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U N I V E R S I D A D E P R E S B I T E R I A N A M A C K E N Z I E
GABRIEL HERNAN FACAL VILLARREAL
CRÉDITOS DE CARBONO E MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO LIMPO
(MDL) NO BRASIL
Uma análise da situação brasileira no contexto do Protocolo de Quioto e da
potencialidade econômica do tratamento de resíduos em aterros sanitários
São Paulo
2009
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2
U N I V E R S I D A D E P R E S B I T E R I A N A M A C K E N Z I E
GABRIEL HERNAN FACAL VILLARREAL
CRÉDITOS DE CARBONO E MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO LIMPO
(MDL) NO BRASIL
Uma análise da situação brasileira no contexto do Protocolo de Quioto e da
potencialidade econômica do tratamento de resíduos em aterros sanitários
Dissertação apresentada ao
Departamento de Pós-Graduação
Stricto Sensu para obtenção de grau de
Mestre em Direito Político e Econômico
na Universidade Presbiteriana
Mackenzie
Orientador: Prof. Dr. José Francisco Siqueira Neto
São Paulo
2009
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3
U N I V E R S I D A D E P R E S B I T E R I A N A M A C K E N Z I E
GABRIEL HERNAN FACAL VILLARREAL
CRÉDITOS DE CARBONO E MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO LIMPO
(MDL) NO BRASIL
Uma análise da situação brasileira no contexto do Protocolo de Quioto e da
potencialidade econômica do tratamento de resíduos em aterros sanitários
Aprovado em 21/08/2009
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________________________
Prof. Dr. José Francisco Siqueira Neto - Orientador
Universidade Presbiteriana Mackenzie
________________________________________________________________
Profª. Dra. Solange Teles da Silva
Universidade Presbiteriana Mackenzie
________________________________________________________________
Prof. Dr. Alessandro Octaviani
Fundação Getúlio Vargas - FGV
4
A meus pais, fontes eternas de amor,
inspiração e admiração.
A minha esposa Daniela, pelo amor,
carinho, apoio e paciência.
5
AGRADECIMENTOS
Meus sinceros agradecimentos:
Ao Prof. Dr. José Francisco Siqueira Neto, por aceitar a solicitação tardia, pela
confiança depositada no projeto, pela essencial colaboração acadêmica e por todas
as orientações, sempre ponderadas, pertinentes, serenas e necessárias.
A meu irmão, Julio Javier, por compartilhar sua experiência acadêmica e pelos
sábios conselhos, sempre lúcidos em meus momentos de intranqüilidade, sem os
quais não teria sido possível a conclusão deste trabalho.
A meu sócio, Luís Rodolfo, por compartilhar sua experiência acadêmica e ser uma
fonte constante de pesquisa, sempre atento e disposto a colaborar com o projeto.
A Renato M. Santiago, pela atenção quanto aos assuntos acadêmicos e presteza
nas inúmeras vezes nas quais sua intervenção foi decisiva para minha vida
acadêmica.
6
“Primeiro foi necessário civilizar o Homem
em relação ao próprio Homem. Agora é
necessário civilizar o Homem em relação à
natureza e aos animais.”
Victor Hugo
7
RESUMO
A temática ambiental tornou-se de central relevância para a comunidade
internacional. A elevação da temperatura da atmosfera da terra e a associação
deste fenômeno ao aumento da emissão de gases de efeito estufa implicaram uma
revisão dos modelos clássicos de desenvolvimento econômico, pelos quais visava-
se apenas à maximização da exploração dos recursos naturais e ao aumento dos
lucros provenientes das atividades de produção de riquezas.
Através da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas
foram criados uma série de princípios visando a estabilização e diminuição das
concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera terrestre, sendo
estabelecidos princípios e e mecanismos para viabilizar o atingimento dos objetivos
traçados pelas partes.
O Protocolo de Quioto, adotado através da Terceira Conferência de Partes, instituiu
mecanismos de flexibilização para fins de atingimento de metas e interação entre
países desenvolvidos e em desenvolvimento. Dentre estes, dá-se especial
destaque ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL, único meio previsto
para a participação dos países em desenvolvimento no contexto do Protocolo de
Quioto.
O presente trabalho visa a uma análise das limitações jurídicas impostas ao poder
econômico através do Protocolo de Quioto, com ênfase na análise das interações
econômicas decorrentes da criação do mercado de créditos de carbono. Pretende-
se avaliar a situação brasileira no contexto de Quioto, as oportunidades existentes
para exploração de atividades de MDL no Brasil, principalmente no que diz respeito
ao tratamento de resíduos sólidos e captação de gases de efeito estufa em aterros
sanitários.
8
O foco neste tipo de atividade decorre da problemática atual relacionada ao
elevado volume de resíduos produzidos, à saturação dos espaços destinados para
seu depósito, o impacto ambiental decorrente da falta de manejo ou do manejo
inadequado de resíduos. Pretende-se avaliar a possibilidade de utilização de
projetos de MDL em aterros sanitários como uma solução economicamente viável
para tais problemas abordando, inclusive, os reflexos socioeconômicos de tais
atividades nas comunidades vinculadas às áreas de aterro.
Para estudo de caso tomou-se como referência o Projeto NovaGerar para
tratamento de resíduos e captação de gases de aterro sanitário na cidade de Nova
Iguaçu – RJ, projeto pioneiro no Brasil e no Mundo nesta modalidade.
Palavras-chave: Aquecimento global - Efeito estufa - Mudança climática -
Protocolo de Quioto – Mecanismos de flexibilização – Mecanismos de
Desenvolvimento Limpo – Créditos de carbono – Aterros Sanitários - Projeto
NovaGerar
9
RESUMEN
Em tema ambiental se convirtió em cuestión de relevancia central para la
comunidad internacional. La elevación de la temperatura de la tierra y la
vinculación de este fenomeno al aumento de la emisión de gases de efecto
invernadero implicaron em uma revisión de los modelos clásicos de desarrollo
economico, por los cuales se visaba apenas la maximización de la explotación de
los recursos naturales y el aumento de los lucros provenientes de tales actividades.
Por intermédio de la Convención-Quadro de las Naciones Unidas sobre Cambios
Climáticos se estableció la necesidad de estabilizar y disminuir las concentraciones
de gases de efecto invernadero em la atmosfera terrestre, estableciendose metas y
mecanismos para tanto.
El Protocolo de Quioto, adoptado em la Tercer Conferencia de Partes, instituyó
mecanismos de flexibilización para fines de cumplimiento de metas e interacción
entre países desarrollados y países em desarrollo. Dentro de estos, se le dá
especial destaque al Mecanismo de Desarrollo Limpio – MDL, única forma prevista
para la participación de los países em desarrollo em el contexto del Protocolo de
Quioto.
El presente estudio visa un análisis de las limitaciones jurídicas impuestas al poder
economico por el Protocolo de Quioto, com enfasis em las interacciones
resultantes de la creación del mercado de créditos de carbono. Se pretende
evaluar la situación brasileña em el contexto del Protocolo de Quioto, las
oportunidades existentes para desarrollo de actividades de MDL em Brasil,
principalmente em el área de tratamiento de resíduos sólidos e captación de gases
de efecto invernadero em atierros sanitários.
10
El foco em este tipo de actividad resulta de la problemática actual relacionada al
elevado volumen de resíduos produzidos, a la saturación de los espacios
destinados para su depósito, el impacto ambiental resultante de la falta de trato o
trato indebido de resíduos. Se pretende evaluar la posibilidad de utilización de
projectos de MDL em atierros sanitários como uma solución economicamente
viable para tales problemas, abordando, inclusive, los Pretende-se avaliar a
possibilidade de utilização de projetos de MDL em aterros sanitários como uma
solução economicamente viável para tais problemas abordando, inclusibe, los
reflejos socioeconomicos de tales actividades em las comunidades vinculadas a las
áreas de atierro.
Para estúdio de caso se tomó como referencia el Projecto NovaGerar para
tratamiento de resíduos y captación de gases de atierro sanitário em la ciudad de
Nova Iguaçu – RJ, projecto pionero em Brasil y em el Mundo em esta modalidad.
Palavras clave: Calentamiento global – Efecto invernadero – Cambios climáticos -
Protocolo de Quioto – Mecanismos de flexibilización – Mecanismos de Desarrollo
Limpio – Créditos de carbono – Atierros Sanitários - Projecto NovaGerar
11
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 – Gráfico de delimitação de linha de base e adicionalidade em
projetos de MDL...............................................................................................41
GRÁFICO 2 – Número de projetos brasileiros por tipo de gás de efeito
estufa................................................................................................................50
GRÁFICO 3 – Número de projetos brasileiros por Escopo Setorial.................51
12
LISTA DE ABREVIATURAS
BIRD - Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe
CH4 – Gás Metano
CIMGC - Comissão Interministerial das Mudanças Climáticas Globais
CNUMAD - Conferência das Nações unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento
CO2 – Dióxido de Carbono
COP - Conferência das Partes
CQNUMC - Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do
Clima
CTR – Central de Tratamento de Resíduos
DCP – Documento de Concepção do Projeto
EOD – Entidade Operacional Designada
EUA – Estados Unidos da América
GEE – Gases de Efeito Estufa
HFCs - Hidrofluorcarbonetos
IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change
MDL – Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
N2O – Óxido Nitroso
ONU – Organização das Nações Unidas
PFCs - Perfluorcarboneto
RCE – Reduções Certificadas de Emissões
S.A. - Sociedade por Ações
SF6 – Hexafluoreto de Enxofre
UQA - Unidade de Quantidade Atribuída
URM – Unidade de Remoção
URE – Unidade de Redução de Emissões
WB NCDF - World Bank Netherlands Clean Development Facility
13
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................................................14
CAPÍTULO I – EVOLUÇÃO NO CENÁRIO INTERNACIONAL.............................24
CAPÍTULO II – MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO LIMPO (MDL)............33
Seção I – Origens do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)...............33
Seção II – Critérios de Elegibilidade e Sustentabilidade para projetos de
MDL....................................................................................................................39
Seção III – Ciclo do Projeto de MDL..................................................................44
CAPÍTULO III – O MDL NO BRASIL.....................................................................50
Seção I – Diversidade dos projetos de MDL no Brasil.......................................50
Seção II – Comentários acerca do projeto de aproveitamento do biogás de
aterro sanitário NovaGerar................................................................................57
CONCLUSÕES......................................................................................................63
REFERÊNCIAS......................................................................................................69
ANEXO A – DOCUMENTO DE CONCEPÇÃO DO PROJETO –
NOVAGERAR........................................................................................................73
14
INTRODUÇÃO
As atividades do ser humano perante a natureza resultam em danos ao meio
ambiente e degradação ambiental, sendo de especial atenção e alerta a temática
relativa ao aumento das emissões de gases de efeito estufa, principalmente através
da queima de combustíveis fósseis como meio de produção de energia. Segundo
Mário Epstein, “cerca de 80% (oitenta por cento) das emissões de CO
2
para a
atmosfera provêm da queima de combustíveis fósseis”.
1
“A mudança global do clima é um dos mais graves problemas
ambientais deste século. Nos últimos 100 anos, registrou-se um
aumento de cerca de 1 grau centígrado na temperatura média da
Terra. Este problema vem sendo causado pela intensificação do
efeito estufa, que, por sua vez, está relacionada ao aumento da
concentração, na atmosfera da Terra, de determinados gases,
principalmente o dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) e óxido
nitroso (N2O).
Os gases de efeito estufa emitidos em razão das atividades do
homem, também denominadas antrópicas, decorrem principalmente
da queima de combustíveis fósseis (carvão, petróleo e gás natural)
em usinas termoelétricas, indústrias, veículos em circulação e
sistemas domésticos de aquecimento, além de atividades agro-
pastoris, lixões e aterros sanitários.”
2
Flávia de Paiva M. de Oliveira e Flávio Romero Guimarães, ao tratar acerca da
relação evolutiva do ser humano perante a natureza, asseveram que “o conflito do
homem com a natureza sempre existiu, desde o momento em que o ser humano
necessitou retirar da natureza os recursos indispensáveis à sua sobrevivência,
como também o necessário para vencer as intempéries naturais”. Concluem os
autores que “tal conflito apenas se agravou quando o ser humano percebeu que o
mundo não se restringia ao seu campo de visão”.
3
1 EPSTEIN, Mário. Mecanismos de Desenvolvimento Limpo – MDLs. In: PILLON, Clenio Nailto. Atuando
no âmbito do Protocolo de Kyoto, Pelotas: Embrapa, 2005, p. 22.
2 In O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL: guia de orientação /Coordenação-geral Ignez Vidigal
Lopes. – Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 2002, p. 09.
3 OLIVEIRA, Flávia de Paiva M. de; e GUIMARÃES, Flávio Romero. Direito, Meio Ambiente e Cidadania,
uma abordagem interdisciplinar, São Paulo: Madras, 2004, p. 17.
15
As emissões de gases de efeito estufa vêm ocasionando o constante aumento da
temperatura média da superfície do planeta no decorrer dos tempos. Com base em
tais estudos, é possível afirmar que o aquecimento global pode acarretar uma série
de danosas conseqüências ao meio ambiente e comprometer profundamente as
condições de vida no planeta, apontando como principais motivos de preocupação
a elevação do nível do mar em virtude do degelo das calotas polares e as
alterações no clima global, tais como ventos, marés, temperaturas, pluviosidade,
etc.
O quarto relatório do International Panel on Climate Change – IPCC evidencia que
“warming of the climate system is unequivocal, as is now evident from observations
of increases in global average air and ocean temperatures, widespread melting fo
snow and ice, and rising global average sea level”.
4
5
Com a evolução histórica, técnica e científica, o ser humano passou a ter maior
consciência e sensibilidade com relação à temática ambiental, tomando-a como
tema de interesse relevância central. Importante ressaltar que a pauta relativa às
mudanças climáticas ultrapassa a dimensão ambiental, repercutindo e assumindo
papel de imperativa relevância nas esferas política, jurídica, ética, socioeconômica,
filosófica, científica, energética, entre outras.
Podemos conceituar meio ambiente como o conjunto de forças e condições que
cercam e influenciam os seres vivos e as coisas em geral. O meio ambiente é
constituído de: a) fatores abióticos, como o clima, a iluminação, a pressão, o teor de
oxigênio; e b) bióticos, como as condições de alimentação, modo de vida em
sociedade e para o homem, educação, companhia, saúde e outros. De acordo com
Vera Rita Mello Ferreira, “quanto aos recursos naturais, vivemos uma época em
4 IPCC. Climate Change 2007: The phsycal science basis. Disponível em
<http://www.meteo.bg/meteorology/SPM2feb07.pdf>. Acesso em 17.06.2009.
5 Tradução livre do autor: “É inequívoco o aquecimento do sistema climático, o que é agora evidente a partir
de observações do aumento da temperatura média global do ar e do oceano, derretimento de neve e gelo, e
elevação do nível global médio do mar.”
16
que negar sua finitude tornou-se praticamente impossível. De repente, saiu todo
mundo a plantar árvores para “neutralizar a emissão de carbono”.
6
Diante do conflito entre ação humana, desenvolvimento econômico e meio-
ambiente, Enrique Leff deu destaque a dois fatores relevantes na relação
homem/natureza: a) o constante crescimento da população mundial face à finitude
dos recursos naturais; b) a utilização intensiva de novos padrões tecnológicos para
exploração da natureza, aumentando o ritmo de exploração e degradação dos
recursos naturais, visando a maximização dos lucros e melhoria de performance
dos agentes econômicos.
“A problemática ambiental – a poluição e degradação do meio, a
crise de recursos naturais, energéticos e de alimentos – surgiu nas
últimas décadas do século XX como uma ‘crise de civilização’,
questionando a racionalidade econômica e tecnológica dominantes.
Esta crise tem sido explicada a partir de uma diversidade de
perspectivas ideológicas. Por um lado, é percebida como resultado
da pressão exercida pelo crescimento da população sobre os
limitados recursos do planeta. Por outro, é interpretada como o
efeito da acumulação de capital e da maximização da taxa de lucro
a curto prazo, que induzem a padrões tecnológicos de uso e ritmos
de exploração da natureza, bem como formas de consumo, que
vêm esgotando as reservas de recursos naturais, degradando a
fertilidade dos solos e afetando as condições de regeneração dos
ecossistemas naturais.”
7
Nesse diapasão, afigura-se necessária, urgente e imprescindível a reflexão acerca
dos meios de produção historicamente criados e os impactos causados por estes
ao longo dos anos. Gleice Donini de Souza destaca que “o modelo de
desenvolvimento anteriormente adotado trouxe conseqüências desastrosas à
sociedade, como contaminação do ar, da água e do solo, desertificação, extinção
de espécies, aquecimento atmosférico, degelo e mudanças no nível do mar”.
8
6 FERREIRA, Vera Rita Mello. Decisões econômicas, - Você já parou para pensar?, 1ª edição, São Paulo:
Saraiva, 2007, p. 18.
7 LEFF, Enrique. Epistemologia Ambiental, 2 edição, São Paulo: Cortez, 2002, p. 59.
8 SOUZA, Gleice Donini de. Aplicação do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo: o caso NovaGerar.
Dissertação submetida à Universidade de São Paulo para obtenção do grau de mestre em geografia. São
Paulo, 2007, p. 22.
17
Enrique Leff, por sua vez, alerta quanto à necessidade da sociedade promover uma
mudança de pensamento, saindo da racionalidade meramente econômica e
construindo uma racionalidade ambiental fundada em meios alternativos de
produção e em desenvolvimento sustentável. Acerca do tema, Ignacy Sachs
consignou que “a finitude da nave-terra e as dimensões atuais do mau
desenvolvimento tornam imperiosa a aplicação desta nova racionalidade na gestão
dos recursos de energia, de espaço e do meio”.
9
Em trabalho mais recente, Ignacy Sachs analisa o impacto da aplicação da
racionalidade ambiental nas relações econômicas, sugerindo que os meios de
transição para alcançar o desenvolvimento sustentável deverão, necessariamente,
“modular a demanda por meio de mudanças nos estilos de vida, nos padrões de
consumo e nas funções produtivas, mediante a incorporação de técnicas
ambientalmente adequadas e fazendo as escolhas locacionais corretas”.
10
Consuelo Yoshida, fazendo referência a Paulo Roberto Haddad, destaca a
relevância da proteção ao meio ambiente no campo do processo de crescimento
econômico, exaltando a necessidade de uma análise do crescimento econômico do
ponto de vista da interação dos seres humanos com a natureza e dos seres
humanos entre si.
“O conceito de desenvolvimento humano constitui uma alternativa
mais abrangente para se compreender e se avaliar o processo de
crescimento econômico dos países e de suas regiões. Como conclui
Paulo R. Haddad, às vésperas da divulgação do Relatório de
Desenvolvimento Humano Internacional de 1998, de cuja
elaboração participou o Brasil: ‘quando alguém disser que a
economia de um país ou de uma região está crescendo em ritmo
favorável e com estabilidade macroeconômica, alguém poderá
indagar como está se dando este crescimento em termos das
relações das pessoas com a natureza, das pessoas entre si e das
pessoas para si. Aí, é hora de se discutir o desenvolvimento
sustentável.”
11
9 SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: Crescer sem destruir. São Paulo: Vértice, 1986, p. 113.
10 SACHS, Ignacy. Rumo à ecossocioeconomia: teoria e prática do desenvolvimento. Paulo Freire Vieira
(org.). São Paulo: Cortez, 2007, p. 187.
11 YOSHIDA, Consuelo. Poluição em face das cidades no direito ambiental brasileiro: A relação entre
degradação social e degradação ambiental, Dissertação de Doutorado em Direitos das Relações Sociais,
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2001, p. 09.
18
De fato, além da notória capacidade humana de evolução tecnológica e econômica,
faz-se necessária uma reflexão quanto à efetiva evolução humana em seu
relacionamento direito com a natureza, bem como se pensar se em termos sociais
e ambientais o ser humano tem alcançado patamar semelhante de
aperfeiçoamento. Wagner Costa Ribeiro afirma que “as ações humanas dirigidas
para a produção de coisas necessárias à reprodução da vida devem evitar a
destruição do planeta”.
12
No plano do Direito, tais questões foram juridicizadas através de constituições e
legislações ambientais internas e internacionais. Edna Cardozo Dias afirma que “o
estado moderno criou o Direito Ambiental para impedir a destruição dos elementos
da natureza, controlando a poluição, preservando os recursos naturais, restaurando
os elementos destruídos”
13
. Prossegue DIAS definindo Direito Ambiental como “o
ramo do Direito que edita normas objetivando a manutenção de um perfeito
equilíbrio da vida no Planeta e disciplinando as relações entre o homem e o
ambiente que o cerca”
14
.
No decorrer do século XX os movimentos em prol do meio ambiente assumiram
importante papel na pauta dos debates ao redor do globo. Tais debates ensejaram,
de plano, um confronto entre desenvolvimento (aspecto econômico) e preservação
de recursos (aspecto ambiental), resultando num debate mais aprofundado sobre
desenvolvimento sustentável
15
. Este desenvolvimento sustentável implicou,
historicamente, na edição de normas limitadoras ou reguladoras da atividade
econômica, em prol da preservação ambiental. Houve, assim, o inevitável choque
entre interesse econômico e preservação ambiental, duas esferas tidas como
opostas e inconciliáveis.
12 RIBEIRO, Wagner Costa. A ordem ambiental internacional. São Paulo: Contexto, 2001, p. 114.
13 DIAS, Edna Cardozo. Manual de Direito Ambiental, 2ª edição, Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 25.
14 DIAS, Edna Cardozo. Idem, p. 25.
15 “Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem
comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações. É o desenvolvimento que não
esgota os recursos para o futuro” (Conceito estabelecido a partir do Relatório Nosso Futuro Comum,
também conhecido como Relatório Brundtland, publicado no ano de 1987.
19
No caso do Brasil, verifica-se a disposição expressa no artigo 170, inciso VI, da
Constituição Federal
16
como ponto de toque entre direito, economia e
desenvolvimento sustentável. Em termos de direitos coletivos, o artigo 225 da
Constituição Federal igualmente permeia a matéria.
17
Porém, em que pesem
disposições expressas, a temática ambiental esbarrou, ao longo da história, na
inexistência ou ineficácia dos mecanismos de fiscalização e sanção, bem como nos
artifícios jurídicos das empresas poluidoras no sentido de protelar ou inibir o
cumprimento de tais sanções.
O desenvolvimento econômico requer condições de estabilidade social e segurança
jurídica para sua ocorrência. No modelo capitalista, compete ao Estado estabelecer
as condições necessárias à ocorrência do fenômeno de desenvolvimento
econômico, consistente, em seu núcleo, na possibilidade de acúmulo de capital e
manutenção da propriedade privada. Como bem asseverou Eros Roberto Grau, “há
evidente conexão entre a tendência à acumulação de capital e a extensão das
funções do Estado; a ação pública, desta sorte, é condição necessária para o
desenvolvimento econômico”.
18
Alysson Leandro Mascaro, por sua vez, discorre
acerca da vinculação entre Estado e Direito, esclarecendo que “o direito nas
sociedades capitalistas tem o papel de estruturar inúmeras relações sociais. Sem o
direito, não seriam possíveis os contratos, nem os lucros daí advindos”
19
.
Contudo, as funções do Estado podem igualmente vincular-se à imposição de
limites ao exercício da atividade econômica em determinados segmentos
considerados relevantes como, no caso, o meio ambiente. Cristiane Derani, ao
analisar a questão do desenvolvimento sustentável à luz dos artigos 170 e 225 da
Constituição Federal, dá especial destaque à necessidade de criação de normas de
16 “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por
finalidade assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os
seguintes princípios: (...) VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;”
17 “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá- lo para as presentes e futuras gerações.”
18 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988, 10ª edição, São Paulo: Malheiros,
2005, p. 28.
19 MASCARO, Alysson Leandro. Introdução ao Estudo do Direito, São Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 43.
20
direito positivo aptas a conjugar elementos essenciais ao desenvolvimento
econômico e repercussões sociais e ambientais causadas por este, em razão da
continua apropriação dos recursos naturais. Segundo a doutrinadora, ao Direito
cabe relevante papel social na proteção do meio ambiente, na condição de
regulador de condutas humanas, visando o não esgotamento de recursos naturais
indispensáveis e à conservação do ecossistema, sem prejuízo do desenvolvimento
da atividade econômica.
“O tratamento adequado do inter-relacionamento dos objetos
tratados pelos arts. 170 e 225 da Constituição Federal revela-se
numa prática interpretativa que avalie a complexidade do
ordenamento jurídico. Busca-se a concretização de políticas
públicas capazes de revelar o texto constitucional em toda sua
globalidade, em vez de reproduzir os discursos que exaltam uma
oposição que não é material, mas ideológica. Se aceita, esta
ideologia conduz à impossibilidade de se encontrar lógica de
relacionamento do desenvolvimento produtivo com a utilização
sustentada da natureza.
Portanto, remarco que, dentro da complexidade do quadro descrito,
as normas do direito econômico devem não apenas estar
comprometidas com o lucro e o crescimento econômico, porém
devem captar a abrangência de todos os vários fatores que
compõem as relações sociais legadas à atividade econômica,
dentro de uma perspectiva de ajuste dinâmico dessas relações.
Torna-se imprescindível, destarte, situar como o direito age na
mudança de perspectiva da apropriação dos recursos naturais para
o desenvolvimento econômico. Ou – o que também remete ao
direito – investigar de que modo a prática econômica deve
desenvolver-se, para que não mine os fatores que a sustentam.”
20
Eis, portanto, o ponto de convergência entre desenvolvimento econômico, meio
ambiente e Direito, considerado-se este último como meio regulador das atividades
humanas no bojo social. O Direito, situado no contexto do conflito entre economia e
meio ambiente, possui a capacidade de, de um lado, impôr limitações jurídicas ao
poder econômico através de sanções punitivas e, de outro, criar mecanismos de
fomento a atividades de proteção ambiental através de sanções premiais.
20 DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico, 3 edição, São Paulo: Saraiva, 2008, p. 103.
21
No campo do Direito Internacional as discussões relativas aos efeitos da ação
humana sobre os recursos naturais culminaram com a adoção de diversos textos
internacionais, dentre os quais destaca-se o Protocolo de Quioto. Se de um lado o
referido Protocolo imputou uma série de limitações ao poder econômico, de outro
lado é inegável que criou um mecanismo de proteção e fomento do meio ambiente
extremamente atrativo aos próprios agentes econômicos, na medida em que lhes
possibilitou auferir lucros através da adoção de políticas ambientalmente corretas e
direcionamento de investimentos a atividades de proteção ambiental e de redução
de emissões de gases de efeito estufa. Com isto, podemos dizer que as boas
práticas ambientais e o desenvolvimento de tecnologias limpas se tornaram um
campo da atividade econômica com vasto potencial de rentabilidade, merecedor de
atenção dos grandes grupos econômicos.
Ao analisar os efeitos econômicos do sistema criado pelo Protocolo de Quioto,
primeiro instrumento internacional a adotar um mecanismo de mercado, Ricardo
Dornelles Chaves Barcellos e Renata Campetti Amaral atentam para os possíveis
lucros advindos das boas práticas ambientais, bem como os prejuízos decorrentes
das atividades de degradação ambiental, ressaltando inclusive os efeitos
concorrenciais envolvidos no cenário econômico. Certamente, empresas que
insiram boas práticas ambientais a seus processos produtivos poderão auferir
lucros por conta de tais iniciativas, maximizando o rendimento de suas atividades e
minimizando as contingências decorrentes de práticas ambientais inadequadas.
Outro efeito igualmente percebido é a repercussão reputacional perante o mercado
consumidor, ensejando a valorização de produtos, serviços e marcas, do que
decorre valor agregado à atividade econômica. Com isto, a proteção ao meio
ambiente passa a se tornar um elemento de cômputo necessário na equação da
cadeia produtiva, repercutindo nos níveis de desempenho e colocação de mercado,
do que resulta um aumento de interesse e proatividade dos agentes econômicos
com relação à temática ambiental.
“Uma das regras básicas do livre comércio é a de que o lucro atrai
produtores e vendedores. Sendo assim, quando há possibilidade de
lucro, os consumidores acabam se beneficiando, tendo em vista o
22
aumento da concorrência na produção de um bem ou serviço. Um
dos efeitos do Sistema do Protocolo de Kyoto é justamente de que
os lucros serão gerados a partir do uso mais cuidadoso dos
recursos naturais, diminuindo seus custos. Desta forma, o Protocolo
premia aqueles que conseguem produzir bens e serviços de forma
mais sustentável, sendo que o consumidor, cada vez mais, busca –
e está disposto a pagar mais – por produtos advindos de empresas
que atuam de forma ambientalmente correta. Amplia-se, de certa
forma, a fórmula que conjuga tão-somente o binômio
fiscalização/punição em prol de um modelo que busca gerar
proatividade e competitividade entre os players de uma determinada
indústria.”
21
Ao harmonizar o interesse econômico e a proteção ao meio ambiente, o Protocolo
de Quioto assumiu um papel de destaque no cenário normativo internacional,
firmando-se como o principal instrumento jurídico de proteção ambiental e
mitigação das mudanças climáticas. Segundo Eduardo Viola, “o regime de
Mudança Climática é um dos mais complexos e relevantes regimes internacionais
porque implica profundas inter-relações entre a economia e o ambiente global”.
22
O presente trabalho objetiva estabelecer um vínculo interdisciplinar entre Direito,
Economia e meio ambiente através da análise dos mecanismos de mitigação de
mudanças climáticas criados pelo Protocolo de Quioto, mais especificamente no
que diz respeito aos Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL) e aos créditos
de carbono deles resultantes. A escolha do MDL decorre do fato de ser esta a única
modalidade de mecanismo de flexibilização disponível para os países em
desenvolvimento para participarem do mercado de carbono.
“No caso do Brasil, o que nos interessa é o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo – MDL, por ser o único mecanismo que
admite a participação voluntária de países em desenvolvimento. O
MDL permite a certificação de projetos de redução de emissões nos
países em desenvolvimento e a posterior venda das reduções
certificadas de emissão, para serem utilizadas pelos países
21 BARCELLOS, Ricardo Dornelles Chaves, e AMARAL, Renata Campetti. Protocolo de Kyoto – o mercado
a favor da conservação ambiental, in Direito e Economia, organizador TIMM, Luciano Benetti, São Paulo:
IOB Thompson, 2005, p. 192.
22 VIOLA, Eduardo. O Regime Internacional de Mudança Climática e o Brasil. Revista Brasileira de Ciências
Sociais, São Paulo, v. 17, n. 50, p. 25-46, 2002, p. 25.
23
desenvolvidos como modo suplementar para cumprirem suas
metas.”
23
Pretende-se no presente trabalho analisar a origem e evolução dos instrumentos
jurídicos internacionais através dos quais foram criados os mecanismos de
combate às mudanças globais do clima, a partir da Conferência das Nações Unidas
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Eco-92), de maneira a contextualizar a
adoção do Protocolo de Quioto e os parâmetros posteriormente estabelecidos
através das Conferências da Partes, dos quais resultou a formação do mercado de
créditos de carbono.
Pretende-se, ainda, uma análise da situação brasileira no contexto mundial de
combate às mudanças globais no clima através de projetos de Mecanismos de
Desenvolvimento Limpo, a fim de verificar a relevância do Brasil no cenário
internacional de redução de emissões de gases de efeito estufa e, ainda, refletir
acerca do potencial econômico da implantação de projetos de MDL em território
brasileiro, em especial os projetos vinculados à redução da emissão de gases em
aterros sanitários.
O objetivo é constatar a potencialidade econômica do correto tratamento de
resíduos, bem como os desdobramentos sócio-econômicos de tais atividades, na
medida em que contribuem para a melhoria da qualidade de vida, contenção de
problemas de saúde pública e, ainda, redução de desigualdades sociais.
Em termos jurídicos e econômicos, o estudo implica em uma análise dos efeitos
favoráveis aos países em desenvolvimento decorrentes das limitações impostas ao
poder econômico através do Protocolo de Quioto, aos quais é concedida
oportunidade ímpar de promover seu desenvolvimento econômico e social através
do cuidado e preservação dos recursos naturais existentes, bem como pela criação
de novas tecnologias e processos produtivos destinados a diminuir as emissões de
gases de efeito estufa.
23 BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia. Status atual das atividades de projeto no âmbito do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Brasil e no mundo. O MDL no Brasil e no mundo.
Disponível em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/42954.html>.Acesso em 25.02.2009.
24
CAPÍTULO I – EVOLUÇÃO NORMATIVA NO CENÁRIO INTERNACIONAL
A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
(CNUMAD), também conhecida como Eco-92, Rio-92, Cúpula ou Cimeira da Terra,
foi convocada pela Assembléia Geral das Nações Unidas, e realizada entre os dias
3 e 14 de junho de 1992 na cidade do Rio de Janeiro. O objetivo principal da
referida conferência foi buscar meios efetivos de conciliação entre o
desenvolvimento sócio-econômico e a conservação e proteção dos ecossistemas
da Terra. Como resultado da conferência em apreço, foi aberta para assinatura a
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, documento
previamente adotado em Nova Iorque em maio de 1992 pelo qual consignaram-se
as conclusões alcançadas entre os países parte.
A CNUMAD representou relevante avanço com relação ao conceito de
desenvolvimento econômico sustentável consagrado pelo Relatório Brundtland em
1987 (Relatório Nosso Futuro Comum) e foi responsável por substancial expansão
e popularização do senso de proteção ambiental. A idéia de desenvolvimento
sustentável baseia-se na concepção de equilíbrio e coexistência entre fatores
ecológicos, econômicos, políticos e sociais, como meio de viabilizar o
desenvolvimento sem o comprometimento da qualidade de vida das presentes e
futuras gerações. A CNUMAD também repercutiu com relação à ampliação da
conscientização acerca da responsabilidade majoritária dos países desenvolvidos
quanto aos danos ao meio ambiente. A análise revelou o profundo impacto que os
mecanismos de desenvolvimento industrial e econômico daqueles países
trouxeram ao meio-ambiente, observando que “a maior parcela das emissões
globais, históricas e atuais, de gases de efeito estufa é originária dos países
desenvolvidos, que as emissões per capita dos países em desenvolvimento ainda
são relativamente baixas e que a parcela de emissões globais originárias dos
25
países em desenvolvimento crescerá para que eles possam satisfazer suas
necessidades sociais e de desenvolvimento”.
24
Ainda, como decorrência da constatação acima exposta, reconheceu-se igualmente
a necessidade dos países em desenvolvimento receberem apoio financeiro e
tecnológico para criarem ou aperfeiçoarem seus mecanismos de desenvolvimento
sustentável, evitando que estes viessem a causar o mesmo grau de dano ambiental
que os países desenvolvidos experimentaram ao longo da história. Firmou-se
entendimento, portanto, de que “todos os países, especialmente os países em
desenvolvimento, precisam ter acesso aos recursos necessários para alcançar um
desenvolvimento social e econômico sustentável e que, para que os países em
desenvolvimento progridam em direção a essa meta, seus consumos de energia
necessitarão aumentar, levando em conta as possibilidades de alcançar maior
eficiência energética e de controlar as emissões de gases do efeito estufa em geral,
inclusive mediante a aplicação de novas tecnologias em condições que tornem
essa aplicação econômica e socialmente benéfica”.
25
A posição dos países em desenvolvimento tornou-se mais bem estruturada e o
ambiente político internacional favoreceu a aceitação pelos países desenvolvidos
de princípios como o das responsabilidades comuns relativas ao meio-ambiente,
mas diferenciadas. Em outras palavras, consolidou-se o entendimento acerca da
necessidade de imputação a todas as nações do dever de preservar e proteger,
porém ressalvou-se a possibilidade de instituição de mecanismos diferenciados
visando assegurar aos países em desenvolvimento a mesma possibilidade de
crescimento econômico que outrora os países desenvolvidos experimentaram.
Reconheceu-se “a necessidade de os países desenvolvidos adotarem medidas
imediatas, de maneira flexível, com base em prioridades bem definidas, como
primeiro passo visando a estratégias de resposta abrangentes em níveis global,
nacional e, caso assim concordado, regional que levem em conta todos os gases
24 Preâmbulo da Convenção-Quadro das Nações Unidas Sobre Mudança do Clima.
25 Preâmbulo da Convenção-Quadro das Nações Unidas Sobre Mudança do Clima.
26
do efeito estufa, com devida consideração de suas contribuições relativas para o
aumento do efeito estufa”.
26
Constatou-se, a partir da CNUMAD, uma profunda mudança de percepção com
relação à complexidade e relevância da temática ambiental e das conseqüências
da emissão de gases responsáveis pelo efeito estufa, tanto em níveis diplomáticos
de discussão entre nações, quanto com relação à opinião pública em geral. Como
resultado da CNUMAD foi adotada a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
a Mudança no Clima, a qual foi ratificada pela maioria dos países. O objetivo da
referida convenção, estatuído em seu artigo 2°, é o de alcançar, em conformidade
com as disposições pertinentes desta Convenção, a estabilização das
concentrações de gases do efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma
interferência antrópica perigosa no sistema climático. Esse nível “deverá ser
alcançado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem-se
naturalmente à mudança do clima, que assegure que a produção de alimentos não
seja ameaçada e que permita ao desenvolvimento econômico prosseguir de
maneira sustentável”.
27
Ao tratar de ações práticas para levar a efeito o objetivo definido no artigo 2°, a
Convenção-Quadro estabeleceu uma série de diretrizes para orientar as ações
adotadas pelas Partes, baseadas nos conceitos de: a) proteção ao meio ambiente;
b) consideração com as necessidades específicas de países em desenvolvimento;
c) adoção de medidas de precaução; d) promoção do desenvolvimento sustentável;
e e) cooperação para a promoção de um sistema econômico internacional favorável
ao desenvolvimento sustentável.
Como mecanismo de exame, discussão e acompanhamento das medidas previstas
na Convenção-Quadro, foi estabelecida em seu artigo 7° a Conferência das Partes
(COP), consignando-se a obrigatoriedade de reunião anual, a partir de 1995, para
26 Preâmbulo da Convenção-Quadro das Nações Unidas Sobre Mudança do Clima.
27 Preâmbulo da Convenção-Quadro das Nações Unidas Sobre Mudança do Clima.
27
discussão da temática ambiental e exercício das prerrogativas que lhe foram
outorgadas.
Na Terceira Conferência das Partes (COP – 3), foi adotado o Protocolo de Quioto,
como regulamentação dos princípios e diretrizes estabelecidos pela Convenção-
Quadro. Ao adotarem o Protocolo, os países signatários constantes do Anexo I do
referido Protocolo se comprometeram a reduzir, entre os anos de 2008 e 2012, a
emissão de gases responsáveis pelo efeito estufa em níveis médios de 5% (cinco
por cento) do volume percebido no ano de 1990.
O Protocolo de Quioto determina 6 (seis) gases cujas emissões devem ser
reduzidas, a saber: a) CO
2
- Dióxido de Carbono
28
; b) N
2
O - Óxido nitroso
29
; c) CH
4
-
Metano
30
; d) HFCs - Hidrofluorcarbonetos
31
; e) PFCs - Perfluorcarbonetos
32
; f) SF
6
-
Hexafluoreto de enxofre
33
.
Tem-se, portanto, o Protocolo de Quioto como um mecanismo de criação de metas
para redução da emissão de gases de efeito estufa para os países desenvolvidos,
podendo estes utilizarem 3 (três) mecanismos de flexibilização: a) Implementação
Conjunta; b) Comércio de Emissões; e c) Mecanismos de Desenvolvimento Limpo
(MDL). Bruno Kerlakian Sabbag e Ederson Pires destacaram a relevante
contribuição do Protocolo de Quioto, ao associar a proteção ao meio ambiente a
normas de incentivo econômico ao desenvolvimento de tecnologias
ambientalmente corretas e produção de energia limpa
28 O dióxido de carbono, ou anidrido carbónico, ou gás carbônico é um composto químico constituído por dois
átomos de oxigênio e um átomo de carbono. A representação química é CO2.
29 O óxido nitroso ou protóxido de nitrogênio se apresenta na forma de um gás incolor, composto de duas
partes de nitrogênio e uma de oxigênio, cuja fórmula química é N2O.
30 O metano é um gás inodoro e incolor, sua molécula é tetraédrica e apolar (CH4), de pouca solubilidade na
água e, quando adicionado ao ar se transforma em mistura de alto teor explosivo.
31 Os hidrofluorcarbonetos ou hidrofluorocarbonetos (HFC) foram criados como alternativa aos
clorofluorcarbonetos (CFC), e são gases de refrigeração contendo hidrogênio, flúor e carbono. Por não
conterem cloro como os clorofluorcarbonetos, não são destrutivos à camada de ozônio da atmosfera pois o
fluor em si não é prejudicial ao ozônio.
32 Perfluorcarboneto é o nome genérico que se dá ao grupo de compostos orgânicos constituídos
exclusivamente por átomos de carbono e flúor.
33 Hexafluoreto de Enxofre é um composto químico inorgânico dos elementos químicos enxofre e flúor com a
fórmula química SF6.
28
“As metas imputadas pelo Protocolo de Quioto aos países
desenvolvidos são conhecidas como “compromissos quantificados
de limitação ou redução de emissões de gases de efeito estufa” e
devem ser cumpridas pelas Partes, as quais possuem a
prerrogativa de alocar internamente essas metas às atividades
industriais privadas e públicas instaladas em seu país, em diversos
setores econômicos como manejo de florestas, agricultura
sustentável, fontes alternativas de energia, processos produtivos
mais limpos, tratamento de resíduos humanos e dejetos animais,
entre outros.”
34
“Ao conjugar normas de conduta, estabelecendo metas de redução
de gases de efeito estufa, com normas de cooperação e de estímulo
à atuação positiva, ou seja, normas de incentivo, o Protocolo de
Quioto estabelece novos paradigmas de comportamento, com
inúmeros reflexos de ordem governamental e pedagógica, de sorte
que serão analisadas questões que tangenciam o processo positivo
de certificação, mas que lhe dão suporte teórico, e outras tantas
relacionadas a questões de política internacional que circundam os
bastidores deste Protocolo, procurando sempre salientar os
aspectos positivos do texto.”
35
Podemos definir os mecanismos de flexibilização da seguinte forma:
a) Implementação Conjunta: mecanismo pelo qual os países desenvolvidos,
constantes do Anexo I da Convenção-Quadro, poderão transferir ou adquirir
Unidades de Redução de Emissões (URE) visando alcançar os níveis de
redução de emissão de gases previstos no Protocolo de Quioto;
b) Comércio de Emissões: mecanismo pelo qual os países desenvolvidos,
constantes do Anexo I da Convenção-Quadro, poderão transferir certificados
relacionados às Unidades de Redução de Emissões (URE);
c) Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL): mecanismo pelo qual o
Protocolo de Quioto possibilita a participação de países em desenvolvimento
através da implementação de projetos de redução ou remoção de gases
causadores do efeito estufa.
34 SABBAG, Bruno Kerlakian. O Protocolo de Quioto e seus Créditos de Carbono, São Paulo: Editora LTr, .
2008, p. 26.
35 PIRES, Ederson. A mudança climática, o Protocolo de Quioto e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo:
Elementos de um novo paradigma de comportamento econômico-ambiental. Dissertação submetida à
Universidade do Vale do Itajaí -SC para obtenção do grau de mestre em ciência jurídica. Itajaí, 2006, p.
18-19.
29
Nota-se uma diferenciação entre as ações domésticas e externas a serem
adotadas pelos países desenvolvidos visando atingir as metas de redução de
emissão de gases de efeito estufa, bem como a determinação da participação dos
países em desenvolvimento através de projetos de MDL.
Para os países em
desenvolvimento o Protocolo de Quioto não institui obrigações com relação à
redução de emissões, porém faculta e estimula a participação destes países,
unicamente através da criação de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL).
O MDL é, portanto, o único mecanismo de flexibilização do Protocolo de Quioto que
prevê e possibilita a participação dos países em desenvolvimento no mercado de
carbono, conforme expressamente previsto no artigo 12 do referido Protocolo, em
atendimento ao princípio da responsabilidade comum mas diferenciada.
“Para obter a redução das emissões de GHGs, o Protocolo
estabelece as metas a serem alcançadas, encorajando a tomada de
medidas pelos setores público e privado dos países signatários,
mencionando como exemplo de iniciativas: o manejo de sumidouros
de carbono (sinks), como florestas, terras cultivadas e pastagens; a
implementação da agricultura sustentável; o seqüestro de carbono;
a promoção de fontes alternativas e renováveis de energia;
melhorias na eficiência energética; a promoção de reformas nos
setores de energia e transporte; e a extinção dos subsídios e outros
incentivos que favoreçam ganhos que porventura contrariem os
objetivos da Convenção-Quadro.
O Protocolo estabelece, ainda, mecanismos de flexibilização com o
intuito de viabilizar o alcance das metas de redução de emissões e
complementar os esforços realizados por cada Parte para a redução
e eliminação de gases em seu território. Esses mecanismos
consistem em projetos suplementares às ações domésticas,
objetivando o alcance das metas estabelecidas e o cumprimento
dos compromissos assumidos no âmbito do Protocolo.”
36
A Conferência de Haia, realizada em 2000, tornou explícita a dificuldade havida
entre os negociadores para alcançar um acordo negociado em torno das questões
de mitigação. A falta de consenso nas discussões sobre sumidouros, carbono
florestal, Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), mercado de créditos de
carbono e financiamento de países em desenvolvimento conduziram a uma
suspensão das negociações até então levadas a efeito.
36 BARCELLOS, Ricardo Dornelles Chaves, e AMARAL, Renata Campetti. Protocolo de Kyoto – o mercado
a favor da conservação ambiental, in Direito e Economia, organizador TIMM, Luciano Benetti, São Paulo:
IOB Thompson, 2005, p. 188.
30
Posteriormente à Conferência de Haia, os Estados Unidos se retiraram oficialmente
das negociações relativas ao Protocolo de Quioto, situação esta que causou
inúmeras dúvidas quanto ao prosseguimento das tratativas internacionais, haja
vista a ausência da maior nação poluidora. Eduardo Viola destaca os efeitos da
retirada dos Estados Unidos e a posterior retomada das tratativas por intermédio da
União Européia.
“Em março de 2001, o governo Bush anunciou oficialmente que se
retirava das negociações do Protocolo de Quioto por considerá-lo
inapropriado para lidar com a mudança climática por duas razões: a
falta de relevância depositada nos mecanismos de mercado e o
não-estabelecimento de compromissos para os países de renda
média com rápido crescimento de emissões. A saída dos Estados
Unidos causou furor na comunidade internacional, mas, depois de
algumas semanas de desorientação, a União Européia decidiu levar
adiante as negociações para completar e ratificar o Protocolo.”
37
Após o insucesso da Conferência de Haia, as negociações relativas à mudança do
clima global tiveram prosseguimento em Bonn, Alemanha, mediante reconvocação
para prosseguimento da COP-6, no mês de julho de 2001. A Conferência de Bonn
representou um significativo avanço nas negociações para a ratificação do
Protocolo de Quioto, situação esta que afigurava-se claramente ameaçada após as
impasses da Conferência de Haia, bem como diante do anúncio dos Estados
Unidos quanto a sua recusa na adesão aos compromissos de redução de gases
estufa. Em Bonn, no entanto, os Estados Unidos permaneceram em posição
isolada, ficando os demais países encarregados das providências necessárias para
a entrada em vigor das disposições do Protocolo de Quioto. A Conferência de Bonn
foi de especial relevância em função do debate quanto à regulamentação dos três
mecanismos de flexibilização previstos no Protocolo de Quioto: implementação
conjunta, Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e comércio de emissões.
A Sétima Conferência das Partes (COP-7), realizada em 2001 em Marrakesh,
resultou num conjunto de decisões ao qual se denominou Acordos de Marrakesh.
37 VIOLA, Eduardo. As Dificeis e Complexas Negociações do Regime Internacional de Mudança Climática.
In: André Trigueiro. (Org.). Meio Ambiente no Brasil Seculo 21. Rio de Janeiro: Sextante, 2003, p. 77-104.
31
Tais decisões marcaram o encerramento de um longo ciclo de negociações e
instaurou o marco inicial de uma nova era no segmento de créditos de carbono, ao
estabelecer regras claras acerca da geração e titularidade dos créditos de carbono
abrangidos pelas Reduções Certificadas de Emissões (RCE).
Em termos conceituais, a Decisão n° 17/CP.7 apresentou as definições quanto às
unidades de medida relativas às reduções ou eliminações de gases causadores do
efeito estufa, a saber a) Unidade de Redução de Emissão (URE)
38
; b) Redução
Certificada de Emissão (RCE)
39
; c) Unidade de Quantidade Atribuída (UQA)
40
; e d)
Unidade de Remoção (URM)
41
. Tais unidades servem de parâmetro para
mensuração de volume de emissões e quantificação de créditos de carbono.
Porém, as principais regras de destaque dos Acordos de Marrakesh são as
relativas à participação, instituição e processamento de Mecanismos de
Desenvolvimento Limpo (MDL) que constaram dos artigos 28 a 33 do Anexo da
Decisão n° 17/CP.7. Ainda entre os resultados da Conferência de Marrakesh, foram
destacadas ações prioritárias para a mitigação de danos ambientais nos países em
desenvolvimento, a saber: a) retirada de subsídios a tecnologias contrárias à
preservação ambiental; b) desenvolvimento de fontes de energia não baseadas em
combustíveis fósseis, de tecnologias avançadas envolvendo combustíveis fósseis e
38 Uma “unidade de redução de emissão” ou “URE” é uma unidade emitida em conformidade com as
disposições pertinentes do anexo à decisão -/CMP.1 (Modalidades para a contabilização das quantidades
atribuídas) e é igual a uma tonelada métrica equivalente de dióxido de carbono, calculada com o uso dos
potenciais de aquecimento global, definidos na decisão 2/CP.3 ou conforme revisados subseqüentemente de
acordo com o Artigo 5.
39 Uma “redução certificada de emissão” ou “RCE” é uma unidade emitida em conformidade com o Artigo 12
e os seus requisitos, bem como as disposições pertinentes destas modalidades e procedimentos, e é igual a
uma tonelada métrica equivalente de dióxido de carbono, calculada com o uso dos potenciais de
aquecimento global, definidos na decisão 2/CP.3 ou conforme revisados subseqüentemente de acordo com o
Artigo 5.
40 Uma “unidade de quantidade atribuída” ou “UQA” é uma unidade emitida em conformidade com as
disposições pertinentes do anexo à decisão -/CMP.1 (Modalidades para a contabilização das quantidades
atribuídas) e é igual a uma tonelada métrica equivalente de dióxido de carbono, calculada com o uso dos
potenciais de aquecimento global, definidos na decisão 2/CP.3 ou conforme revisados subseqüentemente de
acordo com o Artigo 5.
41 Uma “unidade de remoção” ou “URM” é uma unidade emitida em conformidade com as disposições
pertinentes do anexo à decisão -/CMP.1 (Modalidades para a contabilização das quantidades atribuídas) e é
igual a um tonelada métrica equivalente de dióxido de carbono, calculada com o uso dos potenciais de
aquecimento global, definidos na decisão 2/CP.3 ou conforme revisados subseqüentemente de acordo com o
Artigo 5.
32
o seqüestro de carbono;c) capacitação para o incremento da eficiência; e d)
assistência para os países em desenvolvimento que são altamente dependentes de
combustíveis fósseis para diversificarem suas economias.
33
CAPÍTULO II – MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO LIMPO (MDL)
Seção I – Gênese do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL
O Protocolo de Quioto objetiva, por intermédio dos mecanismos de flexibilização,
estabelecer meios economicamente atrativos para a promoção do desenvolvimento
sustentável, de forma a gerar retorno financeiro aos investidores e viabilizar o
custeio de projetos relevantes do ponto de vista ambiental nos países em
desenvolvimento. De acordo com Marcos Nobre, o conceito de desenvolvimento
sustentável “está longe de estabelecer um campo ‘neutro’ de disputa política. Mas é
justamente a sua vaguidão que permitiu o engajamento por parte dos mais
diferentes atores na disputa. Disputa para decidir exatamente o que é o
desenvolvimento sustentável”.
42
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) é o meio pelo qual os países em
desenvolvimento podem participar e colaborar com as reduções de emissão de
gases causadores do efeito estufa previstas no Protocolo de Quioto.
“O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) baseia-se nas
disposições do artigo 12 do Protocolo de Quioto, possibilitando a
redução de emissões de gases de efeito estufa por meio da
cooperação entre os países desenvolvidos (Partes no Anexo I da
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima -
CQNUMC), os quais assumiram determinadas metas de redução de
emissões de gases de efeito estufa no âmbito do Protocolo de
Quioto, e os países em desenvolvimento (Partes não-Anexo I), os
quais não têm compromissos de redução de emissões de gases de
efeito estufa. O objetivo do MDL é auxiliar os países desenvolvidos
a atingirem suas metas de redução de emissões no âmbito do
Protocolo de Quioto, bem como contribuir para o desenvolvimento
sustentável dos países anfitriões. No âmbito do MDL, as Partes no
Anexo I executam projetos (por exemplo, projetos de recuperação
de gás de aterro (metano) com geração de energia) que promovem
uma redução das emissões de gases de efeito estufa dentro dos
42 NOBRE, Marcos. Desenvolvimento sustentável: origens e significado atual. In: NOBRE, Marcos e
AMAZONAS, Maurício de Carvalho (org.). Desenvolvimento sustentável: a institucionalização de um
conceito. Brasília: IBAMA, 2002, p. 51-52.
34
territórios das Partes não-Anexo I. As Partes no Anexo I podem
adquirir todos ou parte dos créditos (reduções certificadas de
emissões - RCEs) resultantes dos projetos.”
43
Prevê o Protocolo a possibilidade dos países em desenvolvimento serem a sede de
projetos visando a criação de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL) que
possibilitem a redução ou eliminação dos 6 (seis) tipos de gases que mais
colaboram para o efeito estufa (CO
2
; N
2
O; CH
4
; HFCs; PFCs; e SF
6
).
“O MDL, que evoluiu a partir de uma proposta apresentada pelos
negociadores brasileiros em Quioto, destina-se a auxiliar os países
em desenvolvimento a atingir o desenvolvimento sustentável e
contribuir para o objetivo final da Convenção. Por esse Mecanismo,
os países industrializados que não consigam (ou não queiram)
atingir suas metas de redução podem comprar os CER´s (sigla em
inglês para Certified Emission Reduction, Redução Certificada de
Emissões) gerados por projetos nos países em desenvolvimento e
utilizá-los no cumprimento de suas metas.”
44
Para os países desenvolvidos os projetos de MDL constituem uma opção
economicamente viável para o cumprimento de metas de redução na emissão de
gases, além de representarem um custo consideravelmente inferior àquele no qual
incorreriam para ajuste de suas matrizes energéticas e melhoria ambiental de seus
processos produtivos.
Já para os países em desenvolvimento, como o Brasil, os
projetos de MDL implicam na possibilidade de internalização de riquezas através de
atividades ambientalmente corretas, através do comércio dos créditos de carbono
decorrentes de tais projetos e da tecnologia desenvolvida para tanto, bem como
uma alternativa para a condução de seus processos de desenvolvimento de
maneira sustentável e limpa. Nesse sentido destaca-se o posicionamento de Maisa
de Souza Ribeiro quanto ao interesse econômico dos países em desenvolvimento
no financiamento de projetos de MDL.
43 JAPÃO. Ministério do Meio Ambiente; Fundação do Centro Global para o Meio Ambiente.
Manual do MDL para desenvolvedores de projetos e formuladores, tradução de Alexandra de Ávila
Ribeiro, 2006, p. 01.
44 DUBEUX, Carolina Burle Schmidt; SIMÕES, André Felipe. Mercado internacional de créditos de
carbono. In: POPPE, Marcelo Khaled; LA ROVERE, Emílio Lebre (Coords). Mudança do Clima. Caderno
NAE, Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, V. II, Brasília, 2005, p. 59/60.
35
“O mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) foi instituído com o
objetivo principal de auxiliar os países em desenvolvimento na
implantação de tecnologias de recuperação e preservação
ambiental e de ajudar os países desenvolvidos a cumprir suas
metas de redução de emissões. Assim, imputa-se aos maiores
poluidores um encargo por comportamento agressivo ao meio
ecológico, mas de custo inferior ao que teriam que incorrer para
ajustar seu próprio processo operacional a condições adequadas
sob o ponto de vista das emissões permitidas.”
45
Os projetos de MDL dizem respeito à implementação de alterações em processos
produtivos ou modificações em processos produtivos preexistentes de qualquer
natureza, com a finalidade de elevar sua sustentabilidade. Tais projetos tem por
objeto, via de regra, a implementação de novas tecnologias que ofereçam uma
possibilidade mensurável de redução do volume de emissões que quaisquer dos
gases de efeito estufa ou que, de outra forma, consigam promover a imobilização
ou absorção destes gases. Como resultado, tem-se o surgimento de novos
processos produtivos, mais eficientes do ponto de vista ambiental e mais
avançados do ponto de vista tecnológico, bem como a oferta de produtos mais
“limpos”.
As principais características dos projetos de MDL são: a) a existência de uma
entidade responsável por sua implantação, obrigatoriamente localizada em país em
desenvolvimento; b) a existência de uma entidade financiadora do projeto de MDL,
obrigatoriamente localizada em um país desenvolvido; c) a emissão de créditos de
carbono como resultado do projeto de MDL, na modalidade de Reduções
Certificadas de Emissões – RCE; d) a existência de negócio jurídico entre as partes
relativo ao interesse de compra e venda dos créditos decorrentes do projeto de
MDL.
Como resultado das reduções de emissão ou eliminações dos referidos gases, os
executores do MDL obtêm a titularidade de certificados denominados Reduções
Certificadas de Emissões (RCE), títulos representativos das reduções de emissão
45 RIBEIRO, Maisa de Souza. O tratamento contábil dos créditos de carbono. Tese apresentada à Faculdade
de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo, como parte
dos requisitos para a obtenção do título de Livre Docente, Ribeirão Preto, 2005, p. 21.
36
ou eliminação de gases, transacionáveis junto aos países desenvolvidos, conforme
previsão do Protocolo de Quioto acerca dos instrumentos de flexibilização.
Existe, portanto, grande atrativo para para o investimento em atividades de MDL
em função da oportunidade futura de percepção de créditos relacionados às
reduções de emissões verificadas no ciclo do projeto. Tais créditos, sob a forma de
Reduções Certificadas de Emissões – RCE, poderão ser utilizados no cumprimento
de metas de redução nos países desenvolvidos ou, de outra forma, poderão ser
livremente transacionados no mercado aberto.
“O incentivo para investir em atividades de projeto (isto é, atividades
integrantes de um empreendimento ou projeto candidato ao MDL
que gerem reduções de GEE ou seqüestro de CO2) de MDL deriva
da oportunidade de auferir créditos relacionados às reduções de
emissões verificadas através dos projetos, créditos esses emitidos
sob a forma de Certificados de Emissões Reduzidas – CER, que
tanto podem ser utilizados para compensação direta de metas de
redução quanto negociados no chamado mercado de créditos de
carbono. Assim, parte do retorno financeiro de um projeto
desenvolvido em um país em desenvolvimento é representado
pelos CER.”
46
De acordo com Sílvia Lorena Villas Boas Souza, “os países em desenvolvimento
que ratificaram o protocolo podem se beneficiar dos projetos de MDL para
promoverem o desenvolvimento sustentável. Em troca, os países do Anexo I
recebem Reduções Certificadas de Emissões (RCEs) por terem investido em tais
projetos”.
47
E, prosseguindo, esclarece que “a finalidade do MDL é beneficiar tanto
os investidores e países anfitriões, contribuindo ao desenvolvimento sustentável
nos países em desenvolvimento e permitindo aos países investidores satisfazerem
suas metas de redução dos gases ao menor custo possível, tirando vantagem do
46 LEHMEN, Alessandra. Mudança do Clima e Direito: Uma abordagem jurídica do mecanismo de
desenvolvimento limpo criado pelo Protocolo de Quioto e do mercado de créditos de carbono. Dissertação
apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito da Faculdade de Direito da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul como requisito parcial para obtenção do grau de mestre, Porto Alegre, 2006, p. 28.
47 SOUZA, Sílvia Lorena Villas Boas. Os créditos de carbono no âmbito do Protocolo de Quioto. Dissertação
apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal da Bahia, como requisito
parcial para a obtenção do grau de mestre em Direito Público, Salvador, 2007, p. 41.
37
custo marginal mais baixo de redução de emissões dos gases em países em
desenvolvimento”.
48
Percebe-se, portanto, que além do importante interesse ambiental envolvido há
também um relevante interesse econômico que permeia os projetos de MDL
através da possibilidade de realização de resultados de tais atividades. Tal
circunstância é capaz de atrair a atenção de inúmeros agentes econômicos não
necessariamente preocupados com a temática ambiental, mas sim apenas
interessados nesta nova modalidade de negócios.
“Áreas com particular oportunidade no desenvolvimento de projetos
de MDL são: agronegócio (agropecuária, floresta e aproveitamento
da biomassa); energia (álcool, biodiesel, biomassa em geral, eólica,
solar, hídrica e eficiência energética) e resíduos sólidos, seja
através da redução de emissões, seja pelo seqüestro de carbono.”
49
Os interesses e atenção dos agentes econômicos na aquisição e negociação dos
créditos de carbono decorrentes de MDL deram causa ao surgimento de um novo e
específico segmento de mercado internacional para as referidas transações,
denominado mercado de créditos de carbono. Segundo Kamyla Borges da Cunha
“além de forçar medidas econômicas internas de mitigação, o Protocolo de Quioto
também possibilitou, com os mecanismos de flexibilização, o surgimento de um
mercado internacional de carbono, no qual são transacionadas, entre os Estados
desenvolvidos, as reduções provenientes do comércio internacional de emissões e
das atividades de implementação conjunta e, entre esses e os países em
desenvolvimento, as reduções certificadas de emissões, resultantes do MDL”. E,
concluindo sua análise, assevera a autora que “da interação entre os mecanismos
internacionais de Quioto e as medidas internas e regionais dos países, tem surgido
um mercado maior, mas ainda fragmentado, denominado mercado de carbono”.
50
48 SOUZA, Sílvia Lorena Villas Boas. Idem.
49 FERNANDES, Lilian Theodoro. O mecanismo de desenvolvimento limpo. In: SOUZA, Rafael Pereira de
(Coord.). Aquecimento Global e Créditos de Carbono. Aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo: Quartier
Latin, 2007, p. 80.
50 CUNHA, Kamyla Borges da. Mecanismos de Desenvolvimento Limpo: evolução do instrumento e suas
perspectivas. Dissertação de mestrado apresentada à comissão de Pós Graduação da Faculdade de
Engenharia Mecânica da Universidade de Campinas, como um dos requisitos para a obtenção do título de
Mestre em Planejamento de Sistemas Energéticos, Campinas, 2005, p. 114.
38
Diante do surgimento do mercado de carbono, e como conseqüência direta da
dimensão global destas interações econômicas, bem como da comercialização em
bolsa de valores, os títulos representativos dos créditos de carbono assumiram a
condição de commodity. Miriam Liliana Hinostroza Suarez, ao analisar os fluxos
financeiros internacionais relacionados à comercialização de créditos de carbono,
entende que “abre-se, assim, um novo canal para adoção de tecnologias “limpas” e
uma nova “commodity” (toneladas de carbono) que poderá ser negociada,
possibilitando a geração de um fluxo de montantes de dólares na direção dos PD
(países desenvolvidos) para os países em desenvolvimento”.
51
Marco Antonio Conejero, ao analisar os relatórios apresentados pela CEPAL,
considera promissor o mercado de carbono para a América Latina em geral, a ser
explorado através de projetos de MDL. Segundo ele, “do montante das
reduções/ano que deverão ser realizadas pelos mecanismos de flexibilização – 400
a 900 milhões de toneladas de carbono equivalentes -, é possível estimar que de
8% a 12% deverão ser operacionalizadas na América Latina como projetos de
MDL, isto é, algo em torno de 100 milhões de toneladas de CO2”. Em termos
financeiros, os projetos de MDL poderão gerar substanciais recursos para os
países em desenvolvimento, os quais podem ser estimados na ordem de 9 bilhões
de dólares/ano.
52
Surge, portanto, um novo mercado à disposição de investidores, empresários e
ambientalistas, através do desenvolvimento de atividades abrangidas em projetos
de MDL nos países em desenvolvimento, desde que cumpridos os requisitos
estabelecidos pelo Protocolo de Quioto e normas complementares posteriormente
editadas.
51 SUAREZ, Miriam Liliana Hinostroza. Política Energética e Desenvolvimento Sustentável: Taxa sobre o
Carbono para Mitigação de Gases de Efeito Estufa no Brasil. Tese de doutorado apresentada à comissão de
Pós Graduação da Faculdade de Engenharia Mecânica da Universidade de Campinas, como requisito para
obtenção do título de Doutor em Planejamento de Sistemas Energéticos, Campinas, 2000, p.39/40.
52 CONEJERO, Marco Antonio. Marketing de Créditos de Carbono: um estudo exploratório. Dissertação
apresentada ao Mestrado do Programa de Pós-GRaduação em Administração de Organizações do
Departamento de Administração da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão
Preto da Universidade de São Paulo, Ribeirão Preto, 2006, p. 127.
39
Seção II – Critérios de Elegibilidade e Sustentabilidade para projetos de MDL
Para possibilitar a implementação do MDL e a emissão das RCE respectivas, hão
de se respeitar os critérios de elegibilidade estabelecidos no artigo 12, item 5, do
Protocolo de Quioto, a saber: a) voluntariedade; b) mitigação efetiva do efeito
estufa; e c) adicionalidade.
O critério de voluntariedade remete-se à diretriz estatuída no Protocolo de Quioto
quanto à participação facultativa dos países em desenvolvimento, a seu critério e
de acordo com o exercício pleno de seu direito de auto-determinação e
independência. O critério de voluntariedade pode ser analisado, ainda, sob o
prisma da soberania nacional
53
, resguardando-se a cada nação a prerrogativa
exclusiva de determinar sua participação em projetos de MDL.
“A implantação de projetos de MDL para obtenção de CERs é um
processo completamente voluntário. Aqueles países não elencados
no Anexo B do Protocolo de Quioto (Anexo B) e que não
apresentam, portanto, metas compulsórias de cumprimento de
reduções de GEEs podem se credenciar junto à UNFCCC, como
países anfitriões, interessados em implantar projetos de MDL.
Entretanto, para que esse processo seja efetivamente iniciado, é
necessário que o país interessado credencie junto à UNFCCC uma
instituição que irá fazer a avaliação interna dos projetos de MDL, a
Autoridade Nacional Designada (AND).”
54
Assim sendo, para a validação do MDL, não pode existir qualquer influência externa
que possa condicionar, limitar ou anular o direito do país em desenvolvimento de
optar livremente pela implementação de projeto de MDL em seu território. Na
prática, as partes envolvidas no projeto de MDL comprovam a voluntariedade
53 O conceito de soberania pode ser definido como indicativo de “poder de mando de última instância, numa
sociedade política e, consequentemente, a diferença entre esta e as demais associações humanas em cuja
organização não se encontra este poder supremo, exclusivo e não derivado”. In BOBBIO, Norberto;
MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política, vol. 2. 5ª edição, Editora UNB,
São Paulo: 2004. p. 1179.
54 SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. Mercado de Carbono e Protocolo de Quioto. Oportunidades de
negócio na busca da sustentabilidade. São Paulo: Atlas, 2009, p. 81/82.
40
através da emissão de documento oficial denominado Carta de Aprovação, pelo
qual fica autorizado o projeto.
Quanto à mitigação efetiva do efeito estufa, tem-se que somente será considerado
MDL, e ensejará o direito à emissão de RCE, o projeto que comprovadamente
possibilitar uma redução de emissão ou eliminação de gases do efeito estufa,
apurados de acordo com os processos de verificação e certificação implementados
para mensurar a redução ou eliminação.
O critério de adicionalidade consiste na demonstração do potencial de redução de
emissões ou aumento da remoção de gases de efeito estufa em volume adicional
àquele constatado na ausência do projeto de MDL, contribuindo de forma adicional
para a redução de emissões ou seqüestro de gases na atmosfera. Este critério é,
certamente, aquele cuja demonstração se afigura mais difícil de provar, pois deve
considerar uma série de cenários, dados técnicos e informações específicas para
que seja corretamente aferido o potencial de redução de emissões decorrente da
implantação do projeto.
“A análise da adicionalidade está relacionada diretamente com o
benefício socioambiental do empreendimento e também com os
critérios econômicos. É considerado um dos critérios mais confusos
entre os interessados em avaliar se seu projeto se configuraria
como um MDL ou não. Para sua determinação é necessária a
realização de análise aprofundada do projeto.”
55
Deve o MDL, portanto, promover efetivamente, e de forma real e mensurável, uma
redução de emissão ou eliminação de gases superior à que ocorreria naturalmente
caso não implementado o projeto de MDL. Para tanto, e visando possibilitar a
apuração, a Decisão 17/CP.7 (Acordos de Marrakesh) prevê a utilização de uma
linha de base (ou cenário de referência) para representar e mensurar a
adicionalidade do projeto de MDL. A linha de base deve representar, de forma real
e razoável, o volume de emissões ou remoções de gases de efeito estufa que
55 SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. Idem p. 84.
41
ocorreriam na ausência da atividade de projeto de MDL para fins de constatação de
adicionalidade decorrente das atividades desenvolvidas através do projeto.
56
Segundo Maisa de Souza Ribeiro, “a linha de base de um projeto de MDL
representa o cenário que existiria na ausência do investimento, devendo
representar todas as emissões antrópicas de GEEs por fontes, setores e
categorias, ou de retenções de GEEs por sumidouros. Ela é definida pelos
proponentes do projeto de maneira transparente e conservadora, considerando,
sempre, as incertezas específicas de cada projeto. A linha de base é o elemento
fundamental para a determinação da adicionalidade”.
57
Anja Kollmuss, Helge Zink e Clifford Polycarp ao tratarem do critério da
adicionalidade para projetos de MDL demonstram clara preocupação em função
das dificuldades técnicas de determinação prática da adicionalidade, considerando
a necessidade de estipulação adequada de uma linha de base condizente com a
realidade e com os objetivos definidos no Protocolo de Quioto. Segundo os autores,
“additionality is thus an essential element needed to ensure the integrity of any
baseline-and-credit scheme. Yet additionality is very difficult to determine in
practice. Many different tools have been developed to maximize the accuracy of
additionality testing and to minimize the administrative burden for the project
developer”.
58
59
De acordo com o artigo 48 do Acordo de Marrakesh, os participantes devem adotar
uma das seguintes metodologias de linha de base, de acordo com o perfil do
56 [a linha de base] “Serve de base tanto para verificação da adicionalidade quanto para a quantificação das
RCEs decorrentes das atividades de projeto do MDL. As RCEs serão calculadas justamente pela diferença
entre as emissões da linha de base e as emissões verificadas em decorrência das atividades de projeto do
MDL, incluindo as fugas. A linha de base é qualificada e quantificada com base em um Cenário de
Referência.” In O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL: guia de orientação /Coordenação-geral
Ignez Vidigal Lopes. – Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 2002, p. 26.
57 RIBEIRO, Maisa de Souza. Idem, p. 26.
58 KOLLMUSS, Anja; ZINK Helge; e POLYCARP Clifford. Making sense of the voluntary carbon market: a
comparsion of carbon offset standards. Alemanha: WWF, 2008, p. 15.
59 Tradução livre do autor: “Adicionalidade é um elemento essencial necessário para assegurar a integridade
de qualquer sistema de linha de base e crédito. Mesmo assim, a adicionalidade é muito difícil de ser
determinada na prática. Muitas ferramentas diferentes vêm sendo desenvolvidas para maximizar a exatidão
dos testes de adicionalidade e para minimizar os ônus administrativos do implementador do projeto.”
42
projeto de MDL: a) emissões atuais ou históricas existentes, conforme o caso; b)
emissões de uma tecnologia que seja economicamente atrativa, levando-se em
consideração as barreiras para o investimento; c) a média de emissões de
atividades de projetos similares realizadas nos cinco anos anteriores, em
circunstâncias sociais, econômicas, ambientais e tecnológicas similares, e cujo
desempenho esteja entre os primeiros 20% (vinte por cento) de sua categoria.
Os conceitos de linha de base e adicionalidade estão intimamente ligados e
requerem atenção especial quanto da formulação do projeto de MDL, pois somente
poderá ser auferido o caráter adicional das reduções de emissões a partir do
cenário de referência traçado com fulcro na linha de base. A tabela a seguir
representa a relação entre linha de base e redução de emissões para fins de
constatação de adicionalidade.
GRÁFICO 1
Neste ponto, imperioso ressaltar a importância do estabelecimento de padrões
razoáveis (e até conservadores) quanto ao potencial de redução de emissões de
gases de efeito estufa decorrentes do projeto de MDL, bem como optar por uma
metodologia apropriada para a definição do cenário de referência, sempre
respeitando as especificidades e individualidades de projeto.
43
Podem ter sua adicionalidade questionada quaisquer projetos que, mesmo
contribuindo para a redução de emissão de gases de efeito estufa, seriam
naturalmente implantados em função de serem economicamente atrativos a título
de investimento ou que sejam resultantes de exigências de cunho regulatório.
Entende-se, no caso, que tais reduções não seriam adicionais, pois ocorreriam
naturalmente em função de interesses econômicos de mercado ou de exigências
legais impostas pelo Poder Público.
Além dos critérios de elegibilidade, a Autoridade Nacional Designada Brasileira
(Comissão Interministerial de Mudança do Clima) instituiu, no Anexo II da
Resolução n° 1/03, os critérios nacionais de sustentabilidade dos projetos de MDL
São eles: a) contribuição para a sustentabilidade ambiental local, por meio da
avaliação da mitigação dos impactos ambientais locais (resíduos sólidos, efluentes
líquidos, poluentes atmosféricos, entre outros), propiciada pelo projeto em
comparação com os impactos ambientais locais estimados para o cenário em
referência; b) contribuição para o desenvolvimento das condições de trabalho e a
geração líquida de empregos, por meio da avaliação de compromisso do projeto
com responsabilidades sociais e trabalhistas, programas de saúde e educação e
defesa dos direitos civis; c) contribuição para a distribuição de renda, por meio da
avaliação dos efeitos diretos e indiretos sobre a qualidade de vida das populações
de baixa renda, observando os benefícios socioeconômicos propiciados pelo
projeto em relação ao cenário de referência; d) distribuição para capacitação e
desenvolvimento tecnológico, por meio da avaliação do grau de inovação
tecnológica do projeto em relação ao cenário de referência e às tecnologias
empregadas em atividades passíveis de comparação com as previstas no projeto;
e) contribuição para a integração regional e articulação com outros setores.
Verifica-se, portanto, que a Autoridade Nacional Designada Brasileira buscou
atribuir benefícios adicionais aos projetos de MDL, associando-os à efetiva melhoria
de condições sócio-econômicas das populações direta e indiretamente envolvidas
no projeto. Trata-se da geração de benefícios outros além daqueles relacionados
44
exclusivamente à redução das emissões de gases na atmosfera, finalidade esta
que deverá ser perseguida pelos financiadores de atividades de MDL em território
brasileiro. Ricardo Dornelles Chaves Barcellos e Renata Campetti Amaral,
analisando os critérios de sustentabilidade, asseveram que “de nada adiantaria
abrandar o efeito-estufa e criar novos problemas advindos de tais projetos, seja
pela criação de outras formas de poluição ou pela exclusão social”.
60
Neste ponto
verifica-se uma das maiores virtudes do Protocolo de Quioto, qual seja o de
conjugar a participação dos Estados, na qualidade de signatários do tratado e
implementadores de políticas públicas, e dos particulares, na condição de
financiadores e partes interessadas no comércio de emissões, em prol de um
desenvolvimento econômico ambientalmente e socialmente adequado.
Seção III – Ciclo do Projeto de MDL
O ciclo do projeto de MDL é detalhado em diversas disposições do Anexo da
Decisão 17/CP.7 e o cumprimento de todas suas etapas é requisito essencial para
a geração de créditos de carbono. A seguir, pretende-se demonstrar em breve
síntese as etapas a serem superadas por um projeto de MDL para a obtenção de
Reduções Certificadas de Emissões (RCE).
A elaboração do Documento de Concepção do Projeto – DCP é o primeiro passo
no ciclo do projeto de MDL e deverá ser realizado pelos participantes do projeto,
respeitados os aspectos técnicos envolvidos que, via de regra, requerem a
participação de determinados especialistas. Neste ponto, pretende-se apenas
apresentar algumas considerações gerais relevantes quanto à formatação do
projeto e seus requisitos.
A atividade objeto do projeto de MDL deve ser claramente descrita em seus termos
gerais, com especial atenção para a indicação das entidades privadas e/ou públicas
60 BARCELLOS, Ricardo Dornelles Chaves, e AMARAL, Renata Campetti. Protocolo de Kyoto – o mercado
a favor da conservação ambiental, in Direito e Economia, organizador TIMM, Luciano Benetti, São Paulo:
IOB Thompson, 2005, p. 191.
45
que participarão do projeto e, por via de conseqüência, possuirão direito futuro à
obtenção dos respectivos créditos de carbono, representados pelas RCE´s. É
imperiosa a clara demonstração do critério de adicionalidade para aprovação do
projeto, quantificado a partir do correto estabelecimento da linha de base
Os participantes do projeto deverão aplicar uma metodologia para o
estabelecimento da linha de base e monitoramento, visando estabelecer o cenário
de referência de emissões de gases de efeito estufa relativo ao projeto. Este ponto
do projeto é de suma importância na medida em que sua aprovação é condicionada
à demonstração do critério de adicionalidade do MDL proposto e, ainda, que o
volume de RCE´s emitidas ao final resguarda uma correlação diretamente
proporcional com a linha de base inicialmente apurada.
Posteriormente, os participantes devem determinar a duração da atividade do
projeto de MDL, ou seja, especificar o denominado período de obtenção de
créditos. Num primeiro instante deverão ser indicadas as datas de início e término
do projeto, estabelecendo-se a duração das atividades do MDL. Ato contínuo, os
participantes deverão optar pela duração do período de obtenção de créditos entre
o máximo de sete anos, com possibilidade de duas renovações por igual prazo, ou
o máximo de dez anos, sem possibilidade de renovação.
O DCP deverá, ainda, apresentar um Plano de Monitoramento das reduções de
emissão ou remoção de gases de efeito estufa decorrentes das atividades objeto
do projeto de MDL. Trata-se de uma descrição de como as reduções ou remoções
de gases serão mensuradas e contabilizadas pelos participantes ao longo dos anos
de duração das atividades de MDL.
Outro ponto importante diz respeito ao possível impacto ambiental significativo
decorrente do projeto de MDL, o qual deverá ser descrito de forma pormenorizada
no DCP, situação esta que poderá condicionar o projeto à apresentação do Estudo
de Impacto Ambiental e do respectivo Relatório de Impacto Ambiental, vinculando o
projeto à obtenção de licenças ambientais.
46
A validação é o processo de avaliação independente de uma atividade de projeto
conduzido por uma Entidade Operacional Designada (empresa privada e
independente de auditoria) com relação aos requisitos do MDL, através da análise
do Documento de Concepção do Projeto. Esta fase inicia-se após a conclusão do
Documento de Concepção do Projeto – DCP, ocasião na qual os participantes
deverão submetê-lo à validação por parte de uma EOD, conforme previsto no artigo
35 do Anexo da Decisão 17/CP.7.
A validação do projeto constitui um procedimento de análise pelo qual uma
empresa privada de auditoria verifica se o projeto apresentado cumpre com todas
as regras nacionais e internacionais que regem os projetos de MDL. Ao final, a
empresa designada deverá emitir um Relatório de Validação, concluindo pela
aprovação ou reprovação do projeto submetido a análise.
Após a obtenção do Relatório de Validação, os participantes deverão requerer a
emissão da Carta de Aprovação do Governo Brasileiro quanto ao projeto
apresentado, documento este assinado pelo Ministro da Ciência e Tecnologia, na
qualidade de presidente da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima
– CIMGC.
Após decidir favoravelmente à validação do projeto, a Entidade Operacional
Designada deverá informar sua decisão aos participantes do projeto e submetê-lo a
registro perante o Conselho Executivo do MDL. Trata-se de exigência meramente
formal, porém de suma importância no ciclo do projeto, pois somente a partir deste
momento é que ocorre a oficialização de sua existência perante a Organização das
Nações Unidas – ONU na qualidade de MDL, bem como a declaração de sua
existência no âmbito internacional através do Sistema de Quioto.
Encerradas as fases de validação e registro, ficam os participantes do projeto
obrigados a dar seguimento ao ciclo de projeto através de monitoramento das
47
reduções de emissão ou da absorção de gases de efeito estufa geradas a partir das
atividades compreendidas no projeto.
O monitoramento deverá obrigatoriamente respeitar as especificidades técnicas
constantes do Documento de Concepção de Projeto – DCP, mais especificamente
no Plano de Monitoramento. O plano de monitoramento inclui a forma de coleta e
armazenamento de todos os dados necessários para calcular a redução das
emissões de gases de efeito estufa, de acordo com a metodologia de linha de base
estabelecida no DCP, que tenham ocorrido dentro dos limites do projeto ou fora
desses limites, desde que sejam atribuíveis à atividade de projeto e dentro do
período de obtenção de créditos.
61
O monitoramento deverá abranger a coleta e arquivo de todos os dados
necessários à estimativa ou medição das reduções de emissão e da linha de base
durante o período de obtenção de créditos, bem como as eventuais emissões que
ocorrerem em razão das atividades do próprio projeto. Concluídas as atividades de
monitoramento, os participantes do projeto deverão calcular as reduções de
emissões ou absorções de gases alcançadas no período, nos moldes da
metodologia aplicada ao projeto. De posse de tais informações, deverão os
participantes consolidar estes dados em um Relatório de Monitoramento, o qual
deverá ser submetido à análise por parte da Entidade Operacional Designada
(empresa particular de auditoria).
De posse do Relatório de Monitoramento, a Entidade Operacional Designada
deverá proceder à verificação das conclusões alcançadas no referido relatório, com
a finalidade de atestar a efetiva adicionalidade das reduções de emissões ou
absorção de gases de efeito estufa. Para tanto, deverá a Entidade promover todas
as diligências e providências necessárias à verificação da execução do projeto e
funcionamento dos equipamentos de monitoramento, bem como analisar a
aplicação da metodologia prevista no Documento de Concepção de Projeto – DCP.
61 In O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL: guia de orientação /Coordenação-geral Ignez Vidigal
Lopes. – Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 2002, p. 29.
48
Caso o parecer da Entidade Operacional Designada seja favorável quanto à
adicionalidade das reduções de emissões ou absorções de gases, deverá a
entidade, a teor do disposto no artigo 63 do Anexo da Decisão 17/CP.7, “certificar
por escrito que, durante o período de tempo especificado, a atividade de projeto
atingiu a quantidade verificada de reduções das emissões antrópicas de gases de
efeito estufa por fontes que não teriam ocorrido na ausência da atividade de projeto
do MDL. Deve informar aos participantes do projeto, às Partes envolvidas e ao
conselho executivo a sua decisão de certificação por escrito, imediatamente após a
finalização do processo de certificação, e tornar público o relatório de certificação”.
O Relatório de Certificação emitido pela Entidade Operacional Designada servirá de
base para a emissão das Reduções Certificadas de Emissões – RCE´s. A emissão
das RCE´s constitui a etapa final do ciclo do MDL, após o Conselho Executivo estar
certificado de que as reduções de emissões de gases de efeito estufa decorrentes
das atividades do projeto de MDL são reais, mensuráveis e de longo prazo.
Conforme já exposto, Reduções Certificadas de Emissões (RCE) são títulos
representativos das reduções de emissão ou eliminação de gases, obtidos como
resultado da execução de atividades em projetos de MDL, transacionáveis junto
aos países desenvolvidos, conforme previsão do artigo 12 do Protocolo de Quioto.
De acordo com o artigo 1, alínea “b”, do Anexo à Decisão 17/CP.7 uma redução
certificada de emissão ou RCE é uma unidade emitida em conformidade com o
Artigo 12 e os seus requisitos, bem como as disposições pertinentes destas
modalidades e procedimentos, e é igual a uma tonelada métrica equivalente de
dióxido de carbono, calculada com o uso dos potenciais de aquecimento global,
definidos na decisão 2/CP.3 ou conforme revisados subseqüentemente de acordo
com o Artigo 5.
Completado o ciclo do projeto do MDL, as RCE´s serão emitidas em favor de seus
participantes, materializando-se, assim, o documento formal representativo do
49
volume de emissões reduzidas ou de gases absorvidos ao longo das atividades
desenvolvidas no projeto de MDL. As RCE´s poderão ser utilizadas com forma de
cumprimento parcial da meta de redução da emissão de gases de efeito estufa ou,
de outra forma, poderão ser transacionadas no mercado de créditos de carbono.
50
CAPÍTULO III – O MDL NO BRASIL
Seção I – Diversidade dos projetos de MDL no Brasil
Atualmente no Brasil já foram submetidos à Comissão Interministerial no âmbito do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo um total de 222 projetos de MDL, sendo: a)
210 projetos aprovados; b) 3 projetos aprovados com ressalvas; c) 3 projetos em
revisão; e d) 6 projetos submetidos a análise
62
.
O Brasil ocupa a terceira colocação dentre os países com o maior volume de
reduções de emissões anuais, representando 7% (sete por cento) do volume
mundial de redução de gases, sendo superado unicamente por Índia, com 20%
(vinte por cento), e China, com 51% (cinquenta e um por cento). Em termos de
volume mundial de atividades de projetos o Brasil representa 8% (oito por cento),
permanecendo novamente atrás da Índia, com 28% (vinte e oito por cento), e
China, com 35% (trinta e cinco por cento).
Tal realidade demonstra a potencialidade do Brasil para a implantação de projetos
de MDL em diversos setores, fator que lhe possibilita usufruir de uma posição
favorável no mercado internacional de créditos de carbono decorrentes de MDL.
Estima-se que o Brasil possua potencial de redução de 322 milhões de toneladas
de CO
2
até o ano de 2012, o que corresponde a 6% (seis por cento) do volume total
mundial previsto para o primeiro período de obtenção de créditos. Em base anual,
estima-se que o Brasil possua capacidade de reduzir emissões de gases da ordem
de 42 milhões de toneladas de CO
2
representando 7% (sete por cento) do volume
mundial.
63
62 BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia. Disponível em:
<http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/57965.html > . Acesso em 29.05.2009.
63 BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia. Status atual das atividades de projeto no âmbito do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Brasil e no mundo. Disponível em
<http://www.mct.gov.br/upd_blob/0026/26985.pdf > . Acesso em 26.02.2009.
51
Atualmente, as atividades de projetos de MDL no Brasil dividem-se da seguinte
maneira, com relação aos gases de efeito estufa: a) 66% (sessenta e seis por
cento) em projetos relacionados a CO
2
; b) 32% (trinta e dois por cento) em projetos
relacionados a CH
4
; c) 1% (um por cento) em projetos relacionados a N
2
O; e d) 1%
(um por cento) em projetos relacionados a PFC.
GRÁFICO 2
64
Analisando-se os projetos de MDL com base no tipo de atividade desenvolvida,
percebe-se um foco substancialmente maior no desenvolvimento de energias
renováveis, representando 50% (cinquenta por cento) do volume de projetos de
MDL no Brasil. A troca de combustíveis fósseis, por sua vez, representa 13% (treze
por cento) do número total de projetos de MDL no Brasil, ao passo que a
suinocultura representa 15% (quinze por cento) destes.
64 BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia. Status atual das atividades de projeto no âmbito do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Brasil e no mundo. O MDL no Brasil e no mundo.
Disponível em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/42954.html>.Acesso em 25.02.2009.
52
GRÁFICO 3
65
A realidade supra constatada é decorrente da posição de liderança alcançada pelo
Brasil através dos elevados investimentos em pesquisa e desenvolvimento de
fontes alternativas de energia (eólica, solar, hídrica) e, em especial, dos
combustíveis produzidos com base em insumos vegetais (etanol, biodiesel), bem
como as reduções relativas a projetos de suinocultura, tratamento de resíduos e
captação de gases em aterros sanitários. De outra forma, verifica-se a pequena
dimensão dada em território brasileiro a projetos de florestamento e
reflorestamento.
Pretende-se a seguir, em breve síntese, apresentar alguns segmentos relevantes
das atividades de MDL em território brasileiro, haja vista sua representatividade nos
volumes totais de reduções projetadas para o primeiro período de obtenção de
créditos de carbono, o qual se encerrará no ano de 2012.
65 BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia. Status atual das atividades de projeto no âmbito do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Brasil e no mundo. O MDL no Brasil e no mundo.
Disponível em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/42954.html>.Acesso em 25.02.2009.
53
O agronegócio possui potencial para implantação de projetos de MDL em diversos
escopos de atividades, tais como: a) geração, demanda e distribuição de energia;
b) indústria em geral; c) transporte; d) uso de solventes; e) manuseio e disposição
de resíduos; f) florestamento e reflorestamento; e g) agricultura.
Dentre tais atividades merecem destaque os projetos vinculados à produção de
energia a partir de biomassa e agricultura em geral. Estas atividades possuem
relevância maior nos projetos de MDL no Brasil do que nos demais países.
Enquanto em nível mundial as atividades de MDL ligadas ao agronegócio
apresentam apenas o volume de 29% (vinte e nove por cento) de projetos relativos
a biomassa e agricultura, no Brasil estes projetos representam 51% (cinquenta e
um por cento).
Com relação aos projetos no âmbito de agricultura merecem destaque aqueles
relativos à instalação de biodigestores em granjas produtoras de suínos. Conforme
previamente exposto, a suinocultura representa 15% (quinze por cento) do volume
de projetos de MDL no Brasil, com potencial de redução de 25 milhões de
toneladas de CO
2
no primeiro período de obtenção de créditos, a encerrar-se em
2012.
Tendo em vista os elevados custos para instalação de sistemas de tratamento
adequado para os dejetos decorrentes da atividade suinícola, os projetos de MDL
representam uma alternativa economicamente viável (e viabilizadora) de melhorias
nos procedimentos de tratamento de dejetos, mediante ajuste de processos que
reduzam o impacto ambiental da atividade de suinocultura e as respectivas
emissões de gases de efeito estufa. Desta forma, é possível ao agricultor criar um
mecanismo de auto-financiamento das estruturas necessárias para a redução de
emissão de gases de efeito estufa.
Já no que diz respeito aos projetos de MDL relativos à geração de energia através
da biomassa, tem-se uma preponderância das atividades de utilização de biomassa
decorrente do bagaço da cana, representando 65% (sessenta e cinco por cento) da
54
biomassa utilizada para fins energéticos. Em segundo lugar tem-se a biomassa de
casca de arroz, com 19% (dezenove por cento), e em terceiro, a biomassa de
resíduos de madeira, com 16% (dezesseis por cento).
A geração de energia do bagaço da cana representa uma oportunidade
suplementar de negócio para os produtores de cana, já inseridos no ciclo produtivo
do etanol de cana. Tal situação assegura vantagem competitiva ao setor canavieiro.
Com a implementação de projetos de MDL em biomassa de cana-de-açúcar, as
usinas poderão estar aptas a suprir sua demanda energética, com possibilidade de
geração de cota excedente, além de se beneficiarem da obtenção de RCE´s para
comercialização no mercado de créditos de carbono.
O mesmo conceito é aplicável à casca de arroz, cuja produção no Brasil é levada a
efeito em extensa escala, principalmente em razão da cesta básica brasileira e da
presença do arroz nas refeições padrão do brasileiro. A utilização da casca de arroz
para fins energéticos, além de evitar o despejo dos dejetos à natureza, igualmente
evita a produção dos gases relacionados à putrefação do material orgânico, em
especial o metano (CH
4
). Com relação ao aproveitamento dos resíduos de madeira,
tem-se a aplicação de sistemática equivalente à da casca de arroz, mediante
utilização da biomassa para fins energéticos e prevenção da emissão dos gases
expelidos pelo processo de decomposição da matéria orgânica.
A biomassa, juntamente com as fontes alternativas de energia (eólica, solar e bio-
combustíveis) repercutem amplamente nos índices de substituição de combustíveis
fósseis e na produção de energias renováveis, cuja capacidade de redução de
emissão de gases é projetada para 115 milhões de toneladas de CO
2
no primeiro
período de obtenção de créditos, a encerrar-se em 2012.
As atividades de florestamento e reflorestamento igualmente podem ser abrangidas
por projetos de MDL. Por florestamento entende-se a conversão diretamente
induzida pelo homem de determinado terreno que não tenha sido floresta por um
período igual ou maior a 50 (cinquenta) anos, para floresta, através de plantio,
55
semeadura ou promoção induzida pelo homem de fontes naturais ou sementes. Por
reflorestamento entende-se a conversão, induzida pelo homem, de terra não
florestada em terra florestada por meio de plantio, semeadura ou promoção
induzida pelo homem de fontes naturais de sementes, em área que foi florestada,
porém converteu-se em área não florestada.
Estas atividades tem atraído o interesse de indústrias estrangeiras de papel e
celulose para o Brasil, dada a vasta extensão territorial brasileira e o histórico de
desmatamento e ausência de preservação de florestas, do que resulta a existência
de grandes áreas passíveis de implantação de projetos de MDL. Mesmo assim, o
volume de projetos e de reduções de emissões apurado neste tipo de atividade é
extremamente baixo no contexto brasileiro.
O desmatamento (ou desflorestação) é a segunda maior causa de emissão de CO
2
na atmosfera. A derrubada das florestas para substituição por agricultura ou outros
tipo de ocupação faz com que a queima ou decomposição das árvores libere à
atmosfera a maioria do estoque de carbono absorvido ao longo dos anos. Projetos
de florestamento ou reflorestamento têm a capacidade de criar novas árvores para
possibilitarem a absorção de CO
2
liberado na atmosfera através de fotossíntese. A
capacidade de seqüestro de carbono dependerá de uma série de variáveis, tais
como espécies plantadas, idade das árvores, tipo de solo, condições climáticas,
investimentos em manutenção e monitoramento, etc. Os projetos de MDL vigentes
para atividades de florestamento e reflorestamento representam um potencial de
redução de 7 milhões de toneladas de CO
2
no primeiro período de obtenção de
créditos, a encerrar-se em 2012.
Outra grande causa de emissão de gases de efeito estufa é o lançamento de
resíduos orgânicos ao meio ambiente sem qualquer tipo de tratamento. Além dos
problemas relacionados à liberação dos estoques de carbono e produção dos
gases decorrentes da decomposição, tem-se igualmente que os resíduos não
tratados servem de fonte de sobrevivência para inúmeros organismos que os
transformam em energia e, neste processo, eliminam dióxido de carbono (CO
2
) e
56
metano (CH
4
) como subproduto. O gás metano é particularmente atrativo, pois a
redução de emissão de uma tonelada de metano corresponde aproximadamente à
redução de vinte e uma toneladas de carbono, proporcionalidade esta que
repercute no volume de RCEs emitidas para negociação em mercado.
Tal realidade chamou a atenção para a capacidade de coleta do biogás produzido
nos aterros sanitários em virtude da decomposição e putrefação dos resíduos
orgânicos. O biogás é composto predominantemente por dióxido de carbono (CO
2
)
e metano (CH
4
) e pode ser utilizado como fonte energética para uma série de usos,
tais como: a) gás de cozinha; b) aquecedores; c) geradores de energia elétrica; d)
aplicações industriais e rurais (motores, máquinas, estufas, veículos) entre outros.
Para que seja possível a utilização do biogás é necessário um procedimento de
remoção do gás sulfídrico (H
2
S), haja vista seu caráter corrosivo.
Os projetos de MDL vigentes para atividades em aterros sanitários possuem
potencial de redução de 73 milhões de toneladas de carbono no primeiro período
de obtenção de créditos, a encerrar-se em 2012. Dada tamanha dimensão no
volume de reduções, os projetos de MDL relativos a aterros sanitários representam
uma das maiores áreas de potencialidade econômica dos projetos de MDL através
da captação de gases, ao mesmo passo em que possibilitam a produção de
energia. A redução de emissões de gases de efeito estufa, bem como a
possibilidade de geração de energia a partir de aterros sanitários, representam uma
grande oportunidade de obtenção de recursos e resultados a partir do manejo de
um dos grandes problemas sanitários das regiões metropolitanas: o acúmulo de
lixo. Dada a limitação de áreas para a alocação de novos aterros sanitários, e a
saturação da capacidade dos aterros já existentes, a constante e desenfreada
produção de resíduos pode gerar um colapso no sistema de remoção e tratamento,
tornando-se um grave problema sanitário e de saúde pública.
Pretende-se, a seguir, a análise de caso relativa ao projeto de aproveitamento do
biogás de aterro sanitário NovaGerar, no Município de Nova Iguaçu, Rio de Janeiro,
Brasil.
57
Seção II – Comentários acerca do projeto de aproveitamento do biogás de
aterro sanitário – NovaGerar – Município de Nova Iguaçu – Rio de Janeiro -
Brasil
A NovaGerar é uma joint venture celebrada entre as empresas EcoSecurities e S.A.
Paulista. A EcoSecurities desenvolve atividades de administração de finanças e é
especializada em questões relacionadas à mitigação de gases de efeito estufa. A
S.A. Paulista, por sua vez, é empresa do ramo de construções pesadas, tais como
estradas de rodagem, estradas de ferro, aeroportos, indústrias e saneamento. A
S.A. Paulista também administra a maior estação de transferência de lixo
doméstico da América do Sul, a Estação Transbordo Ponte Pequena, responsável
por 60% de todo o lixo doméstico de São Paulo, cidade com população superior a
10 milhões de habitantes.
Os outros dois participantes do projeto são a EnerG, empresa britânica especialista
em aproveitamento energético em aterros sanitários; e o World Bank Netherlands
Clean Development Facility (WB NCDF – Fundo de Desenvolvimento Limpo dos
Países Baixos do Banco Mundial), cujo fiador é o International Bank for
Reconstruction and Development (Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento - BIRD), que compra Reduções de Emissões Certificadas em
nome e para o governo dos Países Baixos.
O objetivo da joint venture é explorar a coleta de gás e as atividades de utilização
dos aterros sanitários administrados pela S. A. Paulista, através de investimento em
sistema de coleta de gases, sistema de drenagem de chorume e construção de
usina de geração de eletricidade modular em cada local de aterro. O projeto
abrange, ainda, a criação de um complexo de geradores capaz de causar a
combustão do gás de aterro para produção de eletricidade, a qual será exportada
para a rede. O gás de aterro em excesso e todos os gases coletados durante
períodos nos quais a eletricidade não seja produzida serão incinerados. De acordo
58
com o projeto, a combustão e a incineração dos gases de aterro, combinadas,
possuem potencial para redução de emissões de CO
2
pelo prazo de 21 anos, num
total de 14,07 milhões de toneladas.
O projeto possui foco em dois mecanismos de redução de emissões de gases de
efeito estufa. O primeiro diz respeito à coleta e combustão ou flaring do gás de
aterro sanitário captado nos aterros sanitários de Marambaia e Adrianópolis, com
relação aos quais se pretende a obtenção de RCEs. Outra forma de redução de
emissões se refere a geração de eletricidade para a rede regional, mitigando as
emissões de dióxido de carbono da usina, em substituição à eletricidade gerada
através de combustível fóssil. Deste segundo mecanismo não se pretende pleitear
a emissão de RCEs.
O projeto apresenta claros benefícios de ordem social, ambiental e de saúde
pública. O chorume e a superfície contaminada que saem dos aterros podem afetar
gradativamente a qualidade do solo e da água, comprometendo o ambiente local e
ensejando o surgimento de problemas de saúde relacionados à falta de tratamento
adequado dos resíduos. A liberação descontrolada de gás de aterro podem
igualmente causar impactos negativos à saúde, além de implicarem em risco de
explosões nos arredores do aterro, razão pela qual as atividades do projeto
acarretam uma minimização de riscos à saúde. Ainda como efeito do projeto tem-se
a criação de empregos na área do local, principalmente em função do número de
pessoas necessário para administração das operações relativas à captação de
incineração do gás de aterro.
De acordo com os idealizadores do projeto, “os benefícios econômicos incluem este
projeto como um projeto de demonstração de tecnologia limpa, encorajando uma
menor dependência da eletricidade fornecida pela rede e a melhor administração
de aterros em todo o Brasil, o que poderia ser copiado em toda a região”.
66
66 Documento de Concepção do Projeto de Aproveitamento do Biogás de Aterro Sanitário – NovaGerar, p. 05.
59
A metodologia de linha de base utilizada no Projeto NovaGerar é a AM0003
Simplified Financial Analysis for Landfill Gas Capture Projects (Análise Simplificada
para Projetos de Captura de Gás de Aterro Sanitário). A redução de emissões de
gases corresponde, durante os anos de duração do projeto, à diferença entre a
quantidade de metano efetivamente destruída e a quantidade de metano
naturalmente destruída na ausência da atividade do projeto.
67
De acordo com o Relatório de Validação do projeto, “a determinação da linha de
base está bem elaborada, evidente, suficientemente suportada com fatos e,
portanto, razoável para os primeiros 07 anos do período de crédito, iniciando-se em
2003”. Ainda, consta do referido relatório que “o projeto contribui para a redução de
riscos ambientais e de saúde e do potencial de explosões. Igualmente, a
NovaGerar doará aproximadamente 10% da energia gerada no local à autoridade
municipal de Nova Iguaçu”.
68
O Projeto NovaGerar, desta forma, apresenta-se
adequadamente em linha de base com os indicadores brasileiros de
desenvolvimento sustentável.
O projeto NovaGerar foi o primeiro projeto de MDL aprovado em território brasileiro,
iniciando suas atividades ainda no ano de 2004, inclusive celebrando as primeiras
negociações no mercado internacional, através de pré-contrato firmado com a
Holanda. Notícia veiculada no jornal O Globo, em 13/06/2004, dá conta de que “a
concessionária que administra o novo Aterro Sanitário da Nova Iguaçu, na Baixada
Fluminense, obteve o aval do Banco Mundial para vender créditos de carbono ao
governo holandês no valor de 8,5 milhões de euros”.
69
Ainda no primeiro ano puderam ser percebidos os impactos sociais positivos para a
população local através da abertura de postos de trabalho para antigos coletores de
resíduos do aterro, melhorando efetivamente as condições de vida dos moradores
da região, contribuindo para a diminuição das desigualdades sociais na área e
67 Documento Revision to the approved baseline methodology AM0003 - “Simplified financial analysis for
landfill gas capture projects” - UNFCCC/CCNUCC.
68 Relatório de Validação – Validação do Gás de Aterro Sanitário de NovaGerar para o Projeto de Energia,
Brasil, p. 17.
69 O gás do Brasil. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 13/06/2004.
60
possibilitando maior distribuição de renda. De acordo com informações prestadas
pela empresa, através de contato direto durante a execução do presente trabalho, o
projeto viabilizou cerca de 500 postos de trabalho, diretos e indiretos, para a
comunidade da região. Ainda, no interesse da melhoria das condições de vida da
comunidade, a empresa apóia iniciativas sociais e ambientais promovidas pelas
associações de moradores e Organizações não governamentais locais. Desta
forma o Projeto NovaGerar atende os requisitos de sustentabilidade impostos pela
Autoridade Nacional Designada Brasileira.
O Jornal do Comércio do Rio de Janeiro, em edição de 13/06/2004, consigna que o
Projeto NovaGerar “desenvolve um trabalho de educação ambiental junto aos
jovens do entorno do aterro sanitário de Nova Iguaçu e aproveitou a maior parte
dos 150 ex-catadores do lixão de Marambaia para trabalhar em áreas de plantio e
paisagem”.
70
A revista Isto É Dinheiro, de 21/07/2004, dá destaque a tal inciativa
ressaltando que “os jovens que completavam a renda familiar com a coleta de
resíduos no antigo lixão da Nova Iguaçi (RJ) estão prestes a se transformar em
agentes de recuperação ambiental. O trabalho de capacitação desses adolescentes
está sendo feito pela S.A. Paulista, que administra o aterro sanitário da cidade”.
71
O Jornal O Globo, de 14/02/2005, destaca que “cerca de 150 catadores que
sobreviviam em condições inumanas, disputando as montanhas de dejetos com
urubus e outros bichos, passaram por um censo feito pela S.A. Paulista em parceria
com o Sebrae e foram aproveitados nas obras do CTR. Agora são pedreiros,
pintores, eletricistas, jardineiros, trabalhadores dignos, com direito à carteira
assinada, prática crescentemente rara num país onde a informalidade campela”.
72
O Projeto NovaGerar também confeccionou cartilhas de educação ambiental para
distribuição em 98 escolas da rede municipal de ensino, dando treinamento a
professores e coordenadores. Outra iniciativa foi a de ministrar aulas de
alfabetização e cursos de capacitação técnica para a comunidade da região.
70 Aterro é projeto pioneiro de créditos de carbono. Jornal do Comércio – RJ, Rio de Janeiro, 13/06/2004.
71 Reserva Ambiental. Revista Isto É Dinheiro, São Paulo, 21/07/2004.
72 Um mundo melhor. Jornal o Globo, Rio de Janeiro 14/02/2005.
61
Em novembro de 2004 o Projeto NovaGerar recebeu o aval da Organizações das
Nações Unidas – ONU, tornando-se o primeiro projeto no mundo habilitado a
comercializar créditos de carbono através de projeto de MDL. Segundo Alexander
Kossoy, gerente de projetos e especialista financeiro do Banco Mundial, o Brasil
possui potencial para ser um dos maiores fornecedores de créditos de carbono no
mundo.
73
Em termos de retorno financeiro da commodity ambiental, dados de fevereiro de
2005 demonstram a cotação de 10 euros por tonelada de carbono na Bolsa
Européia de Energia. O Banco Mundial, por sua vez, oferecia à época US$ 3,50 por
tonelada de carbono, com a ressalva de adquirir créditos pendentes de aprovação,
assumindo o risco com relação a estes pra fins de especulação no mercado e
posterior mais valia do ativo.
O Projeto NovaGerar passou a vender metade de suas reduções de emissões ao
Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD ao valor de US$
4,00 por tonelada, conforme noticiado no Jornal O Globo, em 14/02/2005.
74
Segundo a Folha de São Paulo de 16/02/2005, o valor dos créditos de carbono em
2005 estaria sofrendo valorização, alcançando o patamar de até US$ 6,00 por
tonelada.
75
Já no ano de 2006, a cotação européia dos créditos de carbono variava
entre 10 e 20 euros por tonelada de carbono, conforme matéria veiculada na
Revista Isto É, em 16/08/2006.
76
Em junho de 2006 o Projeto NovaGerar recebeu através do BIRD a primeira
parcela de 1,5 milhão de euros, relativa ao contrato de 13,25 milhões de euros
celebrado com a Holanda, com valor entre 4 e 5 euros por tonelada de carbono. O
73 Entrevista ao jornal Folha de São Paulo, São Paulo, 16/02/2005.
74 Um mundo melhor. Jornal o Globo, Rio de Janeiro, 14/02/2005.
75 Brasil começa a mover mercado de carbono. Aterro sanitário no Rio de Janeiro é primeiro projeto
certificado pelo Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Jornal Folha de São Paulo, São Paulo, 16/02/2005.
76 Os Bilhões do Carbono – Dólares da onda verde começam a chegar às empresas brasileiras. Revista Isto
É, São Paulo, 16/08/2006.
62
baixo valor de venda dos créditos é conseqüência da venda antecipada destes à
Holanda, providência necessária para garantir a viabilidade econômica do projeto e
injetar recursos operacionais no curso do ciclo do projeto. De acordo com o jornal
Valor Econômico, edição de 08/11/2006, “o contrato com os holandeses estabelece
a compra de 3 milhões de toneladas de CO2 equivalente da CTR de Nova Iguaçu
até 2012 por um valor total de 13,25 milhões de euros. Parte da receita a ser
gerada pela venda desses créditos foi antecipada à S.A. Paulista, controladora da
CTR Nova Iguaçu, pelo Banco Mundial (BIRD) que atua como garantidor na
operação”.
77
77 Projeto pioneiro vai medir redução de gás em 2007. Jornal Valor Econômico, São Paulo, 08/11/2006.
63
CONCLUSÕES
A mudança climática é uma realidade e não pode ser ignorada. Após anos de
discussão e pesquisas tem-se provas suficientes quanto as alterações climáticas e
elevação de temperatura média da terra, tornando-se este o problema ambiental
mais ameaçador e extenso enfrentado pelo Homem, pois capaz de, a longo prazo,
dificultar ou até impossibilitar a vida humana na terra.
A progressão geométrica da concentração de gases de efeito estufa pode ser
apontada como a principal causa de elevação da temperatura do globo,
principalmente em razão da liberação de gases resultantes da queima de
combustíveis fósseis e decomposição de matéria orgânica.
Por se tratar de problema mundial, cabe à comunidade internacional a adoção de
medidas de fiscalização e sanção às praticas degradativas, bem como ações de
incentivo ao desenvolvimento de novas tecnologias adequadas às necessidades de
redução de emissão de gases de efeito estufa, visando reverter o quadro de
progressão da concentração deste tipo de gás na atmosfera terrestre.
A evolução da discussão da temática ambiental a partir da Conferência das Nações
Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD) culminou com a
adoção de normas jurídicas internacionais dispondo acerca das causas das
mudanças no clima e das formas de ação para reversão deste cenário. A partir da
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança no Clima, e das
Conferências das Partes que lhe sucederam, adotou-se, na terceira Conferência
das Partes, o Protocolo de Quioto.
O Protocolo de Quioto, com as alterações e disciplinas que sobrevieram nas
Conferências das Partes posteriormente realizadas, teve o mérito indiscutível de
inserir a temática ambiental dentro do segmento econômico, passando não só a
64
impor limitações jurídicas ao poder econômico, mas principalmente criando
mecanismos atrativos para investimentos dos agentes econômicos e demais
players na proteção ambiental, através da criação dos créditos de carbono.
Despertou-se, com isso, o interesse econômico na proteção meio ambiente e no
desenvolvimento de tecnologias menos poluentes, através da possibilidade de
obtenção de lucro e, ainda, melhora nos conceitos reputacionais das partes
envolvidas.
Além da fixação de metas de redução de emissão de gases aos países
desenvolvidos, o Protocolo de Quioto criou um método de participação dos países
em desenvolvimento no sistema de redução, através da implementação de
Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL). Através do MDL podem os países
em desenvolvimento instituir projetos visando a redução da emissão de gases de
efeito estufa, fazendo jus à emissão de títulos transacionáveis denominados
Reduções Certificadas de Emissões - RCEs.
A implementação de projetos de MDL depende do integral atendimento dos critérios
de elegibilidade previstos no Protocolo de Quioto, bem como dos critérios de
sustentabilidade estipulados pelas Autoridades Nacionais Designadas.
O Brasil possui reconhecido potencial para hospedar projetos de MDL, nas mais
diversas áreas, tais como suinocultura, energias renováveis, combustíveis de
origem vegetal, biomassa e manejo de aterros sanitários.
Dá-se especial destaque ao manejo de aterros sanitários por se tratar de problema
crônico no país, vez que 70% dos resíduos não recebem qualquer espécie de
tratamento e permanecem abandonados ao léu, liberando na atmosfera os gases
resultantes de sua decomposição, bem como escoando chorume ao solo à água
subterrânea. Além disto, são cada vez menores as áreas disponíveis para alocação
de resíduos, face a sua finitude e ao aumento da dificuldade para obtenção de
autorizações ambientais para seu funcionamento. O lixo, portanto, acarreta sérios
problemas de saneamento, comprometendo a saúde pública.
65
O fato do Brasil não possuir uma política nacional para o gerenciamento de
resíduos sólidos abre relevante espaço para a iniciativa privada investir neste tipo
de atividade através de projetos de MDL que criem opções para a correta
disposição de resíduos. Tais atividades, além de contribuírem para a redução do
impacto ambiental causado por tais resíduos, igualmente possibilitam a redução na
emissão de gases de efeito estufa e constituem uma alternativa ambientalmente
correta para a produção de energia através de aproveitamento dos referidos gases.
Além disto, o manejo de aterros sanitários através de MDL abre espaço para a
celebração de parcerias entre entes públicos e a iniciativa privada, reduzindo os
custos incorridos pelo Estado na coleta, alocação e tratamento de resíduos;
melhorando a qualidade destes serviços e repercutindo positivamente nas contas
públicas.
No Brasil existem 210 projetos de MDL aprovados, conforme registros oficiais do
Ministério da Ciência e Tecnologia, sendo 26 destes relativos ao manejo de aterros
sanitários para fins de redução da emissão de gás metano e dióxido de carbono. O
primeiro deles a ser aprovado, no Brasil e no mundo, é o Projeto NovaGerar para
aproveitamento do biogás de aterro sanitário na cidade de Nova Iguaçu, RJ.
O projeto NovaGerar possui foco em dois mecanismos de redução de emissões de
gases de efeito estufa. O primeiro diz respeito à coleta e combustão ou flaring do
gás de aterro sanitário captado nos aterros sanitários de Marambaia e Adrianópolis,
com relação aos quais se pretende a obtenção de RCEs. Outra forma de redução
de emissões se refere a geração de eletricidade para a rede regional, mitigando as
emissões de dióxido de carbono da usina, em substituição à eletricidade gerada
através de combustível fóssil. Deste segundo mecanismo não se pretende pleitear
a emissão de RCEs.
O projeto apresenta claros benefícios de ordem social, ambiental e de saúde
pública. O chorume e a superfície contaminada que saem dos aterros podem afetar
gradativamente a qualidade do solo e da água, comprometendo o ambiente local e
66
ensejando o surgimento de problemas de saúde relacionados à falta de tratamento
adequado dos resíduos. A liberação descontrolada de gás de aterro podem
igualmente causar impactos negativos à saúde, além de implicarem em risco de
explosões nos arredores, razão pela qual as atividades do projeto acarretam uma
minimização de riscos à saúde e de periclitação à vida.
O projeto NovaGerar prevê uma receita de 13,25 milhões de euros no primeiro
período de aquisição de créditos, já previamente negociada e contratada com a
Holanda, através do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento –
BIRD.
Mais do que a referida receita, o Projeto possibilitou uma melhoria nos serviços de
coleta de lixo na cidade e arredores, bem como o tratamento deste de maneira
adequada, minimizando o impacto ambiental. Através da utilização do biogás
coletado, é possível produzir energia elétrica de forma limpa, beneficiando-se a
Prefeitura local com uma parcela correspondente a 10% do total de energia
produzida, conforme constante do Documento de Concepção do Projeto.
No contexto social, verifica-se a inclusão social de 150 ex-catadores de lixo que
atuavam no aterro através de ações educacionais e abertura de vagas de emprego
com carteira assinada nas atividades relacionadas ao projeto. Estima-se que o
projeto tenha fornecido 500 postos de trabalho, entre empregos diretos e indiretos.
Mais ainda, foram realizadas ações de alfabetização e capacitação técnica/laboral
para a população local, atividades de educação ambiental junto à rede municipal de
ensino e ações sociais em parceria com associações de moradores e organizações
não governamentais atuantes na região.
Da realidade acima exposta depreende-se a potencialidade econômica do
desenvolvimento de projetos de MDL no Brasil, os quais, além de possibilitarem a
percepção de lucro e internalização de divisas do mercado internacional,
igualmente colaboram para a melhoria socioeconômica da população envolvida
direta e indiretamente no projeto.
67
No caso específico de aterros sanitários fica claro o interesse das próprias
prefeituras em hospedar projetos desta natureza com o intuito de melhorar os
serviços de coleta e tratamento de resíduos, ampliar a capacidade de seus aterros
sanitários, celebrar contratos com outras prefeituras para coleta e tratamento de
resíduos, diminuir os custos públicos através de concessão a investidores privados,
beneficiar-se da energia elétrica gerada e, ainda, criar um mecanismo de melhoria
de condições sociais à população do entorno dos aterros.
O Brasil poderá se beneficiar da experiência adquirida em projetos de MDL para
fins de criação e transferência de tecnologias limpas, assumindo papel de destaque
no mercado criado a partir do Protocolo de Quioto. O Protocolo de Quioto,
considerado o primeiro protocolo ambiental que trouxe mecanismos flexíveis de
mercado, constitui um marco na normatização ambiental por uma série de fatores.
Primeiramente, por abordar a temática ambiental de forma internacional e conjugar
grande parte das nações relevantes no plano de emissão de gases de efeito estufa,
em que pese a ausência dos Estados Unidos da América.
Em segundo lugar, por conjugar meio ambiente e economia de forma cooperativa,
estabelecendo limitações ao poder econômico na qualidade de sanções punitivas,
mas igualmente fomentando o interesse econômico no desenvolvimento de
atividades ambientalmente corretas em função da criação dos créditos de carbono
e dos títulos representativos destes (RCEs), transacionáveis em mercado aberto.
Em terceiro lugar por estabelecer tratamento diferenciado aos países em
desenvolvimento, compreendendo a necessidade e dependência destes com
relação a suas matrizes energéticas para fins de desenvolvimento econômico,
instituindo o princípio da responsabilidade diferenciada.
Em quarto lugar, e não menos importante, por estabelecer parâmetros de
desenvolvimento humano associados às atividades de redução de emissões,
68
vinculando desenvolvimento econômico, preservação do meio ambiente e ações
sociais em prol das comunidades locais.
Por fim, cumpre ressaltar que a potencialidade brasileira para implantação de
projetos de MDL não se restringe apenas ao tratamento de resíduos, havendo
vasto campo para projetos vinculados a atividades de seqüestro de carbono através
de florestamento e reflorestamento, produção de combustíveis com base em
insumos vegetais (biocombustíveis) e energias alternativas limpas, aproveitamento
de resíduos agrícolas e manejo de dejetos orgânicos nas atividades pecuaristas.
69
REFERÊNCIAS
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edição, Editora Jurídica Brasileira: São Paulo, 1997.
ARAUJO, Antonio Carlos Porto. Como comercializar créditos de carbono, 6
edição, São Paulo: Trevisan, 2008.
BARCELLOS, Ricardo Dornelles Chaves, e AMARAL, Renata Campetti.
Protocolo de Kyoto – o mercado a favor da conservação ambiental, in Direito
e Economia, organizador TIMM, Luciano Benetti, São Paulo: IOB Thompson,
2005.
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