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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES – UCAM
MESTRADO EM PLANEJAMENTO REGIONAL E GESTÃO DE CIDADES
ALESSANDRA FLORIDO DA SILVA RIBEIRO
CONSELHOS COMUNITÁRIOS DE SEGURANÇA: Análise da realidade
local e seus vínculos com o Plano Nacional de Segurança Pública.
CAMPOS DOS GOYTACAZES, RJ
Dezembro de 2008
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13
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES – UCAM
MESTRADO EM PLANEJAMENTO REGIONAL E GESTÃO DE CIDADES
ALESSANDRA FLORIDO DA SILVA RIBEIRO
CONSELHOS COMUNITÁRIOS DE SEGURANÇA: Análise da realidade
local e seus vínculos com o Plano Nacional de Segurança Pública.
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Planejamento
Regional e Gestão de Cidades, da
Universidade Cândido Mendes – Campos
/ RJ, para a obtenção do grau de
MESTRE em PLANEJAMENTO
REGIONAL E GESTÃO DE CIDADES.
Orientadores: Ivana Arquejada Faes
José Fernando Rodrigues da Silva
CAMPOS DOS GOYTACAZES, RJ
Dezembro de 2008
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14
ALESSANDRA FLORIDO DA SILVA RIBEIRO
CONSELHOS COMUNITÁRIOS DE SEGURANÇA: Análise da realidade
local e seus vínculos com o Plano Nacional de Segurança Pública.
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Planejamento
Regional e Gestão de Cidades, da
Universidade Cândido Mendes – Campos
/ RJ, para a obtenção do grau de
MESTRE em PLANEJAMENTO
REGIONAL E GESTÃO DE CIDADES.
Aprovada em 09 de Dezembro de 2008.
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________________________________
Profª Drª Ivana Arquejada Faes
Universidade Federal Fluminense
______________________________________________________________________
Prof. Dr. José Fernando Rodrigues de Souza
Universidade Candido Mendes
______________________________________________________________________
Profª Drª Denise Cunha Tavares Terra
Universidade Candido Mendes
______________________________________________________________________
Prof. Dr. Auner Pereira Carneiro
UNIFLU – Faculdade de Direito de Campos
CAMPOS DOS GOYTACAZES, RJ
2008
15
À meu filho amado (João Victor)
peço desculpas pelas ausências, mas
compartilho esta vitória contigo.
Espero ser motivação para sua
caminhada. Que Deus nos abençoe.
16
AGRADECIMENTOS
À DEUS toda honra , glória e
louvor. Esta vitória vem do senhor!
À minha mãe, sem você eu não
alcançaria grandes alturas.
A meu marido, que por vezes não
compreendeu minha sede de
conhecimento, mas que se orgulha
de minhas conquistas.
Aos meus orientadores, Ivana e José
Fernando. Não tenho palavras para
expressar o respeito e admiração
que sinto por vocês. Nossa amizade
permanecerá!
À professora Denise Terra, pelas
contribuições valiosas na construção
da pesquisa e pela composição da
banca.
Ao professor Auner Pereira
Carneiro, jamais poderei esquecer
seu entusiasmo e estímulo dedicado
a vitória de seus alunos.
Ao amigo Davi, agradeço pelos
conselhos e pela torcida em minha
vitória.
17
É tanta violência na cidade. Brother
é tanta criminalidade. As pessoas se
trancam em suas casas, pois não há
segurança nas vias públicas. E nem
mesmo a polícia pode impedir. As
vezes a polícia entra no jogo.A
gente precisa de um super-homem
que faça mudanças imediatas, pois
nem mesmo a polícia pode destruir
certas manobras organizadas. É
tanta violência na cidade. Brother é
tanta criminalidade. A lua já não é
mais dos namorados, os velhos já
não curtem mais as praças. E quem
se aventura pode ser a última. E
quem se habilita pode ser o fim. A
gente precisa de um super-homem
que faça mudanças imediatas, pois
nem mesmo a polícia pode destruir
certas manobras organizadas. Não,
tudo um dia vai passar. Sei que tudo
um dia vai mudar.
Criminalidade
Edson Gomes
18
RESUMO
Conselhos Comunitários de Segurança: Análise da realidade local e seus vínculos com o
Plano Nacional de Segurança Pública.
A implementação da Política de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro como
resposta do governo federal à questão da segurança, materializada no Plano Nacional de
Segurança Pública (PNSP – 2000) denota o entendimento de uma proposta descentralizante
que se concretiza em ações de prevenção a violência. Neste sentido, entender os elementos
que formam e envolvem a implementação do PNSP, especificamente no Estado do Rio de
Janeiro e realizar uma análise das ambigüidades deste processo, com vistas a intervenção
Estatal se faz necessário, bem como, compreender as características associadas ao
desenvolvimento da referida política publica. O objetivo da presente dissertação propõe
analisar a política de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro, especificamente a
realidade contida na 8ª Área Integrada de Segurança Pública (AISP); e avaliar o processo
descentralizante das proposições contidas no PNSP, especificamente no Estado do Rio de
Janeiro, bem como, compreender o grau de participação da sociedade civil na política de
segurança publica, especificamente no município de Campos dos Goytacazes, localizada na
8ª AISP do Estado do Rio de Janeiro. A pesquisa foi realizada no Conselho Comunitário de
Segurança do município de Campos dos Goytacazes visando a analise da participação da
comunidade na redução da violência e na política pública de segurança.
Palavras-chave: violência urbana; direitos humanos; política publica de segurança;
participação.
19
ABSTRACT
Community Councils Security: Analysis of local reality and its links with the National
Public Security.
The implementation of the Public Security in the State of Rio de Janeiro as the federal
government's response to the question of security, embodied in the National Plan of Public
Security (PNSP - 2000) shows the understanding that a proposal is made in descentralizante
actions to prevent the violence. In this sense, understand the elements that make and involve
the implementation of PNSP, specifically in the State of Rio de Janeiro and perform an
analysis of the ambiguities of this process, to State intervention is necessary, and understand
the characteristics associated with the development of that policy issues. The objective of this
thesis proposes to analyze the policy of Public Security in the State of Rio de Janeiro,
specifically the reality in the 8th Area Integrated Public Security (AISP), and evaluate the
process descentralizante the propositions contained in PNSP, specifically in the State of Rio
January, as well as understand the degree of participation of civil security policy issues,
specifically in the city of Campos of Bilaspur, located in the 8th AISP the state of Rio de
Janeiro. The study was conducted in the Security Council Committee of the municipality of
Campos dos Goytacazes order to examine the participation of the community in reducing
violence in politics and public security.
Keywords: urban violence, human rights, public security policy; participation.
20
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1: Mapa do Brasil - Taxa Média de Homicídios........................................................ 37
FIGURA 2: Mapa do Estado do Rio de Janeiro - Taxa Média de Homicídios......................... 38
FIGURA 3: Mapa de Circunscrições das Áreas Integradas de Segurança Pública (AISPs) -
Estado do Rio De Janeiro........................................................................................................... 88
FIGURA 4: Mapa de localização da área de estudo, Município de Campos dos
Goytacazes/RJ.............................................................................................................................93
FIGURA 5: Sexo......................................................................................................................107
FIGURA 6: Idade..................................................................................................................... 107
FIGURA 7: Instrução............................................................................................................... 107
FIGURA 8: Renda................................................................................................................... 108
FIGURA 9: Opinião sobre violência .......................................................................................109
FIGURA 10: Registros de Ocorrências no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na
8ªAISP.......................................................................................................................................109
FIGURA 11: Formas de violência............................................................................................110
FIGURA 12: Ameaças no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP.........................111
FIGURA 13: Homicídio Doloso e Lesão Corporal Dolosa no Estado do Rio de Janeiro, na
Capital e na 8ªAISP ..................................................................................................................111
FIGURA 14: Homicídio Culposo e Lesão Corporal Culposa no Estado do Rio de Janeiro, na
Capital e na 8ªAISP.................................................................................................................. 111
FIGURA 15: Roubos e Furtos no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP .............112
FIGURA 16: Cumprimento de Mandado de Prisão no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na
8ªAISP ......................................................................................................................................112
FIGURA 17: Prisões e Apreensão de Criança e Adolescente no Estado do Rio de Janeiro, na
Capital e na 8ªAISP.................................................................................................................. 112
FIGURA 18: Apreensão de Drogas e Armas no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na
8ªAISP ......................................................................................................................................113
FIGURA 19: Combate a violência com eficácia..................................................................... 113
FIGURA 20: Avaliação da Política de Segurança Pública..................................................... 114
FIGURA 21: Participação da Comunidade no Combate a violência...................................... 114
FIGURA 22: Participação da Comunidade nas denúncias sobre violência ............................115
FIGURA 23: Meios de Participação da Comunidade no Combate a violência...................... 115
FIGURA 24: Eficácia da atuação do Conselho Comunitário de Segurança........................... 116
21
LISTA DE SIGLAS
PNSP Plano Nacional de Segurança Pública
PESP Plano Estadual de Segurança Pública
AISP Área Integrada de Segurança Pública
CCS Conselho Comunitário de Segurança
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
22
SUMÁRIO
1 - INTRODUÇÃO..................................................................................................................12
1.1 SITUANDO O PROBLEMA..............................................................................................12
1.2 A IMPORTÂNCIA DA PESQUISA...................................................................................13
1.3 PRESSUPOSTOS E QUESTÕES INVESTIGADAS........................................................15
1.4 CAMINHOS METODOLÓGICOS....................................................................................16
1.5 A DISTRIBUIÇÃO DOS CAPÍTULOS.............................................................................20
2 – SEGURANÇA PÚBLICA: A VIOLÊNCIA URBANA COMO VIOLAÇÃO DOS
DIREITOS HUMANOS..........................................................................................................22
2.1 O CONTEXTO SOCIAL DA VIOLÊNCIA URBANA....................................................22
2.2 VIOLÊNCIA URBANA COMO REPERCUSSÃO DA DESIGUALDADE DE
RENDA....................................................................................................................................39
2.3 A PRIVAÇÃO DE DIREITOS HUMANOS DIANTE DAS MANIFESTAÇÕES DA
VIOLÊNCIA NO BRASIL......................................................................................................48
3 - O PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA E SUA PROPOSTA DE
DESCENTRALIZAÇÃO........................................................................................................54
3.1 A ÊNFASE NAS POLÍTICAS PÚBLICAS.......................................................................54
3.2 O PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA....................................................63
3.3 O PLANO ESTADUAL DE SEGURANÇA PÚBLICA DO RIO DE JANEIRO.............69
3.4 POLÍTICAS DE SEGURANÇA NA ESFERA MUNICIPAL...........................................72
3.4.1 O Desafio dos Municípios..............................................................................................75
3.5 AS AÇÕES DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA MAIS PERTO DO
CIDADÃO.................................................................................................................................78
3.5.1 Polícia Comunitária: O Desenvolvimento do Conceito...............................................78
4 - A PESQUISA: GESTÃO DEMOCRÁTICA DA SEGURANÇA PÚBLICA A
PARTIR DA PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE........................................................83
4.1 OS CONSELHOS COMUNITÁRIOS DE SEGURANÇA: ELO ENTRE ESTADO E
COMUNIDADE........................................................................................................................90
4.2 UM ESTUDO SOBRE O CONSELHO COMUNITÁRIO DE SEGURANÇA NO
MUNICÍPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES..................................................................92
5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS..........................................................................................125
6 – REFERÊNCIAS .............................................................................................................132
7 – APÊNDICES....................................................................................................................145
1 – INTRODUÇÃO
1.1 SITUANDO O PROBLEMA
A implementação da Política de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro como
resposta do governo federal à questão da segurança, materializada no Plano Nacional de
Segurança Pública denota o entendimento de uma proposta descentralizante que se concretiza
em ações de prevenção a violência. Neste sentido, entender os elementos que formam e
envolvem as ações do PNSP, especificamente no Estado do Rio de Janeiro e realizar uma
análise das ambigüidades deste processo, com vistas ao repasse de atribuições aos municípios
se faz necessário, bem como, compreender o grau de participação da sociedade civil na
política de segurança publica, especificamente no município de Campos dos Goytacazes,
localizada na 8ª Área Integrada de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro.
Nossa aproximação com o tema tem seu trajeto iniciado desde a graduação em Serviço
Social, com forte vínculo de pesquisa na área de Direitos Humanos, que culminou na inserção
em um grupo de pesquisa em Direitos Humanos junto a Faculdade de Direito de Campos dos
Goytacazes – RJ. Analisar a Política de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro e
especificamente a participação da comunidade (no espaço do Conselho Comunitário de
Segurança em Campos dos Goytacazes) na referida política intencionando a redução da
violência urbana configurou nosso interesse de pesquisa, vislumbrando também a ampliação
da formação acadêmica.
O objeto se delimita a partir do estudo da Política de Segurança Pública no Estado do
Rio de Janeiro a partir do Plano Nacional de Segurança Pública lançado em 2000, mais
precisamente no município de Campos dos Goytacazes.
A análise do Estado vislumbra o olhar para a 8ª AISP, onde se localiza o município em
estudo. Nossa escolha se deve ao pressuposto de que a violência e criminalidade vêm se
13
interiorizando, o que justifica o interesse de análise do maior município do Estado do Rio de
Janeiro.
O município de Campos dos Goytacazes está localizada na região Norte do Estado do
Rio de Janeiro, com uma área de 4.037 km2, sendo o maior município do Estado e possuindo
uma população de 431.839 habitantes.
O recorte espacial temporal se faz a partir do ano 2000 quando houve a edição do
Plano Nacional de Segurança Pública e em decorrência, o desdobramento do referido plano no
Estado do Rio de Janeiro, uma vez que análises comparadas com outros Estados seriam
inviáveis, dado o fato de que as implementações tem sido completamente particularizadas,
diferenciadas. Assim sendo, decorridos oito anos do referido plano nacional, o processo de
descentralização ainda se apresenta moroso no Estado do Rio de Janeiro, havendo por parte
dos poderes constituídos vozes muito diferentes em torno da questão da segurança.
Em decorrência das discussões realizadas no Grupo de Estudos e Pesquisas em
Direitos Humanos da Faculdade de Direito de Campos, especificamente no que concerne a
temática da Segurança Pública emergiram várias dúvidas no que se refere à importância de se
construir conhecimentos em relação à pesquisa científica, além de entendê-la através de uma
nova perspectiva, a de participação da sociedade como exercício de cidadania na região da 8ª
AISP – Campos dos Goytacazes.
1.2 A IMPORTÂNCIA DA PESQUISA
Pode-se definir pesquisa como o procedimento racional e sistemático que tem como
objetivo proporcionar respostas aos problemas que são propostos. A pesquisa é requerida
quando não se dispõe de informação suficiente para responder ao problema, ou então quando a
informação disponível se encontra em tal estado de desordem que não possa ser
adequadamente relacionada ao problema.
A pesquisa é desenvolvida mediante o concurso dos conhecimentos disponíveis e a
utilização cuidadosa de métodos, técnicas e outros procedimentos científicos. Na realidade, a
pesquisa desenvolve-se ao longo de um processo que envolve inúmeras fases, desde a
adequada formulação do problema até a satisfatória apresentação dos resultados.
No Brasil, o desenvolvimento de projetos voltados para aproximação das polícias junto
à comunidade vem sendo amplamente estimulado pelos órgãos federais, por meio de
incentivos orçamentários, cabendo a cada Estado o desenvolvimento de um projeto próprio
14
que aproxime as polícias dos anseios da comunidade. Muitos desses projetos incluíram em sua
concepção a existência de Conselhos Comunitários de Segurança, cuja função seria a de servir
de interlocutor entre a comunidade e as polícias. No que pese já ser amplamente conhecida na
esfera internacional, uma nova concepção de polícia ganha força no Brasil a partir da
Constituição Federal de 1988, momento histórico no qual o país rompe com o regime de
restrições civis e passa a adotar o modelo de garantismo dos direitos individuais, difusos e
coletivos. Estes novos ventos trouxeram ao Brasil a concepção dos ideais de Democracia e
Cidadania que tem imbricados em sua gênese a chamada à participação da sociedade na Rés
publica. No intuito de iluminar o debate proposto neste trabalho, olharemos atentamente as
estratégias de intervenção do Estado com vistas a descentralização das políticas publicas
oferecendo mais proximidade e acesso à comunidade, tendo como campo fecundo de
conhecimento a pesquisa.
O entendimento de que o elo com a comunidade, representado pelo Conselho
Comunitário de Segurança, resultasse em alguma diminuição da criminalidade sugere que no
combate à violência é essencial a participação popular na gestão
1
da Segurança Pública. Mais
do que um papel meramente passivo, à sociedade civil cabe a participação ativa na elaboração
de uma nova agenda política, cumprindo a elaboração de prioridades, alocação de recursos,
acompanhamento da execução de projetos, fiscalização da prestação de contas, etc.
É certo, entretanto, que a implantação desses Conselhos não tem sido acompanhada de
uma avaliação consistente que permita a sistematização dessa modalidade de prática social,
bem como o mapeamento das principais dificuldades encontradas na implantação e execução
dos respectivos conselhos e, sobretudo, a correção dos desvios e redefinições de papéis ao
longo da prática.
Assim, entendendo a existência dos Conselhos Comunitários de Segurança como
fundamental para o sucesso da implantação de projetos de segurança pública, a presente
dissertação tem como um de seus objetivos o estudo da participação da comunidade no
Conselho Comunitário de Segurança do município de Campos dos Goytacazes – RJ.
O objetivo geral da presente dissertação propõe analisar a política de Segurança
Pública no Estado do Rio de Janeiro, especificamente a realidade contida na 8ª AISP. Seguido
dos objetivos específicos, que são avaliar o processo descentralizaste das proposições contidas
no PNSP, especificamente no Estado do Rio de Janeiro e compreender o grau de participação
1
A gestão participativa corresponde a um conjunto de princípios e processos que defendem e permitem o
envolvimento regular e significativo da população na tomada de decisão, no acesso à informação e no controle da
execução das chamadas políticas públicas.
15
da sociedade civil na política de segurança publica, especificamente no município de Campos
dos Goytacazes, localizada na 8ª Área Integrada de Segurança Pública do Estado do Rio de
Janeiro.
1.3 PRESSUPOSTOS E QUESTÕES INVESTIGADAS
O estudo se configura a partir de algumas perguntas que instigam a referida pesquisa,
quais sejam: quais são as causas do vertiginoso aumento da criminalidade, da violência e da
sensação de insegurança no estado do Rio de Janeiro nas últimas décadas do século XX e no
iniciar do século XXI? Por que as respostas estatais têm se mostrado inócuas? Como as
práticas de participação popular podem contribuir para a política pública de segurança, melhor
articulada, visando a redução da violência e controle da criminalidade? A participação da
sociedade na 8ª AISP, onde se localiza o município de Campos dos Goytacazes tem sido
efetiva para a eficácia das ações de combate a violência e criminalidade na região?
Para responder estas questões aqui se apresenta alguns pressupostos:
A sustentação teórica do Sistema de Justiça Criminal, bem como a da formação
acadêmica dos diversos seguimentos profissionais envolvidos na questão, ainda inspirados
pelo pensamento estruturado em bases estritamente repressivas do positivismo, oferece, em
sua maioria, respostas meramente penais ao fenômeno criminal, pois concebem este fenômeno
como resultado da revolta de indivíduos insatisfeitos com a ordem pública, que de forma
deliberada e sem justificativa, preferem viver à margem do convívio harmônico da sociedade,
fazendo “justiça com as próprias mãos”, seja por liberar agressividades, seja por cobranças às
injustiças decorrentes da desigualdade social.
Tal estrutura teórica possibilita o controle ideológico, por conta do alto grau de
seletividade durante sua aplicação, utilizada como substituto às necessidades de investimento
nas áreas sociais, favorecendo com isso, um controle repressivo, contribuindo decisivamente
para o aumento da exclusão social.
Nos dias atuais o que se percebe é que a violência, antes restrita às camadas mais
pobres da população, vem incomodando as classes mais abastadas que, pela falta de
mecanismos mais apropriados, recorrem às velhas práticas repressivas do passado, que pouco
conseguem oferecer respostas eficazes para esta demanda.
O equivocado posicionamento de que a melhoria da eficácia dos órgãos componentes
do Sistema de Justiça Criminal traria soluções para o problema, na realidade, carrega um
16
discurso ideológico que visa legitimar a própria concepção teórica deste Sistema, uma vez que
a melhoria operativa de seus órgãos nada mais faria do que aumentar o número de miseráveis
no Sistema penitenciário, evidenciando cada vez mais o seu poder de exclusão social.
Enfim, o discurso e a prática das instituições voltadas para a Justiça Criminal
padecem da ausência de canais de diálogo democrático e participativo para implantação de
políticas públicas de segurança que de fato sejam efetivas.
Neste sentido a política de segurança pública concretizada no Plano Nacional de
Segurança Pública, lançado no ano 2000 (que vem sendo implementado ao longo desses oito
anos, com poucas alterações conceituais da passagem do governo FHC para o governo Lula),
tenta suprir este déficit, com a propositura de criação dos Conselhos Comunitários de
Segurança e a busca permanente da participação da sociedade na referida política, o que
culminará consequentemente na redução da violência.
1.4 CAMINHOS METODOLÓGICOS
Desvendar o amplo contexto que situa caminhos metodológicos, além de descobrir o
verdadeiro sentido de se oferecer respostas a um determinado problema de pesquisa, privilegia
também o desvelamento de nossas angústias e inquietações, dando ao mesmo um significado
pessoal e consequentemente profissional.
A pesquisa é um meio de construir conhecimento; uma investigação para solucionar
um problema, sendo que existe uma ordem de prioridade em que se faz ciência (fim), pela
pesquisa (processo) e com metodologia (caminhos).
A metodologia representa um conjunto de técnicas, e se refere a fundamentos e
processos, que exigem uma reflexão. Todo o processo que envolve a escolha e a aplicação do
método proporciona ao pesquisador um aprendizado, desde que ele se comprometa com o
contexto que estará inserido. Sendo que, muitas vezes situações inesperadas surgem e requer
do pesquisador uma atitude coerente com seu método. Desta forma, o estudo de metodologia
em ciências humanas, deve ser cuidadoso e zelar para que os homens concretos, sujeitos e
objetos de suas indagações, não sejam mutilados.
Os caminhos metodológicos foram percorridos pela pesquisa exploratória,
caracterizada pela aproximação empírica ao fenômeno estudado. Portanto, esta dissertação
seguirá uma abordagem qualitativa fundamentada na natureza do problema apresentado.
17
Estudos exploratórios serão efetivados sobre a temática a ser abordada por considerá-los como
um passo inicial em um processo contínuo de pesquisa.
Segundo Clarie Selltiz:
A pesquisa exploratória é necessária para obtenção da experiência que auxilie a
formulação de hipóteses significativas para pesquisa mais definitiva. (...) no caso de
problemas em que o conhecimento é muito reduzido, o estudo exploratório é o mais
recomendado.(...) Às vezes, existe uma tendência para subestimar a importância da
pesquisa exploratória e considerar como “científico” apenas o trabalho experimental.
(SELLTIZ, 1967, p. 61)
Dessa forma, este estudo objetiva refletir sobre o planejamento de políticas publicas
com ênfase na participação da sociedade na política de segurança almejando a redução da
violência. O foco dado a essa área justifica-se pela nossa formação em Serviço Social e a
proximidade que o tema violência tem com os Direitos humanos, sendo que nossos olhares
estão constantemente voltados as questões que permeiam esse campo de estudo, com ênfase
na formação, saberes e desenvolvimento profissional.
O desenvolvimento deste estudo pautou-se numa pesquisa quanti-qualitativa. Esta,
não estabelece separações rígidas entre a coleta de informações e as interpretações das
mesmas, pois o estudo desenvolve-se como um todo, onde todas as partes estão relacionadas.
Para tanto, a metodologia empregada na dissertação privilegia o estudo exploratório,
iluminado por pesquisa bibliográfica, não se distanciando de dados quantitativos, que
oferecem suporte e sustentabilidade à análise qualitativa.
Em relação à pesquisa bibliográfica, Carvalho (1987, p.110) a entende como:
“atividade de localização e consulta de fontes diversas de informações escritas, para coletar
dados gerais e específicos a respeito de determinado tema”.
Mas o ponto de partida de uma investigação científica deve basear-se em um
levantamento de dados. Para esse levantamento é necessário, num primeiro momento, que se
faça uma pesquisa bibliográfica. Num segundo momento, deve-se realizar uma observação
dos fatos ou fenômenos para que se obtenha maiores informações e num terceiro momento,
fazer contatos com técnicos da área a ser investigada que possam fornecer dados ou sugerir
possíveis fontes de informações úteis. Este foi o caminho que percorremos neste trabalho.
A construção do problema de pesquisa surgeriu de modo a dar sustentação aos
questionamentos que fundamentam nossa problematização teórica, constituindo-se de um
diálogo com outros autores conhecedores da temática escolhida. Por isso, para adentrarmos no
texto com nosso problema foi necessário realizar uma contextualização do assunto a ser
18
tratado, de modo a situar o leitor sobre o que ele vai encontrar a seguir. Nesse sentido, é
importante que nosso problema represente uma dúvida que ultrapasse o senso comum,
justificando-se assim pela necessidade de uma pesquisa científica.
As pesquisas qualitativas na Sociologia trabalham com: significados, motivações,
valores e crenças e estes não podem ser simplesmente reduzidos às questões quantitativas,
pois que, respondem a noções muito particulares. Entretanto, os dados quantitativos e os
qualitativos acabam se complementando dentro de uma pesquisa (MINAYO, 1996).
A pesquisa realizar-se-á inicialmente através do estudo de categorias centrais, tais
como: violência urbana, onde dialogamos com Chauí (1999), Ablaster (1996), Adorno (2002),
Velho (2000), Arent (2001), Peralva (2000), Pinheiro (1996) no sentido de introduzir o debate
acerca da questão da violência urbana e suas condicionalidades. A violência urbana entendida
aqui como conseqüência do desaparecimento de laços sociais e do fenômeno da exclusão e
marginalização social. Entendendo que esta marginalização é decorrente da ausência de
proteção aos direitos humanos. E sobre esta temática, nossa análise se valeu dos pensamentos
de Piovessan (2002), Herkenhoff (1998), Kant (1997), Sarlet (2004), Comparato (1989).
Em seguida, buscamos os fundamentos para a construção de um novo sistema, tendo-
se por base novos conceitos sobre prevenção e uma nova percepção da violência, da
criminalidade e da sensação de insegurança, a fim de possibilitar a superação deste grande
desafio da atualidade, caracterizado pelas desigualdades sociais. O sentimento de insegurança
daí decorrente implica conseqüências graves na capacidade regulatória do Estado e seus
instrumentos na área de Segurança Pública.
Sobre esse processo de desigualdade social dialogamos principalmente com Souza
(2003) e Sen (2000) dentre outros, intencionando compreender a estrutura da política de
segurança pública no Brasil, em particular no estado do Rio de Janeiro, especialmente na 8ª
AISP, em Campos dos Goytacazes, e confrontando com a compreensão da violência urbana.
Também propomos uma análise do histórico do país no que concerne as demandas por
segurança relacionando às respostas do governo federal materializadas no PNSP e demonstrar
que as estratégias a nível federal vêm arraigadas de indultos ao compartilhamento pelas três
esferas de governo, e como essa proposta se concretiza num plano de ações. Pretendemos o
entendimento dos elementos que formam e envolvem a implementação do PNSP,
especificamente no Estado do Rio de Janeiro. Bem como uma análise das ambigüidades deste
processo, com vistas ao repasse de atribuições aos municípios.
19
Neste sentido, para a contextualização do tema, será empregado, junto ao estudo
exploratório
2
, o método histórico e dedutivo
3
diante da realidade empírica da evolução da
violência urbana e da sensação de insegurança, bem como para a análise das conclusões
decorrentes dos pressupostos levantados, e dos resultados emergentes da pesquisa de campo
que se materializou através de entrevistas semi-estruturadas com o Coronel Robson Rodrigues
- vice-presidente do Instituto de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro, com o
Coronel Paulo Augusto de Souza Teixeira - Coordenador dos CCS e com os membros dos
conselho Comunitários de Segurança de três Áreas Integradas de Segurança (23º, 13º, 8º)
onde funcionam os Conselhos. A primeira parte da pesquisa foi resultante de uma pesquisa
apresentada pelo Grupo de Direitos Humanos financiada pela FAPERJ através do edital:
Programa “PRIORIDADE RIO – Apoio ao estudo de temas prioritários para o Governo do
Estado do Rio de Janeiro” com o tema Participação da sociedade civil na formulação de
políticas de segurança pública e sistema de proteção a testemunhas. Enquanto componente do
grupo de pesquisa, a análise das entrevistas foi produzida pela pesquisadora e irá subsidiar a
complementação das etapas seguintes de nossa análise.
A entrevista é definida por Haguette (1997:86) como um “processo de interação social
entre duas pessoas na qual uma delas, o entrevistador, tem por objetivo a obtenção de
informações por parte do outro, o entrevistado”. A entrevista como coleta de dados sobre um
determinado tema científico é a técnica mais utilizada no processo de trabalho de campo.
Através dela os pesquisadores buscam obter informações, ou seja, coletar dados objetivos e
subjetivos. Os dados objetivos podem ser obtidos também através de fontes secundárias tais
como: censos, estatísticas, etc. Já os dados subjetivos só poderão ser obtidos através da
entrevista, pois que, eles se relacionam com os valores, às atitudes e às opiniões dos sujeitos
entrevistados.
Outra fonte de pesquisa, que representa dados secundários, está situada nos índices
estatísticos fornecidos pelo Instituto de Segurança Pública e pela Secretaria de Segurança do
2
Define-se pesquisa exploratória, na qualidade de parte integrante da pesquisa principal, como o estudo
preliminar realizado com a finalidade de melhor adequar o instrumento de medida à realidade que se pretende
conhecer. Em outras palavras, a pesquisa exploratória, ou estudo exploratório, tem por objetivo conhecer a
variável de estudo tal como se apresenta, seu significado e o contexto onde ela se insere. Pressupõe-se que o
comportamento humano é melhor compreendido no contexto social onde ocorre, neste trabalho, no CCS da 8ª
AISP.
3
O método histórico e dedutivo é uma realidade social em processo de mudança, em que os eventos se
interconectam não apenas formando um sistema de elementos simultâneos, mas também constituindo-se em uma
historia de eventos que se sucedem no tempo, o evento atual dependendo do anterior e, em parte, determinando o
posterior.
20
Estado do Rio do Janeiro. Também foi utilizado para analise o Mapa da violência dos
Municípios Brasileiros.
Sentimos a necessidade de conhecer a opinião de alguns representantes da sociedade,
especialmente aqueles que participam ativamente do Conselho Comunitário de Segurança de
Campos dos Goytacazes (maior cidade do Estado do Rio de Janeiro que vem manifestando a
interiorização da criminalidade no referido Estado), pois são os representantes de suas
respectivas comunidades, ou seja presidentes de Associações de Bairros.
Para tanto, organizamos um formulário, (utilizado como instrumento de coleta de
dados primários) no sentido de apreender os significados que atribuem à política de segurança
pública, sua viabilidade, sua interlocução e seus mecanismos de acesso a população, bem
como sua efetividade e com o objetivo de se conhecer como a população percebe a violência e
sobre a participação desta, no Conselho Comunitário de Segurança, especificamente o de
Campos dos Goytacazes. Foram repassados 10 formulários, acompanhados de nossa presença,
com explicações sobre a pesquisa em curso.
A interpretação e análise da presente pesquisa será norteada por um raciocínio lógico
e racionalizado, levando-se em conta os pensamentos afins e conflitantes dos diversos autores
que iluminam o estudo bibliográfico acerca do tema, a fim de se produzir um trabalho técnico
com substancial fundamentação.
1.5 A DISTRIBUIÇÃO DOS CAPÍTULOS.
Trazer uma análise do histórico da violência urbana e da violação dos Direitos
Humanos no país, no que concerne às demandas por segurança pública é o que se pretende
inicialmente. Também, demonstrar que as estratégias a nível federal vêm arraigadas de
indultos ao compartilhamento pelas três esferas de governo, e como essa proposta se
concretiza num plano de ações é o objetivo do primeiro capítulo teórico que se configura a
partir da análise da Violência Urbana como violação dos Direitos Humanos, abordando o
contexto social da violência urbana; a violência urbana como repercussão da desigualdade de
renda e a privação de direitos humanos diante das manifestações da violência no Brasil.
Num segundo momento pretende-se o entendimento dos elementos que formam e
envolvem a implementação do Plano Nacional de Segurança Pública, lançado em 2000,
especificamente no Estado do Rio de Janeiro. Uma análise das ambigüidades deste processo,
com vistas ao repasse de atribuições aos municípios também se fez necessária. Esta será
21
distribuída de forma a analisar O Plano Nacional de Segurança Pública e sua proposta de
descentralização (nacional, estadual e municipal) dando ênfase no estudo das políticas
públicas. Coletar-se-á dados de pesquisas realizadas por órgãos oficiais que serão alvos de
uma leitura analítica e reflexiva no intuito de se construir um conteúdo cognitivo estruturado a
partir da conjunção de vários pensamentos, tanto afins, quanto conflitantes que tratarão das
ações da Política de Segurança Pública mais perto do cidadão, como o desenvolvimento do
conceito de Polícia Comunitária.
Para a consecução dos objetivos do capítulo que faz referencia a pesquisa, será feita
uma análise da gestão democrática da Segurança Pública a partir da participação da
comunidade materializada nos Conselhos Comunitários de Segurança como elo entre Estado e
Comunidade. E finalmente apresentando a pesquisa empírica que propõe um estudo sobre os
Conselhos Comunitários de Segurança e a participação comunitária na redução da violência
em Campos dos Goytacazes.
2 - SEGURANÇA PÚBLICA: A VIOLÊNCIA URBANA COMO
VIOLAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS
.
2.1 O CONTEXTO SOCIAL DA VIOLÊNCIA URBANA.
Poucos problemas sociais mobilizam tanto a opinião pública como a criminalidade e a
violência. Este é um daqueles problemas que afeta toda a população independentemente de
classe, raça, credo religioso, sexo ou estado civil. São conseqüências que se refletem tanto no
imaginário cotidiano das pessoas, como a respeito dos custos diretos da criminalidade
violenta. Receosas de serem vítimas de violência, elas adotam precauções e comportamentos
defensivos na forma de seguros, sistemas de segurança eletrônicos, cães de guarda, segurança
privada, grades e muros altos, alarmes.
A banalização da violência urbana e os crescentes índices de criminalidade
amedrontam cada vez mais a população brasileira. Não se consegue mais estabelecer um
sentimento de segurança plena.
O crescimento da violência urbana, em suas múltiplas modalidades vêm se
constituindo uma das maiores preocupações sociais da sociedade brasileira contemporânea
nas duas últimas décadas. O sentimento de medo e insegurança diante do crime exacerbou-se
entre os mais distintos grupos e classes sociais. Trata-se de um problema social que, por um
lado, promove ampla mobilização da opinião pública, através da insistente atenção que lhe é
conferida pela mídia impressa e eletrônica e através da multiplicação de fóruns locais,
regionais e nacionais; por outro lado, vem promovendo impacto sobre a temática da segurança
pública, influenciando a formulação e implementação de políticas públicas de segurança.
Reconhecendo que um dos grandes desafios da atualidade é o fenômeno da violência,
nos cabe também reconhecer que não é simples a tarefa de definir a violência. Conceitos de
violências têm sido propostos para falar de muitas práticas, hábitos e disciplinas, de tal modo
23
que todo comportamento social poderia ser visto como violento. Por vezes, a violência se
realiza sem que seja percebida como violência, inclusive por quem é por ela vitimizada, pois
se insere em tramas de relações de poder naturalizadas. As dificuldades existentes para definir
a violência, propiciam a formulação de conceitos mais apropriados ao lugar, ao tempo
histórico que se examina.
Enquanto recorte do social, se faz necessário buscar novos parâmetros para sua
compreensão e enfrentamento. A violência possui ligações profundas com a desigualdade
entre as classes e a exclusão social. Dessa forma, seu enfrentamento não pode eximir-se da
melhoria do sistema de proteção social, do fortalecimento das políticas sociais e da garantia
de direitos.
No dia a dia a temática da violência está cada vez mais presente. Toma-se
cotidianamente conhecimento de fatos acontecidos em diferentes partes do mundo. Uma série
de situações expõe milhões e milhões de pessoas - crianças e adultos - ao sofrimento, a dor, a
falta de perspectiva de viver com dignidade, respeito e liberdade. Assiste-se a crescente
violência estrutural, característica de sociedades marcadas pela exclusão de bens materiais e
culturais, pela dominação de classes e por profundas desigualdades na distribuição da riqueza
social. No entanto, não queremos explicitar que esta violência atinge somente as classes
sociais menos favorecidas economicamente, mas também se verifica no cotidiano dos
detentores de meios de produção.
Portanto, entende-se que a modernidade trouxe para os sujeitos a vivência cotidiana da
violência nas suas microformas, a saber: no dia a dia, em casa, nas ruas. Sendo a violência um
dos temas mais inquietantes de nossa época, a todos afeta enquanto cidadãos, de todas as
classes, de diferentes etnias, culturas e religiões.
A literatura consultada que comumente discute o tema, aponta maior tendência de
conceituar a violência de forma mais abrangente do que relacioná-la com atos que imputam
danos físicos a pessoas ou grupos de pessoas.
24
Chauí (1999) caracteriza a violência como toda ação de utilização da força para coagir,
constranger, mudar a vontade e o desejo do indivíduo, assim como limitar sua liberdade de
escolha.Veja-se:
Etimologicamente, violência vem do vis, força, e significa: tudo que age usando a
força para ir contra a natureza de algum ser ( é desnaturar); Todo ato de força
contra a espontaneidade, a vontade e a liberdade de alguém ( é coagir, constranger,
torturar, brutalizar); Todo ato de violação da natureza de alguém ou de alguma
coisa valorizada positivamente por uma sociedade ( é violar); Todo ato de
transgressão contra aquelas coisas e ações que alguém ou uma sociedade define
como justas e como um direito; Consequentemente, violência é um ato de
brutalidade, sevícia e abuso físico e/ou psíquico contra alguém e caracteriza
relações intersubjetivas e sociais pela opressão, intimidação, pelo medo e pelo
terror ( Chauí, 1999, p. 34).
Numa sociedade polarizada entre a carência absoluta e o privilégio absoluto, o
caminho para a democracia se daria via a instituição de direitos. Para Marilena Chauí,
fundada na noção de direitos, a democracia estaria apta a diferenciar privilégios e carências.
“Uma das práticas mais importantes da política para a democracia é ter ações capazes de
unificar as carências, fazer a passagem das carências dispersas para interesses comuns e
desses interesses chegar a direitos. Essa é a luta pela igualdade”.
Chauí (1999, p. 337) chama a atenção para a questão dos valores que estão enraizados
na sociedade e regem a conduta dos homens.
Em nossa cultura, a violência é entendida como o uso da força física, e do
constrangimento psíquico para obrigar alguém a agir de modo contrário à sua
natureza e ao seu ser. A violência é violação da integridade física e psíquica, da
dignidade humana de alguém. Eis porque o assassinato, a tortura, a injustiça, a
mentira, o estupro, a calúnia, a má-fé, o roubo são considerados violência,
imoralidade e crime.
Chamamos a atenção para as manifestações da violência que são hierarquizadas
segundo o seu custo social. O núcleo desse conceito é a violência física – inclusive atos de
violência, conseqüentemente, exigem a reparação da sociedade mediante a intervenção do
Estado.
A concepção de violência física tem por base uma definição etimologicamente correta,
uma vez que está tão presente na vida social que encontra amparo nos códigos penais e nas
perspectivas profissionais – médicas e policiais, por exemplo – quanto ao fenômeno em si.
25
Assim, a violência física é que significaria efetivamente a agressão contra as pessoas, já que
ameaça o que elas têm de mais precioso: a vida, a saúde, a liberdade.
No entanto, é comum chegar-se a conceitos mais apropriados ao lugar, ao tempo
histórico que se examina. De fato, é tênue o consenso sobre o que é violência, o que já traduz
sua força, segundo Ablaster (1996, p. 803-805), em verbete sobre o termo no Dicionário do
Pensamento Social do Século XX:
O termo é potente demais para que [um consenso] seja possível. Não obstante, um
entendimento do termo ditado pelo senso comum é, grosso modo, que a violência
classifica qualquer agressão física contra seres humanos, cometida com a intenção
de lhes causar dano, dor ou sofrimento. Agressões são consideradas, com
freqüência, atos de violência.
O destaque dado à agressão física também pode ser questionado, considerando tanto
outras formas de relações agressivas quanto à mecanização e industrialização da violência,
como as que se dão em larga escala, por exemplo, as guerras modernas e as violações de
propriedade também consideradas como definidores de violência, através da história.
Outro fato colocado atualmente se refere ao tratamento da violência como um ato
individualizado, pautado por psicopatias, dirigido contra outro ou outros, infligindo a essas
vítimas sofrimento, dor e morte. Considerar que muitos agressores não se sentem culpados ou
responsáveis por suas ações, que são treinados ou socializados, quer de forma intencional ou
por modos de vida para serem violentos desloca a ação preventiva para o campo das relações
sociais coletivizadas, focalizando-se não somente indivíduos, mas grupos, comunidades e
organizações, acarretando assim, um olhar estigmatizante do problema.
Também podemos nos referir a estruturas de violência em situações de coerção social.
Uma política que deliberada ou conscientemente conduza à morte de pessoas pela fome ou
doença, pode ser qualificada de violenta. Essa é uma razão do por que tratar pobreza como
violência ou exploração como violência.
Observamos em nossas leituras, até então, que o conceito de violência muitas vezes
tem sido usado de forma indiscriminada para referir-se a agressões, incivilidades, hostilidades
e intolerâncias. No entanto, registramos nosso interesse de análise a partir de uma perspectiva
ética geral ou dos sentimentos da vítima, onde tais fenômenos possam reverberar como
violações de direitos.
O relatório da Organização Mundial de Saúde (OMS), publicado em 2002, considera a
violência como um problema mundial de saúde pública. Os dados apontados no estudo são
26
estarrecedores, pois indicam que anualmente um milhão de pessoas no mundo perdem suas
vidas e outras sofrem lesões não fatais, vítimas de diferentes modalidades de violência,
violando sobremaneira os direitos humanos.
Atesta o referido relatório que, o custo da violência se traduz por bilionários gastos
anuais com saúde, que afetam diretamente as economias nacionais. Além disso, o custo
humano da dor e do sofrimento é incalculável. Nesse sentido, a OMS define a violência como:
Uso intencional da força física ou do poder, real ou em ameaça, contra si próprio,
contra outra pessoa, ou contra um grupo ou uma comunidade, que resulte ou tenha
grande possibilidade de resultar em lesão, morte, dano psicológico, deficiência de
desenvolvimento ou privação. (OMS, 2002, p. 5).
A violência quando analisada no contexto de crise do sistema político-econômico-
social, (caracterizado pelo aprofundamento da miséria, pelo acirramento das desigualdades
sociais e o pelo esvaziamento deliberado do papel social do Estado), incide sobre as condições
de vida dos indivíduos.
Analisar, portanto, o fenômeno da violência, as relações entre os homens, a
subjetividades das relações interpessoais entre os sujeitos e as determinações históricas das
relações entre as classes sociais implica em reconhecermos:
[...] a violência é uma forma de relação social; está inexoravelmente atada ao modo
pelo quais os homens produzem e reproduzem suas condições sociais de existência.
Sob esta óptica, a violência expressa padrões vigentes de sociabilidade, modos de
vida, modelos atualizados de comportamentos vigentes em uma sociedade em um
momento determinado de seu processo histórico. A compreensão de sua
fenomenologia não pode prescindir, por conseguinte, da referência às estruturas
sociais; igualmente não pode prescindir da referência aos sujeitos que a fomentam
enquanto experiência social. Ao mesmo tempo em que ela expressa relações entre
classes sociais, expressa também relações interpessoais [...] está presente nas
relações intersubjetivas que se verificam entre homens e mulheres, entre adultos e
crianças, entre profissionais de categorias distintas. Seu resultado mais visível é a
conversão de sujeitos em objetos, sua coisificação. (ADORNO apud GUERRA,
2001, p. 31).
27
Numa perspectiva antropológica sobre o fenômeno da violência, Velho (2000, p.31),
evidencia que os homens, por sua própria natureza social, sempre estabeleceram
cotidianamente relações onde podem utilizar a força física para dominar, ameaçar, impor sua
vontade sobre os outros. Segundo o autor:
A vida social, em todas as formas que conhecemos na espécie humana, não está
imune ao que se denomina, no senso comum, de violência, isto é, uso agressivo da
força física de indivíduos ou grupos contra outros. Violência não se limita ao uso da
força física, mas a possibilidade ou ameaça de usá-la constitui dimensão
fundamental de sua natureza. Vê-se que, de início, associa-se a uma idéia de poder,
quando se enfatiza a possibilidade de imposição de vontade, desejo ou projeto de
um ator sobre o outro (VELHO, 2000, p.31).
Poder-se-ia complementar a definição de Chauí (1998), à luz da reflexão de Arendt
(2001), de que a violência é um instrumento para o indivíduo alcançar algo que almeja, cuja
manifestação tem uma causa. Apesar de o estudo de Hannah Arendt sobre a violência estar no
contexto político, este nos permite ampliar o olhar para a reflexão do fenômeno nas micro-
relações.
Se para Chauí a violência nos leva a idéia de poder, Arendt polemiza o debate ao
sinalizar que a violência é um fenômeno próprio e paradoxal ao poder. O poder é legitimado
pelo grupo, o conjunto de forma consensual legitima o poder daquele que será o seu
representante. Mas no momento em que o indivíduo (aquele que detém o poder) perceber a
possibilidade de perda desse consenso, conseqüentemente, utilizará da violência para mantê-
lo. Ou seja, onde o poder está presente a violência está ausente, e onde a violência está
presente, o poder está sob ameaça.
Para resumir: politicamente falando, é insuficiente dizer que poder e violência não
são o mesmo. Poder e violência são opostos; onde um domina absolutamente, o
outro está ausente. A violência aparece onde o poder está em risco, mas, deixada a
seu próprio curso, ela conduz à desaparição do poder. Isto implica ser incorreto
pensar o oposto da violência como a não-violência; falar de um poder não-violento
é de fato redundante (ARENDT, 2001, p.44).
28
Numa dimensão filosófica e política Arendt (2001, p. 57-58), ao analisar a natureza e
as causas da violência no mundo moderno, evidencia a noção de instrumentalidade, da
arbitrariedade presente em sua prática. Para ela, a violência é causada pela severa falta da
faculdade de ação.
A violência, sendo instrumental por natureza, é racional, à medida que é eficaz em
alcançar o fim que deve justificá-la. E posto que, quando agimos nunca sabemos
com certeza quais serão as conseqüências eventuais do que estamos fazendo, a
violência só pode permanecer racional se almeja objetivos de curto prazo. Ela não
promove causas, nem a história, nem a revolução, nem o progresso, nem o
retrocesso; mas pode servir para dramatizar queixas e trazê-las à atenção pública.
A discussão trazida por Arendt relaciona a violência com a perda do poder legítimo.
Para a autora, o poder se estrutura no processo de legitimação e onde a violência impera há a
falta de poder, por isso ela é arbitrária. Arendt (2001, p. 44) afirma que, “a violência aparece
onde o poder está em risco, deixada a seu próprio curso, ela conduz a desaparição do poder”.
Isto significa que o poder não pode ser gerado através da violência, uma vez que a
essência do poder está em ser ele a negação da violência. Entender a violência como a falta do
discurso no espaço público e demonstrada como a negação do poder. Também encontrada na
falta do discurso político que só faz promover o distanciamento dos ideais de solidariedade
humana.
Em conformidade com a autora supracitada, acreditamos que o discurso é, a
singularidade que acontece em meio à ação humana. Daí pode-se inferir que a violência é
apenas encontrada pelo banimento da vida pública o que representa a falta da própria política.
Nos dias atuais a violência que atinge principalmente as favelas e guetos das grandes
capitais do país representa através desse pensamento a falta da política. As condições para
produção de violência vão ser encontradas na insuficiência do Estado que não oferece
condições cidadãs de vida para população carente como emprego, educação e moradia.
A violência para Arendt nessa análise pode ser produto de um ódio, podendo ser
encontrada na falta do discurso, cujo nascimento e efetivação se dão na política. Fato que
revela abrangência teórica acerca de um problema social que aflige em muito as sociedades
modernas. A reflexão sobre violência perpassa a conseqüência de seu pensar sobre a
liberdade.
A violência caracteriza-se por sua instrumentalidade, distinguindo-se do poder, do
vigor, da força e, mesmo, da autoridade. A política constitui-se o horizonte de interpretação
da violência, que não é nem natural, pessoal ou irracional. A violência contrapõe-se ao poder:
29
de forma que onde domina um absolutamente, o outro está ausente. A reflexão de Hannah
Arendt sobre violência fornece um referencial teórico, a partir da filosofia política, para
entender o fenômeno na sua complexidade e amplitude. Percebe-se, igualmente, como o
pensamento de Arendt funda um caminho de ação no campo da educação em vista de uma
intervenção na realidade de violência social. Uma educação que não efetiva o discurso e a
ação, onde os sujeitos não são protagonistas, isto é, detentores da palavra e autônomos em seu
agir, é uma educação que perpetua e reitera a violência dentro e fora dela.
Um aspecto importante da contribuição de Arendt para a reflexão sobre a violência é
sua delimitação conceitual.
Penso ser um triste reflexo do atual estado da ciência política que nossa
terminologia sobre violência não distinga entre palavras-chave tais como “poder”
(power), “vigor” (strenght), “força” (force), “autoridade” e, por fim, “violência” -
as quais se referem a fenômenos distintos e diferentes. (ARENDT, 1994, p.36).
Não se trata, no seu entender, de apenas uma questão de imprecisão na linguagem. Os
termos poder, vigor, força, autoridade e violência são tomados como sinônimos porque têm,
na compreensão comum, a mesma função, isto é, indicar “quem domina quem”.
Poder, conceito chave no seu pensamento político, “corresponde à habilidade humana
não apenas para agir, mas para agir em concerto” (ARENDT, 1994, p.36). Pertence a um
grupo e permanece somente na medida que o grupo conserva-se unido, desaparecendo quando
este desaparece.
O vigor “designa algo no singular, uma entidade individual” (ARENDT, 1994, p. 37),
constituindo-se em “propriedade inerente a um objeto ou pessoa e pertence ao seu caráter,
podendo provar-se a si mesmo na relação com outras coisas ou pessoas, mas sendo
essencialmente diferente delas” (ARENDT, 1994, p. 37)
Quanto à palavra força, "deveria ser reservada, na linguagem terminológica, às “forças
da natureza” ou à “força das circunstâncias”, isto é, deveria indicar a energia liberada por
movimentos físicos ou sociais” (ARENDT, 1994, p. 37), não podendo, assim, ser confundida
com vigor.
Em relação aos usos e abusos conceituais, menciona que o mais freqüente ocorre com
o termo autoridade, que é sempre confundida como alguma forma de poder ou violência. A
autoridade é incompatível tanto com a utilização de meios externos de coerção - onde a força
é usada, a autoridade em si mesmo fracassou -, tanto com a persuasão, a qual pressupõe
igualdade e opera mediante um processo de argumentação.
30
A violência, no pensamento arendtiano, distingue-se por seu caráter instrumental.
Meios, implementos, instrumentos, ferramentas, são alguns dos substantivos usados pela
autora. Assim, o poder institucionalizado em comunidades organizadas freqüentemente
aparece sob a forma de autoridade, exigindo reconhecimento instantâneo e inquestionável;
nenhuma sociedade poderia funcionar sem isso” (ARENDT, 1994, p. 38).
Outra contribuição do pensamento arendtiano para o conceito de violência é o
processo de desmistificação, que pode ser compreendido em três dimensões: a
desnaturalização, a despersonificação e a desdemonização.
Arendt sustenta que “nem a violência nem o poder são fenômenos naturais, isto é, uma
manifestação do processo vital, eles pertencem ao âmbito político dos negócios humanos, cuja
qualidade essencialmente humana é garantida pela faculdade do homem para agir, a
habilidade para começar algo novo” (ARENDT, 1994, p. 60). Assim, Arendt descarta as
metáforas orgânicas da violência como doença da sociedade (ARENDT, 1994, p. 55). A
desnaturalização do fenômeno da violência em Hannah Arendt é sua recusa em associar o
processo histórico com a luta pela sobrevivência e a morte violenta no reino animal e de abrir
mão do significado da política enquanto determinação do humano (ARENDT, 1994, p. 55).
A violência é detentora de uma certa racionalidade, à medida que é eficaz em alcançar
o fim que deve justificá-la. Em virtude de sua instrumentalidade, a violência perde o caráter
mágico ou demoníaco que comumente lhe é atribuída. “A violência não é nem bestial nem
irracional - não importa se entendemos estes termos na linguagem corrente dos humanistas ou
de acordo com teorias científicas” (ARENDT, 1994, p. 47). Arendt constata que o fato de agir
com rapidez deliberada não torna o ódio ou a violência irracionais. “Neste sentido, o ódio e a
violência que às vezes - mas não sempre - o acompanha pertencem às emoções “naturais” do
humano e extirpá-las não seria mais do que desumanizar ou castrar o homem” (SV, p. 48).
Arendt reluta em associar violência com o poder ou com o Estado: “O poder é de fato
a essência de todo o governo, mas não a violência” (ARENDT, 1994, p. 40). Desta maneira,
recusa toda tradição anterior em equacionar o poder político com a organização dos meios de
violência e o consenso em aceitar que a violência é a mais flagrante manifestação de poder.
Criticando a associação, própria da história da filosofia política, entre vontade de
poder e vontade de obedecer, ela faz uma nova distinção, desta vez entre poder e comando:
“Se a essência do poder é efetividade do comando, então não há maior poder do que aquele
emergente do cano de uma arma, e seria difícil dizer "em que medida a ordem dada por um
policial é diferente daquela dada por um pistoleiro" (ARENDT, 1994, p. 32).
31
Assim, a autora, não apenas diferencia poder e política de violência, mas coloca-os em
espaços contraditórios: “Poder e violência são opostos; onde um domina absolutamente, o
outro está ausente. A violência aparece onde o poder está em risco, mas, deixada a seu próprio
curso, ela conduz à desaparição do poder” (ARENDT, 1994, p.44).
Ao tratar poder e violência como mutuamente exclusivos, de forma que onde domina
um absolutamente, o outro está ausente, Arendt chama a atenção para a instrumentalização da
ação e a degradação da política (ARENDT, 2000, p. 242).
A instrumentalização da ação significa a transferência do processo de fazer,
determinado pela categoria meio-fins, próprio do trabalho, para o campo político da ação. Em
virtude da condição humana da pluralidade, a ação é sempre imprevisível e incerta.
Substituindo-a pela fabricação, a humanidade abandona a fragilidade dos negócios humanos
para a solidez da tranqüilidade e da ordem. A violência desempenha papel importante no
pensamento e planos políticos baseados na interpretação da ação como fabricação. Porém a
esfera da ação política não trabalha com meios e fins.
No entanto, “a instrumentalização da ação e a degradação da política jamais chegaram
a suprimir a ação, a evitar que ela continue a ser uma das mais decisivas experiências
humanas nem a destruir por completo a esfera dos negócios humanos” (ARENDT, 2000, p.
242). Desta forma, mesmo reconhecendo a fragilidade do poder em face da violência, Hannah
Arendt dá à aquele um lugar insubstituível face a esta: “A violência é capaz de destruir o
poder, mas nunca de substituí-lo” (ARENDT, 2000, p. 214). Nem mesmo poderá reconstrui-
lo ou recuperá-lo: “A violência não reconstrói dialeticamente o poder. Paralisa-o e o aniquila”
(ARENDT, 1994, p. 9)
Isso ocorre porque a violência não é só percebida pela população através de dados
estatísticos, ela é sobretudo, sentida e vivida, por isso provoca medo e insegurança à
sociedade. Num segmento da sociedade, esses sentimentos não levam as pessoas a reivindicar
propostas e soluções do Estado para o enfrentamento da violência, ao contrário geram o
isolamento sobretudo das classes média e alta, sob a visão de que cada um deve cuidar de si e
de seus respectivos familiares, percebendo-se claramente uma privatização do problema que é
social. Ou seja, “(...) busquem individualmente suas próprias soluções individuais para
problemas socialmente produzidos” (BAUMAN, 2004, P.112).
Para o senso comum, conforme a afirmação de Da Matta (1982, p.24), a violência
possui duas resultantes. A primeira, quando manifestada no âmbito doméstico numa relação
pessoal, seria “maldade humana”, porque significa um desequilíbrio entre fortes e fracos. A
segunda, no espaço da rua onde as relações são impessoais e é manifestada quando a lei falha,
32
tarda e/ou é inexistente: seria a “vingança”, a justiça com as próprias mãos. “Aqui, a violência
não surge como um estado da sociedade, mas como um mecanismo. Uma fórmula pela qual se
pode fazer aquilo que se deseja, mesmo destruindo os espaços morais dos outros”.
No momento em que se percebe a violência como um instrumento, começa-se a
transcender a imediaticidade do fenômeno e a buscar as causas para sua materialização, não
antes de avaliar o contexto cultural, econômico, político e social.
Na atualidade a sociedade brasileira é marcada por múltiplas expressões da violência:
violência urbana, violência doméstica contra as mulheres, crianças, adolescentes, idosos,
violência institucional (escolas, penitenciárias, abrigos), violência étnica e social
(desigualdade social e econômica). Mas a forma de perceber a manifestação e caracterização
da violência é algo peculiar à conjuntura econômica, política, social e cultural de cada
período.
A partir da década de 1990, diante do processo de implantação do neoliberalismo, a
globalização da economia, a cultura do consumismo, o individualismo, o aumento da
concentração de renda, observamos que a criminalidade foi perdendo sua característica
utópica e assumindo seu cunho individualista e selvagem. Mudou-se o que se é almejado pelo
autor da violência, a materialização do crime não estava mais atrelada à partilha com a
população pobre e sim à busca do bem material para si. Logo, percebe-se a influência do
contexto político, econômico, cultural e social na interpretação da violência. “Os estudos
sociológicos mostram que o crime aumenta em períodos de transição e de transformação
social rápida, quando vários segmentos estratificados da população são colados à margem do
processo de desenvolvimento” (BARCELLOS, 1982, p.70).
A violência praticada pelas macrorelações (Estado e/ou sociedade) pode ser
subdividida em violência social, política e econômica. Seria possível destacar no contexto
brasileiro a desigualdade econômica e social, que vitimiza milhões de brasileiros e um dos
determinantes para essa expressão da violência consiste na má distribuição de renda. “O ato
rotineiro e contumaz da desigualdade, das diferenças entre os homens, permitindo que alguns
usufruam à saciedade o que à grande maioria é negado, é uma violência (ODALIA, 1983,
p.30).
O Estado deveria agir com maior eficiência para resolver tais questões. Identificar as
causas não é suficiente. É preciso apresentar propostas para solucionar os problemas. É claro
que é necessária a participação de todos os setores da sociedade civil, em conjunto com as
autoridades constituídas no combate à violência.
33
Este fenômeno é, cada vez mais, um fenômeno social que atinge governos e
populações, tanto global quanto localmente, no público e no privado, estando seu conceito em
constante mutação, uma vez que várias atitudes e comportamentos passaram a ser
considerados como formas de violência.
Devido à generalização do fenômeno da violência não existem mais grupos sociais
protegidos, diferentemente de outros momentos, ainda que alguns tenham mais condições de
buscar proteção institucional e individual. Isto é, a violência não mais se restringe a
determinados grupos sociais, raciais, econômicos e/ou geográficos, entretanto, como se
pretende demonstrar, considerando-se modalidades de violência, ela pode se acentuar por
gênero, idade, etnia e classe social, independentemente seja como vítimas ou como agentes.
A associação entre as manifestações da violência pode ser feita com a reflexão sobre o
papel do Estado, sendo parte de uma herança comum no campo das ciências sociais. Pobreza,
desemprego, crises econômicas, desigualdades sociais e democracia
4
, são algumas das
referências macroestruturais mais debatidas, mas com abordagens diferenciadas.
Mesquita Neto et al. (2001, p. 29) observam que as análises que se centralizam na
dinâmica da economia política seriam mais bem sucedidas quando o nível analítico está
relacionado ao campo institucional, deixando a desejar se o foco se refere a conflitos
interpessoais, em particular os que se dão entre pessoas de uma mesma classe ou grupo social,
o que mais ressaltaria uma perspectiva social.
Peralva (2000, p. 81), debatendo a literatura sobre violência no Brasil, critica a
associação entre pobreza, desigualdades de renda e violência, como insuficiente no plano
explicativo, mas reconhecendo a "geografia das mortes violentas nas periferias pobres e não
nos bairros ricos".
De fato, se não suficiente, se faz necessário reconhecer no horizonte de condicionantes
da violência, a modelagem da pobreza e das desigualdades sociais no país.
Existe uma violência de caráter endêmico relacionada a autoritarismos de várias
ordens como o subdesenvolvimento territorializado; impunidade, corrupção; abusos das
forças policiais, principalmente contra os pobres e os não-brancos; as violações dos direitos
das pessoas presas-pobres; discriminação racial. No entanto, o traço contemporâneo no Brasil
se destaca pela maior preocupação das autoridades em relação à importância de "fazer
respeitar tanto o estado de direito como as normas de direitos internacional dos direitos
humanos, apesar de muito restar por ser feito." (PINHEIRO, 1996, p. 9)
4
Mesquita Neto et al, 2001 se referem as perspectivas da violência, bem como: Maricato, 1995; Oliven, 1980 e
Weffort, 1980.
34
O aumento dos crimes de sangue ocorreu entre 1980 e 1997, período de investimento
na construção da democracia pós-ditadura militar, coincide com o período de crescimento do
acesso a armas de fogo, a presença do narcotráfico, em particular nas zonas de pobreza de
muitas áreas urbanas no país e as crises da economia. Pinheiro (1996, p. 17) recorre ao termo
"paradoxo" para o caso do Brasil, no sentido de coexistirem "uma definição estrita das
garantias constitucionais e uma cidadania fraca" — frisa a fragilidade da consolidação da
cidadania no país e como tal Estado arriscaria a democracia.
Periferização e favelização ocorrem num profundo contexto de desigualdades entre
ricos e pobres. Vários autores (e.g., ZALUAR, 1994; PINHEIRO, 1996; SOARES, 2006)
frisam que os dados sobre desigualdades sociais não podem impedir que se invista, em
especial o Estado, nas políticas públicas para combater a violência, mas que a mobilização da
sociedade civil contra violências há que auxiliar nesta tarefa e no alcance de uma cidadania
plena.
É comum a insistência em que há que ter reformas institucionais, promovidas pelo
governo em seus distintos níveis, como no aparato de justiça e segurança, ainda que se
reconheça que, principalmente na década de 1990, o Estado e a mídia se voltaram para
questões como o trabalho escravo, a violência contra crianças e adolescentes, o aumento no
número de meninos e meninas em situação de rua, a prostituição infantil, a tortura, a
discriminação racial, e por conta de gênero, e que tais esforços associam-se a uma maior
advocacia por direitos humanos em distintos campos pela sociedade civil. Em Dimenstein
(1996), o registro de casos de extermínio, prisões, conflitos de terra, trabalho escravo,
massacre de índios e violências contra a mulher, noticiados amplamente, ocorridos na última
metade da década de 90, na sua maioria, contou com denúncia e acompanhamento por parte
de entidades da sociedade civil e organizada.
A tese sobre democracia, cidadania incompleta e violência é desdobrada por Peralva
(2000) considerando novas configurações que singularizariam um cenário que potencializaria
violências nos centros urbanos brasileiros na virada do século, como: 1) o aumento do acesso
a armas – aspecto frisado por vários entrevistados em distintas pesquisas, em áreas de pobreza
(PERALVA, 2000; ZALUAR, 1999; CASTRO ET AL, 2001; ABRAMOVAY ET AL, 1999
e UNESCO 2001); 2) a juvenilização da criminalidade; 3) a maior visibilidade e também a
reação da violência policial, em particular contra jovens em bairros periféricos; 4) ampliação
do mercado de drogas e poder de fogo do crime organizado, em especial do narcotráfico em
diversos centros urbanos; e 5) cultura individualista e por consumo — "individualismo de
massa" – que derivaria em expectativas não satisfeitas, potencializando violências.
35
Peralva (2000, p.187) defende que a confluência de dinâmicas, como as mencionadas,
condicionaria sentimento/angústia de morte próxima e condutas de risco, que mais ressoam
entre os jovens de bairros urbanos periféricos.
Como outros autores citados, Peralva (2000, p.187) insiste também sobre a
necessidade de se refletir sobre o papel do Estado quanto à legitimidade no controle da
violência e a participação das populações de baixa renda e da sociedade civil no jogo
democrático, além da importância de reformas na polícia e na justiça – ter uma policia
respeitada e respeitável.
Os paradoxos da democracia são operacionalizados com outras nuances por Mesquita
Neto et al (2001, p. 24), que resgatando de cada perspectiva – econômica, política e social–
dimensões pró-violências, ressalta a questão da governabilidade, considerando que:
O crescimento do crime e da violência resulta não apenas da pobreza e da
desigualdade social, da falta ou má qualidade dos serviços de segurança e da
disseminação de armas e drogas. Resulta também da incerteza política e dos
conflitos institucionais não resolvidos durante a transição para a democracia, e
enfraquecem o impacto das ações para aperfeiçoar os serviços de segurança e
justiça. (MESQUITA NETO ET AL, 2001, p. 34)
Valemos-nos da afirmação supracitada no sentido de reforçar nossa posição de que
pobreza e desigualdade não são os únicos fomentadores da violência urbana.
Por outro lado, insistem alguns autores que haveria também que aprofundar a
discussão sobre valores, cultura de violência versus cultura da vida ou cultura de paz
(CASTRO ET AL, 2001; UNESCO, 2001), cultura legal ou das leis (VIEIRA, 2001) e outras
formas de estar e se sentir na vida (PERALVA, 2000).
Vieira (2001) cerca o debate sobre violência e valores, advogando o resgate da
importância da lei, o que se conseguiria mais aproximando texto e contexto, ou seja, o escrito
jurídico de normas de convivência, ética quanto ao direito da alteridade, o que resgata o
princípio mediterrâneo pelo respeito ao outro, insistindo na reciprocidade – e ai o dever não
só dos cidadãos, mas do Estado de respeitar tal lei.
Para uma sociedade pacificada haveria que recusar os guetos e os apartheid sociais, ou
seja, que todos se sentissem parte de uma cultura comum, partilhando normas e valores, ainda
que se conserve o pluralismo e as diferenças não pautadas em desigualdades sociais – "o
racismo, a pobreza, o não-acesso à educação e a bens essenciais à dignidade humana são
formas que facilitam a percepção do outro como inferior" (VIEIRA, 2001, p. 81).
36
A violência tem sido concebida como um fenômeno multifacetado, que não somente
atinge a integridade física, mas também as integridades psíquicas, emocionais e simbólicas de
indivíduos ou grupos nas diversas esferas sociais, seja no espaço público, seja no espaço
privado. Passa ser concebida "de modo a incluir e a nomear como violência acontecimentos
que passavam anteriormente por práticas costumeiras de regulamentação das relações sociais"
(PORTO, 1997 apud WAISELFISZ, 1998
a
, P.146), como a violência intrafamiliar, contra a
mulher ou as crianças e a violência simbólica contra grupos, categorias sociais ou etnias.
A percepção da complexidade da violência é acompanhada pela necessidade de
distinguir suas diversas formas que podem ser imputadas às pessoas, a fim de buscar entender
suas causas peculiares e orientar a busca de soluções para combatê-las. Análises e pesquisas
recentes produzidas pela UNESCO (CASTRO ET AL, 2001; ABRAMOVAY ET AL, 1999;
BARREIRA 1999 e MINAYO ET AL, 1999) vêm utilizando as definições de violência
direta, indireta e simbólica para identificar diferentes expressões do fenômeno.
A violência direta se refere aos atos físicos que resultam em prejuízo deliberado à
integridade da vida humana. Essa categoria envolve todas as modalidades de homicídios
(assassinatos, chacinas, genocídio, crimes de guerra, suicídios, acidentes de trânsito e
massacres de civis). A violência indireta envolve todos os tipos de ação coercitiva ou
agressiva que implique prejuízo psicológico ou emocional. Por fim, a violência simbólica
abrange relações de poder interpessoais ou institucionais que cerceiam a livre ação,
pensamento e consciência dos indivíduos.
37
O Mapa da Violência para os Municípios Brasileiros demonstra como veremos na
figura 1 que apresenta com a cor mais escura, 10% dos municípios com as maiores taxas de
homicídios, de 29,2 até 107,2 homicídios em cada 100.000 habitantes.
Figura 1: Mapa do Brasil - Taxa Média de Homicídios
População Total 2006
Fonte: Mapa da Violência para Web acesso em 20 de ago. de 2008
Para melhor visualização e aproximação dos dados com nossa realidade temática
apresenta-se a configuração da violência no Estado do Rio de Janeiro na figura 2 em que
percebemos claramente a manifestação da violência na área metropolitana do Estado, e
também vem se interiorizando, rebatendo na 8ª AISP, especificamente no município de
Campos dos Goytacazes.
38
Figura 2: Mapa do Estado do Rio de Janeiro - Taxa Média de Homicídios.
População Total. 2006
Fonte: Mapa da Violência para Web
Apesar do fato de a violência não estar mais limitada a estratos sociais, econômicos,
raciais ou geográficos, levantamentos
5
estatísticos demonstram que ela atinge com maior
intensidade a grupos específicos como, por exemplo, os jovens do sexo masculino. Uma
explicação dessa incidência está ligada à questão da vulnerabilidade social.
Antes, porém, de entrar no mérito da relação vulnerabilidade social-violência, cabe
observar a trajetória e os principais aspectos deste rico referencial teórico.
Apesar do uso histórico do termo vulnerabilidade em diversos estudos sociais, as
aproximações analíticas à vulnerabilidade social datam apenas dos últimos anos, período em
que se levou a cabo maior reflexão a respeito das limitações dos estudos sobre a pobreza e
sobre os escassos resultados das políticas associadas a eles na América Latina. Tais enfoques
da pobreza – apesar de servirem à identificação dos setores mais desprovidos da população a
serem atendidos pelas políticas sociais – não deram conta das complexas raízes desse
fenômeno, já que se baseavam apenas no uso de indicadores de renda ou carências que
delimitam a insatisfação de necessidades básicas.
A vulnerabilidade traduz a situação em que o conjunto de características, recursos e
habilidades inerentes a um dado grupo social se revelam insuficientes, inadequados ou difíceis
para lidar com o sistema de oportunidades oferecido pela sociedade, de forma a ascender a
5
WAISELFISZ, Julio Jacobi. Mapa da violência: os jovens do Brasil. Rio de Janeiro: UNESCO, Instituto
Ayrton Senna e Garamond, 1998b.
39
maiores níveis de bem-estar ou diminuir probabilidades de deteriorização das condições de
vida de determinados atores sociais. Esta situação pode se manifestar, em um plano estrutural,
por uma elevada propensão à mobilidade descendente desses atores e, no plano mais
subjetivo, pelo desenvolvimento dos sentimentos de incerteza e insegurança entre eles.
Um aspecto importante dessa definição decorre da sua utilidade para compreender
como e por quê distintos atores sociais se mostram mais suscetíveis a processos que atentam
contra sua possibilidade de ascender a maiores níveis de bem-estar.
Ela permite analisar o caso de grupos sociais, aos quais são atribuídas grandes
potencialidades, ativos valorizados em um dado contexto de estruturas de oportunidades, mas
que, contraditoriamente, permanecem reclusos a um cenário de inseguranças, instabilidades e
marginalidade.
Nesse sentido, o enfoque de vulnerabilidade social constitui ferramenta válida para
compreender a situação da população e da sua relação com a violência que se dá em nossas
cidades.
Essas definições permitem a reflexão sobre a violência e o reconhecimento de que tal
fenômeno aparece nos diferentes espaços estruturais da vida em sociedade.
Pode-se perceber que a violência aparece de forma concreta e simbólica: como mal
absoluto, como terror, desumana por definição, presente no humano. Portanto, se manifesta na
subjetividade, nas relações interpessoais, nas relações de trabalho, comunais e societárias.
Não resta dúvida de que, enquanto relação social, a violência sempre esteve presente
na dinâmica estabelecida entre os homens; entretanto, não se deve admiti-la como parte
inevitável da condição humana, já que durante todos os momentos da história da humanidade
se desenvolveram sistemas religiosos, filosóficos, legais e comunais para evitá-la e restringi-
la.
2.2 VIOLÊNCIA URBANA COMO REPERCUSSÃO DA DESIGUALDADE DE RENDA.
Podemos entender que o aumento da violência urbana se deve ao pouco investimento
em Segurança Pública por parte do Estado, mas, também pode ser entendido em decorrência
ao crescimento da desigualdade social e econômica, conseqüentemente, o aumento da pobreza
e da miséria e às políticas sociais focalizadas e não distributivas.
40
O Brasil é conhecido, mundialmente, por ser uma das sociedades contemporâneas
mais desiguais, sendo a visualização dessas desigualdades de grande importância para
entendermos a marginalidade como fator de crime (BARCELLOS,1982, P.79).
Sabemos que a desigualdade econômica é uma resultante da insuficiência de renda. Se
a pobreza é resultante da insuficiência de renda, cabe questionar: Por que em um país rico
como o Brasil, a maioria da população tem insuficiência de renda?
Na verdade, a essência da insuficiência de renda está pautada na própria desigualdade
de renda. Segundo dados do IBGE, de 2005, publicados no Jornal Folha de São Paulo (folha
online) no mesmo ano, 1% dos mais ricos concentrava uma renda equivalente à renda
concentrada dos 50% mais pobres.
Nesse mesmo ano o Brasil ocupava a 14ª posição da economia mundial, em
contrapartida, ocupava a 65ª posição em qualidade de vida, de acordo com o IBGE (2005).
Isso sinaliza que o país não é pobre, mas com muitos pobres, em suma, uma desigualdade
perversa. “A desigualdade é, na verdade, o problema central da pobreza, não a insuficiência
de renda” (Demo, 2001, p.19).
A pobreza priva os indivíduos de escolherem algo que realmente queiram e de ter
oportunidades igualitárias para desenvolverem suas capacidades individuais. No momento em
que o indivíduo é privado de sua liberdade de escolha, ele, conseqüentemente, é vítima de
violência.
A diferenciação salarial trata de uma das causas desta má distribuição de renda do país
e esta diferenciação teria como um dos eixos de superação, a educação. A educação seria um
forte instrumento para mudar a realidade social do país, pois iria oferecer suporte para uma
disputa igualitária no mercado de trabalho e melhores salários, consequentemente, diminuiria
a desigualdade. Sem dúvida, a educação de qualidade iria oferecer meios, não só para a
inclusão econômica, como também para a inclusão política. Entretanto, não se pode esquecer
de que hoje a educação no país está sucateada e para alcançar os fins almejados, conforme
salientam os economistas, é necessária uma educação de cunho progressista, que estimule o
sujeito a pensar, a ser crítico, e não simplesmente uma educação de transferência de
conhecimentos. Somente assim, a pessoa conseguirá se perceber como sujeito de sua história
e da sociedade e provocar mudanças.
41
A curiosidade como inquietação indagadora, como inclinação ao desvelamento de
algo, como pergunta verbalizada ou não, como procura de esclarecimento, como
sinal de atenção que sugere alerta faz parte integrante do fenômeno vital. Não
haveria criatividade sem a curiosidade que nos move e que nos põe pacientemente
impacientes diante do mundo que não fizemos, acrescentando a ele algo que
fazemos (FREIRE, 1996, P.32).
Com o salário proveniente do emprego conquistado, o indivíduo garantiria sua auto-
sustentação, o salário se transformaria num mecanismo para realização da redistribuição de
renda (um dos enfrentamentos à desigualdade social). É importante acrescentar que o salário
como meio para o enfrentamento da desigualdade deverá ser digno, compatível realmente
com o trabalho desenvolvido e suficiente para suprir as necessidades materiais, incluindo
lazer e cultura do indivíduo, de modo que ele possa desenvolver suas capacidades individuais.
Vale salientar nesse contexto o pensamento de Demo (2001, p. 15): “Colocando
concretamente: redistribuir renda significa retirar de quem tem em excesso e transferir para os
que dela necessitam, ou seja, os ricos precisam tornar-se menos ricos e os pobres mais ricos”.
A inclusão política seria a emancipação do indivíduo, pessoas com capacidade crítica
de interpretar a essência de sua realidade para, a partir dessa percepção, buscar a mudança, a
emancipação. Ou seja, saber pensar e intervir de forma individual e coletiva, ter politicidade.
“Politicidade não se reduz à capacidade de alargar limites dados, inclui aquela de se
confrontar com limites impostos, ou de superar os entraves pela via perspícua da auto-
superação” (Demo, 2003, p.30).
Não se trata de distribuição, mas de redistribuição de renda, porque a massa popular é
a produtora da riqueza concentrada. Suprir as necessidades materiais das pessoas não é
suficiente para ultrapassar a condição de pobreza: é necessária também a inclusão econômica
e política. Portanto, as políticas sociais devem ser entendidas como veículo de enfrentamento
à desigualdade no país e devem, a priori, deixar de ser focais e compensatórias, para serem
políticas sociais que não só supram as necessidades básicas, como também ofereçam suporte
econômico e social para o sujeito se emancipar.
A violência no contexto urbano vem denunciar algo que está se processando ao longo
dos anos, em destaque na cidade do Rio de Janeiro, com o crescimento do êxodo rural nas
últimas décadas. Seria possível realizar uma analogia do fenômeno da violência a uma
explosão de um vulcão que estava adormecido e que entra em processo de erupção. O
processo de erupção das favelas se iniciou no momento de alto índice de desemprego e falta
de aparato estatal aos indivíduos em condição de pobreza ou miséria. Então, a falta de
estrutura da cidade, que já era grave, alcançou ponto culminante no pós-90 com o
42
neoliberalismo e, hoje, é considerada um espaço pequeno para sua população, por não ser
capaz de suprir necessidades básicas de sobrevivência.
[...] essa percepção coletiva de que o Rio se tornou uma “cidade pequena” em face
dos apetites da sua população não tem base em critérios demográficos. Uma cidade
é pequena, do ponto de vista político, quando não consegue prover de cidadania as
grandes massas, isto é, não consegue contê-las sob a sua lei e guarda
(CARVALHO, 2000, p.56).
Para complementar a discussão supracitada, será enfatizada, a condição de pobreza e
miséria que proporciona ao indivíduo sentimento de invisibilidade dentro da sociedade, onde
não se sente respeitado e não se considera cidadão. E para tornar-se visível e adquirir o status
público que almeja, muitas vezes percebe os bens materiais como um veículo, até mesmo
porque a mídia o estimula a pensar desta forma.
[...] A admiração pública é também algo a ser usado e consumido; e o status, como
diríamos hoje, satisfaz uma necessidade como o alimento satisfaz outra: a
admiração pública é consumida pela vaidade individual da mesma forma como o
alimento é consumido pela fome (ARENDT, 1996, P.66).
A impessoalidade das relações pessoais leva os indivíduos a perceberem o outro não a
partir do que é na sua essência, mas o que aparenta ser, pois a percepção é construída pelas
influências culturais, sociais e históricas. Logo, em decorrência da visibilidade das classes
subalternas junto à criminalidade por residirem em áreas dominadas pelo tráfico, há uma
estigmatização das mesmas como classes perigosas.
A palavra "estigma" representa algo de mal, que deve ser evitado, uma ameaça à
sociedade, isto é, uma identidade deteriorada por uma ação social. Para Goffman (1993, p.
11), " a sociedade estabelece os meios para carategorizar as pessoas e o total de atributos
considerados como comuns e naturais para os membros de cada uma dessas categorias".
A sociedade estabelece um modelo de categorias e tenta catalogar as pessoas conforme
os atributos considerados comuns e naturais pelos membros dessa categoria. Estabelece
também as categorias a que as pessoas devem pertencer, bem como os seus atributos, o que
significa que a sociedade determina um padrão externo ao indivíduo que permite prever a
categoria e os atributos, a identidade social e as relações com o meio. Criamos um modelo
social do indivíduo e, no processo das nossas vivências, nem sempre é imperceptível a
imagem social do indivíduo que criamos; essa imagem pode não corresponder à realidade,
43
mas ao que Goffman denomina de uma identidade social virtual. Os atributos, nomeados
como identidade social real, são, de fato, o que pode demonstrar a que categorias o indivíduo
pertence.
Alguém que demonstra pertencer a uma categoria com atributos incomuns ou
diferentes é pouco aceito pelo grupo social, que não consegue lidar com o diferente e, em
situações extremas, o converte em uma pessoa má e perigosa, que deixa de ser vista como
pessoa na sua totalidade, na sua capacidade de ação e transforma-se em um ser desprovido de
potencialidades. Esse sujeito é estigmatizado socialmente e anulado no contexto da produção
técnica, científica e humana.
O estigma é um atributo que produz um amplo descrédito na vida do sujeito; em
situações extremas, é nomeado como "defeito", "falha"ou desvantagem em relação ao outro;
isso constitui uma discrepância entre a identidade social virtual e a identidade real. Para os
estigmatizados, a sociedade reduz as oportunidades, esforços e movimentos, não atribui valor,
impõe a perda da identidade social e determina uma imagem deteriorada, de acordo com o
modelo que convém à sociedade. O social anula a individualidade e determina o modelo que
interessa para manter o padrão de poder, anulando todos os que rompem ou tentam romper
com esse modelo. O diferente passa a assumir a categoria de "nocivo", "incapaz", fora do
parâmetro que a sociedade toma como padrão. Ele fica à margem e passa a ter que dar a
resposta que a sociedade determina. O social tenta conservar a imagem deteriorada com um
esforço constante por manter a eficácia do simbólico e ocultar o que interessa, que é a
manutenção do sistema de controle social.
A sociedade limita e delimita a capacidade de ação de um sujeito estigmatizado,
marca-o como desacreditado e determina os efeitos maléficos que pode representar. Quanto
mais visível for a marca, menos possibilidade tem o sujeito de reverter, nas suas inter-
relações, a imagem formada anteriormente pelo padrão social.
Quando os lugares e os papéis não são definidos nas relações sociais, as histórias se
mesclam e as funções são invertidas. Instaura-se a violência que, vivida na sua história
particular, perpassa as fronteiras e vai perpetuar-se na história do sujeito, constituindo uma
herança maldita de componentes destrutivos.
A ausência de vínculos inscreve a desordem, a ausência da autonomia e da referência
do ser individual no contexto do grupo social. A história pessoal pode ser uma mera repetição
da relação com o grupo. Buscam-se componentes marcados pela impossibilidade de
estabelecer vínculos com o grupo de referência; instaura-se o registro da violência nas
relações, estrutura-se o ciclo da repetição dos componentes destrutivos, que atravessa os
44
espaços, as fronteiras do individual para o coletivo e, em decorrência, contribui para os
desvios dos sujeitos envolvidos na trama. Cabe às instituições abrir espaço para a reflexão,
propor novas direções e contribuir para as transformações sociais.
Na verdade, parcela da sociedade não consegue perceber que os moradores das
comunidades, em sua maioria, não são agentes da violência, mas receptores da violência
urbana, pois que estão constantemente expostos ao desespero de não poderem, ao chegar do
trabalho, descansar, e nem entrar em suas residências, em decorrência do fogo cruzado entre
bandidos e policiais. Vivem regidos pelas ordens e leis estabelecidas pelos traficantes, mesmo
que discordando.
Faz-se necessário realizar uma pequena pausa e destacar a valorização do emprego
como sinônimo de “não vagabundagem” e não ser considerado - “bandido”:, se não é
trabalhador é bandido. Porém torna-se contraditória essa valorização do trabalho dentro do
paradigma neoliberal, cuja taxa de desemprego no ano de 2006 foi de 10% segundo o balanço
do IBGE (2006). Isso evidencia que o valor simbólico do trabalho como sinônimo de
cidadania ainda é muito presente nas nossas relações.
Não se presenciou resquício da cultura ditatorial apenas na valorização do trabalho
como identificador do homem trabalhador e do bandido, mas também no comportamento
policial. Durante longo período a polícia utilizou de violência para controlar a população
considerada transgressora ao regime político e, na atual conjuntura democrática, existe uma
tendência de a instituição policial utilizar da violência para conter a criminalidade. Esta
prática de violência propicia a formação de uma visão negativa da população para com a
polícia, sobretudo da menos favorecida, em relação ao abuso de poder da polícia. Vale
salientar que a má remuneração, o estresse cotidiano e a falta de capacitação são fatores que
podem comprometer um bom trabalho policial.
De acordo com Neto (1999, p.147), a violência policial engrossa a violência urbana e
traz um grave problema à sociedade, na medida em que, ao invés de proteger, muitas das
vezes é uma ameaça ao indivíduo. O autor apresenta a visão do campo jurídico, do campo
sociológico e do jornalístico sobre a ação policial. No campo jurídico a ação policial é
considerada exercício legal, isto é, quando for para proteger a sociedade ou a si mesmo e,
ilegal, quando o policial abusa de seu poder, impondo sua vontade pela força física. Já no
campo sociológico é considerada violência policial ilegal o uso da força física, quando o
policial não estiver no exercício dela ou mesmo no exercício de sua função, porém utilizar da
força física desnecessariamente, colocando em risco a segurança pública. Para acrescentar, o
45
campo jornalístico considera violência policial o uso da força física desnecessária, ilegal e
ilegítima contra indivíduos.
Neto (1999, p.147) destaca a falta de investimento do Estado na profissionalização das
polícias brasileiras, para que elas consigam romper com visões retrógradas da ditadura militar,
em que a polícia utilizava a violência para controlar a massa insatisfeita, e passasse a adotar
estratégias para combater a criminalidade de outra forma.
Durante o regime autoritário, o uso da violência policial era apoiado ou tolerado, às
vezes incondicionalmente, pelos governantes e por boa parte da sociedade. A falta
de profissionalismo e/ou o baixo grau de profissionalismo das polícias e dos
policiais não eram acidentais, mas sim resultado, intencional ou não de uma política
de segurança pública que não se preocupava em minimizar a violência policial.
Enfim, considera-se violência urbana aquela em que há desprendimento da força física
manifestada no espaço público, cujas relações são impessoais.
Vimos analisando que a violência urbana é determinada por valores sociais, culturais,
econômicos, políticos e morais de uma sociedade. No entanto, ela incorpora modelos
copiados dos países de maior influência na esfera internacional.
A partir dos anos 90, novas apropriações de espaço mudaram o cenário urbano. O
padrão tradicional centro-periferia, que ainda hoje permanece, revela a marca distintiva das
cidades, aos poucos, estaria sendo mesclado a um padrão novo, segundo o qual se disseminam
enclaves. Bairros antes considerados nobres, hoje, convivem com bairros degradados ou com
favelas e loteamentos irregulares. A marca distintiva desse padrão pode ser encontrada nos
condomínios fechados, mas a sua estética da separação bruta e concreta aparece em todo e
qualquer lugar: muros, cercas elétricas, grades, dispositivos eletrônicos de vigilância,
segurança privada, carros blindados... Essas novas dimensões redesenharam as antigas formas
de segregação e devem ser consideradas dentro do quadro de degradação da vida na cidade,
de desvalorização da esfera pública e de crítica à universalidade da lei.
Por isso, a insegurança, o medo, a ameaça, o perigo e o crime tornaram-se assuntos
dominantes nas falas cotidianas. Não se deve esquecer, por outro lado, a maneira como a
sociedade chamada de pós-industrial, conhece a realidade. Todo conhecimento do mundo real
pelo ser humano está mediado pelos meios de comunicação. Daí, a realidade que o indivíduo
percebe depende da informação que os meios de comunicação lhe passam. Essa sensação de
insegurança é reforçada, ainda, pela revolução das comunicações, que cedeu lugar a uma
vertigem derivada da falta de domínio do curso dos acontecimentos, que gera uma falsa
46
sensação de impotência e, conseqüentemente, mais insegurança, pela forma como essa
sociedade conhece a sua realidade.
As manifestações mais extremadas da violência urbana ocorrem em sociedades nas
quais há uma tradição cultural de violência e acentuadas divisões étnicas, sociais e
econômicas.
Na atualidade, a curiosidade pela narração do crime e seu castigo constitui tema
recorrente e espetacular com uma força enorme no seio dos meios de comunicação de massa,
inclusive porque se assiste à crise de credibilidade da política, cada vez mais crescente.
Quanto mais decresce o interesse pelas notícias políticas, mais a imprensa procura outras
categorias informativas para traduzir o interesse da sociedade, geralmente noticiários e
reportagens violentas, causando uma nova cultura de violência, incutindo na sociedade um
olhar repressivo aos “outros”, que acaba por estimular uma mentalidade exterminatória.
Nesse ponto, verifica-se a exclusão social, representada por práticas que levam à
repulsa do outro, merecendo ser banido, confinado, negando-lhe direito de ter direitos na
condição de ser humano.
Nesta linha de pensamento, identifica-se na sociedade atual, insegura e passiva, uma
manipulação do sentimento de insegurança como meio de fortalecimento da repressão dirigida
à prevenção de conflitos sociais transformadores, mostrando de forma clara e, ao mesmo
tempo, despercebida. A intensificação da repressão, considerada como solução para acabar
com a criminalidade, a simples prisão de eventuais violadores da lei, a aplicação arbitrária de
penas, o desprezo aos direitos e garantias fundamentais são marcas de um processo de
exacerbação do desejo punitivo. Tal assertiva chegou a ser levada a efeito no final de 1994, no
Rio de Janeiro quando ocorreu a intervenção das Forças Armadas (desviadas das funções que
a Carta Política de 1988 lhe atribui) assumindo as tarefas de um suposto combate ao crime
mediante a repressão militarizada, como o cerco e a ocupação de favelas como se fossem
territórios inimigos. Isso demonstra, sem disfarces, o tratamento discriminatório em relação às
classes subalternizadas como classes perigosas, situação em que se encenava claramente o
grande teatro do terrorismo oficial.
Há no discurso dominante, prontamente assimilado pelo conjunto social, uma nítida
aproximação entre violência e crime, identificando-se nas ações individualizadas da
criminalidade convencional, a tradução da idéia de violência. A partir desta simplória idéia e
da falsa identificação da violência com a criminalidade, sobrecarrega-se no sistema penal toda
a falência do sistema de proteção, segurança e tranqüilidade.
47
Uma compreensão mais racional do fenômeno da violência faz-se necessária, não só
por um sempre recomendável compromisso com o real, mais do que isso, torna-se essencial
para enfrentar e deter as propostas de intensificação do controle social, de intensificação do
poder do Estado de punir, tornando-se indispensável para dar outro rumo às sociedades
contemporâneas, de maneira a construir sociedades mais democráticas, melhores e mais
justas, por isso mais solidárias, mais iguais, mais livres, mais próximas.
Assim, reconhece-se que o crescimento da violência é causado por fatores
eminentemente sociais tais como expostos na primeira parte deste trabalho, e para
compreender o fenômeno da violência em seu sentido amplo e real é preciso abandonar a
relação entre violência e criminalidade, o que pode acabar escondendo fatos mais danosos que
permitem o terrorismo oficial, mantendo a injustiça, a desigualdade e a exclusão, tragicamente
presentes na história da formação social brasileira.
Diante de todo este quadro alarmante e desolador a que se assiste, especialmente nos
grandes centros urbanos, verifica-se que as várias transformações socioeconômicas e políticas
das últimas décadas não foram capazes de atenuar ou mesmo resolver as questões sociais que
se colocam como condicionantes para solucionar ou pelo menos retardar o fenômeno
crescente da insegurança, da violência e da criminalidade que faz parte da atualidade urbana.
Sabe-se que nas grandes metrópoles brasileiras, hoje, experimenta-se a anticidade, ou
seja, o fenômeno da exclusão e da negação de qualquer possibilidade de vida em comum.
Historicamente, a Cidade constituía espaço privilegiado de manifestação das liberdades
individuais e coletivas e como espaço privilegiado em torno do qual ocorriam as lutas
políticas. As Cidades eram espaços de conflito, sem dúvida, mas também espaços de
coabitação e de significados compartilhados, onde havia pleno manejo no tratamento com
polaridades extremas, lugar que situava grupos hierarquicamente desiguais convivendo com
os de baixo sem culpabilizá-los.
O desejo social por uma repressão militarizada, para manter a segurança mediante
castigos severos, pelo uso da "força", não se identifica apenas na sistemática jurídica, mas
também para conter o avanço de determinada situação em outras esferas. Como exemplo,
utiliza-se, constantemente, o emprego da expressão "Combate", seja no campo penal (Ex:
Combate à violência), seja no campo da saúde (Combate à AIDS). Isso mostra certo apego às
ações repressivas como forma de solucionar o avanço de determinados fatos.
É preciso agir com inteligência, com planejamento social, não só com força. O poder
do Estado decorre da capacidade que esse Estado tem em controlar as fontes de violência e os
conflitos existentes no seio da sociedade. Esse poder nunca pode ser ilimitado.
48
Numa sociedade democrática, as funções e os deveres dos órgãos de aplicação da lei
correspondem à manutenção da ordem pública, à prestação de auxílio e assistência em
emergências e à prevenção e repressão ao crime. As instituições policiais - no caso do Brasil,
a polícia federal, as polícias civis e militares - são órgãos tradicionais do Estado, dedicados à
aplicação da lei e ao controle da esfera pública. Mas, no Brasil, assim como na América
Latina, essas organizações sofreram forte influência das ditaduras militares e somente
recentemente passaram a ser timidamente remodeladas pela democracia.
23 A PRIVAÇÃO DE DIREITOS HUMANOS DIANTE DAS MANIFESTAÇÕES DA
VIOLÊNCIA NO BRASIL
Segurança pública e direitos humanos são interdependentes, porém não há segurança
pública
sem respeito aos direitos substantivos das pessoas. A crise da segurança pública,
portanto, não só mascara essa percepção como se funda numa crise maior, que é a crise da
esfera pública, que se radicaliza em sociedades periféricas, no contexto mais amplo da
globalização e do combate ao terrorismo e ao crime organizado transnacional.
Direitos humanos são indivisíveis. O marco inicial dessa afirmação remonta à
Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada em 10 de dezembro de 1948, que
consolida a idéia de uma ética universal e, combinando o valor da liberdade com o valor da
igualdade, enumerando tanto direitos civis e políticos (art.3º a 21) como direitos sociais,
econômicos e culturais (art.22 a 28), proclama também a indivisibilidade dos direitos
humanos. Cançado Trindade questiona:
De que vale o direito à vida sem o provimento de condições mínimas de uma
existência digna, se não de sobrevivência (alimentação, moradia, vestuário)? De que
vale o direito à liberdade de locomoção sem o direito à moradia adequada? De que o
direito à liberdade de expressão sem o acesso à instrução e educação básica? De que
valem os direitos políticos sem o direito ao trabalho? De que vale o direito ao trabalho
sem um salário justo, capaz de atender às necessidades humanas básicas? De que vale
o direito à liberdade de associação sem o direito à saúde? De que vale o direito à
igualdade perante a lei sem as garantias do devido processo legal? E os exemplos se
multiplicam. Daí a importância da visão holística e integral dos direitos humanos,
tomados todos conjuntamente. (CANÇADO TRINDADE APUD LEÃO, 2005, P.
122)
49
A critica a falsa idéia geracional dos direitos humanos demonstra ser imprescindível a
uma análise que parta da noção de interligação entre os direitos:
O fenômeno que testemunhamos em nossos dias, em meu entendimento, não é o de
uma fantasiosa e indemonstrável sucessão ´geracional´ de direitos (que poderia
inclusive ser invocada para tentar justificar restrições indevidas ao exercício de alguns
deles, como já ocorreu na prática), mas antes o da expansão, cumulação e
fortalecimento dos direitos humanos consagrados, todos essencialmente
complementares e em constante interação. (CANÇADO TRINDADE APUD ALVES,
2003, P. 31)
A partir daí, demonstra-se evidente o caráter indivisível dos direitos humanos. Afasta-
se, portanto, a idéia equivocada de que os direitos humanos se sucedem no tempo, criando
uma espécie de geração de direitos. Na verdade a idéia é de expansão, cumulação, bem como
de complementaridade e interdependência dos direitos humanos. No mesmo sentido
argumenta Flávia Piovesan (2002, p.149-150):
(...) compartilha-se do entendimento de que uma geração de direitos não substitui a
outra, mas com ela interage. Isto é, afasta-se a equivocada idéia da sucessão
geracional de direitos, na medida em que se acolhe a idéia de expansão, cumulação e
fortalecimento dos direitos humanos, todos essencialmente complementares e em
constante dinâmica de interação.
Assim, é impróprio sustentar a fruição efetiva das liberdades sem que as necessidades
básicas dos cidadãos sejam supridas. Como estabeleceu a Resolução n.32/130 da Assembléia
Geral das Nações Unidas, “todos os direitos humanos, qualquer que seja o tipo a que
pertencem, se inter-relacionam necessariamente entre si, e são indivisíveis e
interdependentes”.
Tendo em vista todas as carências sociais do Brasil a universalidade e indivisibilidade
dos direitos humanos parecem representar letra morta. Trata-se de um grave problema
estrutural. Assim, ao tecer análise sobre os direitos humanos, declarados universais e
indivisíveis, constata-se que o direito à vida e à dignidade da pessoa humana estão sendo, dia-
a-dia, violados, em razão das carências sociais nítidas da atualidade brasileira.
O direito à vida, na concepção ampla, envolvendo desde o direito de nascer, de
permanecer vivo, de alcançar uma duração de vida mínima de acordo com a evolução
científica, até o direito de não ser privado da vida em virtude da pena de morte, se torna parte
desse núcleo da dignidade humana porque sem ele não há razão para a luta dos demais
direitos.
50
Além do direito a vida Herkenhoff (1998) aponta, seguindo o rol estabelecido no
artigo 3º da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, o direito à liberdade como
sendo complementar do direito à vida, significando a supressão de todas as servidões e
opressões, em razão da possibilidade de escolha do caminho, das decisões, dos valores e das
idéias. Porém ressalta o autor que “para que a liberdade seja efetiva, não basta um hipotético
direito de escolha. É preciso que haja a possibilidade concreta de realização das escolhas”. E o
direito à segurança pessoal como sendo “o direito de viver sem medo, protegido pela
solidariedade e livre de agressões gravosas”. (HERKENHOFF, 1998. p. 107-108).
Na busca pela preservação do direito à vida, não apenas a biológica, mas a vida em
toda sua plenitude, diversas questões devem ser analisadas. A fome, as exclusões sociais, a
guerra, as políticas que não privilegiam o ser humano e os valores humanos, bem como a
deficiência nos serviços de saúde e educação se tornam causas que negam ao indivíduo o
exercício pleno do direito à vida. (HERKENHOFF, 1998. p. 117).
A dignidade humana enraizada, originalmente no cristianismo, com fundamento na
criação do homem à imagem e semelhança do próprio Cristo, na pregação do amor
incondicional a Deus e ao próximo, bem como na propagação do princípio da igualdade (ao
defender que o evangelho deveria ser pregado a todos indiscriminadamente – sejam gentios,
gregos, judeus, escravos ou livres), é secularizada com o ideal de Kant (do homem ser tratado
sempre como um “fim em si mesmo” e nunca como meio ou uma função do Estado, da
sociedade ou da nação. Ao contrário, defendendo que o Direito e o Estado é que deverão estar
organizados em benefício do indivíduo. (KANT,1997. p. 77). É nessa filosofia que, ainda
hoje, se fundamenta o princípio da dignidade da pessoa humana. A conceituação jurídica para
a dignidade da pessoa humana, de acordo com Sarlet (2004, p. 60) é a seguinte:
Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva de cada
ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do
Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e
deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de
cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais
mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação
ativa co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão dos
demais seres humanos.
Este princípio fundamentador dos direitos humanos no ordenamento brasileiro é um
princípio tanto dos direitos de liberdade, ou de primeira geração, como dos direitos sociais, ou
de segunda geração, pois abarca os direitos humanos na sua totalidade, inclusive os de terceira
e quarta geração. Reconhecer este princípio significa dotar o homem de um valor supremo
51
que o torna sujeito de direitos que, inerentes à sua condição humana, devem sempre ser
observados pelo Estado. De acordo com Fábio K. Comparato (1989. p. 46):
Sem o reconhecimento efetivo do direito à vida e ao respeito da dignidade da
pessoa humana, por mais completa e bem formuladas que sejam as declarações
constitucionais ou internacionais, haverá sempre uma falha grave nas fundações dos
edifícios sociais; haverá sempre homens não reconhecidos como tais por outros
homens; o mundo continuará a ser a arena do extermínio potencial e o campo da
exploração legal de uns pelos outros.
O que se pretende ao ressaltar o direito à vida e à dignidade humana, alvo de proteção
por documentos nacionais e internacionais, é entender os dilemas da sociedade brasileira que
protege, na Constituição, os direitos fundamentais e os viola, constantemente, na vida prática.
Num país tão rico em produção agrícola e bens naturais, por que indivíduos morrem de fome
ou vivem abaixo da linha da pobreza? Como se exigir das crianças que vão à escola com a
finalidade primordial de se alimentar da merenda ofertada, para saciar suas necessidades
fisiológicas, alcance prosperidade nos estudos e sonhe com o futuro de um mercado de
trabalho promissor? Acrescentam-se ainda os diversos lugarejos e bairros sem saneamento
básico, sem condições dignas de habitação, segurança, lazer etc. Vale ressaltar que grande
parte dos moradores de comunidades marginalizadas, dominadas por traficantes, possuem
habitações precárias, pouco acesso à educação e, em sua maioria, não conseguem nem mesmo
ter direito à comunicação simples por telefonia fixa, porque as empresas, assim como o
Estado, estão impossibilitados de realizar a manutenção de equipamentos nesses locais em
razão da violência, e da falta de segurança. Tornando esses lugares inacessíveis por questões
de segurança e não por questões físicas como ocorre em alguns Estados da Região Norte do
País
Assim, considerando, nossa problematização repousa no seguinte questionamento: as
carências de direitos humanos básicos, em especial, os sociais, como o direito à alimentação,
à saúde e à educação, que devem ou deveriam ser alcançados em razão de uma prestação
positiva do Estado, pela implementação de condutas que efetivassem e protegessem esses
direitos inerentes à pessoa humana, contribuem ou não para o aumento da violência? O fato é
que esses direitos, quando não observados, em geral pela omissão estatal, acabam por gerar a
violência contemporânea. “O direito à alimentação, à saúde e educação, embora não sejam
originariamente fundamentais, adquirem o status daqueles no que concerne à parcela mínima
sem a qual a pessoa não sobrevive”. (TORRES, 1995, p. 133)
52
Não se pretende afirmar que essa é a única causa da violência nos grandes centros
urbanos brasileiros, afinal, a pobreza material é apenas um dos liames possíveis na discussão
da violência. Como afirma Morgan (apud GUERRA, 2007, p. 229):
As relações sociais degeneradas, produto das tensões e desequilíbrios, marginalidade e
exclusões sociais ao longo da história obtiveram como subproduto, dentre inúmeros
outros que contribuem como fatores de desagregação humana e caos, a afamada
criminalidade urbana. Esta está inexoravelmente ligada à brutalidade da vida, à
pobreza e às carências.
Exemplo recente da necessidade de observância desses direitos que favorecerão a
inclusão social em prol da segurança pública é o Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), que contou com a participação da Secretaria de Estado de Segurança (SESEG),
visando a urbanização de favelas com vistas ao desenvolvimento de ações primordiais para a
melhoria da qualidade de vida nas áreas mais carentes do Estado do Rio de Janeiro. O
objetivo era definir iniciativas que permitissem aumentar e consolidar a presença do Poder
Público e da iniciativa privada nas áreas hoje excluídas. Essas comunidades precisavam de
investimentos e prestação de serviços que garantam aos moradores um ambiente digno,
seguro, acolhedor e de oportunidades de crescimento pessoal, cultural e econômico para seus
habitantes.
Sobre a influência da precariedade de condições dignas de existência e com o
implemento da violência Nilo Batista (1990. p.168-169) nos alerta para olharmos
atentamente:
[...] o cruzamento sempre problemático de variáveis econômicas com estatísticas
criminais, no esforço absurdo de desvincular o crime do social e reduzi-lo a um
episódio religioso ou moral [...] que conduz invariavelmente à conclusão de que ‘os
delinqüentes provêm na verdade, numa porcentagem largamente dominante, dos
estratos sociais economicamente mais desfavorecidos [...], mas o sistema penal se
encarrega de disfarçá-lo: o principal expediente é proclamar, na lei e nas teorias
jurídicas, que as pessoas são punidas pelo que fazem e não pelo que são.
O mesmo autor conclui dizendo que:
(...) um governo que aposte na solução policial está apenas honrando
seu compromisso com as elites conservadoras e com um sistema
econômico iníquo, o qual subjuga e se aproveita das populações
marginalizadas, seu ‘exército de reserva’ regulador do menor salário
mínimo do mundo. (BATISTA, 1990. p.169).
53
Para tornar os direitos humanos básicos efetivos é mister o desenvolvimento de
inúmeras políticas públicas estatais. Se, não há condições de oferta de trabalho suficiente
sequer para alguns qualificados profissionalmente, muito menos haverá para os
marginalizados, que nem chegaram a cursar o ensino fundamental e que, por vezes, nem o
alimento necessário para manutenção do seu bem estar físico lhe é proporcionado. Essas são
as incongruências de um sistema falido que insiste em relacionar o problema da segurança
pública como caso de polícia.
As contradições estão presentes desde os discursos políticos, como foi o caso do
Presidente atual, que em 01/01/2003 disse que “É necessário educação para prevenir a
violência, para que as pessoas possam voltar a andar em paz pelas ruas e praças”, mas num
discurso incrivelmente distinto deste, em 01/01/2007, depois da morte de diversos
passageiros do ônibus incendiado no Rio de Janeiro, afirmou: “Essa é a política terrorista
mais violenta que já houve neste país. A resposta só pode ser a mão forte do Estado”. Tal
demonstração só ratifica a adoção de políticas públicas díspares, ora de ideologia repressiva,
ora preventiva.
Enfim, os reflexos dessas violações aos direitos humanos básicos no Brasil são a
desigualdade, a “exclusão social, a precarização da vida através da abstenção do Estado da
responsabilidade pública social” entre outros. Tudo isso se torna “pré-condição para a
generalização da violência”(DORNELLES apud GUERRA, 2006, p. 315). Nesse sentido, o
Estado é apontado como responsável por essa violência, em razão da omissão ou da ineficácia
na garantia dos direitos humanos que estão sob sua responsabilidade, e viabilizam condições
de vida com dignidade.
Entretanto, o governo federal tem na ultima década, problematizado em torno da
questão da política de Segurança Pública, no intuito de responder aos anseios da sociedade à
insegurança ou, simplesmente pelo fato de legitimar-se como o detentor do poder que ainda
rege e dita as regras de convivência na nação.
No próximo capitulo propõe-se uma análise do Plano Nacional de Segurança Pública,
os meandros que levaram a sua implementação, bem como sua proposta e diretrizes.
3 - O PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA E SUA PROPOSTA
DE DESCENTRALIZAÇÃO.
3.1 A ÊNFASE NAS POLÍTICAS PÚBLICAS.
A Constituição Federal declara que a segurança pública, dever do Estado e direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a defesa da ordem pública e da incolumidade das
pessoas e do patrimônio (art. 144). E os órgãos responsáveis pela proteção desse bem jurídico
fundamental são: a polícia federal; a polícia rodoviária federal; a polícia ferroviária federal; as
polícias civis; as polícias militares e os corpos de bombeiros militares. Estes são os órgãos
competentes para efetivar a obrigação estatal e o direito individual. O § 7º do art. 144, contém
uma proclamação otimista nos seguintes termos: “A lei disciplinará a organização e o
funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a
eficiência de suas atividades”. Esta afirmação referencia e justifica a nossa proposta de
estudo neste capítulo – O Plano Nacional de Segurança Pública.
As linhas paralelas da violência descontrolada e do crime organizado são frutos da
omissão, incompetência e corrupção dos poderes públicos de todos os níveis. Essa guerra civil
vivenciada no Estado do Rio de Janeiro traduz, com suas incontáveis vítimas, a crônica de
mortes anunciadas.
No entanto, é certo que há muito os assuntos relacionados às causas da violência e da
criminalidade estão nas pautas dos eventos científicos, das investigações de juristas, de
trabalhadores sociais, das reivindicações populares e de setores do Ministério da Justiça sem
que os governos que se alternam no poder tenham considerado as denúncias da crise do
sistema e as propostas para afastá-las. Existe uma insensibilidade e uma incompetência
profunda em áreas relacionadas à segurança pública da União e dos Estados, de um modo
geral. Suprimem do debate a reflexão social e a verdade de que a violência e o crime devem
55
ser enfrentados pela conjugação de esforços das instâncias formais (lei, Polícia, Ministério
Público, Poder Judiciário, instituições, órgãos e estabelecimentos penais) e das instâncias
materiais (família, escola, associações, universidade, etc.) e para as quais devem convergir
sentimentos e valores como a ética e a educação.
A criminalidade se combate através de um conjunto de políticas públicas nos planos
do desenvolvimento social e do aprimoramento dos indivíduos, além de medidas
administrativas competentes e que se destinem a deter a epidemia da criminalidade violenta
ou reduzir os seus maléficos efeitos. É fundamental prevenir e reprimir, necessária e
suficientemente, a ação humana.
A Violência como um Problema Público
é algo que envolve uma atuação mais
moralmente empreendedora por parte do Estado, além do envolvimento de diversas
instituições às quais cabem a responsabilidade de apresentar múltiplas possibilidades de
resolução. Assim, responder à questão do crime como um problema público, remete-nos à
discussão acerca das dimensões culturais e estruturais envolvidas.
Certamente não é surpresa para muitos que o debate acerca das causas do crime não é
consensual na comunidade acadêmica. Não obstante, a formulação de políticas públicas pode
perfeitamente prescindir da identificação dessas causas. Políticas devem pautar-se por metas
claras e definidas a serem alcançadas, por instrumentos de medidas confiáveis para a
avaliação desses objetivos e pelos meios disponíveis para sua realização de forma
democrática. A condição desejável a ser perseguida pode consistir em uma redução de alguns
tipos de crimes específicos a um custo razoável para sua implementação. Portanto, uma
análise de políticas públicas em segurança envolveria necessariamente a formulação de
componentes informacionais a respeito dos programas a serem implementados, bem como
métodos analíticos de monitoramento e avaliação de sua performance. A formulação de
problemas, alternativas, ações e resultados são essencialmente questões de natureza teórica,
ao passo que a avaliação, monitoramento, recomendações e estruturações são de ordem
técnica, envolvendo a utilização de modelos de custo/benefício, de efetividade, eficiência e de
equidade.
Nos parece que uma das razões do fracasso e da inexistência de políticas nessa área
reside num plano puramente cognitivo. A proposição de políticas públicas de segurança, no
Brasil, consiste num movimento dual oscilando entre a reforma social e a dissuasão
individual. A idéia da reforma decorre da crença de que o crime resulta de fatores sócio-
econômicos que bloqueiam o acesso a meios legítimos de se “ganhar a vida”. Esta
deterioração das condições de vida traduz-se tanto no acesso restrito de alguns setores da
56
população a oportunidades no mercado de trabalho e de bens e serviços, como na má
socialização a que são submetidos no âmbito familiar, escolar e na convivência com grupos
criminosos. Consequentemente, propostas de controle da criminalidade passam
inevitavelmente tanto por reformas sociais de profundidade, como por reformas individuais
no intuito de reeducar e ressocializar criminosos para o convívio em sociedade. À par de
políticas convencionais de geração de empregos e combate à fome e a miséria, ações de cunho
assistencialista visariam minimizar os efeitos mais imediatos da carência, além de incutir em
jovens candidatos potenciais ao crime novos valores através da educação, prática de esportes,
ensino profissionalizante, aprendizado de artes e na convivência pacífica e harmoniosa com
seus semelhantes. Quando isto já não é mais possível, que se reforme então aqueles
indivíduos que caíram no mundo do crime através do trabalho e da reeducação nas prisões.
De outro lado, a crença igualmente convicta de que a criminalidade encontra
condições ideais de florescimento quando é baixa a disciplina individual e o respeito a normas
sociais. Consequentemente, políticas de segurança pública enfatizam a necessidade de uma
atuação mais decisiva do Poder Judiciário e das instâncias de controle social. Isto significa
legislações mais duras e maior policiamento ostensivo de forma tal que as punições dos
delitos sejam rápidas, certas e severas. Se necessário, até mesmo a atuação das Forças
Armadas são requisitadas e aplaudidas pela população.
No outro extremo do movimento dual estão aqueles que acreditam que o problema do
crime é fundamentalmente uma questão de polícia e de legislação mais repressivas. Mais
recentemente, a orientação oficial do governo federal tem se calcado na concepção de que o
crime passa a basear-se nos direitos humanos (Ministério da Justiça, 1996). Isto abriu a
possibilidade de incluir, dentre as modalidades de crime, os crimes cometidos pelo Estado.
Daí a importância de se controlar as organizações componentes do aparato repressivo que
parece ter sido a tônica da atual política de segurança a nível federal.
Um exame mais atento, entretanto, mostra que tais modelos e teorias não são
necessariamente excludentes, mas complementares. Um modelo de segurança que preocupe-
se com a contenção e controle do Estado em relação ao direito dos cidadãos não pode furtar-
se à constatação de que segurança é igualmente um direito humano que é, aliás, consagrado na
Declaração Universal dos Direitos dos Homens. Por outro lado, o sistema de justiça criminal
em geral, e a atuação policial em particular, será tanto mais eficiente no exercício de suas
funções de dissuasão quanto mais amparados pelas pessoas e comunidades na qual atua.
O que tem sido eficaz são programas e estratégias de segurança baseados numa
articulação multi-institucional entre Estado e sociedade. A criminalidade tem configurações
57
muito complexas para ser deixada apenas sob o encargo de policiais, advogados ou juízes,
pois envolve dimensões que exigem a combinação de várias instâncias sob o encargo do
Estado e, sobretudo, a mobilização de forças importantes na sociedade. O Estado deve
mobilizar organizações que atuam na área da saúde, educação, assistência social,
planejamento urbano e, naturalmente, da segurança.
Muitos poderiam argumentar que o que se propõe é, na verdade, quase um modelo do
“bom governo”. Um Estado que conseguisse simultaneamente responder às demandas sociais
nesses diversos setores estaria respondendo às atribuições que lhe cabem minimamente. Isto é
verdade. A diferença está em que a alocação desses recursos se daria não em torno de
prioridades governamentais (ou a educação, ou a saúde, ou a segurança) mas da identificação
de locais e grupos no interior da sociedade que mereceriam um tratamento prioritário.
Por outro lado, isto não significaria que o Estado deveria paralisar suas atividades
nessas áreas em favor do atendimento de populações e áreas assoladas pela criminalidade
violenta, mas simplesmente reconhecer que o atendimento nessas áreas é realmente
prioritário. Daí que não haja combate efetivo ao crime que não leve em conta a recuperação
das áreas degradadas pela violência nos grandes centros urbanos.
Se nosso questionamento se basear em que nível o governo deve prioritariamente
tratar as questões acerca de segurança pública, deveremos levar em consideração que a
maioria dos problemas são locais e devem ser definidos e tratados localmente. São de
competência do governo federal as atribuições definidas constitucionalmente, que são centrais
na formulação e implementação dessas políticas a construção e manutenção de um sistema de
indicadores sociais de criminalidade, e o estímulo a pesquisas em determinados “problemas”
que preocupam o governo federal. Isto seria feito através da indução à pesquisa sobre estes
problemas identificados pelo governo federal. Atenção especial deve ser dada não apenas ao
estímulo às pesquisas, mas cuidar para que elas tenham recomendações práticas, com especial
atenção aos mecanismos de avaliação de implementação das políticas sugeridas.
Em bases estritamente cognitivas, a formulação de políticas públicas de segurança
podem perfeitamente prescindir de quaisquer abordagens culturalistas para a formulação de
programas e projetos. Não é necessário, para controlarmos a criminalidade, que tenhamos de
reformar a personalidade das pessoas. Não acreditamos que a mudança de valores das pessoas
deve ser objeto de políticas governamentais. O que deve ser oferecido às pessoas são
orientações acerca das conseqüências do curso de suas ações, tanto em direção ao crime,
como em relação ao não Crime.
58
O “problema da segurança pública” no país esteve subordinado às disputas de riqueza
e de poder, como os conflitos de classe que implicavam maior ou menor intervenção do
Estado como regulador dos processos ligados à desigualdade social.
No limiar do século XXI, porém, o tema da segurança pública expressa uma profunda
mudança na percepção coletiva da vida social e, conseqüentemente, na forma pela qual esse
embate se delineia. As dinâmicas relevantes dos conflitos de classe nas grandes cidades
brasileiras restringem-se a aspectos da vida cotidiana, expressando-se como confrontos entre
categorias sociais difusamente representadas no quadro de sentimentos, de medo e de
insegurança.
O Estado do Rio de Janeiro tem sido afetado pela questão da (in) segurança pública.
Atualmente a convivência com a violência se apresenta com maior intensidade no cotidiano
das pessoas, especialmente das de baixa renda. Ainda que não devamos por mero empirismo
associar pobreza e violência, é fato que crianças e jovens em situação de pobreza são
colocados em posição mais vulnerável à influência dos grupos organizados de criminosos.
A desigualdade social tem se apresentado como a marca do Brasil ao mundo,
principalmente pela naturalização a que vem sendo encarada pela sociedade brasileira. Trata-
se de um produto do não reconhecimento da cidadania para todos, onde a cidadania dos
incluídos é distinta da dos excluídos e, em decorrência, também são distintos os direitos, as
oportunidades e os horizontes.
Considerar desigualdade
6
como um problema estrutural do país e a necessidade de
combatê-la com urgência para possibilitar as gerações futuras o usufruto da cidadania em seu
sentido pleno é o que sustenta o projeto de uma nova sociedade.
Neste sentido, dar ênfase a propositura e implementação de políticas públicas se faz
necessário ao enfrentamento da desigualdade social. Políticas Públicas aqui entendidas como
princípios que orientam a atitude administrativa de um governo.
Os princípios fundamentais de uma nação são declarados aos seus governantes na
Carta Constitucional. O papel primordial dos governantes, e seu primeiro compromisso, é de
orientar sua atitude conforme os princípios estabelecidos.
Os princípios fundamentais do Brasil estão nos quatro primeiros artigos da
Constituição. São eles que devem orientar as políticas públicas. A atitude de nossos
governantes deve ter como fundamento: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa
humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. São quatro
6
Ver Souza (2004) e Sen (2000)
59
os objetivos fundamentais: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o
desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação. Os fundamentos e objetivos constitucionais
são as políticas públicas fundamentais de nosso país.
Entre os objetivos constitucionais está a erradicação da pobreza e a redução das
desigualdades sociais, sendo assim, políticas públicas, princípios a serem adotados na atitude
administrativa do Governo.
A pobreza referida na Constituição é um conceito econômico relacionado à renda do
cidadão ou à falta dela. Erradicar a pobreza implica no aumento da capacidade de geração de
renda das populações pobres. A ação do Governo pode criar condições favoráveis, estimular e
até prover provisoriamente renda para as famílias mais desamparadas, mas não pode gerar
renda. Somente a livre iniciativa (um dos fundamentos constitucionais) destas populações
poderá erradicar sua condição de pobreza. Neste caso, programas e projetos de governo
servem de alavanca e apoio para o deslocamento próprio e evasivo dos pobres da pobreza,
sendo fundamental que essas populações assim o percebam, sob o risco de permitir uma
relação de dependência e perpetuação.
A redução das desigualdades sociais não nos remete a um ideal de sociedade
igualitária, porque a mesma constituição define como objetivo uma sociedade livre, justa e
solidária. Sabiamente reconhece que a extensão igualitária dos preceitos constitucionais, não
produz e não pretende resultados uniformes ou uniformizantes. Numa sociedade livre, a
igualdade de condições não gera igualdade social. Numa sociedade justa, a desigualdade
social é aceita como resultado inerente ao processo de desenvolvimento. Numa sociedade
solidária, as desigualdades geram tratamentos diferenciados aos menos privilegiados no
processo de desenvolvimento, permitindo novas oportunidades e condições. Portanto, ações
diferenciadas diminuem as desigualdades, que não são anomalias, mas circunstâncias
normais, percebidas e tratadas, em uma sociedade livre, justa e solidária.
De acordo com Cittadino (2000, p.12) “Ao definir os fundamentos do Estado
brasileiro, caracterizando-o como Estado democrático de direito, a Constituição destaca a
cidadania, a dignidade da pessoa humana e o pluralismo político (art.1°, incisos II, III e IV)
privilegiando a dignidade da pessoa humana.”
Existe uma distinção ainda que didática, entre as expressões direitos do homem (no
sentido de direitos naturais não, ou ainda não positivados), direitos humanos (positivados na
60
esfera do direito internacional) e dos direitos fundamentais (direitos reconhecidos ou
outorgados e protegidos pelo direito constitucional interno de cada Estado). Nossa
Constituição fala em direitos fundamentais e garantias fundamentais individuais.
Para Paulo Bonavides (2002, p. 517) os direitos de primeira geração são os direitos de
liberdade, têm por titular o indivíduo, são oponíveis ao Estado, traduzem-se como faculdades
ou atributos da pessoa e ostentam uma subjetividade que é seu traço mais característico;
enfim, são direitos de resistência ou de oposição perante o Estado. Já os direitos de segunda
geração são os direitos sociais, culturais e econômicos bem como os direitos coletivos ou de
coletividades, introduzidos no constitucionalismo das distintas formas de Estado social,
depois que germinaram por obra da ideologia e da reflexão antiliberal deste século. Nasceram
abraçados ao princípio da igualdade, do qual não se podem separar, pois fazê-lo equivaleria a
desmembrá-los da razão de ser que os ampara e estimula. Os direitos de terceira geração
tendem a cristalizar-se neste fim de século enquanto direitos que não se destinam
especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo, de um grupo ou de um
determinado Estado. Têm primeiro por destinatário o gênero humano, mesmo num momento
expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade concreta. Por
fim, os direitos de quarta geração são o direito à democracia, à informação e o direito ao
pluralismo. Deles depende a concretização da sociedade aberta do futuro, em sua dimensão de
máxima universalidade, para a qual parece o mundo inclinar-se no plano de todas as relações
de convivência.
Para combater os problemas que enfrentamos oriundos das políticas públicas
ineficientes temos que considerar o reconhecimento simultâneo da centralidade da liberdade
individual e das influencias sociais sobre o grau e o alcance da liberdade individual. O
desenvolvimento consiste na eliminação de privação de liberdade que limita as escolhas e as
oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente. Considerando
a liberdade como o principal objetivo do desenvolvimento, o alcance das políticas públicas
depende do estabelecimento de mecanismos para vencer essas privações. Assim, o avanço da
sociedade está interligado a um processo simultâneo de desenvolvimento de muitas
instituições diferentes, incluindo práticas econômicas, sociais e políticas. (SEN, 2000)
Todavia, projetos de segurança voltados à prevenção de forma sistêmica, passaram a
figurar timidamente e mais recentemente entre as medidas adotadas pelos governantes,
mesmo que ainda pesem o seu efeito a longo prazo e as respectivas implicações políticas.
61
O marco de discussão consiste no referencial de democracia, cidadania e participação
popular instituídos na Constituição Brasileira de 1988, conectados com as disposições sobre
segurança:
“Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício
dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida,
na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,
promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL”.
7
(preâmbulo - grifo nosso)
“[...] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes: [...]”
8
.
“Art. 6
o
São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência
aos desamparados, na forma desta Constituição.”
9
A Constituição Federal de 1988 trouxe uma inovação terminológica no que diz
respeito à responsabilidade pela segurança pública. Consoante o caput do art. 144: "A
segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida pela
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos [...]" (BRASIL. CONSTITUIÇÃO, 2002:68).
Isto significa que todos os cidadãos brasileiros são responsáveis pela segurança de
toda a sociedade. Portanto, mais do que uma atitude cidadã, zelar pela integridade física e
moral dos indivíduos, bem como pela manutenção da ordem pública, é um dever
constitucional.
A constitucionalização dessa responsabilidade, no entanto, apenas normatiza uma
regra lógica. Ora, atribuir aos integrantes de uma comunidade a obrigação de velar por sua
própria segurança é uma questão de bom senso. Porque a sociedade tem o dever de se
interessar e lutar por todas as causas que lhe dizem respeito, estando ultrapassado o
entendimento no qual o Estado, e apenas ele, é o responsável pelos problemas sociais.
Numa ótica tradicionalista, a função maior do Estado é prestar segurança (do latim
secure, significa "sem medo") aos seus cidadãos, garantindo-lhes a sua incolumidade física e
moral, reflexo de uma convivência pacífica e harmoniosa entre os indivíduos. Sob esse prima,
7
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, preâmbulo.
8
Ibid.
9
Ibid.
62
o conceito de segurança pública está ligado ao de poder de polícia, estando a ordem pública
assimilada à ordem interna do grupo.
Com o surgimento do chamado Estado de Direito, o poder de polícia sofreu
limitações, mas diante do ressurgimento da segurança preocupada com todos os campos da
vida humana, em níveis nacional e internacional, o poder de polícia, que incorporou valores
sociais, assim passou a ser definido:
[…] atividade administrativa do Estado que tem por fim limitar e condicionar o
exercício das liberdades e direitos individuais visando a assegurar, em nível capaz
de preservar a ordem pública, o atendimento de valores mínimos da convivência
social, notadamente a segurança, a salubridade, o decoro e a estética. (NETO,
1998:71).
Moldou-se, pois, um novo conceito de segurança pública. Dentre as várias correntes,
firmou-se como consenso "ausência de perturbação e disposição harmoniosa das relações
sociais" (NETO, 1998:71). Então, segurança pública foi conceituada como a garantia da
ordem pública interna, sendo esta
[…]o estado de paz social que experimenta a população, decorrente do grau de
garantia individual ou coletiva propiciado pelo poder público, que envolve, além das
garantias de segurança, tranqüilidade e salubridade, as noções de ordem moral,
estética, política e econômica independentemente de manifestações visíveis de
desordem. (NETO, 1998: 81).
Em outras palavras, segurança pública seria a garantia dada pelo Estado de uma
convivência social isenta de ameaça de violência, permitindo a todos o gozo dos seus direitos
assegurados pela Constituição, por meio do exercício do poder de polícia.
Em todo caso, percebe-se sempre manifesta as noções de manutenção do estado de
ordem e repressão a tudo o que ameace a paz social. Da mesma forma, o elemento Estado se
faz presente em todas as conceituações, sendo a polícia o único agente capaz de combater a
violência e a única responsável por garantir a segurança. Com origem em um regime
totalitário, a polícia clássica paternalista tem a função de reprimir, e é orientada contra o
cidadão, e não a favor dele.
Para Luís Antônio Francisco de Souza (2002), a maioria das instituições policiais do
País ainda atua nesse sentido. Com a política ultrapassada de capturar criminosos,
demonstram a incapacidade de prever os problemas da comunidade e de planejar técnicas
63
preventivas, da mesma forma que falham por não trabalharem em conjunto com essa mesma
comunidade.
O combate à criminalidade e o problema violência não dependem apenas dos órgãos
policiais. É necessário estabelecer distinções entre Política de Segurança Pública (PSP) e
Políticas Públicas de Segurança (PPS). O primeiro conceito refere-se às atividades
tipicamente da atuação policial em sentido estrito. Já o segundo, engloba diversas políticas de
governo e ações sociais que sofrem ou causam impactos na criminalidade e violência, onde a
falta de segurança pública denota sintomas que o Estado e a Sociedade Civil não estão
invertendo de maneira conjugada com suas funções políticas, missões sociais e
administrações eficientes.
Em artigo publicado no Boletim do IBCCRIM
10
Luiz Antonio Francisco de Souza
(2002, p. 09) discorre que:
O clamor público por uma política de segurança que, ao mesmo tempo, controle a
criminalidade, aumente o sentimento de segurança do cidadão e dê respostas
adequadas às demandas de prestação de serviço não parece ter sido suficiente para
que houvesse uma mudança de qualidade na implementação de mudanças
permanentes. A polícia, em nossa democracia, ainda concebe o público como uma
ameaça ou um obstáculo.
Daí a necessidade de se implementar medidas preventivas, no lugar de se pensar
unicamente medidas repressivas, próprios de um estado de polícia, cujas respostas satisfazem
a opinião pública, mais que, na verdade, nada ou quase nada resolvem.
3.2 O PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA
A segurança pública em nível lançou como estratégia de combate a violência O Plano
Nacional de Segurança Pública que surgiu no final do primeiro semestre de 2000 como um
Plano de Ações que visava a dar efetividade às políticas governamentais de combate e
prevenção à violência. O Plano englobava duas vertentes básicas de atuação: a primeira, de
caráter preventivo, e a segunda, de caráter repressivo. Nessas duas linhas de atuação, os
objetivos traçados versavam sobre o aperfeiçoamento do sistema de segurança pública
10
Instituto Brasileiro de Ciências Criminais
- IBCCRIM, é entidade não governamental, sem fins lucrativos,
fundada em 14 de outubro de 1.992, com sede própria na cidade de São Paulo-SP, tem como finalidade a defesa dos
direitos humanos, dos direitos das minorias e dos marginalizados, assim como a defesa dos princípios do Estado
Democrático de Direito, com o objetivo de assegurar a dignidade da pessoa humana
64
brasileiro, por meio de propostas que integrassem políticas de segurança, políticas sociais e
ações comunitárias, de forma a reprimir e prevenir o crime, reduzindo a impunidade,
aumentando a segurança e tranqüilidade do cidadão.
Operacionalmente, o Plano foi divido em quatro partes ou conjunto de medidas,
contendo 15 Compromissos, que, por sua vez, se desdobravam em 124 ações. As quatro
partes eram caracterizadas por sua abrangência ou competência: Governo Federal, Governo
Federal com parcerias dos Estados, medidas de natureza normativa e medidas de natureza
institucional.
Destaca-se a preocupação com o engajamento de toda a sociedade na luta pela
diminuição da violência. "O grande desafio desse plano é justamente obter o apoio da
população, porque se mais esse plano cair no descrédito, talvez se percam de forma
irreversível as rédeas da segurança pública" (BUZAGLO, 2001:52).
Assim, tenta-se implantar um novo paradigma, um novo modelo que preze o
envolvimento comunitário. O estabelecimento de políticas descentralizadoras e a criação de
conselhos de segurança pública nos âmbitos federal, estadual e municipal, bem como a
instituição de agentes comunitários de segurança pública e de justiça, com a finalidade de
propiciar a efetividade das decisões judiciais pela atuação dos próprios cidadãos, são
propostas do referido Plano.
No mesmo sentido, foram traçadas estratégias comunitárias, com o intuito de estimular
os debates entre os órgãos de segurança e a sociedade. Destaca-se ainda a obrigatoriedade de
inclusão de um serviço comunitário nas universidades de todo País, de modo a estimular o
contato dos jovens com a realidade social dos excluídos.
Igualmente, os itens 89, 91 e 92 do Plano sugerem a criação de Centros Integrados de
Cidadania em áreas críticas das grandes cidades e de um Centro Nacional de Formação
Comunitária, com o objetivo de capacitar líderes comunitários.
O entendimento é de que sem a interferência de cada parte integrante da sociedade, a
partir de uma conscientização de que a responsabilidade pelos problemas sociais é de todos,
dificilmente todas essas ações obterão êxito.
O Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) foi idealizado com base em alguns
princípios gerais que nortearam o estabelecimento de oito objetivos principais: promover a
expansão do respeito às leis e aos direitos humanos; contribuir para a democratização do
Sistema de Justiça Criminal; aplicar com rigor e equilíbrio as leis no sistema penitenciário,
respeitando os direitos dos apenados e eliminando suas relações com o crime organizado;
reduzir a criminalidade e a insegurança pública; controlar o crime organizado e eliminar o
65
poder armado de criminosos que impõem sua tirania territorial a comunidades vulneráveis e a
expandem sobre crescentes extensões de áreas públicas; bloquear a dinâmica do recrutamento
de crianças e adolescentes pelo tráfico; ampliar a eficiência policial e reduzir a corrupção e a
violência policiais; e valorizar as polícias e os policiais, reformando-as e requalificando-os, e
levando-os a recuperar a confiança popular e reduzindo o risco de vida a que estão
submetidos.
A gestão do PNSP segue a lógica do planejamento baseado em diagnósticos precisos,
execução, avaliação, monitoramento e redirecionamento das ações e recursos sempre que
necessário. A execução dos programas, conforme apontado pela Secretaria Nacional de
Segurança Pública (Senasp), ocorrerá por meio do Sistema Único de Segurança Pública
(Susp), formado pelas agências de justiça criminal das três esferas de governo, cuja
coordenação em cada estado será feita pelo Gabinete de Gestão Integrada (GGI), que constitui
um fórum deliberativo e executivo, composto por representantes das agências de segurança
pública e justiça criminal, que opera por consenso, sem hierarquia, respeitando a autonomia
das instituições que o compõem.
Em conjunto com o Plano, como já foi dito, criou-se o Fundo Nacional de Segurança
Pública, por intermédio da Medida Provisória no 2.045, de 2000, cujo objetivo central era
apoiar financeiramente os Estados e Municípios no desenvolvimento de seus projetos na área
de segurança pública. Em outubro de 2003, a Lei nº 10.746 alteraria esta MP (já convertida na
Lei no 10.201, de 14/02/2001), acrescentando ao art. 1º a possibilidade de apoiar projetos na
área de prevenção à violência, desde que enquadrados nas diretrizes do Plano de Segurança
Pública do Governo Federal. A curiosidade presente neste breve enlace jurídico é que já na
redação original da Lei no 10.201, de 2001, constava no parágrafo único do art.1º, o seguinte
texto: “O FNSP poderá apoiar, também, projetos sociais de prevenção à violência, desde que
enquadrados no Plano Nacional de Segurança Pública e recomendados pelo Gabinete de
Segurança Institucional da Presidência da República – GSI/PR, ao Conselho Gestor do
Fundo”.
Os programas do PNSP devem ser de autoria dos Estados e devem corresponder a
tópicos de um Plano Estadual de Segurança Pública (PESP), cujas orientações gerais são
definidas a priori pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) e cujos
programas estão subjacentes a dois conjuntos de diretrizes: programas de reforma das
instituições de segurança pública; e programas de redução da violência. O primeiro conjunto
de programas prioriza projetos e ações que envolvem a valorização e a formação profissional,
a gestão do conhecimento, a reorganização institucional, a modernização da perícia, a
66
articulação de ações sociais integradas junto a entidades da sociedade civil e o controle
externo das polícias. Já o segundo conjunto de programas prioriza o gerenciamento de crises e
conflitos, o combate à violência doméstica e de gênero, o acesso igualitário aos serviços de
segurança pública, a administração do uso da força policial, a proteção e o apoio a vítimas e
testemunhas e a repressão qualificada ao crime por tipologia (com projetos específicos para
homicídios dolosos, tráfico de armas, drogas e seres humanos, lavagem de dinheiro e
exploração sexual infanto-juvenil).
O debate sobre a efetividade da política de segurança pública deveria centrar-se não
apenas na discussão de quanto se gastar em segurança pública, mas em como gastar, eficaz e
eficientemente, os recursos. Discutir acerca de um modelo de segurança pública que dê
resultados efetivos a um menor custo para a sociedade. Além disso, entende-se que o modelo
de segurança adotado no Brasil, ao atuar apenas no elo final da cadeia de valor da produção
criminal, passa longe das causas que geram a oferta crescente de crimes.
A lógica inerente ao atual modelo baseia-se em dois pilares: o eixo da segurança
pública é centrado na polícia, cujo modelo é o de policiamento orientado para o incidente; e as
responsabilidades pela segurança pública urbana ficam essencialmente a cargo dos Estados,
sem que haja uma rede permanente de interconexões entre Estados, governo federal e
municípios. Como se sabe, o modelo tradicional de policiamento direcionado para o incidente,
que se baseia no tripé detenção, incapacitação e reabilitação do delinqüente, supõe uma
estrutura ágil para combater o crime, por meio de respostas rápidas e investigações
posteriores.
O que se deseja é apontar que o desafio das políticas públicas em segurança consiste
em elaborar um planejamento estratégico, no qual a orientação genérica dos programas
contemplará a articulação permanente das ações nas três esferas de governo, tendo como
eixos: a constituição de um sistema de indicadores nacionais de segurança pública; a reforma
institucional do sistema de justiça criminal; a ação permanente intergovernamental contra o
crime organizado; o estabelecimento de um modelo (efetivo) socioeducativo para os jovens
em conflito com a lei; e a elaboração de projetos sociais orientados para o jovem.
O Plano Nacional de Segurança Pública representa um marco histórico da intervenção
do governo federal na questão da segurança pública e da criminalidade urbana. O plano
significa a tomada de responsabilidades do governo federal nessa questão via aporte de
recursos e o avanço no sentido de um planejamento que procura perseguir a eficácia e a
eficiência de utilização dos recursos públicos, por meio do processo contínuo de elaborar
diagnósticos, metas, avaliação e redirecionamento das ações, visando à efetividade e à relação
67
benefício-custo delas. Portanto, mais do que se concentrar meramente nos efeitos e nas
conseqüências da criminalidade, o plano procura atacar as virtuais causas que permitem a
deterioração do problema ao enfocar as reformas institucionais, principalmente da polícia, a
necessidade de integração institucional entre vários órgãos e várias esferas de governo e a
necessidade de estabelecer programas sociais.
O Plano Nacional de Segurança Pública pressupõe dois pilares básicos: um sistema de
informações de segurança pública que envolva, de um lado, informações de registros policiais
e pesquisas de vitimização georreferenciadas que possam ser cruzadas com informações
socioeconômicas e, de outro, a necessidade de se obter periodicamente informações acerca
dos recursos do sistema de justiça criminal; e um sistema e um método de avaliação quanto
aos processos e resultados dos vários programas em segurança pública que possam aferir a
efetividade e a relação custo-benefício de cada um deles, por região, para que se possa
redirecionar, sempre que necessário, as ações.
Portanto, numa sociedade em que se exerce democracia plena, a segurança pública
garante a proteção dos direitos individuais e assegura o pleno exercício da cidadania. Neste
sentido, a segurança não se contrapõe à liberdade e é condição para o seu exercício, fazendo
parte de uma das inúmeras e complexas vias por onde trafega a qualidade de vida dos
cidadãos.
As forças de segurança buscam aprimorar-se a cada dia e atingir níveis que alcancem a
expectativa da sociedade como um todo, imbuídos pelo respeito e à defesa dos direitos
fundamentais do cidadão e, sob esta óptica, compete ao Estado garantir a segurança de
pessoas e bens na totalidade do território brasileiro, a defesa dos interesses nacionais, o
respeito pelas leis e a manutenção da paz e ordem pública.
Paralelo às garantias que competem ao Estado, o conceito de segurança pública é
amplo, não se limitando à política do combate à criminalidade e nem se restringindo à
atividade policial.
A segurança pública enquanto atividade desenvolvida pelo Estado tem pautado sua
ação por repressão e oferta de estímulos ativos para que os cidadãos possam conviver,
trabalhar, produzir e se divertir, protegendo-os dos riscos a que estão expostos.
As instituições responsáveis por essa atividade atuam no sentido de inibir, neutralizar
ou reprimir a prática de atos socialmente reprováveis, assegurando a proteção coletiva e, por
extensão, dos bens e serviços.
Como consta no Plano Nacional de Segurança Pública (2000, p. 04) norteiam esse
conceito os princípios da dignidade humana, da interdisciplinaridade, da imparcialidade, da
68
participação comunitária, da descentralização estrutural e separação de poderes, da
transparência e da responsabilidade.
Na pauta da atualidade há a urgência de políticas publicas de segurança para a
sociedade brasileira neste inicio do século XXI. A violência urbana gera conseqüências
catastróficas e irreparáveis. Portanto, várias têm sido as ações desenvolvidas pelas
autoridades, de todos os Poderes para a solução, ou pelo menos a minimização desta
ascendência.
Aparelhamento e re-aparelhamento das polícias, aumento de seus efetivos, edição de
leis mais severas, com aumento das penas e redução de benefícios (como a lei dos crimes
hediondos e controle de armas), nada tem se mostrado suficiente ou eficiente para conseguir
ao menos estabilizar o problema.
A idéia de que os mecanismos de controle social informal seriam mais eficazes para a
redução da criminalidade do que o sistema penal não é nova. Foi no âmbito da Escola de
Chicago
11
que essa perspectiva surge e se desenvolveu.
O desamparo dos segmentos urbanos mais vulneráveis pelas prefeituras obriga Estados
e União a ampliarem suas intervenções repressivas. Se a atuação das prefeituras por
determinação constitucional é ínfima na Política de Segurança Pública, sua responsabilidade
nas Políticas Públicas de Segurança é enorme. Deve-se exigir que cada esfera faça sua parte
correspondente ao invés de redesenhar competências. Trata-se de uma integração permanente
de responsabilidades. Quanto mais investimentos municipais nas causas concretas da
criminalidade, maior será a legitimidade e a eficiência das Políticas de Segurança Pública.
A filosofia das Políticas Públicas de Segurança tem amparo no artigo 6° da
Constituição de 1988 ao afirmar que a segurança é um direito social, tanto quanto educação,
saúde, trabalho, moradia, lazer, previdência, proteção à maternidade/infância e assistência aos
desamparados. Quando ausente, somente um destes direitos, a segurança põe-nos em risco -
física ou psíquica, individual ou coletivamente. A nova concepção de segurança deve ser
entendida como integrante do rol dos direitos sociais, merecedores de implementação
contínua. O artigo 144 da Constituição preconiza o dever do Estado na promoção de ações
para uma convivência pacífica, igualitária e ordeira, mas a responsabilidade recai sobre todos
nas sociedades democráticas. O Estatuto da Cidade ao regulamentar a Política Urbana
constitucional, estabeleceu normas de ordem pública e interesse social reguladoras do uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, equilíbrio ambiental, bem-estar e ´segurança´
11
Ver Mannheim (1985); Tangerino (2005); García-Pablos (1997); Dias & Andrade (1992).
69
dos cidadãos a serem inseridas nos Planos Diretores Participativos de Desenvolvimento
Urbano.
Nessa busca pela construção de uma nova consciência é que se pretende dar ênfase à
responsabilidade da sociedade pela segurança pública, prevista no art. 144 da Constituição
Federal. Para tanto, revelam-se primordiais os programas de policiamento comunitário, que
estreitam as relações entre a polícia e a comunidade e incentivam uma política de segurança
preventiva.
Observando o trabalho dos conselhos comunitários, verifica-se a real possibilidade de
discussão entre a comunidade e os agentes de segurança acerca dos problemas locais. É uma
atividade que viabiliza a mediação de conflitos, a proposta de soluções por quem mais
conhece as dificuldades quotidianas, o monitoramento das atividades policiais, bem como a
elaboração conjunta da política de segurança e de prevenção do crime. Ademais, o policial
revela-se amigo da população, gerando a confiança mútua essencial ao combate à
criminalidade.
3.3 O PLANO ESTADUAL DE SEGURANÇA PÚBLICA DO RIO DE JANEIRO
O Plano de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro evidencia a necessidade de
ampliar o conceito de segurança pública, a fim de abarcar ações normalmente negligenciadas
pela administração, e a necessidade de especificar as respostas do Governo Estadual para os
diferentes problemas. O referido Plano se divide em três campos de atuação: na prevenção, na
repressão qualificada e na modernização da Polícia e na recuperação.
Na Área da Prevenção Primária, aparecem os projetos de cunho social junto a
comunidades de baixa renda, como o projeto “Meu Primeiro Emprego”, o “Cheque Cidadão”
e o “Vida Nova”, e os projetos e ações desenvolvidos com a parceria e o envolvimento da
sociedade civil, como o “Programa Polícia Comunitária”, a “Campanha pelo Desarmamento”,
o “Programa de Recuperação de Dependentes Químicos” e o Movimento “Todos pela Paz”.
Na Repressão Qualificada, aparecem as iniciativas tendentes a profissionalizar cada
ver mais a polícia, concentrando esforço na especialização, com a expansão e o
aprimoramento técnico das unidades especializadas da Polícia Civil e da Militar; com a
criação do Grupamento Especial Tático Móvel (GETAM), do Grupamento de Policiamento
em Áreas Especiais (GPAE), do Batalhão de Policiamento em Áreas Turísticas (BPTur) e da
Delegacia Virtual; com a Reestruturação das Delegacias Especializadas e do Sistema de
70
Inteligência; e com um amplo programa de ciência e tecnologia, não só para suporte da
polícia técnica como também para o estudo e a pesquisa sobre violência, segurança pública e
polícia.
Na Área da Modernização, todo esforço tem como eixo o imperativo da integração das
duas polícias. É a estratégia da “integração máxima” que está na base de todo o processo de
tomada de decisões. Aí aparecem os projetos “Área Integrada de Segurança Pública” (AISP),
o “Instituto de Segurança Pública” (ISP), o projeto “Integração PC e PM nas Delegacias
Especializadas”, o Programa de Comunicações “Emergência Central do Brasil” (com a
implantação de um moderno,
poderoso e sofisticado Centro de Comunicações e Operações para toda a estrutura da
segurança pública), e o revolucionário Programa Delegacia Legal.
No Controle Institucional e da Cidadania”, aparecem os programas e projetos voltados
para o combate à violência e à corrupção policial, e para a defesa e promoção da cidadania
(inclusive da cidadania dos policiais, incluindo a sua adequada formação e qualificação), com
realce para a criação da “Ouvidoria de Polícia”, da Corregedoria Geral Unificada (órgão
externo à polícia e dirigido por corregedor não-policial), para a implantação do “Programa de
Proteção a Testemunhas”, e a criação dos “Centros de Referência da Cidadania” em
dependências da Secretaria de Segurança Pública, destinados a dar efetividade às demandas
dos grupos discriminados, como mulheres, negros, judeus, crianças e adolescentes,
homossexuais, favelados, e às demandas dos ambientalistas.
O Plano trata da política pública para o setor na esfera estadual. O pressuposto é de
que a explicitação das políticas para o controle da criminalidade e da violência em maior
profundidade, deve partir das diferentes instâncias governamentais (federal, estadual e
municipal) e dos diferentes poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). E pressupõe
igualmente a ponderação dos efeitos do que se poderia chamar de “políticas não-públicas”
contidas na ação dos diversos segmentos da sociedade quando está em pauta o tema da
segurança.
Ao lançar o “Plano Nacional de Segurança Pública”, o Governo Federal deixa claros
os seus “Compromissos” e as “Medidas no Âmbito do Governo Federal”, podendo-se
ressaltar a decisão de combater o narcotráfico e o contrabando de armas nas fronteiras, portos
e aeroportos, e de proibir o comércio de armas de fogo para civis. Em boa hora, embora com
grande atraso, repita-se, o Governo Federal resolve dar mais atenção aos seus encargos na luta
contra o crime e a violência. Todos os setores da sociedade deveriam fazer o mesmo.
“Todos”, especificadamente, pois segundo o poeta português Gil Vicente, todos, sem
71
especificação, é o mesmo que ninguém. A avaliação do papel de cada um, não só do poder
público mas também da sociedade civil (empresariado, organizações não-governamentais,
associações comunitárias, meios de comunicação social etc.), há de levar em conta que a
violência, e sobretudo a violência urbana, se constitui em uma questão nacional, embora seus
efeitos sejam sentidos localmente. A atitude de buscar culpados pela violência deve ser
substituída pela reflexão que cada um (indivíduo, grupo, setor de atividade ou instituição)
deve fazer sobre o que tem feito de positivo no sentido de cooperar com o esforço geral.
No final são apresentadas algumas sugestões, devendo-se ressaltar que elas partem de
uma perspectiva estadual.
O Brasil vem cultivando uma tragédia social brasileira que se reflete diariamente no
cotidiano violento das grandes cidades e nas estatísticas da criminalidade. É certo que a
desorganização da segurança pública no Brasil contribui muito para o crescimento do crime
organizado e a conseqüente rotina de medo nas grandes cidades. Entretanto, o fator decisivo
para a violência é a falta de uma política nacional de crescimento. O País está formando, a
cada minuto, um exército de excluídos e essa força jovem está sendo cooptada e armada pelos
traficantes de drogas. Esse drama, certamente, é decorrente de um modelo concentrador de
renda. Esse modelo gerou uma sociedade com uma das maiores desigualdades econômicas de
todo o mundo.
Essa desigualdade gerou ainda uma concentração de trabalho e riqueza nas grandes
cidades que cresceram desorganizadamente. Nessas grandes concentrações urbanas, a
violência não se manifesta apenas a bala: aparece também na falta de escolas e hospitais, na
precariedade das moradias, na falta de saneamento básico, na insuficiência dos transportes.
Com esse tecido social já deteriorado, vivemos nesta década um período em que o
crescimento brasileiro foi sustentado pelo capital especulativo que não gera nem riqueza nem
emprego. Empresas brasileiras foram à falência, incapazes de competir com a abertura
indiscriminada do País para o capital estrangeiro.
O Estado do Rio de Janeiro já foi palco para todo tipo de política. As concepções
tradicionais estiveram presentes até o final do regime militar, na confluência das décadas de
1970 e 1980. Mais que lutar contra o crime e a violência
(estes não tinham a dimensão que passaram a ter posteriormente), a função da polícia
consistia em “manter a ordem”. Já na década de 1980, voltando os governadores a ser eleitos
diretamente pelo povo, começa a delinear-se a polarização, ora enfatizando-se a “política de
direitos humanos”, ora a chamada “política de lei e ordem”.
72
O presente Plano reflete uma nova concepção de segurança pública, concepção esta,
“prevencionista”, que se choca com os paradigmas “militarista e penalista”. Ocorre que estes
paradigmas estão arraigados na mente de muitas autoridades e operadores do sistema de
justiça criminal e segurança pública. Nesse sentido, a publicação do Plano implica algumas
providências:
(a) Atualização e consolidação dos “Planos Setoriais” das Secretarias de Estado de
Segurança Pública, de Justiça e Direitos Humanos, e de Defesa Civil;
(b) O desdobramento dos “Planos Setoriais” em planos específicos dos órgãos
subordinados ou vinculados, os quais, por sua vez, deverão prever as ações
decorrentes até os servidores, policiais ou não, que atuem na ponta da linha;
(c) A incorporação dos conceitos e princípios defendidos no Plano, no que couber,
pelas Secretarias de Estado eventualmente envolvidas, particularmente a Secretaria
de Estado de Ação Social e Cidadania. (PESP, 2000, p. 208)
A fim de melhor orientar os executores do planejamento, os conceitos e princípios
defendidos no referido Plano devem ser repassados sob coordenação do Instituto de
Segurança Pública (ISP).
3.4 POLÍTICAS DE SEGURANÇA NA ESFERA MUNICIPAL
No Brasil, os municípios não têm polícias (apenas Guardas Civis, em geral limitadas à
proteção do patrimônio público), portanto, só poderiam enfrentar a violência criminal com
políticas preventivas de natureza não-policial, ainda que sempre contando com a colaboração
das polícias estaduais (Militar e Civil).
Para competir com a fonte de sedução criminosa, o poder público municipal pode
proporcionar benefícios materiais, como emprego e renda, e valorização, acolhimento e
pertencimento, restituindo visibilidade e auto-estima. É preciso aplicar políticas públicas que
criem oportunidades de exercício de virtudes e potencialidades criativas e expressivas a
população vulnerável as atrações das facilidades de atitudes ilícitas.
O grande desafio está em combinar geração de emprego e renda com a sensibilidade
para o imaginário da população, para suas linguagens culturais específicas. A população não
quer uma integração subalterna no mercado de trabalho. Não deseja ser engraxate dos nossos
sapatos, mecânico dos nossos carros ou pintor de nossas paredes. Não quer repetir a trajetória
de fracassos de seus pais. Não pretende reproduzir o itinerário de derrotas da geração
precedente. Os jovens pobres desejam o mesmo que os filhos da classe média e das elites:
73
internet, tecnologia de ponta, arte, música, cinema, teatro, tv, mídia, cultura, esporte. Desejam
espaços para expressão de sua potencialidade crítica e criativa; espaços e oportunidades para
sua afirmação pessoal; chances para alcançar reconhecimento e valorização, escapando da
invisibilidade social discriminatória. Assim, as novas políticas públicas, voltadas para a
disputa com o tráfico, teriam de instituir-se combinando políticas de emprego e de renda,
capacitação e complementação educacional, com interesse pelos temas e práticas cujos eixos
são arte, música, cultura e mídia.
No plano municipal há muito a fazer, mesmo sem as polícias. Nesse nível, a
intervenção efetivamente capaz de prevenir a violência e a criminalidade é aquela que visa a
alteração das condições propiciatórias imediatas, isto é, das condições diretamente ligadas às
práticas que se deseja eliminar; não é, portanto, a ação voltada para mudanças estruturais,
cujos efeitos somente exerceriam algum impacto desacelerador sobre as dinâmicas criminais
em um futuro distante - o que, evidentemente, não significa que essas mudanças, de tipo
estrutural, não devam ser realizadas. Embora necessárias e urgentes, não são suficientes, nem
substituem as intervenções tópicas, via políticas sociais indutivas, nas dinâmicas
imediatamente geradoras da violência. É preciso interceptar as dinâmicas imediatamente
geradoras dos fenômenos, o que exige diagnósticos sensíveis às complexidades dos contextos
sociais, os quais devem ser complementados por planejamento qualificado e por avaliações
sistemáticas, que propiciem permanente monitoramento de todo o processo de intervenção
pública, mesmo quando se dá em parceria com iniciativas da sociedade civil.
Alarmados com a elevação das taxas de criminalidade e pressionados no sentido de
garantir a segurança dos cidadãos, os municípios brasileiros optaram por investir em
segurança pública como forma de impedir a piora contínua da qualidade de vida da localidade
sob sua administração, ainda que, constitucionalmente, não seja função municipal o destino de
recursos financeiros às organizações policiais ou o fomento à participação popular na gestão
da segurança pública.
O crescimento da criminalidade constitui-se fenômeno indissociável da
desorganização que afetou as instituições responsáveis pela ordem pública no curso da
transição democrática. Esse marco reforçou o isolamento das organizações de segurança
pública brasileira, cujo efeito mais perverso situa-se no fato de a população não vislumbrar a
questão da segurança pública como algo realmente público e na incapacidade crescente do
Estado em manter a ordem pública.
Existe a possibilidade de que os municípios colaborem para a redução da violência
criminal, mesmo sem dispor de instituições policiais. Cumpre agora considerar os dados
74
gerais do problema da violência criminal no Brasil, incorporando as questões que envolvem
diretamente as instituições estaduais, particularmente as polícias.
Aposta-se, pois, na cooperação entre a sociedade civil organizada e as instituições
públicas por meio de programas de policiamento comunitário para resolver o problema da
violência. Os conselhos, se bem utilizados, são eficientes, além de representarem uma forma
de democratização do acesso à justiça e de humanização da polícia. Mas não basta o esforço
de apenas um dos lados. Essencial ao sucesso do projeto é o trabalho de uma população
verdadeiramente engajada, que acredite nos conselhos e lute por eles.
Com a participação direta da comunidade, será mais fácil detectar e exterminar as
causas da violência, rumo à restauração da tão almejada paz social. Apenas através dessa
conjugação de esforços que se visualiza uma segurança pública eficaz. Porque diante da
absurda onda de violência que perpassa a nação brasileira, a sociedade clama por segurança. E
qualquer aperfeiçoamento na política de segurança pública é relevante, válido e urgente.
A partir da mudança constitucional de 1988, o município passa a assumir maiores
encargos com relação a áreas básicas como saúde, educação, assistência e desenvolvimento
social. A área da segurança pública é a única na qual o município não possui atribuições
diretas, dado que as organizações policiais e o sistema prisional são de responsabilidade do
executivo estadual e federal. No entanto, os governos locais, principalmente os das grandes
cidades, são os maiores afetados pelo aumento da criminalidade o que, por sua vez, suscita o
desenvolvimento de políticas municipais que permitam a contenção e enfrentamento da
violência. A proliferação das guardas municipais e a tentativa de ampliar seu escopo de
atuação revelam esta preocupação.
Assim, apesar das limitações legais quanto à atuação direta, vários municípios já
administram assuntos com interfaces à segurança pública como serviços de emergência,
administração do trânsito e defesa civil, por exemplo. Outros, implementam vários programas
sociais, os quais têm grande impacto na prevenção da violência e incentivam a participação da
comunidade na discussão e auxílio ao planejamento das organizações policiais, uma vez que a
administração municipal deve não só exercer com competência suas atribuições legais, como
também liderar a comunidade para solução de seus problemas críticos, como no caso da
segurança pública, já que desta maneira se fortalece os atributos de governança.
Importante salientar que os gastos municipais com segurança pública parecem
obedecer a mesma lógica de crescimento da arrecadação dos municípios, ou seja, à medida
que essa esfera da federação brasileira possui mais recursos financeiros, maior é o repasse
realizado a essa atividade tipicamente estadual. Uma das possíveis explicações para esse
75
fenômeno situa-se no fato da população pressionar as autoridades locais por uma maior
segurança na sua localidade, o que pode ocorrer, por exemplo, pelos investimentos nos
batalhões de polícia militar ou nas delegacias de polícia civil localizados nos municípios, o
que, por sua vez, pode conduzir a prevenção e repressão à criminalidade a níveis superiores de
eficácia e efetividade.
Assim, a despeito do fato de ser responsabilidade estadual e federal o provimento da
segurança pública, não se deve desconsiderar a relevância da inserção dos municípios no
esforço de combate à criminalidade. É fundamental que uma política pública contemple
iniciativas e ações que podem e devem ser tomadas pela administração municipal sem
contudo esquecer a importância da parceria e da articulação com os governos estadual e
federal. A viabilização dessas ações depende, assim, de um diálogo constante e profícuo entre
as autoridades das diversas esferas de governo.
O município além de assumir importantes funções na gestão da segurança pública no
que se refere ao financiamento da ação policial, também pode desenvolver projetos aptos a
fomentar a participação popular nessa área, pois, a partir do momento em que o art. 144 da
Constituição Federal Brasileira de 1988 (Brasil, 1989) estabelece que a segurança pública é
“dever do estado, direito e responsabilidade de todos”, abre-se uma porta normativa à
participação efetiva da sociedade na produção desta política pública.
3.4.1 O desafio dos municípios
Há uma nova realidade quanto à segurança pública no Brasil: os municípios, antes
afastados do debate e das iniciativas na área, estão assumindo, cada vez mais, um conjunto de
iniciativas e responsabilidades, seja na formação das Guardas Municipais, seja no
desenvolvimento de Programas Municipais de Segurança.
Esta tendência deverá se reforçar nos próximos anos por conta das demandas da
própria população sobre as prefeituras.Durante muito tempo, uma visão simplificadora e
equivocada sobre segurança pública permitiu que se firmasse o entendimento de que o tema
era de responsabilidade dos Governos Estaduais. Tudo porque os estados dirigem as duas
principais estruturas de policiamento brasileiras: as Polícias Militares e as Polícias Civis.
Ocorre que o conceito de “Segurança Pública” não pode ser reduzido ao serviço que as
polícias podem prestar. Para além do trabalho tipicamente policial, há muito o que fazer em
segurança pública. Aliás, é sempre muito injusto exigir das policias que elas ofereçam uma
76
solução aos problemas do avanço da criminalidade e da violência, porque a maioria das
causas destes fenômenos não pode ser enfrentada pelos policiais, por melhor que trabalhem e
por maiores que sejam seus esforços. Assim, quando se imagina que a segurança pública seja
“responsabilidade dos governos estaduais”, o que se está afirmando é um conceito pequeno
sobre segurança pública que aparece identificada com a repressão e a persecução criminal. A
idéia de Segurança Pública, entretanto, pressupõe uma realidade bem mais complexa e deve
abarcar um conjunto de providências e de programas específicos que podem manter pouca ou
nenhuma relação com o trabalho das polícias.
Por isso, não há qualquer possibilidade de se pensar “Segurança Pública” no mundo
moderno se continuamos lidando, isoladamente, com o trabalho policial e se concentramos
nele todos os investimentos e toda a expectativa por resultados. As polícias são e continuarão
sendo muito importantes para a Segurança Pública. É dever da União e dos Estados
aperfeiçoá-las e capacitá-las para que estejam à altura de sua missão de fazer cumprir a Lei e é
dever dos cidadãos colaborar ativamente com as forças policiais de forma a torná-las mais
eficientes. Ocorre que uma política de segurança deve envolver também outras agências,
públicas e privadas, capazes de desenvolver e apoiar políticas da prevenção. Assim, é preciso
estruturar uma atividade em rede, que envolva as polícias e muitas outras instituições em um
trabalho racional, onde o esforço de cada um possa complementar o esforço dos demais e não
concorrer com ele. Um trabalho onde, ao mesmo tempo, as comunidades passem a
desempenhar um verdadeiro protagonismo.
Os municípios possuem, então, um grande desafio: o de desenvolver projetos
concretos de prevenção e alcançarem, com eles, reduções significativas nas taxas de
criminalidade e nas ocorrências violentas. É perfeitamente possível alcançar estes resultados.
As prefeituras deverão estar atentas para a necessidade de adaptar suas estruturas
administrativas para as tarefas de gestão em segurança pública. A depender dos instrumentos
de gestão disponíveis poderemos alcançar resultados completamente diferentes.
A administração municipal pode estruturar um Fundo Municipal de Segurança Mais
recentemente, se tornou comum a proposição e a criação de Secretarias Municipais de
Segurança Pública, com diferentes denominações. Tais estruturas podem significar um avanço
importante, mas podem, também, implicar no “isolamento” administrativo do tema da
segurança, como se a própria política de segurança não envolvesse diretamente muitas outras
áreas como saúde, educação, esporte, lazer ou planejamento urbano. Seja como for, o
fundamental é que exista uma estrutura básica de gestão em segurança pública no município
77
que possa articular diferentes secretarias centralizando-as para a aplicação de um plano
racional de prevenção.
O sucesso de um empreendimento em segurança pública vincula-se estreitamente ao
perfil do gestor. Trata-se de uma observação importante porque as prefeituras têm encontrado
dificuldades para encontrar um profissional habilitado capaz de assumir as complexas tarefas
de gestão em segurança municipal. Impõe-se um saber técnico. Um gestor em segurança deve
possuir características como: competência política, competência teórica, capacidade técnica e
firmeza de caráter e competência estratégica.
Atuação comunitária, ênfase na prevenção, combinação articulada de estratégias
proativas de policiamento com programas sociais e urbanos direcionados às áreas e grupos
mais afetados pela violência, uso intensivo de informação e planejamento de estratégias
descentralizadas de ação a partir daí, alto grau de participação social, coordenação e
integração local dos vários órgãos públicos e atores sociais necessários para tudo isso – todos
estes são eixos reconhecidos para a qualificação das políticas públicas de segurança em
contextos urbanos complexos e democráticos, em todos eles a participação dos governos
locais é uma necessidade e um diferencial fundamental.
Não é por outra razão que o fenômeno de “localização” da gestão da segurança pública
urbana não constitui absoluto uma singularidade brasileira, mas sim uma tendência mundial,
com exemplos sucessivos de experiências exitosas e adoção de programas nacionais neste
sentido em diversos países, e a absorção também de tal orientação como componente central
da atuação de organismos internacionais diversos na área.
Em resumo a atuação dos municípios no âmbito da segurança pública é complementar
– e não alternativa - à ação das instâncias estaduais e nacionais na área, de modo que a
construção de mecanismos efetivos de co-gestão e colaboração entre os três níveis, tal como
previsto no Sistema Único de Segurança Pública em implantação no país, representa um dos
componentes decisivos para a conquista de êxitos também neste setor da gestão pública. Com
isto em vista, o foco da presença municipal neste campo deve recair sobre a adoção de
estratégias preventivas e comunitárias, contando para tanto não apenas com a guarda
municipal (quando esta existir), como também com a mobilização dos órgãos de gestão
urbana e social da própria administração e organizações comunitárias, da sociedade civil e da
iniciativa privada em torno de uma política articulada, multisetorial e participativa de ação
local, sob a coordenação de um órgão gestor municipal com capacidade para tanto.
Por fim, estes mesmos requisitos indicam a importância de que a integração e a
cooperação no desenho e na implementação das políticas não se limite à interface entre o
78
poder local e os órgãos estaduais e nacionais de segurança pública e justiça criminal, mas
aplique-se também no interior da própria administração e do município (secretarias e órgãos
diversos, organizações da sociedade civil, iniciativa privada, associações comunitárias),
incluindo ainda – quando oportuno - os planos regional e metropolitano, por meio da
construção de parcerias com os municípios vizinhos ou conurbados
12
.
3.5 AS AÇÕES DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA MAIS PERTO DO
CIDADÃO.
3.5.1 Polícia Comunitária: o desenvolvimento do conceito.
Nas últimas décadas, a crescente criminalidade fez com que em muitos países fosse
questionada a eficiência do modelo tradicional de polícia, pautada no militarismo e na atitude
meramente repressiva. A inserção de novos paradigmas na atividade policial culminou com a
implantação de diversos projetos, cujos objetivos centravam-se na aproximação desse tipo de
controle estatal junto à população. A essa idéia acostumou-se denominar de Polícia
Comunitária, que, basicamente, tinha por intenção a diminuição da criminalidade por meio de
ações preventivas e, sobretudo, a melhora da imagem policial, notadamente conhecida por sua
truculência.
O modelo profissional de policiamento, instaurado em meados do século XIX,
correspondeu às necessidades de instrumentos confiáveis de controle através do uso da força,
seja porque as comunidades perderam sua vitalidade, ou porque a autoridade de um novo
regime fora questionada (BAYLEY, 2002, p.23). Essa profissionalização, necessária para um
combate mais efetivo das atividades criminosas, caracterizou-se por instaurar padrões
mínimos para a atividade policial: recrutamento de acordo com padrões específicos,
remuneração suficiente para criar uma carreira, treinamento formal e supervisão sistemática
por oficiais superiores (BAYLEY, 2002, p.60). Tratou-se de impermeabilizar a atividade
policial de influências externas, construindo-se uma teia hierárquica de difícil penetração por
12
O processo de conurbação é caracterizado por um crescimento que expande a cidade, prolongando-a para fora
de seu perímetro absorvendo aglomerados rurais e até outras cidades. Como uma importante característica, deve-
se considerar a demanda de espaço na cidade. Todas as cidades do mundo, de modo geral, são constantemente
pressionadas pela demanda de espaço. Isto acaba forçando tanto a incorporação de novos territórios como o
adensamento dos já ocupados. Assim, as cidades tendem a crescer, ampliando sua periferia no sentido horizontal
e
verticalizando as áreas centrais. Quando esse crescimento não é controlado, como acontece com as metrópoles
do Terceiro Mundo, o gigantismo deteriora as habitações, torna precários os serviços urbanos, desde os
transportes até a segurança.
ROSS, Jurandyr. Geografia do Brasil. São Paulo: Editora da Universidade
de São Paulo, 2005. 5. ed. ISBN 85-314-0242-5.
79
pessoas estranhas ao meio, o que resultou na formalização excessiva, pouca flexibilidade e,
principalmente, distanciamento da comunidade.
A partir da segunda década do século XX, uma grande tendência de democratização
das instancias públicas, incluída a atividade policial, foi percebida, não no sentido de abertura
das instâncias policiais às influências políticas, mas uma reforma estrutural que possibilitasse
a consecução da missão policial – a proteção da sociedade.
A necessidade emergente de reforma do policiamento permitiu que o conceito de
policiamento comunitário se espalhasse rapidamente por vários países, atraídos,
principalmente, pela possibilidade de diminuição de gastos públicos. A idéia de policiamento
comunitário, no que pese ser um termo geral que abrange uma mescla de tendências políticas
e sociais, foi fundada por um conjunto comum de princípios e suposições que incluem: a) uma
definição mais ampla de “trabalho da polícia”; b) um reordenamento das prioridades da
polícia, dando maior atenção ao crime “leve” e à desordem; c) um enfoque na solução de
problemas e prevenção, mais do que no policiamento direcionado ao incidente; d) o
reconhecimento de que a “comunidade”, qualquer que seja sua definição, executa um papel
crítico na solução dos problemas da vizinhança; e e) o reconhecimento de que as organizações
policiais devem ser reestruturadas e reorganizadas para serem responsáveis pelas
reivindicações deste novo enfoque e para encorajar um novo tipo de comportamento policial
(ROSENBAUM, 2002, p.31-32).
As polícias comunitárias foram implantadas, inicialmente, em cidades canadenses e
norte-americanas, notadamente durante a década de 80. Muitas dessas implantações
fundaram-se na idéia de desordem do bairro, entendida como o conjunto de problemas mais
freqüentemente mencionado que os residentes do bairro enfrentam, e na crença de que a
desordem mina a habilidade da comunidade de exercer o controle sobre o comportamento
criminoso.
Um bairro que demonstra estar preocupado com pichações, jogos de azar, etc. dá
sinais de vitalidade comunitária e de que não tolerará os grandes desvios, como a tráfico de
drogas ou atuação de gangues juvenis (ILANUD, 2002, p.12).
Deve-se levar em conta que no que tange à idéia de Polícia Comunitária coexistem
diversos fundamentos teóricos que obedecem muito mais a interesses de política judiciária
dos Estados adotantes do que necessariamente a existência de um conceito sistematizado. Ora,
isso se torna claramente visível quando se observa as diferentes formas de execução de
projetos de policiamento comunitário nas diversas partes do Mundo. É como se cada um
80
guardasse as suas singularidades de acordo com que mais lhe convém. Assim, da inexistência
de fundamentos teóricos claros resulta a ampliação do entendimento do tema.
Nos Estados Unidos, as primeiras tentativas de abertura da atividade policial à
comunidade iniciaram-se na década de 60, quando a violência crescente e os distúrbios civis
levaram a Comissão Presidencial sobre Policiamento e Administração da Justiça a
recomendar um “policiamento em grupo”, como forma de diminuir a distancia física e
psicológica entre o policiamento e a comunidade (ROSENBAUM, 2002, p.29). Essa
iniciativa sofreu sérias resistências, o que atrasou sobremaneira o processo de
descentralização das atividades; entretanto, cada vez mais o modelo tradicional era posto em
xeque, dada sua ineficiência para controlar a criminalidade crescente.
Paralelamente ao crescimento da violência, aumentava a atenção da mídia para o
assunto e a pressão para meios mais eficazes de controle da atividade criminosa, o que acabou
por estimular a implantação de uma série de programas experimentais objetivando a
aproximação com a comunidade. Desses programas, teve grande destaque e aceitação o
policiamento a pé.
Nos Estados Unidos, a Lei Criminal de 1994 dá grande destaque ao policiamento
comunitário, prevendo verbas para a formação de novos oficiais para atuação no projeto.
Esta breve análise externa da prática de policiamento comunitário se justifica enquanto
subsidiária ao modelo de policiamento comunitário em que o Brasil se espelha ao adotar esse
sistema na contribuição da redução da violência.
No Brasil, a consolidação das instituições policiais nos séculos XIX e XX sempre foi
permeada por vínculos de clientelismo, cooptação e pela subjugação da parcela insatisfeita da
população. Em muitos períodos da história brasileira fica clara a existência desses fatores,
mas contemporaneamente é no período do regime militar que tais características marcam a
necessidade urgente de mudança.
No período do regime militar (1964-1988) as instituições policiais são abertamente
utilizadas para manutenção da ditadura, implantando o medo entre a população e tolhendo
qualquer possibilidade de manifestação espontânea contra o regime ou às instituições
públicas. Na ânsia da manutenção do status quo, as instituições policiais fazem uso extremado
da força, por meio, principalmente, de instrumentos de tortura, e incorporam para si o poder
de decidir sobre a vida ou morte de membros da sociedade, o que mais tarde ainda será
observado através dos grupos de extermínio. Observa-se, ainda, que essa “doma” significará
também baixos índices de criminalidade no período.
81
Todo esse domínio pelo medo exercido sobre a população culmina por desacreditar a
atividade policial e a criar sobre ela uma áurea de marginalidade. Ao final do período de
ditadura militar, apresenta-se uma grande rejeição às instituições policiais e descrédito na sua
atuação, chegando-se a comparar o policial com o criminoso.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, observa-se uma mudança de
rumo da sociedade brasileira. Ao contrário do período anterior, no regime democrático, as
liberdades individuais e coletivas são garantidas, fornecendo-se à população instrumentos de
participação e reivindicação nos processos de decisão e administração dos bens públicos.
No que pese a manutenção da estrutura organizacional básica das polícias, a imagem
policial desgastada e o aumento da criminalidade associados à ineficiência dos serviços
policiais tornou insustentável a forma de atuação das Polícias, questionando-se, inclusive,
sobre sua legitimidade para tal. Nesse momento, surge fortemente a tendência do
Policiamento Comunitário no Brasil como forma de melhorar a imagem policial e aproximar
o serviço da comunidade, aumentando, portanto, a eficiência da prestação do mesmo por meio
de atividades preventivas.
Essa tendência ganha força na década de noventa e é estimulada, principalmente, pela
recém criada Secretaria Nacional de Segurança Pública ligada ao Ministério da Justiça, que
reformula a distribuição orçamentária de forma a estimular a implantação de projetos ligados
à idéia de Policiamento Comunitário. A adesão ao conceito de Polícia Comunitária é
representada pela publicação do Plano Nacional de Segurança Pública, que estabelece:
Adaptando essas experiências ao caso brasileiro e introduzindo elementos originais,
provenientes do acúmulo nacional de reflexões, pesquisas e debates, propõe-se, nos
três níveis em que se desdobra o presente programa (federal, estadual e municipal),
a instauração de um novo ângulo de abordagem da problemática da segurança
pública, a formação de um novo sujeito institucional para a gestão da política de
segurança e a negociação de uma nova aliança, de uma nova modalidade de pacto
com a sociedade, particularmente com as comunidades locais. [...] Será necessário
convocar, a partir da Presidência da República todos os governadores de Estado e
propor um pacto em torno desse plano nacional de segurança, visando à instalação
de um processo de construção social da paz. Será muito importante que, ato
contínuo, a sociedade civil seja também convocada para uma grande mobilização
nacional pela construção social da paz, em cujo âmbito as entidades não-
governamentais, as associações, os sindicatos, as instituições religiosas, as
universidades e os representantes da iniciativa privada serão chamados a participar
de um amplo mutirão, a ser desenvolvido em múltiplos níveis, simultaneamente,
visando integrar a juventude excluída. A nova abordagem requer um gestor de novo
tipo ou um novo sujeito institucional e ambos exigem uma nova aliança ou uma
nova modalidade de pacto com a sociedade. Não há política de segurança
conseqüente sem participação e transparência, sem confiança popular nas polícias e
nas instituições públicas – e todos sabem que, freqüentemente, o policial
uniformizado na esquina é a face mais tangível do Estado. Além disso, uma política
consistente precisa moldar-se às peculiaridades variáveis dos contextos sociais e só
82
pode ser eficaz se enfrentar a insegurança pública como uma problemática
multidimensional – vale insistir –, que supera o âmbito exclusivo da criminalidade.
Por isso, o comando unificado sugerido acima, que reunirá várias secretarias de
estado, municipais ou ministérios, depois de selecionadas as áreas de intervenção, a
partir da análise da gravidade dos problemas, deverá mergulhar na vida de cada
uma das comunidades-alvo, aplicando a metodologia de mapeamento interativo e
participativo dos problemas e das prioridades. Essa metodologia depende de
proximidade cotidiana, interação permanente, diálogo sistemático com as
sociedades locais e presença capilar do poder público. Está mais acessível aos
estados e, sobretudo, aos municípios. O diálogo com as sociedades locais
focalizadas criará condições, em pouco tempo, para a negociação democrática de
contratos locais de co-gestão do programa de segurança, entendido em seu sentido
mais abrangente, e que poderá também ser denominado programa de construção
social da paz. Co-gestão, nesse caso, não significará renúncia populista do Estado,
em qualquer de suas esferas, a assumir suas responsabilidades. As atribuições
deliberativas e executivas são intransferíveis. Serão compartilhados, sim, o
diagnóstico, a seleção das prioridades, a identificação das metas e o processo de
avaliação dos projetos implementados. Cada experiência será um piloto, cujo
efeito-demonstração apontará caminhos e despertará a convicção de que é possível
mudar, desde que se empregue a metodologia apropriada, desde que haja
articulação suficiente entre as instâncias governamentais mobilizadas e desde que
se leve realmente a sério a indispensável participação da sociedade civil. (PLANO
NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2000, p.17-19)
Em razão da competência estabelecida constitucionalmente, cada Estado é responsável
pela organização das polícias civil e militar (incluindo o corpo de bombeiros), incumbindo-
lhes, no caso da polícia civil, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais,
e, no caso da polícia militar, o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública. Essa
subordinação das polícias aos Estados, ao mesmo tempo em que é salutar porque permite um
maior respeito às particularidades locais, dificulta a criação de um planejamento nacional para
a implantação do projeto de Polícia Comunitária e formas de avaliação e intervenção nos
processos já instalados. Assim, é de se destacar o grande esforço empreendido no sentido de
implantar novos projetos nos Estados e criar métodos de avaliação nos já em execução.
4 - A PESQUISA: GESTÃO DEMOCRÁTICA DA SEGURANÇA
PÚBLICA A PARTIR DA PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE.
Com a transição democrática e o advento da Constituição Federal de 1988, novas
formas de participação popular foram inseridas na realidade brasileira. A efetivação de
instrumentos legais como a audiência pública, plebiscitos, referendos, ação popular, ação civil
pública e a criação de conselhos compostos por representantes de órgãos estatais e da
sociedade civil criaram um ambiente propício para uma maior interferência da sociedade na
criação de políticas públicas. Nesse sentido a criação dos conselhos como forma de
participação e controle das atividades estatais, mais precisamente na área de Segurança
Pública, tem o objetivo fundamental de oportunizar a participação popular no que tange a
gestão e o controle das atividades desenvolvidas pelo Estado.
O entendimento de que o elo com a comunidade, representado pelo Conselho
Comunitário de Segurança, resultasse em alguma diminuição da criminalidade sugere que no
combate à violência é essencial a participação popular na gestão da Segurança Pública. Mais
do que um papel meramente passivo, à sociedade civil cabe a participação ativa na elaboração
de uma nova agenda política.
Segundo Macaulay (2005, p.149) os conselhos subdividem-se em três grupos:
conselhos gestores; conselhos ad hoc; e conselhos temáticos. Os primeiros seriam de natureza
permanente e competente para fiscalizar a aplicação de determinadas políticas sociais, com
competências definidas em lei para fixar prioridades, elaborar orçamentos e fiscalizar a
implementação de políticas; os segundos, seriam criados para tratar de políticas
governamentais específicas; e os últimos, estariam ligados a eixos temáticos e não teriam
previsão legal específica, podendo ser criados por iniciativa local. Observa-se, assim, que os
Conselhos Comunitários de Segurança estão enquadrados entre os conselhos temáticos, tendo
em vista o tema trabalhado e não serem previstos em lei.
84
Assim, no campo da Segurança Pública, tem se evidenciado paulatinamente o
surgimento de conselhos temáticos ligados à gestão participativa da Segurança Pública, nos
quais os atores sociais, membros de determinada localidade, passam a atuar como
facilitadores do diálogo entre a comunidade local e as polícias. Esses conselhos, por
possuírem um caráter eminentemente local, são denominados pela literatura especializada por
Conselhos Comunitários de Segurança. Um dos objetivos desses conselhos é traduzir para o
imaginário da polícia as singularidades da comunidade que representa.
Na área de Segurança Pública é interessante nos reportamos ao que dispõe a
Constituição Federal de 1988, entendendo que a mesma é dever do Estado, mas também
direito e responsabilidade de todos. Nesse sentido, a criação de conselhos temáticos na área
da Segurança Pública representa a aceitação da responsabilidade pela sociedade civil para
melhoria dos serviços policiais, diminuição da criminalidade; enfim, para uma efetiva
contribuição para o sonho de uma sociedade menos violenta e, conseqüentemente, mais
segura.
Por outro lado, além do papel específico na gestão da Segurança Pública, os Conselhos
Comunitários de Segurança fortalecem o fazer democrático nesse país, uma vez que
oportunizam o debate público das instituições nacionais. Nesse mesmo entendimento,
posicionou-se o Observatório da Cidadania em seu relatório editado em 2004:
Para edificar democracias socialmente comprometidas, o caminho apontado é
unânime: mais democracia. E isso se dá não apenas na instância eleitoral, mas pelas
vias de participação nos canais organizacionais, o que é uma tarefa difícil. As
atividades de organização política que fortalecem a sociedade para cobrar de
governantes os direitos de cidadania são privilégio dos indivíduos que apresentam
mais recursos simbólicos, capital de autoconfiança, capacidade de buscar recursos e
suporte para a organização.
Pode-se dizer, em síntese, que da participação da população por meio dos Conselhos
Comunitários de Segurança, nos assuntos relacionados à Segurança Pública, resultam os
seguintes benefícios para a atividade policial: em um primeiro momento, é a comunidade que
levantará os problemas relacionados à criminalidade e os que têm impacto sobre ela; em um
segundo momento, é a população que levará tais problemas aos órgãos policiais, priorizando
as soluções. Os Conselhos exercem um papel potencial de mediador entre os membros da
comunidade e da comunidade versus polícias.
Um outro conceito que gostaríamos de destacar é o de governança democrática. De
acordo com Silva (2005, p. 11) ela se expressa em “arenas e canais, institucionalizados ou
85
não, de diálogo e negociação entre governo e sociedade”. Sua idéia central reside no fato de
que a esfera pública passa a incorporar representantes da sociedade civil organizada nos locais
onde políticas públicas são discutidas, produzidas, ou ambas. Segundo Silva (2005, p.21):
esfera pública é o local onde relações sociopolíticas e culturais, de negociação e de
diálogo são estabelecidas com o intuito de analisar e priorizar as ações e
intervenções que serão conduzidas pelo poder público, sozinho ou em parceria com
organizações da sociedade civil.
O conceito de governança transfere a ênfase da capacidade de governar para a relação
de ajuda e conflito que se estabelece entre o governo e os diversos atores sociais. Além disso,
sugere que a capacidade de governar não está unicamente ligada ao aparato institucional
formal, mas supõe a construção de arranjos entre atores sociais, em função de diversos
fatores, tais como a interação entre as diversas categorias de atores, as orientações Ideológicas
e os recursos disponíveis. O modelo de governança e seus arranjos institucionais deveriam dar
conta de algumas questões para possibilitar o sucesso das tentativas locais de governo em
fornecer repostas às demandas de seus cidadãos. A primeira questão diz respeito a capacidade
de bloquear ou minimizar práticas clientelistas e a captura das esferas públicas por interesses
particularistas, bem como permitir que os diversos atores incorporem às suas práticas os
fundamentos da democracia. Cabe ressaltar que o termo público refere-se a uma categoria de
bens e direitos que devem ser garantidos a todos os cidadãos, e não a destinatários
previamente escolhidos pelo Estado. Desta forma, o termo público não se confunde com
estatal.
86
Outra questão diz respeito a criação de estratégias que reduzam o impacto das relações
assimétricas de poder. E finalmente, o fortalecimento das relações de interação entre os
diferentes atores com presença na esfera pública. Contudo, observamos que há vários óbices
para a instauração de um modelo de governança democrática no Brasil. Destáca-se o alto grau
de desigualdades sociais que implicam em desigualdades de poder, a fragilidade dos
mecanismos que garantam os direitos de cidadania e um oscilante padrão de cultura cívica,
que compromete a formação de esferas públicas e a participação da sociedade. Silva (1997, p.
100-103) afirma que no Brasil coexistem uma estrutura típica das democracias modernas
associada a uma cultura cívica hobbesiana pré-contrato social. Essa cultura cívica possui duas
características básicas: a impunidade ou justiça lotérica (onde a punição às infrações
cometidas ocorre ao acaso) e a privatização do espaço público através de microssociedades,
que impõem suas normas através da ameaça de violência.
[...] Cruelmente falando, o que se descobriu foi a existência de um estado altamente
regulatório, criador de grupos de interesse rentistas, que não consegue fazer-se
chegar, enquanto Estado mínimo, à vasta maioria da população. Esta, por seu turno,
recusa as instituições das poliarquias – partidos, sindicatos, associações – e até
mesmo as instituições que justificam a existência do Estado – a justiça e a polícia
como garantidoras da lei.” (SANTOS, 1993, apud. SILVA, 1997, p. 101).
No final dos anos 80, o Brasil retoma o processo de democratização política e
consagra, na sua Carta Magna, inúmeros princípios de Direito Internacional assegurando
garantias e direitos individuais. As questões ligadas à cidadania e à democracia passam a
ocupar lugar de destaque no debate político. Contudo, os direitos formalmente garantidos
constituem-se em direitos simbólicos, pois, não são universalizados e são freqüentemente
avocados nas campanhas políticas, como se não estivessem previstos no ordenamento jurídico
nacional.
A nova Constituição estabelece novas formas de participação da sociedade em
diversas esferas da atuação estatal. Segundo alguns autores, os conselhos são um exemplo da
instituição do modelo de governança democrática no plano local. Segundo Silva (2005, p.25)
“os conselhos são um dos principais canais de participação das organizações associativas
construídos após a Constituição de 1988. Trata-se de um espaço que expressa o surgimento de
uma nova modalidade de ação pública, característica da governança democrática”.
No Brasil, e em demais países latino-americanos, a reforma do Estado tem ocupado
um lugar de destaque na agenda política a partir dos anos 90. Em relação a participação da
sociedade civil, são previstos conselhos nas áreas de saúde, educação, criança e adolescente,
87
assistência social e trabalho. Mas, apesar da criação de novos conselhos ter sofrido influência
direta da legislação federal, também parece que esses espaços vêm conquistando expressão na
gestão de políticas locais. Assim, têm surgido iniciativas em outras áreas, como meio
ambiente, direitos das minorias, violência, transporte, cultura, política urbana etc. Cada vez
mais a sociedade brasileira tem compreendido que segurança pública não corresponde a um
problema necessariamente de polícia, mas a um dever do Estado e a uma responsabilidade
coletiva. As medidas nessa área demandam ações complexas e articuladas entre instituições,
sociedade e distintas esferas do poder público. Assim, os Conselhos Comunitários de
Segurança surgem como um novo canal de interação entre a comunidade e as polícias, na
busca pela redução da violência interpessoal e do controle de criminalidade. Eles pretendem
democratizar e ampliar a participação dos cidadãos no tocante à políticas públicas nesta área.
Diversos Estados brasileiros criaram Conselhos Comunitários para tratar de Segurança
Pública. O precursor foi o Estado de São Paulo, em 1982, seguido de iniciativas semelhantes
em quase todos os estados. No Ceará, a implantação dos Conselhos Comunitários de Defesa
Social também ocorreu dentro de um processo de reforma das organizações policiais, visando
a implantação de uma polícia com orientação comunitária (Almeida e Brasil, 2004, p. 137)
que dê conta da “tensão entre polícia e comunidade originada da tentativa de ter um contato
mais próximo para fazer e sentir segurança”.
Esses conselhos foram criados no Estado do Rio de Janeiro pela Secretaria de
Segurança Pública (SSP/RJ), no ano de 1999, como parte de uma política pública de
segurança. Oportuno se faz apresentar uma distinção entre políticas de segurança pública e
políticas públicas de segurança. No primeiro caso, o conceito de ordem é definido pelo
Estado, e os seus instrumentos de ação são, via de regra, as instituições policiais e a justiça
criminal. No segundo, há um entendimento mais amplo do conceito de ordem e torna-se
possível a existência de outros tipos de mediação, com maior participação popular, para o
gerenciamento de seus diversos conflitos.
Neste contexto de construção de uma nova ordem pública para o Estado, adotou-se a
estratégia de reformar as instituições policiais, em especial o seu modelo de gestão. Uma das
primeiras ações dessa reforma foi a criação das Áreas Integradas de Segurança Pública
(AISP). Esta ação teve como objetivo compatibilizar geograficamente as áreas de atuação das
polícias ostensiva (militar) e judiciária (civil). O contorno geográfico das áreas coincidiu, na
maioria dos casos, com as áreas dos Batalhões de Polícia Militar, e dentro de cada AISP ficou
contida uma ou mais delegacias de polícia judiciária. Isso tornou possível o estabelecimento
de uma metodologia de coleta e análise dos registros de ocorrência policiais, gerando dados
88
estatísticos regulares e disponibilizados publicamente através do instrumento de publicação
oficial do governo na Internet – o ISP Instituto de Segurança Pública, que se constitui numa
fonte de dados nessa pesquisa.
Para exemplificar concretamente o espaço de um AISP e especificamente a que abarca
o município de Campos dos Goytacazes (AISP 8) observemos a figura abaixo:
Figura 3: Mapa de Circunscrições das Áreas Integradas de Segurança Pública (AISPs) - Estado do Rio De
Janeiro
Além de compatibilizar geograficamente as áreas, foram estabelecidas reuniões
semanais de trabalho entre o Comandante do Batalhão e os Delegados Titulares para avaliar
os problemas e a eficácia das medidas adotadas na AISP. Assim, com a introdução das AISP,
uma nova abordagem é implantada em relação às responsabilidades das polícias, exigindo
planejamento e avaliações permanentes e tornando possível o seu monitoramento. Esse
conjunto de medidas visava aproximar institucionalmente as organizações policiais.
Com o desenvolvimento do processo de integração institucional entre as polícias,
tornou-se necessário instituir um canal de participação dos cidadãos na área de segurança.
Como forma de articular as demandas da população relativas a segurança pública, em 1999,
foram criados os Conselhos Comunitários de Segurança, com três finalidades básicas. A
primeira seria aproximar a comunidade das organizações policiais e a polícia das
comunidades, restaurando assim as suas imagens. Contudo, os Conselhos não se constituem
Estado do Rio de
89
numa estratégia de “relações públicas”. Eles devem institucionalizarem-se como espaços de
participação comunitária e não como eventos sociais. A segunda finalidade é conhecer melhor
o problema de cada localidade, através das demandas dos moradores. Nestes casos, os
participantes devem ser orientados a procurar os canais institucionais já existentes como a
Ouvidoria e a Corregedoria Geral Unificada.
Finalmente os conselhos pretendiam delimitar, junto às comunidades, o papel dessas
instituições e de outros órgãos que podem contribuir na redução da violência, através do
fornecimento de informações qualificadas de que órgãos que podem solucionar os seus
diversos problemas. Essas finalidades foram explicitadas na Resolução SSP nº 263 que, além
disso, estabelece o caráter consultivo desses conselhos.
O conceito de comunidade adotado pela Secretaria de Segurança Pública para a
implantação dos Conselhos Comunitários estava vinculado às referências geográficas de
atuação das organizações policiais. Assim, no Estado do Rio de Janeiro, o Conselho
Comunitário de Segurança surge com forte vinculação às AISP.
No ano de 2003, foi publicada a Resolução SSP nº 629, com vistas a revitalizar os
Conselhos, pois muitos foram desativados ao longo do tempo. Além disso, foram criados os
Cafés Comunitários como uma estratégia de aproximação entre polícia e comunidade. Apesar
da publicação da nova Resolução, os resultados esperados não foram obtidos. Em 2004, o
Instituto de Segurança Pública (ISP) recebeu uma solicitação da Secretaria de Segurança
Pública para avaliar o funcionamento dos Cafés e Conselhos de Segurança. O diagnostico
evidenciou que não havia um núcleo comum de procedimentos em relação ao funcionamento
dos Conselhos, dificultando assim o estabelecimento de metas claras e o acompanhamento das
ações realizadas. Ficou clara a necessidade de discutir novos rumos para a estruturação e
funcionamento dos Conselhos, estabelecendo regras mínimas de funcionamento, mas
respeitando as peculiaridades locais.
No diagnóstico, além de um núcleo de demandas comuns a todo o Estado, possíveis de
serem tratados por uma política pública estadual, evidencia-se uma serie de questões locais,
muito especificas, que exigem respostas diferenciadas. Dentre essas demandas gerais
podemos citar a escassez de efetivos e recursos materiais das organizações policiais e uma
participação mais regular das unidades policiais especializadas nas reuniões. Outras questões
que surgiram com muita ênfase dizem respeito a representatividade das pessoas que
comparecem as reuniões, a ações do poder público junto à população de rua, em especial
quando o caso envolve crianças e adolescentes e nas questões afetas às administrações
municipais.
90
A criação dos Cafés e dos Conselhos Comunitários de Segurança trouxe novos
desafios à política de segurança pública.
4.1 OS CONSELHOS COMUNITÁRIOS DE SEGURANÇA: ELO ENTRE ESTADO E
COMUNIDADE.
O Conselho Nacional de Segurança Pública (CONSP), órgão colegiado de cooperação
técnica entre a União, os Estados e o Distrito Federal no combate à criminalidade,
subordinado ao Ministério da Justiça, tem como competência: formular a Política Nacional de
Segurança Pública; estabelecer diretrizes, elaborar normas e articular a coordenação da
Política Nacional de Segurança Pública; estimular a modernização de estruturas
organizacionais das polícias civil e militar dos Estados e do Distrito Federal; desenvolver
estudos e ações visando a aumentar a eficiência dos serviços policiais, promovendo o
intercâmbio de experiências; e estudar, analisar e sugerir alterações na legislação pertinente.
Esse órgão do governo federal busca traçar políticas públicas para solução dos
problemas referentes ao desenvolvimento das políticas de segurança pública, a criação de
conselhos comunitários de justiça e segurança em nível estadual e municipal. As intervenções
na segurança pública, em grande parte, ocorrem sob a gestão das polícias estaduais. Os
estados são responsáveis pelos processos de polícia ostensiva e de polícia investigativa. Os
municípios possuem, em sua maioria, guardas municipais que tem a função de proteção do
patrimônio municipal, ainda que a Constituição Federal autorize a garantia dos serviços.
A existência de um conselho comunitário de justiça e segurança, estadual e/ou
municipal, permite que os órgãos responsáveis, direta ou indiretamente, por políticas e gestão
da segurança pública, possam reunir informações e fundamentos técnicos e científicos,
juntamente com a participação popular, para o desenvolvimento de soluções para um
problema complexo e multifacetado como esse. As prefeituras desempenham um papel
necessário na construção de soluções para o problema, pois é no seu território que os delitos
acontecem.
O Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) dispõe sobre o funcionamento dos
órgãos de segurança pública. Seu objetivo é articular as ações federais, estaduais e municipais
na área da segurança pública e da Justiça Criminal,
e foi desenvolvido pelo governo da época,
através do Ministério da Justiça e Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP). Para
o desenvolvimento do sistema é necessário que as políticas públicas de segurança acolham a
participação multidisciplinar e interinstitucional. Além dos policiais, outros setores
91
governamentais, entidades da sociedade, movimentos sociais e organizações do terceiro setor,
incluindo também a contribuição das universidades. Em 2006 foi divulgado o Programa
Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI) o qual destina-se à prevenção,
controle e repressão da criminalidade, atuando em suas raízes sócio-culturais, além de
articular ações de segurança pública com políticas sociais por meio da integração entre União,
Estados e Municípios, desse modo está buscando estratégias para reunir as questões de cunho
social com as operações de prevenção e repressão policiais necessários. Este regulamentou o
SUSP em julho de 2007 por determinação do Presidente da República - Luis Inácio Lula da
Silva. Os objetivos do SUSP estão voltados a uma efetiva aplicação do Fundo Nacional de
Segurança Pública.
Os modelos apresentados até agora, tinham um viés somente policial ou
somente social. A nova proposta visa juntar essas duas propostas e avaliar, por meio de
diagnóstico, qual a intensidade que deve ser imposta para o caso em concreto. Fundamental é
que haja o envolvimento comunitário, do judiciário, Ministério Público, polícias, prefeituras,
Ongs, Conselhos Tutelares.
É importante que Estados e municípios da federação se envolvam nesse tema por meio
de conselhos comunitários, pois o problema é de grande complexidade e envolve inúmeros
atores, exige um esforço ampliado e o envolvimento de todos, pois afinal o artigo 144 da
Constituição Federal estabelece que a Segurança Pública é dever do Estado e responsabilidade
de todos.
Os Conselhos Comunitários de Segurança são canais de participação popular em assuntos
ligados à Segurança Pública. Eles têm caráter consultivo e podem ser constituídos por AISP, por
município, bairro ou comunidade. As questões levadas aos conselhos auxiliam no processo de tomada
de decisão dos responsáveis pelas ações, mas não os obrigam a agir desta ou daquela forma.
No caso específico dos Conselhos Comunitários de Segurança, os gestores das organizações
policiais devem ouvir as questões apresentadas, adotar as providências necessárias para a solução
dentro da sua esfera de competência ou encaminhar a quem possa resolvê-las, além de apresentar os
resultados das ações.
Eles devem promover a integração das instituições policiais com a comunidade e desta com a
polícia, restituindo a credibilidade de ambos os lados e transmitindo confiança e sentimento de
segurança. A aproximação entre polícia e comunidade deve contribuir para a construção de uma re-
lação de respeito mútuo entre policiais e cidadãos.
A integração pode ser de diversas formas, desde a realização constante das reuniões e
prestação de contas das questões apresentadas, até o desenvolvimento de programas articulados
voltados para a prevenção de delitos e redução de riscos. Uma decorrência dessa integração é o
92
desenvolvimento de programas de instrução e campanhas educativas que fortaleçam os vínculos
comunitários com as organizações policiais.
Outra finalidade dos conselhos é conhecer os problemas de cada localidade pela ótica
dos moradores e demais usuários dos serviços das organizações policiais. O diagnóstico dos
problemas, com mais precisão e construído por ambas as partes, permite, por exemplo, o
desenvolvimento de ações voltadas para o controle da violência e da criminalidade. Permite
ainda, a discussão desses problemas com os responsáveis pelas ações policiais naquela região
auxiliando no estabelecimento de prioridades. Além disso, esse diagnóstico também inclui a
identificação de deficiências de instalações físicas, de equipamentos, de armamentos e
viaturas.
Finalmente, esses encontros possibilitam a delimitação mais clara junto às
comunidades do papel das diversas instituições que podem agir de forma integrada para o
controle da violência e da criminalidade. Nas suas discussões, devem ser priorizadas as
questões ligadas à Segurança Pública, contribuindo para um melhor entendimento da
comunidade sobre o tema.
4.2 UM ESTUDO SOBRE O CONSELHO COMUNITÁRIO DE SEGURANÇA NO
MUNICÍPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES.
A análise da temática se operacionaliza nas seguintes etapas de pesquisa: Inicialmente
os dados a serem analisados foram colhidos por meio de entrevistas semi-estruturadas
13
com o
vice-presidente do Instituto de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro, com o
coordenador dos CCS e com os conselheiros de três áreas (23º, 13º, 8º) onde funcionam os
Conselhos. Esta primeira parte da pesquisa foi resultante de uma pesquisa apresentada pelo
Grupo de Direitos Humanos financiada pela FAPERJ através do edital: Programa
“PRIORIDADE RIO – Apoio ao estudo de temas prioritários para o Governo do Estado do
Rio de Janeiro” com o tema Participação da sociedade civil na formulação de políticas de
segurança pública e sistema de proteção a testemunhas. Enquanto componente do grupo de
13
As entrevistas semi-estruturadas combinam perguntas abertas e fechadas, onde o informante tem a
possibilidade de discorrer sobre o tema proposto. O pesquisador deve seguir um conjunto de questões
previamente definidas, mas ele o faz em um contexto muito semelhante ao de uma conversa informal. O
entrevistador deve ficar atento para dirigir, no momento que achar oportuno, a discussão para o assunto que o
interessa fazendo perguntas adicionais para elucidar questões que não ficaram claras ou ajudar a recompor o
contexto da entrevista, caso o informante tenha “fugido” ao tema ou tenha dificuldades com ele. Esse tipo de
entrevista é muito utilizado quando se deseja delimitar o volume das informações, obtendo assim um
direcionamento maior para o tema, intervindo a fim de que os objetivos sejam alcançados.
93
pesquisa a analise das entrevistas foi produzida pela pesquisadora e irá subsidiar a
complementação das etapas seguintes de nossa análise.
Na segunda etapa da pesquisa se foi utilizado como instrumento de coleta de dados um
formulário com o objetivo de se conhecer como a população percebe a violência e sobre a
participação desta, no Conselho Comunitário de Segurança, especificamente o de Campos dos
Goytacazes, que configura o espaço da AISP 8ª.
A cidade de Campos dos Goytacazes (Figura 4) está localizada na região Norte do
Estado do Rio de Janeiro, aproximadamente a 279 km da capital estadual, Rio de Janeiro, com
uma área de 4.037 km2, sendo o maior município do Estado e possuindo uma população de
População 431.839 habitantes. IBGE/2008
14
.
Figura 4: Mapa de localização da área de estudo, Município de Campos dos Goytacazes/RJ.
Fazendo referência a entrevista concedida pelo Coronel Robson Rodrigues, vice-
presidente do Instituto de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro ao grupo de
pesquisa em Direitos Humanos no dia 6 de maio de 2008 no sentido de avaliar o perfil da
14
Estimativas da população para 1º de julho de 2008 (PDF). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) (29 de agosto de 2008). Página visitada em 28 de outubro de 2008.
94
participação popular na segurança pública do Estado do Rio de Janeiro, percebemos que a
existência dos CCS ainda é uma coisa nova para alguns gestores de segurança publica, então
devemos entender isso como um canal que possa facilitar a sua gestão, e que as pessoas que
estão na função de diretores podem não saber qual seu papel nessa democracia participativa.
Estas pessoas abrem mão de uma noção de cidadania participativa e de exigências de direitos
para preferir uma noção de relação de privilégios e pessoal. Isso decorre da ausência de
conhecimento do poder que detém e da falta de cultura participativa e de informação sobre os
meios para realizá-la.
A democracia participativa é o caminho do futuro. Há que formar no povo a
consciência constitucional de suas liberdades, de seus direitos fundamentais. A democracia
participativa executará essa tarefa. No Brasil a democracia participativa está ancorada nos
dispositivos legais que preconizam a soberania popular.
A participação incide na Iniciativa Popular, considerado um dos mais eficazes, pois
por intermédio deste instrumento o povo não estará aprovando ou rejeitando uma lei, mas
estará sim criando direito novo através de uma participação mais ativa.
Os institutos da democracia participativa não obtiveram ainda eficácia social. Portanto
não há cumprimento efetivo da Constituição sem a participação da sociedade, pois a
democracia é o único regime político hábil para dignificar o Homem, é ela que se revela como
o seu valor supremo, o valor que dimensiona e humaniza.
Em relação ao grau de efetividade dos CCS em termos de atuação e participação da
população, hoje são sessenta CCS no Estado do Rio de Janeiro. No Brasil não temos
conhecimento de que haja indicadores para medir reconhecimento de participação num CCS.
Por exemplo, se queremos avaliar se o CCS atingiu sua finalidade, se essa finalidade e a
participação, se e a interação com a população, se e a melhoria da imagem da policia, ou seja,
deve-se definir. Num primeiro momento buscou-se uma discussão sobre cidadania
participativa, e ampliar essa discussão de uma forma bem simplificada, e inclusive um
material intitulado “Policia e Comunidade” foi produzido com conteúdo bem acessível, em
termos de linguagem não técnica. Mas, o ISP objetiva dar um significado de gestão, um
significado prático, e verificar quais são as melhores ações para resolver esse tipo de
problema.
Ações de capacitação são de suma importância, onde poderá ser passada a teoria de
cidadania participativa, que preconiza a necessidade de se apostar na sociedade civil como
novo protagonista, ou novo agente, da cidadania.
95
Os conselhos, se pensados como um dos espaços possíveis de exercício da
democracia, como instrumento ou mecanismo de gestão, como vias ou possibilidades de
mudanças sociais no sentido de democratização das relações de poder, podem instituir novas
formas de tecido social, com um novo sentido de pertencimento.
O conselho é uma forma de gestão que possibilita a participação e a cidadania. A
participação na gestão da coisa pública é um elemento central na luta pelo acesso e melhoria
da qualidade dos serviços, por melhores condições de vida e, portanto, pelo direito à
cidadania.
Nas instituições públicas, sem tradição de gestão participativa, o conselho passa a ter
apenas uma realidade jurídico-formal e muitas vezes é posto apenas como um instrumento a
mais nas mãos dos dirigentes, que falam em nome da sociedade, como se fossem seus
legítimos representantes, não atendendo minimamente aos objetivos de uma gestão
democrática.
A gestão democrática preconiza um estilo de gerência que tenha como diretrizes e
eixos fundamentais a participação e o controle social enquanto espaço fundante do exercício
da cidadania que implique políticas públicas conseqüentes e comprometidas com as
necessidades sociais. É fundamental compreender que os conflitos são parte do jogo
democrático, que os interesses e discordância dos atores sociais, entre a esfera pública e a
esfera privada, incidem na discussão sobre as estratégias de gestão pública de uma forma
geral e sobre o caráter das políticas públicas de uma forma particular. Neste sentido, deve-se
evitar concepções oportunistas, que não se baseiam em postulados democráticos, que vêem os
conselhos apenas como instrumentos/ferramentas para operacionalizar objetivos pré-
concebidos, gerando disputas e tensões.
A questão da representatividade constitui um problema crucial nos conselhos de uma
forma geral que decorre da não existência de critérios que garantam uma efetiva igualdade de
condições entre os conselheiros. A renovação do mandato dos conselheiros deve ser parcial,
de forma a não coincidir com o mandato dos dirigentes, particularmente com os períodos
eleitorais. Por outro lado, os representantes que atuam no conselho devem ter vínculos
permanentes com as comunidades que os elegeram.
Há um problema histórico de participação tardia no Brasil e hoje o Poder Público tenta
abrir um canal que muitas vezes foi ele próprio o responsável por fechar. Uma reversão de
desse processo se faz necessária, mas não é fácil na prática, e a visão de gestão deve primar
pelo resultado.
96
Sobre a tendência da municipalização da segurança publica há uma tendência hoje de
as próprias guardas municipais perceberem que eles têm uma função. E procura-se compor
com os municípios convênios para participação dos municípios nessas questões da segurança
publica
A tendência da municipalização pode ser entendida por um reconhecimento da
possibilidade de encontrar uma identidade, e hoje as guardas municipais estão conscientes dos
seus papeis de atuar na prevenção primária e que é de relevante interesse do ISP.
A formação em Segurança Pública constitui hoje uma necessidade de âmbito nacional.
Ela deve estar baseada no compromisso com a cidadania e a educação para a paz articulando-
se, permanentemente, com os avanços científicos e o saber acumulado. Torna-se necessário
identificar e propor modalidades concretas de realização e aprimoramento das práticas
educacionais nesta área. O Plano Nacional de Segurança Publica propõe a constituição de um
sistema educacional único para todas as polícias e outros órgãos de Segurança Pública.
Neste sentido, a Matriz Curricular Nacional para os profissionais de Segurança Pública
constitui referência, favorecendo a reflexão unificada sobre as diferentes demandas e
contribuindo para a busca de respostas a problemas identificados na formação e na identidade
destes profissionais, visando proporcionar a todos estes profissionais instrumentos através dos
quais, de maneira autônoma, consigam refletir criticamente sobre o Sistema de Segurança
Pública.
O objetivo da matriz curricular é contribuir na construção da identidade do
profissional de segurança pública, definindo sua função e competências específicas, para criar
e aperfeiçoar padrões comuns de atuação e organização. Bem como perceber-se como
educador, mediador e agente de prevenção, utilizando o diálogo como importante instrumento
para mediar conflitos e tomar decisões; compreender o exercício de sua atividade como
prática da cidadania, motivando-o a adotar no dia a dia, atitudes de justiça, cooperação e
respeito à lei, valorizando a diversidade que caracteriza a sociedade brasileira e posicionando-
se contra qualquer discriminação baseada em diferenças culturais, classe social, crenças,
gênero, orientação sexual, etnia e outras características individuais e sociais; perceber-se
como agente transformador da realidade social e histórica do país; conhecer e dominar as
diversas técnicas para o desempenho se suas funções; compreender os limites ético-
profissionais do uso da força; utilizar diferentes linguagens, fontes de informação e recursos
tecnológicos para construir e afirmar conhecimentos sobre a realidade e as situações que
requerem a sua atuação; desenvolver o conhecimento adequado de si mesmo e o sentimento
de confiança em suas capacidades técnica, cognitiva, emocional, física e ética.
97
A formação do profissional de Segurança Pública é feita em parceria do ISP com as
policias militar e civil no sentido de policiamento comunitário.
As guardas municipais brasileiras são instituições ainda pouco estudadas e conhecidas.
No entanto, recentemente seu papel tem recebido destaque e reconhecimento por parte dos
órgãos públicos. Não somente por uma demanda das prefeituras, mas também por parte do
governo federal através da SENASP.
A SENASP financia Planos Municipais de Segurança Pública e paralelamente a
capacitação e atualização das Guardas Municipais dos respectivos municípios.
O conteúdo programático aborda os Fundamentos para as Ações Formativas na área
de segurança pública, tais como Planejamento, informações na gestão das ações de segurança
pública, sendo específico para os profissionais que atuam nas polícias e estaduais e Corpos de
Bombeiros, como aberto para as Guardas Municipais e Polícia Rodoviária Federal.
O uso da informação tem se constituído, nos últimos anos, como instrumento
imprescindível ao planejamento governamental e à formulação e avaliação de políticas
públicas no Brasil. Tal fato deve-se, em grande medida, às reformas gerenciais pelas quais o
setor público tem gradualmente passado desde o processo de democratização do aparato
político brasileiro. Isto implica na exigência de previsibilidade, planejamento e visibilidade
das ações executadas e na existência de controles administrativos mais eficazes.
Assumindo o compromisso com o importante papel de disseminação e implementação
do uso da informação nos órgãos estaduais e municipais relacionados à área de segurança
pública, a Secretaria Nacional de Segurança Pública elaborou um curso com o objetivo de
difundir a importância do uso das informações de segurança pública no Brasil em seu caráter
gerencial e dotar policiais e agentes de segurança pública de instrumental técnico e conceitual
para o desenvolvimento desta ação.
Uma avaliação dos avanços e retrocessos que eventualmente tenham acontecido a
partir dessa nova dinâmica de combate a violência é a de construir credibilidade, e para isso,
precisamos avaliar os serviços da segurança publica através dos indicadores de ocorrências
criminais e da sensação de segurança da população, este último muito mais complexo e
de´ndente de variáveis não estáticas que dificultam a referida análise. O ISP tem uma postura
cientifica de análise, de diagnóstico, ou seja, a função como autarquia, vinculada a secretaria
de segurança publica e de subsidiar o secretario de segurança pública. São produzidos
relatórios e diagnósticos técnicos e científicos direcionando tecnicamente o caminho a ser
tomado. A decisão muitas vezes é política.
98
Em entrevista o Tenente Cel. Teixeira Coordenador dos CCS - Instituto de Segurança
Pública do Rio de Janeiro em 7 de maio de 2008 declarou sobre o CCS que este surgiu
advindo da mesma resolução que criou as áreas integradas de segurança pública, ou seja, em
1999. Naquela época a idéia era de uma necessidade de compatibilizar as áreas de atuação das
duas policias para poder implantar um novo modelo de gestão.
O que se tinha antes de 1999 e que as áreas territoriais da policia militar não
correspondiam às áreas da policia civil e não correspondiam a outras divisões do espaço
geográfico do Estado. Cada uma das instituições, civil ou militar, dividia o espaço pra
trabalhar, até mesmo com critérios individuais, da sua própria instituição e esse fato
dificultava muito a gente consolidar dados sobre uma determinada região ou bairro, ou as
vezes um município. Então em 1999 começa uma tentativa de criar áreas integradas de
segurança publica.
Ao mesmo tempo em que tentava uma integração das organizações especiais, e que a
relação entre as próprias policias nessa época era muito difícil, dessa forma buscou-se uma
outra vertente, qual seja trazer para dentro dessa discussão da segurança publica o destinatário
do serviço das organizações policiais, ou seja, o próprio cidadão. Então ao mesmo tempo que
se pensou o modelo da área integrada de segurança publica se pensou no CCS a permitir que o
cidadão tivesse um canal de comunicação com essas organizações policiais. Essa foi a gênese
dos CCS.
O desenvolvimento de estratégias de aproximação policia/comunidade trabalha com
três variáveis. Uma seria a redução de crimes, não da violência, mas de crimes. A outra seria o
sentimento de insegurança, e a outra seria a imagem da policia.
É difícil estabelecer uma relação efetiva entre participação comunitária e redução de
crimes, pois nos parece muito fraca a correlação. Não da pra dizer que a sociedade é
responsável pela diminuição dos crimes. Ela é sim co-responsável, e participa fazendo
denuncias. Mas em relação às outras duas variáveis, há indicações muito consistentes de que
você consegue melhorar, ou seja, a população se sente menos insegura pelo fato de conhecer o
policial, de participar de reuniões, levar sugestões em que algumas delas são ouvidas e
atendidas. Em relação a imagem do policial também há uma diminuição do medo e a imagem
negativa da policia, já que a gente não consegue confiar em quem a gente não conhece.
Porque as vezes a única imagem que você tem da força policial é a da mídia, e as noticias de
jornal nem sempre retratam de uma forma equilibrada ações positivas e negativas, ela busca o
espetacular, que se confunde as vezes com o bom e o ruim. Essa aproximação entre policia e
99
comunidade pode ajudar nessas duas grandes variáveis, mas com relação a redução de crimes
tem outras ferramentas e ações do policiamento tradicional que podem ajudar.
A idéia da participação popular em questões da nossa governança é uma coisa muito
nova em nosso país. Com a Constituição Federal de 1988 começa-se a criar os CCS e eles são
criados pelo Estado. A Carta Constitucional estabelece os Conselho de Saúde, Educação,
Assistência Social e a partir daí tem-se uma proliferação de Conselhos em outras áreas como
o da Criança e do Adolescente que e decorrente do Estatuto da Criança e do Adolescente e
outros canais de participação popular.
Existem conselhos que são deliberativos e outros somente consultivos A segurança
publica no Brasil pensada a partir de conhecimento cientifico é muito recente. Existem duas
palavras que tem que andar muito juntas, que e a questão da autoridade e da responsabilidade.
Necessário se faz ter algumas medidas de desempenho das instituições muito claras para que
você possa estabelecer de uma forma muito clara também a medida da responsabilidade que
cabe a cada um.
Em nossa democracia, que está em desenvolvimento, ainda existe concentração de
autoridade e responsabilidade nas mãos de alguns órgãos, mas com tendência a ser diluído ao
longo do tempo. A organização da policia militar que nós temos no Brasil hoje foi desenhada
em 1969 através do Decreto Lei 667. Após a Constituição Cidadã nos parece que nada mudou
com referencia a essa estrutura. O país precisa de um modelo de segurança publica que denote
o reconhecimento das demandas populares perante a policia. Mas, como garantir a
representatividade dessa sociedade civil junto a uma deliberação? Será que as pessoas que
participam dos CCS representam todos os interesses daquela área integrada de segurança
publica ou somente de um bairro ou grupo? Para se tornar deliberativo ele precisa primeiro ter
representatividade territorial.
A representatividade proporciona a construção de um trabalho que, às vezes, parece
lento, mas é nesse pensar e repensar, ouvir e dizer, ir e vir que as idéias são semeadas,
germinadas, brotam e florescem.
Há muito por fazer ainda, mas, certamente, se nada mais fosse elaborado,
aprenderíamos o quanto as relações sociais podem ficar mais solidificadas, possibilitando o
conhecimento das identidades, a constatação das realidades, o enriquecimento dos saberes, a
evolução do trabalho, a transparência. Somente com a participação efetiva de todos é que o
processo democrático se estabelece.
Acreditamos que numa rede a proposta de trabalhar com a representatividade auxilia
de modo a facilitar a interlocução com um número maior da comunidade; instaura um
100
processo coletivo e democrático de trabalho; coloca o Estado mais próximo da sociedade;
possibilita que a população discuta suas questões e se pronunciem e que, no caso do Conselho
Comunitário de Segurança proponha ações de enfrentamento a violência.
Segundo o Tenente Coronel Teixeira entre os anos de 2007/2008 houve um caminho
interiorizado das ações dos CCSs. Estão surgindo varias demandas de busca de informações
no sentido da formação de CCS no interior do Estado. No entanto, mesmo os CCSs mais
novos já nascem com uma base de organização popular fundada em movimentos que existiam
na própria cidade, na sua cultura de cooperação ou de individualismo.
Os Cafés comunitários foram institucionalizados a partir de uma prática dos Batalhões
da Policia Militar, com reuniões lideradas pelo Comandante, materializadas num café da
manhã com a comunidade aproveitando para discutir as questões de segurança pública.
O espaço do Conselho Comunitário de Segurança Pública pode ser problematizado
como o lócus da participação da sociedade nas decisões em matéria de segurança pública.
O que regulamenta o seu funcionamento no Rio de Janeiro são as três resoluções que
foram editadas sobre os CCS. A Resolução SSP Nº 263/1999, cria os Conselhos
Comunitários de Segurança e estabelece algumas regras gerais. A Resolução SSP Nº
629/2003 revitaliza os CCS e cria os cafés comunitários. E a Resolução SSP Nº 781/2006
aprova o Regulamento dos CCS.
Além dessas normas gerais, cada conselho comunitário deve criar o seu regimento
interno que, dentre outros assuntos, contemple a periodicidade das reuniões e a necessidade
de adicionar cargos à Diretoria, desde que não contradigam as diretrizes emanadas pela SSP
ou pelo ISP.
Com a finalidade de aproximar a sociedade civil dos policiais responsáveis pelas
ações de cada localidade, a nova estruturação dos CCS prioriza a descentralização.
Em relação a área de um Conselho Comunitário de Segurança, estes podem abranger
um bairro, uma comunidade específica e até um município. Há conselhos que se iniciam com
a mesma área da AISP e depois se subdividem, aproximando-se cada vez mais dos interesses
dos moradores da região.
Os conselhos se reúnem em sessão plenária pelo menos uma vez por mês, mas pode
haver reuniões fechadas, das quais participam apenas a Diretoria (membros natos e eleitos).
A programação prévia das reuniões possibilita melhor distribuição delas ao longo do
mês e cria a possibilidade de um planejamento pessoal dos participantes, sejam eles da
localidade ou de outras organizações interessadas nas discussões, como a SSP e o próprio
ISP.
101
As informações sobre datas, horários e locais das reuniões devem ser informadas ao
ISP até a última semana do mês para que sejam divulgadas no site do Instituto
(www.isp.rj.gov.br) no primeiro dia útil do mês seguinte para que a informação chegue ao
maior número de pessoas possível. Outros meios disponíveis nas comunidades podem ser
utilizados, como jornais de bairros e rádios comunitárias.
Os Conselhos são compostos por membros natos, efetivos e participantes. Os
membros natos são os representantes das organizações policiais (polícias civil e militar) que
têm responsabilidade sobre a área de circunscrição do Conselho Comunitário de Segurança.
Os membros efetivos devem ser voluntários, ter idade mínima de 18 anos, residir,
trabalhar ou estudar na área de circunscrição do CCS, ou em circunscrição vizinha, que ainda
não possua CCS organizado, enquanto perdurar tal carência. Além disso, as pessoas que
desejem participar dos CCS não podem ter registro de antecedentes criminais e devem firmar
compromisso de fiel observância às normas reguladoras dos Conselhos.
Os membros efetivos devem ser representantes de organizações que atuem na área do
CCS, a saber: dos poderes públicos; das entidades associativas; dos clubes de serviço; da
imprensa; de instituições religiosas ou de ensino; organizações de indústria, comércio ou de
prestação de serviços. Podem ainda participar membros da comunidade, ainda que não sejam
representantes de alguma organização, desde que formalmente convidados pela Diretoria do
CCS.
Toda pessoa presente à reunião do CCS, que não seja membro nato ou efetivo, será
chamada de membro participante.
As diretorias são compostas pelos membros natos e por pessoas eleitas dentre os
membros efetivos. A estrutura mínima de uma diretoria é composta por cargos preenchidos
por eleição, são eles: Presidente, Vice-Presidente, 1º secretário, 2º secretário e Diretor Social
e de Assuntos Comunitários.
No caso de não haver um conselho instituído, ou no caso de reativação de um
conselho, cabe aos membros natos identificar e convidar representantes da sociedade civil
para a sua implantação ou reativação. Essa primeira diretoria irá funcionar até a primeira
eleição, que deverá ocorrer no próximo mês de julho.
No caso de um conselho já instituído, as eleições ocorrem anualmente no mês de
julho. Compete aos membros natos (representantes das polícias) a fiscalização do processo
eleitoral, ficando assim impedidos de concorrer aos cargos de diretoria nas áreas onde
trabalham.
102
Cabe esclarecer que os membros dos conselhos não são remunerados e as suas
atividades se constituem numa prestação de serviço voluntário. O voluntariado tem sido uma
forma contemporânea de participação social, onde dois componentes fundamentais atuam
naqueles que se dedicam a essa atividade: o de cunho pessoal, onde a doação de tempo e de
esforço se dá a partir de uma inquietação
que produz uma ação prática, e o social, como uma
tomada de consciência dos problemas coletivos levando ao comprometimento com uma determinada
causa.
O voluntariado tem sido cada vez mais valorizado na sociedade brasileira contemporânea,
inclusive nas empresas que se preocupam com a sua responsabilidade social.
O regulamento dos CCS apresenta um conjunto de deveres comuns, que devem ser observados
pelos membros natos, efetivos e participantes dos CCS. Eles constituem os parâmetros éticos de
funcionamento dos Conselhos.
Analisando a entrevista do presidente do CCS da 8ª AISP, senhor Luis Celso Alves
Gomes em 27 de maio de 2008, passamos a expôr considerações sobre as temáticas
principais:
Sobre os objetivos dos CCSs nos avalia que são espaços criados para reunirem-se
sociedade civil e Polícias no intuito de buscar-se não somente a aproximação de todos, mas a
busca de soluções para os problemas que afligem a população no que tange a falta de
segurança.
A área de um conselho é demarcada pela secretaria de segurança, abrangendo o
batalhão e as delegacias que atendem os municípios de uma determinada AISP.
O funcionamento das reuniões do CCS se dá uma vez ao mês, sendo reunião ordinária
que serve de café/conselho e as reuniões extraordinárias (quantas forem necessárias) com a
diretoria e membros natos somente.
O Conselho Comunitário é composto pelos membros natos que são o Comandante do
BPM e o Delegado da área, uma diretoria formada por um presidente, um vice, um 1º
secretário, 2º secretário, diretor de assuntos comunitários e sociais, além disso, temos o
Conselho de Ética formado por mais três membros. Os membros participantes também
formam o Conselho.
A competência do presidente do CCS é se responsabilizar pelas maiores deliberações,
como: marcar as reuniões, convocar as pessoas pra falarem nas reuniões. É um elemento
catalisador e promotor da participação mais efetiva da sociedade civil na busca de soluções
dos problemas.
103
Em relação aos principais problemas de segurança pública enfrentados na 8ª AISP
CCS discorre que:
Falta de policiamento principalmente nos distritos. Demora no atendimento das
ocorrências na delegacia legal da policia civil. Falta de delegados no fim de
semana. Pois ocorre o plantão de área nos fins de semana. A8ª AISP compreende
os municípios de São Francisco do Itabapoana, São Fidelis, São João da Barra e
Campos. Você imagina um delegado no fim de semana para todos esses
municípios. Em contrapartida temos boas relações com os delegados da Policia
Civil e com o comandante da policia militar, mas precisamos de estrutura do
Estado, mais efetivo, mais viaturas para dar uma resposta mais rápida a sociedade.
O crime está se interiorizando. Um exemplo disso são os seqüestros. (Presidente
do CCS da 8ª AISP Luis Celso Alves Gomes, entrevista em 27 de maio de 2008)
Se faz necessária uma parceria maior entre Estado e Município e não vemos isso
ocorrer com muita freqüência. É mais fácil responsabilizar o outro.
Analisando se atuação do CCS tem contribuído para implantação de políticas de
segurança na região, temos que:
Lamentavelmente o CCS não tem atuado de forma preventiva, não tem feito
palestras nas escolas e ações de segurança publica. O problema é municipal. Não
temos muito acesso ao executivo municipal, principalmente porque o CCS foi
criado durante o governo do ex governador Garotinho e a gestão do ex prefeito
Arnaldo Viana e do atual prefeito Alexandre Mocaiber não atuava em conjunto
com propostas do governo do Estado. Agora o município tem boa relação com o
governador Sérgio Cabral. Nós enviamos vários convites, enquanto presidente do
CCS para os representantes do executivo municipal participarem da reunião do
CCS e não me deram nenhuma resposta. Nós fizemos um curso para conselheiro
no ISP no Rio de Janeiro e eu via os presidentes dos Conselhos com carros das
prefeituras a que representam e eu tinha que ir na viatura da PM, pois a prefeitura
de Campos não disponibiliza. O Batalhão apóia as ações do CCS, mas veja só o
perigo que eu me expunha andando no Rio de Janeiro no carro da PM. (Presidente
do CCS da 8ª AISP Luis Celso Alves Gomes, entrevista em 27 de maio de 2008)
A participação da população pode auxiliar no combate a violência e criminalidade na
região de um CCS. A população tem papel fundamental no combate a violência. Há várias
formas de se denunciar uma ou mais situações de risco, seja por telefone, Internet,
pessoalmente, visto que o BPM é tido e conhecido como um local aberto e receptivo a
população local. Entretanto, aumentar o público do CCS é tarefa árdua na tentativa de
resolver os problemas encaminhando-os a quem de direito e cobrando as soluções.
As organizações da sociedade civil que apresentam um maior envolvimento nas
reuniões do CCS são comerciantes, moradores, pessoas ligadas a justiça, associações
comerciais e de moradores e empresários, além de profissionais liberais.
104
Sobre a eficácia da atuação do CCS na redução da violência percebemos que os
problemas trazidos as reuniões dos CCSs nem sempre são de fácil solução, mas, são
encaminhados a quem de direito (os comandantes da Policia Militar, da Polícia Civil, Da
Policia Rodoviária Federal, e da Guarda Municipal.
Os principais problemas enfrentados na operacionalização dos CCS a despeito de
termos a clareza de que é um trabalho voluntário, não remunerado, não possuindo sede já é
um elemento dificultador, pois depende-se de ocupar um pequeno espaço no Batalhão da
Policia Militar para guardar e arquivar o material do CCS. As reuniões também são feitas na
OAB, ACIC, CDL.
Em relação as entrevista realizadas com os membros natos dos CCSs Coronéis da
Policia Militar e Delegados da Polícia Civil identificamos que os objetivos do CCS partem de
uma visão de parceria com a segurança publica e que tem o comprometimento necessário com
a ordem publica do município. O objetivo e colocar em prática as demandas que vão
chegando aos órgãos de segurança pública em determinado momento, porque não se faz
segurança pública sem informação.
Trata-se de reuniões formadas pelas pessoas da comunidade, representatividades das
associações comerciais, de moradores, empresários, comerciantes e o poder publico do
município e do Estado que se reúnem uma vez por mês com o objetivo de discutir os
problemas de cada região e buscar soluções.
São órgãos que foram criados pelo ISP e é formado por instituições policiais de uma
determinada área com a participação da comunidade. A comunidade participa através de
organizações comunitárias. As reuniões são presididas por um presidente eleito e os membros
natos não participam disse, ou seja, o delegado titular da delegacia e o comandante do
batalhão da PM.
A competência dos membros natos no CCS é aproximar as instituições policiais da
comunidade, aprimorar o controle da comunidade através do apoio que as comunidades darão
elevar o grau de entendimento da comunidade sobre a complexidade dos problemas
relacionados à segurança publica esclarecendo o papel de cada instituição na busca dessas
soluções. E discussão entre os titulares das delegacias e os comandantes de batalhão a
definição das prioridades da segurança da área.
Colocar em prática tudo que e discutido na reunião. A policia militar e civil devem
trabalhar de forma integrada. Segurança publica e um dever de todos, mas as informações
deves ser corretas e não mascaradas, tanto da inteligência quanto da população, pois daí cria-
se um confiança na policia e na segurança publica.
105
Os principais problemas de segurança publica são de ordem urbana, mais precisamente
de desordem urbana. A criminalidade tem um aspecto particular, ela se manifesta basicamente
através da desordem urbana, ou seja, camelôs, vãs, guardadores de automóveis, pontos de
táxis irregulares, enfim, toda essa desordem que contribui não só efetivamente com a
insegurança como para a percepção de insegurança que as pessoas têm quando andam pelas
ruas dominadas por uma desordem.
Os órgãos de segurança pública para dar uma resposta a esses problemas tem atuado
junto às secretarias municipais de assistência social, do conselho da infância e juventude.
Procura-se, dentro das possibilidades, tomar algumas medidas que são preventivas e
repressivas, mas infelizmente o problema da desordem urbana não está no âmbito das forças
policiais. Sabe-se que é o executivo municipal que administra, que gere, e é que tem que
ordenar a situação urbana. Essa separação causa problemas. A não atuação ou a má atuação da
prefeitura na arena social resulta numa queda no nível de segurança
A atuação dos CCS tem contribuído para a implementação de políticas publicas de
segurança, porque o objetivo do CCS é que as comunidades que participam dele e se
conscientizam de todos esses problemas podem pressionar os dirigentes dessas áreas e se
mobilizarem, mas a prefeitura, a meu ver, vai ser mito mais sensível a uma demanda
apresentada pela comunidade, do que uma recomendação ou pedido de um outro órgão do
Estado por exemplo.
Dentre as formas de se manifestar, que são varias na sociedade, o CCS é a mais
eficiente, e vai depender da comunidade participar. A associação de moradores tem uma
participação satisfatória. Entretanto, sabemos que é necessária uma maior integração entre os
órgãos estaduais de segurança e os órgãos da prefeitura.
É notório que a segurança publica é dever do Estado e responsabilidade de todos. Mas,
deixemos para trás a concepção de que segurança publica é somente obrigação do Estado ou
só questão de policia. O canal mais efetivo e atuante na atualidade é o CCS, pois aparece
como quebra de paradigmas, conceitos e valores e aproximar as pessoas. Governança é ir ao
encontro da sociedade pra discutir seus anseios.
O funcionamento do CCS se dá com a atuação em conjunto dos diversos seguimentos
favoreçam esse sucesso. Todos os seguimentos estão sempre presentes e podem dar
encaminhamento mais facilmente as demandas. Esse fato agrega credibilidade ao CCS.
O Brasil é indiscutivelmente um país com potencial incomparável de propiciar
riqueza, crescimento e conseqüentemente qualidade de vida a sua população, mas o fato é que
as cidades encontram se repletas de invasões e favelas, bolsões de pobreza em que criminosos
106
impõem sua própria lei, lugares onde a população se acostuma a submissão a esses grupos de
poder.
A conformação social e populacional das grandes cidades, e a configuração econômica
com altas taxas de desemprego um fenômeno curioso concretizou se no país, multidões de
mendigos e pedintes de toda espécie tomaram as ruas e sinaleiras das cidades de todos os
portes e regiões, praticando o ilícito, como comprovado, mais fácil e vantajoso que a busca de
remuneração pelos meios lícitos. Mas, a mendicância por si só não é crime.
Procurando neutralizar as causas, atingir a raiz do conflito terminal, a prevenção atua
na solução de carências sociais criminógenas, estratégia de política cultural, econômica e
social, com o objetivo de criar uma capacidade comunitária de superar os conflitos de forma
produtiva, educação, trabalho, bem estar social, etc.
É necessário dar um maior enfoque a teoria da prevenção social, pois essa atua nas
causas originais que levam ao delinqüente praticar sua conduta, apontando meios e dando
oportunidades, que não só a criminalidade, maior empregador nos meios periféricos. Assim, a
educação e socialização, bem-estar social e qualidade de vida, são âmbitos essenciais para
uma prevenção, que opera sempre a longo e médio prazos e se dirige a todos os cidadãos.
Podemos afirmar que os fatores econômicos e educacionais não determinam,
individualmente, o caráter delinqüente do homem. Devemos assim nos voltar para a base da
formação que é a família e com igual razão ao Estado como garantidor de condições mínimas
de humanidade. A família por sua vez - berço de um futuro sólido - só se fortifica se o Estado
se coloca como sua base primária.
O crescimento do crime organizado está relacionado a fenômenos sociais novos, como
o neoliberalismo, a globalização, o avanço tecnológico, a desregulamentação dos mercados, a
flexibilização das relações e garantias de trabalho. Mas também com características históricas
da sociedade brasileira, como a enorme pobreza e a ausência ou fragilidade dos direitos e da
legalidade. O crime organizado no Brasil é marcado por relações de identidade baseadas na
pobreza e na vida nas fronteiras incertas da informalidade, da ilegalidade e do ilícito.
Combatê-lo, neste sentido, depende muito da consolidação democrática do Estado de direito e
da cultura dos direitos na vida cotidiana, e não só da política de segurança pública.
No CCS do município de Campos dos Goytacazes (8ª AISP) foram aplicados 10
formulários junto aos conselheiros que representam a sociedade civil no referido Conselho.
Estes são presidentes de associações de bairros do município em voga. Importante, neste
momento, se faz ratificar nosso objetivo que analisar a participação da comunidade no
combate a violência.
107
Em relação ao perfil dos entrevistados observamos que 90% são do sexo masculino e
somente 10% representam o sexo feminino. Estes apresentam idade a cima dos 31 anos,
demonstrando que a participação da comunidade se dá a partir da maturidade adquirida pelo
processo de experiência nas relações sociais travadas após casamento ou não, trabalho formal
ou não.
Figura 5: Sexo Figura 6: Idade
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes
Sobre o nível de instrução dos conselheiros observamos que os representantes das
associações de bairro são pouco instruídos do ponto de vista da educação formal. Vejamos:
Figura 7: Instrução
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes
Percebe-se que a posição argumentativa dos sujeitos de nossa pesquisa no interior dos
sistemas políticos democráticos é clara: o seu papel não é produzir deliberação, mas apenas,
através de uma forma simbólica de comunicação demandar que o consenso formado ao nível
público se reflita nas decisões das autoridades da área de segurança pública.
10%
90%
masculino
feminino
Sexo
50%
30%
20%
de 31 a 40 anos
41-50
> 51
Idade
20%
30%
50%
ensino médio
completo
ensino médio
incompleto
ensino
fundamental
incompleto
Instrução
108
Nessa visão participação social não extrapola os limites dos canais institucionais de
participação no Estado representado por conselhos, grupos tripartites, comissões e outras
formas.
Participação neste caso deve ser o exercício cotidiano de busca de informação e
conhecimento em torno de interesses comuns buscando argumentos para melhor influenciar.
Com isso a administração pública passa a não ser mais a tutora exclusiva dos “interesses”
públicos. Isso inicia uma nova fase - soberania popular, visto que atualmente é necessário
gerir em conjunto ouvindo conselhos municipais, associações de classe, organizações não
governamentais, ou seja, as mais diversas e legítimas formas da participação cidadã
Ao nos reportamos a analise da renda dos participantes do CCS constatamos que
segundo as respostas, a camada da população que possui estabilidade financeira não participa
das discussões acerca da segurança publica. Isto nos faz supor que por se protegeram
privadamente das astúcias criminosas, não se mobilizam ao debate da criminalidade e suas
repercussões. E demonstram no seu discurso que quando participam, almejam galgar cargos
políticos. Diante disto, apresentamos o gráfico abaixo:
Figura 8: Renda
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes.
Sobre a violência e criminalidade todos os 10 entrevistados responderam que
consideram o município violento. No entanto, 60% considera muito violento e 40%
considera o município violento num grau médio, como apresentado no gráfico abaixo:
40%
60%
Até R$ 415,00
de R$ 416,00 a
1245,00
Renda
109
Figura 9: Opinião sobre violência
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes .
Esta informação pode ser comparada às estatísticas criminais fornecidas pelo Instituto
de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro que foram manipuladas para a confecção
de taxas de ocorrências por causas. Vejamos:
Figura 10: Registros de Ocorrências no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do ISP e IBGE
Podemos verificar no gráfico acima que os registros de ocorrências em todo Estado
tem se mantido em altos índices que a 8ª AISP vem acompanhando proporcionalmente os
números da capital e do Estado. O que comparado a percepção de nossos entrevistados vem
confirmar o sentimento de insegurança e aumento da violência.
Para essa análise foi usada a fórmula composta da seguinte maneira:
Taxa de Ocorrências por Causas = Total de Ocorrências por causa x 100.000
População estimada para o meio do ano
Importante, neste momento ratificar que para a confecção das taxas, foram utilizados
dados sobre população do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE), e que para o
ano de 2007, marcado por um processo de contagem da população por amostra, foram
60%
40%
muito
médio
Opnião sobre Violência
110
utilizados para a referida pesquisa os dados de população residente
em
1º de abril de 2007,
segundo os municípios. E que o ano de 2008 tem informações referentes ao primeiro semestre
apenas.
Em relação aos principais problemas enfrentados na comunidade face a violência 30%
responderam como principal problema a prática de homicídios na cidade. Outros 30%
responderam roubos / furtos, e mais 30% relacionaram o tráfico de drogas como principal
problema de violência no município. Os 10% restantes dos entrevistados responderam a
alternativa – outros a justificando enquanto seqüestro relâmpago que acontece nos arredores
das agencias bancárias.
Figura 11: Formas de violência.
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes.
As taxas das ocorrências dos crimes citados pelos entrevistados confirmam a
impressão da comunidade sobre as formas de violência. Os homicídios, roubos e furtos são
os crimes mais incidentes no Estado, na capital e na 8ª AISP. Em relação ao tráfico de
entorpecentes, também nos foi fornecido dados para a confecção das taxas correspondentes.
A prática de crimes se relaciona num emaranhado de intenções, não podemos abandonar a
possibilidade de vínculo de homicídios, ameaças e lesão corporal relacionados ao tráfico de
entorpecentes. Estes também intimamente relacionados a prisão de adolescentes em conflito
com a lei.
30%
30%
30%
10%
homicídios
roubos / furtos
tráfico de drogas
outros
Formas de Violência
111
Figura12: Ameaças no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do ISP e IBGE
Figura13: Homicídio Doloso e Lesão Corporal Dolosa no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do ISP e IBGE
Figura14: Homicídio Culposo e Lesão Corporal Culposa no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do ISP e IBGE
112
Figura15: Roubos e Furtos no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do ISP e IBGE
Figura16: Cumprimento de Mandado de Prisão no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do ISP e IBGE
Figura17: Prisões e Apreensão de Criança e Adolescente no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do ISP e IBGE
113
Figura18: Apreensão de Drogas e Armas no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do ISP e IBGE
Sobre o combate a violência, foram questionados se consideram que a violência tem
sido combatida com eficácia e 30% respondeu sim, outros 70% respondeu não. No entanto,
avaliam que a Política de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro e principalmente no
município de Campos dos Goytacazes de forma negativa. Vejamos abaixo:
Figura 19: Combate a violência com eficácia.
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes.
70%
30%
sim
não
Combate à Violência
114
Figura 20: Avaliação da Política de Segurança Pública.
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes.
Quando questionados sobre a participação da comunidade na prevenção e combate a
violência e criminalidade 70% afirmam que a população contribui no enfrentamento a
violência participando e 30% diz que a população de forma geral não participa. No entanto,
as informações se contrapõem quando afirmam que a população em sua maioria tem
denunciado as situações de violência, entendendo que as denuncias são formas ativas de
participação comunitária na questão da criminalidade e violência.
Figura 21: Participação da Comunidade no Combate a violência
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes.
40%
20%
30%
10%
regular
ruim
péssima
não tem opinião
a respeito
Segurança Pública
30%
70%
sim
não
Combate à Violência
115
Figura 22: Participação da Comunidade nas denúncias sobre violência
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes.
Os meios de participação da comunidade no combate a violência foram identificados
da seguinte forma pelos entrevistados:
Figura 23: Meios de Participação da Comunidade no Combate a violência
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes.
Ao serem questionados como a população poderia participar no combate a violência e
a criminalidade responderam que consideram importante denunciar e participar das reuniões
do CCS e do Café Comunitário realizado no 8º BPM, estando mais próximo das autoridades
no sentido de cobrar respostas das solicitações feitas nas reuniões passadas. E também
participando dos Conselhos Municipais (saúde, assistência social, idoso, mulher), não só o
CCS.
O CCS é um espaço onde discuti-se a violência da cidade e propõe-se maneiras de
combate-la. Sendo constituído também como espaço de denuncias da população e de
respostas das autoridades que cuidam da segurança em relação as medidas tomadas visando
o alcance da sensação de segurança.
O CCS tem como finalidade a melhora da qualidade de vida da população. E
desenvolve suas atividades tendo como finalidades principais: promover a aproximação e a
70%
30%
sim
não
Denúncias
40%
10%
50%
disque-denuncia
Conselho Comunitário
de Segurança
disque-denuncia e
Conselho Comunitário
de Segurança
Combate à Violência
116
integração dos órgãos Policiais com a Comunidade; colaborar com as autoridades e com os
órgão civis e militares de qualquer esfera responsáveis pela segurança pública; congregar as
lideranças comunitárias da área com as autoridades policiais com a finalidade de planejar
ações integradas de segurança; encaminhar coletivamente as denúncias, queixas e
reivindicações da Comunidade às autoridades competentes em matéria de segurança pública
e órgãos correlatos; articular a comunidade na busca de solução de problemas na área de
meio ambiente e social que possam resultar em implicações na área de segurança pública;
estimular a prática do exercício de valores universais como a ética, a solidariedade, a
cidadania, os direitos humanos, a democracia, etc; promover e implantar a instrução e
divulgação de programas de autodefesa às comunidades, inclusive estabelecendo parcerias
em campanhas educativas de interesse da Segurança Pública; participar da elaboração de
normas legais; desenvolver ações que forem consideradas de interesse da segurança pública.
Ao serem questionados sobre se a atuação do Conselho Comunitário de Segurança
tem sido eficaz na redução da violência ou pelo menos na sensação de segurança, 40%
responderam sim, e 60% não.
Figura 24: Eficácia da atuação do Conselho Comunitário de Segurança
Fonte: elaborado pela autora com dados das entrevistas realizadas no CCS – Campos dos Goytacazes.
Se avaliáramos que quase a metade dos entrevistados acredita que o CCS atualmente
tem contribuído eficazmente na redução da violência, podemos questionar, subsidiados pelos
dados estatísticos fornecidos pelo ISP
15
, que referencial de eficácia tem sido utilizado para a
declaração dos entrevistados. Supomos que seja a sensação de segurança que ainda não foi
afetada na sua completude, devido ao tamanho da área a ser investiga e o provável
espalhamento da criminalidade na região.
15
Tabelas em Apêndice.
40%
60%
Não
Sim
Eficácia da atuação do Conselho
Comunitário de Segurança
117
Os que responderam não acreditar na eficácia das CCS nas ações de redução da
violência e consequentemente na sensação de segurança justificaram sugerindo que o CCS
deveria estar mais próximo da comunidade divulgando sua existência e ações pois, a maioria
da população não sabe que da existência do CCS em Campos e sal finalidade. Sugerem que
deveriam ser realizadas reuniões nas comunidades, no sentido de aproximar as autoridades
de segurança publica da população.
Em verdade, o perfil apresentado espelha a transformação do foro comunitário e um
local de distinção social. A tendência de que os agentes com mais poder (seja cultural ou
financeiro) tomem para si os espaços de representação, o que é observado em todos os
aspectos da sociedade. Sobre o assunto bem discorre Macaulay (2005,p.157), entendendo que:
Os registros sugerem que esses Conselhos nem sempre são muito “representativos”
da comunidade, sendo integrados principalmente por empresários locais. Boa parte
das atividades parece centrar-se na arrecadação de fundos para comprar
equipamentos para a polícia (às vezes básicos, como pneus novos para veículos de
patrulha), e os membros têm a expectativa de contar com uma atenção preferencial,
em contrapartida por sua generosidade. Com efeito, os CONSEGs parecem
representar um exemplo clássico de “apropriação mútua”: a polícia exerce um papel
condutor, constituindo , dirigindo e recrutando integrantes para o conselho,
enquanto seus membros se beneficiam de acesso privilegiado a um bem público. As
autoridades estaduais não ficam alheias a esse problema; a legitimidade dos
CONSEGs muitas vezes é subvertida pela participação de líderes que não estão
preparados para o trabalho comunitário, interessados apenas em vantagens
financeiras, pessoais ou eleitorais. Com efeito, há uma linha divisória muito tênue
entre esse modo de apropriação e o tipo de aliança feita entre integrantes da
sociedade marginal e a polícia local – por exemplo, com a assessoria a esquadrões
da morte que atuam para eliminar pessoas classificadas como socialmente
indesejáveis.
Percebe-se que a ocupação de espaços pelos mais pobres só acontece quando lhes é
garantido o exercício a direitos sociais, econômicos, políticos e culturais, fornecendo-lhes
instrumentos para uma atuação com responsabilidade na esfera pública, influenciando, dessa
forma, as atividades do Estado. Entende Romano (2002, p.18) que no “combate à pobreza, a
abordagem de empoderamento implica no desenvolvimento das capacidades (capabilities) das
pessoas pobres e excluídas e de suas organizações para transformar as relações de poder que
limitam o acesso e as relações em geral com o Estado, o mercado e a sociedade civil. Assim,
através do empoderamento visa-se a que essas pessoas pobres e excluídas venham a superar
as principais fontes de privação das liberdades, possam construir e escolher novas opções,
possam implementar suas escolhas e se beneficiar delas”.
Estabelecemos inicialmente uma relação entre ordem pública e cidadania, que se
fortalece à medida em que os princípios democráticos se consolidam numa determinada
118
sociedade. Com a instituição de novos direitos, estabelecidos através de um processo
histórico, diversos países assistiram a mudanças significativas das organizações de seus
Estados. No caso brasileiro, o processo de democratização reiniciado em 1985 tem
proporcionado novas estruturas e formas de organização, aproximando-se formalmente das
democracias modernas. Contudo, um conjunto de fatores nos leva a uma cultura cívica
complexa, onde as instituições que garantem o próprio Estado têm baixa credibilidade, além
de conviver com práticas e valores antagônicos.
Uma das formas modernas de lidar com a governabilidade desloca a ênfase da
capacidade de governar para a relação entre o governo e os diversos atores sociais. Esse novo
modelo, que tem as suas limitações, possibilita a construção de canais de participação popular
no processo de tomada de decisão governamental. Assim proliferam os Fóruns e Conselhos de
vários tipos, em especial nas áreas de educação, saúde e assistência social. Portanto, a
integração das forças policiais, das instituições públicas e membros da sociedade civil
correspondem a uma forma contemporânea de relacionamento entre o Estado e a sociedade,
onde o papel desta é crucial para o aprimoramento das políticas públicas. As adequações das
estruturas e instituições estatais que visem o aumento de uma consciência cidadã e
democrática são os desafios para as gestões modernas e para a sociedade brasileira como um
todo.
Além dos benefícios à sociedade pela possibilidade de levar suas demandas aos
representantes do poder público, as instituições policiais passam a construir uma nova
imagem perante a sociedade. Isso reduz o sentimento de insegurança da população, bem como
promove a colaboração popular ao trabalho policial, resultando num sentimento por parte do
policial de dever cumprido elevando sua auto-estima e garantido um melhor desempenho de
sua atividade.
Ao mesmo tempo, em médio prazo, a população vai compreendendo que a resolução
de questões ligadas à segurança pública necessita integrar diversas instituições do poder
público, além de envolver a comunidade para resolver problemas de seu cotidiano. Da mesma
forma, as demandas advindas da sociedade podem possibilitar um diagnóstico qualitativo dos
serviços prestados pela polícia, avaliando as demandas e propondo orientações para sua
resolução.
Os Conselhos Comunitários de Segurança representam a possibilidade de desenvolver
uma relação entre Estado e cidadão, com um maior conhecimento de anseios e limitações
mútuas e estabelecimento de parcerias concretas para a construção de uma ordem pública
democrática.
119
O tema da segurança pública no país tem seu foco cada vez mais dirigido para o poder
municipal. Nesse contexto, o maior exemplo da quebra de paradigmas é o lançamento do
Programa Nacional de Segurança com Cidadania (Pronasci). A grande maioria das noventa e
quatro medidas do Pronasci, que estão divididas em ações estruturais e programas locais,
permeiam, de uma forma ou de outra, atividades diretamente ligadas às ações públicas que
possuem como esfera responsável pela execução o poder público municipal. A razão dessa
nova orientação acompanha uma lógica que demonstra que o desenvolvimento da comunidade
se dá no município, assim, os problemas acontecem nos municípios, as pessoas nascem,
vivem e morrem em bairros dos municípios.
As autoridades públicas chegaram à conclusão de que não é possível realizar política
pública de qualquer natureza sem o envolvimento direto do município, ente federativo mais
próximo do cidadão. Essa premissa não é diferente nas questões de segurança pública. O atual
governo federal vem demonstrando que entendeu a necessidade de uma gestão comunitária da
segurança pública. E para a maior eficácia dessas ações de gestão, em um ano eleitoral como
2008, urge que os candidatos às prefeituras municipais tenham em suas consciências que as
responsabilidades pela segurança e pelo bom convívio nos municípios que vierem a governar
devem ser baseadas na premissa do efetivo envolvimento da comunidade na resolução dos
problemas. É preciso saber ainda que o prefeito, por estar mais próximo da comunidade, é a
autoridade pública que mais necessita adotar uma postura pró-ativa para garantir o convívio
social pacífico.
A sociedade precisa evitar o «fetichismo policial», a premissa que considera a polícia
como pré-requisito necessário para manutenção da ordem social, muitas vezes ocasiona um
resultado desastroso. A influência do «fetichismo policial» nas comunidades faz com que elas
passem a ignorar ou até desprezar outros meios de controle social que podem ser formais ou
informais. Os aspectos estruturais da sociedade e de sua cultura são desvalorizados enquanto
instrumento para manutenção e reprodução da lei e da ordem. De maneira geral, espera-se
tudo da polícia e das instituições policiais, como se a responsabilidade pela resolução do
problema do crime e da criminalidade não fosse de todos.
Essa visão deturpada opera baseada numa lógica segundo a qual esses problemas são
exclusivamente do Estado e de seus representantes, tendo a comunidade afetada pouco ou
nada a fazer. Entidades instrumentais para o controle social eficaz, como a família, a escola e
as instituições religiosas, possuem uma tendência a diminuir suas ações vitais para o processo
de paz social no aguardo de uma solução milagrosa da polícia que nunca chega e nem irá
chegar. A comunidade precisa se convencer que o problema do crime e da criminalidade é
120
solucionável mediante um trabalho integrado e conjunto das forças do Estado e sociedade
organizada.
Atualmente, a formação de parcerias está no centro, não somente da gestão
comunitária da segurança pública, como também de várias estratégias governamentais para
solução de problemas sociais. Tais estratégias têm em conta a proliferação de conselhos
comunitários de várias naturezas, tais como: orçamento participativo, conselhos comunitários
de educação e de saúde, conselhos tutelares, dentre outros. Na essência das parcerias está a
crença de que a prevenção e a redução do crime e da desordem requerem um esforço
coordenado e concentrado de indivíduos, comunidades e instituições afetadas. Uma vez que o
crime pode ter múltiplas causas, infere-se que as soluções devam ser igualmente
multifacetadas e, assim sendo, não possam ser encontradas somente pela polícia.
Os gestores municipais possuem um papel preponderante no esforço conjunto de
contenção da escalada do crime e da criminalidade. Não tratamos aqui da municipalização
total da segurança pública, tampouco da transferência da responsabilidade pelo trato do tema
(que no sistema brasileiro, é do Estado primordialmente e da União em casos específicos)
para os municípios. Na verdade a idéia é expandir a participação do poder municipal no
desenvolvimento e execução de programas e ações de prevenção da violência.
Ações públicas municipais de repressão à desordem pública podem e devem ser
realizadas e/ou acompanhadas pelas guardas municipais e secretarias de segurança
municipais, onde existirem. Até porque temo que considerar que os focos de desordem
pública são um importante passo para a instalação de um ambiente propicio à violência. A
presença efetiva do poder municipal nessa fase inicial é indispensável para ajudar a conter a
escalada da criminalidade urbana.
Quando tratamos de políticas públicas de prevenção ao crime e à criminalidade, via de
regra, dividimos as esferas da prevenção em ações focadas em fatores sociais, econômicos,
psicológicos e ambientais fomentadores do aumento da criminalidade como por exemplo:
políticas públicas de geração de empregos, políticas públicas de inclusão social, políticas
públicas de renda mínima, políticas de saúde pública, políticas públicas de inclusão escolar e
combate ao abandono escolar, políticas de revitalização de espaços públicos particularmente
nas áreas de risco ou de exclusão; Também em ações focadas nas pessoas, locais e condições
sociais propícias a estarem em situação de alto risco de se tornarem agentes agressores ou
vítimas do crime e da criminalidade, que podem ser exemplificados pelos: Programa
Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (Proerd), Mulheres da Paz (Pronasci),
Proteção de Jovens em Território Vulnerável — PROTEJO (Pronasci), Projeto Comunicação
121
Cidadã Preventiva (Pronasci); E ações focadas em problemas do crime e criminalidade
específicos e já existentes. O momento de tratar a prevenção da reincidência ou reprodução da
violência. Exemplos: projetos de ressocialização dos egressos do sistema prisional, projetos
de ressocialização, educativos e profissionalizantes para jovens e adolescentes moradores de
rua, vítimas ou agentes, da violência urbana.
O poder municipal possui um forte talento para atuar de forma transversal nas três
esferas de prevenção. Os futuros gestores municipais do país devem considerar a importância
desses temas na formação dos seus programas de governo que serão apresentados à sociedade
para avaliação. Em contrapartida a sociedade precisa estar atenta a esta particularidade nos
planos de trabalho que serão apresentados pelos candidatos a prefeitos. Os brasileiros não
podem perder a oportunidade de cobrar de seus futuros administradores públicos o
comprometimento com o tema do enfrentamento do crime e da criminalidade.
Os municípios devem evoluir para a formação de Gabinetes Integrados de Segurança
Pública, instâncias operativas que devem reunir os dirigentes locais das polícias (Militar, Civil
e Federal), da Guarda Municipal, do Corpo de Bombeiros, de algumas secretarias da
prefeitura, do Poder Judiciário, da Câmara Municipal, da Defensoria Pública, do Conselho
Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente, entre outras. Esta estrutura deve viabilizar
a troca de informações e a ação cada vez mais integrada das diversas instituições com atuação
na área. O simples fato desta instância ser formada, passando a reunir periodicamente, já
cumprirá um papel muito importante porque, via de regra, as disputas corporativas entre as
polícias e a distância existente entre os trabalhos das demais instituições e agências que atuam
em segurança pública ou em áreas afins terminam por implicar ausência de planejamento,
inexistência de qualquer fluxo de informações e desperdício de recursos.
Por sobre esta estrutura operativa, cada município deve estruturar, de acordo com as
suas características, um Conselho Municipal de Segurança, onde estarão representadas as
comunidades, as entidades mais importantes da sociedade civil, as Igrejas, as escolas, além
das polícias, da guarda municipal e dos demais órgãos públicos do Gabinete Integrado.
Caberá ao Conselho definir, de acordo com o Plano Municipal de Segurança, as linhas
políticas mais gerais a serem implementadas na cidade, cobrando das autoridades as
iniciativas que julgue necessárias. O Conselho servirá, também, como um espaço institucional
para que se debatam diversos temas referentes à segurança. Tanto quanto possível e de acordo
com as dimensões do município, será importante formar Conselhos Regionais ou Distritais de
Segurança que se dediquem ao enfrentamento dos problemas experimentados pelas diferentes
comunidades, de acordo com as suas especificidades.
122
Em todas as circunstâncias o Conselho Municipal de Segurança deve pautar a sua
atividade pela regra do consenso e em consonância com as legislações federal e estadual. O
Conselho Municipal de Segurança é uma instância com funções consultivas e deliberativas, de
articulação, informação e cooperação entre todas as entidades que, no âmbito municipal,
intervêm ou estão envolvidas na prevenção e na melhoria da segurança da população. Mas os
Conselhos devem ser, também, instâncias autônomas de fiscalização das ações do Poder
Público, o que pressupõe uma participação majoritária da sociedade civil no seu interior.
Toda e qualquer iniciativa de vincular politicamente o Conselho aos governantes deve
ser prontamente rechaçada. Os Conselhos Municipais de Segurança devem ser instituídos e
regrados por leis municipais. Devem, também, integrar os projetos das leis orçamentárias de
forma a receberem, anualmente, dotações específicas. Isto não impede que transferências
legais – como do Fundo Nacional de Segurança - e apoios institucionais possam advir dos
estados e da União - sobretudo do Ministério da Justiça e SENASP - nas fases de implantação
de infra-estrutura e dos sistemas de formação e informação para os conselheiros e conselhos.
Vários municípios já possuem suas Guardas e outros estão em fase de implementação
destas novas estruturas de policiamento. A experiência brasileira é muito heterogênea.
Algumas prefeituras optaram pela criação de uma secretaria específica de Segurança
Municipal, sem necessariamente possuírem guardas civis – foi o caso de Vitória (ES), em
1997 –; outras reformularam radicalmente suas Guardas, armando-as – foram os casos de
Novo Hamburgo (RS) e Diadema (SP), em 2000; houve ainda aquelas que investiram em
programas multissetoriais de prevenção da criminalidade e mantiveram suas Guardas
desarmadas - Porto Alegre (RS) e Rio de Janeiro (2000).
Por outro lado, verifica-se também, nesse processo de expansão de atribuições das
Guardas, a influência de uma cultura reativa, uma fragilidade conceitual e a escassez de
quadros capacitados para a gestão de uma Guarda Municipal cidadã. Isso favorece a
reprodução de estratégias, vícios e limitações que hoje caracterizam as polícias estaduais,
assim como a conseqüente disputa irracional de competências, em lugar do intercâmbio
solidário, da troca de informações e da cooperação nas ações de prevenção.
As Guardas Municipais existentes, além disso, vivem muitas outras limitações. Elas não
possuem uma identidade uniforme, legitimada e reconhecida nacionalmente. Por
conseqüência, algumas ainda são vistas como Serviços de Vigilância Patrimonial. Muitos dos
seus integrantes tiveram a sua formação na segurança privada e são ex-vigilantes. As Guardas
não possuem hierarquia, cadeia de comando ou gerenciamento adequado de informações. Não
há mecanismos de gestão, código de ética, controle interno ou externo, ou seja, mecanismos
123
que garantam legitimidade/confiabilidade/eficiência. As Guardas, via de regra, não possuem
padrões mínimos de recrutamento, seleção e formação – concurso, exigência de escolaridade,
currículo mínimo de formação e capacitação orientado por finalidades públicas. O acesso dos
guardas civis à tecnologia de informação e comunicação também é precário e contingente. Os
equipamentos de treinamento e a preparação física são precários. Em inúmeros casos,
verifica-se carência de uniformes, símbolos distintivos, rituais próprios, uma linguagem
particular e formas de comunicação com a sociedade que contribuam para a constituição de
uma identidade institucional.
Quando lidamos com segurança pública, estamos tratando de alguns dos bens mais
importantes para o ser humano; entre eles a liberdade e a vida. Para lidar com estes bens, é
necessário contar com estruturas altamente preparadas, capazes de incorporar em sua prática
os ensinamentos sugeridos pela moderna criminologia e desenvolver, com a população, uma
relação de intimidade e confiança.
Entendemos que a Guardas devem ser concebidas como estruturas de policiamento
comunitário. Isto significa dizer que elas deverão ser estruturadas de tal forma que: Seus
integrantes sejam fixados permanentemente em regiões definidas da cidade – a começar pelas
que se revelarem as mais violentas - para o exercício de patrulhamento a pé e manutenção de
intensas relações com as comunidades de forma a serem conhecidos por todos os residentes e
virem a conhecê-los pessoalmente, um a um. Seus integrantes tenham a autonomia e a
capacidade necessária para a tomada de decisões a respeito da prevenção da criminalidade e
da violência nas regiões onde atuam, atuando nos moldes de um “Policiamento Orientado
para a solução de problemas. Isto significa que os integrantes da Guarda Municipal devem ter
a capacidade de identificar em suas regiões quais são os fatores mais imediatos que agenciam
o crime e a violência de forma a construir com as comunidades a outras agências, públicas e
privadas, as iniciativas necessárias à eliminação destes agenciamentos. Isto pressupõe não
apenas preparo técnico e a posse de habilidades cognitivas especificas, mas também uma forte
capacidade de interação e vocação para o trabalho de mobilização popular.
Seus integrantes devem trabalhar de forma a garantir que as comunidades passem a
desempenhar um papel central na definição das prioridades da ação da Guarda e que firmem a
tradição de prestar contas a elas do seu trabalho. Esse modelo de policiamento a ser seguido
pelas Guardas Municipais pressupõe uma nova idéia a respeito do papel a ser cumprido por
seus integrantes. Pelo trabalho comunitário que eles estarão realizando, será possível que o
Poder Público seja informado, com antecedência, das tensões e conflitos em cada região que
podem evoluir para ocorrências mais graves, inclusive para ocorrências criminais. Da mesma
124
forma, os Guardas Municipais irão identificar rapidamente quais as carências de infra-
estrutura e de serviços que concorrem diretamente para a insegurança da comunidade.
Informações do tipo permitirão ao Poder Público a chance de intervir com iniciativas muito
precisas e eficazes em cada região. Assim, por exemplo, se há uma quadra sem iluminação
pública, será provável que a penumbra facilite a prática de assaltos; se há um terreno baldio
ou um prédio abandonado, será possível que eles sejam usados por traficantes de drogas e
assim por diante.
Os integrantes da Guarda Municipal deverão evitar o confronto direto com infratores,
especialmente quando em ocorrências com arma de fogo. Nestes casos, deverão convocar
imediatamente a presença da Polícia, cuja preparação envolve as habilidades necessárias para
este tipo de situação aguda. A Guarda Municipal estará normalmente envolvida nos chamados
conflitos de baixa intensidade que são, aliás, os mais comuns e que, trazem muita perturbação
às comunidades. Sua imagem, portanto, não será a do “guerreiro” ou a do “herói”, com a qual
a maior parte dos policiais gostaria de se identificar, mas a do mediador habilidoso, líder
comunitário e estrategista em segurança pública.
5. CONSIDERAÇOES FINAIS
A oscilação dos modelos de segurança pública que acompanha a alternância de
coalizões “de esquerda” e “de direita” no governo do Estado do Rio de Janeiro desde o início
da década de 80 demonstra concepções opostas sobre o modo como se deve tratar a questão:
uma enfatizando a necessidade de fazer avançar a ordem democrática, respeitando os direitos
humanos e empreendendo profundas reformas no aparelho de segurança herdado da ditadura;
outra colocando em primeiro plano a eficácia operacional, a obtenção de resultados imediatos
na repressão à criminalidade, se necessário em detrimento daqueles princípios.
Entre outros efeitos perversos da alternância está a própria impossibilidade de
consolidar resultados, sobretudo de iniciativas que demandem um tempo maior de maturação,
que exijam investimentos contínuos, que visem metas de médio e longo prazos. Não se pode
dizer que seja um problema exclusivo da área de segurança pública, mas, dada a inexistência
de um consenso mínimo, no governo e na própria sociedade, em torno de princípios e linhas
de ação prioritários, é nessa área que a gangorra política produz efeitos mais devastadores,
impedindo a continuidade, o acúmulo e, portanto, a avaliação de experiências: programas são
desmontados ou relegados a segundo plano, reformas são abortadas ou modificadas antes que
se tenha podido colher seus frutos, conhecer seus pontos fortes e fracos, avaliar sua eficácia
ou ineficácia. Diante da gravidade que os problemas de segurança, incluindo a violência e a
corrupção policiais, assumiram no Rio de Janeiro, parece evidente que nenhuma intervenção
será capaz de reduzí-los a curto prazo; entretanto, as pressões para que isto ocorra acabam por
comprometer os poucos esforços feitos até hoje no sentido de implementar uma política de
segurança digna do nome, ou mesmo projetos-piloto localizados e experimentais.
Assim, as intervenções governamentais na área têm-se caracterizado por avanços e
recuos, por mudanças bruscas de rota e pela falta de continuidade dos projetos, implicando, na
prática, a ausência de uma verdadeira política pública para o setor. Nesse vácuo, tendem a
126
reproduzir-se apenas as formas tradicionais, rotineiras, de organização e atuação dos órgãos
de segurança, que não só já se mostraram incapazes de enfrentar com eficácia o problema do
aumento da criminalidade, como constituem, elas mesmas, um dos fatores de realimentação
do problema.
É no âmbito da sociedade civil que se podem contabilizar alguns avanços mais
duradouros, embora muito distantes, ainda, da ampla mobilização que seria necessária para
cobrar dos governos compromisso com uma política consistente de segurança. Se, por um
lado, como já se mencionou, a pressão do medo tendeu a reforçar visões conservadoras e
demandas imediatistas, assistiu-se, por outro, ao desenvolvimento de algumas iniciativas
inéditas que ampliaram a participação social no debate e na formulação de programas
pertinentes à área. Propor soluções para o problema da segurança fora das instâncias de
governo e, mais ainda, fora do âmbito exclusivo da atuação policial – não só ampliando o
próprio conceito de segurança pública, como transformando a participação da sociedade num
elemento indispensável das políticas para o setor.
As linhas de participação da sociedade civil devem ir desde campanhas e mobilizações
pela paz, até a participação na propositura de programas de educação, treinamento e
profissionalização, sobretudo de jovens moradores em comunidades carentes, segmento mais
vulnerável ao envolvimento com a violência, passando pela parceria com a Polícia Militar na
implantação do policiamento comunitário, pela criação e manutenção dos Balcões de Direitos,
que prestam assistência jurídica nas comunidades.
Outra iniciativa duradoura, proveniente da sociedade civil, foi o Disque Denúncia,
serviço criado em agosto de 1995 pela organização não-governamental Rio Contra o Crime,
em parceria com a Secretaria Estadual de Segurança Pública, para captar informações
anônimas que pudessem auxiliar o trabalho da Polícia na elucidação de crimes cometidos ou
em andamento. Esta se espalhou por todo Estado e vem repercutindo seus bons frutos.
Há diversos outros exemplos que podem ser citados, como outras iniciativas de menor
escala que surgiram ao longo das duas últimas décadas: centros de defesa de direitos e
promoção da cidadania, serviços de captação de denúncias com focos específicos, serviços de
atendimento a vítimas, programas de apoio a segmentos de risco, instituições de mediação de
conflitos – para mencionar apenas alguns tipos de experiências que vêm sendo empreendidas
como respostas da sociedade ao crescimento da criminalidade e da violência no Rio de
Janeiro.
Mas, importa sobretudo, ressaltar dois aspectos que caracterizam a evolução recente
do tratamento local desse problema: em primeiro lugar o inegável amadurecimento de setores
127
da sociedade civil no esforço de fugir à apatia ou à sedução das propostas messiânicas e
autoritárias, ampliando sua participação e fornecendo um contraponto à idéia profundamente
arraigada nos órgãos e gestores da política de segurança, de que esta é assunto exclusivo do
Estado, questão de polícia, não um espaço para o exercício da cidadania ou para a expressão
de demandas sociais. Em segundo lugar, e por motivos diversos, inclusive o tradicional
fechamento dos órgãos de segurança ao diálogo externo, a dificuldade de estabelecer
articulações produtivas entre as múltiplas iniciativas da sociedade civil e as ações
governamentais na área da segurança pública. Em terceiro, a desconexão entre intervenções
de diferentes níveis de governo (federal, estadual, municipal), e entre órgãos de cada um
desses níveis, com a conseqüente perda de possíveis sinergias entre projetos com algum valor
preventivo da violência e do crime.
Programas de urbanização do município, que, em si mesmo, não tem poder de reduzir
a violência, mas, pelo seu impacto na qualidade de vida e na restauração da presença do poder
público em áreas carentes, poderiam estar sendo acompanhados, com grande ênfase, de
iniciativas governamentais voltadas para a melhoria das condições de segurança dentro das
comunidades atendidas.
O quadro que se desenha a partir das observações acima sugere que, a despeito de
inquestionáveis avanços, permanecem praticamente inalterados os desafios existentes para o
enfrentamento eficiente do problema no Rio de Janeiro: no que diz respeito às políticas de
segurança stricto sensu, pressões imediatistas e oscilações das linhas de atuação têm, na
prática, favorecido a reprodução de rotinas discricionárias, a resistência a mudanças mais
profundas e a continuidade de formas obsoletas de atuação e gestão. Já no que se refere à
sociedade civil, a mobilização ampliada nos últimos anos não consegue produzir resultados
agregados palpáveis porque as iniciativas não se articulam entre si, nem, salvo poucas
exceções, às políticas estatais. No plano destas últimas, a concorrência entre distintas esferas
de governo dificulta, quando não impede, um esforço conjunto de atuação sobre condições e
ambientes sociais favoráveis ao crime, que faça convergir intervenções sociais, econômicas,
urbanísticas e policiais nas áreas mais problemáticas do município.
A permanência dos desafios na área da segurança não deve reforçar o ceticismo, e
menos ainda apostas em intervenções autoritárias, que não só não resolvem, como
realimentam o problema. A falsa relação entre combate ao crime e respeito aos direitos
humanos já se demonstrou ineficaz, seja no Estado do Rio de Janeiro ou em outras partes do
mundo. Do mesmo modo, já se revelou improdutiva a tradicional dicotomia políticas sociais
versus política de segurança, que por muito tempo, em nome do enfrentamento prioritário das
128
causas sócio-econômicas, paralisou os setores mais progressistas da sociedade, tornando-os
incapazes de formular propostas específicas para a redução da violência e do crime.
Há duas idéias complementares ganhando terreno no Brasil: primeiro, de que a
melhora das condições de segurança faz parte dos requisitos de acesso à cidadania, ao bem-
estar social, à eqüidade e à democracia; logo, de que não há oposição, mas convergência,
entre os objetivos de reduzir a insegurança e promover a extensão dos direitos e do
desenvolvimento humanos a toda a população. Segundo, de que política de segurança pública
não consiste apenas na repressão ao crime, mas num conjunto integrado de intervenções em
diversas frentes, com participação imprescindível dos vários níveis e setores de governo, da
sociedade civil e das comunidades locais. Em todo o país observa-se hoje uma ampliação do
debate público sobre o tema e sua incorporação à agenda dos mais diversos segmentos
políticos, inclusive daqueles tradicionalmente afastados desse debate.
Outro fato novo é o crescente interesse das prefeituras municipais pelas questões de
segurança, que pode resultar, a médio prazo, em maior descentralização e em maior
integração local das políticas voltadas para o enfrentamento do problema, tirando-as do
âmbito exclusivo de atuação das secretarias de segurança estaduais.
Pioneiro na mobilização social em torno de propostas democráticas para a redução da
violência, o Estado do Rio de Janeiro conheceu, no final dos anos 90, a tentativa inédita de
implantar uma política de segurança articulada, pautada pela combinação entre eficácia no
controle da criminalidade e respeito aos direitos humanos. Essa tentativa mostrou um caminho
possível e estabeleceu parâmetros para o debate que hoje se trava em escala nacional. A
retomada e expansão desse caminho, incorporando, por exemplo, a nova ênfase na
municipalização da segurança pública, é talvez a melhor aposta a fazer no momento, como
alternativa ao ceticismo, à apatia e ao desespero que facilmente tomam a sociedade quando
confrontada com a magnitude e a persistência dos problemas existentes nessa área.
No final da década de 90 o tema da segurança pública assumiu importância central na
agenda política do Estado do Rio de Janeiro. Nessa época surge também no Rio de Janeiro um
dos mais articulados conjuntos de propostas para o desenvolvimento de uma política de
segurança, capaz de conjugar eficiência no combate ao crime e respeito aos direitos humanos.
Para o alcance dessas propostas a máxima é não ceder à falsa contraposição entre eficácia
operacional e respeito aos direitos universais do ser humano, seguidas de ações que sugerimos
e passamos a expor:
A humanização das rotinas de trabalho e dos padrões de atendimento da Polícia Civil:
As delegacias são espaços temidos e evitados. A renovação de seus prédios e equipamentos; o
129
atendimento aos cidadãos sendo apoiado por estudantes universitários treinados, assistentes
sociais e membros da Defensoria e do Ministério Públicos, possibilitarão um novo ambiente,
dificultando a corrupção e as violações de direitos humanos. Um gerenciamento moderno
pode separar outras funções – administração e atendimento ao público – do trabalho policial,
para que esse concentre-se em suas atribuições básicas de investigar crimes e instruir
inquéritos – normalmente desenvolvidas em condições precárias. A adoção da tecnologia de
informação, para informatizar registros, georeferenciá-los e integrá-los aos outros bancos de
dados do sistema de justiça criminal, conduz ao compartilhamento de informações, agilizando
inquéritos e encurtando a atual tramitação burocrática dos trabalhos policiais. Outra medida,
como a reformulação dos Registros de Ocorrência, pode ampliar a quantidade e qualidade dos
dados disponíveis para o conhecimento das condições de segurança, das dinâmicas criminais e
de aspectos mais obscuros dos fenômenos de violência, como, por exemplo, a violência
doméstica. Com isso, é possível planejar estratégias específicas de atuação e avaliar
resultados do trabalho policial com base num conjunto detalhado e confiável de informações.
O treinamento e requalificação policial: Reciclagem e requalificação de policiais são
estratégicos para uma verdadeira política de segurança. Parcerias com organizações civis e
universidades são efetivas na provisão de serviços que vão desde a escolarização para
escalões inferiores, até atividades destinadas aos altos escalões, complementando
treinamentos em assuntos tão diversos como policiamento comunitário, direitos humanos,
racismo, sexismo, homofobia, estigma, preconceito, violência doméstica e técnicas de
mediação de conflitos.
A integração do trabalho policial. O oferecimento de baixa remuneração aos policiais
os induz a alternativas que comprometem a segurança pública: o segundo emprego
(especialmente na segurança privada, sobre a qual é precária a fiscalização do poder público)
e mesmo a corrupção. A captação de recursos não-estatais poderia cobrir distintos serviços de
segurança pública que atualmente são prestados gratuita e informalmente. Com maior
arrecadação, podem ser viabilizados investimentos em recursos materiais e humanos,
possibilitando a formalização e controle do segundo emprego. Enquanto prosseguem os
debates sobre a fusão das polícias civis e militares, é importante integrá-las, ministrando
treinamentos comuns e incentivando mais cooperação e menos competição no patrulhamento
ostensivo e preventivo, nas investigações e na repressão. É importante restaurar a imagem da
Polícia, recrutando apenas policiais de comportamento ilibado, melhorando a qualidade dos
serviços prestados e isolando focos de corrupção e o corporativismo.
130
O planejamento espacializado, descentralização e integração de políticas públicas: A
especificidade de problemas locais de segurança é melhor enfrentada através da
descentralização da política de segurança e integração dos serviços policiais com de outras
agências provedoras de serviços públicos. Há um ganho de eficiência com a demarcação
espacial das responsabilidades dos órgãos policiais, e seu acompanhamento por conselhos
comunitários formados por lideranças da sociedade civil, representantes da Defensoria e do
Ministério Públicos, da Secretaria de Segurança, e os comandos policiais locais. Unidades
territoriais de planejamento permitem o monitoramento e avaliação do trabalho policial, além
da distribuição de incentivos aos agentes das áreas que reduzam índices de criminalidade,
com maior eficiência investigativa e menos violações de direitos por parte dos policiais. Essas
unidades espacializadas permitem a integração entre ações policiais com o provimento de
serviços públicos básicos que influenciam as condições de segurança de cada localidade,
como iluminação, urbanização, guarda municipal. E a coincidência das circunscrições
policiais com as divisões administrativas oficiais, como os bairros, permite o melhor
planejamento da oferta de todos os serviços públicos, e seu monitoramento descentralizado
através de indicadores quantitativos, pesquisas qualitativas e consultas diretas, que podem
avaliar as condições de segurança, dificultando a manipulação de informações e instiuindo
uma referência comum para a comparação entre áreas.
A transparência policial – accountability: através de mecanismos de controle externo
das polícias, induz a substituição de métodos violentos e arbitrários de tratamento da
população, em particular dos habitantes de áreas carentes da cidade e do Estado. Instituições
como ouvidorias, dotadas de poder e estrutura investigativa desvinculadas da esfera policial
(como ocorre em outros países), são capazes de captar denúncias sobre práticas ilícitas
cometidas por policiais, e fiscalizar o trabalho de apuração e punição de desvios como
extorsão, abuso de autoridade e má qualidade do atendimento. Essa ferramenta de controle
externo combate a impunidade de crimes cometidos por agentes da lei. Nas comunidades
carentes sujeitas a situações agudas de violência, a combinação do atendimento de demandas
básicas da população com ações policiais repressivas contra o tráfico de drogas e de armas,
sob o estrito controle dos métodos de ocupação empregados pela Polícia, viabiliza uma
repressão policial qualificada, capaz de gerar resultados eficazes sem altos riscos de
vitimização aleatória e sem afronta aos direitos humanos, produzindo benefícios adicionais, se
acompanhada da ampliação do acesso a bens e serviços essenciais e da abertura de canais
permanentes de comunicação entre a população moradora e o poder público. Tais iniciativas
podem abrir caminho para a implantação de um policiamento comunitário em favelas, de
131
patrulhamentos com intensa participação das comunidades locais, na definição de prioridades
e no controle externo da ação policial.
Sabemos que é certo que, da forma como foram implantados no Estado do Rio de
Janeiro, os Conselhos Comunitários de Segurança prescindem de aperfeiçoamento. A
manutenção do modelo tradicional de polícia por parte de alguns agentes policiais, associada
à dificuldade de cooptação de líderes comunitários que gozem de legitimidade nas suas
comunidades, terminam por dificultar a execução de projetos de policiamento comunitário.
Por outro lado, não podemos deixar de valorizar as experiências em curso, sejam por
representar a mudança de paradigmas na seara policial, bem como significar o embrionário
processo de participação popular na gestão de Segurança Pública.
No caso do Conselho Comunitário de Segurança de Campos dos Goytacazes, ainda
que careça de uma efetiva participação da comunidade local, é inegável que o
comprometimento dos participantes contribui decisivamente para a continuidade dessa prática
social. Ora, a execução de projetos sociais demonstra o anseio de amenizar os embates sociais
causados pela má distribuição de renda, desemprego, analfabetismo, dentre tantas outras
mazelas sociais.
No entanto, o referido Conselho termina por não atingir seus principais objetivos
enquanto conselho comunitário, vez que não consegue estabelecer uma relação paritária entre
a comunidade e as polícias. Desse modo, fica claro o desestímulo dos conselheiros em
prosseguir nas atividades ligadas à área policial, predirecionando outros campos de atuação.
Assim, na busca de um Conselho Comunitário Ideal que atinja os melhores resultados
possíveis, a sua gestão social deve estar pautada nos seguintes pilares: a) gozar de
legitimidade com a comunidade envolvida; b) formular diagnósticos precisos no que tange
aos principais problemas de segurança pública na comunidade; c) manter um diálogo franco
com as polícias e outros órgãos estatais, de maneira que se discutam as melhores medidas
para atacar os pontos diagnosticados; d) manter o papel de mediadora na relação Polícia
versus Comunidade.
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APÊNDICES
126
APÊNDICE A - Formulário de Pesquisa
Conselho Comunitário de Segurança de Campos dos Goytacazes - 8ª AISP
Formulário de Pesquisa realizado em 05 de novembro de 2008 com os participantes do CCS.
Perfil:
1 - Sexo
( )M
( )F
2 - Faixa Etária
( )De 18 a 20 anos
( )De 21 a 30 anos
( )De 31 a 40 anos
( )De 41 a 50 anos
( )51 anos em diante
3 - Nível de Instrução
( )Analfabeto
( )Alfabetização
( )Ensino fundamental (1º grau) incompleto
( )Ensino fundamental (1º grau) completo
( )Ensino médio (2º grau) incompleto
( )Ensino médio (2º grau) completo
( )Superior incompleto
( )Superior completo
( )Especialização
( )Mestrado ou Doutorado
4 – Renda
( ) Até 415,00 – 1 salário mínimo
( )De 416,00 a 1.245,00 – 3 salários mínimos
( )De 1.246,00 a 2.490,00 – 6 salários mínimos
( )De 2.491,00 a 4.150,00 – 10 salários mínimos
( )Acima de 4.151,00
Sobre a violência e criminalidade:
5 - Você considera seu município violento?
( ) Sim
( ) Não
6- Se respondeu sim, o quanto considera violento?
( ) muito
( ) médio
( ) pouco
127
7 - Quais os principais problemas enfrentados na sua comunidade?
( ) homicídios
( ) agressões
( ) roubos / furtos
( ) tráfico de drogas
( ) outros _____________________
Sobre o combate a violência:
8 – Você considera que a violência tem sido combatida com eficácia?
( ) sim
( ) não
9 - Como você avalia a Política de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro e no seu
município?
( ) ótima
( ) boa
( ) regular
( ) ruim
( ) péssima
( ) não tem opinião a respeito.
Sobre a participação da comunidade na prevenção e combate a violência:
10 - Você considera que a população auxilia no combate a violência e criminalidade no
município?
( ) sim
( ) não
11 – A população têm denunciado as situações de violência ocorridas no seu município?
( ) sim
( ) não
12 - Você sabe quais são os meios de participação da comunidade no combate a violência?
( ) sim Quais? ________________________________________________________
( ) não
13 - Como a população poderia participar no combate a violência e a criminalidade no seu
município?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
___________________________________________________________
14 – Dentre as finalidades do Conselho Comunitário de Segurança qual você considera mais
importante no combate a violência?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
___________________________________________________________
128
15 – Para você a atuação do Conselho Comunitário de Segurança tem sido eficaz na redução
da violência ou pelo menos na sensação de segurança?
( ) sim
( ) não
16 – Se respondeu não, sugira medidas que poderiam ser tomadas pelo Conselho
Comunitário de Segurança para ajudar na redução da violência e da criminalidade:
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
___________________________________________________________
129
APENDICE B – Incidências Criminais no Estado do Rio de Janeiro, na Capital e na 8ªAISP.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
VÍTIMAS DE CRIMES VIOLENTOS
Homicídio Doloso 47 45 42 43 41 40 21
Lesão Corporal Seguida de Morte 0 0 0 0 0 n/d n/d
Latrocínio (Roubo seguido de morte)
1 1 1 1 1 1 1
Tentativa de Homicídio 27 28 24 25 26 n/d n/d
Lesão Corporal Dolosa 498 510 491 489 472 480 263
Estupro 8 7 8 9 8 9 5
Atentado Violento ao Pudor
11 10 11 14 12 12 8
VÍTIMAS DE CRIMES DE TRÂNSITO
Homicídio Culposo
16 12 17 18 17 19 10
Lesão Corporal Culposa 269 259 257 237 227 253 146
VÍTIMAS DE MORTES COM TIPIFICAÇÃO PROVISÓRIA
Encontro de Cadaver 9 11 8 6 5 n/d n/d
Encontro de Ossada 0 0 0 0 0 n/d n/d
REGISTROS DE CRIMES CONTRA O PATRIMÔNIO
Roubo a Estabelecimento Comercial 48 51 41 33 31 30 18
Roubo a Residência 12 13 12 11 11 10 5
Roubo de Veículo
234 225 215 218 225 207 102
Roubo de Carga 29 23 18 14 13 n/d n/d
Roubo a Transeunte 129 120 146 235 298 386 247
Roubo em Coletivo
35 31 34 49 55 54 30
Roubo a Banco 1 0 0 0 0 0 0
Roubo de Aparelho Celular n/d 86 73 45 51 n/d n/d
Roubo com condução da vítima para saque em I.F.
n/d 2 1 1 1 n/d n/d
Furto de Veículos 141 134 128 139 146 141 79
Extorsão Mediante Seqüestro (Sequestro Clássico) 0 0 0 0 0 0 0
Extorsão 3 5 8 14 12 7 6
Extorsão com momentânea privação da liberdade (
Sequestro Relâmpago
n/d 0 0 1 0 n/d n/d
Estelionato 65 72 83 103 118 n/d n/d
PRODUÇÃO POLICIAL
Apreensão de Drogas
86 90 79 76 69 66 36
Armas Apreendidas 98 105 99 97 86 72 37
Prisões 141 141 126 106 106 93 56
Apreensão de criança/adolescente (ECA)
27 23 15 13 12 12 7
Recuperação de veículo 210 201 174 171 168 159 78
Cumprimento de Mandado de Prisão 39 46 49 56 57 69 41
OUTROS REGISTROS
Ameaça (vítimas) 450 467 430 422 397 406 230
Pessoas Desaparecidas 34 32 30 29 29 30 17
Resistência com morte do opositor - Auto de Resistência
6 8 6 7 7 9 5
Policiais Militares Mortos em Serviço n/d 0 0 0 0 n/d n/d
Policiais Civis Mortos em Serviço n/d 0 - 0 0 n/d n/d
TOTAIS DE REGISTROS
Roubos 779 800 731 743 801 894 514
Furtos 728 805 782 821 905 1.020 618
Registro de Ocorrências
3.412 3.603 3.619 3.780 3.915 4.100 2.373
BATALHÃO
Fonte: GEPDLBL/SESEG
Dados trabalhados pela autora
Nota: (n/d) Dados não disponíveis.
Os dados de 2008 contam até o mês de julho.
Incidências Criminais no Estado do Rio de Janeiro - Ano de 2002 a 2008
TÍTULOS
130
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
VÍTIMAS DE CRIMES VIOLENTOS
Homicídio Doloso 47 43 44 39 40 38 19
Lesão Corporal Seguida de Morte 1 0 0 1 1 n/d n/d
Latrocínio (Roubo seguido de morte) 2 2 2 1 2 1 1
Tentativa de Homicídio 29 31 26 25 28 n/d n/d
Lesão Corporal Dolosa
431 461 447 478 446 442 249
Estupro 6 6 7 7 7 7 4
Atentado Violento ao Pudor 10 9 11 14 12 10 7
VÍTIMAS DE CRIMES DE TRÂNSITO
Homicídio Culposo
12 10 14 15 13 16 8
Lesão Corporal Culposa
285 270 271 251 243 283 169
VÍTIMAS DE MORTES COM TIPIFICAÇÃO PROVISÓRIA
Encontro de Cadaver 12 15 11 7 6 n/d n/d
Encontro de Ossada 0 0 0 0 0 n/d n/d
REGISTROS DE CRIMES CONTRA O PATRIMÔNIO
Roubo a Estabelecimento Comercial 67 67 57 45 41 39 22
Roubo a Residência 13 13 12 12 10 9 4
Roubo de Veículo 415 400 393 404 402 353 167
Roubo de Carga 44 35 26 20 18 n/d n/d
Roubo a Transeunte 208 185 238 400 492 623 396
Roubo em Coletivo
42 44 48 65 80 82 46
Roubo a Banco
1 1 0 0 1 0 0
Roubo de Aparelho Celular
n/d 153 131 78 88 n/d n/d
Roubo com condução da vítima para saque em I.F.
n/d 3 2 2 2 n/d n/d
Furto de Veículos 216 194 180 182 188 179 104
Extorsão Mediante Seqüestro (Sequestro Clássico) 0 0 0 0 0 0 0
Extorsão n/d 8 12 19 19 10 9
Extorsão com momentânea privação da liberdade
(
Sequestro Relâmpago
n/d 0 0 1 1 n/d n/d
Estelionato n/d 112 128 149 180 n/d n/d
PRODUÇÃO POLICIAL
Apreensão de Drogas
100 109 30 23 17 63 31
Armas Apreendidas
n/d 102 50 27 31 72 36
Prisões
153 n/d 127 119 110 92 58
Apreensão de criança/adolescente (ECA)
42 n/d 16 16 12 8 4
Recuperação de veículo 350 331 296 282 249 244 125
Cumprimento de Mandado de Prisão 31 38 46 57 51 70 42
OUTROS REGISTROS
Ameaça (vítimas) 394 406 383 382 359 361 205
Pessoas Desaparecidas 35 34 31 28 29 30 17
Resistência com morte do opositor - Auto de Resistência 10 13 11 12 11 15 8
Policiais Militares Mortos em Serviço n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d
Policiais Civis Mortos em Serviço n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d
TOTAIS DE REGISTROS
Roubos
1.311 1.348 1.252 1.269 1.339 1.465 825
Furtos
978 1.020 979 1.078 1.219 1.382 879
Registro de Ocorrências 4.259 4.465 4.574 4.856 5.056 5.289 3.104
BATALHÃO
Fonte: GEPDLBL/SESEG
Dados trabalhados pela autora
Nota: (n/d) Dados não disponíveis.
Os dados de 2008 contam até o mês de julho.
Incidências Criminais na Capital do Rio de Janeiro - Ano de 2002 a 2008
TÍTULOS
131
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VÍTIMAS DE CRIMES VIOLENTOS
Homicídio Doloso 36 31 26 33 36 32 21
Lesão Corporal Seguida de Morte - 0 0 1 - n/d n/d
Latrocínio (Roubo seguido de morte)
0 0 1 1 1 1 0
Tentativa de Homicídio
39 33 31 46 36 n/d n/d
Lesão Corporal Dolosa 562 535 553 497 524 469 242
Estupro 11 6 6 9 9 8 3
Atentado Violento ao Pudor 10 7 8 11 12 15 8
VÍTIMAS DE CRIMES DE TRÂNSITO
Homicídio Culposo 29 36 32 34 30 37 19
Lesão Corporal Culposa
421 457 325 312 330 368 213
VÍTIMAS DE MORTES COM TIPIFICAÇÃO PROVISÓRIA
Encontro de Cadaver 11 13 10 10 7 n/d n/d
Encontro de Ossada 1 0 0 0 0 n/d n/d
REGISTROS DE CRIMES CONTRA O PATRIMÔNIO
Roubo a Estabelecimento Comercial 28 41 23 22 30 24 15
Roubo a Residência
9 10 10 10 9 12 9
Roubo de Veículo
25 27 18 15 20 28 24
Roubo de Carga 6 5 7 4 10 n/d n/d
Roubo a Transeunte 82 79 75 83 105 144 99
Roubo em Coletivo 17 8 6 14 8 17 9
Roubo a Banco 0 0 - - - 0 -
Roubo de Aparelho Celular n/d 41 28 9 14 n/d n/d
Roubo com condução da vítima para saque em I.F.
n/d 0 0 - 0 n/d n/d
Furto de Veículos
55 65 50 65 82 110 60
Extorsão Mediante Seqüestro (Sequestro Clássico) - - - - - - -
Extorsão n/d 2 5 8 7 4 4
Extorsão com momentânea privação da liberdade
(
Sequestro Relâmpago
n/d - 0 - - n/d n/d
Estelionato n/d 28 43 41 50 n/d n/d
PRODUÇÃO POLICIAL
Apreensão de Drogas 72 71 41 31 36 96 65
Armas Apreendidas n/d 203 92 54 52 89 50
Prisões 159 n/d 156 150 159 145 103
Apreensão de criança/adolescente (ECA) 18 n/d 6 20 26 30 20
Recuperação de veículo
40 50 30 42 49 47 36
Cumprimento de Mandado de Prisão
38 49 46 28 33 40 25
OUTROS REGISTROS
Ameaça (vítimas) 463 486 443 411 389 337 198
Pessoas Desaparecidas 22 19 17 17 16 16 12
Resistência com morte do opositor - Auto de Resistência 1 0 1 1 1 0 0
Policiais Militares Mortos em Serviço
n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d
Policiais Civis Mortos em Serviço
n/d n/d n/d n/d n/d n/d n/d
TOTAIS DE REGISTROS
Roubos 208 251 200 188 214 273 189
Furtos 666 749 784 724 704 289 448
Registro de Ocorrências 2.922 3.073 3.244 3.014 3.028 3.026 1.775
BATALHÃO
Fonte: GEPDLBL/SESEG
Dados trabalhados pela autora
Nota: (n/d) Dados não disponíveis.
Os dados de 2008 contam até o mês de julho.
Incidências Criminais na
AISP 8 - Ano de 2002 a 2008
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