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ELIAA DE OLIVEIRA MARQUES
O PRONAF NO MUNICÍPIO DE TOCANTINS-MG:
UM ESTUDO A PARTIR DAS MOTIVAÇÕES DOS
AGRICULTORES FAMILIARES PARA CONTRATAR
RECURSOS DO PROGRAMA
Dissertação apresentada à
Universidade Federal de Viçosa,
como parte das exigências do
Programa de Pós-Graduação em
Extensão Rural, para obtenção do
título de “Magister Scientiae”.
VIÇOSA
MIAS GERAIS – BRASIL
2009
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ELIAA DE OLIVEIRA MARQUES
O PRONAF NO MUNICÍPIO DE TOCANTINS-MG:
UM ESTUDO A PARTIR DAS MOTIVAÇÕES DOS
AGRICULTORES FAMILIARES PARA CONTRATAR
RECURSOS DO PROGRAMA
Dissertação apresentada à
Universidade Federal de Viçosa,
como parte das exigências do
Programa de Pós-Graduação em
Extensão Rural, para obtenção do
título de “Magister Scientiae”.
APROVADA: 31 de julho de 2009.
Profa. Fernanda Henrique Cupertino
Profa. France Maria Gontijo Coelho
(Co-Orientadora)
Prof. Franklin Daniel Rothman
Profa. Vera Lúcia Travençolo Muniz
Prof. Marcelo Miná Dias
(Orientador)
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“Ninguém liberta ninguém;
Ninguém se liberta sozinho;
Os homens se libertam em comunhão”.
Paulo Freire
A Joaquim de Oliveira Marques.
Dedico.
AGRADECIMETOS
Primeiramente a Deus, responsável pela nossa existência.
À Universidade Federal de Viçosa, ao Departamento de Economia Rural,
especialmente ao Programa de Pós Graduação em Extensão Rural.
Ao meu orientador Dr. Marcelo Miná Dias pela paciência, pelas contribuições e
pela amizade.
À Profª. Ana Louise e à Margarete pela participação na banca de defesa do
projeto.
À Profª. France Maria Gontijo e Profª. Nora Beatriz Presno Amodeo pelas
valiosas contribuições como Co-Orientadoras deste trabalho.
Aos Professores Franklin Daniel Rotman, Vera Lúcia Travençolo Muniz e
Fernanda Henrique Cupertino pelas valiosas contribuições.
A todos os funcionários do Departamento de Economia Rural pela presteza e
pelo acolhimento.
A todos os amigos da turma do ano de 2007 pela convivência amistosa e sincera,
especialmente a Janailton Coutinho, Reinaldo Marcos Scaramelo, Cristiana Barbosa,
Simone Battestin e Michelli Cabral pelo intenso aprendizado e pelo apoio nas horas
mais críticas; ao Willian pela amizade verdadeira, serenidade e tranquilidade nas
parcerias; Ícaro e Rafael Junio pelos momentos de descontração e pela amizade sincera;
Às amigas Dilma Lígia Lopes de Lima e Juliana Margarida de Jesus Lopes pelo
companheirismo, pela amizade e pela motivação diária em nosso árduo trabalho como
profissionais da rede estadual de ensino do Estado de Minas Gerais.
À amiga Isabella Fonseca, amiga e companheira de república.
Ao Dr. André Luis Soares, pela presença como médico e amigo em todos os
momentos especialmente naqueles mais sombrios.
Aos agricultores familiares do município de Tocantins que gentilmente
participaram deste trabalho.
Aos representantes das instituições correlatas ao Pronaf no município de
Tocantins pela concessão das entrevistas.
Enfim... Agradeço sinceramente a todos e a todas que colaboraram para a
concretização deste trabalho.
BIOGRAFIA
Eliana de Oliveira Marques filha de Joaquim de Oliveira Marques e Juraci de
Oliveira Marques nasceu em Ubá, Minas Gerais, em 15 de março de 1977. Viveu a
infância e a adolescência no município de Tocantins-MG, localizado na microrregião de
Ubá-MG.
Iniciou o ensino fundamental em 1990 na Escola Estadual Dr. João Pinto em
Tocantins e concluiu na Escola Estadual Professor José Borges de Moraes, em Rio
Pomba. O Ensino Médio foi concluído em 2000, na Escola Estadual Professor José
Carneiro de Castro, em Ubá.
Em maio de 2002, ingressou no curso de Geografia, na Universidade Federal de
Viçosa (UFV), onde concluiu a Licenciatura em 2006 e o Bacharelado em 2007.
A partir de maio de 2004 inicia seus trabalhos como professora da rede
particular de ensino no município de São Geraldo-MG.
Aprovada no concurso da Educação do Estado de Minas Gerais em 2005
realizou exames de suficiência nas disciplinas obrigatórias para concluir a Licenciatura
e tomar posse no cargo. O exercício teve início em fevereiro de 2007 também no
município de São Geraldo, perdurando até junho de 2009 quando a pedido teve a
lotação transferida para o município de Ubá.
Em 2007 iniciou o curso de Mestrado em Extensão Rural na Universidade
Federal de Viçosa, sob orientação do Professor Marcelo Miná Dias.
Em agosto de 2009, submeteu-se ao exame final de defesa de dissertação para
obtenção do título de Magister Scientiae em Extensão Rural na Universidade Federal de
Viçosa.
RESUMO
A agricultura familiar apresenta uma grande importância social e econômica para o
Brasil. A materialização dessa importância veio com a criação do Pronaf, um programa
de política pública destinado a financiar a produção, financiar infra-estrutura e serviços
municipais, capacitar e profissionalizar agricultores familiares e financiar pesquisas e
extensão rural para esse segmento da agricultura brasileira. O Pronaf foi criado em
1996, porém, ao longo de sua existência vem passando por uma série de reformulações
objetivando ampliar o volume de créditos bem como o público beneficiário e corrigir
distorções, como por exemplo, a concentração dos recursos em determinadas regiões do
país em detrimento de outras. O recorte empírico deste trabalho terá como referência
agricultores familiares do município de Tocantins-MG, cujas trajetórias junto ao Pronaf
sejam representativas da incidência deste Programa de Política Pública sobre o público
beneficiário no município.
ABSTRACT
The family farm provides a great social and economic importance to the Brazil. The
materialization of this importance came with the creation of Pronaf, a program of public
policy to fund the production, financing infrastructure and municipal services, training
and professional farmers and fund research and extension for this segment of the
Brazilian agriculture. The Pronaf was created in 1996, however, throughout its existence
has been going through a series of reforms targeting the larger volume of credits and the
public and correct distortions beneficiary, such as the concentration of resources in
certain regions of the country in detriment of others. The cut of this empirical work will
refer family farmers in the municipality of Tocantins-MG, whose trajectories are
representative Pronaf next to the impact of this program of public policy on the public
receiving municipality.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO
...................................................................................................
...
1
1.1. O problema e sua importância .........................................................................
8
2. AGRICULTURA FAMILIAR EM CONTEXTOS DE NOVAS RURALIDADES
.........................................................................................................................
15
2.1 Caminhos e descaminhos na construção do conceito de Agricultura Familiar
15
2.2 Considerações acerca do espaço rural.............................................................
22
2.3 Novas Ruralidades: do urbano e do rural à urbanização das áreas rurais.......
27
3. UMA POLÍTICA PÚBLICA ESPECÍFICA PARA A AGRICULTURA
FAMILIAR – O PRONAF ........................................................................................
36
3.1 A emergência de políticas públicas para a Agricultura Familiar .....................
36
3.2 Pronaf: um Programa de Política Pública específico para a Agricultura
Familiar
.....................................................................................................................
50
3.3 Pronaf: Operacionalização, público-alvo e novas modalidades de crédito para
a safra 2008/2009 .........................................................................................
53
4. O MUNICÍPIO DE TOCANTINS-MG: HISTÓRIA, OCUPAÇAO DO ESPAÇO
E DADOS ATUAIS .........................................................................................
59
4.1 História e ocupação do espaço ......................................................................... 59
4.2 Aspectos econômicos e sociais ........................................................................ 60
5. PERFIL DOS FAMILIARES DO MUNICÍPIO DE TOCANTINS-MG ............... 67
5.1 Políticas direcionadas ao meio rural tocantinense ............................................ 69
5.2 Atores Sociais Envolvidos na operacionalização do Pronaf em Tocantins-
MG........................................................................................................................
75
5.3 Caracterizações do Pronaf em Tocantins-MG .................................................
76
6. O PRONAF EM TOCANTINS-MG: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DOS
DADOS DE CAMPO...............................................................................................
79
6.1 O Pronaf visto do lado de cá .......................................................................... 80
6.2 Beneficiários do Pronaf: área das propriedades e situação em relação a terra . 84
6.3 Tipo de mão-de-obra utilizada e número de famílias residentes nas
propriedades visitadas
...........................................................................................................
87
6.4 Modalidades de crédito do Pronaf acessadas pelos agricultores entrevistados ....
91
6.5 Valor dos contratos, prazos de renovação e dificuldades enfrentadas para se
tornar beneficiário do Pronaf ...............................................................................
94
6.6 Atividades custeadas pelos recursos do Pronaf e a prática de atividades não-
agrícolas como estratégia de permanência no espaço rural .................................
97
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS: AVANÇOS E LIMITAÇÕES DO PRONAF ............ 103
8. BIBLIOGRAFIA
..................................................................................................................
114
1. ITRODUÇÃO
A agricultura familiar, apesar de sua importância para a estrutura econômica e social do
país, ainda não recebe todos os créditos pelos benefícios que promove no ambiente rural
brasileiro e que ainda muito lhe promete no futuro. Os conceitos e políticas públicas de
desenvolvimento para o setor rural têm mudado ao longo do tempo para corrigir
distorções de projetos que causaram, dentre outros problemas, desigualdades sociais e
problemas ambientais.
No decorrer do processo de modernização da agricultura brasileira, as políticas públicas
para a área rural, em especial a política agrícola, privilegiaram os setores mais
dinâmicos economicamente da agropecuária e a produção voltada ao mercado externo.
Enquanto que para o setor da produção familiar, o resultado dessas políticas foi
insignificante, por vezes negativo, uma vez que grande parte desse segmento
permaneceu à margem dos benefícios oferecidos pela política agrícola, sobretudo
aqueles relativos ao crédito rural, aos preços mínimos e ao seguro da produção.
De um modo geral, Mattei (2006) afirmou que,
[...] se pode dizer que até o início da década de 1990 não existia nenhuma
política pública especial, com abrangência nacional, voltada ao atendimento
das necessidades específicas do segmento social de agricultores familiares, o
qual era, inclusive, caracterizado de modo meramente instrumental e bastante
impreciso no âmbito da burocracia estatal brasileira (MATTEI, 2006, p.02)
.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um novo reordenamento do Estado
brasileiro primando pela descentralização e introdução de novos mecanismos de gestão
social das políticas públicas. Com isso, buscava-se democratizar o acesso dos
agricultores aos recursos públicos. Em grande medida, Mattei afirmou que esse
movimento conduziu a um aumento dos conselhos gestores, tanto de políticas setoriais
como das políticas gerais de desenvolvimento nos âmbitos federal, estaduais e
municipais.
Este cenário de transformações do Estado brasileiro permitiu a gestação e o nascimento
daquele que seria o primeiro programa de política pública voltado para os agricultores
familiares, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
No entanto, cabe ressaltar que o surgimento deste programa de política pública está
ligado a uma série de reivindicações dos agricultores familiares e de seus representantes
que colocavam a necessidade da formulação e implementação de políticas de
desenvolvimento rural específicas para este segmento da agricultura brasileira. Assim, a
década de 1990 pode ser considerada um marco nas mudanças dos rumos das políticas
de desenvolvimento rural porque pela primeira vez a agricultura de base familiar foi
inserida nos moldes de um programa de crédito elaborado especificamente para esse
público.
Outro aspecto relevante neste contexto refere-se aos estudos realizados conjuntamente
pela Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação/Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (FAO/INCRA) que definiram com maior
precisão conceitual a agricultura familiar. Até então, estas unidades de trabalho rural
recebiam diversas denominações como pequena produção, produção de baixa renda, de
subsistência, agricultura não comercial, entre outras. Essas denominações, segundo
Abramovay e Piketty (2005) evidenciavam o tratamento dado à agricultura familiar e o
seu destino presumível: “era considerado importante socialmente, mas de importância
econômica marginal e seu futuro já estava selado pelo próprio desenvolvimento
capitalista, que acabaria fatalmente por suprimir tais reminiscências do passado”
(ABRAMOVAY E PIKETTY, 2005, p. 57).
Entretanto, os mesmos autores apresentam argumentos que desvencilham a imagem
caricatural atribuída a esse segmento da agricultura brasileira. Sob o ângulo científico
estudos realizados a partir da década de 1970 já demonstravam que a agricultura dos
países mais desenvolvidos não se apoiava no binômio característico do passado colonial
de muitos países, inclusive, do Brasil que são as grandes extensões das propriedades
rurais e predomínio de mão-de-obra assalariada. Ao contrário, o Japão, os Estados
Unidos, a Europa Ocidental, o Canadá são exemplos de países que procuram
demonstrar que o crescimento agrícola encontrou um ambiente favorável e promissor
nas unidades familiares de produção. Nestes países, advertem Abramovay e Piketty
(Op. Cit.) que a mão-de-obra assalariada destaca-se em áreas que são procuradas por
imigrantes clandestinos como o Sul da Europa e o Oeste dos Estados Unidos.
O Brasil percebendo essa importância e atendendo às pressões, inicia um processo de
inserção da agricultura familiar nas iniciativas governamentais. Diante deste cenário, a
criação do Pronaf é considerada uma resposta governamental à situação de abandono
pela qual a agricultura familiar vivenciou na história brasileira.
Embora um pouco recente, o Pronaf se transformou em uma opção real para diversos
segmentos da agricultura familiar brasileira que nunca tiveram seus interesses e
necessidades reconhecidas por nenhum outro programa de política pública.
De acordo com Schappo (2003) desde as primeiras intervenções estatais na agricultura
brasileira, pode-se afirmar que estas pautaram pela priorização de um público alvo mais
capitalizado e também pela confiança nos incentivos de mercado para se conseguir
expansão e modernização da agricultura. A ênfase dada a estes incentivos reflete a
opção por um modelo de política econômica que visava resultados rápidos, sem
necessariamente se investir no fator humano e na distribuição de terra, entre outros.
Neste sentido, essas intervenções colaboraram para a permanência de milhares de
agricultores menos capitalizados excluídos do processo de desenvolvimento rural
tradicional, pois, os mesmos não responderiam satisfatoriamente, de acordo com a visão
dos gestores públicos responsáveis por tais intervenções.
Diversos autores e documentos oficiais divulgados no contexto nacional destacam a
importância social e econômica da agricultura familiar no Brasil. No entanto, esse
reconhecimento é relativamente recente, pois, sua legitimação como categoria política
ocorreu pari passu à implementação do Pronaf.
Como formularam Schneider et all (2004), o surgimento do Pronaf representa o
reconhecimento e a legitimação do Estado em relação às especificidades de uma “nova”
categoria social – os agricultores familiares – que até então era designada por termos
como pequenos produtores, produtores familiares, produtores de baixa renda, ou
agricultura de subsistência.
O Pronaf surgiu, em 1996, como um programa de política pública do governo federal
resultante de um conjunto de pressões sociais, elaborações acadêmicas, apoio e
influência de agências internacionais de cooperação ao desenvolvimento e das próprias
transformações no rural brasileiro intensificadas especialmente durante a década de
1990. Seu objetivo é apoiar o desenvolvimento rural baseado na agricultura familiar,
tendo como fundamento o fortalecimento das condições técnicas e econômicas de
inserção da agricultura familiar em processos de desenvolvimento local.
Operacionalmente, O Pronaf apresenta quatro linhas de atuação, a saber: i)
Financiamento da produção; ii) Financiamento de infra-estrutura e serviços municipais;
iii) Capacitação e profissionalização dos agricultores familiares; iv) Financiamento da
pesquisa e extensão rural. Neste trabalho nos interessa diretamente a linha de atuação
financiamento da produção, em suas modalidades custeio e investimento que são
aquelas acessadas pelos agricultores familiares do município de Tocantins-MG o qual
nos propomos a estudar.
Batistela (2000) afirmou que a proposição da política do Pronaf representou um fato
notável para o perfil histórico do desenvolvimento rural brasileiro e para as condições
da inserção do segmento agrícola familiar no processo de desenvolvimento rural. Nota-
se, nesse aspecto, que, historicamente, predominou uma franca divergência entre
agricultura familiar e as vias tradicionais de promoção do desenvolvimento rural,
sempre, relacionada à agricultura patronal, monocultora e voltada a mercados externos.
Para um maior entendimento sobre as características centrais da agricultura familiar,
recorrer-se-á a conceituação de “agricultor familiar” elaborada pela Lei nº 11.326, de 24
de julho de 2006. Assim, considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural
aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes
requisitos:
i. Não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos
fiscais;
ii. Utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades
econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
iii. Tenha renda familiar predominantemente originada de atividades
econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento;
iv. Dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
A designação oficial de agricultura familiar é oportuna e necessária para a
operacionalização da política pública. O enquadramento “agricultura familiar”
contribuiu para possibilitar a delimitação do público-alvo do programa, tornando-se
requisito à sua implementação. Na diversidade de ocorrência real de agriculturas de
base familiar é fundamental contrastarmos a designação oficial, e suas características,
com aquelas observadas no cotidiano dos agricultores que são ou que se enquadram
como “familiares” e aderem ao Pronaf.
O presente trabalho delineia-se para elaborar uma análise do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) a partir da descrição e da análise da
trajetória de agricultores familiares que contrataram recursos do programa no município
de Tocantins-MG.
O interesse por este tema de pesquisa surgiu por volta do ano de 2002, a partir da
vivência junto a agricultores familiares no município de Tocantins-MG, cujas incertezas
em relação às políticas governamentais destinadas à agricultura, contribuíram para
reforçar a falta de interesse dos agricultores em se tornarem beneficiários do programa.
O receio de contrair dívidas e as dificuldades em atender as exigências junto ao banco,
entre outras dificuldades limitava a busca pelos recursos do Pronaf. No entanto, o
Programa foi passando por uma série de reformulações e, entre estas, ampliando o
volume de recursos e o público beneficiário, facilitando o acesso dos agricultores
familiares a esta política.
O município escolhido neste trabalho para análise da implantação e operacionalização
do Pronaf foi Tocantins, localizado na microrregião de Ubá, no estado de Minas Gerais.
O município conta com grande número de propriedades de até 100 ha, módulo fiscal
1
máximo exigido para obtenção do crédito do Pronaf. Considerando a área exigida para
que o agricultor seja beneficiário do Pronaf, cerca de 84,4% dos estabelecimentos são
potenciais beneficiários deste programa. De uma forma geral, as pequenas propriedades
correspondem à maioria dos estabelecimentos rurais no município de Tocantins.
No período compreendido entre os anos agrícolas de 1999/2000 e de 2006/2007, foram
realizados 1218 contratos do Pronaf no município, somando R$ 4.051.980,25. Os dados
nos permitem afirmar que os agricultores mais capitalizados são aqueles que tiveram
acesso a maior parte dos recursos, dada a grande presença de contratos no Grupo D
2
.
Diante deste contexto, alguns questionamentos passaram a nortear este trabalho:
• O que leva determinado agricultor familiar a contratar recursos do Pronaf?
• Qual racionalidade orienta a decisão para a contratação de uma dívida?
• Há trajetórias históricas semelhantes entre os agricultores familiares que
contratam recursos do Pronaf?
Nosso trabalho será fundamentado por uma pesquisa de campo referente às condições
de implantação do Pronaf a partir da análise da trajetória de agricultores familiares que
contrataram recursos do programa. Objetivamos, assim, identificar e compreender as
motivações dos agricultores familiares escolhidos e razões que os levam a acessar o
crédito do Pronaf. Este trabalho pretende analisar a trajetória de agricultores
enquadrados no Pronaf, buscando compreender as inter-relações estabelecidas entre eles
1
Módulo fiscal corresponde ao módulo rural médio do município. A dimensão do módulo fiscal é
variável segundo a região ou área do território brasileiro (varia entre 05 e 110 ha), pois depende da
ocupação histórica e das características das atividades agropecuárias, em que se incluem a potencialidade
dos solos e as características climáticas.
2
Neste grupo eram enquadrados os agricultores familiares com renda bruta anual acima de R$ 18. 000,00
e até R$ 50. 000, 00.
e os arranjos institucionais constituídos para operacionalizar o programa no município
de Tocantins-MG.
Para tanto, o estudo partirá, metodologicamente, da perspectiva dos envolvidos pelo
programa, buscando evidenciar, problematizar e analisar as relações constituídas entre
os agricultores e as instituições que implementam localmente o programa. A partir
desta análise, pretendemos contabilizar dados e construir análises que nos permita
compreender e identificar, criticamente, possíveis avanços e gargalos no funcionamento
deste programa no município, especialmente no que diz respeito à proposta de
promoção do desenvolvimento rural pautado na agricultura familiar, compreendido a
partir da explicitação e análise da trajetória dos envolvidos.
Para isso, analisamos a relação entre as instituições correlatas à operacionalização do
Pronaf no município, as formas de intervenção das mesmas nas questões relacionadas
ao Pronaf e, por fim, analisamos a situação de agricultores beneficiários frente a essa
política de crédito.
Para a elaboração deste trabalho realizamos uma vasta revisão de literatura composta
por artigos, dissertações, teses, relatórios de órgãos oficiais, entre outros materiais sobre
o Pronaf. Destacamos aqui a obra do Professor Lauro Mattei
3
cujo trabalho reúne
diversas publicações versando sobre análise, avaliação, estudos de caso e outros nos
primeiros dez anos de existência do Pronaf. A leitura destes trabalhos contribuiu
demasiadamente para embasar teoricamente este trabalho e para a definição dos
caminhos a serem percorridos.
Nosso trabalho de campo baseia-se na entrevista com os atores sociais envolvidos na
operacionalização do Pronaf no âmbito do município de Tocantins-MG: Sr José P.
Maciel (presidente da ASPRUT, do CMDRS e do Sindicato dos Produtores Rurais e
também um dos pronafistas entrevistados); Srª Regina (representante do Banco do
Brasil) uma das responsáveis pelo atendimento aos pronafistas; José D. Telles
(extensionista da Emater); Ieder (vereador e conselheiro do CMDRS); Srª Maria de
Fátima (presidente do STR). Junto a estes entrevistados, levantamos questões sobre: a
importância do meio rural; políticas voltadas para o meio rural tocantinense;
importância da agricultura; participação da instituição que representa em relação à
operacionalização no município, entre outras; Posteriormente, entrevistamos uma
3
MATTEI, Lauro. Pronaf 10 anos: mapa da produção acadêmica. Brasília: MDA, 2006. 202 p.
amostra composta por 42 agricultores beneficiários do Pronaf. A escolha destes se deu
de forma aleatória a partir de uma lista de pronafistas obtida na comunidade do Beija-
Flor, marco inicial de nossa pesquisa. A escolha desta comunidade para iniciar o
trabalho de campo se deu devido à concentração de pronafistas e de moradores. Em
muitas comunidades rurais do município existem verdadeiros vazios demográficos
dificultando assim, a coleta de dados.
As entrevistas tiveram como base um roteiro previamente elaborado que norteou o
andamento da coleta de dados. No entanto, em diversos momentos não nos prendemos
exclusivamente ao roteiro e, oportunamente outros aspectos relevantes mencionados
pelos entrevistados foram incluídos no conteúdo final de cada entrevista. Os roteiros
citados constam em anexo neste trabalho.
Após transcrever as entrevistas iniciamos a análise e a discussão a partir dos dados
obtidos junto aos entrevistados. Em alguns momentos, procuramos discutir
simultaneamente aspectos correlatos que abordam elementos que permitem estabelecer
relação entre os fatos. Em outros aspectos a discussão ocorreu de forma mais isolada
sem, no entanto, perder a importância para o conteúdo do trabalho. A síntese dos dados
coletados no campo e em documentos oficiais encontra-se em anexo, em forma de
tabelas.
A proposição hipotética que norteia este trabalho nos permite inferir que o Pronaf
atende as demandas (em termos de condições de acesso, recursos disponíveis,
adequação do desenho do programa, a partir de sua normatização, à realidade dos
agricultores familiares que contrataram o Pronaf) dos agricultores familiares mais
capitalizados que o acessam, na medida em que estes constroem relações mais próximas
com os mediadores institucionais do programa e, aos olhos destes, possuem
qualificações e garantias que potencializam a obtenção de melhores resultados. A
hipótese é que o programa é seletivo e excludente.
O trabalho aqui apresentado está organizado em sete capítulos. Inicialmente
apresentamos este capitulo introdutório contextualizando o tema pesquisado, destacando
o objetivo e as motivações para a realização da pesquisa e os caminhos percorridos para
a realização do trabalho. O segundo capítulo aborda aspectos sobre a construção do
conceito de Agricultura Familiar e considerações acerca do espaço rural.
O terceiro capítulo traz uma discussão sobre o Pronaf enquanto política pública
especifica para a agricultura familiar. Além disso, esse capítulo contempla a
operacionalização, a definição do público alvo e algumas modificações pelas quais o
programa passou para atender seus beneficiários na safra 208/2009. O quarto capítulo
aborda características do município de Tocantins-MG como aspectos sociais,
econômicos e demográficos.
O quinto capítulo apresenta políticas direcionadas ao meio rural tocantinense, os atores
sociais envolvidos na operacionalização do Pronaf no município e caracteriza o
programa no município. O sexto capítulo apresenta uma análise do Pronaf a partir dos
dados de campo. Por fim, o sétimo capítulo foi construído para relatar as considerações
finais enfatizando alguns avanços e limitações apresentadas pelo programa.
Sendo assim, este trabalho pretendeu contribuir para o debate relativo às políticas
direcionadas para o desenvolvimento rural, tendo como protagonista a agricultura
familiar. Nossa ênfase recaiu sobre o Pronaf através do estudo da realidade deste
programa de crédito no município de Tocantins-MG.
1.1. O problema e sua importância
De acordo com Neves (2006), nos campos de estudos das Ciências Sociais e de
construção de projetos agronômicos, existentes no Brasil até o final do século passado,
o termo agricultura familiar raramente se fez presente. Os termos de designação mais
comuns eram pequeno produtor, pequeno proprietário e, por vezes, camponeses. No
Brasil, o termo agricultura familiar foi assumido por pesquisadores e pela representação
política dos trabalhadores rurais para que se fizesse reconhecer, no campo político, a
legitimidade de trabalhadores rurais, de assentados e agricultores parcelares em busca
de melhores condições de reprodução socioeconômica, enquadramento profissional e
acesso a crédito e assistência técnica. Desta forma, a visibilidade e a importância do
termo agricultura familiar corresponde à convergência de esforços de intelectuais,
políticos e sindicalistas articulados indiretamente por ações coletivas coordenadas pela
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), mediante apoio de
instituições internacionais como a
FAO
e o Banco Internacional de Reconstrução e
Desenvolvimento (
BIRD
).
Para o professor Sérgio Schneider, a categoria agricultura familiar integrou diversos
segmentos sociais que eram denominados “pequenos produtores rurais” e que foram
trazidos − a partir de meados da década de 1980 e início dos anos 1990 − para a luz das
políticas públicas graças à militância do sindicalismo rural. Este autor argumenta que:
Diante dos desafios que o sindicalismo rural enfrentava nesta época – impactos
da abertura comercial, falta de crédito agrícola e queda dos preços dos
principais produtos agrícolas de exportação –, a incorporação e a afirmação da
noção de agricultura familiar mostrou-se capaz de oferecer guarida a um
conjunto de categorias sociais, como, por exemplo, assentados, arrendatários,
parceiros, integrados a agroindústrias, entre outros, que não mais podiam ser
confortavelmente identificados com as noções de pequenos produtores ou,
simplesmente, de trabalhadores rurais. (SCHNEIDER, 2003, p.100).
A partir de então começa a legitimidade acadêmica a categoria “agricultura familiar”,
designando um amplo e diverso campo de tipos e formas de organização
socioeconômica da produção agrícola de base familiar e suas interfaces com ambientes
urbanos. Neves (2006) definiu agricultura familiar “como a forma de organização da
produção em que a família é ao mesmo tempo proprietária dos meios de produção e
executora das atividades produtivas”.
Furtado e Furtado (2000), apresentam uma concepção de agricultura familiar que nos
permite pensá-la além da produção agrícola estrita. Para estes autores, a agricultura
familiar:
(...) é considerada uma estratégia de organização social da produção no espaço
rural que realiza o processo de produção por meio da força de trabalho da
família, caracterizando um ambiente de unidade, interação e interdependência
da família em relação à unidade de produção. Na agricultura familiar, não há
especialização e divisão clássica, formal e hierárquica do trabalho entre
atividade administrativa e executiva, predominando a participação solidária e
co-responsável de todos os membros da família na organização e
funcionamento do conjunto do sistema família–unidade de produção. Assim,
prevalece a informalidade em planejamento, coordenação, direção e controle
da produção e demais atividades, cujos objetivos são orientados,
prioritariamente, para a reprodução das condições e da força de trabalho
familiar. Desenha, pois, uma estratégia voltada para a segurança alimentar da
família, buscando minimizar risco, aumentar a renda total da família, garantir o
emprego da mão-de-obra familiar, investir na melhoria e ampliação das
condições de trabalho e da produção.
Wanderley (2007) ressaltou que a definição de agricultura familiar adotada pelo Pronaf
é uma definição operacional, que tem por objetivo recortar o universo dos agricultores
que serão beneficiados por essa política. Tal definição resulta de negociações entre
forças sociais, e movimentos sociais e representantes dos poderes públicos.
No Brasil, de acordo com dados do Censo Agropecuário 1995/1996 85,2% dos
estabelecimentos agropecuários podem ser considerados como “familiares”. Deste total
30% têm em média 10ha e 39,8% têm menos de 5ha. Dados do relatório Incra/
FAO
4
(2000) indicam que a agricultura familiar é a principal geradora de postos de trabalho no
campo, mesmo dispondo de apenas 30% da área total agricultável. Este segmento
responde por cerca de 38,9% do Produto Interno Bruto (
PIB
) agrícola do país. Porém, tal
importância econômica e social não desencadeou, até meados da década de 1990, ações
do Estado brasileiro em apoio a este segmento por meio de políticas públicas. A
agricultura familiar não era incluída nos programas de financiamentos do governo
federal nem tampouco havia políticas específicas para este segmento. Neste contexto,
Pronaf representou uma inovação institucional (Abramovay, 1998).
O Pronaf, como programa de política pública de desenvolvimento rural, aproximou-se
das reivindicações dos movimentos sociais, atendendo demandas dos setores menos
capitalizados da agricultura brasileira. O desenho do programa, por meio da concessão
de créditos e apoio técnico para os diversos segmentos de agricultores familiares,
procura inseri-los em mercados por meio do estímulo à instalação de processos
mercantis de produção agropecuária, tendo em vista que os mesmos permaneceram à
margem daquele ocorrido a partir da década de 1950. O Pronaf destina-se ao apoio
financeiro das atividades agropecuárias e não-agropecuárias
5
praticadas mediante
emprego da força de trabalho do produtor rural e de sua família. Em suas linhas de ação,
o Pronaf apóia o financiamento da produção agrícola da agricultura familiar, por meio
do crédito rural, da instalação e melhoria de infra-estrutura e serviços nos municípios e
da capacitação e profissionalização de agricultores familiares e técnicos. São
beneficiários do crédito rural do programa, mediante a Declaração de Aptidão ao Pronaf
(
DAP
), os produtores que: a) sejam proprietários, posseiros, arrendatários, parceiros ou
concessionários da reforma agrária; b) residem na propriedade ou em local próximo; c)
detenham, sob qualquer forma, no máximo 4 (quatro) módulos fiscais de terra, ou 6
(seis) módulos quando tratar-se de pecuarista familiar; d) no mínimo 80% (oitenta por
4
Esses estudos realizados no âmbito do Projeto de Cooperação Técnica INCRA/FAO referem-se ao
período de 1996 a 1999. O estudo inicial utilizou os dados do Censo Agropecuário do IBGE de 1985 -
INCRA/FAO. Perfil da Agricultura Familiar no Brasil: dossiê estatístico. Brasília, 1996. O trabalho
iniciado em 1997 "é uma evolução e um aprofundamento da metodologia anteriormente elaborada", e
teve como base os dados do Censo Agropecuário 1995/1996.
5
Neste contexto, entende-se por atividades não-agropecuárias os serviços relacionados com turismo rural,
produção artesanal, agronegócio familiar e outras prestações de serviços no meio rural, que sejam
compatíveis com a natureza da exploração rural e com o melhor emprego da mão-de-obra familiar.
(Resolução nº 2.310, de 29/08/96. BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2004).
cento) da renda bruta familiar deve ser proveniente da exploração agropecuária ou não-
agropecuária do estabelecimento.
Uma característica considerada inovadora no Pronaf diz respeito à evidência que tende a
ser atribuída à dimensão social, realçando a forma de gestão participativa ou social
como um de seus mecanismos operacionais. Carneiro (1997) afirma que a ênfase nos
processos locais de desenvolvimento, através da descentralização das ações, apresenta-
se como um aspecto amplamente referenciado nos documentos oficiais do governo
relativos ao Programa.
De acordo com Mattei (2006), o Manual Operacional do Pronaf define como objetivo
geral do programa propiciar condições para aumentar a capacidade produtiva, a geração
de emprego e de renda, de tal forma a melhorar a qualidade de vida dos agricultores
familiares. Para isso, foram definidos como objetivos específicos:
i) ajustar as políticas públicas de acordo com a realidade dos agricultores
familiares;
ii) viabilizar a infra-estrutura necessária à melhoria do desempenho produtivo
dos agricultores familiares;
iii) elevar o nível de profissionalização dos agricultores familiares através do
acesso aos novos padrões de tecnologia e de gestão social;
iv) estimular o acesso desses agricultores aos mercados de insumos e produtos.
O público passível de tornar-se beneficiário do Pronaf deve apresentar simultaneamente
as seguintes características: possuir 80% da renda familiar originária da atividade
agropecuária; deter ou explorar estabelecimentos com área de até quatro módulos
fiscais; explorar a terra na condição de proprietário, meeiro, parceiro ou arrendatário;
utilizar mão-de-obra exclusivamente familiar, podendo manter até dois empregados
permanentes; residir no imóvel ou em aglomerado rural ou urbano próximo. Tais
características evitam ou pelos menos tentam evitar que agricultores mais capitalizados
e que não preenchem todos os requisitos para se enquadrar como familiar se tornem
beneficiários de um programa que foi criado e está sendo alterado gradativamente
visando atender aqueles que não tinham as mesmas garantias a oferecer aos agentes
financeiros do que os agricultores patronais. Contudo, antes da existência do Pronaf, os
agricultores familiares tinham que disputar com estes os escassos recursos creditícios
existentes.
Operacionalmente, o PRONAF se divide em quatro modalidades, a saber:
i) Operações de Crédito Rural (Custeio e de Investimento)
6
;
ii) Atividades de Infra-estrutura e Serviços Municipais;
iii) Atividades de pesquisa e extensão rural;
iv) Ações na área de Capacitação e Profissionalização dos agricultores.
De uma forma geral, o programa aglutina em suas diretrizes quatro instrumentos
básicos: Oferta de faixas de crédito especiais, a taxas de juros preferenciais, e com
menores exigências de garantias do que as que se encontram no mercado;
Financiamento, a fundo perdido, de investimentos em infra-estrutura econômica de
suporte aos pequenos produtores; Oferta de assistência técnica aos beneficiários do
programa; Oferta de oportunidades de capacitação profissional.
A modalidade do Crédito está voltada para o apoio financeiro aos agricultores familiares
e compreende diversas faixas de crédito específicas abrangendo as modalidades de
custeio e investimento. Enquanto que o Pronaf Infra-estrutura e Serviços
7
está voltado
para a melhoria da rede de infra-estrutura dos municípios, através do financiamento de
obras e serviços necessários ao fortalecimento da agricultura familiar. A modalidade
pesquisa e extensão rural apóia as instituições de pesquisa e de assistência técnica aos
agricultores familiares, bem como patrocina estudos científicos sobre esta modalidade
de política pública. As atividades de Capacitação e de Profissionalização visam
proporcionar novos conhecimentos aos agricultores familiares e às suas organizações
sobre processos de produção e de gestão das propriedades.
Com exceção dos créditos de infra-estrutura, que são repassados a municípios
selecionados e devem ser empregados na melhoria da infra-estrutura para os
agricultores familiares, todos os demais recursos se destinam ao produtor (diretamente
ou através de cooperativas) e para a assistência técnica.
De acordo com Magalhães, “a motivação inicial para a criação do Pronaf foi dada pela
dimensão que a agricultura familiar ocupa na economia brasileira e pela sua dificuldade
na obtenção de crédito para produção” (MAGALHÃES, 2003, P. 03). Esses agricultores
6
A modalidade crédito (custeio e investimento) será enfatizada neste estudo, pois se trata das operações
acessadas pelos agricultores familiares no município e no período em que delimitamos o nosso estudo.
7
Para se enquadrar como beneficiário desta modalidade, Mattei (2006) afirmou que cada município
selecionado precisa elaborar um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR), que é analisado e
aprovado pelas instâncias deliberativas do programa que são, basicamente, os Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural (CMDRs) e o Conselho Estadual do PRONAF.
familiares foram definidos, de acordo com as especificações do programa, como aqueles
que possuem até quatro módulos fiscais, têm até dois empregados permanentes e obtêm
pelo menos 80% da renda familiar proveniente da sua atividade desenvolvida na
propriedade.
Conforme dados do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), 84% dos
estabelecimentos agropecuários são familiares, o que se traduz em 80% do emprego,
40% do valor da produção agropecuária e um volume de alimentos superior a 50% do
total produzido no País.
Diante do exposto, percebemos que este programa de política pública apresenta ainda
muitos aspectos que necessitam de ajustes para que o mesmo possa cumprir realmente
os propósitos estabelecidos em suas diretrizes e que os idealizadores e responsáveis pela
operacionalização do Pronaf têm buscado soluções para os problemas mais evidentes
deste programa.
2. AGRICULTURA FAMILIAR EM COTEXTOS DE OVAS RURALIDADES
2.1 Caminhos e descaminhos na construção do conceito de Agricultura Familiar
Mediante análises das mais significativas teorias da questão agrária, tanto as de vertente
marxista quanto às de vertentes liberais, Abramovay (1998c) afirmou que as unidades
rurais de pequeno porte, elevado volume de produção e significativa produtividade
existentes nos países capitalistas avançados descendem do campesinato tradicional, mas
não têm a ver com ele. São entidades de natureza distinta que operam segundo outra
racionalidade e que não surgiram de forma espontânea. Teriam sido criadas pelo Estado
capitalista, por meio de políticas para reduzir os preços dos alimentos, a fim de liberar
recursos do orçamento doméstico dos assalariados urbanos para a aquisição de produtos
industriais.
Na Europa e nos Estados Unidos, as unidades familiares teriam se mostrado mais aptas
do que as grandes propriedades para produzir alimentos e algumas matérias-primas a
custos inferiores. Abramovay (Op. Cit.) afirmou que é sobre a base de unidades
familiares de produção que se constituiu a prosperidade que caracteriza a produção de
alimentos e fibras dos países mais desenvolvidos. Mesmo diante dessa constatação, este
fato costuma despertar dúvida. Pois, quando se fala em produção familiar, geralmente a
imagem que se faz presente é a de um empreendimento de dimensões reduzidas, com
técnicas relativamente precárias e atrasadas. O que o autor considera como paradoxal é
o caráter familiar não só da propriedade, mas da direção, da organização e da execução
do trabalho nestes estabelecimentos e, assim, as razões pelas quais a agricultura
capitalista contemporânea dos países centrais se desenvolveu neste quadro social.
Abramovay (1992) analisou o conceito teórico de campesinato teorizado por Alexander
Chayanov e Jerzy Tepicht, contrapondo-o à visão negativa apresentada pelos marxistas
(Lênin e Kautsky, principalmente) sobre a economia familiar do campo. Assim, a
agricultura camponesa, nos argumentos de Abramovay passou a ser vista como uma
necessidade social, sendo procurados seus elementos de definição no interior do próprio
organismo agrícola familiar. Nesse contexto, o agricultor camponês foi definido como
um indivíduo que detinha os meios de produção, mas que explorava o seu próprio
trabalho. Portanto, o produtor familiar não vivia basicamente da exploração do trabalho
alheio e nem da venda de sua força de trabalho, possuindo características próprias que
não se apoiavam apenas em suas diferenças com relação a outras categorias sociais.
Tratava-se, portanto, de um setor que lutava por sua emancipação e valorização social.
É importante também destacar a caracterização de Chayanov da agricultura camponesa
como um sistema econômico que se desenvolve de modo contraditório aos princípios
capitalistas de mercado. Esta é também a tese de Jerzy Tepicht, isto é, o capitalismo tem
um efeito desagregador sobre o campesinato.
Nesta linha de argumentação, Sidersky (1991) afirmou que há uma série de limitações
que o sistema econômico global impõe à unidade camponesa, que reduzem e limitam
seu acesso aos meios de produção, inclusive interferindo na organização do processo
produtivo. Isto faz com que o produtor camponês perca o controle total sobre a
produção. Para Wolf (1976), o problema que persiste na vida do camponês consiste, em
contrabalançar as exigências do mundo exterior em relação às necessidades que ele
encontra no atendimento às necessidades de seus familiares.
Para Lamarche essa definição contribui para diferenciar o processo de produção familiar
do tipo camponês, baseando-se, sobretudo, nas noções de Mendras, Tepicht e Chayanov
que identificaram a existência dessa diferença entre a situação do camponês e de outras
formas de organização do trabalho e da produção no meio rural. Na percepção destes
autores, a exploração camponesa pode ser definida a partir dos seguintes princípios:
• A produção é voltada para o consumo e os seus objetivos são de produção de
valor de uso e não de troca;
• O trabalho é familiar e não há como mensurá-lo. Neste sentido, cria-se certa
autonomia em relação ao conjunto da sociedade.
Lamarche entende que, de acordo com estes autores, a exploração camponesa é também
familiar, mas este primeiro tipo de estrutura produtiva tende a desaparecer. Neste
sentido,
No que diz respeito à agricultura francesa, Mendras havia previsto, já em
1967, o fim dos camponeses. (...) Na verdade, a exploração camponesa hoje
praticamente desapareceu do território francês, mas com certeza a exploração
familiar não, e não se pode confundir as duas coisas (LAMARCHE, 1993, p.
15).
Este tipo de agricultor familiar tende a criar mecanismos de sobrevivência na medida
em que mantém relações sócio-econômicas com os vários modos de produção que os
cercam. Wanderley (1996) identificou no campesinato vínculos com a agricultura
familiar, na medida em que reconhece que:
Agricultura camponesa vem a ser uma destas formas sociais. Trata-se,
efetivamente de uma agricultura familiar, uma vez que ela se funda sobre a
relação acima indicada entre propriedade, trabalho e familiar, mas a
agricultura camponesa tem particularidades que a especificam no interior do
conjunto maior da agricultura familiar e que dizem respeito à forma de
produzir, aos objetivos da atividade econômica e às experiências de
sociabilidade (WANDERLEY, 1996, p.4).
Reflexões como esta evidencia diferenças entre um sistema de produção camponês e um
de agricultores familiares, porém, José Paulo Pietrafesa (s.d, p. 01) afirmou que “esta é
apenas uma das possíveis leituras sobre as mudanças que vêm ocorrendo no meio rural,
e tem sido visto como um lócus em constante transformação”.
O campesinato foi e ainda é predominante nas sociedades tradicionais, segundo
Wanderley (1996). A autora utiliza a definição de Eric Wolf (1976), segundo a qual as
sociedades camponesas são constituídas por aqueles segmentos da espécie humana que
permaneceram a meio caminho entre a tribo primitiva e a sociedade industrial. Por sua
vez, Mendras considera que este modelo da sociedade camponesa tradicional se
encarnou sob formas diversas no ocidente europeu desde a Idade Média até fins do
século XIX. Entretanto, não devemos estender esse modelo de campesinato para as
diversas regiões do mundo, pois o mesmo não seria capaz de explicar todas as
coletividades agrárias dominadas por uma sociedade mais abrangente.
Para Mendras, a sociedade européia passou por muitas transformações que atingem
sobremaneira o campesinato, apontando para seu extermínio, porém este autor
reconhece a permanência dessa categoria social.
Wanderley (Op. Cit.), afirmou que nas sociedades modernas, proliferam as diversas
formas de agricultura familiar não-camponesa. Estes produtores são agentes da
agricultura moderna, se integrando e se subordinando á sociedade englobante, ao
mesmo tempo em que, em decorrência do êxodo rural, tornam-se numericamente pouco
expressivas nas sociedades locais.
Na perspectiva de Jollivet (1974), dentro das sociedades modernas, a agricultura
camponesa se reproduz como pequena produção mercantil, que delineia um duplo
processo de conservação-dissolução. Esta permanência, segundo a autora, acaba sendo
útil á reprodução capitalista uma vez que obriga o pequeno produtor mercantil a
produzir se tornando, assim, um meio para a exploração capitalista do trabalho social
agrícola.
Na concepção de Wanderley, do ponto de vista do agricultor, nas condições modernas
de produção, suas estratégias de reprodução se baseiam na valorização dos recursos de
que dispõem internamente nos grupos familiares e que se destinam a assegurar a família
não só no presente, mas também no futuro. De certa forma, afirmou a autora, os
agricultores familiares modernos encaram os novos desafios com as armas que possuem
e que aprendem a usar ao longo do tempo.
Wanderley destaca ainda que o modelo original do campesinato brasileiro reflete as
particularidades dos processos sociais mais gerais, da história da agricultura brasileira,
especialmente: o seu quadro colonial em que perpetuou como uma herança, após a
independência nacional; a dominação econômica, social e política da grande
propriedade; a marca da escravidão e a existência de uma enorme fronteira de terras
livres ou passíveis de ocupação e posse.
A hipótese geral apresentada pela autora enfatiza que a grande propriedade, dominante
em toda a história do Brasil, se impôs como um modelo socialmente reconhecido que
teve estímulos, foi modernizada por meio de políticas públicas e assegurou sua
reprodução. Na concepção da autora, a agricultura familiar teve papel secundário e
subalterno, muito diferente do campesinato de outros países. Quando comparado ao de
outros países, o campesinato brasileiro foi impossibilitado de desenvolver suas
potencialidades enquanto forma social específica de produção.
Assim, a história do campesinato brasileiro pode ser definida como registro das lutas
para obter um espaço próprio na economia e na sociedade. Wanderley privilegia três
objetivos que parecem permanecer ao longo da história do campesinato brasileiro, que
se constituem como núcleos centrais, em torno dos quais se estrutura o vasto leque das
estratégias adotadas: as lutas por um espaço produtivo; lutas pela constituição de um
patrimônio familiar e lutas pela estruturação do estabelecimento como um lugar de
trabalho da família. A autora ressalta que no Brasil, a construção de um espaço
camponês ocorreu, na maioria dos casos, sob o signo da precariedade estrutural. Isso
torna o modelo camponês incapaz de desenvolver toda a sua potencialidade, o que é
diferente na estrutura dos países europeus.
Além da precariedade, o campesinato brasileiro, Wanderley afirmou que este é marcado
pela instabilidade das situações vividas, promovendo processos diferenciados de
campesinização, descampesinização e recampesinização. A autora cita como exemplo
da primeira situação a imigração de europeus para a Região Sul do Brasil, e a ocupação
da região de Capivari, no Rio de janeiro. Na segunda situação, a autora cita o processo
brutal pelo qual o Estado e os latifundiários desestruturaram a economia e as formas
sociais de cultivadores pobres livres no Nordeste Oriental. Em relação à terceira
situação, a busca de novas terras no sertão, reinstala em novas condições as
comunidades de base familiar num claro mecanismo de recampesinização.
A relação de parceria dentro das grandes propriedades, analisada por Antônio Cândido
que permite reproduzir uma situação parecida com a dos sitiantes se enquadra como
processo de recampesinização. A parceria representa, muitas vezes, a única solução
possível para a permanência desse grupo no campo. Porém, o parceiro não é
proprietário, posseiro e nem assalariado. Estes cultivadores pobres livres sempre
buscaram alternativas para ter acesso a uma atividade mercantil, atividades rentáveis e
estáveis, desde o Brasil Colônia com a venda de produtos como a mandioca, algodão e
tabaco. No entanto, a atividade de auto-consumo se soma à atividade mercantil.
Há praticamente um consenso acadêmico quanto à conceituação de agricultura familiar,
que se caracteriza principalmente pela força de trabalho na propriedade ser
predominantemente familiar.
Segundo estudos da FAO/INCRA (1994),
“[...] o modelo familiar teria como característica a relação íntima entre trabalho
e gestão, a direção do processo produtivo conduzido pelos proprietários, à
ênfase na diversificação produtiva e na durabilidade dos recursos e na
qualidade de vida, a utilização do trabalho assalariado em caráter
complementar e a tomada de decisões imediatas, ligadas ao alto grau de
imprevisibilidade do processo produtivo”.
Apesar de sua importância no cenário socioeconômico do país, somente a partir de
meados da década de 1990 a agricultura familiar passou a constar na pauta de políticas
públicas para o setor agrário, resultado de pressões exercidas pelos movimentos sociais
rurais organizados que, diante do crescente quadro de exclusão social do pequeno
produtor rural e embasado em novas concepções teóricas, passaram a reivindicar maior
apoio estatal para esta categoria social no campo.
Neves (2006) constatou que no Brasil a agricultura familiar enquanto categoria
socioeconômica surgiu a partir de esforços de intelectuais, políticos e sindicalistas
articulados pelos dirigentes da Confederação Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (CONTAG), mediante apoio de instituições internacionais, mais
especialmente a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação
(FAO) e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD).
Segundo o relatório da FAO/INCRA (1996), a agricultura familiar pode ser
caracterizada pelos seguintes fatores: a gestão da unidade produtiva e os investimentos
nela realizados é feita por indivíduos que mantém entre si laços de sangue ou de
casamento; a maior parte do trabalho é igualmente fornecido pela família; e a
propriedade dos meios de produção (embora nem sempre a terra) pertence à família e é
em seu interior que se realiza sua transmissão em caso de falecimento ou aposentadoria
dos responsáveis pela unidade produtiva” (FAO/INCRA, 1996)
8
.
Para Gualda (2005), a materialização do reconhecimento político da agricultura familiar
no Brasil se deu, dentre outras medidas, com a implantação do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), em 1996 e com a criação do
Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Para este autor, foi na organização de
movimentos sociais rurais que a agricultura familiar reuniu forças para contrapor-se aos
interesses dos empresários do agronegócio na formulação de políticas públicas para o
setor. Argumentos e evidências não faltaram para estas organizações sociais
demonstrarem a importância da agricultura familiar e a necessidade de revisão das
políticas públicas. Para Veiga (2002), em países como o Brasil onde 5/4 dos municípios
brasileiros são considerados rurais, a agricultura familiar pode se constituir na principal
fonte de geração de emprego e renda para as pequenas cidades.
De acordo com a Lei Nº 11.326 de 24/07/2006, considera-se agricultor familiar e
empreendedor familiar rural:
[...] aquele que pratica atividades no meio rural, e que atende aos seguintes
requisitos: i - não detenha, a qualquer título, área maior do que quatro módulos
fiscais
9
; ii – utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas
atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; iii - tenha
renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas
vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento; iv - dirija seu
estabelecimento ou empreendimento com sua família.
Lamarche (1993), afirma que a exploração familiar corresponde a uma unidade de
produção agrícola, onde propriedade e trabalho estão intimamente ligados à família. A
interdependência destes três fatores no funcionamento da exploração engendra,
8
FAO/INCRA. Perfil da agricultura familiar no Brasil: dossiê estatístico. Brasília: FAO/INCRA,
1996. 84p.
9
É uma unidade de medida, expressa em hectares, que expressa a relação entre a dimensão, localização e
aproveitamento econômico das propriedades rurais e varia para cada município. Disponível em:
<http://www.fetape.org.br/documentos/pol_públicas_sociais/Modulo_Rural.pdf>. Acesso em: 27 jan.
2008.
necessariamente, noções mais abstratas e complexas tais como a transmissão do
patrimônio e a reprodução da exploração.
Nas palavras de Maria José Carneiro (1999), entende-se por agricultura familiar, em
termos gerais, uma unidade de produção onde trabalho, terra e família estão
intimamente relacionados. Este difere do trabalhador assalariado,
a unidade familiar tem a
capacidade de elaborar novas estratégias para se adaptar às condições econômicas e sociais.
Neste mesmo sentido, para Abramovay (1998), a unidade familiar de produção é aquela
em que a gestão, a propriedade e a maior parte do trabalho vem de indivíduos que
mantém entre si laços de sangue ou de casamento.
Durante muito tempo, a agricultura familiar ocupou uma posição secundária frente à
agricultura capitalista, considerada como atividade econômica de destaque e foco dos
benefícios das políticas públicas. Sob o ponto de vista de muitos intelectuais da
sociedade urbana, a agricultura familiar era caracterizada como atividade ligada à
pobreza e ao subdesenvolvimento. Neste sentido, o Pronaf representa uma conquista
para a agricultura familiar na medida em que reconhece a importância deste segmento
da agricultura brasileira e a elege como beneficiária de uma política específica.
2.2 Considerações acerca do espaço rural
Durante muito tempo, o mundo rural foi entendido como algo restrito às atividades
agropecuárias e extrativas. Recentemente, com a incorporação da infra-estrutura dos
serviços urbanos como eletrificação, telefonia, saneamento básico, novos serviços e
atividades estão sendo desenvolvidos no espaço rural.
Este espaço pode ser caracterizado por uma densidade relativamente baixa da
população, por usos econômicos peculiares (de dominância agro-silvo-pastoril), por um
modo de vida marcado pelas relações sociais com o espaço e uma identidade permeada
por representações específicas da cultura rural e pelas atividades agrícolas.
Neste contexto, Brandão (1995) nos auxilia a refletir sobre as diferentes percepções do
espaço rural quando caracteriza o homem do campo como sujeito do processo. Para ele,
o homem rural em sua propriedade familiar, possui vínculos estreitos relacionados ao
lugar, ao seu espaço de vivência e à produção. É nesse espaço do seu cotidiano que o
homem rural reproduz, através do trabalho, sua vida no campo e seus símbolos. Nesse
sentido, pode-se qualificar este espaço rural como lugar para estes sujeitos. De modo
diferente observa-se uma relação menos íntima com o espaço rural quando os sujeitos
são grandes proprietários de terra. Para estes, na maioria dos casos, o espaço rural é
visto como substrato físico para atividades produtivas com fins econômicos, culturais,
sócio-produtivos sem vínculos afetivos. É uma relação capitalista que se desenvolve em
espaço rural.
Historicamente, alguns autores destacam o espaço rural entendido por ser locus
específico da produção agrícola. Outros se referem a este espaço como local que
representa o surgimento da agricultura e dos primeiros modos de organização do espaço
para a produção agrícola. De qualquer forma, a associação do espaço rural com a
produção agrícola é inevitável, porém, mais recentemente, têm surgido estudos que
destacam a emergência de atividades não-agrícolas no meio rural brasileiro responsável
pela diversificação na produção, das atividades e da renda dos proprietários rurais.
Graziano da Silva (1998 e 2000) em seus estudos relacionados à entrada de atividades
não-agrícolas no território brasileiro levanta uma série de dados de novas atividades
produtivas no campo, oscilação da mão-de-obra nas atividades agrícolas e a urbanização
do meio rural. Graziano da Silva afirmou que o mundo rural é maior do que o mundo
agrícola, dado à expansão de novas modalidades produtivas no meio rural,
configurando-se o “Novo Rural Brasileiro”, com isso, [...] “pode-se dizer que o rural
hoje só pode ser entendido como um continuum do urbano do ponto de vista espacial
[...]”
10
. Diante da dificuldade de delimitação entre o que é rural e o que é urbano.
Segundo o mesmo autor, isso se deve ao fato de que hoje, as dimensões no estilo e
qualidade de vida ganham importância dentro do status profissional; as inovações nos
setores das comunicações e transportes mudam completamente as noções relativas
criadas pelas distâncias físicas conhecidas. A tendência de que as atividades não-
agrícolas cada vez mais se constituem em formas alternativas ou complementares de
geração de renda no meio rural são cada vez mais evidentes.
De acordo com Del Grossi e Graziano da Silva (2000, p. 53-54) percebe-se que o rural
brasileiro está em transformação, passando a ser identificado não somente como
sinônimo de produção agrícola, mas também como espaço de lazer, moradia, artesanato,
turismo, entre outras. Torna-se uma opção de vida, de volta ao campo, para viver e
10
Graziano da Silva (2000), p. 26.
produzir bens agrícolas e não-agrícolas. Assim como também se torna um prestador de
serviços demandado pela pluriatividade
11
.
Essas características são percebidas mais facilmente em países industrializados, em que
o agricultor modernizado tem recursos suficientes e tempo para desenvolver outras
atividades no campo. A realidade brasileira é diferente, pois há a predominância do
pequeno produtor, que na maioria das vezes não dispõe de recursos técnicos e
financeiros para desenvolver outras atividades além das tradicionais, como afirma
Graziano da Silva (1998).
Segundo Toresan et al (2002), os países que primeiro se industrializaram convivem, há
algum tempo, com as novas funções espaciais no âmbito rural.
“Em Minas Gerais e em diversos outros estados brasileiros, podem ser
encontradas inúmeras atividades não-agrícolas no campo, ligadas à
piscicultura, horticultura, floricultura, fruticultura de mesa, criação de
pequenos animais, hospedagem e etc. Transformadas em importantes
alternativas de emprego e renda no meio rural, essas atividades, antes
dispersas e pouco valorizadas, passaram a integrar verdadeiras cadeias
produtivas. São processos de transformações agro-industriais, serviços
pessoais e produtivos relativamente complexos e sofisticados nos ramos da
distribuição, comunicações e embalagens (ORTEGA et al, 1995, p. 159-
160)”.
De acordo com Marcelino de Souza (2003),
Emerge uma “nova forma de desenvolvimento” consubstanciada na difusão
de valores do modelo de sociedade urbana e industrial sobre as comunidades
rurais produzindo novas condições de reprodução social e econômica para a
população rural. A face mais notável desta nova forma de desenvolvimento,
que em primeira e última instância proporciona um certo imbricamento do
meio rural e urbano, traz como conseqüência a formatação e um alargamento
das formas de ocupação e de obtenção de rendimentos por parte das famílias
configurando-se um processo, que paralelamente à redução do número de
ativos ocupados em atividades agrícolas e ao exercício da pluriatividade,
implica em transformações importantes das principais características do meio
rural em muitas circunstâncias (SOUZA, 2003, p. 02).
Dessa forma, as novas formas de organização da produção resultantes da combinação de
atividades agrícolas e atividades não-agrícolas e das relações sociais de trabalho no
11
A Pluriatividade surgiu na Europa, e é definida por pessoas que possuem outra atividade que geram
renda, além da atividade principal, (KAGEYAMA, 1998, p. 516). Segundo Schneider (2001), as
características da pluriatividade variam de acordo com o indivíduo que a exerce, pois o seu exercício de
atividades não-agrícolas acarreta efeitos diversos sobre o grupo familiar e sobre a unidade produtiva, de
acordo com variáveis como o sexo ou posição na hierarquia da família de quem a pratica. Da mesma
forma as condições sociais e econômicas locais, do ambiente ou do contexto, em que ocorre a
pluriatividade. O debate que se coloca entorno da pluriatividade é se ela contribui para a precariedade do
trabalho, sobretudo por que os indivíduos que são pluriativos exercem atividades precárias e muitas vezes
mal remuneradas.
meio rural são apontadas como um fator importante para a ampliação das oportunidades
de permanência das famílias no meio rural, contribuindo assim, para retração do êxodo
rural, e também, implicando na criação de novas características da ruralidade.
Nos dias atuais, o espaço rural é este híbrido mistificado pelo lugar onde as
necessidades urbanas buscam favorecimentos não só econômicos, mas também sociais,
culturais e até espirituais. O espaço rural, por suas condições atuais, possui caráter
múltiplo. Com isso, sua identificação torna-se pouco clara. Baseando-se na classificação
de áreas rurais e urbanas oficiais (IBGE/1996)
12
, considera, para fins administrativos,
que o espaço rural corresponderia a toda área fora das cidades e sedes municipais.
Diante disso, verifica-se a existência de uma série de problemas relacionados à análise
da configuração territorial brasileira. Veiga (2002) ressalta que de um total de 5.507
sedes de municípios existentes em 2000, havia 1.176 com menos de dois mil habitantes
e 3.887 com menos de 10 mil, todas com estatuto legal de cidade, igualmente como é
atribuído aos grandes núcleos metropolitanos de grandes densidades demográficas.
Santos (1999) propôs o estudo do espaço a fim de identificar sua natureza. Afirma que a
questão espacial urbana e rural é de grande relevância para estudos socioambientais,
sobretudo na perspectiva geográfica. Pensar sobre a natureza do espaço rural é,
dialeticamente, pensar o espaço urbano, pois, os limites do modo de vida urbano não se
restringem aos limites territoriais das cidades. Dessa forma, a própria urbanização
concorre para que o processo de homogeneização espacial não se dê somente em zona
urbana. Hoje é difícil distinguir entre o que é urbano e o que rural, devido à crescente
demanda técnica, científica e informacional manifesta geograficamente, como afirma o
mesmo autor.
De acordo com Wanderley (2000),
A argumentação formulada até agora se baseia na afirmação de que, nas
sociedades modernas, reduziram-se as diferenças mais gritantes entre as
condições de vida dos habitantes do meio rural e das cidades. Assim sendo, a
paridade social atingida tornou atrativa a vida no campo para muitos
citadinos que, sem renunciar às vantagens e facilidades do progresso
“urbano”, procuram, ao mesmo tempo, beneficiar-se da qualidade de vida
associada à vida rural.
Porém a mesma autora afirma que é preciso considerar que esta paridade não é
homogênea, inclusive, nas sociedades de capitalismo avançado.
12
Citado por Moretti e Rodrigues, (2001).
“Partes significativas do espaço rural correspondem, freqüentemente, às
zonas mais fragilizadas dos territórios nacionais, que ainda se diferenciam do
urbano pelas suas condições de inferioridade no que se refere, precisamente,
ao acesso da população aos bens e serviços materiais, sociais e culturais”.
Kayser (1994), afirmou que na França, “o espaço rural é ainda marcado pelo estigma de
sua inferioridade secular” (KAYSER, 1994, Apud Wanderley 1996). Nesta perspectiva,
o meio rural, mesmo próspero, é considerado um espaço susceptível a certas
fragilidades: fraca densidade de população e de serviços, fraca produtividade, a
atividade econômica e ambiental de base, a agricultura, ameaçada pelos seus próprios
sucessos.
De acordo com diversos estudiosos do meio rural, esse espaço é caracterizado ora por
um processo de urbanização, ora em contraposição, por uma tendência a permanecer em
ritmo próprio, com avanços pouco significativos. Outra perspectiva indica a necessidade
de superar a primeira forma de analisar as transformações ocorridas no meio rural.
Dentro desta última, entende-se que esse espaço faz parte de uma totalidade social em
que as interações campo/cidade e cidade/campo são geradoras de mudanças, em uma
perspectiva de “continuum” entre os dois espaços, como afirmou Graziano da Silva
(1999).
Por outro lado, em uma terceira linha de reflexão, Wanderley (2001), levantou a
hipótese de que este mundo rural não está em nenhum dos dois pontos apresentados
acima. Ela defende a especificidade do rural, apesar das transformações recentes.
Quando estou falando de mundo rural, refiro-me a um universo socialmente
integrado ao conjunto da sociedade brasileira e ao contexto atual das relações
internacionais. (...), porém, considero que este mundo rural mantém
particularidades históricas, sociais, culturais e ecológicas, que o recortam
como uma realidade própria, da qual fazem parte, inclusive, as próprias
formas de inserção na sociedade que o engloba (WANDERLEY, 2001, p.
32).
Para essa autora, o desenvolvimento de um continuum entre o rural e o urbano pode ser
visto por, pelo menos, duas formas distintas. Em uma primeira perspectiva, este
movimento entre o mundo urbano e o rural tem expressado uma característica “urbano-
centrada”, onde o pólo privilegiado da análise está nos valores de uma sociedade
moderna, industrial e urbana, de onde parte o potencial de desenvolvimento em direção
ao campo, ou seja, a cidade e o modo de vida urbano ditam determinam os valores e
regras. Nesse tipo de análise, ocorre um processo de imposição de um pólo sobre o
outro. Uma segunda vertente, ainda levantada por Wanderley (2001), considera o
continuum “como uma relação que aproxima e integra dois pólos extremos (...) as
relações entre o campo e a cidade não destroem as particularidades dos dois pólos e, por
conseguinte, não representam o fim do rural”. O continuum entre um pólo urbano e um
polo rural, distintos entre si e em intenso processo de mudança em suas relações
(WANDERLEY, 2001, p. 33).
Abramovay (2003, p. 20) considera que o desenvolvimento do meio rural não deve ser
compreendido como um continuum do meio urbano, o que lhe renderia apenas políticas
sociais de compensação pela decadência e pobreza. Para este autor, o meio rural deve
ser compreendido como capaz de preencher as demandas dos seus próprios habitantes e
também daqueles que vivem no meio urbano, para atender demandas que estes não
podem produzir.
2.3 ovas Ruralidades: do urbano e do rural à urbanização das áreas rurais
De acordo com Reis (2005), no início do século XX, a sociedade brasileira se
configurava como amplamente rural. Em paralelo ao expressivo crescimento da
população verificado no país, entre 1940 e 1980, “observou-se uma inversão da
distribuição populacional entre as áreas rurais e urbanas”. Nesse sentido, o
esvaziamento das áreas rurais, o crescimento desordenado de grandes cidades e a
formação de centros metropolitanos são evidências que sinalizam grandes mudanças em
relação à distribuição populacional entre os espaços rural e urbano.
A década de 1980 apresentou mudanças significativas no meio rural brasileiro. Observa-
se a emergência de um espaço rural multifuncional com a introdução de maior
diversificação econômica, em meio a novas formas de produção e subsistência, em
visível contraste com o que dominava no passado. A expansão do tecido urbano sobre
as áreas rurais e o crescimento do número de pessoas ocupadas em atividades
consideradas até então como exclusivamente urbanas indicam a existência de um novo
paradigma socioespacial no Brasil (REIS, 2005, p. 78).
Reis (Op. Cit.) afirmou que a partir de meados do século XVIII, foram observadas
grandes alterações na distribuição espacial da população mundial. O modelo econômico
vigente evoluía para um estágio mais eficiente de acumulação de capitais e, com isso,
toda a sociedade se reestruturava aos moldes industriais. Desencadeou-se um processo
de crescimento das aglomerações urbanas, concomitantemente ao esvaziamento
demográfico das áreas rurais. A expansão da atividade industrial imprimiu novas
configurações espaciais em várias regiões do mundo, com a aparente consumação da
separação entre as áreas urbanas e rurais. Neste contexto, a agricultura tornou-se um
setor da produção industrial, o que fez com que as áreas rurais ficassem submissas às
exigências do capital urbano-industrial. “O tecido urbano prolifera, estende-se, corrói os
resíduos da vida agrária” (LEFEBVRE, 1999, p. 17-18).
O aumento do fenômeno urbano foi impulsionado pela expansão do capital industrial. A
explosão do urbano determina o predomínio das manifestações da cidade, em diferentes
graus de densidade. Reis afirmou ainda que:
Diante disso, a realidade socioespacial torna-se cada vez mais complexa Os
espaços rural e urbano não podem ser compreendidos separados um do outro,
visto que são realidades que não existiriam isoladamente. Tais espaços se
relacionam e se interpenetram, levando estudiosos a formular abordagens que
considerem os diferentes níveis de integração ou distanciamento.
As definições sobre o que seja rural e urbano, de forma geral, são associadas a duas
grandes abordagens: a dicotômica e a de continuum. Na primeira, a ênfase recai sobre as
diferenças que se estabelecem entre esses dois espaços, sendo o campo pensado como
espaço que se opõe à cidade. Na segunda, ocorre uma aproximação entre o espaço rural
e a realidade urbana (BERTRAND, 1973).
Reis afirmou que a existência de várias regiões do mundo em que a idéia de continuum
não explica a realidade de forma satisfatória. Em vastas áreas dos países em
desenvolvimento e nos países menos desenvolvidos, a industrialização da agricultura e
as demais mudanças que levam ao transbordamento do urbano para o rural ainda não se
efetivaram. Neste sentido, a conceituação dicotômica ainda pode se valer eficiente para
essas regiões, uma vez que esse tipo de abordagem indica a existência de áreas rurais
distantes das cidades. Diante disso, “seria impossível chegar a uma definição universal
do que seja rural e urbano, já que as diferentes realidades sócio-espaciais encontradas no
globo clamam por adequações apropriadas e específicas” (REIS, 2006, p. 6).
Os debates que permeiam os diversos níveis de relacionamento entre o rural e o urbano
ressurgiram, diante das mudanças técnicas, econômicas, sociais e ambientais que
atingiram estes espaços a partir da segunda metade do século XX. No Brasil do início
dos anos 80, as mudanças verificadas no meio rural com o aumento da urbanização do
campo e o surgimento de novas dinâmicas que apontam para uma nova ruralidade, por
vezes distante do contexto das atividades agropecuárias, proporcionaram a retomada e a
intensificação desses debates, diante de sua crescente importância.
A diversificação econômica, com dinâmicas bem diferenciadas
regionalmente, ganha maior visibilidade nas áreas rurais integradas ao núcleo
dinâmico da economia brasileira, o que faz das regiões Sul e Sudeste, e, em
menor proporção, o Centro Oeste, os palcos principais das recentes mudanças
observadas no campo. A expansão do tecido urbano leva, para essas áreas,
várias características consideradas, pelas definições clássicas, como
exclusivamente urbanas. Diante disso, o urbano deixa de ser o lócus
praticamente exclusivo da indústria, do comércio e dos serviços (REIS, 2006,
p. 07).
A população rural brasileira vem se ocupando menos com as atividades de natureza
exclusivamente agrícola. Cresce as ocupações associadas a uma nova dinâmica no meio
rural resultante da presença crescente dos setores secundário e terciário, em atividades
do tipo urbano, porém, localizadas dentro de áreas rurais, como aquelas associadas ao
lazer, ao turismo e mesmo à terceirização de parte das atividades do processo produtivo
da agropecuária. (GRAZIANO DA SILVA, 1996; 1997; GRAZIANO DA SILVA et al
1998).
Embora a pluriatividade tenha características distintas quando comparamos países em
diversos níveis de desenvolvimento, no Brasil, ela aparece como importante alternativa
de emprego e renda no campo, uma vez que o desemprego e o subemprego nas
atividades agrícolas consistiam, há algumas décadas, em um fator decisivo na
manutenção das altas taxas de êxodo rural.
Para Del Grossi e Silva (2002), a redução de postos de trabalho no meio rural se deve,
dentre outros fatores, à modernização da agricultura e à menor rentabilidade agrícola
(pela queda dos preços dos produtos agropecuários, pela elevação dos custos do
trabalho e do crédito rural, e pela redução do ritmo de inovação do setor agropecuário).
Este quadro teria impulsionado moradores do meio rural a diversificar suas atividades
econômicas para além dos limites da agricultura.
É importante destacar que as mudanças verificadas nas últimas décadas conferiram às
áreas rurais a capacidade de reter e atrair trabalhadores, configurando assim, o “Novo
Rural” brasileiro. Este espaço assume outras características que vão além do tradicional
agrícola e se apresenta como uma alternativa de ocupação e renda para um grande
número de pessoas.
De acordo com Del Grossi e Silva (Op. Cit.), o “Novo Rural” brasileiro é constituído
essencialmente por três grandes grupos de atividades: i) uma agropecuária moderna
(baseada em comodities e intimamente ligada às agroindústrias); ii) um conjunto de
atividades não-agrícolas (ligadas a moradia, ao lazer e a várias atividades industriais e
de prestações de serviços); iii) é um conjunto de novas atividades agropecuárias
localizadas em nichos especiais de mercado (produtos orgânicos, aromáticos e
medicinais, plantas ornamentais, cogumelos, etc.).
Para os autores citados anteriormente, diversas atividades não poderiam ser chamadas
de novas porque são seculares no país, mas que ganharam recentemente expressão
econômica. São pequenos negócios agropecuários (agroindústrias rurais, fruticultura,
floricultura, horticultura, piscicultura, criação de animais nobres, etc.) que passaram a
ser importantes no meio rural como geradores de emprego e renda. Associados a estes
negócios estão novas cadeias produtivas agro-industriais, serviços de distribuição,
comunicação e embalagem. Há também, segundo os autores, atividades não-agrícolas
associadas à urbanização do meio rural, como moradia, turismo, lazer e prestação de
serviços, além de atividades relacionadas à preservação ambiental e aquelas que
trabalham em nichos de mercado. Neste novo universo rural estariam os habitantes neo-
rurais (ex-moradores de cidades), assentados e o que os autores chamam de “sem-sem”
(“sem terra e sem emprego e quase sempre também sem casa, sem saúde, sem educação
e, principalmente, sem organização”).
Do ponto de vista da legislação, Reis (2006) afirmou que existe, no Brasil, uma série de
inadequações na caracterização do que seja rural e urbano, que geram problemas
conceituais e metodológicos. A legislação vigente data do Estado Novo (Decreto-lei 311
de 1938), momento em que a população brasileira era predominantemente rural,
considera urbana toda sede de município (cidade) e de distrito (vila) sem levar em conta
suas características estruturais e funcionais. De acordo com Veiga (2002, p.57), “esta
aberração coloca o Brasil entre os países mais atrasados do mundo do ponto de vista
territorial”. Para Reis, essa discordância da legislação resulta em dificuldades na
formulação de políticas de desenvolvimento rural e na distribuição de recursos, sendo
crescente o número de agricultores, pecuaristas, extrativistas, pescadores, inclusive,
populações indígenas e quilombolas perdem o direito aos benefícios dirigidos às
populações rurais porque residem em sedes de municípios cujas dimensões são muito
reduzidas. Tais populações são descaracterizadas como habitantes do meio rural e,
portanto perdem direitos relativos à população rural e, muitas vezes, encontram
dificuldades para serem atendidos por políticas direcionadas ao meio urbano. No
entendimento de Reis,
O “Novo Rural” surge a partir da urbanização das áreas rurais brasileiras, sendo,
portanto, a extensão do urbano. O espraiamento do fenômeno urbano faz surgir novos
limites entre as áreas urbanas e rurais, difíceis de serem percebidos e cada vez mais
indefinidos. Sendo assim, a linha que define o perímetro urbano dos municípios torna-se
um mecanismo de separação cada vez mais grosseiro e distante da realidade sócio-
espacial.
Diante disso, Reis considera falacioso dizer que mais de 80% da população brasileira
residia em áreas urbanas em 2000, “já que é extremamente expressivo o número de
pequenos municípios que poderiam ser classificados como povoado rural se fosse
devidamente consideradas suas características funcionais”.
Conforme Veiga (2002, p.33), para que a análise da configuração territorial possa evitar
a ilusão imposta pela norma legal, “é preciso combinar o critério de tamanho
populacional do município com pelo menos outros dois: sua densidade demográfica e
sua localização”. Diante dessas observações, Veiga (2002, p.34)
13
apresenta sua
classificação do que seja rural e urbano no Brasil:
O Brasil inequivocadamente urbano é formado pelos 455 municípios onde
estavam 57% da população em 2000. […] é preciso distinguir entre os
restantes 5.052 municípios existentes em 2000 aqueles que pertenciam ao
Brasil rural e os que se encontravam no meio-de-campo. E para fazer esse
tipo de separação o critério decisivo é a densidade demográfica. […] podem
ser considerados de pequeno porte os municípios que tem simultaneamente
menos de 50 mil habitantes e menos de 80 hab/Km2, mesmo que tenham
menos de 50 mil habitantes. […] conclui-se então que não pertencem ao
Brasil indiscutivelmente urbano, nem ao Brasil essencialmente rural, 13%
dos habitantes, que vivem em 10% dos municípios. E que o Brasil
essencialmente rural é formado por 80% dos municípios, nos quais residem
30% dos habitantes.
De acordo com Carneiro (1998), as mudanças nas relações sociais e de trabalho no
campo transformam as noções de urbano e rural em “categorias simbólicas construídas a
partir de representações sociais que, em algumas regiões, não correspondem mais a
realidades distintas cultural e socialmente”. Dessa forma, torna-se cada vez mais difícil
delimitar fronteiras claras entre as cidades e os pequenos vilarejos ou arraiais a partir de
13
VEIGA, José Eli. Cidades Imaginárias. O Brasil é menos urbano do que se calcula. Campinas:
Editora Autores Associados, 2002.
uma classificação sustentada em atividades econômicas ou simplesmente em hábitos
culturais. No entanto, tal processo não resulta numa homogeneização que reduziria a
distinção entre o rural e o urbano a um continuum dominado pela cena urbana, como já
foi formulado no que se refere à realidade européia por autores como Lefebvre, 1972; e
Mendras, 1959. Para a realidade brasileira Graziano da Silva, 1996; Ianni, 1996, entre
outros. Neste contexto, Ianni (1996) afirmou que "o desenvolvimento intensivo e
extensivo do capitalismo no campo generaliza e enraíza formas de sociabilidade,
instituições, padrões, valores e ideais que expressam a urbanização do mundo" (IANNI,
1996, p. 60).
Para Carneiro (1998) é pertinente evidenciar que o campo não está passando por um
processo único de transformação em toda a sua extensão, pois, a incidência dos efeitos
das medidas modernizadoras sobre a população local, bem como a reação a tais
injunções não são uniformes. “Assim como tais medidas não atingem com a mesma
intensidade e proporções as diferentes categorias de produtores (CARNEIRO, 1998, p.
01)”.
Nesse sentido, Carneiro afirma que não se pode falar de ruralidade em geral, pois ela se
expressa de formas diferentes em universos culturais, sociais e econômicos
heterogêneos. Para esta autora, ainda que os efeitos da expansão da "racionalidade
urbana" sobre o campo, provocada pela generalização da lógica do processo de trabalho
e da produção capitalista intensificados pelos mecanismos da globalização, não possam,
de forma alguma, ser tratados com negligência, é precipitado concluir que tal processo
culminaria na dissolução do agrário, e na tendência à transformação uniforme das
condições de vida no campo. "O tecido urbano prolifera-se, estende-se, consumindo os
resíduos da vida agrária. Por tecido urbano se entende o conjunto de manifestação do
predomínio da cidade sobre o campo" (Lefebvre, 1972, p.10).
Marcelino de Souza (2003) ressaltou que não implica dizer que exista um processo
uniforme de “urbanização” do rural, entendido como uma homogeneização que
diminuiria a distinção entre o rural e o urbano. Este é um processo dinâmico que
implica a reestruturação da vida rural por meio da incorporação de valores, hábitos e
técnicas, cuja análise precisa ir além do espaço geográfico e se orientar para os agentes
sociais deste processo, como afirmou Carneiro (1997).
As localidades geográficas possuem particularidades, com contradições e conflitos
próprios, que se derivam da relação entre sistema de valores e interesses diversos, tanto
de origem urbana como rural. Conforme Souza (2003),
Esse processo de interação contínua entre as forças sociais, econômicas e
políticas, na maioria das vezes, estão preocupadas em reorganizar o espaço
de acordo com um ou outro interesse ou projeto final é, entretanto, o que faz
surgir as formas sociais existentes (SOUZA, 2003, p. 03).
Para Wanderley (2000), enquanto alguns estudiosos acreditam a dicotomia campo-
cidade, será resolvida pela sociedade com a vitória da cidade, “cujo desfecho seria o
próprio fim do rural e a urbanização completa do campo”. Porém, a autora defende a
hipótese de que o recorte rural-urbano, em suas novas e modernas formas, permanece
como um recorte pertinente para analisar as diferenças espaciais e sociais das
sociedades modernas, apontando não para o fim do mundo rural, mas para a emergência
de uma nova ruralidade.
Dessa forma, a realidade socioespacial torna-se cada vez mais intricada. Os espaços
rural e urbano não podem ser compreendidos separados um do outro, visto que são
realidades que não existiriam isoladamente. Tais espaços se relacionam e se
interpenetram, levando à formulação de abordagens que consideram os diferentes níveis
de integração ou distanciamento.
Veiga (2002) questiona o parâmetro brasileiro para tipificar áreas urbanas e rurais a
partir da constatação de alguns “disparates” que levam à conclusão de que o país
possuiria 81,2% de urbanização no ano 2000. Citando alguns casos, informa que do
total de 5.506 sedes municipais existentes em 2000, 1.176 tinham menos de 2 mil
habitantes, 3.887 menos de 10 mil e 4.642 menos de 20 mil (p. 32). Para ele, a atual
classificação foi criada durante o Estado Novo pelo Decreto-Lei 311 de 1938, que
considerou moradores urbanos os habitantes de qualquer sede municipal, mesmo que
tais sedes se situassem em ambiente completamente natural. Este critério é adotado
apenas por mais quatro países no mundo El Salvador, Equador, Guatemala e República
Dominicana (pp. 63-65). Para o autor, os pequenos municípios com menos de 20 mil
habitantes não deveriam ser considerados urbanos. Além do número de habitantes
deveriam ser considerados mais dois critérios: a densidade demográfica e a localização.
Para ele, o Brasil essencialmente rural é formado por 80% dos municípios nos quais
residem 30% dos habitantes; ao intermediário (nem essencialmente rural nem
completamente urbano) 10% dos municípios e 13% dos habitantes; ao urbano, 10% dos
municípios e 57% dos habitantes (p. 34).
Para mostrar que a classificação rural/urbano do Brasil precisa ser revista, Veiga (2002,
p. 97-98), apresenta os critérios adotados pela Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE)
14
: i) essencialmente rural, onde vive mais da
metade da população em área rural (com densidade inferior a 150 habitantes por
quilômetro quadrado); ii) essencialmente urbana, onde menos de 15% da população
vive em ambiente rural; iii) tipo intermediário – ou relativamente rural –, aquela na qual
vivem em localidades rurais entre 15% e 50% dos habitantes.
O conceito de ruralidade, para Sarraceno Apud Abramovay, (2003, p. 24-25), tem
natureza territorial e não setorial. Ou seja, o meio rural não se caracteriza como
ambiente destinado exclusivamente à atividade agrícola da mesma forma como o
conceito de urbano não se refere somente a atividades industriais. Para ele, a literatura
internacional converge em torno do meio rural em três aspectos básicos: relação com a
natureza, áreas pouco povoadas e dependência do sistema urbano. A relação com a
natureza possui valores éticos, afetivos e econômico-sociais como geradores de renda
rural.
14
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é uma organização
internacional e intergovernamental que agrupa os países mais industrializados da economia do mercado,
com sede na França.
3. UMA POLÍTICA PÚBLICA ESPECÍFICA PARA A AGRICULTURA
FAMILIAR – O PROAF
3.1 A emergência de políticas públicas para a Agricultura Familiar
O Brasil trouxe para o novo século as duas principais marcas da situação social que
experimentou praticamente durante toda a segunda metade do século XX: uma das mais
desiguais estruturas sociais dos países de médio e alto desenvolvimento econômico e
um sistema de proteção social incompleto, frágil, incapaz de afetar positiva e
significativamente os indicadores de desigualdade e exclusão social
15
. Entretanto, as
pressões advindas do sistema de forças políticas nem sempre tiveram essa conotação
progressista: já no processo constituinte quando, depois, no subseqüente movimento de
implementação da nova legislação, fortes mobilizações corporativistas e os mecanismos
clientelistas
16
tenderam a capturar as demandas e os ensaios de reformas, impondo
limites aos objetivos efetivamente democráticos de alteração do padrão de políticas
sociais.
O segmento social denominado Agricultura Familiar pode apresentar grande
diversidade de situações e condicionantes históricos. Entre as distinções existentes,
pode-se destacar aquela apresentada por Lamarche (1993). Este autor caracteriza a
exploração familiar
17
como uma unidade de produção agrícola, onde propriedade e
trabalho estão intimamente ligados à família, em uma forma de organização que cria
interdependência entre estes fatores.
Durante a década de 1990 o Brasil vivenciou um período marcado por uma redução do
gasto público com a agricultura, especialmente no que tange ao crédito rural. No
entanto, é nesta década que dois programas destacam-se pelo aumento substancial de
seus gastos e pelo reconhecimento de um público alvo específico: a agricultura familiar,
até então mantida praticamente a margem do acesso aos recursos destinados ao setor: o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF e o Programa
de Organização Agrária. Cabe destacar que a emergência de tais programas é
15
CARNEIRO, Maria José. Política pública e agricultura familiar: uma leitura do Pronaf. Disponível
em: <http:http: // www.eco.unicamp.br/projetos/rurbano/textos/downlo/rurban14.Html>. Acesso em: 13
jan. 2003.
16
José de S. Martins identifica a existência de clientelismo político de fundo oligárquico ainda hoje.
17
Aqui o autor está falando de exploração agrícola com força de trabalho familiar e não apenas de
trabalho e propriedade familiar.
perpassada por um contexto de abertura política e pela reconstituição e fortalecimento
do Movimento Sindical dos Trabalhadores Rurais apoiado pela Igreja Católica e pelo
surgimento de movimentos sociais no meio rural como o Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra (MST). Em relação à política fundiária, os trabalhadores rurais foram
amadurecendo um projeto próprio de reforma agrária, através de encontros, seminários,
análises e avaliações de intelectuais, os quais foram sendo sistematizados em eventos
como o 3º Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais em 1979 e o 4º Congresso em
1985 – patrocinados pela CONTAG.
De acordo com Schappo (2003) neste momento, a orientação adotada pelo movimento
sindical era a de dar “prioridade as lutas coletivas ampliando-se o campo de lutas para
além da simples oposição entre camponeses e latifundiários: mobilizações em torno da
política de preços mínimos e da previdência social entre outras” (SCHAPPO, 2003, p.
38).
Em 1982 foi criada a Campanha Nacional pela Reforma Agrária que cuja proposta
central era tornar “a reforma agrária uma bandeira e um movimento concreto de toda a
sociedade em apoio à luta dos trabalhadores rurais” (Palmeira e Leite, 1998). Em 1985 a
pressão dos movimentos sociais presentes no mundo rural sobre o governo obteve como
resposta o I Plano Nacional de Reforma Agrária, resgatando-se uma política pública (a
reforma agrária) formulada duas décadas antes, com a aprovação do Estatuto da Terra
(Lins, 1998; Leite e Ávila 2007).
No entanto, até 1990, os projetos de assentamento existentes no Brasil eram pouco
expressivos, totalizando, segundo Palmeira e Leite (1998, p. 139) 876 núcleos. Só a
partir de julho de 1993, com a promulgação da lei do rito sumário (Lei Complementar
76) que o INCRA retomou o processo de desapropriação. Em 1995, observa-se um
crescimento no número desses projetos, que somam 1.626 núcleos com 350.836
famílias (Leite e Ávila, 2007). Neste cenário, cabe ressaltar o aumento dos gastos
públicos na década de 90 com o Programa de Organização Agrária, que compreende as
atividades voltadas à política fundiária, como a reforma agrária, colonização e
assistência financeira.
Segundo Gasques (2001, p. 176) a participação do Programa de Organização Agrária
nas despesas referentes à função agricultura, pouco expressiva no início dos anos 1980,
passa para uma média de 6,5% entre 1985 e 1994 e atinge 17% no período 1995/1999.
Os números referentes aos gastos, que eram de R$ 3,0 bilhões em 1990/1994, passaram
para R$7,6 bilhões em 1995/1999, valores estes que evidenciam a importância desse
programa no final da década de 1990.
Schappo (Op. Cit.) afirmou ainda que no cerne de tais movimentos, pode ser observada
uma mudança de foco no perfil da intervenção do Estado no meio rural, distinto, ainda
que de maneira acanhada, daquele da chamada modernização conservadora, onde as
ações centravam-se no produtivismo agrícola.
Mudanças estas, resultantes de novas formas de relações entre Estado e
sociedade, algumas consensuais - dialogando-se experiências e obtendo-se
conquistas, outras repressivas, ampliando-se a violência e a coerção posta
pelo Estado. Os Programas de Assentamento de Trabalhadores Rurais os
quais, apesar das falhas na execução, implementação e subutilização de tais
recursos, podem estar representando um importante papel na ampliação das
oportunidades no meio rural [...]e aumento da população em diversos
municípios rurais (SCHAPPO, 2003, p.38-39).
No entanto, a política agrária adotada a partir de 2000 tem dado ênfase, segundo o IPEA
(2001, p. 93 Apud Schappo, 2003), na aplicação dos mecanismos de mercado para
aquisição de terras, como o programa Cédula da Terra, o Banco da Terra e o Programa
de Crédito Fundiário) deslocando o instrumento da desapropriação por interesse social
para uma posição de menor prioridade. Sendo que enquanto os recursos orçamentários
para a compra de terra via Banco da Terra aumentaram 78% em 2001, os recursos para
desapropriação diminuem mais de 17%.
Pode-se averiguar que os primeiros financiamentos destinados ao pequeno agricultor
restringiam-se até 1995 aos recursos do Programa de Crédito Especial de Reforma
Agrária – PROCERA, extinto em 1999. Cabe ressaltar que este era destinado a um
público específico e limitado: os beneficiários do Programa de Reforma Agrária.
É na década de 90 que se ampliam os debates, discussões, documentos e reivindicações
por parte de movimentos sociais, técnicos e agências internacionais que destacam a
necessidade de valorização da agricultura familiar, apontando sua importância em
termos de desenvolvimento social e econômico do país. Schappo destacou ainda que
uma conquista importante resultante das reivindicações dos sindicatos e de outras
organizações de trabalhadores do meio rural, foi a Lei Agrícola (8.171/91). A referida
Lei consagrou o princípio de uma política diferenciada para o pequeno agricultor.
Segundo Mattei (2001, p. 3) as reivindicações das entidades representativas dos
trabalhadores rurais e os trabalhos realizados em parceria pela FAO e pelo INCRA
foram decisivos para levar os debates sobre a agricultura familiar e suas necessidades à
agenda pública do mundo rural. Os estudos realizados conjuntamente pela FAO e
INCRA tiveram um papel decisivo para definir com maior precisão conceitual a
agricultura familiar e estabelecer, a partir daí, um conjunto de diretrizes que deveriam
nortear a formulação de políticas para este segmento específico, estudos estes que
serviriam de base para as primeiras formulações do Pronaf, como afirmou Schappo (Op.
Cit.).
Em 1994 firmou-se o convênio de cooperação técnica entre a FAO e o INCRA (1994)
para a elaboração de uma nova estratégia de desenvolvimento rural para o Brasil.
Projeto este que elegeu a agricultura familiar como linha estratégica de
desenvolvimento rural, delimitando também o público alvo das políticas. Neste
contexto, o público-alvo deveria ser composto por agricultores familiares em
transição
18
. Neste momento, os agricultores classificados como periféricos não foram
incluídos como beneficiários (cerca de 2,5 milhões de estabelecimentos marginais a essa
política de crédito), ou seja, estabelecimentos rurais que não responderiam aos
estímulos promovidos pelo acesso ao crédito. Dessa forma, privilegiou-se um segmento
dentro da categoria dos agricultores familiares que, segundo o olhar dos elaboradores do
deste relatório teriam condições de responder favoravelmente a essa forma de
intervenção governamental.
De acordo com Schappo, o relatório FAO/INCRA (1994) orientou a concepção do
Plano Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PLANAF que deu origem
em 1996 ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Pronaf.
Este programa de política pública materializou-se em uma significativa política voltada
às necessidades específicas do pequeno produtor.
Cabe ressaltar que, segundo Gasques (2001, p. 176), entre os gastos públicos, a política
de crédito do governo tem aumentado substancialmente seus gastos no Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf, o qual tem recebido
crescentes recursos ao longo de sua existência. De acordo com dados referentes ao
Plano Safra da Agricultura Familiar 2008/2009, o Pronaf disponibilizará R$ 13 bilhões
18
Definição utilizada neste trabalho (INCRA/FAO, 1994) para designar categoria composta por 2,5
milhões de agricultores e que se situam entre a categoria periférica e a familiar consolidada.
para o financiamento da agricultura familiar em todo o país e, para o estado de Minas
Gerais estão previstos R$ 1,4 bilhão
19
.
Vilela (1997, p. 09) destacou que há uma evidente preocupação com a retirada do
Estado da sua função histórica de suporte financeiro da agricultura e a prevalecência
radical do mercado no gerenciamento da agricultura (sendo que as ações do Estado
devem limitar-se à pobreza rural). Schappo (Op. Cit.) observou que as características
desta proposta coadunam com os preceitos neoliberais do Estado Mínimo, da
predominância das regras do mercado, da prevalência da iniciativa privada, de
desregulamentação das atividades comerciais. Com isso, caberia à intervenção estatal,
apenas, a defesa do bem público, a correção das falhas de mercado e a proteção
ambiental. Neste sentido, o Estado deveria ocupar-se com políticas voltadas aos grupos
que, historicamente não foram beneficiados pelas políticas públicas, deixando os demais
submetidos às regras do mercado. O Estado deveria “proteger” determinados grupos em
detrimento de outros. Essa proteção deveria ocorrer, sobretudo a partir do
direcionamento de políticas públicas diferenciadas a estes grupos.
O período compreendido entre a década de 80 e toda a década de 90 estendendo-se aos
dias atuais tem sido marcado por discussões, debates e ações entre diversos atores da
sociedade civil, do Estado e Organismos Internacionais em torno das bases estratégicas
para as políticas de desenvolvimento rural. Nesta perspectiva, Schappo (2003) afirmou
que:
[...] o período é perpassado por questões conjunturais as quais, apresentam
novas condições macroeconômicas que resultam em impactos no sentido de
redução dos gastos públicos com crédito agrícola e no redirecionamento das
políticas públicas voltadas ao meio rural. Dessa forma, pode-se observar uma
importante mudança de foco tanto no que se refere ao público alvo das
políticas públicas (em relação às décadas de 60-70) quanto em relação as
diversas dimensões e funções que marcam o cenário atual do mundo rural -
compondo diferentes demandas a serem dinamizadas em suas potencialidades
- apresentadas por diferentes segmentos populares, acadêmicos e
governamentais (SCHAPPO, 2003, p. 34).
Algumas questões permeiam o atual contexto, impondo limites e desafios ao papel do
Estado frente ao cenário internacional no que tange as respostas e ações em termos de
políticas públicas - mais especificamente para o meio rural. Vilela (1997 Apud Schappo
2003) destaca algumas questões fundamentais para problematizar tais desafios e limites
19
De acordo com dados do Informativo da FETAEMG 2008: Plano Safra da Agricultura Familiar
2008/2009.
no Brasil onde temos o seguinte quadro: além das questões relativas à população
expulsa da agricultura por diversos motivos (dentre eles a concentração fundiária), a
discussão sobre o desenvolvimento rural hoje tem que enfrentar o retorno da população
que não consegue mais sobreviver nos grandes centros urbanos, com o desafio de inserir
novamente esta população em atividades agrícolas ou em outras atividades não-
agrícolas; Ao lado destas novas demandas, um Estado sem “fôlego financeiro” para
sustentar uma política de gastos públicos generalizados com a agricultura nos moldes do
crédito subsidiado da década de 70 e nem mesmo dos preços mínimos dos anos 80;
Limites do Estado em traçar políticas nacionais - frente à nova ordem política
internacional e os projetos de agricultura nacional para o Brasil, concebidos pelo Banco
Mundial.
O contexto aqui denominado atual por Schappo (Op. Cit.) demarca um período em que
o Modelo de Industrialização por Substituição de Importações, adotado a partir da
década de 30, passa a ser abandonado e uma nova estratégia de desenvolvimento
encontra-se em curso, impactando direta ou indiretamente as políticas que incidem
sobre o meio rural: tanto as macroeconômicas quanto as setoriais.
No período, a partir da década de 80, como advertiu Schappo,
[...] esse modelo é rompido frente às condições macroeconômicas vigentes,
em decorrência da crise da dívida externa. Assim, o governo passa a controlar
o déficit fiscal e a geração de divisas para pagar a dívida. Neste cenário
econômico, as políticas de ajuste macroeconômicas adotadas, levam a uma
reforma na política de crédito rural que prioriza a redução do volume de
crédito e indexando as taxas de juros nominais à inflação (SCHAPPO, 2003,
p. 34-35).
Durante a década de 1980, o governo fortaleceu a política de preços mínimos e
incentivou a produção doméstica. No final dos anos 80, a liberalização do comércio
exterior para o setor agrícola e a desregulamentação de seus mercados foram medidas
adotadas como parte de uma estratégia global para combater a ameaça de hiperinflação.
(Helfand e Rezende, 2001, Apud Schappo, 2003, p. 36).
Neste cenário, enquanto a política macroeconômica adotada no Modelo de
Industrialização por Substituição de Importações estava voltada sobretudo à proteção e
expansão da indústria e com uma política agrícola compensatória cujo objetivo central
era promover a modernização da agricultura, o novo modelo direciona as políticas
macroeconômicas, especialmente a política fiscal, a monetária e a comercial às
exigências postas frente à crise da dívida externa e ao combate à hiperinflação.
Delgado (2001) analisou o impacto destas políticas para o setor agrícola. Este autor
afirmou que a política monetária que passou a predominar no Brasil a partir da década
de 80 foi uma política contracionista que elevou as taxas de juros internas e reduziu a
disponibilidade
de crédito na economia, inviabilizando a continuidade da política
agrícola de crédito rural subsidiado, predominante na década de 70. Em decorrência
disso, houve uma redução do crédito agrícola nos anos 80. A política fiscal adotada
afetou a política agrícola com a redução dos gastos com agências de pesquisa
tecnológica e de Extensão Rural (extinção da Embrater e a estadualização das agências
federais que atuavam nos diferentes estados brasileiros). Cabe destacar que enquanto no
início da década de 80, as políticas de crédito, de preços mínimos e a tecnológica foram
importantes para o setor, na década de 90, diante da crise da inflação e do fracasso das
políticas de estabilização, vários são os limites postos para o seguimento de tais
políticas. Neste contexto, tanto as políticas de mercado (preços, comercialização,
crédito) quanto as políticas estruturais até então implementadas (pesquisa tecnológica e
extensão rural) tornam-se fragilizadas e susceptíveis às restrições, verificando-se uma
submissão das políticas direcionadas à agricultura às políticas de cunho
macroeconômico, principalmente a política fiscal, monetária e comercial.
Segundo Delgado (2001, p. 30) entre as duas grandes crises externas do século XX - a
Grande Depressão na década de 30 e a da dívida externa no início dos 80, a economia
brasileira foi dominada pelo chamado modelo de Industrialização por substituição de
importações. Este modelo representou a tentativa de introduzir no país os principais
setores produtivos característicos da industrialização nos países capitalistas avançados e
com isso, recuperar o atraso da economia brasileira, reduzindo as diferenças em relação
às economias capitalistas industrializados.
As principais consequências e manifestações da dívida são apontadas por Delgado
(2001, p. 33) e se referem à impossibilidade de acesso ao mercado internacional de
crédito combinada com a elevação da remessa de juros por conta do aumento das taxas
internacionais, a profunda crise institucional e financeira do Estado, e a aceleração da
inflação.
O reconhecimento da necessidade de políticas públicas específicas para a agricultura
familiar ocorreu após longo período em que a agricultura patronal, cuja produção estava
voltada para o mercado externo, era o único segmento reconhecido pelas ações
governamentais. No decorrer do processo de modernização da agricultura brasileira,
Mattei (2006) afirmou que “a produção de commodities era o foco das políticas
agrícolas”. O fato notório é que na década de 1990, a agricultura familiar se afirmou e
ganhou espaço nas discussões acadêmicas e no âmbito governamental como setor
reivindicante de políticas e investimentos.
Segundo Offe (1984), Políticas Públicas constituem estratégias por meio das quais se
viabilizam as intervenções reguladoras do Estado, estabelecendo complementaridade
funcional entre o sistema e instituições políticas e o sistema e o sistema econômico,
onde:
“As políticas públicas representam um conjunto de propósitos gerais que se
apresentam como guias dos princípios para intervenções que deverão ser
efetivadas por meio de programas e projeto. Com elas, o governo busca
suprir as demandas sociais que emergem”.
Apresentamos também esta definição de Política Pública que, segundo a qual, trata-se
de “um conceito da Política e da Administração que designa certo tipo de orientação
para a tomada de decisões em assuntos públicos, políticos ou coletivos”
20
Neste
contexto, embora, políticas públicas seja um conceito oriundo dessas duas áreas, este
vem sendo utilizadas por áreas afins, dada a sua capacidade de permitir estudar o espaço
social antes da implementação. Assim, entende-se por Políticas Públicas:
“O conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais,
configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada
demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do
âmbito privado em ações coletivas no espaço público” (GUARESCHI;
COMUNELLO; NARDINI; HOENISCH, 2004, pág. 180).
Outro autor citado no texto foi José Matias Pereira. Este autor conceitua política pública
como um elenco de ações e procedimentos que visam à resolução pacífica de conflitos
em torno da alocação de bens e recursos públicos, sendo que os personagens envolvidos
nestes conflitos são denominados "atores políticos". No entanto, devemos esclarecer que
existem diferenças entre decisões políticas e políticas públicas. Nem toda decisão
política chega a ser uma política pública. Decisão política é aqui apontada como uma
escolha dentre um leque de alternativas, já política pública, que engloba também a
decisão política, pode ser entendida como sendo um nexo entre a teoria e a ação. Esta
última está relacionada com questões de liberdade e igualdade, ao direito à satisfação
das necessidades básicas, como emprego, educação, saúde, habitação, acesso à terra,
meio ambiente, transporte etc.
20
Discussão exposta no site: < http://pt.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADticap%C3%BAblica>. Acessado
em 23 de Janeiro de 2009.
A partir da metade dos anos 1990, vêm ocorrendo alterações no sistema brasileiro de
políticas sociais
21
Tal como ocorre no debate internacional, também no Brasil reitera-se
com freqüência o argumento de que os governos contemporâneos tornaram-se, todos
eles, prisioneiros do difícil dilema entre a nova política econômica e a política de
proteção social, independentemente de suas orientações político-partidárias. Assim, sob
a forte pressão financeira internacional, teriam optado pelo ajustamento econômico e
fiscal. Ao fazê-lo, teriam dado significativos passos em direção ao desmantelamento do
antigo Estado de Bem-Estar Social. Segundo Fiori
22
O chamado Estado do Bem-estar Social foi o tipo de organização política e
econômica que coloca o Estado (país) como agente da promoção (protetor e
defensor) social e organizador da economia. Nesta orientação, o Estado é o
agente regulamentador de toda vida e saúde social, política e econômica do
país
em parceria com sindicatos e empresas privadas, em níveis diferentes, de
acordo com a nação em questão. Cabe ao Estado do bem-estar social garantir
serviços públicos e proteção à população, regulamentação econômica em
quase todos os níveis e intervenção, se necessário for.
Do ponto de vista de um Estado democrático e de um processo de justiça social baseado
na ampliação da cidadania
23
os anos 1990 apresentaram mudanças significativas nas
políticas de caráter universal e redistributivas que, de um modo mais ou menos
consistente, inspiravam a formulação de políticas públicas
24
em diversos países pobres
do terceiro mundo. Nesse contexto, as políticas neoliberais foram avassaladoras,
colocando todos que se preocupavam em dar um caráter público ao Estado a remarem
contra a maré do Estado Mínimo e das políticas compensatórias.
De acordo com Mattei (2006) a Constituição Federal de 1988 promoveu um
reordenamento do Estado brasileiro. Para este autor,
21
O Welfare State contém a idéia de que sobrevivendo a conjunturas adversas, as chamadas “economias
do bem estar social” marcam importante campo para a atuação regulatória do Estado.
22
José Luís Fiori. Texto disponível em http//:www.iea.usp.br/artigos.
23
Marta Arretche, explicita que a expansão e o desenvolvimento do Welfare State estão relacionados à
ampliação progressiva dos direitos de cidadania, a uma evolução lógica e natural das sociedades
(Marshall, 1967). De modo naturalizado, a percepção dos direitos sociais impulsiona a ação do Estado em
prol de políticas públicas de cunho social (ARRETCHE, 1995).
24
As políticas públicas podem ser entendidas como o conjunto de planos e programas de ação
governamental destinado à intervenção no domínio social, por meio dos quais são delineadas as diretrizes
e metas a serem fomentadas pelo Estado, sobretudo na implementação dos objetivos e direitos
fundamentais dispostos na Constituição. A orquestração de interesses diversos, dos mais diferentes
setores da sociedade, contribui para conformação das estruturas de mercado e do conseqüente
estabelecimento de políticas públicas que venham a contemplar não somente os interesses da maioria da
população, mas também de grupos específicos organizados (DEMETERCO NETO, A., SANTOS, F. D.
A., NAGEM J. V. G. Estado e desenvolvimento sustentável: o problema da aplicabilidade das normas
constitucionais. In: SILVA, C. L. (Org.). Desenvolvimento sustentável: um modelo analítico integrado e
adaptativo. Petrópolis: Vozes, 2006. 176p. Pp.65-102.).
Ao se primar mais pela descentralização das ações estatais, introduziram-se
mecanismos de gestão social das políticas publicas, visando democratizar o
acesso dos beneficiários aos recursos públicos. Em grande medida, esse
movimento conduziu a um aumento crescente dos conselhos gestores, tanto
de políticas setoriais como das políticas gerais de desenvolvimento nas
esferas federal, estaduais e municipais (MATTEI, 2006, p. 13).
Neste contexto foi criado em 1996 o Pronaf
25
Sua criação e implementação se deve às
intensas lutas e reivindicações das organizações dos trabalhadores rurais. A proposta do
Pronaf, de acordo com o Título 10 do Manual de Crédito Rural (MCR), tem por
objetivo primordial:
[...] o apoio financeiro das atividades agropecuárias e não-agropecuárias
exploradas mediante emprego direto da força de trabalho da família
produtora rural, observadas as condições estabelecidas neste capítulo,
entendendo-se por atividades não agropecuárias os serviços relacionados com
turismo rural, produção artesanal, agronegócio familiar e outras prestações de
serviços no meio rural, que sejam compatíveis com a natureza da exploração
rural e com o melhor emprego da mão-de-obra familiar.
Dessa forma, a criação do pronaf representou a legitimação por parte do Estado
brasileiro, de uma nova categoria social intitulada agricultores familiares relegada, até
então, a uma existência marginal em termos de acesso aos benefícios da política
agrícola. Pereira (2006) afirmou que o Pronaf teve o mérito de inserir nas análises e
procedimentos oficiais direcionados ao meio rural um recorte inovador e qualitativo.
Dessa forma, o avanço na discussão desse tema demonstra, embora tardiamente, que o
governo brasileiro esteja fazendo a mesma opção que os países desenvolvidos já
fizeram: “A defesa dos segmentos mais carentes do meio rural como forma de
incentivar o desenvolvimento rural” (PEREIRA, 2006. p. 01).
Para Medeiros (2002) a Constituição Federal de 1988 possibilitou a descentralização
político-administrativa na medida em que passou para os municípios atribuições que
antes estavam sob responsabilidade estadual e federal. Dessa forma, organizações como
as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), ligadas à Igreja Católica, que, incentivando
a atuação de movimentos sociais nos âmbitos rural e urbano contribuíram para
evidenciar a importância que os grupos familiares tinham nas tomadas de decisões
relativas as suas comunidades na medida em que passaram a participar de forma mais
efetiva da gestão pública. Em meio a todas essas modificações no cenário nacional, nos
anos 1990 as questões inerentes à produção familiar conquistam espaço nos debates
sobre o meio rural brasileiro inclusive, através da exigência de políticas diferenciadas
25
O Pronaf foi instituído pelo Decreto 1.946 de 28 de junho de 1996.
para este setor, pois, até então, os escassos recursos creditícios que obtinham eram
disputados com outras categorias de produtores rurais. Atendendo a esta exigência e
necessidade dos agricultores familiares, o Pronaf foi instituído como uma política
governamental voltada à produção familiar. No meio rural brasileiro, o aumento da
produtividade, associado ao consumo de tecnologia, tem fundamentado a ação e o
discurso modernizador adotado no país. Neste sentido, um programa de fortalecimento
da agricultura familiar voltado para as demandas dos trabalhadores (sustentado em um
modelo de gestão social em parceria com os agricultores familiares e suas
organizações), representa um avanço em relação às políticas anteriores. Tal tentativa de
ruptura é intencional e aparece no próprio texto do Pronaf, quando ele chama a si o
desafio de construir um novo paradigma
26
de desenvolvimento rural para o Brasil, sem
os vícios do passado (Pronaf, 1996, p.14).
Denardi (2001) afirmou que,
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) é a
primeira política pública diferenciada em favor dos agricultores familiares
brasileiros. O Pronaf é uma conquista dos movimentos sociais e sindicais de
trabalhadores rurais nas últimas décadas. Suas lutas podem ser simbolizadas
pelos Gritos da Terra Brasil, liderados pela Contag e, no caso da Região Sul,
pelas ações e pressões da Frente Sul da Agricultura Familiar
.
A década de 1990 foi marcada por diversas mudanças quanto às formas de inserção da
economia brasileira no cenário econômico internacional. Neste período, a economia
brasileira torna-se voltada para o mercado externo.
De acordo com Medeiros (2002, p. 62), pode-se afirmar que:
Esse processo de abertura comercial, no governo Collor teve como objetivo
uma nova política industrial que estimulasse a modernização da indústria
nacional através da concorrência externa. Entretanto, essa abertura ocorreu
sem o acompanhamento de políticas que considerassem novos investimentos
em infraestrutura, problemas regionais, linhas de financiamento, etc, e, por
conseguinte, seu principal impacto foi colocar muitos setores em dificuldades
maiores do que as já existentes.
Pessoa (2003) afirmou que há algum tempo existe uma preocupação em estudar
alternativas de emprego e renda no contexto brasileiro, principalmente quando se
vivencia um período marcado por taxas crescentes de desemprego e, conseqüentemente,
do aumento da miséria e pobreza de nossas populações, “especialmente as populações
rurais que permanecem marginalizadas, à mercê da ação pública, que raramente as
26
Termo incorporado às ciências humanas a partir da obra de Thomas S. Kuhn (1962/1987). Ele mostrou
que a ciência evolui por uma serie de rupturas e que os cientistas nem sempre são indivíduos prontos a
aceitar as novidades e desafios colocados por ela.
colocam efetivamente como pauta de ação nas suas agendas político-governamentais”
(PESSOA, 2003, p. 16). Entre essas populações rurais, a constituída por agricultores
familiares que historicamente permaneceu à margem das iniciativas governamentais no
Brasil. Na última década, essa categoria de agricultores passa a ser destacada, sendo
apontada como uma possível alternativa de geração de emprego e renda no meio rural.
Destaque que foi propiciado principalmente depois que foi institucionalizada por
política pública voltada exclusivamente para o seu fortalecimento, com a criação do
Plano Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PLANAF).
Pessoa afirmou que a importância dada à agricultura familiar restringia – se às áreas não
ocupadas pelas grandes culturas de exportação ou pelas grandes fazendas de criação
extensiva de gado, caracterizada pela utilização de sistemas produtivos tradicionais, cuja
produtividade sempre foi baixa, voltada, essencialmente, para o auto-consumo
alimentar. Outro fator que agrava essa precariedade é o tamanho reduzido dos seus
estabelecimentos, em alguns casos, a má qualidade dos solos empregados na agricultura
familiar, ausência de direitos mínimos sociais, ausência de infra-estrutura produtiva, e
dificuldade de acesso aos mercados, constituindo-se em espaços de reprodução social
diversificados, inseridos na heterogeneidade que configura o espaço rural brasileiro que
se apresenta como o local privilegiado de reprodução da agricultura familiar.
Para Gonçalves Neto (1997), a ação mais atuante do Estado no meio rural se deu no
período de 1960/1980, com a modernização desigual, que visava controlar e estimular a
transformação de base técnica no meio rural. Sua difusão se deu através da
mecanização, uso de adubos químicos, semente e matrizes selecionadas, condicionada
pela política de crédito subsidiado, como afirmam Garcia e Palmeira (2001, p.73).
Denardi (2001) afirmou que no Brasil, as políticas públicas existentes para a agricultura
nas últimas quatro décadas, foi principalmente a política agrícola, já que a política
agrária foi sempre marginal ou inexistente. Este autor ressalta, portanto, que política
agrícola, brasileira, sempre foi decidida em conformidade com os interesses dos
empresários do agribusiness. Nas décadas de 80 e 90, as políticas setoriais, inclusive a
política agrícola, perderam importância e cederam espaço para as políticas
macroeconômicas, sobretudo a partir dos pacotes econômicos e da liberalização e, por
fim, nos anos 90, passou-se a atribuir novos papéis para a agricultura e o meio rural,
com destaque para a geração de emprego e a preservação ambiental.
Na visão de Denardi (Op. Cit.), um ponto importante e que tem que ser destacado é que
o Pronaf é a primeira política pública diferenciada em favor dos agricultores familiares
brasileiros.
Os agricultores familiares nunca tiveram organização e força a ponto de
influenciar as instituições governamentais que tomam as principais decisões
de política agrícola. Além disso, nos últimos anos, com os ditames
neoliberais, a política agrícola tornou-se subsidiária e está hoje
completamente submetida às determinações macroeconômicas, prevalecendo
sempre as políticas fiscal, monetária (de juros) e cambial. A título de
exemplo, lembramos que a política comercial da fase pós-real foi sustentada
em grande medida pela agricultura, naquilo que muitos chamaram de "âncora
verde". Penalizados pela sobrevalorização cambial até o início de 1999, os
agricultores familiares brasileiros não tiveram nenhum tipo de compensação,
em contraste com o que ocorreu, por exemplo, no México depois da entrada
desse país no Nafta. Algumas novas funções da agricultura e do espaço rural
(geração de emprego e preservação ambiental) advêm, principalmente, das
cada vez mais minguadas possibilidades de geração de emprego na indústria
e no meio urbano em geral, bem como das recentes demandas internas e
externas que exigem a preservação da natureza e ambientes mais propícios
para uma vida saudável (DENARDI, 2001, P.57).
No que se refere às políticas públicas destinadas à agricultura familiar, Denardi
destacou também, a Previdência Social. A previdência a mais importante política social
para os agricultores familiares brasileiros. O montante de aposentadorias e pensões
mensais recebidas por grande número de beneficiários no meio rural faz da previdência
rural a política pública de maior alcance social no país. Levando-se em conta que
algumas pessoas acumulam mais de um benefício, o número de beneficiários da
previdência social rural deve situar-se um pouco acima de cinco milhões no Brasil.
Diversos autores que estudam o meio rural citam as que as lutas reivindicatórias dos
movimentos sociais rurais e dos representantes dos agricultores familiares foram
determinantes para a conquista desta política pública que se sustenta como um dos
caminhos para promover o desenvolvimento rural via fortalecimento da agricultura
familiar. Estas lutas podem ser simbolizadas pelos Gritos da Terra Brasil, liderados pela
CONTAG e, no caso da Região Sul, pelas ações e pressões da Frente Sul da Agricultura
Familiar.
Atualmente, o rural brasileiro está em transformação, aludido não somente como
sinônimo de reprodução agrícola, mas também como referência de lazer, moradia,
artesanato, turismo, entre outras. Torna-se uma opção de vida, de volta ao campo, para
viver e produzir bens agrícolas e não-agrícolas. Assim como também se torna um
prestador de serviços demandado pela pluriatividade, como afirmam Del Grossi;
Graziano da Silva, (2000, p. 54). Neste sentido, “o rural é plural, exige políticas
públicas com enfoque diferenciado”, (CAMPANHOLA, 2000, p.89).
3.2 Pronaf: um Programa de Política Pública específico para a Agricultura
Familiar
O processo de criação e implementação do Pronaf teve início em 1994, com a criação
do Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (PROVAP), ainda no governo
de Itamar Franco. Este programa operava com recursos basicamente, oriundos do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
A importância do PROVAP deve ser destacada nem tanto pelos resultados alcançados
em termos de benefícios gerados para os agricultores familiares, mas sim, porque este
foi o embrião daquela que seria a política pública diferenciada por categorias de
produtores rurais- o Pronaf.
Até esta dada os pequenos agricultores eram enquadrados pelas normas do
Manual de Crédito Rural como “míni e pequenos produtores”, levando – os a
disputar recursos com os grandes proprietários, que historicamente foram os
principais tomadores do crédito destinado à agricultura (MATTEI, 2006, p.
15).
O Pronaf surgiu, em 1996, como uma política pública do governo federal resultante de
um conjunto de pressões e de transformações no âmbito rural brasileiro, que se
intensificaram, especialmente, durante a década de 1990.
A proposição da política do Pronaf já representa um fato notório para o perfil histórico
do desenvolvimento rural brasileiro e para as condições da inserção do segmento
agrícola familiar no processo de desenvolvimento rural. Batistela (2000) afirmou que:
[...] historicamente, predominou uma franca divergência entre agricultura
familiar e as vias tradicionais do desenvolvimento rural, especialmente – por
ser o aspecto mais notório –, pela relação predominante agricultura
familiar/crédito rural, com características seletivas e excludentes que
promoveram uma separação entre as vias tradicionais do crédito rural –
claramente um dos instrumentos principais do desenvolvimento rural
convencional –, e a quase totalidade da agricultura familiar brasileira.
Nestes termos, descrevemos a configuração predominante do desenvolvimento rural
brasileiro, cujo perfil seletivo, excludente e concentrador, resultaram, historicamente,
numa profunda ruptura entre as condições de reprodução social do segmento da
agricultura familiar e as vias tradicionais do desenvolvimento rural, “caracteristicamente
excludente e concentrador, principalmente para o caso dos pequenos agricultores
familiares de precária base patrimonial e capital (BATISTELA, 2000, p. 11)”.
Essa configuração histórica do desenvolvimento rural e da sua relação com a agricultura
familiar contribuiu para o surgimento de pressões populares e de movimentos sociais
que, somados às transformações estruturais no âmbito rural, evidenciaram a necessidade
de novos parâmetros para o desenvolvimento rural, especialmente no que diz respeito à
inserção da agricultura familiar em seus direcionamentos.
Nesse contexto de pressões e reivindicações dos agricultores familiares e das
instituições que os representam, temos o surgimento da proposta do Pronaf. Tal
proposta, segundo Batistela,
“[...] signatária de um conjunto inédito de indicações de desenvolvimento
rural, aliado, essencialmente, à realidade da agricultura familiar”. Isso
significa que o Pronaf representa ao menos no nível do discurso, uma
iniciativa de ruptura com o perfil tradicional do desenvolvimento rural,
essencialmente por trazer explícita a perspectiva de reconfiguração do
modelo de desenvolvimento, que aconteceria, principalmente, segundo as
pretensões do governo, pela tentativa de inserção do segmento agrícola
familiar nas vias do processo de desenvolvimento rural” (BATISTELA,
2000, p. 12).
Para autores como Bittencourt e Abramovay (2003, p. 1), o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) “permitiu que imensa quantidade de
agricultores familiares tivesse, pela primeira vez, acesso a créditos bancários”. Apesar
disso, afirmam estes autores, tanto o Governo Federal como os movimentos sociais
convergem no reconhecimento de que o sistema bancário é um obstáculo para que as
metas definidas na política pública sejam atingidas e para que se expanda a base social
do Programa.
Segundo Barbosa e Sousa (2006),
O PRONAF se estabelece dentro de uma concepção de desenvolvimento
rural e de atuação do setor público, tendo como característica marcante servir
de apoio ao desenvolvimento rural a partir do fortalecimento da agricultura
familiar como segmento gerador de postos de trabalho e de renda. No âmbito
geral, os objetivos do PRONAF são proporcionar o aumento da produção
agrícola a geração de ocupações produtivas e a melhoria da renda e qualidade
de vida dos agricultores familiares, enfatizando, especificamente, o
ajustamento das políticas públicas à realidade da agricultura familiar, a
viabilização da infra-estrutura rural necessária à melhoria do desempenho
produtivo da população rural, o fortalecimento dos serviços de apoio ao
desenvolvimento da agricultura familiar, a elevação do nível de
profissionalização de agricultores familiares, propiciando-lhes novos padrões
tecnológicos e gerenciais e o favorecimento do acesso de agricultores
familiares e suas organizações ao mercado (
BARBOSA E SOUSA
2006, p. 02).
Neste sentido, o Pronaf é um programa que necessita de parceria entre os governos
municipais, estaduais e federal e a iniciativa privada. Sua execução é descentralizada,
tendo como protagonista os agricultores familiares e suas organizações e apóia no tripé
crédito rural, infra-estrutura e capacitação. Faz-se necessário criar condições no campo
e capacitar o agricultor para que os recursos sejam aplicados com eficácia reduzindo
assim, os riscos de endividamento dos agricultores familiares.
Segundo Mattei (2006), a modalidade de crédito para custeio participou
expressivamente no volume total de recursos aplicados nos últimos anos, enquanto que
a modalidade de crédito para investimentos começou a operar mais significativamente
somente após o ano de 1997. Ainda conforme este autor, cerca de 80 % do total de
recursos do PRONAF Crédito Rural vai para o custeio, enquanto apenas 20 % do
volume de recursos disponíveis são aplicados em investimentos nas unidades de
produção.
De acordo com o Informativo da FETAEMG, os documentos exigidos para acesso ao
crédito do Pronaf são: Declaração de Aptidão (DAP) ao Pronaf; Documentos pessoais
como a Carteira de Identidade (RG), o Cadastro de Pessoa Física (CPF) e Certidão de
casamento se for o caso. Quanto à situação do agricultor familiar em relação a terra são
exigidos os seguintes informações e documentos: Se proprietário, na DAP deve constar
a dados de propriedade do imóvel; Se arrendatário, comodatário, parceiro, meeiro ou
similar, o agricultor familiar deve apresentar o contrato que ratifique sua situação em
relação a terra. No caso dos posseiros, na DAP deve constar a informação de que o (a)
agricultor (a) tem a posse. No entanto, no mesmo informativo consta que na concessão
dos créditos do Pronaf A, A/C, B, Jovem, Semi-Árido e Floresta, quando operações
com risco da União ou do FNE, deve ser exigida apenas a garantia pessoal do
proponente. Enquanto que nas demais linhas a escolha das garantias é de livre
convenção entre o financiado e o financiador, que devem ajustá-las de acordo com a
natureza e o prazo do crédito.
Neste sentido, quando se trata da liberação de um volume maior dos recursos do Pronaf,
o agente financeiro adquiriu autonomia para exigir as garantias e contrapartidas que
considera necessária. Esta medida, ao mesmo tempo em que permite ao banco liberar os
recursos para os agricultores que tem garantias a oferecer e, portanto menor
possibilidade de inadimplência tende a dificultar o acesso de muitos agricultores
familiares ao Pronaf. Nos levantamentos preliminares que realizamos no município que
estamos estudando, já identificamos problemas semelhantes advindos da exigência de
determinadas garantias e ou documentos inacessíveis para alguns agricultores familiares
demandantes dos recursos do Pronaf. Estes se tornaram beneficiários após reuniões com
os responsáveis pela operacionalização do Pronaf no município, juntamente com
representantes regional e estadual do Banco do Brasil. Posteriormente, a agência local
do Banco do Brasil chegou a conclusão de que nem todos os documentos exigidos eram
realmente necessários para a liberação do crédito para estes agricultores.
3.3 Pronaf: Operacionalização, público-alvo e novas modalidades de crédito para a
safra 2008/2009
Para acessar as linhas de crédito do Pronaf, o agricultor familiar deverá inicialmente
obter a Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP), que será fornecida pela empresa de
Assistência técnica ou Sindicato dos Trabalhadores Rurais. É este documento que
identifica a família como beneficiária do Pronaf e diz a que faixa ela pertence. Antes
desta alteração, o enquadramento nos grupos do Pronaf dependia da renda anual, do
tamanho da propriedade e do número de empregados permanentes na propriedade.
Depois de obter a DAP, é preciso definir qual será a atividade produtiva a ser
financiada. Com ela, acredita-se reduzir os riscos dos recursos do Pronaf sofrerem
desvio para um público que legalmente não poderia ser beneficiado com essa política.
Então, o agricultor familiar deverá procurar a assistência técnica para elaborar uma
proposta de crédito par o agente financeiro. Com o projeto feito e a DAP em mãos, é só
encaminhar para o banco juntamente com os documentos pessoais.
A partir daí, o banco irá analisar a viabilidade do projeto, o histórico bancário e o limite
de endividamento para aprovar ou não a contratação do financiamento. Depois de
contratado e liberado o financiamento, o agricultor e sua família implantarão o projeto,
observando as normas e aplicando os recursos e finalidades definidas.
Mattei (2006) afirmou que operacionalmente, o Pronaf apresenta quatro linhas de
atuação: i) Financiamento da produção: o programa destina anualmente recursos para
custeio e investimento, financiando atividades produtivas rurais em praticamente todos
os municípios do país; ii) Financiamento de infra-estrutura e serviços municipais: apoio
financeiro aos municípios de todas as regiões do país para a realização de obras de
infra-estrutura e serviços básicos; iii) Capacitação e profissionalização dos agricultores
familiares: promoção de cursos e treinamentos aos agricultores familiares, conselheiros
municipais e equipes técnicas responsáveis pela implementação de políticas de
desenvolvimento rural; iv) Financiamento da pesquisa e extensão rural: destinação de
recursos financeiros para a geração e transferência de tecnologias para os agricultores
familiares. Neste trabalho nos interessa diretamente a linha de atuação financiamento da
produção, em suas modalidades custeio e investimento que são aquelas acessadas pelos
agricultores familiares do município que nos propomos a estudar. Em relação à
delimitação do público-alvo, o programa
27
atende especificamente os agricultores
familiares, identificados por meio das seguintes características: i) Possuir, pelo menos,
80% da renda familiar originária da atividade agropecuária
28
; ii) deter ou explorar
estabelecimentos com área de até quatro módulos fiscais (ou até 6 módulos quando a
atividade do estabelecimento for pecuária); iii) explorar a terra na condição de
proprietário, meeiro, parceiro ou arrendatário; iv) utilizar mão-de-obra exclusivamente
familiar, podendo, no entanto, manter até dois empregados permanentes; v) residir no
imóvel ou em aglomerado rural ou urbano próximo; vi) possuir renda bruta familiar
anual de até RS 60.000,00.
Ao longo de sua existência o Pronaf passou por diversas reformulações objetivando
ampliar o número de beneficiários e o volume de créditos disponibilizados para os
agricultores familiares. De acordo com a Resolução Nº. 3.559 de 28 de março de 2008,
os grupos A (crédito para a reforma agrária) e B (microcrédito rural) não serão
alterados. As linhas especiais (como Pronaf Floresta e Pronaf Jovem, entre outras)
27
Programa pode ser definido como é a estratégia de implantação de uma política, visto que apresenta um
conjunto de metas e atividades prescritas e condizentes com os objetivos especificados para intervenção,
no intuito de gerar mudanças desejadas. OLIVEIRA, C. M. Políticas de desenvolvimento rural:
avaliação pró-ativa das intervenções entre 1996-2005 no Estado do Pará. 2006. 90f. Dissertação
(Mestrado). Mestrado em Extensão Rural, Departamento de Economia Rural, Universidade Federal de
Viçosa, 2006.
28
Os critérios que procuram delimitar o público do PRONAF-C têm o nítido objetivo de evitar que os
fundos do programa se dirijam aos agricultores patronais ou aos milhares de profissionais liberais
detentores de áreas inferiores a quatro módulos rurais. Ao mesmo tempo, é óbvio que a aplicação rigorosa
da norma segundo a qual 80% da renda familiar deve vir da agropecuária eliminaria não só médicos,
advogados e professores que
possuem um sítio, mas também milhões de unidades que o censo classifica como estabelecimentos, e cuja
reprodução depende fundamentalmente de fontes que lhes são exteriores. (ABRAMOVAY, R.; VEIGA,
J.E., 1999. pp. 28-29).
continuam a existir, mantendo os enfoques sociais e ambientais do Programa e as
mesmas taxas de juros e limites de financiamento das linhas normais. Para essas linhas
especiais do Pronaf
29
passa a valer a queda nas taxas de juros prevista para 1º de julho.
Alguns exemplos dessa queda nas linhas especiais: Pronaf Agroecologia, Pronaf
Mulher, Pronaf Floresta e Pronaf Agroindústria, que passarão a ter taxas entre 1% e 2%
ao ano, enquanto hoje elas variam entre 2 e 5%. O Ministro do Desenvolvimento
Agrário, Guilherme Cassel destacou que:
A simplificação do Pronaf atende as expectativas dos agricultores familiares
e promoverá maior produção no meio rural brasileiro. Os juros ficam mais
baixos e os limites de crédito, ampliados. Com isso, os agricultores terão um
crédito mais ágil, moderno e adequado as suas necessidades.
A partir de 1º de julho de 2008, agricultores familiares de todo o país passaram a contar,
com a simplificação das normas para a obtenção de crédito rural do Pronaf. A
solicitação do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) junto ao Conselho
Monetário Nacional
(CMN) atendeu às demandas de movimentos sociais dos agricultores familiares, de
extensionistas rurais e dos agentes financeiros em tornar as normas mais simples.
A medida traz entre as mudanças a extinção dos grupos C, D e E do Pronaf,
constituindo uma única categoria intitulada Agricultura Familiar. As taxas de juros
serão reduzidas. Para os financiamentos de custeio, as taxas ficarão entre 1,5% e 5,5%
ao ano (hoje, variam entre 3% e 5,5% para esses grupos que estão sendo extintos). Já as
operações de investimento terão juros entre 1% e 5% anuais, enquanto atualmente
variam entre 2% e 5,5% ao ano.
A classificação dos agricultores dentro dos grupos era feita mediante a análise da renda
anual. A tabela abaixo sintetiza as informações referentes aos beneficiários do Pronaf,
até então.
Tabela 01: Grupos e linhas do Pronaf, Público-alvo, modalidade e finalidade e crédito (adaptada).
GRUPOS E
LIHAS DO
PROAF
PÚBLICO-ALVO
MODALIDADE
FIALIDADE
CRÉDITO
A
Produtores assentados da
Reforma Agrária ou público
alvo dos programas de crédito
Investimento
Financiamento das atividades
agropecuárias e não-
agropecuárias
Até R$18.000
(Para
estruturação
complementar,
29
ovas regras do Pronaf. Disponível em: http://www.mda.gov.br/saf/index.php?sccid=1862. Acessado
em: 20 de agosto de 2008.
fundiário
ate R$ 6.000).
A/C
Produtores egressos do grupo
A ou do extinto PROCERA/
Programa da Terra.
Custeio
Financiamento do custeio de
atividades agropecuárias e não-
agropecuárias.
De R$ 500,00 até
R$ 3.500,00
B
Agricultores familiares com
renda bruta anual familiar de
até R$ 4.000,00.
Investimento e
Custeio
Financiamento das atividades
agropecuárias e não
agropecuárias e custeio para
mamona.
R$ 4.000,00
limitado a R$
1.500,00 por
operação.
C
Agricultores familiares com
renda bruta anual acima de R$
4.000,00 e até 18.000,00.
Investimento e
Custeio
Financiamento da infra-estrutura
de produção e serviços
agropecuários e não-
agropecuários no
estabelecimento rural e também
custeio agropecuário.
Investimento: De
R$ 1500,00 até R$
6.000,00;
Custeio: De
R$500,00 até R$
5.000,00.
E
Agricultores familiares com
renda bruta anual acima de R$
50.000,00 e até R$ 110.000,00
Investimento e
Custeio
Financiamento da infra-estrutura
de produção e serviços
agropecuários e não-
agropecuários no
estabelecimento rural e também
custeio agropecuário.
Investimento: Até
R$ 36.000,00
Custeio: Até R$
28.000,00
Jovem
Jovens agricultores (as)
familiares, entre 16 a 29 anos,
que cursam ou estejam
cursando o ultimo ano em
centros de formação por
alternância ou em escolas
técnicas agrícolas de nível
médio.
Investimento (uma
única operação de
crédito).
Financiamento da infra-estrutura
de produção e serviços
agropecuários e não-
agropecuários no
estabelecimento rural de
interesse do jovem produtor.
Até R$ 6.000,00
Semi-Árido
Agricultores
familiares enquadrados nos
grupos A, A/C, B, ou D
Investimento
Financiamento de projeto de
convivência com o semi-árido,
priorizando a infra-estrutura
hídrica.
Até R$ 6.000,00
Agrinf
Cooperativas centrais e
singulares, associações ou
outras formas associativas que
tenham, no mínimo, 90 % de
seus associados enquadrados
nos grupos do pronaf.
Custeio
Financiamento do custeio do
beneficiamento e
industrialização de produção
própria e/ ou de terceiros.
Até R$
2.000.000,00,
observado o
limite individual
de R$ 5.000,00
por associado ou
cooperado.
ECO
Agricultores familiares
enquadrados nos grupos C,
D ou E.
Investimento
Financiamento de projetos de
tecnologia de energia
renovável e ambientais,
silvicultura, armazenamento
hídrico e pequenos
aproveitamentos
hidroenergéticos.
Grupo C: Até R$
6.000,00; Grupo
D; Até R$
18.000,00; Grupo
E: Até R$
36.000,00.
Fonte:http://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/Pronaf/grupos_e_linhas/grupos_linhas/tabela-
dos_grupos_21_09_2007.pdf.
No entanto, a partir das modificações estabelecidas para a safra 2008/2009 da
agricultura familiar, o secretário da Agricultura Familiar do MDA, Adoniram Sanches
Peraci, afirmou que com a simplificação do Pronaf, os agricultores familiares poderão
solicitar o crédito rural de acordo com a sua necessidade. Peraci destacou que as taxas
de juros serão definidas pelo valor financiado e, com isso, o critério da equidade será
mantido. Os grupos A (crédito para a reforma agrária) e B (micro crédito rural) não
serão alterados, permanecendo como funcionam atualmente. As linhas especiais (como
Pronaf Floresta e Pronaf Jovem, entre outras) continuam a existir, mantendo os
enfoques sociais e ambientais do Programa e as mesmas taxas de juros e limites de
financiamento das linhas normais. Para essas linhas especiais do Pronaf, passa a valer a
queda nas taxas de juros prevista para 1º de julho de 2008. Alguns exemplos dessa
queda nas linhas especiais: Pronaf Agroecologia, Pronaf Mulher, Pronaf Floresta e
Pronaf Agroindústria, que passaram a ter taxas entre 1% e 2% ao ano, enquanto antes
elas variavam entre 2% e 5,5% anuais.
Estas modificações têm por objetivo simplificar e facilitar o acesso dos agricultores
menos capitalizados aos recursos do programa uma vez que as taxas de juros foram
reduzidas e a classificação dos beneficiários será feita por meio de faixas respectivas e
não mais por meio de grupos. Neste sentido as alterações efetivadas podem contribuir
para solucionar problemas como a concentração de contratos em certos grupos e linhas
do programa assim como podem contribuir para ampliar sua base social. Na tabela
abaixo temos uma síntese das Condições operacionais do programa para a safra
2008/2009.
Tabela 02: ovas modalidades de crédito para a safra 2008/2009
GRUPOS
LIMITES DE FIACIAMETO E TAXAS DE JUROS
PRAZO
CAR
ÊCI
A
Faixa II
Faixa II
Faixa III
Faixa IV
Custeio à agricultores (as) familiares
Até R$
5.000,00, juros
de 1,5% a.a.
Mais de R$
5.000,00
até
R$10.000,
00, juros
de 3% a.a.
Mais de R$
10.000,00
até
R$20.000,00
, juros de
4,5% a.a.
Mais de
R$20.000,00
até
R$30.000,00,
juros de 5,5%
a.a.
Até 2
anos.
ão
se
aplica
.
Investimentos à agricultores (as)
familiares
Até
R$7.000,00,
juros de 1% ao
ano.
Mais de R$
7.000,00
até R$
18.000,00
e juros de
2% a.a.
Mais de R$
18.000,00
até
R$28.000,00
, juros de 4%
a.a.
Mais de
R$28.000,00at
é
R$36.000,00,
juros de 54%
a.a.
Até 8
anos
Até 5
anos.
Pronaf Mulher, Eco e Agroecologia
Até
R$7.000,00,
juros de 1% ao
ano.
Mais de
R$7.000,0
0 até
R$18.000,
00, juros
de 2% a.a.
Mais de
R$18.000,00
até
R$28.000,00
, juros de 4%
a.a.
Mais de
R$28.000,00
até R$
36.000,00,
juros de 5%
a.a.
Até 8
anos.
Até 5
anos.
Pronaf Agroindústria
Até R$
7.000,00
individual e
até R$
500.000,00
coletivo, juros
de 1% a.a.
Até
R$18.000,
00
individual
e até
R$10.000.
000,00
coletivo
com juros
de 2% a.a..
Até
R$28.000,00
individual e
até
R$25.000,00
coletivo,
juros de 3%
a.a.
-
Até 8
anos.
Até 5
anos.
Pronaf Mais Alimentos
30
De R$ 7.000,00 até R$ 100.000,00, juros de 2% ao ano.
Até 10
anos
Até 5
anos.
Fonte: Informativo FETAEMG: “Plano Safra da Agricultura Familiar 2008/2009”.
30
O Pronaf Mais Alimentos é uma linha de crédito de investimento destinada a projetos em que pelo
menos 80% da renda será gerada pela produção de milho, feijão, arroz, trigo, mandioca, olerícolas, frutas
e leite, comprovada em projeto técnico ou proposta para investimento. O objetivo desta linha de crédito é
alcançar um aumento da produção, até 2010, da ordem de 18 milhões de toneladas de alimentos ao ano.
Os beneficiários são agricultores familiares enquadrados no Pronaf, exceto dos grupos A, A/C, e B. entre
os projetos financiados por esta linha de crédito estão: i) Práticas de manejo, conservação e recuperação
de solo, correção de acidez e recuperação e melhoramento da fertilidade; ii) Aquisição, adaptação,
modernização, reforma e melhoramento de máquinas, implementos e equipamentos; iii) Equipamentos e
sistemas de irrigação; iv) Construção, ampliação, modernização e recuperação de estruturas de
armazenagem, incluindo equipamentos e estruturas de amostragem, análise, limpeza, secagem,
classificação e beneficiamento ou processamento inicial da produção; v) Aquisição de equipamentos e
programas de informática voltados para a melhoria da gestão dos empreendimentos rurais e/ou das
unidades de armazenamento e beneficiamento.
4. O MUICÍPIO DE TOCATIS-MG: HISTÓRIA, OCUPAÇAO DO
ESPAÇO E DADOS ATUAIS
4.1 História e ocupação do espaço
O município escolhido neste trabalho para análise da implantação e operacionalização
do Pronaf foi Tocantins, localizado na microrregião de Ubá, no estado de Minas Gerais.
A figura abaixo mostra a localização do município de Tocantins no estado de Minas
Gerais e este no Brasil:
Figura 01: Localização do município de Tocantins.
Fonte: GEOMIAS (2004)
Segundo a Cartilha do Legislativo de Tocantins
31
a história de Tocantins se prende
muito à Rio Pomba, de onde procedeu. Seu desenvolvimento ocorreu a partir do
desbravamento das matas e a posterior instalação de habitações que demarcariam posses
e futuras fazendas constituídas por extensas sesmarias. Segundo a história do município,
por volta do ano de 1812, o território e a faixa que a atual sede paroquial domina,
pertencia ao Capitão José Antônio Machado e ao Alferes Manoel Joaquim da Rocha.
Neste período, o nome oficial da localidade era São José da Prateleira em decorrência
de uma imagem de São José deixada por alguém no interior de uma palhoça à margem
da estrada.
A partir de uma demanda entre os referidos senhor acertou-se que ambos doariam a
faixa em litígio para São José. Por volta de 1813/1814 foi edificada uma capela em
homenagem ao santo e a mesma foi visitada pelo Padre Antônio de Castro enviado para
dar-lhe uma benção. Este fato conta a história, contribuiu para intensificar o aumento do
número de habitantes na localidade. Em 13 de Julho de 1898, a povoação foi elevada à
categoria de “Freguesia de São José do Paraopeba” em virtude do rio que atravessava a
localidade. Outra capela foi erguida e esta mais tarde passaria por reformas dando
origem à Matriz de são José. Por força da Lei nº 2500 de 12-XI-1878, o povoado passou
a se denominar São José do Tocantins e pela Lei nº 7-IX-1923, recebeu o atual nome-
Tocantins. A elevação à categoria de município ocorreu em 1º de Janeiro de 1949.
4.2 Aspectos econômicos e sociais
Valverde (1958) descreveu a microrregião de Ubá como a “Zona dos Sítios de Fumo”,
demonstrando a grande importância do cultivo de fumo para a economia local, neste
período. Este autor ressaltou que “a região fumícola de Ubá é, em síntese uma área
ocupada por pequenos proprietários rurais. Eles possuem, em média de 4 a 5 alqueires
[...], o que corresponde de 12 a 15 hectares; nenhum chega a possuir 50 alqueires”
(VALVERDE, 1958, p. 51). Comparando esta informação com a realidade fundiária
atual do município de Tocantins, percebemos que este quadro não se modificou de
forma considerável. Do total de 603 propriedades rurais, 89,6% apresentam uma área
inferior a 50 ha
32
. Valverde afirmou que alguns dos municípios integrantes desta região
31
CARTILHA DO LEGISLATIVO MUICIPAL DE TOCATIS. 1ª Ed. 2008, 32p.
32
Os dados completos sobre a área das propriedades rurais do município de Tocantins constam na Tabela
06.
já utilizavam grandes quantidades de esterco bovino e fertilizante químicos, sobretudo,
na rotação de culturas milho/fumo. Com isso, este autor identificou nesta microrregião
níveis técnicos de cultivos escassos ou inexistentes em outros municípios da Zona da
Mata mineira, naquele período.
A cultura e o comércio do fumo se expandiram fortalecendo a economia dos municípios
integrantes desta microrregião do estado. Posteriormente, a produção de olerícolas
tornou-se a principal atividade desenvolvida no meio rural tocantinense. Segundo
Telles, Tocantins está ainda hoje, entre os cinqüenta maiores produtores de olerícolas do
estado de Minas Gerais.
A fruticultura é outra atividade que tem ganhado espaço na produção rural local. Esta
atividade teve início no município há cerca de vinte anos e, inicialmente, a produção
comercial era, sobretudo, de tangerina Pokan. Atualmente, os principais cultivos são:
banana, limão, goiaba, manga, maracujá e ainda de tangerina Pokan. De acordo com
dados da Emater-MG e do PMDRS , as explorações agropecuárias que predominam no
município se distribuem na seguinte forma:
Tabela 03: Explorações agropecuárias do município de Tocantins-MG
PRODUTO ÁREA (ha) formação e produção PRODUÇÃO (t)
Hortaliças 262,0 10.259,0
Milho para silagem 200,0 7.000,0
Fruticultura 440,0 4.109,0
Cana de açúcar (produção de
cachaça)
40,0 3.200,0
Milho (grão) 100,0 400,0
Seringueira 8,0 64,0
Arroz (várzea úmida) 20,0 80,0
Fumo 20,0 14,0
Reflorestamento com euc
a
lipto
340,0
-
Fonte: Emater; PMDRS, 2007.
Observa-se que é notável a maior participação das hortaliças no conjunto das atividades
agrícolas, embora este cultivo tenha perdido espaço no município há algum tempo. A
fruticultura, ao contrário, é uma atividade que tem ampliado a área ocupada e a
produção.
De acordo com dados do Ministério das Cidades, no ano de 2005, a composição setorial
do PIB municipal apresenta-se da seguinte forma: agropecuária respondeu por 12,5%; o
setor industrial, por 17,5% e o setor de serviços respondeu por 60,5%.
A pecuária, especialmente a leiteira também é também bastante expressiva no
município. De acordo com dados do IBGE, os principais rebanhos criados no município
estão expostos na tabela abaixo.
Tabela 04: Pecuária do município de Tocantins-MG/2007
CLASSIFICAÇÃO TOTAL (cabeças)
Aves (galinhas)
983.300
Bovinos
10.682
Equinos
680
Capri
nos
150
Ovinos
110
Muares
42
Asininos 4
Fonte: Censo agropecuário 2006, resultados preliminares
33
.
A agroindústria familiar é outra atividade que gera renda e postos de trabalho no
município. Esta atividade pode se constituir em uma estratégia para ampliar a renda das
famílias rurais e contribuir para a permanência destas no meio rural. De certa forma a
agroindústria familiar contribui para aproveitar determinados produtos como as frutas
que são colhidas uma vez por ano conciliando aproveitamento deste recurso com a
geração de renda. Outros produtos como os derivados do leite, entre outros, são
produzidos o ano todo com a finalidade de manter uma produção perene e se manter no
mercado. De acordo com dados da Emater e do PMDRS, os principais produtos
oriundos desta atividade estão apresentados na tabela abaixo:
Tabela 05: Agroindústria Familiar do município de Tocantins-MG
PRODUTO PRODUÇÃO AUAL
Aguardente
48.000 litros
Doce de frutas
42.000 (vidros de 600 gr)
Rapadura
24.000 unidades
Doce de leite
14.0
00(vidros de 600 gr)
Doces diversos
13.000 Kg
Iogurte
2.400 litros
Conservas
2.000 Kg
Manteiga
960 Kg
Biscoitos
800Kg
33
IBGE, Produção da Pecuária Municipal 2007; Malha municipal digital do Brasil: situação em 2007.
Disponível em: <
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1>. Acessado em 22 de Jan. 2009.
Queijos minas frescal
720 Kg
Fonte: Emater; PMDRS, 2007
O artesanato também é bastante expressivo no município de Tocantins. Este trabalho
está relacionado a diversas formas de ocupação, a saber: pinturas, fabricação de móveis
de bambu e decorações, bordados, artefatos de madeiras, sabonetes, bijuterias, entre
outros. No total são 107 artesãos reconhecidos pelo Conselho Municipal de Trabalho,
Emprego e Renda
34
de Tocantins.
Na década de 1970, a população rural contava com 71,8 % dos habitantes do município.
Em 2007, segundo dados do Ministério das Cidades, estima-se que apenas (20,6%), ou
seja, 3.240 pessoas correspondem à população rural do município de Tocantins – MG,
conforme tabela abaixo.
Tabela 06: População residente no município de Tocantins – MG, nos anos de 1970, 1980, 1991,
2000 e 2007.
AOS URBAA RURAL TOTAL
1970
3.938 10.408
14.346
1980
5.754 7.418
13.172
1991
8.565 4.271
12.836
2000
11.346 3.658
15.004
2007 12.100 3.705 15.805
Fonte: ALMG (2008); PMDRS (2008).
Este município conta com grande número de propriedades de até 100 ha (conforme a
tabela 05) módulo fiscal
35
máximo exigido para obtenção do crédito do Pronaf.
Considerando a área exigida para que o agricultor seja beneficiário do Pronaf, cerca de
84,4% dos estabelecimentos são passíveis beneficiários do Pronaf. De uma forma geral,
as pequenas propriedades correspondem à maioria dos estabelecimentos rurais como
pode ser observado na tabela abaixo:
Tabela 07: Distribuição das propriedades rurais do município de Tocantins-MG por número e
área.
34
O Conselho Municipal de Trabalho, Emprego e Renda (CMTER)é outro conselho que se encontra em
estruturação no município. No momento da pesquisa de campo, não foi encontrado nenhum funcionário
da prefeitura que pudesse responder por ele. Encontramos apenas indícios de que havia articulações para
a realização de reuniões a partir de junho de 2009 para decidir os rumos CMETR.
35
Módulo fiscal corresponde ao módulo rural médio do município. A dimensão do módulo fiscal é
variável segundo a região ou área do território brasileiro (varia entre 05 e 110 ha), pois depende da
ocupação histórica e das características das atividades agropecuárias, em que se incluem a potencialidade
dos solos e as características climáticas.
TAMAHO DA
PROPRRIEDADE
º DE
PROPRIE
DADES
ÁREA (ha)
Menos de 1
h
a
43
16
De 1 a menos de 2 ha
52
70
De 2 a menos d
e 5 ha
110
340
De 5 a menos de 10 ha 115 870
De 10 a menos de 20 ha 123 1748
De 20 a menos de 50 ha 97 2219
De 50 a menos de 100ha 40 2636
De 100 a menos de 200 ha 20 2.512
De 200 a menos de 500 ha
3
1.028
De 500 a menos de 1000ha
0
0
Acima de 1000 ha 0 0
Fonte: PMDRS, 2007
Do total de 603 propriedades rurais existentes em Tocantins-MG, 476 são administradas
sob o regime familiar. Entre a população rural, 1431 pessoas são cadastradas no
Sindicato dos Trabalhadores Rurais (STR) e 155 pessoas são cadastradas no Sindicato
dos Produtores Rurais. Além destas formas de representação, as comunidades rurais do
município possuem Conselhos de desenvolvimento Comunitário e o município possui
ainda, ASPRUT
36
(Associação dos Produtores Rurais de Tocantins-MG). No entanto, a
maioria dos conselhos comunitários é pouco atuantes e, em alguns casos, totalmente
inoperantes. Este fato é atribuído em parte, à falta de atuação das lideranças locais, à
dificuldade de coesão e disposição para tomada de decisão em grupo dos moradores das
comunidades e também a falta de capacitação e apoio para a atuação destes.
Segundo José Pinto Maciel
37
, atualmente a maioria dos conselhos comunitários e a
ASPRUT encontram-se inoperantes enfraquecendo assim o processo de participação das
comunidades rurais nas tomadas de decisão. Porém, uma das prioridades colocadas no
Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (PMDRS) é revitalizar a
ASPRUT, transformando-a “num ponto de encontro para os produtores rurais do
município”
38
,onde agricultores possam adquirir insumos, fazer exposições de produtos
36
Até a presente data (20 de agosto de 2008), a ASPRUT encontra-se desativada. Porém existem
articulações para que a mesma seja revitalizada.
37
Atual presidente do CMDRS e do Sindicato dos Produtores Rurais e um dos beneficiários do Pronaf
entrevistados.
38
Informações obtidas em uma conversa informal com José P. Maciel, realizada na sede do Sindicato dos
Produtores Rurais de Tocantins (MG), em 25 de maio de 2008.
como artesanatos ou produtos das agroindústrias caseiras e também possam ter contato
com mercados
39
via ASPRUT.
Conforme o croqui abaixo podemos constatar que o município de Tocantins apresenta-
se dividido nas seguintes comunidades rurais: Forquilha, Barro Branco, Palmeiras,
Beija-Flor, Ubeba, Pacheco, Camargos, Racha Pau, Santa Isael, Pindaíba, Mendes,
Pires, Santo Antônio, São Domingos, Fazenda Brasileira, Estação, Macacos, Vasquinho
e Canto do Rio.
39
Em diversos momentos neste trabalho faremos menção à problemática da falta de apoio para
acomercialização da produção, sobretudo, de olerícolas no município. Espera-se que a ASPRUT possa, de
alguma forma contribuir para a solução deste problema.
Figura 02: Localização das comunidades rurais do município de Tocantins-MG.
Fonte: PMDRS, 2007.
Ao analisar os dados sobre o acesso dos agricultores familiares de Tocantins em relação
ao Pronaf, no período 1999/2007 percebe-se grande concentração de contratos para os
agricultores enquadrados no Grupo D (agricultores familiares com renda anual mais
elevada), na modalidade custeio, especialmente no período compreendido entre os anos
agrícolas de 1999/2000 até 2002/2003. A partir deste período inicia-se um processo de
desconcentração quanto aos grupos e modalidades e também, em relação ao número de
contratos e volume de recursos, conforme será mais detalhado na seção seguinte.
5. PERFIL DOS FAMILIARES DO MUICÍPIO DE TOCATIS-MG
A agricultura familiar de Tocantins-MG, a exemplo dos demais municípios da
microrregião de Ubá, tem um caráter mercadológico, com alto poder de
comercialização
40
. Entre as produções destacam-se: olerícolas (cujos principais
produtos são o tomate, pepino, jiló, pimentão e abobrinha); pecuária leiteira cuja
produtividade é bastante significante; fruticultura representada principalmente pelos
cultivos de tangerina Pokan, banana, limão, goiaba, manga, maracujá.
A maioria dos estabelecimentos rurais do município é considerada de caráter familiar,
(476 propriedades) e, a agricultura patronal é representada por 124 dos seus
estabelecimentos, segundo dados do senso agropecuário (1995/1996). No entanto,
mesmo sendo predominante a agricultura familiar, a exemplo do que ocorre no Brasil
nos pequenos municípios rurais como um todo, percebe-se grandes disparidades quanto
à área ocupada em relação ao número de estabelecimentos. Em Tocantins temos os
seguintes dados: a agricultura patronal é representada por 124 estabelecimentos
ocupando uma área de 6.303 hectares. Em contrapartida, a agricultura familiar aparece
representada por 476 estabelecimentos ocupando 5.924 hectares. Se fizermos o cálculo
da média da área dos estabelecimentos patronais e familiares teremos uma média de
50,84 ha para os estabelecimentos patronais e os estabelecimentos familiares
apresentam área média de12, 45 ha
41
.
De acordo com dados do MDA/SAF (2000), a construção de tipologias de produtores
rurais não é tarefa fácil porque o comportamento e a racionalidade dos vários tipos de
produtores respondem a um conjunto amplo e complexo de variáveis com peso e
significado diversos. Para melhor caracterizar o universo familiar separando-os dos
patronais o Incra/FAO adotou como condição para o estabelecimento ser classificado
como familiar: i) a direção dos trabalhos do estabelecimento era exercida pelo produtor;
ii) o trabalho familiar era superior ao trabalho contratado; iii) adicionalmente, foi
40
A comercialização dos produtos é realizada individualmente entre produtor e intermediário. Isso
confere total liberdade a estes comerciantes para determinar o preço, os prazos e as formas de pagamento
das mercadorias. Na maioria das vezes, o agricultor recebe uma quantia irrisória pelos produtos incapaz
de cobrir até mesmo os custos de produção.
41
Estamos nos referindo aqui à média da área das propriedades rurais. Das 476 propriedades classificadas
como familiar no município, 123 (20,39%) delas apresentam área menor que 20 ha.
estabelecida uma área máxima regional como limite superior para a área total dos
estabelecimentos familiares.
Quanto ao grau de especialização, ou seja, nessa classificação, o que é observado é se
apenas um produto ou mais de um atinge 100% do valor bruto de sua produção, a saber:
é considerado muito especializado o agricultor familiar em que um único produto atinge
100% do valor bruto da produção. É considerada diversificada, a propriedade familiar
em que um único produto atinge 35 a 65 % do VBP. Especializados são aqueles
agricultores familiares que obtém um único produto a maior parte da renda total, tanto
por estabelecimento quanto por unidade de área. São considerados agricultores muito
especializados aqueles em que nenhum produto atinge 35% do VBP total do
estabelecimento. O Incra/FAO (2000) afirma que este grupo obtém mais renda por ha
do que os agricultores classificados como diversificados, independente do tipo de
agricultor.
No município em estudo, essa realidade se apresenta da seguinte forma: 55% dos
agricultores familiares são classificados como muito diversificados; outros 26,9% são
classificados como especializados; os diversificados são representados por 52,9% do
total; 13,7% foram classificados como muito diversificados; e, por fim, para 1,1% dos
agricultores familiares do município, o grau de especialização não foi identificado.
Outra variável de grande relevância para delimitar o universo dos agricultores
familiares, segundo o Incra/FAO, é o grau de integração ao mercado. Esta variável é
definida como a relação entre o valor da produção comercializada e o valor bruto da
produção (VBP). São considerados como muito integrados ao mercado, os agricultores
que comercializam mais de 90% do seu VBP; São integrados ao mercado aqueles
agricultores familiares que comercializam entre 50 e 90% de seu VBP; Pouco
integrados ao mercado são aqueles agricultores que comercializam menos de 50% do
valor de sua produção. No entanto, deve-se ressaltar que, os agricultores familiares
muito integrados ao mercado são os que apresentam maior renda média por
estabelecimento e por ha. No contexto nacional, os agricultores familiares muito
integrados são responsáveis por 38,8% do VBP da agricultura familiar, mesmo
dispondo de apenas 21,6% da área.
Para o município de Tocantins-MG, temos os seguintes valores: 19,1% são classificados
como muito integrados; Outros 52,5% são classificados como integrados; cerca de
27,3% são classificados como pouco integrados; Por fim, 1,1% não tiveram o grau de
integração ao mercado identificado.
Quanto ao tipo de mão-de-obra utilizada, a realidade da agricultura familiar brasileira
pode ser descrita da seguinte forma: Segundo o Incra/FAO, a utilização do trabalho
familiar, por meio de um responsável pelo estabelecimento e demais membros da
família não remunerados, ainda é muito forte entre os agricultores familiares, tanto em
numero de estabelecimento quanto na participação do VBP. Considerando os dados do
Brasil como um todo, 76,9% dos agricultores familiares utilizam apenas do trabalho
familiar em seus estabelecimentos. No município em estudo, temos a seguinte
configuração: cerca de 54% dos estabelecimentos familiares utilizam apenas mão-de-
obra familiar; outros 2,1% complementam a mão-de-obra familiar com trabalhadores
temporários; 0,2% utiliza mão-de-obra familiar, temporária e permanente; 15,5%
consorciam mão-de-obra familiar com o emprego de máquinas; outros 28,2%
combinam mão-de-obra familiar e as demais combinações.
5.1 Políticas direcionadas ao meio rural tocantinense
No decorrer do trabalho de campo, alguns entrevistados falaram sobre suas aspirações
sobre a necessidade de mudanças para o meio rural tocantinense. O município vem
passando nos últimos anos por um constante e acelerado processo de êxodo rural.
Segundo Srª Maria de Fátima
42
comunidades como a da “Pindaíba” estão se tornando
uma imensa área de lazer constituída por “sítios de fins de semana” pertencentes a
comerciantes e empresários locais. Uma das maiores preocupações destas vozes se
refere ao “futuro do rural tocantinense”, rural este que segundo os agricultores que
mencionaram este problema deveria se destacar pela produção agropecuária, pelos
costumes e hábitos de vida relacionados a estas mesmas atividades. Conforme relato de
um destes agricultores,
“Na roça aqui de Tocantins só ta ficando quem é proprietário, já ta velho e
não vai se acostumar a viver na cidade ou ainda, se for aposentado ou dono
de comércio na cidade. Quem tiver vivendo só da renda da terra ta indo
embora porque ta cada vez pior, mais difícil viver do trabalho da lavoura. É
prejuízo trabalhar. Ta ficando mais barato comprar tudo pronto do que
produzir. Os jovens com certeza não vão ficar. Quando receber a herança dos
pais vende e vai embora trabalhar na cidade ou vai antes mesmo. Vai e volta
todo dia, dá um jeito.”
42
Atual presidente do Sindicato dos Trabalhadores rurais.
Relatos como este nos permite reconhecer a necessidade de ações direcionadas ao rural
como um todo, ou seja, medidas que busquem minimizar os problemas causadores do
abandono do espaço rural. Os maiores problemas apontados pelos agricultores estão
relacionados às disparidades de preços entre insumos e o da produção, direcionamentos
relacionados à valorização do trabalho
43
e produtos do meio rural, criação de
associações, ampliação da assistência técnica
44
melhoria das estradas rurais, assistência
médica, apoio à comercialização, entre outras que poderia interferir na atual realidade
do meio rural do município.
Nas entrevistas que realizamos junto aos representantes das instituições relacionadas ao
meio rural, percebemos grande empenho destes, pelo menos no discurso, em buscar
alternativas para solucionar problemas locais que em nada são diferentes daqueles que
assolam muitos municípios brasileiros. No entanto, parece que o caminho percorrido
entre a elaboração das alternativas e a colocação destas em prática é bastante moroso.
Pelo que percebemos existem muitas “cartas de intenções” falta apoio e iniciativa para
a efetivação das ações.
Outro fator que identificamos no município e que consideramos um obstáculo
àefetivação de ações capazes de intervir positivamente no meio rural são as dificuldades
existentes em colocar em prática aquilo que consta nos projetos ou que é falado em
reuniões, palestras e outros eventos. Estas dificuldades, de acordo com nosso
entendimento estão relacionadas à falta de integração e de articulação entre algumas
instituições que representam o meio rural, o Executivo e o Legislativo municipal. O
meio rural juntamente com as atividades desenvolvidas pelos agricultores familiares no
município de Tocantins parecem não ser o foco das atenções dos representantes,
especialmente do poder público local.
A política de crédito do Pronaf é reconhecida pelos representantes das instituições como
a mais atuante política voltada para o meio rural tocantinense. No entanto, lamentam
que esta não esteja atrelada a uma assistência técnica capaz de promover a orientação
43
Uma das maiores carências em relação a valorização do trabalho das mulheres do meio rural
tocantinense. Até o momento, não tem nenhum projeto em prática que vise ao atendimento específico das
mulheres.
44
De acordo com José Domingos Telles, extensionista da Emater local, é imprescindível que o poder
municipal amplie a equipe assistência técnica e extensão rural no município. Esta equipe segundo ele
deveria ser composta por agrônomo, médico veterinário ou zootecnista e uma profissional para atuar na
área de Bem Estar Social (BES) junto às mulheres, tendo em vista que esse segmento não está
representado no meio rural do município.
dos agricultores familiares do município. O STR e a Emater reconhecem que a falta de
pessoal compromete a qualidade da assistência técnica prestada aos agricultores do
município e esperam que em 2009 sejam contratados novos profissionais para
solucionar este problema.
O STR estuda a possibilidade de vir a oferecer assistência técnica aos agricultores
familiares por meio da contratação de técnicos qualificados para atender as demandas,
especialmente dos beneficiários do Pronaf
45
. Outra questão levantada pelo STR diz
respeito à possibilidade de firmar um convênio com a CONAB. Dessa forma, os
agricultores poderiam vender a produção ou parte desta para o governo obtendo assim,
pelo menos um preço mínimo estabelecido e que poderia evitar a perda total como
ocorre em algumas safras, conforme declaração da Srª Maria de Fátima, presidente desta
instituição. Esta questão já foi levada pelo STR ao Executivo, Legislativo municipal e
ao CMDRS numa tentativa de discutir em parceria a possibilidade de concretizar o
convênio.
A política de Assistência Técnica e Extensão Rural subsidia outros programas como,
por exemplo, as compras de insumos (calcário, adubos, sementes, entre outros) em
conjunto. Este sistema de aquisição de insumos já ocorreu no município via ASPRUT e,
na época, apresentou inúmeras vantagens como, por exemplo: menor preço dos insumos
resultando em menor preço da produção; melhor relacionamento dos comerciantes desse
gênero de mercadorias com os agricultores, já que passou a existir maior concorrência
com fornecedores de municípios vizinhos. No entanto, depois de um tempo de atuação,
suas atividades passaram a não atender aos interesses dos agricultores, culminando na
redução do número de sócios e no encerramento de suas funções. O desafio de
reestruturá-la nos dias atuais é muito maior do que o desafio de fundá-la há alguns anos
atrás.
Entretanto, há perspectivas de que em 2009 a ASPRUT possa ser reestruturada com
uma nova diretoria e que ela seja uma associação que possa defender os interesses dos
agricultores tocantinenses. Contudo, grandes desafios têm que ser enfrentados,
sobretudo, a superação da descrença dos agricultores familiares em relação às intenções
desta associação. As atividades da ASPRUT cessaram em parte em razão de sua busca
em atender aos interesses dos “produtores rurais de Tocantins” sem fazer distinção, pelo
45
A utilização destes argumentos baseia-se nas entrevistas realizadas junto aos representantes destas
mesmas instituições.
menos em tese, entre agricultores familiares e patronais. Aqui parece existir o principal
gargalo à plena atuação desta associação. Conciliar dentro de uma mesma associação
campos de disputas
46
bastante diversos pode ter levado a sua extinção na medida em que
ela evidenciou uma dualidade de categorias cada uma com aspirações, poder de
negociação e interesses distintos.
Não se trata, entretanto de afirmar que os dois grupos de agricultores (o familiar e o
patronal) não possam coexistir ou não possam ter necessidades semelhantes. O que
estamos colocando é que, segundo relatos dos agricultores familiares, dentro do mesmo
espaço pode ter havido favorecimento aos grupos ou pessoas de maior prestígio social e
poder econômico em detrimento do segmento com menor poder de negociação e poder
de decisão.
Há grandes expectativas que em 2009 seja realizada a divulgação do trabalho das
mulheres do meio rural tocantinense por meio de uma feira que ainda está sendo
preparada com o intuito de valorizar a produção feminina. O STR reconhece que as
mulheres desempenham um importante papel nas atividades agrícolas e não-agrícolas
do município, por isso, pretende desenvolver ações para incentivar a continuidade dos
trabalhos realizados e apoiar novas iniciativas. Inicialmente, o STR pretende realizar
esta feira periodicamente com o apoio dos Conselhos Comunitários nas comunidades
onde os mesmos forem atuantes. Acredita-se que esta iniciativa irá despertar o interesse
das comunidades para a importância da participação nos conselhos locais como forma
de valorizar ações da própria comunidade. Para realizar este evento o STR conta com o
apoio e a parceria da Emater para a organização e a continuidade dos trabalhos.
O CMDRS é apontado pela Emater como um importante veículo formador de
consciência em relação à participação e a gestão social, na medida em que um dos
caminhos “para superar obstáculos é poder ser sujeito das decisões, que deverão ser
tomadas em conjunto” (MEDEIROS, 2002, p. 211). Inclusive, a falta de participação
social é apontada como um dos principais desafios a serem superados no município.
46
Neste sentido, vale ressaltar que a demarcação de um campo de disputas pode surgir a partir da
concorrência entre interesses específicos de agentes ou instituições, onde a sociedade é concebida de
inúmeros campos sociais. As rivalidades caracterizam o debate, cujas características são próprias de cada
campo e as lutas que legitimam as representações de cada segmento ou grupo do mundo social
determinam um campo de disputas (BOURDIEU, 1989;2002).
A profusão de conselhos gestores é a mais importante inovação institucional
das políticas públicas no Brasil democrático. Não há estudo sobre o tema que
não enfatize a precariedade da participação social nestas novas organizações
e sua tão frequente submissão a poderes locais dominantes. Mas é
praticamente unânime o reconhecimento do potencial de transformação
política que os conselhos encerram. Se eles tendem muitas vezes a reproduzir
um ambiente social avesso à ampla discussão dos assuntos públicos, não é
menos certo que sua simples existência abre o caminho para a entrada na vida
dos indivíduos e dos grupos organizados de temas até então ausentes. A
alocação de recursos governamentais por parte de representações que
extrapolam o círculo da política profissional não tem por si só o condão de
alterar o cotidiano de qualquer organização ou localidade: os conselheiros
podem ser mal informados, pouco representativos, indicados pelos que
controlam a vida social da organização ou localidade em questão, mal
preparados para o exercício de suas funções ou, o que parece tão freqüente,
uma mistura de cada um destes elementos. Mas o simples fato de existirem
conselhos abre o caminho para que se amplie o círculo social em que se
operam as discussões sobre o uso dos recursos públicos (ABRAMOVAY,
2001, p. 03).
A partir da criação do CMDRS, foi criado o Plano Municipal de Desenvolvimento
Rural Sustentável (PMDRS). A elaboração do PMDRS do município de Tocantins
resultou de diagnóstico realizado nas comunidades rurais do município, onde foram
explicitadas de forma participativa os principais problemas, necessidades e
potencialidades de cada um delas. A iniciativa da elaboração deste documento partiu do
então formado Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS),
que se propôs a elaborar um plano específico para o setor rural, a partir das necessidades
manifestas pelas comunidades rurais. O PMDRS apresenta como objetivo geral, criar
condições necessárias para o conhecimento das necessidades das comunidades rurais
apontadas pelas próprias comunidades. A partir daí, foram identificados os problemas
de cada comunidade e em seguida, os problemas comuns foram agrupados;
posteriormente, procederam à sugestão de projetos relacionados com os problemas
identificados. Por fim, buscarão o apoio para execução destes projetos junto ao
Executivo e Legislativo municipal para a viabilização e o estabelecimento de políticas
públicas sustentáveis voltadas para o bem estar no meio rural, de acordo com Ieder
47
.
Os problemas comuns elencados pelas comunidades rurais foram divididos em sete
campos de ação, a saber: agropecuário, social, saúde, educação, meio ambiente,
econômico e infra-estrutura. Em seguida foram enumerados os problemas relacionados
a cada um para facilitar o delineamento de projetos e solução dos problemas apontados.
47
Vereador reeleito (2009-2012) e conselheiro do CMDRS. Informações obtidas em entrevista realizada
em: 20 de Janeiro de 2009, na sede da Câmara dos Vereadores do município de Tocantins-MG.
Para atingir estas solicitações das comunidades rurais, o PMDRS estabelece um
conjunto de possíveis programas a serem implementados para atuar em cada um destes
setores. Porém, os primeiros projetos estavam programados para entrarem em execução
a partir de setembro de 2007 e, até hoje não saíram do papel.
O PMDRS apresenta as seguintes expectativas para a agricultura no município, a saber:
• Viabilizar estrutura para compra e venda em conjunto;
• Aquisição de patrulhas mecanizadas (pelo menos três tratores);
• Aquisição de equipamento para combate e controle de formigas cortadeiras;
• Criação de um Fundo Municipal de Agropecuária;
• Ampliar a Equipe Técnica da EMATER/MG com profissionais especializados
nas áreas: agronômicas, veterinária e bem-estar-social;
• Investimento e melhoramento das atividades agropecuárias;
• Mobilização para organização dos agricultores familiares.
Estes possíveis projetos foram elencados a partir das necessidades e problemas
levantados pelas comunidades rurais. A execução dos mesmos prevê a realização de
parcerias com diversos órgãos e instituições para atingir os objetivos propostos.
Os envolvidos no processo de elaboração do PMDRS mostram-se ansiosos para o início
da implantação dos projetos. Esperam que em 2009 tenham maior apoio para a
concretização dos projetos anunciados.
Estava previsto para o ano de 2008 a aquisição de uma patrulha mecanizada e equipada
com diversos implementos para atender às demandas de preparo do solo no município.
No entanto, a concretização deste projeto foi adiada para 2009 e, de acordo com as
informações atuais, a patrulha será substituída por uma patrol.
Por intermédio do CMDRS, foram adquiridos dois tanques comunitários de
resfriamento de leite com capacidade de 1.500 litros cada. O projeto inicial era a
aquisição de apenas um tanque com capacidade de 3.000 litros. Estes foram instalados
em duas comunidades (Mendes e Santo Antônio) para atender um maior número de
pecuaristas familiares.
5.2 Atores Sociais Envolvidos na operacionalização do Pronaf em Tocantins-MG
Participou da entrevista acerca do Pronaf Srª Regina, funcionária responsável pelo
atendimento dos demandantes do crédito rural junto ao Banco do Brasil; Sr José
Domingos Telles, extensionista da Emater local; Sr José Pinto Maciel, presidente do
Sindicato dos Produtores Rurais, da ASPRUT e do CMDRS; Maria de Fátima,
Presidente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Tocantins-MG; Sr. Ieder
Washington de Oliveira, vereador e um dos conselheiros do CMDRS.
Para todos os entrevistados, o Pronaf é considerado um programa favorável, de grande
repercussão no município capaz de promover a valorização do trabalho do campo e a
redução do êxodo rural. Porém, enfatizam que é necessário apoio do poder local para o
meio rural tocantinense para que outros benefícios possam ser alcançados pela
população rural. Reconhecem que o espaço rural encontra-se em estado crítico em
função das sucessivas crises pelas quais a agricultura vem passando nos últimos anos e
mostram-se conscientes da importância do rural enquanto espaço de vivência e de
produção (não só de alimentos mas de artesanato e outras atividades que podem ser
desenvolvidas no meio rural) tão importantes econômica e socialmente para o
município.
O município desenvolve diversos programas direcionados ao meio rural. Alguns destes
são também programas de abrangência nacional, outros estaduais e alguns são
iniciativas específicas ao município que envolve a participação de vários atores locais.
A abrangência destes últimos em alguns casos, ainda deixa a desejar, todavia, existem
esforços dos representantes das instituições e das comunidades rurais que trabalham na
divulgação, implantação e expansão dos programas já existentes a um público cada vez
maior.
5.3 Caracterização do Pronaf em Tocantins-MG
De acordo com dados da Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), do Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA), no período compreendido entre os anos agrícolas de
1999 e 2007, foram realizados 1218 contratos do Pronaf no município de Tocantins-
MG. Pelos dados apresentados podemos afirmar que dentro deste período,
especificamente entre os anos agrícolas de 1999/2000 e 2002/2003 houve predomínio
absoluto de contratos firmados na Modalidade Custeio e no Grupo D. Somente a partir
de 2003/2004 é que aparecem contratos de Investimento e também diversificação dos
grupos C, D e E. No total aparecem 31 contratos enquadrados na modalidade
Investimento
48
.
Pereira (2006) destacou que os créditos para investimentos são essenciais para que os
agricultores possam dar continuidade ao processo produtivo em suas propriedades. No
período analisado, tivemos em Tocantins apenas 2,55% (31 contratos) na modalidade
Investimento. Dentro do universo abrangido por essa pesquisa, os agricultores afirmam
que não escolhem a modalidade da qual desejam tornarem-se beneficiários. Relatam que
deixam essa escolha por conta do técnico que elabora o projeto.
De acordo com José Domingos Telles, uma das maiores preocupações com o agricultor
familiar que recorre ao Pronaf no município é que a maioria deles encontra-se
endividados e, com isso, trocam uma dívida por outra. Dessa forma, o objetivo do
Pronaf em promover o desenvolvimento rural a partir do crédito pode ser colocado em
risco, pois os recursos liberados em vez de serem aplicados nas atividades laborativas da
família rural, acabam canalizados para quitar débitos já existentes que, em alguns casos,
pode nem ser proveniente da atividade rural.
TABELA 08: Tocantins: número de contratos e montante do crédito rural do Pronaf por ano agrícola de
1999/2000 a 2006/2007.
AO
AGRÍCOLA
MODALIDADE EQUADRAMETO º. DE COTRATOS MOTATE (R$)
1999/2000
Custeio D 11
30.220,00
2000/2001
Custeio
D
48
114.861,61
2001/2002
Custeio
D
73
191.148,35
2002/2003
Custeio
D
76
242.951,00
2003/2004
Custeio e
Investimento
C e D
120
382.022,15
2004/2005
Custeio e
Investimento
C, D e E
255
727.826,43
2005/2006
Custeio e
Investimento
C, D e E
356
1.254.283,60
2006/2007
Custeio e
Investimento
C, D e E
279
1.108.667,11
TOTAL
1218 4.051.980,25
Fonte: <http://www.mda.gov.br/saf/index.php?sccid= 812> Acesso em: 23 de Jan. de 2009.
De acordo com Cerqueira e Rocha (2002), a lógica de financiamento na agricultura
brasileira sempre contribuiu para a concentração de recursos nos produtores mais
48
Esta modalidade de crédito entra em operação a partir de 1997.
capitalizados. Numa tentativa de corrigir estas distorções, o Pronaf seria um instrumento
de democratização dos recursos, viabilizando o crédito para os pequenos agricultores
descapitalizados, no entanto, na prática nem sempre isso ocorre. Pelo menos neste
período analisado, predominam contratos direcionados a agricultores mais capitalizados
conforme nos mostra o montante de contratos direcionados aos grupos “D” e “E”, na
tabela acima.
Em relação ao Pronaf crédito, Côrrea e Ortega (2002) afirmaram que:
[...] o que se verifica é que prevaleceu essencialmente a mesma lógica de
liberação do modelo pretérito, sendo que foram estipuladas normas
específicas que dificultam a tomada do crédito pelos produtores familiares
menos integrados, principalmente no que tange às garantias exigidas (Côrrea;
Ortega, 2002, p.11).
Cerqueira e Rocha (Op. Cit.) ressaltaram que a lógica de liberação de recursos é feita
diretamente entre o banco e o demandante de crédito. Por isso, os agricultores que não
preenche os requisitos exigidos pelo banco tendem a ser excluídos do acesso ao crédito.
Muitos destes não possuem relações com bancos dificultando assim, o entrosamento
entre demandante por crédito e agente financeiro.
Ferreira et al Apud Cerqueira e Rocha (2001) consideram que ocorre um processo de
“canibalização” dos recursos do Pronaf, na medida em que há uma crescente disputa por
recursos entre os grupos de beneficiários, processo que se acentua na medida em que o
programa vai ampliando o seu espaço de abrangência. Estes autores citam como
exemplo a incorporação do Procera (Programa Especial de Reforma Agrária) ao Pronaf,
em 1999, incluindo na possibilidade de obtenção de crédito os assentados pela reforma
agrária, significando uma queda no volume de recursos destinados ao público original
do programa. Dessa forma, além da disputa entre os grupos de beneficiários, diversos
autores têm chamado a atenção para a concentração de recursos na Região Sul,
privilegiando uma agricultura mais estruturada e capitalizada. Estes argumentos podem
evidenciar a permanência de um processo de exclusão do segmento menos capitalizado
e menos integrado agricultura.
Neste sentido, Cerqueira e Rocha afirmaram que muitos programas governamentais de
desenvolvimento rural tem sido alvo de críticas por não terem sido capazes de promover
mudanças positivas no quadro socioeconômico, na medida em que a atuação destes se
restringe a ações localizadas e não alcançam a abrangência necessária para promover
amplas e reais mudanças.
6. O PROAF EM TOCATIS-MG: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DOS
DADOS DE CAMPO
Dentro do contexto que pesquisamos, podemos afirmar que os agricultores que obtêm
os melhores resultados com os investimentos do Pronaf são aqueles que têm fontes de
renda complementares à agropecuária. As origens dessas rendas são diversas como, por
exemplo: locação de máquinas agrícolas, aposentadorias ou pensões, trabalhos em
atividades não-agrícolas, especialmente aqueles realizados fora das propriedades rurais,
entre outros. Em contrapartida, os casos que incorreram em dificuldades para renovar os
contratos (com rendimentos provenientes dos investimentos realizados com os próprios
recursos do Pronaf) ou para quitar as dívidas, e ainda os casos de inadimplência
consumada estão ligados a agricultores familiares que canalizaram os investimentos
para uma única atividade e são, agricultores que dependem exclusivamente dos
proventos oriundos das atividades agropecuárias.
Devemos destacar aqui a importância da política de crédito para o meio rural, mas
também o acesso a outras políticas como, por exemplo, a previdência social que
contribui para elevar a renda de muitas famílias rurais. Sem acesso a outras fontes
geradoras de renda, os recursos do Pronaf não são muito significativos para ampliar a
renda das famílias rurais e empreender alterações significativas no processo de
desenvolvimento rural.
Nossa pesquisa demonstra que os atores sociais envolvidos com o Pronaf no âmbito
municipal não atuam pautados plenamente por decisões consensuais. O Sindicato dos
Trabalhadores Rurais e a Emater apresentam maior flexibilidade de diálogo e troca de
informações entre si. No entanto o mesmo não podemos afirmar em relação ao agente
financeiro que opera o Pronaf no município que é o Banco do Brasil. Embora, a
representante desta instituição tenha declarado em suas entrevistas que o Banco do
Brasil atua no sentido de promover o desenvolvimento da agricultura familiar e que
qualquer decisão contrária à liberação dos recursos do Pronaf- muitas vezes interpretada
como medidas seletivas e excludentes- é tomada no sentido de proteger o agricultor da
aquisição de uma dívida que o banco percebe que ele não terá condições de quitar
futuramente.
Neste sentido, os possíveis obstáculos impostos pelo Banco do Brasil à expansão do
número de beneficiários do Pronaf e à liberação dos recursos estão relacionados à
preocupação da instituição em proteger agricultores da aquisição de uma dívida. Então,
tais restrições não seriam obstáculos, mas sim, na visão do banco, “medidas
protecionistas”.
De acordo com a literatura que consultamos, este problema pode estar ligado ao fato de
que o público beneficiário do Pronaf ainda seja uma clientela diversa daquela a qual esta
instituição está acostumada a atender ou poderá também, estar relacionada ao
despreparo dos próprios funcionários em atender este público.
6.1 O Pronaf visto do lado de cá
49
Durante as entrevistas que realizamos junto aos agricultores, muitos destes fizeram
questão de expressar suas opiniões em relação ao Pronaf. Falaram, sobretudo, de
modificações que gostariam que ocorresse neste programa de crédito para que ele se
aproximasse mais da realidade do agricultor familiar tocantinense. Estes agricultores
deixaram como sugestão que os responsáveis pela elaboração e avaliação do Pronaf
revejam as normas para a renovação dos contratos da modalidade Custeio. No
entendimento de alguns agricultores beneficiários desta modalidade, o contrato deveria
ter um prazo de pelo menos dois anos de duração. Anualmente deveriam ser cobrados
apenas os valores referentes aos juros e ao seguro porque tem investimentos que apenas
uma safra não é capaz de gerar a receita correspondente aos investimentos realizados e
gerar um excedente que permita o sustento dos agricultores e de suas famílias.
Outra questão apontada pelos agricultores se refere às garantias exigidas para acesso ou
renovação dos recursos do Pronaf. Um dos entrevistados relatou que “oferecer seu sítio
cujo valor é de aproximadamente R$280.000,00 como garantia para a obtenção de um
empréstimo de R$ 6.000,00 é algo inaceitável para ele”.
Segundo Batistela (2000, p. 12), o surgimento do Pronaf representa, ao menos no nível
do discurso, uma iniciativa de ruptura com o perfil tradicional do desenvolvimento
rural, essencialmente por trazer explícita a perspectiva de reconfiguração do modelo de
desenvolvimento, que aconteceria, principalmente, segundo as pretensões do governo,
pela tentativa de inserção do segmento agrícola familiar nas vias do processo de
desenvolvimento rural. O caráter inovador do Pronaf é percebido, sobretudo quando
este programa de política pública aponta novos rumos para o desenvolvimento rural,
tendo como protagonista a agricultura familiar. No entanto, não se trata aqui de afirmar
49
Referência aos agricultores entrevistados neste trabalho de pesquisa.
que um programa de crédito é suficiente para resolver todas as mazelas que afetam os
agricultores familiares do país, sobretudo os menos capitalizados. Mas não podemos
deixar de enfatizar que esta é uma conquista histórica para este segmento social
excluído das benesses da política agrícola brasileira, até então.
Inúmeros motivos são apontados para explicar o distanciamento dos agricultores
familiares aos programas convencionais de crédito agropecuário. Entre estes, a falta de
programas específicos para este segmento da agricultura (antes da implantação do
Pronaf); a recente definição do conceito de agricultor familiar; exigências de garantias e
contrapartidas; receio em não poder quitar a dívida, falta de divulgação e de
informações a respeito do programa, entre outros.
Nossa pesquisa de campo revelou que os agricultores beneficiários do Pronaf têm
grande simpatia pelo programa. Eles reconhecem a importância de terem à disposição
um programa de crédito que pode ser acessado para custear as atividades e realizar
melhorias nas propriedades rurais e, em alguns casos para servir como reserva de
capital. Os agricultores entrevistados, em sua maioria obtiveram as primeiras
informações sobre o Pronaf pela televisão e depois pelo Sindicato dos Trabalhadores
Rurais e pela Emater. Alguns relataram que não acreditaram inicialmente que este
programa poderia ser acessado por um agricultor do interior do país. Somente quando
tomaram conhecimento via Emater ou STR de que a abrangência do programa é
nacional é que buscaram os recursos do Pronaf.
Relataram também do receio em assumir uma dívida junto ao banco porque a maioria
tem medo de perder os bens penhorados pelo banco exigidos como garantias para a
retirada dos empréstimos. Para eles, o Pronaf apresenta muitas vantagens, mas, aquela
que foi citada pela maioria dos entrevistados é o baixo valor das taxas de juros. Para
eles, isso possibilita o planejamento das atividades e o cálculo dos valores a serem
pagos quando da renovação do contrato ou da quitação da dívida.
Para alguns, o Pronaf é visto como uma reserva de capital que ajuda os agricultores a
realizarem compras de defensivos, adubos químicos ou pequenos equipamentos à vista
evitando assim, o pagamento de juros que elevam os preços em lojas do comércio local.
Muitos agricultores demonstraram preocupação com o uso racional dos recursos do
Pronaf como forma de reduzir os riscos inerentes à dívida. Para eles, os maiores riscos
do fracasso da atividade agropecuária estão ligados ao mercado e em alguns casos, às
intempéries naturais. A maioria dos agricultores afirmou que procuraram apoio da
Emater apenas para elaborar o projeto de solicitação do crédito. Pelo menos 42% dos
agricultores entrevistados gostariam de ter acesso a uma assistência técnica mais atuante
e mais presente na implantação e acompanhamento dos projetos. No entanto o
município não dispõe de recursos humanos para atender a essa demanda. Reconhecem
que a assistência técnica via Emater é muito importante para a aplicação dos recursos do
Pronaf porque confiam no trabalho prestado por essa empresa. Para eles, a Emater é
uma empresa séria e confiável porque não tem interesses em vender defensivos e
adubos químicos, mas sim, levar informação e conhecimento ao agricultor.
Entre os agricultores que não desejam renovar os contratos do Pronaf encontramos
alguns que apesar de reconhecerem as vantagens deste programa de crédito pretendem
quitar suas dívidas porque estão percebendo que a cada ano a renovação está se
tornando mais burocrática e cara. Segundo relatos de um agricultor familiar: “Conseguir
o crédito foi fácil. Difícil é renovar ele em 2009”.
No início de 2009 diversos agricultores foram surpreendidos com a exigência do banco
para que estes aderissem a um seguro de vida cujos valores estão entre R$ 700,00 e R$
1.000,00 para que seus contratos fossem renovados. Os agricultores alegam que pagar
um seguro de vida com estes valores inviabiliza a tomada do empréstimo. Ao somarem
mais essa despesa aos custos finais do Pronaf chegam à conclusão de que o este
programa de crédito perderá as vantagens dos juros baixos e se tornará caro como outras
linhas de crédito oferecidas pelos bancos aos clientes.
“O Pronaf perde a vantagem de ter juros baratos porque tive que pagar mil
real de seguro de vida. Ainda tem as cobranças de taxas do banco. Se paga
um seguro nesse valor, tinha que tirar as taxas, mas, só aumenta. Então é
melhor desistir do Pronaf porque ele vai ficar sem a vantagem dos juros
baixos. Vai ficar igual outro empréstimo qualquer, muito caro pra mim. Se
somar todas as despesas, dá nisso. Ai vê como fica caro! (Trabalho de
campo: Fev. 2009).
Procuramos identificar quais agricultores familiares seriam obrigados a aderir ao seguro
de vida nos valores citados acima. De acordo com o banco, o critério que define é o
valor do contrato (acima de R$ 10.000,00). Para o STR, as informações do banco e dos
agricultores familiares que relataram esta cobrança são divergentes. Há um caso de um
agricultor entrevistado cujo valor do contrato do Pronaf Custeio não ultrapassa R$
7.000,00 e este teve que aderir ao seguro. Ao efetuar o depósito para renovação, foi
avisado de que em três dias o valor estaria disponível, no entanto, o valor foi bloqueado
e, a justificativa do banco foi que ele deveria aderir ao seguro de vida. Caso contrário, o
recurso não seria liberado. Após aderir ao seguro, este agricultor procurou a Emater e
comentou o fato. Para sua ingrata surpresa, foi avisado de que este seguro não é uma
exigência do Pronaf, mas sim, do banco e que este teria a opção de não aderir. Porém já
era tarde demais.
Para o STR, o Banco do Brasil não apresentou nenhuma norma, resolução ou outra
forma de comprovar a exigência para tal cobrança. A fim de esclarecer estas e outras
questões relativas ao Pronaf, foi realizada uma reunião na sede do STR, no início de
Fevereiro deste ano. Participaram desta reunião: os representantes do STR, da Emater,
do Banco do Brasil, da FETAEMG, do Sindicato dos Produtores Rurais e dos
pronafistas.
O motivo que levou à realização desta reunião foram as exigências do banco para a
liberação da renovação de dois pronafistas: Edigar Marcos e Márcio Lucarelli Gropo.
Estes dois pronafistas relataram que foram impedidos de renovarem seus contratos pelo
excesso de documentos e garantias exigidos pelo banco. No entanto, estes não aceitaram
passivamente as exigências, procuraram o extensionista da Emater, o STR e juntos,
perceberam que as exigências eram abusivas, conforme declarou Sr. Vanderley Antônio
Chilese, representante da FETAEMG: Trata-se de “uma burocracia abusiva. [...]
merecendo até denúncia”.
Para resolver esta situação, os representantes do banco propuseram a realização de uma
reunião interna com os funcionários buscando um entendimento e, se for o caso, uma
redistribuição de funções entre estes. Para os dois pronafistas, o resultado da reunião foi
extremamente positivo, pois, ficou decidido que no dia seguinte os recursos já estariam
liberados para ambos. Em anexo consta uma cópia da Ata desta reunião.
6.2 Beneficiários do Pronaf: área das propriedades e situação em relação a terra
O Inciso I, da Lei nº 11.326, estabelece que dentre outros requisitos, será considerado
“agricultor familiar” aquele que não detiver, a qualquer título, área superior a 4 módulos
fiscais. Nesta região na qual está inserido o município em estudo, um módulo fiscal
corresponde a 30 ha. Dentro da amostra dos agricultores entrevistados, nenhuma das
propriedades rurais, independente da relação estabelecida entre o agricultor e sua
família com a terra, não encontramos nenhuma propriedade que ultrapasse os limites
estabelecidos pelo Inciso I, da referida Lei.
Tendo em vista a metodologia do Pronaf para o enquadramento em seu potencial
público beneficiário a área do estabelecimento percebe-se no município em estudo, a
predominância do público beneficiário num índice bastante abaixo deste limite. Essa é,
notadamente, a característica da grande maioria dos estabelecimentos agropecuários de
Tocantins.
As propriedades rurais que correspondem à amostra de nossa pesquisa podem ser em
sua maioria classificadas como pequenas propriedades. Das quarenta e duas que
visitamos apenas cinco apresentam uma área mais extensa para a média do município:
92,5 ha. O restante (37) possui área inferior a quarenta hectares. Outro fato que nos
chamou a atenção foi a diferença de tamanho entre as maiores e as menores propriedade
que, neste caso possuem apenas 02 hectares. As propriedades que apresentam maiores
extensões coincidem com aquelas em que há maior número de famílias residindo nas
mesmas. No entanto, em todos os casos, estas famílias são constituídas por filhos dos
proprietários que permaneceram residindo e trabalhando no imóvel rural dos pais.
Observando os dados sobre a estrutura fundiária do município de Tocantins
50
, e,
considerando apenas a área das propriedades rurais, cerca de 582 propriedades (96,52
%) seriam passíveis beneficiárias do Pronaf. Entretanto, estabelece a citada Lei que
outros requesitos têm que ser preenchidos simultaneamente para enquadrar o agricultor
como familiar, a saber: utilização de mão de obra familiar, origem da renda familiar
oriunda predominantemente do estabelecimento rural e gestão familiar do
estabelecimento rural.
Este enquadramento realizado a partir do preenchimento simultâneo de vários requisitos
tem por objetivo, como enfatizou Abramovay e Veiga (1999, p. 28), “evitar que os
fundos do programa se dirijam aos agricultores patronais ou aos milhares de
profissionais liberais detentores de áreas inferiores a quatro módulos rurais.” No entanto
o item que estabelece que 80% da renda familiar deve vir da agropecuária se aplicado
rigorosamente, os mesmos autores advertem que não poderiam se tornar beneficiários
do programa tais profissionais liberais “mas também milhões de unidades cuja
50
Dados apresentados na tabela 07.
reprodução depende de fontes que lhe são exteriores ”(ABRAMOVAY, R.; VEIGA, J.
E., 1999. p.28-29).
De acordo com Abramovay e Piketty (2005), sob a perspectiva política, a década de
1980 vivenciou o surgimento de um novo ator das lutas sociais no campo. Até então, as
reivindicações giravam em torno dos assalariados agrícolas, mas, neste mesmo contexto
já se destacava um amplo segmento social que trazia temas inéditos para as
organizações dos trabalhadores rurais. Os agricultores que faziam parte desse universo
tinham acesso a terra, muitas vezes não estavam entre os mais pobres da população
rural, tomavam crédito das organizações bancárias, promoviam transformações
tecnológicas em seus sistemas produtivos, integravam-se a mercados exportadores e,
portanto, apresentavam características que os distanciava da tradicional descrença
incorporada pelos tratamentos que recebiam até então. Todo esse processo precedeu ao
surgimento do Pronaf considerado por diversos autores citados neste trabalho e cujo
reconhecimento ocorre também por instituições representativas dos agricultores
familiares como uma conquista deste segmento socioeconômico da agricultura
brasileira.
Cerqueira e Rocha (2002) afirmaram que a criação do Pronaf está inserida em um
processo de negociação política com acentuada participação dos movimentos sociais.
De um lado, as demandas dos agricultores e de suas organizações exigiam uma política
diferenciada para esse segmento da agricultura, por outro lado, estudos mostravam o
peso da agricultura familiar no campo brasileiro e defendiam sua importância para o
desenvolvimento econômico e social. Era preciso que o estado brasileiro se
posicionasse diante dessa conjuntura. Sua reação veio, em parte, com a criação do
Pronaf.
Este programa de política pública ao explicitar seus objetivos evidencia que os
beneficiários seriam aquele grupo de agricultores que permaneceram à margem das
políticas (especialmente de crédito), voltadas para o rural. Definido o público-alvo,
buscava-se a partir daí, promover o desenvolvimento sustentável dos agricultores
familiares, aumentando sua capacidade produtiva, gerando empregos e melhorando sua
renda. Com isso, o Pronaf se torna o instrumento principal de financiamento dos
produtores rurais, particularmente dos pequenos produtores, tradicionalmente excluídos
do crédito agrícola.
Trata-se de um expressivo avanço, considerando as formas históricas de financiamento
da agricultura brasileira. Antes da criação do Pronaf, o financiamento do pequeno
agricultor restringia-se quase que aos recursos administrados pelo Programa de Crédito
Especial da Reforma Agrária (Procera), extinto em 1999. O Procera era destinado aos
beneficiários da Reforma agrária, como afirmaram Cerqueira e Rocha.
De acordo com diversos estudos destinados a avaliar o Pronaf como programa de
política pública, este representa, como já afirmamos, um grande avanço para as atenções
governamentais direcionadas ao meio rural. Entretanto, modificações são necessárias
para corrigir falhas, ajustar equidade na distribuição dos recursos entre linhas, faixas e
modalidades de financiamento. Da mesma forma, tais modificações são importantes
para ampliar a base social do programa levando-o aos reais beneficiários. Tendo em
vista que os recursos do Pronaf se destinam a agricultores familiares em suas diversas
formas de relação com a terra: proprietários, arrendatários, comodatários, parceiros,
meeiros, posseiros, entre outros, investigamos como esta relação se distribui entre os
beneficiários que entrevistamos. Destarte, os dados obtidos em nossa pesquisa de campo
revelam que a maioria dos beneficiários são proprietários das terras onde desenvolvem
as atividades determinadas para serem financiadas com os recursos do Pronaf.
A elevada incidência de proprietários revela de certa forma, o caráter excludente e
seletivo implícito nos princípios do Pronaf. Terão mais possibilidade de se tornar
beneficiário aqueles agricultores que cumprem as exigências quanto às garantias e
contrapartidas exigidas pelas instituições financeiras. Por outro lado, são estes que tem
mais informações sobre disponibilidade de crédito, já possuem algum tipo de
relacionamento com bancos e neste universo pesquisado, podemos afirmar com certeza
que são agricultores mais capitalizados do que os demais. Dessa forma, a ampliação da
base social dos programa a partir do beneficiamento dos agricultores menos
capitalizados, pode ser amortecida pelas exigências do agente financeiro ou em alguns
casos, pela precariedade da divulgação do Pronaf no âmbito municipal e pela falta de
integração entre as instituições responsáveis pelo programa no âmbito municipal.
Em diversos trabalhos que analisam o Pronaf desde seus primeiros anos de
implementação, encontramos menção à dificuldade dos agricultores, especialmente os
mais pobres em atender às exigências de garantias imposta pelos agentes financeiros.
6.3 Tipo de mão-de-obra utilizada e número de famílias residentes nas
propriedades visitadas
É sabido que o Brasil vivenciou um intenso e anômalo processo de êxodo rural,
sobretudo a partir da década de 1970, em virtude das transformações socioeconômicas
pelas quais o país passou neste período. À semelhança do contexto nacional,
percebemos, por meio de dados oficiais, que esta realidade pode ser confirmada no
âmbito municipal. O município de Tocantins abrigava em 1970, cerca de 72,5% da
população no meio rural. Em 2007, este percentual foi reduzido para 23,5%.
Provavelmente hoje, a porcentagem de habitantes do meio rural é ainda menor. Nas
comunidades que visitamos tivemos a oportunidade de ver propriedades vazias, sem
moradores e, com aspecto de que os mesmos saíram recentemente.
Nas propriedades em que não há famílias residindo encontramos duas situações: a) 05
famílias residem na cidade de Tocantins e 01 na cidade de Ubá. Nestes casos, o chefe da
família se desloca todos os dias, trabalha na propriedade e retorna para a cidade no fim
do dia; b) 03 famílias residem numa determinada propriedade, mas aplica os recursos do
Pronaf em outra e, nestas não tem moradores.
Os agricultores que residem na zona urbana e ainda trabalham no campo alegam que
realizam a migração cotidiana porque não podem deixar a propriedade completamente
abandonada, mas ao mesmo tempo ela não é capaz de absorver toda a mão-de-obra
familiar nestes novos tempos vividos pela agropecuária brasileira. Dessa forma, o chefe
da família continua exercendo as atividades no sítio e os demais membros da família
buscam empregos na cidade.
Todo esse processo acarreta, nos dias de hoje, escassez de mão de obra para as
atividades rurais. As propriedades que visitamos são exemplos claros desta situação,
pois, os proprietários ou responsáveis pelos cultivos relataram que se dependessem
exclusivamente de mão-de-obra contratada não teriam como praticar as atividades que
desenvolvem junto à família. Além da carência de trabalhadores temporários,
assalariados, entre outros, os custos diários para manter trabalhadores “de fora”
51
é
elevado e encarece os custos de produção. Assim, os agricultores preferem estabelecer
relações de parcerias e meação com a mão-de-obra que necessitam em suas
propriedades. O valor diário cobrado por um trabalhador temporário gira em torno de
51
Expressão citada por alguns entrevistados para designar os trabalhadores que não possuem laços
consangüíneos com quem está contratando.
R$ 30,00 no município atualmente. Para muitos agricultores familiares efetuar o
pagamento diário de mão-de-obra encarece e inviabiliza a continuidade das atividades
rurais.
De acordo com a conceituação de “agricultor familiar” estabelecida pela Lei nº 11.326,
de 24 de julho de 2006 considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural
aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, entre outros, aos seguintes
requisitos:
ii )Utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades
econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
iv)Dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
Neste grupo de agricultores entrevistados, a maioria deles (19), ou seja, 45,23%
utilizam apenas o trabalho familiar nas atividades rurais. Estes declararam que os
elevados custos de produção incluindo o da mão de obra contratada inviabilizam a
contratação de “trabalhadores de fora
52
. Entre as vantagens do uso exclusivo da mão de
obra familiar, os agricultores entrevistados relataram que a família trabalha de acordo
com o tempo disponível de cada um que pode ser integral ou apenas algumas horas por
dia. A necessidade de cuidado exigida pelas plantas e os animais é que vai ditar o ritmo
de trabalho da família. Outro aspecto interessante colocado por eles é que o rendimento
do trabalho da família é superior ao dos trabalhadores eventualmente contratados, pois
os primeiros têm interesses econômicos junto ao trabalho. Sabe que seus lucros serão
maiores se produzirem com menores custos e com mais dedicação.
Os sistemas de meação e parceria são bastante praticados no município, especialmente
nos cultivos de olerícolas. Isso ocorre em parte, devido às características particulares
desta atividade: a meação apresenta a vantagem da divisão das despesas entre quem
fornece a terra
53
e que irá cultivá-la. Dessa forma, o responsável pela terra não irá
assumir os riscos sozinho. No entanto, dessa situação decorre outro risco, pois, na
maioria das vezes o meeiro é a parte mais descapitalizada da relação. Ele depende
totalmente dos bons resultados da produtividade e da comercialização dos produtos
colhidos para, no final da safra, acertar os débitos junto ao responsável pela terra e suas
dívidas pessoais. Se houver imprevistos na produção ou na falta de preços para a
52
Utilizam a expressão trabalhadores de fora para se referirem ao trabalhador contratado por um ou mais
dias de serviço e que não tem laços consangüíneos com a família que está contratando.
53
Nesta situação não nos referimos exclusivamente aos proprietários porque há casos em que agricultores
mais capitalizados alugam terras e os meeiros as cultivam.
colheita, a fragilidade econômica do meeiro fará com que ele fique endividado e o
responsável pela terra que arcou antecipadamente com os custos de produção terá que
arcar sozinho com as despesas. Neste caso, restará ao meeiro trabalhar por dia para
manter a família e ao outro lado, pode ser que este encerre suas atividades ou pelo
menos reduza a área plantada, o número de meeiros ou plante outros produtos.
A parceria também é bastante expressiva no município. Ela pode ser firmada entre pais
e filhos, entre proprietários e agregados e outras pessoas que trabalham periodicamente
nas propriedades ou ainda, numa relação de confiança
54
entre um proprietário e um
trabalhador que não exerce atividade agropecuária junto ao fornecedor do contrato de
parceria
55
.
Na maioria das vezes (9), os contratos de parceria são feitos entre pais e filhos (para
qualificá-los como agricultores familiares), para que estes possam ter acesso, caso
precisem de benefícios como salário maternidade, auxílio doença, entre outros. Nos
outros três casos, o contrato de parceria foi firmado entre proprietários e pessoas que
não tem laços sanguíneos entre si. Nestas situações, são pessoas que trabalham na
propriedade há algum tempo sob o regime de parceria.
Este sistema de relação do trabalhador com a terra, em algumas vezes, tem por objetivo
qualificar o agricultor como trabalhador rural tendo em vista que eles não são
proprietários e, por isso, não têm como provar sua categoria profissional quando
necessitarem, por exemplo, de benefícios da Previdência Social.
Inclusive, cabe aqui ressaltar que os valores dos benefícios recebidos pelos aposentados
e pensionistas do município ultrapassam os valores do Fundo de Participação do
Município (FPM). Em 2006, o FPM do município de Tocantins-MG correspondeu a
cerca de R$ 435.109,00 enquanto que os benefícios oriundos da Previdência Social
corresponderam a cerca de R$ 1.360.609,00. No meio rural estes benefícios somaram
cerca de R$ 597.838,00, representando assim, um montante considerável para a
economia do município.
De acordo com Denardi (2001):
54
Para Fukuyama (1996), a confiança é a expectativa que emerge de uma comunidade, de comportamento
estável, honesta e cooperativa, baseada em normas compartilhadas. Tais normas podem ser sobre
questões de valor profundo com a natureza de Deus ou da justiça, mas também referir-se a normas
seculares, como padrões profissionais e códigos de comportamento.
55
Citamos estas relações de parceria porque foram aquelas encontradas entre os agricultores familiares
integrantes desse trabalho de pesquisa.
A previdência é, de longe, a mais importante política social para os
agricultores familiares brasileiros. As aposentadorias e pensões mensais
recebidas por grande número de beneficiários de famílias pobres fazem da
previdência rural a política pública de maior alcance social no país. São 6,4
milhões de benefícios em todo o Brasil [...]. Levando-se em conta que
algumas pessoas acumulam mais de um benefício, o número de beneficiários
da previdência social rural deve situar-se um pouco acima de cinco milhões
no Brasil e próximo de 400 mil no Paraná, o que dá, em média, mil
beneficiários por município. Isto é muito significativo, apesar do baixo valor
do salário mínimo. É certo, também, que nem todos os beneficiários da
previdência social rural moram em zonas rurais. Mas as pesquisas mostram
que a grande maioria deles vive mesmo no meio rural ou nas pequenas
cidades do interior. Outros dados relevantes mostram a grande importância
dos benefícios da previdência social rural, principalmente nas regiões mais
pobres.
O pagamento de benefícios previdenciários é fundamental para a economia desses
municípios, além de ser um poderoso instrumento para evitar o agravamento da
exclusão social. (Campanhola e Graziano da Silva, 2000).
Denardi afirmou ainda que de fato os impactos socioeconômicos da previdência rural
são muito expressivos. Inclusive, os efeitos redistributivos promovidos pela previdência
social rural a transformam, na prática, em uma razoável política de renda mínima para a
ampla parcela da população que dela se beneficia.
Segundo informações da Previdência Social, os benefícios destinados aos trabalhadores
rurais são responsáveis pelo auxílio às famílias que vivem em economia de subsistência,
garante a renda na época de entressafra, dinamizam o comércio local, ajudam no
financiamento da pequena produção, reduzem a migração das áreas rurais para as
grandes cidades.
Neste sentido, nossa pesquisa de campo revelou que os proventos oriundos da
Previdência Social auxiliam no melhor desempenho das famílias beneficiárias do
Pronaf, na medida em que estas têm um ganho mensal fixo lhes permitindo assim,
investir estes recursos na propriedade ou poupar estes recursos para a renovação dos
contratos.
Outra questão que cabe aqui destacar é a atuação do STR para qualificar os agricultores
familiares e facilitar, com isso, o acesso destes a essa importante política pública.
Moradores de municípios vizinhos que ainda não dispõe de STR enfrentam dificuldades
para se qualificarem como agricultores familiares e terem acesso aos benefícios
previdenciários.
6.4 Modalidades de crédito do Pronaf acessadas pelos agricultores entrevistados
Cerca de 97,61% dos agricultores entrevistados nunca tiveram acesso a outros
programas de crédito agropecuário antes do Pronaf. Os agricultores que relataram já ter
tido acesso a outros programas de crédito dizem não se lembrarem como eram as regras
de acesso a estes. Lembram-se apenas que foi na década de 1980 e os recursos eram
destinados à aquisição de adubos químicos para utilizar na plantação de fumo. Tais
recursos também eram obtidos junto ao Banco do Brasil.
Percebemos, por meio dos dados de nossa pesquisa que há uma nítida concentração de
contratos na modalidade Custeio, atingindo 61,90% dos contratos, na amostra analisada.
O volume de contratos de Investimentos soma 11,90 % e, ambas as modalidades
responde por 26,2% dos contratos. De acordo com Pereira (2003), o crédito para
investimento é necessário para que os agricultores possam dar continuidade ao processo
produtivo em suas propriedades. Em muitas situações há carência de infra-estrutura
necessária à execução das atividades. Contudo, alguns agricultores não desejam ampliar
suas dívidas buscando mais recursos tendo em vista que têm medo de investir em
condições para produzir e depois demorar a descapitalizar o investimento.
Entre os agricultores que são beneficiários de ambas as modalidades (Custeio e
Investimento), quatro deles afirmam que pretendem renovar apenas o Pronaf Custeio
porque este atende melhor as suas necessidades e apresentam riscos menores de
endividamento porque o volume de crédito é menor, embora o prazo de um ano para
renovar o contrato seja considerado pequeno por alguns agricultores.
Entre as principais razões que levam os beneficiários a ter pretensões em renovar o
contrato do Pronaf estão os juros baixos e, para alguns, a facilidade de acesso aos
recursos. Do total, cerca de 88,01% dos agricultores desejam renovar os contratos pelo
tempo que o banco permitir
56
. Todos os agricultores entrevistados têm outras formas de
interação com o Banco do Brasil, por isso, reconhecem que os juros do Pronaf são
realmente atrativos quando comparados com outras modalidades de empréstimos
oferecidos pelas instituições bancárias. Alguns afirmam que, caso não seja preciso
aplicar os recursos nas atividades rurais, o valor poderá ser aplicado numa caderneta de
56
Nas entrevistas dos agricultores familiares que não desejam renovar o contrato do Pronaf , os
argumentos que justificam essa postura são as exigências do banco em relação a documentos impossíveis
de serem obtidos e a adesão a seguro de vida cujo valor extrapola o orçamento de muitos agricultores.
poupança e servir como uma reserva de capital para a família frente a uma situação de
emergência.
Percebemos que entre os agricultores que não desejam renovar os contratos do Pronaf
estão aqueles que tiveram os maiores problemas relatados em seus investimentos. Neste
universo pesquisado, existem três situações de inadimplência confirmada. São
agricultores familiares menos capitalizados que canalizaram os recursos para uma única
atividade e não obtiveram desta o retorno financeiro esperado. Em uma das situações, o
investimento foi realizado na pecuária leiteira e, as duas outras, em cultivo de olerícolas.
Estes agricultores encontram-se em uma situação muito delicada porque de imediato
não têm como quitar seus débitos e também não é possível continuar a exercer as
atividades rurais. O caminho encontrado por eles foi procurar emprego na cidade e
tentar, posteriormente, encerrar suas dívidas junto ao Banco do Brasil.
A falta de retorno financeiro nos investimentos realizados também é citada por todos os
agricultores que não pretendem renovar os contratos do Pronaf. Dois destes relatam que
a política de crédito é uma conquista muito importante para o agricultor familiar, no
entanto, somente crédito não resolve o problema do agricultor. “Nosso maior problema
não é produzir. É vender a produção, tirar a despesa e sobrar o lucro. Isso não tem
acontecido e ficamos endividados”
57
.
As incertezas relacionadas à comercialização da produção é uma realidade para o
agricultor familiar tocantinense, pois, o município não dispõe de nenhum órgão como
secretaria da agricultura ou outro que pudesse intervir neste aspecto. A produção de
olerícolas, por exemplo, é muito expressiva no município, porém, a venda destes
produtos é realizada individualmente por cada produtor no campo para os chamados
“atravessadores
58
”. São estes que estabelecem valores para cada mercadoria. Muitas
vezes os preços não cobrem sequer os custos de produção causando grandes prejuízos
para os agricultores. Não tendo outra forma de comercializar a produção, os agricultores
vendem no campo as mercadorias deixando o lucro que poderiam ter nas mãos dos
atravessadores.
57
Relato de um dos agricultores familiares que não conseguiu cumprir os compromissos com o Pronaf.
58
O termo atravessadores aqui é utilizado para designar os comerciantes que compram mercadorias no
campo a preços geralmente abaixo do valor real e revendem esses produtos nos CEASAs e nos comércios
em geral.
Diante de constatações como esta, devemos nos perguntar: Por que o agricultor mesmo
não negocia as mercadorias nos centros de comercialização como os CEASAs? Diante
sesta indagação eles respondem que é muito difícil em tempos de colheita uma pessoa
deslocar duas ou três vezes por semana para Juiz de Fora, Barbacena ou Belo Horizonte
para levar mercadoria para vender. Muitos desvencilham completamente as funções de
produção daquela de comercialização.
Durante as entrevistas com os representantes das instituições correlatas ao crédito rural,
alguns deles afirmaram que é possível alterar este quadro desde que haja confiança e
participação dos agricultores. A idéia deles é fundar uma associação para comercializar
conjuntamente a produção de olerícolas a preços de mercado, ou delegar essa função
para a ASPRUT, assim que esta associação estiver plenamente estruturada. É um grande
desafio, enfim.
6.5 Valor dos contratos, prazos de renovação e dificuldades enfrentadas para se
tornar beneficiário do Pronaf.
Os agricultores que entrevistamos falaram abertamente sobre os valores dos contratos
do Pronaf. Inicialmente, imaginamos que este questionamento não devesse ser feito de
forma direta para evitar constrangimentos. Todavia, quando perguntávamos se “os
valores do contrato do Pronaf eram suficientes para custear as atividades da
propriedade”, automaticamente os entrevistados respondiam a esta indagação e na
sequência, falavam o valor do empréstimo. Então, identificamos valores entre R$
3.200,00 e R$ 25.000,00.
Obviamente, os maiores valores correspondem à modalidade Investimento e também,
são beneficiários desta, agricultores mais capitalizados cujos projetos, de forma coerente
foram elaborados com vistas a melhorar a infra-estrutura das propriedades em termos de
irrigação e aquisição de máquinas agrícolas.
Entre os agricultores que declararam que os recursos não são suficientes para custear
suas atividades, sete deles afirmaram que apesar desta constatação, não pretendem
ampliar o valor dos seus contratos. Alegam que as incertezas na hora de comercializar a
produção os impedem de assumir uma dívida maior. Se a atividade agropecuária
apresentar melhores resultados nas próximas safras, poderão ampliar os valores dos
contratos ou acessar outra modalidade de crédito.
Entre os agricultores que alegam que os prazos para renovação especialmente da
modalidade Custeio não são adequados, oito sugerem que o pagamento anual seja
apenas dos juros e do seguro. Para eles, o contrato deveria ter uma validade de três a
cinco anos. Assim, os agricultores poderiam ter mais tempo para investir estes recursos
e maiores chances de terem resultados mais lucrativos.
A obrigatoriedade de efetuar o depósito anual correspondente ao valor do empréstimo
somado aos juros e ao seguro pode levar o agricultor a ter que recorrer a empréstimos
particulares para saldar o compromisso. Porém, os juros cobrados são muito elevados
encarecendo assim, o empréstimo do Pronaf. Esta situação favoreceu o surgimento de
um grupo de pessoas que se especializaram em “emprestar” dinheiro para os
agricultores renovarem os contratos do Pronaf. Entre os agricultores que entrevistamos,
não encontramos relatos pessoais desta situação, mas, alguns deles comentaram que isso
acontece com muita freqüência e conhecem várias pessoas que já tiveram que recorrer a
esse tipo de empréstimo cujos juros são muito acima dos valores cobrados pelo
programa.
Outra questão que abordamos e que tivemos respostas longas e bastante comentadas foi
em relação às dificuldades enfrentadas para se tornarem beneficiários do Pronaf. As
respostas a esta indagação foram muito espontâneas e em alguns casos evidenciou
falhas não no momento de tornar-se beneficiário desta política de crédito, mas sim, no
ato da renovação dos contratos.
Um total de 16 agricultores afirmou que não tiveram qualquer problema para ter acesso
ao crédito. Destes, 14 ainda não haviam renovado os contratos em 2009, pois, os
vencimentos começariam a partir da segunda quinzena de março. Por isso, não temos
dados que nos permita discutir se algum agricultor deste grupo teve problemas para
renovar seu contrato.
A questão da exigência de avalistas foi citada por 10 agricultores como um dos maiores
problemas enfrentados para acessar os recursos do Pronaf. Muitos destes vêm a
imposição da assinatura de avalistas como uma humilhação e um grande
constrangimento, pois, há casos em que os nomes sugeridos como possíveis avalistas
não aceitam assumir esta responsabilidade. Por outro lado, há agricultores insatisfeitos
com a iniciativa do banco em indicá-los como avalistas para outros agricultores. Estes
se sentem coagidos a avalizar pessoas que muitas vezes nem conhecem e a reação
obviamente é de recusa em assumir tal responsabilidade. Diante disso, alguns
agricultores enfrentam dificuldades para obter aval, pois esta é uma prática vista com
desconfiança por muitas pessoas.
Outro obstáculo existente no caminho do acesso ao Pronaf se refere à chamada
“burocracia” abusiva em alguns casos. Geralmente, os agricultores reclamam das
exigências feitas pelo banco para a liberação dos recursos. Durante uma das entrevistas,
um agricultor relatou que teve que fazer uma “verdadeira peregrinação” com muitas
idas e vindas até conseguir reunir toda a documentação exigida pelo banco. Relatou
também que não foi fornecida a ele uma lista por escrito dos documentos necessários,
no entanto, toda vez que chegava ao banco com documentos, era informado que aqueles
ainda não eram suficientes e que deveria voltar em outro dia com os demais documentos
para concluir a operação.
Práticas como estas são consideradas abusivas pelos agricultores e estes demonstram
inclusive, um sentimento de inferioridade perante aos clientes de outras linhas de
financiamento ou serviços bancários. Um dos agricultores familiares impedido de
renovar seu contrato nos relatou que foi sugerido a ele a apresentação de uma nota fiscal
de um trator mesmo não sendo proprietário de nenhuma máquina deste porte. Segundo
ele indagou à responsável pela sugestão “que utilidade teria uma nota fiscal que
certamente não está em meu nome para liberar um empréstimo para mim”? Obteve
como resposta que esta é uma prática comum do banco e “quanto mais garantia o
agricultor oferecer, mais fácil e rápido o crédito é liberado.
Entre os documentos citados como impossíveis de serem obtidos, os entrevistados
citaram: certidão da propriedade dos últimos quinze anos (tombamento do terreno),
contratos de parcerias entre cônjuges, nota fiscal de trator (no entanto o agricultor não é
proprietário de nenhum tipo de máquina agrícola), atestados de bons antecedentes
criminais, outorga de recurso hídrico
59
entre outros.
Na prática todo esse processo contribui para afastar o agricultor familiar da busca por
um direito conquistado para essa categoria socioeconômica cuja importância é
ressaltada em diversos trabalhos e estudos oficiais sobre o meio rural. Entretanto, em
diversos momentos do nosso trabalho de campo percebemos reações dos agricultores
que se sentiram prejudicados ou foram impedidos por algum tempo, de continuarem
59
Em anexo consta uma ata da reunião realizada entre a Emater, o Sindicato dos Trabalhadores Rurais e
representantes do Banco do Brasil e alguns pronafistas para solucionar esta problemática que envolve a
solicitação abusiva de documentos aos beneficiários do Pronaf.
beneficiários dessa política de crédito. Tais reações vieram de diversas formas desde a
insistência junto ao Banco do Brasil, à solicitação de ajuda e esclarecimento junto à
Emater e ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais e à convocação de reuniões para
esclarecimento e denúncias de práticas excessivas por parte do agente financeiro.
6.6 Atividades custeadas pelos recursos do Pronaf e a prática de atividades não-
agrícolas como estratégia de permanência no espaço rural
Observando os dados sobre as principais atividades custeadas com os recursos do
Pronaf, no município de Tocantins, percebemos uma concentração de recursos
destinados, sobretudo, ao cultivo de olerícolas e à pecuária leiteira. Podemos afirmar
que a associação entre estas duas atividades corresponde ao maio número de
beneficiários, somando 15 agricultores. Tal fato ocorre porque, por um lado, porque
estas duas atividades ocupam grande espaço no conjunto da produção agropecuária
municipal e, por outro lado, identificamos que estes beneficiários correspondem ao
grupo de agricultores mais capitalizados. Estes são proprietários das áreas onde
cultivam, muitos possuem diversos equipamentos para o manejo da atividade a qual se
dedicam, são clientes bancários de longa data e alguns destes são agricultores que
viveram fases prósperas da agropecuária brasileira nas décadas de 1980/90, conforme
relatos dos próprios agricultores.
O cultivo de olerícolas como única atividade financiada com os recursos do Pronaf
aparece como a segunda mais citada entre os agricultores pesquisados, correspondendo
a 12. Em seguida aparecem outros conjuntos de atividades ou atividades isoladas a
saber: olerícolas, milho e feijão é a opção de financiamento de 4 agricultores; produção
de leite, formação e limpeza de pastagens foram as atividades citadas por outros 4
agricultores; a fruticultura foi citada também por 4 agricultores e, a produção apenas de
leite e cana-de-açúcar e cultivo de goiaba foram atividades citadas por 2 e 1 agricultor
respectivamente.
Outra afirmação que podemos fazer com base nas afirmações dos agricultores
entrevistados é que os recursos oriundos da modalidade Investimento destinam-se neste
grupo de beneficiários à aquisição de micro-trator e equipamentos de irrigação para a
fruticultura e tanques de resfriamento de leite direcionados à melhoria do
armazenamento deste produto.
No decorrer da análise dos dados, observamos que o agricultor familiar que é
beneficiário do Pronaf e que apresenta os melhores resultados em termos de aplicação e
capacidade de gerir os recursos apresenta um perfil característico. Geralmente são
agricultores proprietários de terras cuja mão-de-obra familiar é muito importante no
andamento do trabalho, possuem máquinas e equipamentos (irrigação, pulverização,
tratores, ordenhadeiras mecânicas, entre outros) que facilitam o manejo das atividades;
Muitas destas famílias têm pelo menos um ou duas pessoas que já são aposentadas; É
neste grupo também que encontramos a maioria das pessoas que exercem atividades
não-agropecuárias fora da propriedade rural, somando 9 pessoas.
No conjunto amostral de nossa pesquisa, encontramos a seguinte situação: em quinze
famílias identificamos dezessete pessoas ocupadas fora da propriedade em atividades
não-agropecuárias. Segundo informações fornecidas pelas famílias, o trabalho fora da
propriedade rural permite uma renda mensal fixa e em alguns casos, certos benefícios
relacionados aos direitos trabalhistas inexistentes nas atividades praticadas
anteriormente no campo.
O trabalho remunerado fora da propriedade permite também que em momentos de crise
em virtude de possíveis prejuízos da atividade agropecuária ou no período em que a
propriedade não estiver gerando renda (entressafra), que um ou mais membros da
família continue recebendo seu salário. Essa prática garante em muitos casos, a
permanência da família no campo e ao mesmo tempo retira parte da responsabilidade
atribuída às atividades agropecuárias pelo sustento do grupo familiar.
De acordo com Schneider (2003, p. 22-23),
Embora a agricultura guarde um lugar de destaque no espaço rural, é errôneo
imaginar que ela própria não tenha sido modificada ao longo dessa trajetória.
Em vários países, [...] a dinâmica da própria agricultura no espaço rural é
condicionada e determinada pelas outras atividades ali praticadas e é
percebida como um dos agentes das relações que se estabelecem entre a
sociedade e o espaço. Talvez o exemplo emblemático, entre outros, dessa
mudança na “na forma de ser” do rural seja a emergência e a expansão das
“unidades familiares pluriativas”, pois, é cada vez mais freqüente que uma
parte dos membros das famílias residentes no meio rural se dedique às
atividades não-agrícolas, dentro ou fora das propriedades”.
Dessa forma, Schneider argumentou que o rural não se resume mais apenas a atividade
agrícola, “pois a ele passaram a incorporar-se, nas leituras analíticas e nas
representações sociais, outras dimensões como a natureza, as famílias rurais, as
paisagens, o patrimônio cultural e as tradições, entre outras”.
Dentro do universo pesquisado, as ocupações mais procuradas são as confecções de
roupas (quando se trata de mulheres) e agroindústrias, especialmente laticínios (quando
se trata dos homens) porque estas são atividades que não requerem qualificação
profissional muito complexa. No caso das confecções, muitas trabalhadoras iniciam na
função de arrematadeiras (função esta que consiste em cortar excesso de linhas, pregar
botões e outras atividades mais simples) e, posteriormente podem fazer cursos práticos
em máquinas industriais e se qualificarem enquanto costureiras obtendo assim, maiores
rendimentos.
Independente da função que as pessoas passam a exercer fora do meio rural, o que mais
atrai estas pessoas para as cidades é a possibilidade de terem uma renda fixa via
recebimento de um salário no fim do mês. Somente os dividendos arrecadados com as
atividades desenvolvidas diretamente na propriedade não tem sido suficientes para o
sustento de muitas famílias rurais.
Na zona rural a renda da família é muito instável dependendo de vários fatores:
• Fatores de ordem natural: as condições atmosféricas interferem em grande
medida na colheita e na produtividade das lavouras e na pecuária; a ocorrência
de secas prolongadas ou de chuvas ou frio em excesso comprometem os
resultados dos investimentos dos agricultores podendo até levar à perda total da
safra ou parcial do rebanho.
• Fatores de ordem mercadológica: os agricultores produzem, mas não tem
garantias de venda de suas mercadorias. Muitas vezes, os investimentos
realizados absorvem todas as economias da família em uma única safra, dada à
fragilidade econômica de muitas destas. Quando inicia o período de colheita, os
preços oscilam demasiadamente levando-os a grandes prejuízos. A maioria dos
cultivos no município é de olerícolas, portanto, produtos perecíveis que tem que
ser comercializados rapidamente.
• A pecuária leiteira também enfrenta sérios problemas, pois, no período em que
há maior produção o preço do leite é reduzido e, no período da entressafra o
preço aumenta, mas aumenta também os custos de manejo do gado, pois, é
necessário complementar a alimentação do rebanho com ração e outros
nutrientes para manter a lactação e a saúde dos animais, pois as pastagens se
tornam escassas.
• Falta de apoio para a comercialização da produção e aquisição de insumos: neste
aspecto, os agricultores responsabilizam a disparidade de preços entre insumos e
da produção pelos prejuízos que estão sujeitos. Além destes fatores, os
agricultores relatam que falta apoio do poder local por meio de projetos para
solucionar esses problemas. Estes se referem à colocação dos projetos em prática
porque aqueles já apresentados até então prometendo resolver ou minimizar tais
problemas se resumiram em cartas de intenção que na prática, não saíram do
papel e não foram capazes de ultrapassar as barreiras de serem meros discursos
políticos.
• Falta de assistência técnica em quantidade suficiente para assistir aos
agricultores do município. Neste sentido, há promessas de que o quadro de
pessoal responsável pela assistência técnica seja ampliado. No entanto, desde o
início de 2008 que esta questão foi levada ao Executivo Municipal o qual
concordou com a ampliação, mas, até o momento, providências não foram
efetivadas.
Diante do exposto, podemos afirmar que a busca por oportunidades de trabalho no meio
urbano acaba refletindo uma alternativa para alguns membros das famílias rurais que
não tem possibilidade neste momento de manterem-se ocupados nas atividades
agropecuárias. Com essa divisão do trabalho vivida por estas famílias, o patrimônio
rural permanece com a família, porém, não é deste que provém a maior parte da renda
mensal desta. Esta situação pode levar a médio ou longo prazo ao deslocamento de
outros membros ou de toda a família para o meio urbano. Inclusive, observamos
imóveis rurais em bom estado de conservação fechados, pois, os moradores aos poucos
foram se mudando para a cidade e todo aquele investimento em estrutura como moradia,
curral, galinheiro, pomar, entre outros, está desocupado.
Nestas situações que encontramos em nosso trabalho de campo, constatamos duas
situações em relação à moradia destas famílias no meio urbano:
i) Famílias compostas por pai, mãe e filho (s) jovens ou crianças: nestes
casos, a família não possui imóvel urbano próprio e tem que arcar com
gastos com aluguel. Um dos motivos que levam ao deslocamento de famílias
com filhos em idade escolar para as cidades está relacionado à expectativa
dos pais em relação à continuidade dos estudos dos filhos. Dessa forma, as
famílias com filhos menores, em idade escolar principalmente, tendem a um
aumento nas despesas mensais que podem comprometer um possível
aumento nos rendimentos da família;
ii) Famílias compostas por pais e filhos adultos que não residem com os pais:
estes, geralmente são aposentados e possuem residência própria no meio
urbano. Portanto, isentos das despesas relacionadas ao aluguel.
Além das ocupações em atividades não-agropecuárias, encontramos seis jovens, filhos
agricultores beneficiários do Pronaf que estão cursando faculdades. As instituições de
ensino superior as quais os mesmos frequentam são: Universidade Federal de Viçosa,
onde estudam uma graduanda em Agronomia e outro no curso de Mestrado em
Química; UNIPAC de Ubá um estudante do curso de Administração; na Faculdade
Santa Marcelina de Muriaé-MG dois estudantes cursam Ciências Biológicas e
Nutrição; FAGOC de Ubá uma estudante do curso de Educação Física. Esta estudante é
beneficiária do Programa Universidade Para Todos (PROUNI), do governo federal.
7. COSIDERAÇÕES FIAIS: AVAÇOS E LIMITAÇÕES DO PROAF
O meio rural brasileiro vem sendo palco de grandes transformações, assim como
acontece em outros países do mundo. A agricultura continuará a ser uma atividade
essencial neste espaço como supridora de alimentos, geradora de emprego e renda. No
entanto, existem sinais de que o meio rural brasileiro também exercerá muitos outros
papéis além da agricultura e oferecerá múltiplas oportunidades para a dinamização da
economia do Brasil do interior.
Na percepção de vários autores, os gestores de políticas públicas (assim como
instituições de ensino, de pesquisa e de extensão rural) ainda associam o espaço rural
como local restrito a atividades agrícolas. Com isto, as políticas públicas de
desenvolvimento rural são setorizadas, o que provavelmente causa a perda de
oportunidades de desenvolvimento em regiões carentes do país. E não é um contingente
pouco expressivo, mas, conforme afirma Veiga (2002), é formado por 80% dos
municípios e 30 % da população brasileira.
A partir dos anos 1990, o governo brasileiro reconheceu a necessidade de elaborar
políticas públicas específicas para atender aos agricultores familiares. Esse
reconhecimento governamental ocorreu, sobretudo, com a implementação do Pronaf e
também a Previdência Social.
O Brasil rural ainda necessita de políticas redistributivas de terras e apoio estrutural para
as áreas reformadas para que as pessoas contempladas possam ter melhores condições
de habitar e se manterem em condições dignas no campo. É comum mencionar que a
agricultura brasileira possui ainda grande potencial de crescimento pelas fronteiras
agrícolas ainda não exploradas e pela intensificação das áreas já existentes. Talvez o
mesmo se possa dizer do Brasil rural onde temos ainda um grande potencial agrícola e
não-agrícola. É para este novo e promissor ambiente que instituições e governo
precisam se voltar (onde está o desafio institucional), pois pode residir aí a força para
desenvolver o país por inteiro.
Conforme diagnosticou Schappo (2003), o Pronaf está conformando um novo campo de
coalizão de atores sociais, públicos e privados, tendo por objetivo dar um tratamento
adequado às necessidades da agricultura familiar brasileira. Com isso, as formas de
intervenção do programa nas áreas de crédito, de infra-estrutura, de pesquisa e de
capacitação comprovam a importância de políticas de desenvolvimento rural que
enfatizam a agricultura familiar como setor prioritário, devido à sua expressão social e
econômica no contexto do sistema de produção agropecuária do país.
O Pronaf é uma política pública que vem, ao longo de sua existência passando por
diversos aperfeiçoamentos seqüenciais, no sentido de transformá-lo efetivamente em um
instrumento capaz de atender ao conjunto de agricultores familiares brasileiros em todas
as suas formas de expressão.
De acordo com Campos e Cardoso (2004), o Pronaf desempenha importante papel em
relação à agricultura familiar e ao crédito rural. No entanto, os autores questionam se o
programa atende uniformemente ao universo de agricultores familiares distribuídos nas
regiões geográficas do país. Se tal fato não ocorre, é possível que algumas unidades da
federação estejam recebendo grande parte dos recursos do Programa em detrimento de
outras. Baseando-se nessas idéias, pressupõe- se que a distribuição dos recursos do
crédito rural do Pronaf para as unidades da federação, não é realizada de forma
homogênea. Além disso, diversos estudos demonstraram outras formas de concentração
dos recursos do Pronaf. Entre elas podemos citar aquelas relacionadas a determinados
grupos (D; E), que correspondem a agricultores mais capitalizados, portanto mais aptos
a oferecer as garantias exigidas pelo banco. Ainda podemos citar a predominância de
projetos enfocados em determinados produtos. Mesmo diante da problemática da
comercialização destes produtos, no entanto, vimos que há grande concentração de
projetos destinados a financiar estas mesmas atividades. O excesso de produção de
determinados produtos culmina na dificuldade de comercialização a preços que cubram
os custos de produção e venha a gerar um excedente para o agricultor.
Na realidade do município de Tocantins encontramos forte concentração de projetos
cujos agricultores foram enquadrados nos grupos D e E e também, cujo financiamento
foi canalizado principalmente para o cultivo de olerícolas e para a pecuária leiteira.
Nosso trabalho de campo demonstrou que muitos agricultores atribuem o fracasso ou o
pequeno desempenho do Pronaf à instabilidade dos preços dos produtos. Relatam que
apenas a existência se uma política de crédito atuante dentro da política agrícola
brasileira é insuficiente para garantir a continuidade das atividades no meio rural.
Segundo alguns agricultores, a política de crédito é um importante instrumento para o
financiamento e valorização da agricultura familiar, mas falta ainda, desenvolver
mecanismos que apóiem esta política que faça valer a pena investir nas atividades as
quais o município tem vocação, mas gostariam que houvesse intervenções no sentido de
facilitar o acesso destes ao mercado para comercializar o que produzem ou que fossem
estudadas novas alternativas viáveis para a realidade do município.
Os agricultores afirmam que falta apoio local para planejar as questões relativas à
agricultura familiar e que a assistência técnica é importante não só na fase de elaboração
do projeto, mas também na execução deste, mas, a falta de técnicos em número
suficiente para realizar esse acompanhamento é uma questão que não tem data para
alterar.
Ferreira, Silveira e Garcia (2006) também reconhecem que os problemas relativos ao
Pronaf são muitos e variados. Dizem respeito ao processo de formulação, adaptação
normativa e moldagem institucional, à execução das ações por parte dos intervenientes,
aos três níveis de governo e aos interesses e inserções de entidades do próprio público-
alvo. Na visão destes autores são problemas passíveis de serem encarados e superados,
pois vêm sendo apontados repetidamente ao longo do tempo. De qualquer forma,
indicam possibilidades de o
programa dar um salto de qualidade, aperfeiçoar
instrumentos e integrar intervenções. São desafios, enfim.
Para Gasolla (2004), o Pronaf está imerso em uma ambigüidade que faz com que, ao
mesmo tempo, ele seja um programa que apóia e estimula os agricultores familiares,
intensificando a sua inserção no padrão produtivista de agricultura, mesmo que na
formulação original os seus objetivos sejam os de buscar alternativas a este
desenvolvimento convencional.
Na implementação do Pronaf no município de Tocantins são identificados vários
problemas que podem contribuir para que seus objetivos iniciais não sejam plenamente
alcançados. Entre estes, podemos citar a falta de informações por parte dos agricultores
familiares (muitos não têm informações sobre os procedimentos para a obtenção do
crédito ou se os mesmos se enquadram como beneficiários do Pronaf); a dificuldade da
Emater em prestar assistência técnica, em elaborar projetos viáveis de acordo com a
realidade local bem como acompanhar o desenvolvimento de tais projetos.
A ausência de acompanhamento e definição de projetos viáveis pode levar ao uso
inadequado dos recursos culminando em endividamento; em outras situações, o agente
financeiro (Banco do Brasil) não possui habilidade para atender aos agricultores
familiares, tendo em vista que, geralmente a maioria dos contratos apresenta valores
baixos e os candidatos ao crédito nem sempre são clientes do banco.
Gusmão (2001) afirmou que o Pronaf busca fortalecer as condições técnicas e
econômicas de inserção da agricultura familiar no desenvolvimento local. Foi concebido
como instrumento de transformação do ambiente institucional brasileiro, para fortalecer
os movimentos sociais por meio de sua construção flexível, orientada pelas
reivindicações sociais dos diferentes estados. Não têm sido poucas as dificuldades e os
problemas encontrados durante sua gestação e implementação. No entanto, em relação
ao Pronaf-Crédito entre os principais problemas podemos enumerar: as garantias
exigidas pelos agentes financeiros, a exigência de avalistas, penhores de bens cujos
valores são escandalosamente superiores ao do valor pleiteado como empréstimo, entre
outros que de certa forma tem sido minimizados ao longo da trajetória do Pronaf, mas
que, infelizmente ainda não foram completamente solucionados.
Nesta nova fase das políticas públicas de desenvolvimento rural, a institucionalidade é
um elemento determinante. Ao longo dos últimos anos foram criadas organizações,
instâncias de representação e de decisão desde o âmbito municipal até a esfera federal,
além de procedimentos técnicos e administrativos que ampliaram a possibilidade da
gestão social das políticas públicas, de forma que estas ultrapassem as fronteiras
restritas da ação dos órgãos governamentais. Com isso, abriu-se espaços para a
sociedade civil intervir na formulação, implementação e avaliação das políticas
destinadas a promover o fortalecimento da agricultura familiar no país, conforme
advertiu Schappo (Op. Cit). A título de exemplo citamos a criação dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR), que tem por objetivo fazer com que os
agricultores e suas representações passem a ter vez e voz no processo de elaboração e
implementação do Pronaf. Mas, há situações conforme estudos de Abramovay e Veiga
(1999), em que muitas prefeituras entendem o CMDR apenas como o ritual burocrático
necessário à obtenção de ajuda. Nestas situações, a participação social fica relegada a
segundo plano e as decisões são tomadas pelas lideranças locais, a partir daquilo que os
mesmos entendem que é melhor para o município ou para a administração local.
Em Tocantins, a atuação do CMDRS, criado em 2004 tem se restringido a ações
localizadas como a mediação para adquirir dois tanques de resfriamento de leite que
foram instalados em duas comunidades (Santo Antônio e Mendes), beneficiando muitas
famílias produtoras de pequenas quantidades diárias de leite, ou seja, um volume de
produção que inviabiliza o investimento individual para a aquisição de um equipamento
deste porte. Atualmente os representantes dos agricultores do município desejam
atribuir novas funções ao CMDRS como a de fiscalizador dos investimentos do Pronaf.
Caberia aos conselheiros ou parte destes a função de fiscais que certificariam na prática
a execução dos projetos técnicos elaborados para acessar os recursos do Pronaf. Desta
forma, tornariam o conselho mais atuante no município, aumentando seu poder de
atuação junto às instâncias superiores culminando em maior poder reivindicatório.
Um dos desafios persistentes no meio rural é a incipiente participação dos agricultores
nos processos de decisão sobre políticas públicas. Demonstrar aos agricultores que estes
podem ser importantes atores na defesa dos seus próprios interesses e na busca pelos
direitos dessa categoria socioeconômica constitui-se em um trabalho árduo que deverá
ser realizado, sobretudo pelos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais e pelas empresas de
Assistência Técnica.
Shappo afirmou ainda que outro fator relevante neste contexto foi a descentralização das
políticas públicas, sobretudo a partir da segunda metade da década de 1980, buscando
fortalecer o protagonismo das esferas regionais e locais, em contraposição à excessiva
centralização que marcou as políticas públicas brasileiras no período pós-guerra, a
descentralização tornou-se uma alternativa à ineficácia das políticas e dos próprios
órgãos públicos, uma vez que se pensava que quanto mais próximos dos cidadãos, mais
facilmente se resolveriam os problemas da população. Através de novas regras de
tomadas de decisões, buscou-se incentivar a participação social como forma de interferir
nas políticas e no próprio rumo do desenvolvimento rural. Com isso, esperava-se criar
uma cultura de participação política que, paulatinamente, fosse capaz de responder aos
desafios de se construir um modelo de desenvolvimento sustentável ancorado na
dinâmica da agricultura familiar.
Neste processo centrado na gestão e na participação social, entretanto, há ainda diversos
obstáculos a serem superados. Especificamente em relação ao Pronaf, alguns destes
obstáculos acabam se transformando em limitações ao programa, impedindo que o
mesmo venha a alterar efetivamente os rumos atuais do desenvolvimento agropecuário
brasileiro, e ainda mantendo um caráter seletivo e excludente. Neste sentido, verifica-se
que nem todos os passíveis beneficiários deste programa de crédito teriam condições de
fato, de se tornarem reais beneficiários em função dos entraves que persistem ainda nos
dias atuais entre a intenção de democratizar o crédito aos agricultores familiares e a
efetivação desta intenção.
Por um lado, persistem os limites dados pelo sistema financeiro na operacionalização do
programa, que se expressa de várias maneiras. Em muitas situações, os bancos não
incluem alguns agricultores familiares como público preferencial para o atendimento
cotidiano. Percebemos em nossa pesquisa que os agricultores familiares possuem outras
formas de relacionamento com o agente financeiro apresentam maior facilidade de obter
o crédito, de renovar os contratos e ainda de gerir os recursos. Neste grupo não
encontramos casos de problemas relacionados à exigência de seguro de vida, ou os
demais empecilhos para se manterem como beneficiários do Pronaf. Para o banco
parece ser mais tranqüilo trabalhar com seus clientes, de longa data os quais detém
garantias adequadas às suas demandas de crédito.
No limite, essa prática acaba dificultando o acesso às diferentes modalidades de créditos
do programa. Em parte, esse aspecto é mais visível nas operações financeiras voltadas
aos investimentos nas propriedades, sendo exigidas garantias que nem sempre são
compatíveis com a realidade do agricultor familiar. Acreditamos que esse argumento
justifica o predomínio das operações de crédito concentradas na modalidade Custeio no
município de Tocantins, no período que analisamos os dados oficiais que embasaram
este trabalho.
Decorrente desse processo surgem precedentes para a ocorrência de distorções que
levam à concentração dos recursos em algumas regiões ou produtos (situações que ainda
persistem, conforme dados apresentados nesta pesquisa), como o ocorrido no início do
programa.
Por outro lado, é importante ponderar que os financiamentos do Pronaf para as
categorias de agricultores familiares descapitalizados e para o financiamento de
determinadas atividades contém um risco que os bancos que disponibilizam os recursos
do programa nem sempre pretendem assumir. Com isso, cria-se um conjunto de
dificuldades para atender a todas as categorias de beneficiários.
Verifica-se ainda nos dias atuais, a permanência de alguns vícios da burocracia dos
órgãos públicos, os quais impedem a legitimação do processo de participação junto à
sociedade civil, ao concentrar o poder decisório nesses órgãos e ao não estimular as
instâncias que estão sendo criadas nos estados a ganhar vida própria e serem sujeitos do
processo de descentralização e de democratização das políticas públicas.
Entretanto, conforme Cerqueira e Rocha (2002) essas barreiras, podem ser superadas
através de uma intervenção governamental mais qualificada, que considere as novas
dimensões do mundo rural e tenha como premissa elementos de um modelo de
desenvolvimento amparado na sustentabilidade econômica, social e ambiental em
contraposição aos valores do modelo dominante. Para estas autoras, as críticas
relacionadas às políticas públicas voltadas para o meio rural estão relacionadas ao
próprio modelo de desenvolvimento em que as políticas públicas estão inseridas e na
forma de relacionamento com os seus beneficiários. Pautadas no modelo convencional
de desenvolvimento agrícola, as políticas públicas não consideram os aspectos
socioeconômicos e ambientais de cada região. Ressaltam a importância de considerar a
diversidade intra-regional existente, com produtores diferenciados não somente em
termos de renda, mas também nos aspectos organizacionais, culturais, educacionais,
tecnológicos, etc.
Vale ressaltar que a estrutura organizacional nas comunidades rurais do município de
Tocantins são muito precárias, dificultando uma participação mais efetiva nos projetos
de desenvolvimento e na defesa dos seus interesses. De uma forma geral os projetos
governamentais alimentam o vício de serem elaborados “de cima para baixo”, não
sendo originados na própria comunidade pelos seus membros, ou seja, pelas pessoas
que vivenciam ou conhecem as especificidades locais.
O Pronaf, em sua concepção, incentiva a participação e a organização dos agricultores,
além de promover ações descentralizadas com a implantação dos Conselhos Municipais
de Desenvolvimento Rural. No entanto, sua operacionalização depende muito ainda do
potencial das organizações representativas de agricultores e dos diferentes órgãos
envolvidos no programa.
A identificação da falta de integração entre os diferentes agentes, juntamente com uma
estrutura burocrática e centralizada das instituições governamentais, implica no
descompasso de atividades e na morosidade das ações, dificultando assim, o alcance dos
objetivos de promover um desenvolvimento diferente daqueles tradicionalmente
existentes no Brasil.
Ferreira et al (2001) destacou a relevância do entrosamento entre as modalidades de
crédito assim como entre os atores sociais envolvidos na operacionalização dos recursos
do Pronaf. Estes autores afirmaram que o crédito de custeio sem investimentos,
investimentos sem infra-estrutura, financiamento sem a devida assistência técnica e a
necessária capacitação dos agricultores, entre outras combinações necessárias, não
produzem mudanças estruturais nem asseguram sustentabilidade aos agricultores
familiares atendidos. Neste sentido, [...] “muitas das críticas hoje existentes podem estar
se originando dos descompassos existentes entre significados e significandos, intenção e
gesto, vontade e capacidade, objetivos e meios para alcançá-los” (FERREIRA et al,
2001, p. 534-536). Em outras palavras, onde os recursos do Pronaf são investidos não
está alcançando mudanças significativas no padrão socioeconômico dos agricultores. A
realidade que encontramos em sua maioria são agricultores familiares capitalizados que
acessam os recursos do Pronaf porque esta é uma operação de crédito cujos juros são
atrativos. A maioria dos nossos entrevistados tem fontes de renda contínua, ou seja, não
são agricultores que estão investindo para obter um patrimônio ou para sustentar-se
exclusivamente por meio daquela atividade. Muitos destes têm a renda familiar
composta por proventos oriundos de atividades fora da propriedade ou reforçada por
aposentadorias ou pensões.
Encontramos dentro do universo pesquisado, agricultores que desejaram desistir do
Pronaf, mas foram convencidos a permanecerem com os valores dos contratos por pelo
menos mais um ano aplicados em cadernetas de poupança tendo em vista que os
rendimentos obtidos nesta aplicação são suficientes para pagar os juros anuais do
Pronaf. Outra sugestão dada a este beneficiário foi que o mesmo investisse em
equipamentos novos para os tratores, cujo aluguel das máquinas rapidamente pagaria o
investimento realizado.
De uma forma geral percebemos algumas deficiências da administração do Pronaf em
Tocantins tanto por parte das instituições quanto no gerenciamento dos recursos pelos
beneficiários. Por isso apresentamos algumas sugestões que acreditamos poderem
contribuir para apontar caminhos para superar algumas destas possíveis falhas. Em
resumo, as principais sugestões são:
O programa precisa ser mais divulgado no município para que os potenciais
interessados tomem conhecimento dos objetivos do Pronaf e também quanto à
definição dos reais beneficiários. Acreditamos que esta maior divulgação
poderia ser realizada em parceria pelas próprias instituições representantes dos
agricultores familiares já envolvidas no processo de operacionalização do
Pronaf. Esta divulgação do Pronaf poderá contribuir inclusive, para ampliar a
integração e a articulação entre as instituições responsáveis pela administração
do Programa no município. Neste contexto destacamos a importância da
participação mais efetiva do Banco do Brasil na divulgação do Pronaf porque
muitos agricultores familiares que necessitam do acesso a essa política de
crédito não tem afinidade com a linguagem e os trâmites burocráticos que
envolvem uma operação de crédito.
Há necessidade de se pensar em projetos regionais e locais que atendam as
especificidades dos agricultores familiares, mas que os mesmos estejam em
consonância com o mercado. O agricultor e sua família têm necessidades diárias
que precisam ser sanadas com o resultado das atividades praticadas. Por isso, é
imprescindível que os projetos técnicos sejam planejados de acordo com as
demandas do mercado e a realidade local para que o resultado seja satisfatório
para o agricultor e este possa cumprir seus compromissos com o banco. São
imensos desafios, enfim;
O município apresenta grande carência em relação aos serviços de Assistência
Técnica e Extensão Rural (ATER). A Emater, conforme já mencionamos em
outras seções deste trabalho, conta com apenas um técnico para a realização do
trabalho interno e externo. Afirmamos que é fundamental a implementação de
mudanças nessa situação. Os agricultores apontam a necessidade da presença de
técnicos qualificados que possam elaborar junto com eles políticas locais de
fortalecimento da agricultura familiar para que a produção do município não se
concentre em determinados produtos ou atividades. A concentração excessiva
em determinadas atividades deixa os agricultores sem alternativas de obtenção
de renda caso a comercialização da produção não cubra os gastos.
A comercialização da produção é outro fator que necessita de atenção, pois, os
produtos ficam vulneráveis à intermediação. Os próprios agricultores relatam
que não têm dificuldades em produzir, mas sim, de obterem o retorno financeiro
dos investimentos aplicados na atividade agropecuária devido aos baixos preços
dos produtos. Neste sentido, é imprescindível que sejam discutidas e elaboradas
novas formas de comercialização favoráveis a esse grupo produtivo.
O município carece de associações e de órgãos que possam representar o
agricultor especialmente, o agricultor familiar. A única associação de
produtores rurais que existia no município encerrou suas atividades devido à
falta de credibilidade dos agricultores. A partir do momento em que
sobressaíram conflitos de interesses em detrimento da busca por benefícios para
todos os associados dentro da ASPRUT, os dirigentes não conseguiram mais
mantê-la em atividade. No momento fala-se em sua revitalização, no entanto, a
participação dos agricultores familiares juntamente com seus representantes
parecem não ter grande poder decisório no contexto atual. O CMDRS tem
prestado importante apoio a essa associação, contudo, tanto os conselheiros
quanto os representantes do poder local que fazem parte da organização da
“nova ASPRUT” escolheram dirigentes a partir de afinidades pessoais e não de
acordo com a melhor forma de representar os interesses das comunidades rurais
e dos agricultores familiares.
Não queremos dizer que parte dos agricultores entrevistados não teria direito de
acessar os recursos do Pronaf. Prova disso é que antes de ter os recursos
liberados pelo banco estes passaram pelas fases de elaboração do projeto técnico
e pela certificação de enquadramento de acordo com a DAP. Entretanto, alguns
dos entrevistados (cerca de 15%), são agricultores bastante capitalizados e
alguns
destes faltaram pouco declarar que os recursos deste programa não faz a
menor diferença para eles enquanto capital de giro. Um deles até afirmou que
trata-se “de uma quantia muito pequena comparada aos gastos que tenho
durante o ano e ao dinheiro que a propriedade precisa para se manter em dia”.
No meu entendimento declarações como esta evidencia certo equívoco na
liberação dos recursos do Pronaf, pois, certamente há agricultores no município
que precisam destes recursos e por diversas razões não têm acesso a este
programa de crédito.
Consideramos que a participação e o acesso aos recursos creditícios do Pronaf não tem
atendido as demandas reais dos agricultores familiares ao manter em suas bases uma
lógica que privilegia os segmentos mais capitalizados e ainda dificulta a inclusão dos
agricultores menos capitalizados. Concordamos com diversos autores que demonstram a
necessidade de realizar ajustes neste programa, inclusive aqueles relacionados à forma
de distribuição dos recursos que tente inserir o agricultor familiar no mercado, de forma
coletiva e
com menores exigências e garantias. De uma forma geral, na
operacionalização do programa ações desarticulada são insuficientes e incapazes de
gerar mudanças efetivas no público beneficiário, fazendo com que o programa não
atinja os seus reais objetivos.
Enfatiza-se por fim, conforme Medeiros (2002),
[...] que a produção familiar rural representa um papel social e econômico
importante para o desenvolvimento regional, na medida em que seu
fortalecimento tem tanto um valor social, através da terra, do trabalho e da
família, como um valor econômico, pois a geração de renda e de empregos
dinamiza o consumo e a procura por serviços (MEDEIROS, 2002, p. 21).
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AEXOS
AEXO 01: SÍTESE DOS DADOS DE CAMPO
TABELA 01: Área das propriedades rurais dos agricultores entrevistados
ÁREA
(Ha)
º DE PROPRIEDADES
92,5
5
39
1
37
1
33
1
28
3
27
2
24
2
23
1
22
1
21
4
19
1
15
1
13
1
11
7
10
3
8
1
7,5
1
7
3
4
1
2
2
TOTAL
42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009.
TABELA 02: Situação dos agricultores familiares em relação a terra
SITUAÇAO EM RELAÇÃO A TERRA º DE AGRICULTORES
Proprietário 26
Meeiro 2
Arrendatário 2
Parceiro 12
Outros -
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009.
TABELA 03: Nº. de famílias que residem nas propriedades dos entrevistados
º DE FAMÍLIAS º DE PROPRIEDADES
0 9
1 16
2
8
3 6
4 2
5
1
TOTAL
42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009.
TABELA 04: Tipo de mão-de-obra utilizada nas propriedades dos entrevistados
TIPO DE MÃO - DE – OBRA º DE PROPRIEDADES
Somente Familiar 19
Familiar e Temporária 16
Familiar e Empregados Permanentes
1
Somente Trabalhadores Temporários 0
Somente Empregados Permanentes 0
Familiar e Meeiros
6
Outros 0
TOTAL 42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009.
TABELA 05: tempo médio que os agricultores são beneficiários do Pronaf
TEMPO DE COTRATO (AO) º DE AGRICULTORES
1 0
2 4
3 10
4 11
5 8
6 0
7 2
8 4
9
1
10 0
11 1
12
1
TOTAL 42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009.
TABELA 06: Modalidade/agricultores/porcentagem dos agricultores que acessam as
respectivas modalidades
MODALIDADES
º DE AGRICULTORES
AGRICULTORES QUE
ACESSAM CADA
MOD
A
LIDADE (%)
Custeio
26
61,90
Investimento
5
11,90
Custeio e Investimentos
11
26,2
TOTAL 42 100
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009.
TABELA 07: Renovação do contrato
º de agricultores que pretendem renovar o
contrato do Pronaf
º de agricultores que não pretendem
renovar o contrato do Pronaf
37 5
TOTAL 42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009.
TABELA 08: O valor liberado é suficiente para custear as atividades?
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009
TABELA 09: Em relação aos prazos de renovação.
SIM ÃO
31
11
TOTAL
42
O PRAZO DE REOVAÇAO DO PROAF
SÃO ADEQUADOS
O PRAZO DE REOVAÇAO DO PROAF
ÃO É ADEQUADO
27 15
TOTAL 42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009
TABELA 10: Principais dificuldades enfrentadas para se tornar beneficiário do Pronaf.
DIFICULDADES º DE AGRICULTORES
enhuma dificuldade
60
16
Avalistas 10
Burocracia
61
6
Exigência de documentos impossíveis de
serem obtidos
5
Valor das garantias muito maiores do que o
do empréstimo
5
TOTAL
42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009
TABELA 11: ATIVIDADES FINANCIADAS COM OS RECURSOS DO PRONAF.
ATIVIDADES FIACIADAS º DE AGRICULTORES
Olerícolas
62
12
Olerícolas e produção de leite 15
Olerícolas, Milho e Feijão 4
Leite, formação e limpeza de pastos 4
Produção de leite 2
Fruticultura
63
4
Cana- de- açúcar e goiaba 1
TOTAL 42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009
TABELA 12: Vantagens que o Pronaf apresenta enquanto programa de crédito
VATAGES APRESETADAS PELO
PROAF
º DE AGRICULTORES
60
Entre os agricultores que declararam não terem enfrentado dificuldades para se tornarem beneficiários
do Pronaf, três deles, enfrentaram sérios problemas relacionados ao seguro, na renovação do Pronaf em
2009.
61
Nas entrevistas, os agricultores familiares se referiam à existência de burocracia todas as vezes que não
conseguiam obter um documento exigido pelo banco ou à exigência de vários documentos.
62
Os cultivos citados em ordem decrescente foram: tomate, pepino, abóbora, jiló e pimentão.
63
As frutas cultivadas por estes agricultores são: goiaba e tangerina Pokan,
Juros baixos 17
Juros baixos e fácil acesso 4
Dinheiro disponível fora da época da
colheita
5
Proporciona aumento da área plantada e
da produção
6
Evita endividamentos em lojas que vendem
insumos
64
6
enhuma 4
TOTAL 42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009
TABELA 13: Houve aumento dos rendimentos da propriedade após a aplicação dos recursos do
Pronaf.
AUMETO OS REDIMETOS DA PROPRIEDADE ORIUDOS DOS RECURSOS
DO PROAF
Sim 28
Não 6
Grande aumento dos rendimentos
4
Pequeno aumento dos rendimentos 4
TOTAL 42
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009
TABELA 14: Atividades exercidas fora da atividade agropecuária
ATIVIDADES EXERCIDAS FORA DAS
PROPRIEDADES RURAIS
º. DE PESSOAS
Administrador 1
Balconista 2
Costureira
2
Cobrador 1
Fisioterapeuta 1
Professora (Rede Estadual)
3
Professora (Rede Municipal) 2
Ajudante geral em laticínio 4
Tratorista
1
TOTAL 17
Fonte: trabalho de campo - Jan./ Mar. 2009
64
Nestas lojas, os juros mensais são muito maiores do que aqueles cobrados anualmente pelo Pronaf.
AEXO 02: CÓPIA DA ATA DA REUIÃO REALIZADA A SEDE DO STR DE
TOCATIS-MG.
AEXO 03: LISTA DE AGRICULTORES FAMILIARES ETREVISTADOS.
Afrânio Meireles Senra.
Aloísio Mendes Peixoto.
Antônio Maurício Pereira.
Antônio Ribeiro Mariano.
Célio Ferreira Batista.
Claudomiro Pires de Camargo.
Cleber Rocha.
Daniel Dias de Carvalho.
Darci Marcelo Rodrigues da Costa.
Edigar Marcos.
Elias de Oliveira.
Feliciano Soares Pereira.
Flantor Pires da Luz.
Francisco Tadeu de Oliveira.
Geneci Pires do Amaral.
Geneci Soares Beraldo.
Ideir Soares Souza Lima.
Jair Costa Meireles.
João Batista Marques.
João Célio Teixeira.
João de Oliveira Braga.
João Paulo Soares.
Jones Mota Tavares.
José Carlos de Oliveira Mendes.
José Carlos de Sousa Peixoto.
José de Oliveira Marques Filho.
José do Carmo Cordelli.
José Joaquim Martins de Oliveira.
José Pinto Maciel.
Lair Sebastião de Assis Meireles.
Márcio Lucarelli Gropo.
Márcio Teixeira Pires.
Marco Antônio Meireles Senra.
Maria Perpétua Meireles Marques.
Marina Gonçalves Gomes da Silva.
Nélio Meireles Cancela.
Renato de Oliveira Marques.
Rossir Pires Lima.
Sebastião Bordalo.
Vicente de Paulo Ferreira.
Wilson Cléver de Oliveira.
Observação: Atendendo ao pedido de um dos agricultores entrevistados não estamos
divulgando seu nome nesta lista.
AEXO 04: ROTEIROS DAS ETREVISTAS REALIZADAS JUTO AOS
REPRESETATES DAS ISTITUIÇÕES CORRELATAS AO CRÉDITO RURAL O
MUICÍPIO DE TOCATIS-MG (PRIMEIRA ETAPA).
1- Qual a importância da agricultura para o município de Tocantins-MG?
2- Qual a importância do meio rural?
3- Quais políticas existem para o meio rural no município?
4- Você conhece o Pronaf? Como o Pronaf é administrado no município?
5- Qual o papel da instituição que você representa, em relação ao Pronaf?
6- Qual o perfil dos agricultores que contratam o Pronaf em Tocantins?
ROTEIRO PARA ETREVISTAS JUTO AOS REPRESETATES DAS
ORGAIZAÇÕES CORRELATAS AO CRÉDITO RURAL O MUICÍPIO DE
TOCATIS-MG (SEGUDA ETAPA).
i) SIDICATO DOS TRABALHADORES RURAIS (STR)
1- Qual a atuação do sindicato junto aos agricultores familiares do município de
Tocantins?
2- O STR desenvolve políticas no sentido de promover:
a) Assistência técnica aos agricultores familiares
b) Capacitação dos agricultores familiares
c) Formação de Associações, Cooperativas, etc.
3- A exigência do enquadramento do agricultor como “agricultor familiar” para acessar o
Pronaf contribuiu para aproximar os agricultores do STR?
4- Quais os documentos que são exigidos para certificar o agricultor como Agricultor
Familiar? È possível ocorrer fraude nesta certificação?
5- O STR promove a divulgação do Pronaf junto aos agricultores familiares? De que
forma isso é feito?
6- De que forma o STR atua junto ao Banco do Brasil, no sentido de ampliar e facilitar o
atendimento dos agricultores familiares pelo Pronaf?
7- Como o STR avalia a atuação do Banco do Brasil como agente financeiro que opera o
crédito rural no município?
8- Na visão do STR, existem obstáculos que dificultam o acesso dos agricultores
familiares ao crédito rural? Quais?
9- O STR percebe alguma alternativa, adotada pelo município de Tocantins, para favorecer
o acesso dos agricultores familiares ao crédito rural?
10- Como é o relacionamento do STR com o Banco do Brasil e com a Emater?
ii) ISTITUIÇÃO FIACEIRA
1- Qual o perfil dos clientes que são agricultores familiares (em termos de tamanho da
propriedade, grau de especialização, situação em relação a terra, etc)?
2- Quais as atividades produtivas que são relacionadas aos pedidos de financiamentos?
3- De que forma é feita a divulgação do Pronaf junto aos agricultores familiares? Há
parcerias com outras instituições como a Emater e o STR?
4- Atualmente quais são os requisitos que o agricultor familiar tem que preencher para se
tornar beneficiário do Pronaf (em termos de grau de especialização, garantias, etc)?
5- A mudança em relação à classificação dos beneficiários em faixas contribuiu para
simplificar ou até facilitar o acesso dos agricultores familiares ao Pronaf? De que
forma?
6- Quais os critérios que são utilizados pelo Banco do Brasil para analisar e aprovar as
solicitações de financiamento quanto à viabilidade da produção e da capacidade dos
agricultores familiares para quitar a dívida? (Neste caso é considerado a capacidade de
pagamento da dívida, as rendas alternativas, detalhamento dos projetos)?
7- Quando uma solicitação de crédito do Pronaf não é aprovada, o agricultor familiar tem
outra opção de crédito (crédito pessoal, cheque especial, etc)?
8- De que forma o Banco do Brasil avalia a criação dos Fundos de Aval? Existem
iniciativas de criação dos Fundos de Aval em Tocantins?
iii) EMATER (EXTESÃO RURAL OFICIAL DO MUICÍPIO DE TOCATIS).
1- A necessidade de certificação do agricultor familiar, fornecida pela Emater e pelo STR,
para a solicitação de crédito especial junto às instituições financeiras contribuiu para
aproximar o agricultor familiar da Extensão Rural?
2- Quais são as demandas mais freqüentes dos agricultores familiares, na elaboração dos
projetos para solicitar o crédito do Pronaf?
3- Qual a porcentagem de agricultores familiares do município que buscam apoio da
Emater?
4- Quais as características dos projetos dos agricultores familiares para solicitar o acesso
aos recursos do Pronaf (porcentagem de solicitações de custeio e de investimento,
atividades a serem financiadas, valores médios dos contratos, número de contratos por
agricultor, etc).
5- De que forma é justificada a viabilidade dos projetos (quanto a capacidade de
pagamento dos agricultores familiares, viabilidade da produção ou do investimento a
ser realizado, etc)?
6- Na visão da Emater, quais são as principais dificuldades enfrentadas pelos agricultores
familiares para gerir os recursos do Pronaf nas unidades produtivas?
7- Quais são as dificuldades enfrentadas pelos agricultores familiares para a aprovação
das solicitações de crédito do Pronaf pela instituição financeira?
8- Como a Emater avalia a atuação do Banco do Brasil, em relação à gestão do Pronaf no
município de Tocantins?
9- Qual a relação entre a Emater e as demais instituições relacionadas ao desenvolvimento
da agricultura familiar no município de Tocantins?
10- A Emater desenvolve algum tipo de ação direcionada a criação de associações e
cooperativas no município? Qual?
AEXO 05: ROTEIRO DE ETREVISTAS REALIZADAS JUTO AOS
AGRICULTORES FAMILIARES.
E) AGRICULTORES FAMILIARES
1- Nome:
2- Endereço:
3-Área da propriedade:
4- Situação em relação a terra: Proprietário; Meeiro; Arrendatário; Parceiro; Outros.
5- Quantas famílias moram em sua propriedade?
6-Qual o tipo de mão-de-obra utilizada na propriedade?
( ) Familiar; ( ) Familiar e temporária; ( ) Familiar e empregados permanentes; ( )
Apenas trabalhadores temporários; ( ) Apenas empregados permanentes;
Outros:
7- O Sr (a) já teve acesso a outros programas de crédito agropecuário além do Pronaf?
Como eram as regras deste programa de crédito?
8- Há quanto tempo o Sr (a) é beneficiário do Pronaf?
9- Quantos contratos do Pronaf o Sr (a) possui atualmente?
10- Pretende renová-lo (s)? Por que?
11- O valor dos recursos liberados é suficiente para custear as atividades de sua
propriedade?
11- Os prazos e condições para renovação do contrato do Pronaf são adequados para as
atividades que o Sr (a) desenvolve?
13-Quais as principais dificuldades que o Sr (a) enfrentou para se tornar beneficiário do
Pronaf?
14-Quais as atividades da propriedade que são custeadas pelos recursos do Pronaf?
15- O Sr (a) buscou acompanhamento técnico na implantação e desenvolvimento do
projeto?
16-Quais os principais problemas que o Pronaf apresenta?
17- Quais as vantagens que o Pronaf apresenta?
18- Ocorreram mudanças nos rendimentos de sua propriedade após a aplicação dos
recursos do Pronaf?
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