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Universidade Estadual do Ceará
Luis Klewber de Oliveira Batista
ÉTICA INSTITUCIONAL E PROFISSIONAL:
ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A EXECUÇÃO
DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
(O CASO DA SECRETARIA DA FAZENDA – SEFAZ)
Fortaleza - Ceará
2006
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Universidade Estadual do Ceará
Luis Klewber de Oliveira Batista
ÉTICA INSTITUCIONAL E PROFISSIONAL:
ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A EXECUÇÃO
DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
(O CASO DA SECRETARIA DA FAZENDA – SEFAZ)
Dissertação apresentada ao Curso de
Mestrado Profissional em Planejamento e
Políticas Públicas, do Centro de Estudos
Sociais Aplicados, da Universidade
Estadual do Ceará, como requisito para a
obtenção do grau de Mestre em
Planejamento e Políticas Públicas.
Orientadora: Profa. Dra. Francisca Rejane
B. Andrade
Fortaleza
2006
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Universidade Estadual Do Ceará
Curso de Mestrado Profissional em
Planejamento e Políticas Públicas
Título do Trabalho: Ética Institucional e Profissional: elementos
fundamentais para a execução dos serviços públicos (o caso
Secretaria da Fazenda – SEFAZ).
Autora: Luis Klewber de Oliveira Batista
Defesa em: ___/___/___ Conceito obtido:_______
Nota obtida: __________
Banca Examinadora
__________________________________
Profa. Dra. Francisca Rejane Bezerra Andrade
Orientadora
__________________________________
Prof. Dr. Marcelo de Castro Callado
_____________________________________
Prof. Dr. Jan G. J. Ter Reegen
À minha esposa Terezinha Gonçalves e
aos meus filhos Tales Luis e Eduardo Luís,
que retribuíram com generoso incentivo as
tantas horas que nessa tarefa lhes roubei
do convívio diário.
AGRADECIMENTOS
A Deus por ter me abençoado com a sabedoria e proporcionado
muita determinação, persistência e coragem para seguir firme e enfrentar as
dificuldades durante a caminhada.
A Nossa Senhora de Fátima que me reservou, dentre muitas,
esta alegria de poder realizar mais um sonho, por mim tão almejado.
Aos meus queridos pais, razão da minha existência, com quem
aprendi a valorizar o conhecimento e a pesquisa.
À Dra. Profa. Francisca Rejane Bezerra Andrade, que num
momento difícil mostrou que não desanima, tem fé, coragem e
perseverança, durante sua orientação firme e sempre amiga e pela
credibilidade que em mim depositou.
A minha amiga e Mestra Aurila Cajazeira Gomes, uma grande
defensora da ética no serviço público, pela contribuição e incentivo em todo
o decorrer desta tarefa.
Ao meu grande amigo Aldenor Menezes Angelim: assim são os
verdadeiros amigos, nos momentos difíceis eles surgem para incentivar e
proporcionar as melhores realizações.
A Vicente Francimar de Oliveira, a quem devo a revisão
ortográfica deste trabalho, realizada com muito brilhantismo.
Aos colegas da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, em
especial aos servidores do Ceftram, Cefit, Postos Fiscais Gal. Edson
Ramalho e Gabriel Lopes Jardim que me abriram as portas para que
pudesse realizar todas as tarefas necessárias à concepção da pesquisa, e
que com muita coragem e determinação e ética exercem a atividade pública.
RESUMO
O presente trabalho tem o objetivo central de analisar a ética institucional e
profissional na SEFAZ-CE, considerando-as como elementos fundamentais para a
execução dos serviços públicos de interesse da administração e em benefício da
coletividade. Especificamente, visa analisar a ética institucional e profissional sob
o prisma do Servidor Fazendário, discutir políticas públicas que, se adotadas no
âmbito da SEFAZ, contribuirão para uma gestão ética e ainda discutir as
atividades de fiscalização no setor público. Poder Público e ética institucional e
profissional são assuntos bastante discutidos. O tema “poder de polícia” envolve o
abuso, o excesso e desvio de poder também delineado. Com relação à ética
institucional e profissional, o relato está relacionado à SEFAZ e seus servidores.
Em outro momento, são discutidos o tema Estado, Sociedade e Agente Público,
com especial destaque para os Princípios Básicos da Administração Pública, a
improbidade administrativa, as sanções políticas administrativas, civis e penais e
a corrupção no serviço público. Relata-se ainda acerca da tributação e sobre a
Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. Destaca-se na tributação a
importância desta ferramenta para o abastecimento dos cofres públicos, de
maneira que o Estado possa fornecer bens públicos para a satisfação das
necessidades da sociedade. Com respeito à SEFAZ, comenta-se uma das suas
principais atividades: a Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região
Metropolitana de Fortaleza. Em seguida, demonstra-se o resultado de uma
pesquisa de campo realizada na Célula de Fiscalização no Trânsito de
Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza, da Secretaria da Fazenda do
Estado do Ceará, com os Servidores e Gerentes daquela Instituição, sobre ética
institucional e profissional na SEFAZ. Por fim, apresentam-se como sugestão
algumas políticas públicas que, se implementadas na SEFAZ, poderão contribuir
com a gestão ética organizacional, não naquela Instituição, mas em qualquer
outra, seja ela pública ou privada. Conclui-se, ao final do trabalho, que a SEFAZ
necessita de conceber um Modelo de Gestão da Ética, como forma de otimizar
resultados e processos.
Palavras-chave: Ética Institucional e Profissional, Princípios Básicos da
Administração, Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará e Políticas
Públicas.
ABSTRACT
The present work has the central objective of analyzing the institutional ethics and
professional in SEFAZ-CE, considering them as fundamental elements for the
execution of the public services of interest of the administration and in benefit of
the collectivity. Specifically, it seeks to analyze the institutional ethics and
professional under Servant Financial prism, to discuss public politics that, if
adopted in the extent of SEFAZ, they will contribute to an ethical administration
and still to discuss the fiscalization activities in the public section. Public power
and institutional ethics and professional are subjects quite discussed. The theme
police" "power involves the abuse, the excess and deviation of power delineated
also. Regarding the institutional and professional ethics, the report is related to
SEFAZ and their servants. In another moment, the theme, Society and Public
Agent are discussed, with special prominence for the Basic Beginnings of the
Public Administration, the administrative improbity, the administrative, civil and
penal political sanctions and the corruption in the public service. He/she tells her
still concerning the taxation and on the General office of Finance of the State of
Ceará. He/she stands out in the taxation the importance of this tool for the
provisioning of the public safes, so that the State can supply public goods for the
satisfaction of the needs of the society. With regard to SEFAZ, one of their main
activities is commented on: the Fiscalization in the Traffic of Goods in the
Metropolitan Area of Fortaleza. Soon afterwards, the result of a field research is
demonstrated accomplished in the Cell of Fiscalization in the Traffic of Goods in
the Metropolitan Area of Fortaleza, of the General office of Finance of the State of
Ceará, with the Servants and Managers of that Institution, on institutional ethics
and professional in SEFAZ. Finally, they come as suggestion some public politics
that, if implemented in SEFAZ, they can contribute with the organizational ethical
administration, not in that Institution, but in any other, be her public or toilet. It is
ended, at the end of the work, that SEFAZ needs to conceive a Model of
Administration of the Ethics, as form of optimizing results and processes.
Word key: Institutional and Professional ethics, Basic Beginnings of the
Administration, General office of Finance of the State of Ceará and Public Politics.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CEFIT - Célula de Fiscalização no Trânsito
CEFTRAM - Célula de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região
Metropolitana de Fortaleza
CFP - Conselho Fiscal Permanente
CGF - Cadastro Geral da Fazenda
CTN - Código Tributário Nacional
DOE - Diário Oficial do Estado
FGV - Fundação Getúlio Vargas
ICMS - Imposto sobre operações relativas à Circulação de
Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação.
NUFTRAM - Núcleo de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região
Metropolitana de Fortaleza
PAD - Processo Administrativo Disciplinar
PET - Programa de Educação Tributária do Ceará
PIB - Produto Interno Bruto
SEFAZ - Secretaria da Fazenda
SINIEF - Sistema Integrado Nacional de Informações Econômico Fiscais
SINTAF - Sindicato dos Fazendários do Ceará
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Conhecimento das normas de condutas contidas no
Código de Ética e Disciplina do servidor fazendário
Estadual por parte dos servidores da SEFAZ/CE....... 53
Tabela 2 - Grau de necessidade de uma política pública de divul-
gação permanente do Código de Ética para o público
externo, por parte da SEFAZ. Visando uma gestão éti-
ca na instituição......................................................... 57
Tabela 3 - Políticas públicas na atividade de fiscalização no trân-
sito de mercadorias com foco no ajustamento da con-
duta do servidor nos moldes dos Princípios Básicos da
Administração........................................................... 102
Tabela 4 - Servidores fazendários entrevistados por sexo............ 141
Tabela 5 - Servidores fazendários entrevistados por faixa etária. 142
Tabela 6 - Servidores fazendários entrevistados por nível de es-
colaridade................................................................. 143
Tabela 7 - Importância da Ouvidoria para uma gestão ética na
SEFAZ/CE................................................................ 145
Tabela 8 - A corregedoria como importante órgão na condução
de uma gestão ética na SEFAZ.................................. 147
Tabela 9 - Funcionamento da comissão de ética na SEFAZ/CE.... 148
Tabela 10 - Comissão de Ética: um importante mecanismo para
uma gestão ética........................................................ 150
Tabela 11 - Importância do Conselho de Ética na SEFAZ/CE......... 151
Tabela 12 - Funcionamento do Conselho de Ética na SEFAZ/CE... 152
Tabela 13 - Cursos de capacitação como política pública na
SEFAZ/CE no combate ao cometimento de ilícito ad-
ministrativo e objetivando uma gestão mais ética....... 153
Tabela 14 - Importância da auditoria de controle interno como po-
lítica pública na SEFAZ/CE....................................... 156
Tabela 15 - Demonstrativo do comprometimento da SEFAZ em
formular políticas públicas de desenvolvimento huma-
no, na área da gestão ética na Organização............... 157
Tabela 16 - Políticas públicas consideradas indispensáveis a uma
gestão ética na SEFAZ/CE......................................... 159
Tabela 17 - Conhecimento das sanções políticas administrativas,
civis e penais impostas ao servidor no caso de come-
timento de ilícitos administrativos pelos servidores da
SEFAZ/CE................................................................ 162
Tabela 18 - Grau de Necessidade da atividade de fiscalização no
trânsito de mercadorias no combate à evasão fiscal e
no incremento da receita tributária............................. 164
Tabela 19 - A SEFAZ como instituição ética na visão dos servido-
res............................................................................ 165
Tabela 20 - Fatores que os servidores consideram determinantes
para a falta de ética na SEFAZ.................................. 167
Tabela 21 - A extensão do Programa de Educação Tributária – PET
(Política Pública Externa) e outros profissionais se-
gundo os servidores entrevistados............................ 169
Tabela 22 - Grau de necessidade de uma política pública, como
o Conselho Fiscal Permanente, no âmbito da SEFAZ,
objetivando orientar os servidores em matéria tribu-
tária.........................................................................
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Modalidades de atendimentos realizados pela Ouvido-
ria ao público no ano de 2005..................................... 144
Quadro 2 - Demonstrativo dos valores arrecadados, em autos de
infração, no CEFTRAM, postos fiscais Edson Ramalho
e Gabriel Lopes Jardim, no ano de 2005.................... 163
Quadro 3 - Demonstrativo dos valores arrecadados, em autos de
infração, no CEFTRAM, postos fiscais Edson Ramalho
e Gabriel Lopes Jardim, até o mês de outubro de 2006 164
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................ 14
1.1 Metodologia...................................................................... 19
2 PODER PÚBLICO E ÉTICA INSTITUCIONAL E PROFISSIONAL 24
2.1 Poder de Polícia............................................................... 24
2.2 Pressupostos históricos da ética....................................... 34
2.3 A importância da formação ética....................................... 39
2.4 Ética institucional e ética profissional................................ 47
2.4.1 Ética na Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará
- SEFAZ.................................................................. 51
3 ESTADO, SOCIEDADE E AGENTE PÚBLICO........................... 70
3.1 Servidor público como agente do Estado brasileiro............. 70
3.2 Princípios básicos da administração................................... 76
3.2.1 O Princípio da Legalidade........................................ 77
3.2.2 O Princípio da Moralidade........................................ 79
3.2.3 O Princípio da Impessoalidade................................. 82
3.2.4 O Princípio da Publicidade....................................... 83
3.2.5 O Princípio da Eficiência.......................................... 85
3.2.6 O Princípio Implícito da Razoabilidade..................... 87
3.2.7 O Princípio Implícito da Proporcionalidade............... 90
3.2.8 O Princípio da Supremacia do Interesse Público....... 92
3.2.9 O Princípio da Autotutela......................................... 94
3.2.10 O Princípio da Indisponibilidade.............................. 96
3.2.11 O Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos. 98
3.3 Improbidade administrativa................................................ 103
3.3.1 Sanções aplicadas aos agentes públicos.................. 107
3.3.1.1 A responsabilidade administrativa............... 107
3.3.1.2 A responsabilidade civil.............................. 110
3.3.1.3 A responsabilidade criminal........................ 112
3.4 A corrupção no serviço público.......................................... 117
4 TRIBUTAÇÃO E A SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO DO
CEARÁ...................................................................................... 123
4.1 Iniciando a discussão........................................................ 123
4.2 A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará – SEFAZ...... 130
4.2.1 A atividade de trânsito de mercadorias na Região
Metropolitana de Fortaleza e a fiscalização no trân-
sito de mercadorias na Região Metropolitana.......... 134
4.3 O desenvolvimento de políticas públicas na Secretaria da
Fazenda do Estado do Ceará: um estudo empírico............. 138
4.3.1 Um breve perfil dos sujeitos: os servidores da célu-
la de fiscalização no trânsito de mercadorias na Re-
gião Metropolitana de Fortaleza – SEFAZ/CE.......... 140
4.3.1.1 Sexo......................................................... 140
4.3.1.2 Faixa etária............................................... 141
4.3.1.3 Nível de escolaridade................................ 142
4.3.2 Ouvidoria: uma contribuição para a gestão ética na
SEFAZ................................................................... 144
4.3.3 A gestão ética na SEFAZ/CE e a Corregedoria, a
Comissão e o Conselho de Ética.............................. 146
4.3.4 Os instrumentos de desenvolvimento de recursos
humanos e da gestão ética e a contribuição da au-
ditoria de controle interno....................................... 153
4.3.5 As políticas públicas e a gestão ética na Secretaria
da Fazenda do Estado do Ceará............................. 158
4.3.6 Sanções políticas como política pública na SEFAZ/
CE......................................................................... 160
4.3.7 A atividade de fiscalização no trânsito de mercado-
rias na Região Metropolitana de Fortaleza como po-
lítica pública na SEFAZ/CE..................................... 162
4.4 A ética e a SEFAZ na visão do servidor fazendário............ 165
4.5 Políticas públicas como instrumento de gestão ética.......... 168
4.5.1 Política pública externa como gestão da ética.......... 169
4.5.2 Política pública interna como gestão da ética........... 170
4.5.3 O estudo na SEFAZ: breves constatações................ 172
CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................. 180
REFERÊNCIAS.............................................................................. 185
APÊNDICES................................................................................... 190
1 INTRODUÇÃO
No passado, a ética foi um tema bastante discutido. As primeiras
indagações surgiram, ainda, no âmbito das religiões. Vários foram os
filósofos que discorreram sobre a importância e o valor da ética para a
humanidade e pregaram a ética como sendo aquela advinda de Deus. Na
idade antiga o filósofo grego Sócrates fez suas primeiras considerações a
respeito do assunto. Livros sagrados como o Talmude, a Bíblia e o Alcorão
possuem preceitos éticos teológicos a serem observados. Outros filósofos
modernos e estudiosos contemporâneos deixaram suas contribuições. O
Ilustre pensador moderno Immanuel Kant deixou seu legado em benefício da
ética e da dignidade da pessoa humana. E Henri Bergson, na
contemporaneidade, faz também suas revelações sobre a ética. Portanto, o
tema proposto é relevante e reflexivo pela necessidade do comportamento
que se deve assumir, principalmente em nível profissional.
Muitos são os conceitos formulados sobre ética. Em sentido mais
amplo a ética é entendida por Sá (1996, p. 15) como sendo “a ciência da
conduta humana perante o ser e seus semelhantes.” Numa outra percepção,
Souza (1998, p. 27) destaca: “Ética é um conjunto de valores e princípios
orientadores da ação humana.” Diante dos conceitos, ora apresentados,
pode-se ressaltar a importância da formação ética dos seres humanos. Essa
formulação deve ser entendida como a prática do bem, de maneira que não
é permitido, a qualquer ser humano, violar a formação moral sua e dos
demais indivíduos. Desse modo, a conduta humana deve ser pautada por
ações retas, de respeito à lei e à vida, observando-se, ainda, os ditames
religiosos. Uma postura ética exige dos indivíduos um modelo de conduta
voltado para ações que ressaltem os valores da sociedade, não permitindo
aos indivíduos qualquer atitude de desmantelamento moral.
A discussão sobre a ética é ainda mais instigante
quando refletida
nas instituições públicas. As lesões praticadas no seio do serviço público,
resultantes de uma atitude imoral e transgressora de regras e normas de
conduta bem postas, comprometem, relevantemente, o futuro das
organizações públicas, negligenciam o presente e não devem, sob qualquer
pretexto, ser aceitas por seus agentes ou pela sociedade.
Tendo em vista que nosso estudo volta-se para as instituições
públicas, considera-se conveniente discutir Serviço Público. Nesse sentido,
relacionam-se aqui alguns conceitos a respeito. Carvalho Filho (2004, p.
271) assevera: “Serviço público é toda atividade prestada pelo Estado ou
por seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas
à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade.”
Numa outra perspectiva, Meireles (1999, p. 297) discorre:
É todo aquele prestado pela administração ou por seus delegados,
sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundárias da coletividade ou simples
conveniências do Estado.
O exercício do serviço público exige de seus servidores, ou
agentes, uma postura pautada dentro dos princípios básicos da
administração. Esses princípios que norteiam o Direito Administrativo
Brasileiro devem ser observados permanente e obrigatoriamente por todos
os agentes públicos. Os princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, razoabilidade, publicidade e eficiência inspiram o servidor
público a agir observando o dever da probidade. Os atos praticados pelos
agentes são vinculados e discricionários. Exigem do administrador público
ações voltadas para o mandamento da lei e a sua confirmação através da
legitimidade ou, ainda, permitem aos agentes agirem na escolha de sua
conveniência, contudo observando-se os ditames da lei e o interesse
público. Concluindo, seria a supremacia do interesse público sobrepondo-se
ao interesse particular.
De outro modo, a improbidade administrativa é a prática de atos
administrativos ilícitos e se configura na violação das normas legais e
administrativas em vigor nas Instituições Públicas. Essas práticas ilícitas
por parte dos servidores públicos, no exercício das suas funções, podem ser
de caráter intencional (dolosamente) ou por desconhecimento das normas
vigentes. Estes, menos graves que aqueles, embora nas diversas situações
respondam diretamente pelos prejuízos causados ao Poder Público ou ao
contribuinte. Num gesto de desvalor da conduta humana e que vem denegrir
a imagem do agente público e da sociedade, os atos, por si sós,
caracterizam-se como abuso de poder (excesso e desvio de poder). Esses
atos vinculados mal praticados são, indubitavelmente, condenáveis, porque
despidos da finalidade da lei e da competência do agente. No serviço
público, não se admite uma conduta ilegítima. Exige-se, sempre, uma
postura lícita baseada nos princípios da honestidade e da moralidade.
No Brasil, os atos de improbidade administrativa são crimes
praticados contra a administração pública. Como, por exemplo,
enriquecimento ilícito, corrupção, suborno, extorsão, advocacia
administrativa e tráfico de influências, que causam prejuízo ao erário. Os
atos de improbidade administrativa geram instabilidade política e econômica
para o país e atentam de modo pertinente, contra os Princípios da
Administração Pública. Combater os crimes contra a administração pública é
uma necessidade. O foco é reduzir o nível de corrupção e aumentar,
conseqüentemente, as exigências éticas. A ética, no nosso país, está
comprometida. Atos de corrupção, como está caracterizado o suborno
contra a administração pública, a cada momento, são praticados,
indiscriminadamente, por agentes públicos e por membros da sociedade
civil, em prejuízo de todos.
Stukart (2003, p. 64) ressalta: “Na década de 1980, o Brasil ficou
nos últimos cinco lugares nas avaliações éticas internacionais, ao lado da
Nigéria.” E conclui: ”No ano de 1997, o Brasil estava em 36º lugar e em
2000 desceu para 49º lugar, de acordo com o índice de percepção da
corrupção” (STUKART, 2003, p. 64). As organizações públicas se
preocupam cada vez mais com a ética. E o suborno é uma prática ilícita que
prolifera, cada vez mais, no seio do setor público. Através de pesquisa
realizada pela Fundação Getúlio Vargas, publicada na revista Exame, com
seiscentas firmas o resultado mostra que: “Hoje no Brasil [...] 49,7% acham
que o suborno é um hábito nacional” (STUKART, 2003, p. 56). Assim,
necessita ser combatido com rigor, e os servidores que se envolvem com
essa prática devem ser excluídos do serviço público e a condenação de
cada um deve acontecer com toda veemência que o ato exige.
A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ/CE), órgão
da administração pública direta estadual, está sujeita a se deparar com atos
de improbidade administrativa praticados por seus agentes. E esses atos
provocam um aumento no nível de sonegação fiscal e o conseqüente
empobrecimento do Estado. Resultante de uma ação ou omissão criminosa
em benefício do particular e em detrimento da coletividade, estes atos
levam descrédito à imagem do servidor.
A conduta ética, por sua vez, passa a ser questionada. Denúncias
anônimas, na sua grande maioria inverídicas, acusam servidores
fazendários da tentativa de praticar ilícitos administrativos. O fato, por si só,
mesmo sem acontecer, denigre a imagem da Instituição e de muitos
servidores éticos que desempenham honestamente a função pública
naquela Instituição. Atos de improbidade, em qualquer instituição, seja ela
pública ou privada, são prejudiciais. E, naquelas organizações que têm a
função de arrecadar, o ato de improbidade pode impedir ou retardar o
incremento da receita tributária, o crescimento do Estado e do País.
O ato de fiscalizar é uma prerrogativa do Poder Público, e
delegada à Secretaria da Fazenda para que seus agentes exerçam o poder
de polícia conferido a esta Instituição. Di Pietro (2000, p. 111), num
conceito moderno entende que Poder de Polícia “é a atividade do Estado
consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do
interesse público.” O agente público não deve se desvencilhar desta
prerrogativa que lhe é conferido: o de exercer sua atividade observando-se
o interesse legítimo da coletividade e ter como objetivo maior expressar a
vontade do Estado.
A fiscalização das mercadorias em trânsito é uma das atividades
exercidas pelos servidores da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará.
Tem como objetivo primordial reduzir, combater, eliminar o alto nível de
sonegação fiscal praticada pelos contribuintes do nosso Estado. O controle
da sonegação fiscal se efetiva através de uma análise documental rigorosa,
e das mercadorias efetivamente transportadas. Uma das funções do
servidor fazendário é punir, com rigor, observando os dispositivos legais,
através de sanções políticas, os maus contribuintes, que através de atos
antiéticos e unilaterais tentam, dolosamente, burlar o fisco, reduzindo deste
modo a carga tributária. A punição se dá através da lavratura de autos de
infração.
Este é o mecanismo legal utilizado para o lançamento do crédito
tributário em favor do Estado. Neste combate incessante, o agente do fisco
estará, portanto, incrementando a receita tributária e reduzindo a sonegação
fiscal, proporcionando ao Estado a possibilidade de aplicar os recursos em
políticas públicas voltadas para o bem-estar da coletividade. A sonegação
fiscal praticada pelo contribuinte se reflete, negativamente, na
implementação das políticas públicas do Estado, voltadas para os
benefícios e assistência sociais.
Neste contexto, é necessário que a Secretaria da Fazenda
desenvolva programas e cumpra, rigorosamente, o código de ética
implementado de modo a tornar imputável o servidor fazendário que pratica,
dolosamente, atos administrativos em desconformidade com as prescrições
jurídicas. Embora esses atos sejam considerados inválidos, devem
responder pelas ações aqueles que os praticam. Os atos inválidos
juridicamente são considerados antiéticos. As condutas omissivas e
comissivas caracterizadas por ilícitos administrativos não são permitidas.
As organizações privadas e as públicas, cada vez mais,
conclamam por comportamentos éticos. Os programas voltados para os
servidores das Instituições Públicas, como a Secretaria da Fazenda,
objetivam definir comportamentos internos e externos. Programas de
capacitação de servidores, observância do Código de Conduta Ética e
implementação do Conselho e Comissões de Ética e por fim a Auditoria
Interna visam, preferencialmente, orientar o servidor no cumprimento de
seus deveres. Alguns desses programas foram criados, mas não
implementados, e outros não chegaram nem a ser implantados na SEFAZ.
Devem-se formar os valores éticos nas organizações públicas e
liderar uma mudança ética radical, principalmente, na atividade de
fiscalização das mercadorias em trânsito. Condutas éticas permitem
assegurar as atividades do Estado, garantindo o aporte de recursos
financeiros ao erário. O poder estatal tem como princípio tributário a justiça
fiscal, quando, de modo isonômico, cobra seus tributos para a
sustentabilidade e promoção das atividades finalísticas do Estado.
Desse modo, o Estado poderá oferecer os serviços públicos de
que dispõe com qualidade e atender às demandas da sociedade. Portanto,
justifica-se a fiscalização das mercadorias em trânsito. O agente público
deve pautar suas ações em padrões éticos permitidos na busca de promover
a arrecadação de tributos de forma justa e igualitária.
1.1 Metodologia
O objetivo deste trabalho é analisar a ética institucional e
profissional na SEFAZ/CE, considerando-as como elementos fundamentais
para a execução dos serviços públicos de interesse da Administração e em
benefício da coletividade. Visa, especificamente, analisar a ética
institucional e profissional sob o prisma do servidor fazendário. Visa,
também, discutir políticas públicas que, se adotadas no âmbito da SEFAZ,
contribuirão para uma gestão ética, e procura também discutir as atividades
de fiscalização, no setor público.
O presente trabalho tem como elemento metodológico o estudo de
caso. Trata-se de um método de pesquisa utilizado para estudar uma parte
ou um todo do processo social de uma entidade, quer seja essa unidade um
indivíduo, um grupo, uma instituição, uma comunidade ou uma nação. Suas
principais características são a grande flexibilidade e o estudo aprofundado
e exaustivo da unidade em análise.
Como método de abordagem, foi utilizado, prioritariamente, o
método dedutivo. Partir-se-á dos Princípios da Administração Pública para o
estudo de objeto empírico, ou seja, o estudo de caso realizado
empiricamente na Secretaria da Fazenda. Todavia, o método indutivo foi
utilizado de forma subsidiária, uma vez que a aproximação dos fenômenos
caminha, muitas vezes, para planos cada vez mais abrangentes. Neste
método as constatações mais particulares caminham, esporadicamente,
rumo às teorias e leis.
As técnicas que foram utilizadas correspondem em parte à prática
de coleta de dados e abrangem a documentação indireta (pesquisa
documental e a bibliográfica) e a documentação direta. A documentação
direta subdivide-se em observação direta intensiva e extensiva. Na
observação direta extensiva foi utilizado o questionário, além do estudo de
caso e pesquisa de campo. A pesquisa bibliográfica teve como principais
fontes as publicações (livros, teses, monografias, publicações avulsas, e
pesquisas impressas, inclusive em CD ROM e na Internet) que tratam do
tema. A pesquisa documental foi de fonte contemporânea e teve como
principais tipos de documentos: escritos oficiais e publicações
administrativas. As principais fontes de documentos pesquisadas foram:
jurisprudências, legislações específicas, arquivos públicos e particulares.
A metodologia utilizada neste trabalho visa definir os
procedimentos e instrumentos necessários para a análise dos dados
coletados e tabulados através de pesquisa realizada com um universo ou
população de 70 (setenta) servidores da Secretaria da Fazenda do Estado
do Ceará que exercem suas funções na Célula de Fiscalização do Trânsito
de Mercadorias da Região Metropolitana de Fortaleza. Aos servidores foi
apresentado um questionário de 20 perguntas de múltipla escolha. De
maneira que as respostas apresentadas foram codificadas e tabuladas e
suas análises apresentadas através de tabelas e gráficos. Ressalte-se que
o questionário foi distribuído para todos os 70 (setenta) servidores. O
questionário foi respondido pelos Servidores da SEFAZ que não se
identificaram, garantindo assim o sigilo das informações pessoais.
A amostragem aplicada na pesquisa foi do tipo probabilística
aleatória simples, a qual, segundo Mattar (1997), tem a característica de
que cada elemento da população tem uma probabilidade conhecida e
diferente de zero, porém idêntica para todos que compõem a amostra. Ou
seja, cada elemento tem a mesma probabilidade de ser selecionado para
compor a amostra.
A amostra do tipo probabilística aleatória simples foi obtida
conforme Martins (2000, p. 36) através do seguinte cálculo:
Z ² x σ² x N
N=
d² (N -1) + Z² σ²
Onde:
Z = abscissa de curva normal padrão, fixado um nível de confiança, no
caso, Z = 1,96 para um nível de confiança de 95%.
σ = desvio padrão da população, no caso 8.
N = tamanho da população é de 70 servidores.
d = erro amostral que é a máxima diferença que o investigador pode
suportar entre a média populacional desconhecida e a média amostral
a ser calculada a partir da amostra, no caso 1,5.
Depois de realizado o cálculo, verificou-se que para a amostra ser
representativa era necessário conseguir 63 respondentes; no entanto, todos
os 70 servidores responderam aos questionários utilizados na análise.
A tabulação final dos dados foi mecânica, por intermédio de
computador, nas questões fechadas, e manual, nas abertas. Para
apresentação dos dados utilizou-se da técnica descritiva.
A coleta de dados é uma das etapas mais importantes da
pesquisa, e objetiva adquirir informações sobre a realidade da Célula de
Fiscalização do Trânsito de Mercadorias da Região Metropolitana de
Fortaleza.
Observando as exigências metodológicas do problema analisado,
a pesquisa realizada é de natureza qualitativa e quantitativa. A pesquisa
qualitativa objetiva trabalhar com a complexidade e as contradições de
fenômenos singulares em termos de suas origens e de sua razão de ser. Já
a pesquisa quantitativa é mais apropriada a objeto de observação
comparável entre si. Este tipo de pesquisa tem, ainda, como objetivo
estabelecer generalizações, a partir de observações de grupos ou de
indivíduos chamados “população ou universo”.
Finalmente, destaca-se que sou servidor público estadual com
cargo de Auditor Adjunto da Receita Estadual, na Secretaria da Fazenda do
Estado do Ceará (SEFAZ/CE) exercendo, atualmente, as funções na Célula
de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de
Fortaleza, Unidade da SEFAZ na qual foi realizada a pesquisa empírica, o
fato em si caracterizou-se numa facilidade ao acesso àquela Unidade e aos
servidores que lá exercem suas atividades funcionais. De maneira que não
houve nenhuma dificuldade para que a presente pesquisa fosse realizada.
Para concluir, optou-se por dividir o presente estudo em três
capítulos.
No primeiro capítulo pretende-se abordar o Poder Público e a
Ética Institucional e Profissional. Será mostrado, no presente capítulo, que a
Secretaria da Fazenda (SEFAZ) exerce, no âmbito da Administração
Tributária do Estado do Ceará, o Poder de Polícia. Ao passo que dentro do
assunto discute-se sobre o abuso, o excesso e o desvio de poder exercido
pelo agente público no âmbito da Administração Pública. Sobre a ética
institucional e profissional, discute-se o assunto inclusive no âmbito da
SEFAZ/CE.
No segundo capítulo será feita uma abordagem a respeito do
Estado, da Sociedade e do Agente Público, com destaque para os princípios
básicos da Administração Pública como norteadores de uma conduta
desejável no âmbito da Administração Tributária e da sociedade em geral.
Será discutida ainda a improbidade administrativa praticada por servidores
públicos, assim como as diversas sanções aplicáveis aos agentes públicos
pelas condutas administrativas ilícitas.
Por fim, o terceiro capítulo abordará o Estado, sua atividade
financeira e discutirá o tributo. Destacam-se, principalmente, os princípios
jurídicos do Direito Tributário. Ainda, neste capítulo, será abordada a
relação entre a Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará e a atividade de
fiscalização no trânsito de mercadorias na Região Metropolitana. Serão,
também, apresentados os resultados da pesquisa empírica que se realizou
nas unidades da SEFAZ que integram a Célula de Fiscalização no trânsito
de mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza.
2 PODER PÚBLICO E ÉTICA INSTITUCIONAL E PROFISSIONAL
O Poder Público tem diversas funções a desempenhar na sociedade
de acordo com a destinação de cada um de seus compartimentos. A lei é a
ferramenta que assegura prerrogativas ao Poder Público de agir em benefício
coletivo, observando o princípio da supremacia do interesse público.
O Poder de Polícia é uma dessas funções ou atividades estatais
desenvolvidas pela administração pública. Trata-se de uma relação jurídica
existente entre a Administração Pública e a sociedade sempre focada no
interesse coletivo. Portanto, a lei dá ao Poder Público a prerrogativa de agir
em nome da sociedade e o Poder de Polícia passa a ser um instrumento
restritivo do Poder Público para que possa atingir os objetivos que se propõe.
A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, por sua vez, exerce a
atividade de polícia da administração pública tributária deste Estado, como
primordial função que recebe do Poder Público. O Poder de Polícia exercido
pela SEFAZ tem também caráter restritivo de limitar a atividade do particular
em benefício da coletividade. O assunto será tratado com maior rigor a seguir.
2.1 Poder de Polícia
Na verdade, o Poder de Polícia é uma função do Poder Público.
Além do que se torna um dever legalmente estabelecido, por isso dizer que
se trata de um dever jurídico. Portanto, não se concebe afirmar que o Poder
de Polícia é um ato da administração pública arbitrário. E isto pelo simples
fato de que está previsto no ordenamento jurídico.
Existem diversos conceitos a respeito do que seja Poder de
Polícia. Mas, uma definição simples é aquela formulada por Filgueiras
Júnior (2003, p. 95):
O poder de polícia pode ser definido como prerrogativa de direito
público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a
restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do
interesse da coletividade.
O exercício do Poder de Polícia compete originariamente às
pessoas políticas da Federação: a União, o Distrito Federal, os Estados e os
Municípios. A Constituição estabelece que são estas pessoas que tem a
prerrogativa do exercício deste poder. No entanto, elas podem, determinado
pela Constituição, delegar poderes a outros entes que não sejam as
pessoas políticas, propriamente ditas, para o efetivo exercício do Poder de
Polícia. É o caso da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. A ela foi
delegado esse poder que é exercido diretamente por seus agentes.
A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará exerce esse Poder
de Polícia, quando realiza a fiscalização. Dentre elas a fiscalização de
mercadorias em trânsito na Região Metropolitana de Fortaleza. Outrossim,
exerce, também, o Poder de Polícia quando emite a certidão negativa de
débitos estaduais e concede a inscrição no Cadastro Geral da Fazenda
(CGF).
Por conseguinte, o Código Tributário Nacional (CTN), no seu
artigo 78 conceitua o Poder de Polícia:
Art. 78 - Considera-se poder de polícia a atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos.
A Secretaria da Fazenda exerce regularmente esse Poder de
Polícia observando-se o Princípio da Legalidade. O exercício do Poder de
Polícia deve acontecer pelo órgão competente. No âmbito do Estado do
Ceará a Secretaria da Fazenda tem a competência para exercer a função de
fiscalizar todos os tributos estaduais. E a fiscalização das mercadorias em
trânsito na Região Metropolitana tem o caráter de observar se as notas
fiscais estão sendo emitidas corretamente e se os tributos correspondentes
estão sendo arrecadados. De modo que a fiscalização é o efetivo e regular
exercício do Poder de Polícia de competência da SEFAZ.
O parágrafo único do CTN referente ao artigo ora mencionado
dispõe:
Parágrafo único: Considera-se regular o exercício do poder de
polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites
da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se
de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou
desvio de poder.
Como mencionado nos conceitos acima, o Poder de Polícia tem a
finalidade de impedimento, ou seja, de evitar que ocorram danos à
coletividade. O Poder de Polícia restringe a ação do particular, evitando que
este realize determinados comportamentos que venham a prejudicar a
sociedade. De modo que as ações dos particulares são limitadas e de certo
modo a administração pública impõe obrigações omissivas ou comissivas a
seus administrados, visando conter os danos à coletividade.
Assim, é indiscutível que o Estado atua salvaguardando o
interesse coletivo. Por esta razão, o interesse particular deve deferência à
supremacia do interesse da sociedade. Este se sobrepõe àquele. Em
decorrência disto, o Poder de Polícia administrativa intervém visando conter
os abusos do cidadão comum.
Os atos de polícia exercido pela Secretaria da Fazenda são de
polícia administrativa. Na conceituação de Carvalho Filho (2004, p. 68), “a
Polícia Administrativa é atividade da Administração que se exaure em si
mesma, ou seja, inicia e se completa no âmbito da função administrativa.”
Por sua vez, Alexandrino (2002, p. 142) assevera que, a “[...]
polícia administrativa é exercida por órgãos administrativos de caráter
fiscalizador [...].” A Secretaria da Fazenda se enquadra no rol dos órgãos
fiscalizadores. E quando se trata da fiscalização de mercadorias em trânsito
na Região Metropolitana de Fortaleza, os fiscais que desempenham tal
incumbência estão agindo na sua função de polícia administrativa.
Além do poder de polícia administrativa, interessa-nos abordar a
polícia judiciária. É uma outra modalidade do Poder de Polícia. Esta
também exerce atividades de gestão de interesse público. No entanto, a
polícia judiciária tem características diversas da polícia administrativa, ou
seja, a polícia judiciária tem uma estreita relação com o indivíduo, pois atua
junto às pessoas, no que diz respeito ao cometimento do ilícito penal. Uma
outra característica importante é que a polícia judiciária é executada por
órgãos de segurança que objetivam a manutenção da ordem pública que é
de extremo interesse coletivo. Portanto, a polícia judiciária está intimamente
ligada à função jurisdicional penal. Nesse aspecto, há uma diferença
significativa entre a polícia administrativa e a judiciária: aquela tem atuação
específica. Sua atuação restringe-se ao âmbito da função administrativa.
Os meios de atuação da polícia administrativa dividem-se em dois.
São eles: o poder de polícia originário e o poder de polícia delegado. Na
conceituação de Alexandrino (2002, p. 143):
O poder de polícia originário é aquele exercido pelas pessoas
políticas do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios),
alcançando os atos administrativos provenientes de tais pessoas.
O Estado também pode delegar a pessoas administrativas do
Estado ou a órgãos da Administração Indireta o exercício do Poder de
Polícia. Neste caso, o Estado age especificamente através dos seus
agentes e órgãos internos. É o caso da Secretaria da Fazenda do Estado do
Ceará que recebe por delegação a outorga de agir na administração
tributária estatal. Desse modo, o Estado está agindo com pessoas
administrativas vinculadas a ele.
De modo claro, Alexandrino (2002, p. 143) formula a conceituação
a respeito do poder de polícia delegado:
O poder de polícia delegado (outorgado) é aquele executado pelas
pessoas administrativas do Estado, integrantes da chamada
Administração Indireta. Diz-se delegado porque esse poder é
recebido pela entidade da Administração Indireta, por delegação
(outorga) legal, da entidade estatal a qual pertence.
A atividade de polícia administrativa tem um objetivo específico de
regulamentar, controlar e conter qualquer atividade individual que possa
prejudicar ou afetar a coletividade em benefício do particular. De modo que,
o uso de bens e direitos individuais indiscriminados não podem prejudicar a
sociedade, estando o seu exercício sob o controle e regulamentação do
Poder Público.
Há duas formas de atividades que retratam a maneira como a
polícia administrativa pode agir. São elas: a preventiva e a repressiva. A
atividade de polícia administrativa preventiva tem como objetivo evitar que
um possível dano à sociedade seja cometido. Para conter as ações de
particulares, preventivamente o Estado se mune de normas limitadoras de
conduta, assim como, em outro momento, de normas sancionadoras.
No caso específico da Secretaria da Fazenda, esta exige o
cumprimento de normas a serem observadas pelos contribuintes, como seja
a exigência de obterem previamente sua inscrição no Cadastro Geral da
Fazenda para que possam comercializar legalmente suas mercadorias. Uma
vez inscritos, os contribuintes têm o dever de recolher o Imposto sobre
operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de
Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação
(ICMS) correspondente às vendas que realizam.
Desse modo, a SEFAZ está regulamentando as ações dos
contribuintes (particular) em benefício da coletividade. A concessão da
inscrição no Cadastro Geral da Fazenda é um ato administrativo vinculado,
porque os interessados devem obedecer a pré-requisitos exigidos na norma
legal para ter sua inscrição deferida. A inscrição é uma concessão, uma
licença para que o particular possa comercializar.
A atividade de polícia repressiva é, indubitavelmente, a
fiscalização propriamente dita. A atividade de fiscalização exercida pela
Secretaria da Fazenda é um bom exemplo, pois é uma forma de que dispõe
a administração pública de controle das atividades e bens dos
administrados. A atividade de polícia repressiva objetiva a aplicação da
sanção, uma vez constatado o ilícito administrativo. Verificado, pois, a
existência de infração a Secretaria da Fazenda, enquanto órgão
fiscalizador, através do fiscal que tem competência para isto, deverá lavrar
o auto de infração, aplicando a correspondente penalidade. A penalidade
consiste em multa pecuniária. O ilícito administrativo cometido pelo
administrado autoriza a SEFAZ a impor ao contribuinte alguma obrigação de
fazer ou de não fazer. Mas quase sempre se reverte na obrigação de dar, ou
seja, pagamento de multa, quando se lavra o competente auto de infração.
Finalmente, Filgueiras Júnior (2003, p. 101) afirma: “O poder de
polícia não se confunde com o poder sancionatório, que poderá dele
decorrer.” E conclui: “A sanção tem a finalidade intimidatória e repressora”
(FILGUEIRAS JÚNIOR, 2003, p.101). Mas deve ser assegurado ao
contribuinte o devido processo legal. Com a instauração desse processo
legal, o contraditório e a ampla defesa estão assegurados ao cidadão
contribuinte.
Conforme reza o artigo 5º, incisos LIV e LV da Constituição
Federal de 1988:
Art. 5º - ...
LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal;
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
O devido processo legal é uma proteção constitucionalmente
estabelecida, não podendo ser negada ao cidadão contribuinte. Caso
contrário, ocorrerá vício de legalidade. Assim, a Secretaria da Fazenda do
Estado do Ceará (SEFAZ) possui um órgão que tem a missão de julgar os
processos de auto de infração, uma vez provocada pelos litigantes ou à sua
revelia.
Então, o Poder de Polícia visa evitar danos, e para que estes
prejuízos a coletividade não ocorram o Poder Público estabelece as
sanções de polícia judiciais ou administrativas que devem ser aplicadas no
descumprimento das ordens estabelecidas.
A sanção administrativa na conceituação de Carvalho Filho (2004,
p. 77-78): “É o ato punitivo que o ordenamento jurídico prevê como
resultado de uma infração administrativa, suscetível de ser aplicado por
órgãos da Administração.” E conclui: “Se a sanção resulta do exercício do
poder de polícia, qualificar-se-á como sanção de polícia” (CARVALHO
FILHO, 2004, p. 77-78).
É de suma importância ressaltar, ainda, que nos ilícitos
administrativos cometidos pelos administrados a administração, exercendo o
Poder de Polícia, aplica as sanções deles decorrentes. E faz isto
observando, principalmente, o Princípio da Legalidade. Pois só a lei pode
instituir sanções administrativas, ou seja, as sanções de polícia. De modo
que, através de normas legais sancionatórias, a Administração Pública pode
aplicar as sanções de polícia. A multa é uma das mais comuns das sanções
de polícia.
Mais uma vez assevera Carvalho Filho (2004, p. 78): “São
sanções, na verdade, todos os atos que representam a punição aplicada
pela Administração pela transgressão de normas de polícia.” Portanto, a
Secretaria da Fazenda através de ações desenvolvidas por seus agentes
fiscais aplica as sanções através do auto de infração. Mas a Secretaria da
Fazenda também toma medidas de caráter administrativo que são
denominadas medidas de polícia. Existem, também, na doutrina do Direito
Administrativo as medidas de polícia que divergem em conceito das sanções
de polícia. As medidas de polícia não são, na verdade, sanções. As medidas
de polícia na conceituação de Carvalho Filho (2004, p. 78), “[...] são
providências administrativas que, embora não representando punição direta,
decorrem do cometimento de infração ou do risco em que esta seja
praticada”. E conclui se referindo as sanções de polícia que: “Sanções são
aquelas que espelham uma punição efetivamente aplicada à pessoa que
houver infringido a norma administrativa [...]” (CARVALHO FILHO, 2004, p.
78).
Os agentes do fisco deverão combater a sonegação fiscal e buscar
o incremento da receita tributária. E para isto, deverão investigar e
descobrir os ilícitos administrativos tributários cometidos pelos contribuintes
que provocam prejuízos financeiros ao Estado. Ato contínuo, deverão tomar
as providências legais cabíveis, ou seja, lavrar o auto de infração
competente, aplicando ao faltoso a sanção. As sanções de polícia, neste
caso, devem ser aplicadas, sob pena dos Agentes do Fisco responderem
por omissão. E se agirem de modo diferente do que manda o ordenamento
jurídico, respondem por excesso de exação.
Percebe-se ao longo das análises apresentadas que o Poder é um
atributo conferido ao servidor público para que este desempenhe suas
funções. Esse poder é, na verdade, uma prerrogativa conferida por lei.
Portanto, qualquer ação ou omissão do agente público deve revestir-se de
legalidade. É o princípio da supremacia da lei. Em momento algum, o
agente público pode agir contrariamente aos ditames legais. A sanção
aplicada não pode revestir-se de desproporcionalidade. O fato em si poderá
ocorrer, se praticado em desconformidade com a norma jurídica. O uso do
poder é conforme o traçado na lei.
O interesse público é um princípio da Administração Pública, na
qual todo servidor público tem o dever de observar. Assim, Mello (2003, p.
87) afirma: “O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado
é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade.”
Ainda sobre o princípio do interesse público, Mello (2003, p.90)
entende que,
[...] por exercerem função, os sujeitos de Administração Pública
têm que buscar o atendimento do interesse alheio, qual seja, o da
coletividade, e não o interesse de seu próprio organismo, qua tale
considerado, e muito menos o dos agentes estatais.
As ações do agente do fisco devem ter a ótica do combate à
sonegação fiscal, tomando as medidas legais cabíveis de modo a assegurar
a consecução dos fins públicos.
O agente do fisco deve agir observando os limites da lei, uma vez
que lhe é vedado o excesso ao agir. Deve observar ainda os princípios
fundamentais da Administração Pública, principalmente o da moralidade
administrativa. Qualquer ação do agente público que não observar esses
pré-requisitos estará sujeita à declaração de nulidade.
O abuso de poder é uma anomalia, uma desconformidade, ou seja,
uma ação odiosa. Além de ilícita e ilegítima, a ação praticada está passível
de nulidade. Portanto, o agente público sujeita-se aos ditames da lei, no que
se refere à competência, finalidade e a forma. Portanto, qualquer ação
inobservando esses limites, está caracterizado o abuso de poder que será
por excesso ou desvio.
Filgueiras Júnior (2003, p. 89) conceitua abuso de poder como
sendo,
[...] a atuação do agente público em desconformidade com a ordem
jurídica, em razão de sua função. Por isso, os atos decorrentes de
abuso de poder serão considerados atos contaminados por vício,
que deverão ser invalidados, já que os vícios dessa ordem são
inconvalidáveis.
Numa outra manifestação formulada por Meirelles (1999, p. 95),
observa-se que o abuso de poder “ocorre quando a autoridade, embora
competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou
se desvia das finalidades administrativas.”
O excesso de poder é uma das formas de abuso de poder. E se
caracteriza por uma atuação do agente público fora dos limites de sua
competência. O ato praticado por agente público, nestas condições, é
considerado ato arbitrário, ilícito e nulo. É, indubitavelmente, uma
ilegalidade. E o ato praticado se reveste de ilegitimidade, pois o Agente não
tinha competência para agir, ou seja, sua ação estava à margem do que a
lei lhe permitia. Responderá pelo crime de abuso de autoridade.
A Secretaria da Fazenda possui nos seus quadros funcionais o
Auditor da Receita Estadual e o Auditor Adjunto da Receita Estadual.
Aquele tem competência para realizar auditoria interna (fiscalização em
profundidade), ou seja, levantar estoque das empresas contribuintes do
ICMS e analisar documentos e livros fiscais conforme determina a lei. O
Auditor Adjunto da Receita Estadual não tem essa competência, uma vez
que a lei não lhe conferiu tal prerrogativa. Se o Auditor Adjunto fiscalizar um
contribuinte do ICMS nos moldes ora mencionados, estará agindo com
excesso de poder. No entanto, o Auditor Adjunto pode fiscalizar um
contribuinte do ICMS, desde que a mercadoria destinada a ele se encontre
em trânsito, e desde que tenha competência para tal ato. Mas, se decide por
conveniência realizar auditoria na empresa, age além do que a lei estipulou.
É, indubitavelmente, uma conduta abusiva.
O desvio de poder ou de finalidade é um vício. E, assim deve ser
evitado. Decorrente de um Ato Administrativo anulável seus efeitos devem
ser corrigidos.
A supremacia do interesse público é um dos princípios básicos da
Administração. E as ações dos administradores e agentes públicos não
podem perder de vista essa finalidade estatal. De maneira que a atuação do
agente deve fundamentar-se em defender o interesse público, respeitando
ao mesmo tempo os direitos legítimos dos cidadãos. O agente não pode, de
modo algum, proceder de maneira diversa daquela estipulada pela lei. A lei
tem a característica de tutelar sempre aos interesses públicos e é instituída
visando esta finalidade. Se o ato administrativo praticado pelo Agente está
fora deste limite, extrapolou os seus fins. Acaba, pois, o agente provocando
um dano ao Poder Público, dando margem aos administrados de provocar o
Judiciário a manifestar-se, em apoio aos seus justos apelos.
Isto posto, considera-se de fundamental importância incluir em
nosso trabalho uma breve discussão sobre ética, visto ser primordial a
formação ética no serviço público.
2.2 Pressupostos históricos da ética
Os problemas do homem, principalmente no campo político e
moral, foram os motivos de iniciar a discussão sobre ética, ainda na Grécia
Antiga. Surgem de Sócrates, nascido em Atenas em 470 (a.C), as primeiras
concepções a respeito do assunto. Sánchez Vazquez (2002, p.269) afirma
que, “[...] a ética socrática é racionalista.” A idéia de Sócrates é a do bem e
do mal. Para ele a idéia do bem está intrinsecamente ligada à felicidade da
alma e à idéia do bom como útil para a felicidade. Sócrates, ainda, formula
a tese da virtude, que em grego se diz areté, como capacidade última do
homem. A virtude do homem seria o conhecimento. Para Sánchez Vazquez
(2002, p.270), “[...] quem age mal é porque ignora o bem; por conseguinte,
ninguém faz o mal voluntariamente [...].” Sócrates termina suas abstrações
na defesa de que a virtude pode ser transmitida ou ensinada aos homens.
A tese de Sócrates é que a bondade, o conhecimento e a
felicidade se completam. De modo que, conhecendo o bem, o homem age
retamente e não deixa de praticá-lo. Por outro lado, a felicidade do homem
é resultado de se sentir dono de si mesmo quando aspira ao bem. Então,
as primeiras considerações a respeito de ética formuladas por Sócrates nos
levam a acreditar que o homem é virtuoso. Sabedoria, Justiça, Fortaleza e
Temperança são virtudes do homem na visão socrática.
Afirma Reale; Antiseri (1990, 89): “A virtude (cada uma e todas as
virtudes, sabedoria, justiça, fortaleza, temperança) é ciência (conhecimento)
[...].” Ninguém pratica o mal sabendo que está fazendo o mal. Para
Sócrates, ninguém peca por querer e considera impossível que o homem
conheça o bem e não o pratique. O mais interessante na concepção de ética
de Sócrates é nos remeter a acreditar na bondade do homem com suas
idéias iniciais a respeito do assunto. Acreditar na bondade do homem
sabendo que pode praticar o mal, conhecendo o bem, é algo muito
relevante. E isto pode acontecer.
“O intelectualismo socrático”, como é conhecida a sua teoria,
quando destacou a virtude e a ignorância do homem, se referindo à ética
humana, influenciou todo o pensamento dos gregos, naquela época.
Resumidamente: para Sócrates a natureza do homem está na alma: na
razão. Já as virtudes revelam a natureza do homem, além de aperfeiçoar a
sua natureza. Com fundamento nesta teoria, conclui-se, portanto, que as
virtudes vão se revelar na forma de ciência e conhecimento.
Por fim, Sócrates acredita que o homem faça o bem, se o
conhece. E se não o faz, é por ignorância do conhecimento. Porque
desconhece que o está fazendo. Pode o homem, até fazer o mal, mas tenta
tirar da sua ação o bem. Como assevera Reale; Antiseri (1990, p. 90): “É
impossível dizer ‘vejo e aprovo o melhor, mas no agir me atenho ao pior’,
porque quem vê o melhor necessariamente também o faz”. E conclui: “[...]
para Sócrates, como para quase todos os filósofos gregos, o pecado se
reduz a um ‘erro de cálculo’, a um ‘erro de razão’, precisamente à
‘ignorância’ do verdadeiro bem” (REALE; ANTISERI, 1990, p. 90).
Na ética moderna, surge com Kant o imperativo categórico. Teoria
segundo a qual o homem age de tal modo que os seus atos passam a ser
uma lei universal. Três outras idéias nascem com a ética na visão de Kant e
elas se entrelaçam: a idéia da moral, da liberdade e da boa vontade. Com
respeito às idéias acima, transcreve-se uma afirmação de Kant: “[...] sem
liberdade não pode haver virtude e sem esta não existe a moral, nem pode
haver felicidade dos povos, porque também não pode haver justiça” (SÁ,
1996, 36).
Uma ação só tem valor, na visão de Kant, quando o homem age
sob o impulso de sentimento do dever. É uma consideração relevante sobre
ética utilizada nos nossos dias. Sobre a boa vontade, Kant escreveu que
“nada é possível pensar que possa ser considerado como bom sem
limitação, a não ser uma só coisa, uma boa vontade” (SÁ, 1996, 37). E
conclui: “A lei da vontade ética é a que, entende ele, sobre todas prevalece”
(SÁ, 1996, p. 37). No ser humano não há limitação para agir com boa
vontade. A boa vontade é ilimitada nas pessoas. Mas, há de considerar que
é muito improvável que havendo boa vontade a ação não seja valorada.
O centro da discussão da ética de Kant está na moral. A ética de
Kant é antropocêntrica, isto porque Kant considera que o homem como
consciência cognoscente ou moral é um ser, também ativo, criador e
legislador. O homem para Kant é responsável pelos seus atos e tem
consciência do seu dever. Para Kant o homem é, e tem que ser, livre.
Sánchez Vazquez (2002, p. 282) transmite uma idéia de Kant: “O único bom
em si mesmo, sem restrição, é uma boa vontade.”
Para Kant, o importante é com que vontade a ação foi praticada. O
cumprimento do dever e a sujeição à lei moral é o que importa para a ética
de Kant. O respeito ao dever que deve ser cumprido. Essa teoria de Kant é
a mais importante. Sánchez Vazquez (2002, p. 283) nos transmite outra
idéia de Kant: “Se o homem age por puro respeito ao dever e não obedece a
outra lei a não ser a que lhe dita a sua consciência moral, é como ser
racional puro ou pessoa moral, legislador de si mesmo.”
Faz-se uma última consideração a respeito da ética kantiana:
apenas os imperativos categóricos são leis morais. Reale; Antiseri (1990, p.
910) discorre a respeito dos imperativos categóricos afirmando que,
eles são universais e necessários, mas não como o são as leis
naturais. Como efeito, enquanto as leis naturais não podem deixar
de se concretizar, as leis morais podem até não se concretizar,
porque a vontade humana está sujeita não só à razão, mas
também as inclinações sensíveis, podendo por isso se desviar. E
exatamente por essa razão é que as leis morais são chamadas
“imperativos” ou deveres”.
Ingressando no campo da ética contemporânea podemos destacar
Henri Bergson, que nasceu em Paris em 1859, e é o representante mais
conceituado e original da nova "filosofia da vida", a qual dele recebeu a
forma mais acabada. A teoria de Bérgson é batizada como evolucionismo
espiritualista. Ele é considerado o mais importante filósofo francês de sua
época. E tem reflexões acerca da ciência, da arte, da sociedade e da
religião. A ética de Henri Bergson se fundamenta na moral. E ele divide a
moral em duas espécies: a moral fechada e a moral aberta. Para Bergson as
normas morais têm duas fontes: a pressão social e a fonte de amor.
A partir dessas considerações iniciais, tenta-se deixar uma
contribuição da ética na visão de Henri Bergson. Na ótica bergsoniana, as
normas são resultado das pressões sociais exercidas sobre o homem e
expressam as exigências da vida associada dos diversos grupos humanos.
Essa pressão se dá pela tendência da sociedade em visar à perpetuação e
conservação dos costumes sociais. È uma tendência natural, por isso
considera-se a moral fechada. A conservação dos costumes é natural
porque o homem tende a seguir o caminho já percorrido pelos outros.
Conforma-se com as regras e normas estabelecidas pela sociedade e se
adequa da melhor forma a elas.
Para Bergson, o homem em sociedade tem um hábito: o de
contrair hábitos. Reale; Antiseri (1991, 722) escreve: “O que está na base
da sociedade é apenas o hábito de contrair hábitos. E, em análise profunda,
ele é o único fundamento da obrigação moral.” Então se pode concluir que a
moral da obrigação e do hábito é a moral da sociedade fechada. Por si, dá
para entender que a moralidade é resultante de uma pressão social,
principalmente com o objetivo de conservar os costumes sociais existentes.
Concluindo a sua teoria sobre a ética, Bergson discorre sobre a
moral absoluta. Esta resulta da sociedade aberta. Não é propriamente moral
social, mas sim moral humana e pessoal. Tal é a moral do Cristianismo.
Com respeito à moral aberta, Reale; Antiseri (1991, p. 723)
assevera:
Essa é a moral do cristianismo, dos sábios da Grécia e dos
profetas de Israel. Essa moral é obra criadora de valores
universais, de heróis morais como Sócrates ou Jesus, que vão
além dos valores do grupo ou da sociedade a que pertencem para
ver o homem enquanto homem, a humanidade inteira, e a
humanidade inteira é a sociedade aberta.
A sociedade fechada perpetua os hábitos adquiridos e os
transforma em tabus. Já a sociedade aberta é original e recorre à
profundidade da pessoa. A sociedade aberta encontra guarida nas melhores
coisas da vida: o amor e a liberdade. Este tipo de sociedade tem uma
característica de ser criadora e progressista, pois não é uma sociedade
acabada e tem como princípio a exaltação da vida. Assim como é a teoria
ética de Bergson.
Por fim, a moral fechada nada mais é que a plena obediência às
leis impostas, que tem como objetivo maior conservar a sociedade, com o
intuito de evitar ser contemplado pelas sanções políticas, impostas por ela
aos transgressores. Já a moral aberta busca o amor. Esse é seu principal
fundamento. É a moral fundada no amor em busca do progresso da
humanidade.
Acreditando ter esboçado alguns elementos relevantes sobre a ética
para nosso trabalho, com a explanação de algumas doutrinas éticas fundamentais
de pensadores que desenvolveram suas teses em diferentes épocas, dar-se-á
continuidade ao presente capítulo, com a discussão sobre a importância da
formação ética dos seres humanos para a sociedade e para as instituições
públicas e privadas.
2.3 A importância da formação ética
Com o objetivo de permitir um maior entendimento sobre a
importância da formação ética dos seres humanos, seria de extremado valor
apresentar um conceito inicial sobre ética. Na concepção de Sá (1996, p.
15), a ética é entendida como sendo “a ciência da conduta humana perante
o ser e seus semelhantes.” Numa outra percepção Souza (1998, p. 27)
destaca que a “ética é um conjunto de valores e princípios orientadores da
ação humana.”
Na verdade, o que importa na ética, no primeiro momento, é a
ação praticada pelo ser humano. E não há dúvidas que devem ser
escolhidas as melhores ações. Aquelas recheadas de virtudes. As ações
praticadas não devem contemplar o sofrimento ou, ainda, provocar o
prejuízo de outras pessoas. Uma boa ação deve visar o bem maior, não
deve permitir a assistência, ou interesse pessoal. O bem sublime seria
alcançar os interesses da coletividade. Qualquer ação, seja ela virtuosa ou
não, passará pela observação de terceiros podendo, esses, aprová-la ou
desaprová-la.
A formação ética é de relevante importância, uma vez que, sem
ela ocorrerá o descaminho dos seres humanos. Por conseguinte, a ação
denota comportamento humano e conduta. Na conduta dos seres humanos
o que se observa é a moral. A moral se refere aos bons costumes. Stukart
(2003, p.14-15) nos brinda com um conceito interessante sobre moral: “A
moral é o conjunto de costumes, normas e regras de uma sociedade.” E
assevera mais uma vez: “A moral então é a regra para um comportamento
adequado, conforme os costumes que a ética deve definir em relação ao
que é bom” (STUKART, 2003, p. 14-15). Nessa linha de raciocínio Souza
(1998, p. 30) entende que a “moral é a ética positivada na ação humana
concreta.” E finaliza: “A moral é sempre a consumação prática de uma
determinada ética.”
Os atos dos seres humanos e as formas de comportamento do
homem diante das diversas situações que a vida impõe, exigem de nós,
muitas vezes, uma decisão. Por outro lado, esses atos e formas de
comportamento, definidos como moral, estão sob o juízo de valor de outras
pessoas que podem aprová-los ou desaprová-los.
O que se busca na ação humana é uma conduta valorável. O ser
humano deve, incessantemente, contrair determinadas posturas e padrões
de comportamento que, uma vez sendo colocadas sob o olhar de avaliador
do controle social tenha, em contrapartida, uma sanção positiva. Mesmo
porque nem sempre as condutas são premiadas com esse tipo de sanção.
De outro modo, as sanções negativas impostas pela sociedade ressoam
como rejeições a determinadas condutas. Seria, desse modo, uma resposta
dada pela sociedade aos “infratores”. O que se busca, de certo modo, com a
ética é um modelo de conduta conveniente, no sentido de que a prática do
bem deve sobrepor-se a todas as demais condutas.
A liberdade, enquanto faculdade de agir, é intrínseca ao modelo
de conduta, ora abordado. A liberdade, um bem excelente por si mesma,
pode ser uma ameaça para quem não sabe usá-la ou para quem se sente
provocado pelas ações de outras pessoas. Liberdade exige respeito aos
direitos dos demais indivíduos. E ética é, sobretudo, respeito aos direitos
humanos. Liberdade, também, permite aos seres humanos o direito de não
agir. Caracteriza tal atitude mais uma de suas modalidades de
manifestação. O fato de as pessoas deixarem de agir, diante de
determinadas situações, pode caracterizar-se como uma postura
extremamente ética. Pois, na verdade, não se trata de uma omissão. A
pessoa deixou de agir, quando a liberdade lhe permitia fazê-lo, e a lei não o
proibia.
Por outro lado, para algumas pessoas ou para a própria lei, a falta
de ação pode caracterizar-se como uma omissão, ou seja, a pessoa,
conforme determinava o dispositivo legal, deveria ter agido e não o fez.
Então, fica caracterizada a omissão. E a omissão é uma atitude antiética. A
pessoa deixou de praticar a ação ferindo a norma legal. Desse modo, a
atitude é antiética.
A ausência de ação pode ser algo desejável para determinados
seres humanos, como uma opção de escolha inteligente no sentido de
manter-se fiel e se postar de forma extremamente ética. O ser humano
elege suas ações e as premia de valor. De outro modo, o não agir pode
nortear uma omissão. As omissões, certas vezes, estão recheadas de
antieticidades. Mas, esta não é, com certeza, a conduta desejada, e muito
menos valorada. Como diz Stukart (2003, p. 14): “A ética não analisa o que
o homem faz, [...] mas o que deveria fazer.” Assim, acredita-se que o
homem deveria fazer o certo. Se a omissão tem como escopo manter-se
eticamente, é uma atitude digna de louvor. A liberdade de agir ou não é uma
contemplação da vontade do ser humano. E a vontade do ser humano deve
ser canalizada para a prática de boas ações. Portanto, uma boa ação é
moralmente valiosa.
Ética e a moral não são a mesma coisa, embora os dois conceitos
estejam intimamente ligados, pois se referem a costume, conduta e modo de
agir. Alguns doutrinadores apresentam seus conceitos. Para Passos (2004,
p. 23), “[...] a moral normatiza e direciona a prática das pessoas, e a ética
teoriza sobre as condutas, estudando as concepções que dão suporte à
moral.” E conclui que, a “[...] ética é a ciência da moral.”
Para Sánchez Vázquez (2002, p. 23): “A ética é a teoria ou ciência
do comportamento moral dos homens em sociedade. Ou seja, é ciência de
uma forma específica de comportamento humano.”
A moral tem um caráter social e não pode ser analisado de forma
individual. As normas morais são sempre postas pela sociedade e
reproduzem, principalmente, a cultura de um povo. O comportamento
humano deve estar em consonância com a cultura daquela sociedade e com
os valores morais por ela delineados. A sociedade constrói suas normas de
acordo com o seu modelo social envolvendo crença, cultura e até a
formação econômica e social daquela sociedade. Então, existem, a partir
daí, normas de conduta formuladas por ela, de modo a atender as
necessidades sociais e que levem a uma convivência social harmoniosa e
equilibrada.
A prática moral deve ser consciente, com liberdade e condições de
escolha. Mas, há um limite para as práticas morais. O ato moral não deve
ser arbitrário. A liberdade de que dispõe o ser humano de escolher as
opções que melhor lhe convêm, deve ser abrilhantada de certos
condicionamentos sociais. De maneira que o indivíduo considera-se no
dever de escolher a conduta mais consciente socialmente.
Outrossim, a conduta humana deve ser precedida de virtude além
do que é, via de regra, uma expressão da vontade do ser humano. Mas,
pode manifestar-se contrariamente. Na assertiva de Sá (1996, p.37): “A
conduta, nas sociedades, nem sempre está de acordo com a virtude, como
padrão ideal a ser alcançado”. E conclui suas abstrações: “Sem liberdade
não pode haver virtude e sem esta não existe moral [...]” (SÁ, 1996, p. 37).
Não se pode negar que a sociedade está sempre em mutação,
devido ao avanço da tecnologia e a velocidade das informações. Por isso, a
sociedade evolui rapidamente e passa a refletir sobre seus costumes, numa
ânsia, incessante, de reformá-los. Uma sociedade aberta a mudanças tende
a quebrar seus paradigmas com o intuito de ressocialização de novos
valores e novos costumes, aprendidos a partir de um processo evolutivo da
cultura e da informação. Os costumes são fatores determinantes da conduta
humana. A conduta, por sua vez, é variável e, assim, se manifesta de
acordo com os costumes de cada sociedade. Geralmente, as sociedades
são fiéis às suas tradições; tentar agir diferentemente delas, muitas vezes,
se torna tarefa das mais difíceis, quando não, imperdoavelmente,
reprováveis. A conduta, portanto, sofre influências externas e pode
ocasionar variações e nisso é o que difere em relação ao comportamento
humano, que se manifesta sempre de forma constante.
Do que foi explanado pode-se chegar à seguinte conclusão: as
condutas humanas serão aprovadas ou reprovadas pela sociedade. Toda
conduta humana valorativa tende a ser uma ação virtuosa, na busca pelo
alcance do bem comum e não provocar ou permitir prejuízos a terceiros em
benefício pessoal. Ainda mais, deve ser regada de vontade e,
principalmente, de consciência. Comportando-se, desta forma, ou seja,
observando-se os fundamentos, ora apresentados, é possível que a conduta
seja imbuída dos princípios e aspectos éticos desejáveis.
Numa sociedade, as pessoas buscam escolher as melhores
opções no momento de agir. Dentre as possibilidades de escolha atribuem a
um objeto ou ação determinado valor. No processo de escolha final é
possível que a preferência seja por aquele objeto que para o sujeito que
está optando seja mais valorativo. Nesse momento, são critérios
considerados importantes, para uma boa opção de escolha, as tradições e
os costumes de cada povo.
Almeida (2002, p. 42) destaca que “aquilo que é mais desejado,
almejado por nós diz que é o mais valioso.” E finaliza afirmando que: “Aquilo
que tem valor é que nos leva a agir, é nossa motivação. Quanto maior nossa
vontade de obter algo, maior o valor desse objeto” (ALMEIDA, 2002, p. 42).
Assim são as ações praticadas pelo homem. Atribui-se valor à conduta
humana no momento em que se faz a distinção entre o bem e o mal. O valor
é um critério de avaliação da conduta humana. Determinadas condutas
podem ser desvalorizadas. Tal ocorre quando se percebe que aquela
conduta não contempla princípios, verdadeiramente, éticos. Ao contrário,
uma ação praticada deve ser permeada de requinte ético. Valorar está
dentre as possibilidades de escolha do indivíduo. No seu julgamento a
conduta preferida é aquela que proporciona maior respeito. A conduta tem
que ser digna, ou seja, com retidão de propósitos. Desse modo, uma
conduta é reputada positiva quando a ela é dispensado o respeito merecido.
Prioriza-se uma conduta nobre e digna. Esta deve ser a tendência. Assim,
afirma Almeida (2002, p. 49) sobre a dignidade: “É o direito ao respeito”
O caráter do ser humano é a sua marca. Há, indubitavelmente,
uma relação estreita entre o caráter e a virtude. Nas condutas humanas
toda ação carrega no seu âmago o caráter do agente. O caráter transpira a
índole do indivíduo e dele se esperam ações, tendenciosamente, voltadas
para a prática virtuosa. Portanto, para Stukart (2003, p. 17), “a conduta
certa é a conduta útil, é um meio para se atingir o bem.” Não há como
afirmar que uma conduta dolosa visando atingir a outrem, em qualquer
aspecto, seja uma conduta respingada de eticidade.
No campo das religiões é, de fato, muito comum se professar a
ética divina. Stukart (2003, p. 15) discorre que, “até filósofos desvinculados
de qualquer religião professam uma ética divina.” Mas, o que se deve tirar
de lição e atribuir valor é considerar que as ações humanas devem
visualizar o amor ao próximo. Quando se ama, não se magoa e se permite
oferecer sacrifícios em benefício do outro. O objetivo relevante da ação
seria contemplar a felicidade do outro. Esta é a máxima. De qualquer
monta, em relação à ética, o que se enaltece é um princípio norteado pela
regra da moral cristã: “Amar o senhor teu Deus com todo o teu coração”. E
por fim, ser observado por todos os seres humanos o mandamento maior de
respeito e doação ao próximo: “Ama o teu próximo como a ti mesmo”
(Mateus 22, 37, 39). Verdade e moral integram a plataforma da ética e
merecem destaque necessário, dada a sua importância.
Palavras de Sá (2000, p.54): “Com relação à verdade, por
exemplo, cuja prática é uma conduta consagrada, é preciso que a educação
ressalte seu valor com o destaque necessário.” Isto quer dizer, em outras
palavras, que a educação para a formação ética das pessoas é
indispensável e de indiscutível valor. O caminho a ser trilhado eticamente
requer e exige posicionamentos verdadeiros. Não há como se comportar
eticamente se a postura do cidadão está impregnada de afirmações e
atitudes não verdadeiras. E, a mentira tem pernas curtas. Provoca, portanto,
prejuízos morais e até econômicos a si e a terceiros.
O caminho da verdade e da moral para Confúcio se resume em
“reciprocidade”. E ressalta, ainda: “Não faça aos outros o que não quer que
lhe façam” (STUKART, 2003 p. 17). Assegura-se que a boa formação ética
dos seres humanos propicia uma relação interpessoal de qualidade, pois
diminui a fragilidade da relação e favorece o desenvolvimento humano
harmonioso, visto que passam a observar mais e melhor as regras de
conduta e convívio social, agindo em conformidade com os padrões
culturais definidos pela sociedade a que estão integrados. Os padrões de
comportamento são estabelecidos através de regras e normas,
principalmente normas jurídicas ou de direito. Normas essas que visam
assegurar os direitos individuais do cidadão e estabelecer seus deveres
para com a nação.
Em sociedade, a conduta dos seres humanos deve estar em
consonância com os deveres estabelecidos constitucionalmente. O princípio
da legalidade, devidamente normatizado na Constituição Federal, declara
que se pode praticar tudo aquilo que a lei não proíbe. Se o indivíduo pratica
atos em consonância com o ordenamento jurídico, não há o que questionar,
sua ação é permitida. Assim, não caracteriza desvio de conduta. Portanto,
se a conduta é legitimada, constitucionalmente, tem por si mesma a
presunção de justa e ética.
Referindo-se a tratamento igualitário, do Estado para com os
cidadãos, o princípio da igualdade adota o critério de que todos têm direito
a tratamento idêntico, conforme os critérios estabelecidos nos atos
normativos. Direitos iguais para todos que se encontram nas mesmas
condições. Tratamento igual para os iguais e desigual para os desiguais.
Prevalece o princípio da justiça de Aristóteles. Nas condutas, portanto,
exige-se o cumprimento daquele que tem o dever de praticá-lo, de modo a
garantir e assegurar aos demais os seus direitos. Respeito de alguns para
com os demais membros da sociedade. Canaliza-se a noção de dever para
o aspecto ético. Quando se refere à ética, o dever cumprido se exterioriza
através de sentimentos. Esse sentimento seria, portanto, o desabrochar
latente do dever ético. O sentimento de que os deveres sociais
estabelecidos foram devidamente observados.
A virtude do ser humano está em praticar o dever ético, não por
um ato obrigatório, mas por uma disposição natural, ou seja,
espontaneamente. O cumprimento do dever ético resulta na satisfação do
dever moral do indivíduo. É relevante o fato de que algumas ações são
praticadas em obediência aos preceitos legais, ou seja, por uma imposição
normativa. Mas, o ideal nas condutas é que devam reproduzir a idéia de que
a virtude não está no cumprimento do dever através de uma pressão
coletiva social, mas na alimentação da consciência pessoal do ser humano.
A virtude do dever ético, então, deve se ater a um ato extremamente
voluntário e absolutamente natural. A partir daí advém a idéia de que o
dever ético provém de um ato de vontade.
A vontade é uma faculdade intrínseca ao ser humano. Tem o
sentido de desejo. Assim, o homem ético é aquele consciente das suas
obrigações. É aquele que tem a vontade de praticar as melhores ações. Não
por obrigação ou imposição, mas por determinação da sua consciência, ou
vontade própria. O homem tem que ser consciente das suas
responsabilidades. Como afirma Nalini (2004 p. 349), “[...] homem
consciente de suas responsabilidades é o homem ético.” Então, a vontade é
uma característica indispensável para quem pretende, ou objetiva, agir
eticamente. O certo é que as condutas recheadas de eticidade acabam
limitando o poder do direito de discipliná-las ou até de sancionar as
infrações pertinentes. Mesmo porque se faz desnecessário.
Finalmente, admite-se que o homem tem a liberdade de escolher,
de acordo com seus posicionamentos e com sua decisão, a conduta que
melhor lhe convier. Não há dúvidas que é uma escolha livre e consciente. O
comportamento moral envolve livre escolha que deve regar-se de
responsabilidade e eticidade. A ação do homem visa atender as suas
necessidades e faz sua escolha de maneira que lhe seja significativa, útil e
funcional. O que importa é que a conduta seja consciente e valorativa. O
homem então, toma decisões de realizar ações conscientes.
O ser humano, por intermédio da sua consciência, analisa
criticamente as suas próprias ações. Dessa análise pode sair uma
aprovação ou reprovação dos atos praticados. A consciência muitas vezes
exige de nós um modelo de conduta ideal, aquele que para a maioria seria a
melhor ação e de mais valor.
Sá (1996, p. 58) assegura:
A consciência ética, portanto, é esse estado decorrente de mente e
espírito, através do qual não só aceitamos modelos para a
conduta, como efetivamos julgamentos próprios; ou ainda, nos
condicionamos, mentalmente, para a realização dos fatos
inspirados na conduta sadia para com nossos semelhantes em
geral e os de nosso grupo em particular e também realizamos
críticas a tais condicionamentos.
A bem da verdade, as pessoas necessitam de uma consciência
ética formada para agir de modo ético. A consciência ética trilha o caminho
da conduta sadia. À vontade da consciência é que norteia as melhores
ações a serem praticadas pelo indivíduo. A prática do bem deve estar
próxima ao ser humano para que esteja habilitado a conduzir suas ações em
benefício das outras pessoas. Uma vez sendo em seu próprio benefício não
provoque prejuízos às demais. Por isso, as atitudes das pessoas dependem
da sua consciência. Se uma atitude é produzida em prejuízo de alguém,
sem dúvida, não foi a melhor e não será uma atitude ética.
2.4 Ética institucional e ética profissional
Hoje a questão da ética é discutida em todas as organizações. As
instituições buscam de seus funcionários uma postura cada vez mais ética,
para com os seus clientes (público externo), assim como entre os próprios
funcionários da organização (público interno). De modo que o tema ética é
bastante atual e através dela as organizações buscam incessantemente
alcançar a credibilidade no mercado. É com postura ética que as empresas
passam a ser mais acreditadas, consolidando, assim, resultados
satisfatórios em benefício da organização.
Por desejarem, então, postura mais ética de seus funcionários é
que as organizações resolveram desenvolver programas e códigos de
conduta ética. Esses programas e códigos são uma espécie de contrato de
classe que visam, prioritariamente, determinar comportamentos internos e
externos, de maneira que essas organizações se sentem na
responsabilidade de definir critérios de conduta para, a partir daí, serem
vistas pela sociedade sintonizadas com seus valores.
No código de ética de uma organização estão definidos os valores
da empresa. E esses valores, uma vez formatados, devem ser adotados por
seus funcionários. Um código de ética, bem definido, torna a empresa mais
transparente, diante de seus funcionários, dos seus clientes e da sociedade
em geral.
Na verdade, o código de conduta ética das organizações objetiva
impedir comportamentos contrários às virtudes exigíveis na Instituição, por
parte de seus funcionários. Deles se exige uma atitude profissional ética e a
sua manutenção. Toda e qualquer falta de postura ética das instituições,
sejam elas públicas ou privadas, reduz, consideravelmente, sua
transparência e em conseqüência disso sua credibilidade fica
comprometida.
O código de ética ainda retrata a clara política organizacional
desenvolvida pela instituição e as questões éticas prioritárias e
indispensáveis para a mesma, no que se refere aos seus valores. Mas algo
é inquestionável, as organizações necessitam melhorar o seu padrão ético.
A questão da corrupção é, indiscutivelmente, o maior problema das
organizações e a que melhor delineia a falta de ética empresarial no nosso
país.
Humberg (2002, p. 25) define ética organizacional:
Um comportamento regido por padrões claros, explícitos, que
correspondem à postura real dos dirigentes dessa organização. Ou
seja, a ética é parte daquilo que se define como cultura ou filosofia
organizacional: são padrões de comportamento que correspondem
a valores reais, aceitos e assumidos pelos componentes da
organização, a partir de sua cúpula. Isso significa que a ética
organizacional não corresponde necessariamente a padrões morais
ou religiosos, embora seja de esperar e desejar que isso ocorra.
Os padrões éticos organizacionais devem estar bem delimitados,
além do que devem ser bem apreciados pela sociedade. É uma questão de
transparência e busca de uma maior credibilidade perante a coletividade.
Quando uma organização resolve implantar um programa de ética,
os primeiros passos se voltam para a criação de um código de conduta
ética.
Em matéria de ética, o Brasil deixa a desejar. Pode-se até afirmar
que o país vive a sua maior crise dos últimos tempos. Por isso é que a
sociedade brasileira deseja tanto modelos éticos, principalmente na política,
nas empresas e no serviço público federal, estadual ou municipal. O motivo
é simples: o nível ético no Brasil é baixíssimo. Humberg (2002, p. 28)
assegura: “O Brasil chegou ao nível mais baixo da história em termos de
nível ético: empresarial, governamental, político etc.”. E a necessidade de
um verdadeiro e eficaz combate nesta esfera se torna cada vez mais
evidente. O caminho a seguir é a aplicação de sanções políticas, ou seja,
penalidades rígidas a quem pratica padrões de comportamento que vêm de
encontro aos preceitos legais normativos.
Humberg (2002, p. 28) assevera:
Alguns exemplos de problemas éticos mais em evidência hoje: [...],
suborno a fiscais, sonegação de impostos em vez de discussão
jurídica [...], comportamentos equívocos em relação aos
funcionários, [...], etc.”.
De maneira que os problemas em que as empresas se vêem
envolvidas por falta de ética de seus funcionários, são muitos. Isso acarreta
o insucesso da empresa, provoca falta de credibilidade, leva a prejuízos de
ordem econômica, porque ninguém contrata quem não merece confiança.
Portanto, as práticas éticas devem ser estabelecidas pela organização e
cumpridas com rigor por seus funcionários. Somente assim é possível
atingir o sucesso organizacional.
Em resumo, os padrões de comportamento inadequados têm
gerado prejuízos de ordem ética e econômica para as organizações. Perdem
as organizações e a sociedade com o avanço de procedimentos aéticos
dentro das instituições públicas e privadas.
Diante de tantos prejuízos para as empresas e para a sociedade,
surgem inevitavelmente propostas de mudança. E o caminho encontrado
para a efetividade das mudanças almejadas é, exatamente, a
implementação de programas de ética empresarial. O desejo é um só:
reverter a atual situação de descrédito das Instituições no que se refere à
postura inadequada nos procedimentos. Tornando-a de forma clara, ética e
transparente.
A cada ano crescem significativamente as denúncias de
corrupção, suborno, roubos e fraudes praticadas pelas organizações em
todo o País. E dentre essas fraudes incluem-se aquelas ligadas diretamente
à sonegação de impostos. E estas atingem tanto a esfera municipal,
estadual e federal. A sonegação fiscal visa o incremento nos lucros, em
detrimento dos legítimos interesses dos poderes do Estado. Deve-se
ressaltar que não são todas as empresas que cometem ilícitos. Assim como
não são todos os funcionários públicos que cometem infrações à lei.
2.4.1 Ética na Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará – SEFAZ
Como toda organização, a Secretaria da Fazenda do Estado do
Ceará procura adotar uma postura ética. Através do código de conduta ética
que implementou e implantou, assumiu uma posição, visando combater e
exterminar toda e qualquer possibilidade de corrupção, de sonegação fiscal
ou de abusos, sejam eles praticados pelos servidores ou pelos
contribuintes. A SEFAZ, portanto, se tornou uma instituição estadual voltada
ao combate a fatos aéticos, no âmbito do serviço público.
O Código de Conduta da Secretaria da Fazenda tem uma enorme
preocupação com o comportamento ético de seus servidores, assim como
com o cumprimento formal, por parte deles, das normas legais. A
supremacia do Princípio da Legalidade antecede e legitima qualquer ato
administrativo. Os servidores, além da obediência ao Princípio da
Legalidade, devem observar os demais princípios básicos da administração.
Acredita-se que o Servidor Fazendário, adotando a postura de observar os
comportamentos de conduta delimitados no código organizacional criado
pela SEFAZ, dá, sem dúvida, o primeiro grande passo para agir de forma
transparente e clara. O Código de Conduta, também proporciona aos
Servidores da SEFAZ a possibilidade de atingir posição de destaque no
âmbito do serviço público, em matéria de procedimentos éticos. Pois, está
definido, claramente, no código organizacional os principais valores
adotados pela SEFAZ e que devem ser cumpridos e legitimados por seus
servidores.
O ideal é que as organizações públicas implantem os órgãos de
controle da ética que se denominam tripé ético. São eles: Corregedoria,
Ouvidoria e Auditoria. A Secretaria da Fazenda possui a Corregedoria e a
Ouvidoria em pleno funcionamento, mas não efetivou a implementação da
Auditoria. Esta tem como objetivos a fiscalização e o controle interno dos
procedimentos adotados pelos funcionários, sugerindo possíveis
providências corretivas. O procedimento adotado pelos servidores da
Secretaria da Fazenda deve estar sujeitos ao controle e fiscalização destes
órgãos. No entanto, não é possível tendo em vista a ausência da auditoria
na estrutura organizacional da SEFAZ.
A implementação de um programa de qualidade organizacional
voltado para a Secretaria da Fazenda como o programa de auditoria interna
poderia, quem sabe, ser a promoção de um procedimento em favor da ética.
É muito importante para uma organização a implantação de
programas voltados para a perpetuação de procedimentos éticos. Na
verdade, se trata de um investimento organizacional, em que o lucro está
em reduzir, significativamente, os atos ilícitos praticados.
Na conceituação de Humberg (2002, p. 27) o código de ética é
um instrumento importante na implantação dos programas, mas só
funciona se os dirigentes maiores estiverem convencidos de que
ele existe para ser aplicado. Não faz sentido ter um código de ética
se as pessoas de maior nível aceitam burlá-lo.
Num código de ética estão contidos os atos reais que devem ser
praticados na organização e as possíveis punições diante da sua
inobservância. De modo que ele é um dos melhores referenciais possíveis
de conduta do servidor dentro da sua organização.
A Secretaria da Fazenda tem um código de ética claro e adequado
às necessidades da organização. Os mecanismos ali utilizados estão bem
adequados para que sejam percebidos por seus servidores. No entanto,
acredita-se que muitos não conheçam o seu conteúdo, dificultando, assim, a
sua prática. Outros, mesmo conhecendo, infringem-no. Mas, existem
aqueles que conhecem e praticam. A SEFAZ consolidou nesse código as
melhores práticas éticas a serem observadas pelos servidores para com a
Instituição, para com o público interno (demais servidores) e externo
(contribuintes). No entanto, não deve ser apenas mais um texto de efeito
decorativo, e sim posto em prática.
O Código de Ética do Servidor Fazendário possui 59 artigos e nele
estão elencados os objetivos do Código, os princípios e valores da
Instituição, as regras deontológicas e a formação ética continuada. Além de
relacionar os direitos e deveres do servidor fazendário, ali estão contidas as
proibições da prática de ilícitos administrativos e, por fim, dispõe sobre os
órgãos de controle da disciplina.
Este Código de Ética e Disciplina foi instituído pela Portaria n.º
131, de 7 de novembro de 2001 e publicado no Diário Oficial do Estado
(D.O.E.) em 8 de fevereiro de 2002. É de admirar que este Código tenha
sido implantado há apenas 4 (quatro) anos, numa organização com mais de
100 anos de existência.
Mesmo com um Código que foi implantado há mais de 4 anos, a
presente pesquisa aplicada entre os servidores da Célula de Fiscalização no
Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza revela que
parte daqueles servidores não conhecem na sua totalidade as normas de
conduta ali contidas.
Em conformidade com o questionário aplicado, os servidores
fazendários foram indagados se conhecem as normas de conduta contidas
no Código de Ética da SEFAZ. Eis o que responderam:
Tabela 1 - Conhecimento das normas de conduta contidas no Código de
Ética e Disciplina do Servidor Fazendário Estadual por Parte
dos Servidores da SEFAZ-CE.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Todas 14 20,00
Algumas 50 71,43
Nenhuma 6 8,57
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006
Observa-se que 50 servidores, o que representa 71,43%, só
conhecem parte das normas de conduta contidas no Código de Ética e
Disciplina do Servidor Fazendário Estadual. Destaca-se que o presente
Código vigora desde sua publicação no Diário Oficial do Estado (D.O.E.) de
08/02/2002. Portanto, sua criação ocorreu há quatro anos atrás, o que não
justifica o desconhecimento das normas ali contidas por parte dos
servidores.
Deduz-se que a SEFAZ pouco promove e divulga seu Código de
Ética dentro da Instituição, ou há por parte de alguns servidores
desinteresse de conhecê-lo. O grave em tudo isto é que o desconhecimento
das normas contidas no Código de Conduta da Instituição poderá levar o
servidor, involuntariamente, à prática de ilícito administrativo, por ação ou
omissão. E as conseqüências advindas do ato mal praticado são danosas ao
servidor. Uma política pública que divulgue essas normas e, a partir daí,
obrigue os servidores a observá-las na sua totalidade é uma garantia ao
servidor. Para que possa desempenhar com ética a sua função pública, o
servidor deve conhecer os seus direitos, deveres e as proibições que lhe
são impostas.
A verdade é que um código de ética numa Instituição Pública
caracteriza um grande avanço, na área de recursos humanos. Mesmo
porque surgiu de uma necessidade institucional, de tornar a administração
da Secretaria da Fazenda mais ágil e compatível com as necessidades e
interesses da categoria e da coletividade.
No artigo 2º. da Portaria n.º 0131/2001 está delineado o objetivo
maior da criação deste código:
Art. 2º - O Código de Ética e disciplina dos Servidores Fazendários
tem por objetivo indicar os princípios, valores e normas que devem
orientar o desempenho da função pública fazendária, regulando
relações entre os servidores, os contribuintes, a administração
pública estadual e a sociedade.
Como toda organização, a Secretaria da Fazenda deve estar
integralmente comprometida com a ética e a defesa do interesse público.
São verdadeiramente princípios e valores a serem observados pelo servidor
fazendário no desempenho de suas funções.
O servidor fazendário tem a obrigação de observar os princípios
básicos da administração consubstanciados na Constituição Federal, além
dos valores que norteiam estes princípios, como: a ética, a equidade fiscal,
a responsabilidade social, a qualidade dos serviços prestados à sociedade,
e a legitimidade dos atos praticados, que devem estar em consonância com
o principio maior: o da legalidade.
Uma conduta ilibada é a postura pela qual o servidor fazendário
deve pautar-se no exercício do cargo, da função ou até fora dele.
O agente do fisco terá sua conduta como prioridade. A conduta
norteia o servidor fazendário no seu cotidiano profissional: a dignidade, a
probidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais
são alguns bons exemplos. De modo que, todos os atos, comportamentos e
atitudes do Agente do Fisco devem estar legitimados, de modo a preservar
a honra do Servidor Fazendário e, conseqüentemente, perpetuar a
moralidade administrativa.
Outro aspecto de maior relevância é que o servidor da Secretaria
da Fazenda, não pode perder de vista o compromisso de bem servir ao
interesse coletivo que sempre está acima do individual. De modo que não
lhe é permitido atentar contra os princípios do interesse público, e o
exercício da sua função tem de estar em plena e constante harmonia com
os objetivos institucionais e com a estrutura organizacional.
É vedada, ao Servidor Fazendário, a negligência ao agir e a
desídia. São atitudes que denigrem o servidor comprometendo,
significantemente, a imagem da Instituição. De modo que não se permite
que as ações do agente sejam recheadas de erros, descasos e desatenção
das atribuições da função pública. Não sendo permitido, de modo algum, o
abuso de autoridade.
A conduta do servidor, assim como a tomada de decisão dos
administradores públicos, deve ser pautada pelos princípios e valores da
respectiva organização. A atuação de cada um que integra o corpo funcional
deve estar a serviço dos objetivos-fins da repartição pública.
Os Servidores e Administradores da SEFAZ devem ser corteses no
tratamento dispensado aos administrados. Respondendo-lhes de modo
rápido e eficiente às solicitações formuladas e apresentando, de modo
eficaz, a solução dos litígios. Assim como têm o dever de fornecer resposta
veloz às consultas formuladas.
O Código de Ética da SEFAZ é um instrumento que foi criado
considerando a necessidade de tornar a Administração Pública, no tocante à
Unidade Fazendária, mais ágil e compatível com as necessidades e
interesses da categoria e da coletividade. Como há interesses mútuos a
SEFAZ deveria possuir uma política pública de divulgação permanente do
Código de Ética para o público externo. A Instituição não deve ser ética,
apenas, na visão dos seus servidores, mas também para o seu cliente, que
no caso é a coletividade. A política de divulgação do código pode levar a
Instituição a ser mais ética e acreditada pela Sociedade. Além do que,
mostra para o contribuinte o que ele pode esperar e exigir do servidor
fazendário, mesmo porque este Código tem o intuito de nortear os
princípios, valores e normas que orientarão os servidores fazendários na
consecução dos seus direitos e obrigações. E o mesmo se diga em relação
ao público externo.
Com o intuito de analisar o entendimento dos servidores sobre se
a SEFAZ deveria possuir uma política pública de divulgação permanente do
Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário para o público externo,
visando uma valiosa contribuição deste para uma gestão ética, apresentam-
se, a seguir os seguintes dados:
Tabela 2 - Grau de necessidade da SEFAZ desenvolver uma política
pública de divulgação permanente do Código de Ética para o
público externo, visando uma gestão ética na instituição.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Indispensável 27 38,57
Dispensável 7 10,00
Necessária 32 45,71
Não sabe informar 4 5,72
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Observa-se que 59 servidores, ou seja, 84,28%, acreditam que a
política pública de divulgação do Código de Ética da SEFAZ, para o público
externo, visando uma gestão ética, é indispensável e necessária para a
Organização. É importante para a sociedade que diuturnamente necessita
dos serviços da SEFAZ, conhecer o Código de Ética da Instituição e a partir
daí exigir dos seus agentes os serviços por ela prestados em consonância
com os deveres e obrigações nele delimitados. As relações profissionais
entre os servidores da SEFAZ e o contribuinte necessitam de uma
normatização para definir o que é dever e obrigação, principalmente do
servidor fazendário. Por este fato, o contribuinte necessita conhecer o
Código De Ética fazendário. E o mecanismo de divulgação deste
instrumento de gestão ética, para o público externo é através de uma
política pública institucional.
Contudo, as políticas públicas de uma Instituição não podem se
limitar ou se reduzir, apenas, a um código de procedimentos éticos. No
entanto, esta é uma ferramenta que otimiza a gestão ética na organização;
existem, porém, outros mecanismos eficazes para melhorar a gestão
pública, como os cursos de formação que otimizam a capacitação técnica
dos servidores.
Nessa perspectiva indagou-se aos servidores quantos cursos de
capacitação ou treinamento sobre normas e procedimentos de conduta ética
eles receberam da SEFAZ nos últimos 5 (cinco) anos.
O resultado da pesquisa comprova que 34 servidores, ou seja,
48,57%, não receberam nos últimos 5 anos um curso de capacitação ou
treinamento que abordasse normas de procedimento de conduta ética. É
lamentável saber que pouca importância foi dada ao tema. É um resultado
negativo, pois poucas políticas públicas foram desenvolvidas nesta área da
ética institucional e profissional.
Ficou comprovado através desta pesquisa, que 45,72% dos
servidores entrevistados, ou seja, 32 funcionários, têm mais de 10 anos de
Secretaria da Fazenda e que nenhum servidor entrevistado tem menos de
10 anos. Outros dados demonstram que 16 servidores têm mais de 15 anos,
e que 14 têm mais de 25 anos. Então, não se justifica a existência de
servidores com pouca ou nenhuma política pública abordando normas e
procedimentos de conduta ética: seminários, encontros, debates, palestras,
congressos, cursos de capacitação, na área de formação humana,
destacando a ética institucional e profissional.
Através dessas políticas públicas pode a instituição divulgar o
código de conduta ética do servidor fazendário. Pode, ainda, a instituição
fazer conhecer aos servidores todas as sanções políticas administrativas,
civis e penais impostas a eles no caso de cometimento do ilícito
administrativo. Divulgar os Princípios da Administração Pública já citados
anteriormente, assim como divulgar as normas contidas no estatuto dos
servidores públicos estaduais com suas alterações ocorridas ao longo da
vida funcional dos servidores da SEFAZ. É injustificável saber que um
número tão expressivo de servidores nos últimos 5 anos não recebeu
nenhum curso de capacitação direcionado para o desenvolvimento humano
abordando o tema “normas de procedimentos de conduta ética”.
Consta do Código de Ética da SEFAZ, no seu artigo 22: “A
administração assegurará os direitos dos contribuintes e os fará divulgar
publicamente, para a sua efetividade.”
Dentro dos deveres do administrador para com os servidores, a
Secretaria da Fazenda assegura que as regras, métodos e critérios devem
ser claros, com a finalidade de evitar os procedimentos ambíguos, ocultação
de problemas e atividades encobertas, por serem fontes geradoras de
conflitos. Por sua vez, a administração deve ser transparente e suas
decisões tomadas de forma clara, a fim de que sejam apoiadas por todos,
indistintamente. É, ainda, dever do administrador promover o envolvimento
de todos os servidores com os princípios e valores da organização,
promovendo o espírito de equipe, evitando, assim, a inércia, a negligência e
a displicência.
A segurança no trabalho deve ser uma questão vital para a
administração. Ao administrador incumbe detectar os problemas e tomar de
imediato as providências legais, para atender às necessidades e condições
do exercício eficiente dos trabalhos, oferecendo garantia e proteção
completa ao fazendário.
Está explícito no Artigo 28 do Código de Ética da SEFAZ: “A
administração deve estimular os servidores a colaborar na adoção de
medidas destinadas a eliminar as possíveis irregularidades, os desvios
funcionais, a corrupção e o desperdício”.
A elaboração e a implantação de políticas públicas, voltadas para
essas áreas, podem ser muito bem vindas ao servidor. Urge a criação de
Auditoria Interna para formatar, definitivamente, o tripé ético com a
Corregedoria e a Ouvidoria, já existentes na Organização. Impõe-se também
a implantação de órgãos de controle da disciplina, notadamente o Conselho
de Ética e Comissões de Ética nas Unidades da SEFAZ.
Entre as virtudes de um profissional dos serviços públicos e
privados, todas elas tão necessárias ao correto desempenho de suas
funções, destacam-se o decoro, a honestidade, a probidade, a seriedade, a
veracidade e o zelo. Todos esses valores são responsáveis pelo êxito do
servidor público. Existem ainda outras qualificações: atitude, caráter,
dignidade, fidelidade, lealdade, rigor, etc.
O artigo 41 do Código de Ética, da Seção II, descreve os deveres
do servidor fazendário:
Art. 41 - São deveres fundamentais do servidor fazendário:
I – cumprimento das normas da SEFAZ, com observância da
disciplina e da hierarquia;
II – desempenho das atribuições do cargo ou função de que seja
titular, com presteza, correção e dedicação;
...
VII – observância e submissão aos princípios éticos, que se
materializam com a adequada prestação dos serviços públicos;
...
X – manter conduta harmônica com os costumes da comunidade e
evitar a criação de situação embaraçosa, no exercício de suas
funções, que comprometam o conceito da SEFAZ;
...
XIV – manter contato com clientes e receber ou entregar
documentos, quando no exercício de suas atividades, estritamente
nas dependências da SEFAZ ou no estabelecimento do contribuinte
ou órgão/entidade dos clientes, excetuando-se as ações fiscais no
trânsito de mercadorias;
XVI – colaborar com a Administração Pública na apuração de
responsabilidades penal, civil ou administrativa, investigada nos
procedimentos administrativo-disciplinares.
Os deveres ora estabelecidos no Código de Ética são um norte na
conduta do fazendário. O presente Código estabelece os deveres funcionais
a que o servidor deve se submeter. Determina, ainda, algumas proibições
consistentes em ilícitos administrativos que devem ser observadas pelo
servidor fazendário de modo a garantir o exercício da função pública, de
maneira lícita e legítima. Essas proibições, se violadas, inadvertidamente,
pelo servidor caracterizam ilícito administrativo e estão sujeitas a sanções
administrativas, civis e penais previstas no ordenamento jurídico.
Art. 42 - É vedada ao servidor fazendário, consistindo ilícito
administrativo, a adoção das seguintes condutas comissivas ou
omissivas:
I – retirar da repartição pública, sem a necessária autorização
legal, a título de empréstimo, mesmo sem a intenção de causar
embaraço ou prejuízo ao serviço, qualquer documento, livro,
publicação ou bem, pertencente ao patrimônio público;
II – constranger servidores fazendários ou terceiros a participar de
eventos com caráter político-partidário, ideológico ou religioso;
III – praticar jogos e passatempos, em horário de trabalho, nas
dependências das Unidades da SEFAZ;
IV – delegar ou transferir, com ou sem dispêndio pecuniário, a
servidor ou terceiro, tarefa, total ou parcialmente, de trabalho de
sua exclusiva competência;
V- omitir-se de tomar providências diante de irregularidades
ocorridas nas operações e serviços de sua competência, mesmo
que de tal omissão, não resulte prejuízo para o serviço;
VI – negar-se a repassar as atividades do cargo comissionado, por
ocasião da sucessão;
VII – referir-se de modo depreciativo, por qualquer meio, às
autoridades, servidores e aos atos da Administração Pública;
sendo permitido, em trabalho assinado criticá-los sob ponto de
vista legal ou organização do serviço;
VIII – comparecer ao serviço em estado de embriaguez ou letargia,
em razão do uso de substância entorpecente, alucinógena ou
excitante;
IX – usar ou aproveitar indevidamente, em benefício próprio ou de
terceiros, qualquer tipo de informação reservada ou privilegiada da
qual tenha tomado conhecimento, em razão ou por ocasião do
desempenho da função pública, ainda que tal comportamento não
resulte prejuízo para a Administração Pública;
X – usar ou aproveitar indevidamente, em benefício próprio ou de
terceiros, quaisquer tipos de bens do Estado, de empresas ou
instituições, em que este tenha parte, aos quais tenha tido acesso
em razão ou por ocasião do desempenho da função, ainda que de
tal comportamento não resulte prejuízo para a Administração
Pública;
XI – recusar-se a comparecer, quando convocado, a audiência
designada em qualquer procedimento administrativo-disciplinar;
XII – omitir-se de tomar providências diante de irregularidades
ocorridas nas operações e serviços de sua competência, resultado
de tal omissão prejuízo constatado para o serviço;
XIII – emitir, de maneira costumeira, cheques com insuficiência de
fundos;
XIV – praticar ato lesivo da honra contra qualquer pessoa ou usar
artifícios, promessas, favores, chantagens para obter proveito
ilícito, incluindo assédio sexual;
XV – o uso ou aproveitamento indevidos, em benefício próprio ou
de terceiros, de quaisquer tipos de bens do Estado, de empresas
ou instituições em que este tenha parte, aos quais tenha tido
acesso em razão ou por ocasião do desempenho da função;
XVI – impedir ou inibir, por qualquer meio, usando o poder
hierárquico mediato ou imediato, o desenvolvimento da ação fiscal
ou outra atividade inerente à fazenda pública;
XVII – prestar serviços profissionais ao contribuinte ou clientes,
exceto nas hipóteses previstas em lei;
XVIII – receber, pleitear ou provocar direta ou indiretamente,
recompensas, gratificações, prêmios, comissões ou gorjetas, de
qualquer natureza, de quaisquer pessoas que tenham interesse ou
relacionamento em seu trabalho, exceto sua remuneração oficial;
XIX – alterar ou deturpar o teor de documentos públicos ou
particulares;
XX – utilizar o cargo ou função para obter favorecimentos ou servir
de tráfico de influências;
XXI – utilizar-se de senhas dos servidores fazendários ou locados,
para obter informações com o intuito de lograr proveito ilícito para
si ou para outrem;
XXII – exigir ou aceitar do contribuinte vantagens pessoais, bem
como causar-lhe ônus de qualquer espécie, que comprometa direta
ou indiretamente a SEFAZ e o desempenho eficaz de suas funções
institucionais;
XXIII – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício,
ou praticá-lo contra disposição expressa em lei para satisfazer
interesses ou sentimento pessoal (art. 319 do Código Penal);
XXIV – apropriar-se de bens, direitos e créditos pertencentes ao
patrimônio do Estado.
Parágrafo único. Constitui circunstância agravante às condutas
previstas neste artigo, o fato de o agente ser ocupante de cargo de
provimento em comissão”.
Portanto, estas são as condutas comissivas e omissivas a serem
evitadas pelos servidores fazendários no desempenho de suas funções. A
prática de certos atos e a proibição de outros garantem um correto
desempenho da função pública, que se coaduna com os princípios da
legalidade, da moralidade e interesse público.
O Código de Ética e Disciplina do servidor fazendário estadual
contempla um dos atos de improbidade administrativa especificados na Lei
n.º 8.429/1992: o enriquecimento ilícito. A lei em tela classifica os atos de
improbidade administrativa em três grupos: atos de improbidade
administrativa que importam em enriquecimento ilícito; que causam
prejuízos ao erário; e por fim, aqueles que atentam contra os princípios da
Administração Pública.
Na conceituação de Alexandrino (2002, p. 125):
É considerado ato de improbidade administrativa importando em
enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade públicos.
Caracteriza-se o enriquecimento ilícito se a acumulação
patrimonial do servidor fazendário, o uso ou o consumo de bens materiais e
imateriais estiverem incompatíveis com o seu nível de renda. O fato em si
poderá caracterizar enriquecimento ilícito, desde que apresente indícios de
acumulação patrimonial indevida. Comprovando-se, é crime de improbidade
administrativa, previsto na legislação.
A propriedade, a posse, o uso ou o consumo de bens materiais e
imateriais de conformidade com a capacidade econômica do servidor, e que
passem a compor o patrimônio familiar, de nenhum modo caracterizam
enriquecimento ilícito. Qualquer alteração patrimonial deverá ser
comunicada ao setor competente da SEFAZ para pleno conhecimento,
inclusive aquelas resultantes de aquisição de direito de propriedade, ainda
que a título hereditário ou precário, mesmo por meio de usucapião ou de
usufruto de bens.
Os fatos que caracterizam, comprovadamente, enriquecimento
ilícito, deverão ser comunicados ao Conselho de Ética da SEFAZ, por
denúncia confidencial, devidamente identificada, oferecida por qualquer
cidadão que tenha tido conhecimento de sinais discrepantes daquilo que o
servidor aufere como renda e a acumulação indevida de patrimônio. O
denunciante deve evidenciar os indícios de ilicitude.
O Conselho de Ética, que integra o rol dos órgãos de controle da
disciplina, consta do Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário
Estadual. O presente Conselho foi criado por força da Portaria que criou o
Código de Ética da SEFAZ, entretanto sua implantação não ocorreu. De
modo, que o Conselho de Ética não funciona efetivamente. O que deixa uma
grande lacuna no controle da disciplina na SEFAZ.
As denúncias oferecidas devem ser recebidas pela SEFAZ e ao
Conselho de Ética compete promover a apuração sumária dos fatos.
Encontrando-se indícios de veracidade dos fatos ou conduta em desacordo
com o presente Código, competirá ao Conselho convocar o servidor
envolvido (representado) para que este possa, conforme determina a
Constituição Federal, exercer o seu direito de defesa. Confirmados os
indícios de irregularidade (ilícitos), caberá à Corregedoria que é, também,
um órgão de controle da disciplina da SEFAZ, depois de concluído o
procedimento investigatório, elaborar relatórios conclusivos, propondo a
instauração de processo administrativo-disciplinar para a aplicação da pena
de demissão, conforme a Portaria n.º 131/2001, da Secretaria da Fazenda,
Lei Federal n.º 8.429, de 2 de junho de 1992, ou o arquivamento do
procedimento, encaminhado os autos ao Secretário da Fazenda para a
adoção das medidas legais cabíveis.
O Código de Ética da SEFAZ ainda determina que a posse e o
exercício de Agente Público ficam condicionados à apresentação de
declaração de bens, direitos e valores que integram o seu patrimônio
privado. Essa declaração de bens deve ser apresentada pelo Servidor,
anualmente, à SEFAZ, a fim de que seja arquivado no Serviço de Pessoal
da Organização.
O Código de Conduta estabelece, também, que estará sujeito à
pena de demissão, a bem do serviço público, o servidor que se recusar a
prestar declaração de bens e direitos, dentro do prazo estabelecido, ou que
a prestar falsamente. A punição está em conformidade com o que preceitua
a Lei Federal n.º 8.429, de 2 de junho de 1992. Cabendo outras sanções
além desta.
É plenamente perceptível que a SEFAZ procura estabelecer
algumas regras de conduta disciplinando o servidor fazendário. Como
prefacia a Professora Adísia Sá, este Código “gera um dever inalienável:
não ser um mero instrumento de conhecimento, mas condutor de atitudes
(CEARÁ, 2002, Prefácio). Portanto, é com esse espírito que a SEFAZ
implantou o Código de Ética do servidor fazendário estadual.
Os diversos órgãos de controle da disciplina que compõem a
Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará são os seguintes: Corregedoria,
Conselho de Ética e Comissões de Ética.
O artigo 45 e incisos elenca as diversas finalidades da
Corregedoria da Secretaria da Fazenda:
Art. 45: A Corregedoria é órgão de assessoramento e integrante da
estrutura organizacional da Secretaria da Fazenda – SEFAZ, tendo
como finalidades:
I – zelar pela boa imagem, respeitabilidade e credibilidade da
Secretaria da Fazenda – SEFAZ;
II – divulgar e fazer cumprir este Código de Ética e Disciplina do
Servidor Fazendário Estadual;
III – realizar procedimentos administrativos-disciplinares de
correição de conduta ilícita do servidor fazendário;
A Corregedoria da SEFAZ é chefiada por um Corregedor indicado
pelo Secretário da Fazenda e nomeado pelo Chefe do Poder Executivo. Sua
composição inclui um Conselho de Ética, as Comissões Permanentes de
Sindicância, um Promotor de Justiça, um Defensor Público e dois
estagiários de Direito. Funcionam efetivamente, apenas, as Comissões
Permanentes de Sindicância.
O artigo 47 do Código de Ética relaciona as diversas competências
da Corregedoria Fazendária:
Art. 47 - A Corregedoria compete:
I – planejar, coordenar, orientar, controlar e avaliar as atividades
relacionadas com processos de sindicância sobre a ética e a
disciplina dos servidores da SEFAZ;
II – convocar os membros do Conselho de Ética para reunir-se
extraordinariamente;
III – divulgar e fazer cumprir o Código de Ética e Disciplina dos
Servidores da SEFAZ, bem como propor suas alterações;
IV – promover e desenvolver seminários, palestras e discussões a
respeito de ética profissional;
V – manter sistema de coleta de dados, de publicações e de
tratamento de informações sobre a observância das normas
disciplinares e sobre crimes cometidos contra a ordem tributária;
VI – apurar denúncias de irregularidades, promovendo os
procedimentos pertinentes ao esclarecimento dos possíveis ilícitos
praticados pelos servidores da SEFAZ;
VII – propor a realização de sindicância, conforme o disposto na
Lei n.º 9.826, de 14 de maio de 1974 (Estatuto dos Servidores
Públicos Civis do Estado do Ceará), bem como aplicar as
penalidades cabíveis;
VIII – manter relacionamento com entidades representantes dos
servidores fazendários, visando obter colaboração para o
desenvolvimento de trabalhos relacionados com ética profissional;
IX – sugerir medidas de natureza administrativa, visando o
saneamento de ocorrências que venham a denegrir a imagem da
instituição ou obstaculizar seu adequado funcionamento;
X – encaminhar os processos concluídos para apreciação do
Secretário da Fazenda, propondo, com observância do art. 44
desta Portaria:
a aplicação da pena, quando for o caso;
a instauração de Processo Administrativo-Disciplinar;
o arquivamento do feito.
O Conselho de Ética é composto de 5 membros, ou sejam, o
Corregedor (membro nato), dois servidores fazendários indicados pelo
Secretário da Fazenda, e dois servidores fazendários eleitos pelos
servidores fazendários. É um órgão de extrema importância para a
orientação e aconselhamento sobre ética profissional do servidor
fazendário. Muitas são as finalidades a que se propõe o Conselho de Ética
da SEFAZ. No entanto, o Conselho de Ética não alcança seus objetivos
porque não saiu do texto da Portaria que o criou para seu efetivo exercício.
O artigo 49 estabelece:
Art. 49: São finalidades do Conselho de Ética:
I – orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no
tratamento com as pessoas e com o patrimônio público,
competindo-lhe, ainda, conhecer concretamente da imputação ou
procedimento susceptível de penalidades;
II – apreciar fato ou conduta que considerar contrária ao princípio
ou norma ético-profissional, podendo ainda, conhecer das
consultas, denúncias ou representações formuladas contra servidor
fazendário, cuja análise e deliberação forem recomendadas para
atender ou resguardar o exercício do cargo ou função pública,
desde que formuladas por autoridade, servidor, entidades
associativas, comissões de ética ou qualquer cidadão,
devidamente identificado;
III – verificar a gravidade de fato atribuído a servidor fazendário,
deliberando sobre a necessidade de instauração de Sindicância e
encaminhar a sua decisão e respectivo expediente para o
Corregedor;
IV – resumir em ementas as decisões do Conselho, com a omissão
dos nomes dos interessados, e divulgar nas Unidades
Administrativas, com o objetivo de formar a conscientização ética
da organização;
V – assegurar ao Corpo Funcional da SEFAZ o comprometimento
da Organização no cumprimento e zelo dos direitos e a cobrança
dos deveres do servidor fazendário;
VI – manter atitudes de vigilância dos valores éticos e morais
exigidos dos servidores da SEFAZ;
VII – participar, em conjunto com a Corregedoria, de seminários,
palestras e discussões a respeito de ética profissional.
O Conselho de Ética, caso estivesse em pleno funcionamento,
deveria reunir-se em sessões ordinárias ou extraordinárias convocadas pelo
seu Presidente: o Corregedor, pelo Secretário da Fazenda ou por seus
membros, com pauta previamente especificada. Então, diante da
importância do Conselho de Ética para a SEFAZ e seus servidores, seria de
bom alvitre levantar a seguinte indagação: Por que o Conselho de Ética não
funciona na SEFAZ?
Ainda complementando os órgãos de controle da disciplina da
SEFAZ, abordam-se as Comissões de Ética da Secretaria da Fazenda. As
Comissões de Ética são consideradas Unidades competentes, e assim como
os Conselhos de Ética, têm a finalidade de orientar e aconselhar sobre ética
profissional do servidor fazendário, no tratamento com as pessoas e com o
patrimônio público, competindo-lhes ainda conhecer concretamente da
imputação ou do procedimento susceptível de censura. As Comissões de
Ética diferem dos Conselhos, principalmente, em um aspecto: aquelas
fazem conhecer concretamente sobre a imputação ou procedimento
susceptível de censura, estas fazem conhecer sobre a imputação ou
procedimento susceptível de penalidades. Esta é a diferença básica.
As Comissões de Ética devem ser criadas em cada Unidade da
Administração Fazendária, tendo na sua composição o mínimo de 7 e o
máximo de 11 integrantes. São atribuições da Comissão de Ética, de acordo
com o que estabelece o Código de Ética:
Art. 53 - A Comissão de Ética terá a atribuição de analisar fato,
conduta ou omissão que considerar passível de infringência a
princípio ou norma ético-profissional, podendo ainda conhecer de
consultas, denúncias ou representações formuladas contra o
servidor fazendário lotado nas Unidades Administrativas onde haja
ocorrido a falta, cuja análise e deliberação forem recomendáveis
para atender ou resguardar o exercício da função pública, desde
que formuladas por autoridade, servidor ou qualquer pessoa
devidamente identificada.
A Comissão de Ética tem a incumbência de fornecer ao Conselho
de Ética os registros sobre a conduta ética, visando instruir e fundamentar
todos os demais procedimentos próprios da aplicação do Código de Ética da
SEFAZ.
Uma vez o servidor fazendário praticando ação de natureza grave,
ou na sua reincidência, deverá a Comissão de Ética encaminhar relatório e
respectivo expediente para o Conselho de Ética. No entanto, agindo de
forma contrária ao que estabelece o artigo 55, o ato em si poderá implicar
em comprometimento ético da própria Comissão, cabendo ao Conselho de
Ética o seu conhecimento e providências.
Cabe à Comissão de Ética, elaborar um relatório contendo análise
de qualquer fato ou ato submetido à sua apreciação ou por ela levantado.
Este relatório será resumido em ementa, devendo-se omitir os nomes dos
envolvidos, mantendo-se o caráter sigiloso em toda a sua tramitação, e, ao
final, remetido ao Conselho de Ética.
Pelos ilícitos cometidos funcionalmente o servidor fazendário está
sujeito às sanções disciplinares cabíveis. Dentre as sanções disciplinares
está a de repreensão por escrito. O art. 57 do Código estabelece:
Art. 57 - O servidor fazendário que houver sofrido a sanção
disciplinar de repreensão por escrito, não poderá pelo prazo de um
ano:
I – ser designado para função gratificada;
II – substituir titular de função gratificada.
Para o servidor que houver sido apenado com suspensão ou
multa, que são outras duas modalidades de sanção disciplinar impostas ao
servidor fazendário, o prazo acima especificado será de dois anos. Eis as
sanções disciplinares impostas ao servidor: demissão, repreensão por
escrito, suspensão e multa.
Por fim, o Código estabelece no seu artigo 58:
Os casos omissos no presente Código reger-se-ão pelas
disposições da Lei n.º 9.826, de 14 de maio de 1974 (Estatuto dos
Funcionários Públicos Civis do Estado do Ceará).
Isto, na verdade, representa as sanções impostas ao servidor
público estadual que estão elencadas no Estatuto dos Funcionários Públicos
Civis do Estado do Ceará, onde os servidores fazendários estão incluídos.
Portanto, essas sanções são aplicadas a todos os servidores públicos e não
só aos fazendários.
As Comissões de Ética, portanto, deveriam ser formadas, uma em
cada Unidade Fazendária. Mas, trata-se de mais um projeto implantado e
não implementado, deixando uma grande lacuna na orientação e
aconselhamento ao servidor fazendário. É bem possível que a Organização,
assim como seus servidores, tenham deixado de ganhar em matéria de
qualidade no serviço desempenhado no que tange a ética profissional, do
servidor fazendário.
Em resumo, o tripé ético ideal seria aquele formado pelo conjunto:
Ouvidoria, Corregedoria e Auditoria. Vale, porém, salientar que a ausência
da Auditoria deixa uma lacuna enorme nesse tripé ético. Assim como a
ausência das Comissões e Conselhos de Ética.
Com base no exposto, discorre-se a seguir sobre Estado,
Sociedade e Agente Público, abordando também os Princípios Básicos da
Administração.
3 ESTADO, SOCIEDADE E AGENTE PÚBLICO
3.1 Servidor público como agente do Estado brasileiro
Na intenção de discorrer um pouco sobre o servidor público e a
sua importância como agente do Estado brasileiro, é de indiscutível
pertinência apresentar uma noção de Estado. Vejamos o conceito de Silva
(2000, p. 101), em que este define o Estado:
Uma ordenação que tem por fim específico essencial a
regulamentação global das relações sociais entre os membros de
uma dada população sobre um dado território dentro da noção que
nos interessa.
Complementando o exposto acima, Machado (1996, p. 21) destaca
que
[...] o Estado pode apresentar-se com governo centralizado, em
uma única unidade, ou descentralizado, em unidades autônomas.
No primeiro caso diz-se que o Estado é unitário, e no segundo diz-
se que ele é federal.
O Estado foi criado por necessidade. Uma força superior se
tornava necessária para regular as relações sociais, criar através do Direito
as regras de conduta e convivência em sociedade. Era indispensável,
portanto, estabelecer regras disciplinando a convivência grupal. Com esse
objetivo surge, então, o Estado.
O autor a seguir, nos brinda com o conceito que mais nos
interessa, por nos fornecer alguns elementos necessários para se entender
a função e a importância do agente público para o Estado. Di Pietro (2000,
p. 410) “considera que Estado é pessoa jurídica e que, como tal, não dispõe
de vontade própria.” E prossegue afirmando que: “Ele atua sempre por meio
de pessoas físicas, a saber, os agentes públicos.”
Como é sabido, o Estado se organiza soberanamente e essa
organização se dá através da instituição constitucional dos Três Poderes
que compõem o governo. Prosseguindo na organização estatal, ocorre a
divisão política do Território Nacional e conseqüentemente a organização da
administração. A principal idéia é que os agentes públicos desempenham as
funções da estrutura legal das entidades e órgãos do Estado. Na concepção
de Meireles (1999, p. 62), “os órgãos públicos são centros de competência
instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus
agentes, cuja atuação é importante à pessoa jurídica a que pertencem.” O
interessante a saber é que cada um dos órgãos estatais possui suas
atribuições específicas dentro da organização estatal e tem como um dos
seus mais importantes elementos o agente público.
O agente público, na doutrina de Alexandrino (2002, p. 74),
é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego
ou função pública.
O Estado se faz presente na pessoa física do agente público. O
certo é que o servidor público é considerado uma espécie do gênero agente
público. Via de regra, os servidores públicos mantêm uma relação
permanente com o Estado, quando investidos nos cargos, através de
concursos públicos, e neles permanecem, exercendo suas funções sob o
regime estatutário, ou seja, pelas normas contidas no estatuto público
municipal, estadual e federal.
Por conseguinte, a investidura de qualquer pessoa no serviço
público envolve três elementos fundamentais, a saber: a nomeação, posse e
exercício. A investidura é, indubitavelmente, um ato complexo que envolve o
Estado e o interessado. A aprovação no concurso público, e o preenchimento
de outros requisitos legais, são indispensáveis para se iniciar o processo de
nomeação e prosseguir com os demais atos administrativos. Servidores
Públicos são na conceituação de Mello (2003, p. 231),
todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho profissional com
as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos
da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas
autarquias e fundações de Direito Público.
Fica claro, portanto, que existe uma relação de dependência entre
o Estado e o servidor público. A função do servidor público é de indiscutível
importância para a sociedade em geral. O servidor público é responsável
pela realização de serviços com vistas a atingir as necessidades coletivas.
Portanto, a administração pública, numa visão global, conforme destacou
Meireles (1999, p. 59) “é, pois, todo aparelhamento do Estado preordenado
à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.”
Outrossim, Alexandrino (2002, p. 17) assevera em sentido formal
que a administração pública é “[...] o conjunto de agentes, órgãos e pessoas
jurídicas destinadas à execução das atividades administrativas.” Vale
ressaltar que a Administração Pública pratica somente atos de execução de
atividades administrativas, limitados a autonomia funcional e a competência
de cada órgão e dos agentes que a representa.
O servidor público tem suas limitações de competência. As ações
do servidor público são chamadas de atos administrativos e esses ditos atos
são, na sua maioria, vinculados, quando não discricionários.
A título de informação, na organização política e administrativa
brasileira as entidades classificam-se em: estatais, autárquicas,
fundacionais, empresariais e paraestatais.
Conforme explica Alexandrino (2002, p.17),
a expressão administração pública engloba todos os órgãos e
agentes que, em qualquer dos Poderes do Estado (Legislativo,
Executivo ou Judiciário), em qualquer das esferas políticas (União,
Estados, Distrito Federal ou Municípios), estejam exercendo função
administrativa.
As pessoas políticas que desempenham suas atividades
administrativas de forma centralizada (administração direta) e as pessoas
administrativas (pessoas jurídicas) que exercem suas atividades de forma
descentralizada, como as autarquias, as fundações públicas, as sociedades
de economia mista e as empresas públicas (administração indireta) fazem
parte da Administração Pública.
A função administrativa estatal na esfera financeira é realizada
pelo órgão da Administração Pública Direta que se denomina Secretaria da
Fazenda do Estado do Ceará. A ela cabe a cobrança de tributos estaduais.
Para Alexandrino (2002, p. 18), o serviço público “compreende
toda a atividade que a administração pública executa, direta ou
indiretamente, para satisfazer à necessidade pública, sob regime
predominantemente público [...].”
Em outra dimensão, Mello (2003, p. 612) destaca:
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou
comodidade material destinada à satisfação da coletividade em
geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o estado
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou
por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público –
portanto, consagrados de prerrogativas de supremacia e de
restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos
como públicos no sistema normativo.
No exercício do cargo, o servidor público pratica a ação que se
denomina atos administrativos. A ação praticada pelo servidor público visa
atender as necessidades da Administração Pública em benefício da
coletividade. Esses atos priorizam o bem comum. Por isso é que os atos do
servidor público, no exercício do cargo, são considerados atos
administrativos ou atos praticados pela Administração Pública.
Coadunando com essa idéia, Di Pietro (2000, p. 175) afirma que
“todo ato praticado no exercício da função administrativa é ato
administrativo.” Portanto, onde há Administração Pública aí se praticam atos
administrativos. Os atos praticados pelos servidores fazendários são
considerados atos do fisco.
Numa outra perspectiva, Cretella Júnior (1977 apud DI PIETRO,
2000, p.179) assim se manifesta:
Ato administrativo é a manifestação da vontade do Estado, por
seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por
qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder
reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar,
reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas
subjetivas, em matéria administrativa.
Deverá, portanto, ser o objetivo maior do servidor público
fazendário, no exercício de suas funções resguardar, através dos atos
administrativos que pratica as situações jurídicas de interesse do Estado
visualizando, de imediato, os benefícios que sua ação pode deixar a
coletividade. Isto, porque é esta a vontade do Estado.
Várias são as classificações dadas pelo Direito Administrativo aos
atos administrativos. Mas, deseja-se focalizar exclusivamente a
classificação quanto ao seu regramento. Os atos administrativos
classificam-se em vinculados e discricionários.
Os atos administrativos vinculados são, também, denominados de
atos regrados. Os atos vinculados são aqueles regrados pela lei. A lei,
portanto, estabelece os requisitos e condições de sua realização. É
relevante ressaltar que a liberdade do servidor público se limita ao que está
prescrito na norma jurídica. Algumas imposições legais são estabelecidas e
a ação do administrador, ou servidor público, deve se limitar aos
pressupostos determinados pela norma legal. De modo que, somente assim,
a atividade administrativa se tornará válida.
No caso de inobservância de qualquer pressuposto estabelecido
na norma jurídica, compromete-se o ato administrativo tornando-o suscetível
de ser declarado ineficaz e, principalmente, ilegal. Portanto, qualquer ato
administrativo praticado pelo servidor público no exercício de suas funções,
com inobservância da lei, estará passível de anulação pela própria
administração, ou pelo Poder Judiciário, conforme o caso. O ato
administrativo, para que exista, pressupõe à observância das exigências do
sistema normativo. E só assim serão considerados válidos, para todos os
efeitos.
Mello (2003, p. 393) assim conceitua os atos vinculados:
Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e
objetiva tipificação legal do único possível comportamento da
administração em face de situação igualmente prevista em termos
de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não
interfere com apreciação subjetiva alguma.
De outro modo, os atos administrativos discricionários, na doutrina
de Meireles (1999, p. 150), são “os que a Administração pode praticar com
liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua
conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização”.
E prossegue concluindo que:
A rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas
sim no poder da Administração praticá-lo pela maneira e nas
condições que repute mais convenientes ao interesse público.
(MEIRELES, 1999, p. 150).
O ato discricionário, portanto, é regulado pela lei. De modo que
não se permite afirmar que ato discricionário é ato arbitrário. São coisas,
eminentemente, distintas. Mesmo porque o ato administrativo discricionário
possui um regramento, ou seja, está contemplado por dispositivos legais. O
ato discricionário possui uma prerrogativa maior que o ato vinculado: a
liberdade de decisão por parte do agente que o pratica. Neste sentido,
[...] o regramento não atinge todos os aspectos da atuação
administrativa; a lei deixa certa margem de liberdade de decisão
diante do caso concreto, de tal modo que a autoridade poderá
optar por uma dentre várias soluções possíveis, todas válidas
perante o direito. (DI PIETRO et al., 2000, p. 196).
Contudo, destaca-se, ainda, que a adoção de qualquer das
possíveis soluções é feita segundo os critérios de oportunidade,
conveniência, justiça, equidade a critério da autoridade, uma vez que não
estão contemplados pelo legislador. O certo é que a lei impõe limitação nas
ações praticadas pelo servidor público, ainda que o ato seja discricionário.
A liberdade na ação está enquadrada dentro das prerrogativas da lei e feri-
la seria praticar ato contrário ao estabelecido pela norma jurídica. Desse
modo, estaria caracterizado o ato arbitrário, ou seja, ato fora dos limites da
lei. Ressalta-se que o ato arbitrário é uma lesão praticada no seio do
serviço público.
Finalmente, as ações do servidor público devem estar respaldadas
de legalidade. Os limites impostos pela lei fazem com que o servidor seja
possuidor de uma conduta ilibada. Não se admitem de forma alguma lesões
praticadas no seio do serviço público. As atitudes imorais e transgressoras
de regras e normas de condutas comprometem, relevantemente, a imagem
das organizações públicas. Acabam, por si sós negligenciando o presente e
não devem, sob qualquer pretexto, ser aceitas e legitimadas pelos
servidores públicos ou por membros da sociedade. Nesse sentido, torna-se
oportuno discorrer sobre os princípios básicos da Administração,
ferramentas das quais o servidor público pode se utilizar para engrandecer,
cada vez mais, o exercício da função pública.
3.2 Princípios básicos da administração
Uma conduta ética, ou seja, aquela recheada de virtude, exige do
servidor público a observância de alguns pressupostos importantes: os
princípios básicos da administração. Esses princípios que norteiam o Direito
Administrativo Brasileiro compreendem um guia de conduta que deve ser
observado, permanentemente e obrigatoriamente, por todos os servidores
públicos. O futuro das organizações públicas depende, indiscutivelmente, e,
principalmente, da postura dos seus servidores. Observar esses princípios é
se permitir não praticar atos administrativos ilícitos de modo a não violar o
padrão ético dos órgãos públicos. É, indubitavelmente, o maior dever do
servidor público.
Desse modo, e considerando a importância dos princípios básicos
da Administração para o nosso estudo, pretende-se abordá-los neste tópico,
iniciando com o princípio da legalidade.
3.2.1. O Princípio da Legalidade
O Princípio da Legalidade tem o seu nascedouro fincado na
Constituição Federal de 1988. Portanto, pode-se afirmar que este Princípio
é constitucional. Para que se entenda um pouco sobre este Princípio é
necessário fazer algumas abordagens acerca do Estado Democrático de
Direito.
O Estado Democrático de Direito envolve os conceitos de
democracia e do Direito. Nas sociedades, é necessário disciplinar as
relações sociais, torná-las justas, igualitárias e estáveis. As regras sociais
juridicizadas visam estabilizar essas relações, de modo que todos tenham
seus direitos garantidos igualitariamente. Assim, é esta a participação do
Direito no Estado Democrático. Como afirma Filgueiras Júnior (2003, p. 46),
[...] a ordem legal destina-se a dar a todas as pessoas prévio
conhecimento das regras sociais juridicizadas, de modo a
estabilizar (utilizando a força, se necessário) ou manter estáveis as
relações sociais.
Em relação à democracia o sentido que se dá ao termo é de
realização de alguns valores como: igualdade, liberdade e dignidade da
pessoa. Mesmo porque se sabe que o Estado que não promove, entre seus
cidadãos, esses valores, não possui democracia. Estado Democrático sem
esses valores é questionável. Para todos os efeitos, não é democrático.
Num Estado Democrático existem os deveres que devem ser observados, e
os direitos individuais e coletivos que permitem ao cidadão exercê-los
dentro dos limites da lei. O Estado de Direito, por sua vez, seria o
desabrochar do estado de legalidade, ou seja, o Princípio da Legalidade é
um elemento importante.
É como afirma Silva (2000, p. 118): “Se o princípio da legalidade é
um elemento importante do conceito de Estado de Direito, nele não se
realiza completamente.” E Silva (2000, p. 121) conclui: “[...] a lei, que
realiza o princípio da legalidade, essência do conceito de Estado
Democrático de Direito, é concebida como norma jurídica geral e abstrata.”
Desse modo, é indispensável conhecer que os agentes da
Administração Pública devem obediência a este princípio. Antes de ser um
princípio da Administração Pública, a legalidade é um princípio
constitucional. Para Silva (2000, p. 125), “o princípio da legalidade é,
também, um princípio basilar do Estado Democrático de Direito.”
Conforme afirma a doutrina do Direito Administrativo no serviço
público o agente só pode agir conforme os ditames da lei. Só é permitido
fazer aquilo que a lei autoriza. Conforme observa Mello (2003, p. 95) “o
princípio da legalidade, no Brasil, significa que a administração nada pode
fazer senão o que a lei determina.”
A lei, com se sabe, é geral e para todas as pessoas. Contempla a
todos sem qualquer distinção. A Constituição Federal de 1988, no inciso II
artigo 5º. discorre: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei.”
Por conseguinte, tem-se à disposição outro conceito referente ao
Princípio da Legalidade que, na interpretação de Silva (2000, p. 425)
“significa submissão e o respeito à lei, ou a atuação dentro da esfera
estabelecida pelo legislador.” É assim que deve agir o servidor público. O
ato ilícito expõe o servidor à responsabilidades disciplinar, civil e, muitas
vezes, criminal. Meireles (1999, p. 82) esclarece que “na Administração
Pública não há liberdade nem vontade pessoal.” Assim, a ação do servidor
deve estar condicionada ao atendimento à lei.
O sentido maior do Princípio da Legalidade é limitar o poder de
quem exerce a atividade funcional. Este Princípio veda atos de perseguição,
desmandos, favoritismos e afasta ou desvia qualquer possibilidade de atos
contrários aos mandamentos da lei. Além do que tolhe qualquer tomada de
decisão do agente administrativo no sentido de retirar do cidadão o gozo
dos direitos que a lei lhe confere.
Por fim, conforme Alexandrino (2002, p. 106): “[...] a
Administração, além de não poder atuar contra a lei ou além da lei, somente
pode agir segundo a lei [...].” O Princípio da Legalidade disciplina a ação do
agente público. Ele deve agir objetivando a finalidade do Estado: o bem
comum. Sua ação deve visualizar a vontade estatal. E a vontade estatal é
uma só: o bem da sociedade.
3.2.2. O Princípio da Moralidade
Com relação a esse princípio, sabe-se que tanto o direito como a
moral possuem normas. Essas normas visam, de certo modo, disciplinar as
condutas humanas. Como, também, disciplinam as condutas dos servidores
públicos colocando-os no campo de incidência da ética.
Como aborda Alexandrino (2002, p. 107) “o princípio da
moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da
Administração.” Uma vez inobservado este Princípio, abre-se um leque de
possibilidades de invalidação dos atos administrativos praticados. Mesmo
porque, uma vez não contemplado o Princípio da Moralidade, é bem
possível que o Princípio da Legalidade já tenha sido ferido.
Mas como afirma ainda Alexandrino (2002, p. 107), “para atuar em
respeito à moral administrativa não basta ao agente cumprir a lei na frieza
de sua letra. É necessário que se atenda à letra e ao espírito da lei, que ao
legal junte-se o ético”.
Quando se trata de moralidade, a idéia que surge é a de que o
agente público deve fazer a distinção entre o honesto e o desonesto. Essas
qualidades estão em evidência quando se trata do tema em questão. Os
diversos princípios como o bem e o mal, o justo e o injusto, o conveniente e
o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, também estão presentes. A
lealdade e a boa-fé não devem ser esquecidas, e integram o Princípio da
Moralidade. Lealdade e boa-fé na atividade administrativa consiste em
observar os ditames do ordenamento jurídico. Tais valores devem ser
observados e fortalecem o Princípio da Moralidade administrativa.
Um dos princípios constitucionais é a busca da justiça social.
Nesse sentido, Carvalho Filho (2004, p. 15) afirma: “O princípio da
moralidade impõe que o Administrador Público não dispense os preceitos
éticos que devem estar presentes em sua conduta.”
O agente público tem o dever de probidade, que será mais adiante
comentado. A probidade administrativa está dentro do campo de incidência
dos atos ditos morais, ou seja, éticos. Por isso, o Princípio da Moralidade
visa extirpar os atos contrários à lei, ou seja, os atos catalogados como de
improbidade administrativa.
O parágrafo 4º. do artigo 37, da Constituição Federal, destaca este
tipo de lesão à moralidade. A improbidade administrativa se configura como
um ato lesivo ao patrimônio público e ofende ao Princípio da Moralidade:
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Sem dúvida, essas são sanções políticas administrativas impostas
àqueles servidores que praticam a improbidade administrativa. Quem pratica
a improbidade administrativa conseqüentemente não observa o Princípio da
Moralidade.
Ao particular, também, é permitido um controle, uma vigilância
sobre os atos administrativos mal praticados por servidores. A ação popular
visa proteger o Princípio da Moralidade. Através deste instrumento de
controle constitucional permite-se anular atos lesivos ao patrimônio público.
O artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal explica:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural [...].
Noutra dimensão, assevera Meirelles (1999, p. 84):
O certo é que a moralidade do ato administrativo juntamente com a
sua legalidade e finalidade constituem pressupostos de validade
sem os quais toda atividade pública será ilegítima.
A imoralidade administrativa deságua num outro problema: surge a
idéia de desvio de poder. O desvio de poder é visto como resultante de um
ato puramente ilegal. A intenção do agente seria, pois, atingir objetivos
escusos e diversos daqueles normatizados.
Conclui-se com a abordagem de Di Pietro (2000, p. 78):
Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que
o comportamento da Administração ou do administrado que com
ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei,
ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa
administração, os princípios de justiça e de eqüidade, a idéia
comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da
moralidade administrativa.
A administração e o agente administrativo têm de praticar suas
ações não se desvencilhando dos princípios éticos que permeiam a sua
conduta.
3.2.3. O Princípio da Impessoalidade
O Princípio da Impessoalidade busca o interesse público. A
finalidade é, sem dúvida, o interesse coletivo, não sendo permitido ao
agente público buscar ou praticar qualquer ato que não seja o interesse
geral. Jamais o interesse próprio ou de terceiros devem ser contemplados
ou prevalecer em prejuízo da coletividade. No entanto, permite-se coincidir
o interesse coletivo com o do particular.
Na concepção de Meirelles (1999, p. 85):
O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988
(art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade,
o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para
seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de
Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de
forma impessoal.
Então, o Princípio da Impessoalidade completa a idéia do Princípio
da Finalidade. Alexandrino (2002, p. 108) nos brinda com a seguinte
afirmação: “Qualquer ato praticado em razão de objetivo diverso da tutela
do interesse da coletividade será inválido por desvio de finalidade.”
Desse modo, o desvio de finalidade se caracteriza como desvio de
conduta do servidor público e é, sem dúvida, uma das mais insidiosas
modalidades de abuso de poder.
Meirelles (1999, p. 86) afirma categoricamente:
O princípio da finalidade veda a prática de ato administrativo sem
interesse público ou conveniência para a administração, visando
unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou
perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio
de finalidade.
Portanto, fica claro que a vontade estatal tem uma finalidade
explícita. E o agente público, na sua impessoalidade, apenas pratica o ato,
cujos benefícios devem aproveitar apenas ao órgão público em nome do
qual executou a ação. O administrador ou o servidor público não podem
beneficiar-se de qualquer ato ligado à administração, a menos que sua
pessoa esteja incluída necessariamente no universo das beneficiadas pelo
referido ato.
Mello (2003, p. 104) faz uma consideração relevante: “O princípio
da impessoalidade se traduz à idéia de que a Administração tem que tratar
todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas”. A
bem da verdade, os benefícios ou os prejuízos intencionais ao particular ou
aos administrados não são toleráveis ou permitidos. Prevalece, portanto, o
princípio da igualdade ou isonomia.
A lei tem caráter de generalidade, alcança todos os administrados.
Mello (2003, p. 104) finaliza suas considerações:
Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não
podem interferir na atuação administrativa e muito menos
interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie.
Finalizando, o Princípio da Impessoalidade deságua noutro
princípio: o da isonomia ou igualdade. Carvalho Filho (2004, p. 15) discorre
que “o princípio objetiva a igualdade de tratamento que a administração
deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação
jurídica.” Assim, os atos praticados pelos agentes públicos não podem, em
hipótese alguma, visualizar este ou aquele administrado, perseguindo-o ou
favorecendo-o de forma especial.
3.2.4. O Princípio da Publicidade
O principal objetivo do Princípio Da Publicidade é tornar
transparentes todos os atos praticados no âmbito da Administração Pública.
Há a exceção daqueles atos que podem colocar em risco a segurança
nacional. A segurança nacional prevalece sobre a publicidade. Quando as
atividades administrativas se tornam de conhecimento público, ou seja, as
condutas praticadas pelo agente, através dos atos administrativos, passam
a ser observadas pela população em geral, os administrados controlam e
terminam, por si sós, legitimando as práticas exercidas no âmago do
Serviço Público.
Para Meirelles (1999, p. 87):
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento
público e início de seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos
e contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas
fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem
validade universal, isto é, perante as partes e terceiros.
Portanto, os atos administrativos devem merecer uma atenção
especial e se torna indispensável sua ampla divulgação. O doutrinador
Carvalho Filho (2004, p. 17) declara: “Só com a transparência dessa
conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos
e o grau de eficiência de que se revestem.”
Outro aspecto relevante diz respeito ao fato de que num Estado
Democrático de Direito não se concebe que a Administração Pública
mantenha em sigilo ou não divulgue os atos que pratica, uma vez que esses
atos pretendem criar, restringir ou extinguir direitos para a sociedade.
Nunca produzirão os efeitos necessários se não forem do conhecimento
público.
Afirma Alexandrino (2002, p. 109): “A exigência de publicação
oficial dos atos externos da Administração não é um requisito da validade
dos atos administrativos, mas sim pressuposto de sua eficácia.”
A conduta interna dos agentes que praticam o ato administrativo
passa a ser de conhecimento público. Assim, os administrados podem
controlar e fiscalizar todos os atos. Por isso, se torna cada vez mais
importante publicar todos os atos administrativos. Assim, os atos passam a
ser legitimados pelos administrados, uma vez que passaram pelo crivo das
suas apreciações.
Conforme preceitua Meirelles (1999, p. 86): “Em princípio todo ato
administrativo deve ser publicado, porque pública é a administração que o
realiza [...].” A Administração Pública pratica os atos administrativos e
quando os publica para conhecimento do público em geral exerce a
prerrogativa de um outro princípio: o da moralidade. Ainda mais os tornam,
simplesmente, eficazes. O que se pode, ainda considerar é que o agente
público tem “o dever administrativo de manter plena transparência em seus
comportamentos” (MELLO, 2003, p. 104).
Finalizando, este é mais um princípio que deve ser observado por
todos os servidores públicos, porque, agindo desta forma, é possível que
suas ações sejam legitimadas e aumenta, consideravelmente, a
credibilidade da Administração Pública. Além do mais, não fornece
argumentos ou desconfianças quanto à legalidade do ato praticado. É, sem
dúvida, uma ferramenta importante a serviço do servidor público e dos
administrados.
3.2.5. O Princípio da Eficiência
Compara-se, aqui, o Estado a outras empresas. Visto que o
Estado possui uma gestão que busca atingir resultados. Nenhuma empresa
possui rendimento satisfatório se não é eficiente nos atos que pratica.
Assim, deve ser o Estado eficiente e apresentar resultados satisfatórios.
Consegue isto, se os serviços que presta à comunidade são de qualidade.
Assim, “o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja
exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional” (MEIRELLES,
1999, p. 89).
Moraes (2001, p. 306), por conseguinte, nos brinda com um outro
conceito acerca do princípio da eficiência:
Princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública
direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum,
por meio do exercício de suas competências de forma imparcial,
neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre
em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais
e morais necessários para a melhor utilização possível dos
recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-
se uma maior rentabilidade social.
Está correto do ponto de vista de que o Estado é uma empresa e
assim deve ser tratada. Visa resultados satisfatórios, aumento da receita
tributária e redução das despesas, possibilitando dessa maneira a
implantação e implementação de políticas públicas voltadas para atender as
demandas da sociedade. Os resultados positivos para o serviço público são
esperados. A sociedade deseja o fornecimento de serviços públicos
eficientes e de qualidade.
Na opinião de Alexandrino (2002, p. 110): “O objetivo do princípio
é assegurar que os serviços públicos sejam prestados com adequação às
necessidades da sociedade que os custeia.”
Quando se afirma que o Estado deve se comportar como uma
empresa, significa isto que a relação custo-benefício deve ser observada. O
Estado deve possuir receita disponível para oferecer bons serviços públicos.
A eficiência se estende aos recursos arrecadados com qualidade. Os
recursos financeiros disponíveis devem ser bem usados. Portanto, gastar
bem é saber gastar. Gastar bem é gastar com qualidade, usando de critérios
pré-estabelecidos e conforme as necessidades. Empregar, prioritariamente,
onde há maior necessidade. Não adianta arrecadar muito e gastar muito,
também. O importante é arrecadar o necessário a servir bem a comunidade,
onerando pouco os administrados, que pagam seus tributos com muito
sacrifício. O ideal é aplicar corretamente e eficientemente os recursos.
Estes recursos podem ser aplicados nos direitos sociais, por exemplo.
Gasta-se muito, também, quando se desperdiça. E no serviço público o
desperdício deve ser evitado a qualquer custo.
3.2.6. O Princípio Implícito da Razoabilidade
Este é mais um Princípio que o administrador ou servidor público
tem ao seu dispor, para que nas ações que pratica em benefício da
coletividade e em compatibilidade com os demais princípios, haja equilíbrio
entre moralidade e transparência.
O Princípio da Razoabilidade está intimamente ligado ao senso
comum, ou seja, bom-senso ao agir. A ação deve ser aceitável e racional.
Além disso, a ação deve revestir-se de legalidade.
Filgueiras Junior (2003, p. 68) afirma:
O princípio da razoabilidade expressa que o administrador público,
quando do exercício da atividade administrativa de competência
discricionária, deverá adotar critérios aceitáveis do ponto de vista
racional, em sintonia com o senso normal das pessoas equilibradas
e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da
competência exercida.
No exercício da atividade administrativa o servidor público deve
cumprir com os ditames do Princípio da Legalidade. Qualquer ato
administrativo do agente público deve está legitimado pela legalidade. Neste
princípio está inserida ainda a discricionariedade. Os limites da
discricionariedade obrigam o servidor a agir de modo equilibrado,
respeitando a finalidade da lei, de sua competência e obedecendo a
critérios aceitáveis. No entanto, na discricionariedade, o servidor deve
escolher a melhor opção dentre aquelas limitadas pela finalidade da lei.
Este Princípio visa escolher a solução mais adequada à satisfação
da norma jurídica. Então, diante da liberdade que o servidor tem de agir,
conferido pela lei, algo deve ser bem observado, ou seja, dentre aquelas
opções aceitáveis pela lei, a escolha deve ser pela melhor opção. Desse
modo, o ato se torna legítimo pela legalidade e discricionariedade. Assim
como se reveste de eticidade, quando atende satisfatoriamente ao interesse
público.
A ação do administrador público não pode restringir ou condicionar
os direitos dos administrados ou, ainda, impor sanções administrativas por
vontade própria, sem que estejam normatizadas.
Portanto, este princípio na opinião de Meirelles (1999, p. 86) “pode
ser chamado de princípio da proibição de excesso.” E assegura, ainda, que:
[...] objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de
modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da
Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais.
(MEIRELLES, 1999, p. 86)
Com referência aos direitos fundamentais estabelecidos na
Constituição Federal de 1988, existem algumas garantias chamadas de
assecuratórias que visam, tão somente, garantir aos administrados o
cumprimento por parte da Administração Pública do direito a que tem o
cidadão. Uma vez ameaçado esse direito, a Constituição garante a
prerrogativa de fazer valer o seu direito ameaçado. Essas ferramentas são
denominadas de “remédios constitucionais”.
Contudo, é importante lembrar que, mesmo existindo o Princípio
da Razoabilidade, é indiscutível a supremacia da lei sobre qualquer
princípio. A vontade da lei é a supremacia do Princípio da Legalidade. Como
comenta Meirelles (1999, p. 86): “[...] a razoabilidade não pode ser lançada
como instrumento de substituição da vontade da lei pela vontade do julgador
ou do intérprete [...].”
O Princípio da Razoabilidade tem uma estreita ligação com a
discricionariedade dos atos administrativos, tendo por objeto limitar e
controlar, certas vezes, pelo Poder Judiciário, a atividade administrativa. A
finalidade de limitar e controlar a discricionariedade são, tão somente, evitar
os excessos que possam vir a ser cometidos pela atividade administrativa
pública.
Alexandrino (2002, p. 112) reforça a assertiva acima, ressaltando:
Essa imposição de limites ao poder discricionário visa a evitar o
indevido uso da discricionariedade administrativa, como manto
protetor de atos que, embora praticados sob o fundamento da
discricionariedade, revestem-se, em verdade, de arbitrariedade.
Dentro do Princípio da Razoabilidade, as condutas praticadas
pelos agentes públicos devem, em relação ao nível, ter pelo menos o
mínimo de aceitabilidade. A verdade é que o vício nas condutas por parte
dos servidores da Administração Pública não é permitido. O comportamento
estatal é padronizado e qualquer ação fora desses padrões mostra que
algum vício está sendo cometido. Afirma Carvalho Filho (2004, p. 24)
referindo-se a este princípio, que “[...] não pode existir violação ao referido
princípio quando a conduta administrativa é inteiramente revestida de
licitude.”
Carvalho Filho (2004, p. 25) faz ainda uma consideração relevante
ao esclarecer que,
[...] quando se pretender imputar à conduta administrativa a
condição de ofensiva ao princípio da razoabilidade, terá que estar
presente a idéia de que a ação é efetiva e indiscutivelmente ilegal.
E conclui:
Inexiste, por conseguinte, conduta legal vulneradora do citado
princípio: ou a ação vulnera o princípio e é ilegal, ou, se não
ofende, há de ser qualificada como legal e inserida dentro das
funções normais cometidas ao administrador público. (CARVALHO
FILHO, 2004, p. 25)
Fica, então, claro que este Princípio, quando limita e controla a
ação do administrador público, ou seja, dos atos administrativos que pratica,
tem o objetivo de reduzir o excesso de poder administrativo, conforme a
valoração de cada um.
Para que melhor fique entendido, a discricionariedade dá ao
servidor um limite maior de ação. No entanto, dentro dos ditames legais.
Porque se agir além do que a lei determina ocorrerá excesso de poder
administrativo por parte do servidor público. Desse modo, a
discricionariedade termina por vigiar o servidor, no sentido de diminuir o
excesso de poder.
3.2.7. O Princípio Implícito da Proporcionalidade
A proporcionalidade está relacionada a uma medida equânime, ou
seja, a uma medida razoável relativa à quantidade empregada. Tanto quanto
outros doutrinadores, Meirelles (1999, p. 86) avisa que “[...] parece-nos que
a razoabilidade envolve a proporcionalidade e vice-versa.” Faz sentido,
porque o servidor público, no exercício da atividade administrativa, deve
adotar critérios aceitáveis, dentre aqueles que pode escolher, na
competência discricionária. Isto, portanto, é razoabilidade. O servidor agiu
de modo razoável ou com racionalidade. Portanto, agindo de modo razoável
age, também, de forma proporcional. É por este motivo que os princípios
estão intimamente ligados. Se a ação foi razoável, foi proporcional, pois não
há como ser razoável e desproporcional.
A doutrina, ainda, admite que aquele que age desarrazoadamente
fere diretamente os princípios da finalidade e da legalidade. Assim como
viola os princípios da moralidade e da impessoalidade.
Mello (2003, p. 101) a respeito deste princípio destaca:
Este princípio enuncia a idéia - singela, aliás, conquanto,
freqüentemente desconsiderada – de que as competências
administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e
intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para
cumprimento da finalidade de interesse público a que estão
atreladas.
Desta forma, fica bem entendido que o Princípio da
Proporcionalidade guarda uma estreita relação com a competência própria
do servidor público. Ou seja, qualquer excesso cometido em relação à
competência caracteriza ilegitimidade. Os atos administrativos devem
alcançar os objetivos, através da ação do servidor, conforme o limite da sua
competência.
De outro modo, ele ressalta que:
Sobremodo quando a Administração restringe situação jurídica dos
administrados além do que caberia, por imprimir às medidas
tomadas uma intensidade ou extensão supérfluas, prescindendas,
ressalta a ilegalidade de sua conduta. É que ninguém deve estar
obrigado a suportar constrições em sua liberdade ou propriedade
que não sejam indispensáveis à satisfação do interesse público.
(MELLO, 2003, p. 101).
Portanto, o Princípio que ora se estuda condena veementemente a
conduta excessiva. A desproporcionalidade do ato está no excesso
cometido que na sua amplitude não beneficia, simplesmente, a ninguém. Tal
desproporcionalidade, para ser corrigida, muitas vezes exige
pronunciamento do Poder Judiciário.
As sanções administrativas impostas aos administrados devem
obedecer a esse princípio. Geralmente, as penalidades aplicadas através da
lavratura de auto de infração (lançamento do crédito tributário) além do
ICMS (que não é penalidade) são as multas pecuniárias. As penalidades
aplicáveis devem ser proporcionais à gravidade do ilícito cometido.
Toda lei tem uma finalidade própria. Destina-se, via de regra, a
atender aos objetivos colimados pela Administração, ou pelos diversos
poderes estatais. A norma limita o poder de ação dos agentes públicos. A
eles não é permitido ultrapassar esses limites a que se propõe a norma
legal. Neste contexto, surge, portanto, o grande fundamento do Princípio da
Proporcionalidade: o excesso de poder. Este Princípio visa conter atos,
decisões e condutas do agente público, impedindo-o de ultrapassar o que
estabelece a norma jurídica.
Não se permite em hipótese alguma que os atos estatais sejam
considerados abusivos ou lesivos diante do excesso cometido pelo agente
público. Este princípio é considerado um instrumento que visa demarcar os
atos estatais, no aspecto do controle. Atos, estes, considerados ilegais,
abusivos e ilícitos. Os atos estatais devem permear o campo de incidência
da legalidade, e nunca ferir o Estado Democrático de Direito.
Carvalho Filho (2004, p. 26) ressalta:
Segundo a doutrina alemã, para que a conduta estatal observe o
Princípio da Proporcionalidade, há de revestir-se de tríplice
fundamento: 1) adequação, significando que o meio empregado na
atuação deve ser compatível com o fim colimado; 2) exigibilidade,
porque a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro
meio menos gravoso ou oneroso para alcançar o fim público, ou
seja, o meio escolhido é o que causa o menor prejuízo possível
para os indivíduos; 3) proporcionalidade em sentido estrito, quando
as vantagens a serem conquistadas superem as desvantagens.
Em resumo, toda ação objetiva um fim, e os meios devem ser
empregados na exata proporção que lhe permita alcançar o fim que se
deseja. A desproporcionalidade entre a ação e o objetivo a ser alcançado é
reprovável, pelo excesso cometido.
3.2.8. O Princípio da Supremacia do Interesse Público
O nosso País adota como regime o Princípio Democrático de
acordo com o prescrito na Constituição Federal de 1988. A única forma pela
qual o povo participa do poder se dá no regime democrático.
No conceito formulado por Silva (2000, p. 140):
Democracia indireta, chamada democracia representativa, é aquela
na qual o povo, fonte primária do poder, não podendo dirigir os
negócios do Estado diretamente, em face da extensão territorial,
da densidade demográfica e da complexidade dos problemas
sociais, outorga as funções de governo aos seus representantes,
que elege periodicamente.
Para que melhor fique entendido o Princípio da Supremacia do
Interesse Público, se faz necessário, ainda, expor o conceito de democracia
semidireta na doutrina de Silva (Idem, p. 140):
É, na verdade, democracia representativa com alguns institutos de
participação direta do povo nas funções de governo, institutos que,
entre outros, integram a democracia participativa.
O regime de democracia representativa promove o fortalecimento
da democracia participativa. O regime de democracia participativa, instituída
no Brasil, se caracteriza pelo sistema de partidos, pelo sufrágio universal e,
por fim, pela representação proporcional. Portanto, estes institutos
configuram-se como sendo aqueles que, de modo bem especial, fortalece o
Estado Democrático de Direito instituído no nosso País.
O Estado atua e, quando assim age, tem o objetivo traçado de
alcançar o bem-estar social. Como comenta Alexandrino (2002, p. 115) “[...]
presume-se que a atuação do Estado sempre tenha por finalidade a tutela
do interesse público.” E conclui:
Sempre que existir conflito entre o interesse público e o interesse
particular deverá prevalecer o interesse público, tutelado pelo
Estado, respeitados, entretanto, os direitos e garantias individuais
expressos na Constituição. (ALEXANDRINO, 2002, p. 115).
Como já foi dito, a finalidade do Estado é o interesse público, ou
seja, o grupo social, e não o particular. Portanto, agindo-se de outra forma,
caracteriza-se o desvio de finalidade.
Filgueiras Júnior (2003, p. 65), destaca:
Uma das formas de expressão dessa supremacia é que o ente
público, envolvido em uma relação jurídica com o particular, goza
de privilégios, em detrimento do particular, como é o caso de
benefício de prazos maiores nos processos judiciais; a presunção
de legitimidade de seus atos; prazos especiais para prescrição,
entre outros.
Vale, porém, ressaltar que o particular não pode gozar de
privilégios em prejuízo da coletividade. De outro modo, a Administração
Pública pode, unilateralmente, decidir diante de situações que envolvam
direitos a terceiros. E deste modo, fica caracterizado, mais um privilégio do
ente público sobre o particular.
Os atos administrativos podem ser revogados por interesse da
administração e ela faz isto objetivando o bem social. Observam-se,
apenas, na revogação do ato, os critérios discricionários administrativos que
devem ser rigorosamente contemplados. A revogação é unilateral e tem o
fim colimado no interesse público.
O Princípio da Supremacia do Interesse Público não decorre da
vontade do administrador público. Tal princípio resulta do ordenamento
jurídico. É este o entendimento de Filgueiras Júnior (2003, p. 65) para quem
“[...] a supremacia a que fizemos referência é fruto das determinações da
ordem jurídica e não da vontade do administrador.” Em resumo, interesse
público sobre o particular, sempre. Pois, é a finalidade do Estado.
3.2.9. O Princípio da Autotutela
Sabe-se que o Poder Judiciário pode ser chamado a julgar os atos
administrativos que provocam lesão ou ameaça a Direito. O fato em si é
constitucional conforme está delineado no artigo 5º, inciso, XXXV, da
Constituição Federal de 1988.
No postulado doutrinário de Alexandrino (2002, p. 116),
o poder-dever de autotutela possibilita à Administração controlar
seus próprios atos, apreciando-os quanto ao mérito e quanto à
legalidade. O controle de legalidade efetuado pela Administração
sobre seus próprios atos, evidentemente, não exclui a
possibilidade de apreciação desses pelo Poder Judiciário.
É, pois, de todo interesse que a Administração Pública revise seus
próprios atos, com alguns objetivos primordiais: garantir o gozo, em toda a
sua plenitude, dos direitos individuais e coletivos da comunidade; diminuir a
quantidade de apreciações contempladas pelo Poder Judiciário dos atos
praticados pela administração.
Assegura Alexandrino (2000, p. 116):
A Administração Pública, no desempenho de suas múltiplas
atividades, está sujeita a erros; nessas hipóteses, ela mesma pode
(e deve) tomar a iniciativa de repará-los, a fim de restaurar a
situação de regularidade e zelar pelo interesse público.
Reparados os erros da Administração Pública através do ato de
ofício, conseqüentemente, os atos ilegais estão sendo reconstruídos,
nascendo, a partir daí, uma nova relação jurídica.
É importante frisar que no controle judicial há uma provocação por
parte de quem se sente lesado, já o controle administrativo tem a
prerrogativa da autotutela, onde ela, mesma, sem ser provocada, pode rever
criteriosamente os atos de ilegalidades impostos aos administrados.
Outrossim, Alexandrino (2000, p. 117) diz:
O princípio da autotutela autoriza o controle, pela Administração,
dos atos por ela praticados, sob dois aspectos:
- de legalidade, em que a Administração pode, de ofício ou
provocada, anular os seus atos ilegais;
- de mérito, em que examina a conveniência e oportunidade de
manter ou desfazer um ato legítimo, nesse último caso mediante
a denominada revogação.
Concluindo, o princípio da autotutela autoriza a atuação da
administração de forma mais ampla, o que ela faz no exercício da
competência para revogar seus próprios atos, com o intuito de restaurar a
situação de regularidade que, até então, havia sido conturbada.
3.2.10. O Princípio da Indisponibilidade
A primeira informação é a de que os bens, em resumo, pertencem
à coletividade, e não à administração ou a seus agentes. Carvalho Filho
(2004, p. 22) é transparente quando disserta:
Os bens e interesses públicos não pertencem à Administração nem
a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conservá-los e por eles
velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos
direitos e interesses públicos.
Na verdade, este Princípio se torna uma garantia para a
coletividade. Deve-se observar mais uma vez que mediante sua observância
há uma possibilidade de não se perpetrarem atos de ilegalidade.
Não importa o conceito do servidor ou administrador público em
relação ao interesse público. O certo é que a ação diferente do que está
configurado na lei é, para todos os efeitos, desvio de finalidade. Não é
possível ao agente agir alterando ou impondo o seu conceito pessoal de
interesse público, sendo, ao mesmo tempo, infiel no cumprimento da lei.
Este fato se dá, porque como descreve Carvalho Filho (2004, p.
22) a “[...] Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses
públicos, porque atua em nome de terceiros.” Portanto, o agente público não
pode agir conforme a sua conveniência, mas de acordo com o interesse
público explicitado em lei.
De tudo o que é público quem se beneficia ou deve se beneficiar é
a coletividade. Portanto, Carvalho Filho (2004, p. 22) destaca: “O princípio
parte, afinal, da premissa de que todos os cuidados exigidos para os bens e
interesses públicos trazem benefícios para a própria coletividade.”
Os bens públicos, por exemplo, só podem ser alienados uma vez
cumpridas as regras estabelecidas para a licitação de bens públicos. Os
procedimentos legais envolvem a publicação do edital; e este, por sua vez,
deve ser redigido com a observância da lei que disciplina as licitações
públicas. A modalidade utilizada neste caso é o leilão público e se destina a
vender os bens pertencentes à coletividade. A lei estabelece os critérios de
venda desses bens.
Existem outras modalidades de licitação. São elas: a concorrência,
a tomada de preços, o convite, o concurso e o pregão eletrônico.
Meirelles (1999, p. 285) referindo-se a concorrência afirma:
É a modalidade de licitação própria para contratos de grande valor,
em que se admite a participação de quaisquer interessados,
cadastrados ou não, que satisfaçam as condições do edital,
convocados com a antecedência mínima prevista em lei, com
ampla publicidade pelo órgão oficial e pela imprensa particular.
Esta modalidade serve para as contratações de obras, serviços e
compras, via de regra para obras e serviços de engenharia e para demais
serviços e compras. Há um valor fixado na lei para uso desta modalidade e
é, ao mesmo tempo, obrigatória para as contratações dos serviços ora
mencionados.
A tomada de preços exige dos participantes a habilitação e um
cadastramento prévio. Tudo como determina a lei. É utilizada nas
contratações de obras, serviços e compras com limites fixados na norma
jurídica.
O convite serve para as contratações de pequeno valor de obras,
serviços e compras, com limite de valores estabelecidos em lei. Por isso é
uma modalidade mais simples, com exigências menores da lei aos
participantes. Não é necessária a publicação de editais em diários oficiais.
Os escolhidos pela Administração Pública a participarem do convite são
convocados através de uma carta-convite, com no mínimo três participantes
e as propostas apresentadas no prazo mínimo de cinco dias.
O concurso é uma modalidade mais específica ou especial, pois se
destina a seleção de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos. A
predominância é, sem dúvida, a criação intelectual. Neste caso, há a
destinação de prêmios aos classificados, não sendo vedada a remuneração.
Já o leilão contempla, como assevera Filgueiras Júnior (2003, p.
169) “[...] a venda de bens móveis inservíveis ou provenientes de sentença
judicial, ou ainda para a venda de produtos legalmente apreendidos.” É
utilizável, também, na venda de semoventes e em casos especiais de
imóveis.
No leilão administrativo o bem é avaliado anteriormente pelo
Poder Público. Será declarado comprador aquele que lançar verbalmente o
maior valor. No entanto, é vedado lance menor do que aquele da avaliação
pela Administração e a venda é feita à vista com entrega imediata do bem
arrematado. Exige-se edital com ampla publicação e dispensa-se prévia
habilitação dos participantes.
A Secretaria da Fazenda utiliza essa modalidade de licitação para
vender mercadorias apreendidas resultantes da lavratura de autos de
infração julgados procedentes e, transitado em julgado, ou seja, que não
admitem recursos a instâncias julgadoras superiores. Após o julgamento
final a lei estabelece que seja procedida uma convocação ou comunicação
ao contribuinte responsável para que, no prazo estabelecido, pague os
tributos e penalidades relativas ao auto de infração em questão. Vencido,
portanto, o prazo para apresentação da quitação, junto à Administração
Pública, a mercadoria deverá participar do leilão administrativo para efetivar
a sua venda (alienação) e quitação dos débitos pendentes. Tudo conforme
estabelece a lei.
3.2.11 O Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos
As políticas sociais têm como premissa básica atender as
demandas da sociedade. A coletividade aguarda pela disponibilidade dos
serviços públicos, contemplados como direitos individuais, sociais e
coletivos prescritos na Constituição. São os melhores exemplos a saúde, a
segurança, a educação, a habitação, etc. Os serviços públicos, portanto,
devem estar à disposição da coletividade, e o seu fornecimento exige a
necessidade de uma boa qualidade. Os serviços públicos devem servir de
maneira que a coletividade, independentemente de questões políticas ou do
governo vigente, tenha acesso fácil e rápido. Por isso, a necessidade da
continuidade do serviço público. Ele deve estar sempre, posto à disposição
dos que dele, prioritariamente, necessitam.
Não há dúvidas de que, quando do término de governo e início de
outro, o ideal é que as políticas públicas tenham continuidade e o serviço
público se perpetue, servindo, da melhor maneira toda a população. Desse
modo, não se permite, os serviços públicos, serem interrompidos, mesmo
que seja temporariamente, ou extintos, a não ser se for para promover
melhorias no serviço ou fazer reparos técnicos necessários, assim como a
expansão que, sem dúvida, dará uma qualidade ao serviço.
O fato é que a descontinuidade do serviço por questões de
mudança de poder não é mais tolerável. A prestação de serviço público é
obrigação do Estado, não podendo este deixar de prestá-lo.
Como destaca Alexandrino (2002, p. 118): “A interrupção de um
serviço público prejudica toda a coletividade, que deles depende para
satisfação de seus interesses e necessidades.”
A ação estatal deve ser persistente e vislumbrar a continuidade
dos serviços públicos fundamentais ao bem-estar coletivo. A ação positiva
para promover a igualdade dos direitos sociais estabelecidos,
constitucionalmente, deve ser o objetivo maior do Estado. Além da
igualdade entre os cidadãos e o acesso aos diversos direitos sociais, é
dever do Estado e direito da sociedade. As políticas públicas que
asseguram e garantem o efetivo exercício dos direitos sociais como saúde,
segurança, saneamento básico, etc., não podem, de modo algum, sofrer
rupturas. Sob pena de ocorrer uma desordem social.
Como assevera Frischeisen (2000, p. 58):
O Estado Democrático de Direito é caracterizado, justamente, por
afirmar, garantir e pretender promover direitos iguais para todos
sem discriminação de qualquer espécie.
O Estado está, portanto, desautorizado a interromper os serviços
públicos, mesmo porque a sociedade não pode prescindir deles, sob pena
de ver desatendidas suas necessidades fundamentais.
O Estado deve ter o zelo de, sempre, apresentar melhorias, ou
seja, promover uma profunda renovação nas políticas públicas, de maneira
que assegure aos cidadãos serviços de qualidade. O redesenho de políticas
públicas e a renovação das práticas políticas, além da continuidade delas,
quando da transição governamental, caracteriza-se como uma
responsabilidade estatal. As políticas públicas são, na verdade, prestações
positivas do Estado. Devem assegurar a igualdade de oportunidades, na
busca incessante de promoção da justiça social.
Carvalho Filho (2004, p. 23) assevera: “É evidente que a
continuidade dos serviços públicos não pode ter caráter absoluto, embora
deva constituir a regra geral.” Referindo-se aos contratos administrativos,
conclui:
Para evitar a paralisação das obras e serviços, é vedado ao
particular contratado, dentro de certos limites, opor em face da
Administração a exceção de contrato não cumprido (exceptio non
adimpleti contractus). (CARVALHO FILHO, 2004, p. 23).
Diante de todos os princípios administrativos que foram descritos
acima, dá para concluir que é possível ao administrador e, também, ao
servidor público, agir dentro das normas legais. Vários são os caminhos que
podem ser trilhados numa conduta moralista, ética e recheada de licitude.
Agir na legalidade é, sobretudo inspirar confiança. A postura assumida por
quem administra a coisa pública deve ser coberta de transparência, pois os
atos praticados com boa visibilidade aos olhos dos administrados produzem
credibilidade junto a quem administra e gera na população confiança
perante o Estado.
Conclui-se que os princípios básicos da Administração assumem
fundamental importância para o exercício do serviço público. E, assim
sendo, seu desconhecimento por parte de qualquer servidor público é
inadmissível.
A função pública exige de quem a exerce observância permanente
dos princípios básicos da Administração Pública. Eles são um norte para
quem quer exercer o ofício, dentro dos princípios éticos e morais permitidos
pela Administração Pública. Ser ético é, também, observar as normas de
comportamento que regem a sua função.
Todos os atos administrativos devem pautar-se nestes princípios.
Constitui, pois, ato de improbidade administrativa quem atenta contra os
Princípios da Administração Pública, através das ações e das omissões.
Nossa pesquisa realizada na SEFAZ inquiriu os servidores sobre
quais dos Princípios Básicos da Administração anteriormente apresentados
eles consideravam mais importantes para o exercício da função pública na
SEFAZ e em outras organizações públicas. O presente quesito permitiu aos
pesquisados mais de uma escolha. 14 servidores preferiram fazer mais de
uma indicação.
De posse dos dados revelados, constatou-se que 44 servidores
dos 70 pesquisados apontam que todos os Princípios Básicos da
Administração são importantes para o exercício da função pública na SEFAZ
e em outras organizações públicas. Esse dado representa o percentual de
62,86 dos servidores entrevistados. A observância dos Princípios da
Administração é uma ferramenta que proporciona uma gestão mais ética nas
organizações, sejam elas públicas ou privadas, e permite ao servidor
desenvolver suas atividades públicas com base na moral e na ética.
Outros dados apresentados merecem destaque: o Princípio da
Legalidade recebeu 19 indicações, o que representou 15,45% de todas as
citações realizadas pelos servidores. Já o Princípio da Moralidade, 16
indicações o que representa 13,01% de todas as indicações reveladas.
Em outro item do questionário os servidores foram indagados se
as políticas públicas que poderiam ser implementadas na atividade de
fiscalização no trânsito de mercadorias deveriam ter como objetivo o
ajustamento da conduta do servidor, nos moldes dos Princípios Básicos da
Administração, com a finalidade da SEFAZ obter serviços de maior
qualidade, assim como desenvolver gestão ética na organização. A tabela
baixo relaciona o resultado.
Tabela 3 - Políticas públicas na atividade de fiscalização no trânsito de
mercadorias com foco no ajustamento da conduta do servidor
nos moldes dos Princípios Básicos da Administração
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Sim 58 82,86
Não 10 14,28
Outra(S) Qual(Is)? 2 2,86
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Considerando os resultados da pesquisa, 58 servidores
entrevistados apontam que as políticas públicas a serem desenvolvidas na
atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias devem ter como foco o
ajustamento da conduta do servidor nos moldes dos Princípios Básicos da
Administração. Isto demonstra o grau de importância que os Princípios da
Administração têm para a atividade pública e, conseqüentemente, para a
atividade de fiscalização. Dois servidores, ou seja, 2,86% têm opiniões
diversas. Um deles se manifestou afirmando que as políticas públicas não
devem ser voltadas para o ajustamento da conduta dos servidores, mas sim
para alcançar a capacitação técnica deles nos moldes dos Princípios
Básicos da Administração. O foco não é a conduta desajustada, mas a
divulgação dos Princípios da Administração, através de políticas públicas
para conhecimento e capacitação da categoria.
Relata que os servidores tendo pleno conhecimento dos princípios
que norteiam a Administração Pública podem adequar suas condutas, não
como caráter corretivo, mas preventivo para que exerçam a função pública
com eficácia e segurança. Outro funcionário afirma que as políticas públicas
voltadas para o ajustamento da conduta do servidor nos moldes dos
Princípios Básicos da Administração já estão implementadas na SEFAZ.
Discorre-se a seguir sobre a Improbidade Administrativa. O tema é
relevante tendo em vista que o servidor público tem o dever funcional da
probidade. Além da significante e estreita relação que tem com a ética do
servidor.
3.3 Improbidade administrativa
A probidade é o dever que o administrador público tem de agir
observando alguns princípios da Administração Pública. Alexandrino (2002,
p. 124) afirma a respeito do assunto que
o dever de probidade exige que o administrador público, no
desempenho de suas atividades, atue sempre em consonância com
os princípios da moralidade e honestidade administrativas.
O servidor público tem o dever de probidade. Carvalho Filho
(2004, p. 49) assegura que “é o primeiro e talvez o mais importante dos
deveres do administrador público.” O dever de probidade é que legitima os
atos do administrador público. Conforme discorre Meirelles (1999 p. 93): “O
dever de probidade está constitucionalmente integrado na conduta do
administrador público como elemento necessário à legitimidade de seus
atos.”
A improbidade administrativa tem uma estreita relação com o
Princípio da Moralidade. O termo improbidade vem do latim improbitate que
significa desonestidade. Assim, Figueiredo (2000, p. 23) nos contempla com
uma afirmação de relevante importância: “[...] comete maus-tratos à
probidade o agente público ou o particular que infringe a moralidade
administrativa.”
Discorrendo a respeito de improbidade administrativa, Alexandrino
(2002, p. 124) faz uma abordagem interessante:
O primeiro ponto digno de nota respeita aos destinatários da Lei.
Seus dispositivos aplicam-se não apenas aos agentes públicos,
mas àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou
concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie
sob qualquer forma, direta ou indireta.
A probidade tem uma estreita relação com a ética do servidor
público. E este, por sua vez, tem muitos méritos ao ser probo. Com certeza,
o servidor que age com probidade administrativa exerce a função pública
com zelo. Cuidando da coisa pública com se sua fosse. Referindo-se ao
administrador público Carvalho Filho (2004, p.49) relata:
Sua atuação deve, em qualquer hipótese, pautar-se pelos
princípios da honestidade e moralidade, quer em face dos
administrados, quer em face da própria administração.
De outro modo, Meirelles (1999, p. 93) destaca que “ao lado do
dever de probidade e como seu complemento natural está sempre o dever
de prestar contas [...].”
O artigo 37, parágrafo 4º. da Constituição Federal de 1988
estabelece as sanções a serem aplicadas aqueles que cometem a
improbidade administrativa:
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Estas são as sanções aplicadas pela Constituição àquele que
pratica a improbidade administrativa. Tanto que exerce a função pública
quanto o terceiro que concorra para a prática de ilícito administrativo,
estarão sujeitos a estas sanções previstas na Constituição Federal. Na
esfera administrativa cabe as penalidades disciplinares, na esfera civil a
pena é de reparação de danos patrimoniais e na esfera criminal são
aplicadas as sanções penais. No entanto, está assegurada a instauração do
devido processo legal, para a apuração do ilícito administrativo e aplicação
da pena respectiva, conforme o caso. Ao servidor público é garantida a
ampla defesa em todas as esferas, de modo que a aplicação de qualquer
pena só é permitida após o julgamento final do devido processo legal.
O enriquecimento ilícito é o acréscimo exagerado ou
desproporcional de valores ao patrimônio do servidor público, auferidos
através de atos administrativos ilícitos, no exercício da função pública e em
prejuízo do erário, em proveito próprio ou de terceiros. A corrupção, da qual
a extorsão e o suborno são espécies, pode propiciar ao servidor público o
proveito patrimonial e conduzi-lo ao enriquecimento ilícito.
A ação praticada pelo servidor público ou a omissão ao deixar de
agir, com os conseqüentes prejuízos financeiros ao Estado (Erário) são
considerados atos administrativos ilícitos. A ação ou omissão pode até não
reverter em benefício financeiro direto para o servidor público causando seu
enriquecimento ilícito. Mas, pode beneficiar direta ou indiretamente a
terceiros junto aos quais tenha interesse pessoal que pode não ser
financeiro. O ato ou a omissão em si pode até não dar ao servidor proveito
econômico, mas causa prejuízo ao erário, uma vez que o Estado, nesta
situação, deixaria de ganhar o que era devido, resultado do ato mal
praticado, ou da omissão, no momento em que deveria agir em benefício do
Estado e da coletividade.
Os atos ou omissões praticados no exercício da função pública
que ferem os Princípios da Administração Pública, como o Princípio da
Legalidade, da Moralidade, da Impessoalidade, da Publicidade, da
Eficiência, da Razoabilidade, da Proporcionalidade, da Supremacia do
Interesse Público, da Autotutela, da Indisponibilidade e da Continuidade dos
Serviços Públicos, são considerados atos de improbidade administrativa,
uma vez que os mesmos atentam contra os bons princípios administrativos
que regem a conduta do agente público. Os Princípios Básicos da
Administração são, na verdade, os fins e objetivos legítimos da própria
Administração Pública, e o servidor tem de observá-los, ou seja, tem o
dever de lealdade e fidelidade a eles.
Discorre Alexandrino (2002, p. 125):
É considerado ato de improbidade administrativa importando em
enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade públicos.
Auferir vantagem econômica em proveito próprio ou de terceiro,
promovendo acúmulo patrimonial desproporcional à renda que obtém, uma
vez comprovada, pode acarretar a perda da função pública. Tal ato
caracteriza o enriquecimento ilícito.
É correto afirmar, portanto, que os atos de improbidade
administrativa estão sujeitos às penalidades da lei, para quem pratica, para
quem concorre ou deles se beneficia direta ou indiretamente. Na verdade,
são aplicadas sanções políticas que visam coibir, corrigir e penalizar os
infratores. As considerações de Carvalho Filho (2004, p. 50) rezam:
Várias são as sanções aplicáveis nas hipóteses de improbidade,
sem prejuízo das previstas na legislação específica: suspensão
dos direitos políticos, perda da função pública, proibição de
contratar com o Poder Público, ressarcimento integral do dano,
perda dos bens ilicitamente acrescidos ao patrimônio, pagamento
de multa civil e vedação ao recebimento de benefícios fiscais.
São, portanto, sanções administrativas e penais que estão sujeitos
aqueles que praticam a improbidade administrativa. As sanções, acima
descritas, são constitucionais e estão dispostas no artigo 37, § 4º da
Constituição Federal.
3.3.1. Sanções Aplicadas aos Agentes Públicos
Existem algumas sanções aplicadas quando da prática de
improbidade administrativa atribuídas aos agentes públicos. Na verdade,
são punições aos atos e condutas estabelecidas pela lei, como atentatórias
à probidade administrativa. Como todo ato administrativo deve nascer do
Princípio da Legalidade, as punições para quem pratica atos violadores da
probidade administrativa, também, devem estar prescritas na norma legal,
porquanto somente assim podem ser aplicadas de forma a punir os
servidores públicos que praticam os ilícitos administrativos.
Os atos de improbidade de que se tem notícia na imprensa deixam
prejuízos morais e financeiros à Administração Pública e, além disso,
denigrem a imagem de servidores públicos. E, muitas vezes, respingam em
servidores da melhor estirpe, porque diminuem a credibilidade da Instituição
Pública em que trabalha.
Como afirma Meirelles (1999, p. 441) “os servidores públicos, no
desempenho de suas funções ou a pretexto de exercê-las, podem cometer
infrações de três ordens: administrativa, civil e criminal.” Assim, discorre-se
a seguir sobre cada uma das infrações apresentadas.
3.3.1.1 A responsabilidade administrativa
Dispõe que o servidor público, caso venha a praticar atos ilícitos
no desempenho de suas funções, fica sujeito à responsabilidade pelos atos
praticados, tanto por ação quanto por omissão. Considerações de Di Pietro
(2000, p. 473):
O Servidor responde administrativamente pelos ilícitos
administrativos definidos na legislação estatutária e que
apresentam os mesmos elementos básicos do ilícito civil: ação ou
omissão contrária à lei, culpa ou dolo e dano.
Por conseguinte, Meirelles (1999, p. 441-442) conceitua
responsabilidade administrativa como sendo aquele que
[...] resulta da violação de normas internas da Administração pelo
servidor sujeito ao estatuto e disposições complementares
estabelecidas em lei, decreto ou qualquer outro provimento
regulamentar da função pública. A falta funcional gera o ilícito
administrativo e dá ensejo à aplicação de pena disciplinar, pelo
superior hierárquico, no devido processo legal.
A responsabilidade administrativa é apurada pela própria
Administração Pública. O procedimento instaurado é a sindicância,
procedimento adequado a esse fim. Vale salientar, porém, que o servidor
tem o direito ao procedimento legal, assegurados, ainda, a ampla defesa e o
contraditório, conforme determina a Constituição Federal. O Processo
Administrativo Disciplinar – PAD (inquérito administrativo) é a fase que
sucede à sindicância. É considerado um outro meio de apuração de ilícitos
administrativos, mais graves.
A realidade dos fatos é que pela improbidade administrativa
praticada o servidor público responde administrativamente e fica sujeita a
penalidade da lei. Depois de instaurado o devido processo legal,
assegurada a ampla defesa e o contraditório constitucionalmente garantido,
e desde que fique constatado o ilícito, no âmbito da Administração Pública,
o servidor está sujeito a penas disciplinares.
As penas variam segundo a sua natureza, umas mais severas,
outras mais brandas, dependendo do ilícito praticado. Todas elas estão
previstas no ordenamento jurídico.
Di Pietro (2000, p. 474) esclarece:
Na esfera federal, a Lei n.º 8.112/90 prevê, no artigo 127, as penas
de advertência, destituição de cargo em comissão, destituição de
função comissionada, suspensão, demissão e cassação de
aposentadoria; e define, nos artigos subseqüentes, as hipóteses de
cabimento de cada uma delas.
As infrações cometidas no exercício da função pública são: falta
no cumprimento do dever, falta de exação no cumprimento do dever,
insubordinação grave, procedimento administrativo irregular, incontinência
pública e abandono do cargo. Estes, na verdade, são alguns bons exemplos
de infrações cometidas pelo servidor público quando no exercício da função
pública, seja ela na esfera federal, estadual ou municipal.
O servidor, no exercício da função, ainda pode praticar ilícitos
caracterizados como crime ou contravenção penal. Na apuração do ilícito
praticado, a comissão enquadra a falta cometida pelo servidor de modo
discricionário, de forma a aplicar aquela pena mais justa, conforme a
gravidade do ato e dos danos causados. Neste momento, não é permitido à
administração o livre arbítrio, mas sim, considerar a relação entre a
gravidade do ato e os danos causados, com a pena aplicada.
Di Pietro (2000, p. 474) assegura:
Como medidas preventivas, a Lei n.º 8.112/90, no artigo 147,
estabelece o afastamento preventivo de 60 dias, prorrogáveis por
igual período, quando o afastamento for necessário para que o
funcionário não venha a influir na apuração da falta cometida. Isto
sem falar no seqüestro e perdimento de bens, já referidos.
É obrigação do chefe responsabilizar seus subordinados, no
âmbito da Administração Pública. Uma vez que a obrigação desse dever é
estritamente legal, caso não ocorra, poderá caracterizar conivência com o
servidor e com o ilícito praticado. O chefe que for omisso em aplicar a
punição poderá ser responsabilizado pelo superior hierárquico em
conseqüência da tolerância para com o servidor faltoso. O procedimento
negligente do chefe pode caracterizar a condescendência criminosa.
As infrações cometidas devem ser com rigor apuradas, combatidas
e sancionadas, de modo que não se possa estimular o cometimento de
novas infrações. A Administração é lesada pela falta do servidor como,
também, pela tolerância do superior hierárquico em não denunciar para que
se apurem os fatos.
As penalidades devem ser aquelas previstas em lei, de forma que
qualquer outra pena aplicada será considerada arbitrária.
Quanto à extinção da pena, assevera Meirelles (1999, p. 443):
A extinção da pena administrativa dá-se normalmente pelo seu
cumprimento, e excepcionalmente pela prescrição e pelo perdão
por parte da administração. O cumprimento da pena exaure a
sanção; a prescrição extingue a punibilidade, com a fluência do
prazo fixado em lei, ou, na sua omissão, pelo da norma criminal
correspondente; o perdão da pena é ato de clemência da
Administração e só por ela pode ser concedido em caráter geral (a
que se denomina, impropriamente “anistia administrativa”), ou em
cada caso, sempre por atuação do Executivo que aplicou a sanção.
Para finalizar, a responsabilidade administrativa recai sobre o
servidor pelos atos omissivos e comissivos que tenha praticado.
3.3.1.2 A responsabilidade civil
É outra modalidade de responsabilidade contemplada pelo Direito
Administrativo.
Palavras de Meirelles (1999, p. 443): “A responsabilidade civil é a
obrigação que se impõe ao servidor de reparar o dano causado à
Administração por culpa ou dolo no desempenho de suas funções.”
A responsabilidade atribuída ao servidor, visivelmente, é pela
culpa, latu senso. A responsabilidade se dá pelo ato culposo (ação), ou
omissão culposa, ou seja, por negligência, imperícia ou imprudência. O ato
culposo é lesivo à Administração Pública e se exaure com a indenização. A
responsabilidade objetiva não é do servidor, mas da Administração Pública
para com o terceiro. O ato doloso, por sua vez, caracteriza-se pela vontade
do agente de provocar o ato lesivo ou ato ilícito. Dá-se, também, nas
omissões dolosas. O agente, com sua ação objetiva, deseja o resultado.
Assumindo o risco de produzi-lo.
As responsabilidades administrativa, civil e penal são
independentes, uma vez que no caso da civil se dá perante a justiça
comum, no âmbito do direito privado. Nas afirmações de Di Pietro (2000, p.
472): “A responsabilidade civil é de ordem patrimonial e decorre do artigo
159 do Código Civil, que consagra a regra, aceita universalmente, segundo
a qual todo aquele que causa dano a outrem é obrigado a repará-lo.”
Deve-se observar que a responsabilidade civil não se dá, apenas,
pelos atos praticados pelo agente público, mas, também, pelos atos não
praticados quando deveria ter sido, ou seja, pelas omissões. Aquelas
chamadas omissões antijurídicas. Para que a responsabilidade civil seja
aplicada, é necessário que tenha havido pelo agente público um dano
material ou moral. O dano pode ser causado ao Estado ou a terceiros.
Para ressarcir os prejuízos causados à Administração Pública em
virtude de enriquecimento ilícito de servidores, as penalidades podem ser
aplicadas de diversos modos: desconto nos vencimentos (salário),
seqüestro e perdimento de bens.
Referindo-se aos danos causados a terceiros, Di Pietro (2000, p.
473) discorre:
Aplica-se a norma do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, em
decorrência da qual o Estado responde objetivamente, ou seja,
independentemente de culpa ou dolo, mas fica com o direito de
regresso contra o servidor que causou o dano, desde que este
tenha agido com culpa ou dolo.
A obrigação do administrador é ter o maior zelo possível pelo
patrimônio público de que tem a guarda. Qualquer dano ao bem público
deve ser, rigorosamente, ressarcido, após apurada a autoria do dano.
Não há responsabilidade civil sem que do ato culposo resulte
prejuízo patrimonial à administração. Uma vez que o servidor tenha causado
dano patrimonial à administração, deve responder pecuniariamente.
Como escreve Meirelles (1999, p. 445):
A comprovação do dano e da culpa do servidor é comumente feita
através do processo administrativo, findo o qual a autoridade
competente lhe impõe a obrigação de repará-lo, através de
indenização em dinheiro, indicando a forma de pagamento.
Os bens públicos pertencem à sociedade, cabendo, apenas, à
Administração o dever de preservar e zelar por eles. A forma de penalizar o
servidor é, tão somente, reparar indenizatoriamente o erário público dos
danos patrimoniais que lhe foram causados.
3.3.1.3 A responsabilidade criminal
É a última modalidade de responsabilidade. Está, intrinsecamente,
ligada à prática do crime ou contravenção. É o conhecido ilícito penal.
Conforme escreve Meirelles (1999, p. 446):
A responsabilidade criminal é a que resulta do cometimento de
crimes funcionais, definidos em lei federal. O ilícito penal sujeita o
servidor a responder a processo crime e a suportar os efeitos
legais da condenação (CP, arts. 91 e 92).
Os crimes e contravenções penais estão definidos no Código
Penal Brasileiro. Neste compêndio normativo estão estipulados os tipos e as
sanções a serem aplicadas. Os artigos 312 a 327 do Código Penal definem
os crimes contra a Administração Pública.
Os crimes e contravenções penais resultam de uma ação ou
omissão antijurídica, praticada pelo servidor público de forma culposa ou
dolosa, inexistindo responsabilidade objetiva.
Não é necessário que o crime tenha sido consumado; basta,
apenas, que haja a tentativa, ou seja, perigo de dano para que esteja
caracterizado o crime ou a contravenção. Portanto, o dano ou perigo de
dano (ameaça) já caracteriza o ilícito penal.
O Poder Judiciário apura a responsabilidade criminal do servidor,
e as penalidades aplicadas podem ser a prisão em flagrante ou preventiva
e, ainda, se o judiciário determinar a perda do cargo, conforme a sentença
judicial transitada em julgado.
Os crimes funcionais, portanto, devem ser catalogados em lei
federal, não sendo permitido aos Estados-membros e municípios legislar
sobre a matéria. Existem os crimes funcionais comuns e os de
responsabilidade dos agentes políticos. A respeito do assunto, Meirelles
(1999, p. 446) assevera:
Todos os crimes funcionais e os de responsabilidade são delitos de
ação pública, o que permite a instauração do processo respectivo
mediante comunicação de qualquer pessoa à autoridade
competente e denúncia do Ministério Público.
Outras infrações podem ser determinadas em lei de forma a coibir,
preservar e proteger determinados interesses da Administração Pública. O
seqüestro de bens, nos casos em que há prejuízo para a Fazenda Pública,
resultante das ações ou omissões delituosas, está perfeitamente
normatizado.
Por fim, vale ressaltar que as punições aos servidores visam coibir
a prática criminal, fruto de ações ou omissões ilícitas, no âmbito da
Administração Pública.
Cumpre que as responsabilidades civil, administrativa e criminal
são independentes, podendo ser apuradas separadas ou conjuntamente.
Conforme afirma Meirelles (1999, p. 444):
A condenação criminal implica, entretanto, o reconhecimento
automático das duas outras, porque o ilícito penal é mais que o
ilícito administrativo e o ilícito civil. Assim sendo, a condenação
criminal por um delito funcional importa o reconhecimento,
também, de culpa administrativa e civil, mas a absolvição do crime
nem sempre isenta o servidor destas responsabilidades, porque
pode não haver ilícito penal e existir ilícitos administrativo e civil.
Mas, todas as responsabilidades apuradas, com as respectivas
punições, visam extirpar do serviço público todo ato contrário à lei que
possa direta ou indiretamente promover a perda financeira para a Fazenda
Pública. É a forma que encontrou o Estado de promover o zelo pelo
patrimônio público.
No âmbito interno da administração, ou seja, administrativamente,
o servidor pode ser penalizado, através do processo administrativo
disciplinar e da sindicância. Na conceituação de Alexandrino (2002, p. 245):
“Os meios de apuração de irregularidades cometidas pelos servidores
públicos no exercício de suas atribuições são a sindicância e o processo
administrativo disciplinar.”
Na apuração realizada no processo administrativo da sindicância
pode se concluir pelo arquivamento do processo, a aplicação da penalidade
de advertência ou de suspensão por até 30 (trinta) dias. A sindicância é o
meio menos rigoroso de apuração de irregularidade funcional para fins de
penalizar ou absolver o servidor.
Ainda, da sindicância pode se instaurar o Processo Administrativo
Disciplinar (PAD) para se aplicar a penalidade mais grave, quando
configurar, efetivamente, infração disciplinar ou ilícito penal.
Durante o curso do PAD, poderá ocorrer o afastamento do servidor
público, temporariamente, mas a medida em si não caracteriza punição, e
visa resguardar a administração de interferências no processo. O
afastamento é facultativo e não obrigatório. O processo, portanto, deve
seguir o curso normal sem qualquer interferência do servidor ou de
terceiros.
O inquérito envolve três subfases: a instrução, a defesa e o
relatório, sendo a instrução a principal fase investigatória do PAD. Na
instrução, são levantados os fatos, evidências e depoimentos relativos às
denúncias e acusações formuladas contra o servidor. Esses elementos
visam esclarecer os fatos, confirmando ou refutando as acusações que
pesam contra ele. Busca-se a verdade. As acusações contra o servidor
devem ser comprovadas de modo que qualquer penalidade imposta a ele,
sem comprovação seria nula, de pleno direito.
Ainda, nesta fase, são permitidos alguns procedimentos como:
realização de diligências, tomada de depoimentos, realização de acareação,
investigações em geral, laudos técnicos e de peritos e oitiva de
testemunhas, com dois objetivos: a coleta de provas para elucidar os fatos e
descobrir a verdade.
Com todos estes elementos disponíveis, a comissão decidirá pelo
indiciamento ou não do servidor. O importante é que os fatos comprovem se
o servidor praticou a infração. Em caso positivo, o mesmo será indiciado.
Caso contrário, a comissão arquivará o processo.
Vale, porém, ressaltar que o servidor pode acompanhar o
processo, de modo que negar-lhe esse direito caracterizaria cerceamento de
defesa, e a instrução seria nula.
O servidor indiciado poderá apresentar, ainda nesta fase, sua
defesa escrita com os fatos e fundamentos que achar convenientes. Uma
vez constatado o ilícito penal, a comissão deverá encaminhar cópia do
processo ao Ministério Público, para instauração do processo penal contra o
servidor.
Abordam-se três aspectos de extremado valor: a defesa do
servidor no processo, o relatório final da comissão do PAD e o julgamento.
Referindo-se à defesa do servidor, Alexandrino (2002, p. 250) declara que
“[...] sempre existirá uma defesa escrita no PAD, mesmo que não seja feita
pelo próprio indiciado ou seu procurador, e a revelia não possui efeito de
confissão.”
Com o objetivo de graduar a penalidade, o relatório indicará os
atenuantes e agravantes a serem aplicados ao servidor. Os agravantes se
referem ao nível de dano causado ao serviço público e antecedentes
funcionais, ou seja, caso o servidor seja reincidente no ilícito torna-se um
agravante. E o contrário, um atenuante.
Por fim, o julgamento. A autoridade que determinou a instauração
do processo recebe o relatório conclusivo com todas as peças que lhe traga
subsídios para proferir a sentença.
Uma vez apurada a culpabilidade, as penas previstas são aquelas
cominadas no artigo 141, da Lei n.º 8.112/90: demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade, suspensão superior a 30 dias, advertência
ou suspensão de até 30 dias e a destituição do cargo em comissão.
A revisão do PAD é permitida. No entanto, como afirma
Alexandrino (2002, p. 254) “[...] não pode ser encarada como uma segunda
instância desse processo administrativo.” E conclui com outras
considerações importantes:
A revisão somente é cabível quando se aduzirem fatos novos ou
circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do punido ou a
inadequação da penalidade aplicada (art 174). (ALEXANDRINO,
2002, p. 254)
Então, é perfeitamente perceptível que todo o processo, até o
julgamento, está respaldado juridicamente. As formalidades visam
assegurar a legalidade do processo, uma vez que qualquer atitude ou ação
administrativa fora dos parâmetros normativos assegura a nulidade do
processo.
É de extrema importância que as condutas ilícitas sejam
averiguadas pela Administração Pública. E a Administração Pública
consegue ter a constatação se ocorreu ou não o ilícito administrativo por
parte do servidor através da sindicância e do PAD. Torna-se inconcebível
que servidores públicos possam causar prejuízo ao erário público, por
menor que seja ele, sem que as providências legais cabíveis sejam
tomadas. Por isso estão à disposição da Administração essas ferramentas,
a sindicância e o PAD, para que seja realmente averiguado o ilícito.
3.4 A corrupção no serviço público
A corrupção é um tema que está intimamente ligado à falta de
ética. A corrupção, como se sabe, causa prejuízos financeiros a Fazenda
Pública, de modo que está elencado como uma modalidade de improbidade
administrativa. A corrupção é a porta de entrada para o enriquecimento
ilícito de servidores públicos, causando redução da receita tributária para os
cofres dos entes públicos.
Na conceituação de Stukart (2003, p. 44) “corrupção, a meu ver, é
a violação do padrão ético de uma comunidade. Ela é constatada quando as
intenções e as ações egoístas prejudicam alguém.” E declara, ainda: “A meu
ver, Dante deu a melhor definição de corrupção: situação em que o não se
torna sim por dinheiro” (STUKART, 2003, p. 44).
Nas nações onde predomina os regimes políticos autoritários, a
corrupção tende a operar com maior facilidade. Esconder dos olhos da
sociedade aquilo que está, de certo modo, errado, pode ser mais facilmente
contemplado nos países que possuem governos antidemocráticos. Via de
regra, nos países chamados do terceiro mundo, a corrupção é mais
presente e os seus efeitos devastadores, mas isto não quer dizer que nos
países desenvolvidos a corrupção não se manifeste. A corrupção está
presente em qualquer sociedade, seja ela democrática ou não, infelizmente.
Didaticamente, o melhor é trabalhar os conceitos de corrupção e
suborno, separadamente, mas o suborno se caracteriza como uma
modalidade de corrupção. Para ser mais preciso, o suborno é uma
ferramenta utilizada, para corromper. O suborno objetiva conseguir, através
da oferta de dinheiro, aquilo que juridicamente não é permitido.
De acordo com a idéia de Stukart (2003, p. 81): “A palavra
suborno tem vários sinônimos: peita, aliciamento, corrompimento, bola.” E
Stukart (2003, p. 46), ainda, assegura: “Não há dúvida de que privilégios e
mordomias, moralmente injustificados, também são uma forma de suborno.”
As mordomias e os privilégios oferecidos visam atingir os objetivos
dos particulares, em prejuízo da sociedade. A corrupção visa obter aquilo
que em vias normais, por não ser baseado na lei, seria impossível
conseguir. E através de meios escusos (suborno) se consegue com a maior
facilidade. O suborno é a forma encontrada para corromper os agentes
públicos, na obtenção dos resultados desejados, deixando de resto um
prejuízo para o erário público e, principalmente, o descrédito das
instituições públicas.
O resultado do suborno é a decadência das instituições públicas e
a destruição da imagem de alguns servidores públicos. Para quem pratica o
suborno, corruptor, e para quem recebe o suborno, corrompido, há, sem
dúvida, uma queda completa de sua moral.
Na iniciativa privada, em parte, essa relação de suborno acontece
de forma diversa da que ocorre no serviço público. Uma modalidade é
aquela em que o empresário de certo modo só garante o emprego a seus
dirigentes (gerentes), se estes praticarem a corrupção. As empresas
desejam obter lucros a qualquer custo. Corrompendo, de modo que as
metas organizacionais sejam alcançadas.
Afirma Stukart (2003, p. 46):
Há também empresários e dirigentes de grandes empresas,
sobretudo públicas, que mantêm seus diretores e subordinados
domesticados e submissos pela prática da corrupção planejada.
O dinheiro utilizado para subornar servidores públicos é
conhecido, popularmente, como propina. A propina é a oferta pecuniária do
particular, oferecida ao servidor público, visando obter ganhos financeiros
ou prestígio, junto à Administração Pública. Essa é uma forma ilegal de
adquirir prestígio ou ganhos financeiros. Obter vantagem financeira a
qualquer custo é o objetivo fim da corrupção. O seu oferecimento atinge em
cheio os cofres públicos, pois o resultado da propina é, tão somente, obter
de forma ilícita o que a lei negaria. E no final, ninguém tenha dúvidas,
haveria perdas financeiras para o Estado. Uma forma de se livrar, por
exemplo, da sanção ou penalidade da multa, é o oferecimento da propina.
Em outras palavras, subornar o agente público (fiscal). Atitudes como essas
devem ser, de pronto, condenadas e seus autores penalizados com o maior
rigor. Ressalte-se que no Brasil isso pouco acontece. As penalidades
impostas são brandas e a impunidade sobressai.
Não se pode negar que a corrupção coloca em descrédito o país e
suas instituições. Marcos Fernandes Gonçalves, da Fundação Getúlio
Vargas (FGV), afirma: “A corrupção gera instabilidade econômica e política
que sempre espanta um investidor” (STUKART et al., 2003, p.57). Isto é
verdade, uma vez que nenhum investidor deseja apostar num país que é
corrupto.
É necessário que, não só os investidores, mas todos os cidadãos
acreditem no governo. Os atos de corrupção podem colocar em xeque o
Estado Democrático de Direito e comprometer, veementemente, a nossa
democracia. É indispensável combater a corrupção e a impunidade.
Como se pode ser ético e corruptor ao mesmo tempo? E ser ético
e corrompido? A resposta é simples. Não há como unir as duas práticas.
Quem se corrompe vende sua ética e passa a ser tão desacreditado quanto
o corruptor. De modo que a corrupção é um ato ilícito bilateral que envolve
corruptor e corrompido.
Acredita-se, ainda, que o suborno é a facilitação de um serviço
que não deveria ser prestado de modo algum, ou se o fosse, seria de modo
gratuito ou pelo dever de ofício, no caso do serviço público. A prática do
suborno viabiliza o ato ilícito e a vontade dos corruptos, muitas vezes em
troca de vantagem financeira para as partes envolvidas. No serviço público
quem acaba perdendo com essa prática é o erário e, conseqüentemente, a
coletividade.
Ainda existe uma prática ilícita conhecida: a extorsão. Essa prática
é uma forma de concretização do suborno. Aquele que pratica a extorsão
age de forma dolosa e pode ser enquadrado como estelionatário. De outro
modo, o agente público que comete este tipo de infração se enquadra no
crime doloso de improbidade administrativa.
A corrupção gera comprometimento das políticas públicas do
Estado. Quantos programas sociais deixam de ser implantados e
implementados pela ausência de recursos financeiros, resultado da redução
da receita tributária dos Estados-Membros de todo o país, pela prática
desmedida e desenfreada da corrupção. As políticas públicas têm como
objetivo o crescimento do país, com o avanço econômico, e
concomitantemente, a inclusão social daqueles menos privilegiados
economicamente.
São incalculáveis os desastres cometidos pela prática corruptiva.
Como é do nosso conhecimento, as crises econômicas, por exemplo, em
determinados países, principalmente naqueles em desenvolvimento, como é
o caso do Brasil, têm na corrupção um de seus principais elementos
desencadeadores.
O grande problema da corrupção é a impunidade. Necessita-se
combater essa prática ilícita, penalizando os responsáveis diretos e
indiretos: corruptores e corrompidos, com a aplicação de penas duras. Essa
idéia se coaduna com a de Stukart (2003, p. 64): “A maioria dos golpes
acabou em pizza. Punição é uma palavra inútil que morre por si mesma.
Quem poupa o lobo, condena as ovelhas”. Portanto, não há como sermos
benevolentes com os corruptos.
No Brasil, por ser um país que por muito tempo esteve sob a égide
do autoritarismo, não é muito comum a prática da denúncia. Há a considerar
que, por muito tempo, o Brasil foi um país autocrático e sofre até hoje as
conseqüências deste regime político. Não só aqui, mas nos países
politicamente autoritários, as poucas denúncias formuladas eram, um tanto
quanto, encobertas. A imprensa, tida como o maior veículo de disseminação
de informações, por conta das leis rígidas e da censura imposta, não as
divulgava. De modo que o correto é denunciar todas as formas de
manifestação de suborno. É dever da sociedade e da imprensa. Só assim é
possível iniciar um trabalho de combate à corrupção institucionalizada. E a
participação da imprensa tem seu extremado e incalculável valor nessa
tarefa, ao alertar a sociedade para não ser negligente.
Pensa-se que corrupção se manifesta, apenas, quando envolve
vantagem financeira das partes envolvidas. Mas a corrupção não tem só
este lado da moeda. Pequenas atitudes são tidas como antiéticas e
corruptas, sem envolver na negociação ganhos financeiros bilaterais.
Opinião de Stukart (2003, p. 93): “A violação de padrões éticos é
corrupção!” De maneira que a simples aquisição de um gabarito de
avaliação, por amizade, pode não gerar ganho financeiro para as partes,
mas é também corrupção. Assim como pode permitir um ganho financeiro
unilateral, ou seja, de quem vende, mas nas duas formas a corrupção se
concretizou.
Usar as “armas” no combate à corrupção é a palavra de ordem.
Deve-se lutar sem fraqueza, punindo com todo rigor quem quer que seja.
Independentemente, da posição social ou política que ocupa. Mas é
necessária vontade política para se combater a corrupção.
As leis devem ser rigorosas. Penalidades mais duras, de forma a
repreender e, quem sabe, também tentar prevenir. Para prevenir a
corrupção, deve-se ter vontade política e investir pesado na educação, que
é a melhor forma de prevenção. Os países, com um nível maior de
educação, cultura e escolaridade, tendem a ser menos corruptos.
O objetivo do presente capítulo foi, portanto, discorrer acerca da
importância do servidor público como Agente do Estado Brasileiro,
destacando os diversos princípios básicos que podem ser utilizados para
nortear suas ações no exercício da função pública. Os Princípios Básicos da
Administração são um norte para orientar as ações dos servidores públicos
de qualquer ente político, tornando sua conduta cada vez mais recheada de
eticidade.
O presente capítulo, ainda discorreu sobre a improbidade
administrativa resultante de condutas ilícitas no âmbito da Administração
Pública e as possíveis penalidades, ou seja, as diversas sanções políticas
aplicadas aos servidores públicos que praticam ilícitos administrativos como
a corrupção, por exemplo, também abordado neste trabalho.
No próximo capítulo discorre-se acerca do Estado, da sua
atividade financeira e dos tributos, exclusivamente aqueles de competência
do Estado do Ceará. Destaca-se, ainda no capítulo em tela os princípios
jurídicos tributários, além de uma abordagem acerca da Secretaria da
Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ) e da Atividade de Trânsito de
Mercadorias da Região Metropolitana de Fortaleza e a Fiscalização no
Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana.
4 TRIBUTAÇÃO E A SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO
DO CEARÁ
4.1 Iniciando a discussão
Sempre existiu na maioria dos homens do mundo civilizado, a
necessidade de viver em sociedade. Há uma predisposição por parte dele
em viver agregado, interagindo com outros indivíduos em grupos sociais. A
vida em sociedade exige uma entidade para regular as condutas humanas,
objetivando cada vez mais relações harmoniosas. Regras de condutas
necessitavam ser criadas, estabelecendo os direitos e deveres de cada
membro da sociedade, para que as relações inter e intrapessoais se
mantivessem, sempre, mais saudáveis.
A figura do Estado, então, surge, com o intuito de estabelecer
essas regras através das normas jurídicas, ou seja, do direito. Mas essa
não é a única função do Estado. O Brasil, enquanto Estado Federal, possui
unidades autônomas e harmonicamente independentes que se denominam
Estados Federados. Essas unidades autônomas e independentes
representam a descentralização político-administrativa do País. A
descentralização do poder foi um dos muitos pensamentos tocquevilleanos.
Tocqueville (1977) imaginava um Estado com descentralização de poder
baseada no ideal de uma democracia liberal, sustentada numa cultura de
liberdade e igualdade social.
Além de regular essas relações em sociedade o Estado
desenvolve atividade financeira. Essa atividade se dá através da obtenção e
aplicação de recursos, talvez a única forma de gerir os negócios do Estado.
Como é de nosso conhecimento, o Estado é detentor e possuidor de um
grande patrimônio. Assim, obtém recursos da exploração do seu próprio
patrimônio, ou intervindo diretamente na iniciativa privada.
Quando o Estado desenvolve a sua atividade financeira tem como
alvo atingir os anseios e as necessidades básicas da coletividade. O Estado
aplica seus recursos visando satisfazer as necessidades prioritárias e
básicas da sociedade. Então, fica claro que o coletivo é o fim da atividade
econômica do Estado. Por outro lado, no Brasil, as empresas privadas tem a
missão de explorar a atividade econômica, do mesmo modo que o Estado
exerce também sua atividade financeira. O Estado desenvolve essa
atividade, conforme às prerrogativas do ordenamento jurídico, através da
tributação.
Para melhor esclarecer essas idéias, cabem as observações de
Machado (1996, p. 22):
A tributação é, sem sombra de dúvida, o instrumento de que se tem
valido a economia capitalista para sobreviver. Sem ele não poderia
o Estado realizar os seus fins sociais, a não ser que
monopolizasse toda a atividade econômica.
E finaliza suas considerações: “O tributo é inegavelmente a grande
e talvez a única arma contra a estatização da economia” (MACHADO, 1996,
p. 22).
A tributação da qual se comenta, refere-se à obrigatoriedade do
Estado em oferecer bens e serviços públicos a sociedade. Na conceituação
de Mello (2003, p.779):
Bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas
jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal,
Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público
(estas últimas, aliás, não passam de autarquias designadas pela
base estrutural que possuem), bem como os que, embora não
pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um
serviço público.
Meirelles (1999, p. 297) nos brinda com o conceito de serviço
público no qual afirma que,
[...] é todo aquele prestado pela Administração ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou
simples conveniências do Estado.
Os bens públicos, considerados móveis e imóveis são oferecidos à
sociedade indistintamente. Em contrapartida, esta mesma sociedade realiza
a cobrança de tributo de forma compulsória e indistinta, também. Pois o
Estado não tem como mensurar quem usufruiu ou não dos bens públicos
disponibilizados à sociedade. Não há, também, como impedir que um
usuário se utilize de um determinado bem público. De outro modo, um
usuário pode utilizar um bem público até mais que outro, no entanto o
Estado não tem como constatar de forma eficaz essa utilização.
Assim, se o Estado admite a algum usuário refutar a cobrança do
tributo alegando a não utilização do serviço, ou bem público, e o Estado, por
outro lado, não tem métodos eficientes e eficazes para determinar a
exclusão, iria abrir um precedente, ou seja, os mais oportunistas iriam
solicitar a redução dos seus tributos. Somente através do princípio da teoria
econômica da “não-exclusão”, isto seria possível.
Como assevera Giambiagi (2000, p. 25)
é justamente o princípio da “não–exclusão” no consumo dos bens
públicos que torna a solução de mercado, em geral, ineficiente
para garantir a produção da quantidade adequada de bens públicos
requeridos pela sociedade.
E conclui assegurando que,
o sistema de mercado só funciona adequadamente quando o
princípio da “exclusão” no consumo pode ser aplicado, ou seja,
quando o consumo por um indivíduo A de um bem específico
significa que A tenha pago o preço do tal bem, enquanto B, que
não pagou por esse bem, é excluído do consumo do mesmo
(GIABMIAGI, 2000, p. 25).
Esta teoria reforça a idéia de que o tributo deve ser cobrado de
forma indistinta. Giambiagi (2000, p. 25) revela que “a responsabilidade
pela provisão de bens públicos recai sobre o governo, que financia a
produção desses bens através da cobrança compulsória de impostos.”
A tributação possibilita ao Estado aplicar os recursos de que
dispõe no desenvolvimento, implantação e implementação de políticas
públicas. Além de que pode investir nos serviços públicos essenciais de que
necessita a sociedade.
No entanto, há uma discussão em torno da tributação por parte de
particulares. Os questionamentos envolvem a elevada carga tributária
imposta aos contribuintes, além do excessivo gasto das receitas, de modo a
impossibilitar o oferecimento de serviços essenciais à sociedade. A maior
crítica no Brasil de hoje é a de que se gastam muito mal os recursos
advindos dos tributos. Os empresários brasileiros também fazem suas
críticas com relação à elevada carga tributária imposta, e consideram
legítimo sonegar imposto no País. Segundo Humberg (2002, p. 103),
[...] esses empresários consideram legítimo sonegar os tributos
devidos. E a alegação principal que usam é a do excesso da carga
incidente sobre empresas e pessoas físicas, que, se paga,
inviabilizaria o negócio. Outra alegação constante é a de que os
recursos passados ao governo vão de qualquer modo ser
desperdiçados pela corrupção, apadrinhamento e desvio das
verbas públicas.
Então, fica claro que o poder de tributar é uma atividade típica do
Estado. É constitucional a prerrogativa do Estado em exercer a atividade de
tributação. Essa prerrogativa vai além da vontade dos particulares, isto
porque objetiva uma vontade maior: a da coletividade.
Em matéria de receitas públicas, alguns doutrinadores as dividem
em duas: a receita originária e a derivada. Eis o que diz Santos (2004, p.22):
Receita originária é aquela que o estado consegue através de
relações tuteladas pelo direito privado, usando da possibilidade
que tem de também exercitar livremente sua atividade econômica,
como se fosse uma empresa que exerce a livre concorrência do
mercado.
A receita pública originária é, portanto, aquela obtida das estatais,
por exemplo. Não são obtidas através do pagamento de tributos pelos
particulares, mas do desempenho de atividades econômicas do Estado, que
resultam no pagamento de tarifas e preços públicos.
Eis a opinião de Santos (2004, p. 22): “A receita derivada provém
da arrecadação de tributos. Ocorre quando o Estado, invocando a sua
soberania, vai arrecadá-la na economia privada através do tributo.”
Há uma coerção legal para que o contribuinte recolha seus
tributos. Isto, porque a lei tributária é considerada impositiva, tendo em vista
que numa regra geral ninguém paga tributo de livre e espontânea vontade.
É necessário que haja uma lei impondo o pagamento dos tributos. Daí se
dizer que essa coerção é uma imposição tributária, advinda do ordenamento
jurídico. Em matéria de pagamento de tributo, tudo tem que estar
normatizado juridicamente. Por ser considerada a lei tributária coercitiva, é
que se denomina lei de rejeição social.
É relevante lembrar que para o nosso estudo interessa a receita
pública derivada, pois o assunto tem uma estreita relação com os tributos
estaduais.
A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 145, e incisos
estabelece:
Art. 145 - A União, os Estados e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos:
I – impostos;
II – taxas, em razão do poder de polícia ou pela utilização, efetiva
ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis,
prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrentes de obras públicas [...]
Cada ente político tem competência tributária. Há aqueles tributos
que só os Estados podem instituir, outros que é de competência exclusiva
dos Municípios. No momento, interessam-nos os tributos de competência
dos Estados, estabelecidos, constitucionalmente, pelo artigo 155 e incisos:
Art. 155 - Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir
impostos sobre:
I – transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou
direitos;
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestação de serviços de transportes interestadual e intermunicipal
e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se
iniciem no exterior;
III - propriedade de veículos automotores [...]
A Constituição se manifesta, no capítulo referente ao Sistema
Tributário Nacional, sobre as contribuições especiais e parafiscais e
empréstimos compulsórios, considerados tributos, e, ainda, sobre as
limitações ao poder de tributar.
Em outro momento, a Constituição Federal atribui competência
tributária a cada ente político, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, contemplando a prerrogativa de instituir tributo e, ao mesmo
tempo, delimita a competência de cada um.
Estabelecer competência para os entes públicos visa, unicamente,
descentralizar o poder tributário dando, a cada ente, uma certa
independência financeira, onde cada um arrecada entre os seus
contribuintes, gastando de acordo com a sua necessidade, estabelecendo,
obviamente, os critérios e prioridades, em conformidade com os recursos de
que dispõe, disponibilizando-os, somente, para as necessidades.
No que se refere ao poder de tributar, é importante fazer algumas
considerações. A relação que existe entre o contribuinte e o Estado é
puramente jurídica, ou seja, de um lado o contribuinte tem o dever de pagar
seus tributos, e do outro o Estado de exigir essa prestação. De modo que o
tributo é, por muitos, visto como de caráter impositivo. Na verdade, essa
relação jurídica é de imposição. O contribuinte tem a obrigação legal de
recolher seus tributos em benefício do Estado. Por outro lado, o Estado tem
o dever de exigir o recolhimento por parte do particular. E somente um ente
público pode instituir tributo. É a chamada competência privativa. Como
assevera Santos (2004, p. 35): “A competência privativa evidencia que
somente um Ente Político pode instituir o tributo. A competência é privativa,
exclusiva e excludente das demais Pessoas Políticas.”
Através dos tributos o Estado abastece o erário de recursos
financeiros para aplicar em novos empreendimentos, e ainda manter suas
atividades em pleno funcionamento.
O Estado, por sua vez, enfrenta o problema das “externalidades
negativas”, e o bom exemplo é quando o contribuinte não adimple com sua
obrigação tributária. O não pagamento do tributo é na teoria econômica uma
externalidade. De forma que o Estado pode intervir aplicando as
penalidades, ou seja, as multas compulsórias para que o contribuinte pague
os tributos aos quais está obrigado, de forma a não prejudicar o Estado e a
sociedade. A aplicação de multa é um bom exemplo de intervenção do
Estado, de modo a desestimular a “externalidade negativa” e estimular a
positiva. Como afirma Giambiagi (2000, p. 27) “a existência de
externalidades justifica a intervenção do Estado, que pode dar-se através:
b) de multas ou impostos, para desestimular externalidades negativas [...]”.
As externalidades, portanto, são as circunstâncias ou “falhas de
mercado” que impedem que ocorra a situação de “ótimo de pareto”.
Assegura Giambiagi (2000, p. 24) que “essa alocação de recursos que tem a
propriedade de que ninguém pode melhorar sua situação, sem causar
prejuízo a outros agentes, é denominada na literatura de “ótimo de Pareto”.
É de extrema relevância a importância da Secretaria da Fazenda e
de seus agentes na tarefa de arrecadar tributos para o Estado. Não fosse
assim o Estado não teria condições financeiras de implantar as políticas
sociais indispensáveis a suprir as necessidades básicas e fundamentais da
sociedade. Então, a missão da SEFAZ é, indiscutivelmente, necessária. A
instituição tem como missão: captar recursos financeiros para atender as
demandas da sociedade. Buscar atingir esta missão é tarefa diária dos
agentes do fisco, que têm a função pública de arrecadar tributos estaduais.
Por este fato é que a SEFAZ e sua missão são importantes e indispensáveis
para a manutenção do Estado.
De outra forma, a arrecadação dos principais tributos estaduais,
como o ICMS, a contribuição de melhoria e outros, assim como a taxa de
administração fazendária arrecadada, resultante do exercício do poder de
polícia que exerce, está sob a responsabilidade da Secretaria da Fazenda
do Estado do Ceará.
4.2 A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará – SEFAZ
A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará é uma Pessoa
Jurídica de Direito Público. É um órgão da Administração Pública Direta.
Portanto, ligado diretamente ao Poder Executivo do Estado do Ceará. É
responsável direta pela tributação, arrecadação e fiscalização de todos os
tributos de competência estadual constitucionalmente estabelecidos. É de
suma importância a função fiscalizadora que a Secretaria da Fazenda do
Estado do Ceará executa nos Contribuintes inscritos no Cadastro Geral da
Fazenda Estadual, assim como o controle de entrada e saída de
mercadorias em trânsito em todo o Estado.
A SEFAZ é um organismo administrativo que ganha, também, a
denominação de administração tributária ou Fazenda Pública estatal.
Como afirma Santos (2004, p. 161): “A administração tributária
desenvolve uma atividade, em nome da pessoa política que representa, com
o fito de lograr êxito na instituição, na arrecadação e na fiscalização dos
tributos.”
É indiscutível que a função fiscalizadora deve obedecer ao
Princípio da Legalidade. Os critérios a serem observados pela Secretaria da
Fazenda, na função intrínseca de fiscalizar, estão elencados na
Constituição Federal, no Código Tributário Nacional (Lei n.º 5.172, de 25 de
outubro de 1966), nas leis complementares (Lei n.º 87, de 13 de setembro
de 1996 e Lei n.º 116, de 31 de julho de 2003) e na legislação tributária do
Estado do Ceará.
O Decreto n.º 24.569, de 31 de julho de 1997, denominado
Regulamento do ICMS, as Leis de n.º 12.670, de 30 de dezembro de 1996 e
13.418, de 30 de dezembro de 2003, determinam alguns procedimentos a
serem observados e os poderes das autoridades administrativas envolvidas
na incumbência de fiscalizar.
O art. 96 do Código Tributário Nacional dispõe:
Art. 96 - A expressão legislação tributária compreende as leis, os
tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas
complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e
relações jurídicas a eles pertinentes.
A Secretaria da Fazenda tem, portanto, a devida competência para
fiscalizar. E esta competência é extensiva a examinar, também, mercadorias
em trânsito. É um direito que compete à SEFAZ. Conforme prescreve o art.
195 do CTN:
Art. 195 - Para os efeitos da legislação tributária, não têm
aplicação quaisquer disposições legais excludentes ou limitativas
do direito de examinar mercadorias, livros, arquivos, documentos,
papéis, e efeitos comerciais ou fiscais dos comerciantes,
industriais ou produtores, ou da obrigação destes de exibi-los.
Assim, a SEFAZ tem o direito de fiscalizar as pessoas naturais ou
jurídicas, contribuintes ou não, inclusive aquelas que transportam
mercadorias, mesmo que gozem do benefício da imunidade ou da isenção
tributária.
Com referência ao ato de fiscalizar, alguns procedimentos iniciais
devem ser tomados pelo agente do fisco. O art. 196 do CTN determina
alguns procedimentos:
Art. 196 - A autoridade administrativa que proceder ou presidir a
quaisquer diligências de fiscalização lavrará os termos necessários
para que se documente o início do procedimento, na forma da
legislação aplicável, que fixará prazo máximo para a conclusão
daquelas.
Mas, no procedimento de fiscalização de mercadorias em trânsito,
não é necessária a lavratura de termo de início de fiscalização. Neste caso,
utiliza-se um outro instrumento legal: o Termo de Ação Fiscal.
A Secretaria da Fazenda representa o ente tributante, ou seja, o
Estado do Ceará. A SEFAZ não é responsável somente pela arrecadação de
tributos e fiscalização de contribuintes, mas também pela imposição
tributária. Essa imposição é um comando da norma legal e cumpre o que
preceitua a legislação tributária vigente. Assim, fica claro que a Secretaria
da Fazenda é uma autoridade administrativa que se responsabiliza pela
atividade fiscalizadora.
Dois conceitos devem ser abordados para melhor entendimento do
assunto:
Definição de Santos (2004, p. 162):
Pode-se conceituar administração tributária como sendo uma
atividade desenvolvida no sentido de verificar se as imposições ou
obrigações de ordem tributária estão sendo respeitadas pelo
sujeito passivo, bem como se reveste, também, em instrumento
que toma as providências no sentido de efetuar o lançamento,
arrecadar o tributo, promover a cobrança mediante execução e
regular a quitação do tributo através da concessão ou não de
certidões negativas.
E sobre imposição tributária Santos (2004, p. 97):
Como a imposição tributária é uma norma de rejeição social, a
capacidade tributária é praticamente imposta pela lei tributária, que
aponta todas as pessoas físicas capazes civilmente ou não, bem
como as pessoas jurídicas irregulares, ou não, como
absolutamente capazes para adimplir a obrigação tributária,
sempre na qualidade de contribuintes.
Importante, ainda, é salientar que a imposição tributária não
objetiva somente o pagamento do tributo. Atinge, também, a possibilidade
de evitar e combater a sonegação fiscal. Principalmente quando se aplicam
as sanções tributárias pela não-prestação ou inadimplemento da obrigação
tributária pelo contribuinte ou responsável, prevista na legislação tributária
vigente.
O ato de fiscalizar, propriamente dito, compete ao agente público.
O agente do fisco é a pessoa que executa a fiscalização. No entanto, esse
ato administrativo, o ato de fiscalizar, deve ser praticado pela pessoa que
possua competência para exercê-lo. Sendo um ato estritamente vinculado,
quem fiscaliza deve ser funcionário da Fazenda Pública, ou seja, no caso do
Estado do Ceará, têm competência para praticar tal ato administrativo os
servidores da Secretaria da Fazenda: o Auditor, o Analista da Receita
Estadual, o Auditor Adjunto da Receita Estadual, o Técnico da Receita
Estadual e o Fiscal da Receita Estadual.
O servidor da Secretaria da Fazenda tem o dever do lançamento
do crédito tributário, porque o Estado, que tem o direito, outorgou à
autoridade administrativa essa responsabilidade. Portanto, o Estado tem o
direito e o agente do fisco o dever. Assim como deve ainda proceder aos
levantamentos, cálculos, aplicação das penalidades, e lavratura do auto de
infração, tudo conforme determina a norma legal vigente. Todos os
procedimentos ex-officio são de responsabilidade do fiscal e no momento de
sua execução deve o agente do fisco estar na posse da competência legal
para praticá-los.
É relevante, ainda destacar que o órgão da administração
tributária é o responsável direto pela fiscalização dos tributos na área de
sua competência. A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará responde
pela fiscalização dos tributos de competência exclusiva do Estado do Ceará.
A autoridade administrativa responsável pelo ato de fiscalizar é denominada
de fiscal.
Fiscal, é na conceituação de Santos (2004, p. 162):
[...] o ente humano que empresta personalidade à administração
tributária e efetua o trabalho de conferência ou fiscalização dos
atos praticados pelo sujeito passivo em matéria tributária.
Por fim, a fiscalização deve verificar o cumprimento das
obrigações principais e acessórias, por parte do contribuinte. Depois de
efetuada a fiscalização e constatado o descumprimento da obrigação
principal pelo sujeito passivo, no que se refere ao pagamento do tributo,
bem como da obrigação acessória pertinente às prestações de fazer ou não
fazer, deverá o fiscal tomar as medidas cabíveis no sentido de assegurar o
recolhimento do tributo. Utilizando-se do instrumento do auto de infração,
que é a ferramenta de que dispõe a Administração Pública Fazendária,
efetua a cobrança do tributo e das multas devidas. Tudo conforme elencado
no dispositivo legal. Uma vez descumprida uma obrigação acessória, esta
se reverte em penalidade pecuniária, quando da lavratura do respectivo
auto de infração, tornando-se, a partir daí, obrigação principal. Assim,
deverá o contribuinte autuado satisfazer em dinheiro a obrigação tributária,
pois a obrigação é de pagar.
4.2.1 A atividade de trânsito de mercadorias da Região Metropolitana de
Fortaleza e a fiscalização no trânsito de mercadorias na Região
Metropolitana.
Existem várias atividades desenvolvidas no âmbito da Secretaria
da Fazenda do Estado do Ceará. Uma das atividades está relacionada à
fiscalização exercida na Região Metropolitana de Fortaleza no que se refere
às mercadorias em trânsito. As outras atividades se relacionam com a
tributação e arrecadação de ICMS e outros tributos de competência
estadual.
Mercadorias em trânsito são aquelas que não se encontram,
ainda, depositadas nas pessoas jurídicas, ou seja, as empresas inscritas no
Cadastro Geral da Fazenda Estadual. Até integrarem o estoque delas, essas
mercadorias estão sujeitas à fiscalização. A fiscalização envolve a análise
de documentos fiscais e a conferência física de mercadorias. Todas as
mercadorias que adentram e saem do Estado do Ceará e que se encontram
em trânsito estão sujeitas à fiscalização. Fiscalizam-se, também, as
mercadorias depositadas em local que não possuem inscrição estadual, ou
seja, não estão inscritas no Cadastro Geral da Fazenda. Estes depósitos
são considerados clandestinos. E as mercadorias encontradas depositadas
nos referidos locais são declaradas em situação fiscal irregular conforme
determina o regulamento do ICMS do Estado do Ceará.
O Decreto n.º 27.809, de 2 de junho de 2005, do Poder Executivo
do Estado do Ceará, dispõe sobre a competência, estrutura organizacional e
denominação dos cargos de direção e assessoramento superior da
Secretaria da Fazenda (SEFAZ), e dá outras providências.
O art. 3º. inciso IV, alínea 5.12, do referido decreto determina:
Art. 3º - A estrutura organizacional básica e setorial da Secretaria
da Fazenda (SEFAZ) é a seguinte:
(...)
IV – ÓRGÃOS DE EXECUÇÃO PROGRAMÁTICA.
(...)
5.12. Célula de Fiscalização do trânsito de mercadorias na Região
Metropolitana.
(...)
5.11.1. Núcleo de Fiscalização do Trânsito de Mercadorias na
Região Metropolitana.
5.11.1.1. Posto Fiscal General Edson Ramalho.
5.11.1.2. Posto Fiscal Gabriel Lopes Jardim.
Conforme a estrutura organizacional disposta no decreto ora
mencionado, a competência para desenvolver a atividade de fiscalização de
mercadorias em trânsito na Região Metropolitana de Fortaleza é da Célula
de Fiscalização do Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana. A
Célula de Fiscalização do Trânsito engloba o Posto Fiscal General Edson
Ramalho e Posto Fiscal Gabriel Lopes Jardim que desenvolvem ações
fiscais nas mercadorias em trânsito nas BR’s 116 e 222, respectivamente.
A Célula de Fiscalização atua desenvolvendo ações fiscais na
capital e cidades circunvizinhas distantes da capital até 150 Km. No
entanto, a fiscalização se dá, apenas em mercadorias que se encontram em
trânsito. A Célula é responsável pelas unidades móveis que desenvolvem
este tipo de atividade nas rodovias estaduais, denominadas CEs 040, 060 e
outras que integram o chamado cinturão metropolitano.
Uma outra ação fiscal desenvolvida pela Célula de Fiscalização do
Trânsito da Metropolitana se dá nas transportadoras, pois as mercadorias
que lá se encontram são consideradas em trânsito, resultado de ações
fiscais que se iniciam, muitas vezes quando da passagem das mercadorias
pelos Postos Fiscais supra mencionados.
A fiscalização das mercadorias em trânsito na Região
Metropolitana de Fortaleza é de indiscutível importância para o Estado do
Ceará, tendo em vista que a arrecadação de ICMS incide sobre as
operações relativas a entradas e saídas de mercadorias para o Estado. De
modo que o ICMS cobrado nessas operações, inclusive referente às
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal de
cargas, é muito representativo para a arrecadação e o incremento da receita
tributária do Estado.
O combate à sonegação fiscal objetiva aumentar a arrecadação
tributária. Por outro lado, não há porque aumentar a alíquota tributária, pois
essa medida visa, apenas, onerar quem paga o ICMS nos moldes que
estabelece a legislação tributária. Aumento de alíquota tributária pode,
também, provocar os efeitos da curva de Laffer. A curva de Laffer é uma
teoria a respeito da arrecadação tributária. Ela mostra a relação existente
entre as alíquotas do imposto e o total da arrecadação tributária, de modo
que nem sempre o aumento da tributação (alíquota) resulta num aumento ou
incremento de arrecadação do Estado, se a atividade econômica decresce.
Isto quer dizer, em outras palavras, que se houver uma redução da alíquota
tributária, a arrecadação como um todo pode aumentar, ou seja, pode
ocorrer um incremento da receita tributária.
Portanto, a curva de Laffer é a teoria econômica que defende a
redução da carga tributária, objetivando um aumento da arrecadação
tributária. Por outro lado, o aumento da carga tributária pode levar a uma
redução do volume total do tributo arrecadado.
Com o aumento da alíquota, o contribuinte deixa de arrecadar para
o Estado, alegando que se encontra incapaz economicamente. Passa, desse
modo, a utilizar artifícios como a sonegação fiscal.
Ainda nesta visão econômica, Mauad (2005, on line) assevera:
“A Curva de Laffer” é um dos conceitos mais simples em economia.
De acordo com esta teoria, quando o governo aumenta os impostos
sobre a produção de bens e serviços, o mercado produzirá menos
desses bens e serviços. Por outro lado, quando se reduz a
tributação sobre a produção, o trabalho e os investimentos,
estimulam-se essas atividades. Devido ao incremento no total de
riquezas gerado (Produto Interno Bruto - PIB), o governo
arrecadará mais imposto e não menos, como se poderia supor à
primeira vista.
Salienta-se que a curva de Laffer determina a relação existente
entre aumentos de alíquotas e aumento de receitas. Sem alíquota, ou esta
sendo zero, não há receita. De outro modo, se houver uma alíquota de
100%, a receita seria zero, pois ninguém pagaria um tributo com essa
alíquota. O que se deseja afirmar com isso é que quanto maior a alíquota,
menor é a possibilidade de aumento de receita tributária para o governo.
Giambiagi (2000, p. 41) ressalta que:
[...] há um nível de alíquota que maximiza a receita. A partir desse
ponto, no lado errado da curva – isto é, o direito -, aumentos de
alíquotas são contraproducentes, pois produzem uma evasão e/ou
um desestímulo às atividades formais que superam o aumento da
alíquota, gerando uma perda de receita.
No entanto, o importante é fazer com que quem não paga passe a
cumprir com seu dever de pagar devidamente os seus tributos. De modo
que todos paguem. É o modo de atingir a justiça fiscal. O combate à
sonegação fiscal incrementa a receita estadual de modo justo. Por outro
lado, há uma relação entre o princípio da justiça fiscal e a desigualdade de
renda. Não há como atingir a justiça fiscal sem verificar a existência da
desigualdade de renda entre as pessoas. O princípio tributário da
capacidade econômica ou contributiva objetiva exatamente o equilíbrio entre
o contribuinte e o Estado, buscando atingir a capacidade de pagamento do
contribuinte, não lhe aplicando tributo que supere a sua capacidade
econômica.
A justiça fiscal se alcança observando-se também outro princípio
tributário: o da igualdade ou isonomia. Esse princípio nos informa sobre o
conhecido imposto progressivo que busca tributar mais aquele que tem
maior capacidade contributiva. Quando se tributa mais quem ganha mais e
menos quem ganha menos, atinge-se a igualdade tributária. Contribuintes
que se encontram nas mesmas condições terão que recolher seus impostos,
com alíquotas iguais entre eles. Para aqueles que estão em condições
diferentes, deve-se aplicar outra alíquota. Portanto, o princípio da igualdade
tributária é: tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, de
modo que, a partir daí, seja possível atingir a justiça fiscal.
Portanto, a fiscalização das mercadorias em trânsito na Região
Metropolitana é de extremado valor para o Estado porque visa o combate à
sonegação do ICMS, que é o principal tributo estadual. O Estado não pode e
não deve ser negligente no combate à sonegação fiscal.
Isto posto, inicia-se a apresentação dos indicadores da pesquisa
empírica realizada com os funcionários da SEFAZ.
4.3 O desenvolvimento de políticas públicas na Secretaria da Fazenda
do Estado do Ceará: um estudo empírico.
Com base no objetivo geral de nossa pesquisa: analisar a ética
institucional e profissional na SEFAZ/CE, considerando-as como elementos
fundamentais para a execução dos serviços públicos de interesse da
administração e em benefício da coletividade, este tópico abordará
principalmente a análise dos dados obtidos na pesquisa de campo realizada
junto à SEFAZ/CE.
Ressalta-se que o instrumental de pesquisa utilizado para obter
maiores informações e coleta de dados foi o questionário, contendo 22
(vinte e duas) questões de uma única opção, e em outras de múltipla
escolha, tendo sido respondido por técnicos, auditores, auditores adjuntos e
gerentes que exercem suas funções na Célula de Fiscalização no Trânsito
de Mercadorias da Região Metropolitana de Fortaleza e demais Postos
Fiscais da Região Metropolitana.
Para as diversas categorias de servidores foi utilizado o mesmo
questionário. Foram aplicados 70 (setenta) questionários, portanto 100% de
servidores da atividade fim da SEFAZ/CE, que fazem parte desta Célula
foram pesquisados. O questionário foi aplicado no período compreendido
entre 01/09/2006 a 30/10/2006.
O delineamento adotado foi o Aleatório Simples, onde os
questionários destinados à coleta de dados aplicados aos entrevistados
(gerentes e servidores) apresentaram dados relevantes ao alcance dos
objetivos específicos do trabalho, quais sejam: analisar a ética institucional
e profissional sob o prisma do servidor fazendário, discutir políticas públicas
que, se adotadas no âmbito da SEFAZ, contribuirão para uma gestão ética
e, finalmente, discutir as atividades de fiscalização no setor público.
Para tanto, abordam-se os seguintes sub-tópicos: um breve perfil
dos sujeitos: os servidores da Célula de Fiscalização no Trânsito de
Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza – SEFAZ/CE; Ouvidoria:
uma contribuição para a gestão ética na SEFAZ; a gestão ética na
SEFAZ/CE e a Corregedoria, a Comissão e o Conselho de Ética; os
instrumentos de desenvolvimento de recursos humanos e da gestão ética e
a contribuição da auditoria de controle interno; as políticas públicas e a
gestão ética na Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará; sanções
políticas como política pública na SEFAZ/CE; a atividade de fiscalização no
Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana como política pública na
SEFAZ; a ética na SEFAZ na visão do servidor fazendário; políticas públicas
como instrumento de gestão ética e o estudo na SEFAZ: breves
constatações.
4.3.1 Um breve perfil dos sujeitos: os servidores da Célula de Fiscalização
no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza –
SEFAZ/CE.
Como se destaca anteriormente, o universo de nossa pesquisa é a
Célula de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana
de Fortaleza da SEFAZ/CE. Os sujeitos da pesquisa, portanto, foram todos
os servidores que compõem este universo. Assim, torna-se relevante traçar
brevemente o perfil destes sujeitos, visto acreditar-se que este certamente
influencia os resultados da pesquisa que se apresenta no decorrer do
presente capítulo. O referido perfil será delineado considerando os
indicadores de sexo, idade e escolaridade. Opta-se por iniciar com o perfil
dos entrevistados por sexo.
4.3.1.1 Sexo
A presente pesquisa apresenta um dado relevante quanto à
preferência do sexo masculino no exercício funcional da atividade de
Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de
Fortaleza. O resultado mostra que dos 70 entrevistados 57 são do sexo
masculino, ou seja, 81,43% (Veja tabela 4).
A fiscalização no Trânsito de Mercadorias exige viagens para
localidades distantes da Capital e plantões de trabalho diurnos e noturnos
num regime de 5 dias consecutivos de trabalho revezados com 10 dias de
folga do trabalho. Assim, identificou-se que as ausências do seio familiar, as
freqüentes viagens, pernoite no local de trabalho e o risco da atividade na
visão de muitas mulheres fazem com que as servidoras não escolham esse
tipo de atividade. A atividade meio da SEFAZ, ou seja, aquela que não seja
atividade de fiscalização, é a preferência feminina.
Tabela 4 - Servidores fazendários entrevistados por sexo.
SEXO
TOTAL DE
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Masculino 57 81,43
Feminino 13 18,57
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Isto posto, irar-se-á apresentar a seguir a faixa etária dos
entrevistados.
4.3.1.2 Faixa etária
As seleções (concursos públicos) ocorridas na Secretaria da
Fazenda do Estado do Ceará datam do ano de 1981, tendo sido realizado
um outro certame em 1989. Quem ingressou em 1981 no serviço público já
tem 25 anos de SEFAZ, enquanto os servidores do concurso de 1989 já
contam com 17 anos na Instituição. Quem ingressou com 18 anos na
SEFAZ, idade mínima exigida para o ingresso no serviço público, no último
concurso realizado de 1989 tem atualmente 35 anos de idade. É natural,
pois, que o intervalo de 36 a 55 anos de idade apresente um número maior
de servidores. (Veja tabela 5). Via de regra, não se ingressa no serviço
público exatamente aos 18 anos. Quanto à atividade, não há nenhum
critério específico para que um servidor exerça suas funções na atividade
de fiscalização. Idade não é critério. Qualquer funcionário pode ingressar na
atividade, independente da sua faixa etária. Portanto, 66 servidores, ou
seja, 94,29% dos pesquisados, estão na faixa etária entre 36 e 55 anos.
Tabela 5 - Servidores fazendários entrevistados por faixa etária.
IDADE
(ANO)
TOTAL DE
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
21 a 35 1 1,43
36 a 55 66 94,29
56 a 70 3 4,28
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM,2006.
A seguir apresenta-se o grau de escolaridade dos servidores
fazendários participantes de nossa pesquisa.
4.3.1.3 Nível de escolaridade
Os dois últimos concursos na SEFAZ exigiram a escolaridade
mínima de 2º. Grau, atualmente o equivalente à formação de Ensino Médio.
Essa atividade exige do servidor sua ausência freqüente da capital
influenciando um pouco a continuidade de sua formação. 15,71% dos
pesquisados nesta atividade têm a mesma formação em que ingressaram no
serviço público. Os demais resultados, 45,71% com nível superior e 35,71%
com pós-graduação (veja tabela 6), são servidores que migraram da
atividade meio para a fiscalização (atividade-fim), depois de concluídas as
novas formações acadêmicas. Mas vale destacar que a SEFAZ
desenvolveu, no passado próximo, políticas públicas para que servidores da
capital e de cidades distantes realizassem seu curso de pós-graduação com
incentivo financeiro de 50% nos valores das mensalidades, durante os finais
de semana.
Tabela 6 - Servidores fazendários entrevistados por nível de escolaridade.
ESCOLARIDADE
TOTAL DE
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Média 11 15,71
Superior 32 45,71
Pós-Graduado 25 35,71
Mestrado 2 2,87
Doutorado - -
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Atualmente, com o advento do novo Plano de Cargos e Carreiras
da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, há um incentivo financeiro
referenciado no salário base da categoria com incremento de 15% para os
concludentes da especialização, 30% do mestrado e 60% do doutorado,
conforme determina o art. 25, da Lei n.º 13.778, de 6 de junho de 2006,
publicada no Diário Oficial do Estado do Ceará, no. 108, de 8 de junho de
2006 (veja tabela acima). Desse modo, a busca pelo ingresso em cursos de
pós-graduação se tornou constante no meio fazendário. O Sindicato dos
Fazendários do Ceará (SINTAF) inclusive tem desenvolvido política pública,
incentivando essas formações com parcerias entre Universidades e a
Entidade.
Uma vez concluída a análise dos dados referentes aos servidores
entrevistados, propomo-nos agora apresentar alguns “achados” da pesquisa
empírica através de temas-chave: Ouvidoria, Corregedoria, Auditoria de
Controle Interno, Conselho e Comissão de Ética, buscando sempre que
possível relacioná-los com a teoria que norteou o presente estudo.
4.3.2 Ouvidoria: uma contribuição para a gestão ética na SEFAZ
A Ouvidoria foi criada com o objetivo de contribuir para a gestão
ética na Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. No caso da SEFAZ, a
Ouvidoria é um canal de diálogo entre a instituição e o contribuinte, com o
intuito de criar um canal condutor de opiniões, reclamações, denúncias,
elogios e consultas. A Ouvidoria visa garantir o princípio da ética, da
eficiência e da transparência em suas relações com a sociedade. No ano de
2005, a Ouvidoria desenvolveu um trabalho relevante junto à sociedade
cearense e a contribuintes de outros Estados do País. Realizou 6.027
atendimentos (veja quadro 1), através de telefone, e-mail, carta, fax e
presencial. Foram diversas modalidades de manifestações democráticas
realizadas pela sociedade. Veja o quadro a seguir:
TIPO DE ATENDIMENTO
MODALIDADE QUANTIDADE
Denúncias 333
Reclamações 1.275
Elogios 209
Sugestões 210
Consultas 4.000
TOTAL 6.027
QUADRO 1 - Modalidades de atendimentos realizados pela Ouvidoria ao público
no ano de 2005.
Fonte: SEFAZ/ADINS/OUSEF, 2006.
A Ouvidoria da SEFAZ é um canal que, preferencialmente, deve
ser utilizado pela sociedade para dizer da sua satisfação ou insatisfação em
todos os setores, atividades e processos da Instituição. Sobre este assunto
os servidores foram indagados se consideram a Ouvidoria importante para o
desenvolvimento de uma gestão ética na SEFAZ. Identificam-se as
seguintes respostas:
Tabela 7 - Importância da Ouvidoria para uma gestão ética na SEFAZ/CE.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Sim 67 95,72
Não 3 4,28
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Pode-se observar, na tabela acima, que 67 agentes do fisco o que
equivale a 95,72%, reconhecem o papel importante do órgão para uma
gestão ética na SEFAZ. A Ouvidoria é sem dúvida um canal de diálogo
entre a SEFAZ e o contribuinte, seu principal cliente externo. Não há
dúvidas de que é um órgão fazendário perante o qual pode o contribuinte
manifestar democraticamente sua satisfação ou insatisfação com a
Instituição e seus servidores. Através do órgão pode, ainda, o cliente
externo sugerir alternativas de melhora dos processos, de modo que a
organização tome as devidas providências adotando novas políticas
públicas internas, com o intuito de contribuir para uma gestão mais ética na
Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. A Ouvidoria é um órgão de
relevante importância e tem feito um excelente trabalho de engajamento
entre o contribuinte e a Organização.
Com referência à manifestação dos servidores, ao apontarem a
Ouvidoria como importante para uma gestão ética, na visão do autor os
entrevistados sabem que a Ouvidoria representa o cidadão junto à
Instituição em que atua. Através deste canal permanente de comunicação,
recebem sugestões, críticas, elogios, reclamações que podem levar a
Instituição a rever procedimentos e métodos. É a livre manifestação de
expressão, que reflete como a Instituição é vista pelo cliente. Essas
manifestações contribuem para uma gestão ética na organização, porque
através delas, a Instituição tentará, junto aos servidores, modificar
procedimentos e métodos de trabalho dentro da organização.
Nos últimos anos a SEFAZ teve uma Ouvidoria atuante, esteve
muito próximo do contribuinte quando o ouviu, inclusive em cidades mais
distantes da capital cearense. Diante disto, o servidor passou a conhecer
mais as funções da Ouvidoria, como: avaliar a procedência das solicitações,
encaminhá-las às autoridades ou setores competentes para o devido
atendimento, acompanhar as providências tomadas, cobrar soluções, dar o
devido retorno ao interessado de forma ágil e desburocratizada e sugerir
mudanças nos procedimentos, quando necessário. São medidas que
promovem melhores condutas, melhores processos e métodos de trabalho e
tornam a Instituição mais ética perante a sociedade e seus colaboradores
(servidores).
4.3.3 A gestão ética na SEFAZ/CE e a Corregedoria, a Comissão e o
Conselho de Ética
No “Governo das Mudanças”, nome dado ao Governo do Estado
do Ceará do então Governador Tasso Ribeiro Jereissati, que compreendeu
três mandatos nos períodos de 1987 a 1990 e 1995 a 2002, foi criado o
Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário Estadual, dentro do
plano de gestão da ética da Administração Tributária Estadual. Com o
advento do Código, nasceram os Conselhos e as Comissões de Ética da
SEFAZ. Mas, com a mudança de Governo Estadual, no fim da Era
Jereissati, o plano de gestão não prosperou. A Corregedoria Fazendária,
como órgão de controle da disciplina, empreendeu esforços isolados,
apenas, no trabalho de correição, ou seja, na realização de procedimentos
administrativos disciplinares, uma vez que os Conselhos e Comissões de
Ética não saíram do papel.
Diante das considerações acima e prosseguindo no preenchimento
dos questionários, os servidores da Célula de Fiscalização no Trânsito de
Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza e Postos Fiscais
responderam sobre a seguinte indagação: uma das finalidades da
Corregedoria (Órgão de assessoramento integrante da estrutura
organizacional da SEFAZ) é realizar procedimentos administrativo-
disciplinares de correição de conduta ilícita do servidor fazendário, assim
como divulgar e fazer cumprir o Código de Ética e Disciplina dos Servidores
da SEFAZ. Com essa afirmação, os servidores foram inquiridos se
consideram a Corregedoria um órgão importante para a SEFAZ na condução
de uma gestão ética na Organização. E responderam conforme descrito na
tabela abaixo:
Tabela 8 - A Corregedoria como importante órgão na condução de uma
gestão ética na SEFAZ.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Sim 69 98,57
Não 1 1,43
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
A Corregedoria Fazendária é composta de um Conselho de Ética,
de Comissões Permanente de Sindicância, de um Promotor de Justiça, de
um Defensor Público e de dois estagiários de Direito. No entanto, destas
unidades só atuam efetivamente as Comissões Permanentes de
Sindicância, às quais compete à função de realizar procedimentos
administrativos - disciplinares de correição de conduta ilícita do servidor
fazendário. Os Conselhos e Comissões de Ética efetivamente não
funcionam. Isto é lamentável, pelo fato de que a Corregedoria tem um papel
significativo na condução deste processo; como foi constatado através da
aplicação deste questionário, é considerada um importante órgão na
condução de uma gestão ética na SEFAZ, com 98,57% de aprovação pelos
pesquisados.
O artigo 51 da Portaria n.º 131/2001, de 7 de novembro de 2001,
assevera:
Em cada Unidade da Administração Fazendária será criada
Comissão de Ética, competente para orientar e aconselhar sobre a
ética profissional do servidor no tratamento com as pessoas e com
o patrimônio público, competindo-lhe ainda conhecer
concretamente da imputação ou do procedimento susceptível de
censura.
Sobre essa Comissão, e especificamente a respeito da
determinação de que “em cada Unidade Fazendária será criada Comissão
de Ética”, perguntou-se aos servidores se saberiam informar se tal
Comissão funciona de fato e de direito, se nunca funcionou, ou funciona às
vezes, ou só existe de direito e de fato nunca existiu ou se não sabe
informar. Diante da indagação, eis as respostas:
Tabela 9 - Funcionamento da Comissão de Ética na SEFAZ/CE.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Funciona de fato e de direito 8 11,43
Nunca funcionou 9 12,86
Funciona às vezes 9 12,86
Só existe de direito, de fato
nunca funcionou
23 32,85
Não sabe informar 21 30,00
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Dos 70 servidores entrevistados 30%, ou seja, 21 servidores, não
sabem informar se em cada Unidade Fazendária, conforme determina o
Código de Ética deveria ser criada uma Comissão de Ética com vistas a
orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor no tratamento
com as pessoas e com o patrimônio, competindo-lhe ainda conhecer
concretamente da imputação ou do procedimento susceptível de censura.
Chega a ser inconcebível admitir que as Comissões de Ética
nunca funcionaram, e, o que é pior, saber que apenas, 9 servidores, dos 70
entrevistados, conheciam esta determinação. E outros 23, o equivalente a
32,85% dos servidores respondentes, admitem saber que as Comissões só
existem de direito, ou seja, está no Código, mas de fato nunca atuaram.
Considerando o Princípio da Legalidade, abordado neste trabalho
e tendo em vista que o funcionamento da Comissão de Ética está
normatizada, através da Portaria n.º 131, de 7 de novembro de 2001, e a
partir daí, passa a ser uma exigência legal, caberia à SEFAZ a obrigação
institucional de implantar definitivamente a política pública, pô-la em
funcionamento, tornando-a eficiente e eficaz, principalmente no que tange à
competência e atribuição que esta comissão tem na Instituição, pois além
de orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor no tratamento
com as pessoas e com o patrimônio, competindo-lhe ainda conhecer
concretamente da imputação ou do procedimento susceptível de censura,
tem também a missão de analisar fato, conduta ou omissão passível de
infringência a princípio ou norma ético-profissional.
As atribuições da Comissão podem trazer resultados satisfatórios
à Instituição no que tange, principalmente, a comportamentos e
procedimentos éticos e morais. A Comissão pode, ainda, conhecer
consultas, denúncias ou representações formuladas, contra servidor
fazendário. Aí se incluem aquelas formuladas junto à Ouvidoria pelos
contribuintes e encaminhadas à Corregedoria Fazendária.
Destaca-se ainda que a Comissão de Ética terá a atribuição de
analisar fato, conduta ou omissão que considerar como tendo caracterizado
de infringência a princípio ou norma ético-profissional na SEFAZ. Cabe,
ainda, fornecer ao Conselho de Ética os registros sobre a conduta ética,
visando instruir e fundamentar todos os demais procedimentos próprios da
aplicação do Código de Ética. Após essas considerações, os servidores
foram indagados se eles consideram a Comissão de Ética um mecanismo
importante para uma gestão ética na Organização. As respostas constam na
tabela seguinte:
Tabela 10 - Comissão de ética: um importante mecanismo para uma gestão
ética.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Sim 67 95,72
Não 3 4,28
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Na verdade, o que surpreendeu foi o fato de que apenas três
servidores (4,28%), de 70 interrogados, não consideram as Comissões de
Ética um importante mecanismo de gestão ética na SEFAZ/CE. O autor e
mais 95,72% dos servidores entrevistados concordam com a tese de que é
um importante mecanismo para a SEFAZ. Deve-se ir além e considerar não
apenas importante, mas até mesmo indispensável não só para a SEFAZ/CE,
mas para qualquer Instituição Pública que almeja gerir sua Instituição com
os princípios da ética e da moral. As atividades de fiscalização, sejam elas
na SEFAZ ou em outra organização, necessitam de políticas públicas como
esta, que podem subsidiar enormemente uma gestão mais ética no setor
público.
Uma das finalidades do Conselho de Ética da SEFAZ é orientar e
aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as
pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe, ainda conhecer
concretamente da imputação ou procedimento suscetível de penalidades.
Assim como, assegurar ao corpo funcional da SEFAZ o comprometimento da
Organização no cumprimento e zelo dos direitos e a cobrança dos deveres
do servidor fazendário. Diante destas afirmações os entrevistados foram
inquiridos se consideram o Conselho de Ética da SEFAZ importante, muito
importante, sem nenhuma importância, pouca importância ou não sabem
informar. Eis as respostas na tabela 11, que segue:
Tabela 11 - Importância do Conselho de Ética na SEFAZ/CE.
ITENS SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Importante 34 48,58
Muito importante 30 42,86
Sem nenhuma
importância
- -
Pouca importância 2 2,86
Não sabe informar 4 5,70
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
O Conselho de Ética na Secretaria da Fazenda seria uma política
pública importante na opinião de 34 servidores entrevistados, o que
representa 48,58% do total. Já 30 servidores, ou seja, 42,86%, acreditam
nesta política pública como sendo muito importante para a SEFAZ, o que
significa a aprovação, na opinião dos servidores. Na concepção do autor é,
sem dúvida, uma política pública muito importante não só para a SEFAZ,
mas para qualquer instituição pública. Consta no Código de Ética e
Disciplina do Servidor Fazendário a criação deste Conselho, mas de fato
nunca funcionou, muito embora devesse ser composto de 5 membros
efetivos, o que o tornaria bem representativo para a classe fazendária, uma
vez que haveria um corregedor-membro nato, dois servidores indicados pelo
Secretário da Fazenda, dois servidores fazendários eleitos pelos servidores
fazendários, sendo a presidência ocupada pelo Corregedor.
A Secretaria da Fazenda deveria dar a essa política pública a
importância que ela merece, tendo em vista que esta seria uma ferramenta
junto à classe fazendária, de controle da disciplina, além de contribuir para
o exercício da função fazendária, orientando e aconselhando o servidor
sobre a ética profissional, apreciando os fatos e condutas contrárias ao
princípio ou norma ético-profissional e mantendo atitudes de vigilância dos
valores éticos e morais exigidos dos servidores fazendários. O que satisfaz
é saber que 94,44%, ou seja, 64 dos 70 entrevistados, aprovam esta política
pública.
Ainda dentre as indagações feitas aos servidores, inclui-se aquela
referente ao conhecimento sobre o funcionamento do Conselho de Ética na
SEFAZ, visto ser este um dos Órgãos de controle da disciplina da referida
Instituição. As respostas foram as seguintes:
Tabela 12 - Funcionamento do Conselho de Ética na SEFAZ/CE.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Funciona de fato e de direito 6 8,58
Nunca funcionou 9 12,86
Funciona ás vezes 21 30,00
Só existe de direito, de fato
nunca funcionou
10 14,28
Não sabe informar 24 34,28
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
O Conselho de Ética da SEFAZ nunca funcionou; e é intrigante
saber que apenas 9 servidores, ou seja 12,86, conhecem o fato. No entanto,
os integrantes deste Conselho chegaram a ser escolhidos por votação entre
os servidores da Secretaria da Fazenda. Mas os escolhidos nunca
exerceram as funções para as quais foram eleitos. A Administração da
SEFAZ não deu a devida importância a esta política pública. Outros 14,28%
sabem que o Conselho existe de direito e que de fato nunca funcionou. Está
no Código de Ética daquela Instituição. O inaceitável é que 34,28%, ou seja,
24 dos 70 servidores, não conhecem a política pública, de modo que não
sabem nem informar se existe ou não. Deixa-nos claro que a política foi
pouco divulgada pela pequena importância dada a ela. Uma política pública
só acontece com vontade política e esta ausência pode ser a causa de o
Conselho não funcionar na SEFAZ.
4.3.4 Os instrumentos de desenvolvimento de recursos humanos e da gestão ética
e a contribuição da auditoria de controle interno.
Considerando a importância de treinamentos continuados para os
servidores que atuam na Célula de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na
Região Metropolitana de Fortaleza, deter-se-á na análise dos Instrumentos de
Desenvolvimento de Recursos Humanos e da Gestão Ética, ressaltando a
Contribuição da Auditoria de Controle Interno para a SEFAZ. Inicia-se com a
análise dos resultados advindos da seguinte indagação: das áreas abaixo listadas,
qual(is) a(s) que você considera que devam receber cursos de capacitação como
política pública desenvolvida pela SEFAZ, objetivando uma gestão mais ética,
no que se refere ao cometimento de ilícitos administrativos e objetivando
combatê-los? Os resultados estão indicados na tabela 13.
Tabela 13 - Cursos de capacitação como política pública na SEFAZ/CE no
combate ao cometimento de ilícito administrativo e objetivando
uma gestão mais ética.
ÁREAS DE ATUAÇÃO INDICAÇÕES
PERCENTUAL
(%)
Auditoria Fiscal 11 15,07
Fiscalização no Trânsito de Mercadorias 7 9,59
Licitação 1 1,37
Cadastro 1 1,37
Todas as opções acima 49 67,12
Não sabe informar 4 5,48
TOTAL 73 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
As áreas de atuação acima receberam 73 indicações, ou seja, os
70 servidores pesquisados fizeram 73 indicações, porque 2 servidores
escolheram mais de uma opção para votar. Percebe-se que as áreas de
fiscalização, ou seja, as áreas fins da SEFAZ foram as mais votadas a
receberem cursos de capacitação como política pública necessária àquela
Organização, isto por ser uma atividade muito complexa.
As áreas de fiscalização são mais vulneráveis no que concerne à
prática do ilícito administrativo. Esses ilícitos podem até, na prática, não
ocorrer, mas são mais vulneráveis e conclamam por uma atenção especial.
Vários são os motivos: a legislação tributária aplicada à fiscalização do
Estado do Ceará é muito complexa, a legislação é alterada em velocidade
recorde e constantemente, há um aumento considerável de instruções
normativas, notas explicativas, termo de acordo, resoluções, convênios,
normas de execução, ajustes do Sistema Integrado Nacional de Informações
Econômico Fiscais (SINIEF) e protocolos. Com esse conglomerado de
documentos a serem consultados, difícil se torna a ação do agente do fisco.
Via de regra, por desconhecimento de determinada norma vigente.
Quantidade de legislação não quer dizer eficiência. Esse fato poderá levar,
involuntariamente, o agente do fisco a cometer um ilícito administrativo.
Por outro lado, os mecanismos de controle da evasão fiscal
durante o procedimento de fiscalização são ineficientes e frágeis. Uma das
causas é a falta de equipamentos modernos, eficientes e adequados para a
atividade. Para remediar, cursos de capacitação podem contribuir para
melhor capacitar o servidor fazendário e evitar que, independente da sua
vontade, algum ilícito administrativo possa ocorrer. Por outro lado, a
atividade de fiscalização requer decisões momentâneas. Cabe ao agente
agir, ou não. No entanto, estará correndo o risco tanto da ação como da
omissão. Mas, certas decisões, por serem na atividade do trânsito de
mercadorias, têm que ser tomadas instantaneamente. E, por isso, requerem
do agente do fisco conhecimento prévio e ação eficiente e eficaz. Teria,
portanto, caráter preventivo a política pública.
Dos 70 questionários aplicados, 49 servidores apontam a auditoria
fiscal, a fiscalização no trânsito de mercadorias, a licitação e o cadastro como
necessitando de cursos de capacitação no que se refere ao cometimento de ilícito
administrativo. Isto representa 70% dos servidores pesquisados. Com referência
à auditoria fiscal (que é outra atividade de fiscalização, ou seja, atividade-fim da
SEFAZ) à licitação e o cadastro, também possuem um enorme acervo de
legislação, que levam os seus agentes a enfrentarem os problemas já apontados
acima. De modo, que esta é mais uma política pública necessária a SEFAZ.
A Auditoria Interna em qualquer organização é uma ferramenta de
gestão. Objetiva, primordialmente, o controle, a fiscalização e a avaliação
dos procedimentos e processos desenvolvidos na Instituição, seja ela
pública ou privada. Portanto, na SEFAZ ela teria a mesma função, ou seja,
fornecer análises, apreciações, recomendações, sugestões e informações
relativas aos procedimentos e processos desenvolvidos na Instituição.
Portanto, incluiu-se na pesquisa um quesito onde os servidores
são interrogados como eles consideram a Auditoria de Controle Interno,
como política pública, na SEFAZ, levando-se em consideração o seu grau
de necessidade para a Instituição. Como se sabe, a Auditoria de Controle
Interno em qualquer organização presta serviço de assessoramento de
modo condizente com as normas e padrões de conduta contidos no seu
código de ética. A Auditoria Interna é uma atividade de avaliação
independente dentro da organização, a fim de assessorar a administração
para uma gestão ética. Eis portanto o resultado da pesquisa:
Tabela 14 - Importância da auditoria de controle interno como política
pública na SEFAZ-CE.
ITENS SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL
(%)
Indispensável para a organização 32 45,71
Necessária 35 50,00
Dispensável 1 1,43
Totalmente dispensável - -
Nenhuma das opções acima 2 2,86
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Então, conclui-se que a auditoria de controle interno é uma política
pública indispensável ou no mínimo necessária, conforme os entrevistados,
pois 67 servidores, o equivalente a 95,71%, acreditam nesta política
pública; do total, 32 pesquisados, ou seja, 45,71%, a entendem como
política pública indispensável à organização. Já 35 servidores, o equivalente
a 50% do total dos pesquisados, consideram uma política pública
necessária à Instituição.
Os motivos pelos quais os Agentes do Fisco entrevistados
consideram essa política pública indispensável e necessária para a SEFAZ:
comprovar a legalidade e legitimidade e avaliar os resultados das ações
fiscais desenvolvidas pelos servidores na Fiscalização no Trânsito de
Mercadorias na Região Metropolitana, examinar se a legislação tributária
específica para a atividade está sendo observada nas ações fiscais
desenvolvidas, constatar e avaliar se os planos de ações, para a atividade,
estão sendo executados, avaliar o desempenho administrativo e operacional
das Unidades Fiscais, como a Célula de Fiscalização no Trânsito de
Mercadorias e Postos Fiscais da Região Metropolitana de Fortaleza, assim
como verificar o controle e a utilização dos bens e valores sob uso e guarda
dos administradores ou gestores das unidades fazendárias ora
mencionadas. Portanto, são fatores que levam o servidor a acreditar na
eficácia desta política pública: Auditoria de Controle Interno.
Considera-se que é indispensável a qualquer organização, que
deseja uma gestão ética, uma Ouvidoria, uma Corregedoria e uma Auditoria
de Controle Interno. Eles juntos formam o tripé ético necessário e
indispensável a qualquer Organização. A SEFAZ possui dois deles: a
Ouvidoria e a Corregedoria, de modo que este fato nos leva a sugerir a
Auditoria Interna para formar o tripé ético necessário a uma gestão ética.
Por isso, considera-se a auditoria uma política pública importante, de modo
a assessorar qualquer organização para uma gestão ética.
Dando continuidade ao nosso estudo, buscou-se identificar se a
Administração da SEFAZ demonstra comprometimento em formular políticas
públicas de desenvolvimento humano, na área da gestão ética na
Organização, para que o servidor possa executar serviços públicos de
qualidade de interesse da Administração e em benefício da coletividade:
Tabela 15 - Demonstrativo do comprometimento da SEFAZ em formular
políticas públicas de desenvolvimento humano, na área da
gestão ética na Organização.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Sim 47 67,14
Não 23 32,86
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Analisando-se os dados da pesquisa, constatou-se que 23
servidores afirmaram que a SEFAZ não demonstra comprometimento em
formular políticas de desenvolvimento humano, na área de gestão ética na
Organização. A SEFAZ formula políticas públicas de desenvolvimento
humano, através dos cursos de aperfeiçoamento e formação humana. No
entanto, seria necessária uma maior ênfase do tema ética na grade das
disciplinas oferecidas nos cursos de formação humana. Ela iria contribuir
significantemente para a ética na gestão. Já 47 servidores, ou seja, 67,14%,
afirmam que a SEFAZ demonstra comprometimento em formular políticas
públicas de desenvolvimento humano, na área da gestão ética. O índice ora
apresentado é importante e reforça a seguinte tese:
A valorização da ética na gestão por meio do estabelecimento de
uma adequada infra-estrutura de gestão da ética é uma dimensão
necessária para tornar a Administração Pública não só eficiente
quanto aos resultados, mas também democrática no que se refere
ao modo pelo qual esses resultados são alcançados. (UFRAEDUC,
2006).
A implementação de políticas públicas voltadas para o
desenvolvimento humano na área de gestão da ética é, portanto, uma boa
prática de gestão e promove o desenvolvimento organizacional, além de
facilitar o alcance dos objetivos estratégicos, pois melhora a infra-estrutura
da Administração Pública voltada para a gestão ética na SEFAZ.
4.3.5 As políticas públicas e a gestão ética na Secretaria da Fazenda do
Estado do Ceará
Algumas políticas públicas contribuem enormemente para uma
gestão ética na Organização. Pode-se considerá-las, inclusive,
indispensáveis ao desenvolvimento institucional e organizacional. É, sem
dúvida, uma forma de agregar valores, de adequar a atuação do servidor às
normas de conduta da organização e aos princípios básicos da
Administração.
Diante dessas considerações, prosseguiu nossa pesquisa com
outras indagações. Numa delas os servidores foram inquiridos a apontar,
dentre as diversas alternativas, quais políticas públicas consideram
indispensáveis para uma gestão ética na SEFAZ. O presente quesito admitiu
mais de uma opção de escolha, tendo um servidor apontado duas opções.
Apresentam-se os resultados.
Tabela 16 - Políticas públicas consideradas indispensáveis a uma gestão
ética na SEFAZ/CE.
POLÍTICAS PÚBLICAS INDICAÇÕES PERCENTUAL (%)
Auditoria de Controle Interno 8 11,27
Comissão de Ética 2 2,82
Conselho de Ética 6 8,45
Todos os itens acima 51 71,83
Nenhuma 4 5,63
TOTAL 71 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
O que se deseja destacar nesse quesito é que 51 servidores
(72,85%) dos 70 entrevistados consideram a Auditoria de Controle Interno, a
Comissão de Ética e o Conselho de Ética políticas públicas indispensáveis a
uma gestão ética na SEFAZ/CE. Autor deste estudo constatou que,
verdadeiramente, nenhuma das três políticas públicas mencionadas
funcionam na SEFAZ/CE.
A Auditoria de Controle Interno, juntamente com a Ouvidoria e a
Corregedoria, formariam aquele tripé ético indispensável à organização, já
mencionado anteriormente. A gestão ética nas instituições públicas ou
privadas exige órgãos de controle e orientação. A ausência da Auditoria de
Controle Interno deixa uma enorme lacuna no conjunto de órgãos
destinados ao controle da disciplina e procedimentos na SEFAZ.
Em contrapartida, o Conselho e a Comissão de Ética são órgãos
de controle da disciplina do servidor fazendário já implantados legalmente,
na SEFAZ, constantes da Portaria n.º 131/2001. No entanto, como o modelo
de gestão da ética, até então existente na SEFAZ, não foi trabalhado na sua
íntegra, de maneira eficiente, o Conselho e a Comissão de Ética não
funcionam efetivamente, ou seja, foram implantados, mas são ineficazes,
uma vez que não geram os efeitos benéficos que poderiam dinamizar aquela
Instituição. Pode-se afirmar que foram implantados legalmente, mas não
plenamente.
Em conformidade com a pesquisa apresentada, os servidores
fazendários apostam nestas políticas públicas de maneira a contribuir
valiosamente para uma gestão ética na SEFAZ. Vários são os aspectos
benéficos ao desenvolver gestão ética na organização; já sua ausência gera
graves efeitos para a instituição, compromete-a e provoca risco à
sobrevivência tanto das instituições públicas como das privadas. Portanto,
como constatado, a Auditoria de Controle Interno, a Ouvidoria e a
Corregedoria são consideradas políticas públicas indispensáveis a uma
gestão ética na SEFAZ, objetivando gerar um padrão ético efetivo na
instituição.
4.3.6 Sanções políticas como política pública na SEFAZ-CE.
As sanções civis, aplicadas ao servidor público, estão delineadas
na Lei n.º 3.071, de 1º de janeiro de 1916 (Código Civil), no seu artigo 159:
“Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência,
violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano.”
O instrumento de reparação denomina-se indenização.
As sanções políticas administrativas impostas ao servidor público
estadual, conforme estabelece o artigo 196, da Lei n.º 9.826, de 14 de maio
de 1974, que dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do
Estado do Ceará, são: repreensão, suspensão, multa, demissão, cassação
de disponibilidade e cassação de aposentadoria. No caso de enriquecimento
ilícito, ou seja, crime praticado contra a Administração Pública ocorre a
demissão com perdimento e seqüestro de bens, conforme estabelece o art.
5º, XLV, da Constituição Federal de 1988.
Já a Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990 que dispõe sobre o
regime jurídico dos servidores públicos civis da União, estabelece no seu
artigo 127 as penalidades disciplinares administrativas a que estão sujeitos
seus servidores. São elas: advertência, suspensão, demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão e
destituição de função comissionada.
A Lei n.º 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal
Brasileiro), dispõe sobre os crimes praticados contra a Administração
Pública e as sanções penais correspondentes. Os artigos 312 a 327 os
relacionam: peculato, peculato culposo, peculato mediante erro de outrem,
inserção de dados falsos em sistema de informações, modificação ou
alteração não autorizada de sistema de informações, extravio e sonegação
ou inutilização de livro ou documento, emprego irregular de verbas ou
rendas públicas, concussão, excesso de exação, corrupção passiva,
facilitação de contrabando ou descaminho, prevaricação, condescendência
criminosa, advocacia administrativa, violência arbitrária, abandono de
função, exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado, violação
de sigilo funcional e a violação de proposta de concorrência. Os artigos 91 e
92 da mesma lei tratam dos efeitos da condenação.
Os dados revelados abaixo resultam de uma indagação aos
servidores. Eles indicam se os mesmos conhecem as sanções políticas
administrativas, civis e penais impostas ao servidor público no caso de
cometimento de ilícitos administrativos. Apresentam-se a seguir os
resultados:
Tabela 17 - Conhecimento das sanções políticas administrativas, civis e
penais impostas ao servidor no caso de cometimento de
ilícitos administrativos pelos servidores da SEFAZ –CE.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL
Todas 16 22,86
Algumas 47 67,14
Nenhuma 7 10,00
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Observou-se que dos 70 servidores entrevistados, 47 deles, ou
seja, 67,14%, conhecem parte das sanções políticas administrativas, civis e
penais impostas ao servidor no caso de cometimento de ilícitos
administrativos. Incluem-se aquelas sanções não só impostas pelo Código
de Ética da SEFAZ, mas aquelas elencadas no Estatuto do Servidor Público
Estadual e Código Penal Brasileiro.
O desconhecimento das sanções políticas administrativas, civis e
penais impostas aos servidores públicos estaduais nos remetem a analisar e
questionar até que ponto a SEFAZ e outras instituições públicas divulgam
através de suas políticas públicas essas sanções políticas. O
desconhecimento não justifica, mas pode levar o servidor a cometer ilícitos
por não saber se o seu ato, a sua ação ou omissão estão tipificados como
crime ou contravenção penal. Portanto, uma política pública de divulgação
pode ser a solução do problema.
4.3.7 A atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias na Região
Metropolitana de Fortaleza como política pública na SEFAZ.
A atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias é
indispensável na SEFAZ, tendo em vista tratar-se de uma de suas
atividades-fins. Esta atividade é, especificamente, de controle e de
averiguação de documentos fiscais e de conferência das quantidades de
mercadorias que adentram ou saem do Estado. Tal atividade, também
realiza a cobrança do ICMS frete nas operações que envolvem a prestação
de serviço de transporte de cargas. Destas tarefas, podem ocorrer à
lavratura de auto de infração, resultado da fiscalização realizada. De
maneira que havendo o lançamento do crédito tributário, a finalidade é de
efetuar a cobrança do ICMS e multa devida pela infração cometida.
No ano de 2005, a Célula de Fiscalização no Trânsito de
Mercadorias, os Postos Fiscais Gabriel Lopes Jardim e Edson Ramalho, que
são unidades da Região Metropolitana de Fortaleza, arrecadaram em
lavratura de autos de infração o equivalente a R$ 3.337.467,29. Em 2006, o
valor arrecadado corresponde a R$ 5.119.597,85. Isto representa combate à
sonegação fiscal e incremento da receita tributária, pois se não ocorresse a
fiscalização, indubitavelmente essa receita seria sonegada. Veja os quadros
a seguir:
PERÍODO TOTAL CEFTRAM
P.F. GABRIEL
LOPES
JARDIM
P.F. EDSON
RAMALHO
2005/01
2005/02
2005/03
2005/04
2005/05
2005/06
72.628,28
96.966,81
219.853,03
231.134,50
297.276,50
289.215,77
33.940,66
21.605,20
47.180,28
49.689,64
40.219,29
27.093,40
38.687,62
75.361,61
172.672,75
181.444,86
257.057,21
262.122,37
2005/07
2005/08
2005/09
2005/10
2005/11
2005/12
293.582,72
295.284,25
327.049,66
300.879,90
421.165,43
492.430,44
40.585,01
138.414,02
203.966,12
32.642,90
56.112,09
26.968,44
63.023,84
93.188,54
61.735,38
260.939,82
239.172,16
300.081,22
197.271,05
189.562,87
226.728,94
TOTAL 3.337.467,29
382.965,15
553.399,66
2.401.102,48
Quadro 2 - Demonstrativo dos Valores Arrecadados, em Autos de Infração, no
CEFTRAM, Postos Fiscais Edson Ramalho e Gabriel Lopes Jardim,
no Ano de 2005.
Fonte: SEFAZ/CATRI, 2006.
PERÍODO TOTAL CEFTRAM
P.F. GABRIEL
LOPES
JARDIM
P.F. EDSON
RAMALHO
2006/01
2006/02
2006/03
2006/04
2006/05
2006/06
2006/07
2006/08
2006/09
2006/10
2006/11
2006/12
383.485,69
449.065,77
418.432,87
360.785,13
559.449,58
493.537,11
391.092,06
451.772,67
330.289,13
443.434,46
391.360,43
446.892,95
174.638,33
178.010,68
222.560,70
108.992,86
179.321,02
215.645,69
205.755,26
205.654,99
158.679,74
177.237,98
117.505,49
158.051,22
39.942,24
55.594,34
31.127,99
68.917,49
137.405,32
47.032,74
38.439,24
54.290,70
30.058,72
61.893,91
127.657,87
112.611,37
168.905,12
215.460,75
164.744,18
182.874,78
242.723,24
230.858,68
146.897,56
191.826,98
141.550,67
204.302,57
146.197,07
176.230,36
TOTAL 5.119.597,85
2.102.053,96
804.971,93
2.212.571,96
Quadro 3 - Demonstrativo dos Valores Arrecadados, em Autos de Infração, no
CEFTRAM, Postos Fiscais Edson Ramalho e Gabriel Lopes Jardim,
no ano de 2006.
Fonte: SEFAZ/CATRI, 2006.
Posteriormente, os servidores foram inquiridos para responder
qual o grau de necessidade da atividade de fiscalização no trânsito de
mercadorias no combate à sonegação fiscal e no incremento da receita
tributária do Estado. Confira os resultados:
Tabela 18 - Grau de Necessidade da Atividade de Fiscalização no Trânsito
de Mercadorias no Combate a Evasão Fiscal e no Incremento
da Receita Tributária.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Indispensável 53 75,71
Dispensável - -
Necessária 17 24,29
Não sabe informar - -
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Os resultados não se configuram numa surpresa. O autor coaduna
com a idéia de que essa atividade é indispensável para o controle das
mercadorias e documentos fiscais que circulam na Região Metropolitana de
Fortaleza, tendo em vista que esse controle resulta num aumento
considerável da receita tributária do Estado do Ceará e na conseqüente
diminuição da evasão fiscal. Concordam com essa tese 53 dos 70
servidores que trabalham nessa atividade e conhecem as suas
especificidades. É representativo o número, pois configura 75,71% do total
de servidores entrevistados. Os outros 24,29%, ou seja, 17 servidores
consideram esta uma atividade apenas necessária. De outro modo
considera-se que, se esta atividade não existisse, uma parcela do ICMS não
seria arrecadada, caracterizando, assim, sonegação fiscal. Os números
acima divulgados revelam a cobrança do ICMS devido e da multa, como
penalidade pela infração pertinente.
4.4 A ética e a SEFAZ na visão do servidor fazendário
No decorrer da pesquisa, os servidores foram inquiridos sobre a
Instituição SEFAZ. A indagação foi se os servidores vêem a SEFAZ como
uma Instituição ética, tendo em vista a afirmação de que uma instituição
ética nasce com a implementação, aceitação e prática de mecanismos que
resultam na prestação de um serviço à sociedade, pautado na
transparência, na legalidade, na justiça e visando incontestavelmente o bem
estar da coletividade.
Tabela 19 - A SEFAZ como instituição ética na visão dos servidores.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL (%)
Sim 55 78,57
Não 15 21,43
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Os números apresentados comprovam que 55 servidores (78,57%)
têm a SEFAZ como uma Instituição pública ética. Enquanto 15 servidores, o
equivalente a 21,43%, não consideram a Instituição ética, considerando os
aspectos transparência, legalidade e justiça. A transparência e a legalidade,
dois importantes Princípios da Administração já comentados no trabalho, e a
justiça como sendo o maior deles, pois trata-se, ao mesmo tempo de
princípio constitucional e tributário. No âmbito tributário: a busca da justiça
fiscal. Desse modo, considera-se preocupante a manifestação de que uma
parcela significativa de 21,43% não consideram ética a Instituição em que
trabalham.
É um dos objetivos específicos deste trabalho analisar a ética
institucional e profissional sob o prisma do servidor fazendário. Atende a
esse objetivo quando se apresenta esse resultado. Na visão de 78,57%, ou
seja, para 55 dos fazendários consultados, a SEFAZ é uma instituição ética,
embora 15 tenham afirmado o contrário. No entanto, o que preocupa, ainda,
além das 15 manifestações de que a SEFAZ não é ética, é saber que a
análise é feita somente na visão do fazendário para com a sua Instituição.
Por outro lado, é relevante informar que uma instituição deve ser
também, ética na visão do seu cliente. No caso da SEFAZ, especificamente
o contribuinte é seu principal cliente externo. E dele deve partir o mesmo
conceito. É uma questão de legitimar a visão que tem a respeito da
organização. Não é objetivo do trabalho discutir a ética no prisma do cliente
externo, mas não deixa de ser interessante e importante para qualquer
instituição vir a saber que o seu principal cliente acredita nela e a tem como
ética. No caso da SEFAZ, o contribuinte a procura, mesmo porque este
relacionamento decorre de um imperativo legal, e assim deposita nela toda
confiança e credibilidade. E espera dela a contrapartida. Por fim, para o
cliente é importante saber que a instituição estabelece linhas ideais éticas.
E ele, enquanto primeiro interessado, reconhece e legitima.
Referindo-se à questão anterior, 15 servidores citaram que a
SEFAZ não é uma Instituição ética. Essa afirmação levou em conta os
aspectos já apresentados anteriormente. Portanto, esses 15 servidores
estão credenciados a responderem à questão a seguir, uma vez que
responderam negativamente à pergunta antecedente. Qual dos fatores
abaixo relacionados você considera determinantes para a falta de ética na
SEFAZ?
A questão a seguir permitiu aos servidores se manifestarem mais
de uma vez. Por isso, 1 (um) servidor escolheu mais de uma opção.
Portanto, a computação dos dados é por item votado e não por servidores
entrevistados.
Tabela 20 - Fatores que os servidores consideram determinantes para a
falta de ética na SEFAZ.
FATORES DETERMINANTES INDICAÇÕES
PERCENTUAL
(%)
A) A SEFAZ não possui um modelo de
gestão da ética.
2
12,5
B) Possui um modelo, mas não é eficaz.
2
12,5
C) O modelo não foi trabalhado
corretamente.
-
-
D) Necessita de comprometimento por parte
dos servidores.
2
12,5
E) Falta comprometimento por parte dos
gestores.
-
-
F) Falta implementar políticas públicas de
qualidade para a execução dos serviços
públicos de interesse da administração e em
benefício coletivo.
2
12,5
G) As opções c, d, e, e f estão corretas.
8
50,00
H) Não sabe informar.
TOTAL 16 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Dos 15 servidores habilitados a responderem à indagação, acima
8 se manifestaram apontando os itens C,D, E, e F como os fatores que
consideram determinantes para a falta de ética na SEFAZ. Essa votação
representa 53,33% do total de entrevistados (15 servidores). Acima da
média, portanto bastante representativo.
A SEFAZ possui um modelo de gestão da ética, mas o mesmo
não foi trabalhado corretamente. Os principais motivos são a falta de
comprometimento por parte dos gestores e servidores, e principalmente a
ausência de políticas públicas de qualidade para a execução dos serviços
públicos de interesse da administração e em benefício coletivo. Um modelo
de gestão para lograr êxito necessita de um envolvimento dos gestores,
servidores e muito mais do cliente externo. Para que isto ocorra a contento,
é necessário à Instituição implementar políticas públicas de modo a dar um
suporte maior ao modelo de gestão em vigor, a fim de torná-lo eficaz.
4.5 Políticas públicas como instrumento de gestão ética
Políticas públicas possibilitam a boa governança Institucional. Elas
devem ser desenvolvidas, aplicadas e difundidas como instrumento
indispensável à boa gestão pública. Para uma instituição que não possui um
modelo de gestão da ética, algumas políticas públicas podem transformá-la.
Para que isso ocorra, há a necessidade global de um plano de ação, ou
propriamente um modelo de gestão que envolva e avance no tema ética
institucional e profissional. Uma gestão deve ser participativa e, dentro
deste enfoque, políticas públicas externas são indispensáveis, tendo em
vista que a participação do cliente externo para o desenvolvimento de um
novo modelo de gestão é, sem dúvida, a legítima participação popular e se
torna indispensável.
Diante das considerações, ora formuladas, políticas públicas,
externas e internas, nascem da participação do servidor fazendário ao ser
indagado através de questionário. Uma vez apresentada essas
manifestações do servidor, informa-se que essas políticas públicas
contribuem muito para a institucionalização da ética, como instrumento de
gestão pública.
4.5.1 Política pública externa como gestão da ética
Com o intuito de contribuir para a discussão sobre gestão ética
organizacional, seja ela na SEFAZ ou qualquer outra instituição pública ou
privada, foi apresentado aos servidores outro questionamento: O Programa
de Educação Tributária (PET) já está em pleno funcionamento na SEFAZ e
é um programa hoje desenvolvido nas Escolas Públicas e Particulares do
Estado do Ceará, tendo como objetivo o exercício da cidadania, a
conscientização da importância dos tributos e a aplicação transparente dos
recursos públicos. A SEFAZ poderia estender esse programa, como política
pública externa, a outros profissionais? Veja o resultado da pesquisa:
Tabela 21 - A extensão do Programa de Educação Tributária – PET (Política
Pública Externa) a outros profissionais segundo os servidores
entrevistados.
PROFISSIONAIS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL
(%)
Economistas - -
Contadores 3 4,29
Advogados Tributaristas
-
-
Administradores de Empresas
-
-
Todos os profissionais citados acima
60
85,71
Sem importância para esses
profissionais
- -
Sem importância para esses
profissionais, mas é uma política
pública importante.
7
10,00
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
O PET é um Programa de Educação Tributária implantado na
SEFAZ desde 1998, conforme Decreto n.º 25.326, de 23 de dezembro de
1998, publicado no Diário Oficial do Estado (D.O.E.) em 23/12/1998. Essa
política pública deve ser extensiva ao público externo, ou seja, a outros
profissionais que se vêem envolvidos com as questões tributárias. 60
servidores da SEFAZ, o que representa 85,71% dos pesquisados, se
manifestaram favoráveis a estender essa política pública, ou seja, o PET a
outros profissionais como: economistas, contadores, advogados tributaristas
e administradores de empresas. Mesmo aqueles servidores que acreditam
que para esses profissionais essa política não é muito necessária, a
consideram uma política pública importante. Dentre outros objetivos, esse
programa visa à necessidade de uma conscientização da sociedade para o
combate à sonegação fiscal.
4.5.2 Política pública interna como gestão da ética
Uma instituição para desenvolver um modelo de gestão da ética
necessita de políticas públicas internas e externas. Levando-se em conta
esta afirmação, a Legislação Tributária como a mais importante ferramenta
de trabalho do servidor fazendário necessita ser discutida e debatida no
âmbito institucional. As instituições públicas têm a missão de desenvolver
programas e projetos de modo a atender a demanda de necessidades do
seu corpo funcional. Então, considerando esses argumentos, discutir a
legislação tributária, no âmbito da SEFAZ, é uma necessidade da classe
fazendária. Portanto, a partir do questionamento que segue pode-se sugerir
uma política interna com o intuito de dinamizar e otimizar as decisões
tomadas pelo agente do fisco, relacionadas à matéria tributária,
principalmente aquelas decisões relacionadas à lavratura de autos de
infração. É uma política pública que pode contribuir com a gestão ética na
SEFAZ.
O questionamento refere-se exatamente à Legislação Tributária do
Estado do Ceará. Apresenta-se a seguinte indagação: A Legislação
Tributária do Estado do Ceará é a principal ferramenta utilizada pelo
servidor fazendário para a execução dos serviços públicos no âmbito da
SEFAZ? Diante da afirmação, você considera a implementação de um
Conselho Fiscal Permanente, objetivando orientar o servidor em matéria
tributária para a execução dos serviços públicos com mais qualidade e de
interesse da Administração Tributária, uma política pública indispensável,
dispensável, necessária ou não sabe informar? Veja a seguir os dados
condensados:
Tabela 22 - Grau de necessidade da SEFAZ de uma política pública como
o Conselho Fiscal permanente, objetivando orientar os
servidores em matéria tributária.
ITENS
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL
Indispensável 36 51,43
Dispensável 4 5,71
Necessária 29 41,43
Não sabe informar 1 1,43
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
O servidor fazendário muitas vezes necessita de uma orientação
em matéria tributária, tendo em vista que o regulamento do ICMS, quase
sempre, apresenta lacunas e várias questões necessitam ser discutidas e
debatidas com vistas a suprir esta deficiência. O objetivo é que o servidor
tome a decisão correta e acertada. Diante deste fato, surge a necessidade
de um conselho fiscal para que o servidor possa ouvi-lo e a partir daí tomar
uma decisão com a menor possibilidade de erro. Evitando que ele seja
involuntariamente antitético com a Instituição e com o contribuinte. O intuito
é executar os serviços públicos com mais qualidade tentando buscar os
interesses da administração tributária.
Dos 65 servidores, ou seja, 92,86% são favoráveis ao Conselho
Fiscal Permanente apontando a política pública como indispensável ou
necessária à Instituição, justamente porque o Conselho Fiscal Permanente
busca orientar o servidor em matéria tributária. Isto porque a Legislação
Tributária é a mais importante e indispensável ferramenta de trabalho do
servidor fazendário.
4.5.3 O estudo na SEFAZ: breves constatações
Através da pesquisa foi constatada, entre outras, a importância da
Ouvidoria para a gestão ética na SEFAZ. Os resultados mostram que a
Ouvidoria é uma ferramenta da qual a Instituição pode utilizar-se para
desenvolver políticas públicas internas e externas, pois goza da
credibilidade dos agentes do fisco e da sociedade, muito mais se
considerarmos este órgão como um instrumento de cidadania. Analisando a
ética institucional e profissional sob o prisma do servidor fazendário,
objetivo específico do trabalho, conclui-se que a Ouvidoria pode sugerir
modificações em atividades e processos da Instituição indicando novas
políticas públicas de interesse da administração e da coletividade.
Quanto à função da Corregedoria Fazendária, esta tem um papel
de destaque, pois é considerada na pesquisa um importante órgão na
condução de uma gestão ética na SEFAZ. A Corregedoria poderia promover
e desenvolver seminários, palestras e discussões a respeito de ética
profissional, conforme determina o artigo 47, inciso IV, da Portaria N.º 131,
de 7 de novembro de 2001. Mas, de fato, não tem desenvolvido esta política
pública na Instituição. Seria um importante órgão na condução e
implantação de novas políticas públicas institucionais no âmbito da SEFAZ.
Por outro lado, teria também o papel de pôr em efetivo funcionamento os
Conselhos e Comissões de Ética da SEFAZ, para que desempenhem suas
finalidades e competências para as quais foram criados, conforme disposto
nos artigos 48 e 51 do Código de Ética da mesma Portaria.
O modelo de gestão da Ética que existiu no Governo Jereissati, na
SEFAZ, não prosperou. Uma vez que já em 2002, último ano de seu
governo, é que foi publicada a Portaria que criava o Código de Ética do
Servidor Fazendário Estadual e, conseqüentemente, o Conselho e a
Comissão de Ética.
A conclusão a que se chega é que com o advento do novo governo
a gestão da ética não foi a prioridade. Faltou vontade política dos governos
posteriores à sua gestão. Mas, é indiscutível a importância da comissão de
ética para a gestão ética na SEFAZ.
Estabelece o art. 53 do Código da SEFAZ:
Art. 53 - A Comissão de Ética terá a atribuição de analisar fato,
conduta ou missão que considerar passível de infringência e
princípio ou norma ético-profissional, podendo ainda conhecer de
consultas, denúncias ou representações formuladas contra o
servidor fazendário lotado nas Unidades Administrativas onde haja
ocorrido a falta, cuja análise e deliberação forem recomendáveis
para atender ou resguardar o exercício da função pública, desde
que formuladas por autoridade, servidor ou qualquer pessoa
devidamente identificada.
De modo que a Comissão de Ética está elencada entre as políticas
públicas de desenvolvimento organizacional que pode contribuir com a
gestão da ética, não só na SEFAZ, mas em qualquer organização.
O Conselho de Ética é outra política pública que a SEFAZ poderia
ter à sua disposição objetivando uma gestão ética na organização. Mas o
Conselho de Ética não funcionou pelos mesmos motivos da Comissão de
Ética. No entanto, os membros do Conselho ainda foram eleitos, mas o
funcionamento do órgão não logrou sucesso. O que satisfaz é saber que
94,44%, ou seja, 64 dos 70 entrevistados legitimam esta política pública. O
Conselho daí a sua importância, conforme estabelece o art. 49, inciso VI, do
Código de Ética da SEFAZ, teria a função de “manter atitudes de vigilância
dos valores éticos e morais exigidos dos servidores da SEFAZ.”
Os cursos de capacitação (treinamento), as palestras, os
seminários, a Internet, o correio institucional eletrônico são os meios que
podem ser utilizados pela SEFAZ para capacitar mais e melhor o servidor
fazendário. São políticas públicas já existentes na SEFAZ. Essas
ferramentas necessitam, apenas, ser trabalhadas com maior eficácia. E com
foco na gestão ética, divulgando os princípios morais e éticos na
organização. As áreas de atuação destas políticas públicas seriam,
conforme resultado da pesquisa, a auditoria fiscal, a fiscalização no trânsito
de mercadorias, a licitação e o cadastro. A pesquisa aponta essas áreas de
atuação como aquelas a receberem cursos de capacitação como política
pública na SEFAZ, com vistas a combater o cometimento de ilícito
administrativo e objetivando uma gestão mais ética, na opinião dos
entrevistados.
Com a Ouvidoria, a Corregedoria e, a Auditoria de Controle Interno
está formado o tripé ético necessário a uma Organização para que possa ter
uma gestão ética. A Auditoria de Controle Interno tem a função
fiscalizadora, de gestão ou, simplesmente, operacional. Portanto, como
política pública é necessária e indispensável, na opinião de 95,71%, o
equivalente a 67 servidores entrevistados. A Auditoria de controle interno
tem a função de assessorar qualquer Organização para uma gestão ética,
pois tem a missão de apontar irregularidades, desvios e fraudes,
possivelmente, existentes. Pode, ainda, detectar atividades desenvolvidas
fora dos padrões comparados aos resultados apresentados e desejados e,
por fim, apontar soluções com vistas a alavancar e otimizar o desempenho
da atividade. Por estas questões é que a Auditoria de Controle interno se
faz necessária.
A SEFAZ necessita desenvolver política pública de divulgação do
Código de Ética de forma que seus servidores conheçam todas as normas
de conduta nele contidas. A pesquisa demonstra que 71,43% dos 70
entrevistados só conhecem algumas normas que ali estão. É inadmissível,
pois o servidor necessita conhecer as normas que regem a sua conduta
dentro da organização. Só assim pode agir dentro dos padrões de ética
permitidos.
A SEFAZ tem uma missão importante que seria desenvolver
políticas públicas de divulgação do Código de Ética, incluindo os Princípios
Básicos da Administração, de forma que a sua inobservância pode
acarretar, ao servidor público, atentado contra a Administração Pública, e se
caracteriza como ato de improbidade administrativa. Um servidor só pode
agir com ética se, no mínimo, conhecer os Princípios da Administração
Pública. Isto serve para a SEFAZ, ou para qualquer outra instituição pública.
62,86% dos servidores entrevistados, ou seja, 44 de 70 pesquisados
consideram todos os princípios importantes para o exercício da função
pública.
O desconhecimento, por parte de alguns servidores, das diversas
sanções políticas civis, administrativas e penais que possam ser impostas a
eles, no caso de cometimento de ilícitos administrativos, leva a crer na
necessidade de uma política pública de divulgação junto à classe
fazendária, por parte da SEFAZ. 47, ou seja, 67,14% dos entrevistados,
conhecem parte das sanções e mais 7 pessoas, o equivalente a 10%, não
conhecem nenhuma sanção. Os dados revelam, portanto, a deficiência de
conhecimentos que são relevantes para o exercício da função pública e
remonta, mais uma vez, à idéia da necessidade de política pública na área
da gestão ética organizacional.
Como um dos objetivos específicos deste trabalho era discutir as
atividades de fiscalização no setor público, discutiu-se a fiscalização no
Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza, atividade
esta desenvolvida pela Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. Trata-
se, portanto, da atividade fim daquela Instituição. Pelo resultado da
pesquisa apresentado, os 70 servidores entrevistados, ou seja, 100%,
apontam essa atividade como necessária ou indispensável no combate à
evasão fiscal e, conseqüentemente, no aumento da receita tributária
estadual.
O grau de necessidade da SEFAZ em possuir uma política pública
de divulgação permanente do Código de Ética para o público externo,
visando uma gestão ética na instituição se dá pelo fato de ser seu objetivo a
necessidade de tornar a Administração Pública, no tocante à Unidade
Fazendária, mais ágil e compatível com as necessidades e interesses da
categoria e da coletividade. Os servidores pesquisados legitimam essa
idéia, uma vez que 59 pesquisados, ou seja, 84,28%, acreditam que a
política pública de divulgação do Código é indispensável e necessária para
a Organização. O público, conhecendo as orientações contidas no Código,
sabe o que pode exigir do servidor fazendário, além do cliente externo
depositar maior credibilidade na Instituição e na classe fazendária. Portanto,
a SEFAZ pode desenvolver mais esta política pública de divulgação
permanente do Código de Ética para o público externo. A própria Ouvidoria
deve absorver este papel importante, sendo o instrumento de divulgação
desta política pública.
A SEFAZ, do ponto-de-vista do autor, demonstra comprometimento
em formular políticas públicas de desenvolvimento humano, na tentativa de
capacitar mais e melhor o servidor fazendário. Mas, não na área de gestão
da ética. Embora 47 (67,14%) dos 70 entrevistados se manifestem
positivamente quanto ao comprometimento da Instituição, o autor discorda
desta tese. Um dado importante revelado por
uma pesquisa realizada pelo Instituto de Tecnologia de Illinois nos
mostra como 635 empresas consultadas nos Estados Unidos agem
em relação à divulgação de normas éticas. 47% têm programas de
treinamento sobre ética. (STUKART, 2003, p. 73).
Por isso, a Instituição deve desenvolver política pública de
capacitação dos servidores fazendários abordando a ética institucional e
profissional, com vistas a melhor operacionalizar o trabalho e as relações
pessoais entre os servidores.
Diante do resultado da pesquisa, 58 servidores, o equivalente a
82,86%, apontam que as políticas públicas na atividade de fiscalização no
trânsito de mercadorias devem ter como foco o ajustamento da conduta do
servidor, nos moldes dos princípios básicos da administração.
Desse modo, atendendo aos objetivos específicos de discutir
políticas públicas que, se adotadas no âmbito da SEFAZ, contribuirão para
uma gestão ética, viu-se que as políticas públicas na atividade de
fiscalização no trânsito de mercadorias devem ter como foco o ajustamento
da conduta do servidor fazendário. Não que a conduta do servidor esteja
desajustada, mas seria, na verdade, uma capacitação técnica ligada à
divulgação e conhecimento dos princípios básicos da administração voltada
para o servidor que contribuirá para a manutenção da sua conduta. Terá
essa capacitação caráter preventivo e não de ajustamento ou correição.
Tese esta legitimada por 82,86% dos servidores, da atividade do trânsito de
mercadorias da Região Metropolitana de Fortaleza.
O autor concorda com esta tese, visto que os cursos de
capacitação ou treinamento oferecidos pela SEFAZ, nos últimos 5 anos,
como política pública sobre normas de procedimentos de conduta ética, não
foram satisfatórios. Como se sabe, através do perfil do servidor fazendário
apresentado no início deste trabalho, todos os servidores da SEFAZ têm
mais de 10 anos na Instituição. Conforme ainda a pesquisa 34, ou seja,
48,57% dos servidores do trânsito de mercadorias, nunca receberam um
curso abordando a ética institucional e profissional. A pesquisa, também,
aponta que 12 servidores, ou seja, 17,14%, receberam o treinamento na
área da ética uma só vez. Portanto, diante do histórico apresentado, a
política pública apontada acima se justifica.
Quando se tem como objetivo específico analisar a ética
institucional e profissional sob o prisma do servidor fazendário e eles
demonstram, através da pesquisa, que vêem na Instituição o afloramento
dos princípios éticos e morais na organização, pois 55, ou seja, 78,57% dos
servidores entrevistados destacam isto é, indubitavelmente, uma análise
importante e esclarecedora, pois nos dá uma resposta positiva, quanto à
visão do servidor junto a sua Instituição. Uma Instituição é ética quando o
seu cliente interno e externo a vê desse modo. É um dos pré-requisitos para
torná-la ética.
Os 15 servidores, ou seja, 21,43% que responderam que a SEFAZ
não é ética, apontaram os motivos que os fazem ter esta visão da
Instituição. Os fatores determinantes, na opinião de 8 (53,33%), dos 15
entrevistados, são: o modelo de gestão da ética que existia na SEFAZ, não
foi trabalhado corretamente, não houve comprometimento por parte dos
servidores e dos gestores e a ausência de implementação de políticas
públicas de qualidade para a execução dos serviços públicos de interesse
da Administração e em benefício da coletividade. O autor considera este
item um dos mais importantes desta pesquisa. Ele responde aos objetivos
geral e específico do trabalho.
Os profissionais liberais: advogados tributaristas, contadores,
administradores de empresas, etc., têm uma relação próxima de convivência
com a Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. A SEFAZ desempenha
um trabalho juntamente com seus servidores que influencia e recebe,
também, influências externas. São elogios, críticas, sugestões e denúncias
que são formuladas pelos contribuintes ou por estes profissionais. O
trabalho do Fisco pode repercutir positivamente ou negativamente entre
eles. No entanto, esses profissionais têm autonomia para avaliar o Fisco e a
conduta do servidor, pessoalmente, ou através de suas entidades
representativas de classe.
Na verdade, esses profissionais são os principais clientes da
SEFAZ, ou os representam. De modo que o Programa de Educação
Tributária (PET), na opinião de 60 dos 70 servidores (85,71%), deveria ser
extensivo aos profissionais ora citados. Essa política pública tem como
objetivo o exercício da cidadania, a conscientização da importância dos
tributos e a aplicação transparente dos recursos públicos. Além de ser uma
política pública participativa, pode transmitir a esses profissionais a
transparência, a publicidade e a eficiência de como os profissionais da
SEFAZ desempenham sua função pública em busca da qualidade, da
eficiência e da justiça fiscal. A busca da Instituição pelo melhor conceito
junto ao seu cliente externo deve ser incessante para qualquer Instituição.
De modo que o autor considera esta política pública necessária para que a
SEFAZ divulgue o seu trabalho com transparência e eleve mais ainda seu
conceito diante dos seus clientes externos e das entidades de classe.
O servidor fazendário é a favor da implantação do Conselho Fiscal
Permanente na SEFAZ, como política pública interna porque ele sente
necessidade de orientação a respeito da sua principal ferramenta de
trabalho: a legislação tributária. Esse Conselho Fiscal Permanente vai
possibilitar ao servidor executar serviços de maior qualidade. Essa política
pública é extremamente importante nas atividades de fiscalização no setor
público, seja o setor da esfera federal, estadual ou municipal.
Quanto à atividade fim da SEFAZ, ou seja, a atividade de
fiscalização no trânsito de mercadorias na Região Metropolitana de
Fortaleza, cerca de 65 servidores, ou seja, 92,86% dos entrevistados,
opinaram favoravelmente ao Conselho Fiscal Permanente, apontando a
política pública como indispensável ou necessária à Instituição. Na atividade
de fiscalização esse Conselho Fiscal Permanente tem uma maior
importância, pois o agente do Fisco necessita tomar decisão de imediato. É
uma necessidade desse tipo de atividade: a tomada de decisão em tempo
recorde. Esse Conselho tem o intuito de discutir junto à fiscalização e ao
servidor questões ligadas à legislação tributária, no que tange a alguma
lacuna deixada no regulamento do ICMS, pelo legislador. Teria, esse
Conselho, o objetivo de junto à fiscalização apresentar sugestão ou orientar
o agente do Fisco, na tomada de decisão final, com relação à ação fiscal em
curso.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Decidiu-se discorrer ao longo deste trabalho sobre diversos temas
que envolvem a gestão ética institucional e profissional na Secretaria da
Fazenda do Estado do Ceará, especificamente na atividade de fiscalização
no trânsito de mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza. Alguns
temas necessitam ser abordados com o fim de justificar a importância de
todos eles para o funcionamento da atividade pública.
Discorreu-Se Sobre O Poder De Polícia, Que É Uma Das Funções
Do Poder Público. E a Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, que é o
foco deste trabalho, exerce essa faculdade junto aos contribuintes do
Estado do Ceará, ou seja, exerce o Poder de Polícia quando restringe o uso
ou o gozo da liberdade e propriedade do particular em favor da coletividade.
Quando exercita a atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias na
Região Metropolitana de Fortaleza, a SEFAZ está exercendo a faculdade do
Poder de Polícia que a lei lhe confere.
Relatou-se sobre a importância da formação ética do ser humano.
A ética como conjunto de valores e princípios da conduta humana perante
todos os seus semelhantes. Buscou-se discutir a formação ética dos seres
humanos. De outra forma, a conduta dos servidores públicos e
especificamente do servidor fazendário foi focalizada, mostrando a sua
importância para o desenvolvimento da atividade de fiscalização no trânsito
de mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza.
A ética institucional e profissional mereceu uma atenção especial,
tendo em vista que a questão da ética é hoje discutida em toda organização
e assim não poderia ser diferente em relação à SEFAZ. Uma postura ética é
exigida no serviço público pelos diversos órgãos e especialmente entre a
organização e os servidores e entre eles e o cliente externo, no caso da
SEFAZ o contribuinte.
A ética na SEFAZ foi discutida e algumas ferramentas já
existentes nesta Instituição Pública como o Código de Ética e Disciplina do
Servidor Fazendário Estadual, foram largamente abordados com o intuito de
mostrar que a Instituição procura adotar uma postura ética, que assume
uma posição de combate à corrupção e de extermínio de qualquer
possibilidade de sonegação fiscal ou atos ilegais que provoquem ou
contribuam para a evasão fiscal no Estado.
O servidor público e a sua importância como agente do Estado
brasileiro foi outro tema debatido. A discussão teve como objetivo fazer
conhecer que o servidor público é um agente do Estado brasileiro e que tem
uma missão institucional e legalmente estabelecida de contribuir na gestão
do Estado e de desempenhar a função pública voltada para o interesse
público. Na SEFAZ o agente público ou servidor público, nomenclatura mais
apropriada, desempenha sua atividade pública de combate à sonegação
fiscal na busca da otimização da receita tributária. O servidor fazendário
tem papel de destaque e relevante na administração pública tributária.
Em toda função pública é necessário que o servidor se volte para
os princípios que norteiam o exercício da sua atividade funcional. É uma
forma de agir observando os princípios éticos e morais da Instituição na
qual desempenha sua atividade. Por esta razão é que os Princípios Básicos
da Administração foram um assunto delineado no trabalho, pela sua
importância e por ser indispensável à boa condução da atividade pública.
Esses princípios são um guia de conduta do servidor ou
administrador público e nele está incluído o servidor fazendário. Outrossim,
não há como discutir ética profissional e institucional sem destacar os
elementos necessários para a execução dos serviços públicos: os Princípios
Básicos da Administração, que contribuem com a SEFAZ e outras
instituições públicas para a execução do serviço público de excelência e na
busca incessante de uma gestão ética organizacional cada vez melhor.
É outro dever do servidor fazendário, além de observar os
Princípios da Administração, o dever de probidade. De forma contrária, a
improbidade administrativa é uma ação ou omissão condenável que provoca
prejuízos financeiros à Administração Pública e é, terminantemente,
considerado um ato sujeito às sanções administrativas, civis e penais,
aplicadas aos agentes públicos assim como ao servidor fazendário, por sua
ausência de ética profissional.
Logo após a discussão sobre a improbidade administrativa, a
corrupção no serviço público foi também relatada, tendo em vista que o
assunto está relacionado à falta de ética profissional. A corrupção viola o
padrão ético de qualquer sociedade, provocando, conseqüentemente,
prejuízos financeiros ao Estado, quando praticada no seio do serviço
público. Então, como se desejou discutir ética institucional e profissional, o
assunto veio à tona como forma de mostrar que determinadas atitudes no
meio do serviço público podem ser consideradas lesivas, desaguando numa
postura profissional antiética. De modo que o assunto é relevante para o
trabalho.
Iniciou-se uma discussão sobre a tributação e a Secretaria da
Fazenda do Estado do Ceará. Discorrer sobre a tributação tem um objetivo
de extremo valor que seria informar sobre a importância da tributação para
o Estado e a necessidade desta ferramenta de arrecadação, para que ele
possa obter os recursos de que necessita para gerir seu negócio. A
tributação é o meio de que dispõe o Estado para abastecer os cofres
públicos, de modo que ele possa produzir e oferecer bens públicos para a
satisfação das necessidades da sociedade. E nessa discussão lembra-se da
importância da atividade do Agente do Fisco e da SEFAZ para que o Estado
atinja seus objetivos constitucionalmente estabelecidos.
Por isso, essa Instituição tem juntamente com seus servidores
uma missão importante: arrecadar tributos e fiscalizar os contribuintes com
o objetivo de otimizar a receita tributária, diminuindo ou pondo fim à evasão
fiscal no Estado do Ceará, lembrando que a atividade de fiscalização no
trânsito de mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza é uma aliada
em potencial na busca do alcance desse objetivo estatal.
Diante de todas as questões levantadas e com o intuito de
alcançar o objetivo geral deste trabalho, que é analisar a ética institucional
e profissional na SEFAZ-CE, considerando-as como elementos
fundamentais para a execução dos serviços públicos de interesse da
Administração e em benefício da coletividade, acredita-se que a nossa
pesquisa logrou êxito. Durante todas as considerações teóricas
apresentadas, a ética institucional e profissional foi profundamente
discutida, inclusive sob o prisma do servidor fazendário.
Os elementos fundamentais para execução dos serviços públicos
foram prontamente apresentados: os princípios básicos da administração e
as políticas públicas de interesse social que, se adotadas no âmbito da
SEFAZ, poderão contribuir para uma gestão ética na organização.
Outrossim, as atividades de fiscalização, no setor público, especialmente a
atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias na Região
Metropolitana de Fortaleza, foram teoricamente abordadas, uma vez que se
trata de um dos objetivos específicos do trabalho.
Como política pública, considera-se primordial a formação do tripé
ético fundamental à boa gestão ética na SEFAZ: a Ouvidoria, Corregedoria
e Auditoria de Controle Interno. Esse tripé ético é de fundamental
importância a qualquer organização pública ou privada, na condução do
modelo de gestão organizacional. Então, para concluir essa formação ética,
ou tripé ético, uma política pública é indispensável: a Auditoria de Controle
Interno inexistente atualmente na SEFAZ.
A Comissão e o Conselho de Ética são instrumentos de políticas
públicas ou ferramentas de gestão. Essas políticas vão contribuir com a
gestão ética organizacional na SEFAZ, visto que terão a missão de, através
da valorização dos princípios éticos e morais, orientar e aconselhar sobre a
ética profissional do servidor, assim como analisar fato, conduta ou omissão
que considerar passível de infringência a princípio ou norma ético
profissional.
A SEFAZ necessita de implementar políticas públicas importantes
para a Instituição e a coletividade. Várias sugestões de políticas públicas
foram apresentadas. A mais importante envolve todas as outras: A SEFAZ
necessita de uma política pública voltada para a gestão da ética. A SEFAZ
necessita conceber um modelo de gestão. Vontade política é indispensável
para a consecução desse objetivo.
Para tanto, os servidores e, principalmente gestores da SEFAZ/CE
que tem nas mãos o poder de decidir, necessitam desenvolver uma política
pública de qualificação profissional, tendo por objetivo básico o
aperfeiçoamento ético do quadro funcional, alcançar um expressivo
progresso na execução dos serviços públicos, e a aplicação da justiça
tributária em toda a sua plenitude.
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APÊNDICES
APÊNDICE A – Gráficos.
Gráfico 1 - Quantidade de Servidores entrevistados por sexo.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
SERVIDORES ENTREVISTADOS POR SEXO
57
13
70
100%
18,57%
81,43%
0 10 20 30 40 50 60 70 80
MASCULINO
FEMININO
TOTAL
QUANTIDADE
TOTAL DE SERVIDORES ENTREVISTADOS PERCENTUAL
Gráfico 2 - Quantidade de Servidores entrevistados por faixa etária.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM,2006
Gráfico 3 - Nível de Escolaridade dos Servidores entrevistados.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Gráfico 4 - Ouvidoria para uma gestão ética na SEFAZ-CE.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006
Gráfico 5 - Um importante órgão na condução de uma gestão ética na SEFAZ: a
Corregedoria.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006
COMISSÕES DE ÉTICA
23
21
70
12,86%
32,85
30,00%
100%
SÓ EXISTE DE DIREITO, DE FATO
NUNCA EXISTIU
NÃO SABE INFORMAR
TOTAL
Gráfico 6 - Funcionamento da Comissão de Ética na SEFAZ.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006
Gráfico 7 - Um importante mecanismo para uma gestão ética: Comissão de Ética.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
IMPORTÂNCIA DO CONSELHO DE ÉTICA NA
SEFAZ
34
2
4
IMPORTANTE
MUITO IMPORTANTE
SEM NENHUMA
IMPORTÂNCIA
Gráfico 8 - Importância do Conselho de Ética Na SEFAZ.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM,2006
Gráfico 09 - Conselho de Ética: funcionamento na SEFAZ.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
FUNCIONAMENTO DO CONSELHO DE ETICA NA SEFAZ
6
21
10
24
9
0
5
10
15
20
25
30
FUNCIONA DE
FATO E DE
DIREITO
NUNCA
FUNCIONOU
FUNCIONA ÁS
VEZES
SÓ EXISTE DE
DIREITO, DE
FATO NUNCA
EXISTIU
NÃO SABE
INFORMAR
ITENS
S E R V ID O R E S
FUNCIONA DE FATO E
DE DIREITO
NUNCA FUNCIONOU
FUNCIONA ÁS VEZES
SÓ EXISTE DE
DIREITO, DE FATO
NUNCA EXISTIU
NÃO SABE INFORMAR
MEIOS DE DIVULGAÇÃO DE NORMAS DE CONDUTA E
PROCEDIMENTOS ETICOS NA SEFAZ
58,98%
23,08%
5,13%
6,41%
1,28%
Cursos de capacitação
(treinamento).
Palestras
Seminários
Internet
Correio Institucional
(eletrônico)
Todas as opções acima
Outros: qual (is)?
Gráfico 10 - Meios de divulgação de normas de conduta e procedimentos éticos
Na SEFAZ.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Gráfico 11 - Áreas de atuação necessárias a receber cursos de capacitação como
política pública na SEFAZ no combate ao cometimento de ilícito administrativo e
objetivando uma gestão mais ética.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
AREA DE ATUAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA SEFAZ
11
7
49
4
1
1
AUDITORIA FISCAL
FISCALIZAÇÃO NO
TRÂNSITO DE
MERCADORIAS
LICITAÇÃO
CADASTRO
TODAS AS OPÇÕES
ACIMA
NÃO SABE INFORMAR
IMPORTÂNCIA DA AUDITOTIA INTERNA COMO POLÍTICA PÚBLICA NA
SEFAZ
1
0
2
32
35
5
10
15
20
25
30
35
40
SERVIDORES
ENTREVISTADOS
Gráfico 12 - importância da auditoria interna, como política pública na SEFAZ.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Gráfico 13 - Conhecimento das normas de condutas contidas no Código de Ética e
Disciplina do servidor fazendário estadual por parte dos servidores da SEFAZ
entrevistados.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
14
50
6
8,57%
71,43%
20,00%
0 10 20 30 40 50 60
TODAS
ALGUMAS
NENHUMA
ITENS
QUANTITATIVO DE SERVIDORES ENTREVISTADOS
SERVIDORES ENTREVISTADOS PERCENTUAL
8
2
6
51
4
AUDITORIA DE CONTROLE INTERNO
COMISSÃO DE ÉTICA
CONSELHO DE ÉTICA
TODOS OS ITENS ACIMA
NENHUMA
POLÍTICAS
PÚBLICAS
POLÍTICAS PÚBLICAS INDISPENSÁVEIS A UMA GESTÃO ÉTICA NA
SEFAZ
Gráfico 14 - políticas públicas que os servidores consideram indispensáveis a uma
gestão ética na SEFAZ.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Tabela 1 - Importância dos princípios básicos da administração para o
exercício da função pública na SEFAZ e em outras organizações públicas.
PRINCIPIOS BÁSICOS DA
ADMINISTRAÇÃO
INDICAÇÕES PERCENTUAL
(%)
Legalidade 19 15,45
Moralidade 16 13,01
Impessoalidade 9 7,32
Publicidade 5 4,06
Eficiência 9 7,32
Razoabilidade 5 4,07
Proporcionalidade 4 3,25
Supremacia Do Interesse Público 7 5,69
Autotutela 1 0,81
Indisponibilidade 1 0,81
Princípio da continuidade dos
serviços públicos
3 2,44
Todos 44 35,77
Não conhece - -
Nenhum - -
TOTAL 123 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006
PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO
44; 37%
0; 0%
0; 0%
19; 15,45%
16; 13,01%
0; 0%
PRINCIPIOS BÁSICOS DA
ADMINISTRAÇÃO
legalidade
moralidade
impessoalidade
publicidade
eficiência
razoabilidade
proporcionalidade
Gráfico 15 - Importância dos princípios básicos da administração para o exercício
da função pública na SEFAZ e em outras organizações públicas.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Gráfico 16 - Demonstra se os servidores da SEFAZ conhecem as sanções
políticas administrativas, civis e penais impostas ao servidor no caso de
cometimento de ilícitos administrativos.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
SERVIDORES ENTREVISTADOS
16; 22,86%
7; 10,00%
47; 67,14%
TODAS
ALGUMAS
NENHUMA
0
17
0
DISPENSÁVEL
NECESSÁRIA
NÃO SABE INFORMAR
ITENS
GRAU DE NECESSIDADE DA ATIVIDADE DE
FISCALIZAÇÃO NO TRANSITO DE MERCADORIAS
Gráfico 17 - Grau de necessidade da atividade de fiscalização no trânsito de
mercadorias no combate a evasão fiscal e no incremento da receita tributária.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Gráfico 18 - Grau de necessidade da SEFAZ em possuir uma política pública de
divulgação permanente do código de ética para o público externo, visando uma
gestão ética na instituição.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
GRAU DE NECESSIDADE DE POLÍTICA PÚBLICA DE DIVULGAÇÃO DO
CÓDIGO DE ÉTICA
27
7
32
4
70
45,71%
5,72%
10%
38,57%
0 10 20 30 40 50 60 70
INDISPENSÁVEL
DISPENSÁVEL
NECESSÁRIA
NÃO SABE INFORMAR
TOTAL
ITENS
SERVIDORES ENTREVISTADOS
SERVIDORES ENTREVISTADOS PERCENTUAL
SIM; 47
NÃO; 23
SIM
NÃO
ITENS
COMPROMETIMENTO DA SEFAZ EM FORMULAR POLITICAS
PÚBLICAS NA AREA DE GESTÃO DA ÉTICA
Gráfico 19 - Demonstrativo do comprometimento da SEFAZ em formular políticas
públicas de desenvolvimento humano, na área da gestão ética na Organização.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Gráfico 20 - Políticas públicas, na atividade de fiscalização no trânsito de
mercadorias, abordando os princípios básicos da administração objetivando o
ajustamento da conduta do servidor e a gestão ética na SEFAZ.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
58
10
2
0 10 20 30 40 50 60 70
SIM
NÃO
OUTRA(S)
QUAL(IS)?
ITENS
POLÍTICAS PÚBLICAS NA ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO NO
TRÂNSITO DE MERCADORIAS COM FOCO NO
AJUSTAMENTO DA CONDUTA DO SERVIDOR E NOS
MOLDES DOS PRINCÍPOS DA ADMINISTRAÇÃO
DEMONSTRATIVO DOS CURSOS DE CAPACITAÇÃO SOBRE ÉTICA,
COMO POLÍTICA PÚBLICA, NA SEFAZ NOS ULTIMOS 5 ANOS
7; 10,00%
0; 0%
2; 2,86%
6; 8,57%
12; 17,14%
9; 12,86%
34; 48,57%
UMA VEZ
MAIS DE DUAS VEZES
MAIS DE TRÊS VEZES
MAIS DE QUATRO
VEZES
MAIS DE CINCO VEZES
NENHUMA VEZ
Gráfico 21 - Demonstrativo dos cursos de capacitação ou treinamento oferecidos
pela SEFAZ, nos últimos 5 anos, como política pública sobre normas de
procedimentos de conduta ética.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM,2006.
Tabela 2 - Demonstrativo dos cursos de capacitação ou treinamento
oferecidos pela SEFAZ, nos últimos 5 anos, como política
pública sobre normas de procedimentos de conduta ética.
ITENS SERVIDORES
ENTREVISTADOS
PERCENTUAL
(%)
Uma vez 12 17,14
Mais de duas vezes 6 8,57
Mais de três vezes 2 2,86
Mais de quatro vezes - -
Mais de cinco vezes 7 10,00
Nenhuma vez 34 48,57
Não sabe informar 9 12,86
TOTAL 70 100,00
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
DEMONSTRATIVO SE OS SERVIDORES DA
SEFAZ VÊEM A INSTITUIÇÃO COMO ÉTICA
55
15
70
78,57%
21,43%
SIM
NÃO
TOTAL
ITENS
Gráfico 22 - Demonstra se os servidores da SEFAZ vêem a Instituição como ética.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Gráfico 23 - Fatores que os servidores consideram determinantes para a falta de
ética na SEFAZ.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
FATORES QUE OS SERVIDORES CONSIDERAM DETERMINANTES
PARA A FALTA DE ÉTICA NA SEFAZ
8; 50,00%
2; 12,50%
0; 0%
2; 12,50%
0; 0%
2; 12,50%
0; 0%
2; 12,50%
A. A SEFAZ NÃO POSSUI UM
MODELO DE GESTÃO DA
ÉTICA
G. AS OPÇÕES
C,D,E e F ESTÃO
CORRETAS
B. POSSUI UM
MODELO MAS NÃO
É EFICAZ
D.NECESSITA DE
COMPROMETIMENTO
POR PARTE DOS
SERVIDORES
F. FALTA IMPLEMENTAR
POLÍTICAS PÚBLICAS DE
QUALIDADE PARA EXECUÇÃO
DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE
INTERESSE DA
ADMINISTRAÇÃO E EM
BENEFÍCIO DA COLETIVIDADE
C. O MODELO
NÃO FOI
TRABALHADO
E.FALTA
COMPROMETIMENTO POR
PARTE DOS GESTORES
DEMONSTRATIVO DE COMO O PET COMO POLÍTICA PÚBLICA DEVE SER
EXTENSIVO A OUTROS PROFISSIONAIS
60; 85,71%
3; 4,29%
0; 0%
7; 10,00%
0; 0%
CONTADORES
SEM IMPORTÂNCIA PARA
ESSES PROFISSIONAIS, MAS É
UMA POLÍTICA PÚBLICA
IMP0RTANTE
ECONOMISTAS
ADVOGADOS
TRIBUTARISTAS
0;0%
ADMINISTRADORES
DE EMPRESAS
Gráfico 24 - Demonstrativo de como o Programa de Educação Tributária – PET
(política pública externa) deve ser extensivo a outros profissionais na opinião dos
servidores entrevistados
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
Gráfico 25 - Grau de necessidade da SEFAZ em possuir uma política pública como
o Conselho Fiscal Permanente, objetivando orientar os servidores em matéria
tributária.
Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.
36
4
29
1
0 10 20 30 40 50 60 70
SERVIDORES ENTREVISTADOS
INDISPENSÁVEL
DISPENSÁVEL
NECESSÁRIA
NÃO SABE
INFORMAR
ITENS
GRAU DE NECESSIDADE DA SEFAZ EM POSSUIR UMA
POLÍTICA PÚBLICA COMO O CONSELHO FISCAL
PERMANENTE
APÊNDICE B – Questionário.
Caro Servidor Fazendário,
Apresento-lhe o questionário que será utilizado como parte
integrante do trabalho de pesquisa sobre ÉTICA INSTITUCIONAL E
PROFISSIONAL: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A EXECUÇÃO
DOS SERVIÇOS PÚBLICOS (O CASO DA SEFAZ), para a obtenção do
grau de mestre em Planejamento e Políticas Públicas da Universidade
Estadual do Ceará – UECE, pelo Servidor Luis Klewber de Oliveira Batista,
Auditor Adjunto do Tesouro Estadual, lotado na Célula de Fiscalização no
Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza – CEFTRAM,
como Orientador de Célula.
Diante do exposto, solicito a gentileza de responder o questionário
que segue, pois as respostas apresentadas subsidiarão as sugestões e
recomendações do Autor.
Não há necessidade dos entrevistados se identificarem com nome
ou matrícula, pois o objetivo da pesquisa é, tão somente, coletar dados e
informações que serão de extrema e indispensável importância para o
Autor.
Não tenho dúvidas de que a sua contribuição será valiosíssima
para o sucesso deste trabalho, de maneira que agradeço, antecipadamente,
sua contribuição.
Um cordial abraço!
Luis Klewber de Oliveira Batista
DADOS DO SERVIDOR FAZENDÁRIO PARA EFEITOS ESTATÍSTICOS
ÁREA DE LOTAÇÃO
( ) FIM
( ) MEIO
SEXO
( ) MASCULINO
( ) FEMININO
IDADE
( ) 21 A 35
( ) 36 A 55
( ) 56 A 70
ESCOLARIDADE
( ) MÉDIA
( ) SUPERIOR
( ) PÓS GRADUADO
( ) MESTRADO
( ) DOUTORADO
TEMPO DE SERVIÇO NA SEFAZ
( ) MENOS DE 10 ANOS
( ) MAIS DE 10 ANOS
( ) MAIS DE 15 ANOS
( ) MAIS DE 20 ANOS
( ) MAIS DE 25 ANOS
( ) MAIS DE 30 ANOS
( ) MAIS DE 35 ANOS
Universidade Estadual do Ceará
Curso de Mestrado em Planejamento e Políticas Públicas
Ética Institucional e Profissional: Elementos Fundamentais para a
execução dos serviços públicos (o caso da SEFAZ)
QUESTIONÁRIO
1. A Ouvidoria da SEFAZ é um canal que, preferencialmente, deve ser
utilizado pela sociedade para dizer da sua satisfação ou insatisfação
sobre todos os setores, atividades e processos. Diante da afirmação,
você considera a Ouvidoria importante para o desenvolvimento de uma
gestão ética na SEFAZ?
( ) sim
( ) não
2. Uma das finalidades da Corregedoria (Órgão de assessoramento
integrante da estrutura organizacional da SEFAZ) é realizar
procedimentos administrativos-disciplinares de correição de conduta
ilícita do servidor fazendário, assim como divulgar e fazer cumprir o
Código de Ética e Disciplina dos Servidores da SEFAZ. Diante desta
afirmação você considera a Corregedoria um órgão importante para a
SEFAZ na condução de uma gestão ética na organização?
( ) sim
( ) não
3. O Código de Ética da SEFAZ determina: “Em cada Unidade Fazendária
será criada Comissão de Ética”. Com relação a esta Comissão, você
saberia informar se ela:
( ) funciona de fato e de direito
( ) nunca funcionou
( ) funciona às vezes
( ) só existe de direito, de fato nunca fucionou
( ) não sabe informar
4. A Comissão de ética terá a atribuição de analisar fato, conduta ou
omissão que considerar passível de infringência a princípio ou norma
ético-profissional na SEFAZ. Cabe, ainda, fornecer ao Conselho de Ética
os registros sobre a conduta ética, visando instruir e fundamentar todos
os demais procedimentos próprios da aplicação do Código de Ética.
Diante das afirmações, ora formuladas, você considera a Comissão de
ética um mecanismo importante para uma gestão ética na organização?
( ) sim
( ) não
5. Uma das finalidades do Conselho de Ética da SEFAZ é orientar e
aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as
pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe, ainda conhecer
concretamente da imputação ou procedimento suscetível de penalidades.
Assim como, assegurar ao corpo funcional da SEFAZ o
comprometimento da organização no cumprimento e zelo dos direitos e a
cobrança dos deveres do servidor fazendário. Diante destas afirmações,
você considera o Conselho de Ética da SEFAZ?
( ) importante
( ) muito importante
( ) sem nenhuma importância
( ) pouca importância
( ) Não sabe informar
6. O Conselho de Ética é um dos Órgãos de controle da disciplina da
SEFAZ. Esse Conselho de Ética:
( ) funciona de fato e de direito
( ) nunca funcionou
( ) funciona às vezes
( ) só existe de direito de fato nunca funcionou
( ) não sabe informar
7. Dentre os meios de divulgação de normas de conduta e procedimentos
éticos, a serem adotados no âmbito da organização, de forma a
capacitar mais e melhor o servidor fazendário, qual(is) você considera
o(s) mais eficaz(es):
( ) cursos de capacitação (treinamento)
( ) palestras
( ) seminários
( ) Internet
( ) correio institucional (eletrônico)
( ) todas as opções acima
( ) outros: qual(is)?___________________
( ) Não sabe informar
8. Das áreas abaixo listadas, qual(is) a(s) que você considera necessária(s)
a receber cursos de capacitação como política pública desenvolvida pela
SEFAZ, objetivando uma gestão mais ética, no que se refere ao
cometimento de ilícitos administrativos e objetivando combatê-los:
( ) auditoria fiscal
( ) fiscalização do trânsito de mercadorias
( ) licitação
( ) cadastro
( ) todas as opções acima
( ) não sabe informar
9. A auditoria de controle interno em qualquer organização, enquanto
política pública é assessorá-la de modo condizente com as normas e
padrões de conduta contidos no seu código de ética. Mesmo porque, a
auditoria interna é uma atividade de avaliação independente dentro da
organização a fim de assessorar a administração para uma gestão ética.
Diante da afirmação, ora formulada, você acredita que a auditoria interna
é uma política pública:
( ) indispensável para a organização
( ) necessária
( ) dispensável
( ) totalmente dispensável
( ) nenhuma das opções acima
10. Você conhece as normas de conduta contidas no Código de Ética e
Disciplina do Servidor Fazendário Estadual?
( ) todas
( ) algumas
( ) nenhuma
11. Das políticas públicas abaixo qual(is) a(s) que você considera
indispensável(is) para uma gestão ética na SEFAZ?
( ) auditoria de controle interno
( ) comissão de ética
( ) conselho de ética
( ) todos os itens acima
( ) nenhuma
12. Dos Princípios Básicos da Administração, listados abaixo, qual(is)
aqueles que você considera o(s) mais importante(s) para o exercício de
sua função pública na SEFAZ e em outras organizações públicas?
( ) legalidade
( ) moralidade
( ) impessoalidade
( ) publicidade
( ) eficiência
( ) razoabilidade
( ) proporcionalidade
( ) supremacia do interesse público
( ) autotutela
( ) indisponibilidade
( ) princípio da continuidade dos serviços públicos
( ) todos
( ) não conhece
( ) nenhum
13. Você conhece as sanções políticas administrativas, civis e penais
impostas ao servidor público no caso de cometimento de ilícitos
administrativos?
( ) todas
( ) algumas
( ) nenhuma
14. Você considera a fiscalização no trânsito de mercadorias na Região
Metropolitana de Fortaleza, no combate a sonegação fiscal e no
incremento da receita tributária do Estado uma atividade?
( ) indispensável
( ) dispensável
( ) necessária
( ) não sabe informar
15. A SEFAZ deveria possuir uma política pública de divulgação
permanente do Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário
para o público externo, visando uma valiosa contribuição deste para
uma gestão ética na SEFAZ. Diante da afirmação acima, você
considera essa política pública:
( ) indispensável
( ) dispensável
( ) necessária
( ) não sabe informar
16. A Administração da SEFAZ demonstra comprometimento em formular
políticas públicas de desenvolvimento humano, na área da gestão ética
na Organização para que o Servidor possa executar serviços públicos
de qualidade de interesse da Administração e em benefício da
coletividade?
( ) sim
( ) não
17. Você acredita que as políticas públicas que poderiam ser
implementadas na área de fiscalização no trânsito de mercadorias
deveriam ter como objetivo o ajustamento da conduta do servidor, nos
moldes dos princípios básicos da administração, com a finalidade da
SEFAZ obter serviços públicos de maior qualidade, assim como
desenvolver gestão ética na organização?
( ) sim
( ) não
( ) outra(s). qual(is)?________________________________
18. Como política pública, nos últimos 5 (cinco) anos, quantos cursos de
capacitação ou treinamento sobre normas e procedimentos de conduta
ética você recebeu da SEFAZ?
( ) uma vez
( ) mais de duas vezes
( ) mais de três vezes
( ) mais de quatro vezes
( ) mais de cinco vezes
( ) nenhuma vez
( ) não sabe informar
19. Uma Instituição ética nasce com a implementação, aceitação e prática
de mecanismos que resultam na prestação de um serviço à sociedade,
pautado na transparência, na legalidade, na justiça e visando
incontestavelmente o bem estar da coletividade. Diante desta
afirmativa, você vê a SEFAZ como uma Instituição ética?
( ) sim
( ) não
20. Caso a resposta, do item anterior, tenha sido negativa, qual dos fatores
abaixo relacionados você considera determinantes para a falta de ética
na SEFAZ?
a.( ) A SEFAZ não possui um modelo de gestão da ética
b.( ) Possui um modelo, mas não é eficaz
c.( ) O modelo não foi trabalhado corretamente
d.( ) Necessita de comprometimento por parte dos servidores
e.( ) Falta comprometimento por parte dos gestores
f. ( ) Falta implementar políticas públicas de qualidade para a
execução dos serviços públicos de interesse da Administração e
em benefício coletivo
g ( ) as opções c, d, e e f estão corretas
h.( ) Não sabe informar
21. O PET - Programa de Educação Tributária já está em pleno
funcionamento na SEFAZ. É um programa hoje desenvolvido nas
Escolas Públicas e Particulares do Estado do Ceará, tendo como
objetivo o exercício da cidadania e a conscientização da importância
dos tributos e a aplicação transparente dos recursos públicos. A SEFAZ
poderia estender esse programa, como política pública externa, a
outros profissionais como:
( ) Economistas
( ) Contadores
( ) Advogados Tributaristas
( ) Administradores de Empresas
( ) Todos os profissionais citados acima
( ) Sem importância para esses profissionais
( ) Sem importância para esses profissionais, mas é uma política
pública importante.
22. A Legislação Tributária do Estado do Ceará é a principal ferramenta
utilizada pelo Servidor Fazendário para a execução dos serviços
públicos no âmbito da SEFAZ. Diante da afirmação você considera a
implementação de um Conselho Fiscal Permanente objetivando
orientar o servidor em matéria tributária, para a execução dos serviços
públicos com mais qualidade e de interesse da Administração
Tributária, uma política pública:
( ) indispensável
( ) dispensável
( ) necessária
( ) não sabe informar
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