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FACULDADE DE ECONOMIA E FINANÇAS IBMEC
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM
ADMINISTRAÇÃO E ECONOMIA
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O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES:
HISTÓRIA E POLÍTICAS PÚBLICAS NO
BRASIL
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Rio de Janeiro, 28 de novembro de 2008
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“O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES: HISTÓRIA E POLÍTICAS PÚBLICAS NO
BRASIL”
JAMERSON ROGÉRIO DO NASCIMENTO
Dissertação apresentada ao curso de
Mestrado Profissionalizante em
Administração como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre em
Administração.
Área de Concentração: Administração
Geral
ORIENTADOR: PROF. DR. LUIZ ALBERTO NASCIMENTO CAMPOS FILHO
Rio de Janeiro, 28 de novembro de 2008.
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“O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES: HISTÓRIA E POLÍTICAS PÚBLICAS NO
BRASIL”
JAMERSON ROGÉRIO DO NASCIMENTO
Dissertação apresentada ao curso de
Mestrado Profissionalizante em
Administração como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre em
Administração.
Área de Concentração: Administração
Geral
Avaliação:
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________________
Professor DR. LUIZ ALBERTO NASCIMENTO CAMPOS FILHO (Orientador)
Instituição: IBMEC
_____________________________________________________
Professor DR. JOSÉ LUIZ NEIMAYER DOS SANTOS FILHO
Instituição: IBMEC
_____________________________________________________
Professor DR. JOÃO ROBERTO DE TOLEDO QUADROS
Instituição: CEFET/RJ
Rio de Janeiro, 28 de novembro de 2008.
FICHA CATALOGRÁFICA
384.0981
N244
Nascimento, Jamerson Rogério do.
O setor de telecomunicações: história e políticas
públicas no Brasil / Jamerson Rogério do Nascimento -
Rio de Janeiro: Faculdades Ibmec, 2008.
Dissertação de Mestrado Profissionalizante
apresentada ao Programa de Pós-Graduação em
Administração das Faculdades Ibmec, como requisito
parcial necessário para a obtenção do título de Mestre
em Administração.
Área de concentração: Administração geral.
1. Telecomunicações - Brasil. 2. Brasil – Políticas
públicas. 3. Setor público.
v
DEDICATÓRIA
Ao meu filho Gabriel, meus pais José e Telma, minha
esposa Patrícia.
vi
AGRADECIMENTOS
Agradeço respeitosamente ao amigo e professor Dr. Luiz Alberto Nascimento Campos Filho
grande incentivador deste trabalho e pela confiança em mim depositada como seu orientando.
Agradeço ao professor Dr. José Luiz Niemayer dos Santos Filho pelas críticas construtivas,
contribuição e por sua presteza em elogiar qualidades e/ou esforço pessoal resultando em mais
motivação e empenho.
Agradeço ao professor Dr. João Roberto de Toledo Quadros pelo seu tempo e
comprometimento, mesmo que em cima da hora, com toda a sua paciência e conhecimento a
mim dispensado.
A todos os professores e funcionários do IBMEC pelo convívio e ensinamentos.
Aos amigos João Batista, Rogério Jerônimo e Rodrigo Dantas, pela indescritível
solidariedade, que se traduziram sempre em entusiasmadas respostas, continuados estímulos e
valiosas parcerias.
Ao meu filho Gabriel Cavalcante Nascimento, que teve de se conformar com um pouco
menos da minha presença em sua vida.
vii
Aos meus pais pelo apoio e incentivo a minha formação acadêmica.
A minha esposa Patrícia, pela sua paciência e dedicação.
A todos o meu profundo agradecimento.
viii
RESUMO
Pouco se têm debatido, no campo da pesquisa acadêmica em administração, as políticas
públicas para as telecomunicações no Brasil. Esta dissertação analisa essas políticas de acordo
com uma perspectiva histórica a partir dos anos 50 até o presente, utilizando como fonte
trabalhos acadêmicos, não-acadêmicos e o manancial legal existente. A análise foi feita com
base em princípios e postulados tidos como essenciais: ao funcionamento do setor, os
interesses privados e a participação que setor privado tem na formação da infra-estrutura
necessária às Telecomunicações. Assim, o debate se divide em duas dimensões originais: a
tecnológica, referente à montagem da infra-estrutura existente; e a informacional, dependente
da regulação pelo Estado. As considerações finais apontam para o caráter questionável da
independência do setor; a vinculação entre os interesses públicos e privados.
Palavras Chave: Políticas Públicas, Telecomunicações.
ix
ABSTRACT
Brazilian researchers in the administration field seldom debate Telecommunications policies.
This dissertation analyzes these policies in a historical perspective from the years 50 up to our
days, using as sources academic and non-academic literature and the existing legislation. It
focuses the broadcasting system, based on principles and postulates considered essential to
this sector, interests and participation in the construction of the Telecommunications
infrastructure. This debate is divided in two original dimensions: technological, referring to
the existing infrastructure, and informational, dependent on State regulation. Final
considerations to: the questionable character of the Brazilian independence of the sector; the
ties between public and private interests.
Key Words: Public Policies; Telecommunications.
x
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Artigos por periódico/EnANPAD (1998 a 2007).................................................. 5
Quadro 2 – Sistematização do modelo de Kingdon sobre os processos de formação da agenda
governamental e de formulação de políticas públicas.................................................... 13
Quadro 3 – Trajetória das Telecomunicações....................................................................... 21
Quadro 4 – Principais responsáveis no processo decisório sobre política de abertura das
Telecomunicações........................................................................................................ 29
xi
LISTA DE ABREVIATURAS
ANATEL Agencia Nacional de Telecomunicações
ANPAD Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CADE Conselho Administrativo de Defesa da Concorrência
CBT Código Brasileiro de Telecomunicações
CONTEL Conselho Nacional de Telecomunicações
CTB Companhia Telefônica Brasileira
DENTEL Departamento Nacional de Telecomunicações
EMBRATEL Empresa Brasileira de Telecomunicações
FNT Fundo Nacional de Telecomunicações
FUNTTEL Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações
FUST Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LGT Lei Geral de Telecomunicações.
OCDE Organisation for Economic Co-operation and Development
PGMC Plano Geral de Metas de Competição
PGMU Plano Geral de Metas para a Universalização
RAE Revista de Administração de Empresas
xii
RAUSP Revista de Administração da Universidade de São Paulo
RAC Revista de Administração Contemporânea
REAd Revista Eletrônica de Administração
SBTVD Sistema Brasileiro de Televisão Digital
SMC Serviço Móvel Celular
SMP Serviço Móvel Pessoal
STFC Serviço Telefônico Fixo Comutado
TELEBRÁS Telecomunicações Brasileiras S.A.
xiii
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.....................................................................................................1
2 METODOLOGIA..................................................................................................3
3 REVISÃO DA LITERATURA...............................................................................6
3.1
POLÍTICAS PÚBLICAS........................................................................................................................ 6
3.1.1
Introdução a Políticas Públicas............................................................................................................. 7
3.1.2
Formulação de Políticas Públicas.........................................................................................................9
3.1.3
Análise de Políticas Públicas.............................................................................................................. 15
4 O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES: HISTÓRIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
NO BRASIL...............................................................................................................19
4.1
TRAJETÓRIA DAS TELECOMUNICAÇÕES ................................................................................19
4.1.1
Evolução das Telecomunicações........................................................................................................ 22
4.2
PRIVATIZAÇÃO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES ........................................................ 26
4.3
REGULAMENTAÇÃO – O MARCO CONCEITUAL..................................................................... 33
4.4
REGULAMENTAÇÕES DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES............................................. 37
4.5
PRINCIPAIS MARCOS GERAIS ...................................................................................................... 39
4.6
PRINCIPAIS LEIS E DECRETOS DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES............................ 41
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................44
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.........................................................................48
ANEXO A – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS DIRETAMENTE LIGADAS A
PESQUISA................................................................................................................59
ANEXO B – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS INDIRETAMENTE LIGADAS A
PESQUISA................................................................................................................70
1
1 INTRODUÇÃO
Diante do processo de reestruturação econômica e tecnológica pelo qual tem passado o setor
de telecomunicações nas economias ocidentais, Políticas Públicas para o setor se traduz em
tema central de debates e conflitos pautados no controle desse mercado e no seu modelo
regulatório e econômico, sobretudo quando se trata do equilíbrio entre interesses da iniciativa
privada e do público. No Brasil, especificamente, foi adotado um modelo econômico baseado
na livre competição entre empresas privadas nacionais e estrangeiras.
O Sistema de Telecomunicações Brasileiro, controlado pelo Sistema Telebrás, sob o
monopólio estatal, foi privatizado em maio de 1995 e rapidamente desnacionalizado. O
Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), de 1962, documento legal que ditava as
regras de funcionamento do setor, regulado pelo Ministério das Comunicações (Minicom),
órgão do Poder Executivo, foi substituído pela Lei Geral de Telecomunicações (LGT), em
1997, legislação aplicada e regulada pelo Órgão regulador, Agência Nacional de
Telecomunicações (Anatel).
O objetivo desta dissertação será apresentar o histórico do setor de Telecomunicações e suas
políticas públicas nos últimos 40 anos. Em paralelo, será apresentada a evolução do mercado
brasileiro e a configuração da sua cadeia de serviços. Irá ser demonstrada com este trabalho a
2
formulação e análise das políticas públicas, a trajetória, a privatização do setor no final dos
anos 90, sua regulamentação e seus principais marcos.
Quanto à metodologia de pesquisa que será adotada para os estudos do setor de
Telecomunicações e Políticas Públicas, será o longitudinal, pois estaremos analisando os
artigos publicados no período de 1998 a 2007. Os resultados preliminares da pesquisa indicam
uma constante nos artigos publicados sobre o tema Políticas Públicas e Telecomunicações; o
ano de 2006 se destaca no aumento de publicações com um salto de 35%, o tema é mais
encontrado na ANPAD com 42,21%; a Revista de Administração Pública vem em segundo
lugar com uma média de 35% do total de artigos publicados.
A Dissertação está organizada em cinco capítulos. Após a Introdução são apresentadas as
Opções Metodológicas, neste capítulo apresentam-se também os resultados observados na
pesquisa, o capitulo três apresenta-se a revisão bibliográfica sobre Políticas Públicas e
Telecomunicações. No capitulo quatro é apresentado a historia do setor de Telecomunicações,
iniciando com a trajetória do setor de Telecomunicações, apresenta a privatização do setor,
suas regulamentações, principais Marcos e suas Leis e Decretos. No quinto capitulo as
considerações finais e sugestões para o desenvolvimento de futuras pesquisas, no Anexo A,
todas as referências bibliográficas utilizadas neste estudo, e por fim, no Anexo B, todas as
referencias bibliográficas que também foram utilizadas, mas que não são diretamente ligados
a Políticas Públicas e/ou Telecomunicações, porém, foram de extrema importância para esta
pesquisa.
3
2 METODOLOGIA
Este estudo é uma pesquisa documental e bibliográfica baseada nos artigos publicados no
Encontro Nacional da ANPAD e nas principais revistas brasileiras de Administração,
classificadas pela CAPES como “A” – RAC (Revista de Administração Contemporânea, da
ANPAD), RAE (Revista de Administração de Empresas, da FGV/SP), RAUSP (Revista de
Administração da USP), REAd (Revista Eletrônica de Administração) e RAP (Revista de
Administração Pública). Nenhuma das cinco revistas é especializada em Políticas Publicas e
Telecomunicações, mas, regularmente, publicam artigos relacionados a essa área.
Nesta pesquisa utiliza-se o método longitudinal, posto que ela compreende o período de 1998
a 2007. Longitudinal porque avalia a mesma variável de um mesmo grupo de sujeitos, com
duas ou mais mensurações dessas variáveis durante um período de tempo (APPOLINÁRIO,
2006). As informações sobre os artigos publicados nas revistas foram obtidas, na sua grande
maioria, mediante busca manual e através de busca eletrônica – nos Periódicos da CAPES
(http://www.periodicos.capes.gov.br), nas bibliotecas do IBMEC e da FGV/RJ ou nos
próprios sites das revistas analisadas (http://www.ebape.fgv.br/; http://www.rae.com.br;
http://www.rausp.com.br/publicacao/; http://www.anpad.org.br/publicacoes/ e
http://read.adm.ufrgs.br/). Já as informações sobre os artigos do ENANPAD foram todas
obtidas no site da ANPAD (http://ww.anpad.org.br/frame_enanpad.html) e através de CD’s da
4
biblioteca do IBMEC. Ao todo, 109 artigos foram encontrados, sendo 46 (42.21%) publicados
no EnANPAD e 63 (57.79%) nas revistas analisadas.
Embora grande parte das informações buscadas estivesse presente no resumo de cada artigo
pesquisado, no título ou nas palavras-chave, procurou-se revisar o texto de cada artigo, de
modo a garantir com maior segurança a sua classificação quanto aos tópicos e,
principalmente, quanto à metodologia empregada.
A análise referente às estratégias de pesquisa adotadas em Políticas Públicas e
Telecomunicações classificou, primeiramente, os artigos em teóricos ou práticos. Os estudos
teóricos foram divididos seguindo a classificação de Alavi e Carlson (1992): estudos
conceituais, estudos ilustrativos e estudos com conceitos aplicados. Os estudos conceituais
são aqueles onde modelos ou teorias são definidas, sendo suas razões ou explicações bem
esclarecidas e justificadas. Os estudos ilustrativos, por sua vez, funcionam como um guia
prático, oferecendo recomendações de ação ou estágios a serem atingidos sob circunstâncias
específicas – possui foco no “que” e no “como”, e não no “por que”. Os estudos teóricos com
conceitos aplicados são aqueles que combinam algumas características dos estudos
conceituais às dos estudos ilustrativos. Já os estudos práticos seguiram a mesma classificação
adotada no estudo de Hoppen e Meirelles (2005).
O intuito desta análise não foi analisar a qualidade científica dos artigos – tarefa muito bem
realizada no estudo de Hoppen e Meirelles (2005) – e sim identificar os principais métodos
utilizados na investigação dos diferentes tópicos e assuntos de pesquisa e, se existe uma
predominância de determinado método dependendo do tema ou assunto estudado.
5
O total de artigos identificados e classificados como sendo pertencentes à área de Política
Pública e Telecomunicações de 1998 a 2007 foram 109, o Quadro 1 mostra a quantidade de
artigos levantados no período de 1998 a 2007.
Ano RAE RAE
eletrônica
RAUSP RAC RAP REAd EnANPAD TOTAL
ANO
1998 0 /// 0 0 5 0 5 10
1999 0 /// 0 0 2 0 7 9
2000 0 /// 0 2 1 0 9 12
2001 0 /// 1 1 2 0 3 7
2002 2 0 0 0 6 1 3 12
2003 1 0 0 0 5 1 4 11
2004 3 0 0 1 1 2 6 13
2005 2 1 1 0 5 0 3 12
2006 1 0 1 1 8 0 6 17
2007 1 1 0 1 3 0 0 6
Total 10 2 3 6 38 4 46 109
Quadro 1 – Artigos por periódico/EnANPAD (1998 a 2007)
Analisando a produção científica brasileira em Políticas Públicas e Telecomunicações ano a
ano, observa-se uma quantidade média de artigos publicados entre os anos de 1998 e 2007.
Nota-se também que os anos de 2004 e 2006 tiveram um salto media de 25% a mais de
publicações neste assunto. A revista que mais publicou a cerca deste assunto foi a RAP com
38 artigos (35%), a que menos publicou foi a RAE eletrônica com 2 artigos (2%), se levarmos
em consideração a RAE, foram 10 artigos (9%). O ano de 2001 foi o ano com menos
publicações, apresentando assim apenas 7 artigos (6.5%).
6
3 REVISÃO DA LITERATURA
O desenvolvimento tecnológico e os avanços na organização da sociedade criaram novos
níveis de complexidade para o estabelecimento de políticas públicas. Para fazer face à nova
realidade, a administração pública contemporânea vem acumulando esforços técnicos para a
alocação de recursos escassos de maneira a maximizar os resultados advindos da utilização
destes recursos. No entanto, algumas políticas ainda são implementadas sem que haja um
estudo do seu impacto a curto, médio e em longo prazo. Este capítulo tem como objetivo
discutir a questão das Políticas Públicas.
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS
A origem da expressão portuguesa “Análise de Políticas Públicas” vem do inglês public
policy analysis. Neste sentido, policy não se confunde com politics, esta última corretamente
traduzida para política em português. Assim sendo, policy não possui tradução direta na
língua portuguesa. Policy seria sim “um princípio, um plano ou um curso de ação seguido por
um governo, uma organização ou um indivíduo” (RUA, 1998). Já política se define no
contexto de negociação, ideologia, processo político, uma forma de conduta humana, uma
atividade que se expressa em relações de poder, de mando e de obediência, é o conjunto de
conhecimentos sistematizados referentes à organização e governo das comunidades humanas
passadas e presentes, de suas instituições e das diversas doutrinas políticas que tem inspirado
seu desenvolvimento, levando em conta as relações de poder estabelecidas entre seus
7
membros (SUBIRATS & GOMÀ, 1998). Uma política pública seria então algum tipo de ação
governamental que tenha reflexos na sociedade, ou em partes dela (PEDONE, 1986) e
(CASTELLS, 1999). Pode-se entender como Políticas Públicas a soma das ações
governamentais, seja atuando diretamente, ou por meio de agentes, de modo que tais ações
tenham influência sobre a vida dos cidadãos (DRACHE, 1999) e (SHAPIRO & VARIAN,
1999).
3.1.1 Introdução a Políticas Públicas
Tal como afirma RUA (1998), análise de políticas públicas pode ser entendida como produto
ou outputs da atividade política, compreendendo o conjunto das ações estrategicamente
selecionadas para implementar as decisões tomadas. A atividade política mencionada
inscreve-se numa estrutura de poder que informa possibilidades e formas de interação entre os
responsáveis. É possível dizer que tais interações encontram-se restritas a um universo
marcado por dificuldades em relação à definição dos problemas e competências; por
construções sociais da realidade que se convertem em referenciais para aqueles que
pressionam em busca de uma ou outra solução; por idéias utilizadas aqui e ali para provocar
mudanças nas preferências e alternativas; e por "comunidades epistêmicas" que trabalham de
forma conjunta para utilizar seus conhecimentos como recurso no jogo da tomada de decisões
(SUBIRATS & GOMÀ, 1998).
Nesse ambiente, os responsáveis, com interesses e recursos distintos, envolvem-se em
interações diferenciadas, com pautas de jogo provavelmente distintas em cada política,
gerando redes de interações, comunidades e, também, instituições que são incorporadas ou
apenas servem de marco para o processo de elaboração, formação e implementação das
políticas públicas. Daí, a análise de política pública concreta resultaria na visão de Kingdon
8
(SUBIRATS & GOMÀ, 1998), da abertura de uma "janela" (policy window), produto da
convergência momentânea dos problemas, das alternativas de políticas públicas e do processo
político. Tudo isso, num contexto constituído a partir de fatores estruturais e institucionais.
Uma política pública, seja qual for, envolve, cria, mantém e muda instituições. Isto é,
constitui-se a partir da articulação de um aglomerado de instituições. Acredita-se que uma
política pública envolva conjuntos de regras e procedimentos, na medida em que possui
objetivo a serem alcançados e que os busca através da definição de metodologias que
instruem processos e definem maneiras de se desempenhar certas ações. Além disso, políticas
públicas envolvem organizações, desde aquelas ligadas a sua formulação àquelas relacionadas
à sua operacionalização e, sendo assim, são tanto frutos de arenas institucionais e políticas
quanto às partes que as constituem e representam elementos constritores destes e/ou de outros
ambientes organizacionais.
Concordar, portanto, que uma a análise de políticas públicas envolve e se constitui a partir da
articulação de um aglomerado de instituições políticas o que nos leva a constatar que as suas
etapas de implementação e manutenção possuem a capacidade de influenciar os resultados
políticos, uma vez que incorporam elementos capazes de moldar a identidade, o poder e a
estratégia. Sendo assim, podemos inferir que uma política pública é capaz de moldar
(influenciar) comportamentos na medida em que, muitas vezes, as instituições que ela
envolvem e atuam de forma a restringir os cursos de ação possíveis, além de incutir, num
processo freqüentemente gradual, novos valores orientadores de novas práticas e vice versa.
9
3.1.2 Formulação de Políticas Públicas
Na formulação o ciclo de uma política pública é composto por quatro fases: formação da
agenda, formulação da política pública, implementação e avaliação (RUA,1998). Para
Dagnino (2002), essas fases são escopo dos estudos de análise de política pública, cujos
principais objetivos consistem em descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que
diferença isto faz. Em outras palavras, essa área do conhecimento busca identificar e explicar
as causas e conseqüências da ação do governo, enfatizando o processo de formulação de
políticas públicas. Nessa perspectiva, destacam-se a necessidade de abordar os contextos
histórico, político, econômico e/ou social nos quais se inserem os objetos de estudo.
Desse modo, verifica-se a importância de se considerar a dinamicidade da política, pois como
afirma Draibe (2001, p. 13):
“(...) as políticas ou os programas têm vida. Nascem, crescem, transformam-se, reformam-se.
Eventualmente estagnam, às vezes morrem. São decididas e elaboradas por pessoas, dirigem-
se às pessoas ou ao seu habitat, são gerenciadas e implementadas por pessoas e, quando isso
ocorre, são avaliadas também por pessoas. Ora, as pessoas ou os grupos de pessoas que
animam as políticas, fazem-no segundo seus valores, seus interesses, suas opções, suas
perspectivas. Que não são consensuais nem muito menos unânimes, como sabemos. Ao
contrário, o campo onde florescem as políticas e programas pode ser pensado como um
campo de força, de embates, conflitos, que se sucedem e se ‘resolvem’ ao longo do tempo”.
Menicucci e Brasil (2006) acrescentam que a incorporação de um problema na agenda
governamental é um momento privilegiado do debate, que resulta do movimento dialético de
divergências e consensos de opinião, normas, interesses, percepções e juízos cognitivos que
10
permeiam a opinião pública ou pelo menos os grupos e responsáveis sociais que atuam
diretamente durante o processo de formação da agenda.
Faria (2003) indica a aplicação do modelo proposto por Kingdon para analisar os processos de
formação da agenda governamental e de formulação de políticas públicas. Segundo
Menicucci e Brasil (2006), Kingdon, em seus estudos, buscou explicar por que determinados
temas se inseriam na agenda governamental; enquanto outros eram negligenciados, assim
como, entender por que algumas alternativas e soluções políticas eram consideradas em
detrimento de outras.
Nesse sentido, Kingdon (1995) elaborou o modelo conhecido por correntes ou dimensões
múltiplas (multiple streams), identificando três processos interdependentes que possibilitam a
inserção de um tema na agenda governamental, a saber: o problema (problems stream) que
consiste na definição de uma questão específica; a política, correspondendo ao processo
político (political stream); e as políticas, ou seja, a proposição de alternativas e soluções
políticas para o tema em debate (policy stream). Quanto mais articuladas estiverem essas
dimensões, maior será a probabilidade de um dado tema ser incorporado à agenda decisória.
Isso depende em grande parte, afirma Kingdon (1995), da mobilização dos responsáveis e da
capacidade de, no momento certo, aproveitar as oportunidades ‘janelas’ (policy window) que
surgem devido a determinados eventos (mobilizações políticas internacionais e/ou nacionais,
conferências, mudanças de gestão, eleições e crises são exemplos de eventos que podem gerar
oportunidades ‘janelas’ (KINGDON, 1995)), os quais ocorrem tanto na fase de definição de
problemas, quanto durante o processo de político. Em outras palavras, explica Faria (2003), a
adesão dos responsáveis a uma dada alternativa política pode depender da ocorrência
simultânea de determinados eventos, que geram oportunidades para chamar a atenção política
para um tema específico, e da atuação de certos responsáveis que assumem um
11
comportamento estratégico para defender e fazer prevalecer suas idéias e interesses nos
processo de negociação.
Kingdon (1995) destaca que a ação dos responsáveis está presente nos três streams. Eles
investem seus recursos e poderes – econômico, político e de conhecimento – para favorecer os
objetos de políticas públicas que defendem (MENICUCCI; BRASIL, 2006). Os responsáveis
sociais têm suas concepções e prioridades em torno de um dado problema formuladas de
acordo com a imagem da realidade sobre a qual eles querem intervir. Desse modo, suas idéias
e interesses se tornam o referencial para a formulação de uma política pública. Processo no
qual são definidas as alternativas e soluções políticas e as propostas de ação para um
determinado tema que já está inserido na agenda governamental.
Segundo Cerny (2001), os principais responsáveis que atuam no processo de formação de
agendas nacionais e internacionais formam uma imagem de um ‘pentágono de ouro’, no qual
se inserem políticos, burocratas e grupos de interesse (dentre os responsáveis que compõem
os grupos de interesse se incluem grupos de advocacy, comunidades de políticas públicas,
comunidades epistêmicas e redes de políticas públicas (FARIA, 2003)) – o conhecido
‘triângulos de ferro’ das Ciências Políticas – juntamente com as organizações internacionais e
os responsáveis internacionais privados – quarto e quinto vértices do pentágono,
respectivamente.
Kingdon (1995) explica que os responsáveis envolvidos nos processos de formação da agenda
e de formulação de políticas públicas podem ser participantes visíveis ou ocultos.
De acordo com Kingdon (1995), a ação dos responsáveis pode se limitar a alguma dimensão
(streams) ou estar presente em todas. Para ele, um tema ou proposta pode entrar na agenda
12
política se for reconhecido como um problema importante, ao compará-lo com outros ou com
a realidade de outros países. Os responsáveis sociais reconhecem os problemas, produzem
propostas de reformulação das políticas públicas e se engajam em atividades políticas, tais
como campanhas eleitorais, militância de grupos de pressão e formação de coalizões políticas
e de advocacy. Quando uma dada demanda ou situação consegue se inserir no debate das
autoridades públicas, pode-se transformar uma questão específica em um problema político
que, ao ser compreendido como prioridade, pode, por sua vez, entrar na agenda
governamental.
O segundo stream, o processo político, corresponde à atividade política propriamente dita.
Independentemente do reconhecimento de problemas ou do desenvolvimento de propostas de
política, os eventos políticos fluem de acordo com uma dinâmica e regras próprias. Os
responsáveis percebem mudanças no ambiente político nacional, formam coalizões políticas e
tentam impor suas demandas ao governo no ‘jogo’ de disputa de idéias e interesses. Nesse
processo, Kingdon (1995) salienta que os tomadores de decisão podem considerar o apoio
nacional e internacional; a viabilidade técnica; a congruência com os valores da sociedade; as
limitações orçamentárias; a aceitabilidade pública; e a receptividade dos políticos, como
critérios de escolha para selecionar um tema e suas respectivas alternativas e soluções
políticas como prioridade. Desse modo, quanto mais sólida for a articulação política entre os
responsáveis, envolvendo diversos segmentos da sociedade, maior a probabilidade de se
formar uma agenda forte e legitimada para um determinado tema ou questão.
O último stream, as políticas, consiste na formação de alternativas e de soluções políticas.
Trata-se de uma ‘onda’ de políticas, em que muitas idéias surgem e se confrontam umas com
as outras, propondo novas combinações e recombinações, gerando novas idéias em torno das
quais ocorre a disputa e negociação dos interesses durante a formação da proposta de política
13
pública propriamente dita. Faria (2003) afirma que os responsáveis normalmente, utilizam o
poder – econômico, político e o conhecimento – e a eqüidade, como critérios para orientar a
formulação de propostas de alternativas e soluções políticas.
É importante também enfatizar que o processo de formação de consensos desenvolvido nos
três streams pode ocorrer por meio de lobby, uso da razão, barganha e coerção, bem como,
mediante o uso do conhecimento e da ‘expertise’ para instrumentalizar a argumentação e
contribuir no processo persuasão (FARIA, 2003). O Quadro 2 abaixo esquematiza o modelo
de Kingdon, facilitando a visualização das três dimensões – o problema, a política e as
políticas.
Quadro 2 – Sistematização do modelo de Kingdon sobre os processos de formação da agenda
governamental e de formulação de políticas públicas
Faria (2003) menciona como limitação da proposta de Kingdon o fato de não aprofundar a
discussão sobre coalizões políticas e uso do conhecimento como um instrumento de exercício
de poder, mesmo considerando relevantes essas questões. Desse modo, Faria (2003) sugere
POL
Í
TICA
PROBLEMAS
POL
Í
TICAS
Grupos de advocacy,
Comunidades de Políticas
Públicas
Comunidades epistêmicas
Redes de Políticas Púbicas
Disputas e consensos entre
diferentes idéias, interesses e
instituições sobre um
determinado tema
Policy
Window
Inser
çã
o do tema na
agenda Governamental
Fase Pré-Decisional
Fase
Decisional
Formulação da Política
Pública
Resultado dos Ciclos de
Políticas Públicas:
Leis
Portarias
Resoluções
Políticas Públicas,
Etc.
Aprovação
Não Aprovação
Responsáveis por Diferentes Instituições:
• Organizações Internacionais
• Responsáveis Internacionais Privados
•
Definição do Tema ou Problema;
• Processo Político
• Alternativas e Soluções Políticas
14
que, ao adotar o modelo multiple stream, o analista acrescente algumas reflexões teóricas de
Sabatier (1988) desenvolvidas em seus estudos sobre advocacy coalitions (coalizões
promotoras ou coalizões de advocacy), assim como, de Haas (1992) sobre comunidades
epistêmicas.
Os argumentos de Faria (2003) defendem que a perspectiva das coalizões de advocacy
favorece a identificação e análise das ações e interações que ocorre no interior dos e entre os
distintos grupos de advocacy, que compartilham um conjunto de pensamentos e
posicionamentos políticos (policy beliefs) e que atuam em uma área setorial específica – por
exemplo, Telecomunicações. Esses grupos podem ser formados por responsáveis domésticos
e/ou internacionais, que representam o Estado, o mercado e/ou a sociedade civil.
Em síntese, associando ao modelo de Kingdon as contribuições de Sabatier e de Haas,
presume-se neste estudo que a formação da agenda governamental e a formulação de políticas
públicas resultam dos seguintes processos, como afirmam Menicucci e Brasil (2006):
• Problematização de questões a partir da ação dos responsáveis sociais e sua conversão
em idéias e interesses em torno de determinados projetos sócio-políticos;
• Interação entre grupos de advocacy, formando coalizões de advocacy;
• Ação de um conjunto de responsáveis com idéias reformadoras, que podem formar
comunidades de políticas públicas. Algumas dessas podem se transformar em comunidades
epistêmicas e constituir, a partir da interação entre essas comunidades, uma rede de políticas
públicas interessada por um determinado objeto de política pública;
15
• Surgimento de oportunidades ‘janelas’ favoráveis para que coalizões de advocacy,
responsáveis estratégicos, comunidades de políticas públicas, comunidades epistêmicas e
redes de políticas públicas defendam suas idéias e interesses;
• Mudanças no contexto macro político que podem gerar oportunidades ‘janelas’;
• Disputas e consensos entre as diversas idéias e interesses de diferentes instituições
durante a definição do escopo, das alternativas e das soluções para a política pública em
questão
3.1.3 Análise de Políticas Públicas
Políticas públicas podem ser definidas como “... o nexo entre teoria e ação do Estado”
(PEDONE, 1986, p.10), vale lembrar ainda a clássica definição de LASSWELL, segundo a
qual política é quem ganha o quê, quando e como, ou seja, o Estado regulando o fluxo de
riqueza através da sociedade (PEDONE, 1986, p22).
O fenômeno da globalização é um dos grandes problemas colocados à formulação de políticas
públicas na atualidade (CASTELLS, 1999, p. 115-116) e (DRACHE, 1999, p. 13), que ganha
uma dimensão especialmente significativa quando se trata de telecomunicações.
A capacidade e a eficácia da ação governamental são bastante reduzidas pela globalização, ao
contrário da necessidade de novas políticas, capazes de promover essa transição e proteger os
segmentos sociais mais vulneráveis. No campo das telecomunicações, em especial, esta ação
também deve ser coerente com seu caráter globalizado, integrar-se e ser compatível com os
esforços de regulamentação desenvolvidos em nível mundial, nos diversos fóruns específicos.
16
Outro problema determinante é a grande abrangência do tema ligado à telecomunicação, por
implicar a atuação e a formulação de políticas relacionadas a diferentes setores do governo.
Isto significa dificuldades de coordenação, na definição de uma linha de ação coerente, entre
visões do problema e interesses diversificados, quando não divergentes ou antagônicos, no
âmbito das diversas áreas e órgãos governamentais.
Ao Estado cabe ainda atuar, não apenas no papel de prover uma regulamentação adequada às
necessidades emergentes, mas também no campo do fomento e da promoção do
desenvolvimento econômico, com o objetivo de promover a competitividade, incentivar o
investimento em setores da economia ainda não consolidados (SHAPIRO & VARIAN, 1999,
p. 311), e apoiar o processo de transição das atividades existentes, preservando a força de
trabalho, as economias nacionais e a própria sociedade que o constitui. É importante também,
aprofundar os aspectos de democracia substantiva e de promoção da igualdade de
oportunidades, subjacentes às políticas propostas.
Na análise, o estudo tenta visualizar possíveis impactos da política sendo proposta. O ideal é
que diversas análises de sensitividade sejam feitas para que vários cenários sejam
vislumbrados e possíveis erros sejam evitados ou minimizados. Na implementação, a análise
pode ser utilizada para a correção de rumos da política sendo praticada. Já na avaliação, a
análise vai ser um estudo em que o antes e o depois vão ser comparados e analisados seguindo
parâmetros estipulados pelos gestores. Paralelamente, existe o trabalho acadêmico de análise
de políticas públicas que muitas vezes é feito sobre projetos amplos em andamento, ou a
posteriori da implementação, com o objetivo de levantar questionamentos e propor soluções.
Estes trabalhos podem vir a sugerir práticas mais eficientes, e podem se tornar marcos de
referência para a construção de futuras políticas.
17
Como qualquer exame mais aprofundado, uma análise de política pública não pode ser feita
sem uma estruturação prévia que tem como objetivo delinear os passos do trabalho a ser
realizado. De maneira genérica, a análise de políticas públicas pode ser desenvolvida em
cinco etapas (STOKEY e ZECKHAUSER, 1978):
1. Estabelecer o contexto: Qual o problema com que vamos lidar? Quais são os objetivos
específicos que serão buscados ao enfrentarmos o problema?
2. Listar as alternativas: Quais são as alternativas de ação? Como conseguimos mais
informações sobre as alternativas?
3. Prevendo as conseqüências: Quais são as conseqüências de cada uma das ações
alternativas? Quais as técnicas que poderemos utilizar para prevermos as conseqüências?
4. Dando valores aos resultados: Qual vai ser o critério de sucesso nos objetivos da política
pública? Reconhecer quais alternativas vão ser superiores as outras e quais as combinações
que podem ser feitas.
5. Tomar uma decisão: Desenhar todos os aspectos da análise juntos e decidir qual é o curso
de ação preferido a partir da comparação.
As cinco etapas da análise de políticas públicas são contextualizadas com o auxílio de
modelos. Um modelo é uma representação simplificada da realidade que pode assumir a
forma de um objeto, uma situação, um processo ou um sistema. De maneira leiga, utilizamos
modelos diariamente tais como mapas rodoviários que são a representação das rodovias que
devemos seguir para chegarmos ao nosso destino final; jogos de computador que simulam o
18
vôo de um avião ou partidas da copa do mundo de futebol; e plantas baixas para a construção
de casas, que dão ao engenheiro e seus ajudantes a localização das instalações elétricas e
hidráulicas de uma casa.
19
4 O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES: HISTÓRIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
NO BRASIL
Com a grande demanda de tecnologias da informação – TI, o setor de telecomunicações tem
se revelado extremamente dinâmico, tanto na oferta de novos serviços quanto na sua
qualidade. Até o final dos anos 70, telecomunicações era sinônimo de monopólio da telefonia
fixa. A evolução do setor era regida pelo conjunto fornecedor de equipamentos e estatal,
geralmente empresas multinacionais. Por um curto período, esta estrutura de funcionamento
se mostrou eficiente e de uma forma geral inovadora, alcançando de certa forma a redução
dos custos, difundindo e universalizando os serviços, é claro que isso pode ajudar de certa
maneira nas inovações incrementais.
4.1 TRAJETÓRIA DAS TELECOMUNICAÇÕES
Um vigoroso e amplamente disseminado movimento de reorganização caracteriza o cenário
atual das telecomunicações no mundo. Este processo teve início já nos primeiros anos da
década de 80, notadamente nos EUA e Inglaterra, sendo progressivamente acompanhado por
outros países da Europa Central, Ásia e América Latina. Os processos de redefinição das
formas tradicionais de organização têm seguido diversificadas orientações, sugerindo um
continuum que vai desde a gradual flexibilização dos monopólios e políticas de regulação a
20
modelos que combinam a liberalização total dos mercados, a privatização e a desregulação do
setor.
O Brasil convive há muito com diversos problemas no setor e inúmeras pressões no sentido da
liberalização e reorganização das telecomunicações. O modelo histórico cuja base era o
monopólio público foi revisado e, apesar da existência de algumas iniciativas pontuais ao
longo dos últimos anos visando a reforma do setor, só recentemente o governo brasileiro
apresentou uma proposta ampla de redefinição das telecomunicações no país, como veremos a
seguir.
A configuração organizativa original das telecomunicações no país caracterizava-se pela
extrema fragmentação do poder de outorgar concessões, na forma de exploração dos serviços,
nas diretrizes e metas de ampliação ou cobertura territorial dos serviços e no estabelecimento
de tarifas. Competia à União, aos Estados e Municípios a garantia da prestação do serviço,
quer através da exploração direta, quer mediante outorga de concessões, conforme
estabelecido na Constituição de 1946. A participação de empresas estrangeiras era
predominante neste período.
A Companhia Telefônica Brasileira (CTB), subsidiária da Canadian Traction Light and
Power Company concentrava, em 1957, dois terços dos telefones existentes no Brasil, os
quais estavam localizados principalmente nas áreas dos Estados do Rio de Janeiro e São
Paulo. O restante estava distribuído entre a Companhia Telefônica Nacional, filial da ITT
(International Telephone and Telegraph) no Rio Grande do Sul, as subsidiárias da CTB em
Minas Gerais e Espírito Santo e as aproximadamente 900 concessionárias municipais então
existentes.
21
A organização fragmentada do setor naquele momento refletia-se na ausência de coordenação
e de objetivos comuns de desenvolvimento e ampliação dos serviços, gerando uma situação
de extrema precariedade não condizente tanto com as fortes diretrizes governamentais de
modernização da infra-estrutura do país, quanto com as preocupações de integração territorial
relacionadas ao aprofundamento do ideário da segurança nacional.
Este modelo permaneceu até fins dos anos 60 ainda que, no período que compreende a
década, importantes alterações foram efetivadas através da aprovação do Código Brasileiro de
Telecomunicações (1962) que forneceu as bases para ações normativas (através da criação do
Contel) e executivas do Estado (com a criação da Embratel, empresa que passa a operar parte
dos serviços de ligações internacionais, o que caracterizou a primeira intervenção
governamental direta no setor). Registra-se ainda a criação do Ministério das
Telecomunicações – Minicom, a intervenção e posterior compra da CTB e, em 1972, a
criação da Telebrás.
O Quadro a seguir sumariza a trajetória do setor no Brasil:
Criação do
MINICOM e
TELEBRAS
Lei Geral de
Telecomunicações
(1995)
Até década de 60 Entre 60 e 90 A partir de 95
• Operadores privados;
• Fragmentação das ações;
• Ausência de coordenação;
• Insuficiência de investimentos;
• Demanda reprimida.
• Operadores públicos;
• Centralização de ações diretivas;
• Investimentos em P&D;
• Expressivo desenvolvimento
tecnológico.
• Lei Geral das Telecomunicações;
• Elaboração do plano de outorgas;
• Criação da Anatel (anterior às
privatizações).
Quadro 3 – Trajetória das Telecomunicações
22
4.1.1 Evolução das Telecomunicações
Segundo consta no site da TELEBRÁS:
“As concessões dos serviços de telecomunicações eram distribuídas indistintamente pelos
governos federal, estaduais e municipais, propiciando que empresas operadoras surgissem e se
expandissem de forma desordenada, com custos onerosos e sem qualquer compromisso com a
qualidade.”
Essa afirmativa evidenciava que até os anos 50 não se existia uma preocupação com a
organização e/ou regulamentação do setor, com a criação de políticas públicas que viabiliza-
se um maior controle.
Em outro ponto o site da TELEBRÁS, aponta para um inicio de regulamentação nos anos 60.
“O primeiro passo para o desenvolvimento ordenado das telecomunicações no Brasil foi dado
com a aprovação pelo Congresso Nacional, em 27 de agosto de 1962, da Lei 4.117,
instituindo o Código Brasileiro de Telecomunicações, responsável pela transformação radical
do panorama do setor, disciplinando os serviços telefônicos e colocando-os sob o controle da
autoridade federal.”
Com isso o Congresso Nacional pode definir uma política básica para as telecomunicações,
preocupando com as tarifas que eram cobradas, com a integração entre as operadoras
existentes, dentre os mais importantes são:
(...)
23
• criar o Conselho Nacional de Telecomunicações subordinado à Presidência da República,
com as atribuições de coordenar, supervisionar e regulamentar o setor de telecomunicações;
• autorizar a criação da EMBRATEL - Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A com a
finalidade de implementar o sistema de comunicações a longa distância, ligando, entre si, as
capitais e as principais cidades do País;
• instituir o FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações, destinado a financiar as atividades
da Embratel.
(...)
No ano de 1967 no dia 25 de fevereiro através do Decreto-Lei nº 200 foi criado o Ministério
das Comunicações.
No início dos anos 70 a interconexão urbana não tinha um bom nível de qualidade para
resolver este problema foi criada uma sociedade de economia mista através da Lei 5792, de
11 de julho de 1972, autorizado a criação da TELEBRÁS (Telecomunicações Brasileiras S/A)
que tinha como responsável o Ministério das Comunicações (responsável por operar o
Sistema Nacional de Telecomunicações).
Com isso o governo tem por objetivo adquirir todas as empresas e realizar a integracao do seu
sistema:
(...)
24
Neste sentido a TELEBRÁS instituiu em cada estado uma empresa-polo e promoveu a
incorporação das companhias telefônicas existentes, mediante aquisição de seus acervos ou de
seus controles acionários.
Este período foi marcado por uma expansão expressiva da planta telefônica, passando de 1,4
milhões para 5 milhões de terminais instalados.
Foi nesse período que a TELEBRÁS implantou em Campinas, São Paulo, o Centro de
Pesquisa e Desenvolvimento - CpQD, para o desenvolvimento tecnológico do setor.
Foi também estabelecida uma política industrial visando a consolidação de um parque
industrial brasileiro, voltado à demanda do SNT.
(...)
Diante de tantas modificações no setor até o final dos anos 70, houve grandes dificuldades nos
anos 80, o Brasil atravessava um momento político extremamente delicado, mesmo assim
tivemos um grande marco, que foi a integração territorial com o lançamento dos satélites
BrasilSat-I e II.
Principais acontecimentos:
(...)
• consolidou-se o processo de incorporação das companhias telefônicas, ficando a
TELEBRÁS responsável pela operação de mais de 95% dos terminais telefônicos em serviço
25
e o restante por apenas 5 empresas de serviços telefônicos não pertencentes ao Sistema
TELEBRÁS;
• foram lançados os satélites de comunicações BrasilSat-I em 1985 e o BrasilSat-II em 1986,
através dos quais se conseguiu a integração total do território brasileiro, levando sinais de
telefonia, telegrafia e televisão a todas as regiões do País;
• a existência dos satélites possibilitou o lançamento do Programa de Popularização e
Interiorização das Telecomunicações, destinado a levar ao maior número de localidades
brasileiras as facilidades de comunicações e proporcionar maior integração entre cidadãos e
suas comunidades.
(...)
Passada as turbulências no inicio dos anos 90 o país estava voltado para a retomada do
crescimento e da qualidade na prestação dos serviços de telecomunicações.
Neste sentido a TELEBRÁS formou parceria com universidade e indústrias para o
desenvolvimento e inovações tecnológicas:
(...)
• centrais de comutação telefônica digital, que permitem grande variedade de serviços não
disponíveis nas centrais convencionais;
• fibra-ótica, que permite altíssima capacidade de transmissão de informações;
26
• sistema de comunicação de dados e textos, permitindo a interligação de terminais e
computadores à rede telefônica.
(...)
Em 29 de julho de 1998 o Sistema TELEBRÁS foi privatizado. Como evolução tecnológica
tivemos a ligação via fibra óptica entre EUA e toda a América Latina, podemos presenciar a
Guerra do Iraque, primeira utilização de Videofone em um front, imagens ao vivo e
atualmente temos a Portabilidade Numérica.
4.2 PRIVATIZAÇÃO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
Diversas empresas privadas e públicas prestavam serviços de telecomunicações no Brasil.
Estas empresas atendiam, prioritariamente, as áreas de maior poder econômico, político e
social, o que provocava diferenças regionais na existência e na prestação destes serviços e,
dificultava o desenvolvimento do país. Diante deste quadro e como parte da infra-estrutura
básica do Programa de Integração Nacional e Social, foi construído o Sistema Nacional de
Telecomunicações, numa estrutura de monopólio público, que, através da disponibilização de
redes de transporte e de serviços, integrou o Brasil, possibilitou a comunicação de todo o país
com todas as nações do mundo e permitiu a abertura do caminho do desenvolvimento e da
integração nacional das diversas regiões do país, especialmente, as de menor poder
econômico, político e social.
Um dos principais fatores, no desenvolvimento brasileiro, foi à criação de empresas estatais,
que tinham a função de explorar os recursos primários, fornecendo insumos básicos ao setor
privado. Além disso, as políticas adotadas favoreciam a formação de conglomerados,
mediante fusões, facilidades de crédito e incentivos fiscais, entre outros. Nesse contexto, as
27
empresas estatais e os órgãos públicos apareciam como instrumentos efetivos de política
industrial (NASCIMENTO, 1996), o que implicou na formação de um aparato estatal
complexo, voltado para a regulação das atividades econômicas.
O Estado definia as regras de concorrência e de acumulação do sistema econômico por meio
de incentivos, subsídios, controle de preços e custos (salários, insumos ou serviços públicos).
Até a década de 80, houve forte intervenção reguladora, particularmente em investimentos,
preços e salários, implicando reservas de mercado informais e eliminação da competição por
preços em alguns setores ou indústrias.
Desde o final dos anos 80, promove-se uma redefinição do papel do Estado, com especial
ênfase na abertura comercial, privatização de empresas e na desregulamentação de algumas
atividades econômicas. Busca-se configurar um novo modelo para a economia brasileira, com
o parque industrial cada vez mais exposto à concorrência externa, o que torna urgentes
investimentos em modernização, para manter ou ampliar sua competitividade. O cenário
tornou-se muito diferente do existente e as estratégias das empresas passaram a ter, cada vez
mais, uma visão global.
A necessidade cada vez maior de especialização das empresas e sua atuação em segmentos
muito específicos do mercado tornaram essenciais esforços para o desenvolvimento de
relações interempresas. Isso porque a produção se tornou cada vez mais dependente de
“vínculos estáveis com fornecedores e do controle estrito sobre a qualidade dos insumos e dos
produtos, assim como da flexibilidade e rapidez no atendimento às variações da demanda”
(BAUMANN, 1996).
28
Além disso, desde o início da década de 80, o grau de internacionalização da indústria
brasileira aumentou, destacando-se o crescimento acentuado das importações, principalmente
em virtude da opção de estabilização ancorada na taxa de câmbio defasada. Por outro lado, a
globalização tem levado a uma homogeneização das estruturas de oferta e demanda em todo o
mundo e este processo favorece os ganhos advindos de maiores escalas, uniformização das
técnicas de produção e da gestão e redução do ciclo do produto.
Segundo Castells (2001), com o advento das transformações da década de 90, aliada à
demanda crescente por serviços de telecomunicações e aos anseios da opinião pública, surgia
também a sociedade da informação que consiste num novo paradigma que provocou e
continua provocando a necessidade de mudanças, em diversas áreas da sociedade brasileira e
mundial.
A partir desse novo paradigma, tomaram grandes proporções os efeitos das deficiências na
prestação dos serviços de telecomunicações e surgiu, então, a necessidade de novos serviços e
novos investimentos para atender a demanda.
Em consonância a esta realidade mundial, a sociedade brasileira, através de acordos e
negociações com vários setores do país, também se mobilizou para a efetivação de mudanças
que proporcionassem o atendimento a esta nova realidade mundial. Apresentam-se, no
Quadro 4, os principais responsáveis que participaram neste processo, bem como, a sua
representatividade e os interesses associados a cada um destes.
Conjunto de Responsáveis Representação Interesses
Executivo Federal Presidência da República,
área econômica, Minicom,
BNDES, executivo estadual,
ex-dirigentes do Minicom e
Prerrogativas legais;
formulação da política
setorial; financiamento da
dívida e do déficit públicos;
29
da Telebrás. exercício da hegemonia
dominante; obtenção de
prestígio político; reeleição
presidencial; estabilidade
econômica; decisão sobre
recursos do sistema;
detenção do poder e da
influência político eleitoral.
Congresso Nacional Partidos Políticos da base
governista e oposição
(PMDB, PSDB, PFL, PPB,
PTB, PT, PDT, PC do B,
PSB e outros).
Prerrogativas legais;
prestígio e acesso à mídia;
formação de redes de
interesses nas bases
eleitorais; manter poder e
influência nos cargos da
Telebrás; prestígio político e
eleitoral.
Indústria de
Telequipamentos
Indústria nacional (Promon,
ABC, Alcatel, Batik, etc.),
indústria estrangeira
(Ericsson, Equitel, NEC,
Siemmens, Motorola, Nokia,
Northel, Lucent, Hughes e
outras), Abinee, FIESP e
outras.
Influência sobre o poder de
compra do setor de
Telecomunicações;
influência na política
industrial e tecnológica
setorial; incentivo tecnológico
nacional; política de crédito;
garantia de mercado.
Grandes Usuários Grandes bancos nacionais
(Bradesco, Itaú, Unibanco e
outros) e grande mídia
(Globo, OESP, RBS, Abril,
etc.).
Serviços eficientes,
confiáveis e de baixo custo;
geração dos novos serviços
de telefonia; fragmentação
do Setor; ocupar o novo
espaço de acumulação.
Operadoras estrangeiras e
investidores
Operadoras estrangeiras,
bancos de investimento
(Safra, Opportunity,
Simmonsen, Fator e outros),
grandes construtoras
nacionais e outras grandes
empresas nacionais.
Acumulução de capital ou
enriquecimento; competição
e ocupação de mercados
potenciais; valorização do
capital financeiro.
Organizações Sindicais Sinttel, Fittel, Fenattel, CUT
e outros.
Garantia do emprego e
melhoramento do salário;
criação de uma empresa
única, Brasil Telecom;
manter o controle estatal.
Consumidores Massa de usuários Disponibilidade e acesso a
serviços eficientes e a novos
serviços a preços acessíveis.
Comunidade Cientifica Universidades, CPqD e
outros.
Manter o financiamento
estatal para a P&D básico e
aplicado ao setor.
Quadro 4 – Principais responsáveis no processo decisório sobre política de abertura das Telecomunicações
Fonte: DALMAZO (1999)
30
O Executivo Federal e o Congresso Nacional buscaram a implementação de um modelo que
pudesse manter alguma forma de poder e influência sobre as empresas do setor de
telecomunicações, com o objetivo de instrumentalizá-las para viabilizar os seus projetos
políticos.
Cada indústria de equipamento, operadora estrangeira e investidor procuraram influenciar na
regulamentação do setor para participar ou controlar o maior mercado potencial possível.
Os grandes usuários mobilizaram-se no sentido de buscar alguma forma de manter os
subsídios para alguns serviços e, principalmente, de participar efetivamente deste promissor
mercado de telecomunicações.
As organizações sindicais, os consumidores e a comunidade científica tiveram grande
importância neste processo, pois, atuaram no sentido de garantir: a soberania nacional, boas
condições de trabalho, a melhoria da qualidade, a diminuição dos preços e a universalização
do maior número possível de serviços, e a melhoria das condições de pesquisa e
desenvolvimento para o setor de telecomunicações.
A política de abertura das telecomunicações tinha o objetivo de flexibilizar todos os novos
serviços, privatizada o Sistema Telebrás, criar um modelo competitivo e permitir a entrada da
iniciativa privada, eliminar o Estado produtor e instituir uma agência reguladora, limitar a
participação do capital estrangeiro e manter a participação estatal minoritária nas operadoras
(golden share – ação com direito a veto). O Ministério das Comunicações teve atuação
decisiva para garantir uma participação significativa do grande capital nacional nas
telecomunicações, associado ou não ao capital estrangeiro e, este processo culminou com a
31
alteração da legislação de telecomunicações em vigor e a conseqüente privatização deste
setor.
O modelo atual, adotado pelo Estado brasileiro, consiste numa ação indireta sobre a atividade
econômica, no sentido de deixar de realizar tais atividades diretamente, passando agora a
operar como agente regularizador e normatizador dessa atividade. O Estado passa a
implementar e garantir o controle da livre concorrência nesses serviços públicos, agora
delegados a particulares. Assim, é uma importante prerrogativa do atual Estado Regulador
garantir o direito de escolha e o bem-estar do consumidor. Outra prerrogativa desse modelo de
Estado, no que diz respeito à defesa da concorrência, é o controle preventivo e de repressão às
infrações da Ordem Econômica. Essa competência é atribuída ao Conselho Administrativo de
Defesa da Concorrência (CADE), que tem a função de reprimir as infrações e prejuízos
causados à Ordem Econômica. De modo geral, passa o direito de concorrência (Leis
Antitruste e outras) a ser a função precípua do atual Estado regulador.
A nova regulamentação das telecomunicações, coordenada pela Agência Nacional das
Telecomunicações (ANATEL), foi elaborada com o objetivo de promover o surgimento de
novas empresas de âmbito local, regional, nacional e internacional, chamadas de empresas
autorizadas (entidade que explora o serviço telefônico fixo comutado (STFC) em regime
privado em uma determinada região, conforme o Plano Geral de Outorgas (Resolução
33/98)), para possibilitar o início de uma efetiva competição no mercado das
telecomunicações com as empresas concessionárias (é a empresa que detém concessão para
prestação dos serviços de telecomunicações em regime público numa determinada região (Lei
8.977/95)), que consistem nas antigas empresas estatais gerenciadas por um novo controlador
privado. Apresentam-se abaixo os elementos que caracterizam o modelo de organização do
setor de telecomunicações:
32
• Institucional: São as regras e regulamentos, as instituições, os responsáveis e o
arcabouço legal e jurídico;
• Estrutura: Constitui a organização do setor em função de sua estrutura econômica.
Nestes casos, a estrutura horizontal se refere ao número dos responsáveis participantes de uma
indústria, às condições de entrada e saída do mercado e aos questionamentos sobre a
possibilidade de fusões de empresas. A estrutura vertical, por outro lado, diz respeito ao grau
de participação de uma empresa em diferentes estágios da produção dos serviços de infra-
estrutura e estabelece regras para a interconexão de outras empresas à rede. Em geral, pode-se
falar da organização de estruturas monopolistas e oligopolistas de mercado, com um maior
grau ou menor nível de integração vertical, ou de estruturas abertas, mais competitivas,
associadas com esquemas de desverticalização (unbuldling) de determinadas atividades
(GOMES, 1998);
• Responsáveis: São os agentes que se interessam, em participar, pelos negócios
desenvolvidos no âmbito do setor, podendo-se destacar: o governo, as empresas, os
consumidores e as demais instituições que participam direta ou indiretamente no setor
(universidades, bancos, consultorias, fornecedores, empreiteiros, sindicatos, institutos de
pesquisas etc.);
• Regulação: O órgão regulador define a estrutura econômica e dita as regras do jogo
para o desenvolvimento das diversas atividades e o respectivo desempenho dos agentes
econômicos envolvidos. Desse modo, o sistema regulatório, ou marco regulatório legal, é o
conjunto de atividades que fundamenta a operacionalização do esquema institucional e
permite a sua materialização. É o fator fundamental, que permite aos fornecedores e
consumidores a sinalização correta para um funcionamento adequado e eficiente do mercado,
33
induzindo e incentivando a concorrência. Assim, é possível e conveniente, nos casos em que a
estrutura econômica é monopolista, a atuação do órgão regulador como substituto das forças
do mercado;
• Concessões ou autorizações: Constituem-se no instrumento jurídico através do qual se
estabelece o direito dos investidores promoverem a realização dos investimentos e as
negociações de contratos com os consumidores no mercado. É através delas e de toda a
legislação correspondente que há o espaço para a participação dos agentes econômicos,
públicos e privados, vinculados à estrutura econômica e ao sistema regulatório, dentro das
condicionantes de ordem política e social de cada país.
4.3 REGULAMENTAÇÃO – O MARCO CONCEITUAL
A regulação pode ser entendida como o ato de estabelecer regras para administrar as relações
entre o Estado, os prestadores dos serviços públicos e o usuário, no caso, o cliente-cidadão.
Várias podem ser as formas de atuação do Estado no contexto da regulação, incluindo: a
aplicação de multas e de sanções ao setor privado, quando esse atuar de forma irregular; a
facilitação, na medida em que o Estado auxilia na implementação de atitudes de interesses dos
cidadãos; a promoção do desenvolvimento econômico, nas ações que o Estado desempenha
para atrair novos investimentos do setor privado; a mediação entre o setor público e o privado,
atuando aquele como árbitro nos casos que possam envolver conflitos e ambigüidades entre os
prestadores de serviços e a população, entre outras modalidades de atuação.
Para Abranches (1999), a regulação está praticamente presente em toda ação do Estado,
embora alguns setores da economia sejam merecedores de maior atenção da função
regulatória. Segundo esse autor, existem diversas formas de regulação, como o próprio
34
monopólio estatal, as ações de órgãos fiscalizadores do meio ambiente, dos conselhos de
defesa do consumidor e dos agentes públicos que têm, como função, a inibição da formação
de cartéis, de trustes ou de ações por parte dos agentes econômicos que acarretem aumento
abusivo de preços. Na visão de Abranches (1999, p.21), “o estado burocrático e
intervencionista deveria ser substituído por um estado regulador”, onde estariam presentes a
participação de três responsáveis: o Estado, a sociedade e os agentes produtores privados. Ao
comentar a triangulação, Estado, setor privado e cidadão, Przeworski (1996) define as
relações entre esses três responsáveis dentro de uma perspectiva denominada agente x
principal, caracterizada por contratos explícitos ou implícitos, onde o agente é o prestador de
serviços e o principal, o cliente. Segundo esse autor, cabe ao Estado regular as relações entre
o setor privado, como agente e a sociedade, como principal.
Segundo Corry (1995) e OCDE (1993), a regulação tem por objetivo administrar as relações
entre o Estado, os prestadores de serviços públicos e os consumidores. O que se regula são
relações, por exemplo, entre profissionais e clientes, entre consumidores e empresas, entre
governo e empresas, entre empresas e outras empresas, que envolvem a utilização de recursos
estratégicos e interesses conflitantes ou complementares. A atividade regulatória pode ser
exercida por diferentes agentes, como as associações profissionais, destinadas à auto-
regulação do exercício das profissões; as redes voluntárias de consumidores, de representantes
de categorias sociais, de moradores, entre outros agentes que podem exercer uma regulação
delegada, e por meio de agências governamentais. A regulamentação governamental,
necessária à atividade regulatória, pode tanto promover os direitos e liberdades dos cidadãos,
quanto a restrição de seu comportamento. De qualquer forma, a maioria dos cidadãos
reconhece a necessidade da intervenção governamental quando um mercado não regulado
pode prejudicar direitos e quando mercados falham em garantir uma aceitável igualdade
social.
35
Cabe aos governos o dever de garantir que a regulação seja realizada de forma justa, efetiva,
equilibrada e que haja participação e comprometimento da sociedade nessa atividade. Existem
alguns objetivos de Estado que justificam uma regulação como: a) O de proteger e enfatizar
direitos e liberdades dos cidadãos, buscando a igualdade de oportunidades, a não
discriminação e a liberdade de informação; b) O de proteger a sociedade contra abusos
econômicos, incluindo a manutenção dos níveis de emprego, o estabelecimento de padrões de
comércio, a garantia da concorrência, a proteção da propriedade intelectual e industrial; c) O
de arrecadar impostos e taxas, assegurando que os recursos sejam gastos de acordo com os
objetivos das políticas públicas arquitetadas pelos governos (Corry, 1995).
Conforto (1997) sugere que a missão principal da regulação dos serviços de interesse público
é a garantia da continuidade desses serviços, mantendo-se o padrão de qualidade, a
modicidade das tarifas e o incentivo para atrair novos investimentos, de modo a estimular a
concorrência. Cabe ao governo, além de implementar uma parte da atividade regulatória, por
intermédio de agências especializadas, exercer também a regulação da regulação. Isto
corresponde a formular, implementar e coordenar a execução das políticas e diretrizes da
regulação, com o envolvimento de múltiplos níveis de governo, passando a solução de
problemas, freqüentemente, pela ação cooperativa. A cooperação, por sua vez, pode demandar
a construção de novas formas de parcerias e relacionamentos administrativos.
Adicionalmente, a regulação acarreta algumas conseqüências nas relações entre os agentes
envolvidos, como o estabelecimento de padrões de responsabilização e de penalidades e a
redução da autonomia das empresas no processo de tomada de decisão sobre preços. Existem
alguns princípios norteadores para a obtenção de eficácia do agente regulador no desempenho
das atividades de regulação. Entre esses princípios, estão: a) A independência que possa
equilibrar os interesses envolvidos na prestação dos serviços, envolvendo governo,
consumidores, sociedade e prestadores de serviços; b) Incentivos para uma operação eficiente,
36
incluindo a adoção de mecanismos que estimulem a competição entre os prestadores de
serviços; c) Ações que possam controlar as metas das prestadoras de serviços, definidas em
contrato e pelas normas vigentes; d) Prática de tarifas que representem o custo real dos
serviços prestados; e) Transparência, consistindo em constantes informações para os usuários
dos serviços e para a sociedade, em geral, sobre os padrões dos serviços, alcance de metas dos
prestadores de serviços, direitos e deveres dos usuários, publicidade por parte do agente
regulador; f) Legitimidade, consistindo no exercício conjunto entre os representantes das
prestadoras de serviços, dos agentes governamentais, dos consumidores e da sociedade civil.
(Gray, 1995 apud Santos, 2000, p.3).
A atividade regulatória necessita de uma série de cuidados, no sentido de evitar ou minimizar
as falhas de regulação. Um dos principais problemas da regulação está ligado ao fenômeno da
captura, que ocorre quando o órgão regulador submete-se ao domínio dos entes regulados.
Segundo Figueiredo (1999), a captura é lesiva ao consumidor e à sociedade porque pode
submeter o órgão regulador às vontades do regulado, afetando o equilíbrio das tarifas, em
favor dos concessionários e abrandando multas e penalidades que o Estado deveria aplicar
sobre os prestadores de serviços, por decorrência de um desempenho insatisfatório.
Na visão de Corry (1995), os riscos de captura do regulador pelo regulado ou a situação que
caracteriza a formação de monopólio, precisam ser olhados de frente pelo poder público. Esse
autor sustenta que muitas vezes pode-se ter a impressão de que o regulador terá somente as
informações que as empresas reguladas desejam divulgar. Ainda segundo esse autor, alguns
fatores inerentes às atividades de regulação podem ser questionados, como os prós e contras
da taxa de retorno em relação aos preços praticados pelas concessionárias e o aumento do
custo decorrente da atividade regulatória o qual, por sua vez, acarreta o aumento dos preços
dos serviços prestados.
37
A estrutura regulatória governamental brasileira, no nível federal, compreende uma série de
órgãos que podem ou não encontrar-se sob a forma de agência reguladora. Entre os órgãos
que não estão denominados como agências reguladoras estão a Comissão Nacional de Energia
Nuclear (CNEN), que regula as atividades de energia nuclear, o Banco Central do Brasil
(BACEN) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), que regulam o mercado financeiro, o
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), a Secretaria de Direito Econômico
(SDE) e a Secretaria Especial de Acompanhamento Econômico (SEAE), voltadas para defesa
da concorrência. As agências reguladoras oficialmente constituídas são: a Agência Nacional
de Energia Elétrica (ANEEL), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a
Agência Nacional do Petróleo (ANP), a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA),
a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e a Agência Nacional de Águas (ANA).
Pelo que foi descrito, a natureza da atividade regulatória governamental requer a existência de
políticas de regulação, de organizações reguladoras autônomas e flexíveis, impondo ao
modelo de administração pública a adoção de novos princípios. Entre esses princípios estão o
da descentralização e o da flexibilização da gestão das organizações públicas, para que estas
possam acompanhar as velocidades das mudanças políticas, econômicas e tecnológicas,
incluindo os marcos regulatórios, a participação da sociedade na formulação, execução e
acompanhamento das políticas públicas, a profissionalização dos empregados envolvidos no
processo regulatório e o da retroação, que oferece as oportunidade para que as próprias
prestadoras de serviços corrijam os seus erros.
4.4 REGULAMENTAÇÕES DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
Segundo a ANATEL foram aprovados, em 2006, os seguintes instrumentos normativos:
38
• Norma de Informações sobre a Prestação do Serviço Móvel Pessoal (SMP), que dispõe
sobre as formas e prazos para apresentação de informações por prestadoras do SMP;
• Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel
Pessoal, que define os critérios aplicáveis à remuneração pelo uso de redes do Serviço Móvel
Pessoal quando interconectadas a redes de outras prestadoras de serviços de telecomunicações
de interesse coletivo;
• Norma sobre Processo de Aferição do Grau de Satisfação da Sociedade com Relação
ao Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), ao Serviço Móvel Pessoal e aos serviços de
TV por Assinatura, que estabelece o processo de aferição do grau de satisfação da sociedade
com relação a esses serviços de modo contínuo, e que no futuro poderá agregar outros
serviços de telecomunicações.
A ANATEL também atuou ao longo do exercício na análise das contribuições recebidas e na
consolidação de minutas a serem apresentadas ao Conselho Diretor, para apreciação, e
relacionadas com as seguintes consultas públicas:
• nº 642, sobre a proposta de alteração no Regulamento do Serviço Móvel Pessoal, no
Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal e no Regulamento de Numeração do
Serviço Móvel Pessoal;
• nº 734, sobre a proposta do Regulamento Geral de Portabilidade, que permitirá ao
usuário trocar de prestadora de serviço – fixo ou móvel – e manter seu número de telefone.
39
4.5 PRINCIPAIS MARCOS GERAIS
Em 1994, o programa de governo do então candidato à Presidência da República, Fernando
Henrique Cardoso, "Mãos à Obra, Brasil", no capítulo referente às telecomunicações,
afirmava:
"A tecnologia da informação tornou-se a peça fundamental do desenvolvimento da economia
e da própria sociedade. Isto significa que o atraso relativo do nosso país deverá ser
necessariamente superado, como condição para retomar o processo de desenvolvimento. Não
se trata apenas de alcançar uma maior difusão de um serviço já existente, por uma questão de
eqüidade e justiça. Trata-se de investir pesadamente em comunicações, para construir uma
infra-estrutura forte, essencial para gerar as riquezas de que o país necessita para investir nas
áreas sociais.
O setor das telecomunicações é hoje, sem dúvida, um dos mais atraentes e lucrativos para o
investimento privado, em nível internacional. Trata-se de um dos setores líderes da nova onda
de expansão econômica, que se formou a partir da chamada terceira revolução industrial.
Pode-se contar que não faltarão investidores interessados em expandir essa atividade no
mundo, em geral, e num país com as dimensões e o potencial do Brasil, em particular. O
problema, que não é só do Brasil, é encontrar uma fórmula para a organização institucional do
setor de telecomunicações que, ao mesmo tempo em que promova fortemente os
investimentos privados, reforce o papel regulador do Estado e reserve ao setor público a
atuação em segmentos estratégicos do ponto de vista social ou do interesse nacional".
40
Essa afirmativa evidenciava uma preocupação em inserir o Brasil de forma efetiva no grupo
das nações que devem conduzir, no mundo, o processo de integração da sociedade através dos
meios de comunicação, como exigência da nova "era da informação".
Em outro ponto, o "Mãos à Obra, Brasil" assumia um compromisso:
"O Governo Fernando Henrique proporá emenda constitucional visando à flexibilização do
monopólio estatal nas telecomunicações. Entretanto, isso não esgota o problema da definição
do modelo institucional do setor. A grande atualidade do debate sobre a organização desse
setor na maioria dos países desenvolvidos torna a decisão brasileira ainda mais complexa e
importante. Amplos segmentos da sociedade brasileira deverão ser ouvidos para que o
governo defina completamente sua proposta, através de projeto de lei a ser encaminhado ao
Congresso para uma decisão final".
Esse compromisso foi cumprido logo no início do Governo, através do encaminhamento ao
Congresso Nacional, em 16 de fevereiro de 1995, da Mensagem nº 191/95, com a Proposta de
Emenda Constitucional nº 03-A/95. Dessa proposta resultou a Emenda Constitucional nº 8, de
15 de agosto de 1995, que alterou o inciso XI e a alínea "a" do inciso XII do art. 21 da
Constituição Federal, dando-lhes a seguinte redação:
"Art. 21. Compete à União:
(...)
41
XI - Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação
de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;
XII - Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) Os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;
(...)"
Objetivava-se com essa emenda flexibilizar o modelo brasileiro de telecomunicações,
eliminando a exclusividade da concessão para exploração dos serviços públicos a empresas
sob controle acionário estatal e buscando introduzir o regime de competição na prestação
desses serviços, visando, em última análise, ao benefício do usuário e ao aumento da
produtividade da economia brasileira.
4.6 PRINCIPAIS LEIS E DECRETOS DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
• Lei nº 10.052, de 28 de novembro de 2000: institui o Fundo para o Desenvolvimento
Tecnológico das Telecomunicações (Funttel).
• Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000: institui o Fundo de Universalização dos
Serviços de Telecomunicações (Fust).
• Lei nº 4.117, de 27 de agosto de 1962: institui o Código Brasileiro de
Telecomunicações (CBT).
42
• Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (LGT): dispõe sobre a organização dos serviços
de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos
institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995.
• Decreto nº 2.338, de 7 de outubro de 1997: aprova o regulamento da Agência Nacional
de Telecomunicações (Anatel).
• Decreto nº 2.592, de 15 de maio de 1998: aprova o Plano Geral de Metas para a
Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público.
• Decreto nº 3.624, de 5 de outubro de 2000: dispõe sobre a regulamentação do Fundo
de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust).
• Decreto de 18 de outubro de 2000: cria, no âmbito do Conselho de Governo, o Comitê
Executivo do Governo Eletrônico.
• Decreto nº 3.737, de 30 de janeiro de 2001: dispõe sobre a regulamentação do Fundo
para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel).
• Decreto nº 4.149, de 1º de março de 2002: altera e acresce dispositivos ao Decreto nº
3.737, de 30 de janeiro de 2001, que dispõe sobre a regulamentação do Fundo para o
Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel).
• Decreto nº 4.901, de 26 de novembro de 2003: institui o Sistema Brasileiro de
Televisão Digital - (SBTVD).
43
• Decreto de 29 de outubro de 2003: institui Comitês Técnicos do Comitê Executivo do
Governo Eletrônico.
• Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003: dispõe sobre políticas públicas de
telecomunicações.
• Decreto nº 4.769, de 27 de junho de 2003: aprova o Plano Geral de Metas para a
Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU).
• Decreto nº 5.220, de 30 de setembro de 2004: aprova a Estrutura Regimental e o
Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério
das Comunicações.
• Decreto nº 5.393, de 10 de março de 2005: altera e acrescenta dispositivos ao Decreto
nº 4.901, de 26 de novembro de 2003, que institui o Sistema Brasileiro de Televisão Digital
(SBTVD).
• Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior: dispõe sobre as
Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, incluindo o setor de
telecomunicações.
44
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente dissertação teve como objetivo apresentar o histórico do setor de
Telecomunicações e suas políticas públicas. Foi apresentada a evolução do mercado brasileiro
e sua configuração de serviços. Demonstrou a formulação e análise das políticas públicas, a
privatização do setor, sua regulamentação, leis decretos e os principais marcos no setor de
telecomunicações.
A análise dos artigos publicados entre 1998 e 2007 nas cinco principais revistas de
Administração do Brasil e nos anais do ENANPAD permitiu apresentar um panorama atual
das pesquisas realizadas em Políticas Públicas e Telecomunicações no Brasil. Percebe-se que
o setor vem passando por um processo de constante evolução, seja pelos tópicos pesquisados
quanto pelos métodos de pesquisa empregados.
O ENANPAD aparece, hoje, como o principal veículo de divulgação do que se desenvolve no
setor de Telecomunicações e Políticas Públicas, embora as revistas analisadas apresentem um
certo amadurecimento por publicarem artigos relacionados ao assunto. Destaque deve ser
dado à Revista de Administração Pública, por ter publicado o maior número de artigos sobre
Políticas Públicas e Telecomunicações no período analisado, e à Revista de Administração de
Empresas (incluindo a eletrônica), pela constante publicação de artigos relacionados à
Politicas Públicas e Telecomunicações. Encontrou-se uma forte relação entre o que é
45
publicado no ENANPAD e nas revistas científicas da área, pois além de vários artigos serem
divulgados nos dois veículos, não foram encontradas diferenças significativas quanto aos
temas e tópicos publicados nestes dois meios.
A análise de política pública que tenha por intenção a regulação do setor de telecomunicações
em um país com dimensão continental é desafiador. Sobretudo, quando apresenta um grande
cenário da falta de documentos acerca deste assunto. Transformar este cenário é uma tarefa
que exige determinação e uma visão ampla por parte de seus dirigentes e do corpo de
gestores.
O combate ao monopólio se faz determinante em um momento em que se amplia a
competitividade dentro do país. Este cenário, em grande parte é motivado pelo aumento de
empresas internacionais no mercado interno, pelas transformações ocorridas no mercado
nacional nos últimos anos.
A falta de perspectiva quanto criação de políticas publicas para este setor, fragiliza a
competição. Diante disto, faz-se necessário repensar sobre as atribuições do Estado, se ela tem
possibilitado o pleno desenvolvimento do setor de telecomunicações, garantido o seu
crescimento e a inovação.
A ineficácia das políticas públicas para o setor de telecomunicações implementadas encontra-
se basicamente na ausência de uma visão estratégica, que decorre na inadequação de seu
desenho – a ausência de um foco definido. Agrega-se, ainda, a descontinuidade destas
políticas justificada pela necessidade de visibilidade de seus executores, dado pelos mandatos
governamentais.
46
A importância em se visualizar o processo de concepção de políticas públicas sob o ponto de
vista estratégico é de extrema relevância, pois independentemente do princípio adotado, é
colocada em evidência a execução de estudos como forma de ampliação do conhecimento do
terreno em que se vai atuar. Reduzindo, portanto, a margem de erro quanto às ações a serem
empreendidas.
A limitação de políticas públicas não pode ser considerada como entrave a resolução dos
problemas no setor, faz-se necessário um maior rigor quanto a sua aplicação. A abordagem
estratégica sob o ponto de vista acadêmico tem por propósito neste estudo ressaltar a
importância de uma melhor regulamentação do setor.
Em vista disto, tem-se uma ruptura do que se entende por políticas públicas – não mais como
política governamental, mas como aquela que se realiza em espaço público, com a cooperação
dos responsáveis governamentais e não-governamentais, por meio da construção de uma rede
de responsáveis pela transformação da gestão pública e integradora. Isto se dá devido à
emergência de uma nova sociedade que se percebe com a necessidade de novas tecnologias,
de inovação, exercendo influência de forma ativa na vida do país, o que contribui para a
consolidação da democracia e no desenvolvimento do país.
Como sugestão para pesquisas futuras aproveita-se a oportunidade para sugerir novas
temáticas de pesquisas que, podem contribuir para uma melhor análise do setor de
Telecomunicações e das Políticas Públicas. A publicação nessa área ainda é pequena quando
comparada às demais áreas da Administração. O espaço utilizado pelas revistas e eventos
científicos é um importante veículo de divulgação do estado da arte de qualquer disciplina.
Quanto maior a divulgação dos estudos e pesquisas feitas no setor de Telecomunicações e
Políticas Públicas, maior será o respeito e a importância dada ao setor. Entretanto, cabe aos
47
pesquisadores de Políticas Públicas e Telecomunicações lutarem por maior espaço nas
revistas científicas, seja pelo envio de um maior número de artigos, pela sua participação no
corpo editorial, ou ainda, pela criação de seções dedicadas às Políticas Públicas e
Telecomunicações em revistas que ainda não possuam. Além disso, devem garantir a
qualidade e a seriedade dos congressos científicos brasileiros, onde são divulgadas as
pesquisas desenvolvidas em Políticas Públicas e Telecomunicações: somente assim, a
consolidação do Tema Políticas Públicas e Telecomunicações serão possíveis.
48
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