a pretensão de transformá-lo
e adaptá-lo às novas necessidades sociais e econômicas decorrentes da globalização.
Assim, nesse processo de globalização, dentre os esforços da reforma educacional
cearense, há: implantação da seleção e eleição para diretores escolares e diretores de
CREDE, criação dos conselhos escolares, adaptando-os às novas necessidades
formativas da sua população, implantação do sistema de avaliação do rendimento
escolar, bem como, a avaliação institucional. A reforma administrativa da educação
pública, numa direção descentralizadora, configurou-se em nosso objeto de
investigação.
Lançamos, assim, um olhar crítico e reflexivo sobre esse processo, analisando
seus objetivos e avaliando a sua operacionalização, na perspectiva atual, pois vale a
pena interrogar-se acerca de quais foram os efeitos reais dessa reforma empreendida,
nos aspectos previsíveis da política, bem como nos fatores externos imprevistos.
Também nos perguntamos especialmente pelas valorações, avaliações e análises
realizadas nessa política, por seus atores principais, os formuladores e executores da
ação governamental, observando os efeitos da “descentralização administrativa”.
A análise destas questões exigiu, da nossa parte, um esforço teórico e
metodológico, no sentido de instigarmos a reflexão acerca dos melhores meios para
aperfeiçoar o processo, posto que intencionamos contribuir com alguns subsídios para
aperfeiçoamento do processo de descentralização e autonomia do sistema educativo.
Com este objetivo, procedemos a uma série de investigações por meio de
entrevistas diretivas com as pessoas que vivenciaram esse momento, seja na condição
de formuladores ou de executores do processo de implantação dos Centros Regionais de
Desenvolvimento da Educação – CREDE, instâncias intermediárias de gestão da
educação.
A metodologia utilizada compreendeu dois momentos centrais: o delineamento
do panorama das reformas no Brasil e um estudo de caso realizado nos CREDE de
Baturité e Horizonte. Isso é para nós particularmente importante uma vez que neste
período implantou-se o FUNDEF
18
, conforme quadro abaixo:
Quadro 03 - Evolução do FUNDEF – CREDE 08
19
Não é à toa que notamos uma intensificação do processo de “descentralização”
nesses anos. Se observarmos atentamente o quadro, veremos que o auge do
desenvolvimento desse processo se deu durante os anos de 1998 a 2002. Momento em
18
Lei nº. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que dispõe no seu Art. 1º: “É instituído, no âmbito de cada
Estado e do Distrito Federal, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério, o qual terá natureza contábil e será implantado, automaticamente, a partir de
1º de janeiro de 1998”. (SEDUC, 1998).
19
Dados da Coordenadoria de Planejamentos e Políticas Educacionais - COPPE
Município 1998 1999 2000 2001 2002
Acarapé 368.942,34
521.571,09
700.586,11
816.977,95
961.874,16
Aracoiaba 1.695.204,24
1.666.335,47
1.777.215,45
2.038.789,86
2.796.686,67
Aratuba 902.381,09
963.124,56
1.270.416,09
1.461.106,66
1.687.462,87
Barreira 1.263.521,42
1.481.749,21
1.513.305,02
1.692.884,58
2.223.258,07
Baturité 1.163.950,34
1.390.831,21
1.773.874,61
2.064.674,74
2.439.145,25
Capistrano 1.247.602,47
1.336.923,34
1.473.283,11
1.726.474,65
2.042.977,93
Guaramiranga 145.453,73
307.079,59
386.340,01
423.183,54
492.782,06
Itapiúna 1.102.147,51
1.418.192,37
1.546.679,24
1.742.148,89
2.023.840,32
Mulungu 530.316,13
674.441,71
735.776,39
858.951,58
992.919,83
Ocara 1.828.173,78
2.008.527,73
2.108.662,57
2.315.668,48
2.765.563,76
Pacoti 559.344,83
656.798,96
804.957,86
1.003.899,87
1.121.505,36
Palmácia 444.479,03
654.922,16
774.187,65
993.632,50
1.111.994,10
Redenção 1.154.586,19
1.574.456,34
1.881.689,92
2.085.021,07
2.499.491,16
TOTAL 12.406.103,10 14.654.953,74 16.746.974,03 19.223.414,37 23.159.501,54
que todos os municípios aumentaram sua participação quanto ao FUNDEF. Lei que foi
louvada como uma razoável porta de soluções para os graves problemas da educação
pública, não apenas no Ceará, mas em todo território brasileiro.
Para municipalizar, os entes federativos de governo local deveriam aceitar o
“pacto da descentralização”
20
promovido pela esfera federal. Deveriam fazer novos
investimentos para oferecer serviços públicos como: saúde, assistência social, mas,
principalmente, educação. O forte ataque deu-se, em todos os sentidos, na área da
educação. Ademais, a engenharia governamental articulou esta nova necessidade social,
de uma forma ousada, por meio da Constituição Federal e da Lei de Diretrizes e Base da
Educação - LDB, dois fortes instrumentos de legitimidade da “descentralização”.
Voltemos, assim, os olhos para o quadro 04 que representa o CREDE 09:
Quadro 04 – Evolução do FUNDEF no CREDE 09
Fonte: Coordenadoria de Planejamento e Políticas Educacionais - COPPE
Tal qual a dinâmica interna que se verificou nos municípios jurisdicionados ao
CREDE 08, também observamos, nos do CREDE 09, ora, com uma pequena variação
que se verifica a partir de 2001. Não temos aqui a pretensão de averiguar quais as
causas inerentes a essa dinâmica. Entretanto, é possível dizer que isso nos remete
imediatamente à queda de matrícula que se tem verificado na rede estadual em sério
declive, a partir de 1996, no ensino fundamental.
Qual o papel dos CREDE no contexto da “descentralização educacional”
estadual? A pergunta que insistimos permanentemente configura-se em situar a sua ação
durante esse percurso, compreendendo que a descentralização não é apenas uma
20
Todas as instâncias estadual, municipal são responsáveis pelo processo de descentralização
administrativa e política no seu território.
Município 1998 1999 2000 2001 2002
Beberibe
3.051.430,88 3.548.651,20 4.045.896,36 4.635.688,84 5.506.358,85
Cascavel
2.318.537,90 2.475.385,86 3.143.625,52 3.679.904,42 4.856.220,15
Chorozinho
1.319.393,55 1.727.313,96 1.688.040,31 1.948.814,17 2.446.131,71
Horizonte
1.739.215,27 2.263.908,11 2.758.690,33 3.124.941,27 3.914.844,63
Pacajus
2.431.530,70 3.042.592,87 3.299.035,31 3.537.574,74 4.613.233,19
Pindoretama
844.011,88 1.073.170,37 1.213.553,17 1.402.912,56 1.750.153,42
Total 11.704.120,18
14.131.022,37 16.148.841,00 18.329.836,00 23.086.941,95
transferência de responsabilidades de uma esfera de poder para a outra. Para defender
esta idéia, reportamo-nos novamente a CASASSUS (1990).
Para este estudioso dos processos de descentralização no contexto educacional,
na América Latina, a descentralização está intimamente relacionada à questão da
democracia e da participação, com o status de autonomia legitimamente reconhecido.
Com o poder de decisão nas mãos da esfera local, em sua relação com a central. Além
do mais, existe o controle social das políticas de educação pública pelos protagonistas
21
.
Em nosso caso, estudamos apenas a esfera regional, posto que o nosso objeto de
pesquisa, assim, demandou.
Parte deste estudo foi realizado no local de origem dos dados, ou seja, nos
CREDE 08 e 09, onde efetuamos uma pesquisa de caráter quanti-qualitativo, dada a
especificidade do objeto investigado. A temporalidade desta pesquisa circunscreve-se
entre os anos de 1995 a 2002, auge da implantação da política de descentralização
administrativa, levando em consideração que o desenvolvimento de uma pesquisa deste
porte pressupõe um recorte temporal-espacial de determinado fenômeno por parte do
pesquisador. (MANNING, 1979).
Assim, podemos afirmar que o elo entre signo e significado, conhecimento e
fenômeno, depende, em grande parte, do arcabouço interpretativo utilizado pelo
pesquisador, cuja visão de mundo norteia suas referências analíticas (DEMO, 1995).
Neste sentido, a reconstituição histórica ajudou-nos a mostrar as reformas
incrementadas no período compreendido entre 1995 e 2002, procurando entender as
mudanças ocorridas, singularmente, na área educativa. Este estudo permitiu identificar
as principais características das políticas educativas implantadas no Brasil e no Ceará
durante o século XX, assim como, verificar os novos contornos do gerenciamento
administrativo em nível central e regional.
21
Chamamos de protagonistas àqueles que executam as políticas na ambiência regional ou da unidade
escolar.
CAPÍTULO II
A AGENDA DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NAS DÉCADAS FINAIS DO
SÉCULO XX
2.1 O Contexto Macro Global das Políticas Públicas de Educação
Toda organização e administração, na medida em que cresce, tende a usar,
inevitavelmente, processos de mecanização e uniformização. Como isto é,
por assim dizer, incompatível com o processo educativo, quanto menor a
unidade de serviços a administrar, tanto melhor será a administração, e tanto
mais se evitarão os males irremediáveis do processo de mecanização das
macro-organizações. Logo, a administração municipal das escolas,
enquanto não pudermos estabelecer a distrital, constituirá a melhor unidade
administrativa do sistema escolar brasileiro. Também socialmente
recomenda-se a responsabilidade local. A escola, hoje, está sendo concebida
como uma comunidade integrada dentro da comunidade maior da cidade, da
vila ou do povoado. A administração local concorrerá para tornar possível
essa integração, passando a escola a ser a instituição fundamental da
comunidade, servindo-a e dela se servindo para a vitalidade e riqueza dos
seus processos educativos. O professor, de nomeação local e lealdade local,
deixará de ser o estranho, a autoridade consular e passageira, um quase
hóspede da comunidade, para se sentir responsável e integrante dessa
comunidade. (ANÍSIO TEIXEIRA, Congresso Nacional de
Municipalidades, abril de 1957).
Neste capítulo, abordamos a temática das políticas públicas de educação, nos
países em desenvolvimento, nos contextos global e nacional. Na década de 1990, o tema
da educação pública volta a assumir uma importância categórica na agenda mundial,
figurando como eixo central das discussões em quase todos os grandes eventos
realizados. Esse interesse pela educação não vem de improviso, mas compõe o todo de
uma série de transformações econômicas, sociais, políticas e culturais sentidas a partir
das últimas décadas do século XX e aceleradas com os adventos de sua última década.
Muitos analistas da educação têm destacado que a realidade educacional, sob o
signo da globalização,
22
sofreu profundas transformações nesse período.
Acompanhando essas mudanças, a economia avançou, e as políticas neoliberais se
tornaram hegemônicas. Como conseqüência direta dessa nova ordem econômica
22
Fenômeno econômico, social, cultural e político de transnacionalização da economia e do avanço,
jamais visto em qualquer outra época, da tecnologia e da comunicação, rompendo fronteira e encurtando
as distâncias. (LEITÃO, 2005; CARVALHO, 1999).
mundial, o desemprego aumentou, a informatização tecnológica alterou as relações de
trabalho; as empresas privadas e estatais efetuaram reordenamento e promoveram
demissões nos seus quadros de funcionários, o emprego industrial diminuiu, jogando
grandes contingentes na economia informal que subiu consideravelmente e,
conseqüentemente, a educação, também, mudou.
A classe média urbana empobreceu, gerando um quadro de exclusão social e
implicando no aumento da violência urbana, uma vez que os indivíduos dela oriundos
tiveram que conviver com o desemprego e com a marginalidade social. Segundo GOHN
(1995), nesse cenário, o Estado passou a implantar políticas afirmativas para as pessoas
excluídas do mercado de trabalho e sem acesso aos seus mínimos direitos sociais,
através das chamadas políticas compensatórias (bolsas/empregos, frentes de trabalho,
etc.), na tentativa de diminuir os impactos negativos gerados com o neoliberalismo.
Conforme os analistas
23
, nessa nova conjuntura, ganha destaque a educação, dado que,
na era da globalização, o elevado grau de competitividade expandiu a demanda por mais
conhecimentos e informações.
A educação granjeou maior centralidade nos discursos de governo e nas políticas
sociais implantadas, porque a justificativa encontrada enfatizava o seu papel enquanto
ferramenta de descentralização, democratização e participação, no contexto complexo
social e econômico brasileiro, do fim do século passado. Assim, para os formuladores
das políticas educacionais nos três níveis de organização do ensino público, fazia-se
necessária uma mudança de paradigma na educação, principalmente quanto à função
social da escola que, por sua vez, não deveria atuar apenas como lócus da transmissão
do saber sistematizado, e sim, deveria ser o espaço para o exercício da democracia.
Pesquisas realizadas por órgãos governamentais como o Instituto Nacional de
Pesquisas Educacionais – INEP e por entidades não governamentais como o Fundo das
Nações Unidas para a Infância - UNICEF davam conta de que quanto maior o número
de anos de escolarização recebida associado à qualidade da educação ofertada, maior as
chances dos indivíduos no acesso ao mercado de trabalho, melhorando o nível de renda
dos trabalhadores. Sob essa perspectiva, as principais transformações que ocorreram na
23
Dentre esses analistas, podemos citar: VIEIRA (2000); CASASSUS (1990); ARRETCHE (2000);
DRAIBE (1999).
área da educação no período focalizado por esta pesquisa ocorreram de forma global,
atingindo a grande maioria dos países considerados em desenvolvimento ou
subdesenvolvidos num cenário de reforma estrutural do Estado.
A educação, no Brasil, em especial, sofreu transformações de caráter
descentralizador e democratizante. Os programas de fomento às reformas educacionais
desenvolvidos pelo Estado priorizaram a descentralização administrativa, a
democratização e a participação da comunidade escolar e local na gestão da escola
pública. Essas transformações foram entendidas por muitos estudiosos como reformas
educacionais importantes, e os seus significados só poderão ser compreendidos num
contexto macro das políticas educacionais na década em questão (Revista Espaço
Acadêmico, 2003).
2.2. Educação e Mudança: Pontuando as Travessias
Para entender o alcance e a dimensão das transformações na educação pública
brasileira, é necessário situar as principais mudanças na área social, econômica e
política que aconteceram no final do século passado. A pergunta que fazemos figura
como título do tópico desta parte do trabalho: no contexto macro global das políticas
públicas de educação, quais as principais alterações que acabaram culminando na
reforma educacional? O século XX foi marcado, a partir da década de oitenta, por uma
série de mudanças caracterizadas principalmente pela aceleração e rapidez com que se
efetivaram. Embora sendo a economia fator de maior destaque na globalização, a
educação também tem sido alvo dessas mudanças.
Analistas contemporâneos têm consenso quanto ao fato de que foi na última
década do século XX, que ocorreu uma “adoção maciça” de reformas educacionais nos
países em desenvolvimento, em especial no Brasil, com foco na universalização, na
descentralização e na democratização do ensino como já nos referimos. A tônica central
foi na descentralização administrativa e na autonomia das escolas públicas. Pesquisas
acadêmicas buscavam dar conta desse movimento, enfatizando a importância da
reforma em seus amplos aspectos.
Sucintamente falando, os princípios e instrumentos mais empregados pelas
instâncias formuladoras das políticas educacionais nos anos 1980 e 1990 do século
passado foram a municipalização do ensino e a universalização do ensino fundamental.
Documentos oficiais argumentam que a universalização do ensino público foi
alcançada, mas a qualidade precisa ser intensificada (SEDUC, 2002). Nesse contexto, o
Ceará destaca-se como um dos primeiros estados da federação brasileira a investir
maciçamente na implantação de uma reforma que considerasse as necessidades do
mundo moderno na era da globalização. Explicitando esse contexto, SANTOS (2002)
afirma que a sociedade atual exige decisões plurais na qual a coordenação de grupos
diversos e soluções distintas ocorrem no interior de uma mesma competência,
aumentando a participação dos diferentes atores sociais.
GIDDENS (2000) vai ao encontro do pensamento de SANTOS quando diz que a
sociedade desse novo contexto mundial é necessariamente reflexiva, isto é, caracteriza-
se como uma nova sociedade emergente, que está ajustada por uma gama de
informações e de inovações cotidianas, forçando os cidadãos a tomar múltiplas e
diferenciadas decisões no seu dia-a-dia. Assim, podemos afirmar que o homem da
globalização é reflexivo, porque dele é determinado que resolva sobre problemas
excepcionais. Na prática, as demandas do mercado de trabalho estão mais qualificadas,
as tensões e os conflitos familiares mais debatidos, as demonstrações culturais e
religiosas cada vez mais fragmentadas e há a supervalorização dos espaços privados e
das tribos urbanas, tornando as instâncias locais importantes no gerenciamento do
tecido social.
Nessa nova situação provocada com o domínio da globalização, as reformas
educacionais nos sistemas de ensino público tornaram-se imperativas na agenda
governamental dos políticos e administradores públicos. A implantação das reformas
nos países em desenvolvimento tem como ponto de partida a Conferência Mundial de
Educação para Todos, realizada na Tailândia, em 1990, convocada pela Organização
das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura – UNESCO –, pelo Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD –, Fundo das Nações Unidas para
a Infância – UNICEF – e Banco Mundial; e o PROMEDLAC IV, que dizia respeito à
reunião de Ministros de Educação convocados pela UNESCO para avaliar o
desenvolvimento do Projeto Principal de Educação para a América Latina e o Caribe
(JESUÍNO, 2005). Nesses encontros internacionais, a tese defendida era a de que as
exigências de crescimento econômico, na última década do século XX, demandavam
uma vez mais o investimento em educação. Daí a necessidade de implantação de
reformas educacionais que assumissem esses desafios e tentassem promover a
descentralização administrativa da educação pública, entendida como uma espécie de
modernização da gestão. Neste sentido, apresentamos algumas considerações a respeito
destas tendências e interlocuções, a fim de avançar na discussão sobre as mudanças de
rumos da educação no Brasil.
As três últimas décadas do século XX foram particularmente reveladoras de
acontecimentos históricos e sociais no Brasil e no mundo. No caso do nosso País, a crise
do Estado, culminando com o reordenamento de seu papel e a reforma educacional
constituíram elementos de grande relevância na conjuntura política brasileira, dadas as
políticas implementadas que refletiram o contexto da reforma em âmbito geral. Qual o
percurso dessas mudanças? No Brasil, a partir da década de 1980, ocorre a “crise do
Estado”, entendida aqui como uma série de fatores, dentre os quais, convém citar: a) a
fiscal; b) a econômica; c) a social; d) a política; e, e) a crise do modelo burocrático de
gestão pública. (IANNI, 1996), apontando para um novo modelo de gestão: a
descentralização administrativa.
Entendemos, dessa forma, a crise do Estado como sendo de caráter estrutural,
isto é, tendência de crises simultâneas que levam à discussão sobre o papel do Estado na
sociedade em seus diferentes aspectos. O Brasil, nas últimas décadas do século XX,
viveu sob o signo da redefinição do papel do Estado. BRESSER PEREIRA (2001), ao
analisar as percepções e perspectivas teóricas da reforma do Estado, apresenta as quatro
principais abordagens teóricas dessa: - a neoliberal, que seguiu os preceitos neoliberais
do estado mínimo no investimento das políticas sociais; - a sociologia institucional, que
parte das necessidades da sociedade civil, - a escolha racional ligada aos modelos
empresariais e o modelo principal-agente que guarda similitude com a penúltima.
No tocante à reforma brasileira, a principal transformação ficou por conta da
redefinição das funções do Estado. O aparelho Estatal remodelou-se em direção a uma
descentralização administrativa. A Educação, no final do século XX, sofreu mudanças
na sua promoção e financiamento, total ou parcialmente. No tocante às mudanças, estas
foram promovidas com base em duas leis complementares: a Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional 9394/96 e Fundo de Valorização e Manutenção do Ensino
Fundamental 9424/96. A primeira, com a finalidade de dar conta do caráter mais amplo
da educação, e a segunda, de cuidar do financiamento, especificamente, do ensino
fundamental.
Inferimos, a partir das duas leis, que a nova ordem instituída para a educação
caminhou rumo à descentralização administrativa. A Educação, nesse contexto, segundo
AZEVEDO (2000), constitui-se “como um setor que se tornou alvo das políticas
públicas, em estreita articulação com as características que moldaram o seu processo de
modernização e desenvolvimento”. Em fins de 1980 e início de 1990, a ênfase das
políticas educacionais passa a ser a eficiência do funcionamento das instituições
escolares e a qualidade de seus resultados. Ressaltamos a influência de organizações
internacionais no estabelecimento dessas orientações que são estabelecidas para o
aparelho de Estado como um todo, em seu processo de reforma, em que:
(...) o Estado procurará imprimir maior racionalidade à gestão da educação
pública, buscando cumprir seus objetivos, equacionar seus problemas e
otimizar seus recursos, adotando em muitos casos o planejamento por
objetivos e metas (OLIVEIRA, 2000).
As principais políticas educacionais promovidas no Brasil foram fundamentadas
nas seguintes orientações: redistribuição de recursos; descentralização da execução do
gasto; reforço da progressividade e redistributividade dos recursos; reequilíbrio regional
da alocação; descentralização; desconcentração dos recursos e funções; participações
dos pais; parcerias com a sociedade civil; modernização dos conteúdos; diversificação
das carreiras; criação de sistemas nacionais de capacitação docente; e criação de um
sistema nacional integrado de avaliações educacionais (DRAIBE 1999). Corroborando
com PESTANA (2001), os elementos da reforma podem ser caracterizados como:
ênfase na qualidade, nas políticas de descentralização e na pressão sobre o Estado para o
desenvolvimento de políticas mais adequadas, eficazes e eficientes. No caso da
educação pública brasileira, segundo GONH (1995), a reforma educacional aconteceu
não por conta de uma necessidade de enxugamento dos gastos públicos, mas por conta
de uma série de transformações de caráter nitidamente social. Dentre essas, a autora
argumenta que o processo de reforma educacional brasileira, levada a efeito pelo
Ministério da Educação – MEC, coincidiu com o processo de mudanças do perfil da
sociedade como um todo. Assim sendo, a participação e o envolvimento das famílias,
bem como dos professores e alunos, é uma mudança significativa do papel da escola
que:
(...) de instância de formação básica para o desenvolvimento econômico,
passa a assumir o papel de instância social básica de desenvolvimento social,
potencializando acordos morais, unificando interesses comunitários e
abrindo-se para a elaboração de novos conhecimentos sociais (GOHN, 1995).
Acompanhando esta tendência analítica, é importante destacar as motivações
centrais das reformas educacionais em curso, para além das demandas econômicas.
Enfatizamos seguidamente três motivações que consideramos significativas, segundo o
pensamento de GOHN. A primeira caracteriza-se como razão pedagógica, com base na
implantação dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN), significando uma mudança
radical nos objetivos e concepções que orientavam até então a ação governamental. O
campo da avaliação pedagógica foi, inclusive, o mais polêmico das reformas
educacionais, em virtude da implantação do novo sistema de avaliação do ensino, com a
promoção automática e implantação dos ciclos básicos de formação.
A segunda, diz respeito à razão social, com ênfase no aspecto comportamental
dos jovens, constituindo uma sub-cultura adolescente, independente dos valores adultos.
As mudanças em curso no mercado de trabalho e a depauperação das relações de
trabalho facilitam a decomposição dos arranjos familiares originais. O tempo de
convívio familiar se reduz, e as famílias acabam transferindo a responsabilidade pela
educação básica de seus filhos para a escola. Para GONH (1995): “Esta seria uma
motivação importante para as reformas educacionais: o papel social das escolas altera-se
muito no século XXI. A socialização básica é largamente transferida para as escolas”. E,
finalmente, a terceira razão tem motivações políticas, ligadas à redemocratização do
país nos anos de 1980, desarticulando o regime militar e o autoritarismo com que eram
tratadas as questões de caráter social como a educação.
O meio educacional brasileiro era o foco de resistência da ditadura militar. Com
a queda deste, a pauta das reformas educacionais das duas últimas décadas do século
XX reflete a negação ao modelo educacional autoritário da decadente ordem do regime
militar.
Dessa forma, o trinômio descentralização, autonomia e participação,
estimulando amplamente o envolvimento da comunidade escolar passaram a ser
entendido como antítese do modelo anterior. Assim, a idéia era a instalação de
mecanismos de gestão descentralizada por meio de formas colegiadas de
gerenciamento, como os conselhos ou colegiados escolares. Essas diretrizes deram o
tom das reformas educacionais da década de 1990, em todo contexto latino-americano
com os seguintes pontos em comum: descentralização administrativa, gestão
democrática da educação, universalização do ensino e a participação da comunidade
escolar na gestão. Alguns teóricos
24
consideram, ainda, que o tempo histórico de
implantação das reformas foi homogêneo, apesar dos países da América latina
possuírem realidades históricas e sociais diferenciadas, o método de implementação
dessas reformas não considerou essas diferenças e nem tampouco refletiu a
heterogeneidade das práticas educacionais no interior das escolas. Consideram também
como inovadoras, as estratégias implementadas por governos latino-americanos ao
longo da década de 1990, destacando as mudanças relacionadas à descentralização,
tema da nossa pesquisa.
No Brasil, a construção da descentralização assumiu um caráter administrativo e
financeiro, relacionada de maneira direta com a transferência de monitoramento e
controle sobre a execução das políticas educacionais para as instâncias regionais e
locais. Associou-se, também, a esse procedimento, a transferência de alguns recursos
para a escola, como aquisição de merenda e materiais de consumo para as escolas
públicas via a escolarização da merenda e a implantação do Programa Dinheiro Direto
nas Escolas. ARRETCHE (2000) observa que alguns estados brasileiros
implementaram políticas educacionais descentralizadas, a partir da Constituição Federal
- CF de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB 9394/96.
No que toca à descentralização da merenda escolar, a partir de 1993, organizou-
se uma intervenção nacional para sua municipalização. O baixo custo do processo de
municipalização gerou ao programa grandes oportunidades de implantação. Na análise
dessa autora, a descentralização dos programas educacionais no Brasil ocorreu quando,
o programa em questão, apresentava baixo custo operacional para o município que
aderisse ao programa, ou quando seu poder de barganha com o poder central era baixo.
Percebemos, assim, que as mudanças promovidas na reforma brasileira
confluíram no sentido de uma descentralização administrativa, apontando para uma
maior responsabilização dos Estados e Municípios. Podemos afirmar, então, que a
principal característica da reforma é a transferência de responsabilidades administrativas
24
VIEIRA (2000); GONH (1995); SALES (1996); ARRETCHE (2000).
para a comunidade local. Na verdade, a reforma ainda é um processo inacabado, os
desafios e impasses nesses vinte anos de reformas educacionais foram analisados pelos
secretários de educação das diversas regiões brasileiras.
Esses secretários montaram um mural das reformas em curso com os seguintes
impasses a enfrentar: problemas com transporte escolar, situação salarial dos
professores, contratação de recursos humanos, além de fontes de financiamento que
assegurassem os recursos financeiros necessários à educação. De fato, observando de
maneira criteriosa a reforma educacional contemporânea no Brasil, constatamos como
marco geral da reforma, que a descentralização não conseguiu dar conta de uma série de
situações crônicas as quais assolam a educação pública no Brasil, seja porque muitos
são realmente os desafios, seja porque a reforma atingiu apenas a superfície do sistema,
isto é, a sua face burocrática. Tal constatação mantém identidade com o caráter
impositivo da implantação da reforma brasileira. Isso é particularmente verdadeiro em
se tratando de programas de descentralização.
2.2.1 Agenda da Educação Brasileira nas Décadas Finais do Século XX
Sem dúvida, a década final do século XX foi uma espécie de “tsunami” no
contexto global. Trouxe consigo, como todas as grandes Eras da História, conturbação e
desafios. No caso do Brasil, em face do novo cenário da política econômica, culminou
também com a urgência de uma grande reforma educacional. Designamos essa reforma
de grandiosa, não apenas por seu caráter quantitativo, mas principalmente pelo que
trouxe de novo, de revolucionário, de instigante, de essencialmente inovador tanto na
esfera estadual, quanto no âmbito nacional, há uma crença dividida em relação ao fato
de que as transformações na agenda educacional dos anos 1990 foram ocasionadas pela
onda da globalização, demandando novas qualificações profissionais e uma nova
educação capaz de responder às exigências dessa formação.
O Ministério da Educação - MEC implantou vários programas de caráter
descentralizador, apontando para um movimento sistemático de "definição de rumos"
para a política educacional no Brasil (VIEIRA, 1998). Reconhecendo a escola como
ponto de partida da ação pedagógica, o projeto propõe diretrizes voltadas para o
fortalecimento da gestão democrática, da descentralização administrativa e
fortalecimento da gestão escolar.
Entre esses programas, destacamos: Programa de Manutenção, Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério - FUNDEF; Programa de Avaliação Institucional das Universidades
Brasileiras – PAIUB; Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica - SAEB;
Exame Nacional do Ensino Médio - ENEM; Parâmetros Curriculares Nacionais - PCNs,
Exame Nacional de Cursos - ENC; Programa Dinheiro Direto nas Escolas – PDDE;
Fundo de Fortalecimento da Escola - FUNDESCOLA e outros que serão apresentados a
seguir: Quadro 05 – Programas Implantados na Década de 1990
25
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
25
Para montagem do quadro, pesquisei os seguintes documentos: SEDUC (1995), Emenda Constitucional
Nº 14, site do FNDE e do Ministério da Educação e Cultura.
ANO PROGRAMAS OBJETIVOS
1990 MANUTENÇÃO Descentralização dos recursos financeiros para a escola.
1996 FUNDEF Subvincular ao Ensino Fundamental uma parcela dos recursos constitucionalmente
destinados à Educação
1993 PAIUB Implantar um sistema de avaliação institucional centrada na graduação, uma vez que a
pós-graduação, na época, já vinha sendo avaliada.
1990 SAEB Apoiar municípios, estados e a União para formular políticas que visem à melhoria da
qualidade do ensino.
1998 ENEM Avaliar os estudantes de escolas públicas e particulares do Ensino Médio.
1997 PCNs Propiciar aos sistemas de ensino, particularmente aos professores, subsídios à
elaboração e/ou re-elaboração do currículo, visando à construção do projeto
pedagógico, em função da cidadania do aluno.
1996 PNE Avaliar os cursos de graduação da Educação Superior, no que tange aos resultados do
processo de ensino-aprendizagem.
1995 PDDE Transferir recursos financeiros às escolas públicas do ensino fundamental das redes
estadual e municipal com mais de 20 alunos e de educação especial, mantidas por
organização não governamental inscrita no Conselho Nacional de Assistência Social -
CNAS, recenseadas no ano anterior, visando contribuir, supletivamente, com a
melhoria de suas infra-estruturas física e pedagógica, para assegurar as condições
indispensáveis ao seu funcionamento, reforçando-lhes, inclusive, a participação social
e a autogestão escolar.
1998 FUNDESCOLA Melhorar o desempenho do ensino fundamental, ampliando o acesso e a permanência
das crianças com idade escolar nas séries correspondentes, melhorar a qualidade da
escola e dos resultados educacionais e aprimorar a gestão das escolas, das secretarias
estaduais e municipais de educação, nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Valorização do Magistério - FUNDEF foi instituído pela Emenda Constitucional nº. 14,
de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei nº. 9.424, de 24 de dezembro do mesmo
ano e pelo Decreto nº.2.264, de junho de 1997. O FUNDEF foi implantado,
nacionalmente, em 1º de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemática de
redistribuição dos recursos destinados ao Ensino Fundamental.
A maior inovação do FUNDEF consistiu na mudança da estrutura de
financiamento do Ensino Fundamental no País (1ª a 8ª séries do antigo 1º grau), ao
subvincular a esse nível de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente
destinados à Educação. A Constituição de 1988 vincula 25% das receitas dos Estados e
Municípios à Educação. Com a Emenda Constitucional nº. 14/96, 60% desses recursos,
o que representa 15% da arrecadação global de Estados e Municípios, ficam reservados
ao Ensino Fundamental. Além disso, introduz novos critérios de distribuição e
utilização de 15% dos principais impostos de Estados e Municípios, promovendo a sua
partilha de recursos entre o Governo Estadual e seus municípios, de acordo com o
número de alunos atendidos em cada rede de ensino.
Genericamente, um fundo pode ser definido como o produto de receitas
específicas que, por lei, vincula-se à realização de determinados objetivos. O FUNDEF
é caracterizado como um fundo de natureza contábil, com tratamento idêntico ao Fundo
de Participação dos Estados - FPE e ao Fundo de Participação dos Municípios - FPM,
dada a automaticidade nos repasses de seus recursos aos Estados e Municípios, de
acordo com coeficientes de distribuição estabelecidos e publicados previamente. As
receitas e despesas, por sua vez, deverão estar previstas no orçamento, e a execução
contabilizada de forma específica.
Ao instituir, em 1º de janeiro de 1998, o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF, o
Governo Federal incumbiu os municípios de assumirem a responsabilidade pelo ensino
fundamental, mas não os obrigou a isso. A estratégia para atrair o interesse de prefeitos
a assumirem tal compromisso foi liberar recursos.
Em texto publicado pelo Ministério da Educação
26
, o ministro Paulo Renato
26
<Acesso ao site www. mec. gov. br > do Ministério da Educação, 2002. Paulo Renato Souza - Ministro
da Educação no período de 01/01/1995 a 01/01/2002
Souza elogia o FUNDEF por incentivar o aumento do número de matrículas no ensino
fundamental, melhorar os salários dos professores, favorecer os planos de carreira
municipais, estimular a oferta de vagas e permitir a capacitação de professores leigos -
obedecendo a uma das exigências da LDB, que é fazer com que, até 2006, todos os
professores tenham formação média ou superior.
Uma das questões polêmicas é que o FUNDEF tornou-se um atrativo para vários
administradores municipais, mais preocupados em receber os recursos do que em
investi-los na qualidade do ensino. Pela lei, o município deve aplicar na educação 25%
da sua receita, provenientes do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços -
ICMS, do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, e
da parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI. Esse dinheiro deve ser
gasto na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e na
valorização do magistério. Nas regiões em que as redes municipais têm mais estudantes,
as escolas têm direito a mais verbas que as da rede estadual e vice-versa.
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, do Ministério da
Educação, tem uma programação especial para capacitar o maior número possível de
pessoas envolvidas com o Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE. Por
isso, promove cursos para prefeitos, secretários municipais de Educação e de Finanças,
nutricionistas, coordenadores estaduais e diretores de escola sobre a gestão financeira do
programa. Além disso, o Fundo está em entendimentos com a Secretaria de Ensino a
Distância - SEED, do Ministério da Educação, para o desenvolvimento de módulos de
formação à distância para os diversos públicos que participam da merenda escolar, onde
se realizam capacitações mensais sobre os programas de Alimentação Escolar, Dinheiro
Direto nas Escolas, que envolvem cerca de 30 municípios a cada edição, envolvendo,
aproximadamente, 150 pessoas em cada uma. (FNDE, 2005a).
Os critérios para a escolha desses municípios são as existências de denúncia de
corrupção ou malversação do dinheiro público, as datas de renovação do CAE e a
localização geográfica. “Daremos prioridade aos locais em que nunca houve
treinamento”, informa o diretor de Ações Educacionais do FNDE, Daniel Balaban
27
.
“Cada município deve indicar três membros do Conselho de Alimentação Escolar, entre
27
<Acesso ao site www. fnde. gov. br > Daniel Balaban assume a presidência do FNDE em 31/03/2006
com o discurso de que o “ órgão é importante por operacionalizar as políticas idealizadas pelo MEC”
aqueles que representam a sociedade, os pais e os professores, um membro do conselho
do PDDE e um do conselho do FUNDEF para participar” (FNDE, 2005a).
Segundo o presidente do FNDE, José Henrique Pain Fernandes
28
, o órgão dará
uma atenção especial à capacitação dos conselheiros dos Conselhos de Alimentação
Escolar - CAE. “O CAE tem um papel fundamental para o bom êxito do programa da
merenda escolar”, diz Henrique Pain. Entre suas funções, estão: fiscalizar a aplicação
dos recursos federais para o programa e zelar pela qualidade dos produtos oferecidos
aos alunos. Este programa é composto por sete membros – dois representantes dos pais
de alunos, dois dos professores, um da sociedade civil, um do Executivo e outro do
Legislativo municipal –, o Conselho tem um mandato de dois anos, renovável por mais
dois (FNDE, 2005a).
Como agente do controle social, cabe ao CAE divulgar, em locais públicos, o
montante de recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar recebidos pelas
entidades executoras; acompanhar a elaboração dos cardápios, opinando sobre sua
adequação à realidade local; orientar o armazenamento dos alimentos nos depósitos e/ou
nas escolas; comunicar à entidade executora quando houver problemas com os
alimentos, como perda da validade, deterioração, desvio ou furto; receber e analisar a
prestação de contas da entidade executora e encaminhá-la ao FNDE; e comunicar ao
Fundo sobre o descumprimento das orientações legais, por parte da entidade executora,
durante toda a efetivação do programa (FNDE, 2005a).
Criado em 1993, o Programa de Avaliação Institucional das Universidades
Brasileiras – PAIUB, representou uma resposta organizada das universidades brasileiras
ao desafio de implantar um sistema de avaliação institucional centrada na graduação,
uma vez que a pós-graduação, há tempos, já vinha sendo avaliada (CURY, 2005).
A partir da experiência acumulada no Programa e com a reorganização do
sistema nacional de avaliação do ensino superior, nos termos do Decreto nº 2.026, de 10
de outubro de 1996, o PAIUB foi retomado para o conjunto das IES, passando a
responder pela avaliação individual das instituições prevista nesse Decreto (CURY, op.
cit.).
28
<Acesso ao site www. mec. gov. br > do Ministério da Educação, 2006> José Henrique Pain Fernandes
assume a Secretaria Executiva do MEC em 31/03/2006 onde revelou que vai trabalhar com os ideais dos
grandes educadores, como Anísio Teixeira e Paulo Freire, em prol do País.
Dos princípios e diretrizes do PAIUB, definidos, desde sua criação, foram
mantidos: o respeito à identidade institucional - perfis, missões, condições,
necessidades, aspirações - mediante um processo de adesão, de globalidade, com ampla
participação de toda a comunidade acadêmica vinculada a cada instituição, referenciada
também por uma avaliação externa (CURY, op.cit.).
Por outro lado, o objetivo do Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Básica - SAEB é apoiar Municípios, Estados e União para formular políticas que visem
à melhoria da qualidade do ensino. O SAEB, que coleta informações sobre alunos,
professores, diretores e escolas públicas e privadas em todo o Brasil, é realizado a cada
dois anos pelo INEP/MEC. Ele foi aplicado pela primeira vez em 1990. Participam da
avaliação alunos da 4ª e 8ª séries do Ensino Fundamental e da 3ª série do Ensino Médio,
que fazem provas de Língua Portuguesa e de Matemática. Eles também respondem a um
questionário sobre seus hábitos de estudo e suas características socioculturais. Os
professores e diretores participam, respondendo a questionários que informam sobre
perfil e prática docente, mecanismos de gestão e infra-estrutura da escola (INEP,
2005a).
Em 2003, participaram do SAEB cerca de 300 mil alunos, 17 mil professores e 6
mil diretores de 6.270 escolas das 27 unidades da Federação. Como o SAEB não avalia,
ainda, a totalidade dos estudantes do País, a pesquisa é feita em uma amostra que
representa o universo das matrículas (INEP, 2005a).
O ENEM - Exame Nacional do Ensino Médio - foi criado pelo MEC (Ministério
da Educação e Cultura) no ano de 1998. Este sistema de prova tem por objetivo avaliar
os estudantes de escolas públicas e particulares do Ensino Médio. Os dados, além de
servirem de base para o desempenho pessoal, também são utilizados pelo governo para
definir políticas públicas educacionais (INEP, 2005a).
O ENEM não é obrigatório, porém, a cada ano, tem atraído um número cada vez
maior de estudantes. Isso ocorre, pois muitos vestibulares utilizam os resultados do
ENEM como um dos critérios para selecionar os candidatos. A avaliação aplicada não
tem como objetivo apenas a verificação do aprendizado de conteúdos básicos. O foco
principal desta é verificar as competências e habilidades que o aluno domina. O discente
deve demonstrar capacidade para interpretar gráficos, textos, mapas e informações em
diversas linguagens. O exame também averigúa se o aluno é capaz de argumentar,
solucionar problemas cotidianos e práticos, elaborar propostas de intervenção na
realidade e apresentar idéias bem estruturadas (INEP, 2005a).
A avaliação está de acordo com aquilo que se espera de um aluno que sai do
Ensino Médio, visto que o mercado de trabalho não absorve mais uma mão-de-obra que
conheça apenas conteúdos. O trabalhador precisa apresentar habilidades e competências
múltiplas para que possa desempenhar um bom papel dentro da empresa em que atua.
Portanto, o exame está dentro de uma realidade de vida e de mercado. O ENEM é
composto de duas partes: uma redação (tema proposto pelo exame) e uma parte de
múltipla escolha (testes objetivos). Nos últimos anos, a média obtida pelos estudantes
brasileiros tem ficado em torno de 5.5. Um outro dado interessante é que os alunos da
rede particular de ensino têm conseguido notas melhores do que os da rede pública
(INEP, 2005a).
Os Parâmetros Curriculares Nacionais – PCN e Referenciais Curriculares
Nacionais - RCN são os resultados de longo trabalho, que contou com a participação de
muitos educadores brasileiros tendo, assim, a marca de suas experiências e de seus
estudos. Eles foram produzidos no contexto das discussões pedagógicas atuais.
Inicialmente foram elaborados documentos, em versões preliminares, para ser
analisados e debatidos por professores que atuam em diferentes graus de ensino,
especialistas da educação e de outras áreas, além de instituições governamentais e não
governamentais. Os Parâmetros Curriculares Nacionais - PCN de 1ª a 4ª Séries têm
como objetivo estabelecer uma referência curricular e apoiar a revisão e/ou elaboração
da proposta curricular dos Estados ou das escolas integrantes dos sistemas de ensino. Já
os PCN de 5ª a 8ª Séries concretizam, para os sistemas de ensino, uma base nacional
comum nos currículos e servem de eixo norteador na revisão e/ou elaboração da
proposta curricular das escolas. (PCN, 1997).
Os Referenciais Curriculares Nacionais – RCN têm como finalidade orientar na
formação de professores. Espera-se que, com ele, sejam geradas reflexões por parte dos
formadores de professores e seja usado no âmbito de gestão do sistema educativo e das
instituições formadoras como subsídio para a tomada de decisões políticas. Eles
refletem a temática que estão permeando o debate nacional e internacional de forma a
construir um novo perfil profissional docente.
O Exame Nacional de Cursos – ENC PROVÃO criado pela Lei nº. 9131/95 tem
como objetivo avaliar os cursos de graduação da Educação Superior, no que tange aos
resultados do processo de ensino-aprendizagem, o qual pretende assegurar a
participação da sociedade na qualidade da educação nacional. (INEP, 2005b). A partir
dessa lei, a universidade não é mais a mesma. Se de um lado provoca apreensão e
desconfiança dos coordenadores, por outro, aparece a rejeição dos alunos em
participarem do provão. E, de certa forma, isso é bom, pois provoca e estimula o debate,
favorece a crítica e quebra a inércia do sistema universitário.
O Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE é de origem federal, foi
implantado pelo Ministério da Educação e executado pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação - FNDE, que tem como objetivo a descentralização e a
execução dos recursos federais. Visa sobretudo à transferência de recursos financeiros
às escolas públicas do ensino fundamental das redes estadual e municipal, com mais de
20 alunos, e de educação especial, mantidas por organização não governamental inscrita
no Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, recenseadas no ano anterior,
buscando contribuir, supletivamente, com a melhoria de suas infra-estruturas física e
pedagógica, para assegurar as condições indispensáveis ao seu funcionamento,
reforçando-lhes, inclusive, a participação social e a autogestão escolar (INEP, 2005b).
O Fundo de Fortalecimento da Escola – FUNDESCOLA foi criado
em 1998, atua segundo normas próprias e até o ano 2003 investiu US$ 1,3 bilhão nas
escolas públicas do ensino fundamental, em zonas de atendimento prioritário das
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste do País (FNDE, 2005b).
O FUNDESCOLA tem por objetivo melhorar o desempenho do ensino
fundamental, ampliando o acesso e a permanência das crianças com idade escolar nas
séries correspondentes, melhorar a qualidade da escola e dos resultados educacionais e
aprimorar a gestão das escolas, das secretarias estaduais e municipais de educação, nas
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (FNDE, 2005b). Além disso, o FUNDESCOLA
promove, mediante transferência de recursos financeiros, por meio de convênios com os
municípios, estados ou órgão do MEC, as seguintes ações:
o Aquisição de equipamento e mobiliário escolar para salas de aula;
o Projeto de Melhoria da Escola - PME;
o Adequação física de prédios escolares - PAPE;
o Construção de escolas em assentamentos rurais e áreas de comunidades
indígenas com atendimento educacional do programa;
o Formação e titulação de professores não habilitados para o ensino nas
séries iniciais do Ensino Fundamental, por meio do Programa Pro-
formação;
o Capacitação de docentes da Escola Ativa;
o Plano de Desenvolvimento da Escola – PDE (FNDE, 2005b).
Para os estudantes das classes populares que constituem a clientela da escola
pública, o MEC, ao lado do Ministério da Saúde, tem buscado dar uma assistência
efetiva, através da Fundação de Assistência ao Estudante - FAE que “foi instituída
como principal Instrumento do Ministério da Educação e Cultura, para a execução da
Política Nacional de Assistência ao Estudante, nos níveis de educação pré-escolar e de
1º. e 2º. graus”.
Por essa política desenvolvida pela FAE, o Estado procurou prestar uma
assistência ao estudante trabalhador, na tentativa de minorar suas carências alimentares,
através da merenda escolar, suas carências culturais e educativas, através de programas
de fornecimento de materiais e livros didáticos, além da criação de salas de leitura e,
finalmente, suas carências sanitárias por meio de assistência médico-odontológica.
Observamos que todos esses programas acima mencionados foram
determinantes para a valorização e o reconhecimento da instituição pública, seja ela
federal estadual e municipal. Mas, na verdade, pouco se caminhou. As instituições
públicas, escolas, universidades continuam sucatiadas, os alunos saem sem uma
formação sólida e sem a qualificação necessária ao mercado de trabalho. É preciso dar
condições de uma sobrevivência mais digna ao estudante, assegurando-lhe as condições
mínimas necessárias à aprendizagem, dentro dos padrões da normalidade, tornando-o
competente no seu campo de ação e capaz de compreender a condição de carência, de se
reconhecer como ser produtivo, crítico e criativo.
A política educacional mencionada pela Conferência de Educação para Todos
realizada em Jomtiem - Tailândia, em 1990, foi determinante na discussão e
implantação desse processo em nosso Estado. Esta se caracterizou por três elementos
centrais, a primeira se constituiu na gestão participativa como elemento significativo
entre as variáveis identificadas em "escolas eficazes"; a segunda, na mudança do papel
do diretor na gestão da escola, e a terceira, nos vários elementos da tendência para
autonomia escolar ou gestão descentralizada.
Em 12 de março de 1990, foi formulado o Decreto nº. 20.620, instituindo o
Programa de Municipalização do Ensino Público no Ceará, caracterizado pela idéia do
regime de parceria e adesão voluntária. Esse programa foi substituído, em 1991, pelo
Programa de Cooperação Estado/Municípios, coordenado pela própria Secretaria da
Educação do Estado, o qual direcionou as ações da área de educação, onde tenta entre
outros, resolver o problema de carência de professores nas escolas públicas estaduais do
interior do Ceará.
Em 1993, o Conselho de Educação do Ceará, realizou um evento político-
educacional, com o objetivo de discutir ações e definir responsabilidades entre Estado e
Municípios. Foi durante esse período que a Associação dos Municípios do Ceará
(AMECE) discutiu e votou a favor da municipalização de ensino. Dessa forma, foi
encaminhado, pelo Governo do Estado, à Assembléia Legislativa, o Projeto de Lei que
tratava da Municipalização no estado do Ceará. Foram realizados seis encontros
regionais para discussão do referido projeto, concomitante com a discussão ora ocorrida
na Assembléia Legislativa, foi aprovado, em 1995, a Lei nº 12.452, que regulamenta a
Municipalização no Estado. Com a aprovação da referida lei, inicia-se o processo de
descentralização no estado do Ceará, especialmente nos seguintes níveis:
o As Secretarias Municipais de Educação ficam responsáveis pelo
ensino do pré-escolar, e, com prioridade, o ensino fundamental.
o Constituição de um Conselho Municipal de Educação, que será
criado pela Câmara de Vereadores, através da Lei Orgânica
Municipal.
o São extintas as DERE e criados os CREDE, em 1996, com as quais
são desconcentradas ações de acompanhamento e avaliação dos
programas e projetos em execução no município.
O processo de transformações estruturais envolvidas num sistema de
descentralização requer mudanças de mentalidade, mas principalmente bastante tempo
para consolidar. É um processo de longo prazo, que requer a consideração de todas as
ações bem definidas, mas, com flexibilidade no sistema. Podemos afirmar, portanto, que
as mudanças ocorridas no período focalizado nesta pesquisa são resultados não somente
de acontecimentos referentes a esta época, mas de conquistas anteriores.
2.2.2. As Instâncias Administrativas da Educação Pública Cearense: Resgatando a
Trajetória Histórica
Em tudo se vê mudança quem repara vê até que o
camaleão que é verde da cor da esperança, com o
flagelo que avança, muda logo de feição. O verde
camaleão perde a sua cor bonita fica de forma
esquisita que causa admiração.
(Patativa do Assaré, 1909 - 2002).
A descentralização política é um movimento histórico em curso no mundo
desde, pelo menos, a década de 80 (MELO, 1996) e tem suas razões históricas em
alguns Estados da Federação. Na sua acepção mais ampla, o processo envolve a
redistribuição de poder – e, portanto, de prerrogativas, recursos e responsabilidades – do
governo para a sociedade civil, da União para os Estados e Municípios, e do Executivo
para o Legislativo e o Judiciário.
Dessa forma, observemos o quadro abaixo que nos dar uma idéia da dinâmica da
descentralização promulgados a partir de 1960 e que nos apresenta, através de um rol de
Leis e Decretos, em especial, no estado do Ceará.
Quadro 06 - Leis e decretos (1963 – 2005)
DOCUMENTO/
Nº.
DATA OBJETIVO
Lei 6.759
13/11/1963 Reorganizou a Secretaria de Educação e Cultura instituindo dentre os seus
níveis estruturas e modalidades funcionais, o de Supervisão Regional.
Decreto 8.954
1968 Extinção das Superintendências Regionais
Lei 9
.146 16/09/1968 Dispõe sobre Reforma Administrativa de âmbito global
Decreto 10.245
02 /05/1973 Dispõe sobre a ampliação do número de DERE para doze.
Decreto 11.788
1976 Redefine a estruturação da Secretaria de Educação e estabelece critério para
diferenciação das DERE.
Decreto 10.671
15/01/1974 Dispõe sobre a criação da 13ª Região Administrativa do Estado.
Decreto 10.880
04/071974 Fica instituída no Gabinete do Secretário uma Coordenadoria, com a
finalidade de coordenar e supervisionar administrativamente as Delegacias
Regionais de Educação.
Decreto 16.071
1983 Dispõe sobre a criação da 14ª Região Administrativa no Icó.
Decreto 17.781
20/02/1986 Dispõe sobre a criação da DERE em Canindé
29
Decreto 17.782
26/02/1986 Dispõe sobre a criação da DERE em São Benedito
30
Decreto 18.638
30/09/1987 Dispõe sobre a estrutura organizacional da Secretaria de Educação, sobre a
distribuição dos cargos de Direção e Assessoramento das DERE.
Portaria 160/87
06/11/ 1987 Distribuição dos cargos comissionados das Unidades Escolares por nível nas
respectivas DERE.
Lei 12.408
29/12/1994 Refere-se à denominação dos cargos de Direção e Assessoramento dos
estabelecimentos de ensino.
Decreto 24.274
22/11/1996 Extinção das DERE e Finalidade, Estrutura Organizacional, Distribuição,
Especificação e Lotação dos CREDE.
Edital 04/96
12 /071996 Torna pública a seleção de candidatos para preencher os cargos comissionados
dos CREDE.
Lei 12.733
30/09/1997 Dispões sobre a extinção e criação dos cargos de Direção e Assessoramento
na Secretaria da Educação Básica.
Decreto 25.850
07/04/2000 Cargos de Direção e Assessoramento Superior dos CREDE.
Decreto 26.656
11/07/2002 É criado o 22º e 23º Centro Regional de Desenvolvimento da Educação no
município de Fortaleza.
Decreto 27.757 04/05/2005 Extinção dos CREDE 22 e 23 e reunificação do CREDE 21
Fonte: Quadro montado pela pesquisadora, 2005.
29
Sobre a XV Região Administrativa é interessante registrar que não teve a sustentabilidade como as
demais DERE.
30
O mesmo ocorreu com a XVI Região Administrativa que foi extinta logo no início.
Não precisamos nos deter muito no quadro para perceber que se trata de um rol
de Leis e Decretos que tentam dar conta das idas e vindas do movimento de
descentralização no Ceará. Da década de 1960 até os anos iniciais do século XXI, a
administração da educação pública publicou instrumentos de organização legal desses
organismos. Na década de 1970, ou melhor, no ano de 1974, a DERE assim funcionava:
Figura 05 - Organograma DERE (1974)
31
Com uma estrutura engessada e profundamente verticalizada, as DERE não
tinham qualquer função mais orgânica junto aos municípios. Na verdade, o seu objetivo
era o de garantir a execução da política educacional do Governo, na área de sua
jurisdição, “assegurando maior rapidez e objetividade às decisões técnico-
administrativas emanadas da Secretaria de Educação” (SEDUC, 1974). Também, não
precisamos dizer que vivíamos em plena vigência do regime de exceção, o Brasil estava
sob a égide da ditadura e as ações governamentais refletiam de forma bastante nítida a
condição histórica sob a qual vivia a sociedade cearense.
Os chamados anos duros da Ditadura Militar vão gerar, em nosso Estado, duas
leis e seis decretos. O núcleo central da criação destes instrumentos legais está na
31
Fonte: SEDUC, 1974.
Delegado
Serviços Administrativos
Serviços Técnicos
Setor de Serviços Gerais
Setor Pessoal
Setor de Mobiliário e
Prédio
Setor Técnico
Setor de Doc. Informações
formalização do funcionamento institucional das DERE. Não há nada de novo, a não ser
a Lei nº.6.759, de 13/11/1963, que reorganizou a Secretaria de Educação e Cultura,
instituindo, dentre os seus níveis estruturas e modalidades funcionais, o de Supervisão
Regional. Os Decretos nº.10.880 e nº.11.788 respectivamente de 04/071974 e 1976,
também, trazem novos elementos. O primeiro instituiu no Gabinete do secretário uma
Coordenadoria, com a finalidade de coordenar e supervisionar administrativamente as
Delegacias Regionais de Educação; e o segundo redefiniu a estruturação da Secretaria
de Educação e estabeleceu critérios para diferenciação das DERE
32
.
Com o movimento de redemocratização, novos ventos sopraram por aqui. O que
temos? Se atentarmos para o quadro 12, veremos que, a partir de 1987, há uma sutil
mudança por meio do Decreto nº.18.638 de 30/091987 que dispõe sobre a estrutura
organizacional da Secretaria de Educação, e a distribuição dos cargos de Direção e
Assessoramento das DERE.
Atravessando esse período, em 1996, através do Decreto nº.24.274 de
22/11/1996, é dado o golpe final na “centralização” e no arcaísmo administrativo como
assim se referia a cúpula da SEDUC, e dá-se a extinção das DERE. O mesmo decreto
que as extinguiu criou e determinou a Finalidade, a Estrutura Organizacional, a
Distribuição e a Lotação dos CREDE.
De forma sucinta, tentamos dar conta de uma dinâmica que não sabemos como
termina nem de que forma, visto que está relacionada com a dinâmica nacional da
política brasileira e sua relação com o cenário internacional. Assim, desde a
promulgação do Ato Adicional de 1834 e das manifestações dos Pioneiros da Educação,
através do Manifesto na década de 1930 que, no Brasil, a “descentralização” avança e
recua ao sabor das circunstâncias históricas. VIEIRA (2000) chega a remontar a
dinâmica de “descentralização” no Brasil, em pleno coração da regência de Feijó no
século XIX.
Podemos, então, afirmar que movimentos relativos à descentralização política e
administrativa vão e voltam. Obedecendo a esta tendência, a trajetória histórica das
instâncias administrativas de caráter educacional passou por um conjunto de reformas
32
Para maior aprofundamento remetemos ao anexo.
administrativas introduzidas por diversos governos ao longo do século XX. Vamos nos
deter em alguns aspectos dessas reformas:
Primeiro governo Virgílio Távora (1963-1966): o Ceará inicia seu
processo de planejamento da administração pública através do PLAMEG I, cujo
objetivo era o de instituir uma reorganização da Secretaria de Educação e Cultura,
através da institucionalização de níveis e modalidades funcionais e de supervisão
regional. Este processo ocorreu mediante a criação de sete Superintendências
Regionais cuja função era a de projetar a Secretaria de Educação nas diversas zonas
do Estado. (SEDUC, 1974).
A sua estrutura de funcionamento deveria reproduzir os departamentos
correspondentes aos existentes na unidade central. Para dar sustentabilidade a este
processo de descentralização, foram implementadas ações paralelas como: programas de
treinamento em recursos humanos e curso de especialização para os supervisores do
ensino primário. Foram selecionados superintendentes e adquiridos equipamentos
necessários para os trabalhos, entretanto, diversos fatores vieram a contribuir com o não
funcionamento destas unidades de descentralização, dentre elas, podemos destacar a
falta de uma regulamentação minuciosa das atribuições dos setores que comporiam a
estrutura da Superintendência; os recursos humanos disponibilizados não foram
suficientes para o desempenho das atividades, a infra-estrutura física não se adequava às
necessidades de uma administração regional e os recursos financeiros disponibilizados
não condiziam com as necessidades das Superintendências, mesmo que esta funcionasse
como unidades orçamentárias. (SEDUC, 1974).
Notamos alguns avanços, dentre os quais, destacamos: o trabalho dos
supervisores que conseguiram garantir uma unidade técnico-pedagógica do Ensino
Primário no Estado, proporcionando, assim, uma renovação pedagógica por meio do
treinamento dos docentes leigos.
Na administração de Plácido Castelo (1967-1970): ocorre nova reforma
administrativa de âmbito global que foi introduzida no Estado através da Lei nº.
9.146/68. Esta foi gradativamente sendo complementada por decretos e medidas de
ajustes a sua execução.
Dentre as medidas introduzidas por essa lei, destaca-se a extinção das
Superintendências, permanecendo os Núcleos de Supervisão que conservavam a mesma
divisão da Secretaria. Mas as instalações de funcionamento permaneceram precárias.
No governo César Cals (1971-1974): houve uma opção pelo retorno à
regionalização iniciada no governo Virgílio Távora. O Decreto nº.9.551 de 17/09/71
instituiu 08 (oito) delegacias regionais visando à “descentralização” geográfica do
sistema administrativo e o desenvolvimento de atividades específicas de cada pasta
em nível de execução e prestação de serviços.
Ainda no governo César Cals, aconteceram dois redimensionamentos das
Regiões Administrativas, através do Decreto nº.10.245 de 02/05/73. Houve um
redimensionamento da regionalização com a ampliação para 12 (doze) e, com o Decreto
nº.10.671 de 15/01/1974, ampliou-se mais uma região administrativa, ficando, assim,
com 13 (treze).
Dessa forma, a Secretaria de Educação passou a funcionar regionalmente
através de Delegacias Regionais de Educação - DERE, nos municípios de: Fortaleza,
Crateús, Crato, Iguatu, Juazeiro do Norte, Limoeiro do Norte, Quixadá, Russas, Senador
Pompeu, Sobral, Tauá, Tianguá e Itapipoca. Assim, antes mesmo da execução do
Projeto 7 – Reforma Administrativa da Secretaria de Educação, foi criada a 14ª DERE,
localizada no município de Icó. (SEDUC: 1974).
É possível, então, afirmar que as DERE, politicamente instituída, tinham como
objetivo servir de apoio técnico e administrativo às regiões administrativas, atuando
como ponto de convergência e integração administrativas das diversas esferas
responsáveis pela educação, fazendo com que a política educacional do governo fosse
assegurada em nível regional e com que as decisões técnicas administrativas emanadas
da secretaria fossem executadas de forma mais rápida e objetiva. (SEDUC, 1974).
A proposta de transformação das DERE em Centro Regional de
Desenvolvimento da Educação - CREDE ocorreu como parte do Programa de
Descentralização da Administração e Gestão Participativa da SEDUC. Este processo
teve como fundamento os princípios do Plano de Desenvolvimento Sustentável do
governo do Estado para os anos de 1995 a 1998. Até início de 1996, a estrutura
organizacional da SEDUC era composta por 14 DERE que foram transformadas em 21
Centros Regionais de Desenvolvimento da Educação (CREDE). A jurisdição dos
CREDE ficou assim constituída:
2.2.3 Agenda Educacional Cearense nas Décadas Finais do Século XX
“O Ceará vai mudar.
Isto já está escrito.
E o Tasso, nosso líder,
É quem vai trazer a mudança”
(Canção popular cantada no período pré-eleitoral)
Diante do recente processo de redemocratização acontecido na década de 1980,
o estado do Ceará sofreu fortes influências dessa conjuntura nacional. Em meados dessa
década, foi eleito governador do Estado o empresário Tasso Jereissati. Com uma gestão
fortemente “mudancista”, expressou uma política de administração governamental
marcada pela racionalização dos recursos e pela modernização da máquina burocrática.
Em seu primeiro governo, rompe com uma cultura de se fazer política e inaugura
uma nova forma de governar. É no seu plano de governo que apresenta aos cearenses o
que antes tinha prometido em praça pública, durante a sua campanha eleitoral para
governador. Diz no seu texto:
Compromisso com a superação de valores deformados, que colocavam o
interesse de pequenos grupos acima dos interesses maiores da sociedade.
Compromisso com o combate a todas as formas de clientelismo.
Compromisso com a recuperação da moralidade do serviço público, onde o
Estado deve ser visto como instrumento para a realização do bem comum e
não para o serviço das oligarquias. Compromisso com o combate à miséria e
o respeito à cidadania como direito inalienável de todos os homens e
mulheres do Ceará. (Plano de Governo, 1987).
Apoiado nesses compromissos, o primeiro governo de Tasso Jereissati dá
relevância sobretudo à questão social, principalmente com metas prioritárias voltadas
para a educação como: universalizar o acesso de todas as crianças à escola básica; a
participação da sociedade nas ações de Governo; cursos de qualificação em nível de lº e
2º graus para professores leigos; a participação da comunidade escolar, exigindo uma
escola como um bem público a seu serviço, fiscalizando sua execução e controlando
seus resultados (ibid).
As Peculiaridades da Gestão “Revolução de uma Geração (1991-1994)”
Eleito para o período 1991-1994, o governador Ciro Ferreira Gomes, amigo e
sucessor de Tasso Jereissati, seguindo a mesma cartilha de mudanças, deu continuidade
às transformações contidas no interior das políticas (JESUÍNO, 2005), apresentando
para a sociedade cearense, e, principalmente para a educação, o projeto educacional:
ESCOLA PÚBLICA - A REVOLUÇÃO DE UMA GERAÇÃO, em que assumiu três
desafios fundamentais: oferecer uma escola pública de boa qualidade, a valorização dos
profissionais da educação e fazer a gestão do ensino em base gerencial, moderna e
democrática (SEDUC, 1991). Entre os desafios propostos na gestão do sistema de
ensino, destaca-se um que visa à descentralização do sistema público e orienta para
mudanças significativas no processo educacional:
Fortalecimento e reestruturação das Delegacias Regionais de Ensino –
DERE, através de: - capacitação gerencial dos delegados
33
; - criação de um
sistema de auditoria com vistas à focalização e ao controle das atividades
administrativas e financeiras da escola (SEDUC, 1991).
Nessa perspectiva, pretende-se inverter esse processo de centralização ocorrido
entre os órgãos administrativos, em especial, as DERE e a escola, para integrar um
processo de articulação entre as regiões administrativas e as unidades escolares. Nesse
sentido, o Projeto Escola Pública – A Revolução de Uma Geração ressalta:
A Atual proposta se orienta por idéias até certo ponto óbvias, mas fecundas.
Óbvias, porque voltadas para uma realidade cujas carências já foram
suficientemente reconhecidas, porém necessitam ser enfrentadas. Fecundas,
porque visa atingir as necessidades mais urgentes do cotidiano escolar, o que
implica um desdobramento de prioridades. (SEDUC, 1991).
Dentre os desafios enfocados, apresentamos no quadro abaixo, algumas ações
prioritárias do governo Ciro Ferreira Gomes (1991-1994) que foram responsáveis pela
racionalização do sistema e da melhoria da escola pública, conforme vemos:
Quadro 07 – Fluxo das Ações e Objetivos (1991-1994)
AÇÕES OTIMIZAÇÃO DAS AÇÕES
Correção do Fluxo escolar Criado com o objetivo de corrigir o fluxo escolar.
Capacitação dos Diretores, Delegados e
Professores.
Capacitação em serviço para diretores das escolas das
redes estadual e municipal à distância com módulos,
tutoria e auxílio do rádio com uma abrangência de 3000
educadores.
Universalização do Telensino Expansão de 5ª a 8ª do Ensino Fundamental em todo o
Estado, colocando apenas um professor por turma.
Criação do Sistema Permanente de
Avaliação das Escolas do Ceará
Foi implantado a partir de 1992 com objetivo de avaliar a
qualidade de ensino.
33
Cargo dado ao responsável pelas Delegacias Regionais da Educação no estado do Ceará
Projeto de Manutenção Projeto de maior visibilidade para as escolas no qual os
diretores, pela primeira vez, passaram a gerenciar os
recursos financeiros com autonomia.
Municipalização do Ensino O Estado iniciou a descentralização administrativa muito
antes da Emenda Constitucional nº.14 e da Lei do
FUNDEF, ambos de 1996, repassando para os municípios
recursos financeiros para que estes contratassem
professores para as escolas do Ensino Fundamental.
Compras de carteiras escolares Em parceria com o SEBRAE e as Associações de
Marceneiros Cearenses, a SEDUC deixou de comprar as
carteiras no Sul do País, passando a comprar no próprio
Estado, dessa forma, os recursos financeiros foram
canalizados para o próprio Estado, os impostos foram
eliminados e a mão-de-obra, por ser local foi, fortalecida.
Criação das Associações de Pais – APC Incentivo à participação dos pais.
Fonte: SEDUC: Relatório de Atividades (1994)
Percebemos que essas ações estavam presentes nas novas estratégias de gerência
pública, porém distante da democratização do sistema público, que atendeu praticamente
aos mecanismos de gestão, voltada para a capacitação de dirigentes escolares e de
delegados, em detrimento do que tinha sido proposto: fazer uma revolução Educacional.
Assim, para assegurar a democratização, era preciso representá-la na gestão e no ensino.
Na primeira, a sociedade participa da construção e do acompanhamento da política
educacional, avaliando e buscando coletivamente, Estado e Sociedade Organizada, uma
Educação de Qualidade e contribuindo, dessa forma, para a qualidade social e o
aperfeiçoamento da educação e do exercício da democracia.
A outra face da moeda, a
democratização do ensino, vislumbra dois significados
fundamentais: contribuir para a realização da qualidade social da educação e permitir que a escola
e o conjunto do sistema sejam geridos, no âmbito da competência de cada unidade ou instância,
por coletivos representativos que aperfeiçoem as práticas democráticas na comunidade.
Assim,
Ciro Gomes, em seu plano de governo, inicia a discussão de gestão democrática,
conforme RAMOS (2003) registra: “... implementou ações regionalizadas,
descentralizadas e desconcentradas que levam à participação e à integração comunidade
– escola”.
Na perspectiva de uma gestão compartilhada e de continuidade do projeto
educacional, volta ao Governo do Estado do Ceará, Tasso Ribeiro Jereissati, apoiado
num Plano de Desenvolvimento Sustentável (SEPLAN, 1995a). Embora sendo
estudado nas universidades desde a década de 1970, a idéia de desenvolvimento
sustentável começou a ser explorada mais sistematicamente na década de 1980,
recebendo atenção especial em 1987, através do Relatório da Comissão Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (Comissão Brundtland). A atenção global pelo
relatório deu-se pela degradação ambiental, estrutura social e político-econômica,
ampliando o conceito que se tinha sobre proteção ambiental. (SEDUC, 2001).
A partir da Conferência do Rio, em 1992, o Relatório de Brundtland foi
questionado, porque assegurou a perpetuação do sistema econômico vigente,
permanecendo seu poder hegemônico, nos países do primeiro mundo, por uma idéia
falsa de desenvolvimento sustentável, dando lugar à idéia de modernização ecológica. É
na seara dessa temática da Conferência Mundial da Ecologia - ECO 92, e do projeto
Áridas, que se fundamenta a política educacional do Ceará, de 1995 a 1998,
denominado de Plano de Desenvolvimento Sustentável.
O grande objetivo do Projeto Áridas é, do ponto de vista técnico, construir uma
estratégia que faça sentido. E, do ponto de vista político, fazer isso de maneira
participativa, para construir um consenso com o conjunto da população, com vistas à
elaboração de uma estratégia de desenvolvimento sustentável para o Nordeste
(MAGALHÃES, 1994).
A administração do Estado, iniciada em 1995, abordada anteriormente, orienta-
se por um Plano de Desenvolvimento Sustentável, no qual estão contidas as diretrizes e
estratégias do que devemos fazer no presente, numa perspectiva para o futuro. O Plano é
baseado nos princípios de uma "sociedade em harmonia com a natureza, espacialmente
equilibrada, justa e democrática, avançada quanto à cultura, ciência e tecnologia, uma
economia sustentável e um Estado a serviço da sociedade". (SEPLAN, 1995).
O Plano de Desenvolvimento Sustentável do Ceará, de 1995 a 1998, (SEPLAN,
1995a) tem como objetivo principal melhorar a qualidade de vida de todos os cearenses,
buscando o crescimento econômico e uma melhor distribuição de renda. O governo,
nesse período, tem uma grande dívida com o social, é preciso, então, mudar
significativamente os indicadores de pobreza, saúde, educação, segurança e emprego.
Para que esses objetivos fossem alcançados, foram desenvolvidas ações de
sustentabilidade, visão de longo prazo, participação, parceria, descentralização e
qualidade.
Dentro desse plano, a educação tem metas ousadas como: erradicar o
analfabetismo, universalizar a educação, de acordo com a qual, nenhuma criança ficará
fora da escola, assegurando um ensino de qualidade e dando continuidade ao processo
de municipalização da educação básica, intensificando a descentralização. A educação é
vista nesse plano como um desafio político para todos os cearenses, em que todos são
responsáveis pela qualidade do ensino público no Ceará, apresentando aos cearenses um
projeto político na área educacional “Todos pela Educação de Qualidade para Todos.
(SEDUC, 1996)”. Gadotti reforça a visão de projeto político, quando afirma:
Todo projeto supõe ruptura com o presente e promessas para o futuro.
Projetar significa tentar quebrar um estado confortável para arriscar-se,
atravessar um período de instabilidade e buscar uma estabilidade em função
de promessa de que cada projeto contém um estado melhor do que o
presente. Um projeto educativo pode ser tomado como promessa frente a
determinadas rupturas. As promessas tornam visíveis os campos de ação
possível, comprometendo seus atores e autores. (cit por VEIGA, 2001).
Podemos reafirmar que, no período de 1995 a 2002, o estado do Ceará viveu o
Projeto “descentralizativo” da administração pública na educação. Entendendo, nesse
momento, o contexto que se refere à vertente TODOS PELA EDUCAÇÃO que se
orienta pela compreensão de:
Garantir a educação de qualidade para todos exige determinação política e
compromisso dos governantes e de toda a sociedade civil num esforço
convergente, fortalecendo parcerias e promovendo alianças. Assim, a
educação pública resulta de um esforço solidário de todas as instâncias do
Poder Público e de todas as forças e atores que a eles se associam nesse
compromisso. ( SEDUC, 1997).
O foco do discurso oficial era o de que a educação, bem-sucedida, é resultado de
um processo compartilhado por todos, que necessita formar parcerias e alianças com os
municípios, sociedade e governo, para a consolidação do seu projeto político
educacional. À luz da literatura, os termos parceria e colaboração significam a mesma
prática.
Na vertente Educação de Qualidade, a unidade escolar passa a ser o ponto de
partida e de chegada das dimensões: pedagógica participativa e administrativo-
financeira. Assim, o governo cearense reafirmou o seu compromisso ao mostrar ações
direcionadas à construção da cidadania, através da criação dos grêmios estudantis e
conselhos escolares. Como a eleição dos diretores escolares, a valorização do aspecto
pedagógico é, também, outro enfoque fundamental que envolve o processo de ensino-
aprendizagem, assim como a capacitação dos professores, entre outros. Notamos que
todas as estratégias referidas nesta vertente deságuam na questão escolar. Destarte, a
qualidade ocupa lugar central numa concepção voltada para a formação da cidadania. A
esse respeito, citamos o que foi firmado pela Conferência Jomtien – Tailândia – 1990 e
implantada no Ceará:
A proposta orienta-se pela perspectiva de Educação para Todos, porém, há
um alvo específico a ser atingido: crianças e adolescentes que têm na escola
pública a única oportunidade de acesso à educação. (SEDUC, 1995).
Dessa forma, a cidadania está aliada ao desenvolvimento sustentável, e a
educação torna-se tema central nas vertentes que orientam a proposta de Educação do
Governo do Estado para o Ceará. Essas iniciativas desencadearam um processo “sem
volta”, na fala do Secretário da Educação Antenor Naspolini:
Isso significa o reconhecimento de um compromisso com o aluno, com a
escola pública que, ao mesmo tempo em que constrói a sua identidade,
resgata o sentido e a importância da democracia como norteador das idéias
que inspiram uma nova convivência humana alicerçada nos valores da
solidariedade e da equidade. (Entrevista da pesquisadora, 2005).
Quem viveu esta “Era” sabe que foi gerada uma grande expectativa quanto à
melhoria da educação pública no estado do Ceará. Até os mais resistentes, os céticos, os
niilistas, enfim, aqueles que de há muito tinham se desencantado com a educação
pública passaram a nela acreditar. Não estamos fazendo aqui apologia a esse período,
longe de nós. Entretanto, o sentimento era de perplexidade e de crença. Os novos
diretores dos CREDE tomaram “alma nova”, acreditavam que o seu trabalho era de
suma importância para o desenvolvimento da educação nos municípios jurisdicionados
a sua região. Eis o que denota o seguinte depoimento
34
:
Acho que o processo de descentralização implantado pela SEDUC foi uma
idéia fabulosa, fantástica mesmo. Todos juntos discutindo, participando,
debatendo. A mobilização era grande demais. Neste período, nós nos
sentíamos importantes e não apenas realizando tarefas vindas de ‘cima para
baixo’, mas resolvendo questões, tomando assento em mesas de decisão. As
34
Para manter o sigilo da entrevista não daremos os nomes reais das pessoas entrevistadas quando estas
não autorizarem-nos para tal.
políticas não eram implantadas sem antes discutirmos. O baque foi grande
depois de 2002. (Entrevista da pesquisadora, 2005).
As estratégias implantadas pela SEDUC tiveram como fundamento a
participação e a mobilização social. O Quadro 09 nos apresenta os projetos
desenvolvidos no período em voga cuja centralidade é a “descentralização” objeto de
estudo:
Quadro 08 - Vertentes, Projetos e Vetores
VERTENTE
VETOR PROJETO
TODOS
PELA
EDUCAÇÃO
PARCERIA Municipalização; Pacto pela Educação: o direito de
aprender.
EDUCAÇÃO
DE
QUALIDADE
ESCOLA PONTO
DE PARTIDA
GESTÃO EFICAZ
DO SISTEMA
EDUCACIONAL
Escola Viva: Caminho da cidadania; Projeto Pedagógico
Sistema de Acompanhamento Pedagógico; Conselho
Escolar; Fundo de Apoio à Gestão Escolar.
Escolarização da Merenda; Redimensionamento e
Valorização de Recursos Humanos; Organização do
Patrimônio Imobiliário Público e de Estabelecimentos de
Educação Básica; Racionalização e Modernização do
Sistema de Ensino; Avaliação e Inovação Educacional.
EDUCAÇÃO
PARA
TODOS
TEMPO DE
APRENDER
Alfabetização de Crianças e Adolescentes; Ampliação do
Acesso ao Ensino Fundamental; Promoção do Sucesso
Escolar; Apoio ao Ensino Médio e às Modalidades de
Educação; Desenvolvimento da Educação Infantil;
Desenvolvimento do Ensino Médio.
Desenvolvimento da Educação de Jovens e Adultos;
Desenvolvimento da Educação Especial.
Fonte: SEDUC (1996)
Assim, é notório o fato de que as três vertentes: “todos pela educação”,
“educação de qualidade”; e “educação para todos” tenham correspondência nos vetores
“parceria”, “escola ponto de partida”, “gestão eficaz do sistema educacional” e “tempo
de aprender”. A gestão estadual perseguiu a parceria enquanto vetor privilegiado e da
escola como ponto de partida, tendo realizado inúmeras iniciativas no sentido de
construir uma gestão democrática e participativa, na qual o governo sinalizava uma
tendência de transferir para a sociedade algumas responsabilidades com a gestão da
escola pública.
A descentralização foi fundamental para a implementação das Políticas Públicas
de Educação. Os CREDE ganham força nunca antes tida e passam a ter papel decisivo
na formulação e encaminhamento das atividades descentralizadoras. Como se vê, essas
ações desencadeadas na gestão de 1995 a 1998 mereceram destaques e estavam voltadas
para uma gestão participativa do projeto educativo do Ceará e para a mobilização pelo
direito à educação de qualidade. No dizer de um ex-diretor de CREDE
35
:
Na época da gestão Todos pela educação de qualidade para todos, CREDE
tinha vez, opinava, dizia o que pensava, expunha as suas idéias. Na verdade,
tinha uma ação política dentro do município muito forte. Pela primeira vez,
diretor de CREDE pode sentar-se à mesa e negociar com prefeitos sobre
essa ou aquela política de educação. Éramos porta-vozes do governo
estadual. Éramos pró-ativos. (Entrevista da pesquisadora, 2005).
Não nos cabe aqui concordar ou não com o ex-diretor, contudo percebemos que
a sua fala deixa passar um sentimento de profundo apoio à política de descentralização.
O envolvimento de todos com a construção da política é outro diferenciador. Daí a
ênfase dada à escola e para a escola, tornando-a um processo de gestão descentralizada
voltada para a autonomia escolar
36
, conforme registra Naspolini:
(
...) O diferenciador desse momento de mudanças foi e continua sendo o
esforço de construir coletivamente uma escola pública de qualidade marcada
pela ética, engajamento social e elaboração de um saber comprometido com
a sustentabilidade sócio-econômica e político-cultural dos cearenses e
brasileiros, na condição de cidadãos do mundo (Naspolini, 2000).
(Entrevista da pesquisadora, 2005)
Nessa perspectiva, o processo de construção do Projeto Todos pela Educação de
Qualidade para Todos propõe:
São definidas metas prioritárias do Estado à universalização do acesso e a
melhoria da qualidade dos serviços educacionais públicos. Os princípios
fundamentais das estratégias adotadas são a descentralização de poder,
responsabilidade e capacidade operacional para as esferas regional,
municipal e escolar, a mobilização social e o estabelecimento de parcerias
(NASPOLINI,1997).
35
Para manter o sigilo da entrevista não daremos os nomes reais das pessoas entrevistadas quando estas
não nos autorizarem para tal.
36
Esta é a tônica da mudança. Ver Jesuíno (2005).
Como se vê, busca-se um Estado com medidas descentralizadoras por meio de
seu planejamento participativo e de co-responsabilidade, conclamando a sociedade não
apenas para ser beneficiada, mas principalmente “parceira” desse projeto educacional.
O Programa de Desenvolvimento e Modelagem da Gestão Estadual – Proposta
de Modelo Organizacional, desenvolvido pela Fundação Instituto de Administração –
FIA/USP e representantes da SEDUC e do Governo Estadual, aponta os princípios
norteadores desta Estrutura, plenamente coerente com o compromisso de que a ESCOLA
É PONTO DE PARTIDA no qual foram definidos princípios de gestão como:
o Desconcentração: transfere-se para as escolas e CREDE os
processos de desenvolvimento e gestão da Educação
mantendo-se, na SEDUC/SEDE, o papel de definir diretrizes,
estabelecer políticas e conduzir negociações globais;
o
Descentralização: define a parceria como fundamento básico
do modelo de gestão no qual prevê o envolvimento dos
organismos municipais de educação e, nas escolas, a criação
dos conselhos escolares, instrumentos indispensáveis de uma
gestão escolar descentralizada.
o Racionalização dos Processos de Transição: por não estar
bem definida as atribuições da Unidade Central, nesse caso, a
SEDUC, percebem-se uma redundância de papéis e
processos no estabelecimento de suas funções. “Dessa forma,
a referida Estrutura pretende assegurar uma harmonia e a
solução dos problemas enfrentados na relação SEDUC-
CREDE-ESCOLA, superando todos os vícios e erros
existentes na administração anterior”. (SEDUC, 1997).
Com a efetivação do Projeto de Desenvolvimento Sustentável no qual a
articulação entre educação, ciência e tecnologia é essencial, os cearenses elegeram para
a gestão de 1999 a 2002 o governador Tasso Ribeiro Jereissati, complementando, assim,
o terceiro mandato no estado do Ceará. Para esse período, o governo apresenta aos
cearenses o Plano “Consolidando o Novo Ceará”, articulando fundamentos e princípios
do Plano de Desenvolvimento Sustentável 1995 -1998, com um único objetivo: Avançar
no Crescimento Econômico com Desenvolvimento Social, alicerçado nos princípios
básicos: sustentabilidade (ambiental, social, política e econômica); visão de longo
prazo; participação e parceria; descentralização e qualidade dos serviços públicos (ibid).
Avançar no Crescimento Econômico com Desenvolvimento Sustentável
constitui objetivo-síntese desse plano, que integra as ações do governo respaldado por
quatro grandes estratégias:
i) a capacitação da população para o desenvolvimento,
envolvendo uma ampla ação de educação integrada à
qualificação para o trabalho;
ii) o avanço no crescimento econômico, a partir da dinamização
da agricultura irrigada em base empresarial, da modernização
da agricultura tradicional, da consolidação das indústrias de
base e do pólo exportador calçadista, bem como do
fortalecimento do turismo e da indústria cultural e da maturação
e integração dos projetos de infra-estrutura econômica;
iii) a melhoria na qualidade de vida, compreendendo a
preservação do meio ambiente, o acesso e humanização dos
serviços de saúde, o acesso à moradia, a ampliação dos serviços
de saneamento básico, a prestação de assistência social, a
melhoria na qualidade da segurança e defesa do cidadão e da
justiça, o fortalecimento da estrutura urbana e potencialização
dos valores culturais;
iv) a oferta permanente de água e o convívio com o semi-árido,
que se traduz no aumento da oferta e distribuição de água e
redução da vulnerabilidade da população aos efeitos da seca.
(SEDUC, 1998).
Outro projeto, essencialmente difundido, “Do Ventre à Universidade”, foi um
dos grandes desafios a ser enfrentados pelo Governo do Estado, pois se verificou uma
ação coletiva não só da SEDUC, mas de outras secretarias em especial, a Secretaria da
Ciência e da Tecnologia-SECITECE, destacando a importância de “mobilizar a
potencialidade existente no Estado nas áreas de ensino superior, ciência e tecnologia no
que toca a sua reorientação para o seu desenvolvimento”. (SEPLAN, 1995).
Nessa integração das Secretarias no Ceará, verificou-se, no CREDE de Baturité,
um esforço integrado de articulação entre essas áreas. Tanto que o Governo do Estado
construiu um prédio onde foram integrados alguns setores, inclusive o CREDE 08. Para a
ex-diretora do referido CREDE:
Foi uma iniciativa favorável porque contribuiu para a integração das
Secretarias; melhor operacionalização das Políticas Públicas; otimização dos
recursos humanos e dos espaços físicos; racionalização de recursos
financeiros; maior benefício para os usuários, contribuindo, dessa forma,
para resolver os assuntos num único espaço físico e em menor tempo.
(Entrevista da pesquisadora, 2005).
Tomamos a iniciativa de averiguar o montante de verbas que cada município
ligado ao CREDE 08 recebeu no período de 1998 a 2002, pois é um dado relevante para
a compreensão da idéia de “descentralização”. É importante assinalar que os recursos
financeiros advindos do FUNDEF são relacionados per capita aluno. Este é instituído
em cada Estado da Federação e no Distrito Federal, cujos recursos devem ser aplicados
exclusivamente na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamentais público e na
valorização do magistério. Vejamos distribuição do FUNDEF no Quadro 09:
FUNDEF - CREDE 08
Município
1998 1999 2000 2001 2002
Acarape 2,97
3,56
4,18
4,25
4,15
Aracoiaba 13,66
11,37
10,61
10,61
12,08
Aratuba 7,27
6,57
7,59
7,60
7,29
Barreira 10,18
10,11
9,04
8,81
9,60
Baturité 9,38
9,49
10,59
10,74
10,53
Capistrano 10,06
9,12
8,80
8,98
8,82
Guaramiranga 1,17
2,10
2,31
2,20
2,13
Itapiúna 8,88
9,68
9,24
9,06
8,74
Mulungu 4,27
4,60
4,39
4,47
4,29
Ocara 14,74
13,71
12,59
12,05
11,94
Pacoti 4,51
4,48
4,81
5,22
4,84
Palmácia 3,58
4,47
4,62
5,17
4,80
Redenção 9,31
10,74
11,24
10,85
10,79
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: Coordenadoria de Planejamento e Política Educacional - COPPE
Temos dito que a defesa em torno da “descentralização” do ensino veio
acompanhada do movimento da reforma do Estado ou do que ficou conhecido como
Ajuste Estrutural da Máquina Administrativa. Dessa forma, a desresponsabilização do
Estado, quanto ao ensino fundamental, nos é referendada pelo aumento das verbas que
cada município recebe para financiar sua rede que, a partir de então, tende a crescer.
Os recursos do FUNDEF devem ser aplicados nas despesas enquadradas como
manutenção e desenvolvimento do ensino. No mínimo 60% devem ser aplicados na
remuneração do magistério, em efetivo exercício. No máximo 40% podem ser aplicados
em transações afins, como: aquisição, manutenção, construção e conservação de
instalações e equipamentos necessários ao ensino. Tomemos como exemplo o caso de
Acarape e Baturité respectivamente. É possível, através do gráfico 02 e 03, acompanhar
essa evolução:
GRÁFICO 02 – Arrecadação do FUNDEF no Município de Acarape
O gráfico 02 nos remete para a seguinte leitura e, como ano de análise, tomemos
1998, a partir dessa data, só cresceu o valor relativo ao FUNDEF deste município.
Mesmo considerando uma pequena queda em 2002, em torno de 10.0 percentuais, ainda
assim, o crescimento é notório. É claro que não temos a pretensão de avaliar a
qualidade, como antes já afirmamos. Nossa preocupação aqui é demonstrar em que
campo histórico e social nasceu a chamada “descentralização” cearense. A forma de
atuação não foi menos instigante, posto que a mobilização em torno desta questão deu
as cores do processo. Como nos afirma a técnica do CREDE 08
37
:
Foi muito bonito. A sociedade toda se envolveu. Havia uma espécie de
crença no ar. A capacidade de mobilização da SEDUC foi muito grande. Em
nossa região, até a igreja se envolveu. As prefeituras acreditaram também no
processo, pelo menos é o que penso. (Entrevista da pesquisadora, 2005).
Em relação a Baturité, sede do CREDE 08, notamos a mesma situação ocorrida
em Acarape. É isso o que nos leva a crer no gráfico 03
38
: em 1998, inicia o FUNDEF,
1999, há uma subida leve, seguida de uma ascensão em 2000 e 2001 e um sutil declive
em 2002 de 21.0 percentuais.
GRÁFICO 03 – Arrecadação do FUNDEF no Município de Baturité
FUNDEF - Percentual de arrecadação no município de Baturité
1998 a 2002 em relação ao total do CREDE 08
9,38
9,49
10,59
10,74
10,53
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
1998 1999 2000 2001 2002
Baturité Total
Ao executar a “descentralização”, o Regime de Colaboração assumiu um papel
de destaque. Entende-se por Regime de Colaboração o programa educacional que se
originou como exigência de dois outros processos: o de municipalização e o de
descentralização. Esse processo não nasceu de uma hora para outra, mas é fruto da
própria dinâmica das transformações econômicas e sociais do século XX nas suas
décadas últimas. Nesse sentido, a Constituição Federal, no seu Art. 211, determina a
organização do sistema educacional no país: “A União, os Estados, o Distrito Federal e
37
Depoimento dado à pesquisadora. A entrevistada pediu para não ter seu nome citado no trabalho.
38
Fonte: Coordenadoria de Planejamento e Política Educacional – COPPE, SEDUC.
os Municípios organizaram, em regime de colaboração, seus sistemas de ensino”. A
Emenda Constitucional nº. 4, no seu Art. 3º definiu, responsabilizou-se em delinear o
papel de cada sistema de ensino, suas competências e atribuições, solidificando, assim,
o regime de colaboração:
§ 1º — A União organizará o sistema federal de ensino e dos territórios,
financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria
educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de
oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino, mediante
assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
§ 2º — Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na
educação infantil.
§ 3º — Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e médio.
§ 4º - Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios
definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino
obrigatório.
Podemos afirmar, sem medo de cometer erros, que a Emenda direcionou o eixo
de prioridade para o ensino fundamental, dando origem ao FUNDEF, aumentando as
obrigações do município, no sentido de universalizar o ensino fundamental. Era de se
esperar que uma efetiva colaboração entre União, Estados e Municípios, garantida na
lei, traduziu-se efetivamente em prática e, para isso, os CREDE foram fundamentais, ao
menos no Estado do Ceará. Não queremos dizer com isso que este foi o único papel
desta instância administrativa, mas enfatizamos que, neste tocante, ela foi
particularmente competente.
É importante enfatizar também que o processo não está “consolidado” no
sentido de dizer que este se encontra “estabilizado”. Hoje, aliás, o passado exige ser
reexaminado, não apenas no tocante a sua efetividade, ou não, e sim, no que diz respeito
às formas de mudar os rumos e percursos, vez que há uma nítida sensação de que,
apesar de todos os esforços, muito pouco realmente mudou para melhor, é claro. A
questão não é somente transferir, mas, acima de tudo, gerir e fazê-lo de forma
responsável. Se a LDB prescreve no seu Art. 10, o inciso II que:
(...) Definir, com os municípios, formas de colaboração na oferta do ensino
fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das
responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos
financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público.
(LDB, 1996).
É preciso saber de que forma isso se deu. Porém, muito pouco tem sobre tal
problemática. Há quase que um consenso que o Estado, por meio dos CREDE,
transferiu para o município as escolas de ensino fundamental de 1ª a 4ª série,
apresentando a sociedade como instância de descentralização política, sem questionar as
conseqüências que poderiam vir ter com todas essas escolas municipalizadas. Vejamos
o que diz a assessora pedagógica do CREDE 08:
Iniciamos o levantamento das demandas e das condições de funcionamento
das escolas das redes estadual e municipal da Região do Maciço, em 1998,
foi selada uma parceria com as Secretarias Municipais de Educação para a
municipalização gradativa de 06 escolas nos municípios de: Acarape,
Itapiuna, Palmácia, Guaramiranga, Baturité e Capistrano uma em cada
município e assim ocorreu. (Entrevista da pesquisadora, 2005).
Salientamos que, embora não sendo objeto de estudo da nossa pesquisa, cabe
salientar que os CREDE fizeram o que a SEDUC orientou, portanto não havia outra
forma de conceber a parceria se não a transferência do ensino fundamental para a Rede
Municipal. Conforme opina a Assessora Pedagógica do CREDE 08:
Para contribuir com a consolidação do Plano de Desenvolvimento
Sustentável 1995-1998, o governo do estado do Ceará estabeleceu um
programa de descentralização administrativa que criou os Centros Regionais
de Desenvolvimento da Educação – CREDE, com a finalidade de
desenvolver, articular e assessorar a educação no Estado. Com isso, o
CREDE de Baturité desenvolveu um trabalho de sensibilização junto aos
gestores escolares estaduais e municipais que desencadeou no
redimensionamento da rede de ensino no Maciço de Baturité e
conseqüentemente na municipalização do ensino fundamental que foi feita
gradativamente, evitando desconforto e desagregação. Tivemos bons
resultados dessa parceria, visto que tínhamos bom relacionamento e
articulação amigável com todos os municípios, penso que renderam muitos
frutos, mas toda semente só produz cem por um se for regada e cuidada.
(Entrevista da pesquisadora, 2005).
Nesse período, uma série de transformações sociais, políticas e econômicas no
nosso país trouxe mudanças significativas na formulação e no desenvolvimento da
política educacional no estado do Ceará. Resguardada por alguns princípios da Carta
Magna, a política educacional, ora implantada no Ceará, busca a melhoria da Gestão
Pública, através da adoção de canais efetivos de participação da sociedade e do
estabelecimento de parcerias, de forma a garantir o compromisso dos gestores públicos
e de toda a sociedade civil, num esforço convergente em benefício dos objetivos sociais
e o aumento da capacidade de ação do Governo, fortalecendo as iniciativas dos níveis
descentralizados da administração pública, promovendo motivação e interesse destes e
reduzindo, conseqüentemente, os custos operacionais.
Articulando fundamentos e princípios do Plano de Desenvolvimento Sustentável
- 1995 -1998, a política implementada na terceira gestão de Tasso continua respaldada
no projeto educacional “Todos pela Educação de Qualidade para Todos” fundamentada
em três principais eixos: “Todos pela Educação, Educação de Qualidade, e Educação
para Todos”. Nesse contexto, o Estado assume o papel de ser o "coordenador macro da
política educacional", orientando a definição de diretrizes pedagógicas,
responsabilizando-se pela cooperação técnica e financeira com os municípios, pela
avaliação da qualidade de ensino e assumindo a tarefa de reduzir as desigualdades
educacionais. (SEPLAN, 1995
a).
No eixo “Todos pela Educação”, duas instâncias foram determinantes para seu
desenvolvimento, a escola e o município. A primeira, muito discutida e responsável pela
qualidade do ensino, foi apoiada tecnicamente e financeiramente com recursos federais,
estaduais, municipais, mas os indicadores educacionais revelam poucos avanços na
aprendizagem dos alunos. A gestão escolar, assumida democraticamente, através do
voto pela comunidade, pressionava para que esta respondesse aos desafios que o
mercado exigia. A segunda, em parceria com os municípios, prevê o caminho para
viabilizar o "regime de colaboração" entre União, Estado e Municípios, tendo a
Educação como tema central de todas as discussões.
Nesse contexto, percebe-se que, com a promulgação da Constituição Federativa
do Brasil de 1988, ascendeu-se o processo de democratização da sociedade brasileira e
da educação, nos três níveis de governo, os municípios, por sua vez, foram elevados à
condição de unidade federada, antes restrita aos Estados.
Art. 211 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§
4.º - Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os
Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a
universalização do ensino obrigatório.
O eixo Educação de Qualidade é responsável pela qualidade do ensino, através
do Currículo, que deverá pautar-se pela satisfação das necessidades básicas de
aprendizagem, conforme Plano Decenal, definido pelo MEC:
Compreendem tanto os instrumentos essenciais para a aprendizagem (como a
leitura e a escrita, a expressão oral, o cálculo e a solução de problemas),
quanto aos conteúdos básicos de aprendizagem (como conhecimentos,
habilidades, valores e atitudes) necessários para que os seres humanos
possam sobreviver desenvolver plenamente suas potencialidades, viver e
trabalhar com dignidade, participar plenamente do desenvolvimento,
melhorar a qualidade de vida, tomar decisões fundamentais e continuar
aprendendo. (SEDUC, 1995).
Saindo da teoria para a prática, a escola busca a transformação social, o
cumprimento dos seus projetos educacionais e a construção de uma concepção de
mundo que expresse os anseios e desejos de uma comunidade educativa. O currículo
assume papel de destaque, pois se torna responsável pela concretização de toda a ação
educativa. Não é somente pela tarefa de ensinar que o professor sente-se responsável,
mas, acima de tudo, pela aprendizagem dos alunos:
Compreende-se o aluno como um sujeito que constrói conhecimentos com a
colaboração ativa do professor cujo trabalho docente volta-se não apenas para
o domínio de aspectos cognitivos quanto para o conhecimento de aspectos
metodológicos, inerentes à aprendizagem como um processo (SEDUC,
1995).
Nesse sentido, o Estado investiu diferentes formas de capacitação para o
professor, as escolas foram beneficiadas com vários recursos pedagógicos e o
aperfeiçoamento dos programas de avaliação, foi possível graças à abertura da Lei nº.
9.394/96 - Parágrafo V: “A avaliação contínua e cumulativa do desempenho do aluno,
com prevalência dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos e dos resultados ao
longo do período sobre os de eventuais provas finais” (LDB, 1996).
Embora o Estado tenha empreendido esforços nessas áreas, os dados do Censo
Escolar 2001 (INEP / MEC, 2002) revelam bastante altas as taxas de repetência do
ensino fundamental e no ensino médio (19,8/ e 13,0/ respectivamente). (SEDUC, 2004).
Com relação ao eixo Educação para Todos, tornam-se direitos constitucionais: a
universalização do ensino fundamental e a erradicação do analfabetismo. O Estado
define uma política de acesso, permanência e sucesso escolar, de acordo com a qual a
criança e o adolescente tornam-se centro de toda a ação governamental (SEPLAN,
1995).
Entretanto, os ensinos fundamental e médio no estado do Ceará, a cada dia,
tornam-se mais improdutivos e desgastados. Apesar das sucessivas mudanças que têm
sido sugeridas pelas políticas governamentais, a educação básica pública continua sem
atender as necessidades das classes populares.
A Municipalização do Ensino Fundamental colocou esse nível de ensino como
atribuição única e exclusiva do poder municipal. Segundo o discurso oficial, o objetivo
geral do Processo de Municipalização seria a universalização do acesso à Pré-Escola e
ao Ensino Fundamental, permitindo, de forma mais abrangente, o ingresso e
permanência, nesses níveis de ensino, da totalidade de crianças em idade escolar entre 7
e 14 anos e uma melhoria considerável da qualidade da educação a eles dispensada.
Previsto e amparado legalmente pela Constituição Federal de 1988, o processo
de Municipalização de ensino passou a se desenvolver no Estado do Ceará, com o
objetivo perspícuo de:
(...) Criar condições básicas de natureza política, normativa, operacional,
técnica e financeira através da implantação e implementação gradativa do
Processo de Municipalização do Ensino Público no Estado do Ceará,
visando à melhoria da qualidade e à universalização do ensino fundamental
(SEDUC, 1996).
Esse projeto incluía metas descritas no plano de governo do Estado do Ceará, na
época de sua implementação, que se dizia empenhado com a busca de uma educação
digna e eficiente. No bojo dessa retórica, o governo usou formas como a mobilização
integral da comunidade no sentido de acionar a ação de “Todos pela Educação de
Qualidade para Todos”. (SEDUC, 1996).
O projeto da Municipalização do Ensino Fundamental será implantado a
partir de agora e gradativamente, sendo necessário, para que atinja
plenamente os seus objetivos, o envolvimento e engajamento efetivo de todos
os segmentos educacionais da comunidade cearense e de todas as pessoas
indistintamente, especialmente daquelas que desempenham no seu dia-a-dia,
a tarefa de educar. (HAGUETTE, 1988).
Para a alimentação financeira da educação fundamental, foi prevista a utilização
dos Fundos Municipal e Estadual de Educação constituídos como instrumentos
privilegiados e exclusivos a toda e qualquer operação contábil e financeira.
No Ceará, houve um incentivo à mobilização de toda a comunidade, através de
seus segmentos representativos e dos representantes do poder municipal, estadual e
federal, como fator essencial ao sucesso do projeto, na busca de criação de uma rede
única de escolas públicas, geridas pelo município, que acabaria com a dualidade da
escola pública nos níveis estadual e municipal.
Dessa forma, o governo federal intensificou, a partir da década de 1990, o
processo de municipalização do Ensino Fundamental, tornando-o uma responsabilidade
das prefeituras e, não mais, do governo estadual, com o objetivo de aumentar a
participação dos cidadãos na elaboração, implementação e avaliação do processo de
ensino-aprendizagem. Mas essa política apresentou grandes dificuldades em sua
implementação.
Uma das principais justificativas para a municipalização é que, tanto professores
como diretores, além dos próprios pais e alunos, tinham uma relação distante com o
governo estadual e, ao tornar o município responsável pela educação, eles estariam mais
próximos da administração. Alegava-se como um dos principais benefícios, a segurança
e os cuidados oferecidos aos professores, dando-lhes um maior suporte para o bom
desempenho do seu trabalho. Entretanto, em pesquisa realizada, MARTINS (2001)
constatou que a municipalização criou uma instabilidade profissional para os
professores. Aqueles que reivindicam melhores salários correm os riscos de serem
transferidos para escolas distantes de suas residências ou de serem demitidos. Segundo
essa pesquisa, à medida que encurtou a proximidade com o poder, aumentou a
vulnerabilidade do profissional.
A idéia de municipalização, como as várias leis e reformas, não têm se
preocupado com a melhoria da qualidade do ensino, ou de sua universalização; o que se
tem verificado é que existem regras que regem o sistema educativo que visam à
formação do tipo de seres humanos de que a sociedade precisa. Este conjunto de normas
e regras que regem o sistema educativo é o que se chama de Política Educacional.
HAGUETTE (1988) refere que a municipalização deveria ser deixada de lado e
que a idéia de co-responsabilidade (Estado e Município trabalhando em conjunto) é a
mais acertada para que se possa atingir a universalização de um ensino de boa
qualidade. Esta idéia de co-responsabilidade, que já figura na Constituição, parece ser a
mais indicada para que possa haver mudanças significativas no sistema educacional.
Acredita-se, portanto, que o ensino fundamental deve ser fruto de uma parceria
entre os governos federal, estadual e municipal, pois, com a participação dessas três
instâncias, canalizando suas verbas e ações para um patrocínio conjunto da escola
pública, será possível o atendimento dos anseios de todos por uma escola pública de boa
qualidade, que atenda a todos, indistintamente.
Capítulo III
DESCENTRALIZAÇÃO: UMA NOVA AGENDA PARA A EDUCAÇÃO
PÚBLICA
As simplificações que consistem em gerir o espaço público como se fosse
uma empresa privada não têm muito sentido, na medida em que o cliente da
área pública, a população, é proprietário legítimo da "empresa". A
administração pública tem de ser, por definição, democrática. (Ladislaw
Dowbor).
3.1 Descentralização & Desconcentração: uma Discussão Teórica
Na literatura sobre o tema, está presente que as estruturas governamentais da
municipalidade, enquanto instâncias de Poder local, passaram a ser valorizadas
fundamentalmente a partir da década de 1980, no interior do processo de
democratização da sociedade brasileira. No Brasil, o local ressurge do passado e de
estatuto periférico de exercício de poder político, em relação ao Poder central, ganha
escopo e se torna o lugar para onde se dirige a descentralização das políticas públicas.
O interesse político e, conseqüentemente, o acadêmico têm se manifestado em
relação às áreas urbanas, particularmente àquelas dos grandes centros, devido ao
exacerbamento das lutas urbanas: por parte das elites dominantes, no sentido, de mantê-
las sob o controle, e por parte das forças sociais de esquerda, de encontrar canais e
respostas para as suas demandas. Para as primeiras, o local pode aparecer como um dos
espaços políticos privilegiados para serem gerenciados os problemas de “desordem
social” (através da descentralização dos encargos sociais, derivada do rigor das políticas
neoliberais), enquanto que, para as segundas, pode significar o espaço de aprendizagem
política em processos de reversão das políticas públicas na direção dos interesses das
classes trabalhadoras e camadas populares.
Segundo VIEIRA (1992), em Democracia e Política Social, as crises
institucionais são originadas na limitação da participação política a poucos segmentos
sociais: “Aceitar a participação de uns poucos setores sociais significa admitir uma
representação formal e parcial, responsável por crises institucionais, nascidas da pressão
de importantes interesses marginalizados” (ibid.), estando à estabilidade do Estado de
Direito relacionada à questão da democracia.
Uma sociedade democrática implica, necessariamente, a participação dos
indivíduos, nos mecanismos de controle das decisões; na existência de instrumentos que
garantam a sua real participação na distribuição da riqueza produzida socialmente,
sendo uma sociedade democrática aquela em que há a real participação dos indivíduos
nos mecanismos de controle das decisões e nos rendimentos da produção (ibid.).
A combinação do Capitalismo à democracia, ao produzir o regime da
democracia liberal, dá-se à base de um compromisso, “abrangendo a propriedade
privada do capital social, direito à partilha de recursos e direito à distribuição da renda”,
sendo esse equilíbrio por natureza instável. Os alicerces da estabilidade desse regime
estariam, portanto, “nas condições de bem-estar”.
Os dilemas da gestão municipal são múltiplos, e alguns bastante sérios e
profundos. Refere-se, aqui, especialmente, àqueles presentes na prática política das
forças sociais que se dispõem a buscar alternativas de reversão das políticas públicas
que se encontram, tradicionalmente, a serviço dos grupos econômicos hegemônicos e
em detrimento dos interesses comuns de grandes contingentes da população. A
possibilidade de alteração do status quo gera, naturalmente, por si só, elementos de
instabilidade.
A proposta de reverter a direção social das políticas públicas traz à tona
controvérsias, conflitos e mesmo antagonismos de certa monta, constituindo-se em
verdadeiros obstáculos a sua efetivação. Consideramos ainda como problemas de
governabilidade a falta de condições políticas de alguns governos municipais para
viabilizarem a recondução do partido nos pleitos eleitorais seguintes, dada a sua própria
dinâmica interna e/ou sua incapacidade na construção de alianças com as forças sociais
e políticas externas.
Assim, reiteramos, como necessário, aprofundar o estudo dessa esfera de
conflitos que permeiam o exercício de governos municipais, dirigidos por coalizões
político-partidárias de tendência esquerda e que aparecem em todos os âmbitos do Poder
Municipal, na disputa de cargos e de poder dos níveis hierárquicos da estrutura do
governo, nas relações entre os poderes executivo e legislativo e entre o governo
municipal e o governo central.
Os conflitos aparecem também em espaços públicos, nos quais estão
representadas as forças sociais em presença no município, e esses conflitos representam,
na verdade, tendências e contra-tendências que, aparecendo no interior dos diversos
partidos, entre as forças coligadas que governam, no interior do próprio partido
governista e em todas as instâncias e processualidades de poder, guardando relações
diretas ou indiretas, imediatas ou mediatizadas por diferentes processos, com a disputa
de interesses divergentes e antagônicos no interior da sociedade. Tais conflitos se
manifestam com uma particularidade na vida quotidiana das cidades, entre grupos e
frações de classes sociais fundamentais que nela vivem e nas quais se fazem representar.
Observamos, na vida política recente de nosso país, como os mecanismos de
democracia representativa preservam e reproduzem os interesses das frações de classes
hegemônicas. TOSEL (1996), em Études sur Marx (et Engels), ao tratar dos limites da
democracia representativa, afirma que, para Marx, a política na modernidade “é
estruturalmente representativa, e esta representação é tanto uma forma política da
submissão real do trabalho como crise permanente desta mesma representação”. No
limite, a crítica marxiana denuncia a confiscação do poder absoluto pelo representante.
Os mecanismos da representação política determinados pela democracia
representativa não incorporam mediações necessárias para a defesa dos interesses
majoritários da sociedade. Ao contrário, a democracia representativa constitui-se numa
instância produtora de um tipo de compromisso de interesses privados com vocação
hegemônica. A sociedade, ao se subordinar a sua representação política “re-produz”, ou
seja, produz pela segunda vez, “a subordinação do trabalho vivo ao trabalho morto e as
formas da submissão real dos trabalhadores às relações de dominação capitalista”
(TOSEL, 1996).
As estruturas de representação política, segundo o autor, têm um papel ativo, ao
apresentar o Estado as seguintes características: 1- o Estado não representa uma
processualidades que existiria absolutamente fora dele, enquanto ator direto da cena
política; ao contrário, o ator tem existência na própria ação produtiva do aparelho de
Estado, como agente decisivo da cena política, não pressupõe o “povo”, como seu
produto ou o servidor delegado, ao contrário, o Estado institui, em sujeito político - o
representado justamente pela despossessão permanente de sua ação política - o
representante cria o representado, sendo a sanção sua forma política e expressão da
submissão real deste último; 2 - as necessidades homologadas pelo Estado são já
filtradas como um conjunto de compromissos firmados no e pelo espaço representativo,
enunciados pelos aparelhos que formam “a trama privada da sociedade civil”, de acordo
com GRAMSCI (1986), aparelhos de hegemonia que estruturam politicamente a
sociedade civil; 3 - outras necessidades sociais incapazes politicamente de obter
legitimação sofrem repressão aberta dissimulada, como por exemplo, as necessidades
dos desempregados e dos excluídos; a cisão entre representação política e representação
dos interesses tem a sua origem no fato de que são as elites políticas representativas que
definem o interesse supostamente geral da sociedade, na verdade, pautados em
interesses particulares; o Estado representativo não é a encarnação ilusória da
comunidade, ao contrário, é uma máquina na qual se realiza a indiferenciação das
funções econômicas, administrativas e repressivas, máquina esta especializada na
produção da generalidade determinada segundo a lógica da submissão real; a
confiscação do trabalho geral é assegurada pela representação, ao concentrar os poderes
de modo a constituir um domínio aparentemente separado da sociedade, fazendo imergir
o trabalho intelectual de gestão da sociedade a serviço da submissão real.
Para TOSEL, Marx, na crítica que faz do Estado, não quer fundar um pluralismo
político com base numa pluralidade “igualitária” das forças econômicas. Objetiva, em
oposição, pensar o processo de autocrítica real da representação, no interior, e a partir
das próprias práticas efetivadas, no quadro da democracia republicana (ibid.). MARX
pensa “a democracia como processo infinito de atualização contra suas formas
atualmente dominantes. Ele inaugurou a análise do Estado como encarnação da
dominação impessoal do capital” (ibid). Denunciando o caráter insuperável do par -
economia capitalista e democracia representativa -, MARX indica que essa superação só
será possível de ser alcançada na transição ao comunismo, mediada pela sociedade
socialista. Sendo a função do Estado capitalista “dar reconhecimento ativo aos
interesses privados como representativos de forças sociais”, é ele que dá garantia para
que as forças sociais sejam reconhecidas no próprio mercado, como possuindo
interesses diferenciados.
A representação é necessária aos próprios aparelhos políticos, reconhecidos e
legitimados pelo Estado. Este, ao produzir o espaço representativo, destina aos
indivíduos o mero papel de representados. “O representante acaba por produzir o
representado, embora pressuposto como seu fundamento político” (ibid.). Para TOSEL,
Marx critica o princípio representativo para superação de seus limites, mediante
mecanismos da democracia direta. A luta para suprimir a submissão do trabalho ao
capital “exige a emergência de um princípio de democracia direta compatível com
instituições republicanas, a extensão do sufrágio universal, a ampliação dos direitos
humanos e do cidadão em direitos dos livres produtores” (ibid.).
Na análise da Comuna de Paris, que trata da Guerra Civil na França, está o
conteúdo do regime político proposto por MARX, denominado nos Textos de 1848 e na
Crítica do programa de Gotha como “ditadura do proletariado”: “uma República
promovendo a democracia direta na base, na empresa e na municipalidade” (ibid.). O
problema pouco trabalhado por Marx estaria na articulação entre os processos de
democracia direta, regendo, de um lado, as unidades de produção e as municipalidades,
e de outro, a organização de um plano de conjunto coordenando todas as ações.
Os estrangulamentos, cada vez mais patentes, nos processos de democracia
representativa, colocam para as forças políticas de esquerda o desafio de elaborar e
implementar propostas que visem à transformação progressiva dos ganhos de
produtividade em meios para o desenvolvimento pleno de todos os produtores.
Defendemos a tese de que esse desafio passa necessariamente pela tarefa política
da construção de sistemas políticos que integrem mecanismos de democracia direta no
regime de democracia representativa. A formulação e implementação desses
mecanismos, visando à crítica e superação dos problemas da democracia representativa,
produzem espaços públicos de outra natureza, com práticas e concepções que
aproximam as esferas pública e privada.
Esses novos espaços públicos, criados pela incorporação na prática democrática
representativa de mecanismos de democracia direta, podem oferecer base de sustentação
da governabilidade, para coalizões políticas de esquerda, nos processos de reversão das
políticas públicas, em direção ao atendimento das demandas, até então reprimidas, da
grande maioria da população.
Os países latino-americanos vivem uma crise política que está associada à
‘sobrecarga do governo’ e à crise de legitimidade do Estado, gerando conflitos nos
partidos políticos e comprometendo sua liderança histórica que explicam a crise do
Estado Democrático Moderno. Existem várias abordagens do conceito de Estado
Democrático que poderão se instituir através de um discurso dito democrático, no qual
os políticos prometem mais do que podem cumprir, surgindo, assim, políticas de
apaziguamento ou a definição de um Estado como poder democrático de uma ação
política efetiva.
A definição de Estado Democrático de Direito reconhece o poder popular e, ao
mesmo tempo, delega e legitima esse poder representado pela participação e pela
democratização dos processos democrático-representativos. SOUZA reforça essa
definição:
Estado democrático de direito é um Estado com constituição limitadora do
poder através do império do direito, mas, também, legitimação democrática
do poder, poder baseado na soberania e vontade popular e, neste sentido, o
de Estado Democrático de Direito ou Direito Democrático assumiria
dimensões várias: juridicidade, democracia, sociabilidade, sustentabilidade
ambiental, como membro da Comunidade Internacional observador dos
limites das regras e dos princípios internacionais (princípios como a
autodeterminação, direitos humanos, entre outros). (SOUZA, 2001).
Assim, o Estado Democrático de Direito amplia e ressignifica o conceito de
Estado Democrático, contrapondo-se ao Estado Autoritário que tenta apenas regular a
economia e manter a ordem política. Complementando essa discussão, DEMO (1995)
expressa que num Estado Democrático de Direito “o poder” poderá ser melhor
administrado, poderá ser participado por todos, mas jamais será excluído do Estado,
pois faz parte da estrutura da sociedade.
Sem desvalorizar esses fatores que explicam a crise mundial, iniciamos a nossa
discussão, neste primeiro momento, refletindo acerca do centralismo, que se caracteriza
por um distanciamento entre cidadão e Estado. Embora o centralismo possa contribuir
para a consolidação do totalitarismo e do fascismo, nada contribui para a democracia
que, para BOBBIO (1995), é um conjunto de regras de procedimentos para a formação
de decisões coletivas respaldadas pela participação dos interessados.
Diante de um Estado que prega um discurso ideológico repetitivo, o cidadão se
identifica mais com o discurso pragmático, duro e eficaz, na resolução dos seus
problemas imediatos. O cidadão deseja melhores serviços públicos, um nível de vida
respeitável, quer ter maior poder de decisão sobre as coisas que lhe pertencem, quer
escolher seus líderes e, acima de tudo, quer ser protagonista de sua própria história.
A situação da democracia na América Latina está associada, inevitavelmente, a
uma crise econômica estrutural de seus países, como conseqüência de um modelo
tradicional Estadista - Populista associado à ingovernabilidade, à corrupção e a uma
elevada dívida externa que requer, desses países, as necessárias políticas de ajustes,
como forma de garantir novos acessos de financiamento.
Os problemas estruturais poderão vir agregados a outros agravantes, como a
crise do Estado do Bem-estar (centralismo, burocratismo), variáveis estas que
fortaleceram o Estado Democrático Centralista. Por outro lado, os países da América
Latina almejam sair desse Estado Centralista, com políticas de mercado voltadas à
modernização, à reforma do Estado e à descentralização democrática.
É preciso que esses países, especialmente o Brasil, que vêm perdendo a sua
legitimidade interna por terem ineficiente o regime democrático e vivenciarem um
sensível distanciamento entre o eleitor e o eleito, entre Estado e cidadão, reconstruam
uma sociedade moderna que lhes garanta um mínimo de bem-estar, com políticas
apropriadas à sociedade.
Para que isso venha a ocorrer, é necessária uma revisão estrutural do paradigma
democrático centralista, com vistas a uma sociedade descentralizada, puramente
democrática e participativa, que favoreça o alcance de uma economia capitalista de
mercado e oferte ao cidadão um Estado Mínimo de Bem-estar.
A concepção da crise democrática está no centralismo político, na capacidade de
governar e exercer o poder. PÉREZ (1994) expressa que essa circunstância,
especialmente no contexto latino-americano, elege, dentro de contradições estruturais
significativas, de um lado, o centralismo que aparece como uma herança histórico-
política e cultural, associada a sistemas como o caudilhismo e o presidencialismo e, de
outro, o Estado Moderno respaldado por Cartas Constitucionais que, na prática,
configuram Estados altamente centralizadores.
De igual modo, a centralização tem a sua herança histórico-política, e a
descentralização, de modo particular na América Latina, também tem seu espírito
conceitual e político que a orienta e determina. Partindo dessas reflexões, a América
Latina, para promover a sua reestruturação e garantir melhores subsídios para as suas
políticas sociais, precisou dos organismos internacionais, como o Banco Mundial, para
desenvolver o seu processo de modernização, especialmente dentro da política
educacional que se diz fundamentada numa racionalidade política e administrativa.
Dessa forma, partimos agora para uma discussão sobre a descentralização
educativa, elemento constitutivo de uma política educacional. Conforme PÉREZ (ibid),
a descentralização educativa na América Latina está associada à reestruturação que
supõe uma reorganização voltada à substituição do planejamento, do controle e da
supervisão do governo central por um sistema desregularizado e descentralizado, uma
administração nos níveis regionais, provinciais, locais ou comunitários.
Assim, o autor citado concebe que a descentralização educativa constitui um
elemento de uma política mais ampla que supõe uma mudança significativa na relação
de poder e de autoridade entre os diversos atores sociais. Na verdade, a descentralização
ocorre quando, na realidade, desloca-se ou transfere-se o poder, a autoridade e a
capacidade de ação e direção de determinadas funções (administrativas, financeiras, de
planejamento e de avaliação etc.) de uma instância administrativa para uma instância de
gestão inferior, dentro do território político, que assume responsabilidades mais
próximas do cidadão.
Esta descentralização ocorre quando são transferidos a autoridade e o poder da
instância nacional para a local, pressupondo-se a existência de um governo aberto e de
uma cidadania atenta, que assume toda a ação pública com autonomia e capacidade para
administrar seus próprios recursos, sua carga tributária e sua participação democrática.
Na época do Estado-grego, a democracia se dava através da participação direta
dos cidadãos nas decisões de governo. Hoje a democracia é exercida pelos
representantes do governo, que foi delegado pelo povo (COSTA: 1997). Dessa forma,
os governos locais cumprem uma função pedagógica voltada ao cidadão de primeira
ordem e incentivam o mais apreciado aspecto da democracia: a participação. O cidadão,
quando participa das decisões, sabe o que deve fazer, tem mais possibilidade de acertar
do que quando as decisões são impostas sobre ele (BOWMAN E HAMPTON, 1989).
Uma política de descentralização de poder, especificamente educativa, deve
partir estrategicamente do governo de âmbito local, por ser mais eficaz e por estar mais
próxima do cidadão. Assim, enquanto instância de Poder Local, os municípios devem
ser pontos de partida do processo descentralizador, e não, o ponto de chegada. A
sociedade civil, desse governo local, incorpora-se ativamente ao processo
descentralizador, potencializando a democracia em termos de participação permanente
e, não somente, nos processos formais da educação (PÉREZ, 1994).
Essa categoria de descentralização educativa, proposta por PÉREZ (ibid.), deve
implicar uma reestruturação sistemática de âmbito nacional, porém, ao mesmo tempo,
uma reestruturação do próprio âmbito regional como modalidade eficaz para evitar a
aparição de um neocentralismo regional, provincial, estatal e outros, descentralizando
sempre para os âmbitos locais.
PÉREZ (ibid.) coloca em debate algumas categorias propostas para uma
descentralização educativa. Primeiro, a descentralização como eficácia democrática que
assume a transmissão ou transferência de certas competências, antes da região
receptora, passando a desfrutar de autonomia suficiente para gerenciar e dirigir com
poder, autoridade e capacidade de ações e direções educacionais, tanto do ponto de vista
econômico-financeiro, como nos aspectos dos recursos físicos, humanos e outros.
Aparece, ainda, como uma modalidade para racionalizar, não somente os
processos de tomada de decisão educativa, mas como instrumento desburocratizador da
gestão, acoplado aos indicadores de eficiência e de eficácia. Esse enfoque contribui para
garantir maior nível de legitimidade e aprovação cidadã do Estado. Conforme a
descentralização educativa, como retórica, aparece como um simples discurso político,
retórico, estratégico, adornado de reformismo ou de teorias reformadoras do Estado,
porém os resultados de seus programas, objetivos e metas aparecem como saldo
negativo, daí porque a descentralização e, de modo especial, a descentralização
educativa assumi o papel de concepção escolar, gerando grandes expectativas de
mudança.
Entretanto, o desencanto e a frustração social são virtualmente suas únicas
contribuições e resultados. É necessário e importante que aqueles que defendem e
apóiam a descentralização educativa com convicção moral e política, em respeito a
certos atores sociais, defendam o poder e a autoridade para impulsionar novas
mudanças, condenando ao fracasso uma mudança democrática, por desprezo ou por
ignorância.
Terceiro, a descentralização educativa, como fonte de legitimação, concorre para
que a descentralização do poder político, nas chamadas democracias desenvolvidas
(Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha, França, etc.), tornem-se fonte de legitimação
dos Estados Nacionais, na medida em que se implementa como instrumento político
claro de consenso.
Na América Latina, não encontramos nenhum Estado Nacional a partir destas
condições, ao contrário, a descentralização aparece com a intenção de incorporar
práticas políticas ou pedagógicas experimentadas em outros países, com a finalidade de
dar a sensação de modernizar e reformar o Estado.
Esse processo educativo de descentralização legitima o Estado, na medida em
que ajuda: a transmitir competências de ação pública, a promover uma nova
organização burocrática desregularizada e a assumir um novo enfoque de planejamento
e de avaliação mais participativa.
Discutindo a descentralização na América Latina, Rondinelli, Nellis e Cheema
(apud PÉREZ, 1994) postulam quatro tipos de reformas educativas, claramente,
diferenciados: desconcentração, delegação, devolução, privatização.
O primeiro tipo é a desconcentração. Na qual se transfere a capacidade de
gerenciar a educação no âmbito central para as regiões, províncias e localidades. Não
significa transferência de poder, mas delegação de autoridade ou competências de ação,
que determina o controle do governo central, enquanto as competências passam a ser
exercidas por entre os territórios sub-nacionais, inclusive, os organismos educativos,
administrativos e burocráticos continuam atrelados ao governo central.
O segundo tipo é a delegação. Constitui-se outra modalidade de descentralização
que consiste em transferir certas responsabilidades educativas a um agente para-estatal
com amplas autoridades, estas se encontram controladas ou reguladas pelos governos ou
corporações de desenvolvimento regional. Essa modalidade, ainda, implica
transferência de poder e de autoridade, mas não amplia a participação de atores sociais
na administração e gestão educacional. Portanto, a sua eficácia e a sua eficiência são
relativas.
O terceiro tipo é a devolução. Neste modelo, a criação ou fortalecimento de
governos sub-nacionais (governos autônomos ou locais) ficam fora do controle do
governo central e se responsabilizam pelo sucesso da prestação direta dos serviços
educacionais como também pela autorização dos recursos físico-financeiros, humanos e
pedagógicos, necessários ao funcionamento educacional. Esse tipo de descentralização
fortalece os governos autônomos, regionais ou locais, superando, assim, o controle do
governo central, garantindo uma maior eficácia e eficiência, promovendo, dessa forma,
uma maior participação dos atores no processo educativo.
O quarto tipo é a privatização. Este é enfoque defendido amplamente pela
corrente neoliberal que pressupõe o desligamento progressivo governamental da
educação, fomentando e financiando, através de bônus, as famílias e as escolas
anteriormente públicas que, assim, terminam se privatizando. Este é um tipo único e
especial de descentralização que vem sendo experimentado na América Latina, onde o
Estado se desregulariza, favorecendo a participação individual, a competitividade e o
livre jogo da oferta e da demanda entre as escolas, antes públicas.
Tal como se observa, a desconcentração e a delegação não representam,
realmente, políticas de descentralização, nem favorecem a eficácia democrática, mas
intensificam a retórica política populista. Por outro lado, a descentralização política,
especialmente a educativa, surge na América Latina, mas, por razões exógenas
(modelos e discursos pedagógicos) do que por razões endógenas (pela própria dinâmica
histórico-política interior de cada país). A descentralização educativa passa mais pelo
discurso político, no sentido de estimular a eficiência, do que pela eficácia da qualidade
de ensino.
Assim, para superar o discurso político de descentralização educativa, é
necessário repensar as suas próprias potencialidades e particularidades histórico-
políticas. A descentralização educativa deve ser um instrumento prático, de ação
pública, para melhorar eficazmente o funcionamento da sociedade, do próprio Estado,
do espaço como fonte de participação e do indivíduo como cidadão.
A descentralização educativa, como eficácia democrática, deve, de um lado, ser
capaz de assumir como um processo, contemplando permanentemente a formação
continuada de recursos humanos, definindo prioridades, avaliando e planejando
participativamente. De outro, deve sustentar-se numa pedagogia voltada à
descentralização, sustentada no ensino e na prática que orienta para as formas de
participar, decidir, opinar, eleger.
No Brasil, com o fim do Regime Militar, a eleição indireta de Tancredo Neves,
seu falecimento e a posse de José Sarney, Houve o pensamento que poderíamos
novamente discutir questões sobre educação de uma forma democrática e aberta. A
discussão sobre as questões educacionais já haviam perdido o seu sentido pedagógico e
assumido um caráter político. Para isso, contribuiu a participação mais ativa de
pensadores de outras áreas do conhecimento que passaram a falar de educação num
sentido mais amplo do que as questões pertinentes à escola, à sala de aula, à didática e à
dinâmica escolar em si mesma.
Assim, o Projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação-LDB foi
encaminhado à Câmara Federal, pelo Deputado Octávio Elisio em 1988. No ano
seguinte, o Deputado Jorge Hage envia à Câmara um substitutivo ao Projeto e, em 1992,
o Senador Darcy Ribeiro apresenta um novo Projeto que acaba por ser aprovado em
dezembro de 1996, oito anos após o encaminhamento do Deputado Octávio Elisio.
Neste período, do fim do Regime Militar aos dias de hoje, a fase politicamente marcante
na educação foi o trabalho do Ministro Paulo Renato de Souza à frente do Ministério da
Educação:
Cabe ao Ministério da Educação um papel-
político na
coordenação da política nacional de educação: estabelecer rumos, diretrizes
e fornecer mecanismos de apoio às instâncias estaduais ou municipais da
administração pública e ao setor privado. No caso do ensino básico esse
papel político-estratégico também é compartilhado por estados e municípios,
em razão da estrutura federativa e da autonomia administrativa dessas
instâncias. (SOUZA, 2002).
Destarte, contrariando as tendências centralizadoras que haviam sido
implementadas durante o regime militar, percebemos, no parágrafo anterior, as
estratégias de descentralização das ações para os estados, para os municípios e até
mesma para as escolas. Dessa forma, com a aprovação da LDB Nº. 9394/96 e a
Promulgação da Constituição de 1988, foram criadas as condições políticas e
institucionais para a efetivação do processo de descentralização no Brasil.
Deste modo, observamos que antes de atuarem em suas funções, por questões
políticas durante o Regime Militar, profissionais da área de Sociologia, Filosofia,
Antropologia, História, Psicologia, entre outras, passaram a assumir postos na área da
educação e a concretizar discursos em seu nome.
3.2. Caminhos Transversais da Descentralização
O cidadão não se concebe, nem concebe seus filhos como “estaduais” ou
“municipais”, na busca de concretização do direito à educação; mas
concebe-se como um cidadão diante do Poder Público, quando adentra uma
escola – quer seja estadual, quer seja municipal – à procura de vaga. Por
isso, não tem sentido a dicotomia implantada e assumida como praxe que,
além dos malefícios já mencionados, quase sempre leva às discriminações
odiosas – seja no trato dos alunos, seja no dos profissionais de educação – à
concorrência viciosa, às superposições, ao paralelismo de ações, ao
desperdício de recursos públicos. (MOACIR GADOTTI, 1996).
Desde a década de 1980, o Brasil tem apresentado mudanças no direcionamento
das reformas das políticas públicas, emergentes com as crises econômica, fiscal e de
legitimidade do Estado. Essa crise coloca em questão a eficiência do Estado, no
gerenciamento do sistema público de ensino que exige a implementação de políticas
públicas adequadas às necessidades de cada região. CASASSUS (1990) define
estratégias para melhorar a qualidade da educação: primeiro, em relação à reforma dos
sistemas educativos nas demais esferas federais, estaduais e municipais; segundo, a
reestruturação dos sistemas de gestão e financiamento das políticas educacionais.
Nos anos a partir de 1990, iniciou-se uma nova fase das políticas educativas
dentro de um processo de modernização do Estado, perpassado por uma maior
racionalidade na gestão, conforme CASASSUS (ibid.) e, em particular, nos processos
de centralização, descentralização e de desconcentração nas administrações públicas.
Para ele, a descentralização vem acompanhada da centralização, uma vez que alguns
processos vão para a base - a escola -, mas outros, principalmente as informações,
ficarão sob o controle do Estado, que permanece no centro. O autor observa que esses
processos têm sido historicamente organizados dentro de um modelo de centralização,
mediante um novo desenho das funções do Estado - centro - e da base – a escola.
Assegura ainda que, por esse efeito, as categorias descentralização e centralização não
aparecem como conceitos isolados, e sim, aparecem juntas e vêm articuladas pelas
tecnologias e pelas informações. Dessa forma, para que o centro venha a assumir uma
estratégia de descentralização, é preciso que se preocupe em definir suas políticas,
coordenar a rede e ampliar os espaços de participação.
A descentralização, segundo CASASSUS (ibid.), ocorre nos níveis macro e
micro. A instância macro, que vê o sistema na sua totalidade, opera como sede da
decisão política, pois é nela que se formulam e são implementadas as políticas públicas,
enquanto, no nível micro, ocorrem os processos no sistema escolar, transferindo para as
escolas apenas a decisão de como melhor utilizar os recursos financeiros e a
administração dos recursos humanos; “este processo tem como objetivo transferir a
decisão sobre as várias formas do nível central e dos níveis intermediários para a
escola”. Assim, a descentralização deve possibilitar a saída de uma administração
pesada e burocrática, para uma gerência cada vez mais ágil, com decisões eficazes, com
poder político de implantação de processos educacionais viáveis e com recursos
tecnológicos disponíveis.
De fato, falar em descentralização e centralização remete a uma polarização,
entretanto, essas categorias precisam ser entendidas como complementares e não como
opostas entre si. A importância da discussão sobre a descentralização tem como base o
enfretamento dos desafios da modernidade e da democratização do poder, ou seja, nas
duas ultimas décadas, a descentralização tem sido objeto de debate e de discussões, seja
no campo teórico ou no campo político. Analisando as várias formas da
descentralização da Educação, BROOKE (1989) expressa que, conforme os objetivos
apresentados pela administração, as formas de descentralização são definidas e, por sua
vez, “a natureza das tarefas administrativas condicionam o tipo de descentralização
possível.” Diante disso, por existirem várias formas de descentralização, é preciso que a
administração tenha bem definidos os seus objetivos.
Segundo BROOKE (ibid.), existem algumas formas de descentralização que
precisam estar bem definidas tanto em nível institucional, como na política
administrativa, procurando investigar quais as diferenças entre o binômio
descentralização/desconcentração e, por outro lado, entre descentralização
administrativa e descentralização política.
À medida que a descentralização representa uma opção política como
mecanismo voltado à eficiência, a desconcentração exprime a transferência de
determinadas decisões de um nível governamental para outro, através de uma hierarquia
de comando. Essa transferência de um nível governamental para outro gera apenas
descongestionamento do órgão central, sem nenhum poder de decisão para o órgão
‘descentralizado’.
Dessa forma, descentralizar não significa somente a delegação de funções, mas
também a transferência do poder de decisão nas diferentes esferas educacionais. A
descentralização administrativa não se dá apenas através da transferência das funções
administrativas e executivas de rotina, mas envolvem uma tomada de decisão para a
execução de suas tarefas. Para isso, é preciso que a descentralização ultrapasse a mera
transferência de responsabilidade. Portanto, “acompanha-se de uma parcela de poder
decisório” (BROOKE, 1989).
A descentralização política delega ou outorga às instituições: governamental
e/ou não governamental “todos os poderes de decisão e de fiscalização”. Essa forma de
descentralização tem como propósito “a instituição de estruturas autônomas e
independentes da estrutura de comando” (ibid.). A distribuição do poder, pois, é mais
que uma descentralização, representa uma não centralização. Portanto, à medida que
essas instituições amadurecem, progressivamente vão concentrando o poder, e o nível
central serve apenas para promover certo grau de descentralização no sistema político.
O maior desafio, na visão de BAVA (2002), é a descentralização do governo,
pois acarretará maior distribuição do poder decisório, que logicamente levará a uma
mudança profunda na forma de governo. Não existe um governo com políticas
totalmente descentralizadoras ou centralizadoras na percepção dos analistas da
educação. No governo dito democrático, com políticas de descentralização, de
transparência e de participação cidadã, existe a centralização e o controle do poder no
campo político-partidário. Nessa concepção, o poder precisa:
(...) Ganhar transparência, controle social, descentralizar-se e incorporar a
participação cidadã para superar as estruturas que sustentaram desde sempre
o domínio das oligarquias locais, que se modernizaram durante o regime
autoritário, mas mantiveram a ferro e fogo o controle centralizado do
exercício do poder. (BAVA , 2002).
Para que a democracia se concretize, é preciso socializar o poder, qualificar a
sociedade e definir políticas públicas que estimulem a participação e orientem novas
formas de relações entre Estado e sociedade. Conforme estudiosos da temática, são
necessários alguns instrumentos para alcançar um governo democrático capaz de
promover a descentralização e a democratização da gestão pública, pois é possível,
dentro de um governo democrático, vislumbrar estratégias de descentralização
administrativa com o poder de decisão.
Capítulo IV
OS CAMINHOS DA “DESCENTRALIZAÇÃO” DO ENSINO PÚBLICO
CEARENSE
Um tempo de expectativas, de perplexidade e da crise de concepções e
paradigmas não apenas porque inicia-se um novo milênio – época de
balanço e de reflexão, época em que o imaginário parece ter um peso maior .
(Moacir Gadotti, 2000).
4.1 Reflexões Pertinentes à “Descentralização” no Ceará
Iniciamos nosso trabalho contextualizando as transformações ocorridas nas
finais décadas do século XX. Há certo consenso entre os estudiosos quando afirmam
que a década de noventa foi sob todos os aspectos o período mais intenso dessas
mudanças. Nesse marco cronológico, o Governo Federal delegou aos Estados e
Municípios grande parte das funções de gestão das políticas de saúde, assistência social
e principalmente educação.
Nesse período, o Governo do Estado encaminhou à Assembléia Legislativa o
Projeto de Lei que tratava sobre o Processo de Municipalização do Ensino Público no
Ceará. De fato, essa municipalização deu-se na rede de ensino fundamental como
experiência piloto, em 1995, abrangendo os municípios de Fortim, Icapuí, Iguatu, Jucás,
Marco e Maranguape visando a uma Rede Única de Escolas Públicas com o objetivo de
universalizar o Ensino Fundamental e, conseqüentemente, garantir uma melhor
qualidade nas escolas públicas.
No ano seguinte, à luz do processo de descentralização, via a municipalização
do ensino, ocorreu a implantação dos CREDE a qual sinalizava que algo de novo estava
por vir. Para muitos dos envolvidos
39
, a política de descentralização ocorreu de forma:
Planejada, favorecendo ao desenvolvimento dos programas na área de
educação; a melhoria do planejamento e da gestão na instância regional e
escolar numa tentativa de alcançar a qualidade administrativa do governo no
que se refere à prestação dos serviços educacionais. (Entrevista concedida à
pesquisadora, 2005).
39
Ex-Orientadora do CREDE 08
Para realizar a análise da política de descentralização da educação no estado do
Ceará, tomamos como objeto empírico de análise o desenvolvimento dessa política nos
CREDE 08 e 09. Tentar entender a dinâmica dessa relação interna é o nosso foco. Este
capítulo trata do olhar dos principais agentes sobre a implantação e a trajetória da
política no contexto da regionalização, da municipalização e dos programas
implantados.
Assim, procedemos a uma série de levantamento de dados e entrevistas que nos
fornecesse elementos de análise, buscando compreender a descentralização na área de
ensino fundamental, observando as trajetórias dos programas implantados,
principalmente a municipalização das matrículas nesta modalidade, relacionando-a com
o aporte que cada município recebeu do FUNDEF nos últimos anos
40
. Portanto, o
andamento destes programas será tomado como vertente significativa da
descentralização na área de educação fundamental.
A noção que tomamos de programa caminha na perspectiva de ARRETCHE
(2000) “ação deliberada do governo na direção da descentralização” Esclarecendo
melhor, programa de governo é “[...] ação política deliberada, vale dizer, estratégias de
indução eficientemente desenhadas para delegar a um outro nível de governo a
responsabilidade pela gestão destas políticas [...]”.(ibid).
O nosso entendimento é de que a partir de 1995, a SEDUC atendendo a
tendência que vinha da esfera nacional, implantou uma série de programas, cuja
finalidade era acelerar o processo de transferência de atribuições quanto à manutenção e
desenvolvimento da educação pública. O primeiro nível de mudança se deu no ensino
fundamental é o que nos mostra o gráfico 04 da evolução da matrícula do ensino
fundamental da rede estadual
41
.
40
Consta dos anexos.
41
Fonte: Coordenadoria de Planejamento e Política Educacional - COPPE
GRÁFICO 04 – Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental da Rede Estadual
- CREDE 08
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000
1999 2000 2001 2002
Evolução da Matricula do Ensino Fundamental - 1999 a 2002
CREDE 8 - Rede Estadual
ACARAPE
ARACOIABA
ARATUBA
BARREIRA
BATURITE
CAPISTRANO
GUARAMIRANGA
ITAPIUNA
MULUNGU
OCARA
PACOTI
PALMACIA
REDENCAO
Total do CREDE
Percebemos que há uma predisposição muito forte à diminuição do quantitativo
de alunos matriculados na rede estadual. O gráfico nos mostra um movimento visível de
declive. Os municípios jurisdicionados ao CREDE 08 apresentam movimentos de
aumentos de matrícula em sua rede a partir de 1999 a 2002. Vejamos agora o gráfico 05
da matrícula da rede municipal, no mesmo período, para fazermos a comparação entre
as duas redes: GRÁFICO 05- Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental da
Rede Municipal - CREDE 08
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
55.000
1999 2000 2001 2002
Evolução da Matricula do Ensino Fundamental - 1999 a 2002
CREDE 8 - Rede Municipal
ACARAPE
ARACOIABA
ARATUBA
BARREIRA
BATURITE
CAPISTRANO
GUARAMIRANGA
ITAPIUNA
MULUNGU
OCARA
PACOTI
PALMACIA
REDENCAO
Total do CREDE
É visível o aumento da rede municipal. Isso não seria possível sem duas
condições básicas da “descentralização”. A primeira a criação do FUNDEF e a segunda
a municipalização da merenda. Remetemo-nos agora para o gráfico 06 que retrata a
situação da rede estadual no CREDE 09.
GRÁFICO 06- Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental da Rede Estadual
CREDE 09
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
5500
6000
6500
7000
1999 2000 2001 2002
Evolução da Matricula do Ensino Fundamental - 1999 a 2002
CREDE 9 - Rede Estadual
BEBERIBE
CASCAVEL
CHOROZINHO
HORIZONTE
PACAJUS
PINDORETAMA
Total do CREDE
A leitura atenta deste gráfico faz-nos ver que há um movimento análogo entre o
CREDE 08 e 09. Ambos atravessaram o mesmo processo, ambos vivenciaram as
mesmas medidas da política de “descentralização” via municipalização do ensino
fundamental implantadas pelo Governo Federal e Estadual. Os dados do Censo escolar
explicitam com bastante nitidez esta situação. É o que nos retrata o gráfico 07.
GRÁFICO 07 - Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental da Rede Municipal
CREDE 09
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
11000
12000
13000
14000
15000
16000
17000
18000
19000
20000
1999 2000 2001 2002
Evolução da Matricula do Ensino Fundamental - 1999 a 2002
CREDE 9 - Rede Municipal
BEBERIBE
CASCAVEL
CHOROZINHO
HORIZONTE
PACAJUS
PINDORETAMA
Total do CREDE
Para corroborar com a nossa análise, o levantamento de dados feito exprime a
situação descrita a partir do gráfico 08, de acordo com o qual o Estado
progressivamente “perde” matrícula para os municípios:
GRÁFICO 08 –
Total Geral de Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental
CREDE 08
Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental - 1999 a 2002
Total Geral - CREDE 08
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
55.000
1999 2000 2001 2002
Rede Estadual
Rede Municipal
O referido gráfico que diz respeito à realidade do CREDE 08 nos dá noção do
encontro entre o que se dá na localidade do CREDE e do estado do Ceará, abaixo
sublinhado pelo gráfico 09:
GRÁFICO 09- Total Geral de Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental
Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental - 1999 a 2002
Total Geral - CEARÁ
50.000
150.000
250.000
350.000
450.000
550.000
650.000
750.000
850.000
950.000
1.050.000
1.150.000
1.250.000
1.350.000
1.450.000
1999 2000 2001 2002
Rede Estadual
Rede Municipal
Vejamos agora a mesma realidade em que se inseriu o CREDE 09. De fato, há
uma dinâmica convergente de expressiva perda da matrícula dos alunos do ensino
fundamental no estado do Ceará, como um todo, e um aumento dessa matrícula nos
municípios jurisdicionados aos CREDE pesquisados. A nossa percepção científica desta
problemática nos leva então a concluir que toda essa nova situação no quadro da
organização do ensino fundamental cearense não seria possível sem a presença
articuladora dos CREDE nessas localidades.
GRÁFICO 10- Total Geral de Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental
CREDE 09
Evolução da Matrícula do Ensino Fundamental - 1999 a 2002
Total Geral - CREDE 09
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
55.000
60.000
1999 2000 2001 2002
Rede Estadual
Rede Municipal
Por isso, não é forçoso admitir que a “descentralização” no estado do Ceará
ocorreu em todas as áreas governamentais, mas que a área da educação foi a que mais
atendeu aos pré-requisitos da política. Além de que, esse programa, apesar de um forte
apelo centrado na questão da participação e da democratização, foi antes de tudo um
projeto político do grupo de Tasso Jereissati. Sem essa vontade política, o processo não
teria acontecido. Ela não foi gestada da noite para o dia, é fruto das decisões tomadas no
plano global, em meados da década de 1990. O governo realizou anteriormente as
chamadas reformas estruturais do setor público, pela disciplina fiscal e pelo crescimento
econômico. Estudiosos do assunto apontam que entre 1995 e 1999 a economia cearense
conseguiu uma taxa acumulada de variação do seu produto interno bruto acima dos
produtos nacional e regional.
Conforme análises, esse desempenho se exprimiu dentro de um ambiente macro-
econômico nacional hostil (instabilidade econômica com altas taxas de juros e de
inflação), crise fiscal do Estado Federal, esvaziamento da política federal de
desenvolvimento regional e principalmente uma desordem e crise fiscal-financeira dos
estados federados sem precedentes na História do Brasil.
O contexto da descentralização conecta-se com toda essa realidade, resultante de
uma ruptura ocorrida entre forças políticas locais que produziu um novo paradigma de
regulação e gestão públicas. Se formos comparar as mudanças institucionais verificadas
dentro do sistema federativo brasileiro, desde 1988, as transformações ocorridas no
Ceará concentram alvos em comum: ajuste fiscal, estabilização monetária,
descentralização de funções administrativas e responsabilidade fiscal.
É importante assinalar que todas essas mudanças estavam ‘antenadas’ com o
cenário nacional e internacional dentro das novas relações da mundialização do
capital
42
. Por isso, as transformações convergiam para os interesses da federação, antes
se afinando com os mesmos, isto é, transferência de responsabilidades de gestão das
políticas públicas. Como isso se deu na educação pública cearense é o que iremos
abordar a seguir.
4.2 A Política Educacional Vista por Dentro: o Olhar dos Protagonistas
Um olhar sobre a política de descentralização educacional no Ceará: o caso dos
CREDE (1995-2002) poderia ser o título deste tópico. Mas, como queríamos enfatizar o
papel dos protagonistas na execução da política, preferimos continuar com o que acima
figura. A visão dominante, quando do desenvolvimento deste trabalho, era a de que os
CREDE não passaram de meras “instâncias administrativas” no processo da reforma
educacional cearense instaurado nos idos de 1990.
A nossa pesquisa mostra que, apesar desses organismos intermediários não
terem atuado de forma autônoma no sentido de se autogovernarem, os mesmos não
tiveram um papel tímido nesse processo, antes se envolveram de tal forma que muito da
efetividade que atribuímos à política deve ser creditado àqueles que atuaram
diretamente em prol das metas e atribuições que a SEDUC depositava.
42
Para uma melhor abordagem desta temática ver LEITÃO ( 2005).
Ao longo da formulação, implantação e implementação da política de
“descentralização” na SEDUC, foi gerado um tempo de expectativas, de perplexidade e
de crise de concepções e paradigmas, como disse GADOTTI (2000). Quais são hoje as
suas perspectivas? Para tentar responder a esta questão, privilegiamos, nesta parte do
trabalho, escutar os agentes educacionais que muito de perto contribuíram para o
desenvolvimento da política, seja por acreditar nela, seja por se sentir responsável por
ela. As falas são reveladoras da subjetividade dos entrevistados no tocante à
implantação e desenvolvimento da política de descentralização via CREDE. Temos as
seguintes respostas para a pergunta 01, qual seja: Qual a sua opinião a respeito da
efetividade da política de descentralização?
Entrevistado 1. É importante fazer justiça quanto à efetividade dessa
política na gestão passada, pois houve uma forte mobilização social e
educacional, ocorrendo, inclusive, integração entre as escolas
estaduais e municipais;
Entrevistado 2. Acho que foi importante, pois contribuiu para a
expansão da rede de ensino pública.
Entrevistado 3. Creio que tudo acompanhou a tendência em nível
federal e internacional, pois nós sabemos que a década de 1990 foi
marcadamente a década da educação, a própria UNESCO
desencadeou uma série de reuniões internacionais com o propósito de
conscientizar os governos da América Latina para a necessidade de
investimento em serviços educacionais.
Assim, é perceptível a avaliação positiva que os entrevistados fazem da
descentralização, enfatizando que essa assegurou maior capacidade de participação da
comunidade escolar como um todo. Apesar de que nem todos pensam dessa forma:
Entrevistado 4. Em parte, sim. Algumas ações ainda se encontram
vinculadas à SEDUC/SEDE. Inviabilizando a efetividade dessa
descentralização. Por exemplo: Planejamento, recursos financeiros,
lotação.
É possível afirmar, com base em CASASSUS (1990), que as reformas
educacionais da década final do século XX trouxeram substanciais transformações para
o ambiente escolar, principalmente por meio do aumento da oferta, ou seja, o acesso se
tornou quase que universal. Para muitos, isso está diretamente relacionado à
descentralização do ensino, no Ceará, que foi um dos primeiros estados brasileiros a
adotar a reforma, verifica-se esta realidade, porém esse crescimento quantitativo das
oportunidades de acesso à escola pública, ao democratizar o acesso, não conseguiu
ainda democratizar a qualidade, vez que a problemática fundamental da escola pública
hoje é a questão precária da qualidade do ensino ministrado: a escassez é quase
generalizada e os baixos salários dos professores inviabilizam qualquer tentativa de
mudança, por isso, a escola pública cearense ainda permanece com os cânceres da
repetência, da evasão
enfim, do fracasso escolar.
Lembramos que o nosso referencial teórico fundamenta-se em MOSCOVICI
(1989), em que o conceito de representação social, entende que este não é “(...) uma
cópia nem um reflexo, uma imagem fotográfica da realidade: é uma tradução, uma
versão desta. Ela está em transformação como o objeto que tenta elaborar. É dinâmica,
móvel (...)”. (ARRUDA, 2002). Ora, se assim pensamos, isso significa dizer que não
vamos “julgar” tal ou qual depoimento, verificando o nível de veracidade, ou não.
Queremos apenas “ver” a política pelo “olho”, também, de quem a vivenciou.
Trazemos, além disso, outro elemento de análise especialmente importante para o nosso
trabalho, qual seja as idéias de CASASSUS (1990) e ARRETCHE (1999) no que toca
especificamente à problemática da política, centro de nossa pesquisa.
Assim, quando fizemos a pergunta: Qual a sua opinião a respeito da efetividade
da política de descentralização? Os entrevistados nos deram as seguintes respostas:
Entrevistado 1. Não acompanhei a política de descentralização, haja
vista que ingressei na Rede Pública Estadual somente a partir de 2000.
Entrevistado 2. Reconhecemos que a partir de então ocorreu maior
integração entre as escolas estaduais e os municípios, as ações
desenvolvidas ganharam maior transparência e as escolas mais
autonomia.
Entrevistado 3. Melhorou, pois a escola passou a ter maior identidade
com a comunidade, tornando-a mais aberta ao diálogo.
Entrevistado 4. Em parte, sim. Algumas ações ainda se encontram
vinculadas à SEDUC/SEDE. Inviabilizando a efetividade dessa
descentralização. Por exemplo: Planejamento, recursos financeiros,
lotação.
Para a maioria dos entrevistados, houve uma considerável melhora e eles
reputam à escola como tendo melhorado a partir do processo. O entrevistado 2 faz uma
ligação da descentralização com a realidade municipal, como vemos:
Entrevistado 2. Reconhecemos que, a partir de então, ocorreu maior
integração entre as escolas estaduais e os municípios, as ações
desenvolvidas ganharam maior transparência e as escolas mais
autonomia.
De fato, ressaltamos a seguinte fala porque vai ao encontro da concepção de
Casassus sobre a questão da desconcentração de poder. Na verdade, há um visível
deslocamento de poder do centro para a periferia, entendendo, é claro, que a periferia
em nosso caso é a instância de execução dessa política: no caso, município e escola.
Quanto à pergunta dois, a grande maioria dos entrevistados acabou por não
respondê-la. No entanto, o entrevistado nº. 05 foi bastante contundente nas suas
colocações:
Entrevistado 5. Colaborador, consciente da missão cumprida no
âmbito regional, desempenhando o papel, contribuindo efetivamente:
1)Formulação dos planos estratégicos, destacando as políticas
orientadoras de todos os trabalhos e as ações voltadas para o
fortalecimento da modernização da gestão em nível regional;
2)Incentivando e apoiando as programações estaduais para que a
região produza, divulgue, participe de curso, encontros, seminários,
simpósios, fóruns, enfim, eventos locais, municipais, regionais e
estaduais;
3)Assumindo a implantação regional da nova estrutura organizacional
da Secretaria, sintonizada com a atenção em rede, articulação da
política educacional, integração de acordo com as metas estabelecidas
– toda orientação pautada nas diretrizes estaduais;
4)Fortalecendo a organização municipal, notadamente no que diz
respeito à rede de ensino municipal com qualidade.
Ao analisarmos a fala do entrevistado acima, tendemos a concordar com ele,
pois percebemos que este foi um ator bastante inserido no contexto da política. Claro
que a fala denota uma espécie de nostalgia profunda do passado. Reconhecemos este
não tão distante, mas também não podemos deixar de contextualizar os imperativos da
política. É fato que, no auge da chamada “descentralização”, o poder concentrava-se nas
mãos dos diretores de CREDE que nunca antes tinham assumido o papel de liderança
local. Mais uma vez, remetemos-nos aos estudos de CASASSUS.
Pedimos aos entrevistados para que tentassem analisar “com certo
distanciamento” a política de descentralização. Eles responderam da seguinte forma:
Entrevistado 1. De 1998 aos dias atuais, podemos afirmar que o
Governo do Estado vem tentando implantar uma política de
descentralização em nível de CREDE.
Entrevistado 2. Como uma necessidade da nova Política
Educacional. Apesar de grandes avanços neste sentido, ainda
observamos certas imposições e restrições por parte destas, o que
dificulta o processo de autonomia das unidades escolares.
Entrevistado 3. Favorecendo e oportunizando maiores condições
aos Orientadores para desenvolverem atividades coletivas que
atendam as prioridades das escolas e peculiaridades da região.
Entrevistado 4.
Não havia descentralização
Por meio dessa interpelação, percebemos que apenas o entrevistado 4 admitia
não ter havido “descentralização”. Os demais foram contundentes em legitimar a
política, reconhecendo a sua importância e o seu valor. Quanto à pergunta sobre a
atuação dos CREDE se alguma coisa mudou? O que mudou contribuiu para melhorar o
processo de descentralização?
Entrevistado 1. A organização administrativa (interna) por setores
como: Setor Pedagógico, Gestão, Administrativo, etc. faz com que os
“problemas” sejam melhor encaminhados e, se possível,
solucionados com maior rapidez.
Entrevistado 2. Sim. À medida que o CREDE adquiriu maior
autonomia, estabeleceu um relacionamento mais harmonioso para
com as escolas.
Entrevistado 3. Sim. O CREDE tornou-se uma instituição com mais
autonomia para definir e realizar suas metas de acordo com as
necessidades constadas.
Entrevistado 4. A mudança ocorreu, pois foram criadas as equipes
de acompanhamento local em nível de monitoria e pedagógico.
Entrevistado 5. Talvez só uma pesquisa revele a diferença entre as
duas estruturas organizacionais.
Para corroborar com a análise que estamos privilegiando, percebemos que a
maioria dos entrevistados concorda que houve profundas mudanças. Nesse caso, não
queremos negar as mudanças que os entrevistados enumeram. Entretanto, advertimos
apenas que todas as transformações implementadas de 1995 a 2002 foram direcionadas
para consolidar a política de descentralizar, inclusive, a gestão democrática e seus
mecanismos como Conselho Escolar e Grêmio Estudantil.
Nesse sentido, nunca é demais lembrar que o Brasil atravessou as duas últimas
décadas do século XX com um pé na mudança social, econômica, política e cultural. Se
a educação sofreu fortes pressões exteriores isso se faz notar aqui no Ceará, por isso, os
entrevistados admitem profundas mudanças no espaço público da educação cearense,
onde se deu de forma desconcentrada.
Quando enveredamos no campo da representação social, sabíamos que não seria
coisa de fácil consecução, em virtude de termos clareza no que diz respeito
essencialmente ao conhecimento prático, a forma como as pessoas no seu mundo
imediato enxergam a realidade que as cerca. Daí que fica difícil para as mesmas
saberem até onde é o senso comum que as faz enxergar as coisas dessa ou daquela
forma ou se de fato elas assim ocorreram. Dizemos isso porque as nossas entrevistas são
reveladoras do que acima escrevemos.
Continuando em nossas perguntas, interpelamos os entrevistados acerca dos
momentos mais significativos de sua participação nessa política. Achamos a pergunta
muito reveladora, posto que neste momento fosse possível perceber o quanto as pessoas
entrevistadas estavam envolvidas emocionalmente com a execução desta política. De
repente, muitas delas deixaram escapar um ou outro desabafo, que não nos cabe aqui
relatar. Porém ficou patente o quanto se materializou uma espécie de “doação pessoal”.
Gostaríamos de deixar isso registrado porque, muitas vezes, a política é “desumana”
quando se instaura e acaba por sofrer interrupções:
Entrevistado 1. Na referida política de descentralização, para mim,
um dos momentos mais significativos foi, sem dúvida, o concurso e a
eleição para diretores das escolas públicas estaduais.
Entrevistado 2. Nas parcerias estabelecidas entre Estado e
Município: na realização de cursos de formação continuada: em
alguns momentos de tomada de decisões, etc.
Entrevistado 3. Na elaboração do PDE, na definição de objetivos,
metas e estratégias no desenvolvimento dos programas e projetos do
CREDE.
Entrevistado 4. No próprio trabalho técnico de assessoramento à
escola.
Entrevistado 5. Momentos mais significativos:
Implantação de políticas, programas e projetos;
Expansão das regionais;
Estrutura organizacional das regiões;
Formação dos núcleos gestores, professores, organismos
colegiados;
Congresso Escola do Novo Milênio;
Intercâmbio de conhecimentos e de experiências;
Articulação com entidades simulares;
Avaliação institucional;
Avaliação de aprendizagem, etc.
É notório o quanto os entrevistados remetem a maioria das políticas para a
ambiência escolar. Nunca se falou tanto em escola quanto no período o qual estamos
analisando. Também revelamos que este não é o nosso objeto de estudo. Entretanto,
assinalamos que a fala dos entrevistados remete para a questão da autonomia escolar
43
o
que entendemos, pois, por autonomia escolar? Existe autonomia em se tratando de
política educacional? Os municípios exerceram a sua autonomia? É, talvez fosse caso de
uma outra pesquisa, quem sabe em outro momento? Contudo, poderemos arriscar
algumas constatações? Sim, pode ser! A primeira delas é que, como a descentralização
do ensino fundamental foi um tanto quanto abrupta, não restou muito tempo para o
município pensar sobre os impactos e conseqüências dessa política.
Como a descentralização do ensino veio acompanhada do FUNDEF, é possível
que muitos municípios não tenham dado conta da real dimensão do problema na ânsia
de receber recursos financeiros. O mecanismo da participação social vinculou-se à idéia
de ampliar a participação política no que se refere às questões de descentralização e
desconcentração de poder. Isso se torna tanto mais visível quando perguntamos sobre as
críticas possíveis à política. Esta é a pergunta: Quais as suas maiores críticas a essa
política? Eis as respostas:
Entrevistado 1. Acredito que a burocracia ainda “emperra” muito o
desenrolar do processo.
43
Para um maior aprofundamento desta temática ver a Dissertação de Jesuíno, 2005.
Entrevistado 2. Recursos insignificantes e atraso considerável no
repasse destes; entraves burocráticos; as restrições das leis
administrativas que interferem negativamente para a autonomia
escolar.
Entrevistado 3. Atraso no repasse financeiro, carência de pessoal
qualificado, falta maior conscientização dos gestores e técnicos,
entraves por parte da SEDUC.
Entrevistado 4. Não há continuidade nas ações, daí não se ter
sustentabilidade. Há muitos projetos e programas enxertados nas
escolas.
Entrevistado 5. Maiores críticas:
Descompasso no financeiro entre a necessidade da escola e o
tempo da liberação do recurso;
Inexistência de adoção de mecanismos de avaliação, premiação
aos CREDE;
Dependência financeira dos CREDE à SEDUC, para não
transformação destes em unidades orçamentárias;
Orçamento da SEDUC incompatível com as necessidades das
regiões
Não há nenhuma novidade nas respostas dadas pelos entrevistados. Claro que é
neste momento que há o desvelamento do objeto de estudo. A discussão sobre o
desenvolvimento da política de descentralização no âmbito da SEDUC nos leva a
indagar algumas questões: primeiro se realmente houve participação. As pessoas
tiveram liberdade de escolha para decidir que tipo de política melhor convinha a nossa
realidade? Segundo, caso tenha havido essa autonomia em que projeto social ela foi
construída?
Talvez essas perguntas fiquem sem respostas ao longo deste quarto capítulo,
quem sabe nem ao menos suspeitemos das invariáveis respostas, porém, algo temos a
dizer, e, para isso, chamamos ROUSSEAU (1962), segundo o qual o princípio da
igualdade está na liberdade e, por sua vez, na autonomia do ser, entendida como a
capacidade de uma coletividade realizar leis e aplicá-las a si própria, gerando uma
sintonia entre quem faz e quem dita as regras. E então quem fez as regras da
descentralização do estado do Ceará? Os prefeitos? Os professores? Os alunos? Os pais?
Decerto todos eles tiveram assento na discussão, pois o processo de descentralização
atribui aos governos, municípios, cuidados especiais para a educação, principalmente
voltada para a participação popular, na qual ocorre uma maior proximidade na ação
decisória e no exercício do controle social.
Contudo, ARRETCHE (1997) adverte para a importância da diferenciação entre
descentralização e desconcentração. Na primeira, há transferência de poder do âmbito
federal para as outras esferas de governo. Na segunda, há apenas deslocamento de
responsabilidades administrativas para níveis hierárquicos inferiores de uma
organização. Ocorre, assim, dispersão físico-territorial de instituições inicialmente
localizadas de forma concentrada, com autorização para executar somente determinadas
tarefas, mas persiste a subordinação política ao plano central e, por conclusão, falta de
autonomia.
Nessa lógica, poderia haver participação popular e implementação de
determinadas medidas de caráter administrativo por agências ou entes federativos
estaduais e municipais em um sistema que funcionasse de forma desconcentrada, mas
sem independência política para estabelecer ou alterar metas e estratégias, e, sobretudo
para dispor livremente dos recursos financeiros.
Enquanto na desconcentração há apenas deslocamento de algumas
responsabilidades para níveis inferiores de um mesmo órgão governamental e dispersão
em termos de estrutura física, mas com continuidade da submissão a regras centrais, a
característica fundamental da descentralização é o deslocamento de competências e
poder decisório para outros níveis governamentais.
4.2.1 Avaliando a prática: o que mudou com a descentralização administrativa?
Até aqui temos buscado entender o processo de implantação e desenvolvimento
da política de descentralização no estado do Ceará, mais notadamente, na área da
educação. Ocorreu-nos, contudo, que poderíamos tentar mergulhar um pouco no olhar
avaliativo da política, buscando encontrar as reais mudanças. Daí que trazemos para
iluminar a reflexão, no final deste trabalho empírico, as revelações do nosso
entrevistado 5 ao indagarmos se algo havia mudado com a política de descentralização
do Estado, assim expressou:
Em princípio, eu creio que mudou e para melhor, até porque vivemos
um novo tempo, e as exigências são maiores na busca de
transformação, referindo-se às discussões, estudos, práticas e ensino
nas áreas de política.
Para ilustrar, veja alguns exemplos que sinalizam visivelmente as
mudanças:
O processo de seleção para os orientadores de CREDE;
A eleição dos diretores das escolas;
O núcleo gestor das unidades compatível com a tipificação;
O planejamento da rede escolar pública;
O sistema de acompanhamento, da gestão;
O regime de colaboração com os municípios;
A estrutura organizacional SEDUC/SEDE, SEDUC/CREDE;
O sistema de avaliação institucional, formação e outros.
Podemos ou não concordar com esse entrevistado, mas temos de reconhecer que
o processo de descentralização administrativa da SEDUC, no período de 1995 a 2002,
ocorreu no bojo das reformas governamentais, implementadas pelo governo do Partido
Social Democrático Brasileiro - PSDB desde 1987, com atenções voltadas para o
enxugamento da máquina administrativa e reorganização do modelo de gestão onde as
Secretarias e Órgãos vinculados passaram por sérias mudanças.
Uma tônica que pautou a lógica das reformas foi a modernização administrativa,
considerada importante para colocar um dos Estados mais carentes da região Nordeste,
em condições de competitividade com as demais cidades da região e do País. Para sair
do atraso e colocar o Estado em condições de disputa política e comercial de mercado,
foi necessária muita determinação e visão empresarial dos gestores da época.
No sentido de modernizar a gestão educacional, uma das primeiras atitudes
adotadas pelo governo, a partir de 1995, foi repensar o papel dos Órgãos Regionais de
Educação, revisando a função das antigas DERE para um novo paradigma de gestão
administrativa. Para fortalecer o trabalho da gestão escolar, agilizar os procedimentos
administrativos, assegurar a articulação entre as redes públicas de ensino, estabelecer as
parcerias entre o governo e a sociedade civil, foram implantados os CREDE, em
substituição às antigas DERE, que funcionavam mais como instâncias burocráticas, com
ações delegadas do centro (SEDUC) para a base (município/escola).
Outro componente julgado importante, neste cenário de mudanças, foi o
processo de descentralização/desconcentração das ações setoriais, com o intuito de
agilizar respostas às demandas econômicas e sociais, colocar o governo mais próximo
da sociedade e priorizar o desenvolvimento local e regional. Nessa perspectiva, o setor
educacional, considerado como um dos mais complexos, em termos de tamanho,
abrangência geográfica e importância para a política de modernização do Estado, sofreu
intervenções e processos de reformas governamentais consecutivas.
Nessa perspectiva, os CREDE assumem um novo papel na Região, inicialmente
de mobilização dos diversos segmentos escolares e, no decorrer do processo de sua
implantação, de liderança e gestão da reforma educacional na região. Podemos
considerar, pois, que a extinção das DERE foi uma medida acertada, pois o momento da
educação no País e no Estado exigia avanços nos procedimentos de gestão. Uma nova
legislação acabava de definir normas de autonomia, de participação e democratização
do ensino na rede pública, de mudanças no perfil gerencial dos gestores, de organização
do sistema de ensino.
Os modelos de gestão centralizados não davam mais conta desses desafios, pois
encurtar distâncias e agilizar respostas às comunidades era uma urgência. Desse modo,
os CREDE surgem com o compromisso de tornar a gestão educacional ágil e
transparente, em contraposição aos modelos tradicionais de indicação político-partidária
dos gestores. Desta feita, a seleção pública para os cargos de gestores escolares foi
realizada por meio de provas e análise de títulos, numa primeira etapa, e as entrevistas,
por uma comissão mista, designada pelo governador, para tal fim, numa etapa posterior.
Rompia-se, assim, com um dos maiores obstáculos de ocupação de cargos no governo
do Estado. Dessa vez, era dada oportunidade a uma avaliação de competência técnica,
superando o velho caminho das indicações meramente políticas.
Com o trabalho e investimento da SEDUC no processo de formação continuada
e em serviço, e na estrutura funcional desses Órgãos, houve uma visível melhora nos
procedimentos de gestão e organização do sistema escolar/educacional. Em que pesem
os aspectos positivos, algumas questões merecem uma outra reflexão mais abrangente e
contextualizada das políticas sociais.
Mesmo sinalizando mudanças significativas, não podemos deixar de reconhecer
que os CREDE foram instituídos num cenário de fortes intervenções dos organismos
internacionais, especialmente do Banco Mundial, agência financeira que coordenou
todo o processo de reforma da educação básica na América Latina.
O tempo destinado a essas reformas teve início nos meados de 1980, com
amplas repercussões no Brasil, na década de 1990, especificamente na gestão do
presidente Fernando Henrique Cardoso, na qual aconteceram as maiores articulações e
parcerias com esse Banco e o Fundo Monetário Internacional. Nesse contexto, a
educação cearense foi gradativamente colada a um projeto de mudanças voltado para o
mercado, para o empreendedorismo, bem na lógica do encurtamento do Estado.
Num curto espaço de tempo, os CREDE passaram por uma longa travessia e
processo de desconcentração administrativa, assumindo responsabilidades de todas as
áreas da SEDUC. Por outro lado, as instâncias de planejamento e de definição das
políticas educacionais permaneceram com suas ações centralizadas e articuladas apenas
em estratégias de mobilização e transferências de responsabilidades administrativas para
os Órgãos Regionais, Secretarias Municipais e Unidades Escolares. Não houve tempo e
nem contexto político suficientes para discutir e estruturar a política de descentralização
propriamente dita. Esta iniciativa exigirá dos gestores públicos uma mudança de rumo
na condução das políticas públicas, uma definição mais precisa sobre o verdadeiro papel
do Estado, continuidade e sustentabilidade de políticas que a sociedade já legitimou
como corretas.
Assim, as reformas educacionais em curso nas décadas finais do século XX , ao
que tudo indica, têm aprofundado os processos de descentralização/desconcentração do
poder, sem resolver os problemas e os paradoxos profundos contidos em sua própria
operacionalização.
Nesse sentido, a descentralização/desconcentração de ações para as escolas,
municípios e órgãos regionais também aconteceu dentro de um cenário político
institucional de reformas e mudanças verticais. O processo exigia velocidade nas
transferências de atividades e de novas responsabilidades para os diversos parceiros
envolvidos. A SEDUC efetivamente fez profundos ajustes no seu modelo gerencial, no
sentido de fortalecer a descentralização administrativa e o processo de autonomia e
democratização das escolas estaduais.
Mas romper com as dificuldades iniciais não foi tarefa fácil. Após um longo
período de centralização político-administrativo, o movimento de descentralização e
desconcentração do poder no Brasil, e em especial no Ceará, assume características
relevantes no processo de redemocratização do país. O setor Educação foi quem mais
avançou. De certo, a relação tradicional entre governados e governantes fundou todo o
processo de “descentralização”, o qual permite que o modelo de poder local seja
gradualmente implementado no que concerne às atribuições e competências que hoje
são delegadas ao Estado, em particular aos governadores e, espera-se, venham ser
exercidas pelos órgãos do poder local, no caso, os municípios.
Assim, o que vemos é apenas uma desconcentração de poder em que os
recursos financeiros e humanos são insuficientes para assegurar uma independência
regional e de proteção da autonomia local, pois uma desconcentração administrativa
deve operacionalizar órgão administrativo local, no sentido de possibilitar o controle
político e a responsabilidade política de órgãos executivos perante aos órgãos
deliberativos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É graça divina começar bem. Graça maior é persistir na luta. Mas, a graça
das graças é não desistir. (Dom Helder Câmara).
Imaginamos ser de bom tom iniciar as considerações finais desta empreitada
com uma reflexão de Dom Hélder Câmara por dois motivos centrais: o primeiro porque
nos é exemplo diário de existência ética e cristã, e o segundo porque é considerado um
dos profetas do século XX, por seus ensinamentos transmitirem fortes apelos de
mudança social expressos em suas atitudes e lutas por um ideal de justiça e esperança de
vida melhor para todos os brasileiros. Sua trajetória marcou a história ao reforçar a força
do diálogo como princípio, a formação da consciência crítica como instrumento de
emancipação, a educação popular e a ação cultural como estratégias de intervenção
social. Fez nascer uma chama de esperança em suas peregrinações pelos cinco
continentes do mundo, falando e defendendo os valores dos homens.
Inspiramo-nos nessas idéias, buscando realizar um trabalho de investigação que
não se limitasse a “dizer o já dito”, pois acreditamos que:
A experiência, em síntese, nasce da reflexão sobre a prática concreta. Se
não criarmos condições concretas para que o professor mergulhe nas
experiências das reformas educacionais, passarão vários anos, e, ao final,
constataremos que as mudanças não criaram raízes. Poderão ser eficazes,
mas, dificilmente, serão efetivas. (JOHN DEWEY, 1938).
De posse dessa compreensão, podemos, pois, afirmar que as reformas
educacionais da década de 1990 deram-se no contorno “mudancista” global das últimas
décadas do século passado e nas conseqüentes reformas ocorridas na gestão das
políticas públicas. Foi considerando essas mudanças que realizamos este estudo. Os
resultados obtidos não assumem conotações definitivas, pois procuramos ressaltar fatos
ocorridos no processo de descentralização da política de gestão educacional no período
1995/2002, quando o governo federal reuniu condições institucionais para formular e
implementar programas de transferência de atribuições para os governos locais.
Mediante a sistematização, a análise dos fatos coletados e as constatações
verificadas neste trabalho, esperamos adotar, quanto a sua disseminação, os seguintes
procedimentos: primeiro, disponibilizá-lo à SEDUC como subsídio para análise e
monitoramento da política de descentralização administrativa; segundo, utilizá-lo como
referência cotidiana em nossa prática profissional e institucional, procurando aproximar
o caráter científico da investigação à realidade da comunidade escolar, ao desempenho
da gestão educacional na rede pública estadual, com fins de nortear outros caminhos e
possibilidades.
Nesse sentido, aventamos algumas conclusões do presente trabalho, utilizando
os apontamentos de DRAIBE (1999) para resituar as principais ações implementadas no
cenário das reformas educacionais do período em estudo. No rol de medidas da política
de descentralização, concordamos com a autora que a redistribuição de recursos;
descentralização na execução dos gastos com reforço progressivo em sua redistribuição;
descentralização; desconcentração dos recursos e funções; participações dos pais;
parcerias com a sociedade civil; modernização dos conteúdos; diversificação das
carreiras; criação de sistemas nacionais de capacitação docente e a criação de um
sistema nacional integrado de avaliação educacional foram recomendações amplamente
acatadas pelos órgãos gerenciadores das políticas de educação.
O Ceará não fez diferente sua tarefa de reformas estruturais. Daí que a
desconcentração de poder implantada através da criação dos CREDE interessou
plenamente ao processo instaurado com o neoliberalismo que, de acordo com qual, o
Estado teve o seu aparato administrativo consideravelmente diminuído. Sob a égide do
neoliberalismo, o discurso progressista tomou significados diferentes do que
etimológica e epistemologicamente sugerem. Algumas expressões incorporaram-se à
realidade social, justificando que as mudanças propostas estão sempre voltadas para a
transformação social, melhoria da qualidade de vida, uma educação para cidadania,
gestão democrática e participação da comunidade.
Em que se pese à tendência mundial em torno da política pública de educação
voltada para a descentralização, autonomia, autogestão, delegação de poderes e
“empoderamento”, o discurso oficial reforçou mudanças em relação à gestão
educacional, à melhoria da capacidade institucional nos níveis: nacional, regional, local,
com o propósito de se chegar à qualidade do ensino com equidade.
Os entrevistados apontam uma avaliação positiva quanto à criação dos CREDE
como instância de apoio e articulação entre a escola e a SEDUC pelas inovações e
projetos implementados, com maior visibilidade na eleição de diretores, pelo
rompimento com o “velho modelo” de indicação política aos cargos de direção. Há um
reconhecimento da comunidade escolar ao ressaltar que a política ofereceu oportunidade
de exercer plenamente sua cidadania.
Outro aspecto que nos chamou a atenção foi a diversidade de projetos e ações
desempenhados pelos CREDE, que possibilitaram uma aproximação das duas redes de
ensino público, através das parcerias estabelecidas, decorrentes do regime de
colaboração traçado entre o Estado e municípios. Nesse sentido, o papel dos órgãos
regionais foi decisivo, pois, de acordo com seu perfil e condições estruturais, buscou
minimizar as distâncias entre as redes de ensino, melhorando sua capacidade de resposta
às demandas locais.
Entendemos hoje a ênfase dada à gestão nas reformas administrativas do setor
público, vez que os desafios do ensino, além de crônicos e estruturais, requerem um
tempo e investimentos de naturezas diversas para interferir na qualidade do ensino.
Quebrar a cultura centralizadora foi um grande desafio no sentido de promover uma
escola flexível, autônoma e democrática. Hoje, mesmo as escolas tendo absorvido um
aumento considerável no volume de trabalho, sabem que, de um jeito ou de outro, há
uma pressão dos pais e da sociedade por melhorias na qualidade do ensino, barreira de
difícil transposição em virtude dos desequilíbrios sociais das famílias demandantes da
rede pública.
Quanto ao processo de transição da DERE para o CREDE, verificamos uma
ruptura de forma positiva, sobretudo nos modelos administrativos favorecidos pelas
ações de descentralização/desconcentração e fortalecimento da autonomia no âmbito
regional/escolar. Entretanto, esse movimento não ocorreu na SEDUC de maneira
uniforme, tendo em vista que algumas Coordenadorias assumiram uma postura de
resistência à descentralização/desconcentração. Em se tratando da mesma experiência
vivenciada em nível de CREDE, percebemos duas situações distintas: de um lado, a
efetividade da política com alcance das metas estabelecidas no programa de
descentralização, como a articulação regional e a mobilização da comunidade escolar,
em que a participação e a democratização da gestão educacional é a sua face mais
visível; e de outro, uma fragilidade na execução das propostas marcada por sucessivas
crises de autoridade com, inclusive, destituição de diretor, no CREDE 9.
44
.
Enfatizamos que todo processo de desconcentração do poder de decisão corre o
risco de gerar instâncias de reconcentração desse mesmo poder, mesmo no nível dos
CREDE/escolas. A atuação dos grupos corporativos ou minoritários e a manipulação
político-partidária não devem ser subestimadas. Os interesses minoritários sempre
encontram forma de se recompor, quando o lócus de decisão se desloca do nível central
para as instâncias intermediárias ou para as unidades que prestam diretamente o serviço
educativo.
Cabe ao nível estratégico central de formulação e condução das políticas
educativas estabelecerem critérios e criar mecanismos de controle que dificultem a
reconcentração do poder de decisão, promovendo uma permanente atualização de
informações que indiquem se tal reconcentração está ocorrendo, além de implantar a já
mencionada avaliação de resultados. Só assim, a autonomia das diversas instâncias
administrativas torna-se uma estratégia de aperfeiçoamento da qualidade. Nesse sentido,
espera-se uma tensão aceitável, mas permanente, entre os objetivos da descentralização
e a atuação dos organismos centralizados do sistema educativo, que devem atuar no
sentido da integração.
Uma outra reflexão que trazemos refere-se às formas de organização político-
institucionais adequadas ao equilíbrio entre descentralização e integração. O modelo de
organização do Estado, as relações que historicamente se consolidaram entre as
instâncias de governo nacional, estadual e municipal, as estratégias de regionalização
com políticas pactuadas e repartição de funções são temas envolvidos na organização
institucional. Todavia, não há soluções uniformes, o que se pode estabelecer como
objetivo comum é maior autonomia do local seja no CREDE, município ou escola, com
integração mais orgânica ao meio social, maior agilidade e, sobretudo, continuidade
para fazer com que os recursos materiais, técnicos e humanos cheguem aos maiores
interessados: a comunidade escolar.
Assim, percebe-se que por todo o período de 1995-2002 houve uma clara
tendência de “desconcentrar o poder” alojado no “coração engessado” da SEDUC. Para
44
Esse CREDE teve durante o processo dois diretores.
isso, foi necessário todo um aparato no sentido de “descentralizar”, conforme pensa a
instância central, para fortalecer os organismos, tendo como base esse programa e como
foco, o município. De acordo com a política, transferiam-se ações para os CREDE e
estes se articulavam politicamente com a esfera local municipal. Constatamos, nesse
tipo de política, uma desconcentração de poder por meio de ações como: construção de
um calendário escolar em todos os CREDE; construção do Projeto Político Pedagógico
pela escola; bem como a licitação e aquisição de pequenas e médias obras em escolas e
no CREDE.
Hoje, constatamos que está havendo um movimento inverso ao adotado desde
1995. O discurso oficial informa que tudo isso é devido ao cenário econômico de
escassez de recursos financeiros e como forma de economizar os recursos públicos. A
verdade é que essa ordem inversa leva a uma retomada da centralização de muitas
ações, sobretudo no que se refere à questão da tomada de decisão por meio do
autoritarismo, da falta de diálogo. Sem contar com a não transparência na aquisição de
equipamentos, manutenção e de obras que concorrem para a diminuição dos espaços de
participação e de decisão por parte dos diretores dos CREDE. A própria mudança da
nomenclatura do nome de diretor para orientador já traz implícito o poder de decisão, de
participação e até de autonomia. A fusão dos três CREDE em Fortaleza é o momento da
retomada da re-centralização como forma de contenção de gastos e de despesa.
É necessário dizer que esse movimento de re-centralização fere o princípio de
autonomia e de partilha de poder com a comunidade escolar, incluindo, aí, todas as
conquistas anteriormente feitas, como a democratização e a participação. Não podemos
deixar de concordar que é necessário que o Estado tenha o controle e o
acompanhamento de suas políticas. Mas a questão aqui é de que forma fazer o controle
e o acompanhamento. A idéia não é negar o processo, e sim, aperfeiçoá-lo, pois, no
âmbito das políticas públicas, processam-se relações complexas existentes entre a
sociedade civil e o poder público constituído. Se quisermos mudanças reais, só através
da participação, da democratização é que as obteremos.
Além do mais, sabemos que re-centralizar significa re-concentrar poder. Assim,
não pensamos que a melhor forma de monitorar a política seja reconcentrando poder, e
sim, mantendo o diálogo. Nesse sentido, os CREDE não podem figurar como meras
instâncias administrativas, responsáveis apenas por processos de caráter burocrático,
cumpridor de ordens emanadas de cima e sem a sua participação. Se tínhamos um
caminho pautado minimamente na desconcentração de poder, nem isso hoje temos.
Enfim, o que temos? Esta pergunta só poderá ser melhor respondida com uma nova
pesquisa, o que não é o caso aqui. Entretanto, deixamos esta reflexão: só é possível
fazer democracia com democracia, e os CREDE só podem instituir uma gestão
democrática se forem portadores de autonomia, mesmo correndo riscos, afinal, educar é
correr riscos, é saltar rumo ao diferente, é assegurar sustentabilidade dialógica ao
processo o qual democratiza a gestão escolar.
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______. Decretos nº. 026, de 10 de outubro de 1996, e nº. 306, de 19 de agosto de 1997,
e da Portaria MEC nº. 302, de 07 de abril de 1998 – dispõe sobre Programa de
Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras – PAIUB.
______. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Disponível em
www.fnde.gov.br/. Acesso em 13 de setembro de 2005.
_______. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep)
Disponível em: < http://www.inep.gov.br/institucional. Acesso em: 13 de setembro de
2005.
______. Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da
Educação nacional. Legislação, Brasília, DF, dez. 1996. Disponível em: <http://
www.mec.gov.br/sef/fundef/Ftp/leg/lein9394.doc>. Acesso em: 04 fev. 2003
______. Lei nº. 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias e dá outras providências. Legislação, Brasília, DF, dez. 1996. Disponível
em: < http://www.mec.gov.br/sef/fundef/Ftp/leg/LEI%20n9424m.doc>. Acesso em: 04
fev. 2003.
______. Plano Decenal de Educação para Todos, 1993-2003. Brasília/MEC, 1993.
______. Portaria Nº. 931, de 21 de Março de 2005. Institui o Sistema de Avaliação da
Educação Básica -2005.
______. Resolução 12, de 10 de maio de 1995, Programa de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE). Mais tarde passou a se chamar
PDDE, graças à edição de Medida Provisória do Governo Federal.
______. Resolução/FNDE/CD/Nº.38 DE 23 DE AGOSTO DE 2004.(*) Estabelece
critérios para execução do PNAE.
______.Secretaria de Educação Fundamental. Parâmetros Curriculares Nacionais:
Introdução. Brasília, DF: MEC/SEF, 1997.
CEARÁ. Balanço e perspectiva da descentralização – o caso do Ceará. Fortaleza:
Edições IPLANCE, 1998.
_______. Delegacias Regionais de Educação. Fortaleza: SEDUC, 1974.
_______. Decreto nº. 21398/91 – Reforma Administrativa da SEDUC. 1991.
______. Decreto nº. 24274, de 22/11/96 – dispõe sobre a extinção das DEREs e sobre a
finalidade, estrutura organizacional, distribuição, especificação e lotação dos cargos de
direção e assessoramento da educação do estado do Ceará.
______. Decreto nº. 20620, 12/03/90 – institui o Programa de Municipalização do
Ensino Público no Ceará. Fortaleza: SEDUC, 1990.
_______. Evolução do FUNDEF nos CREDEs de Baturité e Horizonte. Coordenadoria
de Planejamento e Política Educacional. Fortaleza: SEDUC, 1998.
______.Educação Pública – O Ceará na Conquista da Cidadania. Relatório de
Atividades 1991-1994, Fortaleza, SEDUC, 1994.
______. Escola Pública – A Revolução de Uma Geração. Fortaleza, SEDUC, 1991.
______. Edital nº. 04/96. Processo de Seleção dos Diretores dos Centros Regionais de
Desenvolvimento da Educação. Fortaleza, SEDUC, 1996, mimeo.
_______. Estrutura Organizacional. SEDUC. Maio, 1997, mimeo.
______. Lei nº. 12452, de 06/06/95 – dispõe sobre o processo de municipalização do
ensino no Ceará. Governo do Estado, 1995.
_______. Mensagem da Educação Básica do Estado do Ceará. Fortaleza: SEDUC,
2001.
______. Organismos Regionais de Educação. Proposta para Redirecionamento e
Redimensionamento. (Versão 2). Fortaleza, SEDUC, Novembro, 1995, mimeo.
______. Plano de Desenvolvimento Sustentável: Avançando nas Mudanças. Governo
Tasso Ribeiro Jereissati. Fortaleza: SEPLAN, 1995 a 1998.
_____. Plano de Desenvolvimento Regional do Maciço de Baturité. 2003.
_______. Programa de Governo. Coordenação da Campanha Tasso Jereissati. Fortaleza:
SEDUC, maio, 1998.
______. Programa de Cooperação Estado/Município. Fortaleza: SEDUC, 1991-a,
mimeo.
_____. Plano Decenal de Educação para Todos 1993-2003: Fortaleza: SEDUC,1994.
______. Plano de Desenvolvimento Sustentável: Consolidando o Novo Ceará. Governo
Tasso Ribeiro Jereissati. Fortaleza: SEPLAN, 1999-2002.
______. Plano Estratégico de Capacitação da População Cearense, 1999-2003.
Fortaleza: SEDUC, 1998.
______. Plano de Educação Básica: escola melhor, vida melhor: 2003-2006. Fortaleza:
SEDUC, 2004.
_______. Quatro anos de atividade. Fortaleza: SEDUC, 1998.
______. Registro de avaliação participativa da política educacional do Ceará: TODOS
PELA EDUCAÇÃO, 1995-1999. Relatório elaborado pelo Centro de Pesquisa em
Educação, Cultura e Ação Comunitária – CENPEC. São Paulo, 2001.
______. Secretaria da Educação Básica (SEDUC). Centro Regional de desenvolvimento
da Educação. Fortaleza, 1995 - 1996, mimeo.
______. Secretaria da Educação Básica (SEDUC). Centro Regional de desenvolvimento
da Educação. Esboço de Regimento. Fortaleza, 1997, mimeo.
_______. Secretaria da Educação Básica (SEDUC). A Universalização do Ensino
Público. Coordenadoria de Planejamento e Política Educacional, 1996 - 2002, mimeo.
_______. Todos pela Educação de Qualidade para Todos. Governo Tasso Ribeiro
Jereissati. Fortaleza: SEDUC, 1995 a 1998.
ANEXOS
MÓDULO I DAS DERE
Decreto Nº 18.838, de 28/11/1987
MÓDULO MUNICÍPIO SEÇÃO/DIVISÃO UNIDADE/SERVIÇO SEÇÃO SETOR
I Fortaleza
. Seção Regional de
Informação e Estatística
. Divisão de Educação . Unidade de Educação Básica . Seção de Educação
Pré-Escolar
. Seção de Ensino 1º
Grau
. Seção de Educação
Especial
. Serviço de Ensino de 2º
Grau
. Serviço de Educação de
Adultos
. Setor de Cursos
. Setor de Exames
Supletivos
. Divisão de Assistência
ao Estudante e à Escola
. Setor de Ações
Integradas de Saúde
Escolar
. Setor de Apoio ao
Estudante
. Setor de Material de
Ensino-Aprendizagem
. Setor de Supervisão de
Distribuição de
Alimentos
. Setor de Inspeção
Escolar
. Divisão de
Administração
. Seção de Pessoal . Setor de Cadastro
. Setor de direitos e
Deveres
. Setor de Freqüência
.Setor de Comunicação
Administrativa.
. Setor de Material e
Patrimônio
MÓDULO II DAS DERE
Decreto Nº 18.838, de 28/11/1987
MÓDULO MUNICÍPIOS SETOR/
DIVISÃO
UNIDADE/SERVIÇO SEÇÃO SETOR SUBSETOR
II CRATO,
IGUATU,
JUAZEIRO DO
NORTE,
QUIXADÁ,
RUSSAS,
SOBRAL,
ITAPIPOCA E
ICÓ
. Subsetor
Regional de
Informações e
Estatística
. Serviço de Educação
. Seção da
Educação Básica
. Seção de Ensino
de 2º Grau
. Seção de
Educação de
Jovens e Adultos
. Serviço de Assistência ao
Estudante e à Escola
. Setor de Inspeção
Escolar
. Setor de
Supervisão de
Distribuição de
Alimentos
. Setor de
Administração
. Subsetor de
Material e
Patrimônio
. Subsetor
Financeiro
. Subsetor de
Atividades
auxiliares
Subsetor de
Pessoal
MÓDULO III DAS DERE
Decreto Nº 18.838, de 28/11/1987
MÓDULO MUNICÍPIOS SETOR/
DIVISÃO
UNIDADE/SERVIÇO SEÇÃO SETOR SUBSETOR
III CRATEÚS,
LIMOEIRO DO
NORTE,
SENADOR
POMPEU,
TAUÁ,
TIANGUÁ
. Subsetor
Regional de
Informações e
Estatística
. Serviço de Educação
. Seção da
Educação Básica
. Seção de Ensino
de 2º Grau
. Seção de
Educação de
Jovens e Adultos
. Serviço de Assistência ao
Estudante e à Escola
. Setor de
Administração
. Subsetor de
Administração
. Subsetor de
Material e
Patrimônio
. Subsetor
Financeiro
. Subsetor de
Atividades
auxiliares
COMPETÊNCIAS DAS DERE E CREDE
DERE CREDE
Proceder à descentralização do processo
administrativo do sistema e o
aperfeiçoamento do processo ensino-
aprendizagem
Promover, na área de sua jurisdição, a
cooperação e parceria dos segmentos da
Região na busca de um ensino de melhor
qualidade e ofertar uma orientação
normativa e apoio técnico – pedagógico
que garanta a viabilização da política
educacional vigente.
Oferecer cooperação técnica e assistência
financeira aos Órgãos Municipais de
Educação e comandar o planejamento
integrado das unidades escolares de sua
jurisdição
Coordenar o processo de planejamento
das ações educacionais, garantindo a
execução da política educacional na
Região.
Mobilizar a comunidade regional, buscando
seu desenvolvimento na discussão e busca de
soluções dos problemas educacionais da sua
área de atuação.
Desenvolver processos educativos ou não,
apropriados às necessidades e
peculiaridades sócio – econômicas da
região.
Promover a integração Estado/Município,
visando ao estabelecimento de uma rede
única de ensino público, no sentido de
possibilitar a execução da Política
Estadual de Educação.
Orientar as Secretarias Municipais de
Educação, na elaboração,
acompanhamento e avaliação dos planos,
programas e projetos educacionais.
Assessorar as unidades escolares da rede
pública na elaboração, acompanhamento e
avaliação do seu plano de
desenvolvimento e do projeto pedagógico,
de acordo com a política educacional do
estado.
Promover o desenvolvimento de recursos
humano, visando a uma melhor
qualificação do profissional de educação.
Manter na sua área jurisdicional,
observadas as recomendações da SEDUC-
sede, os serviços e controles relativos a
pessoal, material, patrimônio, protocolo,
arquivo, finanças, estatística e inspeção
escolar.
Fonte: documentos mimeografados da SEDUC
ORGANOGRAMA DAS
DELEGACIAS REGIONAIS DA EDUCAÇÃO-DERE
(1974)
A Delegacia Regional de Educação, órgão de descentralização da Secretaria tem como objetivo garantir a
execução da política educacional do Governo, na área de sua jurisdição, assegurando maior rapidez e objetividade às
decisões técnico-administrativas emanadas da Secretaria de Educação (SEDUC: 1974, p.5).
Delegado
Serviços
Administrativos
Serviços Técnicos
Setor de
Serviços Gerais
Setor Pessoal
Setor de
Maternidade e
Prédio
Setor Técnico
Setor de Doc.
Informações
ORGANOGRAMA DOS CENTROS REGIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – CREDE
(1995)
Nota: primeira proposta de reestruturação dos órgãos regionais (SEDUC: documento interno mimeografado, 1995)
Compete aos Centros Regionais de Desenvolvimento da Educação - CREDE, exercer em nível regional as ações de
planejamento, cooperação técnica e financeira, orientação normativa, mobilização, articulação e integração
institucional, tendo em vista o acesso e a melhoria da qualidade da Educação Básica (Decreto Nº 24.274/96. Art. 4º ).
Centro Regional
Apoio a Escola
Divisão de Gestão
Escolar
Divisão de Apoio
Pedagógico
Divisão
Administrativa e
Financeira
ORGANOGRAMA DOS CENTROS REGIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – CREDE
(1996)
ORGANOGRAMA DOS CENTROS REGIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – CREDE
(1998 - 2002)
Articulação
e Gestão
Desenvolvimento
Técnico-
Pedagógico
Monitoramento
e Controle
Núcleo
Gestor
Coordenadoria
Regional
Diretoria de
Planejamento e
Políticas Públicas
Diretoria de
Articulação e
Gestão Educacional
Diretoria de
Desenvolvimento
Técnico Pedagógico
Chefe de
Gabinete
Diretoria de
Monitoramento e
Controle
MÓDULO DOS CREDE - 1996 – 1999
Decreto nº 24.274 de 22/11/96
MÓDULO CREDEs NÚCLEO SUBDIVISÃO
INTERNA
SUBDIVISÃO
INTERNA
I FORTALEZA
Núcleo de Ensino
Núcleo de Gestão
Núcleo de Monitoramento e
Controle
. Gestão Administrativa
. Gestão financeira
. Gestão de Recursos
Humanos
. Suporte Tecnólogico
Comitê de
Assessoramento
Técnico
Núcleo de Informática
Gerência
Administrativa
II CRATO,
ITAPIPOCA,
JUAZEIRO DO
NORTE,
MARACANAÚ,
RUSSAS, SOBRAL
Núcleo de Ensino
Núcleo de Gestão
Núcleo de Monitoramento e
Controle
. Gestão Administrativa
. Gestão financeira
. Gestão de Recursos
Humanos
. Suporte Tecnólogico
Comitê de
Assessoramento
Técnico
Núcleo de Informática
Gerência
Administrativa
III BATURITÉ, BREJO
SANTO, CAMOCIM,
CRATEÚS, ICÓ
TIANGUÁ,
IGUATU, QUIXADÁ
Núcleo de Ensino
Núcleo de Gestão
Núcleo de Monitoramento e
Controle
. Gestão Administrativa
. Gestão financeira
. Gestão de Recursos
Humanos
. Suporte Tecnólogico
Núcleo de Informática
IV ACARAÚ,
CANINDÉ,
HORIZONTE,
JAGUARIBE,
SANADOR
POMPEU, TAUÁ
Núcleo de Ensino
Núcleo de Gestão
Núcleo de Monitoramento e
Controle
MACRO DOS CREDE 2000 – 2002
Nota: A denominação de MACRO e o termo Coordenadoria nos CREDE deu-se apenas na estrutura interna de cada
CREDE . O Decreto Nº 25.850 de 07/04/2000 trata-se de Assessor Técnico e Assistente Técnico.
MACRO CREDE COORDENADORIA
A MARACANAÚ, ITAPIPOCA,
HORIZONTE
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
B ACARAÚ, CAMOCIM,
TIANGUÁ, SOBRAL
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
C BATURITÉ, QUIXADÁ,
SENADOR POMPEU
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
D RUSSAS, JAGUARIBE,
IGUATU, ICÓ
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
E CANINDÉ, CRATÉUS, TAUÁ . Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
F CRATO, JUAZEIRO DO
NORTE, BREJO SANTO
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
G FORTALEZA . Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coord. Regional de Articulação e Gestão
. Coord. Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA PARA OS
PARTICIPANTES DA PESQUISA
1. Qual a sua opinião a respeito da efetividade da política de descentralização
nas DERE/CREDE, no período de 1971 aos dias atuais?
2. Como você avalia a sua participação nessa política, como diretor de DERE
e hoje, como Orientador de CREDE?
3. Como você analisa a descentralização nas DERE?
4. E hoje, nos CREDE, alguma coisa mudou? O que mudou contribuiu para
melhorar o processo de descentralização?
5. Você acha que, com essa política, houve realmente descentralização ou
apenas desconcentração? Por quê?
6. Como você vê hoje o trabalho dos CREDE no sentido da descentralização
do poder?
7. Como você descreve os relacionamentos CREDE – escola e CREDE-
SEDUC?
8. Para você, o que significa “a escola como ponto de partida,” conforme
preconiza o projeto Todos pela Educação de Qualidade para Todos?
9. Diga como você se sente participando dessa visão de “escola como ponto de
partida”?
10. Descreva os momentos mais significativos de sua participação nessa
política.
11. Quais as suas maiores críticas a essa política?
12. Em que situações você sentiu que suas opiniões eram, ou não, acatadas e sua
experiência como pessoa e como profissional eram consideradas
importantes?
ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA PARA OS
PARTICIPANTES DA PESQUISA
2. Qual a sua opinião a respeito da efetividade da política de descentralização
nas DERE/CREDE, no período de 1971 aos dias atuais?
3. Como você avalia a sua participação nessa política, como diretor de DERE
e hoje, como Orientador de CREDE?
4. Como você analisa a descentralização nas DERE?
5. E hoje, nos CREDE, alguma coisa mudou? O que mudou contribuiu para
melhorar o processo de descentralização?
6. Você acha que, com essa política, houve realmente descentralização ou apenas
desconcentração? Por quê?
7. Como você vê hoje o trabalho dos CREDE no sentido da descentralização do poder?
8. Como você descreve os relacionamentos CREDE – escola e CREDE-
SEDUC?
8. Para você, o que significa “a escola como ponto de partida,” conforme
preconiza o projeto Todos pela Educação de Qualidade para Todos?
13. Diga como você se sente participando dessa visão de “escola como ponto de
partida”?
14. Descreva os momentos mais significativos de sua participação nessa
política.
15. Quais as suas maiores críticas a essa política?
16. Em que situações você sentiu que suas opiniões eram, ou não, acatadas e sua
experiência como pessoa e como profissional eram consideradas
importantes?
COMPETÊNCIAS DAS DERE E CREDE
DERE CREDE
Proceder à descentralização do processo
administrativo do sistema e o
aperfeiçoamento do processo ensino-
aprendizagem
Promover, na área de sua jurisdição, a
cooperação e parceria dos segmentos da
Região na busca de um ensino de melhor
qualidade e ofertar uma orientação
normativa e apoio técnico – pedagógico
que garanta a viabilização da política
educacional vigente.
Oferecer cooperação técnica e assistência
financeira aos Órgãos Municipais de
Educação e comandar o planejamento
integrado das unidades escolares de sua
jurisdição
Coordenar o processo de planejamento
das ações educacionais, garantindo a
execução da política educacional na
Região.
Mobilizar a comunidade regional, buscando
seu desenvolvimento na discussão e busca de
soluções dos problemas educacionais da sua
área de atuação.
Desenvolver processos educativos ou não,
apropriados às necessidades e
peculiaridades sócio – econômicas da
região.
Promover a integração Estado/Município,
visando ao estabelecimento de uma rede
única de ensino público, no sentido de
possibilitar a execução da Política
Estadual de Educação.
Orientar as Secretarias Municipais de
Educação, na elaboração,
acompanhamento e avaliação dos planos,
programas e projetos educacionais.
Assessorar as unidades escolares da rede
pública na elaboração, acompanhamento e
avaliação do seu plano de
desenvolvimento e do projeto pedagógico,
de acordo com a política educacional do
estado.
Promover o desenvolvimento de recursos
humano, visando a uma melhor
qualificação do profissional de educação.
Manter na sua área jurisdicional,
observadas as recomendações da SEDUC-
sede, os serviços e controles relativos a
pessoal, material, patrimônio, protocolo,
arquivo, finanças, estatística e inspeção
escolar.
Fonte: documentos mimeografados da SEDUC
MÓDULO DOS CREDE - 1996 - 1999
MÓDULO CREDEs NÚCLEO SUBDIVISÃO
INTERNA
SUBDIVISÃO
INTERNA
I FORTALEZA
Núcleo de Ensino
Núcleo de Gestão
Núcleo de Monitoramento e
Controle
. Gestão Administrativa
. Gestão financeira
. Gestão de Recursos
Humanos
. Suporte Tecnólogico
Comitê de
Assessoramento
Técnico
Núcleo de Informática
Gerência
Administrativa
II CRATO,
ITAPIPOCA,
JUAZEIRO DO
NORTE,
MARACANAÚ,
RUSSAS, SOBRAL
Núcleo de Ensino
Núcleo de Gestão
Núcleo de Monitoramento e
Controle
. Gestão Administrativa
. Gestão financeira
. Gestão de Recursos
Humanos
. Suporte Tecnólogico
Comitê de
Assessoramento
Técnico
Núcleo de Informática
Gerência
Administrativa
III BATURITÉ, BREJO
SANTO, CAMOCIM,
CRATEÚS, ICÓ
TIANGUÁ,
IGUATU, QUIXADÁ
Núcleo de Ensino
Núcleo de Gestão
Núcleo de Monitoramento e
Controle
. Gestão Administrativa
. Gestão financeira
. Gestão de Recursos
Humanos
. Suporte Tecnólogico
Núcleo de Informática
IV ACARAÚ,
CANINDÉ,
HORIZONTE,
JAGUARIBE,
SANADOR
POMPEU, TAUÁ
Núcleo de Ensino
Núcleo de Gestão
Núcleo de Monitoramento e
Controle
Decreto nº 24.274 de 22/11/96
MACRO DOS CREDE 2000 – 2002
Nota: A denominação de MACRO e o termo Coordenadoria nos CREDE deu-se apenas na estrutura interna de cada
CREDE . O Decreto Nº 25.850 de 07/04/2000 trata-se de Assessor Técnico e Assistente Técnico.
MACRO CREDE COORDENADORIA
A MARACANAÚ, ITAPIPOCA,
HORIZONTE
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
B ACARAÚ, CAMOCIM,
TIANGUÁ, SOBRAL
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
C BATURITÉ, QUIXADÁ,
SENADOR POMPEU
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
D RUSSAS, JAGUARIBE,
IGUATU, ICÓ
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
E CANINDÉ, CRATÉUS, TAUÁ . Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
F CRATO, JUAZEIRO DO
NORTE, BREJO SANTO
. Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coordenadoria Regional de Articulação e Gestão
. Coordenadoria Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
G FORTALEZA . Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coord. Regional de Articulação e Gestão
. Coord. Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
G FORTALEZA . Coordenadoria Regional de Desenvolvimento Técnico Pedagógico
. Coord. Regional de Articulação e Gestão
. Coord. Regional de Monitoramento e Controle
Assistente Técnico
MÓDULO DAS DERE’s
Decreto Nº 18.838, de 28/11/1987
MÓDULO MUNICÍPIO SEÇÃO/DIVISÃO UNIDADE/SERVIÇO SEÇÃO SETOR
I Fortaleza
. Seção Regional de
Informação e Estatística
. Divisão de Educação . Unidade de Educação Básica . Seção de Educação
Pré-Escolar
. Seção de Ensino 1º
Grau
. Seção de Educação
Especial
. Serviço de Ensino de 2º
Grau
. Serviço de Educação de
Adultos
. Setor de Cursos
. Setor de Exames
Supletivos
. Divisão de Assistência
ao Estudante e à Escola
. Setor de Ações
Integradas de Saúde
Escolar
. Setor de Apoio ao
Estudante
. Setor de Material de
Ensino-Aprendizagem
. Setor de Supervisão de
Distribuição de
Alimentos
. Setor de Inspeção
Escolar
. Divisão de
Administração
. Seção de Pessoal . Setor de Cadastro
. Setor de direitos e
Deveres
. Setor de Freqüência
.Setor de Comunicação
Administrativa.
. Setor de Material e
Patrimônio
MÓDULO MUNICÍPIOS SETOR/
DIVISÃO
UNIDADE/SERVIÇO SEÇÃO SETOR SUBSETOR
II CRATO,
IGUATU,
JUAZEIRO DO
NORTE,
QUIXADÁ,
RUSSAS,
SOBRAL,
ITAPIPOCA E
ICÓ
. Subsetor
Regional de
Informações e
Estatística
. Serviço de Educação
. Seção da
Educação Básica
. Seção de Ensino
de 2º Grau
. Seção de
Educação de
Jovens e Adultos
MÓDULO DAS DERE’s
Decreto Nº 18.838, de 28/11/1987
. Serviço de Assistência ao
Estudante e à Escola
. Setor de Inspeção
Escolar
. Setor de
Supervisão de
Distribuição de
Alimentos
. Setor de
Administração
. Subsetor de
Material e
Patrimônio
. Subsetor
Financeiro
. Subsetor de
Atividades
auxiliares
Subsetor de
Pessoal
MÓDULO MUNICÍPIOS SETOR/
DIVISÃO
UNIDADE/SERVIÇO SEÇÃO SETOR SUBSETOR
III CRATEÚS,
LIMOEIRO DO
NORTE,
SENADOR
POMPEU,
TAUÁ,
TIANGUÁ
. Subsetor
Regional de
Informações e
Estatística
. Serviço de Educação
. Seção da
Educação Básica
. Seção de Ensino
MÓDULO DAS DERE
Decreto Nº 18.838, de 28/11/1987
ORGANOGRAMA DAS
DELEGACIAS REGIONAIS DA EDUCAÇÃO-DERE
(1974)
de 2º Grau
. Seção de
Educação de
Jovens e Adultos
. Serviço de Assistência ao
Estudante e à Escola
. Setor de
Administração
. Subsetor de
Administração
. Subsetor de
Material e
Patrimônio
. Subsetor
Financeiro
. Subsetor de
Atividades
auxiliares
A Delegacia Regional de Educação, órgão de descentralização da Secretaria tem como objetivo garantir a
execução da política educacional do Governo, na área de sua jurisdição, assegurando maior rapidez e objetividade às
decisões técnico-administrativas emanadas da Secretaria de Educação (SEDUC: 1974, p.5).
ORGANOGRAMA DOS CENTROS REGIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – CREDE
(1995)
Delegado
Serviços
Administrativos
Serviços Técnicos
Setor de
Serviços Gerais
Setor Pessoal
Setor de
Maternidade e
Prédio
Setor Técnico
Setor de Doc.
Informações
Nota: primeira proposta de reestruturação dos órgãos regionais (SEDUC: documento interno mimeografado, 1995)
Compete aos Centros Regionais de Desenvolvimento da Educação - CREDE, exercer em nível regional as ações de
planejamento, cooperação técnica e financeira, orientação normativa, mobilização, articulação e integração
institucional, tendo em vista o acesso e a melhoria da qualidade da Educação Básica (Decreto Nº 24.274/96. Art. 4º ).
ORGANOGRAMA DOS CENTROS REGIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – CREDE
(1996)
Centro Regional
Apoio a Escola
Divisão de Gestão
Escolar
Divisão de Apoio
Pedagógico
Divisão
Administrativa e
Financeira
ORGANOGRAMA DOS CENTROS REGIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – CREDE
(1998 - 2002)
Articulação
e Gestão
Desenvolvimento
Técnico-
Pedagógico
Monitoramento
e Controle
Núcleo
Gestor
Coordenadoria
Regional
Diretoria de
Planejamento e
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