ads:
FACULDADES INTEGRADAS DE PEDRO LEOPOLDO
Mestrado em Administração
Carlos Dutra
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PLANEJAMENTO E
CONTROLE NAS POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS:
O Caso de Sete Lagoas/MG.
Pedro Leopoldo
2009
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
CARLOS DUTRA
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PLANEJAMENTO E
CONTROLE NAS POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS:
O Caso de Sete Lagoas/MG.
Dissertação apresentada ao Curso de
Mestrado em Administração das Faculdades
Integradas de Pedro Leopoldo, como
requisito parcial para a obtenção do grau
Mestre em Administração.
Área de Concentração: Gestão da
Inovação e Competitividade.
Linha de Pesquisa: Gestão de Políticas
Públicas.
Orientador: Profº. Dr. Luís Aureliano Gama
Andrade
Pedro Leopoldo
2009
ads:
351.007312 DUTRA, Carlos
D978l A Lei de responsabilidade fiscal e o planejamento
2009 e controle nas políticas públicas municipais: o caso de
Sete Lagoas / MG. – Pedro Leopoldo: Fipel, 2009.
Dissertação: Mestrado Profissional em Administração.
Orientador(a): Prof. Dr. Luiz Aureliano Gama de Andrade
l. Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. Políticas Públicas.
3. Orçamento Municipal. 4. Planejamento e Controle.
5 .Gestão da Inovação. 6. Competitividade.
Ficha Catalográfica
Elaborada por Maria Luiza Diniz Ferreira – CRB-1590
Dedico este trabalho a Suzana, minha esposa,
a meus filhos Dimas e Júlia
e a minha mãe Ruth.
Agradeço a meu orientador Dr. Luiz Aureliano Gama de Andrade
pela paciência e sapiência.
Aos colegas da Prefeitura e Câmara Municipal de Sete Lagoas,
sem a colaboração dos mesmos este trabalho não seria possível.
RESUMO
A Constituição de 1988 alçou o Município brasileiro à condição de ente federado em
igualdade de condições com a União e os Estados, com autonomia própria e atribuições
específicas. A Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veio
regulamentar e estabelecer normas voltadas ao equilíbrio fiscal, planejamento e controles
das finanças e políticas públicas. Este trabalho estuda a eficácia da LRF, especialmente no
que refere ao planejamento e controles das ações governamentais municipais. O estudo foi
feito baseado na análise das execuções orçamentárias de Sete Lagoas, ano 2007 e
entrevistas com os gestores e políticos envolvidos na elaboração, aprovação e execução do
Orçamento Municipal. As respostas às questões levantadas nos levam a concluir que no
que tange ao planejamento e controles das ações governamentais, a LRF ainda está longe
de atingir as pretenções enunciadas. O trabalho se encerra sob a evidência da necessidade
de estudos complementares sobre a eficácia da legislação que regulamenta o planejamento
e controles das ações governamentais e a qualidade dos gastos públicos, especialmente
nos municípios.
Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal; Políticas Públicas, Orçamento Municipal;
Planejamento e Controle.
ABSTRACT
The Brazilian Constitution of 1988 raised the Brazilian Municipal district to a federal level of
autonomy, equal in power to the Union and its States, with political autonomy and specific
regulations. The law of nº 101/2000, the Law of Fiscal Responsibility (LFR), came to regulate
and to establish norms designed to fiscal balance, plan and control public spending. This
work addresses the effectiveness of LFR regulations, concerning the planning and the
control of governamental actions at the municipal level. This study examined the budget
distributions of the municipal district of Sete Lagoas in the year 2007, conducting interviews
with managers and politicians involved in the elaboration, approval and execution of the
municipal budget. The answer to the questions raised in the work led us to conclude that in
what refers to the planning and control of governamental actions the LFR is far from
achieving its intended goals. The work concludes that there is a need for further
investigations about the effectiveness of legislation that intends to regulate the planning and
control of governamental actions including the quality of public spending, especially at the
municipal level.
Word-key: Law of Fiscal Responsibility; Public politics, Municipal Budget; Planning and
Control
LISTA DE TABELAS
Tabela I - Evolução das Receitas Municipais – 1964/1975 ............................... 38
Tabela II - Repartição da Carga Tributária......................................................... 40
Tabela III - Relatório de Gestão Fiscal – 2007 ................................................... 73
Tabela IV - Disponibilidades Financeiras e Restos a Pagar 2007 ................... 74
Tabela V - Demonstrativo da Execução Orçamentária/2007, Segundo
Unidade Orçamentária ........................................................................................ 76
Tabela VI - Comparação Variação Positiva e Negativa do Crédito
Orçamentário ....................................................................................................... 77
Tabela VII - Média da Variação % Autorizado X Crédito Orçamentário .......... 78
Tabela VIII - Média da Variação % Liquidado/Autorizado e
Liquidado/Orçado ................................................................................................ 80
Tabela IX - Comparação Médias das Variações das Funções
Programáticas ..................................................................................................... 82
Tabela X - Funções Programáticas: Variação Autorizado/Orçado > 100% .... 85
Tabela XI - Comparação Médias das Variações das Natureza de
Despesas.............................................................................................................. 87
Tabela XII - Natureza das Despesas com Variação Autorizado/Orçado >
100% ..................................................................................................................... 89
Tabela XIII - Comparação Médias das Variações das Fomtes de Receitas .... 90
Tabela XIV - Fontes de Receitas com Variação Autorizado/Orçado >
100% ..................................................................................................................... 92
Tabela XV - Secretaria Municipal de Educação, Total
Orçado/Alteração/Autorizado ............................................................................. 94
Tabela XVI - Secretaria Municipal de Educação, Comparação entre
Autorizado/Orçado por Função Programática .................................................. 94
Tabela XVII - Secretaria Municipal de Educação, Comparação entre
Autorizado/Orçado Por Natureza Da Despesa .................................................. 96
Tabela XVIII - V Educação, Comparação entre Autorizado/Orçado por
Fonte de Receitas ................................................................................................ 97
Tabela XIX - Secretaria Municipal de Saúde – Total
Orçado/Alteração/Autorizado ............................................................................. 98
Tabela XX - Secretaria Municipal de Saúde, Comparação entre
Autorizado/Orçado por Função Programática .................................................. 98
Tabela XXI - Secretaria Municipal de Saúde, Comparação entre
Autorizado/Orçado por Natureza Da Despesa .................................................. 99
Tabela XXII - Secretaria Municipal de Saúde, Comparação entre
Autorizado/Orçado por Fonte de Receitas ...................................................... 100
Tabela XXIII - Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e
Gestão Total Orçado/Alteração/Autorizado .................................................... 102
Tabela XXIV - Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e
Gestão, Comparação entre Autorizado/Orçado por Função
Programática ..................................................................................................... 102
Tabela XXV - Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e
Gestão, Comparação entre Autorizado/Orçado por Natureza da Despesa .. 103
Tabela XXVI - Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento E
Gestão, Comparação entre Autorizado/Orçado por Fonte de Receitas ....... 104
Tabela XXVII - Vereadores e Candidatos mais Votados Eleição 2008 por
Sexo e Idade ...................................................................................................... 112
Tabela XXVIII - Vereadores e Candidatos mais Votados Eleição 2008 por
Grau De Instrução ............................................................................................. 113
Tabela XXIX - Vereadores e Candidatos mais Votados Eleição 2008 por
Profissão ............................................................................................................ 113
Tabela XXX - Vereadores e Candidatos mais Votados nas Eleições 2008
Por Partido ......................................................................................................... 114
Tabela XXXI - Vereadores e Candidatos mais Votados nas Eleições 2008
Participação Eleitoral ........................................................................................ 115
Tabela XXXII - Opinião Vereadores e Candidatos Lei Municipal mais
Importante .......................................................................................................... 116
Tabela XXXIII - Grau de Conhecimento dos Vereadores e Candidatos
mais Votados PPA, LDO E LOA ....................................................................... 117
Tabela XXXIV - Participação dos Vereadores e Candidatos mais
Votados no PPA, LDO E LOA ........................................................................... 118
Tabela XXXV - Impacto do PPA, LDO E LOA na Gestão Municipal
Opinião dos Vereadores E Candidatos mais Votados ................................... 119
Tabela XXXVI - Características do OM Segundo Opinião dos
Vereadores e Candidatos mais Votados ......................................................... 120
Tabela XXXVII - Ateração do OM Segundo Vereadores e Candidatos
mais Votados ..................................................................................................... 120
Tabela XXXVIII - Resultados de Propostas de Suplementação no OM
Segundo Vereadores e Candidatos mais Votados ........................................ 121
Tabela XXXIX- Áreas de Proposição no OM Segundo Vereadores e
Candidatos mais Votados ................................................................................. 121
Tabela XL - Leis Regulamentadoras dos Processos de Palnejamento
Segundo Vereadores e Candidatos mais Votados ......................................... 122
Tabela XLI - Impacto da LRF nas Políticas Públicas Segundo
Vereadores e Candidatos mais Votados ......................................................... 123
Tabela XLII - Média das Variações Positivas e Negativas entre o
Orçado/Autorizado e Liquidado/Orçado, Segundo Unidade
Orçamentária, Função Programática, Natureza da Despesa e Fonte de
Receitas.............................................................................................................. 126
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Variação % Entre Orçado/Autorizado por Unidade
Orçamentária Exercício Orçamentário 2007. .................................................... 79
Gráfico 2 – Variação % Entre Liquidado/Autorizado por Unidade
Orçamentária Exercício Orçamentário 2007. .................................................... 81
Gráfico 3 – Variação % Entre Liquidado/Orçado por Unidade
Orçamentária Exercício Orçamentário 2007. .................................................... 81
Gráfico 4 - Comparação Entre as Médias das Variações % do
Orçado/Autorizado, Liquidado/Autorizado e Liquidado/Orçado por
Função Programática. ......................................................................................... 83
Gráfico 5 - Comparação Valores Orçados Funções Programáticas
(>100mil, >500mil E >1.000mil) Descontado Variações
Autorizado/Orçado >100%. ................................................................................. 84
Gráfico 6 - Comparação Entre as Médias das Variações % do
Autorizado/Orçado, Liquidado/Autorizado e Liquidado/Orçado por
Natureza da Despesa. ......................................................................................... 87
Gráfico 7 - Comparação Valores Orçados por Natureza da Despesa
(>100mil, >500mil e >1.000mil) Descontado Variações
Autorizado/Orçado >100%. ................................................................................. 88
Gráfico 8 - Comparação Entre as Médias das Variações % do
Autorizado/Orçado, Liquidado/Autorizado e Liquidado/Orçado por
Fonte de Receita. ................................................................................................. 90
Gráfico 9 - Comparação Valores Orçados por Fonte de Recursos
(>100mil, >500mil E >1.000mil) Descontado Variações
Autorizado/Orçado >100%. ................................................................................. 91
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Sistema de Planejamento Municipal. ................................................ 53
Figura 2 - Plano Plurianual – Integração Vertical E Horizontal. ...................... 55
Figura 3 - LRF Fluxo Operacional Municípios mais 50 Mil Habitanes. ........... 60
Figura 4 - Método de Pesquisa. ......................................................................... 66
Figura 5 - Macro Processos do Orçamento/2007 - Sete Lagoas. .................... 67
Figura 6 - Processos de Elaboração, Aprovação e Execução do
Orçamento Municipal/2007 da PMSL. ................................................................ 71
LISTA DE QUADROS
Quadro I - Atribuições da LDO pela Constituição de 1988 e Lei de
Responsabilidade Fiscal (2000)..................................................................56
ABREVIATURAS
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BNH - Banco Nacional da Habitação
FMI – Fundo Monetário Internacional
FMS – Fundo Municipal de Saúde
FMTT - Fundo Municipal de Transporte e Trânsito
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNDEB – Fundo de Desenvolvimento do Ensino Básico
FUNDEF – Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental
IBOP – Instituto Brasileiro de Opinião Pública
ISSQN - Imposto Sob Serviços de Qualquer Natureza
ITIV - Imposto de Transmissão Inter Vivos
ITPU - Imposto Territorial e Predial Urbano
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentária
LOA – Lei Orçamentária Anual
OM – Orçamento Municipal
PD – Plano Diretor
PEJA – Programa de Ensino a Jovens e Adultos
PMAT - Programa de Modernização Administrativa e Tributária
PMSL – Prefeitura Municipal de Sete Lagoas
PPA – Plano Plurianual
QESE – Quota-Parte Estadual do Salário Educação
RLC – Receita Líquida Corrente
SFHU - Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SUS – Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................... 17
2 JUSTIFICATIVA ................................................................................................. 19
3 PROBLEMA ....................................................................................................... 21
4 OBJETIVOS ....................................................................................................... 24
4.1 Objetivo Geral ................................................................................................ 24
4.2 Objetivos Específicos ................................................................................... 24
5 ESTRUTURA DO TRABALHO .......................................................................... 25
6 REFERENCIAL TEÓRICO ................................................................................. 27
6.1 A Autonomia dos Municípios Brasileiros .................................................... 27
6.2 Evolução das Atribuições e Receitas Municipais ...................................... 28
6.2.1 Na Colônia: do Descobrimento à Independência .................................... 29
6.2.2 A Independência: Constituição de 1824 .................................................. 30
6.2.3 A República Velha: Constituição de 1891 ............................................... 32
6.2.4 Revolução de 1930: Constituição de 1934 .............................................. 33
6.2.5 O Estado Novo: Constituição de 1937 ...................................................... 34
6.2.6 A Democratização: Constituição de 1946 ................................................ 35
6.2.7 O Golpe Militar: Constituição de 1967 ...................................................... 37
6.2.8 O município Após a Constituição de 1988 ............................................... 39
6.3 O Estado Moderno: Poder, Política e Organização .................................... 42
6.3.1 O Poder Político ......................................................................................... 42
6.3.2 As Políticas Públicas ................................................................................. 43
6.3.3 A Organização Pública ............................................................................... 47
6.3.3.1 Cultura Organizacional ........................................................................... 47
6.3.3.2 Características Culturais das Organizações Públicas ......................... 49
6.4 Instrumentos de Planejamento das Políticas Públicas Municipais .......... 52
6.4.1 Plano Diretor ............................................................................................... 53
6.4.2 Plano Plurianual ......................................................................................... 54
6.4.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias ............................................................... 55
6.4.4 Lei Orçamentária Anual ............................................................................. 56
6.5 A Lei de Responsabilidade Fiscal ................................................................ 58
6.5.1 LRF – do Planejamento .............................................................................. 58
6.5.2 LRF – Disciplina Fiscal ............................................................................. 60
6.5.3 LRF – Transparência, Controle e Fiscalização ........................................ 61
7 METODOLOGIA ................................................................................................ 63
7.1 Apresentação e Análise dos Dados ............................................................ 65
8 RESULTADOS ................................................................................................... 67
8.1 Orçamento Municipal 2007 – Macro Processos ......................................... 67
8.1.1 Macro Processo de Elaboração ................................................................ 68
8.1.2 Macro Processo de Aprovação ................................................................. 69
8.1.3 Macro Processo de Execução ................................................................... 69
8.2 A Execução do Orçamento de 2007 – Análise Quantitativa ...................... 71
8.2.1 O Equilíbrio da Gestão Fiscal .................................................................... 72
8.2.2 Execução Orçamentária por Unidade Orçamentária ............................... 74
8.2.2.1 Créditos Orçamentários X Autorizado/Provisionado ........................... 74
8.2.2.2 Liquidado X Autorizado e Liquidado X Crédito Orçamentário ........... 79
8.2.3 Execução Orçamentária segundo Função Programática ....................... 82
8.2.3.1 Médias das Variações das Funções Programáticas............................. 82
8.2.3.2 Funções Programáticas: Variação Autorizado/Orçado > 100% .......... 85
8.2.4 Execução Orçamentária Segundo Natureza da Despesa ....................... 86
8.2.4.1 Médias das Variações das Funções Programáticas............................. 86
8.2.4.2 Natureza das Despesas: Variação Autorizado/Orçado > 100% ........... 88
8.2.5 Execução Orçamentária Segundo Fontes das Receitas ......................... 89
8.2.5.1 Médias das Variações das Funções Programáticas............................. 89
8.2.5.2 Fonte de Receita: Variação Autorizado/Orçado > 100% ...................... 91
8.2.6 Execução Orçamentária nas Secretarias de Educação, Saúde e
Planejamento, Orçamento e Gestão .................................................................. 93
8.2.6.1 Execução Orçamentária da Secretaria de Educação ........................... 93
8.2.6.1.1 Por Função Programática .................................................................... 94
8.2.6.1.2 Por Natureza da Despesa .................................................................... 95
8.2.6.1.3 Por Fonte de Receitas .......................................................................... 96
8.2.6.2 Execução Orçamentária da Secretaria de Saúde ................................. 97
8.2.6.2.1 Por Função Programática .................................................................... 98
8.2.6.2.2 Por Natureza da Despesa .................................................................... 99
8.2.6.2.3 Por Fonte de Receitas ........................................................................ 100
8.2.6.3 Execução Orçamentária da Secretaria de Planejamento, Orçamento
e Gestão ............................................................................................................. 101
8.2.6.3.1 Por Função Programática .................................................................. 102
8.2.6.3.2 Por Natureza da Despesa .................................................................. 103
8.2.6.3.3 Por Fonte de Receitas ........................................................................ 104
8.3 Elaboração e Execução do Orçamento de 2007 – Análise
Qualitativa .......................................................................................................... 104
8.3.1 Participação do Executivo nos Processos Orçamentários .................. 104
8.3.1.1 Macro Processo de Elaboração do Orçamento .................................. 104
8.3.1.2 Macro Processo de Aprovação do Orçamento ................................... 107
8.3.1.3 Macro Processo de Execução do Orçamento ..................................... 108
8.3.1.4 O executivo e a Lei de Responsabilidade Fiscal ................................ 110
8.4 Legislativo Municipal nos Processos Orçamentários.............................. 111
8.4.1 Caracteristicas dos entrevistados .......................................................... 112
8.4.2 Participação Política ................................................................................ 114
8.4.3 Processo de Planejamento ...................................................................... 115
8.4.4 Participação no Processo Orçamentário ............................................... 119
8.4.5 O Cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal ............................. 122
9 CONCLUSÕES ................................................................................................ 124
REFERÊNCIAS ................................................................................................... 128
ANEXOS ............................................................................................................. 132
17
1 INTRODUÇÃO
Da colônia até a Constituição de 1988, os municípios brasileiros sempre
tiveram sua autonomia limitada pelo poder central. Esse fato se deve a questões
tanto estruturais como circunstanciais e de ordem social, política e econômica.
Assim foi na Colônia, no primeiro e segundo Reinados e na República Velha,
conforme retrata indiscutivelmente Vitor Nunes Leal em: Coronelismo, enxada e
voto
1
.
No período pós-guerra, a democratização, o crescimento urbano e a
industrialização incipiente iniciaram um processo de transformação dos arranjos
políticos. Isso aconteceu pelo menos no que diz respeito aos grandes e médios
municípios. Essa transformação tendia para uma maior autonomia dos municípios.
O golpe militar de 1964 interrompeu esse processo. Apesar de ter
propiciado, via reforma tributária, um aumento da capacidade financeira dos
municípios, ao mesmo tempo restringiu sua autonomia com ações centralizadoras.
A redemocratização do Brasil, que culminou com a Constituição de 1988,
encontrou um país completamente diferente daquele do pós-guerra. Com uma
população predominantemente urbana e um irreversível processo de
industrialização, o país esforçava-se por uma inserção definitiva num mundo
globalizado gerido pela tecnologia e comunicação de massas.
A Constituição de 1988, atendendo às necessidades e anseios do novo
cenário econômico, político e social do país, apontou em uma direção oposta e
totalmente estranha, até então, no que diz respeito às relações entre o poder central
e os municípios.
Os municípios foram considerados entes autônomos, como os Estados e
a União e passaram a ter maior participação na carga tributária
2
. Simultaneamente
receberam mais atribuições, tornando-se responsáveis pela execução de serviços
1
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. 4ª ed. Nova Fronteira. Rio de Janeiro: 2003. Nessa obra, o
autor, no intuito de explicar as origens e dinâmica do “Coronelismo Político” no Brasil, faz uma minuciosa e
documentada revisão do processo de surgimento e evolução política, econômica e administrativa dos municípios
brasileiros, da Colônia à República Velha.
2
A Constituição de 1988 aumentou o repasse de ICMS de 20% para 25% e o Fundo de Participação dos
Municípios de 17% progressivamente até 22,5% em 1993.
18
como saúde, educação, saneamento, habitação, assistência social que antes eram
da competência dos Estados e da União.
O novo status e atribuições delegadas pela Constituição de 1988
encontraram, salvo raras e pontuais exceções, um município despreparado
estrutural e administrativamente para exercê-las. Essas dificuldades se tornaram
mais evidentes à medida que foram surgindo às leis complementares à Carta Magna
com a atribuição de responsabilidades específicas, prevendo critérios, prazos e
sanções, no que tange ao equilíbrio fiscal, planejamento e controles. Dessas leis
regulatórias a que mais impactou sobre os municípios foi a Lei Complementar nº.
101, de 04 de maio de 2000, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A partir de então, o que vemos na maioria dos municípios é uma tentativa
de se adequar a essa nova situação. Se por um lado estão satisfeitos com a maior
autonomia política e com o aumento de suas receitas, por outro encontram grandes
dificuldades administrativas e operacionais em cumprir suas novas
responsabilidades.
Este trabalho pretende fazer uma análise quantitativa e qualitativa da
forma como o município de Sete Lagoas está atuando no sentido de atender as
exigências (equilíbrio fiscal, planejamento e controles) da LRF, e da visão de seus
políticos e administradores públicos sobre esse processo e sua importância.
19
2 JUSTIFICATIVA
A partir de 2000, com a entrada em vigor da LRF, poucos eram os
municípios que trabalhavam com uma política orçamentária efetiva, e quase a
totalidade deles encontraram dificuldades em seguir e aplicar seus ditames.
Hoje os municípios são obrigados a adotar em todas as esferas de sua
administração a regulamentação e práticas definidas na LRF. As dificuldades
encontradas foram, e são, muitas - do desconhecimento das exigências legais então
estabelecidas e da falta de corpo técnico qualificado, a uma cultura de execução
orçamentária pouco, ou nada, preocupada com planejamento e controle.
Por força da necessidade, os municípios estão gradualmente se
equipando e se adequando às exigências da LRF. Treinamento de pessoal para
formação de corpo técnico, contratação de consultorias especializadas e
implantação de infra-estrutura (equipamentos, softwares de controle, estrutura
organizacional) são medidas estruturantes básicas que capacitam os municípios.
Como todo novo processo que se inicia, o cumprimento das exigências da
LRF passa por um período de adaptação, e hoje, passados oito anos de sua entrada
em vigor, pode-se afirmar que a LRF é uma realidade e que a maioria dos
municípios já a cumpre pelo menos nos aspectos formais. A questão que se coloca
é saber quais os resultados efetivos em termos de equilíbrio fiscal, planejamento e
controle/transparência que a gestão municipal pós LRF tem conseguido e se estes
resultados estão alinhados com os anseios da população.
O município de Sete Lagoas, como a maioria dos municípios de seu
porte, passa pelas mesmas dificuldades e hoje opera com orçamento municipal
completamente adequado às determinações da LRF. O orçamento municipal já é
feito a partir do planejamento das ações de cada secretaria, as previsões de
arrecadação estão bastante precisas, e o corpo técnico envolvido no processo já
domina seus princípios, normas e procedimentos.
Entretanto ainda se carece de um estudo que relacione o atendimento
formal, “burocrático”, da LRF com a adoção de políticas públicas eficientes e
eficazes que atendam aos anseios e necessidades da população, e o grau de
20
ciência das elites políticas e administrativas do município sobre sua importância e
necessidade.
21
3 PROBLEMA
O processo de transformação do município, de subordinado a ente
autônomo, em condições de igualdade com a União e os Estados, tornou-se efetivo
a partir da Constituição de 1988.
A própria Constituição e uma série de leis complementares passaram a
atribuir aos municípios as responsabilidades de planejar, formular, implementar e
avaliar políticas públicas, abrangendo uma série de atribuições de natureza e
complexidade até então estranhas a eles, como desenvolvimento social, humano,
ambiental, econômico, tecnológico e organizacional. Essa última como objeto
possibilitador de todas as outras.
De 1988 até o Plano Real
3
em 1993, o país vivia junto com o primeiro
momento de implantação das novas diretrizes de fortalecimento e aumento das
atribuições dos municípios uma situação inflacionária. Essa situação além de
mascarar os resultados financeiros das contas públicas, forjando um falso equilíbrio,
servia como irrefutável justificativa para a falta de planejamento e desorganização
das políticas públicas municipais.
O Plano Real a estabilização monetária que a ele se sucedeu deixaram
patente que além de agirem sem planejamento e organização os municípios sofriam
de graves desequilíbrios recorrentes em suas contas. Para que os municípios
assumissem de fato sua nova condição de entes autônomos prevista na
Constituição de 1988 e fizessem jus aos recursos ganhos com a instituição da nova
divisão dos tributos arrecadados, era preciso que cumprissem as novas
responsabilidades a eles atribuídas, o que não vinha sendo feito na maioria dos
casos.
Nesse cenário que, em 1997, o Governo Federal, por meio do BNDES,
organizou um grupo de trabalho incumbido da tarefa de criar uma lei que
disciplinasse a matéria. Surgiu, aprovada pelo Congresso Nacional em 2000, a Lei
de Responsabilidade Fiscal - LRF.
3
Programa brasileiro de estabilização econômica é considerado o mais bem-sucedido de todos os planos
lançados nos últimos anos para combater casos de inflação crônica. Resultou no fim de quase três décadas de
inflação elevada e na substituição da antiga moeda pelo Real, a partir de primeiro de julho de 1994.
http://www.fazenda.gov.br/portugues/real/planreal.asp (acesso em 12/10/08).
22
Em seu conteúdo principal a LRF versa e regulamenta procedimentos de
controle dos gastos públicos e dita a obrigatoriedade, mediante sansões, do
equilíbrio financeiro/fiscal dos órgãos públicos em todos os níveis. Secundariamente,
a LRF também contempla questões referentes ao planejamento, controles e
transparência das gestões municipais.
Os municípios, que além de mal acostumados com a falta de limites e
controles de seus gastos, via de regra, eram também desorganizados e
incompetentes para atender as exigências da LRF. O primeiro movimento das
gestões municipais foi de pressionar para derrubar, ou pelo menos amenizar, as
exigências da LRF
4
, quando ficou constatado que a LRF era fato irreversível o que
se viu, a partir de então, foi uma corrida na busca de meios de se atender as
exigências da LRF. O que exigiu, e exige até hoje, um esforço hercúleo das gestões
municipais.
O que acontece, em especial nos municípios de médio e pequeno porte, é
que para cumprir os ditames da LRF a maioria de seus esforços é direcionada nesse
sentido, especialmente no que se refere ao equilíbrio fiscal, relegando a um segundo
plano as ações de planejamento e controle, e o que deveria ser sua função principal:
desenvolver e programar políticas públicas.
Um fator que contribui para esse comportamento é o das sanções
previstas na legislação complementar à LRF contemplarem somente o que se refere
ao descumprimento das exigências de equilíbrio fiscal
5
. A própria LRF demonstra
seu foco prioritário no equilíbrio fiscal quando apenas oito de seus 79 artigos (do 3º
ao 10º) tratam das questões referentes ao planejamento das políticas públicas e
controles de sua implementação, deixando o seu não-cumprimento, ou mal
cumprimento, sem sanções.
Diante desse quadro as questões que se colocam são:
A LRF está tendo suas exigências atendidas no município de Sete
Lagoas no que diz respeito à obrigatoriedade do equilíbrio fiscal,
4
Ver reportagem revista Veja n.º 1674 de 08/110/2000: Congresso dá nova interpretação à Lei fiscal para
beneficiar prefeitos devedores.
5
Lei nº.10.028, de 10/10/2000, que altera: Decreto Lei n.º 2.848 – Código Penal, art. 359º, alíneas A, B, C, D, E,
F, G e H; Lei n.º 1.079, de 10/04/1950, art. 10º, alíneas 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12; e o Decreto Lei n.º 201, de
27/02/1967, art. 1º, alíneas XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII e XXIII. Tipificando os crimes e fixando
penalidades às infrações de LRF.
23
planejamento, controle e transparência das políticas e ações
públicas municipais?
Qual a visão dos políticos e dos administradores públicos de Sete
Lagoas da importância de se implementar de forma plena e efetiva
as exigências de LRF?
24
4 OBJETIVOS
Com o propósito de orientar a busca de respostas aos questionamentos
apresentados no tópico anterior, foram elaborados os objetivos em sequência.
4.1 Objetivo Geral
Identificar como o município de Sete Lagoas está atendendo as
exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Paralelamente verificar qual é a
visão dos políticos locais e dos administradores públicos municipais desse processo
e da sua importância.
4.2 Objetivos Específicos
Identificar e descrever a estrutura do processo orçamentário/planejamento de
Sete Lagoas, a partir do último Plano Plurianual (PPA), incluindo as Leis de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA)
subsequentes;
Determinar a coerência entre as etapas do processo
orçamentário/planejamento, analisando comparativamente, de forma
quantitativa e qualitativa, o previsto e realizado pelo PPA, LDO e LOA;
Identificar o grau de conhecimento do processo orçamentário/planejamento
municipal existente entre os políticos e administradores públicos do município;
Identificar os métodos e critérios utilizados pela administração pública na
execução do orçamento municipal;
Fazer uma análise comparativa entre os resultados efetivos alcançados pela
gestão municipal e das exigências da LRF no que diz respeito ao equilíbrio
fiscal, planejamento, controle e transparência das políticas públicas
municipais.
25
5 ESTRUTURA DO TRABALHO
A estrutura dos elementos textuais da presente dissertação será dividida
em três partes e obedecerá à seguinte formatação:
1. Parte introdutória – composta pela introdução propriamente dita,
justificativa da relevância do tema abordado, problematização e
situação específica que será investigada e apresentação dos objetivos
almejados;
2. Desenvolvimento – inclui o referencial teórico que vem dividido em
cinco partes.
• A autonomia dos municípios brasileiros - aborda a evolução
histórica e características da autonomia dos municípios
brasileiros;
• Evolução das atribuições e receitas municipais - descreve a
evolução das atribuições e disponibilização de recursos para os
municípios;
• O Estado moderno: poder, política e organização - discute o
Estado moderno e suas relações políticas e de poder, bem como
as consequências sobre sua estrutura e organização;
• Instrumentos de planejamento das políticas públicas
municipais - descreve os atuais instrumentos de planejamento e
implantação das políticas públicas municipais;
• A Lei de Responsabilidade Fiscal – encerrando com uma leitura
analítica da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Fazem parte também do desenvolvimento a apresentação e descrição
dos métodos científicos e das técnicas de pesquisa utilizados na busca
dos objetivos propostos.
3. Apresentação dos resultados – expõe os resultados das pesquisas
documental e de campo feitas, contém:
• descrição dos processos de elaboração, aprovação e execução
do Orçamento Municipal/2007;
• análise quantitativa da execução orçamentária/2007;
26
• entrevistas com executivos municipais e questionário aplicado aos
vereadores e candidatos mais votados, envolvidos nos processos
de elaboração, aprovação e execução do Orçamento
Municipal/2007;
4. Conclusões – encerraram a dissertação. Busca-se opinar de forma
esclarecedora sobre o problema proposto.
27
6 REFERENCIAL TEÓRICO
6.1 A Autonomia dos Municípios Brasileiros
Ao se referir ao conceito de autonomia dos municípios brasileiros, deve-
se fazê-lo considerando sua capacidade de se auto governar segundo os anseios e
necessidades de sua população. A autonomia, nesse caso, envolve os aspectos:
político, administrativo e financeiro, referindo-se respectivamente em poder decidir o
que e quem fazer, como fazer e com que recursos.
Segundo Leal (2003 p. 70) ao se falar da evolução da autonomia de
nossos municípios, deve-se fazê-lo sob o ângulo de sua falta de autonomia tal é,
historicamente, seu estado de “penúria orçamentária, excesso de encargos, redução
de suas atribuições autônomas, limitações ao princípio de eletividade de sua
administração, intervenção da política nos pleitos locais, etc.”.
Desde a Colônia o município é visto e tratado como uma “propriedade” do
poder central e como tal, com a incumbência única de atender e servir às
necessidades deste. Portugal tratou das questões referentes à ocupação da Colônia
na América com ações em que “o que ele visava era o prolongamento passivo de
suas instituições” (FAORO, 1987 p. 148).
A maior parte das vezes a organização política das populações locais já
vinha pronta e decidida, em detalhes, nas naus provenientes de Portugal, como nos
mostra Oliveira Vianna em estudo publicado em 1952.
“- a organização política dos núcleos locais, feitorias ou arraiais, não é
posterior nem mesmo concomitante à sua organização social: é-lhes
anterior. Nasce-lhes a população já debaixo das prescrições administrativas
..... No estabelecimento das cidades e vilas, estas já têm no seu próprio
fundador o seu capitão-mor regente, com carta concebida pelo rei ou pelo
governante. Esta carta é concebida antes mesmo, muitas vezes, da
fundação da vila ou cidade”. (VIANNA
6
. 1952, apud FAORO, 1987, p.148)
Em esporádicas exceções, quando os arranjos populacionais
surpreendiam o poder central, imediatamente eram tomadas providências para
arregimentar e controlar essas populações. “Outras vezes, quando já é grande o
6
VIANNA, Oliveira. Populações Meridionais do Brasil. 5. Ed. Rio de janeiro, José Olympio, 1952, p. 342 e 343.
28
número de latifúndios espalhados em uma dada região, o governo ordena a criação
de vilas com o fim de ‘reunir os moradores dispersos’”. (VIANNA
7
. 1952, apud
FAORO, 1987, p.148)
O município foi concebido inicialmente como um instrumento de
dominação e controle das populações locais, e mais tarde, com o crescimento do
comércio e o surgimento de rentáveis atividades econômicas, mostrou-se eficiente
também para a arrecadação de tributos e executor da burocracia portuguesa,
(DUARTE, 1966).
A falta de autonomia dos municípios perspassou a Colônia e, por
conveniência e utilidade, consolidou-se no Império
8
e República
9
, tendo suas
consequências presentes até os dias atuais. Esse processo manifesta-se
principalmente no controle, pelo poder central, das receitas municipais e das
atribuições que lhes são delegadas, o que será abordado nos tópicos sequentes
tendo como referência as designações das Cartas Constituintes
10
brasileiras.
6.2 Evolução das Atribuições e Receitas Municipais
Falar sobre as atribuições municipais é discorrer sobre algo
conceitualmente polêmico e impreciso nas definições. Leal (2003 p. 79 e 80) diz
“que deve caber ao município as tarefas de natureza local, ou do seu peculiar
interesse.” Definir “natureza local” e “peculiar interesse” é tarefa de grande
imprecisão, considerando a sua variação no tempo. O que hoje é, ou ontem foi,
matéria de interesse do município pode em outra dimensão temporal ser da alçada
de interesse do Estado, da União ou mesmo de nenhum deles.
Associando a relatividade temporal das atribuições municipais ao fato de
que o Brasil sempre foi “formado por distintas realidades geoeconômicas e
sociopolíticas locais” (CAMARGO
11
, in Vergara & Correa. 2004, p.44), isso “torna
7
VIANNA, Oliveira. Populações Meridionais do Brasil. 5. Ed. Rio de janeiro, José Olympio, 1952, p. 342 e 343.
8
Primeiro e segundo reinados.
9
República Velha, Revolução de 1930, Estado Novo e Golpe de 1964.
10
Constituições de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988.
11
Aspásia Brasileiro Alcântara Camargo. Atualidade do Federalismo: tendências internacionais e a experiência
brasileira.
29
muito relativa a noção de peculiar interesse do município, ou de interesse local,
perturbando a solução do assunto no terreno doutrinário” (LEAL, 2003 p. 80).
Com as atribuições, intencional ou casualmente, indefinidas, as receitas
que as deveriam financiar padecem do mal crônico da escassez e dependência de
instâncias superiores. Ora pela falta efetiva de recursos, ora pelo controle político, o
município sempre andou de “pires na mão”.
Não sendo objetivo do presente trabalho discutir ou discorrer sobre a
abrangência dos conceitos das atribuições e receitas municipais, mas apenas
analisar se e como as mesmas estão sendo atendidas pelas administrações locais, a
opção feita foi a de constatar e comparar as variações ao longo do tempo em suas
diversas fases.
6.2.1 Na Colônia: do Descobrimento à Independência
Baseadas nas Ordenações
12
Afonsinas, Manuelinas e Filipinas, a
organização e atribuições das vilas coloniais do início da ocupação do Brasil até
meados do século XVII transpunham, por ato régio, a estrutura administrativa de
Portugal composta basicamente de dois juizes, três vereadores, procurador,
tesoureiro e escrivão (LEAL, 2003 p. 81).
As atribuições dessa estrutura eram todas que se fizessem necessárias, a
distância de Portugal aliada ao desinteresse inicial da Corte com a Colônia não
deixavam outra opção. “Façam as benfeitorias públicas, calçadas, pontes, fontes,
poços, chafarizes, caminhos, casas do Conselho, picotas, e outras benfeitorias, que
forem necessárias .....” (CARVALHO
13
, Orlando M. 1946. Apud LEAL. 2003, p. 81 e
82).
Pela falta de uma clara definição na separação dos poderes, era comum
na época a união do executivo, legislativo e judiciário sob a mesma
12
“A ordem jurídica portuguesa encontrava-se nas Ordenações do Reino, que compreendiam, primeiro, as
Ordenações Afonsinas, depois, as Ordenações Manuelinas e, ao tempo da dominação espanhola, as
Ordenações Filipinas. Essas Ordenações, isto é, o sistema jurídico português teoricamente eram aplicáveis no
Brasil, pois na colônia reinava a legislação da Metrópole.” OLIVEIRA, Adriane Stoll de. JUS NAVIGANDI.
Disponível emjus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3549&p=2. (Acesso em 23/05/2008).
13
Política do Município (ensaio histórico). Rio de Janeiro, 1946.
30
responsabilidade, no caso, das câmaras da Colônia descrita por Carvalho Mourão
como:
“funções muito mais importantes do que as das modernas municipalidades.
Assim, e que, além das atribuições de interesse peculiar do município,
exerciam elas funções a cargo do Ministério Público, denunciando crimes e
abusos aos juízes, desempenhavam funções de polícia rural e de inspeção
da higiene pública, auxiliavam os alcaides no policiamento da terra e
elegiam grande número de funcionários da administração geral, tais como:
os almotacés, assistidos do alcaide –mor, os quatro recebedores das sisas,
os depositários judiciais, o do cafre de órfãos, o da décima, os avaliadores
dos bens penhorados, o escrivão das armas, os quadrilheiros – guardas
policiais do termo – e outros funcionários. Tinham, além disso, as Câmaras
o direito de nomear procuradores às Cortes ......” (CAVALHO Mourão
14
.
1916. Apud LEAL. 2003, p. 82 e 83).
Fato é que a distância e o desinteresse da metrópole incentivaram as
vilas a assumirem atribuições além das suas legais.
As receitas dos municípios durante a colônia eram muito escassas e do
pouco arrecadado considerável parte era destinada à metrópole e ao custeio das
atividades do poder central na colônia. “Numa visão de conjunto, pode-se afirmar
que as finanças das Câmaras coloniais eram insuficientes, mesmo para o reduzido
das obras que se incumbiam. Tanto mais que da receita coletada um terço pertencia
à Coroa, livre de despesas de arrecadação” (LEAL, 2003 p. 162 e 163).
A partir da segunda metade do século XVII, coincidindo em grande parte
com a descoberta e exploração das minas, houve um crescimento da importância
dada por Portugal a sua colônia no Brasil. O Rei, para impor sua autoridade, emitiu
as Cartas Régias
15
, prestigiou e equipou seus representantes na Colônia,
especialmente os juízes de fora, ouvidores e governadores (LEAL, 2003).
Para melhor controlar as riquezas, a Coroa Portuguesa assumiu o poder
público e suas atribuições, criando uma hierarquia onde o município se encontrava,
de fato e de direito, na base (FAORO, 1987).
6.2.2 A Independência: Constituição de 1824
14
“Os Municípios – Sua Importância Política no Brasil-Colonial e no Brasil-Reino – Situação em que ficaram no
Brasil-Império pela Constituição de 1824 e pelo Ato Adicional. Revista do Instituto Histórico e Geográfico
Brasileiro – Tomo Especial – Parte III, Rio de Janeiro, 1916.
15
Cartas Régias de 4 de dezembro de 1677; 12 de abril de 1693; 20 de novembro de 1700 e 28 de março de
1794.
31
Uma das características da Constituição de 1824 foi a separação entre as
funções administrativas e judiciais do Estado. Leal (2003) opina que se por um lado
essa medida importava num melhor arranjo organizacional para o serviço público em
geral, para os municípios significou uma perda de autonomia, pois a Constituição
deixou claro seu caráter meramente administrativo, como prescrevem seus artigos
167, 168 e 169.
“Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais,
que para o futuro se crearem haverá Câmaras, ás quaes compete o
Governo econômico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas.
Art. 168. As Câmaras serão electivas, e compostas do numero de
Vereadores, que a Lei designar, e o que obtiver maior número de votos,
será Presidente.
Art. 169. “O exercício de suas funcções municipaes, formação das
suas Posturas policiaes, applicação das suas rendas, e todas as suas
particulares, e úteis attribuições, serão decretadas por uma Lei
regulamentar”. (Constituição Política do Império do Brazil – de 25 de março
de 1824)
A Carta Magna Imperial além de ditar claro que ao município compete o
governo econômico e municipal apenas, deixa totalmente em aberto a designação
de suas atribuições que vieram com “a lei de organização municipal, de 1º de
outubro de 1828, que dissipou qualquer ilusão quanto ao futuro alargamento das
atribuições das câmaras” (LEAL, 2003 p. 92 e 93).
“Essa lei surgiu em 1.10.1828, disciplinando o processo da eleição dos
vereadores e juízes de paz e catalogando todas as atribuições da novel
corporação, mas, com surpresa para os que tinham lobrigado a autonomia
municipal nos dispositivos constitucionais, trouxe ela para as
Municipalidades a mais estrita subordinação administrativa e política
aos Presidentes das Províncias. Assim, as franquias locais, que
repontavam na Carta Imperial, feneciam na lei regulamentar.” (MEIRELLES,
1996 p. 35) – grifo nosso.
Apesar da subordinação e perda de autonomia, a lei de organização
municipal dá aos municípios atribuições administrativas com delimitações claras,
cabendo-lhes a responsabilidade, desde obras estruturantes, ao cuidado com
bêbados e animais ferozes, conforme nos mostra Vitor Nunes Leal.
“
As funções administrativas das câmaras eram bastante amplas e vinham
enumeradas com minúcias. Cabia-lhes cuidar do centro urbano, estradas,
pontes, prisões, matadouros, abastecimento, iluminação, água. Esgoto,
saneamento, proteção contra loucos, ébrios e animais ferozes, defesa
sanitária animal e vegetal, inspeção de escolas primárias, assistência a
menores, hospitais, cemitérios, sossego público, polícia de costumes, etc.
Resumindo a lista, declarava o art. 71 que as câmaras deliberariam em
geral sobre os meios de promover e manter a tranquilidade, segurança,
32
saúde e comodidade dos habitantes, asseio, segurança, elegancia e
regularidade externa dos edifícios e ruas das povoações.” (LEAL, 2003 p.
94)
Tudo isso sob, obviamente, a mais restrita e rigorosa supervisão e
subordinação aos governos provincial e central.
A Constituição de 1824 em nada beneficiou os municípios no que diz
respeito à determinação de fontes e meios de arrecadação. Os municípios foram
totalmente submetidos às províncias. No Ato Adicional
16
“conferia às assembléias
provinciais o poder de legislar sobre a fixação das despesas municipais e
provinciais, e os impostos para elas necessários” (LEAL, 2003 p. 164).
A Lei de 1º de outubro de 1828
17
limitou ainda mais as poucas fontes de
receitas próprias dos municípios, subordinando e limitando-as à autorização dos
presidentes das províncias, ministros do Império e pela própria Corte. “Em uma
palavra, o principal poder que cabia às Câmaras em matéria tributária ....... era o de
solicitar” (LEAL, 2003 p. 165).
6.2.3 A República Velha: Constituição de 1891
A proclamação da República, ao contrário das expectativas e intenções,
na prática pouco alterou a autonomia e atribuições municipais. O texto da primeira
Constituição Republicana ao se referir à autonomia dos municípios o faz de forma
sucinta no “art. 68 - Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a
autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse”
18
.
Ficando os Estados, antigas províncias, responsáveis em ditar a
autonomia e atribuições dos municípios, estes o fizeram da forma mais minimalista
possível, mantendo, na melhor das hipóteses, tudo conforme a situação imperial
anterior. As “Constituições estaduais estabeleceram um sistema de fiscalização da
16
Em 1834, vota-se o Ato Adicional à Constituição de 1824 que entre outras determinações cria as Assembléias
Provinciais, extingue o Conselho de Estado, concede maior autonomia às Províncias, substitui a Regência Trina
pela Una.
17
Lei - de 1º de Outubro de 1828 - Dá nova forma às Câmaras Municipais, marca suas atribuições, e o processo
para sua eleição, e dos Juizes de Paz.
18
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil - de 24 de Fevereiro de 1891, disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm, acesso em: 24/09/2009.
33
administração e das finanças municipais ....... que se exercia a posteriori, algumas
vezes a priori.” (LEAL, 2003 p. 99)
A tese defendida nos primórdios da República era a de que o ente
federado era o Estado, portanto os interesses deste deveriam sobrepujar-se aos dos
municípios e como os problemas referentes à administração municipal, em sua
maioria, ultrapassavam a esfera única do município, tinha o Estado a obrigação de
interferir.
“No regime de 1891, dado o silêncio da Constituição, o poder tributário
dos municípios era inteiramente derivado do estadual” (LEAL, 2003 p. 174),
realmente no Título III, art. 68
19
decreta: “Os Estados organizar-se-ão de forma que
fique assegurada a autonomia dos municípios em tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse”. Com isso, na prática o município ficou em uma posição de
dependência do Estado ainda maior do que a que se submetia com relação às
Províncias no tempo do Império.
O resultado desse tipo de pensamento e prática foi que mesmo com a
reforma constitucional de 1926, a nova República que se instalava nada fez no
sentido de dar mais autonomia e atribuições aos municípios.
6.2.4 Revolução de 1930: Constituição de 1934
A Constituição de 1934 adotou, pelo menos na letra, uma postura mais
favorável à autonomia e atribuições municipais. O município continuou tendo sua
autonomia submetida à vontade das Constituições estaduais, mas pela primeira vez
uma constituição busca garantir a eletividade do prefeito
20
e câmaras municipais,
salvo exceções
21
, e define também as fontes de receitas
22
dos municípios.
Dada a autonomia e recursos de um lado, por outro, a Constituição de
1934, efetivou o controle sobre os municípios. “Foi instituído certo controle sobre a
19
Idem nota 15.
20
Art. 13, alíne I.
21
O art. 13 § 1º garante ao Estado a nomeação dos Prefeitos das capitais dos Estados e instâncias
hidrominerais.
22
O art. 13 § 2º, alíneas I a V. Define as receitas de competência do município.
34
administração municipal”. Sob a alegação de “‘evitar desatinos’ aos administradores
que ‘pretendem fazer politicagem’” (LEAL, 2003 p. 107 e 111).
Ao se observar o texto da Constituição de 1934, vê-se a intenção de se
deixar em aberto as questões referentes à autonomia dos municípios e claramente
definido o poder do Estado em interferir nos mesmos.
“Art 13 - Os Municípios serão organizados de forma que lhes fique
assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse;
e especialmente:”
..................................................................................................................
“§ 3º - É facultado ao Estado a criação de um órgão de assistência
técnica à Administração municipal e fiscalização das suas finanças.
§ 4º - Também lhe é permitido intervir nos Municípios a fim de lhes
regularizar as finanças, quando se verificar impontualidade nos
serviços de empréstimos garantidos pelos Estados, ou pela falta de
pagamento da sua dívida fundada por dois anos consecutivos, observadas,
naquilo em que forem aplicáveis, as normas do art. 12.” (Constituição da
República dos Estados Unidos do Brasil - de 16 de julho de 1934) Grifo
nosso.
A Constituição de 1934, ‘de direito’, aumentou a autonomia e recursos
dos Municípios, mas ‘de fato’ estes continuaram subordinados via Estado ao poder
centralizador da União.
6.2.5 O Estado Novo: Constituição de 1937
Os parcos e inoperantes ganhos dos municípios na Constituição de 1934
duraram pouco. Com o golpe do Estado Novo, a Constituição de 1937 tratou de
impor aos municípios um controle mais amplo e rígido. De pronto perderam a
autonomia de elegerem os prefeitos, o que passou a ser atribuição direta dos
Estados
“Art.27 - O Prefeito será de livre nomeação do Governador do Estado”
23
.
Quanto às atribuições, “Art.26 - Os Municípios serão organizados de
forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar
23
Constituição dos Estados Unidos do Brasil - de 10 de novembro de 1937. Disponível em:
http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Brazil/brazil37.html Acesso em 28/05/08.
35
interesse, e, especialmente: ... c) à organização dos serviços públicos de caráter
local”
24
, são elencadas, como sempre, de forma vaga e indefinida.
Quanto aos recursos, Leal (2003 p. 188) observa que “a constituição de
1937 conservou o princípio, mas reduziu a receita”. Como se pode ver abaixo foi
retirado o imposto sobre a renda de imóveis rurais, e o percentual (20%) dos
impostos federais e estaduais arrecadados no município.
Art.28 - Além dos atribuídos a eles pelo art. 23, § 2, desta Constituição e
dos que lhes forem transferidos Pelo Estado, pertencem aos Municípios:
I - o imposto de licença;
II - o imposto predial e o territorial urbano;
III - os impostos sobre diversões públicas;
IV - as taxas sobre serviços municipais.
(Constituição dos Estados Unidos do Brasil - de 10 de novembro de 1937)
Leal (2003 p. 112) registra que “o legislador constituinte de 1937 ....... Não
só conservou o departamento de municipalidades, como reduziu a receita municipal
e suprimiu o princípio da eletividade dos prefeitos.” Com a edição do decreto-lei
1.202
25
, de 08/04/1939, “que criou, em cada Estado, um Departamento
Administrativo, destinado a prestar assistência aos governos estaduais e municipais
e a exercer controle sobre eles” (LEAL, 2003 p. 113).
6.2.6 A Democratização: Constituição de 1946
Na Constituição de 1946 “a autonomia dos municípios foi garantida: pela
eleição do prefeito e dos vereadores; pela administração própria, no que concerne
ao seu peculiar interesse”, salvo as exceções das capitais, estâncias hidrominerais e
áreas “de excepcional importância para a defesa externa do País” (LEAL, 2003 p.
115).
“Art 28 - A autonomia dos Municípios será assegurada:
I - pela eleição do Prefeito e dos Vereadores;
24
Idem nota 20.
25
“Criado para aprovar ou rejeitar projetos de decretos-lei baixados pelo interventor, governador ou prefeito;
aprovar projetos de orçamento do Estado e municípios; fiscalizar a execução orçamentária no Estado; receber e
informar os recursos dos atos do interventor ou governador; propor ao interventor, governador ou prefeito
modificações para o aperfeiçoamento dos serviços públicos; emitir parecer, por solicitação do interventor ou
governador aos atos dos prefeitos.” Disponível em (http://www.cultura.mg.gov.br/arquivos/ArquivoPublico/
File/conselho-administrativo-do-estado-de-minas-gerais.pdf). Acessado em 28/05/08.
36
II - pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar
interesse e, especialmente,
a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à
aplicação das suas rendas;
b) à organização dos serviços públicos locais.
§ 1º - Poderão ser nomeados pelos Governadores dos Estados ou dos
Territórios os Prefeitos das Capitais, bem como os dos Municípios onde
houver estâncias hidrominerais naturais, quando beneficiadas pelo Estado
ou pela União.
§ 2º - Serão nomeados pelos Governadores dos Estados ou dos Territórios
os Prefeitos dos Municípios que a lei federal, mediante parecer do Conselho
de Segurança Nacional, declarar bases ou portos militares de excepcional
importância para a defesa externa do País.”
(
Constituição dos Estados Unidos do Brasil - de 18 De Setembro de 1946)
Junto com a maior autonomia, a Constituição de 1946 deixa a janela
aberta para intervenção estadual nos negócios municipais, em casos específicos de
não cumprimento de obrigações.
“Art 23 - Os Estados não intervirão nos Municípios, senão para lhes.
regularizar as finanças, quando:
I - se verificar impontualidade no serviço de empréstimo garantido pelo
Estado;
II - deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, a sua dívida
fundada.”
(
Constituição dos Estados Unidos do Brasil - de 18 De Setembro de 1946)
Se não bastasse a possibilidade de intervenção direta, a Constituição de
1946 institui também a possibilidade de fiscalização dos Estados sobre os
Municípios, travestidos de ‘assistência técnica’. “Art 24 - É permitida ao Estado a
criação de órgão de assistência técnica aos Municípios”
26.
A Constituição de 1946 estabeleceu simetria entre o governo Municipal e
o Federal e Estadual, sendo o novo sistema político municipal integrado agora por
Poderes Executivo e Legislativo (MEIRELLES, 1996). Segundo o autor, a autonomia
do município, política, administrativa e financeira, foi assegurada pela eleição do
prefeito, dos vereadores e pela administração no que concerne ao seu peculiar
interesse.
Quanto às receitas municipais, houve um substancial acréscimo com a
disposição de novas fontes de arrecadação
27
na Constituição de 1946, que criou
também mecanismos de transferências dos Estados e União para os municípios.
“
Mas o principal acréscimo de sua receita resulta de outras fontes, a saber:
26
Idem nota 23.
27
Idem nota 23 – Art. 29 alíneas I a V e art. 30 alíneas I, II e III e parágrafo único.
37
1) Do produto dos impostos que a União e os Estados criarem, além
dos que a Constituição lhes atribui expressamente, 40%
pertencerão aos Municípios em cujo território tiver sido efetuada a
cobrança;
2) Do imposto federal, unificado, sobre lubrificantes e combustíveis
líquidos ou gasosos, sobre minerais do país e energia elétrica, 60%
no mínimo serão entregues aos Estados, Distrito Federal e
Municípios;
3) Sempre que a arrecadação de impostos estaduais (salvo o de
exportação) exceder, em Municípios que não seja o da capital, o
total das rendas locais, de qualquer natureza, ser-lhe-ão atribuídos,
anualmente, 30% do excesso;
4) Finalmente 10% do imposto sobre a renda e proventos de qualquer
natureza serão repartidos pela União, em partes iguais, entre os
Municípios, excluindo o das capitais.” (LEAL, 2003 p. 191 e 192)
Em termos de receitas a situação dos municípios, em tese, melhorou
substancialmente, mas na prática os Estados não repassavam os excessos, apenas
Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo o fizeram, contudo apenas em parte.
A União foi relapsa em pagar as cotas do Imposto de Renda e quando o faziam
eram atrasadas e dependentes de influências políticas para serem liberadas.
6.2.7 O Golpe Militar: Constituição de 1967
A Constituição de 1967 foi sem a menor sombra de dúvida a mais
centralizadora que tivemos. “O golpe de 1964 instaurou nova ordem que tornou as
eleições acessórias” (ANDRADE, 2004 p. 210), no que diz respeito ao executivo dos
Estados, Capitais, instâncias hidrominerais e qualquer outro cargo eletivo que
julgassem de “segurança nacional”, a indicação era partilhada entre os
Governadores
28
e o Presidente.
Entretanto, uma autonomia aparente é mantida no texto constitucional,
garantindo a eleição dos demais prefeitos e câmaras municipais bem como de suas
competências básicas
29
. Com termo “peculiar interesse” mantido, deixando as
atribuições municipais ainda dependentes de uma clara definição do que possa
significar e uma janela para intervenção do Estado em casos específicos.
“Art 16 - A autonomia municipal será assegurada:
28
Indicados pelo Presidente via Congresso.
29
Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 – Art. 16, alíneas I e II.
38
.................................................................................
§ 3º - A intervenção nos Municípios será regulada na Constituição do
Estado, só podendo ocorrer:
a) quando se verificar impontualidade no pagamento de empréstimo
garantido pelo Estado;
b) se deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, divida fundada;
c) quando a Administração municipal não prestar contas a que esteja
obrigada na forma da lei estadual.”
(Constituição da República Federativa do Brasil de 1967)
As receitas municipais pela primeira vez foram contempladas com um
ganho, porém insuficientes ainda às necessidades dos municípios. “Melhorou
substancialmente a situação financeira dos municípios, mas não representou a carta
de alforria para a crônica dependência dos recursos estaduais e federais”
(ANDRADE, 2004 p. 210). A Constituição estabelece as fontes próprias de receitas
dos municípios e sua participação no total da arrecadação do setor público.
“Art. 26 - Do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 22,
nºs IV e V, a União distribuirá doze por cento na forma seguinte: (Redação
dada pelo Ato Complementar nº. 40, de 1968)
I - cinco por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do
Distrito Federal;
.
II - cinco por cenho ao Fundo de Participação dos Municípios;
(Incluído pelo Ato Complementar nº. 40, de 1968)
III - dois por cento ao Fundo Especial a que se refere o § 3º deste
artigo. (Incluído pelo Ato Complementar nº. 40, de 1968)
“.
(Constituição da República Federativa do Brasil de 1967)
De fato, houve um ganho na parcela de participação dos municípios no
total da arrecadação do setor público (tabela I).
Tabela I
Evolução das Receitas Municipais – 1964/1975
Ano União Estado Municípios
1964 50,5% 44,6% 8,0%
1975 50,5% 36,3% 13,2%
Fonte: Luis Aureliano Gama de Andrade. O município na política brasileira: revisitando
Coronelismo, enxada e voto. In Sistema Político Brasileiro.
Como podemos ver na tabela I, as receitas municipais aumentaram de
8,0% no início do regime militar para 13,2% em 1975, com um crescimento real
superior a 5% em pouco mais de 10 anos.
39
O crescimento das receitas deu uma aparente autonomia aos municípios,
o que era verdade, no que diz respeito às despesas rotineiras e de pequena monta.
Quando se tornavam necessários investimentos estruturais de maior porte,
continuavam os municípios dependentes de verbas estaduais e federais. Além dos
mecanismos políticos de força inerentes ao regime da época, a estratégia de
organismos assessores e fiscalizadores, como Banco Nacional da Habitação – BNH
e Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – SFHU, continuou sendo utilizada
como inibidores da autonomia municipal (ANDRADE, 2004).
6.2.8 O Município Após a Constituição de 1988
A Constituição de 1988 promoveu grandes mudanças no que diz respeito
à situação dos municípios em termos de autonomia, atribuições e receitas. De
pronto os elevou à condição de “entes autônomos, equiparando-os à União e aos
Estados”. (ANDRADE, 2004 p. 214), conforme explícito no Art. 18 “A organização
político administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição”
30
.
O município deixou de ser tutelado pelos Estados e União, os prefeitos e
vereadores em todo território nacional passaram a ser eleitos
31
simultânea e
diretamente, e a elaborar a lei Orgânica
32
e Plano Diretor
33
municipais, saindo da
dependência das constituições estaduais no que diz respeito a sua organização e
definição das suas políticas públicas. Até as possibilidades de intervenção estadual
e federal previstas na Constituição foram disciplinadas para casos específicos com a
obrigatoriedade de deixar claro sua amplitude, prazos e condições de execução
34
.
“É preciso, para firmar competência legislativa do Município sobre assuntos
de "interesse local", termo de cunho claramente inclusivo, condizente com o
status de ente federado autônomo, podendo, ainda, exercer atividade
legislativa suplementar aos estados e à União.
30
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
31
Idem nota 31, Art 29, alíneas I a IV.
32
Idem nota 31, Art 29, alíneas I a IV.
33
Idem nota 31, Art 182, § 1.º .
34
Idem nota 31, Art. 35, alíneas I a IV e Art. 36 alíneas I a IV e §1º, §2º, §3º e §4º.
40
No exercício de sua competência legislativa, o Município deverá, em
primeiro lugar, elaborar Lei Orgânica Municipal, que disciplinará sua
organização e estabelecerá normas sobre o Poder Executivo e o Poder
Legislativo municipal.
A Constituição de 1988, além de declarar a autonomia da Municipal, prevê
as hipóteses excepcionais de intervenção da União nos Estados e, destes,
nos Municípios.
Portanto, não resta dúvida quanto à competência legislativa do Município,
decorrente de sua autonomia político-administrativa, que é
constitucionalmente reconhecida.” (PINHEIRO
35
, 2007)
Quanto às receitas, houve uma “nova repartição da carga tributária que
provocou significativo ganho para os Municípios” (ANDRADE, 2004 p. 214), fazendo
sua arrecadação subir no período de 1988 a 2000 de 2,4% do PIB para 5,6%. Em
termos de composição total da repartição tributária, a variação no mesmo período foi
de 10,8% em 1988, para 16,9% em 2000, ver tabela II.
Tabela II
Repartição da Carga Tributária
Receita
Disponível
Carga - % do PIB Composição - % do Total
União Estado Município Total União Estado Município Total
1960 10,4 5,9 1,1 17,4 59,4 34,0 6,6 100,0
1980 17,0 5,5 2,1 24,6 69,2 22,2 8,6 100,0
1988 14,0 6,0 2,4 22,4 62,3 26,9 10,8 100,0
2000 19,1 8,6 5,6 33,4 57,3 25,9 16,9 100,0
Fonte: Luis Aureliano Gama de Andrade. O município na política brasileira: revisitando Coronelismo,
enxada e voto. In Sistema Político Brasileiro.
Como se pode ver, a receita municipal aumenta no período em função do
crescimento de sua participação na divisão dos tributos e também como
consequência do aumento da carga tributária como um todo, de 22,4% em 1988
para 33,4% em 2000.
Diante dos dados quantitativos apresentados, não há como negar que
pela primeira vez em sua história o município ganha autonomia e condições
financeiras de exercê-la.
A parte da Constituição que trata das finanças, pela primeira vez, coloca o
município em condições de igualdade com os demais entes federados que passam
35
http://www.pinheiropedro.com.br/biblioteca/artigos_publicacoes/temas_ambientais/10_licenciamento_ambiental
_ autnimia_municipal.php (acesso 18/07/2008).
41
todos a terem nesse aspecto seus direitos e autonomia de ação claramente
definidos.
A União e Estado continuam basicamente com os impostos que estavam
sob sua competência com variações pouco significativas, e os municípios mantêm
imposto territorial e predial urbano (ITPU), imposto sob serviços de qualquer
natureza (ISSQN), imposto de transmissão intervivos (ITIV) e passam a poder cobrar
imposto sobre a venda de combustível no varejo, exceto óleo diesel, com alíquota
máxima de 3%, até regulamentação definitiva.
As transferências de impostos da União e Estados para os Municípios são
muito favoráveis aos mesmos, conforme mostra em pesquisa Oliveira Barreto
36
.
Quanto às transferências de impostos da União e do Estado pertence aos
municípios: 22,5% do IR/IPI que compõem o Fundo de Participação dos
Municípios, 50% de Imposto Territorial Rural, 100% do Imposto de Renda
retido na fonte, 25% do Fundo Estadual sobre Produtos industrializados
exportados, composto de 10% do IPI pertencente aos Estados,
proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos
industrializados.
As alterações que mais beneficiam os municípios são o aumento de 20%
para 25% no ICM, e de 17% para 20% no FPM, a partir da promulgação da
Constituição, mais 0,5% anualmente, até atingir 22,5% em 1993. As únicas
medidas que prejudicam as prefeituras são a redução de 100% para 50%
no Imposto Territorial Rural e a exclusão da participação de 50% no ITBI
Causa Mortis
37
.” (BARRETO 2006)
Junto com as novas fontes de receitas, o município ficou imbuído de
novas atribuições com a “passagem para órbita local da competência pela execução
da prestação dos serviços de saúde e de parte das tarefas educacionais”
(ANDRADE, 2004 p. 215) junto com questões ambientais, de segurança e sociais.
“A criação do SUS – Sistema Único de Saúde no bojo da Constituição de
1988 municipalizou a saúde e fez do prefeito parceiro dessa política até então afeta
aos governos estadual e federal” (ANDRADE, 2004 p. 215).
Foi criado o Fundef
38
- Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental que “constitui hoje um orçamento à parte, gerido diretamente
36
Economista, Especialista em Administração Pública pela Escuela de Alcacá de Henares (Espanha), Mestre em
Administração pela UFRGS, Auditor de Finanças Públicas da Secretaria da Fazenda do Estado, à disposição da
Secretaria do Interior/SURBAN.(março de 1989)
37
FINANÇAS MUNICIPAIS. Disponível em: http://nutep.adm.ufrgs.br/pesquisas/munis2.htm. Acesso em:
04/06/2008.
38
Lei 9424 de 24/12/1996.
42
pelos secretários municipais de educação, que são por ele responsáveis”
(ANDRADE, 2004 p. 215).
A Constituição de 1988 não trouxe apenas autonomia, recursos e
atribuições, criou e tornou obrigatórios também instrumentos de planejamento e
execução das políticas públicas, instituindo o Plano Plurianual (PPA); a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que em 2000
foram tornados obrigatórios para os Municípios pela Lei de Responsabilidade
Fiscal
39
.
6.3 O Estado Moderno: Poder, Política e Organização
6.3.1 O Poder Político
Max Weber em seu ensaio “A política como vocação” define “o Estado
moderno sociologicamente em termos dos meios específicos peculiares a ele, como
peculiares a todas as associações política, ou seja, o uso da força física”, e apesar
de afirmar que o uso da força não seja um “meio normal, nem o único” afirma que “o
Estado é uma comunidade humana que pretende, com êxito, o monopólio do uso
legítimo da força física dentro de um determinado território” (WEBER, 1982 p. 98).
Continuando esse raciocínio, Weber (1982) afirma que não podemos ver
a atividade política apenas como a liderança ou influência sobre as lideranças dentro
das estruturas do Estado. Na sua visão, a política tem uma dimensão mais ampla e
complexa, é a detenção direta do poder coercitivo do Estado ou a influência sobre os
detentores desse poder.
“O Estado é considerado como a única fonte do ‘direito’ de usar a violência.
Daí a ‘política’, para nós, significar a participação no poder ou a luta para
influir na distribuição de poder, seja entre Estados ou entre grupos dentro de
um Estado.” (WEBER, 1982 p. 98).
Daí, quando falamos da atividade política, de uma forma geral estamos
falando de “interesses na distribuição, manutenção ou transferência do poder”
39
Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000.
43
coercitivo do Estado, ou a luta para “influenciar na sua distribuição” (WEBER, 1982
p. 98).
O poder político se manifesta por meio do domínio das estruturas
administrativas compostas basicamente pelo quadro de pessoal executivo e os
implementos materiais da administração pública (WEBER, 1982), ou seja, a
obediência do funcionalismo público e a posse dos bens materiais do Estado,
especialmente o poder de dispor os recursos financeiros do Estado.
O controle e obediência do funcionalismo são fundamentais para o
exercício do poder político, e como a obediência do funcionalismo ao detentor
momentâneo do poder político não é espontânea nem natural, o controle dos cargos
públicos é essencial, o que se dá por meio das nomeações de funcionários para
cargos estratégicos, os “cargos de confiança”.
“Tudo depende de o detentor do poder dirigir e organizar, ou não, a
administração, embora delegando poder executivo a servidores pessoais,
autoridades contratadas, ou favoritos e pessoas de confiança, que não são
os donos, isto é, que não usam os meios materiais de administração ao seu
talante, mas são dirigidos pelo senhor” (WEBER, 1982 p. 101)
A natureza e formas de manifestação do poder político são determinantes
sobre as políticas públicas, seu direcionamento e implementação, e sobre as
próprias características e dinâmicas das organizações públicas dentro do Estado
moderno como exposto a seguir.
6.3.2 As Políticas Públicas
A maioria dos autores concorda que as “políticas públicas resultam de
decisões feitas por governos e que as decisões tomadas pelos governos para
manter o status quo constituem política pública tanto quanto as tomadas para
modificá-lo” (HOWLETT, et al., 2003 p. 6).
44
DYE
40
(1972 apud HOWLETT & RAMESH, 2003, p. 6) diz que política
pública é “tudo o que um governo decide fazer ou não fazer”. Na mesma obra
Howlett recorre à definição de Jenkins:
“um conjunto de decisões inter-relacionadas, tomadas por um ator ou grupo
de atores políticos, que se refere à seleção de objetivos e dos meios
necessários para lográ-los, numa situação especificada em que o alvo
dessas decisões estaria, em princípio, ao alcance efetivo desses atores”
JENKINS
41
, (1978 apud HOWLETT & RAMESH, 2003, p. 7)
Uma coisa é certa, as políticas públicas estão relacionadas a ações
propostas e implementadas por governos representativos de Estados organizados,
ou entes estruturantes desses Estados.
As possibilidades de políticas públicas são tantas quanto são as
necessidades e reivindicações da sociedade a quem o governo serve. É fato, salvo
raríssimas exceções, que por limitações operacionais, financeiras e questões de
exclusão opcional, algumas políticas são adotadas em detrimento de outras. Dois
modelos teóricos explicam como as decisões sobre políticas públicas são tomadas:
o “modelo casual” e a “tese de convergência”.
O “modelo casual” tem uma visão sobre a definição e implementação de
políticas públicas baseada em “hipóteses e pressupostos sobre determinados
fenômenos sociais” WEISS
42
(1998, apud SILVA & MELO, 2000).
Nesse modelo o problema social pretenso de ser solucionado tem suas
hipóteses causais definidas pelos governantes e abordadas por medidas de políticas
públicas adotadas em objetivo a sua solução.
A maior parte das vezes o “modelo casual” não se relaciona com o
fenômeno em si, “mas em relação ao efeito de determinados fatores sobre sua
redução” e por definir suas intervenções a partir de hipóteses responsáveis pelos
fenômenso sociais, uma das críticas a esse modelo é “que ele se relaciona não
com a realidade social, mas com os instrumentos de uma possível intervenção sobre
a mesma” (SILVA, et al. 2000, p. 7)
40
DYE, Thomas R. Politics versus economics: the development of the literature on policy determination. Policy
Studies Journal, v. 7, p. 652-62, 1978.
41
JENKINS-SMITH, Hank C.; SABATIER, Paul A. (1993). The study of the public policy processes. In SABATIER
and JENKINS-SMITH (eds.). Policy change and learning: an advocacy coalition approach. Boulder, Colo.:
Westview Press. p. 1-9
42
Weiss, Carol, Evaluation, Prentice Hall, 1998.
45
Já a “tese da convergência” descaracteriza a proposição que defende a
idéia de que as políticas públicas são definidas por fatores sociais (demandas e
necessidades das populações), culturais (histórico de lutas, mobilizações e
reivindicações) e políticos (acirramento de disputas).
Os defensores dessa tese acreditam que as políticas públicas têm suas
questões e problemas determinantes definidos pelo grau de desenvolvimento de
uma sociedade. Esse grau de desenvolvimento determinaria conjuntos particulares
de problemas que são comuns a estados com níveis semelhantes de
desenvolvimento
A “tese da convergência” foi revelada inicialmente pelos primeiros
observadores das políticas públicas comparadas.
“Em meados da década de 1960, Thomas Dye e outros scholars nos
Estados Unidos concluíram que os fatores culturais, políticos e outros foram
menos significativos para explicar a composição (mix) de políticas públicas
encontrada em diferentes jurisdições do que o foram os fatores relacionados
com o nível de desenvolvimento econômico das respectivas sociedades”.
(HOWLETT & RAMESH. 2003, p. 124)
As variáveis determinantes das políticas públicas segundo Howlett
&
Ramesh (2003) estão relacionadas com o grau de desenvolvimento econômico.
Essa posição é justificada, citando Ira Sharkansky em seu estudo sobre o
desenvolvimento da política pública nos Estados Unidos:
“níveis elevados de desenvolvimento econômico – medidos por variáveis
como percentual de renda per-capta urbano, nível educacional médio e
emprego industrial – estão geralmente associados com níveis elevados de
gastos e produção de serviços nos campos da educação, bem-estar e
saúde ................ características políticas que há muito se pensava que
afetassem a política – a participação do eleitor, a força de cada partido
principal, o grau de competição interpartidária e a eqüidade da repartição
legislativa – tem pouca influência independente do desenvolvimento
econômico”. Sharkansky
43
(1971, apud HOWLETT & RAMESH, 2003, p.
124)
A crítica a esse modelo é sua concepção fatalística, relegando os
governos à posição de simples executores de políticas públicas pré-determinadas
por fatores externos à arena do jogo político.
43
SHARKANSKY, Ira (ed.), Policy Analysis in Political Science. Chicago, Markham Publishing Co. (19710
46
Quanto à dinâmica de sua implementação, independentemente do
modelo ou concepção teórica que a defina, as políticas públicas podem ser vistas
sob duas óticas chamadas de ‘modernista’ e ‘pós-modernista’.
A visão modernista é a “da ordem e do progresso coletivos concebidos
racionalmente acima da recalcitrância e irracionalidade humanas” REED
44
(1999,
apud CAMPOS & COSTA, 2006, p. 24).
Os modernistas acreditam, e defendem, a eficiência e a eficácia
administrativa como fator preponderante na definição e implantação das políticas
públicas. Essas características suplantariam naturalmente todas as outras, inclusive
as de ordem puramente políticas.
“Seguindo a tônica modernista, a política pública baseia-se no método
científico e estabelece passos sequenciais em seu planejamento: definição
de objetivos, exame das possíveis alternativas de ação, seleção dos
caminhos mais adequados para alcançar as metas e, por fim, avaliação dos
resultados”. (CAMPOS & COSTA, 2006, p. 28)
Essa linha de pensamento é defendida por Osborne & Gaebler (1995),
podendo o governo ser administrado como uma empresa privada, ficando tanto a
definição da política como da forma de sua implementação sob a responsabilidade
dos gestores públicos, em tese, competentes ao ponto de determinar as
necessidades da sociedade e a melhor forma de agir da administração pública.
Segundo Campos & Costa (2006) nesse processo a política pública é
vista como instrumento idealizado de gestão dos recursos financeiros e humanos e
teria três momentos distintos:
• a formulação - caracterizada pela busca do conhecimento,
compreensão e inovação;
• a implementação - caracterizada pela venda e persuasão políticas, e;
• a avaliação – medir e avaliar a eficácia dos resultados obtidos.
Esse modelo combina com o da eficiência burocrática descrita, por
Weber (1982 p. 249), como promotor da “superioridade puramente técnica sobre
qualquer outra forma de organização” ou de ação.
44
REED, M. Organizational theorizing: a historically contested terrain. In S. Clegg, C. Hardy and W. Nord (eds),
Handbook of Organization Studies. London: Sage, 1996.
47
Já a perspectiva pós-moderna considera que fatores circunstanciais,
“noções como fragmentação, diversidade, flexibilidade, volatilidade, bem como da
emergência de novas formas de organização, qualitativamente diferentes da
burocracia tradicional” (CAMPOS & COSTA, 2006, p. 25) pressionam o processo
decisório das políticas públicas.
Dentro desse modelo as ações dos gestores públicos são na verdade
uma resposta a situações causadas pelo desequilíbrio, incerteza e desordem
(COOPER&BURRELL,
45
1988, apud CAMPOS & COSTA, 2006). As políticas
públicas não são vistas como uma sequência de ações calculadas e “as
organizações são espaços de estratégia, o que as mantém vivas é um complexo
jogo de operações instintivas, pragmáticas e improvisadas” (CAMPOS & COSTA,
2006, p. 30), fugindo do tradicional modelo burocrátido de Max Weber.
6.3.3 A Organização Pública
Há muitas décadas, a sociedade é formada por organizações das quais
dependemos para tudo. As organizações vêm se especializando e diferenciando
entre si conforme seu ambiente, função e objetivos. Dentro desse contexto
diferenciado se encontram as organizações públicas, inseridas em um ambiente
tipicamente político/social, com a função específica de servir às pessoas em busca
da melhoria da qualidade de vida da população em geral.
Segundo Pires & Macêdo (2006) no atual ambiente globalizado e
turbulento onde as distâncias se reduziram e as relações se dão entre pessoas de
diferentes regiões e países, o entendimento das organizações passa
obrigatoriamente pelo entendimento de sua cultura “como uma das variáveis
fundamentais para a compreensão dos fenômenos organizacionais
46
”.
6.3.3.1 Cultura Organizacional
45
COOPER&BURREL, G. Modernism, postmodernism and organizational analysis: an introduction, Organization
Studies, vol.10, n.4, 1984
46
José Calixto de Souza Pires e Kátia Barbosa Macêdo. Cultura Organizacional em Organizações públicas no
Brasil. Revista de Administração Pública. Ed. FGV: (2006).
48
As organizações, como as pessoas, têm e desenvolvem características
próprias que vão além da estrutura organizacional. Como se fosse uma
“personalidade própria”, com valores, sentimentos e forma de agir únicos que as
fazem diferentes de outras organizações similares em estrutura e objetivos. É a
formação da cultura organizacional.
SCHEIN, 1992 define cultura organizacional como um modelo de
comportamento criado dentro das organizações apto para lidar com as dificuldades
externas e adaptações internas. Ainda segundo SCHEIN, quando um modelo de
comportamento funciona satisfatoriamente, ele se integra à cultura da organização e
é ensinado como o correto no enfrentamento de situações similares.
A cultura organizacional identifica a organização no contexto em que está
inserida e dá aos seus membros uma “identidade organizacional”, influenciando seu
comportamento, dentro e fora da organização, e os mantém unidos. (WAGNER &
HOLLENBECK, 2003)
“essa cultura é um padrão de suposições básicas – inventadas, descobertas
ou desenvolvidas (pelos membros de uma empresa) para lidar com
problemas de adaptação externa e integração interna – que funcionaram
com eficácia suficiente para serem consideradas válidas e, em seguida,
ensinadas aos novos membros como uma maneira correta de perceber,
pensar e sentis esses problemas”
(SCHEIN
47
, E. H. Apud WAGNER &
HOLLENBECK, 2003, p. 367)
A cultura organizacional se expressa em “um conjunto de normas e
valores fundamentais que moldam o comportamento dos membros e os ajudam a
compreender a organização”. Essas normas se manifestam em cerimônias, ritos,
rituais, histórias, mitos, heróis, símbolos e linguagem. (WAGNER & HOLLENBECK,
2003 p. 367)
Todas as organizações estão inseridas em um espaço sistêmico mais
amplo, político, cultural e social e por ele é influenciada em sua forma de ser e agir.
(MORGAN, 1996)
“A estrutura organizacional, regras, políticas, objetivos, missões, descrições
de cargos e procedimentos operacionais padronizados desempenham uma
função interpretativa... atuam como pontos primários de referência para o
modo pelo qual as pessoas pensam e dão sentido aos contextos nos quais
47
Schein, E. H. Organizational Culture and Leadership. São Francisco. Jossey-Bass, 1985 – p.9
49
trabalham. Embora tipicamente vistos como as características mais
objetivas de uma organização, uma visão com base em representações
enfatiza que são artefatos culturais que ajudam a esboçar a realidade
existente dentro da organização”. (MORGAN, 1996 p. 136)
A cultura tem aspectos positivos e negativos dentro da organização.
Como pontos positivos pode-se citar o impacto direto sobre o comprometimento dos
seus membros, redução das ambiguidades internas e motivação. Já os negativos
são mecanismos de defesa da própria cultura como resistência e barreiras às
mudanças, à diversidade e às relações com outras culturas diferentes. (ROBBINS,
2002)
Dentro dessa visão de cultura organizacional, sendo as organizações
públicas, segundo Weber (1982), instrumentos por meio dos quais o Estado exerce
sua função de poder e dominação, não há como dissociar a influência do exercício
da distribuição do poder, por meio das práticas políticas, das ações básicas que
estruturam a cultura nas organizações públicas.
6.3.3.2 Características Culturais das Organizações Públicas
As organizações públicas estão presentes e atuantes na sociedade
moderna de forma marcante e perene. Em algumas áreas, como saúde e educação
básica, sua presença é absoluta para a maioria da população. Essa presença e
interação, entre outros fatores específicos, afetam e ajudam a compor a cultura das
organizações públicas. “As organizações de serviços públicos dependem em maior
grau que as demais do ambiente sociopolítico: seu quadro de funcionamento é
regulado externamente à organização” (DUSSAULT, 1992 p. 13).
“podem ser consideradas como sistemas dinâmicos extremamente
complexos, independentes e inter-relacionados coerentemente, envolvendo
informações e seus fluxos, estruturas organizacionais, pessoas e
tecnologia. Elas cumprem suas funções, buscando uma maior eficiência da
máquina pública e um melhor entendimento para a sociedade”
(DIAS, 1998
p. 35)
Segundo Weber (1982) um dos fatores que diferencia as organizações
públicas das demais é o fato de seu controle ser púbico e externo à estrutura da
própria organização. O controle público no Estado moderno tem a forma
50
representativa, o que insere, em última instância, o controle político na organização
pública.
As organizações públicas podem ter autonomia na direção dos seus
negócios, mas, inicialmente, seu mandato vem do governo, seus objetivos
são fixados por uma autoridade externa”.
(
DUSSAULT, 1992 p. 13)
Essas peculiaridades estruturais, extrema dependência do ambiente
sócio/político e controles externos, trazem às organizações públicas características
específicas que Carbone (2000) classificou como:
• burocratismo – excessivo controle de procedimentos, gerando uma
administração engessada, complicada e desfocada das necessidades do
país e do contribuinte;
• autoritarismo/centralização – excessiva verticalização da estrutura
hierárquica e centralização do processo decisório;
• aversão aos empreendedores – ausência de comportamento
empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produção vigente;
• paternalismo – alto controle da movimentação de pessoal e da
distribuição de empregos, cargos e comissões, dentro da lógica dos
interesses políticos dominantes;
• levar vantagem – constante promoção da punição àqueles indivíduos
injustos, obtendo vantagem dos negócios do Estado;
• reformismo – desconsideração dos avanços conquistados,
descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança
generalizada. Corporativismo como obstáculo à mudança e mecanismo
de proteção à tecnocracia. (CARBONE, 2000 p. 136)
Essas características, com toda sua carga negativa, acabaram se
tornando um padrão identificador, quase um sinônimo, das organizações públicas.
Outro ponto de diferenciação das organizações públicas das não públicas
é o fato de nelas conviverem dois corpos funcionais com características distintas: os
funcionários de carreira (efetivos) e os ocupantes de cargos de confiança
(contratados), os primeiros parte do quadro permanente da organização e os
segundos não-permanentes, composto por políticos e seus apadrinhados
(MARTELANE, 1991).
Max Weber já identifica e aborda esse fato no ensaio “A política como
vocação”:
“O desenvolvimento da política em uma organização que exige o
treinamento na luta pelo poder, e nos métodos dessa luta, tal como
desenvolveram os modernos partidos políticos, determinou a separação dos
funcionários públicos em duas categorias que, porém, não são rigidamente
separadas, embora sejam distintas. Essas categorias são os funcionários
‘administrativos’, de um lado, e os funcionários ‘políticos, de outro. (WEBER,
1982 pp. 111 - 112)
51
Mais que uma característica, esse é um conflito que marca
profundamente as organizações públicas e é motivo de permanentes desajustes
operacionais. De um lado, temos os funcionários de carreira que se sentem
preteridos em cargos de comando e decisão e prejudicados financeiramente, pois
esses são os cargos melhor remunerados; do outro os funcionários nomeados por
políticos, os “cargos de confiança”, indicados mais como representantes e
defensores dos interesses de quem os indicou do que por sua capacidade e
conhecimento técnico da administração pública.
Esse conflito perene, segundo SCHALL
48
(1997, apud PIRES &
MACÊDO, 2006) é a causa da permanente descontinuidade administrativa que
diferencia as organizações públicas das privadas, caracterizando aquelas por:
• projetos de curto prazo – cada governo só privilegia projetos que possa
concluir em seu mandato, para ter retorno político;
• duplicação de projetos – cada novo governo inicia novos projetos, muitas
vezes quase idênticos, reinventando a autoria para si;
• conflitos de objetivos – conflitos entre os objetivos do corpo permanente
e do não permanente, o que pode gerar pouco empenho em relação aos
procedimentos que vão contra interesses corporativos – ciência de que a
chefia será logo substituída;
• administração amadora – administração feita por indivíduos com pouco
conhecimento da história e da cultura da organização e,muitas vezes,
sem o preparo técnico necessário – predomínio de critérios políticos em
detrimento da capacidade técnica ou administrativa dos
nomeados.(PIRES, et al., 2006 p. 97)
As organizações públicas segundo Shepherd & Valência (1996 p. 105)
enfrentam problemas informais e disfuncionais “que explicam por que os governos
têm sido organizados da forma como são, e porque muitos países procuram
reformá-los”. Os problemas podem ser divididos em três grupos:
• “a administração pública oferece, principalmente, serviços dos quais ela
detém o monopólio. ................. O monopólio fornece o incentivo clássico
para que se produza de maneira ineficiente;
• o controle dos eleitores sobre os políticos ................ é normalmente
imperfeito, por várias razões. A ação coletiva de um grande número de
pequenos agentes é difícil. Instituições políticas destinadas a representar
os eleitores ................. não trabalham sem atritos. A informação aos
eleitores sobre a conveniência, quantidade e qualidade dos serviços ou
bens públicos é imperfeita;
• é igualmente difícil para os políticos controlar os funcionários públicos
........................ em definir e medir com alguma exatidão os resultados
da administração pública e, por esta razão, monitorar a performance dos
48
SCHALL, E. Public sector succession: a strategic approach to sustaining innovation. Public Administration
Review, Washington, D.C., v. 57, n. 1, p. 4-10, jan./fev. 1997.
52
servidores é uma tarefa bastante penosa.............” (SHEPHERD &
VALÊNCIA. 1996 p. 105)
Todas essas características estruturais e operacionais das organizações
públicas, segundo (WEBER, 1982), têm origens na divisão política do poder de
coerção do Estado. Ainda segundo Weber, se as organizações públicas assim não o
fossem os contemplados, individuais ou grupos representados, detentores de fatias
do poder público estatal, pouco conseguiriam usufruir e beneficiar-se.
Conforme visto, a organização pública no Brasil, de uma forma geral,
caracteriza-se por ser paternalista, hierarquizada, corporativista, de estrutura estável
e resistente a mudanças. Uma “cultura de interferência política .......... regida por um
governo de poucas pessoas e patrimonialista, e também burocrática e corporativa. É
essa cultura que orienta a prática de gestão das organizações públicas”. (PIRES &
MACÊDO. 2006 p. 100)
6.4 Instrumentos de Planejamento das Políticas Públicas Municipais
A Constituição de 1988, ao fazer dos municípios entes autônomos da
União, coloca-os subordinados aos processos de planejamento nela definidos nos
artigos 182 e 183, que determinam obrigatório para municípios com mais de vinte mil
habitantes o Plano Diretor, e artigo 165 que estabelece o Plano Plurianual – PPA; a
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA, tornados
obrigatórios aos municípios pela Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000
49
.
Criados e regulamentados para funcionarem de forma integrada e
hierarquizada (figura 1), o Plano Diretor, PPA, LDO e LOA pretendem ser os
principais instrumentos de planejamento público municipal, buscando:
• “impedir as ações governamentais sejam definidas no decorrer da
execução do orçamento, a varejo no imediatismo, e que sejam
realizadas a ‘toque de caixa’, considerando-se apenas anseios pessoais;
• que as ações governamentais sejam realizadas dentro da capacidade
financeira do município;
• garantir a conservação e manutenção do patrimônio público;
• previnir riscos e corrigir desvios que sejam capazes de afetar o equilíbrio
das contas públicas;
49
Lei de Responsabilidade Fiscal
53
• transportar os anseios e as carências da população local para o papel,
elegendo prioridades;
• executar ações governamentais prioritárias, possibilitando a conclusão
dos projetos iniciados;
• compatibilizar os gastos com os recursos públicos e, por conseguinte,
conduzir o orçamento e as finanças na manutenção/alcance do equilíbrio
das contas públicas.”(ANDRADE, N. A. 2006 p. 3)
6.4.1 Plano Diretor
O Plano Diretor é parte fundamental dos instrumentos de planejamento
dos municípios, previsto nos artigos 182 e 183 da Constituição de 1988 que o torna
obrigatório aos municípios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes. (ANDRADE, N.
A. 2006).
O texto
50
da Constituição de 1988 prioriza mais no Plano Diretor o caráter
urbanístico e de ordenamento da expansão das cidades, o que demonstra uma
preocupação maior com os grandes municípios e as regiões metropolitanas
(BRAGA, 1995). Entretanto, na maioria dos municípios obrigados a fazerem o Plano
50
Artigo 21, inciso XX; artigo 30, inciso VIII e artigo 182, § 4º.
54
Diretor, as prioridades para o desenvolvimento se deslocam para outros aspectos de
natureza política, econômica e social.
O Estatuto das Cidades
51
, que regulamenta os artigos 182 e 183 da
Constituição, corrige essa distorção em seus artigo 2, incisos I a XVI
52
e artigo 39
53
quando amplia as atribuições do Plano Diretor e o integra formalmente ao processo
de planejamento municipal artigo 40, § 1º
54
.
6.4.2 Plano Plurianual
O PPA é, para os municípios, o instrumento que, dentro de uma
perspectiva de médio prazo, inicia o processo de planejamento de implementação
das políticas públicas.
“O Plano Plurianual – PPA é o instrumento que expressa o planejamento
do governo federal, estadual ou municipal para um período de quatro anos,
tendo como objetivo principal conduzir os gastos públicos, durante a sua
vigência, de maneira racional, de modo a possibilitar a manutenção do
patrimônio público e a realização de novos investimentos” (ANDRADE, N.A.
2006 p. 16)
.
A vigência de quatro anos do PPA estipula que ele se inicie no segundo
ano de mandato do executivo municipal e termine no primeiro ano de mandato do
Prefeito subsequente (ANDRADE, N.A. 2006), isso traduz a intenção de garantir a
continuidade dos programas e projetos.
Outra característica do PPA é sua posição “estratégica” dentro do
processo de planejamento municipal como um todo, funcionando como instrumento
de integração vertical e horizontal dos planejamentos públicos. A integração vertical
garante a convergência das políticas públicas municipais com as estaduais e
federais, e a horizontal busca a coerência entre os instrumentos de planejamento
municipal (Plano Diretor, PPA, LDO e LOA), garantindo o alinhamento entre
51
Lei Federal nº 10.257/20001
52
Define as diretrizes gerais do Plano Direror.
53
Define a abrangência do Plano Diretor.
54
Define o Plano Diretor como parte integrante e instrumento básico de referência para o processo de
planejamento municipal – “devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual
incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.”
55
diretrizes, estratégias, táticas e operacional das políticas e ações governamentais
municipais (figura 2).
6.4.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias
“A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi introduzida no direito
financeiro brasileiro pela Constituição Federal de 1988 tornando-se, a partir de então
o elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)” (ANDRADE,
N. A. 2006 p. 67).
A Constituição Federal de 1988
55
estabeleceu inicialmente que LDO
autorizaria “a concessão de vantagens funcionais, criação e ocupação de cargos e
empregos públicos e a reformulação do plano de cargos e salários. Com a
regulamentação da Lei de Responsabilidade Fiscal
56
- LRF “a importância da LDO
55
Art 160, § 1º, inciso I.
56
Lei complementar nº 101 de 04 de maio de 2000
56
aumentou significativamente, agregando ao seu conteúdo regras de planejamento
que convergem para o equilíbrio entre receitas e despesas durante a execução do
orçamento (quadro I) (ANDRADE, N. A. 2006 p. 67)
Quadro I
Atribuições da LDO pela Constituição de 1988 e
Lei de Responsabilidade Fiscal (2000)
Conteúdo LDO
Constituição 1988 LRF 2000
• definir as metas e prioridades
da administração pública
municipal;
• dar orientações básicas para
elaboração da lei
orçamentária anual;
• dispor sobre as alterações da
legislação tributária do
município;
• estabelecer as políticas de
aplicação das agências
financeiras oficiais de
fomento;
• dispor sobre as políticas
oficiais de pessoal e
encargos sociais.
•
dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
• definir sobre os critérios e formas de ligação de
empenho;
• estabelecer as normas relativas ao controle de custos e
a avaliação de resultados dos programas financiados
com recursos dos orçamentos;
• estabelecer as condições e exigências para
transferência de recursos a entidades públicas e
privadas;
• definir o montante e forma de utilização da reserva de
contingência;
• dispor sobre a contratação excepcional de horas extras;
• autorizar o município a auxiliar o custeio de despesas
atribuídas a outros entes da federação;
• definir critérios para o início de novos projetos;
• definir despesas consideradas irrelevantes;
• definir condições para a renúncia de receitas.
Fonte: (ANDRADE, N.A. 2006 p. 70)
A LDO deverá definir as metas e prioridades da administração pública,
abrangendo as despesas de capital; orientações para elaboração da LOA;
alterações na legislação tributária e política de aplicações nas agências financeiras
oficiais de fomento (LUIZ, 2003).
6.4.4 Lei Orçamentária Anual
“O Orçamento Público é tradução monetária das decisões políticas, ou
seja, uma programação do volume de receitas e da fixação da despesa da
administração pública durante um período de vigência determinado” (GIACOMETTI
57
et all, 2000, p. 3) e também “caracteriza-se pela multiplicidade dos aspectos
jurídicos, político, administrativo, econômico, financeiro e contábil, em constante
evolução técnica” RIZZOTTI
57
(1999, apud GIACOMETTI et all, 2000, p. 3).
“Orçamento Público ou orçamento programa é a materialização do
planejamento do Estado, quer na manutenção de sua atividade (ações de
rotina), quer na execução de seus projetos (ações com inicio, meio e fim).
Configura o instrumento do Poder Público para expressar seus programas
de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos (receitas) a
serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios
(despesas) a serem efetuados” (ANDRADE, N.A. 2002 p. 54).
“Em uma definição mais geral, orçamentar refere-se a transformar
recursos financeiros em objetivos humanos. Um orçamento também pode ser
caracterizado como uma série de metas com etiquetas de preços afixados”
(WILDAVSKY, 1992 p. 2).
O conceito e princípios orçamentários públicos foram introduzidos pela Lei
nº. 4.320/1964
58
que posteriormente foram encampados e ampliados pela
Constituição de 1988
59
que entre outras novidades trouxe a necessidade de sua
aprovação pelo Poder Legislativo, convertendo-se então na Lei Orçamentária Anual.
“A LOA consolida vários orçamentos (fiscal, de investimento e da
seguridade social), os quais refletem os planos que o governo pretende realizar nas
diversas áreas de atuação do ente governamental” (ANDRADE, N.A. 2006 p. 133).
Para regulamentação detalhada da LOA e de todos os instrumentos de
planejamento público (PPA e LDO) foi editada em maio de 2000 a Lei de
Responsabilidade Fiscal, que:
“... trouxe diversos dispositivos que tratam da elaboração da LOA,
destacando destacando a necessidade de comprovação da
compatibilidade do seu projeto com os demais instrumentos de
planejamento, definindo regras sobres a previsão da receita e fixação da
despesa, introduzindo normas para a introdução de novos projetos,
revigorando alguns princípios orçamentários, exigindo a inclusão dos
orçamentos das empresas estatais dependentes
60
na LOA...”(ANDRADE,
N.A. 2006 pp. 134-136)Grifo nosso.
57
Orçamentos Públicos Municipais. Comparativo das execuções orçamentárias das Cidades de Porto Alegre-RS
e Curitiba-PR (1989-1996). Dissertação de mestrado apresentada ao curso de Administração Pública e Governo
da FGV/EAESP, 1999.
58
Institui normas gerais de direito financeiro, orçamentos e balanços de União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal.
59
Capítulo 2 – Das Finanças Públicas, Seção II – Dos Orçamentos.
60
Empresa estatal dependente é a empresa controlada que receba do ente governamental controlador recursos
para o pagamento das despesas com pessoal ou de custeio em geral.
58
6.5 A Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF
61
veio regulamentar os
dispositivos da Constituição de 1988 que instituíram o Plano Plurianual (PPA), a Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
A LRF surgiu num contexto mundial quando vários países, influenciados e
orientados pelo Fundo Monetário Internacional – FMI, procuravam estabelecer
normas para seus gastos e controles para os déficits públicos, dentre as quais se
destacam: Budget Enforcement Act
62
- EUA (1990); tratado de Maastricht
63
-
Comunidade Econômica Européia (1992) e Fiscal Responsibility Act
64
- Nova
Zelândia (1994).
Os autores (CRUZ, 2006), (VIGNOLI, 2002), (TONET, 2001), (KHAIR,
2000) concordam em afirmar que a LRF tem sua estrutura caracterizada,
considerando os aspectos referentes ao planejamento, disciplina fiscal e
transparência, o que vem claro e explícito já em seu art. 1º, § 1º.
“§1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia da receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.”(LRF, 2000) grifo nosso.
6.5.1 LRF – do Planejamento
A LRF consolida e aprimora as determinações da Constituição de 1988
que estabelecem as obrigatoriedades para os municípios do PPA, LDO e LOA,
preenchendo as lacunas e ampliando a abrangência desses instrumentos de
planejamento.
61
Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000.
62
Legislação contempla apenas o governo federal; cada unidade da Federação possui regras próprias. O
Congresso fixa ex-ante metas de superávit e mecanismos de controle dos gastos: sequestration e pay as you go.
63
Admite desvios, desde que mantida a tendência de ajuste. Há metas e punições em protocolos.
64
Parlamento fixa critérios de desempenho de forma genérica. Transparência se sobrepõe à rigidez das regras.
Executivo tem liberdade para orçar e gastar, desde que com amplo e estrito acompanhamento.
59
Fica claro no corpo da LRF
65
a intenção da integração horizontal e
vertical (figura 2) entre os diversos instrumentos de planejamento. A integração se
manifesta com a introdução no art. 4º, parágrafos 1º e 3º dos Anexos de Metas
Fiscais e Riscos Fiscais, que torna a LDO um elo importante entre o PPA e a LOA.
Na LRF é nítida a intenção de fortalecer os três principais instrumentos
de planejamento criados pela Constituição de 1988, PPA, LDO e LOA, criando elos
entre os mesmos que levam a uma relação direta entre as políticas de governo e as
dotações orçamentárias, passando pelos planos, programas, projetos e ações
governamentais.
“A lei em várias passagens encarece a necessidade do administrador de
PLANEJAR, no sentido de prever ações, projetar situações, diagnosticar
com precisão o que deseja, o que dispõe, inclusive em termos de recursos
públicos, e como deverá concretamente alcançar as metas delineadas”
(FIGUEIREDO, 2001 p. 5).
Além dos elos criados na formulação dos instrumentos de planejamento –
PPA, LDO e LOA – a LRF preocupou-se também que a execução e prestação de
contas dos processos orçamentários/planejamento, especialmente no que diz
respeito aos prazos e documentos obrigatórios, fossem interligados numa relação
direta de interdependência, com a nítida intenção de evitar que os planejamentos e
orçamentos fossem elaborados para apenas cumprir as formalidades legais - figura
3 - (BRAGA, et al., 2000).
65
capítulo II, seções II, III e IV
60
Figura 3: LRF Fluxo operacional municípios mais 50 mil habitantes.
Fonte: Adaptado de LRF fácil – guia contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal
6.5.2 LRF – Disciplina Fiscal
A LRF é pródiga ao tratar dos temas referentes à disciplina fiscal e
controle/equilíbrio dos gastos públicos. Do capítulo III ao VIII, a LRF trata de
disciplinar os gastos públicos, indo da previsão das receitas, condição básica ao
controle dos gastos, até a gestão e guarda patrimonial, passando pela disciplina,
alocação e quantificação das despesas, transferências de recursos e endividamento
público.
61
A LRF trata da previsão das arrecadações, introduzindo a obrigatoriedade
de projeção das receitas e regulamentando suas renúncias. “A principal exigência,
porém, é que sejam respaldadas estas estimativas pelas metodologias de cálculo e
pelas premissas utilizadas para realizá-las” (VIGNOLI, 2002 p. 55).
As despesas públicas são tratadas no capítulo IV, sendo que a ordenação
sua geração depende diretamente da indicação das fontes de receitas. Limites de
gastos como são definidos e regulamentados, especialmente as com pessoal, e os
percentuais de partição entre os poderes estabelecidos.
As transferências a outros entes da federação e destinação de recursos
ao setor privado são abordados nos capítulos V e VI, vindo em sequência à
regulamentação das possibilidades, formas e limites de endividamento público.
As disposições sobre a Gestão Patrimonial encerram no capítulo VIII o
trato da disciplina e equilíbrio fiscal, abrangendo as disponibilidades de caixa, o
patrimônio público propriamente dito e as empresas controladas pelo Setor Público.
“Quanto ao equilíbrio das contas públicas, ou seja, à não geração de
défictes e, portanto, de dívidas, a Lei de Responsabilidade Fiscal vem
preencher uma lacuna que efetivamente necessitava ser regulamentada,
pois muito embora preocupações deste jaez tenham sido explicitadas
anteriormente, inclusive como mandamento constitucional, somente com a
edição da Lei Complementar 101/00 esse assunto, de vital importância na
gestão da coisa pública, foi devidamente disciplinado”. (VIGNOLI, 2002 p.
17)
6.5.3 LRF – Transparência, Controle e Fiscalização
O art. 48 da LRF traz no seu texto, de forma direta e clara, a obrigação de
tornar público e acessível não só os resultados dos processos de
planejamento/orçamento, mas também todas as etapas de sua concepção e
elaboração.
“Art. 48 – São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais
será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as
prestações de conta e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.
Parágrafo único – A transparência será assegurada também mediante
incentivo à participação popular e realizações de audiências públicas,
62
durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, leis de
diretrizes orçamentárias e orçamentos.”(LRF, 2000)
A fiscalização do cumprimento dos ditames da LRF fica a cargo do
“Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas e do
sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público
66
.”
O art. 67 da LRF cria o conselho de gestão fiscal e o incumbe, dentre
outras, da atribuição de harmonizar e coordenar as ações entre os entes federativos;
disseminar as práticas previstas na LRF; implantar e padronizar os relatórios e
demonstrativos, e também divulgar análises, estudos e diagnósticos.
As sanções institucionais pelo não cumprimento das disposições estão
previstas em todo corpo de LRF, e o art. 73 estipula que as infrações serão punidas
pela legislação pertinente, em especial segundo Decreto Lei nº. 2848 de 07/12/1940
(código penal); Lei nº. 1079 de 10/04/1950; Decreto Lei nº. 201 de 27/02/1967 e a
Lei nº. 8429 de 02/06/1992.
66
Art. 59 Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000 – LRF.
63
7 METODOLOGIA
No trabalho apresentado a pesquisa é, quanto aos fins, descritiva e
explicativa e quanto aos meios utilizados, bibliográfica, documental e de campo.
As pesquisas descritiva e explicativa são complementares. A primeira
busca, segundo Vergara (2000), expor as características, e a segunda, o
esclarecimento causal e entendimento de determinados fenômenos. Gil (2000, p. 47)
coloca essa relação de forma mais explícita ao afirmar que as pesquisas descritivas
“quase sempre constituem uma etapa prévia indispensável para que se possa obter
explicações científicas”.
Quanto aos meios, a primeira parte da pesquisa é bibliográfica com uma
revisão da literatura sobre o tema, buscando uma adequada ambientação,
delimitação clara e uma visão mais ampla do fenômeno observado. Foram utilizados
documentos (Constituições, Leis e manuais), artigos de periódicos, textos
acadêmicos (teses e dissertações) e livros.
As fontes utilizadas na pesquisa bibliográfica foram preferencialmente as
primárias, com a utilização de fontes secundárias quando da relevância do tema
abordado e impossibilidade de acesso aos originais.
Na pesquisa documental, que segundo Gil (2000) e Vergara (2000) muito
se assemelha à bibliográfica nos métodos, e se difere no que diz respeito à natureza
das fontes de informação, onde tende-se mais para o registro não analítico, que
pretende apenas expor os dados conforme registrados, cabendo sua análise e
interpretação a outras variáveis subjetivas às fontes utilizadas,
O trabalho é baseado nos documentos oficiais de concepção e
planejamento das políticas públicas municipais e restringir-se-á à busca e análise,
qualitativa e quantitativa de coerência lógica entre o Plano Diretor (PD), Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual
(LOA), e na comparação de suas proposições iniciais com os resultados auferidos
nos instrumentos de acompanhamento e prestação de contas.
Na busca de identificar que determinações do orçamento anual foram
tornadas fato é que a execução da LOA foi examinada, a partir dos instrumentos de
acompanhamento e prestação de contas da gestão municipal - “Relatório de Gestão
64
Fiscal de 2007” e no “Demonstrativo Mensal da Execução Orçamentária da Despesa
– Dez/2007”.
A pesquisa documental foi feita em retrospectiva analisando-se a LOA
referente ao exercício de 2007.
Na pesquisa de campo utilizar-se-ão dois instrumentos distintos, uma
entrevista em profundidade com secretários municipais das principais pastas e uma
pesquisa, aplicada nos 30 (trinta) candidatos a vereador mais votados, nas últimas
eleições municipais (2008).
As entrevistas serão qualitativas que, segundo o IBOPE – Instituto
Brasileiro de Opinião Pública e Estatística - “possibilitam poder detectar opiniões e
tendências conscientes ou inconscientes, baseadas em aspectos sensoriais e
emocionais, nem sempre verbalizadas pelos entrevistados em outros tipos de
abordagem
67
”, foram aplicadas de forma não estruturada mas focada em uma pauta
pré-determinada que, segundo Vergara (2000), não se utiliza de perguntas pré-
determinadas, mas de um roteiro de pontos relevantes a serem abordados.
As entrevistas foram feitas a partir de uma amostra intencionalmente não
probabilística com os secretários municipais das pastas mais significativas e
funcionários do primeiro escalão do governo municipal, conforme disponibilidade e
acessibilidade.
Inicialmente a proposta foi entrevistar os secretários municipais das
pastas do Planejamento Orçamento e Gestão, por seu envolvimento direto no
processo orçamentário municipal, e das pastas da Educação, Saúde e Obras pelo
peso e quantidade de ações oriundas das secretarias no orçamento municipal.
Outros funcionários do primeiro escalão governamental municipal também
foram incluídos na pesquisa, como assessores e consultores ligados diretamente
aos processos referentes ao planejamento/orçamento das políticas públicas
setelagoanas.
Para complementar e concluir a coleta de informações, aplicação do
questionário junto aos candidatos a vereadores da eleição 2008, os 30 (trinta) mais
votados, objetiva auferir conhecimentos sobre os processos institucionais de
67
www.ibope.com.br
65
planejamento municipal e da importância da participação da Câmara Municipal nos
mesmos.
A coleta de dados por meio de questionários, segundo Babbie (2001) é
um tipo de pesquisa amostral que é feita para se entender uma população maior a
partir da medição e associação das variáveis identificadas, repartindo-se entre a
descrição e a explicação da ocorrência dos fenômenos pesquisados, visando a
desenvolver proposições gerais sobre a sua incidência.
7.1 Apresentação e Análise dos Dados
Os dados, qualitativos e quantitativos, levantados a partir da análise
documental serão dispostos em quadros comparativos e tabulados em planilhas
eletrônicas (excel), consideradas com os recursos adequados às proposições da
dissertação. Gráficos e quadros explicativos serão utilizados como recursos de
visualização que facilitem o entendimento das análises e inferências feitas.
As entrevistas serão transcritas sob a forma de anexos com seus pontos
principais e de reincidência entre os entrevistados destacados e analisados no corpo
da dissertação. Os dados coletados pela aplicação do questionário obedecerão às
técnicas e procedimentos de tabulação e apresentação dos resultados propostas
pelo método.
Finalmente, as três “frentes” de pesquisa serão analisadas sob o prisma
das proposições da dissertação no intuito de se identificar evidências que
esclareçam o problema proposto como alvo das investigações (figura 4).
66
67
8 RESULTADOS
Neste tópico virão os resultados da pesquisa feita. Serão apresentados
em três partes - a primeira parte é composta de uma descrição dos métodos e
processos utilizados pela Prefeitura Municipal de Sete Lagoas - PMSL na
elaboração e execução do Orçamento Municipal do ano de 2007. A segunda parte
compreende a apresentação e análise dos dados quantitativos referentes à
execução orçamentária do município no ano em questão. E finalmente, serão
apresentados os resultados da pesquisa de campo, com informações qualitativas
advindas das entrevistas com os secretários municipais que participaram da
elaboração e execução do Orçamento Municipal/2007 e os dados do questionário
aplicado aos vereadores e candidatos mais votados nas eleições municipais/2008.
8.1 Orçamento Municipal 2007 – Macro Processos
A unidade operacional encarregada do Orçamento em Sete Lagoas é a
Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão, onde está alocada a
Gerência de Orçamento. Para descrever os processos utilizados na elaboração e
execução do orçamento/2007 do município de Sete Lagoas, foi feita uma entrevista
com a Gerente de Orçamento da PMSL.
O Orçamento Municipal é composto de três macros processos básicos -
elaboração, aprovação e execução – figura 5.
68
8.1.1 Macro Processo de Elaboração
O Macro Processo de Elaboração do Orçamento foi composto de cinco
processos distintos:
1. Previsão de Receitas – a gerência de orçamento elaborou as
previsões de receitas, seguindo o critério: as receitas próprias
foram calculadas a partir de projeção da arrecadação do exercício
anterior. Os repasses foram previstos a partir de análise das
perspectivas de arrecadação do Estado e União para 2007 nas
diversas contas de repasses e projeção da participação do
município. Os convênios foram projetados a partir de expectativas
de se firmar novos e dar continuidade aos já existentes;
2. Exclusão das receitas de aplicação pré-definidas – a gerência
de orçamento excluiu do total das receitas previstas aquelas cuja
aplicação já estavam definidas - educação, saúde, repasse ao
legislativo, impositivos pela Lei Orgânica do Município, fundos
especiais (transferências fundo a fundo), fundos municipais,
recursos vinculados (convênios), despesas com pessoal,
operações especiais (pensionistas, precatórios, serviço da dívidas);
3. Distribuição das verbas discricionárias – a sobra de receita,
depois de retiradas as de aplicação pré-definidas, foram dispostas
em cotas às unidades operacionais da PMSL, obedecendo aos
critérios:
a. histórico orçamentário da unidade operacional;
b. continuidade de programas e projetos;
c. eficiência na execução do orçamento anterior, ou seja, se
todas as receitas disponibilizadas no orçamento anterior
foram gastas.
4. Elaboração da proposta orçamentária – as unidades
operacionais elaboraram as propostas orçamentárias a partir das
cotas de receitas recebidas. As receitas com aplicação pré-
69
definidas também foram incluídas com a definição das destinações
específicas a elas dadas. Todo esse processo foi feito sob a
supervisão técnica da Gerência de Orçamento;
5. Consolidação da proposta orçamentária e elaboração da LOA
– a Gerência de Orçamento recebeu as propostas das unidades
operacionais, discutiu e implementou as alterações necessárias e
fez a consolidação do Orçamento Municipal como um todo.
Consolidado o orçamento, foi elaborada a proposta de Lei
Orçamentária Anual – LOA e encaminhada à Câmara Municipal
para discussão e aprovação.
8.1.2 Macro Processo de Aprovação
Encaminhada a proposta de LOA à Câmara Municipal, foi iniciado o
processo de discussão e aprovação da mesma. Nessa etapa, as negociações entre
os vereadores e o executivo se deram mais no sentido de a aprovação estar
vinculada à cessão de cargos e liberação de recursos no orçamento em vigor
(2006), do que na proposição de alterações na proposta encaminhada.
Nessa etapa, junto com a proposta de Lei Orçamentária, foi encaminhada
à Câmara uma revisão do PPA que busca a adequação do mesmo ao orçamento
proposto para o exercício seguinte.
Findas as discussões e negociações, a proposta alterada foi votada e
aprovada e a partir de então, constituiu-se a Lei Orçamentária Anual de Sete Lagoas
para o exercício de 2007.
8.1.3 Macro Processo de Execução
Aprovado na Câmara Municipal, o orçamento se transforma em Lei que
entra em vigor no início do exercício de 2007 para ser executado. O Macro Processo
de elaboração do orçamento foi composto de cinco processos distintos:
70
1. consulta de viabilidade - conforme necessidade, cada unidade
operacional informa ao Controle Interno intenção de gasto,
indicando os possíveis fornecedores, para análise de viabilidade,
segundo proposta orçamentária;
2. análise de viabilidade da despesa – o setor de Controle Interno
analisa a solicitação que, se aprovada, segue para licitação, se não
aprovado, a unidade operacional recorre à Gerência de Orçamento
para que as necessárias adequações (novas dotações,
remanejamento de receitas) sejam feitas para atender às
exigências do Controle Interno;
3. licitação e empenho – aprovada a execução da despesa, o Setor
de Licitação define o fornecedor e em conjunto com a contabilidade
faz o empenho dos recursos necessários. A unidade operacional é
informada;
4. execução da despesa – a unidade operacional executa a despesa
e colhe documentação comprobatória;
5. verificação e pagamento – os setores de Licitação/Contabilidade
recebem e conferem a documentação comprobatória da despesa,
autorizam sua liquidação e efetuam o pagamento, encerrando
assim, o ciclo de execução.
Segundo a Gerência de Orçamento, as principais dificuldades
encontradas nos processos de elaboração, aprovação e execução do
orçamento/2007 foram:
• falta de um real planejamento por parte do executivo para
execução dos serviços públicos municipais. A maior parte das
ações foi feita conforme surgimento de demanda;
• falta, no quadro de funcionários efetivos da PMSL, em todas as
unidades operacionais, de um corpo técnico qualificado e treinado
para elaboração e execução do orçamento/2007;
• o orçamento ser encarado apenas como um instrumento contábil
com pouca, ou nenhuma, perspectiva de planejamento.
71
Elabora previsão das receitas: próprias,
convênios e repasses do próximo exercício.
Do total de receitas previstas exclui:
• Aplicações constitucionais e legais;
• Repasse ao legislativo;
• Impositivos da Lei Orgânica do Município;
• Transferências fundo a fundo;
• Fundos municipais;
• Recursos vinculados (convênios);
• Operações espesciais (pensionistas,
precatórios, serviço da dívidas);
• Folha de pagamento.
Divide saldo em cotas segundo critério:
• Histórico orçamentário ; e
• Eficiência de gastos exercício anterior.
Cada unidade operacional da PMSL elabora
seu orçamento , segundo cotas recebidas, e
encaminha à Gerência de Orçamento.
Discute e aprova LOA e revisão do PPA.
Para cada despesa a ser executadas
consulta setor de Licitações/Contabilidade
sobre pertinência da despesa conforme
proposições orçamentárias
Analisa e aprova (ou não) proposição de
despesa.
Deflagra o processo de licitação e empenha
os recursos.
Executa e comprova despesa.
Verifica execução da despesa, autoriza
liquidação e, em sequência despesa é paga.
Gerência de Orçamento
Unidade Operacional
Câmara Municipal
Controle Interno
Licitação/Contabilidade
Consolida os orçamentos das unidades
operacionais e elabora a Lei Orçamentária
Anual – LOA e revisão do Plano Plurianual -
PPA.
Figura 6: Processos de elaboração, aprovação e execução do Orçamento Municipal/2007 de PMSL
Fonte: do autor
8.2 A Execução do Orçamento de 2007 – Análise Quantitativa
A análise quantitativa da execução orçamentária/2007 de Sete Lagoas foi
feita a partir dos dados coletados no “Relatório de Gestão Fiscal de 2007” e no
“Demonstrativo Mensal da Execução Orçamentária da Despesa – Dez/2007”.
As análises abrangeram apenas o Orçamento do Executivo, tendo sido
excluída a parte do Orçamento Municipal que se refere aos repasses feitos à
Câmara Municipal.
72
No que diz respeito à análise da Gestão Fiscal, fez-se uma checagem
entre as exigências da LRF sobre na área e os resultados alcançados pela gestão
municipal.
A análise da execução orçamentária busca, pela comparação entre o
previsto e o realizado, apreender a assertividade do planejamento municipal. Para
tal, os dados foram organizados de modo a permitir duas comparações - primeiro
das variações ocorridas entre as proposições orçamentárias e as alterações
acumuladas no decorrer do exercício; e a outra comparação foi feita entre os valores
liquidados com os créditos autorizados e as proposições orçamentárias originais.
As comparações foram realizadas tendo-se como referência quatro focos
distintos - segundo a unidade orçamentária; a função programática; a natureza da
despesa, e finalmente segundo a fonte das receitas.
Na comparação referenciada segundo a unidade orçamentária foram
incluídas e agrupadas todas as operações do Orçamento 2007, independente do
valor alocado nas mesmas. Já nas comparações referenciadas nas funções
programáticas, natureza da despesa e fonte dos recursos, os valores orçados foram
agrupados e posteriormente excluídas as operações orçamentárias com somatória
de valores abaixo de três níveis - primeiro as cujo valor anual era inferior a
R$100.000,00, segundo as operações de valor inferior a R$500.000,00 e finalmente
aquelas situadas abaixo da cifra de R$1.000.000,00.
Essa medida foi adotada para evitar que os valores orçados de pequena
monta anual, mais sujeitos a grandes variações, influenciassem os resultados
positiva ou negativamente.
Depois de calculados os percentuais da variação entre os valores orçados
e os autorizados e liquidados, segundo as três variáveis acima citadas, as variações
que se situaram em um percentual acima de 100% foram também excluídas e
analisadas em separado.
8.2.1 O Equilíbrio da Gestão Fiscal
73
A análise fiscal da execução orçamentária do exercício de 2007
demonstra que todas as exigências contidas na LRF foram obedecidas.
A tabela III demonstra que as despesas com pessoal alcançaram 50,43%
da receita líquida corrente, ficando abaixo dos limites máximos de 54% da RLC,
definidos no artigo 20 da LRF. Apesar de ter ultrapassado o limite de segurança de
90%
68
da RLC, ficou aquém do limite de 95%
69
da RLC que já prevê restrições
operacionais.
Tabela III
Relatório de Gestão Fiscal - 2007
A dívida consolidada atingiu apenas 12,30% da RLC, sendo seu limite
máximo fixado em 120% da RLC. As operações de crédito que podiam chegar a
16% da RLC foram de somente 1,93% e a gestão municipal se absteve das práticas
de concessões de garantias e antecipação de receita orçamentária.
A disponibilidade de saldo em 31/12/2007, descontados os valores já
compromissados, ficou em R$15.031.980,59 - o suficiente com excedente para
cobrir os restos a pagar ainda não processados que foram de R$12.789.842,19 –
tabela IV.
68
LRF parágrafo único, art.22.
69
LRF parágrafo 1º, inciso II, art 59.
Receita Líquida Corrente
216.309.871,44
Gastos
Realizado Limites Legais (LRF) Limites 90% (LRF)
R$ % RCL
R$ % RCL R$
% RCL
Despesa com Pessoal 109.076.181,34
50,43 116.807.330,58
54,00 105.126.597,52
48,60
Dívida Consolidada 26.607.332,25
12,30 259.571.845,73
120,00
0,00
Concessões de Garantias 0,00
0,00 47.588.171,49
22,00 42.829.354,55
19,80
Operações de Crédito
(Exceto ARO)
4.172.055,49
1,93 34.609.579,43
16,00 31.148.621,49
14,40
Antecipação de Receita
Orçamentária (ARO)
0,00
0,00 15.141.691,00
7,00
0,00
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007. .
74
Tabela IV
Disponibilidades Financeiras
e Restos a Pagar 2007
Disponibilidades Financeiras
Caixa 0,00
Bancos C/Movimento 582.618,77
Bancos C/Vinculada 22.118.783,90
Aplicações Financeiras 0,00
Total Disponibilidade
22.701.402,67
Valores compromissados (até 31/12/07) 7.669.422,08
Disponibilidade Líquida
15.031.980,59
Restos a Pagar
Processados 7.669.422,08
Não Processados 12.789.842,19
Total Restos a Pagar
20.459.264,27
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da
despesa/2007.
No que diz respeito ao equilíbrio fiscal e à disponibilidade de recursos
para cobrir as despesas contraídas no exercício de 2007, pode-se afirmar que a
gestão municipal atendeu às exigências da LRF, com folga.
8.2.2 Execução Orçamentária por Unidade Orçamentária
A execução do orçamento, segundo as unidades orçamentárias,
apresentou variações entre os valores orçados, alterações e os valores liquidados
conforme apresentados na tabela V.
8.2.2.1 Créditos Orçamentários X Autorizado/Provisionado
As comparações entre os créditos orçados e o autorizado/provisionado
por unidade orçamentária variaram dos extremos de 175,87% no Fundo Municipal
75
de Transporte e Trânsito - FMTT a (100,00)% no Gabinete do Prefeito - tabela V e
gráfico 1.
76
Tabela V
Demonstrativo da Execução Orçamentária/2007, Segundo a Unidade Orçamentária
Fonte: PMSL/Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
Unidade Orçamentária
Crédito
Orçamentário
1
Alteração
2
Autorizado/
Provisionado
3 = (1+2)
Variação
3/1
(%)
Empe
nhado
4
L
iquidado
5
Variação
5/3
(%)
Variação
5/1
(%)
Pago
5
Resto a
Pagar
6 = (4-5)
Reserva de Contingência 4.440.928,00
(4.440.928,00)
-
(100,00) - -
- (100,00) -
-
Gabinete do Prefeito 5.788.635,00
(3.916.274,93)
1.872.360,07
(67,65) 1.872.351,17
1.738.103,33
(7,17) (69,97) 1.670.441,51
67.661,82
Fundo Mun. de Meio Ambiente – FUMMA 73.000,00
(41.816,00)
31.184,00
(57,28) 31.183,74
31.183,74
(0,00) (57,28) 30.607,74
576,00
Sec. Mun. de Esporte e Lazer 746.350,00
(304.175,87)
442.174,13
(40,76) 441.785,78
427.297,42
(3,36) (42,75) 422.456,82
4.840,60
Unidade Central de Encargos Gerais 29.739.838,00
(4.882.919,07)
24.856.918,93
(16,42) 24.602.397,53
24.579.915,29
(1,11) (17,35) 24.093.440,56
486.474,73
Sec. Mun. de Obras Públicas 28.447.532,79
(4.009.499,25)
24.438.033,54
(14,09) 23.452.433,51
18.183.843,06
(25,59) (36,08) 16.444.332,21
1.739.510,85
Secretaria Municipal de Justiça Social 3.635.756,00
(169.287,02)
3.466.468,98
(4,66) 3.409.741,92
3.007.367,35
(13,24) (17,28) 2.900.919,56
106.447,79
Sec. Mun. de Plan. Orç. e Gestão 1.001.636,00
45.020,30
1.046.656,30
4,49 1.045.775,79
975.273,73
(6,82) (2,63) 880.753,86
94.519,87
SAAE - Serviço Municipal de Água e Esgoto 32.358.666,00
1.738.204,00
34.096.870,00
5,37 32.317.307,71
30.532.594,51
(10,45) (5,64) 28.659.063,57
1.873.530,94
Sec. Mun. de Gov., Part. do Pref. e A. Espec. 157.618,00
10.780,11
168.398,11
6,84 168.398,11
168.364,37
(0,02) 6,82 165.786,85
2.577,52
Controladoria 348.357,00
38.134,34
386.491,34
10,95 385.471,29
385.471,29
(0,26) 10,65 380.961,05
4.510,24
Sec. Municipal de Administração 5.589.343,00
640.435,05
6.229.778,05
11,46 6.181.464,10
6.114.912,86
(1,84) 9,40 5.957.782,69
157.130,17
Fund.Mun. de Ensino Prof. – FUMEP 3.845.600,00
785.226,48
4.630.826,48
20,42 4.599.235,38
4.597.888,51
(0,71) 19,56 4.536.048,60
61.839,91
Sec. Mun. de Decca 31.292.827,21
7.330.671,08
38.623.498,29
23,43 37.735.285,61
37.663.355,04
(2,49) 20,36 36.718.206,49
945.148,55
Procurator Gerald 751.653,00
183.022,07
934.675,07
24,35 934.085,75
932.144,50
(0,27) 24,01 916.251,55
15.892,95
Séc. Mun. de Infra Estrutura Urbana 10.557.605,00
2.594.401,50
13.152.006,50
24,57 13.151.633,11
12.260.935,63
(6,78) 16,13 11.874.568,54
386.367,09
Sec. Mun. de Meio Ambiente 1.471.827,00
374.585,70
1.846.412,70
25,45 1.844.873,04
1.759.741,70
(4,69) 19,56 1.720.177,23
39.564,47
Fundo Municipal de Saúde 53.958.114,00
18.433.597,27
72.391.711,27
34,16 64.010.480,41
60.900.242,16
(15,87) 12,87 59.937.724,27
962.517,89
Sec. Mun. de Ind., Com. e Agropecuária 697.607,00
270.924,82
968.531,82
38,84 929.806,20
874.761,70
(9,68) 25,39 829.575,06
45.186,64
Secretaria Municipal de Turismo 955.044,00
382.891,78
1.337.935,78
40,09 1.337.271,98
1.293.378,09
(3,33) 35,43 1.255.568,90
37.809,19
Fundo Mun. da Criança e do Adolescente FMDCA 474.090,00
221.451,06
695.541,06
46,71 309.810,51
244.342,15
(64,87) (48,46) 194.012,19
50.329,96
Fundo Municipal de Assitencia Social FMAS 2.586.839,00
1.404.904,45
3.991.743,45
54,31 2.838.518,72
2.335.174,45
(41,50) (9,73) 2.191.509,91
143.664,54
Sec. Municipal da Fazenda 2.903.283,00
1.863.772,62
4.767.055,62
64,20 4.647.278,67
4.507.053,98
(5,45) 55,24 4.401.954,75
105.099,23
Secr. Mun. de Cultura Com. Social 2.394.461,00
1.567.536,09
3.961.997,09
65,47 3.961.581,06
3.934.521,54
(0,69) 64,32 3.647.258,39
287.263,15
Fundo Mun. de Transporte e Trânsito - FMTT 194.978,00
342.914,22
537.892,22
175,87 536.225,09
506.687,59
(5,80) 159,87 455.729,61
50.957,98
TOTAL CREDITO ORÇAMENTÁRIO
224.411.588,00
20.463.572,80
244.875.160,80
- 230.744.396,18
217.954.553,99
- - 210.285.131,91
7.669.422,08
Somadas as unidades que tiveram variação negativa, temos um total
orçado de R$72,8milhões contra R$151,5milhões das com variação positiva - tabela
VI - e embora a variação entre os créditos orçados e o autorizado/provisionado nas
unidades com variação positiva e negativa seja de 25,23% e (24,38)%
respectivamente, o montante tende em R$20,4milhões a mais nas variações
positivas, o que torna mais significativo se considerarmos a queda na arrecadação,
segundo previsões base do orçamento (anexo I) que foi de -R$14,1milhões.
Tabela VI
Comparação Variação Positiva e Negativa do Crédito Orçamentário
Unidade Orçamentária
Crédito Orçamentário
1
Alteração
2
Autorizado/
Provisionado
3 = (1+2)
Variação
3/1
(%)
R$ %
Com variação negativa 72.872.039,79
32,47 (17.764.900,14)
55.107.139,65
(24,38)
Com variação positiva 151.539.548,21
67,53 38.228.472,94
189.768.021,15
25,23
TOTAL
224.411.588,00
100,00
20.463.572,80
244.875.160,80
-
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
As unidades orçamentárias que, em valores absolutos, mais impactam
nas variações foram variação positiva na Secretaria Municipal de Educação com
R$7,3milhões, 23,43% e Secretaria Municipal de Saúde com R$18,4milhões,
34,16%. Variação negativa Unidade Central de Encargos Gerais (despesas não
relacionadas a ações governamentais) com -R$4,8milhões, (16,42%) e Secretaria
Municipal Obras com - R$4milhões (14,09%) - tabela V.
Percebe-se que as maiores e positivas variações estão relacionadas com
as atividades fins da Gestão Municipal, ficando as variações menos significativas,
referentes principalmente às secretarias de apoio, o que denota precariedade de
planejamento.
Ao separar as variações positivas das negativas e calcular as médias,
encontram-se 37,61% e (42,98)% - tabela VII, que podem ser interpretadas como
representativas das respectivas variações.
77
78
Tabela VII
Média da variação %
Autorizado x Crédito Orçamentário
Unidade Orçamentária
Variação %
Autorizado/Cred. Orç.
Variação
( - )
Variação
( + )
Reserva de contingência (100,00) -
Gabinete do Prefeito (67,65) -
Fundo Mun. de Meio Ambiente – FUMMA (57,28) -
Sec. Mun. de Esporte e Lazer (40,76) -
Unidade Central de Encargos Gerais (16,42) -
Sec. Mun. de Obras Públicas (14,09) -
Secretaria Municipal de Justiça Social (4,66) -
Sec. Mun. de Plan. Orç. e Gestão - 4,49
SAAE - Serviço Municipal de Água e Esgoto - 5,37
Sec. Mun. de Gov., Part. do Pref. e A. Espec. - 6,84
Controladoria - 10,95
Sec. Municipal de Administração - 11,46
Fund.Mun. de Ensino Prof. – FUMEP - 20,42
Secr. Mun. de Educação - 23,43
Procuradoria Geral - 24,35
Sec. Mun. de Infra Estrutura Urbana - 24,57
Sec. Mun. de Meio Ambiente - 25,45
Fundo Municipal de Saúde - 34,16
Sec. Mun. de Ind., Com. e Agropecuária - 38,84
Secretaria Municipal de Turismo - 40,09
Fundo Mun. da Criança e do Adolescente FMDCA - 46,71
Fundo Municipal de Assitencia Social FMAS - 54,31
Sec. Municipal da Fazenda - 64,20
Secr. Mun. de Cultura Com. Social - 65,47
Fundo Mun. de Transporte e Trânsito – FMTT - 175,87
Médias
(42,98) 37,61
Fonte: PMSL,
Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
O gráfico 1 nos fornece uma visão da dispersão das alterações positivas e
negativas ocorridas entre os créditos orçamentários originais e os valores
autorizados/provisionados e das médias dessas medidas.
79
8.2.2.2 Liquidado X Autorizado e Liquidado X Crédito Orçamentário
Ao comparar as variações entre o liquidado no período com os valores
autorizados e com o crédito orçamentário inicial - tabela V - nota-se que o liquidado
variou em média menos em relação ao autorizado (9,67)% do que em relação ao
crédito orçamentário 34,26% e (37,02)%, valores próximos às variações entre o
autorizado e o orçado - tabela VIII.
80
Tabela VIII
Média da Variação %
Liquidado/Autorizado e Liquidado/Orçado
Unidade Orçamentária
Variação %
Liq./Autorizado
Variação %
Liq./Orçado
( - ) ( + )
Reserva de Contingência - (100,00) -
Gabinete do Prefeito (7,17) (69,97) -
Fundo Mun. de Meio Ambiente – FUMMA (0,00) (57,28) -
Fundo Mun. da Criança e do Adolescente FMDCA (64,87) (48,46) -
Sec. Mun. de Esporte e Lazer (3,36) (42,75) -
Sec. Mun. de Obras Públicas (25,59) (36,08) -
Unidade Central de Encargos Gerais (1,11) (17,35) -
Sec. Municipal de Justiça Social (13,24) (17,28) -
Fundo Municipal de Assitencia Social FMAS (41,50) (9,73) -
SAAE - Serviço Municipal de Água e Esgoto (10,45) (5,64) -
Sec. Mun. de Plan. Orç. e Gestão (6,82) (2,63) -
Sec. Mun. de Gov., Part. do Pref. e A. Espec. (0,02) - 6,82
Sec. Municipal de Administração (1,84) - 9,40
Controladoria (0,26) - 10,65
Fundo Municipal de Saúde (15,87) - 12,87
Sec. Mun. de Infra Estrutura Urbana (6,78) - 16,13
Sec. Mun. de Meio Ambiente (4,69) - 19,56
Fund.Mun. de Ensino Prof. – FUMEP (0,71) - 19,56
Sec. Mun. de Educação (2,49) - 20,36
Procuradoria Geral (0,27) - 24,01
Sec. Mun. de Ind., Com. e Agropecuária (9,68) - 25,39
Secretaria Municipal de Turismo (3,33) - 35,43
Sec. Municipal da Fazenda (5,45) - 55,24
Secr. Mun. de Cultura Com. Social (0,69) - 64,32
Fundo Mun. de Transporte e Trânsito - FMTT (5,80) - 159,87
Médias
(9,67) (37,02) 34,26
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
Essa discrepância se dá pelo fato de o liquidado ter, operacionalmente,
direta relação de dependência dos valores autorizados, enquanto as variações entre
orçado e liquidado dependem da precisão das estimativas e planejamento.
Os gráficos 2 e 3 ilustram a situação ocorrida, destacando as respectivas
médias das variações.
81
82
8.2.3 Execução Orçamentária Segundo Função Programática
O anexo II mostra as variações da execução orçamentária de 2007,
segundo as funções programáticas. Conforme já dito anteriormente, as funções
semelhantes por unidade operacional foram agrupadas e posteriormente excluídas
de valor inferior a R$100.000,00; depois as inferiores a R$500.000,00 e finalmente
as inferiores a R$1.000.000,00. Após essa operação foram calculadas as variações
entre o autorizado/orçado; liquidado/autorizado e liquidado/orçado.
As variações entre o autorizado/orçado e liquidado/orçado foram
separadas em grupos de positivas (quando para maior) e negativas (quando para
menor) dos quais foram extraídas as médias como referência de variação – anexo II
(tabela e gráficos).
8.2.3.1 Médias das Variações das Funções Programáticas
A comparação entre as médias das variações autorizado/orçado;
liquidado/autorizado e liquidado/orçado das funções programáticas com os limites de
exclusão de <R$100mil <R$500mil e <R$1.000mil podem ser vistas na tabela IX e
gráfico 7.
Tabela IX
Comparação Médias Das Variações das Funções Programáticas
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
Limites %
Autorizado/
orçado
Liquidado/
autorizado
Liquidado/
orçado
R$
Orçado
> R$100.000,00
Var. + 43,28 - 34,91
215.855.691,00
Var. - (53,53) (24,57) (58,70)
> R$500.000,00
Var. + 40,64 - 32,95
205.378.132,21
Var. - (38,47) (20,09) (45,90)
> R$1.000.000,00
Var. + 38,55 36,37
198.016.066,21
Var. -
(33,78) (15,64) (40,13)
83
-60
-50
-40
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
Autorizado/orçado
Liquidado/autorizado
Liquidado/orçado
> R$100.000,00
> R$500.000,00
> R$1.000.000,00
%
Gráfico 4 – Comparação entre as médias das variações % do
Orçado/Autorizado, Liquidado/Autorizado e Liquidado/Orçado por
Função Programática.
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da
despesa/2007.
As variações positivas entre autorizado/orçado e liquidado/orçado se
mantiveram pouco significativas independente do nível de exclusão das operações
orçamentárias, entretanto as variações negativas foram maiores quando o nível de
exclusão era menor.
Já as variações entre o liquidado/autorizado apresentam uma tendência
constante de queda, à medida que se aumenta o teto das exclusões das operações
orçamentárias, de <R$100mil para <R$500mil a queda na variação é de 14,25% e
de <R$500mil para <R$1.000mil a queda aumenta em 26,77% o que pode ser
explicado pela impossibilidade de se deixar restos a pagar sem o recurso
correspondente.
84
Os valores orçados para cada nível de exclusão das funções
programáticas, retiradas também as variações autorizado/orçado acima de 100%
tiveram uma diminuição pouco significativa, um máximo de 14% e um mínimo de 4%
- tabela IX e gráfico 8.
> R$100 mil > R$500 mil > R$1.000 mil Total Orçado
R
$
x
1
.
0
0
0
.
0
0
0
Gráfico 5 – Comparação valores orçados funções programáticas
(>100mil, >500mil e >1.000mil) descontado variações
autorizado/orçado >100%.
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da
despesa/2007.
100,00
120,00
140,00
160,00
180,00
200,00
220,00
240,00
Fica evidenciado que a exclusão das funções programáticas de baixo
valor (<R$100mil, <R$500mil, <R$1.000mil) e das variações autorizado/orçado
acima de 100% têm pouca influência sobre o montante do orçamento analisado,
embora impactem fortemente em não deixar os índices de variação atingir médias
não correspondentes à realidade dos fatos.
As variações constatadas na análise sob o foco das funções
programáticas mostram - dado a alta variação entre o orçado/autorizado/liquidado - a
pouca assertividade do planejamento e controles.
85
8.2.3.2 Funções Programáticas: Variação Autorizado/Orçado > 100%
A tabela X mostra as funções programáticas que tiveram variação
autorizado/orçado superior a 100%, excluídas das análises anteriores para evitar
distorção nas médias das variações.
Tabela X
Funções Programáticas: Variação Autorizado/Orçado > 100%
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
Função
Programatica
Crédito
Orçamentário
1
Autorizado/
Provisionado
2
Variação
2/1
(%)
Liquidado
3
Variação
3/2
(%)
Variação
3/1
(%)
2027 - Manut. Escolas 2.956.498,00
9.073.144,19
206,89 9.072.552,11
(0,01) 206,87
2064 - Dívida interna
contratada
1.495.000,00
3.280.257,11
119,42 3.176.825,42
(3,15) 112,50
2197 - Prog. At. Int. Família 364.470,00
746.419,37
104,80 358.567,37
(51,96) (1,62)
1006 - Const. ampliação
prédios
330.000,00
888.241,00
169,16 754.272,47
(15,08) 128,57
3006 - Desapropiações 230.000,00
1.303.836,73
466,89 1.281.354,26
(1,72) 457,11
2219 - Manut. Sist.
Transbordo
164.970,00
466.297,40
182,66 466.037,59
(0,06) 182,50
1016 - Const. Manut. centros
esportivos
150.000,00
882.077,37
488,05 874.979,54
(0,80) 483,32
2214 - Prog abrigo
comunitário.
112.000,00
422.863,60
277,56 291.301,92
(31,11) 160,09
2071 - Ações de vigilância
sanitária
110.000,00
239.815,91
118,01 86.195,29
(64,06) (21,64)
2115 - Integral. Capital Seltur 100.000,00
732.000,00
632,00 732.000,00
- 632,00
2007 - Capacitação e
treinamento
48.743,00
189.844,00
289,48 186.771,11
(1,62) 283,18
2065 - Pgtº Precatórios 44.000,00
146.281,65
232,46 125.553,13
(14,17) 185,35
2148 - Prog. Habitacinal 40.000,00
500.000,00
1,15
Mil
375.000,00
(25,00) 837,50
1037 - Const. casas
populares
20.000,00
198.800,00
894,00 166.593,48
(16,20) 732,97
2041 - Ass. Social
comunitária
12.000,00
138.609,60
1,05
Mil
9.040,08
(93,48) (24,67)
1010 - Assentamento sub-
normal
10.000,00
298.550,00
2,88
Mil
149.275,00
(50,00)
1,39
mil
1078 - Proj. Des. econômico 3.555,00
127.579,00
3,48
Mil
109.238,82
(14,38)
2,97
mil
1076 - Prog. Restaurante
popular
3,00
750.756,23
25
milhões
301.867,95
(59,79)
10
milhões
TOTAL CRED. ORÇ. 6.191.239,00
20.385.373,16
18.517.425,54
86
Apesar de contemplar apenas vinte contra mais de oitenta das funções
programáticas com variação autorizado/orçado até 100% e representar menos de
3% do orçamento anual, as funções com variação acima de 100% receberam
autorização de acréscimo de R$14,2 milhões (> 6% do orçamento) sobre o orçado,
enquanto nas com variação de até 100% a autorização girou em torno dos R$6
milhões. A exclusão desses valores se justifica para distorção dos dados analisados.
8.2.4 Execução Orçamentária Segundo Natureza da Despesa
O anexo III (tabela e gráficos) demonstra a execução orçamentária/2007,
segundo a natureza das despesas, observados os mesmos critérios de agrupamento
e exclusão dos valores abaixo de <R$100mil, <R$500mil e R$1.000mil
respectivamente.
8.2.4.1 Médias das Variações das Funções Programáticas
A comparação entre as médias das variações autorizado/orçado;
liquidado/autorizado e liquidado/orçado da natureza de despesas com os limites de
exclusão de <R$100mil, <R$500mil e <R$1.000mil podem ser vistas na tabela XI e
gráfico 12.
As médias das variações entre autorizado/orçado, positivas e negativas,
tendem a cair à medida que o nível de exclusão aumenta. As médias entre
liquidado/autorizado caem de (17,24%) para (12,90%) quando a exclusão vai de
<R$100mil para <R$500mil, mantendo-se praticamente estável na subida da
exclusão para R$1000mil. Finalmente, as médias das variações entre
liquidado/orçado, quando positivas, mantêm comportamento de queda contínuo com
o aumento da exclusão, e as médias negativas apresentam estabilidade nos dois
primeiros níveis com queda quando a exclusão chega a <R$1.000 mil.
87
Tabela XI
Comparação Médias das Variações da Natureza de Despesas
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
> R$100.000,00
> R$500.000,00
> R$1.000.000,00
-50
-45
-40
-35
-30
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Gráfico 6: Comparação entre as médias das variações %
do Autorizado/Orçado, Liquidado/Autorizado e
Liquidado/Orçado por Natureza da Despesa.
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da
despesa/2007.
%
Os valores orçados para cada nível de exclusão das despesas, retiradas
também as variações autorizado/orçado acima de 100% tiveram uma alteração
Limites %
Autorizado/
orçado
Liquidado/
autorizado
Liquidado/
orçado
R$
Orçado
> R$100.000,00
Var. + 40,53 - 38,04
223.851.103,00
Var. - (40,43) (17,24) (48,71)
> R$500.000,00
Var. + 34,27 - 30,69
222.177.189,00
Var. - (39,35) (12,90) (49,20)
> R$1.000.000,00
Var. + 27,84 - 23,73
220.364.488,00
Var. -
(34,30) (13,41) (45,30)
88
pouco significativa, um máximo de (1,6%) e um mínimo de (0,7%) - tabela XI e
gráfico 13.
As variações entre orçado/autorizado/liquidado, quando analisadas pelo
prisma da natureza das despesas, também evidenciam a fragilidade do
planejamento municipal.
R
$
x
1
0
0
0
.
0
0
0
Gráfico 7 – Comparação valores orçados por natureza da despesa
(>100mil, >500mil e >1.000mil) descontado variações
autorizado/orçado >100%.
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da
despesa/2007.
> R$100 mil > R$500 mil > R$1.000 mil Total Orçado
100,00
120,00
140,00
160,00
180,00
200,00
220,00
240,00
8.2.4.2 Natureza das Despesas: Variação Autorizado/Orçado > 100%
A tabela XII mostra as despesas que tiveram variação autorizado/orçado
superior a 100%, excluídas das análises anteriores para evitar distorção nas médias
das variações.
O total é também insignificante com o volume total de recursos envolvidos
entre orçado e autorizado em torno de apenas 1%. As despesas envolvidas são
apenas duas: indenizações e restituições e constituição ou aumento de capital, de
baixo valor e pouca importância dentro das despesas orçamentárias.
89
Tabela XII
Natureza da Despesa com Variação Autorizado/Orçado > 100%
Natureza da Despesa
Crédito
Orçamentário
1
Autorizado/
Provisionado
2
Variação
2/1
(%)
Liquidado
3
Variação
3/2
(%)
Variação
3/1
(%)
33909300 - Indenizações e
restituições
251.000,00
1.650.627,66
557,62 1.649.348,14
(1,44) 548,15
45906500 - Constituição ou
aumento de capital de empresas
100.000,00
732.000,00
632,00 732.000,00
- 632,00
Total
351.000,00
2.382.627,66
2.381.348,14
(1,44)
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.5 Execução Orçamentária Segundo Fontes das Receitas
O anexo IV demonstra a execução orçamentária/2007 segundo a fonte
das receitas, observados os mesmos critérios de agrupamento e exclusão dos
valores abaixo de R$100.000,00, R$500.000,00 e R$1.000.000,00 respectivamente.
8.2.5.1 Médias das Variações das Funções Programáticas
A comparação entre as médias das variações autorizado/orçado;
liquidado/autorizado e liquidado/orçado das fontes de recursos com os limites de
exclusão de <R$100mil, <R$500mil e <R$1.000mil podem ser vistas na tabela XIII e
gráfico 17.
As médias das variações entre autorizado/orçado, positivas tendem a cair
à medida que o nível de exclusão aumenta, as negativas aumentam (12%) na
exclusão, variando de <R$100mil a R$500mil e se estabiliza nesse patamar quando
a exclusão chega a R$1.000mil. As médias entre liquidado/autorizado caem de
(29,80%) para (22,46%) quando a exclusão vai de <R$100mil para <R$500mil e
para (18,27%) em R$1.000mil. As médias das variações entre liquidado/orçado,
mantêm-se praticamente estáveis tanto positiva
≅
≅≅
≅
15% quanto negativamente
≅
≅≅
≅
(60%).
90
Tabela XIII
Comparação Médias das Variações das Fontes de Receitas
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
-70
-60
-50
-40
-30
-20
-10
0
5
10
15
20
25
> R$100.000,00
> R$500.000,00
> R$1.000.000,00
Gráfico 8: Comparação entre as médias das variações %
do Autorizado/Orçado, Liquidado/Autorizado e
Liquidado/Orçado por Fonte de Receita.
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da
despesa/2007.
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
Os valores orçados para cada nível de exclusão das receitas, retiradas
também as variações autorizado/orçado acima de 100%, tiveram uma alteração
Limites %
Autorizado/
orçado
Liquidado/
autorizado
Liquidado/
orçado
R$
Orçado
> R$100.000,00
Var. + 23,94 14,76
223.752.512,00
Var. - (52,76) (29,80) (57,18)
> R$500.000,00
Var. + 20,98 14,76
220.404.986,00
Var. - (66,57) (22,46) (58,51)
> R$1.000.000,00
Var. + 20,75 15,30
215.601.694,00
Var. -
(66,67) (18,27) (62,67)
91
pouco representativa - um máximo de (3,9%) e um mínimo de (0,3%) - tabela XIII e
gráfico 17.
100,00
120,00
140,00
160,00
180,00
200,00
220,00
240,00
> R$100 mil > R$500 mil > R$1.000 mil Total Orçado
R
$
X
1
.
0
0
0
0
0
0
Gráfico 9 – Comparação valores orçados por Fonte de Recursos
(>100mil, >500mil e >1.000mil) descontado variações
autorizado/orçado >100%
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da
despesa/2007.
8.2.5.2 Fonte de Receita: Variação Autorizado/Orçado > 100%
A tabela XIV mostra as receitas que tiveram variação autorizado/orçado
superior a 100%, excluídas das análises anteriores para evitar distorção nas médias
das variações.
A variação entre o orçado e o autorizado é significativa, dezoito fontes de
receita não foram sequer previstas no orçamento e sete tiveram previsões
simbólicas, totalizando mais de R$25milhões.
As fontes de receita com variação maior foram o FUNDEB 60% e 40%
com R$11,1milhões e R$5,4milhões, respectivamente.
92
Tabela XIV
Fontes de Receitas com Variação Autorizado/Orçado > 100%
Fonte de Receitas
Crédito
Orçamentário
1
Autorizado/
Provisionado
2
Variação
2/1
(%)
Liquidado
3
Variação
3/2
(%)
Variação
3/1
(%)
316011 - Convênio Min. Esportes
100.000,00
340.477,70
240,48 336.274,23
(1,23) 236,27
23502 - FMTT multas repasse
Estado
5,00
130.105,00
2,6
milhões
99.352,00
(23,64)
1,9
milhão
36002 - Convênio MDS-
SESAM/PMSL
1,00
104.678,85
10,4
milhões
104.677,85
(0,00)
10,4
milhões
316002 - Contrapartida convênio
MDS-SESAM/PMSL
4,00
646.079,38
16,1
milhões
197.190,10
(69,48)
4,9
milhões
34402 - FNDE-PNAE exercícios
anteriores
4,00
686.350,24
17,1
milhões
182.497,50
(73,41)
4,5
milhões
36013 - Convênio SETOP/PMSL 1,00
412.102,40
41,2
milhões
412.101,41
(0,00)
41,2
milhões
316023 - Contrapartida convênio
SETOP/PMSL
1,00
607.749,60
60,7
milhões
607.204,42
(0,09)
60,7
milhões
316013 - Convênio
SETOP/PMSL
1,00
1.177.390,42
117,7
milhões
955.714,09
(18,83)
95,5
milhões
14103 – FUNDEB 60% -
11.182.606,16
- 10.858.197,03
(2,90) -
14104 - FUNDEB 40% -
5.463.960,26
- 4.663.380,24
(14,65) -
16027 - Convênio PMSL/Min.
Cidades
-
390.000,00
- 346.844,05
(11,07) -
16028 – Convênio Banco Itaú -
600.000,00
- 600.000,00
- -
16033 – Convênio PMSL/
SEDESE
-
134.255,00
- 8.799,53
(93,45) -
23103 - Convênio MS-MS/PMSL -
198.000,00
- 46.783,00
(76,37) -
33502 – Repasses FMTT –
Exercício anterior
-
406.986,82
- 406.538,25
(0,11) -
34102 - FUNDEF 40% -
246.564,50
- 200.000,00
(18,89) -
36011 - Convênio SETOP/PMSL -
541.599,67
- 538.705,31
(0,53) -
63103 – Convênio MS/SAMU –
Exercício anterior
-
318.734,86
- 207.947,49
(34,76) -
63104 - Convênio MS/PSF –
Exercício anterior/CAPS
-
267.555,12
- 165.496,58
(38,14) -
63105 - Convênio MS/Vig. San. –
Exercício anterior
-
129.815,91
- 60.515,67
(53,38) -
63203 – Convênio SAMU/Estado
– Exercício anterior
-
256.099,92
- 229.675,73
(10,32) -
63204 - Convênio PSF/Estado –
Exercício anterior
-
776.283,33
- 437.119,89
(43,69) -
63300 – Restauração programa
FNAS
-
452.251,47
- 235.857,93
(47,85) -
63307 – Convênio MDS/PMSL
2005 – Exercício anterior
-
110.732,95
- 15.105,89
(86,36) -
66305 - Convênio prog. Saúde
trab. - exercício anterior
-
193.007,81
- 69.027,07
(64,24) -
316027 – Contrapartida
Convênio PMSL/Min. Cidades
-
159.000,00
- 140.705,77
(11,51) -
100.017,00
25.932.387,37
22.125.711,03
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
93
8.2.6 Execução Orçamentária nas Secretarias de Educação, Saúde e
Planejamento, Orçamento e Gestão
A escolha das Secretarias Municipais de Educação e Saúde, para serem
analisadas individualmente, deu-se em virtude de seu impacto dentro da gestão
municipal, tanto no aspecto financeiro quanto da importância dessas áreas no
planejamento das políticas públicas. A Secretaria de Planejamento, Orçamento e
Gestão foi elencada por ser o instrumento de planejamento da PMSL e para avaliar
o investimento e eficácia deste.
A análise da execução orçamentária das Secretarias Municipais de
Educação, Saúde e Planejamento segue os mesmos critérios com relação à
abordagem que foi feita a partir das funções programáticas, natureza das despesas
e das fontes de recursos.
As variações observadas, entretanto, se deram somente entre os valores
autorizado/orçado. Foram dispensadas as comparações entre o liquidado/autorizado
e liquidado/orçado, por ser esta de pouca relevância quando se observa a eficácia
do planejamento das referidas secretarias.
O critério de calcular a média das variações positivas e negativas também
foi dispensado, pois se optou pela não exclusão das operações com valores
<R$100mil, <R$500mil e <R$1.000mil, e também das variações autorizado/orçado
superiores a 100%, o que desvalida as médias das operações como referência.
8.2.6.1 Execução Orçamentária da Secretaria de Educação
O orçamento da Secretaria Municipal de Educação apresentou no total
uma variação entre o autorizado/orçado positiva de 23,42%, atingindo a alteração
sobre o valor originalmente orçado a R$7,3milhões, tabela XV.
94
Tabela XV
Secretaria Municipal de Educação
Total Orçado/Alteração/Autorizado
Orçado Alteração Autorizado
Variação
%
Orç/Aut
31.292.827,21 7.330.671,08 38.623.498,29 23,42
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.1.1 Por Função Programática
A tabela XVI apresenta as variações entre o autorizado/orçado por função
programática. Pode-se observar que as mais significativas foram negativa,
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental com variação de (37,91%),
com –R$2,14milhões de gastos do valor orçado; e positivas, manutenção ensino
infantil, com variação de 22,79% e R$1,57milhão e manutenção de escolas do
ensino fundamental com 206,89% de variação e um acréscimo de R$6,11milhões.
Outras funções programáticas apresentaram variações positivas e
negativas maiores, mas o montante envolvido foi de menor significado.
Tabela XVI
Secretaria Municipal de Educação
Comparação entre Autorizado/Orçado por Função Programática
Função Programática
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
2254 - Contribuição UNDIME 2.000,00
-
(100,00)
2036 - Manut. E Desenvolvimento do Ensino Fundamental 5.650.033,00
3.508.113,49
(37,91)
2124 - Manutenção Biblioteca Pública Municipal 17.000,00
10.559,92
(37,88)
2034 - Manutenção Bibliotecas De Unidades Escolares 20.000,00
15.829,00
(20,86)
2178 - Quota Parte Salário Educação 515.000,00
476.000,00
(7,57)
2029 - Transporte Escolar 2.166.537,00
2.071.742,54
(4,38)
2035 - Remuner.Prof.Magistério Efetivo Exerc Atividades No
Ensino Fundamental
8.923.551,00
8.826.226,10
(1,09)
2001 - Direção E Coordenação Superior 1.151.062,06
1.149.611,85
(0,13)
95
Função Programática
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
2236 - Peja - Prog. Atend. Educação Jovens E Adultos 20.000,00
20.000,00
-
2025 - Merenda Escolar – Fnde 847.326,00
957.802,28
13,04
2028 - Convênio Fund.Banco Brasil E P.M.S.L. Lei 6.518/2001
122.976,00
149.529,78
21,59
2101 - Manutenção Ensino Infantil 6.908.289,15
8.482.734,05
22,79
2125 - Manutenção E Capacitação Dos Conselhos Municipais
De Educação, Do Fundef E De Alimentação Escolar
13.000,00
16.594,00
27,65
2030 - Custeio De Despesas De Educação Compensatórias 296.980,00
484.143,22
63,02
2019 - Programa De Complemento Alimentar 294.600,00
524.354,00
77,99
2033 - Proventos De Inativos E Pensionistas Civis 1.070.022,00
1.966.249,87
83,76
1082 - Programa Modernização Administrativa E Tecnológica 297.949,00
765.739,00
157,00
2027 - Manutenção De Escolas Do Ensino Fundamental 2.956.498,00
9.073.144,19
206,89
2007 - Capacitação E Treinamento De Pessoal 20.000,00
113.763,00
468,82
2240 - Manutenção Programa Proerd 4,00
11.362,00
283
mil
TOTAL U.O.
31.292.827,21
38.623.498,29
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.1.2 Por Natureza da Despesa
A análise das variações entre autorizado/orçado por natureza da despesa
– tabela XVII – mostra destaque nas variações positivas de vencimentos e
vantagens fixas - pessoal/civil, 20,84% e R$3,45 milhões e, consequentemente, em
obrigações patronais com 54,25% e R$1,6milhão. Em um nível mais baixo vêm
contratação por tempo determinado e aposentadorias e reformas com um gasto a
mais em torno de R$900mil.
É interessante observar que todos os gastos, com destaque superior ao
orçado, referem-se a despesas relacionadas a gastos com pessoal.
96
Tabela XVII
Secretaria Municipal de Educação
Comparação entre Autorizado/Orçado por Natureza Da Despesa
Natureza da Despesa
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
33504100 – Contribuições 2.000,00
-
(100,00)
33903500 - Serviços de consultoria 15.000,00
-
(100,00)
44906100 - Aquisição de imóveis 180.001,00
1,00
(100,00)
33903200 - Material de distribuição gratuita 62.001,00
9.501,00
(84,68)
33909200 - Despesa de exercícios anteriores 30.000,00
20.000,00
(33,33)
33903900 - Outros serviços de terceiros – PJ 2.359.923,00
2.238.365,79
(5,15)
33901400 - Diárias –civil 3.000,00
3.300,00
10,00
33903600 - Outros serviços de terceiros-PF 1.130.503,00
1.289.268,00
14,04
31900400 - Contratação por tempo determinado 4.302.448,00
5.180.338,61
20,40
31901100 - Vencimentos e vantagens fixas pessoal/civil 16.568.635,67
20.021.793,04
20,84
33903000 -Mmaterial de consumo 1.872.539,00
2.337.477,78
24,83
31900300 - Pensões 27.816,00
39.144,64
40,73
44905200 - Equipamentos e mat. Permanente 676.950,00
986.600,91
45,74
31901300 - Obrigações patronais 2.959.802,54
4.565.600,29
54,25
31900100 - Aposentadorias e reformas 1.042.206,00
1.927.105,23
84,91
33903300 - Passagem e despesa com locomoção 2,00
5.002,00
250mil
Total U.O.
31.232.827,21
38.623.498,29
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.1.3 Por Fonte de Receitas
A tabela XVIII demonstra as variações positivas autorizado/orçado por
fonte dos receitas e o que se destaca inicialmente é a presença de cinco fontes que
foram inicialmente orçadas de forma claramente simbólica, referentes ao FNDE e
QESE de exercícios anteriores e da transferência de recursos estaduais para
transporte escolar.
O FUNDEB – Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Básico -
(60% e 40%) não teve nenhuma previsão orçada e um autorizado, totalizando mais
de R$15milhões. Os recursos da educação não provenientes de convênios e fundos
específicos tiveram uma majoração de R$3milhões.
As variações negativas tiveram origem destacada no FUNDEF - Fundo
Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental - (60% e 40%) e somados
totalizaram –R$12milhões.
97
Entre as variações positivas e negativas, várias fontes, especialmente o
FNDE e o PEJA – Programa de Ensino a Jovens e Adultos - totalizando R$932mil,
mantiveram suas previsões orçadas.
Tabela XVIII
Secretaria Municipal de Educação
comparação entre autorizado/orçado por fonte de receitas
Fonte de Receita
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
014101 - FUNDEF – 60% 8.923.551,00
1.258.160,39
(85,90)
014102 - FUNDEF – 40% 5.239.034,00
751.987,66
(85,65)
014200 - QESE 514.998,00
309.998,00
(39,81)
011300 – Cultura 17.000,00
10.559,92
(37,88)
014103 - FUNDEB- 60% -
11.182.606,16
-
014104 - FUNDEB – 40% -
4.959.409,26
-
014401 - FNDE-PDDE 832.324,00
832.324,00
-
014404 - FNDE-PENAC 15.000,00
15.000,00
-
014500 - FNDE-PNATE 65.596,00
65.596,00
-
014600 – PEJA 20.000,00
20.000,00
-
011200 – Educação 15.309.777,21
18.325.195,08
19,70
010000 - Livre aplicação 294.604,00
535.716,00
81,84
014700 - Transporte escolar e estadual –transferência 937,00
38.955,79
4,06
mil
034500 - FNDE-PNATE-Exercícios anteriores 2,00
41.509,75
2.075
mil
034404 - FNDE-PNAC- Exercícios anteriores 1,00
22.031,94
2.203
mil
034200 - QESE- Exercícios anrteriores 2,00
166.002,00
8.300
mil
034402 - FNDE-PNAE- Exercícios anteriores 1,00
88.446,34
8.844
mil
31.232.827,21
38.623.498,29
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.2 Execução Orçamentária da Secretaria de Saúde
O orçamento da Secretaria Municipal de Saúde apresentou um orçamento
inicial de R$53,9milhões no decorrer do exercício, sofreu uma alteração de
R$17,4milhões que significou uma variação positiva entre o autorizado/orçado de
32,30%, tabela XIX.
98
Tabela XIX
Secretaria Municipal de Saúde
Total Orçado/Alteração/Autorizado
Orçado Alteração Autorizado
Variação
%
Orç/Aut
53.958.114,00 17.433.034,27 71.391.148,27 32,30
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.2.1 Por Função Programática
A tabela XX apresenta as variações entre o autorizado/orçado por função
programática no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde.
Tabela XX
Secretaria Municipal de Saúde
Comparação entre Autorizado/Orçado por Função Programática
Função Programática
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
3005 - Correção Monetária Dívida Contratual Resgatada 50.000,00
-
(100,00)
2191 - Projeto Expansão Do Psf – Proesf 851.255,00
69.357,25
(91,85)
2108 - Manutenção Dos Serviços Hospitalares 9.065.783,00
7.405.783,00
(18,31)
2070 - Ações De Aquis/Distrib. Produtos - Farmacia Básica 759.965,00
702.865,00
(7,51)
2069 - Manutenção Dos Serviços Ambulatoriais 6.230.513,00
6.180.513,00
(0,80)
2067 - Manutenção Do Conselho Municipal De Saúde E
Capacitação Dos Conselheiros
25.000,00
25.000,00
0,00
2007 - Capacitação E Treinamento De Pessoal 3.000,00
3.000,00
0,00
2134 - Programa Municipal Dst/Aids (Pam) 201.250,00
229.173,54
13,88
2235 - Programa Farmácia Popular 290.000,00
341.950,38
17,91
2001 - Direção E Coordenação Superior 7.427.000,00
8.774.657,23
18,15
2190 - Serviço De Atendimento Móvel De Urgência - Samu 1.716.000,00
2.391.396,57
39,36
2021 - Implant.Manut. Do Programa Saúde Da Família -Psf 4.820.000,00
7.106.629,91
47,44
2139 - Combate A Dengue 813.000,00
1.281.335,80
57,61
2138 - Manutenção De Atividades Ambulatoriais 161.000,00
255.126,11
58,46
2022 - Manut. Das Atividades Ambulatoriais Hospitalares 19.090.120,00
31.472.874,73
64,86
2215 - Centro De Referência Saúde Do Trabalhador 373.000,00
636.007,81
70,51
2211 - Manutenção Do Programa Brasil Sorridente 106.002,00
188.649,14
77,97
2072 - Combate A Doenças Epidemiológicas 291.023,00
566.873,00
94,79
2244 - Planvigi/Vigisus 55.203,00
119.882,78
117,17
2071 - Ações Em Vigilância Sanitária 110.000,00
239.815,91
118,01
2064 - Gestão Da Dívida Contratada Interna 1.495.000,00
3.280.257,11
119,42
2065 - Pagamento Precatórios 24.000,00
120.000,00
400,00
Total U.O.
53.958.114,00
71.391.148,27
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
99
As variações negativas mais expressivas entre o autorizado/orçado foram
as funções: manutenção dos serviços hospitalares com -R$1,6milhão (18,31%) e
projeto de expansão do programa saúde da família com –R$700 mil (91,85%). As
variações positivas de maior vulto foram a manutenção das atividades ambulatoriais
e hospitalares R$12,3milhões 64,86%.
8.2.6.2.2 Por Natureza da Despesa
A comparação entre o orçado/autorizado na Secretaria Municipal de
Saúde mostra a variação negativa de - R$659mil, (20,92%) na despesa serviços de
terceiros pessoa jurídica em destaque - tabela XXI.
As variações positivas se sobressaem sobre as negativas, conforme
tabela XXI, destacadas as despesas relacionadas com o quadro de pessoal
R$13,3milhões, englobando as despesas com vencimentos e vantagens – pessoal
civil R$6,4milhões 57,54%, contratações por tempo determinado R$5,5milhões
44,9% e as obrigações patronais R$1,3milhão 41,28%. Chama também a atenção a
despesa material de consumo que variou R$2milhões 65% e pagamento da dívida
contratual resgatada com R$1,3milhão e variação de 106,2%.
Tabela XXI
Secretaria Municipal de Saúde
Comparação entre Autorizado/Orçado por Natureza da Despesa
Natureza da Despesa
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
33903500 – Serviços de consultoria 96.700,00
18.700,00
(80,66)
33909200 – Despesas de exercícios anteriores 10.000,00
5.000,00
(50,00)
33903300 – Passagens e despesas de locomoção 22.500,00
17.300,00
(23,11)
33903600 - outros serviços de terceiros –PF 3.151.400,00
2.492.138,00
(20,92)
33903200 –Material de distribuição gratuita 1.017.865,00
926.765,00
(8,95)
33903900 – Outros serviços de terceiros – PJ 16.371.051,00
16.312.867,23
(0,36)
33901400 – Diárias civil 8.000,00
8.000,00
0,00
44909300 – Indenizações e restituições 1.000,00
1.000,00
0,00
31900300 – Pensões 43.000,00
44.721,00
4,00
44905100 – Obras e Instalações 436.001,00
484.001,00
11,01
31900100 – Aposentadorias e reformas 121.000,00
136.284,19
12,63
33900800 – Outros benefícios assistenciais 1.000,00
1.400,00
40,00
31901300 – Obrigações patronais 3.153.000,00
4.454.685,98
41,28
100
Natureza da Despesa
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
31901100 – Vencimentos e vantagens fixas – pessoal civil 14.402.420,00
20.869.580,33
44,90
31900400 – Contratações por tempo determinado 9.664.000,00
15.224.767,75
57,54
33909100 – Sentenças judiciais 74.000,00
120.000,00
62,16
33903000 – Material de consume 3.073.350,00
5.090.049,58
65,62
46907100 – Principal da dívida contratual resgatado 1.300.000,00
2.679.893,74
106,15
44905200 – Equipamento e material permanente 812.827,00
1.809.631,10
122,63
32902200 – Outros encargos sobre a dívida por contrato 195.000,00
600.363,37
207,88
33909300 – Indenizações e restituições 4.000,00
94.000,00
2,25
mil
Total U.O.
53.958.114,00
71.391.148,27
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.2.3 Por Fonte de Receitas
A tabela XXII demonstra o orçado e o autorizado, segundo as fontes das
receitas. Dois eventos chamam a atenção ao analisarmos as fontes de receitas do
orçamento da Secretaria Municipal de Saúde por meio das variações
orçado/autorizado. A primeira é a existência de dezesseis fontes de receitas não
previstas no orçamento original, totalizando R$2,3milhões. Todas as dezesseis
fontes eram de programas e convênios da PMSL com outros órgãos e referentes ao
exercício anterior.
O segundo evento de destaque foi a variação entre o autorizado/orçado
de R$14,7milhões aplicados pelo tesouro, o que atinge o percentual de 27,32% do
orçamento original global para a área de saúde.
Tabela XXII
Secretaria Municipal de Saúde
Comparação entre Autorizado/Orçado por Fonte De Receitas
Fonte de Receitas
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
023203 – Fms- Sus- Samu/Estado 493.513,00
429.000,00
(13,07)
023101 - Planvigi/Vigisus 55.203,00
55.203,00
0,00
023204 – Fms- Programa De Saude Em Casa-Estado 300.000,00
300.000,00
0,00
023205 – Fms-Ppi 828/Ses/Mg 165.583,00
165.583,00
0,00
026303 – Programa Fármacia Popular Do Brasil 240.000,00
240.000,00
0,00
026304 – Convênio Fms- Pmsl-Programa Brasil Sorridente 106.000,00
106.000,00
0,00
313102 – Contrapartida Programa Municial Dst/Aids 51.250,00
51.250,00
0,00
101
Fonte de Receitas
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
023100 – Fms – Outras Fontes-Sus 26.394.663,00
26.434.663,00
0,15
026305 – Programa Centro De Referência Saúde Do
Trabalhador
360.000,00
363.300,00
0,92
313101 – Contrapartida Samu 429.000,00
529.561,79
23,44
013100 – Fms-Tesouro 25.298.877,00
40.043.389,36
58,28
023202 – Fms-Sus Estado 64.023,00
116.823,00
82,47
066304 – Convênio Programa Brasil Sorridente – Exercício
Anterior
2,00
82.649,14
4,13
milhão
023206 – Fms-Plano Regional De Recursos Percapta -
64.513,00
-
063103 – Convênio Ms/Samu Exercício Anterior -
318.734,86
-
063104 – Convênio Ms/Psf- Exercício Anterior /Caps -
267.555,12
-
063105 – Convênio Ms/Vigilância Sanitária- Exercício Anterior
-
129.815,91
-
063106 – Convênio Ms/Dengue – Exercício Anterios/ Nasf -
8.086,52
-
063107 – Convenio Ms Pam Aids – Exercicio Anterior -
27.923,54
-
063108 – Convenio Ms Proesf – Exercicio Anterior -
3.102,25
-
063109 – Convenio Ms Saude Bucal – Exercicio Anterior -
94.126,11
-
063110 – Planvigi – Exercicio Anterior -
64.679,78
-
063203 – Convenio Samu Estado Exercicio Anterior -
256.099,92
-
063204 – Convenio Psf/ Estado – Exercicio Anterior -
776.283,33
-
063207 – Pr Ses Rubeola / Pro-Hosp Exercicio Anterior -
15.000,00
-
066303 – Convenio Farmacia Popular Exercicio Anterior -
36.987,67
-
066305 – Convenio Programa Centro Ref Saude Trabalhador
Exercicio Anterior
-
193.007,81
-
315103 - Contrapartida BDMG - Prémob -
19.810,16
-
Total
53.958.114,00
71.391.148,27
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.3 Execução Orçamentária da Secretaria de Planejamento, Orçamento e
Gestão
O orçamento da Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e
Gestão apresentou um orçamento inicial de R$1milhão. No decorrer do exercício,
sofreu uma alteração de R$45mil que significou uma variação positiva entre o
autorizado/orçado de 4,49%, tabela XXIII.
102
Tabela XXIII
Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão
Total Orçado/Alteração/Autorizado
Orçado Alteração Autorizado
Variação
%
Orç/Aut
1.001.636,00 45.020,30 1.046.656,30 4,49
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.3.1 Por Função Programática
A variação entre o autorizado/orçado das funções programáticas, apesar
de serem de apenas cinco funções e de a variação total da unidade ser de 4,49%,
apresentaram variações significativas em todas, conforme tabela XXIV.
Tabela XXIV
Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão
Comparação entre Autorizado/Orçado por Função Programática
Função Programática
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
1098 - Implantação do Orçamento Participativo 100.000,00
-
(100,00)
1082 - Programa Modernização Administrativa eTecnológica 42.000,00
-
(100,00)
2012 – Geoprocessamento 97.000,00
23.148,55
(76,14)
2007 - Capacitação e Treinamento De Pessoal 15.000,00
6.400,00
(57,33)
1001 - Elaboração do Plano Diretor 110.000,00
56.900,00
(48,27)
2001 - Direção E Coordenação Superior 637.636,00
960.207,75
50,59
Total U.O.
1.001.636,00
1.046.656,30
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
A função programática de maior variação entre autorizado/orçado foi
direção e coordenação superior com R$322,5mil, representando 50,59%. As outras
funções apresentaram variação negativa, indo de um máximo de (100%) na
implantação do orçamento participativo e no programa de modernização
administrativa e tecnológica a mínimo de (48,27%) no programa de elaboração do
Plano Diretor.
103
8.2.6.3.2 Por Natureza da Despesa
A tabela XXV apresenta as variações das despesas, segundo o
autorizado/orçado.
Pode-se ver que tanto positiva quanto negativamente as médias das
variações suplantaram o valor de 70% em todas as despesas orçadas para o
exercício 2007, indo de (97%) a 78,84%.
Tabela XXV
Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão
Comparação entre Autorizado/Orçado por Natureza da Despesa
Natureza da Despesa
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
33903300- Passagens e despesas com locomoção 84.514,00
2.537,86
(97,00)
33903900- Outros serviços de terceiros –PJ 140.000,00
33.468,55
(76,09)
33903600- Outros serviços de terceiros – PF 65.000,00
16.800,00
(74,15)
33901400- Diária civil 10.000,00
2.600,00
(74,00)
31901300- Obrigações patronais 61.837,00
29.299,56
(52,62)
44905200- Equipamentos e material permanente 129.000,00
66.880,00
(48,16)
33903500- Serviços de consultoria 200.000,00
338.900,00
69,45
31901600- Outras despesas variáveis – pessoal civil 16.852,00
29.594,74
75,62
31901100- Vencimentos e vantagens fixas pessoal civil 294.433,00
526.575,59
78,84
Total U.O.
1.001.636,00
1.046.656,30
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.2.6.3.3 Por Fonte de Receitas
A tabela XXIV mostra que a única fonte de receitas aplicadas na
Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão foram as de livre
aplicação da PMSL.
104
Tabela XXIV
Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão
Comparação entre Autorizado/Orçado por Fonte de Receitas
Fonte de Recursos
Orçado
R$
Autorizado
R$
Variação
%
010000- Livre aplicação
1.001.636,00
1.046.656,30
4,49
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
8.3 Elaboração e Execução do Orçamento de 2007 – Análise Qualitativa
A análise qualitativa, conforme já dito, foi dividida em duas partes. Na
primeira, foram realizadas entrevistas com funcionários do primeiro escalão do
executivo municipal para saber da participação dos mesmos nos processos de
elaboração, aprovação e execução do orçamento. Na segunda parte, foi aplicado um
questionário aos vereadores eleitos e aos candidatos mais votados da última
eleição municipal (2008), com intuito de auferir o conhecimento e participação dos
mesmos nos processos orçamentários de Sete Lagoas.
8.3.1 Participação do Executivo nos Processos Orçamentários
Foram feitas entrevistas com os funcionários do primeiro escalão das
Secretarias Municipais da Educação (2); Saúde (1); Obras e Infra-estrutura (1);
Planejamento, Orçamento e Gestão (2); e Meio Ambiente (1). As entrevistas foram
semi-estruturadas conforme roteiro – anexo V - e com o propósito de identificar a
participação dos entrevistados nos processos de elaboração, aprovação e execução
do orçamento de 2007.
8.3.1.1 Macro Processo de Elaboração do Orçamento
Foi identificado que, na maioria dos casos, não existe uma preocupação
(intencional) maior com planejamento das ações futuras como elemento balizador
das decisões de alocação de recursos na elaboração dos orçamentos setoriais. Os
105
principais motivos apresentados foram a falta de um planejamento global da
Prefeitura como um todo.
“Não existe cultura de planejamento na PMSL” (Planejamento, Orçamento e
Gestão)
“Existe o Plano Diretor e o PPA, mas ninguém na Prefeitura, nem o próprio
prefeito, conhece o que ele contém e nem tem a intenção de seguir. É só
para inglês ver, é tudo letra morta.” (Planejamento, Orçamento e Gestão)
“Como ninguém sabe, ou quer fazer, a gente tem que fazer (o
planejamento) por eles (outras secretarias).” (Planejamento, Orçamento e
Gestão)
“Planejar até que seria bom, mas é impossível. Primeiro pela falta total de
pessoal qualificado para fazer isso.” (Educação)
“De que adianta fazer a alocação orçamentária dentro de um planejamento,
se depois o pessoal lá do orçamento corta tudo e a gente sabe que se, no
decorrer do ano, houver emergência o prefeito manda tirar ou colocar verba
a nosso favor ou contra. É tudo uma questão de necessidade. É política.”
(Obras e Infra-estrutura)
“Em 2007 eu orcei R$15milhões para infra-estrutura, o setor de orçamento
cortou para R$9milhões. No decorrer do ano tivemos que fazer
suplementações e voltar para os R$15milhões iniciais. Isso só dá mais
trabalho e desgaste.” (Obras e infra-estrutura)
“Falar em planejamento na PMSL é pura ficção.” (Saúde)
Não há no quadro de funcionários um corpo técnico qualificado para
entender de planejamento e orçamento.” (Saúde)
As verbas de convênios são colocadas no orçamento sem nunca termos
certeza se elas vão sair e de quanto serão. Se sair é feito, se não sair,
paciência. Como planejar assim?”(Saúde)
Apesar dos critérios de eficiência operacional e capacidade de
realização adotados pela gerência de orçamento na distribuição das cotas partes de
recursos para os diversos setores da PMSL, os responsáveis sabem que a influência
política, durante a elaboração do orçamento e, principalmente, na execução para
conseguir suplementações, é mais decisiva do que um planejamento bem feito.
“O setor de orçamento sempre deixa uma reserva para emergências. Temos
que ficar espertos no gabinete (do prefeito) para sermos contemplados”
(Obras e Infra-estrutura)
“A verba que nos é destinada é distribuída, normalmente seguindo o
orçamento anterior, mas sabemos que se precisar de mais é só pedir no
setor de orçamento nova dotação. O importante é saber convencer a turma
(gabinete do prefeito) que é urgente e necessário. Se ele (prefeito) manda
sai.” (Obras e Infra-estrutura)
“Às vezes a gente até torce para acontecer uma emergência, algo não
esperado que não está no orçamento. Aí pinta mais verba.” (Meio Ambiente)
106
A falta de planejamento e a visão geral de que o orçamento não é
determinante dos recursos futuros faz com que a elaboração do orçamento dos
diversos setores seja cumprida como uma simples “formalidade”, algumas vezes tida
como um transtorno.
A tarefa de elaborar os orçamentos setoriais da PMSL transforma-se no
simples preenchimento de formulários, desconectados de qualquer planejamento e
normalmente a cargo de funcionários subalternos que, por desconhecimento e
desinteresse, acabam apenas “preenchendo” os formulários sob a orientação da
Gerência de Orçamento.
“É só distribuir as cotas para elaboração do orçamento do ano seguinte que
a ‘romaria’ começa. Ninguém sabe ou se interessa em saber. Quem acaba
fazendo tudo somos nós.” (Planejamento, Orçamento e Gestão)
“Nós preenchemos, depois o pessoal do orçamento corrige.” (Educação)
‘Não temos pessoal qualificado para fazer isso direito.” (Educação)
“Se o que eu quero fazer com um recurso não se encaixa em nenhuma
conta do orçamento, o pessoal do orçamento cria um programa ou diz onde
é melhor alocar aquela verba.” (Obras e Infra-estrutura)
Depois de recebidos todos os orçamentos setoriais, a Gerência de
Orçamento, mais uma vez sem participação e discussão com os setores envolvidos,
faz a consolidação do orçamento geral da PMSL e elabora o projeto de lei, a LOA, a
ser encaminhado à Câmara para aprovação.
O prefeito, no final das contas, é quem diz quanto cada secretaria vai
receber. Acaba tudo sendo decidido por ele. É o dono da caneta.” (Saúde)
“Quem determina o que é prioridade acaba sendo o pessoal do
‘orçamento’”. (Obras e Infra-estrutura)
“A gente faz o orçamento e depois o pessoal do ‘orçamento’ corrige. Tem
que fechar lá com o jeito deles.” (Educação)
“Orçamento para mim está mais ligado à contabilidade do que
planejamento. Ficaria mais fácil se ficasse tudo na Fazenda, na
Contabilidade” (Saúde)
Fica claro que apesar da PMSL cumprir todas as exigências previstas na
legislação referente, o processo de planejamento na PMSL, especialmente no
período 2006/2007, foi inócuo. O orçamento é feito de forma mecânica mais focado
no atendimento das exigências processuais do que em ser uma ferramenta de
organização e controle de ações planejadas.
107
8.3.1.2 Macro Processo de Aprovação do Orçamento
Excetuando a Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão que faz,
representando o Gabinete e a vontade do prefeito, nenhuma outra unidade da PMSL
participa do processo de aprovação da LOA.
A Câmara Municipal por sua vez, conforme descrito detalhadamente no
tópico seguinte, nunca pediu a nenhum responsável por setores específicos
explicações sobre o conteúdo da LOA.
A Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio da
Gerência de Orçamento, apresenta na Câmara a LOA e discorre justificando as
previsões de receitas, as destinações compulsórias e a destinação dos recursos de
livre aplicação entre os diversos setores da PMSL.
O encaminhamento da LOA é feito em conjunto com a revisão do PPA
para que não haja nenhuma incongruência entre ele e a LOA. Aqui, cabe a
observação de que durante todo o processo de elaboração do orçamento pelas
unidades operacionais, raramente, ou nunca, o PPA é tido com referência na
definição de programas e ações a serem implementadas.
Todos os entrevistados afirmam que não participaram nem foram
convidados a acompanhar o processo de aprovação do orçamento na Câmara
Municipal, exceto os membros de Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão
que apresentam e explicam a proposta de Lei Orçamentária.
“Sempre que foi encaminhado à Câmara, o PPA, LDO ou LOA, nós vamos
fomos lá e, em nome do prefeito, explicávamos tudo aos vereadores, em
plenário.” (Planejamento, Orçamento e Gestão)
Os vereadores discutiam muito pouco o conteúdo da LOA, mas negociavam
direto com o prefeito condições de aprovação. Sabe como é, cargos e
verbas.” (Planejamento, Orçamento e Gestão)
“Raramente fazem uma intervenção técnica. Não lembro de nenhuma.”
(Planejamento Orçamento e Gestão)
“Vereador acompanha orçamento, você tá brincando comigo!”
(Planejamento, Orçamento e Gestão)
“Nunca me chamaram para explicar e esclarecer dúvidas do orçamento da
secretaria na câmara. (Educação)
“Não fui convocado nenhuma vez para dizer nada sobre orçamento na
câmara.” (Obras e infra-estrutura)
“Fui lá para tratar de outros assuntos, mas orçamento nunca.” (Meio
Ambiente)
108
“Nunca fui chamado para discutir o orçamento na Câmara. Gostaria até de
ir, mas me desculpem os vereadores. Acho que eles não entendem nada de
planejamento e de orçamento” (Saúde)
Percebe-se que na aprovação do orçamento na Câmara Municipal,
excetuando-se a Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão não há
participação de nenhuma outra área da PMSL e as discussões que ocorrem não se
referem às propostas apresentadas e muito menos ao planejamento das mesmas.
8.3.1.3 Macro Processo de Execução do Orçamento
A execução do orçamento, de uma forma geral, reflete a falta de
planejamento presente em sua elaboração. As ações, via de regra, são feitas
conforme demanda. As ações rotineiras se desenvolvem sem maiores percalços no
que se refere aos processos de liberação dos recursos para pagamento das
despesas.
As ações fora da rotina, que deveriam ser planejadas, é que têm um
processamento peculiar. O órgão envolvido consulta a gerência de orçamento,
descrevendo a necessidade de gasto e a intenção de locação do mesmo dentro do
orçamento. Se for possível, a Gerência de Orçamento autoriza e a ação tem
prosseguimento, se não, é indicado de onde no orçamento, o recurso deve ser
subtraído. Caso não exista alocação orçamentária adequada, segundo as exigências
legais, um processo de nova dotação é iniciado com definição da fonte, função
programática e descrição da ação, ou seja, o orçamento é refeito conforme
demanda.
“Quando é uma despesa fora da rotina, antes de qualquer coisa, a gente
consulta o pessoal do orçamento para orientar e providenciar a liberação”.
(Educação)
“Eles é que têm de resolver pois não temos pessoal qualificado para fazer”.
(Educação)
“São tantas suplementações, e isso toma um tempo enorme pois tem
detalhes que só o pessoal do orçamento conhece”. (Obras e Infra-estrutura)
“O Prefeito manda a autorização de gastar e eles (Gerência de Orçamento)
têm que dar um jeito. Tira dinheiro daqui e põe ali. No final dá tudo certo.”
(Obras e Infra-estrutura)
“A maior parte das obras a serem feitas é para outras secretarias, Saúde e
Educação são os maiores clientes. Se elas não planejam, fica difícil na hora
109
de executar, é improvisação em cima de improvisação.” (Obras e Infra-
estrutura)
“Se houvesse um mínimo de planejamento não haveria tanta
suplementação e remanejamento de receitas. Você viu no levantamento
que está fazendo.” (Planejamento Orçamento e Gestão)
“O dia a dia, a rotina se processa tranquilamente. Mas tenta fazer algo
diferente, que envolve muitas ações e mudanças estruturais, a falta de
planejamento fica evidente. A PMSL parece um carro andando sem destino.
O objetivo é só andar.” (Planejamento, Orçamento e Gestão)
“Falta gente que entenda de administração da coisa pública, em todos os
setores e níveis.” (Saúde)
A falta de indicadores, presente no orçamento torna os controles dos
resultados das ações operacionais significativamente deficiente. Excetuando-se os
controles exigidos pelo Estado e União, referentes ao uso e aplicação de recursos
provenientes de convênios e programas específicos, e os relatórios obrigatórios
como os das áreas de Educação e Saúde cujo não cumprimento implica em
bloqueio de repasses, os controles de resultados das ações correspondentes à
execução orçamentária é praticamente nulo. Todo controle da execução
orçamentária é puramente contábil.
“Tínhamos um relatório sobre o que era feito na secretaria e todo mês
enviava para o Gabinete do prefeito, mas nunca foi feito nenhum comentário
a respeito.” (Obras e Infra-estrutura)
“ O trabalho era feito, mas como será feito e quais os resultados ninguém
nunca questionou. A preocupação era apenas de quanto se gastou.” (Obras
e Infra-estrutura)
A preocupação maior era comprovar as despesas corretamente para a
contabilidade.” (Obras e infra-estrutura)
“Relatórios só para as Secretarias de Estado, Ministério e Órgãos
superiores.” (Saúde)
“Se não tinha planejamento e metas, relatório de quê? O dia a dia
funcionava ou não funcionava. (Saúde)
“O controle do Orçamento é puramente contábil, como tudo nele
(orçamento).” (Saúde)
‘Não temos pessoal qualificado para fazer isso, nem em sonho.” (Educação)
“Nossa preocupação maior, e deles (gabinete) também, era com a
documentação para prestação de contas, NFs, recibos, contratos, etc. Mas
a licitação olhava tudo.” (Educação)
“Não tinha acompanhamento nenhum de resultado. Nada!” (Planejamento,
Orçamento e Gestão)
Todos os entrevistados afirmaram que, de uma forma geral, na execução
do orçamento assim como sua elaboração e aprovação o foco dado é única e
exclusivamente financeiro e contábil.
110
As ações referentes ao planejamento são incipientes ao nível da
inexistência, sem nenhuma formalidade interna, indicando a sua necessidade. Os
Controles que existem de forma contínua são basicamente aqueles exigidos pelo
Estado e União, em sua grande maioria ligados às áreas da Educação e Saúde, e
concentram-se nos macro resultados. Os controles de processos referentes à
avaliação da eficiência operacional não foram sequer citados pelos entrevistados.
8.3.1.4 O Executivo e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Sobre as exigências das determinações da Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF dentro dos processos de planejamento das ações públicas, elaboração
e execução orçamentárias, a maioria dos entrevistados não chegou a ter uma
percepção clara dessa relação. A LRF é tida apenas como instrumento de controle
de gastos e regulamentação orçamentária utilizada na manutenção do equilíbrio
fiscal.
“A LRF é importante para que o orçamento não estoure e o município fique
endividado.” (Meio Ambiente)
“A contabilidade é que tem que fazer ginástica para que a LRF não seja
descumprida.” (Saúde)
“A LRF é boa para prefeito que está entrando, para quem está saindo não é
tão boa assim.” (Obras e Infra-estrutura)
“Por um lado é bom, pois o município não se endivida, mas por outro não se
faz quase nada além de pagar folha e as obrigações constitucionais. Se não
for convênio ou recurso conseguido politicamente, não tem mais dinheiro. O
município perdeu a autonomia de gastar. Passamos a ser meros
executores.” (Planejamento, Orçamento e Gestão)
“ Com as restrições de endividamento, de fazer empréstimos, fica difícil
fazer obras (investimento) apenas com recurso próprio.” (Planejamento,
Orçamento e Gestão)
Os entrevistados que têm uma visão positiva da LRF são os que estão
lotados em setores de suporte como o Planejamento. A LRF não só é vista como um
avanço mas como ferramenta de planejamento e busca da eficiência e resultados.
Os mesmos entrevistados também têm uma clara visão de que, no geral, a PMSL
não segue na íntegra as determinações da LRF, especialmente no que diz respeito
ao planejamento e controles, ficando restritos apenas ao aspecto do equilíbrio fiscal.
111
“Se não fosse a LRF, a prefeitura já teria entrado em colapso financeiro há
muito tempo.”
(Planejamento, Orçamento e Gestão)
“A LRF é seguida apenas no que diz respeito ao equilíbrio das contas. Não
pode gastar mais do que se arrecada e toda despesa tem de vir com a fonte
de recurso determinada.”
(Planejamento, Orçamento e Gestão)
“Na minha opinião o orçamento teria de ser impositivo, do jeito que está não
adianta nada fazer tudo dentro do equilíbrio se depois muda-se à vontade
com suplementações e relocação das receitas. A LRF também é cheia de
furo. Essa conversa de que não pode ficar resto a pagar sem o
correspondente recurso também não é verdade. Se for esperto, dá para
mascarar.”
(Planejamento, Orçamento e Gestão)
“Se fosse seguido a metade do que a LRF diz, à risca, a administração seria
uma maravilha.”
(Planejamento, Orçamento e Gestão)
“A parte de equilíbrio fiscal melhorou demais, não tem nem comparação.
Mas só isso, o resto continua uma bagunça.”
(Planejamento, Orçamento e
Gestão)
8.4 Legislativo Municipal nos Processos Orçamentários
Essa parte do trabalho busca identificar a participação da elite política de
Sete Lagoas nos processos de planejamento, aprovação e execução das políticas
públicas municipais, via PPA, LDO e LOA, bem como seu conhecimento a respeito
da matéria. O fato dos três últimos prefeitos da cidade serem oriundos da Câmara
Municipal torna esse aspecto da pesquisa de suma relevância.
A avaliação da participação do legislativo municipal nos processos
orçamentários foi feita por meio de uma pesquisa aplicada nos treze vereadores
eleitos e aos dezessete candidatos mais bem votados da eleição 2008. A pesquisa
utilizou de um questionário (anexo VI) visando a mensurar o conhecimento dos
vereadores e candidatos mais votados sobre os processos de planejamento
municipal e elaboração, aprovação e execução do orçamento de Sete Lagoas.
Abordou também como se deu a atuação dos vereadores reeleitos que já
participaram desses referidos processos.
Dos vereadores eleitos onze entrevistados responderam ao questionário e
dois se recusaram. Dos dezessete candidatos mais votados, doze responderam ao
questionário, três se recusaram e dois não foram localizados.
112
8.4.1 Características dos Entrevistados
A amostra selecionada foi dividida entre vereadores eleitos e candidatos
mais votados não eleitos, e caracterizava-se por: quanto ao sexo, dos eleitos, os 13
são do sexo masculino e dos não eleitos apenas dois candidatos são mulheres; no
que se refere à idade, dos que responderam, entre os eleitos a maioria (5) tem mais
de 50 anos e entre os não eleitos a faixa etária de mais de 50 anos (4) se sobressai
- tabela XXVII.
Tabela XXVII
Vereadores e Candidatos mais Votados Eleição 2008
por Sexo e Idade
Sexo Eleitos
Não
eleitos
Total
Masculino 13 15 28
Feminino 0 2 2
Total
13 17 30
Idade
até 30 anos 0 2 3
de 31 a 40 anos 3 3 6
de 41 a 50 anos 3 3 6
mais de 50 anos 5 4 8
Total respostas
11 12 23
Não responderam 2 5 7
Total
13 17 30
Fonte: Pesquisa do autor
Quanto ao grau de instrução, dos que responderam ao questionário, a
maioria dos eleitos (5) e não eleitos (4) têm curso superior completo, sendo que o
maior grau de instrução é de mestrado e o menor situa-se no ensino básico – tabela
XXVII.
113
Tabela XXVIII
Vereadores e Candidatos mais Votados Eleição 2008
por Grau de Instrução
Instrução Eleitos
Não
eleitos
Total
Básico – 1ª a 5ª séries
1 1 2
Fundamental - 6ª a 9ª séries
1 3 4
2º Grau incompleto
1 2 3
2º Grau completo
0 2 2
Superior incompleto
2 0 2
Superior completo
4 4 8
Pós graduação
1 0 1
Mestrado
1 0 1
Total respostas
11 12 23
Não responderam
2 5 7
Total
13 17 30
Fonte: Pesquisa do autor
Sobre a profissão declarada, dos eleitos que responderam, destaca-se a
de médico (3) e entre os não eleitos a de empresário (4) – tabela XXIX.
Tabela XXIX
Vereadores e Candidatos mais Votados Eleição 2008
por Profissão
Profissão Eleitos
Não
eleitos
Total
Médico 3 1 4
Advogado 1 0 1
Padre 1* 1 2
Pastor 1 2 3
Professor 2 0 2
Comerciante 1 2 3
Empresário 2 4 6
Func. Público 0 2 2
Total respostas
11 12 23
Não responderam 2 5 7
Total
13 17 30
Fonte: Pesquisa do autor
* Ex-padre
114
8.4.2 Participação Política
Quanto aos partidos políticos a que pertencem os vereadores eleitos e os
candidatos mais votados da eleição 2008, a tabela XXX mostra o envolvimento de
onze partidos, sendo que o que apresentou melhor desempenho foi o PMDB com
quatro vereadores eleitos e seis candidatos entre os mais votados. O pior
desempenho ficou com o PDT, PR e PTB, que não conseguiram eleger nenhum
vereador e tiveram apenas um canditato classificado entre os mais votados.
Tabela XXX
Vereadores e Candidatos mais Votados
nas Eleições 2008 por Partido
Partido Eleitos
Não
eleitos
Total
DEM 0 2 2
PDT 0 1 1
PHS 0 2 2
PMDB 4 6 10
PMN 2 2 4
PP 2 2 4
PR 0 1 1
PSOL 1 0 1
PT 3 0 3
PTB 0 1 1
PV 1 0 1
Total 13 17 30
Fonte: Pesquisa do autor
Quanto à participação eleitoral, todos os entrevistados, eleitos e não
eleitos, já participaram de outras eleições anteriores à de 2008. Dos eleitos, onze já
foram eleitos em outros mandatos e apenas dois cumprem o primeiro. Dos não
eleitos em 2008 cinco já o foram em outras eleições e doze nunca obtiveram
mandato de vereador – tabela XXXI.
No que se refere aos cargos disputados, dos eleitos, onze só concorreram
à vereança, um disputou o pleito para deputado estadual e outro já concorreu ao
cargo de prefeito em outra cidade que não Sete Lagoas – tabela XXXI.
115
Tabela XXXI
Vereadores e Candidatos mais Votados nas Eleições 2008
Participação Eleitoral
Eleições Eleitos Não eleitos
1ª eleição disputada 1 0
já participou de outras eleições 12 17
Já foi eleito vereador 9 5
1ª vez eleito vereador 4 0
Nunca foi eleito vereador 0 12
Cargos disputados
Vereador 13 17
Dep. Estadual 1 0
Prefeito 1 0
Fonte: Pesquisa do autor
8.4.3 Processo de Planejamento
Para medir o conhecimento dos vereadores e candidatos mais votados
sobre os processos de planejamento municipal foram feitas perguntas referentes ao
PPA, LDO e LOA. Nessa parte da pesquisa foram considerados apenas os
questionários respondidos pelos entrevistados que já cumpriram mandato, ou seja,
que já tenham participado dos processos de aprovação do PPA, LDO e LOA. Onze
entre os vereadores eleitos e doze entre os candidatos mais votados e não eleitos.
Indagados sobre qual a lei municipal mais importante votada anualmente,
a maioria dos entrevistados (39%) não respondeu, os outros citaram as leis
referentes ao planejamento municipal com destaque para a LOA referida dez vezes
(43,5%) – tabela XXXII.
116
Tabela XXXII
Opinião Vereadores e Candidatos
Lei Municipal mais Importante
Pergunta Leis citadas Eleitos Não eleitos
Total
Qual a Lei
municipal mais
importante?
PPA 4 2 6
LDO 4 3 7
LOA 7 3 10
Outra lei 2 1 3
Não respondeu 3 6 9
Fonte: Pesquisa do autor
Em seguida, buscou-se auferir os conhecimentos específicos dos
entrevistados sobre o PPA, LDO e LOA. Foram feitas perguntas diretas e as
respostas foram analisadas, observando os critérios:
• conhecimento técnico dos instrumentos de planejamento;
• conhecimento dos objetivos da utilização dos instrumentos de
planejamento.
Conforme o grau de conhecimento demonstrado, as respostas receberam
três classificações diferentes:
• Conhece – quando demonstrado conhecimento do sentido e
conteúdo da lei, a dinâmica de sua aplicação e objetivos;
• Conhece parcialmente – quando o conhecimento abrangia apenas
alguns aspectos do sentido da lei, a dinâmica de sua aplicação e
objetivos;
• Desconhece – quando não era demonstrado nenhum
conhecimento relevante sobre a lei.
A tabela XXXIII demonstra que a maioria dos entrevistados (43,5%),
eleitos ou não, desconhece os instrumentos de planejamento municipal, quando
somados a estes os que conhecem apenas parcialmente, o percentual sobe para
(87%), contra apenas (13%) com conhecimento.
117
Tabela XXXIII
Grau de Conhecimento dos Vereadores e Candidatos mais Votados
PPA, LDO e LOA
Instrumento
de
planejamento
Grau de conhecimento Eleitos Não eleitos
Total
PPA
Conhece 2 1 3
Conhece parcialmente 7 3 10
Desconhece 2 8 10
LDO
Conhece 2 1 3
Conhece parcialmente 7 3 10
Desconhece 2 8 10
LOA
Conhece 2 1 3
Conhece parcialmente 7 3 10
Desconhece 2 8 10
Fonte: Pesquisa do autor
Quanto à participação nos processos do PPA, LDO e LOA, da execução
ao acompanhamento/fiscalização, a maioria dos eleitos, dez deles, indicaram
atuação efetiva na aprovação e acompanhamento/fiscalização, a discussão e
proposições também foram citadas, oito e cinco vezes respectivamente. Dos não
eleitos, somente os que já cumpriram mandato se dispuseram a opinar, os demais,
que nunca foram eleitos, alegando falta de experiência, abstiveram-se de opinar. Os
cinco não eleitos que já cumpriram mandato foram unânimes em apontar a
aprovação como principal etapa de participação nos instrumentos de planejamento
municipal, PPA, LDO e LOA – tabela XXXIV.
118
Tabela XXXIV
Participação dos Vereadores e Candidatos mais Votados
no PPA, LDO e LOA
Instrumento de
planejamento
Etapas do processo Eleitos
Não
eleitos
Total
PPA
Discussão 8 3 11
Proposições 5 2 7
Elaboração 2 0 2
Aprovação 10 5 15
Execução 1 0 1
Acompanhamento/fiscalização 10 2 17
Nenhuma 0 0 0
Todas 0 0 0
Não respondeu 1 7 8
LDO
Discussão 8 3 11
Proposições 5 2 7
Elaboração 0 0 0
Aprovação 10 5 15
Execução 2 0 2
Acompanhamento/fiscalização 10 2 17
Nenhuma 0 0 0
Todas 0 0 0
Não respondeu 1 7 8
LOA
Discussão 8 3 11
Proposições 5 2 7
Elaboração 2 0 2
Aprovação 10 5 15
Execução* 3 4 7
Acompanhamento/fiscalização 10 2 15
Nenhuma 0 0 0
Todas 0 0 0
Não respondeu 1 7 8
Fonte: Pesquisa do autor.
* A participação na execução da LOA é referente ao orçamento da Câmara Municipal
Para medir o impacto que o processo de planejamento tem nas diversas
áreas da gestão municipal, segundo opinião dos entrevistados, foram elencadas
sete áreas específicas e solicitada a enumeração das mesmas, seguindo o critério
de quanto maior o impacto do planejamento sobre a área, menor sua classificação.
119
Distribuída a pontuação, foi calculada uma média ponderada e posteriormente feita
uma classificação ordinal.
Dos vereadores eleitos, dois se abstiveram e as respostas dos outros
nove, depois de processadas, apresentaram o planejamento da gestão como a área
da gestão municipal a sofrer maior impacto dos processos de planejamento e a
melhoria da eficiência a menos sensível. Dos doze não eleitos entrevistados, apenas
sete se propuseram a responder a essa questão, os outros, alegando
desconhecimento do funcionamento da máquina pública, abstiveram-se. A escala de
influência apontada indica o controle fiscal dos gastos em primeiro lugar e a
proposição das políticas públicas em sétimo – tabela XXXV.
Tabela XXXV
Impacto do PPA, LDO e LOA na Gestão Municipal
Opinião dos Vereadores e Candidatos mais Votados
8.4.4 Participação no Processo Orçamentário
Na apuração da participação da câmara municipal nos processos
orçamentários, apenas os vereadores que já cumpriram mandato, eleitos ou não
eleitos, dispuseram-se a responder aos questionamentos feitos. Os que foram
eleitos pela primeira vez, por se tratar do primeiro ano de mandato, alegando ainda
não ter vivenciado nenhum processo referente ao orçamento municipal, abstiveram-
se de resposta.
Áreas de impacto
Eleitos Não eleitos
Pontuação
Média
Class
Pontuação
Média
Class
1
2
3
4
5
6
7
1
2
3
4
5 6
7
Controle fiscal dos gastos 1
1
1
3
1
2
3,89
4º
2
1
2
2
2,57
1º
Prioriz. das ações governamentais 3
4
1
1
2,00
2º
1
1
1
2 1
1 4,57
6º
Planejamento da gestão 6
1
1
1
1,89
1º
1
2
1
1
1
1 3,57
2º
Equilíbrio das contas públicas 2
1
3
1
2
3,22
3º
2
1
1 1
2 4,43
4º
Proposição de políticas públicas 1
1
3
1
3
4,22
5º
2
1
1
3 4,86
7º
Acompanhamento/fiscalização 1
1
4
3
5,11
6º
1
2
2 2
4,43
5º
Melhoria da eficiência 1
1
1
4
2
5,33
7º
1
1
2
2 1
3,57
3º
Fonte: Pesquisa do autor
120
Indagados quanto às características do orçamento municipal a maioria,
eleitos ou não eleitos, respondeu que o mesmo é autorizativo, apenas um vereador
classificou como impositivo. Quando questionados sobre a diferença entre
orçamento autorizativo e impositivo, todos demonstraram conhecimento satisfatório
– tabela XXXVI.
Todos, eleitos e não eleitos, afirmaram positivamente a possibilidade de
alteração do orçamento, pelo legislativo e executivo, durante sua execução. Apenas
um vereador restringiu ao executivo tal prerrogativa – tabela XXXVI.
Tabela XXXVI
Características do OM Segundo Opinião dos
Vereadores e Candidatos mais Votados
Perguntados sobre como se processam as alterações, seis dos eleitos e a
totalidade dos não eleitos afirmaram ser por meio de lei complementar, sem saber
explicar os detalhes. Dois dos eleitos afirmaram ser por lei complementar com a
proposição de suplementação de verba, mas também não explicaram como é feito.
Tabela XXXVII
Alteração do OM Segundo Vereadores e
Candidatos mais Votados
Eleitos Não eleitos
Sim Não Sim Não
Já votou contra alguma proposta de
alteração orçamentária?
7 1 4 1
Já viu alguma proposta de alteração
orçamentária ser recusada?
0 8 0 5
Fonte: Pesquisa do autor
Eleitos Não eleitos
O orçamento municipal é:
Autorizativo 7 5
Impositivo 1 0
Orçamento pode ser alterado
durante a execução?
Sim 8 5
Não 0 0
Se pode ser alterado, por quem?
Executivo 1 0
Legislativo 0 0
Ambos 6 5
Fonte: Pesquisa do autor
121
A maioria alega ter votado contra propostas de suplementação, mas
nenhum se lembra de ver um projeto de lei propositor de alterações no orçamento
barrado na câmara – tabela XXXVII.
Tabela XXXVIII
Resultados de Propostas de Suplementação no OM Segundo
Vereadores e Candidatos mais Votados
Eleitos Não eleitos
Sim Não Sim Não
Já incluiu propostas de
suplementação no OM?
7 1 5 0
Surtiu resultado? 2 6 1 4
Fonte: Pesquisa do autor
Quanto à proposição de suplementação no OM, a maioria dos eleitos e
totalidade dos não eleitos afirma terem feito, entretanto apenas dois dos eleitos e um
dos não eleitos afirmaram terem visto a proposição chegar a bom termo – tabela
XXXVIII. Os motivos apresentados giraram entre a falta de recursos e de vontade
e/ou força política.
Quanto à natureza das proposições, a maioria foi de obras de infra-
estrutura, seguida de projetos e programas governamentais – tabela XXXIX. Quando
questionados sobre a especificidade das proposições, obras pedidas foram
lembradas, todavia em referência aos projetos e programas de governo, com apenas
uma exceção, as respostas foram vagas.
Tabela XXXIX
Áreas de Proposição no OM Segundo
Vereadores e Candidatos mais Votados
Áreas de Proposição
Eleitos
Não
eleitos
Total
Obras de infraestrutura 5 4 9
Prestação de serviços 1 0 1
Contratação de pessoal 0 0 0
Projetos e programas
governamentais
4 1 5
Proposição de polítias públicas 2 0 2
Nomeação p/ cargos de
confiança
1 1 2
Fonte: Pesquisa do autor
122
No que se refere ao acompanhamento e controle da execução
orçamentária pela câmara, inexiste na casa um setor ou órgão específico para esse
fim e os vereadores individualmente só acompanham matérias de interesse
específico.
8.4.5 O Cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal
Sobre quais são as leis regulamentadoras dos processos de
planejamento e orçamentário do município, incluindo o PPA, LDO e LOA, os eleitos
e não eleitos indicaram em primeiro lugar a Lei de Responsabilidade Fiscal seguida
pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei 4.320 que institui normas para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes federados. Instruções
normativas federais e estaduais foram lembradas sem receberem especificação e o
próprio PPA e a LDO também foram citados. Cabe destaque o fato de nove dos
entrevistados desconhecerem completamente as questões relativas à pergunta –
tabela XL.
Tabela XL
Leis Regulamentadoras dos Processos de Palnejamento
Segundo Vereadores e Candidatos mais Votados
Regulamentadores Eleitos Não eleitos
Constituição Federal/88 5 4
Lei de Responsabilidade Fiscal 8 6
Lei 4.320 4 2
Instruções Normativas Federais 1 0
Instruções Normativas Estaduais 1 0
Legislação Municipal (PPA e LDO) 6 6
Não responderam 3 6
Fonte: Pesquisa do autor
Outro ponto constatado é que, na opinião tanto dos eleitos como dos não
eleitos, a LRF impacta nas políticas públicas municipais especialmente sobre a
123
disciplina fiscal e controle dos gastos. O planejamento e transparência são citados,
porém não com o mesmo destaque – tabela XLI.
Tabela XLI
Impacto da LRF nas Políticas Públicas Segundo
Vereadores e Candidatos mais Votados
Impactos de LRF Eleitos Não eleitos
Disciplina fiscal 8 6
Controles dos Gastos 8 5
Planejamento 3 1
Transparência das Contas Públicas 2 0
Fonte: Pesquisa do autor
124
9 CONCLUSÕES
O estudo quantitativo e qualitativo dos processos orçamentários do
município de Sete Lagoas no exercício de 2007 por meio dos instrumentos de
planejamento municipal utilizados, PPA, LDO e em especial a LOA e segundo a
égide da Lei de Responsabilidade Fiscal permitiu uma nova visão desses
importantes procedimentos político/administrativas.
Percebe-se claramente que a elaboração do orçamento carece de um
planejamento antecessor para nortear as dotações de forma coordenada a
resultados. As dotações orçamentárias, excluídas as sob a conta de manutenção e
direção superior que englobam basicamente a folha de pagamento, manutenção da
infra-estrutura e o material de consumo, são feitas, principalmente, segundo critério
de continuidade do prescrito no orçamento anterior.
Todas as unidades reclamam da falta de um planejamento e afirmam ser
essa a causa da maioria das dificuldades de execução posteriores. O processo
orçamentário, por isso, já nasce sob descrédito dos futuros executores e com a
intenção prévia de ser alterado conforme as reais necessidades operacionais.
A falta de planejamento causa o total desvinculamento prático do
processo de elaboração do orçamento municipal das diretrizes propostas no PPA
que pouca, ou nenhuma função prática tem na dinâmica da gestão municipal.
Via de regra, a “montagem” do orçamento é feita pela gerência de
orçamento que em última instância acaba tendo a palavra final sobre o que “pode” e
o que “não pode”, em detrimento, ou pela falta, de planejamento.
A elaboração do orçamento acaba se resumindo a um exercício de
alocação das previsões de receitas de forma lógica e ordenada conforme as
exigências da LRF e outras reguladoras da matéria, e mais direcionado pelas etapas
posteriores de aprovação e execução do que pelo planejamento de longo e médio
prazo.
O processo de aprovação do orçamento na câmara municipal não foge à
regra da falta de critério objetivo. As discussões e negociações se dão mais em
125
torno da troca de favores políticos entre o executivo e o legislativo municipal do que
focada na análise das políticas públicas e no planejamento de sua execução.
Os vereadores, responsáveis pela aprovação e conversão em lei dos
instrumentos municipais de planejamento, apesar de citarem o planejamento das
ações governamentais como uma das principais funções do PPA, LDO e LOA,
detêm um conhecimento que pode ser classificado apenas como parcial do seu
conteúdo, objetivos e dinâmica.
Em termos práticos, no que se refere à interferência no processo, já
deficiente na origem, de planejamento, as ações dos membros do legislativo
municipal além de débeis se dão em um nível superficial, almejando mais pequenas
e pontuais ações dentro da administração municipal do que proposições e
interferência em nível das políticas públicas e programas governamentais.
Outro fato que demonstra a fragilidade do planejamento municipal é visto
no encaminhamento da LOA à Câmara para aprovação, que é feito em conjunto com
uma revisão do PPA para “que seja adequado ao novo orçamento”, invertendo
assim, a própria dinâmica proposta pelos instrumentos reguladores
70
, e
desconsiderando totalmente a função básica do PPA como elemento de integração
vertical e horizontal
71
do planejamento.
A análise quantitativa da execução do orçamento 2007 deixa claro a falta
de planejamento e suas consequências. Sendo o orçamento a principal ferramenta
de planejamento e quanto menor forem as variações entre o orçado e o executado,
melhor é a qualidade do planejamento feito.
A análise comparativa feita da execução orçamentária de 2007, apesar de
no compto geral apresentar uma diferença entre o orçado e autorizado de apenas
9,12%, quando analisada detalhadamente sob os prismas das unidades
orçamentárias, funções programáticas, natureza das despesas e fonte das receitas,
apresenta variações tanto positivas quanto negativas da ordem de 30% para maior –
tabela XLII.
Diante das variações encontradas, fica evidente que as bases de
planejamento do orçamento municipal são frágeis como elemento norteador. Os
70
Constituição de 1988 e Lei de Responsabilidade Fiscal
71
Figura 2 pag 43
126
próprios executivos encarregados da elaboração e execução do orçamento são os
primeiros a reconhecerem essa deficiência, apontando a falta de determinação
política, de uma cultura de planejamento e principalmente de pessoal qualificado
como principais causas.
Tabela XLII
Média das Variações Positivas e Negativas entre o Orçado/Autorizado e
Liquidado/Orçado, Segundo Unidade Orçamentária, Função Programática,
Natureza da Despesa e Fonte de Receitas.
Critério de análise
Variação %
Autorizado/Orçado Liquidado/Orçado
(-) (+) (-) (+)
Segundo Unidade Orçamentária
-42,98 37,61 -37,02 34,26
Segundo Função Programática
> R$ 100 mil -53,53 43,28 -58,70 34,91
> R$ 500 mil -38,47 40,64 -45,90 32,95
> R$ 1.000 mil -33,78 38,55 -40,13 36,37
Segundo Natureza da Despesa
> R$ 100 mil -40,43 40,53 -48,71 38,04
> R$ 500 mil -39,35 34,27 -49,20 30,69
> R$ 1.000 mil -34,30 27,84 -45,30 23,73
Segundo Fonte das Receitas
> R$ 100 mil -52,76 23,94 -57,18 14,76
> R$ 500 mil -66,57 20,98 -58,51 14,76
> R$ 1.000 mil -66,67 20,75 -62,67 15,3
Fonte: Pesquisa do autor
O mesmo modelo de análise quantitativa aplicado especificamente nas
Secretarias Municipais de Educação, Saúde e Planejamento, Orçamento e Gestão
demonstrou os mesmos problemas encontrados quando a análise é feita de forma
global na Prefeitura Municipal como um todo, especialmente nas Secretarias
voltadas a atividades fins, educação e saúde.
As ações rotineiras, as meramente operacionais, como funcionamento
das escolas e postos de saúde nas Secretarias de Educação e Saúde
respectivamente, têm seus processos padronizados e organizados, permitindo uma
execução regular de grande parte do orçamento, contudo fica evidente que
programas e planos específicos sofrem variações, tanto positivas quanto negativas,
em monta e escala comprometedora de qualquer intenção de planejamento.
De forma geral, apreende-se que a aplicação em Sete Lagoas dos
instrumentos de planejamento, o PPA, LDO e LOA, atende de forma eficaz aos
127
quesitos referentes à previsão das receitas e de busca do equilíbrio fiscal
regulamentados pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
As despesas do município estão contidas e equilibradas dentro da
capacidade de arrecadação, captação de recursos e endividamento. No aspecto de
controle dos gastos e equilíbrio fiscal, pode-se afirmar que a LRF leva a bom termo
suas pretensões.
Entretanto, no que se refere ao planejamento e controles não se pode
afirmar resultados satisfatórios. O planejamento de longo e médio prazo são
imperceptíveis quando analisados sob o prisma da execução orçamentária e o de
curto prazo só é perceptível dentro das ações operacionais rotineiras. Os controles
focados em resultados inexistem.
Para encerrar recomenda-se aos pesquisadores e estudiosos do setor
público, em especial da área de planejamento público, estudos complementares ao
apresentado, abordando questões como:
• estudos sobre a eficácia da legislação que regulamenta o planejamento
e controles das ações governamentais, especialmente nos municípios;
• estudos sobre a qualidade dos gastos públicos nos municípios e
resultados auferidos em projetos e programas de longo e médio prazo.
128
REFERÊNCIAS
ANDRADE, Luis Aureliano Gama de. O município na política brasileira:
revisitando Coronelismo enxada e voto, in Sistema Político Brasileiro, AVELAR
Lúcia e CINTRA Luiz Antônio. - São Paulo: UNESP, 2004.
ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. São
Paulo : Atlas, 2002.
ANDRADE, Nilton de Aquino et all. Planejamento Governamental para
Muinicípios. São Paulo : ATLAS, 2006.
BABBIE, Earl. Métodos de Pesquisas de Survey. Belo Horizonte : UFMG, 2001.
BARRETO, Otávio. Finanças Municipais.
http://nutep.adm.ufrgs.br/pesquisas/munis2.htm [Online] //
http://nutep.adm.ufrgs.br/. - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2006. - 18
de Jul de 2008.
BRAGA, Marconi A. F. de Castro e et all. Lei de Responsabilidade Fiscal: Manual
Básico. Belo Horizonte : TCMG, 2000.
BRAGA, Roberto. PLANO DIRETOR: três questões para discussão - CADERNO DO
DEPARTAMENTO DE PLANEJAMENTO (Faculdade de Ciências e Tecnologia –
UNESP). Ago de 1995. pp. 15-20.
BRASIL , Constituição de 1934
http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao34.htm
[Online] // www.planalto.gov.b. - Presidencia da República - Casa Civil, 2003. - 20 de
maio de 2008.
BRASIL Constituição de 1824
http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm
[Online] // http://www.planalto.gov.br/Ccivil. - 2008. - 20 de Maio de 2008.
BRASIL Constituição de 1891
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm
[Online] // http://www.planalto.gov.br/ccivi. - 2008. - 20 de Maio de 2008.
BRASIL Constituição de 1937
http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Brazil/brazil37.html [Online] //
http://pdba.georgetown.edu/. - 2008. - 20 de Maio de 2008.
BRASIL Constituição de 1946
http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao46.htm
[Online] // http://www.planalto.gov.br/Ccivi. - 2008. - 20 de Maio de 2008.
BRASIL Constituição de 1967
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm
[Online] // http://www.planalto.gov.br/ccivi. - 2008. - 20 de Maio de 2008.
129
BRASL Constituição de 1988
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm [Online] //
http://www.planalto.gov.br/ccivi. - 2008. - 20 de Maio de 2008.
CAMPOS, Anna Maria e COSTA, Isabel de Sá Affonso. Política pública e
diversidade. Revista Gestão & Tecnologia. V. 7, nº 2. - Jul/Dez de 2006. - pp. 23 -
34.
CARBONE, P. P. Cultura organizacional no setor público brasileiro:
desenvolvendo uma metodologia de gerenciamento da cultura. Revista de
Administração Pública - RAP. - Mar/Abr de 2000. - pp. 133 - 144.
CAVALCANTE, Bianor Scelza, REUDIGER, Marco Aurélio e SOBREIRA, Rogério
Desenvolvimento e construção nacional: Políticas públicas. São Paulo : FGV,
2005.
CRUZ, Flávio da (Coordenador) Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. São
Paulo : Atlas, 2006.
DE MARCO, Cristhian Magnus. Evolução constitucional do município brasileiro
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6798 [Online] // http://jus2.uol.com.br/. -
Jan. de 2003. - 25 de Maio de 2008.
DE PAULA, Ana Paula Paes. Por uma nova gestão pública. São Paulo : FGV,
2005.
DIAS, T. L. Modelo de sistemas viáveis em organizações públicas: um estudo de
caso da função de planejamente de informações estratégicas para informatização da
Secretaria Municipal de Saúde de Belo Horizonte - Dissertação de Mestrado. - Belo
Horizonte : Escola de Governo, Fundação João Pinheiro, 1998.
DUARTE, Nestor. A Ordem Privada e a Organização Nacional: Contribuição à
Sociologia Política Brasileira. São Paulo : eBooksLibris, 2006.
DUPUIS, J. P. Antropologia, cultura e organização: proposta de um modelo
consrutivista.O indivíduo e as organizações: dimensões esquecidas / A. do livro
CHANLAT, J. F. (Org). São Paulo : Atlas, 1996.
DUSSAULT, G.A. A gestão dos serviços públicos de saúde: características e
exigências. Revista de Administração Pública. - 1992. - pp. v. 26, n.2, p. 8-19.
FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder: Formação do patronato político
brasileiro. Rio de Janeiro : Globo, 1987.
FIGUEIREDO, Marcelo. A Lei De Responsabilidade Fiscal: Notas Essenciais e
Alguns Aspectos Da Improbidade Administrativa
http://www.direitopúblico.com.br/pdef 9/DIALOGO-juridico-9 [Online] //
http://www.direitopúblico.com.br. - Dez. de 2001. - 22 de Ago. de 2008.
130
GIACOMETTI, Haroldo Clemente, CAVALCANTE, André Bezerra e VENTURA,
Vânia Nelize. Orçamento Público: Instrumento de Políticas Fiscal E Econômica
http://www.anpad.org.br/evento.phpevento_edicao=4&cod_edicao_trabalho=4070//
http://www.anpad.org.br/. - 2000. - 20 de jun de 2008.
GIL, Antônio Carlos. Como Elaborar Projetos de Pesquisa. São Paulo : Atlas,
2000.
GIL, Antônio Carlos. Métodos e Técnicas de Pesquisa Social. São Paulo : Atlas,
1999.
HOWLETT, Michael. e RAMESH, M. A. CIÊNCIA DA POLÍTICA PÚBLICA: Ciclos e
subsistemas político-administrativos.Toronto : Oxford University Press, 2003.
KHAIR, Amir Antônio. Lei de Responsabilidade Fiscal: guia de orientação para
prefeituras. Brasília : Min. Plan. Orç e Gestão; BNDES, 2000.
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo Enxada e Voto. Rio de Janeiro : Ed. Nova
Fronteira, 2003.
LUIZ, Wander. LRF facil: guia contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília :
CFC - Conselho Federal de Contabilidade, 2003.
MARTELANE, G. F. A relação entre os corpos permanente e não-permanentes
na organização pública: um modelo. REUNIÃO ANUAL DA AMPAD, 15. -
Salvador : Anais, 1991.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro.São Paulo : Malheiros, 1996.
MORGAN, Gareth. Imagens da Organização. São Paulo : Atlas, 1996.
PEREIRA, L. C. B. Da administração pública burocrática à gerencial. Revista do
Serviço Público. - Jan/Abr de 1996. - pp. 7 - 40.
PINHEIRO, Pedro A. Fernando.
O Licenciamento Ambiental e a autonomia municipal.
http://www.pinheiropedro.com.br/biblioteca/artigos_publicacoes/temas_ambientais/10
_licenciamento_ambiental_autonimia_municipal.php -
http://www.pinheiropedro.com.br/. - Pinheiro Pedro Advogados, 2007. - 18 de Jul de
2008.
PIRES, José Calixto de Souza e MACÊDO, Kátia Barbosa. Cultura organizacional
em organizações públicas no Brasil. Revista de Administração Pública - RAP. -
Fev. de 2006. - pp. 81-105.
RENZIO, Paolo de. Trabalhando no mundo nebuloso: os técnicos superiores
responsáveis pelo orçamento e a política do processo orçamental. http://www.africa-
sbo.org/cabri/uploads/PG_CHAPTER_4_WEB.pdf - 3° Sem inário Anual da CABRI. -
Adis Abeba, Etiópia : German Technical (GTZ), 2006. - pp. 119-133.
131
ROBBINS, Stephen Paul. Comportamento Organizacional. São Paulo : Prentice
Hall, 2002.
SCHEIN, Edgard H. Psicologia organizacional. Rio de Janeiro: Prentice-Hall,.
1992.
SHEPHERD, Geoffrey e VALENCIA, Sofia. Modernizando a administração
pública na América Latina: problemas comuns sem soluções fáceis. Revista do
Serviço Público Ano 47, V. 120, nº 3. - Set/Dez de 1996. - pp. 103 -127.
SILVA, Pedro Luiz Barros e MELO, Marcus André Barreto de. Processo de
Implementação de Políticas Públicas na Brasil: Características e determinantes
da avaliação de programas e projetos. www.nepp.unicamp.br/
Cadernos/Caderno48.pdf -www.nepp.unicamp.br. - 2000. - Jun de 2008. - NEPP -
Núcleo de Estudos de Políticas Públicas.
TONET, Helena A Lei de Responsabilidade Fiscal: uma abordagem gerencial.
Brasília : CFA, 2001.
VERGARA, Sylvia Constant e CORRÊA, Vera Lúcia de Almeida. Proposta para
uma Gestão Pública Municipal Efetiva. São Paulo : FGV, 2004.
VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e Relatórios de Pesquisa em
Adminisstração. São Paulo : Atlas, 2000.
VIGNOLI, Francisco Humberto (Coordenador). A Lei de Responsabilidade Fiscal
Comentada para Municípios. São Paulo : FGV-EAESP, 2002.
WAGNER, John A. e HOLLENBECK, John R. Comportamento Organizacional:
Criando vantagem competitiva. São Paulo : Saraiva, 2003.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro : LTC, 1982.
WILDAVSKY, Aaron. Orçamento como conflito de interesses. The New Politics
Budgetary Process. - 1992.
132
ANEXOS
Anexo I
Balanço Orçamentário de Sete Lagoas, Exercício 2007
Receitas Previsão Execução Diferença
Receitas Correntes 216.268.067,00
233.442.178,85
17.174.111,85
Receita Tributária 34.849.358,00
35.473.042,15
623.684,15
Receita de Contribuições 7.188.113,00
6.885.972,11
-302.140,89
Receita Patrimonial 3.144.771,00
2.398.556,48
-746.214,52
Receita Agropecuária
Receita Industrial
Receita de Serviços 14.391.859,00
15.017.405,75
625.546,75
Transferências Correntes 149.127.326,00
163.978.453,48
14.851.127,48
Outras Receitas 7.566.640,00
9.688.748,88
2.122.108,88
Receitas de Capital 30.391.017,00
15.367.992,92
-15.023.024,08
Operações de Crédito 12.941.847,00
4.172.055,49
-8.769.791,51
Alienação de Bens 2.860,00
236.279,84
233.419,84
Amortização de Empréstimos
Transferências de Capital 17.446.310,00
10.959.657,59
-6.486.652,41
Outras Receitas de Capital
Dedução para Formação do Fundeb
13.764.519,00
-17.132.307,41
-3.367.788,41
Sub-total 232.894.565,00
231.677.864,36
-1.216.700,64
Dedução das Receitas Intra-
orçamentárias
Soma 232.894.565,00
231.677.864,36
-1.216.700,64
Déficits 20.554.135,20
7.588.333,59
-12.965.801,61
TOTAL 253.448.700,20
239.266.197,95
-14.182.502,25
Fonte: PMSL, Gerência de Orçamento.
Anexo II
133
Execução Orçamentária de 2007 Segundo Função Programática
(Tabela e Gráficos)
Função Programatica
Crédito
Orçamentário
1
Autorizado/
Provisionado
2
Variação
2/1
(%)
Liquidado
3
Variação
3/2
(%)
Variação
3/1
(%)
Limites Cod.
> R$100.000,00
> R$500.000,00
> R$1.000.000,00
9999
4.440.928,00
-
(100,00) -
- (100,00)
3008
1.000.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
1082
5.633.458,00
878.548,37
(84,40) 754.477,64
(14,12) (86,61)
3007
1.700.000,00
331.319,72
(80,51) 331.318,75
(0,00) (80,51)
1056
1.130.000,00
229.820,30
(79,66) 229.795,87
(0,01) (79,66)
2065
3.150.000,00
1.750.000,00
(44,44) 1.750.000,00
- (44,44)
2171
1.320.000,00
800.021,40
(39,39) 582.905,88
(27,14) (55,84)
2036
5.650.033,00
3.508.113,49
(37,91) 3.320.832,92
(5,34) (41,22)
2189
1.387.578,00
1.057.828,00
(23,76) 795.516,43
(24,80) (42,67)
2017
2.770.000,00
2.155.976,00
(22,17) 2.106.494,27
(2,30) (23,95)
1054
16.177.505,00
12.682.646,55
(21,60) 10.053.313,84
(20,73) (37,86)
2108
9.065.783,00
7.405.783,00
(18,31) 7.047.839,77
(4,83) (22,26)
3004
10.298.113,00
8.659.236,90
(15,91) 8.621.915,46
(0,43) (16,28)
1071
1.500.000,00
1.268.000,00
(15,47) -
(100,00) (100,00)
1025
1.900.000,00
1.661.165,66
(12,57) 1.555.471,15
(6,36) (18,13)
2077
10.940.935,00
10.321.644,00
(5,66) 9.975.220,78
(3,36) (8,83)
2029
2.166.537,00
2.071.742,54
(4,38) 1.977.634,92
(4,54) (8,72)
2166
1.984.605,00
1.959.694,15
(1,26) 1.845.759,59
(5,81) (7,00)
2035
8.923.551,00
8.826.226,10
(1,09) 8.826.225,82
(0,00) (1,09)
2069
6.230.513,00
6.180.513,00
(0,80) 6.056.842,65
(2,00) (2,79)
1024
1.000.070,00
1.006.354,59
0,63 911.944,44
(9,38) (8,81)
1007
1.500.000,00
1.574.500,45
4,97 877.874,17
(44,24) (41,48)
1027
1.710.000,00
1.799.002,00
5,20 1.279.034,45
(28,90) (25,20)
1033
915.000,00
1.032.000,00
12,79 1.031.920,79
(0,01) 12,78
2061
4.000.000,00
4.719.499,60
17,99 4.719.499,31
(0,00) 17,99
2237
6.908.289,15
8.482.734,05
22,79 8.106.709,67
(4,43) 17,35
2001
46.177.612,06
57.104.505,36
23,66 55.355.960,93
(3,06) 19,88
1031
1.002.800,00
1.265.800,00
26,23 762.672,47
(39,75) (23,95)
2190
1.716.000,00
2.391.396,57
39,36 2.052.494,21
(14,17) 19,61
2021
4.820.000,00
7.106.629,91
47,44 5.598.968,28
(21,21) 16,16
1029
1.782.201,00
2.706.914,00
51,89 2.347.735,45
(13,27) 31,73
1004
1.444.164,00
2.237.029,40
54,90 488.341,34
(78,17) (66,19)
2139
813.000,00
1.281.335,80
57,61 1.148.660,47
(10,35) 41,29
2042
797.249,00
1.274.897,93
59,91 1.097.812,76
(13,89) 37,70
2022
19.090.120,00
31.472.874,73
64,86 25.664.436,00
(18,46) 34,44
2222
4.400.000,00
7.412.454,00
68,46 6.668.267,66
(10,04) 51,55
2033
1.070.022,00
1.966.249,87
83,76 1.966.249,87
- 83,76
2186
1.500.000,00
2.849.310,00
89,95 2.827.829,96
(0,75) 88,52
Total 198.016.066,21 209.431.767,44
188.737.977,97
Médias
Variação positiva 38,55 36,37
Variação negativa (33,78) (15,64) (40,13)
1005 950.001,00
1,00
(100,00) -
(100,00) (100,00)
2191 851.255,00
69.357,25
(91,85) -
(100,00) (100,00)
1012 800.000,00
328.900,00
(58,89) 328.789,72
(0,03) (58,90)
2063 600.000,00
450.000,00
(25,00) 334.220,29
(25,73) (44,30)
2178 515.000,00
476.000,00
(7,57) 405.753,44
(14,76) (21,21)
2070 759.965,00
702.865,00
(7,51) 315.042,00
(55,18) (58,55)
2025 847.326,00
957.802,28
13,04 865.856,19
(9,60) 2,19
3001 540.000,00
632.716,00
17,17 631.049,69
(0,26) 16,86
1026 534.896,00
676.896,00
26,55 675.526,36
(0,20) 26,29
2215 373.000,00
636.007,81
70,51 214.555,57
(66,27) (42,48)
2019 299.600,00
524.654,00
75,12 524.546,24
(0,02) 75,08
2072 291.023,00
566.873,00
94,79 364.157,35
(35,76) 25,13
Total 205.378.132,21
215.453.839,78
193.397.474,82
Médias
Variação positiva 40,64
32,95
Variação negativa (38,47)
(20,09) (45,90)
2156 475.610,00
369.126,38
(22,39) 112.944,72
(69,40) (76,25)
2184 461.964,00
215.461,00
(53,36) 86.976,22
(59,63) (81,17)
3005 429.444,00
44,00
(99,99) -
(100,00) (100,00)
134
2084 420.000,00
374.723,88
(10,78) 374.723,88
- (10,78)
2161 400.014,79
4.183,79
(98,95) 4.168,29
(0,37) (98,96)
2168 370.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
1091 330.000,00
216.900,00
(34,27) 216.867,72
(0,01) (34,28)
1053 309.996,00
6.606,00
(97,87) 6.600,00
(0,09) (97,87)
1097 300.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
2089 300.000,00
149.968,00
(50,01) 113.067,70
(24,61) (62,31)
2195 297.923,00
356.162,30
19,55 349.096,99
(1,98) 17,18
2030 296.980,00
484.143,22
63,02 484.143,22
- 63,02
2235 290.000,00
341.950,38
17,91 228.270,63
(33,24) (21,29)
3003 288.000,00
52.185,00
(81,88) 52.184,68
(0,00) (81,88)
2153 278.000,00
267.500,00
(3,78) -
(100,00) (100,00)
2058 256.020,00
245.613,80
(4,06) 168.878,48
(31,24) (34,04)
1036 250.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
1077 240.007,00
10.729,35
(95,53) 10.660,93
(0,64) (95,56)
2180 230.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
2221 230.000,00
18.886,00
(91,79) 18.886,00
- (91,79)
2142 220.400,00
-
(100,00) -
- (100,00)
2043 218.025,00
199.580,00
(8,46) 170.287,20
(14,68) (21,90)
2003 215.500,00
154.166,66
(28,46) 154.166,66
- (28,46)
2134 201.250,00
229.173,54
13,88 160.237,28
(30,08) (20,38)
1058 200.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
2093 179.485,00
191.160,00
6,50 62.222,22
(67,45) (65,33)
2102 178.710,00
298.520,65
67,04 140.814,73
(52,83) (21,20)
2138 161.000,00
255.126,11
58,46 55.288,18
(78,33) (65,66)
2159 160.004,00
160.518,44
0,32 900,29
(99,44) (99,44)
1034 150.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
1055 150.000,00
14.325,00
(90,45) 9.798,22
(31,60) (93,47)
1028 150.000,00
34.550,00
(76,97) 34.549,40
(0,00) (76,97)
2044 150.000,00
113.732,95
(24,18) -
(100,00) (100,00)
2078 150.000,00
140.520,00
(6,32) 137.849,64
(1,90) (8,10)
2107 125.348,00
184.258,00
47,00 180.056,35
(2,28) 43,65
2055 125.000,00
205.000,00
64,00 180.405,89
(12,00) 44,32
2028 122.976,00
149.529,78
21,59 149.529,11
(0,00) 21,59
2158 120.000,00
34.100,00
(71,58) 31.206,50
(8,49) (73,99)
2119 119.900,00
38.000,00
(68,31) 37.716,36
(0,75) (68,54)
1001 110.000,00
56.900,00
(48,27) 56.811,92
(0,15) (48,35)
1015 110.000,00
200.972,60
82,70 181.125,00
(9,88) 64,66
2211 106.002,00
188.649,14
77,97 99.437,25
(47,29) (6,19)
1098 100.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
3009 100.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
2087 100.000,00
22.912,00
(77,09) 22.873,05
(0,17) (77,13)
1032 100.000,00
64.843,00
(35,16) 64.842,90
(0,00) (35,16)
1009 100.000,00
68.000,00
(32,00) 65.520,00
(3,65) (34,48)
1030 100.000,00
175.000,00
75,00 55.900,30
(68,06) (44,10)
Total
215.855.691,00
221.747.560,75
197.676.482,73
Médias
Variação positiva 43,28 34,91
Variação negativa (53,53) (24,57) (58,70)
Fonte: PMSL,
Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
135
(125,00 )
(100,00 )
(75,0 0)
(50,0 0)
(25,0 0)
-
25 ,00
50 ,00
75 ,00
10 0,00
12 5,00
> R$100.000,00 > R$500.000,00 > R$1,000.000,00
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
0
Média
positiva
Média
negativa
Variação % entre Orçado/Autorizado por Fun ção Program ática.
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
> R$ 10 0.00 0, 00 > R$5 00 .0 00,0 0 > R$1 ,000. 000 ,00
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
- 1 2 0
- 1 0 0
- 80
- 60
- 40
- 20
0
M éd ia
Vari aç ão % en tre L iqu ida do/A uto riz ado p or F u n ç ão P ro gram ática .
Fon te: P M S L, D e m o n strativo d a e xe cu ção o rça m en tária da de sp esa /2 007 .
(125,00)
(10 0,0 0)
(75,00)
(50 ,00 )
(25,00)
-
25,00
50 ,00
75,00
100,00
Mé dia
po sitiv a
Média
negativa
> R$100.000,00 > R$500.000,00 > R$1,000.000,00
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
0
Variação % entre Liquidado/Orçado por Função Programática.
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
136
Anexo III
Execução Orçamentária de 2007 Segundo Natureza da Despesa
(Tabela e Gráficos)
Fonte: PMSL,
Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
Natureza da Despesa
Crédito
Orçamentário
1
Autorizado/
Provisionado
2
Variação
2/1
(%)
Liquidado
3
Variação
3/2
(%)
Variação
3/1
(%)
Limites
Cod.
> R$100.000,00
> R$500.000,00
> R$1.000.000,00
99999900 4.440.928,00
-
(100,00) -
- (100,00)
44909300 1.187.000,00
50.208,39
(95,77) 48.272,27
(3,86) (95,93)
33904700 1.988.000,00
383.504,72
(80,71) 383.503,43
(0,00) (80,71)
44905200 7.876.926,00
4.278.116,85
(45,69) 2.991.043,42
(30,09) (62,03)
33909100 2.404.000,00
1.870.000,00
(22,21) 1.869.271,48
(0,04) (22,24)
33903000 14.448.384,00
11.671.743,86
(19,22) 8.730.497,60
(25,20) (39,57)
33903200 1.556.619,00
1.386.854,00
(10,91) 720.737,45
(48,03) (53,70)
33903600 5.413.551,00
4.823.470,47
(10,90) 4.265.626,67
(11,57) (21,20)
33504300 1.731.920,00
1.566.146,83
(9,57) 756.512,02
(51,70) (56,32)
32902200 7.395.000,00
6.774.968,13
(8,38) 6.743.750,91
(0,46) (8,81)
44905100 37.071.928,00
34.569.386,18
(6,75) 24.861.085,31
(28,08) (32,94)
31900300 1.981.751,00
1.952.508,43
(1,48) 1.950.903,99
(0,08) (1,56)
31900100 7.571.930,00
8.388.228,18
10,78 8.388.162,03
(0,00) 10,78
33903900 45.547.443,79
50.984.604,82
11,94 46.604.297,63
(8,59) 2,32
46907100 4.398.113,00
5.164.525,88
17,43 5.054.989,97
(2,12) 14,94
31901300 10.197.886,54
12.778.038,80
25,30 8.787.909,45
(31,23) (13,83)
31901600 1.223.682,00
1.660.873,16
35,73 1.659.866,32
(0,06) 35,65
31901100 47.897.387,67
66.488.949,31
38,82 66.124.196,79
(0,55) 38,05
31900400 16.032.038,00
23.447.384,10
46,25 22.158.312,20
(5,50) 38,21
Total 220.364.488,00
238.239.512,11
212.098.938,94
Médias
Variação positiva 27,84
23,73
Variação negativa (34,30)
(13,41) (45,30)
44909100 850.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
33903500 962.701,00
1.314.181,30
36,51 1.214.900,64
(7,55) 26,20
Total 222.177.189,00
239.553.693,41
213.313.839,58
Médias
Variação positiva 34,27
30,69
Variação negativa (39,35)
(12,90) (49,20)
46907300 379.444,00
44,00
(99,99) -
(100,00) (100,00)
33903300 140.507,00
25.153,00
(82,10) 7.948,04
(68,40) (94,34)
33909200 171.001,00
95.803,00
(43,98) 91.143,64
(4,86) (46,70)
33901400 104.300,00
74.994,80
(28,10) 67.520,80
(9,97) (35,26)
33504100 371.700,00
362.766,66
(2,40) 338.172,55
(6,78) (9,02)
33904800 320.000,00
594.180,00
85,68 573.980,00
(3,40) 79,37
44906100 186.962,00
368.002,00
96,83 368.000,00
(0,00) 96,83
Total 223.851.103,00
241.074.636,87
214.760.604,61
Médias
Variação positiva
40,53
38,04
Variação negativa
(40,43)
(17,24) (48,71)
137
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
0
( 1 25 , 00 )
( 1 00 , 00 )
(7 5 ,0 0 )
(5 0 ,0 0 )
(2 5 ,0 0 )
-
2 5 ,0 0
5 0 ,0 0
7 5 ,0 0
1 0 0 ,0 0
1 2 5 ,0 0
> R $10 0 . 000 , 00 > R $5 00. 0 00 ,00 > R$ 1, 000 . 000, 00
Variação % entre Orçado/Autorizado por natureza da despesa.
Fonte: P MSL, Dem ons trativo da execuç ão orçamentária da despesa/2007.
M éd ia
ne gat iv a
M éd ia
p o s it iv a
-1 2 0
-1 0 0
-8 0
-6 0
-4 0
-2 0
0
> R$ 100 .00 0,0 0 > R$ 50 0.0 00 ,0 0 > R $1 ,000 .00 0,0 0
M éd i a
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
V a riaç ã o % en tre Liq uid ad o/A u toriz ado p or N atu r ez a d a D e s pe sa
F o nte : P M S L, D em o ns tr ativ o da ex e c uç ã o or ça m en tá ria da
d es pe s a/2 007 .
M édia
negativa
M édia
po sitiva
> R$100.000,00 > R$500.000,00 > R$1,000.000,00
( 1 2 5 ,0 0 )
( 1 0 0 ,0 0 )
(7 5 ,00 )
(5 0 ,00 )
(2 5 ,00 )
-
2 5 ,00
5 0 ,00
7 5 ,00
1 0 0 ,00
1 2 5 ,00
Variação % entre Liqu idado/O rçado por Natureza da Despesa.
Fon te: P MS L, D em on strativ o da ex ecuç ão orçam entária da des pesa/2007.
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
0
138
Anexo IV
Execução Orçamentária de 2007 Segundo Fonte das Receitas
(Tabela e Gráficos)
Fonte Recursos
Crédito
Orçamentário
1
Autorizado/
Provisionado
2
Variação
2/1
(%)
Liquidado
3
Variação
3/2
(%)
Variação
3/1
(%)
Limites Cod.
> R$100.000,00
> R$500.000,00
> R$1.000.000,00
16024 6.000.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
15102 3.600.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
11400 2.850.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
16026 1.000.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
14102 5.949.034,00
752.951,10
(87,34) 752.667,77
(0,04) (87,35)
14101 8.923.551,00
1.258.160,39
(85,90) 1.258.160,11
(0,00) (85,90)
16019 1.000.000,00
768.000,00
(23,20) -
(100,00) (100,00)
10000 66.758.454,00
64.371.991,26
(3,57) 61.290.765,28
(4,79) (8,19)
11500 7.118.183,00
7.117.704,00
(0,01) 6.768.856,60
(4,90) (4,91)
14200 1.409.160,00
1.409.160,00
- 518.255,11
(63,22) (63,22)
23100 26.394.663,00
26.434.663,00
0,15 22.285.035,61
(15,70) (15,57)
15101 5.728.665,00
5.803.665,00
1,31 4.407.489,39
(24,06) (23,06)
22100 22.561.000,00
24.094.200,00
6,80 23.379.950,10
(2,96) 3,63
11200 16.949.798,00
18.443.784,87
8,81 18.332.368,96
(0,60) 8,16
325101 1.270.359,00
1.499.001,00
18,00 1.341.642,54
(10,50) 5,61
11300 946.461,00
1.123.247,01
18,68 1.116.847,18
(0,57) 18,00
16018 1.200.000,00
1.432.000,00
19,33 1.403.512,48
(1,99) 16,96
13300 1.651.049,00
2.042.363,00
23,70 1.213.605,47
(40,58) (26,49)
12200 3.492.440,00
4.367.156,06
25,05 4.338.403,03
(0,66) 24,22
16013 5.500.000,00
8.149.171,63
48,17 5.828.091,44
(28,48) 5,97
13100 25.298.877,00
40.043.389,36
58,28 35.387.552,89
(11,63) 39,88
Total 215.601.694,00
209.110.607,68
189.623.203,96
Médias
Variação positiva 20,75 15,30
Variação negativa
(66,67) (18,27) (62,67)
16025 500.000,00
-
(100,00) -
- (100,00)
11700 728.678,00
494.078,00
(32,20) 371.189,00
(24,87) (49,06)
23300 935.790,00
935.790,00
- 584.600,12
(37,53) (37,53)
16023 877.500,00
877.500,00
- 877.462,39
(0,00) (0,00)
14401 832.324,00
832.324,00
- 745.286,73
(10,46) (10,46)
26101 500.000,00
500.000,00
- -
(100,00) (100,00)
313101 429.000,00
529.561,79
23,44 473.717,86
(10,55) 10,42
Total 220.404.986,00
213.279.861,47
192.675.460,06
Médias
Variação positiva 20,98 14,76
Variação negativa
(66,57) (22,46) (58,51)
16015 131.964,00
74.964,00
(43,19) 72.612,64
(3,14) (44,98)
16004 210.718,00
147.111,80
(30,19) 136.306,23
(7,35) (35,31)
22200 353.160,00
263.670,42
(25,34) 259.485,48
(1,59) (26,52)
23203 493.513,00
429.000,00
(13,07) 382.989,57
(10,73) (22,40)
13200 309.880,00
309.380,00
(0,16) 12.344,03
(96,01) (96,02)
11600 484.605,00
484.605,00
- 484.604,37
(0,00) (0,00)
23204 300.000,00
300.000,00
- 10.255,89
(96,58) (96,58)
26303 240.000,00
240.000,00
- 169.589,03
(29,34) (29,34)
23205 165.583,00
165.583,00
- -
(100,00) (100,00)
23304 128.080,00
128.080,00
- 101.855,00
(20,48) (20,48)
26304 106.000,00
106.000,00
- 34.007,52
(67,92) (67,92)
26305 360.000,00
363.300,00
0,92 93.240,49
(74,34) (74,10)
23202 64.023,00
116.823,00
82,47 33.727,62
(71,13) (47,32)
Total 223.752.512,00
216.408.378,69
194.466.477,93
Médias
Variação positiva 23,94 14,76
Variação negativa
(52,76) (29,80) (57,18)
Fonte: PMSL, Demonstrativo da execução orçamentária da despesa/2007.
139
-1 2 5
-1 0 0
-7 5
-5 0
-2 5
0
2 5
5 0
7 5
10 0
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
> R$10 0.000 ,00 > R$500.000,00 > R$1,000.000,00
Média
po sitiva
Média
negativa
V ariação % entre A utorizado/Orç ado por Fon te de Receita.
F onte: P MS L, Dem ons trativ o da exec ução orçam en tária da despes a/2007.
Méd ia
negativ a
(1 20 , 00 )
(1 00 , 00 )
(8 0 , 0 0 )
(6 0 , 0 0 )
(4 0 , 0 0 )
(2 0 , 0 0 )
-
0
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
> R$100.000,00 > R$50 0.0 00,0 0 > R$1,000.000,00
V ariação % en tre Liqu idado/A utorizado por Fon te de Receita.
F onte: P M SL, Dem on strativo da ex ecu ção orçam en tária da des pesa/2007.
( 1 2 5 , 0 0 )
( 1 0 0 , 0 0 )
( 7 5 , 0 0 )
( 5 0 , 0 0 )
( 2 5 , 0 0 )
-
2 5 ,0 0
5 0 ,0 0
> R $1 0 0 .0 00 , 00 > R $ 5 0 0 . 00 0, 0 0 > R $1 , 00 0. 00 0 , 0 0
V
a
r
i
a
ç
ã
o
%
0
M é d ia
p o s i tiv a
M é d i a
neg a t iv a
V a r ia ç ã o % e n tr e L i q u id a d o /O r ça d o p o ro n te d e R e c e ita .
F o n te : P M S L , D e m o n s tra tiv o d a e x e c u ç ã o o rç a m e n tá r ia d a d e s p e s a /2 0 0 7 .
140
Anexo V
ROTEIRO ENTREVISTA C/ SECRETÁRIOS
Nome:__________________________________________________________
Secretaria: ______________________________________________________
Período: de _____/_____/_____ a _____/_____/_____
1. Você participou da elaboração do orçamento municipal de 2007?
2. Descreva, segundo sua percepção, qual(is) a(s) função(ões) e importância do
orçamento municipal.
3. Descreva, segundo sua percepção, qual foi o processo local (sua secretaria) de
elaboração do orçamento municipal 2007.
4. Descreva, segundo sua percepção, qual foi o processo global (toda prefeitura) de
elaboração do orçamento municipal 2007.
5. Quais os critérios utilizados na alocação dos recursos orçamentários? A alocação
foi feita tendo como referência os setores, projetos ou atividades da secretaria?
6. Segundo sua percepção o orçamento atendia as necessidades e expectativas de
trabalho da secretaria para 2007?
7. Quais providências e medidas foram adotadas pela secretaria para execução do
orçamento municipal de 2007?
8. Como foi feito o acompanhamento da execução orçamentária de 2007?
9. Qual o índice de acerto (concordância) e erros (discrepâncias) que ocorreu
durante a execução orçamentária 2007?
10. Em casos de erros (discrepâncias) foram tomadas medidas corretivas? Quais?
Seguindo critérios pré-definidos?
11. O processo orçamentário ajudou de alguma forma na gestão da secretaria?
Como?
12. Quais os ganhos mais relevantes que sua secretaria teve no processo de
elaboração e execução orçamentária de 2007?
13. Quais as maiores dificuldades encontradas por sua secretaria no processo de
elaboração e execução orçamentária de 2007?
141
Anexo VI
Questionário para vereadores e candidatos mais votados - eleição 2008
IDENTIFICAÇÃO
Nome:
___________________________________________________________________
Sexo: ________________________ Idade _________________________________
INSTRUÇÃO/PROFISSÃO
1) Nível de instrução:
( ) Básico – 1ª a 5ª séries
( ) Fundamental - 6ª a 9ª
( ) 2º Grau incompleto
( ) 2º Grau completo
( ) Técnico ______________________________________
( ) Superior incompleto ____________________________
( ) Superior completo ______________________________
( ) Pós graduação ________________________________
( ) Outros _______________________________________
2 ) Profissão: _______________________________________________________
3) Atua na profissão? ( ) Sim ( ) Não
4) Se sim, onde? _____________________________________________________
PARTICIPAÇÃO POLÍTICA
5) Partido: _______________________________________
6) Desde:_____________________________
7) Já pertenceu a outro partido? ( ) Sim ( ) Não
8) Se sim, qual(is) ? _________________________ até _____________________
9) Quantos votos teve na última eleição? _________________________________
10) Foi eleito? ( ) Sim ( ) Não
11) Já disputou outras eleições? ( ) Sim ( ) Não
12) Se sim, qual(is) __________________________________________________
13) Cargo(s) disputado(s) ______________________________________________
14) Já ocupou cargo público? ( ) Sim ( ) Não
15) Se sim, qual(is)?
___________________________________________________________________
16) Período? _________________________________________________________
17) Já teve atividade não pública ligada à política? ( ) Sim ( ) Não
18) Se sim, qual(is) ___________________________________________________
19) Por quanto tempo? ________________________________________________
142
ORÇAMENTO /PLANEJAMENTO
20) Qual a(s) lei(s) municipal(is) mais importante aprovada anualmente?
___________________________________________________________________
21) O que é o Plano Plurianual (PPA)?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
22) Qual sua periodicidade? _________________
23) De quais etapas do PPA o legislativo participa?
( ) Discussão
( ) Proposições
( ) Elaboração
( ) Aprovação
( ) Execução
( ) Acompanhamento/fiscalização
( ) Nenhuma
( ) Todas
24) Quais mecanismos de participação são utilizados?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
25) O que é a Lei de Diretrizes Orçamentárias(LDO)?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
26) Qual sua periodicidade? ________________________
27) De quais etapas da LDO que o legislativo participa?
( ) Discussão
( ) Proposições
( ) Elaboração
( ) Aprovação
( ) Execução
( ) Acompanhamento/fiscalização
( ) Nenhuma
( ) Todas
28) O que é a Lei Orçamentária Anual (LOA)?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
29) Qual sua periodicidade? ___________________________________________
30) Que relação a LOA tem com o LDO e PPA?
( ) Nenhuma
( ) São complementares na sequência PPA, LDO e LOA
( ) São complementares na sequência LDO, PPA e LOA
143
( ) São complementares na sequência LDO, LOA e PPA
31) De quais etapas da LOA o legislativo participa?
( ) Discussão
( ) Proposições
( ) Elaboração
( ) Aprovação
( ) Execução
( ) Acompanhamento/fiscalização
( ) Nenhuma
( ) Todas
32) Enumere, segundo ordem de importância, o impacto do PPA, LDO e LOA na
Gestão Municipal.
( ) Controle fiscal dos gastos
( ) Priorização das ações governamentais
( ) Planejamento da gestão
( ) Equilíbrio das contas públicas
( ) Proposição de políticas públicas
( ) Acompanhamento/fiscalização
( ) Melhoria da eficiência
33) Como o executivo elabora a proposta do OM? Quais são as etapas?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
34) Quais são os prazos de elaboração/aprovação do OM?
___________________________________________________________________
35) Durante sua elaboração, os vereadores podem incluir propostas no OM?
( ) SIM ( ) NÃO
36) Se sim. Como?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
37) Você já incluiu alguma proposta no OM? ( ) SIM ( ) NÃO
38) Qual a natureza dessa proposição?
( ) Obras de infra-estrutura
( ) Prestação de serviços
( ) Contratação de pessoal
( ) Projetos e programas governamentais
( ) Proposição de políticas públicas
( ) Nomeação para cargos de confiança
( ) Outras __________________________________
39) Surtiu o resultado desejado? ( ) SIM ( ) NÃO
40) Se sim. Quais foram esses resultados?
144
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
41) Se não, o quê vc acha que deu errado?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
42) O OM pode ser alterado (suplementação/cortes) durante sua execução?
( ) SIM ( ) NÃO
43) Se sim. Quem pode propor e fazer as alterações (suplementação/cortes)?‘
( ) A câmara
( ) O executivo
( ) A câmara e o executivo
44) Como se processam as alterações (suplementação/cortes)?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
45) O OM é?
( ) Autorizativo ( ) Impositivo
46) Qual a diferença entre autorizativo e impositivo? _________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
47) Quais as leis que instituem e regulamentam os processos do OM?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
