( PDF ) Descentralização e controle da política de assistência social no Estado do Ceará: um estudo de caso

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MARGARIDA HELOÍSA CÂMARA PEREIRA LOPES

DESCENTRALIZAÇÃO E CONTROLE DA POLÍTICA

DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DO CEARÁ:

um estudo de caso

Dissertação apresentada ao Curso de

Mestrado Profissional em Planejamento

e Políticas Públicas do Centro de

Estudos Sociais Aplicados da

Universidade Estadual do Ceará como

requisito parcial para obtenção do título

de Mestre.

Orientadora: Prof.ª Dra. Maria do

Socorro Ferreira Osterne.

FORTALEZA - CE

2008

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MARGARIDA HELOÍSA CÂMARA PEREIRA LOPES

DESCENTRALIZAÇÃO E CONTROLE DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

NO ESTADO DO CEARÁ: um estudo de caso

Dissertação apresentada ao Curso de

Mestrado Profissional em Planejamento

e Políticas Públicas do Centro de

Estudos Sociais Aplicados da

Universidade Estadual do Ceará como

requisito parcial para obtenção do título

de Mestre.

Aprovada em : _____/ ______/ _________

BANCA EXAMINADORA

____________________________________________

Prof.ª Dra. Maria do Socorro Ferreira Osterne

Universidade Estadual do Ceará

Orientador

____________________________________________

Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota

Universidade Estadual do Ceará

Titular

____________________________________________

Prof.ª Dra. Helena Selma Azevedo

Universidade Federal do Ceará

Titular

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Aos meus pais, Nelson e Myrian minha origem

e a Kerginaldo, companheiro, porto seguro.

DEDICO

AGRADECIMENTOS

À professora Dra. Maria do Socorro Ferreira Osterne, pelas orientações formuladas

levando a refletir sobre questões fundantes à concretização desse trabalho,

motivando, incentivando, sinalizando caminhos a serem percorridos.

Aos professores Francisco Horácio da Silva Frota e Helena Selma Azevedo, pela

participação e contribuições relevantes, quando nas bancas de qualificação e

defesa, do trabalho dissertivo.

Às professoras Irma Moroni e Alba Pinho, referências estadual e nacional, na

implantação e implementação da Política de Assistência Social, instigando-me à

produção acadêmica e abordagem dessa temática.

Aos meus pais Nelson (in memoriam) e Myrian Câmara Lopes, que não mediram

esforços para dar-me uma boa formação educacional, determinados no cumprimento

desta meta, exigentes para comigo, mas orgulhosos, frente a cada vitória alcançada.

A Kerginaldo Cavalcante, que sempre incentivou nas diferentes etapas percorridas,

pelo amor, paciência, compreensão dos momentos em que não estivemos

juntos,face à dedicação que um curso desta natureza exige.

À Regina Sales Praciano, amiga, irmã, companheira de estudo e trabalho, que sem

ela, não teria conseguido ultrapassar mais esse desafio.

À Izabel Cristina de Pontes Lima, competente, de inteligência privilegiada, por ter

socializado experiências, conhecimentos acumulados e referencial bibliográfico, na

área.

Aos profissionais da Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social, articuladores

regionais, que prestam assessoramento técnico aos municípios, em especial,

Silvana Simões, Maria de Lurdes Pitombeira, Célia Melo e Ivanisa Moraes Freitas,

pela sensibilidade e apoio à pesquisa, nas etapas de formulação e coleta dos dados,

junto aos municípios da amostra.

À Teresa Serra, Secretária Executiva do Conselho Estadual de Assistência Social,

por ter disponibilizado vasto material bibliográfico e documental para consulta.

À Jaqueline Pinheiro, que informou da seleção para o Mestrado, ou seja, intimando a

fazê-lo, sem ela certamente, também não chegaria aqui.

A então Secretaria de Ação Social, na época, cuja gestão apoiou a inserção no

Mestrado, financiando parte do curso.

Ao Claudemir Barbosa, colega de trabalho que colaborou na digitação deste

documento, bem como, de outras produções acadêmicas no decorrer do curso.

À Aparecida Cabral, ser humano de extrema bondade, doçura e solidariedade, por

ter participado na revisão ortográfica.

Ao Dr. Aluísio Cavalcante (in memoriam), professor, fundador e diretor, da então

Escola de Administração – UECE, detentor de raro saber, que me proporcionou

momentos de valorosas discussões, incentivo à leitura e conseqüente inserção no

contexto da pesquisa acadêmica.

Aos professores, colegas do curso, por experiências vivenciadas, discussões

calorosas e momentos de descontração, que certamente ficarão em nossa memória.

Aos gestores, técnicos e conselheiros da Assistência Social dos municípios

pesquisados, pela colaboração, na etapa de coleta de dados, subsidiando com as

informações solicitadas.

Por fim, à população vulnerabilizada, em constante situação de risco pessoal e

social, público da Política de Assistência Social, que, nos impulsiona a dar

continuidade na luta pela vigência dos direitos sociais , num país tão desigual.

E foi assim que o operário

Do edifício em construção

Que sempre dizia sim

Começou a dizer não.

E aprendeu a notar coisas

A que não dava atenção:

Notou que sua marmita

Era o prato do patrão

Que sua cerveja preta

Era o uísque do patrão

Que seu macacão de zuarte

Era o terno do patrão

Que o casebre onde morava

Era a mansão do patrão

Que seus dois pés andarilhos

Eram as rodas do patrão

Que a dureza do seu dia

Era a noite do patrão

Que sua imensa fadiga

Era amiga do patrão.

E o operário disse: Não!

E o operário fez-se forte

Na sua resolução.

O operário em construção

(Vinicius de Moraes)

RESUMO

Este estudo tem como eixo temático a gestão da Política de Assistência Social, analisada

em três aspectos de extrema relevância: a descentralização, o controle social e a

participação. Diante de um vasto campo de indagações, foi difícil limitar este estudo a um

foco específico, porém, privilegiou–se a busca de respostas para uma questão peculiar à

efetivação do Sistema Único de Assistência Social no Ceará: Como se pode qualificar a

implementação dessa Política ? Tal questionamento convergiu para outras indagações,

não menos importantes. Como se opera o processo de descentralização político-

administrativa da Assistência Social no Estado? Como se processa seu controle social

através dos Conselhos Municipais? Qual a qualidade das informações disponibilizadas à

sociedade? A busca de respostas para tais questionamentos orientou a estruturação de um

estudo de caso, centrado numa amostra de cinco municípios. Para dar conta dos objetivos e

hipóteses delineados na pesquisa, utilizou-se como instrumento de análise uma “Matriz de

Avaliação da Gestão”. Referida Matriz comporta seus itens subdivididos em dezenove

categorias, cujas pontuações vão qualificar a gestão municipal em três conceitos, que a

condicionam às tipologias “adequada”; ‘parcial” ou “precária”. Os resultados permitem

confirmar a hipótese de que no Ceará, a gestão da Política de Assistência Social, ainda não

se consolidou em conformidade com os pressupostos da NOB/SUAS (2005), face à

questões operacionais observadas no domínio municipal de seus pressupostos. Percebe-se

dificuldades gerenciais nas áreas de planejamento, monitoramento e avaliação da política,

como também no exercício do controle social pelos Conselhos Municipais de Assistência

Social.

Palavras chaves: assistência social; descentralização; controle social; participação.

ABSTRACT

This study has as its thematic axis the management of the Social Assistance Policy analyzed

in three aspects of significant relevance: Decentralization, social control and participation.

Because of the wide spectrum of this research, it was difficult to limit ourselves to a specific

focus. However, we privileged the search for answers to a peculiar matter related to the

implementation of the Single Social Assistance System in the State of Ceará, Brazil: How to

rate the implementation of such policy ? This question converged to other, not less important

ones. How is the Social Assistance political and administrative decentralization process

implemented in the State? How is its social control processed through the Municipal

Councils? What is the quality of the information made available to the public? The search for

answers to these questions led to a case study structure focused on a sample comprised of

five counties. In order to reach the goals and hypothesis established for this work we used a

“Management Evaluation Matrix” as an analysis tool. Such Matrix has 19 different categories

which scoring system assigns a grade to the municipal administration in three different

concepts, i.e. “adequate”, “partial” or “precarious”. The results let us confirm the hypothesis

that in the State of Ceará the management of the Social Assistance Policy is not yet

consolidated according to the NOB/SUAS (2005) assumptions and that this is due to

operational questions within the municipal area. We perceived managerial difficulties in the

fields of planning, monitoring and policy assessment, as well as in the exercise of the social

control by the Municipal Social Assistance Councils.

Key words: social assistance; decentralization; social control; participation.

LISTA DE ABREVIATURAS

ABB -

ASEF -

BID -

BIRD -

BPC -

CEAS -

CEPAL -

CIB -

CIT -

CMAS -

CNAS -

COMDICA -

CRAS -

CREA -

FMAS -

FMI -

IBGE -

IDH -

IDS-R -

IPECE -

IPEGE -

LOAS -

MDS -

MERCOSUL -

NOB -

ONG’S -

PAS -

PETI -

PNAP -

PNAS -

Associação do Banco do Brasil

Ação Sócio Educativa de Apoio à Família

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento

Benefício de Prestação Continuada

Conselho Estadual de Assistência Social

Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe

Comissão Intergestora Bipartite

Comissão Intergestora Tripartite

Conselho Municipal de Assistência Social

Conselho Nacional de Assistência Social

Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente

Centro de Referência da Assistência Social

Centro de Referência Especializado de Assistência Social

Fundo Municipal de Assistência Social

Fundo Monetário Internacional

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

Índice de Desenvolvimento Humano

Índice de Desenvolvimento Social de Resultados

Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará

Instituto de Planejamento, Economia e Gestão Estratégica

Lei Orgânica de Assistência Social

Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Mercado Comum do Sul

Norma Operacional Básica

Organização não Governamental

Política de Assistência Social

Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas

Política Nacional de Assistência Social

PNUD -

PPA -

PSE -

SAS -

SEMAS -

SMAS -

SMDS -

STDS -

SUAS -

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

Plano Plurianual

Proteção Social Especial

Secretaria da Ação Social

Secretaria Municipal de Assistência Social de Fortaleza

Secretaria Municipal de Assistência Social

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social

Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social

Sistema Único de Assistência Social

LISTA DE QUADROS

Quadro 1

Quadro 2

Quadro 3

Quadro 4

Quadro 5

Quadro 6

Quadro 7

Quadro 8

Modelo Matriz de Avaliação da Gestão ..............................................

Matriz de Avaliação da Gestão - Santana do Cariri -

Pequeno

Porte (I) ...............................................................................................

Ações de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial -

Santana do Cariri - Pequeno Porte (I) .................................................

Matriz de Avaliação da Gestão - Paracuru - Pequeno Porte (II) .........

Matriz de Avaliação da Gestão - Canindé - Médio Porte ....................

Ações de Proteção Social Básica - Canindé - Médio Porte ................

Matriz de Avaliação da Gestão - Maracanaú - Grande Porte .............

Matriz de Avaliação da Gestão - Fortaleza – Metrópole .....................

101

103

105

109

110

113

119

SUMÁRIO

2.1

2.2

2.3

3.1

3.2

3.3

4.1

4.1.1

4.1.2

4.1.3

4.1.4

4.1.5

LISTA DE ABREVIATURAS

LISTA DE QUADROS

INTRODUÇÃO ........................................................................................

ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL - DO ASSISTENCIALISMO À

POLÍTICA DE PROTEÇÃO SOCIAL: SISTEMATIZANDO SUA

TRAJETÓRIA E BASE CONCEITUAL ...................................................

Gênese e transformações da assistência social no Brasil ................

A condição de pobreza como elemento desafiador da política da

assistência social ...................................................................................

A assistência social como política de proteção social ......................

DESCENTRALIZAÇÃO, CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAÇÃO:

EIXOS FUNDANTES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ÂMBITO LOCAL........................................

Capacitar para descentralizar e controlar: um projeto em curso .....

A lógica do controle social ...................................................................

A partici

pação como estratégia para legitimar a sociedade

política .....................................................................................................

OS CAMINHOS DA PESQUISA ..............................................................

Matriz de avaliação da gestão da política de assistência social

aplicada aos municípios selecionados ...............................................

Santana do Cariri - Pequeno Porte (I) ......................................................

Paracuru – Pequeno Porte (II) .................................................................

Canindé – Médio porte .............................................................................

Maracanaú – Grande Porte ......................................................................

Fortaleza (Metrópole) ...............................................................................

CONSIDERAÇÕES FINAIS .....................................................................

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................

ANEXOS ..................................................................................................

101

105

109

113

119

125

141

150

1 INTRODUÇÃO

O debate acerca da Assistência Social vem ganhando espaço no meio

acadêmico, a partir dos anos oitenta, e expressa a complexidade e ambigüidade do

tema, bem como, a teia das relações sociais e das contradições que permeiam os

diferentes projetos sociais que mobilizam a sociedade brasileira.

Discutir a Assistência Social pública ou privada remete a pensá-la dentro

dos marcos históricos e políticos que caracterizam o enfrentamento da questão

social na sociedade de classes.

No Brasil, historicamente a Assistência Social vem se caracterizando

como uma estratégia reguladora das condições de reprodução social, não chegando

a constituir-se um conjunto de políticas que assegurem programas sociais de

qualidade.

As iniciativas voltadas a essa área sempre tiveram caráter paternalista,

excludente e secundário. Considerada campo de ação da igreja, da filantropia, da

sociedade civil e das primeiras damas, a Assistência Social não adquiriu, assim,

visibilidade, enquanto política pública.

Durante longo tempo, o Estado brasileiro atribuiu à Assistência Social um

conjunto de medidas de favor e proteção aos excluídos da riqueza social, de forma

clientelista e assistencialista, assumindo uma postura de benfeitor, evidenciando o

individualismo e o utilitarismo, aumentando a dependência da população pobre,

contribuindo para preservá-la na condição de miséria.

Mais recentemente, num contexto marcado por profundas contradições,

foi promulgada a Constituição de 1988, inovadora em aspectos essenciais, para a

consolidação do processo democrático nacional e, no que tange à assistência social,

reconheceu seu “status” de política pública, integrando o sistema de seguridade

social passando a exigir a necessidade de definição de princípios, diretrizes, normas

e regras, para orientar sua estruturação e implementação.

Entretanto, foi percorrida uma longa trajetória entre a promulgação da

Constituição de 1988 e a regulamentação da Lei Orgânica da Assistência Social

(LOAS), somente aprovada cinco anos depois, em 1993. Mais do que um texto legal

composta de um conjunto de idéias, de concepção e de direitos, inscreveu uma nova

forma de discutir a questão da Assistência, substituindo a visão centrada na caridade

e no favor.

Correspondendo aos determinantes constitucionais, a assistência social é

política não contributiva de proteção social básica e especial, para atender as

necessidades de acolhida, convívio, autonomia, rendimento, equidade, travessia de

segmentos sociais vulneráveis e riscos sociais e pessoais que impeçam a autonomia

e o protagonismo.

Assim, a LOAS atribui à Assistência Social o “status de política pública”,

assumindo um novo desenho, ocupando o papel de política de enfrentamento à

pobreza, dirigida aos “que dela necessitam”, ou seja, um segmento populacional

incapaz de acessar bens, serviços e direitos.

A partir de então, registrou-se investimentos direcionados a reformas

institucionais, com a extinção de entidades representativas do governo federal e

adequação de instâncias estaduais e municipais, no sentido de fazer fluir os novos

determinantes legais. Dentre as iniciativas de maior visibilidade adotadas desde

então, ressalta-se investimentos na capacitação de gestores, técnicos e

conselheiros, modernização de equipamentos, mobilização da sociedade civil

organizada para capacitação e participação na elaboração dos sucessivos planos

plurianuais e o desenvolvimento de esforços, no sentido de fomentar uma nova

relação entre governo e sociedade através do incentivo às parcerias privilegiando-se

iniciativas de ações conjuntas, na perspectiva do desenvolvimento econômico com

justiça social.

Além dessas iniciativas, para satisfazer aos determinantes do artigo 30 da

LOAS, grandes foram os esforços desenvolvidos no sentido da criação dos

conselhos, planos e fundos, (estaduais e municipais de assistência social).

No aspecto técnico-operacional foram intensificados programas nas áreas

de geração de renda, qualificação profissional, capacitação das organizações,

sociais e voltados à priorização da família, crianças e adolescentes, privilegiando o

estabelecimento de parcerias e da descentralização, como estratégias que

garantissem a qualidade dos serviços prestados com conseqüentes resultados na

melhoria da situação de pobreza da população.

O aprimoramento gradativo da gestão da Política de Assistência Social

tem, no texto da atual Política de Assistência Social (PNAS/2004) e da Norma

Operacional Básica (NOB/SUAS, 2005), diretivas para uma nova lógica de gestão

que exige aprofundamento de sua concepção, com o alargamento das

responsabilidades dos entes federados (União, Estados e Municípios) na

implementação de um Sistema Único que pressupõe, além de novos mecanismos de

gestão, a adoção de técnicas e tecnologias capazes de viabilizar o monitoramento e

a avaliação, indispensáveis ao controle social a ser exercido não só pelos seus

operadores e conselhos, porém numa dimensão mais ampla que pressupõe a

visibilidade aos usuários e sociedade em geral, garantindo-se por essa via o

exercício democrático.

Partindo-se dessas referências, o estudo ora proposto tem como eixo

temático a gestão da política de assistência social, analisada de modo teórico-prático

em três aspectos de extrema relevância: a descentralização, o controle social e a

participação.

O fundamento que dá suporte a essa intenção é a própria experiência

vivenciada pela autora, experiência essa que vem reiterando a necessidade de

superação das tendências meramente instrumentais nos processos de análise dessa

Política, cujas iniciativas advindas de diferentes instâncias, não se articulam para

uma uniformidade na definição de categorias analíticas, e muito menos nos métodos

e técnicas essenciais à garantia do fomento, à cultura da avaliação processual.

A vivência compartilhada com diferentes atores que fazem acontecer a

Política de Assistência Social no Ceará, se traduz num vasto campo de indagações,

tendo sido difícil limitar este estudo a um campo específico.

O interesse pela temática delimitada neste estudo, envolve de um lado a

gestão municipal e de outro o controle social, através dos Conselhos Municipais de

Assistência Social e a participação da sociedade no acesso as informações

produzidas.

Essa perspectiva de análise foi desenvolvida a partir de algumas

observações que entrecruzam, teoria e prática, exercício que converge para uma

série de questionamentos. O primeiro remete a indagar com base nos elementos

disponíveis: Como se pode qualificar a implementação da Política de

Assistência Social no Ceará? Outros questionamentos derivados do primeiro

emergem de imediato, porque estão intimamente vinculados: como se opera o

processo de descentralização político-administrativa da assistência social; como se

dá o controle social dessa política, pela via dos Conselhos Municipais, e por fim, qual

a qualidade das informações disponibilizadas à sociedade.

Diante dessas perguntas centrais e considerando-se a relevância de se

buscar respostas para tais indagações, decidiu-se desenvolver esta pesquisa,

utilizando-se para tanto do método de estudo de casos formulados, a partir de uma

amostra que concentra 05 (cinco) dos 184 (cento e oitenta e quatro) municípios

cearenses, inseridos na classificação da NOB/2005 como Pequeno Porte I, Pequeno

Porte II, Médio Porte, Grande Porte e Metrópole. Para compor um quadro de

referências analíticas, utilizou-se de uma “Matriz de Avaliação da Gestão”,

instrumental formulado pelas Comissões Intergestoras Tripartite, em 2000 e aplicado

pelas Comissões Intergestoras Bipartites em todo o país, em 2001. Os resultados

serviram de base para a consolidação deste ensaio.

Decidiu-se que três partes configurariam as razões desta dissertação. A

primeira, discorre sobre a Assistência Social no Brasil, sistematizando sua trajetória

e base conceitual do assistencialismo até a condição de Política de Proteção Social.

Nele se destaca a questão da pobreza como elemento desafiador dessa Política.

A segunda parte é dedicada aos eixos conceituais fundantes deste

estudo: Descentralização, Controle Social e Participação. No curso da história essas

categorias ora se relacionam para compor o quadro democrático ora se dissociam

anunciando a ditadura.

A terceira parte detalha os caminhos da pesquisa, os métodos, técnicas e

instrumental utilizado, declarando as dificuldades enfrentadas e as estratégias de

solução utilizadas para que se pudesse chegar a termo na consolidação deste

estudo.

Nas considerações finais procura-se destacar a idéia de que a situação

identificada concorre para confirmar hipótese a princípio formulada nos seguintes

termos:

“No Estado do Ceará, a gestão da Política de Assistência Social

organizada através de um sistema descentralizado e participativo, redesenhado sob

os fundamentos do SUAS, ainda não se consolidou, face às dificuldades

operacionais vigentes no domínio municipal de seus pressupostos.

Confirma-se ainda a hipótese de que o controle social constitui-se

imprescindível para a garantia dos direitos. Entretanto, observa-se fragilidades na

estruturação e desempenho dos Conselhos de assistência social, no exercício de

suas competências inerentes ao controle social dessa política.

Diante de tais achados, e considerando-se a dinâmica da realidade onde

gestores, técnicos, conselheiros e usuários da política de assistência social se

entrecruzam para dar sentido à relação teoria e prática, este estudo se coloca em

aberto para novas investidas, no sentido de refinamento de seus pressupostos e

premissas.

2 ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL - DO ASSISTENCIALISMO À

POLÍTICA DE PROTEÇÃO SOCIAL: SISTEMATIZANDO SUA

TRAJETÓRIA E BASE CONCEITUAL

A compreensão da Política de Assistência Social no Brasil, não pode se

efetivar isolada de seus determinantes históricos, muito menos do contexto político,

econômico e social em que, ao longo do tempo essa prática se insere. A partir desse

entendimento, inicia-se este estudo com foco para a gênese e transformações da

assistência social no País. Em seguida, destaca-se a condição de pobreza enquanto

elemento desafiador para a Política de Assistência Social. Culmina a primeira parte

numa abordagem sobre a assistência social, como política de proteção social. Esses

três sub-itens, assim se apresentam, como estratégia metodológica facilitadora;

entretanto, constituem-se de temáticas interdependentes e complementares.

2.1 Gênese e transformações da assistência social no Brasil

A prática da assistência constitui-se fenômeno tão antigo, quanto à

humanidade, expressando-se inicialmente em forma de caridade.

A condição de fragilidade humana revela-se nos primórdios dos tempos,

quando a história oficial registra um lento processo evolutivo das sociedades do

velho mundo.

Num breve resgate dos tempos da Idade Média, observa-se que os males

sociais, já atingiam enormes proporções. A pobreza e a miséria se generalizavam,

ao ponto de serem compreendidas como naturais. Distantes do conhecimento

científico, os homens procuravam soluções para seus problemas, no imaginário

mitológico e nas superstições. Os flagelos originários das guerras ou epidemias,

ampliavam as multidões de mendigos desvalidos (VIEIRA, 1977, p.30).

O advento do cristianismo, transformou o contexto de caridade, que passa

a ser compreendido como “conseqüência do amor de Deus”; resposta do homem a

este amor (I Jo, 4 , 16). Manifesta-se sobretudo nas boas obras (Luc. 7, 47; I Jó. 2,

5-6). Foi com base nesses e em outros postulados bíblicos, que a Igreja Católica

tomou para si muitos dos encargos de beneficência, de tal modo que já no primeiro

século criou os diáconos (ministros de seus bens materiais), a quem competia

recolher e distribuir auxílios.

Durante toda a Idade Média, a Igreja administrou obras de caridade no

interior dos mosteiros ou em suas circunvizinhanças, onde funcionavam

dispensários, leprosários, hospitais, orfanatos e escolas (VIEIRA, 1977, p. 31).

Nos séculos XVIII e XIX, sugiram congregações religiosas, destinadas

especificamente à assistência social. Foi também nesse período, que sugiram as

corporações de ofícios e as confrarias, ligas ou irmandades que instituíram vários

sistemas de auxílio. Tais iniciativas se estenderam ao Novo Mundo, sob a influência

da Espanha e de Portugal, e algumas perduram até hoje.

Trazendo-se a questão da assistência à realidade brasileira, é importante

retomar, em breves linhas, o período da colonização, quando se inicia todo um

processo histórico determinante da realidade contemporânea.

Discutindo sobre o caráter geral da colonização brasileira, Caio Prado Jr.

(1975), considera que o próprio descobrimento não estava nos planos de Portugal,

tornando-se, portanto, um problema de difícil solução. Desprovido de condições

objetivas para desbravar a nova terra, decidiram distribuí-la em capitanias

hereditárias. Nesse sistema, a pequena propriedade não encontrou terreno

favorável, para se desenvolver.

A precariedade das condições do pequeno lavrador, torna-se

insustentável ante os poderosos latifundiários, que promovem conflitos sem trégua.

Pelas circunstâncias, os pequenos proprietários vão aos poucos, desfazendo-se de

suas posses, em benefício dos grandes domínios.

A sociedade colonial brasileira, reflete sua base material, através da

exploração econômica-agrária, em meio a uma população miserável de índios,

mestiços e negros escravos. “E, desde o início da colonização, é desta que se

constitui a nossa população, vivendo sob o domínio e dependência dos senhores

rurais” (Idem, 1977 - 20-36).

Assim, nos primeiros séculos, as desigualdades já se reproduziam, em

meio aos interesses dos colonizadores em fortalecê-las. Diante dessa realidade, o

trabalho dos padres jesuítas na catequese e organização dos indígenas, não logrou

êxito. A sociedade de Jesus, extinta em 1768, interrompeu seu trabalho e a breve

experiência sem continuidade, não permitiu uma mudança cultural pela educação

dos povos indígenas.

No século XIX, o cenário começou a adquirir novos contornos,

principalmente depois da Independência. Embora prevalecendo a família patriarcal,

os latifúndios, a escravidão e a monocultura, esboçam-se nos primeiros sinais de

urbanização e industrialização.

A ajuda aos desamparados revestia-se de várias formas: esmolas dadas

nas igrejas ou em praças públicas, onde os mendigos se instalavam. As crianças

abandonadas, eram recolhidas na “roda dos expostos”, um dispositivo que

preservava o anonimato dos que abandonavam recém-nascidos. As Santas Casas

de Misericórdia, praticavam obras assistenciais.

Quando declinou a escravidão, o auxilio à pobreza envergonhada, se

dava através de atitudes paternalistas, gerando submissão e dependência às

classes dominantes.

Com o advento da República e a separação entre Igreja e Estado,

numerosas congregações religiosas passaram a desenvolver maior atuação no

campo social.

A industrialização, o progresso da tecnologia e o regime capitalista já nos

primeiros anos do século XX, agravam a alienação das forças de trabalho e a

marginalidade em larga parcela da população.

Na década de 1930, o governo preocupado muito mais em dar suporte ao

desenvolvimento industrial, tomou uma série de medidas, dentre elas a promulgação

de leis trabalhistas e a criação da previdência social. A partir de 1940, se expressam

institucionalmente à articulação (nem sempre pacífica) entre o Estado e a sociedade,

com vistas à definição de direitos e políticas de conteúdo social.

Historicamente, no Brasil, a assistência revelou-se estratégica para o

enfrentamento da questão social. Sob a evidência das desigualdades, o Estado vem

idealizando e implementando políticas de caráter compensatório. “Para tanto,

concebe e implementa políticas e cria organismos responsáveis pela prestação de

serviços, direcionados às camadas mais pobres da população, com vistas a fazer

frente a precárias condições de vida das classes subalternizadas (BARROCAS,

2005, p.45).

As intervenções estatais direcionadas ao enfrentamento da pobreza, têm

sido marcadas pelo favor, clientelismo, dentre outras formas de criar dependência

dos beneficiários. Tais intervenções decorrem de uma matriz cultural conservadora e

oligárquica, onde os interesses do capital sempre foram privilegiados, em detrimento

dos interesses do trabalho. Tal postura política historicamente restringiu, ou mesmo

negou, as condições objetivas para a conquista da cidadania, pelas classes

empobrecidas, sendo portanto determinante para a permanência de gerações

sucessivas de atores sociais, cujas demandas não adquirem visibilidade na cena

estatal.

Nesse cenário, a assistência aos pobres manifestou-se por longo tempo,

através de ações eventuais associadas à idéia de caridade ou paternalismo, como

missão da igreja, da benevolência da sociedade civil, ou mesmo por iniciativas

governamentais, levadas a efeito pelas primeiras-damas.

Somente a partir da Constituição Federal de 1988, com a consolidação do

processo democrático nacional, a assistência social tem seu “status” de política

pública, formalmente reconhecido. No que tange à questão social, registra-se um

marco na reorientação da Assistência Social, que passa a ser definida como direito

do cidadão e dever do Estado, inserindo-se, juntamente com a Saúde e a

Previdência, no tripé da Seguridade Social.

Entre a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a conquista da

Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), passaram-se cinco anos, vez que essa

lei só foi aprovada em Dezembro de 1993, resultante de um amplo processo de

articulação da sociedade, em que atores manifestam-se nas lutas pelas garantias de

direitos sociais básicos, à população brasileira empobrecida.

Mais que um texto legal inovador, um conjunto de idéias, de concepção e

de direitos, a LOAS sugere mudanças significativas, que extrapolam a modernização

e introdução de novas técnicas ou formas de gestão.

A LOAS representa uma mudança fundamental na concepção da

Assistência Social, como política de seguridade social, passando a constituir-se em

salvaguarda da sociedade civil, contra as manipulações e práticas de corrupção e

clientelismo político (CARVALHO, 2001, p. 73).

Analisando se os brasileiros têm assegurados seus direitos sociais,

Sposati tentou mostrar a tendência à particularização em que se assenta o campo

da Assistência Social, nos seguintes termos:

Superar a assistência social enquanto ajuda, significa conferir-lhe o estatuto

de uma política social, e articular a mesma como proposta universal.

Embora não se tenha perspectiva de cristaliza-la como forma discriminada

de atenção, é necessário que esta área ganhe nova visibilidade, saindo do

limbo. Deve-se lembrar que, embora conte com um aparato organizacional e

orçamentário, a assistência social pública não se explica como uma política

social, à medida que esta é conflito, oposição e contradição de interesses

(SPOSATI, 1991, p.16).

Tais observações remetem a se considerar que, atualmente, as políticas

sociais assumem caráter setorial, e se voltam para o universo da população. Nessa

perspectiva, destacam-se a educação e a saúde, entendidas como dever do Estado

e direito de todos os cidadãos. De modo diferente, a Assistência Social, assume

caráter transversal, ou seja destina-se, não ao universo populacional, mas aos

segmentos populacionais excluídos e vulnerabilizados, que enfrentam dificuldades

próprias, oriundas da situação de pobreza ou miséria.

Como política transversal, destinada “aos que dela necessitar”, a

assistência social estabelece direitos e prerrogativas sociais como a garantia dos

mínimos sociais, a todos os brasileiros. Conceituando os mínimos sociais, (BRANT,

2000, p.29) adverte que esse padrão “está diretamente relacionado ao patamar

civilizatório alcançado por determinada sociedade, acrescido das condições

socioeconômicas, políticas e culturais”. Observa também, que esses mínimos sociais

não são imutáveis, tendem a se alterar pela ação coletiva dos cidadãos, pelo avanço

da ciência, pelo grau e perfil das produções econômicas e pelas forças políticas.

Interferem, portanto, nos padrões dos mínimos sociais, fatores abrangentes, não se

limitando às condições de sobrevivência dos indivíduos, mas também, às garantias

de exercício da cidadania a que todos os cidadãos têm direito.

Assim compreendida, a Assistência Social, constitui-se política de longo

alcance, na medida em que a sociedade humana termina por criar exclusões e

vulnerabilidades, e as heterogeneidades dos seres humanos geram necessidades

especiais.

É, portanto, uma política pública que se ocupa em prover a sociedade,

para enfrentar as fragilidades de determinados segmentos sociais, superar

exclusões sociais, defender e vigiar os direitos mínimos de cidadania e dignidade. É

política de atenção e de defesa de direitos.

Ao discutir a Assistência Social sob a concepção de políticas públicas,

Demo (2004) observa que, além de significar direito à sobrevivência digna para os

grupos vulnerabilizados, incapazes de se auto-sustentar, não se configura, por si só,

estratégia de enfrentamento e resolução de desigualdades sociais. O combate à

pobreza, requer a introdução de outros componentes da política social, voltados

para processos emancipatórios.

Essas estratégias emancipatórias se fundam na cidadania organizada dos

interessados, trabalha com sujeitos co-participantes e co-decisores, e não como

objetos manipulados necessários à manutenção do assistencialismo (idem, 2004).

Observa-se que a força dos movimentos sociais tem levado o Estado a

assumir políticas sociais participativas, onde a Assistência Social é política, não só

pela referência legal que lhe confere a Constituição Federal de 1988 e a sua Lei

Orgânica, como também porque abriga e acomoda interesses de classes

constituindo-se base de consenso da ordem institucional; ao mesmo tempo, que é

espaço de resistência, de luta pela sobrevivência, de afirmação da cidadania e de

negação dos mecanismos que reduzem o trabalhador à condição de sua mão-de-

obra.

É compreensível que num Estado democrático, ampliem-se os níveis de

exigência da população e suas cobranças aos governantes, de alargamento do

acesso a programas e projetos sociais, nas lutas pelas conquistas de melhoria nos

níveis de qualidade de vida.

Nesse processo democrático, os avanços e conquistas na área da

assistência social são significativos; entretanto, convive-se com um duplo fenômeno:

no plano jurídico-institucional, a Assistência Social é reconhecida como política

pública, dimensionada como direito do cidadão e dever do Estado. No plano da

intervenção estatal, apesar dos esforços até então desenvolvidos, o Brasil ainda

apresenta graves indicadores de desigualdades.

No período compreendido entre os anos de 2000-2006, a economia

brasileira, analisada sob o prisma latino-americano e mundial, apresentou fraco

desempenho.

O desempenho negativo da economia da América Latina (-0,6%) deveu-

se, em parte, à continuada crise Argentina (-16,00%) que se arrasta desde 2000, e,

aos resultados negativos do Paraguai (-3,0%), Venezuela (-6,2%) e Uruguai

(-11,1%). O México e o Brasil, países de maior importância econômica relativa, na

região, apresentaram crescimentos modestos de, respectivamente 1,5% e 0,94%

(CEPAL, 2002).

Diante das contradições em seu desempenho econômico, o Brasil vem

enfrentando dificuldades para reduzir indicadores de pobreza e desigualdades, e

inserir-se na nova lógica da competitividade do mercado mundial.

O gigantismo da crise social brasileira vem provocando o agravamento da

violência urbana, denotando um quadro caótico, principalmente nas grandes

metrópoles.

A visibilidade dos efeitos da forte concentração de renda no Brasil é

transparente, pois no país esta concentração é uma das piores do mundo, e tal

realidade dificulta o êxito de iniciativas voltadas à superação da pobreza. Expressa

bem esse dilema, o que sugere Ricardo Paes de Barro: “o Brasil não é um país

pobre, é um país com muitos pobres”.

No caso do Ceará, as dificuldades são maiores. Diferente do Brasil, o

Estado é pobre, e possui muitos pobres; portanto, as condições gerais do país onde

30% da população é constituído de pobres, se reflete no Estado, onde 24,3%

(4.226.254 pessoas) sobrevivem em situação de extrema pobreza, com renda

mensal menor que ½ salário mínimo (IBGE/PNAP, 2003).

Diante dessa realidade, a Lei Orgânica da Assistência Social assume

dimensões que extrapolam preocupações, com o atendimento qualitativo das

necessidades básicas do cidadão, e introduz novas formas de gestão, passando por

uma redefinição de ações e competências no âmbito das instâncias de poder.

O município torna-se instância legítima para problematização e

equacionamento dos problemas vivenciados, no cotidiano popular.

Percebe-se que, quanto mais próximo da comunidade se efetivam as

decisões políticas, maior é a participação e o comprometimento das pessoas na

busca de soluções para suas questões concretas.

A gestão da política de Assistência Social, hoje, é norteada pelo Sistema

Descentralizado e Participativo, assim como a maioria das políticas sociais. Nesse

sentido, a política de Assistência Social se organiza por um conjunto de instâncias

de gestão, de negociação, consensos e deliberações nele incluídos, representação

governamental das três esferas de poder e da sociedade civil, através dos

Conselhos e Comissões Intergestoras Bipartite e Tripartite.

Numa avaliação do desempenho da política de Assistência Social, Silva

(2002) identifica:

“várias são as razões que vêm dificultando e/ou impedindo a implantação

do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social,

inviabilizando-o na sua totalidade: ... suas raízes históricas; ... a falta de

comando único das ações: ... a redução da descentralização ao simples

repasse de serviços, sem transferir poder decisório” (SILVA, 2002, p.4).

A partir dessa avaliação, Silva (2002) sugere, que o avanço qualificado na

operacionalização da política de Assistência Social indica a necessidade de reflexão

de algumas questões, colocando em destaque: o controle social, o qual não se

efetiva somente com a existência e funcionamento dos conselhos e fundos. Estes,

em geral, não se constituem espaços democráticos de interlocução pública e

deliberação colegiada, entre governo e sociedade civil, mas, ao contrário, limitam-se

à condição de cumpridores de meras formalidades. Assim compreendendo, a autora

sugere:

Enquanto a assistência social for tomada como política pública menor,

moeda de troca e instrumento de barganha nas composições políticas de

distribuições de campos para gestão, estará comprometida a sua

possibilidade de tornar-se uma política que contribua com o processo de

organização da população em defesa da democracia, pelo acesso aos bens

e riquezas produzidas no País. (SILVA, 2002, p.6).

Nesses termos, a Assistência Social, como política efetivada, determinará

a ampliação do nível de exigência da população, nas condições de visibilidade dos

gastos públicos, de participação nas decisões, no usufruto de bens, serviços,

riquezas e pleno exercício da cidadania.

Desde o início da construção do Sistema Único de Assistência Social, em

2004, em cumprimento à deliberação da IV Conferência Nacional de Assistência

Social, realizada em dezembro de 2003, a política de Assistência Social tem

passado por mudanças institucionais importantes.

A Norma Operacional Básica (NOB.2), definiu novas regras para o

financiamento da política de Assistência Social, vinculando valores ao piso de

atenção atribuído a cada município, considerando principalmente, o tamanho de sua

população.

A matricialidade familiar constitui-se ponto central. Nessa perspectiva,

são pensadas as ações de proteção social básica e especial.

A proteção social básica, destina-se a prevenir situações de risco e

fortalecer os vínculos familiares e comunitários de pessoas que vivem “em

situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (...) e/ou

fragilização de vínculos afetivos relacionais e de pertencimento social

(PNAS, 2004, p.27).

Dentre os serviços e benefícios de proteção social básica, destacam-se o

Programa de Atenção Integral à Família, que realiza a coordenação da rede de

serviços sócioassistenciais; em nível local, o Projeto Agente Jovem de

Desenvolvimento Social e Humano e o Benefício de Prestação Continuada.

A Proteção Social Especial destina-se à famílias em situação de risco

pessoal e social, isto é, famílias que tiveram seus direitos violados (...),

divide-se ainda entre serviços de média complexidade e alta complexidade,

sendo que os primeiros são aqueles destinados à famílias e indivíduos que

ainda preservam os vínculos familiares e comunitários, ao contrário dos

últimos (PAES – SOUSA, 2005, p.3).

Para restabelecer os direitos das famílias em situação de risco pessoal e

social, por exemplo, aquelas cujos filhos vivenciam situação de exploração no

trabalho infantil, exploração e/ou abuso sexual, a Política de Assistência Social

sugere a inter-setorialidade e articulação com o Poder Judiciário, Ministério Público e

outras instâncias do Poder Executivo.

A nova Política de Assistência Social idealizou a criação do Sistema

Nacional de Informação, com o objetivo de institucionalizar as práticas de

monitoramento e avaliação de um conjunto de ações, serviços e benefícios da

Assistência Social. A produção e utilização sistemática de informações, constitui-se

instrumento de gestão que implica investimentos em qualificação de pessoal para

que se efetive sua implementação.

Com a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à

Fome, em Janeiro de 2004, ampliaram-se os instrumentos financeiros para a

arrecadação e repasse de recursos destinados ao público-alvo da política de

Assistência Social. Além do Fundo Nacional de Assistência Social, que tem na

COFINS (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), sua principal

fonte de recursos, foi criado o Fundo Nacional de Combate e Erradicação da

Pobreza, sendo este a principal fonte de verbas para a operacionalização do

Programa Bolsa Família. Vale salientar que este Programa não faz parte do Sistema

Único da Assistência Social (SUAS), sistema que representa a almejada unidade

dessa política, e cuja consolidação exige a adoção de estratégias de resistência,

contra o conservadorismo prevalecente que ainda manifesta-se no caráter residual

de alguns Programas, numa negativa do dever do Estado em reconhecer o direito de

todos os brasileiros.

A implantação do SUAS como sistema único, supõe unir para garantir, o

que implica em: romper com a múltipla fragmentação programática que hoje

existe, com a fragmentação das esferas de governo e o paralelismo de

gestão; com a fragmentação das ações por categorias ou segmentos

sociais, sem compromisso com a cobertura universal e a qualidade dos

resultados. (SPOSATI, 2004, p.2).

Além do desafio de efetiva organização do SUAS, a Política de

Assistência Social ainda se depara com dificuldades para efetivação do controle

social, tal como preconiza a Constituição Federal de 88 (Art. 2004, inciso II) e na

LOAS, em seu artigo 5º, inciso II, na seção que trata das diretrizes da organização

da Assistência Social. A perspectiva de controle contida nesses dispositivos legais,

está associada ao ideal de participação social, mas, a efetivação dessa premissa

ainda é modesta.

Muito embora os Conselhos de Assistência Social tenham sido

formalmente criados em todas as dimensões (nacional, estaduais e municipais), o

exercício da participação para o controle da política ainda é tímido pela fragilidade

de desempenho dos Conselhos, no cumprimento de suas atribuições. A esse

respeito, estudo de Campos (2006, p.1), levanta o seguinte questionamento: “É

possível a sociedade controlar as ações do governo na área da Assistência Social?

Objetivando responder a esse questionamento, Campos (2006) elenca

uma série de condições para o exercício do controle social. Em princípio, defende a

tese de que o controle social constitui-se instrumento de gestão democrática e

somente nesta, tem lugar.

A Assistência Social como política pública, organizada a partir das

diretrizes da descentralização e da participação, tem na sociedade civil a legítima

representação dos interesses coletivos. Nessa lógica, a responsabilidade pela

condução da Assistência Social como política pública é, em cada esfera de governo,

uma primazia do Estado (LOAS, art.5º, inciso III).

“A sociedade civil, quando executa, deve fazê-lo de modo complementar

(ib id, 2006, p.2)”. Com esse entendimento, a idéia de participação assume

significado de presença ativa da sociedade, na definição de prioridades, na

indicação de critérios de acesso e de fiscalização das ações governamentais. Difere,

portanto, da idéia de que a sociedade civil organizada em ONG’s ou outras

instâncias caberia participar, não da execução da política, porque essa competência

é do Estado, mas de seu controle em todas as dimensões.

Observamos contudo, que na denominada rede de prestação de serviços

assistenciais, predomina a presença de uma fração da sociedade civil com

forte experiência e inquestionável disposição para o trabalho executivo. Esta

é uma herança cultural que precisamos pautar, com urgência, em nossos

debates. Esta ação mais executiva e menos propositiva e fiscalizadora por

parte da sociedade civil, fortalece o ethos que identifica e assemelha

assistência social com assistencialismo, com caridade ou manifestação de

boa vontade (CAMPOS, 2006, p.3).

Reafirma-se a idéia de que numa gestão democrática, as atribuições da

sociedade civil não concorrem para a execução de políticas públicas, mas, para a

importante missão de controle e fiscalização das ações governamentais.

Os conselhos foram pensados nessa perspectiva, como destaca Teixeira

(2000), o processo de formação dos Conselhos .

O Conselho se insere num movimento maior de constituição de uma esfera

pública, que poderia ser melhor caracterizada como esfera ampliada, uma

vez que é uma extensão do Estado até a sociedade, através da

representação desta regida por critérios diferenciados da representação

parlamentar ou mesmo sindical (TEIXEIRA, 2000, p. 103).

Tal movimento foi gradativamente generalizando-se através da

disseminação da idéia de que os mecanismos tradicionais da democracia

representativa não se revelavam suficientes para legitimar as demandas populares,

cada vez mais abrangentes, exigindo portanto, novos mecanismos de expressão e

reconhecimento.

Nessa lógica, constituindo-se de forma paritária, o Conselho é concebido

como espaço efetivo para o exercício das relações democráticas entre o governo e a

sociedade civil. Fazer fluir essa possibilidade é o grande desafio para a gestão da

política de Assistência Social, orientada para o interesse público comprometido,

portanto, com a equidade e a justiça social. Mas, essa questão por sua relevância

explicativa da problemática delineada nesta pesquisa, tem destaque na segunda

parte quando se discute, com maior profundidade, os desafios do controle social

pelos Conselhos.

A contemporaneidade brasileira tem, portanto, determinantes históricos

incontestáveis. Sem maiores aprofundamentos das dimensões culturais,

econômicas, sociais e políticas, pode-se mesmo assim, recorrer a esses breves

comentários para discutir a Assistência Social em seus determinantes e desafios

presentes.

Percebe-se o quanto é recente a concepção da Assistência Social com

seus nexos internos, determinações histórico-estruturais, relações de causas e

efeitos e vínculos orgânicos com outros fenômenos e processos, apesar de todo o

aparato legal vigente.

“..., a assistência social é comumente identificada como um ato subjetivo, de

motivação moral, movido espontaneamente pela boa vontade e pelo

sentimento de pena de comiseração ou, então quando praticada pelos

governos, como providencial administrativa emergencial de pronto

atendimento. Voltado tão somente, para reparar carências gritantes de

pessoas que quedaram-se em estado de pobreza extrema (PEREIRA, 1996,

p.219).

Diante dessa percepção dominante, muitos têm sido os entraves e

resistências, contra os esforços empreendidos para materializar os postulados da

Constituição Federal de 1988, que concorrem para transformar a assistência social

em política pública.

Como se tem clareza, o reconhecimento do dever legal da Assistência

Social como direito, não promoveu de imediato, uma inversão nas práticas

assistencialistas e clientelistas, culturalmente disseminadas no Brasil.

Os mais recentes pressupostos, métodos e técnicas formuladas no ideal

de consolidação do Sistema Único da Assistência Social, delineiam referências

anunciando novas perspectivas para o enfrentamento dos determinantes da pobreza

sendo esta, a temática que se passa a discutir.

2.2 A condição de pobreza como elemento desafiador da política de

assistência social.

A pobreza apresenta-se como um fenômeno multidimensional e

multifacetado, cuja complexidade remete para diferentes interpretações.

Por comportar diferentes definições, o conceito de pobreza é analisado a

partir de diversas referências metodológicas de mensuração. Dupas (2000), em suas

formulações sobre a pobreza, qualifica esse fenômeno como “incapacidade de

satisfazer necessidade básicas”, e destaca a complexidade em definir a linha que

demarca os pobres e os não pobres, em virtude das múltiplas características,

costumes, expectativas e hábitos das comunidades, sendo difícil ou mesmo

impossível definir uma única linha de pobreza que seja válida para todos os países e

realidades econômicas e sociais.

Concordando com essa linha de raciocínio, Jacooud (2007) sugere que a

pobreza revela-se como situação de destituição, e implica em carências e

necessidades não atendidas. No que concerne a definição de “linha de pobreza”,

esse autor destaca a parcialidade de tal definição, porque os conceitos do que são

bens e serviços essenciais, não se ancora em critérios absolutos, não havendo

consensos constituídos nesse âmbito.

Partindo dessa lógica, Jaccoud, defende que as “linhas de pobreza” têm

papel limitado:

“Facilitam a apreensão dos processos sociais em curso, em uma sociedade,

amparam decisões políticas e operacionais, face aos programas de

combate à pobreza, e possibilitam seu acompanhamento e avaliação.

Contudo, permitem uma apreensão apenas parcial sobre esse fenômeno

social referido à destituição e carências” (JACCOUD, 2007, p. 27.28).

Segundo Dupas (2000), a medida do universo de pobres em uma

determinada população deve considerar a “linha de pobreza”, parâmetro invariante

no tempo que mede as condições de vida dos indivíduos, em um país ou região.

A partir da classificação da “linha de pobreza”, Dupas (2000), qualificou o

fenômeno em pobreza absoluta e pobreza relativa. A pobreza absoluta expressa a

carência de bens e serviços de primeira necessidade, e a pobreza relativa refere-se

a situações em que as pessoas têm suas necessidades básicas satisfeitas, porém

não têm acesso a outros bens e serviços utilizados ou usufruídos habitualmente por

outras pessoas da comunidade.

Na opinião de Carneiro; Costa (2003, p.9) quase sempre a situação de

pobreza absoluta é persistente, e está associada a outras dificuldades como “baixas

expectativas quanto a futuras possibilidades e condições presentes e futuras de

seus filhos, baixa auto-estima, resignação, ressentimento e subalternidade em

relação a outros, etc.” Tais comportamentos derivam das relações que esses grupos

vivenciam em seu entorno, e com grupos de não pobres. (CARNEIRO; COSTA,

2003, p.9).

Paes de Barros; Henriques; Mendonça (2001) estudando a condição de

pobreza na realidade brasileira, admitem que o fenômeno não pode ser definido de

forma única e universal, e o identificam como “situações de carência em que os

indivíduos não conseguem manter um padrão mínimo de vida condizente com as

referências socialmente estabelecidas, em cada contexto histórico (Idem, 2001,

p.02).

Outros estudos sobre a pobreza no Brasil, chamam a atenção para o fato

de que crescimento econômico, extremamente rápido, não significa diminuição

sensível da pobreza.

Nesse sentido é que Lopes (1993), analisando a pobreza metropolitana

traçou linhas distinguindo entre os pobres, um contingente persistente ou mesmo

fixo, e outro a que chama de “temporários”, conceituando-os como aqueles cuja

proporção pode ser diminuída pela intensificação da industrialização.

“e pobres são aqueles setores que com as imigrações inter-regionais

inserem-se nas regiões urbanizadas... na medida em que a industrialização

nessas regiões ainda é insuficiente para absorver toda essa força de

trabalho” (LOPES, 1993, p.181).

Essa mesma linha de raciocínio que vincula a pobreza às condições de

acesso ao trabalho no mundo capitalista industrializado, é defendida por Claus Offe

(1990).

Em sua concepção, os indivíduos atingidos por tais processos, entram

numa situação na qual não conseguem mais fazer de sua própria capacidade de

trabalho, a base de sua subsistência, vez que não controlam, seja em termos

individuais ou coletivos, as condições de utilização dessa capacidade. Isso não

significa que esses indivíduos, por si mesmos, tenham as condições de descobrir a

solução para enfrentar e resolver seus problemas, vez que consiste provavelmente

em alienar sua força de trabalho em troca de dinheiro, isto é, aparecem no mercado

de trabalho ao lado da oferta. Para especificar esse problema, Offe faz a distinção

entre proletarização ativa e passiva.

Entende por “proletarização passiva” algo contínuo, ou seja, “a destruição

das formas de trabalho e de subsistência, até então habituais” (OFFE, 1990, p.16)

considera a proletarização passiva como algo incontestável e de importante aspecto

social e estrutural, decorrente do processo de industrialização.

Argumenta ainda o autor que do ponto de vista sociológico, nada indica

que os indivíduos atingidos por essa “desapropriação” de suas condições de

utilização de seu trabalho, ou de outras condições de subsistência transitem

espontaneamente para o estado de “proletarização ativa, isto é, passem a oferecer

sua força de trabalho ao mercado .(Idem, 1990, p.16).

Claus Offe propõe ainda que do ponto de vista teórico, existem diferentes

alternativas, funcionalmente equivalentes a proletarização que se realizaram

historicamente e que continuam atuais:

emigrar com o objetivo de restabelecer, em outro lugar, uma existência

autônoma; assegurar a subsistência por meio de formas mais ou menos

organizadas de roubo; fugir para formas alternativas de vida e de economia,

muitas vezes sustentadas por auto interpretação religiosa; baixar o nível de

subsistência; recorrer a mendicância ou a assistência social... (OFFE, 1990,

p.16).

Tais considerações remetem a perspectiva da assistência social frente

aos desafios de promover a garantia de direitos aos empobrecidos, pela via do

sistema de proteção social.

O olhar de Castells (1999) sobre a pobreza, identifica esse fenômeno

como “uma norma definida institucionalmente”. Refere-se a definição de níveis de

recursos, abaixo dos quais não é possível atingir o padrão de vida, considerado

mínimo em dada sociedade, em época determinada. Este autor associa o conceito

da miséria à compreensão de padrões de pobreza extrema, onde se situam aqueles

com mais baixo nível de renda e bens, vivendo privações e desvantagens sociais e

econômicas (CASTELLS, 1999, p.96).

Na compreensão de Demo (1994), a pobreza material está associada ao

comportamento, atitudes e relações culturais, sociais e políticas. Não se restringe as

questões puramente econômicas, mas a outros problemas que limitam a capacidade

do pobre de apropriar-se de bens e serviços disponibilizados pelos governos.

Observando a realidade latino-americana, Kliksberg (2001) identifica dez

falácias relacionadas à pobreza, quais sejam:

1. A negação ou a minimização da pobreza: Alguns setores relativizam este

problema com argumentos do tipo: “Pobres há em todos os lugares”. Tal postura

inviabiliza a postulação de políticas emancipatórias capazes de dar conta das

questões que permeiam à condição de pobreza;

2. A falácia da paciência: Costumeiramente os governos priorizam outras áreas

em detrimento dos problemas sociais. Os danos causados por essas atitudes podem

ser irreversíveis para as gerações presentes e comprometer o desempenho das

gerações futuras;

3. O crescimento econômico é suficiente: Já não se discute que o

desenvolvimento econômico, por si só, não é capaz de dar conta das múltiplas

facetas que comprometem o desenvolvimento social.

4. A desigualdade é um fato da natureza e não um obstáculo para o

desenvolvimento: Alguns economistas asseguram que a desigualdade é uma etapa

inevitável e até necessária ao desenvolvimento, mas essa falácia não se sustenta,

considerando-se que a desigualdade produz efeitos regressivos na economia e

impactos perversos na sociedade;

5. A desvalorização da política social: É preciso inverter a lógica que tem

mantido a política social como compensatória aos efeitos da política econômica

excludente. Em vez de compensar os efeitos da lógica econômica, a política social

deve ser concebida como condição indispensável do desenvolvimento econômico.

6. A manifestação do Estado: O discurso sobre a ineficiência do Estado na

condução das políticas públicas não extrai desse poder a obrigação de garantir

direitos aos cidadãos. É mais pertinente que as instâncias de controle social cobrem

do Estado, o cumprimento de suas responsabilidades.

7. Sobre as possibilidades da sociedade civil contribuir para o desenvolvimento:

Algumas correntes do pensamento econômico desacreditam no trabalho das

organizações não governamentais. Essa rejeição “pura e simples”, não se justifica

frente a experiências exitosas do trabalho social desenvolvido por algumas ONG’s,

não sendo, portanto, coerente as posturas de negação, mas de maior controle sobre

tais entidades, na utilização de recursos públicos;

8. Participação da Sociedade: Ultrapassadas as barreiras da ditadura, os

discursos acalorados em defesa da abertura democrática, ressaltaram a importância

da participação popular nos determinantes políticos. Entretanto, essa participação

ainda não se efetivou integralmente, face a persistência das decisões tomadas no

interior dos gabinetes, restringindo-se as oportunidades de efetiva participação

popular, nas definições das prioridades políticas;

9. A esquivança ética: Os males sociais imputáveis à condição de pobreza, já

não se justificam. Uma postura ética diante da realidade desigual, remete para a

necessidade de se discutir amplamente os princípios éticos, que norteiam decisões

políticas.

10. Não há outra alternativa: O discurso do ‘pensamento único” defendido pela

economia ortodoxa acumulou sucessivos fracassos e não merece mais crédito. O

consenso intelectual sobre a globalização da economia foi rompido, ante a

postulação de que é possível trilhar novas vias para favorecer o desenvolvimento,

sem submeter extensas camadas da população a sacrifícios, em favor de pequenos

grupos.

O conceito de pobreza, para além das formas descritivas, incorporando a

vulnerabilidade política do pobre frente a uma história de subordinação, não constitui

uma concepção hegemônica.

Compreender a questão da pobreza no Brasil requer, não só uma

concepção mais abrangente do fenômeno, como também uma percepção mais clara

de suas características, dentro do contexto nacional.

A noção de pobreza é, em princípio, impreciso e pressupõe graduações.

Enquanto fenômeno universal, é sempre condicionado e relativo às características

de uma sociedade. Trata-se de uma noção historicamente determinada.

Santos (1979), considera que a pobreza é gerada pela opção de

desenvolvimento econômico e social, que determinada sociedade venha a adotar.

Por comportar idéias de recursos, necessidades e escassez, jamais

poderia ser compreendida como noção estática e de igual significado, em toda a

sociedade. A partir dessa compreensão, sobre o conceito da pobreza, Santos (1979)

sugere:

A medida de pobreza é dada antes de mais nada pelos objetivos que a

sociedade determinou para si própria. É inútil procurar uma definição

numérica para uma realidade cujas dimensões – agora e no futuro – são

definidas pela influência recíproca dos fatores econômicos e sociais e

peculiares a cada país. (SANTOS, 1979, p. 9 –10).

Compreendida nesses termos a pobreza se configura como manifestação

direta das relações socioeconômicas, que se travam em uma dada sociedade, e

certamente não se reduz à condição de privações materiais.

Face à pluralidade de situações que a condição de pobreza comporta sua

noção, via de regra, é mediada por indicadores de renda, emprego e também de

acesso a recursos sociais significativos, para a garantia da qualidade de vida, a

exemplo de programas de saúde, habitação, educação, qualificação profissional,

trabalho, transporte, segurança e previdência social, dentre outros.

Sobre a condição de pobreza Yazbek (1993) identifica:

...São pobres aqueles que, temporária ou permanentemente, estejam

impedidos do acesso a um mínimo de recursos e, portanto, excluídos, em

níveis diferenciados, da riqueza social. Entre eles, estariam: os privados de

meios de prover a própria subsistência, e que sobrevivem com ajuda dos

outros; os trabalhadores assalariados ou por conta própria situados nas

mais baixas faixas de renda; os desempregados ou subempregados com

possibilidade remota ou nenhuma possibilidade de absorção pelo mercado.

(YAZBECK, 1993, p.62).

Os mais recentes estudos sobre pobreza (YAZBECK, 1993; JAGUARIBE,

1988; SANTOS, 1979; PEREIRA, 1996; dentre outros) são enfáticos em considerar

que suas dimensões extrapolam o caráter econômico. Na realidade brasileira, o lado

material, obviamente mais visível aos estudiosos do tema, têm merecido maior

abundância de formulações, mas entende-se que não é possível tratar um fenômeno

dessa natureza, isolando os aspectos econômicos daqueles políticos, culturais e

sociais, dentre outros.

Já não se discute o fato de que a pobreza não é fenômeno puramente

econômico. Ela não se caracteriza apenas pela falta de acesso às riquezas

produzidas, mas, também, pela falta de acesso à: educação, condição de vida

saudável, participação, enfim, aos direitos sociais e humanos.

Diante da retomada de compreensão dessas falácias é importante

destacar o papel do Estado, como indutor do desenvolvimento. A esse respeito vale

lembrar o pensamento de Stern (2001), economista chefe do Banco Mundial: “O

crescimento econômico é maior em países onde a distância entre ricos e pobres é

menor, e o governo possui programas para melhorar a equidade”.

A Assistência Social, entendida como política pública para a garantia dos

direitos aos que dela necessitam, tem diante de si um enorme contingente de pobres

nos quatro cantos do País. Assumir esse desafio, pressupõe compreender, antes de

mais nada, o caráter intersetorial indispensável à garantia dos direitos dessas

populações, permeados por acesso, a outras políticas de saúde, habitação,

saneamento básico, educação, profissionalização, trabalho e renda, dentre outras,

cujas dimensões se complementam e se ajustam ao paradigma do olhar para o ser

humano, em sua integralidade, em seu todo, privilegiando-se sua convivência

familiar, cujo fortalecimento dos laços se anunciam como indispensáveis ao

rompimento da condição secular de “ser pobre”.

2.3 A assistência social como política de proteção social

A Constituição de 1988, identifica a Assistência Social como Política de

Proteção Social não contributiva, componente do Sistema de Seguridade Social

brasileiro. Desde então, muitas iniciativas gerenciais foram adotadas para efetivar

esse preceito legal. Este texto apresenta a base conceitual formulada por diferentes

estudos e pesquisas, em torno da “proteção social”, enquanto categoria analítica da

Política de Assistência Social, no Brasil.

Considerando a proteção social como fator de justiça social, A. Euzéby

(2004), desenvolveu um estudo para identificar a relação entre os fundamentos

clássicos da justiça social com a noção contemporânea de proteção social.

A. Euzéby (2004), professor de Ciências Econômicas de uma

universidade francesa, recorreu a inúmeros trabalhos produzidos sobre o tema da

justiça social, com destaque para os estudos de Hayek (1899-1992), teórico que

originou a corrente de pensamento sobre o “libertarismo”, congregando o

pensamento de filósofos e economistas, para fundar sua concepção de justiça,

sobre a idéia do primado absoluto da liberdade individual, da defesa da propriedade

privada, da supremacia do mercado e do combate contra o poder do Estado. Para

esses pensadores, uma sociedade justa é acima de tudo uma sociedade livre.

A partir de tais referências, Hayek defende que a ordem do mercado

torna-se, graças ao mecanismo de preços, o único meio capaz de coordenar todas

as atividades individuais. Para ele, “justiça social é miragem, pesadelo, superstição

quase religiosa ou pretexto para ser usado como pressão sobre os outros homens”

(Hayek, 1980 apud Euzéby, 2004, p.13). Nessa lógica, a justiça social se configura

como uma proposição sem sentido e duplamente perigosa, porque procura

“personificar” a sociedade, esquecendo que esta é a soma de seus membros. A

justiça social quer considerá-la, não como uma ordem espontânea de homens livres,

mas como uma organização cujos membros devam servir a uma única escala de

objetivos. Na defesa dessa tese, Hayek (1981, p.80), afirma que o prestígio da

crença na “justiça social”, é provavelmente a ameaça que atinge mais gravemente a

maioria dos outros valores de uma civilização de liberdade e destaca: quanto mais a

crença na justiça social reger a ação política, mais o processo irá se aproximar de

um sistema totalitário (HAYEK, 1981, p.80 apud EUZÉBY, 2004, p.13).

Partidário das idéias de Hayek sobre justiça social, R. Nozick (2004)

sugere que uma sociedade só pode ser considerada justa, se respeitar a liberdade

absoluta dos indivíduos e o caráter inviolável de seus direitos de propriedade. A

teoria de justiça formulada por Nozick, se baseia em três princípios: de apropriação;

de transferência e de retificação.

O princípio de apropriação se baseia na noção de que qualquer pessoa

pode tornar-se proprietário legítimo de um bem, que não tenha sido antes

propriedade de ninguém, desde que essa atitude não restrinja o bem-estar de

ninguém.

O princípio da transferência se sustenta na idéia de que qualquer um

pode tornar-se proprietário legítimo de uma coisa, ao fim de uma transformação

voluntária (troca, doação, herança);

O princípio da retificação consiste na crença de que as coisas adquiridas

ou transferidas de maneira legítima, estarão sujeitas à compensação ou reparação.

Para Nozick, o que importa não são as desigualdades de renda de

riqueza ou de vantagem, mas o fato de que o Estado deve respeitar e proteger os

direitos fundamentais do indivíduo: “direito de cada pessoa ter a plena propriedade

de si mesmo e das coisas de que é proprietária legítima” (NOZICK, apud EUZÉBY,

2004, p. 14).

A perspectiva de Estado, concebida por Nozick, converge para a idéia de

“Estado Mínimo”, cuja função limita-se a proteger os indivíduos contra a violência, o

roubo ou a fraude, e garantir o respeito aos contratos. Nessa lógica, qualquer forma

de proteção social ou de Estado de Bem-Estar, é rejeitada completamente em nome

da liberdade individual e do respeito ao direito de propriedade.

Avançando em seus estudos sobre a noção explicativa da justiça social,

Euzéby (2004), destaca a doutrina utilitarista, não como apologia ao materialismo

egoísta, mas interessada na felicidade de todos os indivíduos. Nessa lógica, as

decisões, as políticas e as instituições, só podem ser consideradas socialmente

justas, quando contribuírem para a maximização da utilidade coletiva, que será

entendida como a soma das utilidades individuais. (idem, 2004, p.15).

Sendo o utilitarismo uma doutrina interessada nas conseqüências das

ações das políticas e das instituições, a proteção social fica exposta à apreciações

negativas, sendo muitas vezes acusada de provocar impactos econômicos

desfavoráveis, além de sugerir que os subsídios destinados aos desempregados e

aos pobres, incitariam essas pessoas a permanecerem nessas situações em lugar

de lutarem por encontrar emprego e superarem os limites da situação de pobreza.

Ainda sob o ponto de vista utilitarista, outras considerações remetem a se

encarar a proteção social de forma positiva: redistribuindo rendas em função de

critérios de necessidade e em virtude do princípio da utilidade marginal decrescente,

os benefícios pagos têm boa possibilidade de representar para seus beneficiários

utilidade maior que as perdas de utilidade sofrida pelas pessoas, sobre as quais

incidiram coletas obrigatórias.

Sob a lógica do “utilitarismo de regras”, formulado por (HARROD, 1936,

p.137, apud EUZÉBY, 2004, p.33), o objetivo procurado é a escolha de regras cuja

utilidade total seja maximizada pelo respeito da coletividade. Nessa perspectiva, a

proteção social pode ser analisada como um conjunto de regras, que são justificadas

pela insuficiência de auto-proteção, de caridade, de solidariedade familiar e de

mecanismos de seguro privado. Os benefícios do auxílio social e as indenizações do

desemprego, contribuem também para sustentar o consumo e a atividade

econômica. Tais iniciativas ainda previnem a delinqüência e favorecem a paz e

coesão social. A proteção social concebida a partir desse entendimento, gera

vantagens que não são puramente individuais, mas que contribuem para o bem-

estar coletivo.

Euzéby (2004), destaca o ano de 1971 como marco histórico da “teoria da

justiça”, quando emerge nova filosofia política a partir da obra de J. Rawis, pelas

discussões e comentários que provocou e vem motivando ainda hoje. Preocupado

em desenvolver uma solução de reserva para o utilitarismo que por tanto tempo

dominou a tradição filosófica anglo-saxã, interessada somente na maximização da

forma das satisfações individuais, J. Rawls situa sua análise da justiça numa

perspectiva radicalmente diferente. Para ele, o objeto primeiro da justiça.

é a estrutura de base da sociedade ou, mais exatamente, a forma pela qual

as instituições sociais mais importantes repartem os direitos e deveres

fundamentais e determinam a distribuição das vantagens, a partir da

cooperação social (RAWLS, 1991, p.33, apud EUZÉBY, 2004, p. 17).

Assim, a justiça determina a divisão dos “bens sociais primeiros”, quais

sejam, as liberdades básicas (liberdade política, liberdade de expressão e de

reunião, liberdade de pensamento e de consciência, proteção da integridade da

pessoa, direito de propriedade pessoal, proteção contra detenção e prisão

arbitrária), chance de acesso às diversas funções e posições sociais, prerrogativas e

poderes ligados a elas, riqueza e renda, e bases sociais de respeito próprio.

Rawls (1991) defende os princípios de justiça de modo hierarquizado,

segundo uma ordem que qualifica como lexical: o princípio da igualdade de

liberdade de base (cada pessoa deve ter o direito legal ao conjunto mais amplo de

liberdades de bases iguais para todos), como prioritário em relação ao princípio da

justa igualdade de chances (as desigualdades econômicas e sociais, devem estar

em condições, tais que possam ser ligadas a posições e funções abertas para todos)

é estritamente prioritário em relação ao princípio da diferença (as desigualdades

econômicas e sociais devem gerar benefícios aos mais desfavorecidos da

sociedade). Tal hierarquia de princípios sugere que a melhoria da situação das

pessoas menos favorecidas não pode justificar atentados ás liberdades de base,

nem implicar restrições à justa igualdade de chances, enfim, que a origem social não

deve influenciar as oportunidades de acesso às diversas funções e posições na

sociedade.

Segundo Rawls, os princípios de justa igualdade de chances e da

diferença, justificam a existência de instituições voltadas para atenuar a influência

das contingências sociais e da sorte na vida das pessoas. Mesmo sem fazer uso do

termo “proteção social”, sua filosofia e mecanismos se inserem na concepção de

justiça, visto que defende a adoção de medidas educacionais, de formação e da

redução das desigualdades além de propor a garantia de um mínimo social, seja

sob a forma de alocações familiares e seguro-doença e desemprego, seja por meio

de um suplemento de renda escalonado, qualificado como imposto de renda

negativo (RAWLS, 1991, p. 316 apud EUZÉBY, 2004, p.19).

Nessa lógica, Rawls delineia o papel das instituições de proteção social

por entender que a divisão de renda resultante do livre funcionamento do mercado,

não considera as necessidades dos empobrecidos. Tais instituições devem,

portanto, objetivar a busca da justiça social através da garantia de mínimos sociais,

em respeito ao princípio de justa igualdade de chances e como mecanismo de

redistribuição de renda, para beneficiar os menos favorecidos pelo sistema

econômico.

Mesmo reconhecendo as contribuições de Rawls (1991), sobre justiça

social, Sen (2000), diverge dos limites que ele impôs a tal conceito. Sen insiste

sobre a diversidade e heterogeneidade fundamental dos seres humanos,

sublinhando que as diferenças ligadas a características físicas e intelectuais,

oferecem possibilidades distintas para que cada um possa escolher a vida

correspondente aos seus desejos.

Sen (2000) articula sua argumentação a partir de dois conceitos:

“capabilidades” e “funcionamento”. O primeiro concentra as possibilidades e as

chances que uma pessoa teria para realizar seus objetivos; o segundo representa

todos os modos de ser e de agir dos indivíduos. A partir da definição desses

conceitos, Sen defende sua tese sobre justiça social centrada nas pessoas,

considerando as diferenças de possibilidades que elas possuem para converter seus

bens sociais primeiros (inclusive renda), em liberdade de buscar seus objetivos, isto

é, suas capabilidades.

A justiça social para Sen, situa-se dentro de uma lógica de igualdade de

chances que respeite a visão de bem-estar de cada pessoa, e inclui a proteção

social entre cinco liberdades fundamentais: liberdades políticas, facilidades

econômicas, oportunidades sociais (serviços sociais de base como saúde e

educação), garantia de transparência (garantia de uma rede de proteção social para

as pessoas vulneráveis).

Seguindo a mesma linha de raciocínio desenvolvida por Sen, os estudos

de Fleurbaey (2004) destacam as “realizações fundamentais” dos indivíduos que são

influenciadas por três categorias de fatores: os recursos externos (principalmente

rendas e riquezas) e os fatores internos que os indivíduos não dominam (variáveis

fora do controle, dons naturais), e os fatores internos que se pode controlar tais

como o esforço ou as preferências e objetivos pessoais. A partir dessa

compreensão, a justiça social implica na redistribuição de recursos externos para

que se possa reduzir desigualdades injustas e que escapam ao controle dos

indivíduos. (FLEURBAEY, apud EUZÉBY, 2004, p. 21).

Diante da dificuldade de identificar com precisão os fatores sobre os quais

os indivíduos exercem domínios e responsabilidades, FLEURBAEY distingue nas

realizações fundamentais, aquelas que dependem da responsabilidade individual e

aquelas que demandam certa responsabilidade da sociedade, qualificando estas

últimas como “realizações sociais” que implicam ações redistributiva de proteção

social, destacando cinco dessas realizações: o respeito à vida privada, saúde,

educação e formação; a riqueza, o poder (influencia sobre decisões coletivas) e a

integração social (idem, 2004, p. 22).

Analisando os princípios de justiça formulados por Rawls (1991), Sen

(2000) e Fleurbaey (2004), Euzéby, destaca suas contribuições para o conceito de

proteção social sob o viés do plano ético.

Os princípios de justiça convergem portanto, para que se compreenda a

proteção social como:

um conjunto de mecanismos de redistribuição de rendas que tem por

missão beneficiar os menos protegidos pela eficácia do sistema econômico,

ampliar o leque de possibilidades oferecidas aos indivíduos no curso de sua

vida, favorecer a igualdade de chances, reduzir ou apagar as desigualdades

ligadas a fatores negativos que reduzem as potencialidades

(“capabilidades”) de certos indivíduos e, assim, contribuir para a realização

do bem-estar individual e do bem-estar coletivo (EUZÉBY, 2004, p.22).

Coerente com a realidade social, econômica e política mundial, Euzéby

analisa a condição da proteção social no contexto da globalização desencadeada a

partir dos anos de 1980, sob o impulso das teses neoliberais. Mesmo reconhecendo

o viés positivo que o processo de globalização comporta, crítica a adesão a esse

conceito como instrumento sociológico, tomado a serviço das idéias neoliberais

ancoradas sobre as exigências de competitividade entre diferentes países do

mundo, provocando múltiplas formas de redução do papel do Estado e da

administração pública, provocando dentre outras medidas, a redução da proteção

social, em detrimento da ampliação das necessidades dessa proteção, provocada

essencialmente pelos efeitos do processo de globalização.

Por ser administrada pelos poderes públicos (ou sob sua responsabilidade)

e financiada essencialmente pelas contribuições obrigatórias é que a

proteção social está exposta há longo tempo a críticas que emanam,

sobretudo das organizações de empregadores, economistas e políticos

liberais (EUZÉBY, 2004, p. 23).

A proteção social tem sido assim, severamente criticada sob a alegativa

de ser um peso na economia com encargos dificilmente suportáveis, o que se faz em

defesa das privatizações e/ou transferência das responsabilidades do Estado para a

sociedade civil organizada. Nessa lógica, a proteção social é concebida como uma

carga que precisa ser aliviada ou pelo menos, contida.

Contrariando os princípios da globalização da economia, observa-se um

crescimento sensível das desigualdades entre países e dentro deles, agravando-se

as ameaças a segurança das pessoas, o que se traduz na ampliação do sofrimento

para grandes faixas populacionais provocado pelo desemprego, redução de salários

e aumento de pobreza. Diante dessas evidências, promover a proteção social

pressupõe assumir os princípios de justiça social como estratégia para a mobilização

da solidariedade internacional.

A globalização da economia, muito embora não se constitua processo

recente, adquiriu características particulares a partir dos anos de 1980, sob o

impulso das teses neoliberais veiculadas pelo GATT (General Agreement on Tariffs

and Trade), depois pela Organização Mundial do Comércio (OMC), o Fundo

Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e a Organização de Cooperação e

Desenvolvimento Econômico (OCEDE). Assim, os princípios neoliberais orientaram

o processo de globalização da economia de modo hegemônico. Exaltados e

difundidos mundialmente pelas organizações internacionais mais influentes, os

princípios norteadores da globalização da economia determinam exigências de

competitividade que a concorrência internacional impõe aos diversos países do

mundo. Sendo assim, os princípios norteadores da globalização da economia se

articulam em três eixos fundamentais: “estabilização”; “ajuste estrutural” e

“privatizações”. Tal ideário se materializa na reforma do Estado, orientada pelas

seguintes determinantes: redução do aparelho do Estado, através de uma política de

incentivo do servidor público à demissão voluntária, aprimoramento dos padrões

tecnológicos para fortalecimento da produção capitalista e maior interdependência

dos agentes econômicos no mercado globalizado.

No Brasil, os impactos da globalização da economia na atual conjuntura,

favoreceram a adoção de medidas voltadas para o mercado através da liberalização

comercial, das privatizações e da desregulamentação financeira. Tais medidas

adotadas no campo das políticas sociais se evidenciam no permanente desafio de

redução do gasto público, limitando o acesso das populações aos serviços

essenciais de saúde, educação, assistência social, habitação, dentre outros,

agravando-se por essa via, o quadro social do país.

Firmando-se nas referências sobre justiça social formuladas na

declaração de Filadélfia, adotada em 1944, pela Conferência Internacional do

Trabalho, na concepção de desenvolvimento humano desenvolvido pelo Programa

das Nações Unidas pelo Desenvolvimento (PNUD) e no enunciado dos artigos 23 a

27 da Declaração dos Direitos do Homem, Euzéby sugere:

...a proteção social aparece como um pilar da justiça social... Se a proteção

se achar amplamente inscrita nos quadros da consciência universal é

porque deve ser considerada não como um simples privilégio que os

Estados podem escolher conceder aos seus cidadãos, mas como expressão

total de valores vinculados à desigualdade humana. Em tal condição a

promoção social através do mundo, merece o apoio da solidariedade

internacional. (EUZÉBY, 2004, p. 28).

Tal concepção se sustenta sob a compreensão de que é dever do Estado,

garantir os direitos econômicos, sociais e culturais das pessoas e para tanto,

compete ao Estado acumular meios materiais para garantí-los. Nessa lógica, a

proteção social vai depender do nível de riqueza de cada país. “se a maioria dos

países do mundo possui níveis muito frágeis de proteção social, isto se deve ao fato

de serem muito pobres “(EUZÉBY, 2004, p. 29). Por isso mesmo, a proteção social,

entendida como parte dos direitos do homem, deve ser objetivo comum de toda a

humanidade, implicando necessariamente numa justiça social mundial.

Assim sendo, a insuficiência de recursos dos países pobres para a

promoção da proteção social, deve ser coberta pelos países ricos, efetivando-se por

esse prisma a lógica da globalização que deve preocupar-se não somente com a

abertura de mercados e desenvolvimento econômico das nações, mas, também com

o desenvolvimento social de todos. Os países ricos teriam, portanto, obrigações com

os países ditos de Terceiro Mundo, para sustentar as instituições políticas e sociais

que garantem os direitos do homem.

A logística da globalização da economia se expressa com seus efeitos

mais evidentes, “no crescimento das desigualdades entre países e dentro deles”

(EUZEBY, 2004, p.25). Os impactos dessa lógica perversa, convergem para o

agravamento de sofrimentos para grandes faixas populacionais pelas ameaças à

segurança das pessoas, provocadas pelo desemprego, redução de salários e

aumento da pobreza.

Tais considerações fundamentam a proposta de criação de um Fundo

Social Internacional, com a missão de auxiliar os países em desenvolvimento, a

promover seu desenvolvimento social e humano e, em particular ampliar seus

sistemas de proteção social (EUZÉBY, 2004, p.30).

A canalização de recursos para o Fundo Social Internacional seria,

conforme pensamento de seu idealizador, proveniente da massa de riquezas no

mundo, assim como a vastidão dos ganhos realizados pelos principais beneficiários

da globalização da economia.

Firme defensor da proteção social, Euzéby (2004) sugere que, a

implementação do Fundo Internacional Social depende, tão somente da vontade

política da Comunidade Internacional em promover o desenvolvimento social, os

direitos do homem e a justiça social.

No Brasil, a perspectiva da proteção social se insere na Constituição

Federal de 1988, a partir de uma nova concepção sobre a Assistência Social.

Incluída no âmbito da busca do cumprimento do seu artigo 3º, que determina os

objetivos fundamentais da República, “construir uma sociedade livre, justa e

solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a

marginalização, reduzir desigualdades sociais e regionais, e promover o bem de

todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas

de discriminação” (CF, 1988).

Nessa perspectiva, a Assistência Social, direito subjetivo do necessitado,

vem disciplinada pelos artigos. 203 e 204 da Constituição, estabelecendo que esta

será prestada a quem dela necessitar, definida como direito do cidadão e dever do

Estado, inserindo-se juntamente com a Saúde e a Previdência, no tripé da

Seguridade Social.

Após cinco anos da Constituição de 1988, foi promulgada a Lei Orgânica

da Assistência Social (LOAS). Mais que um texto inovador, traz em seu conteúdo um

conjunto de idéias de concepção e de direitos, sugere significativas mudanças que

extrapolam a modernização e a introdução de novas técnicas ou formas de gestão.

A LOAS representa ainda uma mudança fundamental na concepção de

Assistência Social, como política de seguridade social, concentrando-se no caráter

de política de Proteção Social, articulada a outras políticas voltadas a garantia de

direitos e de condições dignas de vida.

Segundo Di Giovanni (2004) entende-se por Proteção Social.

As formas institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger

parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas

vicissitudes da vida natural ou social tais como a velhice, a doença, o

infortúnio, as privações (GIOVANNI, 2004, p. 10).

A nova Política Nacional de Assistência Social (PNAS), destaca que a

Proteção Social deve garantir as seguintes seguranças: segurança de sobrevivência

(de rendimento e de autonomia), de acolhida, de convívio ou vivência familiar.

A segurança de rendimentos não significa compensação do valor do

salário mínimo inadequado, mas a garantia de que todos tenham uma forma

monetária de garantir sua sobrevivência. É o caso de pessoas com deficiência,

idosos, desempregados, famílias desprovidas das condições básicas, para sua

reprodução social.

A segurança de acolhida opera com a provisão de necessidades

humanas a começar pelo direito a alimentação, ao vestuário e ao abrigo. A provisão

dessas necessidades, pressupõe a conquista da autonomia do usuário, mas

entende que alguns indivíduos pelas próprias peculiaridades que vivenciam, não

conquistem tal autonomia.

A segurança da vivência familiar ou segurança do convívio é outra

necessidade a ser preenchida pela Política de Assistência Social, em sua missão de

efetivar a proteção social.

Sposati (2007) chama a atenção para a necessidade de se compreender

que a ação da política de assistência social está no campo da proteção social, mas,

toda proteção social não é campo da assistência social. Em sua lógica de raciocínio,

a autora sugere ainda:

A concepção de proteção social alarga o campo da assistência social pelo

próprio significado preventivo que contém a idéia de proteção. Estar

protegido significa ter forças próprias ou de terceiros, que impeçam que

alguma agressão/ precarização / privação venha a ocorrer, deteriorando

uma dada condição. Porém, estar protegido não é uma condição inata, ela é

adquirida não como mera mercadoria mas pelo desenvolvimento de

capacidades e possibilidade. No caso ter proteção e/ou estar protegido, não

significa meramente portar algo, mas ter uma capacidade de enfrentamento

e resistência (SPOSATI, 2007, p. 17).

As proteções afiançadas pela Assistência Social organizam-se em duas

dimensões: a Proteção Social Básica e Proteção Social Especial de média e alta

complexidade.

A proteção social básica objetiva prevenir situações de risco, por meio do

desenvolvimento de potencialidade e aquisições e o fortalecimento de vínculos

familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de

vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação e/ou fragilização de vínculos

afetivos relacionais e de pertencimento social.

Dentre os programas de proteção social básica em desenvolvimento no

País, destaca-se o Benefício de Prestação Continuada (BPC). Constitui-se uma

garantia de renda básica no valor de 1 (um) salário mínimo, como direito

estabelecido pela Constituição Federal e regulamentado pela LOAS, dirigido às

pessoas com deficiência e aos idosos a partir de 65 anos de idade, observado, para

acesso, o critério de renda previsto na Lei. Tal direito à renda se constitui como

efetiva provisão, que traduzem o princípio da certeza na assistência social, como

política não contributiva de responsabilidade do Estado. Trata-se de prestação direta

de competência do Governo Federal, presente em todos os municípios.

Outra estratégia de garantia da proteção social, se organiza através da

concessão de benefícios eventuais, tratado no artigo 22 da LOAS. Tais benefícios se

traduzem como provisões gratuitas implementadas em espécie ou em pecúnia,

visando cobrir necessidades temporárias, em geral relacionadas ao ciclo de vida, ou

incertezas que representam perdas e danos. São ofertados em todos os municípios

com recursos próprios ou da esfera estadual, que deverão ser regulamentados

mediante definição de critérios e prazos.

De acordo com a nova Política Nacional de Assistência Social, os serviços

de proteção social básica devem ser executados de forma direta nos Centros de

Referência da Assistência Social (CRAS), e em outras unidades básicas e públicas

de assistência social, bem como de forma indireta nas entidades e organizações de

assistência social da área de abrangência dos CRAS.

São considerados serviços de proteção social básica de Assistência

Social, aqueles que potencializam a família como unidade de referência,

fortalecendo seus vínculos internos e externos de solidariedade através do

protagônimo de seus membros, tais como: Programas de atenção integral à família;

Programas de inclusão produtiva e Projetos de enfrentamento à pobreza; Centros de

convivência para idosos; Serviços para defesa dos direitos de crianças, de zero a 6

anos; Serviços sócio-educativos para crianças, adolescentes e jovens na faixa etária

de 6 a 24 anos; Programas de incentivo ao protagonismo juvenil e centros de

informação e educação para o trabalho, voltados para jovens e adultos.

A proteção social especial é a modalidade de atendimento assistencial

destinado a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e

social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e/ou, psíquicos, abuso

sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas;

situação de rua, trabalho infantil, entre outros.

Os serviços de proteção social especial relacionam-se com o sistema de

garantia de direitos exigindo, muitas vezes, uma gestão mais complexa e

compartilhada com o Poder Judiciário, Ministério Público e outros órgãos e ações

governamentais. Destacam-se,dentre eles o Programa de Erradicação do Trabalho

Infantil (PETI e o Programa de Combate à Exploração Sexual de Crianças e

Adolescentes.

A proteção social de média complexidade envolve a prestação de serviços

destinados a indivíduos e famílias, que tiveram seus direitos violados. São

executados através de serviços de orientação e apoio sócio-familiar, plantão socia,

abordagem de rua, cuidado no domicílio, serviço de habilitação e reabilitação de

pessoas com deficiência e medidas sócio-educativas em meio aberto (Prestação de

Serviços a Comunidade (PSC) e Liberdade Assistida (LA).

A proteção social especial de alta complexidade pressupõe a execução

de serviços de atenção integral (moradia, alimentação, higienização e trabalho

protegido para famílias e indivíduos que se encontram sem referências e/ou em

situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e/ou

comunitário, tais como: Atendimento Integral Institucional, Casa Lar, República,

Casa de Passagem, Albergue, Família Substituta, Família Acolhedora, Medidas

Sócio-educativas Restritivas e Privadas de Liberdade (semiliberdade, internação

provisória e sentenciada) e trabalho protegido).

As ações de proteção social básica e/ou especial devem organizar-se

conforme modelo de gestão definido pelo Sistema Único de Assistência Social

(SUAS). No atual contexto histórico, o Governo do Estado do Ceará, através da

Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS), mobiliza técnicos e

instâncias representativas da sociedade (Conselho Estadual de Assistência Social –

CEAS; Comissão Intergestora Bipartite – CIB e Colegiado Estadual de Gestores

Municipais – COEGEMAS) na perspectiva de pactuar o aprimoramento da gestão da

Política de Assistência Social, com base nas referências em destaque na nova

Norma Operacional Básica (NOB – 2005), onde os serviços sócio-assistenciais se

complementam nas dimensões de vigilância social; Proteção Social e Defesa Social

e Institucional.

Vale concluir essa abordagem lembrando as cinco afirmações de

Sposati, sobre proteção social no campo dos direitos sócio-assistenciais:

... é plenamente apropriado referir o campo da política de assistência social

à proteção social e não como tradicionalmente ao socorro, amparo, ajuda e

apoio... a assistência social possui dois campos: o da proteção social e o do

amparo/ apoio explicitamente estabelecido na Constituição de 1988... a

concepção de proteção social traz a necessidade de ser inaugurado no

âmbito da assistência social a dimensão preventiva... o campo da proteção

social é mais abrangente do que de uma só política social e, principalmente

no caso brasileiro quando está constitucionalmente referido que previdência

social, assistência social e saúde compõem a seguridade social... é preciso

localizar as particularidades das proteções sociais que competem à

assistência social (SPOSATI, 2007, p. 17).

Essas cinco afirmações colocam novos desafios para gestores, técnicos,

conselheiros e usuários da Política de Assistência Social, no Brasil. Remetem à

compreensão dos limites e possibilidades.da assistência social como política pública

para a garantia de direitos. Tal dimensão, embora universalizante , comporta limites

operacionais o que não concorre para restringir a proteção social, que “por direito”

deve ser garantida por outras vias.

Sem a pretensão de esgotar todas as dimensões que os três temas

debatidos nesta primeira parte ensejam, esta pesquisa desloca-se para outros

debates, desta feita em torno dos conceitos de descentralização, controle social e

participação, aqui compreendidos como eixos fundantes para a implementação da

Política de Assistência Social.

3 DESCENTRALIZAÇÃO, CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAÇÃO:

EIXOS FUNDANTES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA

POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, NO

ÂMBITO LOCAL.

A escolha da temática desta parte, baseia-se no reconhecimento de que o

exame da problemática delineada neste estudo, exige o desvendar conceitual das

categorias “descentralização”, “controle social” e “participação”, compreendidas

como eixos fundantes essenciais para o desvelamento das questões manifestas na

dinâmica operacional da Política de Assistência Social, no atual contexto histórico.

Vale destacar que esses conceitos se apresentam de modo isolado, tão somente

para satisfazer a um requisito metodológico facilitador da compreensão da matéria

em debate, mas, na essência, eles se articulam entre si numa correspondência

dinâmica, difícil de balizar onde começam ou terminam, pelo próprio embricamento

que suas práticas ensejam.

3.1 Capacitar para descentralizar e controlar: um projeto em curso

Situar a descentralização como diretriz para viabilizar a efetivação do

Sistema Único da Política de Assistência Social, no Brasil, remete a importância de

se resgatar o histórico do município, no contexto brasileiro.

Tendo sua origem ancorada na Roma Antiga, o município se caracteriza

como a forma pela qual as comunidades organizam o governo e o poder local.

(LOPES, 1996, p.30).

A idéia de município vem atravessando longo processo histórico e

conseqüentes transformações. No Brasil, essa idéia foi experimentada inicialmente

pelos colonizadores portugueses, por meio da estruturação de conselhos, que se

efetivavam através da participação representativa dos colonos.

Esse modelo foi mantido até o século XVII, quando a Lei da Metrópole

restringiu a participação das camadas populares, excluindo-as do acesso ao

Conselho, pois suas manifestações eram entendidas como abusivas. Essa tendência

de impedir a participação das camadas populares foi gradativamente aprofundando-

se com o passar do tempo, e para restringi-la, novos mecanismos e estratégias

passaram a ser adotadas.

A história brasileira mais recente, inaugurada com o fim do Estado Novo e

conseqüente queda de Vargas, em 1945, ampliou liberdades político-democráticas e

fortaleceu a gestão municipal através da Constituição de 1946 que, em seu art. 15,

determinava a obrigatoriedade da União de repassar aos Estados, Distrito Federal e

Municípios, proporcionalmente à sua superfície, população, produção e ao seu

consumo, o percentual de 60% da renda de impostos que lhe competia decretar.

Essa realidade prevaleceu até o golpe militar de 1964, cujo regime ditatorial anulou a

Constituição de 1946, e deliberou que a União se apropriasse de mais da metade

dos recursos nacionais arrecadados, colocando estados e municípios em situação

de subalternidade e dependência.

A partir da eleição de Tancredo Neves, pelo Colégio Eleitoral em 1985,

tomou corpo um movimento pela recuperação do poder político e econômico dos

municípios brasileiros. Essa tendência ganhou ruas e praças, tornando-se elemento

de plataforma política, sendo comum afirmativas do tipo: “as pessoas vivem nos

municípios. Estado e União são meras abstrações”.

Esse discurso favoreceu a eleição de vários governantes adeptos de

movimentos como a Frente Municipalista, cujos esforços conseguiram reabilitar os

municípios, recuperando-lhes na forma da lei a autonomia político-administrativa e

econômica. A Constituição de 1988 encerra um período de dependência municipal e

devolve aos municípios as prerrogativas e recursos perdidos durante o tempo da

ditadura.

No discurso dos municipalistas está presente a defesa do poder local

como o agente que, estando mais próximo da população, têm mais possibilidade de

conhecer a realidade do povo, suas aspirações, reclamos, necessidades e de,

agilmente, encaminhar soluções.

Mesmo estando legalmente amparada e apesar de contar com inúmeros

adeptos, a efetivação do processo de descentralização político-administrativa, no

que se refere mais especificamente à política de assistência social no Brasil, vem

enfrentando alguns obstáculos, dificilmente assumidos e declarados, mas

essencialmente mantidos em arranjos políticos-institucionais centralizadores. Assim,

as tentativas de democratização via partilha de poder, competência e recursos entre

as três esferas de governo, esbarram num conjunto velado de forças e frentes de

resistências. Desse modo, a descentralização vem sendo ao mesmo tempo

discursada por um lado e controlada por outro.

É importante que se tenha clareza de que a descentralização político-

administrativa da Assistência Social, pela via da consolidação de instrumentos

gerenciais viabilizadores da autonomia do poder local, ainda se mostra como

desafios, constituindo-se de processo gradual de conquistas o que envolve a

implementação de estratégias capazes de consolidar possibilidades do pleno êxito.

Pensar esse processo, remete a reconhecer seus limites e potencialidades a

despeito das deficiências e fragilidades locais, em relação às resistências veladas do

poder central da União e do Estado.

Vale aqui destacar o pensamento de Beretta e Martins (2004), sobre a

descentralização político-administrativa da assistência social no Brasil.

As prerrogativas da Constituição Federal de 1988, e a normatização das

ações sociais a partir de 1993, com a promulgação da Lei Orgânica da

Assistência Social (LOAS), redesenharam o sistema de proteção social

brasileiro no que se refere a descentralização política e administrativa das

políticas sociais, iniciando uma grande discussão acerca da atuação e

natureza do Estado e caminhos para a efetivação das propostas de

municipalização, bem como a transferência de competências, funções,

responsabilidades e destinação de recursos federais e estaduais, para as

esferas municipais de governo (BERETTA; MARTINS, 2004, p.65).

A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), mais do que um texto legal,

produzido para expressar a concepção e garantia de direitos, exige, para sua

materialização, mudanças significativas orientadas para a introdução de novas

técnicas e formas de gestão.

A implementação da LOAS em suas mais recentes postulações

manifestas na criação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) coloca, como

demanda essencial a sua consolidação que se instaure em nível nacional amplos

debates e divulgação de forma que se garanta uma apropriação de seu

conhecimento, pelas mais diversas camadas e extratos populacionais.

Analisando a reforma do Estado brasileiro, Arretche (2000), destaca uma

recuperação tanto das bases federativas do Estado como um impacto sobre a

reconfiguração do modelo nacional de prestação dos serviços sociais.

As eleições diretas em todos os níveis de governo, a descentralização fiscal

e os municípios redefinidos como entes da federação autônomos pela

Constituição de 1988, trouxeram conseqüências profundas nas relações

Intergovernamentais no Brasil (ARRETCHE, 2000, p.56).

Os estudos de Arretche (2000), sobre a descentralização do Brasil,

apontam duas conseqüências básicas: a primeira destaca a criação do Estado

federativo, cuja efetivação pressupõe transferência de competências, o que requer

uma adesão para os que se destinam. Cada administração passa a ser autônoma,

sem a subordinação ao governo federal. Governadores e prefeitos definem idéias e

programas em seu território de ação. A segunda conseqüência se expressa na

transferência de responsabilidades identificada por Arretche (2000), como “barganha

federativa”, isto é, cada nível de governo tenta transferir à outra administração o

custo político, reservando para si os benefícios derivados da condição de gestão

descentralizada.

A descentralização no Brasil não se resume ao aspecto fiscal, mas

evidencia necessidades estratégicas de indução e incentivo face às desigualdades

regionais e as insuficiências locais.

Nos limites desta pesquisa, considera-se que descentralizar significa para

o campo da Política de Assistência Social, implementar condições essenciais para o

exercício da gestão social pelo município. Nessa lógica, descentralizar é sinônimo de

municipalizar. O município torna-se instância legítima, onde se verificam os

problemas e a necessidade de equacionamento dos impasses, vivenciados no

cotidiano da população.

É somente nesta esfera do município que a indignação cidadã pode, além

de se expressar, obter respostas, somente nesta esfera a cultura da

subalternidade, a submissão aos ditames do ”senhor” pode mudar. Somente

nesta esfera a transparência das ações públicas locais pode ser conhecida,

exigida, alterada (JOVCHELOVITCH, 1995, p.8).

Tal compreensão remete ao entendimento de que a descentralização

político-administrativa, deverá ocorrer via municipalização das políticas públicas,

com conseqüente deslocamento do poder para o município.

A descentralização, compreendida como municipalização é portanto, a

passagem de serviços e encargos, que podem ser desenvolvidos mais

satisfatoriamente pelo poder público local. É a descentralização das ações político-

administrativas com adequada distribuição de poderes político e financeiro. Concorre

para a desburocratização, participação e ampliação das conquistas democráticas,

posto que, descentraliza o poder.

Por descentralização, Pereira (1996) entende o processo de redistribuição

de poder em duas principais direções: a) da esfera federal para estadual e a

municipal e b) do Estado para a sociedade. Em ambos os casos, prevê o

deslocamento dos espaços de planejamento e de tomada de decisão de uma

instância central para outras, intermediárias e locais, bem como dos recursos

materiais, humanos e financeiros, necessários ao exercício do poder nas diferentes

instâncias. É o fortalecimento e a autonomia relativa das esferas intermediárias e

locais e das instituições democráticas.

Fortalecer a autonomia das esferas intermediárias e locais, e das

instituições democráticas, pressupõe disseminar conhecimentos, enfim, capacitar

gestores técnicos e conselheiros para o exercício profissional. Requer a

implementação de uma política de recursos humanos, capaz de abranger as

condições concretas para a prática balizada nas concepções teóricas e legais, que

orientam a Política de Assistência Social, no país.

A idéia de “capacitar para organizar” revela-se estratégica, quando se

assume a opção pelo reconhecimento de que é necessário desvendar uma

concepção de desenvolvimento que ultrapasse a noção de que o crescimento

econômico em si mesmo, é capaz de promover desenvolvimento social.

O novo paradigma de desenvolvimento social pressupõe a

descentralização político–administrativa, como indutora. Por sua vez, os municípios

precisariam estar fortalecidos em suas capacidades de efetivar os determinantes

legais e burocráticos, derivados desse processo.

Para Augusto de Franco, destacado teórico brasileiro, os principais

ingredientes do desenvolvimento são: o capital humano, entendido principalmente

como capacidade de empreendedorismo, e capital social, entendido como confiança

reciprocidade e relações de cooperação (FRANCO, 2004, p.12).

Uma das mais recentes tendências no debate sobre desenvolvimento

social reconhece a “capacidade humana” como expressão de liberdade, isto é, a

própria capacidade que as pessoas têm para fazer uso das capacidades adquiridas.

Sen (2000).

Há evidências de que a municipalização e o desenvolvimento local, não

se promete sem investimento nas pessoas que habitam o município.

A tese de Sen (2000), em favor de uma visão mais ampla de

desenvolvimento, foi assumida pelo Programa das Nações Unidas (PNUD), ao

conceber o desenvolvimento humano como um processo, mediante o qual se

ampliam as oportunidades dos indivíduos, as liberdades política econômica e social

são valorizadas, tal como a possibilidade de ser criativo e produtivo, o respeitar-se a

si mesmo e o desfrutar da garantia de direitos humanos.

A concepção do PNUD, fundamentada na tese de SEN, destaca, não só a

“formação de capacidades”, mas, também o aspecto relativo ao uso que as pessoas

fazem das capacidades adquiridas.

Ao aplicar a metodologia para identificação do Índice de Desenvolvimento

Humano entre diferentes nações, o PNUD (1999, p. 129) constatou que o

desenvolvimento humano pressupõe ação pública deliberada e efetiva, que

possibilite às pessoas participarem do processo de desenvolvimento, e dele

beneficiar-se, para desenvolver suas capacidades individuais de modo mais criativo

e produtivo possível.

O apelo à participação e à descentralização está presente, nas mais

recentes recomendações do BID, PNUD, CEPAL e BIRD, numa perspectiva que de

responsabilizar o Estado, quanto a investimentos em capital humano e a previsão

dos serviços sociais básicos.

O informe de 1999 do Banco Mundial, destaca que o fracasso de bons

projetos voltados ao desenvolvimento, deveu-se a deficiência no campo político.

Revela ainda, que o processo de reforma da gestão pública tem menos possibilidade

de êxito quando as instituições públicas, e os governos são deficientes e

desqualificados, para promover o desenvolvimento de base local.

Tais referências concorrem para fundamentar o pressuposto de que o

processo de descentralização da política de Assistência Social, reivindica

investimentos na ampliação do capital humano, na dimensão territorial do município,

como condição determinante para o êxito da implementação do seu Sistema Único.

Descentralizar, portanto, não se resume à mera transferência de encargos

responsabilidades e competências funcionais, mas requer correspondente

redistribuição de poder e autonomia política.

Estudos de Sposati (2003), consideram que muito embora os avanços

alcançados até então para a implementação da LOAS, há muito ainda por fazer para

que, de fato, as bases de um processo descentralizado e participativo de gestão se

instale no Brasil, nesse campo de ação governamental. Entende que a consolidação

de conselhos, fundos, fóruns da sociedade civil, conferências locais, municipais,

estaduais e nacional são seguramente avanços que marcam uma ruptura com o

modelo patrimonial, pelo qual, o Estado brasileiro desenvolveu a assistência social

tradicionalmente, antes da promulgação da LOAS. Mas, quando se refere a

descentralização, a autora destaca: “o centralismo burocrático” ainda hegemoniza

esse processo de gestão, cuja municipalização “está mais para desejo, do que fato”.

Na atual sociedade brasileira, embora as leis tenham garantido aos

cidadãos direitos de primeiro mundo, na prática, esses direitos não ocorrem.

Exemplo claro disso, vem a ser a descentralização político-administrativa que não se

efetiva dentre outros motivos, por vir o Estado se comportando como único

protagonista econômico-social.

Buscando-se nos estudos de Jovchelovitch (1992), elementos para

análise da condição municipal, percebe-se a descentralização definida como efetiva

partilha do poder entre o Estado e as coletividades locais, implicando à autogestão.

Envolve uma definição da estrutura do poder no sistema governamental, que se

realiza pelo remanejamento de competências decisória e executiva, assim como dos

recursos financeiros necessários, para financiá-las. Tal concepção está alinhada ao

pensamento do BID, PNUD e Banco Mundial sobre a necessidade de investimento

em capital humano e social, como ao desenvolvimento local.

A descentralização e a municipalização – consolidação democrática –

estão intimamente ligadas à participação. Brandt: (2000) afirma que municipalização

sem participação das sociedades locais é suicídio, porque se transfere para as

prefeituras uma autonomia sem controle.

Há evidências de que não se pode cair no sonho da descentralização por

decreto. A descentralização envolve processo de transição, condição para

autonomia maior dos estados e municípios. Não significa uma mera transferência de

ações e serviços por meio de repasse de recursos. É muito mais ampla e pressupõe

exercício democrático. Envolve todos os cidadãos organizados e conscientes, ao

lado das entidades e instituições que devem assumir, co-participadamente, a

execução das ações em nível local.

Tomando-se ainda como referência estudos de Brandt (2000), observa-se

que a municipalização e a consolidação do poder local ainda são um desafio. É

processo e, como tal, deverá caminhar gradualmente, implantando estratégias que

garantam o seu êxito dadas as peculiaridades, as deficiências locais, as dificuldades

e resistências do poder central (União e Estado).

Entretanto, faz-se mister pensar este processo, conhecer suas

possibilidades e limites, ensejando o fortalecimento do poder local, pela via da

capacitação de seus recursos humanos, o que representa real contribuição para a

retomada da democracia e da cidadania no país.

Apesar de todos os esforços até então empreendidos no sentido do

fortalecimento do Sistema Único da Assistência Social no Brasil, a descentralização

político-administrativo permanece um desafio.

Quando se destaca a dimensão geográfica brasileira, os limites para o

alcance dos direitos sócio-assistenciais, dos povos que vivem em terras mais

longínquas dos grandes centros urbanos, são visíveis não somente pela distância

física, mas pelas peculiaridades regionais, seja no aspecto climático, cultural,

econômico ou político, que se articulam ao redor de seus contornos.

Diante da extensão geográfica nacional e, ao mesmo tempo do seu alto

grau de heterogeneidade e desigualdade socioterritorial, o processo de

descentralização político-administrativa da Assistência Social tem por desafio, a

articulação de meios, esforços e recursos capazes de ultrapassar o legalmente

instituído para o formalmente executado.

Pensar na política a partir do território, exige também um exercício de

revisita à história, ao cotidiano, ao universo cultural da população que vive

nesse território (...). A perspectiva da totalidade, de integração entre os

setores para uma efetiva ação pública... vontade política de fazer valer a

diversidade e a inter-relação das políticas locais (KOGA, 2003, p.25).

A descentralização compreendida sob o enfoque da realidade territorial

brasileira, afirma a necessidade da consolidação das práticas cotidianas, efetivadas

pela via de uma rede socioassistencial, cuja capilaridade seja potencializada para a

qualidade interventiva. Tal pressuposto exige a definição de balizas onde as

comunidades sejam compreendidas a partir da realidade que manifestam.

A Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2005) seguindo a trilha

da descentralização, caracteriza os municípios brasileiros de acordo com seu porte

demográfico, tomando por referência os indicadores socioterritoriais disponíveis, a

partir dos dados censitários do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE,

Censo 2000), com maior grau de desagregação territorial. Isto é, quanto maior a taxa

de densidade populacional, maior será a necessidade de considerar as diferenças e

desigualdades existentes entre os vários territórios de um município ou região. Com

base nessas referências, a PNAS, 2005 avança na caracterização dos municípios

como pequeno, médio e grande porte, e descreve suas peculiaridades nos seguintes

termos:

- Municípios de Pequeno Porte 1. Aqueles cuja população chega a 20.000

habitantes (até 5.000 famílias em média). Possuem forte presença da

população em zona rural, correspondendo a 45% da população total.

Necessitam de uma rede simplificada e reduzida de serviços de proteção

social básica, considerando-se que os níveis de coesão social, as

demandas potenciais e redes sócio-assistenciais, não justificam serviços

de natureza complexa. Nesses municípios a demanda por proteção

social especial não se mostra significativa, e, para casos isolados a

PNAS (2005) sugere a utilização dos serviços disponíveis na região.

- Municípios de Pequeno Porte 2. Neles, o contingente populacional varia

entre 20.001 até 50.000 habitantes (cerca de 5.000 a 10.000 famílias em

média). Mantêm as mesmas características dos municípios de Pequeno

Porte I, distinguindo-se destes na concentração populacional rural, que

corresponde a 30% de sua população total.

- Municípios de Médio Porte. Aqueles cuja população está entre 50.001 e

100.000 habitantes (cerca de 10.000 a 25.000 famílias). Demonstram

maior autonomia na estruturação de sua economia, sediam algumas

indústrias de transformação e contam com maior oferta de comércio e

serviços. Necessitam de uma rede mais ampla de serviços de

assistência social, particularmente na rede de proteção social básica, e,

eventualmente de proteção social especial, podendo manifestarem

demandas que justifiquem a implementação de serviços dessa natureza,

em seus territórios ou em seu entorno.

- Municípios de Grande Porte. Aqueles cuja população é de 101.000 até

900.000 habitantes (cerca de 25.000 a 250.000 famílias). São mais

complexos em sua estruturação econômica, pólos de regiões e sedes de

serviços mais especializados. Concentram mais oportunidades de

empregos, e oferecem maior diversificação de serviços públicos,

contando também com melhor infra-estrutura. Apresentam grande

demanda por serviços de diferentes áreas inerentes às políticas

públicas. Com tais características, demandam uma rede

socioassistencial mais complexa e diversificada, envolvendo além da

proteção social, serviços de proteção social especial, nos níveis de

média e alta complexidade.

- Metrópoles. Aqueles com mais de 900.000 habitantes (atingindo uma

média superior a 250.000 famílias, cada). Para além das características

dos municípios de grande porte, as metrópoles apresentam o agravante

dos chamados “ territórios de fronteira”, que significam zonas de limites

configurando as regiões metropolitanas e via de regra com forte

ausência de serviços do Estado.

A partir dessa classificação, a Política Nacional de Assistência Social,

pressupõe um processo de descentralização onde a Proteção Social Básica se faça

presente na totalidade dos municípios brasileiros, e, as ações de Proteção Social

Especial de média e alta complexidade, devem corresponder às necessidades dos

municípios de médio e grande porte e das metrópoles.

Sob essa classificação da base municipal, a PNAS-2005 idealizou o

Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), como unidade pública de base

territorial, com capacidade para atendimento até 1.000 famílias/ ano, tendo por

objetivo executar serviços de Proteção Social Básica, organizar e coordenar a rede

de serviços sociassistenciais, locais da política de assistência social.

Para ser contemplado com a partilha de recursos federais, os municípios

devem, por ordem de prioridade, aderir ao SUAS, e habilitar-se aos níveis de gestão

plena ou básica. A partilha de recursos considera, além desses requisitos a condição

do porte municipal, relacionada ao quantitativo de CRAS, na cobertura aos serviços

socioassistenciais, nas seguintes proporções:

Pequeno Porte 1. Mínimo 1 CRAS para até 2.500 famílias;

Pequeno Porte 2. Mínimo 1 CRAS para até 3.500 famílias

Médio Porte. Mínimo 2 CRAS, para até 5.000 famílias;

Grande Porte. Mínimo de 4 CRAS, para até 5.000 famílias;

Metrópoles. Mínimo de 8 CRAS, para até 5.000 famílias.

A Proteção Social Especial, se expressa em modalidade de atendimento

destinada a famílias e indivíduos em situação de risco pessoal e social, por

ocorrência de abandono, maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso de

substâncias psicoativas, cumprimento de medidas sócio-educativas, situação de rua,

trabalho infantil, dentre outras. Sua municipalização está pensada na PNAS/ NOB/

2005, sob a mesma lógica da Proteção Social Básica, diferindo desta justamente na

base da realidade com que em cada município, se delineiam as situações que

induzem a violação dos direitos, em especial entre as populações que vivenciam

situação de risco pessoal ou social.

A gestão dos serviços de Proteção Social Especial, requer estreita

interface com o sistema de garantia de direitos, exigindo via de regra o compartilhar

de responsabilidades do executivo com o poder judiciário e Ministério Público.

Além dos serviços de média e alta complexidade, a PNAS/ NOB (2005)

sugerem a implantação dos CREAS. Centros de Referência Especializados de

Assistência Social, com definição de critérios de partilha de recursos cujo

escalonamento segue critérios de priorização, em conformidade com a realidade

apresentada pelos municípios.

O Piso de Proteção Social Especial de Média Complexidade, concorre

para a manutenção dos CREAS, onde se desenvolvem serviços com maior área de

abrangência que os de Proteção Básica, e se operam na perspectiva do co-

financiamento e pela via do estabelecimento de critérios, que definem pisos de

transição e pisos fixos, para aporte de recursos destinados às ações de média e alta

complexidade.

Assim pensada, a descentralização supera gradativamente os impasses

denunciados pela inexistência de condições objetivas, para o município assumir a

gestão da Política de Assistência Social. Em termos de pensamento estratégico há

que se considerar amplas, as possibilidades de efetivação da gestão municipal. Em

se tratando das múltiplas dimensões que esse desafio apresenta, há que se

observar a persistência dos limites operacionais que ainda se manifestam no âmbito

do município.

3.2 A lógica do controle social

A expressão “controle social”, pressupõe compreensão diferenciada, a

depender do olhar que a ela é direcionado. Essa expressão tem sido empregada

tanto para designar o controle do Estado sobre a sociedade, quanto para referir-se

ao controle da sociedade sobre as ações do Estado. Tal como sugere Correia

(2005), a compreensão do termo “controle social” é diferenciada devido ao

entendimento da função do Estado e da extensão do seu poder, e/ou devido à forma

de como se concebe a sociedade civil.

A temática do controle social adquiriu relevância no Brasil, a partir da

década de 1980, acompanhando o rítmo do debate sobre o processo de

democratização, na perspectiva da institucionalização dos mecanismos de

participação nas políticas públicas, tendo adquirido legitimidade a partir da

Constituição Federal de 1988, e nas leis orgânicas posteriores.

Elegendo o conceito gramsciano de Estado, que se amplia com sua

função de manutenção do consenso de uma classe sobre a outra, através dos

aparelhos privados da sociedade civil, Correia (2005), situa o controle social nessa

relação, destacando por essa via, a disputa entre as classes para impor seus

interesses, e a condução do Estado em busca da hegemonia. Nessa lógica, o

controle social seria movido pelas contradições presentes na sociedade civil, ora

pendendo para a classe dominante, ora para as classes subalternas, dependendo

da correlação de forças entre elas.

Na perspectiva das classes subalternas, o controle social seria praticado

como estratégia facilitadora de acesso popular aos espaços de decisão política, na

busca da conquista de poder e formação, de consensos em torno de um projeto

contra- hegemônico. Em tal situação o Estado, dependendo da correlação de forças

que se estabelece, atende (ou não) as demandas populares.

A partir dessas experiências, emergem oportunidades de controle social

dessas camadas populacionais sobre a ação do Estado. Esse controle se fortalece

no campo de lutas de classes, na disputa pela imposição de suas demandas. O

poder desse controle social sobre o Estado vai depender da capacidade dos atores

sociais, em formar consensos para a hegemonia na defesa de seus projetos.

O conceito de hegemonia defendido por Gramsci (2000), refere-se ao

predomínio ideológico de valores e normas de uma classe sobre a outra. Esse

processo de formação de consensos se fortalece através dos aparelhos ideológicos,

que podem emergir da sociedade civil, num contraponto aos aparelhos ideológicos

do Estado. Segundo Carnoy (1990), hegemonia é a síntese de consentimento e

repressão. É nesse sentido que Gramsci contribui para o entendimento do controle

social nas relações que se estabelecem entre sociedade civil e Estado, ou vice

versa.

Em Gramsci (2000), a relação orgânica entre o Estado e a sociedade civil

se explica através do controle social que se manifesta na disputa entre classes, pela

hegemonia.

“... o controle social é contraditório ora é de uma classe, ora é de outra, está

balizado pela correlação de forças. Na perspectiva das classes subalternas

o controle social deve se dar no sentido destas controlarem as ações do

Estado, para que esse incorpore seus interesses, na medida que este tem

representado hegemonicamente os interesses da classe dominante”

(CORREIA, 2005, p.172).

As contribuições teóricas sobre o conceito de controle social na

perspectiva de Gramsci, se aplicam ao seu exercício pelos conselhos em geral e da

assistência social em particular, por se constituir como instância resultante de um

processo de democratização, inserido num movimento de constituição de uma

esfera pública, ampliada como extensão do Estado até a sociedade, o que se dá por

sua representação paritária.

Nas últimas décadas, generalizou-se a convicção de que os mecanismos

tradicionais de democracia representativa no Brasil, não se revelavam capazes de

corresponder às demandas sociais, cada vez mais abrangentes requerendo,

portanto, um repensar das práticas até então disseminadas.

No contexto do exercício democrático, os elos entre a sociedade política e

a sociedade civil, tornam-se cada vez mais necessários. Emerge o debate sobre as

relações entre democratização e representação dos interesses populares, na esfera

das decisões políticas.

O agravamento da questão social associado ao descrédito na ação

governamental, mobilizou a produção de idéias sobre a necessidade de alargamento

dos espaços, de formulação e gestão das políticas públicas, para inserir a

participação de novos atores sociais, no campo das decisões políticas.

As possibilidades de mudanças nesse cenário surgiram a partir da

conjuntura dos anos 80, quando em meio à crise social e aos esforços

democratizadores, propiciou-se novo cenário político aberto à perspectiva do

controle social das ações governamentais de modo legitimado pela avaliação oficial

de instâncias representativas da sociedade civil.

O momento de inflexão nessa trajetória foi a Constituição Federal de 1988,

que definiu instrumentos de participação da sociedade civil, na formulação e

no controle da gestão das políticas públicas. (RAICHELIS, 1998, p.21).

No campo da Assistência Social, esse mecanismo constitucional foi

configurado em termos operacionais pela LOAS (Lei Nº 8.742 de 7/12/93), com a

criação dos Conselhos de Assistência Social, nas três esferas governamentais.

Ao reconhecer a importância da criação dos Conselhos no âmbito da

Política de Assistência Social, vale considerar que tal iniciativa não se opera dentro

de uma arena pacífica e homogênea, pela própria condição representativa de

interesses antagônicos de seus atores, e dentre outros motivos pela dificuldade

cultural de rompimento com antigas posturas de subordinação.

Segundo Chiavenato (1999), a palavra controle pode assumir vários

significados. Em administração, o controle pode ser compreendido como função

restritiva e coercitiva. Assim compreendido, o controle assume conotações negativas

podendo ser interpretado como coerção, inibição ou manipulação. Em outra

perspectiva, a palavra controle é entendida como sistema automático de regulação.

Nesse sentido, o mecanismo de controle identifica possíveis desvios e

irregularidades e disponibiliza informações essenciais para o alcance dos objetivos e

metas desejadas. Enfim, a palavra controle assume o sentido de função

administrativa. É o controle como parte do processo gerencial de planejamento,

monitoramento e avaliação processual.

Com base nesses postulados, entende-se que o controle é inerente a

qualquer organização e a toda atividade, principalmente em se tratando de políticas

públicas, como é o caso da política de assistência social, cujo desempenho exige,

segundo seus estatutos contemporâneos, o compromisso do Estado na garantia dos

direito do cidadão, e de outro lado a participação da sociedade na formulação de

demandas, monitoramento dos resultados e avaliação do desempenho estatal.

A concepção do controle social formulado pela Constituição Federal de

1988 (art. 5º, inciso III), é compreendida como instrumento de efetivação da

participação popular no processo de gestão político-administrativa-financeira e

técnico-operativa, com caráter democrático e descentralizado.

Para efetivar-se, o controle social pressupõe além do envolvimento e

participação popular, o compromisso do Estado, com a criação e fortalecimento de

mecanismos operacionais e instâncias representativas da territorialidade nacional.

O significado político da ação dos Conselhos, no âmbito da Política de

Assistência Social, tem despertado posições críticas e questionadoras quanto a real

expressão e impacto da participação da sociedade civil nesses espaços.

A análise que se pretende formular sobre o controle social praticado sob a

responsabilidade dos Conselhos de Assistência Social, pode convergir para reduzir a

distância entre posições extremadas, que colocam no pólo das virtudes o

compromisso da sociedade civil, e no pólo oposto dos defeitos ou das maldades a

ineficiência do Estado, identificado como único responsável por todos os problemas

que afetam a sociedade.

Distante dessa visão dicotômica pretende-se refletir em torno dos limites e

possibilidades concretas para a consolidação dos Conselhos de Assistência Social,

como instâncias de Controle Social.

As reflexões desenvolvidas por Raichelis (1998), sobre ação dos

Conselhos de Assistência Social, apontam múltiplos desafios para a consolidação

dessas instâncias, tanto no campo governamental, quanto da sociedade civil. As

principais dificuldades percebidas pela autora concorrem para a identificação de um

duplo conflito. No campo governamental, prevalece a resistência à participação e

controle social por parte de atores representantes da sociedade civil. Do lado da

sociedade civil, a heterogeneidade dos atores e de suas concepções, práticas e

experiências geradoras de interesses divergentes, desafiando o consenso orientador

das decisões coletivas.

Mesmo compreendendo-se as dificuldades e impasses existentes para o

efetivo desempenho dos conselhos, em sua missão de controle social, não se pode

deixar de reconhecer, que na esfera da Política da Assistência Social, a criação dos

Conselhos, vem repercutindo positivamente na publicização dessa política, cujos

determinantes legais convergem para a definição de regras e critérios, além da

incorporação de mecanismos de acesso, garantia de direitos socioassistenciais, co-

financiamento, monitoramento, avaliação e transparência, dentre outros requisitos

para a consolidação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Importa, no

entanto, tentar identificar até que ponto os atores sociais, sejam representantes

governamentais, sejam integrantes da sociedade civil, estarão aptos ao exercício de

uma nova cultura política, expressa na prática do controle social.

Sobre a realidade organizacional dos Conselhos de Assistência Social no

País, a “Pesquisa de Informações Básicas Municipais”, desenvolvida pelo Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), com a colaboração do Ministério de

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão, com resultados publicados em 2005, identificou que dos 5.564

municípios, 5.497 possuem um Conselho, o que representa uma presença em

98,8% dos municípios brasileiros. No Ceará, a Pesquisa registra 184 conselhos

portanto, em 100% dos municípios cearenses os Conselhos Municipais da

Assistência Social estão implantados e em funcionamento.

Mesmo sem um maior aprofundamento para identificar características da

gestão desses Conselhos, no cumprimento de suas funções principalmente no que

se refere ao exercício do controle social da Política de Assistência Social, pode-se

ressaltar a validade do quantitativo dos atores diretamente envolvidos no processo

de formulação e gestão dessa política, o que já se constitui importante avanço,

mesmo sem maiores referências para a compreensão da qualidade do trabalho dos

conselheiros e seus impactos, para o aprimoramento da gestão da política de

assistência social.

Há que se destacar, no entanto, a compreensão de que para se evoluir na

construção de uma nova cultura política-institucional na área da Assistência Social, o

papel dos Conselhos no exercício do controle social, se mostra determinante desde

que seja orientado a superar práticas hegemonistas, expedientes de cooptação e

outros mecanismos de manipulação, presente tanto em atitudes governamentais,

quanto entre lideranças da sociedade civil.

Tal compreensão remete a destacar que o fortalecimento de relações

democráticas, entre estes e as instâncias governamentais estão relacionadas à

capacidade dos conselheiros, no aprimoramento e na conjugação de suas

habilidades em protestar contra injustiças e discriminações sociais, para reivindicar

pela ampliação de direitos e recursos destinados ao atendimento de demandas

sociais. É mister ainda, que os conselheiros se apropriem de propositividade, no

sentido de saber oferecer possíveis respostas aos problemas sociais, afirmando sua

capacidade de exercer com ética e competência sua missão de controle social.

As reflexões de Campos (2007), sobre os limites e possibilidades do

controle social no âmbito da política de assistência social, se delineiam a partir da

hipótese de que esse conceito, entendido como conjunto de ações e práticas sócio-

políticas da sociedade civil, com vistas a influenciar nas agendas governamentais, a

fiscalizar a execução das atividades e a gestão dos recursos e a construir um novo

“Ethos” no âmbito da assistência social, é um desafio possível, mediante o

atendimento de duas pré-condições:

A existência dos governos democráticos e a presença de uma sociedade

civil organizada e motivada para o interesse público. A participação da

sociedade civil é um dos fundamentos desse modelo de assistência social, o

qual exige a constituição de conselhos (instâncias organizadas de forma

paritária entre governo e a sociedade civil) e investidas de prerrogativas

decisórias. Neste sentido, o papel da sociedade civil adquire proeminência,

posto que, a ela, por meio dos referidos conselhos, é assegurada a

competência legal para o exercício do controle social sobre as ações do

governo no campo assistencial da sua juridição (CAMPOS, 2007, p.99).

A partir da formulação dessa hipótese que se ancora em dois

pressupostos indissociáveis (democracia e participação), Campos (2007) considera

ainda que o exercício do controle social, contempla três dimensões distintas: a

política, a técnica e a ética.

A dimensão política do controle social se delineia no empoderamento da

sociedade civil, que passa a ser investida de prerrogativas para intervir

positivamente na agenda do governo. Sendo assim, do ponto de vista teórico, o

controle social se insere num processo democrático, onde a Política de Assistência

Social é objeto e têm objetivos de interesse público.

A efetivação dessa perspectiva pressupõe duas condicionalidades

interdependentes: de um lado o governante democrático, aberto e motivado a

compartilhar poder com a sociedade civil; do outro a existência de uma sociedade

civil politicamente ativa e motivada para a defesa dos interesses públicos.

A dimensão técnica do controle social é identificada por Campos (2007)

como “um conjunto de saberes, competências e habilidades, para o exercício da

fiscalização sobre as ações governamentais”. Destaca a importância do

acompanhamento da gestão dos recursos financeiros, da avaliação da qualidade

dos serviços prestados e de seus impactos na vida dos usuários da política.

A competência técnica mostra-se essencial ao exercício do controle

social. Os atores sociais responsáveis por essa tarefa, devem ser dotados de

conhecimentos específicos nas áreas de administração, contabilidade e avaliação de

políticas públicas, cujos conteúdos autorizem recomendações e deliberações

pertinentes.

A dimensão ética do controle é delineada por Campos (2007), sob a

perspectiva de ações capazes de reduzir desigualdades e promover justiça social.

Para balizar sua noção de ética no exercício do controle social, o autor recorre ao

pressuposto da “responsabilidade moral”, que nenhum governo sério deve abdicar, e

do geral, a sociedade civil não pode prescindir. Nessa lógica, o exercício do controle

social em sua dimensão ética remete para o compromisso do Estado e da sociedade

civil com a construção da cidadania dos usuários, o que se afirma no

reconhecimento e efetivação plena dos direitos civis, políticos e social, no esteio da

liberdade, igualdade de oportunidades e pertencimento à sociedade.

Diante de tais pressupostos, Correia (2005) elenca três limites para o

exercício do controle social no campo da política de assistência social, quais sejam:

a baixa adesão governamental, a frágil representatividade da sociedade civil e a

insuficiência dos instrumentos legais, disponíveis para esse fim.

A baixa adesão governamental se manifesta na predominância de

posturas de gestores centralizadores, autoritários, pouco atentos a probidades

administrativa, pouco abertos ao diálogo com seus discordantes.

Indiferentes as determinantes legais, que primam pela gestão

democrática, persiste no cenário nacional comportamentos negligentes no trato da

gestão pública. Quando se trata da política de assistência social, muitos são os que

insistem em preservar prática tradicionalista que, na compreensão de Correia

(2005), desdenha dos direitos sociais, tenta desqualificar politicamente o campo

assistencial, não reconhecendo sua relevância civilizatória. “Esse estilo de

comportamento gerencial não viabiliza o exercício do controle social”. Quando muito,

deixa transparecer as manobras políticas, forjadas justamente para contradizer a via

da legalidade.

Outro obstáculos apontado por Correia (2005), para o exercício do

controle social, consiste da inexistência, nos conselhos, “de um quadro de

profissionais habilitados e politicamente independentes, do Poder Executivo”. Tal

constatação evidência em si todos os impasses para a efetivação das

responsabilidades formais, atribuídas aos conselheiros. Desqualificados

profissionalmente e comprometidos politicamente com gestores públicos, vivenciam

o teatro ao “faz de conta”, e ainda se revestem da figura de “conselheiros”, para

deliberar em função do que não sabem ou daquilo que mesmo sabendo, não se

sentem na condição de contradizer ou negar.

Além dos argumentos já elencados, vale destacar ainda como impasse ao

exercício do controle social, a frágil representação da sociedade civil. Tal,

consideração está fundamentada no comportamento das organizações não

governamentais, que se prestam à mera execução de serviços assistenciais.

Um número expressivo delas tem o seu funcionamento e a sua vida social

condicionados ao repasse de recursos financeiros, conveniados com entes

governamentais... É desta base organizativa que são eleitas as

representações da sociedade civil, para comporem os Conselhos de

Assistência Social, nos três níveis de governo (CAMPOS, 2007, p. 102).

Os Conselhos, assim constituídos, se transformam em arenas

despolitizadas, onde os figurantes, investidos da função de conselheiros, advogam

em causa própria, em detrimento dos interesses coletivos. Assim, arquitetados, em

que medida seus atores desempenham o exercício do controle social?

Parece óbvio que em tais circunstâncias, não se exercita controle, mas

uma formalidade burocrática ensaiada para corresponder a exigências legais. Os

conselheiros, “falam e votam pelos usuários, mas não os representam efetivamente”

(ibid, 2007, p. 102).

Os usuários, por sua vez, canalizam suas energias nas lutas cotidianas

pela sobrevivência, e, desconhecem o emaranhado do jogo político praticado por

aqueles que se autodelegam como representantes de seus interesses.

Outro limite ao exercício do controle social pelos Conselhos, está na

fragilidade dos instrumentos legais, disponíveis para este fim. Na análise de Campos

(2007), alguns aspectos são elencados, a saber:

As deliberações dos conselhos não têm poder vinculativo, ou seja, não

dispõem de força legal para abrigar o governo a cumprí-las (...) a legislação

em vigor não estabelece faltas ou negligências; (...) a composição paritaria

dos Conselhos, entre governo e sociedade civil, tende a minimizar as

chances da sociedade, para aprovar matérias contrárias aos interesses

governantes” (CAMPOS, 2007, p. 103).

Pelo exposto, pode-se inferir que a persistência dos limites e impasses

aqui destacados, comprometem a viabilidade de um projeto civilizatório orientado

pelos valores da democracia, da justiça social e da emancipação humana, sem o

firme propósito do controle social, distancia-se o horizonte da política de assistência

social, exercitada pela via da garantia de direitos.

3.3 A participação como estratégia para legitimar a sociedade política

No curso das mudanças verificadas nas relações sociais, econômicas,

geopolíticas, científicas e tecnológicas, as organizações (públicas e/ou privadas), se

encontram diante de um cenário que abre perspectivas inusitadas.

McLagan e Nel (2000), referem-se aos dias contemporâneos, como uma

nova era da participação, elevando esse conceito ao nível da opção social e

filosófica, em seu desafio maior de emocionar e envolver pessoas.

(...) a era da participação demanda uma mudança no que pensamos ser.

Não somos fenômeno de causa e efeito (...) A crença de que podemos

construir uma mudança na organização do esforço humano, torna-se em si

mesma, uma interferência na participação (McLAGAN; NEL, 2000, p.14).

Nesse sentido, a caminhada rumo a participação organizacional autêntica,

exige a confrontação de crenças e a quebra de paradigmas sobre a natureza das

pessoas. Por muito tempo, transmitiu-se a noção de que as pessoas precisavam de

controle e liderança forte, de recompensa. Essa aprendizagem foi sedimentada

tradicionalmente por uma visão economista e mecânica, do comportamento humano.

Essa quebra de paradigma é, segundo McLagan; Nel (2000), a única

maneira de se emergir para a era da participação. Esses autores acreditam que os

sistemas humanos são, por natureza, auto organizados. Assim, cada unidade, cada

organização precisa determinar e escolher o próprio caminho, para promover

participação.

Essa compreensão é pactuada por Dowbor (1998), em seus estudos

,sobre a participação no âmbito governamental, nos seguintes termos:

(...) na visão tradicional, mais capacidade de governo deve implicar mais

poder em cima, no topo da pirâmide. Na sociedade que despontar para o

terceiro milênio, mais capacidade de governo significará maior capacidade

de gestão e decisão política, na própria base da sociedade (DOWBOR,

1998, P. 358).

Tradicionalmente, a forma autoritária do exercício do poder prevaleceu

desde os tempos mais remotos, até que insatisfeitas com essas práticas, as pessoas

começaram a organizar instituições políticas, sociais e econômicas.

Nos sistemas tradicionais de estilo autoritário, o poder e o direito eram

reservados para pequenos grupos, em detrimento do poder e do direito das grandes

massas. Foi assim, por exemplo, na sociedade feudal, até que em certo momento os

camponeses começaram a se organizar para a busca de autoproteção contra o

poder dos senhores feudais e invasores armados.

Uma característica muito visível nos sistemas autoritários, é que nele,

poucos pensam, ou expressam seus pensamentos; poucos são sujeitos de direitos,

ou esses lhes são concedidos formalmente, mas lhes são negados na prática; a

maioria cumpre ordens, sem questioná-las, ou quando questionam são punidos ou

vistos com indiferença; não se rebelam contra a opressão, mas a ela se submetem.

Historicamente, em diferentes sociedades e distintos momentos, os

caminhos empreendidos rumo às lutas por espaços de participação popular, nem

sempre alcançaram o êxito desejado.

A idéia de participação no campo da gestão pública, vem adquirindo

maior visibilidade, a partir das duas últimas décadas do século XX, em todo o

mundo. Essa idéia vem se consolidando e expressa avanços democráticos pela via

da progressiva abertura à participação popular.

Até bem pouco tempo, prevalecia entre representantes governamentais a

convicção de que a participação, efetivada pela via dos mecanismos de consulta

popular, negociação e formulação de consensos, poderia interferir contra o

crescimento econômico, por dificultar a tomada de decisões rápidas, prolongando

indevidamente o tempo de formulação e implementação das políticas.

Gradativamente, esse pensamento foi se transformando a tal ponto, que

os processos participativos converteram-se em condições estratégicas, para

viabilizar o desenvolvimento sustentável e a formulação de políticas, principalmente

na área social.

Estudo desenvolvido por Nogueira (2004), discute a aceitação

generalizada da gestão participativa. As considerações que se seguem

acompanham as reflexões desse autor.

O novo “status” adquirido pela participação no campo da gestão pública

corresponde, não apenas, nem principalmente a uma mudança política e

teórico-ideológica, mas antes de tudo às exigências da modernidade

radicalizada e da globalização capitalista (NOGUEIRA, 2004, p. 121).

Ao sugerir esse argumento, Nogueira se reporta aos episódios verificados

nas últimas décadas, quando a sociedade passou a manifestar sua insatisfação com

a gestão pública. Tal insatisfação se justifica pela má qualidade dos serviços

públicos e sua superação pressupõe que o usuário encontre ao seu dispor um

servidor dotado de isenção, impessoalidade, presteza técnico-normativa, agilidade,

iniciativa e criatividade, características exigidas ao gerente moderno.

As pressões da sociedade por uma gestão pública eficiente, decorrem do

aprofundamento do processo de democratização das mudanças culturais, da

reestruturação produtiva e de outros fatores, que repercutem na dinâmica funcional e

social, portanto no plano da organização dos interesses da sociedade civil.

Outra pressão inferida à gestão pública, deriva da ação combinada entre

o mercado e o Estado, “duas entidades contraditórias que se completam e se

repelem o tempo todo” (Idem, 2004, p. 124). À medida que o mercado avança na

realização de serviços que supostamente deveriam ser garantidos pelo Estado,

(educação, saúde, segurança, etc), ele próprio estabelece mecanismos de proteção

social que não correspondem aos interesses da sociedade.

Extensa literatura Castells, 1999; Habermas, 2001; Ianni, 1996; Santos,

2000, reconhece o enfraquecimento do Estado, no contexto da liberação do

mercado provocado pelo processo de globalização da economia, e nessa lógica,

“Estados fracos não podem produzir governos fortes” (NOGUEIRA, 2004 p. 125).

Diante de tais impasses, diferentes instâncias governamentais são

levadas a agir sob pressão social. Trata-se do movimento identificado por Nogueira,

(2004) como “cerco aos governos” através do qual, quatro grandes fontes geradoras

de pressão transitam e agem em favor de suas demandas, reivindicações e

interesses: sociedade civil, mercado, transnacional e subnacional. Essas forças se

articulam e pressionam o governo a responder favoravelmente aos seus anseios.

As pressões ao governo oferecem ao mesmo tempo situações de risco e

de oportunidades.

O cerco subnacional (governos estaduais e municipais pressionando o

governo federal), se exerce a partir de influências territorialmente diferenciadas,

mas, o Estado ou município sofrem as mesmas pressões que sufocam o Governo

Federal, pela via transnacional emitida por blocos e acordos multilaterais

(MERCOSUL, FMI, Comunidade Européia, etc).

Por sua vez, as pressões exercidas contra o governo pelo mercado e

sociedade civil, agem por motivos dinâmicos diferentes, ainda que contraditórios, o

mercado com o foco no lucro e a sociedade civil com o olhar voltado para a

afirmação de seus interesses, valores e direitos.

Para cada campo de força (subnacional, transnacional, mercado e

sociedade civil) o governo lança mão de diferentes estratégias para emitir respostas.

A participação das pressões transnacionais são respondidas pela

abertura econômica e criação de mecanismos protecionistas, para atenuar a força

reivindicatória desse movimento.

Aos ataques subnacionais, o governo responde através da

descentralização político-administrativa. Se, por um lado a municipalização garante

abertura à participação popular, por outro, gera constrangimentos:

A tentativa de Estado reafirmar seu poder na arena global pelo

desenvolvimento de Instituições supranacionais, acaba comprometendo

ainda mais sua soberania. E, os esforços do Estado para restaurar sua

legitimidade por meio da descentralização do poder administrativo,

delegando-o a esferas regionais e locais, estimulam as tendências

centrífugas ao trazer os cidadãos para a órbita do governo, aumentando,

porém, a indiferença destes em relação ao Estado – Nação (CASTELLS,

1999, p. 278).

O processo de descentralização político-administrativa analisado sob esse

prisma, contribui para ampliar espaços de participação popular ao mesmo tempo em

que reduz a soberania do Estado–Nação, concorrendo para que este passe a

compartilhar decisões e afirmar sua soberania de estilo compartilhada.

Para responder às pressões do mercado, o Estado tem fomentado o

processo de privatizações. Essa resposta tem correspondido a efeitos antagônicos,

onde o dever do Estado de provedor de serviços públicos é transferido para a

iniciativa privada concorrendo para uma série de constrangimentos.

Às pressões da sociedade civil, o Estado responde com a participação.

Essa decisão, no entender de Nogueira (2004), terminou por reduzir a força ou

capacidade de coordenação dos governos, ainda que nem sempre de modo

negativo. “A participação tornou-se, ao mesmo tempo, uma demanda social e uma

resposta governamental” (NOGUEIRA, 2004, p. 129).

O tema participação, comporta forte conteúdo ideológico, portanto,

diferentes conceitos e definições.

A rigor, ainda que nem toda participação seja imediatamente política, não

há participação que não se oriente por algum tipo de relação com o poder, –

tanto com o poder de outros atores quanto com o de determinados centros

organizacionais e decisórios (NOGUEIRA, 2004, p. 129).

A participação comporta um componente de ordem psicológica. Quem

participa, procura projetar-se como sujeito que admite e sustenta seus próprios

valores, interesses, aspirações e se reconhece como sujeito de direitos. Sob essa

compreensão de si próprio, constrói sua identidade e passa agir movido por seus

ideais.

Tomando por base o mundo contemporâneo, Nogueira (2004), identifica

quatro grandes modalidades de participação que, em sua opinião coexistem e se

combinam de diferentes maneiras, e, em conformidade com as circunstâncias

histórico-sociais, e expressam diferentes graus de consciência política: participação

assistencialista, participação corporativa; participação eleitoral e participação

política.

A participação assistencialista é, segundo Nogueira, uma atividade

universal. Corresponde à natureza gregária humana, portanto, verifica-se em todas

as épocas da história e em todas as sociedades. Mostra-se particularmente

relevante entre segmentos sociais empobrecidos, funcionando como estratégia de

sobrevivência, e, se expressa na prática de auxílio mútuo e de mutirão ao lado de

ações filantrópicas, para otimizar recursos, neutralizar conflitos ou resolver

problemas.

Antes do Estado afirmar os direitos de cidadania, a participação de estilo

assistencialista era prática comum. Essa modalidade tende a predominar em

comunidades destituídas de maturidade e organicidade dos seus grupos sociais, ou

entre aquelas de menor consciência política coletiva.

A participação corporativa se afirma quando exercitada em defesa de

interesses específicos de determinados grupos sociais ou de categorias

profissionais. Trata-se, segundo Nogueira (2004), de uma participação fechada em

si, tendo sido essa a modalidade que originou o sindicalismo moderno.

Em comum, a participação assistencialista e a participação corporativa

acumulam o estilo universal. Ambas interpenetram-se, porque estão articuladas

intimamente aos problemas existenciais imediatos, práticos, e quase sempre

voltados para questões de sobrevivência, com forte componente econômico. Na

concepção de Nogueira, esses estilos integram uma dimensão “pré-política”, mas

nem por isso irrelevante, negativa ou inferior. Através delas, pessoas e grupos se

reconhecem pela necessidade de união, em torno da defesa ou negociação de seus

interesses. Por essa via, o associativismo adquire seus contornos e se lança para

além dos interesses meramente assistencialistas ou corporativos.

A participação eleitoral, conforme descrita por Nogueira (2004), projeta-se

para o campo político, porque não se limita à defesa de interesses particulares, mas

interfere diretamente na governabilidade e repercute em toda coletividade. Nela se

pode observar, consciência mais clara do poder político. Sob essa dimensão, os

atores sociais se reconhecem e se manifestam não somente em relação a seus

direitos individuais, mas também em relação aos direitos coletivos de caráter político.

A participação eleitoral, porém, tem seus limites e não necessariamente leva

a uma reorganização sustentada do Estado ou do poder político... Está

muito condicionada por atos e escolhas individuais, particulares, operando

de modo muitas vezes episódico, flutuante, despojado de estratégias ou de

cálculos de longo prazo... Por mais que os rumos políticos de um país

democrático resultem do voto, tal método de combinar preferências, termina

por limitar o envolvimento do cidadão (NOGUEIRA, 2004, p. 132).

O autor não superestima a participação eleitoral. Argumenta que sem a

definição dos critérios do sufrágio, o caráter do eleitorado, quem pode eleger e ser

eleito, a participação eleitoral pode não ser legítima. Os critérios eleitorais

comportam concepções que determinam a política, o estilo de vida e a capacidade

eleitoral de cada sociedade. O simples ato de votar é em maior ou menor medida,

uma forma política de participação.

A participação política, conforme compreendida por Nogueira (2004)

“complementa e supera” tanto a participação eleitoral, quanto a participação

corporativa. Ela expressa a “vontade geral” da sociedade. Através dela, indivíduos e

grupos interferem para fazer com que diferenças e interesses se explicitem numa

arena comum legalmente instituída e organizada, onde o poder se consolida e é

compartilhado. Essa participação dinamiza o exercício da cidadania.

No mundo contemporâneo, os grupos sociais mais politizados se

transformam em partidos. Lutam entre si e prevalecem uns sobre os outros fazendo

fluir “a hegemonia de um grupo social fundamental sobre uma série de outros grupos

subordinados” (GRAMSCI, 2000, p. 41).

Nas sociedades atuais, esses quatro tipos de participação:

assistencialista, corporativa, eleitoral e política, se articulam e desafiam a validade

da “representação, maior referência da democracia moderna” (NOGUEIRA, 2004, p.

134).

Sociedades pluralistas e complexas demonstram, nos últimos anos,

dificuldades de convivência com a democracia representativa. Nessas sociedades, a

solução dos conflitos sociais, passa a depender muito mais dos acordos entre as

grandes organizações do que da existência do bom governo.

A continuidade e o alargamento do processo de democratização levará a

sociedade a exigir sempre mais participação e presença ativa no próprio

teatro em que são tomadas as decisões. Aumentam assim, os espaços em

que os cidadãos exercem algum poder de voto ou de veto com o que se

altera o peso relativo da representação política (idem, 2004, p. 135).

A partir da complexificação dos problemas, suas soluções passam a exigir

sempre mais conhecimento especializado. Para equacioná-los, o Estado precisa de

técnicos com renomado saber em diferentes áreas. Assim, na medida em que o

cidadão pressiona por participação, pode ser barrado no terreno em que decisões

complexas exigem conhecimento aprimorado.

Por outra via, os avanços tecnológicos e de comunicação passam a afetar

pesadamente os mecanismos e valores da representação da governabilidade

democrática e do Estado. A política perde eficácia diante da velocidade com que a

informática produz informação e mobiliza opiniões divergentes.

Nesse novo cenário, a democracia representativa de conteúdo liberal, até

então hegemônica, tende a entrar em crise operacional.. A tensão entre democracia

representativa e democracia direta, se evidencia no conflito social contemporâneo.

Nesse cenário, a idéia de Nogueira (2004), se volta para sugerir que novos atores

irão instaurar uma disputa pelo significado da democracia participativa.

Tendo evoluído historicamente, a participação política esteve direcionada

a promover a participação da sociedade nas diferentes instâncias do Estado. Mas, a

democracia representativa, principalmente no aspecto da ação dos conselhos de

participação da sociedade, deu sinais de ineficiência. Diante desse impasse emergiu

o alerta de que a solução dos problemas econômicos e sociais não passaria por

esse modelo de representatividade, e os Conselhos, por sua fraca atuação, tal como

outros organismos do Estado passaram a ser considerados como dispensáveis.

A alternativa do republicanismo cívico ou comunitarismo republicano,

passou a ser discutida, demonstrando particular eficiência na crítica ao

individualismo liberal, que concorre para a democracia representativa, onde a

participação da sociedade não logrou o êxito almejado.

Independentemente de se avaliar a validade das postulações cívico-

republicanas e das críticas que tem sido a elas dirigidas, é inquestionável

que o comunitarismo ajudou a emprestar dignidade à participação e ao ideal

de democracia direta, contribuindo para reduzir a força argumentativa da

democracia representativa (NOGUEIRA, 2004, p. 137).

Apesar de todas as restrições e conflitos entre os diferentes estilos de

participação e suas influências sobre o Estado, Nogueira sugere que qualquer visão

competente interessada em interpretar a sociedade contemporânea e seus desafios,

não pode colocar a democracia direta e a democracia representativa em posições

antagônicas ou excludentes. Para ele, não existe incompatibilidade entre “cidadania

republicana” e “democracia moderna”, enfim, advoga que a “liberdade negativa não

precisa excluir a participação política e a virtude cívica”.

A participação cidadã, por sua via, manifesta-se nas sociedades atuais,

de modo amplo e variado. Dedica-se a compartilhar decisões governamentais, a

garantir direitos, a interferir na elaboração orçamentária, a exercitar o controle social

das políticas públicas.

Desse estilo de participação cidadã Nogueira (2004), sugere emergir outro

tipo de participação orientada por uma idéia de política, como troca entre

governantes e governados. A esse estilo, denomina de participação gerencial.

A participação gerencial favorece, segundo Nogueira (2004), interações

cooperativas entre Estado e sociedade. Ao mesmo tempo, que contém importantes

elementos de democratização, pode também produzir efeitos incômodos quando os

governantes administram a participação, impedindo-a de radicalizar posturas em

defesa de interesses contrários. Assim, os atores sociais que supostamente

“participam”, podem permanecer subalternos às decisões governamentais.

No caso brasileiro, o fenômeno da participação política, tal como se

conhece atualmente, seja como expressão dos cidadãos ou de sujeitos sociais

coletivos (organizações sociais), é relativamente recente com marco histórico nos

anos de 1980. (OLIVEIRA, 2003, p.61). Tradicionalmente, apenas pequenos grupos

abastados da sociedade mantiveram-se à frente do poder decisório.

Mais recentemente, as demandas por participação, em todas as

dimensões: na família, no trabalho, no aparato institucional ou nos governos, estão

se ampliando. As pessoas, as organizações e até mesmo os países que em passado

recente permaneciam relativamente isolados, agora se encontram frente a frente por

meio da televisão, do telefone celular e da Internet. Assim, o acesso à informação

elimina fronteiras e favorece a participação das pessoas, abrindo horizontes para

que cada um faça suas escolhas, conseqüentemente, uma maior independência,

exige participação ativa. Os relacionamentos globais dependem da participação

efetiva, o que vem contribuindo sobremaneira, para a queda do autoritarismo.

Em se tratando da participação popular no domínio das políticas públicas

brasileiras, há desde a década de 1980, no contexto das lutas pela abertura

democrática, um clima nacional favorável à participação e na mesma proporção

contrária ao autoritarismo.

Na Política Nacional de Assistência Social, a participação popular

constitui-se ao lado da descentralização, da responsabilidade do Estado e da

centralidade na família, uma diretriz assumida em observância aos determinantes da

LOAS.

Diferentes dos modelos e experiências de assistência social que

antecederam a LOAS, a diretriz em torno da participação da sociedade civil,

constitui-se um fator condicionante para a consolidação da assistência social como

política pública. Destaca-se que em cada esfera de governo, o Estado é o

responsável por sua gestão (LOAS, art. 5º inciso III). A idéia de participação está,

segundo Campos (2007), associada ao protagonismo.

Participar na condição de definidor de prioridades, de elaborador de

políticas, de normalizador de critérios de acesso e de fiscalizador das ações

do governo, nesta área (CAMPOS, 2007, p.95).

Protagonizar, no entanto, não é tarefa simples. Tal iniciativa,

principalmente em se tratando de sua efetivação na arena de lutas políticas, exige

conhecimento, vontade e determinação.

Voltando-se o olhar para o ângulo da identidade do sujeito social, como

argumento explicativo de sua postura participativa, estudos de Hall (1999),

concorrem para a compreensão de que as mudanças atuais estão pondo em xeque

as identidades consolidadas.

Na sua opinião, “a identidade do sujeito social resulta de sua construção e

experiência vivida, é algo formado ao longo do tempo através de processos

conscientes (e

inconscientes) e não inatos...”

(HALL, 1999, p.38).

Assim compreendida, a identidade dos sujeitos sociais é determinante

quanto à natureza, estilo e prática de cada um sobre essa questão. Estudos de

Ernesto Laclau (1997), tem contribuído para análises em torno do fenômeno da

participação e proposição política de sujeitos diferentes, em trabalhos de grupo.

Para ele, quanto mais particular for o grupo, menos ele será capaz de controlar o

terreno comunitário global no interior do qual opera, e tanto mais universalmente

fundamentada, terá que ser a justificação de suas pretensões (LACLAU, 1997 p.11).

A participação é ato humano, e sua compreensão não pode se dar isolada

de um olhar sobre a condição dos atores sociais, em legitimarem suas posturas nos

espaços de participação política, tal como se postula, por exemplo, nas funções

atribuídas aos Conselhos de Assistência Social nas três esferas de governo federal,

estadual e municipal.

A participação orientada para a decisão, caracteriza-se por exigir dos

sujeitos sociais uma intervenção qualificada, organizada. É mais que tomar

conhecimento a ser comunicado, é mais que estar presente.

A participação política, efetivamente, “pressupõe uma relação de poder

Teixeira (2000), que não se limita à relação do Estado com a sociedade civil, mas

entre os próprios sujeitos dos processos participativos”.

Apesar da histórica inexistência da participação política do expressivo

contingente populacional brasileiro, vem se delineando, nas últimas décadas, um

novo cenário em conseqüência do processo de democratização efetivado, a partir da

Constituição de 1988.

A participação institucionalizada foi introduzida no cenário nacional pelo

texto Constitucional, seguido de Leis complementares, sendo a LOAS a referência,

da participação da sociedade civil pela via dos Conselhos, em sua função mais

expressiva de controle social.

Na visão de Teixeira (2000), controle social não é simples operação

técnica de apurar irregularidades ou mesmo indícios de fraudes do poder público.

Assim compreendendo, é pela via da participação nos Conselhos, que os sujeitos

sociais potencializam a participação, conferindo-lhe caráter político transformador

ou, do contrário fragilizam a perspectiva da participação assumindo posturas de

indiferença ou alienação diante das pautas levadas a termos, em ocasiões concretas

de decisão política.

Com essas reflexões, esta pesquisa se encaminha para culminar com a

descrição do procedimento metodológico, cujos métodos e técnicas convergem para

a análise da matriz de avaliação da gestão da política de assistência social, aplicada

nos municípios selecionados, para finalmente destacar a condição atual da Política

de Assistência Social, sob a visão de instâncias representativas da sociedade, e dos

técnicos da Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social do Ceará.

4 OS CAMINHOS DA PESQUISA

As contribuições teóricas discutidas ao longo desta dissertação,

fundamentam o entendimento de que historicamente no Brasil, a legalidade de um

direito não garante sua disseminação e apropriação por seus destinatários, ou seja,

o reconhecimento legal de reivindicações populares, não se revela suficiente para

legitimá-las. Tal situação aplica-se à Lei Orgânica da Assistência Social, cujo

estatuto legal não representou a concomitante efetivação dos direitos, nela

descritos. Tal realidade constituiu-se no incentivo maior para a realização deste

estudo, cuja relevância consiste na perspectiva de estudar a assistência social, no

âmbito do Estado do Ceará, combinado-se intencionalmente um problema de

natureza teórico-prática, na perspectiva de desvendar alternativas para sua

consolidação, como Política aplicada para o exercício do direito socioassistencial.

O interesse pelo desenvolvimento deste estudo, emergiu a partir de uma

prática profissional, exercida há mais de 20 (vinte) anos, na Secretaria da Ação

Social do Estado do Ceará, instância coordenadora local da Política de Assistência

Social.

Na realidade concreta, as dificuldades para se efetivar essa política

chamam sempre a atenção dos profissionais, que analisando criticamente o

cotidiano, se interrogam quanto à validade e alcance de suas ações.

A decisão pela abordagem temática desta dissertação se deu, portanto,

ancorada na justificativa de sua relevância de natureza teórico-prática, pelas

contribuições para uma propositura interventiva conseqüente, capaz de referendar

novas posturas, na condução dos impasses cotidianos do pensar e agir profissional.

A base crítica de um estudo desta natureza, também mostrou-se

relevante para o campo das políticas públicas. O resgate histórico da assistência

social disponibiliza enfoques que sinalizam noções explicativas da realidade

contemporânea, ao mesmo tempo em que suscita a emergência da adoção de

medidas para a superação do quadro de pobreza e exclusão, verificados no Estado

do Ceará.

O caráter ideológico que tem norteado a prática profissional do assistente

social como agente institucional, enseja uma complexidade de dimensões múltiplas

e, como não poderia deixar de ser, foi também determinante para a seleção da

temática em foco neste estudo.

Os incontestáveis desafios impostos aos operadores da Política de

Assistência Social no Ceará apresentam exigências concretas a quem cabe

coordenar, executar, explicar, conceituar, financiar, monitorar, avaliar, enfim,

legitimar ações estratégicas de enfrentamento à pobreza e exclusão social. Nessa

perspectiva, residem possibilidades de inserir contingentes empobrecidos, na

dinâmica do sistema de garantia de direitos para o acesso aos bens e serviços

essenciais ao cumprimento de seu papel, no campo reprodutor da força de trabalho,

onde se desenvolvem as possibilidades reais do sujeito, protagonizar sua

sustentabilidade, na dinâmica do modo de produção capitalista vigente.

A escolha da temática trabalhada nesta dissertação, teve presente

questionamentos forjados no âmbito sócio-cultural, compreendendo-se que as

demandas ou necessidades não surgem ao acaso, mas emergem fundadas em

valores assimilados gradativamente, incorporando-se às necessidades coletivas,

exigindo dos profissionais da assistência social, em particular, a capacidade de

transformar a cultura do assistencialismo, em garantia de direitos, o que remete a

novas posturas e novos modos de ser, agir e estar numa sociedade que reclama por

justiça social e qualidade de vida, para todos.

Coerente com os limites e possibilidades que um estudo desta natureza

traz em seu bojo, decidiu-se balizar esta pesquisa, na busca de respostas para uma

questão peculiar à efetivação do Sistema Único no Ceará: “como a política de

assistência social vem se consolidando nos municípios cearenses, identificados a

partir das categorias de pequeno, médio, grande porte e metrópole, tomando-se

como referencial o novo modelo de gestão descrito pela Norma Operacional Básica

(NOB/SUAS) ?”

Essa questão central convergiu para outras indagações a ela vinculadas e

indissociáveis: quais os instrumentos gerenciais empregados para avaliar as

condições operacionais dos municípios que se inserem em gestão inicial, básica ou

plena? Como se estrutura a gestão básica municipal pela via da implementação dos

Centros de Referência da Assistência Social? Com base nos elementos disponíveis,

como se pode qualificar a implementação do Sistema Único de Assistência Social

(SUAS) no Estado do Ceará? Configurava-se a partir de tais questionamentos as

balizas do objeto de estudo em foco nesta dissertação: Investigar a trajetória de

implementação da política de assistência social no Estado do Ceará, tomando-se

como indicadores os pré-requisitos legais para sua efetivação no âmbito local.

A definição deste objeto de estudo foi delineada a partir da hipótese de

que no Estado do Ceará, a efetivação da política de assistência social organizada

através de um sistema descentralizado e participativo, redesenhado sob os

fundamentos do SUAS, ainda não se consolidou, face às dificuldades operacionais

vigentes, no domínio municipal, de seus pressupostos. Percebe-se fragilidades

gerenciais no que concerne ao planejamento, monitoramento e avaliação da política,

como também no exercício da participação e do controle social pelos Conselhos

Municipais de Assistência Social.

Outra hipótese levantada foi a de que a assistência social, apesar de

todos os avanços em seu conteúdo legal, continua a ser desenvolvida pelo poder

público municipal, como política assistencialista, residual, individual, através de

programas, projetos e serviços de caráter segmentado, descontinuado e pouco

qualificados, incapazes, portanto, de gerar transformação positivas na vida dos

cidadãos, em situação de pobreza.

Hipotetizou-se também, que o controle social constitui-se imprescindível

para a garantia dos direitos. Entretanto, observam-se fragilidades na estruturação e

desempenho dos Conselhos de Assistência Social, no acompanhamento e

monitoramento da Política Nacional de Assistência Social.

Coerente com a natureza do problema, o objeto de estudo e as hipóteses

levantadas, percebeu-se a necessidade da realização de uma pesquisa de campo.

Sendo o universo composto por 184 municípios, identificou-se a possibilidade de

delimitar uma amostra centrada em características geográficas, políticas e de

quantitativo populacional, capazes de representar o quadro da realidade em sua

totalidade. Foi então, que decidiu-se adotar o método de estudo de caso com apoio

na concepção de dinâmica da realidade e das relações dialéticas entre

conhecimento e ação, entre teoria e prática. Privilegiou-se, portanto, experiências

práticas, processuais, históricas e análise contextualizada. Essa opção metodológica

está baseada na proposta de Oliveira (2000), o qual sistematizou a elaboração de

estudo de casos em gestão organizacional.

Vários pontos convergentes entre a proposta metodológica de Oliveira

(2003), e os interesses desta pesquisa, podem ser elencados. Em princípio, importa

considerar a flexibilidade desse método, vez que para seu emprego, “não há regras

estabelecidas, tampouco existem procedimentos férreos para reduzir uma análise de

caso. (Ibid. idem, 2003, p17).

Com base nessas considerações, reuniu-se elementos para compor esta

dissertação. Compartilha-se a flexibilidade do método e a utilidade que esse tipo de

estudo oferece para o profissional envolvido na análise operacional de uma política

com compromisso, de nela destacar indicadores essenciais e recomendáveis ao

aprimoramento da gestão da política de assistência social.

Elencar-se-á, ao longo deste trabalho, um conjunto de informações

discutidas a partir do referencial teórico, apresentado o que converge para uma

análise intencional de ultrapassar a compreensão unilateral do caso, pelo

envolvimento de diferentes atores sociais, participantes da gestão da política de

assistência social no Ceará. Essa possibilidade referenda a opção assumida pelo

método em destaque, vez que identificam-se os protocolos empregados na

investigação postulada. Trata-se, portanto do desenvolvimento de um estudo de

caso relativo ao processo de descentralização e controle da Política de Assistência

Social no Ceará.

Só a pesquisa científica permite garantir a produção de um conhecimento

fiel, sobre a realidade que se deseja desvendar. “O conhecimento científico só

merece este nome se for elaborado segundo as regras da metodologia científica”

(BRUYNE et al, 1990, p.27).

Mas, é pertinente lembrar que a prática científica não se reduz a uma

seqüência de operações, de procedimentos necessários e imutáveis e de protocolos

codificados. Essa concepção repousa sob o rigor burocrático e contradiz o

entendimento de que a complexidade dos problemas em ciências sociais, exige

interpretações e voltas constantes, entre os pólos epistemológicos, teóricos,

morfológicos e técnicos, selecionados e alinhados para a produção do

conhecimento,

Nessa lógica, os achados da pesquisa de campo são analisados a partir

do conteúdo selecionado nas pesquisas bibliográfica e documental.

A pesquisa bibliográfica utilizou-se de obras clássicas e contemporâneas

relativas aos conceitos pertinentes a este estudo. Entre os clássicos, destaca-se os

estudos de Gramsci (2000), cuja teoria sobre os “aparelhos ideológicos do Estado”

contribuíram para fundamentar argumentos acerca das relações entre o Estado e a

sociedade, mais especificamente na condição relacional que se delineia entre os

executores da política de assistência social, num conjunto que reúne agentes

públicos e representantes de organizações não-governamentais, inseridos em duas

frentes complementares: as instituições públicas (Secretarias estadual e municipais)

de um lado e as instâncias representativas dos interesses da sociedade (Conselhos

da Assistência Social e Comissão Intergestora Bipartite) de outro.

Entre os contemporâneos é extensa a produção teórica utilizada, pela

própria natureza recente do fenômeno, cujo ineditismo presente na dinâmica de

implantação e implementação de novos instrumentos e modelo gerencial contidos na

idealização do SUAS, se revelam como campo de interesse de diferentes estudos.

A pesquisa documental consolidou-se pela análise de matérias oficiais

disponíveis e inerentes à assistência social no Brasil, a exemplo da Constituição

Federal de 1988, Lei Orgânica da Assistência Social; Política Nacional de

Assistência Social , Norma Operacional Básica (NOB), dentre outros, material esse

que disponibiliza informações mais amplas e de dimensão nacional.

Para uma análise mais direcionada a satisfazer os objetivos declarados

neste estudo, foram também tomados como fontes de pesquisa documental, matéria

produzida por instâncias representativas da Política de Assistência Social, nos

limites do Estado do Ceará, quais sejam:

- Planos Plurianuais de Assistência Social. (Estadual e dos municípios

selecionados);

- Relatórios de Gestão (Estadual e dos municípios selecionados);

- Álbum de Fotografia Local, documento produzido por ocasião das

conferências municipais, que subsidiaram a IV Conferência Nacional

da Assistência Social na produção do “SUAS, Plano 10”.

Como se fez referência, a pesquisa de campo efetivou-se no período

entre dezembro de 2006 a abril de 2007 e aplicada em 05 (cinco) dos 184

municípios cearenses. Tal delimitação comporta uma amostragem de 2,72% do total

de municípios, com destaque para uma análise geo-referenciada pelas

características particulares que esses cinco municípios representam dentro do

universo local.

A seleção da amostra observou, portanto, os critérios, a saber:

Indicadores oficiais utilizados pela Norma Operacional Básica de

Assistência Social (NOB/SUAS – 2005), para qualificar municípios na condição de

Pequeno Porte (I) e (II); Médio Porte, Grande Porte e Metrópole.

Essa referência foi adotada para configurar uma noção socioterritorial que

comporta na amostra cinco municípios, classificados em cada uma das cinco

modalidades definidas, como referência privilegiada de análise da gestão da política

de assistência social.

Vale declarar que a escolha da amostra em destaque neste estudo, além

de corresponder aos indicadores para a condição de municípios: pequeno porte I e

II, médio porte, grande porte e metrópole, foi definida também em função da

disponibilidade dos articuladores regionais da Secretaria do Trabalho e

Desenvolvimento Social, em aderirem a proposta aqui delineada, tendo sido

oportuno visitar municípios correspondentes aos critérios amostrais que na ocasião

estavam inseridos em cronograma oficial e roteiros de viagem, para assessoramento

técnico.

Há que se ressaltar, a participação determinante dos articuladores

regionais da STDS, para a consolidação desta pesquisa.

Identifica-se, no quadro I, a seguir, o panorama dos 05 (cinco) municípios

cearenses, inseridos em cada uma das 05 categorias oficialmente delimitadas.

Quadro I

Fonte: Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2004 e SAS/CIB/2006).

Como se pode observar, a seleção da Metrópole (Fortaleza), não se

submete a critério de escolha, posto que no Estado do Ceará é referência única.

No que concerne aos demais municípios selecionados para

representação das categorias de Pequeno Porte (I), Santana do Cariri; Pequeno

Porte (II), Paracuru; Médio Porte, Canindé; e, Grande Porte, Maracanaú, destaca-se,

que essa escolha se deu de forma aleatória, tendo sido determinada pela

Classificação dos

Municípios

(Categorias)

Referência para Nº de

Habitantes

(UNIVERSO) Nº

de Municípios

Cearenses

(AMOSTRA) Municípios

Selecionados por

Categorias

Municípios

Pequenos (I)

Até 20.000 habitantes 98

Santana do Cariri

Municípios

Pequenos (II)

Entre 20.001 a 50.000

habitantes

Paracuru

Municípios Médios Entre 50.001 a 100.000

habitantes

Canindé

Municípios Grandes Entre 100.001 a 900.000

habitantes

Maracanaú

Metrópole > que 900.000

habitantes

01 Fortaleza

disponibilidade de técnicos da STDS em visitá-los em tempo hábil, essencial a

consolidação deste estudo.

A concretização da pesquisa de campo, contou com o apoio de técnicos

da Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social, os quais foram orientados na

aplicação da “Matriz de Análise”. (Anexo I). referido instrumental, é subdividido entre

questões (de 1 a 5) direcionadas aos Secretários Municipais de Assistência Social

ou congêneres e, (item 6) aplicado junto aos Conselheiros Municipais de Assistência

Social em cada unidade territorial, definido como abrangência deste estudo.

A entrevista constituiu-se na técnica empregada para efeito do

preenchimento da “Matriz de Avaliação” em trabalho de campo. Assim, o estudo de

caso consolida-se com foco para as categorias de análise e indicadores

correspondentes. O cruzamento das informações colhidas nas pesquisas

bibliográficas, documental e de campo autorizam as análises que se passa a

discorrer.

4.1 Matriz de avaliação da gestão da política de assistência social aplicada aos

municípios selecionados.

No ano de 2000, a Comissão Intergestora Tripartite (CIT), idealizou uma

matriz de referência, para avaliar a gestão da Política de Assistência Social em

dimensão nacional. No Ceará, a pesquisa foi levada a efeito pela Comissão

Intergestora Bipartite, CIB - Ce. Na ocasião, interessava delinear um panorama

nacional da gestão da política, através do exame de cinco referências: 1. Gestão

Organizacional; 2. Ação Programática/ Financiamento; 3. Instrumentos para a

formulação, gestão e avaliação; 4. Intersetorialidade com as demais políticas e 5.

Apoio do gestor para o funcionamento do Conselho Municipal de Assistência Social.

Em todo o país, os gestores da assistência social, na figura dos

secretários estaduais e municipais, foram mobilizados a participarem dessa

iniciativa.

No Estado do Ceará, dos 184 municípios, 66 (35,8%) se credenciaram

espontaneamente a participar desse estudo. Os resultados foram sistematizados,

apresentados em relatório e encaminhados a CIT para consolidação nacional.

Avaliar a gestão da política de assistência social, mostrou-se um desafio.

Não só pela dimensão geográfica do país, mas, principalmente por não se ter

consolidada a cultura avaliativa.

É indiscutível que o ato de avaliar envolve necessariamente um

julgamento a partir de certa concepção (implícita ou explícita) de certo ou errado,

justo ou injusto, avanço ou retrocesso, enfim de pólos opostos que concorrem para a

inexistência de neutralidade.

Aplicada à gestão de uma política pública, a avaliação processual

representa chances à monitoração dos processos, responsáveis pela produção do

efeito esperado (Figueiredo e Figueiredo, 1986), tanto quanto da própria dinâmica do

curso das decisões e atividades – meio, sendo essa uma perspectiva bastante

promissora (Perez, 2001). Mas, é preciso destacar que não se instaurou um

“processo” de avaliação da gestão da política de assistência social no país,

verificando-se um intransponível hiato, entre o diagnóstico inicialmente produzido

(entre 2000-2001) até os dias atuais (2007-2008), quando nessa dimensão temporal

não mais se desenvolveu um esforço no sentido de reproduzir ou aprimorar métodos

e técnicas para uma avaliação continuada, processual e conseqüente da gestão da

política de assistência social nesses mesmos padrões.

Destaca-se a ocorrência de avaliações isoladas, a exemplo do que se

verifica por ocasião das Conferências municipais, estadual e nacional, mas no nível

da gestão não se pode ainda referendar a pertinência das iniciativas, que no curso

do tempo em destaque se efetivaram.

A avaliação, compreendida como suporte essencial ao controle e

aprimoramento da gestão, vem sendo implementada com a recente criação da

REDE SUAS/ Gestão do Sistema de Informações. Essa iniciativa está fundada no

entendimento de que as dificuldades enfrentadas na gestão, planejamento e

avaliação das ações de Proteção Social, estão diretamente relacionadas com

deficiências de produção, tratamento, armazenamento e disseminação de fluxos e

dados. Há consenso entre estudiosos da matéria, que o êxito de uma política requer

profundidade analítica dos dados produzidos e sua conseqüente transformação, em

informações e conhecimentos, assim como a periodicidade de sua revisão e

atualização.

Hoje, a gestão da informação integra a agenda estratégica do Ministério

de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS/SUAS), através do SUAS/web,

um dos aplicativos da Rede SUAS, que possibilita a fiscalização das ações e a

obrigatoriedade do acompanhamento tanto do planejamento estadual e municipal,

quanto da gestão físico-financeiro da prestação de contas. É, portanto condição para

a implementação da política que gestores, técnicos e conselheiros estejam

qualificados para interagir com o SUAS/web. Do contrário, é impossível avançar na

operacionalização do Sistema Único, sendo prática recente ainda, apresenta

distorções e requer aprimoramento.

A Matriz de Informações Sociais (MIS), é uma ferramenta de

monitoramento idealizada para o acompanhamento dos programas federais. Há,

portanto, lacunas a serem superadas vez que a própria LOAS, determina que a

Política de Assistência Social é responsabilidade dos três entes federados (União/

Estado e Município) e um olhar focado nas ações de apenas um deles, não

expressa a totalidade.

Isto posto, apresenta-se a “Matriz de Avaliação da Gestão”, Instrumental

Idealizado pela CIT (2000), e utilizada como referência analítica neste estudo.

Quadro 1 Modelo Matriz de Avaliação da Gestão

Município:

Dimensões de

Avaliação

Pontuação

Máxima

Referências

Pontuação

Obtida

1.1. – Pessoal

1.2. – Espaço Físico

1. Estrutura

Organizacional

1.3. – Equipamento

2.1. – Ações/Fonte de Recursos

2.2. – Ações Inovadoras

2. Ação

Programática/Finan

ciamento

2.3. – Destinação de recursos

próprios

3.1. – Política Municipal de

Assistência Social

3.2. – Plano Plurianual

3.3. – Critérios de Partilha (FMAS)

3.4. – Monitoramento e Avaliação

3. Instrumento para a

formulação, gestão

e avaliação da

Política de

Assistência Social

3.5. – Relatório de Gestão

4. I

ntersetorialidade as

demais políticas

públicas

5.1. – Plano/Programa

5.2. – Equipe (método e

instrumento)

5.3. - Destinatários

5. Capacitação 10

5.4. - Parceria

6.1. – Papel do Gestor x Função

do Conselho

6.2. – Condições técnico –

operacionais para funcionamento

Apoio do Gestor

para o

funcionamento do

Conselho Municipal

de Assistência

Social.

6.3. – Relação entre o CMAS e o

órgão gestor.

Total 100 - -

Destaca-se, que os técnicos responsáveis pela aplicação da entrevista

junto aos gestores e conselheiros municipais, foram orientados para direcionamento

de seus olhares, focados nas mesmas representações simbólicas (ver orientações

gerais, Anexo I).

A metodologia empregada como parâmetro de análise, destacou três

situações distintas para qualificar a gestão municipal, em categorias conceituais nas

seguintes tipologias:

100

Conceito A - Destinado aos municípios cuja gestão foi balizada entre 80 e

100 pontos, compreendido como “município que detém condições adequadas para a

coordenação da Política de Assistência Social”;

Conceito B - Destinado aos municípios, que na avaliação acumularam

entre o mínimo de 50 e o máximo de 79 pontos, identificados como “municípios com

condições parciais, para a coordenação da política de assistência social”;

Conceito C - Atribuído dos municípios que obtiveram menos de 50 pontos,

qualificados conceitualmente por aqueles “com precárias condições para a

coordenação da Política de Assistência Social”.

Vale destacar que não foi possível realizar uma análise comparativa entre

os resultados da primeira avaliação e os atuais, porque dentre os cinco municípios

selecionados para este estudo, nem todos integraram a primeira amostra.

Feitos esses esclarecimentos, este estudo converge para o detalhamento

dos resultados identificados.

101

4.1.1 Santana do Cariri: Pequeno Porte (I)

Quadro 2 Matriz de Avaliação da Gestão

Dimensões de

Avaliação

Pontuação

Máxima

Referências

Pontuação

Obtida

1.1. – Pessoal 05

1.2. – Espaço Físico 05

1. Estrutura

Organizacional

1.3. – Equipamento 05

2.1. – Ações/Fonte de Recursos 05

2.2. – Ações Inovadoras -

2. Ação

Programática/Finan

ciamento

2.3. – Destinação de recursos

próprios

3.1. – Política Municipal de

Assistência Social

3.2. – Plano Plurianual 05

3.3. – Critérios de Partilha (FMAS)

3.4. – Monitoramento e Avaliação -

3. Instrumento para a

formulação, gestão

e avaliação da

Política de

Assistência Social

3.5. – Relatório de Gestão 03

4. Intersetorialidade

as demais políticas

públicas

5.1. – Plano/Programa -

5.2. – Equipe (método e

instrumento)

5.3. - Destinatários 02

5. Capacitação 10

5.4. - Parceria 01

6.1. – Papel do Gestor x Função

do Conselho

6.2. – Condições técnico –

operacionais para funcionamento

6. Apoio do Gestor

para o

funcionamento do

Conselho Municipal

de Assistência

Social.

6.3. – Relação entre o CMAS e o

órgão gestor.

Total 100 45

Fonte: Pesquisa

Situação Identificada

O município de Santana do Cariri, situa-se na mesorregião sul cearense,

ocupando uma área absoluta de 768,77Km

. Dista 475 Km de Fortaleza, e tem

16.847 habitantes (IBGE, IPECE, 2007).

102

O Índice de Desenvolvimento Social do Município (IDS-R) calculado para

2005, é de 0,3666, posicionando-o no 139º lugar entre os 184 municípios cearenses,

o que concorre para destacar grandes dificuldades dos gestores municipais, no

enfrentamento das questões sociais, principalmente nas áreas de educação, saúde,

moradia, emprego, renda e desenvolvimento rural, que, agrupadas, compõem o

IDS-R municipal.

No que se refere à Assistência Social, o município encontra-se em Gestão

Básica. Para efeito organizacional, conta com a Secretaria Municipal de Assistência

Social estruturada, com quadro de pessoal composto por 07 (sete) trabalhadores,

dentre eles uma Secretária Municipal; uma assessora técnica, uma assistente social,

um advogado e três gerentes administrativos. Esse pessoal, em termos

quantitativos, se relacionado ao contingente populacional local, não satisfaz às

exigências da NOB/2005.

No que se refere ao espaço físico, a SMAS de Santana do Cariri ocupa

duas salas do prédio, onde funciona a prefeitura local, e desenvolve programas e

projetos em outros equipamentos sociais instalados na sede e na zona rural.

A SMAS dispõe de telefone, fax, três computadores, restrita quantidade

de mobiliário para arquivamento documental, e atendimento aos usuários e viabilizar

a coordenação e execução da Política de Assistência Social, no âmbito local.

O financiamento da PMAS, se dá através de recursos próprios do

município e co-financiada pela União, para programas de transferência de renda, a

exemplo do Bolsa Família.

As ações de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial

desenvolvidas no município, bem como os profissionais disponíveis para executá-

las, estão descritas nos quadros que se seguem.

103

Quadro 3 Ações de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial

Proteção Social Básica

Programas/ Projetos Equipe Técnica

01 CRAS

(co-financiado pela União)

01 Coordenadora; 01 Assistente Social;

01 auxiliar administrativo e 03 auxiliares.

ASEF

(co-financiado pela União)

Desenvolvido na sede e na zona rural

em 11 localidades. Contam com 01

assistente social, 01 psicólogo e

profissionais do PSF(Programa Saúde

da Família) (médico, enfermeiros,

dentistas, agentes comunitários de

saúde e pessoal de apoio).

BPC (Recurso da União) 01 Assistente Social.

Agente Jovem

(co-financiado pela União)

Para 01 turma com 25 adolescentes,

trabalham 01 coordenador e 01

orientador social.

Grupo de Convivência com Idosos

(Recurso do Município)

Para 02 grupos (01 na sede e 01 na

zona rural) contam com assistente

social, médico, enfermeiros. Agentes de

saúde e agentes sociais.

Brinquedoteca

(Recurso do Município)

Parceria com SEDUC - Municipal

Para 100 crianças de 02 a 06 anos, em

dias alternados, contam com 02

auxiliares de serviços gerais e 2

cozinheiras.

Proteção Social Especial

Programa de Erradicação do Trabalho

Infantil (PETI)

(Recurso da União)

Para 150 crianças e adolescentes, com

02 grupos funcionando na sede e 03 na

zona rural.

O Centro de Referência em Educação Infantil, é destaque como ação

inovadora. Atende 350 crianças de 01 ano e 8 meses até 06 anos, na sede do

município, contando com infra-estrutura para berçário e atividade de educação

infantil. Tem funcionamento em horário integral e conta com parcerias da Secretaria

de Saúde e Educação do Município.

O Plano Municipal de Assistência Social de Santana do Cariri, foi

elaborado pela equipe técnica do município, tendo sido aprovado pelo Conselho

Municipal, mas a exemplo do que ocorre com a gestão da Política em outros

municípios cearenses, a elaboração do Plano não contou com a participação da

população local, como também não houve divulgação de seu conteúdo .

104

Vale ressaltar que a gestão municipal não observa critérios de partilha de

recursos.

A Secretaria Municipal de Assistência Social (SMAS), não trabalha

orientada por um Plano de Monitoramento das Ações. Sendo assim, elaboram o

Relatório de Gestão tomando por base as metas e recursos alocados nos diversos

programas, projetos, serviços e benefícios executados.

A perspectiva da intersetorialidade dá sinais de desenvolvimento,

evidenciando-se na responsabilidade de execução de programas, de modo

compartilhado entre a assistência social, saúde, educação e obras/habitação.

O município não elaborou um Plano de Capacitação. Eventualmente

realiza oficinas de capacitação para atender demandas de conselheiros locais, como

também participa dos eventos de capacitação oferecidos pela STDS e MDS.

O Conselho Municipal de Assistência Social se reúne para deliberar em

torno de demandas de aprovação de matérias, que exigem resoluções e

encaminhamento à Comissão Intergestora Bipartite (CIB - CE). O Conselho

Municipal não exercita sua função de Controle Social.

A Secretaria Municipal de Assistência Social, com apoio da Prefeitura

local, colabora para o funcionamento do CMAS, disponibilizando local para reuniões,

material de expediente, transporte e pessoal de apoio.

O gestores vêm realizando as Conferências Municipais a cada dois anos,

mas a fragilidade dos conselheiros no exercício do Controle Social da Política; a

inexistência de Plano de Capacitação, a ausência da população local na elaboração

do Plano Municipal de Assistência Social, por exemplo, são agravantes que

merecem maior atenção e desenvolvimento para superá-los.

Seguindo-se as referências quantitativas para pontuação dos

mecanismos de gestão utilizados pelo município por ocasião da pesquisa, destaca-

se que o mesmo obteve 45 (quarenta e cinco) pontos, o que lhe confere a condição

105

de “gestão C” (menos de 50 pontos), situando-se qualitativamente entre os

municípios que apresentam condições precárias para a coordenação da política de

assistência social.

4.1.2. Paracuru: Pequeno Porte (II)

Quadro 4 Matriz de Avaliação da Gestão

Dimensões de

Avaliação

Pontuação

Máxima

Referências

Pontuação

Obtida

1.1. – Pessoal 05

1.2. – Espaço Físico 05

1. Estrutura

Organizacional

1.3. – Equipamento 05

2.1. – Ações/Fonte de Recursos 05

2.2. – Ações Inovadoras -

2. Ação

Programática/

Financiamento

2.3. – Destinação de recursos

próprios

3.1. – Política Municipal de

Assistência Social

3.2. – Plano Plurianual 05

3.3. – Critérios de Partilha (FMAS) -

3.4. – Monitoramento e Avaliação -

3. Instrumento para

a formulação,

gestão e

avaliação da

Política de

Assistência

Social

3.5. – Relatório de Gestão

4. Intersetorialidade

as demais

políticas públicas

5.1. – Plano/Programa -

5.2. – Equipe (método e

instrumento)

5.3. – Destinatários 02

5. Capacitação 10

5.4. – Parceria 01

6.1. – Exercício do controle social 01

6.2. – Condições técnico –

operacionais para funcionamento

6. Apoio do Gestor

para o

funcionamento

do Conselho

Municipal de

Assistência

Social.

6.3. – Relação entre o CMAS e o

órgão gestor.

Total 100 - 45

Fonte: Pesquisa

106

O município de Paracuru se insere em uma área de 303,25 Km

ocupando 0,20% do território cearense. Situado no litoral oeste, o município tem

população estimada para 2006 em 32.418 habitantes (IBGE, IPEGE, 2007).

O índice de Desenvolvimento Social por Resultado (IDS-R) de Paracuru é

de 0,5076, o que lhe confere o 11º lugar no “ranking” dos municípios cearenses.

Considerando o número de habitantes de Paracuru em relação à sua

presumida situação de vulnerabilidade, pode-se inferir que no tocante à Política de

Assistência Social, a administração local não disponibiliza quadro de profissionais

em quantitativo suficiente, para cobertura à demanda em potencial.

A Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social conta com uma

Secretaria e duas assistentes sociais. O Centro de Referência de Assistência Social

– CRAS, funciona com 02 (duas) Assistentes Sociais e 02 (dois) psicólogos. O

Cadastro Único (CAD-Único) é alimentado por 02 pedagogos, o Centro de

Referencia Especializado de Assistência Social – CREAS, tem uma assistente social

e um psicólogo. A Secretaria Municipal de Assistência Social - SMDS de Paracuru,

conta ainda com o trabalho de 08 (oito) auxiliares administrativos.

A Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, possui sede própria

com algumas atividades executadas de modo descentralizado, em 06 equipamentos

distintos, muito embora alguns se mostrem inadequados ao trabalho, principalmente

àqueles voltados ao atendimento com crianças.

O SMDS de Paracuru conta com 05 computadores, equipamentos e

mobiliário para arquivo de documentos e demais ações burocráticas essenciais ao

controle e organização dos trabalhos.

Conforme Plano de Ação elaborado pelos gestores e aprovados pelo

Conselho Municipal de Assistência Social - CMAS, o município executou em 2007,

90% do programado; tendo ampliado o atendimento a demandas reprimidas com os

seguintes valores:

107

- Recursos transferidos do FNAS – R$ 329.819,75

- Recursos Próprios Alocados – R$ 97.500,86

O Plano Municipal de Assistência Social, foi elaborado pelos gestores e

aprovado no CMAS. Entretanto, não fizeram mobilização da sociedade local para

participação na definição de prioridade, como também não divulgaram o conteúdo

do Plano que não se vincula à definição de critérios de partilha de recursos.

O município não elaborou Plano de Monitoramento para a Política de

Assistência Social. Utiliza-se de Relatórios Mensais, como instrumento de controle

interno.

O Relatório de Gestão, como exigência da NOB/SUAS/2005 é elaborado

e encaminhado à Comissão Intergestora Tripartite - CIT regularmente.

A intersetorialidade, compreendida como divisão de responsabilidades

das políticas públicas em geral, para atendimento às necessidades da população

local, vem sendo exercitada principalmente entre as políticas de assistência social,

saúde e educação.

A SMDS de Paracurú não tem um Plano Municipal de capacitação.

Entretanto, participa dos eventos (cursos, seminários, oficinas, conferências, dentre

outros) promovidos pela STDS e MDS. A gestão municipal desenvolve um plano de

trabalho orientado, junto aos agentes sociais.

O trabalho dos agentes sociais é destinado a 25 (vinte e cinco) mães do

Projeto Cidadãs (ASEF) pela via da intervenção local, quando levam às

comunidades mais distantes informações sobre direitos sociais, organização,

articulação e mobilização comunitária.

A gestão municipal prestigia o exercício do controle social, apoiando o

trabalho dos Conselhos da Assistência Social (CMAS) e Crianças e Adolescentes

(COMDICA). Esses Conselhos se orientam por Plano Operativo. Todas as matérias

de interesse dos usuários, são remetidas para análise e deliberação desses

108

conselhos, inclusive a prestação de contas dos recursos do Fundo Municipal de

Assistência Social (FMAS), com periodicidade trimestral.

Referidos Conselhos contam com espaço físico e equipamentos

necessários ao trabalho, como também, secretaria técnica estruturada.

As conferências municipais são planejadas, executadas e avaliadas com

o apoio técnico da STDS.

Atualmente, o município está estruturando os Conselhos do Idoso e o de

Segurança Alimentar e Nutricional.

Segundo parecer do técnico da STDS, que acompanha o trabalho da

Gestão Municipal, “o município de Paracuru vem dando um salto de qualidade na

Política de Assistência Social, nos 06 (seis) últimos anos” (sic).

Observa-se, no entanto, que o mesmo permanece na condição de Gestão

Básica.

A análise dos itens de avaliação descritos na matriz, que serviu de

referência para este estudo sobre o desempenho municipal na gestão da Política de

Assistência Social, converge para situá-lo na categoria de “gestão C”, tendo obtido o

total de 45 (quarenta e cinco) pontos, o que concorre para a compreensão de que o

mesmo detém condições precárias, para a coordenação da política de assistência

social.

109

4.1.3 Canindé: Médio Porte

Quadro 5 Matriz de Avaliação da Gestão

Dimensões de

Avaliação

Pontuação

Máxima

Referências

Pontuação

Obtida

1.1. – Pessoal 05

1.2. – Espaço Físico -

1. Estrutura

Organizacional

1.3. – Equipamento 03

2.1. – Ações/Fonte de Recursos 05

2.2. – Ações Inovadoras 05

2. Ação

Programática/

Financiamento

2.3. – Destinação de recursos

próprios

3.1. – Política Municipal de

Assistência Social

3.2. – Plano Plurianual 05

3.3. – Critérios de Partilha (FMAS) -

3.4. – Monitoramento e Avaliação -

3. Instrumento para

a formulação,

gestão e

avaliação da

Política de

Assistência

Social

3.5. – Relatório de Gestão

4. Intersetorialidade

as demais

políticas públicas

5.1. – Plano/Programa -

5.2. – Equipe (método e

instrumento)

5.3. - Destinatários 02

5. Capacitação 10

5.4. - Parceria 01

6.1. – Exercício do controle social 01

6.2. – Condições técnico –

operacionais para funcionamento

6. Apoio do Gestor

para o

funcionamento do

Conselho

Municipal de

Assistência

Social.

6.3. – Relação entre o CMAS e o

órgão gestor.

Total 100 - 35

Fonte: Pesquisa

O município de Canindé ocupa área geográfica de 3.212,42 km

, o que

equivale a 2,16% do território cearense. Situado no sertão central, tem 75.347

habitantes, segundo estimativas para o ano de 2006 (IBGE, IPECE, 2007).

No que se refere à Política de Assistência Social, o município encontra-se

na Gestão Básica. A Secretaria Municipal só foi criada em 2006, após a intervenção

da SAS estadual à época, através do assessoramento técnico.

110

A Secretaria de Ação Social funciona hoje no Centro Social Urbano. Sua

organização estrutural conta com uma secretária, um secretário adjunto e 14

funcionários (05 agentes administrativos; 04 agentes comunitários; 03 agentes

administrativos para atendimento em unidade da junta militar; 02 organização

comunitária); os demais servidores municipais se dividem organizacionalmente na

execução da Proteção Social Básica e Especial, nas dimensões descritas no quadro

a seguir:

Quadro 6 Ações de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial

Ações de Proteção Social Básica

Ação Quadro de Pessoal

CRAS

(02 Unidades)

04 assistentes sociais; 04 psicólogos e

03 agentes administrativos.

ASEF

(Recursos da União com atendimento

exclusivo na Sede do Município).

01 pedagogo (coordenador) e 04

monitores.

BPC 01 assistente social.

Agente Jovem

(Recursos da União – 05 turmas com 25

jovens)

02 coordenadores (Pedagogo).

Centro de Convivência do Idoso

(145 idosos)

09 servidores, nas funções de agente

administrativo, serviços gerais e

monitores.

Pólo de Atendimento

(Recursos Próprios – 120 crianças e

adolescentes)

13 servidores, nas funções de

coordenador, pedagogo, agente

administrativo e serviços gerais.

Projeto ABB

(120 crianças e adolescentes em

parceria com o Banco do Brasil)

05 servidores nas funções de monitor

merendeiras.

Ações de Proteção Social Especial

Ação Quadro de Pessoal

PETI

02 coordenadores; 02 monitores de

esportes. (A jornada ampliada é da

responsabilidade da Secretaria de

Educação do Município).

Asilo para Idosos

07 profissionais, nas funções de

cuidadores e serviços gerais.

PSE/ SOS Criança, Abrigo Domiciliar

para Crianças e Adolescentes

(média complexidade). Uma assistente

social concursada e 04 apoio

administrativo.

111

Na categoria Vigilância Social, o município conta com equipe do Cadastro

Único composta por 20 servidores, sendo 01 (um) gestor e os demais se dividem

nas funções de cadastradores e revisores.

A defesa civil do município conta com um coordenador e três agentes

administrativos.

Quanto à infra-estrutura, destaca-se que o espaço onde funciona a SAS

municipal é o mesmo ocupado por um Centro Social Urbano (CSU), cuja antiguidade

deixa prevalecer no imaginário popular remotas práticas assistencialistas, o que de

certo modo dificulta o rompimento com esse passado histórico. Ressalta-se ainda,

que a SAS utiliza alguns equipamentos essenciais (computadores/ internet;

telefone/fax; xerox) da prefeitura local. Dispõe de 01 veículo para deslocamento de

seus profissionais às áreas e mais 02 à disposição dos CRAS.

Como ações inovadoras, o município tem destaque para a Pastoral

Social, uma entidade vinculada a Igreja de São Francisco, desenvolvendo ações nas

modalidades de intervenção do PSE, num trabalho com crianças e adolescentes,

com familiares mantidos no sistema presidiário, incluindo-se no trabalho social, apoio

à moradia e geração de renda.

Os recursos da Prefeitura Municipal destinados à Política de Assistência

Social, limitam-se ao cumprimento obrigatório de contra partida de Projetos co-

financiados pela União e destinados a manutenção da Secretaria Municipal com

pagamento de pessoal, para concessão de Benefícios Eventuais, e ações do Pólo

de Atendimento e dos Abrigos (PSE).

O Plano Plurianual de Assistência Social, constitui-se instrumento de

gestão elaborado nos limites institucionalizados, isto é, não conta com mobilização e

participação da sociedade, ficando portanto restrito a determinações de ordem

técnica. Como agravamento, a gestão municipal ainda não desenvolveu quadro de

referência com indicadores para balizamento dos critérios de Partilha de Recursos.

Destaca-se também a inexistência de um Plano de Monitoramento e Avaliação da

Política, pois mesmo estando previsto no Plano Plurianual, ainda não se efetivou na

112

prática. As análises técnicas sobre o desempenho da suas ações são apresentadas

no Relatório de Gestão, para cumprimento das exigências da NOB/SUAS 2005. O

conteúdo do Relatório de Gestão do Município “é uma síntese das ações executadas

conforme previsto no PPA, apresentadas de forma sintética, pouco analítica, fazendo

apenas uma resenha da política e do financeiro” (sic).

Há equívocos na compreensão do conceito de intersetorialidade.

Confundem parceria com ação intersetorial na execução do PSB, ASEF e Agente

Jovem. De fato, a Secretaria de Educação do Município realiza através de seus

pedagogos, um acompanhamento a esses programas sem compartilhar com a SAS

Municipal, um planejamento para intervenção conjunta.

A gestão municipal ainda não elaborou seu Plano de Capacitação. Seus

técnicos participam dos eventos promovidos pela Secretaria Estadual (cursos,

palestras, seminários, oficinas, conferências, etc), e não desenvolvem capacitação

para seus usuários.

Os técnicos não seguem instrumentais de trabalho para a dinâmica

operacional da Política.

As parcerias existentes, foram firmadas por ocasião de negociações com

o Governo Federal ou Estadual, para desempenho de programas/ ações que

requeriam o compartilhar de responsabilidades.

O Conselho da Assistência Social foi legalmente criado e encontra-se em

funcionamento. Entretanto, observa-se tão somente o cumprimento de formalidades

burocráticas no tocante à aprovação de matérias apresentadas por força de

exigências legais.

A relação entre os conselheiros e a gestão municipal, se estabelece no

nível do “acordo de cavalheiros”, sem que se verifiquem maiores embates sobre

conteúdos de proposituras levadas ao plenário, prevalecendo sempre, as decisões

encaminhadas “para aprovação”, conforme interesse da gestão municipal.

113

Os itens avaliados conforme pontuação atribuída às categorias em

destaque na matriz de referência, situa a gestão municipal de Canindé em seu

desempenho para o desenvolvimento da Política de Assistência Social na condição

de “gestão C”, tendo obtido 33 pontos. Está qualificada segundo o conceito obtido,

em precárias condições, para a coordenação da Política de Assistência Social.

4.1.4. Maracanaú: Grande Porte

Quadro 7 Matriz de Avaliação da Gestão

Dimensões de

Avaliação

Pontuação

Máxima

Referências

Pontuação

Obtida

1.1. – Pessoal 06

1.2. – Espaço Físico 10

1. Estrutura

Organizacional

1.3. – Equipamento 06

2.1. – Ações/Fonte de Recursos 07

2.2. – Ações Inovadoras 07

2. Ação

Programática/Fin

anciamento

2.3. – Destinação de recursos

próprios

3.1. – Política Municipal de

Assistência Social

3.2. – Plano Plurianual 05

3.3. – Critérios de Partilha (FMAS) 02

3.4. – Monitoramento e Avaliação -

3. Instrumento para

a formulação,

gestão e

avaliação da

Política de

Assistência

Social

3.5. – Relatório de Gestão

4. Intersetorialidade

às demais

políticas públicas

5.1. – Plano/Programa -

5.2. – Equipe (método e instrumento)

5.3. – Destinatários 02

5. Capacitação 10

5.4. - Parceria 01

6.1. – Exercício do controle social 02

6.2. – Condições técnico –

operacionais para funcionamento

6. Apoio do Gestor

para o

funcionamento do

Conselho

Municipal de

Assistência

Social.

6.3. – Relação entre o CMAS e o

órgão gestor.

Total 100 - 70

Fonte: Pesquisa

O município de Maracanaú ocupa área de 105,70 Km

, equivalente a

0,07% do território cearense, situando-se na Região Metropolitana de Fortaleza

114

numa proximidade separada por apenas 22 Km de distância, em linha reta. A

população total de Maracanaú é de 196.422 habitantes, calculada por estimativa

para o ano de 2006 (IBGE, IPECE, 2007). O Índice de Desenvolvimento Social de

Resultado (IDS-R) do município é de 0,5609, ocupando a 5ª posição no total do

Estado.

A política de Assistência Social é desenvolvida sob a responsabilidade da

Secretaria de Assistência Social e Cidadania, funcionando em sede própria, num

complexo que comporta as instalações administrativas da Prefeitura Local. O espaço

físico é adequado ao porte e nível de gestão plena. Na Secretaria, são realizados

apenas a gestão dos serviços e benefícios, os quais são executados de forma

territorializada e descentralizada, através dos CRAS e CREAS e outras unidades de

Proteção Social Básica e Especial, com prédios padronizados, no que se refere a

espaço físico e pintura de suas instalações.

Considerando-se as referências descritas na NOB/SUAS/2005, o número

de habitantes, e dentre eles a população que vivencia situação de vulnerabilidade e

risco social, o município ainda não alcança satisfatoriamente a relação entre

demanda e cobertura, no tocante a disponibilidade quantitativa de técnicos e pessoal

de apoio.

A Secretaria Municipal está equipada com recursos tecnológicos e

materiais, os quais, ainda não correspondem em quantidade, ao ideal para viabilizar

excelência, na qualidade dos serviços, muito embora a aquisição e melhoria dos

equipamentos estejam em fase de expansão, os veículos em maioria são alugados,

porque os patrimoniais existentes não comportam o volume de trabalhos, em

deslocamento para distritos e comunidades.

As ações programáticas e financiamento, se estruturam nas modalidades

de Proteção Social Básica e Especial, nos seguintes termos: para ações de Proteção

Social Básica, o município conta com 04 (quatro) CRAS, sendo 01 (um) co-

financiado pela União; PSB Infância; PSB Idoso; Casa do Cidadão; 05 (cinco) Pólos

de Atendimento; Inclusão Produtiva e Projeto de Atenção à Juventude.

115

Encontram-se em construção o Centro de Convivência do Idoso (emenda

parlamentar) e 02 (dois) restaurantes populares.

Para executar a Proteção Social Especial, o município conta com um

CREAS, 02 Abrigos (um patrimonial e um conveniado com as Irmãs Missionárias),

uma casa de passagem e um Abrigo em fase de construção, por iniciativa de uma

Organização Não Governamental Sociedade para o Bem Estar da Família – SOBEF,

com recursos de Emenda Parlamentar.

As fontes de recursos destinadas à execução da Política, são oriundos da

União; recursos próprios do Município e de parcerias com empresas privadas. Os

serviços são implantados/ implementados, conforme a demanda local, embora ainda

não tenham alcançado a universalização do atendimento aos usuários da Política

em potencial.

O destaque para Ações Inovadoras, consiste no acompanhamento

socioassistencial às famílias do Benefício de Prestação Continuada (BPC); Serviço

de Acompanhamento às Medidas Sócio-Educativas de Liberdade e Prestação de

Serviços à Comunidade, em parceria com o poder judiciário, através do CREAS;

descentralização dos Serviços, via CRAS e articulação com a Secretaria de

Desenvolvimento Econômico, para potencializar o processo de intermediação de

mão-de-obra dos beneficiários do Bolsa Família e do BPC.

A destinação de recursos próprios do município para a Política de

Assistência Social, equivale a 50% do total do orçamento, que, para o exercício de

2005, gastou R$ 192.788,12, conforme consta no Relatório de Gestão do Município,

relativo ao exercício do ano de 2005.

Como instrumentos para a Formulação, Gestão e Avaliação da Política de

Assistência Social, a Secretaria elabora periodicamente, conforme prazos e

instruções contidas na NOB/ SUAS 2005, a Conferência Municipal com a

participação e deliberação do Conselho Municipal. O Plano Plurianual de Assistência

Social foi elaborado em observância ao diagnóstico local e construído pela

Universidade Estadual do Ceará (UECE).

116

O município já definiu seus critérios de Partilha de Recursos, para as

Entidades Não Governamentais e para destinação dos Benefícios Eventuais. Todos

os recursos inerentes às ações, serviços, benefícios, Programas e Projetos, são

submetidos e aprovados pelo CMAS.

O município ainda não elaborou seu Plano de Monitoramento e Avaliação.

Sendo assim, realizam acompanhamento tradicional conforme descrito em cada

projeto, com análise focada em objetivos/ metas, sem a adoção de uma metodologia

capaz de legitimar a análise do alcance dos resultados e impactos na vida dos seus

beneficiários e da coletividade em geral.

O Relatório de Gestão, apresenta portanto, os limites da inexistência de

um Plano de Monitoramento. Os avanços da Política são registrados a partir do

cruzamento de informações, metas alcançadas e recursos previstos no orçamento.

A gestão municipal declara o desenvolvimento da intersetorialidade em

suas práticas, envolvendo outras políticas públicas. Registra também a realização de

parcerias com Organismos Não Governamentais e a classe empresarial. Destaca a

saúde e a educação como duas setoriais mais presentes, principalmente no

acompanhamento das condicionalidades do Programa Bolsa Família; no

atendimento aos doentes que realizam tratamento de hemodiálise, quimioterapia e

radiologia, contando com 134 pessoas acompanhadas de modo articulado entre

técnicos dos CRAS e da Secretaria Municipal de Saúde. A concessão do Auxílio

Funeral e dos Benefícios Eventuais, são compartilhados intersetorialmente com

equipes do Serviço Social do Hospital de Maracanaú.

A equipe técnica dos CRAS, vem procurando desenvolver a

intersetorialidade através de um plano operativo de intervenção junto às famílias,

com as demais Secretarias Municipais e rede socioassistencial local.

A Secretaria Municipal em intersetorialidade com a Secretaria do Meio

Ambiente e Habitação, realiza o cadastro e seleção de famílias a serem beneficiadas

com residências e/ou melhoria habitacional.

117

Com a Secretaria Municipal de Empreendedorismo, a Assistência Social

intersetorializa projeto de inclusão produtiva para famílias do Benefício de Prestação

Continuada e também com o Sistema Nacional de Emprego (SINE) e Secretaria de

Desenvolvimento Econômico.

A Secretaria Municipal não elaborou Plano de Capacitação.

Eventualmente, para atender a necessidades específicas realizam capacitações,

como também participam dos eventos promovidos pela Secretaria do Trabalho e

Desenvolvimento Social - STDS (estadual) e Secretaria Nacional de Assistência

Social - SNAS.

O exercício do Controle Social é compreendido como o encaminhamento

da burocracia, para análise e deliberação do CMAS. A gestão municipal disponibiliza

espaço físico “Casa dos Conselhos”, onde funcionam, vinculados à Secretaria

Municipal os Conselhos da Assistência Social; dos Direitos da Criança e do

Adolescente, Tutelar, e dos Direitos da Pessoa com Deficiência, estando em fase de

estruturação a criação do Conselho da Mulher. Além do espaço físico, os

Conselheiros contam com infra-estrutura necessária para a execução de seus

trabalhos (tecnologia e equipamentos em geral), como também de transporte e

ambiente climatizado. Disponibilizam também de uma Secretária Executiva

(assistente social), com carga horária de 40 horas semanais, que num breve

comentário sobre o desempenho dos Conselheiros, destaca: “mesmo com as

condições de trabalho oferecidas, os Conselheiros não fiscalizam os serviços e

entidades” (sic). Sendo assim, o exercício do Controle Social está comprometido.

Destaca-se que as relações entre o CMAS e o Órgão Gestor são amistosas, embora

haja embates naturais nas defesas de pontos de vista antagônicos, nas Reuniões.

As matérias aprovadas são encaminhadas para a publicação de Resoluções.

Mesmo na condição de Gestão Plena, o município apresenta algumas

restrições e limites para qualificar a gestão conforme a NOB/ SUAS. Dentre esses

limites, observa-se à inexistência dos critérios de Partilha de Recursos, de modo

universal, a inexistência de Plano de Capacitação e também do Plano de

Monitoramento e Avaliação. Sem capacitar técnicos e conselheiros, as dificuldades

118

operacionais se agigantam destituídos de fundamentos técnicos, com base num

instrumento de planejamento, com ações periódicas, o trabalho dos Conselheiros

fica comprometido, no que se refere ao papel que representam para o Controle

Social. Outro limite a ser superado, consiste no Cadastro de Entidades, como pré-

requisito para a estruturação da Rede Socioassistencial. Outro desafio está na

compreensão e operacionalização da intersetorialidade como indispensável, para

que se verifiquem impactos positivos na vida dos cidadãos.

A definição de índice e indicadores de vulnerabilidade e risco ainda se

mostra um desafio, como também a destinação de recursos próprios em percentual

equivalente à cobertura das demandas por atendimento.

A mensuração dos pontos atribuídos à gestão municipal de Maracanaú

nas 06 (seis) dimensões avaliadas, remetem ao somatório de 70 escores. Tal

pontuação concorre para qualificar seu “status” na “gestão B” cujo significado

qualifica seu desempenho”, com condições parciais para a coordenação da Política

de Assistência Social.

119

4.1.5 Fortaleza (Metrópole)

Quadro 8 Matriz de Avaliação da Gestão

Dimensões de

Avaliação

Pontuação

Máxima

Referências

Pontuação

Obtida

1.1. – Pessoal 08

1.2. – Espaço Físico 08

1. Estrutura

Organizacional

1.3. – Equipamento 08

2.1. – Ações/Fonte de Recursos 07

2.2. – Ações Inovadoras 07

2. Ação

Programática/

Financiamento

2.3. – Destinação de recursos

próprios

3.1. – Política Municipal de

Assistência Social

3.2. – Plano Plurianual 05

3.3. – Critérios de Partilha (FMAS) -

3.4. – Monitoramento e Avaliação 04

3. Instrumento para

a formulação,

gestão e

avaliação da

Política de

Assistência

Social

3.5. – Relatório de Gestão

4. Intersetorialidade

às demais

políticas públicas

5.1. – Plano/Programa -

5.2. – Equipe (método e

instrumento)

5.3. – Destinatários 02

5. Capacitação 10

5.4. – Parceria 01

6.1. – Exercício do Controle Social 02

6.2. – Condições técnico –

operacionais para funcionamento

6. Apoio do Gestor

para o

funcionamento

do Conselho

Municipal de

Assistência

Social.

6.3. – Relação entre o CMAS e o

órgão gestor.

Total 100 - 76

Fonte: Dados da Pesquisa

Situação Identificada

O município de Fortaleza tem população estimada para 2006, em

2.416.920 habitantes (IBGE) e uma densidade demográfica calculada para o ano

2006, em 6.854,68 habitantes por Km

. Tal população em termos econômicos,

vivencia os extremos das desigualdades, o que concorre para evidenciar um cenário,

120

onde a beleza arquitetônica que se estende pelos bairros “nobres” é circundada por

casebres, que aglomerados formam o fenômeno das favelas numa expansão visual

pelos quatro cantos da cidade. Os extremos da riqueza se avizinham aos extremos

da pobreza e da miséria, numa expressão nítida das desigualdades de

oportunidades iguais para todos. São, portanto, gigantescos os desafios impostos à

Política de Assistência Social, na capital cearense.

A organização administrativa municipal é descentralizada em 06 (seis)

Regionais, com equipamentos instalados em bairros eqüidistantes geograficamente,

numa estratégia facilitadora do acesso da população, em geral, aos serviços

ofertados pela Prefeitura como um todo. A administração municipal promoveu

recentemente um reordenamento institucional, tendo criado a Secretaria Municipal

de Assistência Social (SEMAS).

A gestão da Política de Assistência Social através da SEMAS, é

executada em 39 (trinta e nove) unidades sociais e nos 18 (dezoito) Centros de

Referência da Assistência Social (CRAS), funcionando com quadro de pessoal

composto por 97 (noventa e sete) trabalhadores, entre servidores, terceirizados e

estagiários.

A condição de vida da expressiva maioria dos fortalezenses pode ser

analisada, a partir do seu Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que é de 0,786

equivalendo a uma posição indicativa de precário desenvolvimento humano. Vale

destacar que o IDH do Ceará, situa-se entre os menores do Brasil, que concorre

para um cenário onde 54% da população total do Estado é classificada como pobre

(4.420.054 pessoas vivendo com menos de meio salário mínimo ao mês). Destes,

20% (1.637.057 pessoas) residem em Fortaleza, portanto a condição de pobreza

deste contingente os qualifica como usuários em potencial, da Política de

Assistência Social no Município (IBGE, População recenseada e estimada – 2007).

A partir de tais referências, pode-se considerar que a relação entre o

número de profissionais disponíveis pela Secretaria Municipal de Assistência Social

de Fortaleza, e a demanda de usuários em potencial, residentes no município, não

equivale ao ideal. São apenas 97 técnicos para cobertura a 1.637.057 pessoas, em

121

situação de pobreza, sendo portanto um quantitativo irrelevante, no que concerne

aos padrões estabelecidos pela NOB/ SUAS, 2005.

A SEMAS está sediada em área 972 m

, e em razão de sua recente

criação, tanto a sede, quanto os CRAS estão sendo gradativamente equipados para

viabilizar atendimento das demandas e normatização, conforme estabelece a

Política de Assistência Social.

Quanto ao Plano Plurianual do Município de Fortaleza, para o período

2006-2009, não obtivemos os dados em sua totalidade, embora inúmeras tentativas

foram empreendidas. Registramos informações de 2005 a 2008, extra-oficial, cujo os

valores próprios, totalizaram R$ 50.146.456,00 (Fundo Municipal de Assistência

Social).

O financiamento dessa política, conta ainda com o co-financiamento da União na

ordem de R$ 29.198.100,00 (Fundo Nacional de Assistência Social) valores

referentes ao período acima citado.

A proteção social básica, como já se fez referência, vem sendo

organizada e implementada através dos 18 (dezoito) CRAS, com atendimento médio

mensal para 90.000 famílias referenciadas, ficando uma lacuna no que se refere à

cobertura universalizante aos potenciais usuários dessa política.

Como ações inovadoras, a SMAS destaca na linha de Proteção Social

Básica, o Programa de Inclusão Produtiva, para atendimento a 1.500 (mil e

quinhentos) mulheres beneficiadas com o Bolsa Família.

A Proteção Social Especial conta com 01 (um) CREAS.

Como inovação destaca o Centro de Atendimento para Pessoas em

Situação de Rua e o Núcleo de Atendimento ao Idoso Vitimizado.

Quando se examina o Balancete de 2005, observa-se o valor de

R$ 300,00 utilizados como recursos orçamentários, planejados e alocados no

co-financiamento das ações prioritárias da Política de Assistência Social.

122

A Política de Assistência Social do Município para a gestão vigente, foi

elaborada “com a participação dos técnicos e aprovada pelo Conselho Municipal de

Assistência Social (CMAS)” (sic).

O Plano Plurianual de Assistência Social, “como outros planos dessa

gestão que é democrática e participativa” (sic), é resultante de proposições

apresentadas nos fóruns participativos da gestão, priorizando as necessidades dos

destinatários dessa política e as perspectivas da NOB/ SUAS.

A gestão municipal até o presente, não elaborou critérios de partilha de

recursos. Os programas e ações executadas, definem e priorizam áreas de

abrangência, em conformidade com indicadores do IDH dos bairros, dados do

Cadastro Único, e pesquisas sobre a realidade local.

Um Plano de Monitoramento e Avaliação foi elaborado para os programas

da Rede Conveniada e CRAS. Para a Proteção Social Especial, está sendo

elaborado outro Plano de Monitoramento e Avaliação, como também os

instrumentais específicos para sua operacionalização. Este trabalho conta com uma

equipe técnica, e um supervisor de monitoramento e avaliação.

O Relatório de Gestão encontra-se em fase de elaboração pela equipe

responsável, levando em consideração todos os instrumentos definidos pela Política.

A intersetorialidade entre as políticas públicas ainda consiste num grande

desafio para a gestão municipal. Compartilham algumas ações da assistência social

com a Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE), através do Programa de

Economia Solidária, com Projetos de Inclusão Produtiva e com a Secretaria

Municipal de Saúde, com prioridade para atendimento às pessoas com direitos

violados, a exemplo de idosos vitimizados.

A Secretaria Municipal de Assistência Social de Fortaleza ainda não

dispõe de um Plano de Capacitação, mas a gestão atual vem se preocupando com a

qualificação de recursos humanos próprios, e da rede conveniada, tendo promovido

123

capacitação com conteúdo programático sobre a Política Nacional, NOB/ SUAS,

dentre outros temas referentes às normas, métodos e técnicas para o

aprimoramento da gestão da Política. Os atuais gestores, reconhecem a

necessidade de articulação com outros parceiros, e de contratação de consultoria

para a formalização de um Plano de Capacitação. Planejam a realização de 44

(quarenta e quatro) eventos de capacitação sobre temas diversos relativos a Política

de Assistência Social, destinados a gestores, técnicos e representantes da rede

socioassistencial.

A gestão atual vem mantendo parceria com diferentes instituições e

entidades, para a implementação da política.

Para viabilizar o exercício do controle social, o gestor declara que envia

sistematicamente todos os programas, projetos, ações e outras matérias da

Assistência, para deliberação pelo Conselho Municipal de Assistência Social,

cumprindo o que determinam as Resoluções deste Conselho, na operacionalização

da Política.

A Secretaria Municipal de Assistência Social (SEMAS), informa que

dispensa plenas condições de funcionamento do Conselho Municipal de Assistência

Social, a exemplo de instalações físicas, pessoal, apoio e transporte.

O Conselho Municipal do Idoso, foi recém-criado, portanto as condições de

funcionamento estão sendo providenciadas. O município ainda não estruturou o

Conselho Municipal de Segurança Alimentar. Os demais Conselhos de participação

de sociedade estão sob a responsabilidade de outras secretarias municipais.

A articulação entre o CMAS e a SMAS “se dá de forma satisfatória” (sic),

para o desenvolvimento da Política de Assistência Social no município, cumprindo-

se as definições legais que orientam o fluxo e competências de cada instância.

Também desenvolvem ações compartilhadas a exemplo das Conferências

Municipais, possibilitando o controle social, transparência e participação popular.

Diante do que foi possível identificar como equivalência aos indicadores

destacados na Matriz de Avaliação da Gestão, o Município de Fortaleza alcança 76

124

pontos, inserindo-se, portanto, no estilo de “gestão B”, cujo conceito convencionado

em termos qualitativos, sugerem que a atual administração apresenta condições

parciais para a coordenação da política de Assistência Social.

125

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A busca de noções explicativas para referendar a descrição de um

cenário ilustrativo do Processo de Descentralização Controle e Gestão da Política de

Assistência Social, no Estado do Ceará, encontra, na produção deste trabalho,

alguns fundamentos que se passa a relacionar.

Sem a pretensão de assumir posturas definitivas ou verdades últimas, os

achados descritos ao longo deste estudo, concorrem para confirmar a hipótese a

princípio levantada de que “No Estado do Ceará, a gestão da Política de Assistência

Social, organizada através de um sistema descentralizado e participativo,

redesenhado a partir dos fundamentos do Sistema Único da Assistência Social

(SUAS), ainda não se consolidou face às dificuldades operacionais vigentes no

domínio municipal de seus pressupostos”.

Outra hipótese que se pode confirmar a partir dos achados elencados

nesta pesquisa, refere-se ao Controle Social, que se constitui imprescindível para a

garantia dos direitos. Entretanto, observam-se fragilidades na estruturação e

desempenho dos Conselhos de Assistência Social, no acompanhamento e

monitoramento da Política.

O objetivo de avaliar a trajetória de implementação da Política de

Assistência Social, no Estado do Ceará, mostra-se um grandioso desafio. Foi

quando analisou-se as condições objetivas para a consolidação desta tarefa, e

decidiu-se pela opção metodológica do Estudo de Casos, reunindo-se para tanto,

amostra aleatória de cinco municípios, qualificados, segundo modelo de gestão

pela NOB/SUAS 2005, em: pequeno porte I; pequeno porte II; médio porte, grande

porte ou metrópole. Tal iniciativa mostrou-se exeqüível, portanto, é nos limites desse

método que se apresentam as considerações gerais, sobre os resultados

encontrados neste estudo.

126

Tomando-se por referência a sistematização dos achados inerentes a

cada um dos cinco municípios participantes, foi possível estruturar um quadro

síntese, da Matriz de Avaliação da Gestão (Anexo II), onde se inserem os seis

componentes avaliados e suas respectivas categorias, culminando com o somatório

das pontuações atribuídas a cada um, por critérios de desempenho na condução da

gestão relativa à sua funcionalidade e impacto, na consolidação da Política de

Assistência Social, em seu domínio de responsabilidade.

Destacam-se entre os achados, três gestões municipais, avaliadas com

pontuação inferior a 50 (Santana do Cariri, Paracurú e Canindé), qualificando-as

como “em precárias condições para a coordenação da Política de Assistência Social,

e dois municípios (Maracanaú e Fortaleza) com pontuação entre 50 a 79 escores,

qualificando-os entre aqueles que apresentam condições parciais para a

coordenação da Política de Assistência Social”.

A partir dos elementos expostos no “Quadro Síntese da Matriz de

Avaliação da Gestão”, é possível apresentar as reflexões que se seguem,

organizadas seqüencialmente pela lógica em que se apresentam. Considera-se para

suporte analítico, a fundamentação teórica que balizou este estudo, o aparato legal

vigente e os achados na pesquisa empreendida pelos articuladores regionais.

A Matriz de Avaliação utilizada como referência para análise da “Estrutura

Organizacional” dos municípios selecionados comporta 03 (três) categorias: Pessoal,

Espaço Físico e Equipamentos.

No que se refere ao item “Pessoal”, as orientações concorrem para

observar, se o quadro disponível no município, está constituído de técnicos de nível

superior e de apoio administrativo em número suficiente, e qualificados para o

desempenho das funções técnico-gerenciais e administrativas, na implementação da

Política e do Plano Municipal de Assistência Social.

No conjunto dos 05 (cinco) municípios participantes da amostra desta

pesquisa, este foi um limite identificado em maior ou menor grau, mas em todos

eles.

127

É indiscutível que os resultados dos serviços dispensados pelo Estado à

sociedade no campo das políticas públicas, estão diretamente relacionados com a

quantidade e a qualidade do seu quadro de recursos humanos.

Para compreender a atual situação dos serviços públicos no Brasil é

preciso retomar aspectos relativos à reforma do Estado da década de 1990,

idealizada pelas necessidades de desenvolvimento econômico no contexto do

processo de globalização, onde o argumento da máquina administrativa revelou-se

como um dos determinantes associados às privatizações e redução do gasto

público, principalmente no campo social.

A realidade presente na discussão sobre o tema “recursos humanos” no

campo da assistência social, não difere do cenário maior, onde o Estado brasileiro

compõe sua dinamicidade executiva, implicando precarização das condições de

trabalho e conseqüentemente do atendimento à população.

A intervenção dos trabalhadores da Política de Assistência Social, por sua

vez, vem sendo diversificada conforme vão se delineando novas demandas

operacionais, para atender à complexidade dos problemas que se agravam

justamente pela ineficiência das políticas públicas.

Em síntese, pode-se afirmar que a prática profissional dos trabalhadores

da assistência social, não corresponde aos avanços sugeridos pela Legislação em

vigor, como também não se mostra correspondente em quantitativo para satisfazer

aos requisitos declarados no texto da Política Nacional e da Norma Operacional

Básica de Assistência Social (2005).

O novo cenário exige, além do compromisso dos profissionais com a

assistência social enquanto política pública, a oportunidade de qualificação

continuada de modo a que se promova qualidade na gestão praticada por seus

operadores.

Os resultados observados na amostra selecionada para esta pesquisa no

aspectos quantitativo de pessoal, demonstram toda a fragilidade provocada pela

128

reforma empreendida na máquina estatal, cujos efeitos preconizaram além de seus

recursos humanos, os financeiros, físicos e materiais restringindo a capacidade da

Política impactar positivamente para a garantia dos direitos socioassistenciais.

Sendo a qualidade, um conceito de significado subjetivo, não parece

coerente, nos limites deste estudo, fazer referência a este aspecto.

No que concerne ao “espaço físico”, as referências de análises propostas

pela Matriz de Avaliação utilizada, orientaram observações em torno do quantitativo

de unidades disponíveis e utilizadas, para a execução da Política de Assistência

Social, no município. Observar em cada unidade, se oferecem as condições

necessárias em termos de tamanho e qualidade das instalações, iluminação e

temperatura entre outras, para o exercício pleno das funções técnico-gerenciais e

para o atendimento público que busca serviços e informações de qualidade.

Na verdade, pode-se afirmar também neste aspecto muitas dificuldades

para a operacionalização da Política de Assistência Social, entre os municípios

participantes deste estudo. Vale considerar no entanto que tal constrangimento não

é exclusividade deles, mas a situação que vivenciam é exemplo do que se verifica

entre os demais.

No que concerne aos equipamentos, o roteiro explicativo da Matriz de

Avaliação, sugere identificar se os equipamentos (computadores, telefones, fax,

xerox e outros), e os veículos disponíveis, atendem em termos de quantidade e

condições de uso, observando as necessidades dos órgãos gestores para o

cumprimento de suas competências e responsabilidades.

Trata-se de mais um constrangimento verificado entre os municípios

participantes deste estudo, tendo-se verificado entre eles, que em Santana do Cariri

a Secretaria Municipal não tem espaço físico próprio, mas funciona nas

dependências da Prefeitura local. A Secretaria Municipal de Canindé ocupa antigo

espaço, onde funcionava um Centro Social Urbano, até bem pouco tempo, Fortaleza

não tinha uma Secretaria Municipal de Assistência Social independente, vez que era

estruturalmente vinculada à Secretaria da Educação.

129

Tais aspectos denunciam as fragilidades verificadas entre esses

municípios, pois tais restrições, associadas a outros elementos, também

insuficientes, ou inoperantes concorrem para comprometer seriamente a qualidade

de atendimento aos usuários.

Tais argumentos podem ser melhor explicitados, focalizando-se por

exemplo, o suporte tecnológico disponível nas secretarias municipais, defasados na

que se refere a versão dos sistemas disponíveis, sem provedor eficiente para acesso

a internet, sem pessoal qualificado para operar os recursos tecnológicos disponíveis,

enfim, representam verdadeiro atraso e impedem avanços na área de comunicação

e outros, requeridos ao funcionamento do sistema de monitoramento e avaliação da

política.

Incorporam-se à análise das “Ações Programáticas/ Financiamento”, três

aspectos relevantes, que associados delineiam a realidade municipal, quais sejam:

ações/ fonte de recursos; ações inovadoras e destinação de recursos próprios.

A análise da relação entre ações X fontes de recursos, foi orientada a

identificar se elas, (Proteção Social Básica e Proteção Social Especial) estavam

sendo implementadas em função das demandas, objetivos, metas e recursos

orçamentários próprios ou recebidos por transferências do Estado, da União ou de

outras fontes.

Uma abordagem analítica sobre o financiamento da Política de

Assistência Social, (mesmo restrita aos cinco municípios, objetos de investigação

nesta pesquisa), sugere a necessidade de algumas considerações de caráter geral

para que se possa nortear qualquer compreensão sobre este aspecto.

A começar pelos determinantes da Constituição Federal de 1988,

destaca-se a seguridade social, incluída em seu Cap. II, do Título “Da Ordem

Social”, cujo financiamento está previsto em seu artigo 195, Instituindo que, através

de orçamento próprio, as fontes de custeio das políticas que compõem o tripé

(saúde, assistência social e seguridade), devem ser financiadas por toda a

130

sociedade, mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito

Federal, dos Municípios e das Contribuições Sociais.

A Política Nacional de Assistência Social e a Norma Operacional Básica

(PNAS/ NO/ SUAS – 2005), amparadas no texto Constitucional (1988) e na LOAS

(1993), reiteram que a instância de financiamento desta política é representada

pelos Fundos de Assistência Social, nas três esferas de governo, cujo objetivo geral

consiste em proporcionar recursos e meios, para financiar o benefício de prestação

continuada e apoiar serviços, programas e projetos de assistência social.

Sob este enfoque, o financiamento dos beneficiários, se dá de forma

direta aos seus usuários, enquanto o financiamento da rede socioassistencial ocorre

mediante aporte próprio e repasse de recursos fundo a fundo, como também os

repasses de recursos para programas e de caráter relevante para o desenvolvimento

da política, o que, no entanto, deve se dar conforme os critérios de partilha e

elegibilidade, de áreas conforme pactuados nas comissões intergestoras e

deliberados pelos Conselhos de Assistência Social.

Sem dúvida, o texto legal e normativo assume o propósito de legitimar as

instâncias de gestão compartilhada, como também os critérios de transparência na

destinação de recursos para execução da política.

Observando-se ainda, as diretrizes da descentralização, destaca-se o

co-financiamento que concorre para determinar a participação dos três entes, no

financiamento da política numa divisão de responsabilidades, com vistas a garantia

da Proteção Social brasileira.

Em linhas gerais, o financiamento da política de assistência social deve

ter, como base:

- Diagnóstico socioterritorial apontado pelo Sistema Nacional de

Informação de Assistência Social;

- A capacidade de gestão, de atendimento e de arrecadação de

cada município/ região;

- Os diferentes níveis de complexidade dos serviços;

131

- O co-financiamento;

- As pactuações (CIT/ CIB) e deliberações (CNAS/ CEAS ou

CMAS).

Outra referência associada à análise das ações programáticas/

Financiamento é o conteúdo das ações inovadoras. A crítica sob este aspecto foi

orientada no sentido de identificar se o município desenvolve ações de conteúdo

diferenciado ou metodologia específica, ou ainda, utilizando-se de nova estratégia

com vistas ao atendimento quantitativo e qualitativo dos destinatários e o impacto

social efetivo dessas ações para a população beneficiária.

Entre os municípios inseridos na amostra deste estudo, alguns fizeram

referências a essa prática. Entretanto, quando colocadas sob o foco da análise,

percebe-se que não conseguem ultrapassar antigas práticas, mudam os rótulos, sem

alterar o conteúdo.

Na verdade, não avançam para novas metodologias ou estratégias.

Reproduzem antigos modelos ou colocam a intersetorialidade como prática

inovadora, o que deveria ser considerado imprescindível, evidenciando-se larga

distância entre inovar e preservar no estilo de pensar, agir e financiar ações, no

esteio da Política de Assistência Social.

Tradicionalmente o financiamento da assistência social efetiva-se por

práticas centralizadas, genéricas e segmentadas, decorrentes de uma série histórica

de padrões “engessados”, que se reproduz ao longo do tempo. Esse modelo

concorre para o atendimento pontual, que muitas vezes não corresponde às

características das necessidades locais; inibe a capacidade criativa dos gestores

impedindo que sejam lançadas propostas inovadoras e complementares para o

impacto positivo na vida dos usuários, permitindo-os transitar, da condição de pobres

para não-pobres.

O financiamento da assistência social fixa valores “per capita”, que

atribuem recursos com base no número total de atendimentos, e não pela

adequação do serviço às necessidades da população, quando práticas equivocadas,

132

principalmente quando direcionado a atendimentos de longa permanência,

acabando por manter condições irreversíveis de mudanças positivas na vida de seus

usuários.

Além desses constrangimentos, o financiamento da Política de

Assistência Social, se depara com a equivalência das “emendas parlamentares”,

totalmente desarticuladas do conjunto das necessidades reais do Sistema Único,

posto que favorecem pleitos eleitoreiros, que se distanciam da lógica do direito,

privilegiando conteúdos de práticas assistencialistas.

As freqüentes denúncias em torno do uso indevido dos recursos

brasileiros, em geral destinados ao enfrentamento da pobreza e em particular ao

financiamento da Política de Assistência Social, fomentavam reivindicações de

ordem técnica, apresentadas oficialmente por ocasião das sucessivas conferências

efetuadas no país desde a criação da LOAS, portanto, há 15 (quinze) anos.

A distinção de recursos próprios, constitui-se mais um elemento

relacionado na análise deste item. Sua análise teve como referência, identificar via

Plano Municipal, vigente de cada um dos integrantes desta amostra, balancete, os

recursos orçamentários planejados e alocados no co-financiamento das ações

prioritárias.

Vale destacar que a perspectiva do co-financiamento ainda não se

consolidou entre os municípios analisados. Todos eles tem em seus planos

municipais a previsão de recursos para a Política de Assistência Social entretanto a

burocracia e outros entraves de natureza operacional, concorrem para o acumulado

de saldos ou “restos a pagar”, nos relatórios financeiros de prestação de contas.

Cometem equívocos no Planejamento, superestimando a própria capacidade

operacional instalada.

Dentre as reivindicações postuladas na última Conferência Nacional sobre

o financiamento desta política, destacam-se:

133

- Instituir nova sistemática de financiamento, ultrapassando o modelo

convencional e estabelecendo o repasse automático, fundo a fundo

para financiamento de serviços, programas e projetos;

- Extinguir a tradicional fixação de valores “per capita”, primando

pelo co-financiamento baseado no piso de atenção, em função dos

níveis de complexidade, os quais devem ser progressivamente

avaliados e substituídos, conforme atendimento das necessidades

de famílias e indivíduos, frente aos direitos afirmados pela política

de assistência social;

- Revisar os atuais instrumentos de planejamento público, em

especial o Plano Plurianual. Tal revisão deve primar pela

construção de novo processo, sem uma ruptura radical que

caracterize descontinuidade nos atendimento atualmente

prestados. Como proposta de transição, deve projetar a

universalização dos serviços de Proteção Social Básica, em

revisão também de suas regulações. Há necessidade também em

ampliar a cobertura da Proteção Social Especial, considerando as

estatísticas norteadas da realidade do País;

- Pactuar com as políticas de saúde e educação a transição do

financiamento dos serviços afetos a essas áreas, que ainda são

assumidos pela assistência social;

- Definir responsabilidades para as Entidades sociais declaradas de

utilidade Pública Federal, Estadual e/ou Municipal, e inscritas nos

respectivos Conselhos de Assistência Social, no que tange a

prestação de serviços inerentes a esta prática, incluindo-se as

organizações não governamentais, que contam com financiamento

indireto, mediante isenções oportunizadas pelo Certificado de

Entidades Beneficentes de Assistência Social;

- Vinculação constitucional de no mínimo 5% do orçamento da

Seguridade Social para esta política em âmbito Federal e de

minimamente 5% dos orçamentos totais dos Estados e Municípios

para que o co-financiamento não se limite a relatórios, e possa ser

viabilizado com igualdade, em todo território nacional.

134

Para compor um quadro de referências sobre os “Instrumentos para

Formulação Gestão e Avaliação da Política de Assistência Social”, a Matriz de

Avaliação da Gestão sistematiza neste item, cinco categorias representativas dos

instrumentos essenciais a serem produzidos e trabalhados, cuja aplicabilidade e

eficiência concorrem para a qualidade das ações de assistência social.

A Política Municipal configura-se nesta categoria como primeiro

instrumento de análise. Sua compreensão deve observar se esta foi elaborada,

aprovada pelo CMAS; divulgada amplamente, e se seu texto relaciona os

indicadores, para avaliação de seus resultados. Pressupõe ainda observar se o

conteúdo faz referência e verificar a realidade local, a partir de um diagnóstico. Se as

metas e ações previstas expressam as demandas dos usuários, e se para

desenvolvê-las estão destinados recursos oriundos das três esferas de governo.

Entre os municípios integrantes da amostra desta pesquisa, apenas 02

(dois) contam com a Política Municipal de Assistência Social, elaborada, no caso

Maracanaú (Grande Porte) e Fortaleza (Metrópole).

Analisados sob a perspectiva da nova NOB/SUAS, pode-se inferir que

ambos os textos apresentam diagnóstico da realidade, formulados a partir de dados

primários, oriundos de fontes legítimas. Entretanto, na esfera propositiva seus

conteúdos mais se assemelham às cartas de boas intenções sem que lhes sejam

atribuídas referências mais precisas, para monitoramento de seus resultados a curto,

médio e longo prazo.

Sem postular noções estratégicas para implementação de ações capazes

de impactar positivamente na realidade, a gestão municipal revela, por um lado

incompreensão dos postulados teóricos pensados nacionalmente como balizas

norteadoras para o tratamento da questão social, pela via da garantia de direitos.

Por outro lado, a inexistência da Política Municipal, pode representar inoperância, o

que agrava as condições práticas para uma gestão de estilo democrático e

emancipatório.

135

Quando se observa a destinação de recursos, a timidez com que são

postulados, remete a verificação de que seus valores não correspondem a

resolutividade do diagnóstico apresentado.

“Os critérios de Partilha de Recursos” outro instrumento balizador da

qualidade da gestão da política, foi afirmado somente pela gestão de Maracanaú.

Ao definir critérios de partilha de recursos pactuados na Comissão

Intergestora Bipartite e deliberados pelo Conselho Estadual de Assistência Social, a

gestão financeira da política, adquire critério técnico racionalizador que integra o

processo de construção democrática, reforça diretrizes para o controle social, vez

que relaciona informações sociais, econômicas e cadastrais com escalas territoriais

definidoras da destinação de recursos. A combinação desses critérios, viabiliza

equalizar, priorizar e projetar a universalização da assistência social, pela garantia

de direitos.

Sem a adoção dos critérios de partilha de recursos, prevalece a gestão

tradicional, cujo comportamento se orienta na destinação de verbas, pela via do

critério do favor ou da troca de interesses políticos escusos.

O “Monitoramento e Avaliação” é ressaltado como mais um instrumento

para compor a análise da gestão municipal neste estudo. Entre os municípios

participantes, apenas Fortaleza (Metrópole), elaborou plano de monitoramento e

avaliação, entretanto restrito para os programas da Rede Conveniada e CRAS, não

comportando toda a dimensão da política.

Nega-se com tais atitudes as possibilidades de mensuração da eficiência

e eficácia das ações previstas, nos Planos de Assistência Social. Impede-se a

transparência e a adoção de medidas fundamentadas em dado da realidade, para

novo patamar de desenvolvimento.

O “Relatório de Gestão”, instrumento elencado na Matriz de Avaliação que

serve de referência para este estudo, foi elaborado por todos os municípios

integrantes da amostra. A análise de seu conteúdo foi orientada no sentido de

136

verificar se este propicia análise qualitativa das ações desenvolvidas, como também

a compatibilidade entre as metas e os recursos previstos no Plano Plurianual de

Assistência Social.

Enquanto instrumental de conteúdo burocrático e instruído com modelo e

prazos requeridos para liberação de novos recursos, é priorizado pela gestão

municipal.

A assistência social compreendida sob o enfoque da “Intersetorialidade

com as Demais Políticas Públicas”, se insere numa dimensão mais ampla do

sistema de proteção social brasileira. Tal compreensão deriva do entendimento de

que nenhuma política, por si só, poderá corresponder aos anseios por justiça e

equidade.

Os espaços do campo socioassistencial, configuram-se dentro de uma

nova ótica, onde o exercício de poderes devem sinalizar rearranjos e acomodações

das práticas, na perspectiva da garantia do direito do cidadão como fundamental

para a superação de uma sociedade desigual e limitadora, de uma vivência com

padrões igualitários.

A intersetorialidade pressupõe a noção de pessoa como ser inteiro que

para atingir plenitude, merece atenção múltipla e combinada entre diferentes áreas

(saúde, educação, assistência social, segurança, habilitação, etc); por este prisma, a

matriz de avaliação da gestão municipal postula observar se existe a real integração

das ações de assistência social, com as demais políticas sociais, visando o alcance

dos objetivos e metas comuns voltadas para a proteção e inclusão social. Sugere

ainda que sejam identificadas em cada ação as vantagens advindas dessa atuação

conjunta para os destinatários no atual contexto e suas possibilidades futuras.

Destaca-se que entre os municípios investigados, todos afirmaram

exercitar a intersetorialidade. Observam-se, porém, incompreensões de estilo

conceitual, do que entendem por intersetorialidade. Idealizam arranjos e

compartilham eventos, em nome da intersetorialidade, lutam entre si por ocupar

espaços institucionais e fazer o poder, sem uma preocupação maior com o usuário.

137

Trata-se, portanto, de eventuais ensaios, cuja compreensão do significado exige

quebra de paradigmas, entre diferentes atores para que esta se verifique de fato.

A análise do desempenho da gestão municipal sob o enfoque da

“capacidade” tal como desenhado na Matriz de Avaliação, utilizada nesta pesquisa,

concorre para uma subdivisão em quatro categorias interdependentes e

complementares.

A começar pelo destaque ao “Plano/ Programas de Capacitação”, cabe

identificar se o órgão gestor dispõe deste instrumento orientado para qualificação de

gestores, técnicos e conselheiros municipais, com referências aos temas

selecionados para a capacitação.

Entre os municípios participantes da amostra selecionada, nenhum deles

elaborou esse instrumento de gestão.

Uma das novas tendências no debate sobre desenvolvimento social situa

a valorização do capital humano, por meio do qual se ampliam as oportunidades dos

indivíduos pelo acesso à educação e aos recursos necessários, para nível de vida

desejável. Sem investimento em recursos humanos, compromete-se inclusive a

capacidade dos atores sociais de compreensão, acerca dos novos determinantes da

Política, Norma Operacional e Sistema Único da Assistência Social.

Sem plano de capacitação formulado, os municípios em foco

conseqüentemente não definiram equipe, método, instrumento, enfim, não

estruturaram as condições básicas, para implementação de um Plano de

capacitação conseqüente.

Quanto aos destinatários da capacitação, observou-se que todos os

municípios encaminham seus gestores, técnicos e conselheiros para participarem de

eventos de capacitação, promovidos pela Secretarias Estadual, Nacional ou outras

instituições.

138

Para tanto, não existe uma parceria formalizada, mas esta se verifica

ocasionalmente, quando o promotor do evento (em geral a Secretaria estadual),

reivindica o custeio pelo município, de passagens, com a finalidade de deslocamento

do município até a capital, para viabilizar a participação de seus diferentes atores

sociais, nos cursos promovidos.

O debate sobre as relações entre democratização e representação dos

interesses populares, passa irremediavelmente pela condição de funcionamento dos

conselhos.

A discussão em torno do “Apoio Governamental para Funcionamento dos

Conselhos Municipais de Assistência Social” adquire relevância, justamente pelas

contradições que a operacionalização desta política enseja.

A polêmica em torno do apoio do Estado para dinamizar a vida dos

Conselhos, é formulada com base no comprometimento que esse apoio pode gerar,

interferindo na postura dos conselheiros, cuja liberdade de deliberação ficaria

alienada aos interesses governamentais, em detrimento das reivindicações da

sociedade civil, ameaçando a legitimidade dessa representação.

A Matriz de Avaliação da Gestão Municipal ao direcionar seu foco para

esta questão, coloca como referência 03 (três) categorias, cujas condições

verificadas passam a ser descritas.

O “Controle Social” é a primeira categoria, e sua análise consiste em

identificar se o gestor encaminha sistematicamente os atos que legalmente devem

ser submetidos à apreciação e deliberação do Conselho Municipal de Assistência

Social e se este divulga seus resultados.

Sob este prisma, todos os municípios componentes da amostra,

participantes deste estudo, correspondem às exigências legais vigentes com seus

Conselhos de Assistência Social estruturados e funcionando conforme a burocracia

determina.

139

Ultrapassada a etapa de estruturação dos Conselhos, o que está em

questão é justamente a capacidade destes, no exercício da representação efetiva

dos interesses populares, como forças autônomas, para disputa no campo de

prioridades divergentes e antagônicas.

Sem entrar no mérito da capacidade individual dos conselheiros

integrantes da amostra neste estudo, mas levando em consideração outros

elementos significativos do resultado nacional em torno do exercício do controle

social por esses atores, pode-se argumentar que se trata de uma presença

importante no cenário das disputas que se verificam entre o Estado e a sociedade.

Entretanto, não se pode deixar de fazer referência às críticas imputadas às

fragilidades com que esses conselheiros se colocam nas instâncias de lutas, por

garantia de direitos. Na verdade, na arena das disputas ensaiam posturas de

resistência, mas acabam por legitimar interesses corporativos, beneficiando

categorias que representam o Estado, a quem supostamente “devem” o

reconhecimento da condição de “ser conselheiro”.

Quando se destacam as “Condições Técnico-Operacionais”, cabe

identificar, se o gestor colabora efetivamente no sentido de proporcionar requisitos

indispensáveis ao controle da assistência social e de outras políticas sociais, cujo

desempenho é determinante para a intersetorialidade à proteção e à inclusão dos

usuários.

Destacam-se como requisitos indispensáveis, a própria autonomia dos

conselheiros, associada à infra-estrutura básica para o seu funcionamento, o que

requer espaço físico, telefone, fax, computador, transporte, dentre outros

equipamentos. De modo geral, os municípios participantes deste estudo referiram

apoiar essas iniciativas e viabilizar, cada um dentro de seus próprios limites, os

recursos básicos indispensáveis ao funcionamento de seus respectivos conselhos.

Outro componente em destaque nesta análise, concorre para que se

identifique se as matérias encaminhadas pelo gestor, para apreciação pelo Conselho

transformam-se em medidas que beneficiam os destinatários da Assistência Social.

Orienta-se, também no sentido de observar se estão sendo desenvolvidas ações

140

conjuntas de planejamento, controle social, cursos de capacitação, conferências

municipais, reuniões técnicas, dentre outras ações articuladas entre a Secretaria

Municipal e o Conselho Municipal de Assistência Social.

Como já se fez referência, há um conjunto de forças que se entrecruzam

simbolicamente para determinar ações e reações entre as partes que representam

interesses nas instâncias formais, onde se desenvolvem os mecanismos

operacionais para o planejamento, execução, monitoramento, controle social e

avaliação de política de assistência social.

No curso da história, verificam-se os fatos que em si mesmos podem

servir de base, para a compreensão da realidade.

Considerando-se a persistência dos extremos das desigualdades, há que

se declarar os limites da representação política da assistência social, quer seja pela

competência social, quer seja pela competência do Estado, ou da sociedade civil em

seus diferentes arranjos, seja na condição de organizações não governamentais,

conselheiros ou outras formas instituídas

Frente ao exposto me sinto autorizada em finalizar que a gestão sob o

viés do SUAS se efetivará, na medida em que, iniciativas sejam empreendidas,

direcionadas a mudanças de paradigmas, cujos pilares de sustentação estejam

fundamentados na descentralização e intersetorialidade das políticas públicas. Caso

contrário, avançaremos no âmbito legal e metodológico, mas não conseguiremos

impactar diretamente na vida do público beneficiário da Assistência Social.

141

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YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. São Paulo:

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150

ANEXOS

151

ANEXO I

PROJETO: DESCENTRALIZAÇÃO E CONTROLE DA POLÍTICA DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DO CEARÁ: um estudo de casos.

Roteiro para Entrevista com Sujeitos Investigados

Matriz de Avaliação da Gestão

Município:

Dimensões de Avaliação Referências

1.1. – Pessoal

1.2. – Espaço Físico

1. Estrutura Organizacional

1.3. - Equipamento

2.1. – Ações/Fontes de Recursos

2.2. – Ações Inovadoras

2. Ação

Programática/Financiamento

2.3. – Destinação de recursos próprios

3.1. – Política Municipal de Assistência Social

3.2. – Plano Plurianual

3.3. – Critérios de Partilha (FMAS)

3.4. – Monitoramento e Avaliação

3. Instrumento para a formulação,

gestão e avaliação da Política

de Assistência Social

3.5. – Relatório de Gestão

4. Intersetorialidade às demais

políticas públicas

5.1. – Plano/Programa

5.2. – Equipe (método e instrumento)

5.3. - Destinatários

5. Capacitação

5.4. - Parceria

6.1. – Controle Social

6.2. – Condições técnico –

operacionais para

funcionamento

6. Apoio do Gestor para o

funcionamento do Conselho

Municipal de Assistência

Social.

6.3. – Relação entre o CMAS e o órgão gestor.

Situação Identificada

152

Orientações Gerais

1 Estrutura Organizacional

1.1 Pessoal: Identificar se o quadro disponível no município está constituído de

técnicos de nível superior e de apoio administrativo, em número suficiente e

qualificados, para o desempenho das funções técnico-gerenciais e administrativas,

na implementação da Política de Assistência Social e do Plano Municipal de

Assistência Social.

Deve ser observada a relação existente entre o número de técnicos e pessoal

administrativo, em função da população municipal usuária em potencial e atendida

de fato.

1.2 Espaço Físico: Identificar o quantitativo de unidades disponíveis e utilizadas

para a execução da Política de Assistência Social, no município.

Observar em cada unidade se oferecem as condições necessárias em termos de

tamanho e qualidade das instalações, iluminação e temperatura, entre outras, para o

exercício pleno das funções técnico-gerenciais e para o atendimento ao público, que

busca serviços e informações de qualidade.

1.3 Equipamentos: Identificar se os equipamentos (computadores, telefones, fax,

xerox e outros) e os veículos disponíveis, atendem em termos de quantidade e

condições de uso observando as necessidades do órgão gestor para cumprimento

de suas competências e responsabilidades.

2 Ações Programáticas/Financiamento

2.1 Ações/Fonte de Recursos: Identificar se as ações de assistência social

(Proteção Social Básica e Proteção Social Especial), estão sendo implementadas

em função das demandas, objetivos, metas e recursos orçamentários próprios ou

recebidos, por transferências do Estado, da União ou de outras fontes.

153

2.2 Ações Inovadoras: Identificar se o município desenvolve ações de conteúdo

diferenciado ou metodologia específica, ou ainda utilizando-se de nova estratégia,

com vistas ao atendimento quantitativo e qualitativo dos destinatários e o impacto

social efetivo dessas ações, para a população beneficiária.

2.3 Destinação de Recursos Próprios: Identificar via Plano Municipal vigente e

Balancete, os recursos orçamentários planejados e alocados no co-financiamento

das ações prioritárias.

3 Instrumentos para a Formulação, Gestão e Avaliação da Política de

Assistência Social

3.1 Política Municipal de Assistência Social: Identificar se esse instrumento foi

elaborado, aprovado pelo CMAS, divulgado amplamente e citar indicadores de sua

execução.

3.2 Plano Plurianual de Assistência: Observar se esse instrumento foi elaborado, de

forma participativa entre representantes da sociedade civil organizada e das outras

políticas sociais presentes, no município. Observar se o conteúdo faz referência à

realidade local a partir de um diagnóstico; se as metas e ações previstas expressam

as demandas dos destinatários da Assistência Social, e se para desenvolvê-las

estão previstos recursos oriundos das três esferas de governo e definidas as

estratégias de monitoramento e avaliação.

Analisar se o plano está de acordo com a perspectiva da nova NOB/SUAS.

3.3 Critérios de Partilha: verificar se o gestor municipal elaborou critérios de partilha

de recursos, tendo como referência indicadores sócio-economicos oficiais, da

realidade local. Deve ser visto, ainda, se esses critérios foram pactuados na CIB e

aprovados pelo CMAS.

3.4 Monitoramento e Avaliação: Identificar se o município elaborou e vem

desenvolvendo um Plano de Monitoramento e Avaliação, como também se existe

equipe e/ou técnico e recursos, para sua implementação de acordo com as

peculiaridades da rede de Proteção Social local.Deve ser analisado se o processo

154

apresenta resultados para subsidiar tomadas de decisões, para a melhoria da

qualidade dos serviços prestados.

3.5 Relatório de Gestão: observar se o Relatório foi elaborado e se seu conteúdo

propicia uma análise qualitativa das ações desenvolvidas. ver também a

compatibilidade entre as metas e os recursos previstos no Plano Plurianual de

Assistência Social.

4. Intersetorialidade com as Demais Políticas Públicas:

4.1 Intersetorialidade: Identificar se existe a real integração das ações de

assistência social com as demais políticas sociais, visando o alcance dos objetivos e

metas comuns, voltadas à proteção e à inclusão social. Devem ser identificadas em

cada ação, as vantagens advindas dessa atuação conjunta para os destinatários no

atual contexto e suas possibilidades futuras.

5. Capacitação

5.1 Plano/Programas de Capacitação: analisar se o órgão gestor dispõe de Plano

ou Programa de capacitação destinado a gestores/técnicos e conselheiros

municipais. Fazer referência aos temas selecionados para a capacitação.

5.2 Equipe, Método, Instrumento: verificar se a Secretaria Municipal dispõe das

condições básicas para a implementação de seu Plano/Programa de capacitação, a

exemplo de: equipe ou pessoas com formação específica, para utilização e/ou

negociação dos métodos e instrumentos específicos de capacitação com outros

parceiros.

5.3 Destinatários da Capacitação: Identificar o número de eventos e suas

temáticas, desenvolvidas e o quantitativo de participantes entre técnicos, gestores,

conselheiros dirigentes e trabalhadores de entidades e organizações de Assistência

Social.

155

5.4 Parceria: observar se estão sendo planejadas e executadas as ações de

capacitação em parceria, visando a otimização de recursos e a qualidade das ações.

6. Apoio do Gestor para o Funcionamento do Conselho Municipal de Assistência

Social

6.1 Exercício do Controle Social: analisar se o gestor encaminha sistematicamente

os atos que legalmente devem ser submetidos à apreciação e deliberação do CMAS,

e divulga os resultados obtidos.

6.2 Condições Técnico-Operacionais: identificar se o órgão gestor colabora

efetivamente no sentido de proporcionar as melhores condições técnico-

operacionais para o funcionamento regular do Conselho Municipal de Assistência

Social e dos demais Conselhos, responsáveis pelo controle das Políticas Sociais,

cuja intersetorialidade é especial para a proteção e inclusão do público-alvo da

Assistência Social, a exemplo do CMDCA; Conselho Municipal do Idoso, Conselho

Municipal de Segurança Alimentar, Conselho Municipal da Saúde, Conselho

Municipal da Educação, dentre outros.

6.3. Relações entre o CMAS e o Órgão Gestor: observar se as matérias

encaminhadas pelo gestor para apreciação pelo Conselho, transformam-se em

medidas que beneficiam os destinatários da Assistência Social. ver se estão sendo

desenvolvidas ações conjuntas de planejamento, controle social, cursos de

capacitação, conferências municipais, reuniões técnicas, dentre outras ações

articuladas entre a Secretaria Municipal e o Conselho Municipal de Assistência

Social.

ANEXO II

Matriz de Avaliação da Gestão

Quadro Síntese

ORDEM

ITENS DE AVALIAÇÃO SUB ITENS

PONTUAÇÃO

MÁXIMA

SANTANA DO

CARIRÍ

PEQUENO

PORTE (I)

PARACURÚ

PEQUENO

PORTE (II)

CANINDÉ

MÉDIO PORTE

MARACANAÚ

GRANDE

PORTE

FORTALEZA

METRÓPOLE

SINTESE

RESULTADOS OBTIDOS

COM BASE NOS

CONCEITOS DE

PONTUAÇÃO

CONVENCIONADOS

1.1. Pessoal 05 05 05 06 08

1.2. Espaço Físico 05 05 - 10 08

ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

1.3. Equipamento 05 05 03 06 08

PONTUAÇÃO OBTIDA 25

15 15 08 22 24

2.1. Ações/ Fontes de Recursos

05 05 05 07 07

2.2. Ações Inovadoras

- - 05 07 07

AÇÃO PROGRAMÁTICA/

FINANCIAMENTO

2.3. Destinação de Recursos Próprios

05 05 02 07 06

PONTUAÇÃO OBTIDA 25

10 20 12 21 20

3.1. Política Municipal de Assistência Social

- - - 02 05

3.2. Plano Plurianual

05 05 05 05 05

3.3. Critérios de Partilha

- - - 02 -

3.4. Monitoramento e Avaliação

- - - - 04

INSTRUMENTOS PARA

FORMULAÇÃO, GESTÃO E

AVALIAÇÃO DA POLÍTICA DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL

3.5. Relatório de Gestão

03 03 03 04 04

PONTUAÇÃO OBTIDA 20

08 08 08 13 18

INTERSETORIALIDADE COM AS DEMAIS POLÍTICAS

05 05 - 05 05

5.1. Plano/ Programas

- - - - -

5.2. Equipe

- - - - -

5.3. Destinatários

02 02 02 02 02

CAPACITAÇÃO

5.4. Parceria

01 01 01 01 01

PONTUAÇÃO OBTIDA 10

03 03 03 03 03

6.1. Exercício do Controle Social

01 01 01 02 02

6.2. Condições Técnico-Operacionais para

Funcionar

01 01 01 02 02

APOIO DO GESTOR PARA

FUNCIONAMENTO DO

CONSELHO MUNICIPAL DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL

6.3. Relação entre o CMAS e o órgão

gestor

02 02 02 02 02

PONTUAÇÃO OBTIDA 10

04 04 04 06 06

PONTUAÇÃO TOTAL MÁXIMA OBTIDA 100

45 45 35 70 76

GESTÃO A . De 80 a 100

pontos

•

Municípios com

condições adequadas

para a coordenação da

PAS.

GESTÃO B. De 50 a 79

pontos

•

Municípios com

condições parciais para a

coordenação da PAS.

GESTÃO C. < 50 pontos

•

Municípios com precárias

condições para

coordenação da PAS.

Legenda

Pontuação Máxima por categoria

01. Estrutura Organizacional – 25

02. Ação Programática/ Financiamento – 25

03. Instrumentos para Formulação, Gestão e Avaliação da PAS – 20

04. Intersetorialidade com as Demais Políticas Públicas – 10

05. Capacitação – 10

06.

Apoio do Gestor para Funcionamento do CMAS – 10

156

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ

MARGARIDA HELOÍSA CÂMARA PEREIRA LOPES

DESCENTRALIZAÇÃO E CONTROLE DA POLÍTICA

DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DO CEARÁ:

um estudo de caso

FORTALEZA - CEARÁ

2008

158

L864d _____ Lopes, Margarida Heloísa Câmara Pereira

Descentralização e controle da política de assistência

social no Estado do Ceará: um estudo de caso/ Margarida

Heloísa Câmara Pereira Lopes. – Fortaleza, 2008.

156p.

Orientadora: Profª. Dra. Maria do Socorro Ferreira

Osterne.

Dissertação (Mestrado Profissional em Planejamento e

Políticas Públicas) – Universidade Estadual do Ceará, Centro

de Estudos Sociais Aplicados.

1. Assistência social. 2. Descentralização. 3. Controle

social. 4. Participação. I: Universidade Estadual do Ceará,

Centro de Estudos Sociais Aplicados.

CDD: 361.3

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