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FACULDADE DE ECONOMIA E FINANÇAS IBMEC
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM
ADMINISTRAÇÃO E ECONOMIA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
PROFISSIONALIZANTE EM ADMINISTRAÇÃO
ANÁLISE DA CONFORMIDADE COM A LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL NO RIO DE JANEIRO
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Rio de Janeiro, 10 de outubro de 2007
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ANÁLISE DA CONFORMIDADE COM A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
NO RIO DE JANEIRO
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Dissertação apresentada ao curso de
Mestrado Profissionalizante em
Administração como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre em
Administração.
Área de Concentração: Administração
Geral
ORIENTADOR: PROF. DR. RAIMUNDO NONATO SOUSA SILVA
Rio de Janeiro, 10 de outubro de 2007.
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ANÁLISE DA CONFORMIDADE COM A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
NO RIO DE JANEIRO
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Dissertação apresentada ao curso de
Mestrado Profissionalizante em
Administração como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre em
Administração.
Área de Concentração: Administração
Geral
Avaliação:
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________________
PROF. DR.RAIMUNDO NONATO SOUSA SILVA (Orientador)
Instituição: IBMEC
_____________________________________________________
PROF. DR. JOSE LUIZ NIEMEYER DOS SANTOS FILHO
Instituição: IBMEC
_____________________________________________________
PROF. DR. FRANCISCO JOSE ALVES
Instituição: UERJ
Rio de Janeiro, 10 de outubro de 2007.
657.61
A345
Albuquerque, Felipe Barbosa da Fonseca e.
Análise da conformidade das contas dos municípios do Rio de
Janeiro com a Lei de Responsabilidade Fiscal / Felipe Barbosa da
Fonseca e Albuquerque. - Rio de Janeiro: Faculdades Ibmec, 2007.
Dissertação de Mestrado Profissionalizante apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Administração das Faculdades
Ibmec, como requisito parcial necessário para a obtenção do título
de Mestre em Administração.
Área de concentração: Administração geral.
1. Contabilidade pública. 2. Lei de Responsabilidade Fiscal. 3.
Equilíbrio fiscal. 4. Gestão municipal – Orçamento. 5.
Planejamento público.
Para Cecília
RESUMO
A gestão pública brasileira, seguindo uma tendência vista em países da América Latina,
Europa, Estados Unidos e Nova Zelândia, vem sofrendo uma série de reformas estruturais
como forma de se adaptar ao processo de globalização e conseqüente redimensionamento do
papel do Estado na sociedade. Retomando o planejamento como instrumento para o
desenvolvimento, em maio de 2000 foi publicada a Lei Complementar N
o
101, conhecida
como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF - com três objetivos para a forma de condução
das finanças do Estado: prevenção de riscos; correção de desvios e; equilíbrio. Contudo,
apesar de tão relevante Lei já ter sido editada há sete anos, não há indícios claros da
conformidade dos Entes da Federação com suas regras. Neste contexto, este estudo tem por
objetivo averiguar se o disposto na LRF tem sido cumprido pelos municípios fluminenses,
mapeando o cenário atual e estabelecendo bases concretas para o debate acerca da Lei.
Palavras-chaves: Lei de Responsabilidade Fiscal, equilíbrio fiscal, gestão municipal,
accountability, orçamento, planejamento público
ABSTRACT
The brazilian Public Management, following some countries’s trend at Latin America,
Europe, USA and New Zeland, is suffering some structural changes to adapt itself to the
globalization process and to the consequent State’s new role in society. Using planning as a
tool to achieve development, in May of 2000 was published the law n° 101, known as Fiscal
Responsability Act, containing three main objectives for the State’s Finances conduction: risk
prevention, mantain right direction and balance. However, besides the existence of this law
for 7 years, there is no clear evidence of local government conformity with the rules.
Therefore, this study aims at discovering if the municipal managements are folowing the law,
mapping the general situation and helping the debates about the law
Key words: Fiscal Responsability Act, fiscal balance, local management, accountability,
budget, public planning
Índice
Índice.....................................................................................................................................6
Introdução..............................................................................................................................9
Considerações iniciais........................................................................................................9
Formulação do problema.................................................................................................. 11
Objetivos ......................................................................................................................... 14
Objetivo geral ..............................................................................................................14
Objetivos específicos....................................................................................................14
Relevância .......................................................................................................................14
Delimitação do estudo......................................................................................................15
Estrutura da dissertação.................................................................................................... 16
Sobre Municípios Brasileiros...............................................................................................17
Referencial teórico...............................................................................................................20
Controles Internos na Gestão Pública...............................................................................20
Lei de Responsabilidade Fiscal ........................................................................................24
Principais Conceitos.........................................................................................................27
Metodologia.........................................................................................................................29
Natureza da Pesquisa........................................................................................................ 29
Escolha da Base de Dados................................................................................................ 30
Definição da Amostra ......................................................................................................30
Organização dos dados.....................................................................................................31
Resultados da pesquisa......................................................................................................... 32
Equilíbrio.........................................................................................................................32
Limites legais................................................................................................................... 36
Dívida com Pessoal..............................................................................................................37
Planejamento....................................................................................................................38
Conclusão............................................................................................................................40
Referências bibliográficas....................................................................................................43
Introdução
Considerações iniciais
A gestão pública brasileira, seguindo uma tendência vista em países da América Latina,
Europa, Estados Unidos e Nova Zelândia, vem sofrendo uma série de reformas estruturais
como forma de se adaptar ao processo de globalização e conseqüente redimensionamento do
papel do Estado na sociedade. Esse movimento, intensificado nos anos 90 no Governo de
Fernando Henrique Cardoso, também buscou adaptações e incrementos à herança deixada
pelo movimento de redemocratização e pela Constituição de 1988 (MENEZES, 2005).
Na mesma direção deste movimento, a estabilização econômica na segunda metade da
década de 90 permitiu ao Estado retomar seu papel de alavancador do desenvolvimento a
médio e longo prazo, retomando também o planejamento como instrumento para esse
desenvolvimento (FERES, 2001). Reformas do sistema de trabalho, da previdência, do
sistema político, dentre outras, têm sido intensamente debatidas, com especial destaque à
reforma fiscal a partir da crise fiscal vista na década de 80 em países com larga presença do
Estado na economia. A partir desta década, ganhou força o conceito de que uma
administração só será bem sucedida a médio e longo prazo se alicerçada em uma política
fiscal que busque controle e equilíbrio (MENEZES, 2005).
Em consonância com essas tendências, em maio de 2000 foi publicada a Lei
Complementar N
o
101, a qual estabelece uma série de ações voltadas a garantir esse equilíbrio
fiscal em todas as esferas da gestão pública. Essa Lei, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF – intenta trazer três objetivos para a forma de condução das
finanças do Estado: prevenção de riscos; correção de desvios e; equilíbrio. Para isso,
pressupõe-se o uso da estrutura de planejamento já existente pelo Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, dentre outros mecanismos. Os
instrumentos de accountability e participação popular também são utilizados pela Lei como
forma de garantir a transparência das contas.
Em termos práticos, o que a LRF propõe é uma administração fiscal através de metas de
desempenho no que tange à relação entre despesas e receitas, instituindo limites relativos à
renúncia da receita, valor das despesas - principalmente com pessoal e seguridade social -
dívidas, operações de crédito, concessão de garantias e inscrição em Restos a Pagar.
Essa Lei vai de encontro à necessidade de por fim à prática usual de gestores públicos que,
pouco comprometidos com os objetivos do Estado, comprometem as finanças ao longo do
mandato, não sendo diretamente responsabilizados posteriormente pelo prejuízo causado ao
país. A LRF é uma complementação da Lei 4320 de 17 de março de 1964, que normatiza o
processo orçamentário da União, Estados e Municípios, trazendo mecanismos que tornem a
Lei 4320 mais efetiva para a gestão.
Contudo, apesar de tão relevante Lei já ter sido editada há sete anos, não há indícios claros
da conformidade dos Entes da Federação com suas regras. Ainda se discute a viabilidade do
atendimento à Lei e muitas propostas de mudança na legislação estão em discussão. Essas
propostas são, em grande parte, pautadas por impressões subjetivas sobre os resultados da Lei.
Há pouco rigor científico neste debate. Além disso, o não cumprimento da Lei compromete
não só o futuro político do gestor em questão, como também a sustentabilidade e
desenvolvimento do município. Dentro da vasta literatura existente sobre mecanismos de
controle gerencial – ferramentas voltadas ao alcance de objetivos organizacionais – há pouco
referência à implementação do disposto na LRF, o que sugere pouca atenção dada a esse tema
até agora.
Neste contexto, este estudo tem por objetivo averiguar se o disposto na LRF tem sido
cumprido pelos municípios fluminenses, mapeando o cenário atual e estabelecendo bases
concretas para o debate acerca da Lei.
Pretende-se como contribuição estabelecer uma referência com rigor científico para
orientação dos debates e futuras alterações na legislação, além de oferecer embasamento para
trabalhos voltados à aplicabilidade da LRF. Com a pesquisa proposta, será possível identificar
as áreas de maior dificuldade dos municípios, bem como estabelecer possíveis referenciais
para a gestão fiscal.
Este estudo está estruturado da seguinte forma. Primeiro é feita uma revisão da literatura
sobre controle gerencial, buscando estabelecer os principais mecanismos existentes, voltados
à área pública. Em seguida é apresentado um estudo exploratório, feito através dos relatórios
oficialmente publicados pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Esse
levantamento busca comparar os resultados da gestão fiscal dos municípios em um período de
5 anos com o exigido na LRF. Por fim, é apresentada uma análise dos dados levantados,
buscando demonstrar tendências, padrões e referenciais.
Formulação do problema
Dentre as inúmeras questões que envolvem a administração pública brasileira, o controle
ou equilíbrio fiscal tem tomado uma posição de destaque desde meados da década de 80.
Neste período a descentralização política e fiscal da federação brasileira, intensificada pela
Constituição de 88, acentuou o debate em torno das receitas e despesas dos entes sub-
nacionais e acirrou a disputa pelas receitas tributárias. Conforme visto em Menezes (2005) a
situação fiscal dos entes sub-nacionais sofreu gradativa piora a partir desse momento.
Dentre as causas dessa piora, Giuberti (2005) aponta que as novas responsabilidades de
estados e municípios não foram acompanhadas de novas receitas próprias, mantendo-se uma
grande dependência de transferências, principalmente da União, dando margem à ocorrência
do efeito flypaper
1
. Em 2002, em média 50% das receitas correntes municipais era
proveniente de transferências da União (GIUBERTI, 2005).
Além disso, Souza (2006) aponta que características do sistema político também podem
influenciar nos resultados fiscais, dentre as quais o tamanho das assembléias legislativas, a
taxa de fragmentação partidária, a ideologia política do partido no poder, o alinhamento com
o governo central, o apoio dos parlamentares, a participação do eleitorado e o grau de
competitividade eleitoral.
Em maio de 2000, seguindo uma tendência internacional (NASCIMENTO, 2001;
SOUZA, 2006), foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, com o objetivo de
equilibrar as finanças públicas em todas as esferas de governo, baseada no planejamento,
mensuração de desempenho, transparência e responsabilização. Essa lei se baseia na idéia de
que regras de orçamentos equilibrados, regras de procedimentos orçamentários e mecanismos
de disciplina fiscal são cruciais para o equilíbrio fiscal (MENEZES, 2005). Contudo, ainda de
acordo com Menezes (2005), não há consenso entre os estudiosos sobre qual seria o melhor
mecanismo ou ainda se a “vontade” política (baseada em incentivos políticos) não é mais
relevante do que questões institucionais.
De forma objetiva, o que se observa pelo trabalho de Menezes (2005) é que a LRF
contribuiu para a melhora da situação fiscal dos municípios brasileiros até 2003, contudo,
Souza (2006) e Menezes (2005) apontam que essa melhora não se verificou de forma
uniforme e também não foi sustentada em todos os municípios que tiveram uma melhora
inicial, observando-se posterior deterioração do seu equilíbrio. Nos dados apresentados por
Menezes (2005), o percentual de municípios deficitários no Brasil teve a seguinte trajetória:
1
Flypaper effect, segundo definição apresentada por Giuberti (2005), quando o sistema de arrecadação é
centralizado, com distribuição via transferências, um aumento local dos gastos não reflete diretamente na
tributação incidente sobre os contribuintes locais, pois esse custo é compartilhado por toda a federação, levando
a uma tendência de gastos excessivos dado o baixo custo internalizado pelo gestor.
Tabela 01 – Percentual de municípios deficitários no Brasil e regiões (%)
Ano
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Centro –
Oeste
61,64 76,26 63,47 43,48 38,36 46,12 54,79
Nordeste
65,46 55,59 56,02 34,98 47,46 50,65 74,89
Norte
71,43 71,43 58,10 33,33 39,05 51,43 53,33
Sudeste
61,08 66,86 49,34 47,63 23,30 44,22 61,74
Sul
51,35 48,10 43,01 39,11 10,73 26,87 38,14
Brasil
59,49 59,32 50,27 41,28 26,64 40,74 59,53
FONTE: Menezes (2005) baseado em dados da STN (FINBRA)
Pelos dados da Tabela 01 percebe-se claramente uma trajetória descendente da quantidade
de municípios deficitários em um primeiro momento após a aprovação da LRF. Contudo, essa
trajetória se inverte em 2002 e a quantidade de municípios deficitários volta a crescer,
alcançando os mesmos patamares anteriores à aprovação da LRF.
Mesmo com o alegado sucesso da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo citada por Nunes
(2006) como um caso emblemático, ainda há dificuldades evidentes na sua implementação.
Essa falta de clareza sobre os resultados concretos da LRF é o problema que conduz este
trabalho. A falta de literatura que apresente dados sobre a conformidade dos Entes da
Federação com a Lei permite que posições político-ideológicas se sobreponham a
informações científicas, tornando o debate pouco robusto e com resultados duvidosos para o
futuro da legislação.
Nesse contexto a questão desta pesquisa é: Qual o nível de conformidade dos municípios
fluminenses com as regras da LRF?
Objetivos
Objetivo geral
Averiguar a situação dos municípios fluminenses no atendimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal no período de 2001 a 2005.
Objetivos específicos
1. Identificar quais pontos da LRF apresentam maior dificuldade de atendimento.
2. Verificar se existe alguma tendência de melhora ou piora no atendimento à Lei.
3. Mapear o cenário geral de conformidade com a LRF.
Relevância
A edição da Lei de Responsabilidade Fiscal criou grande expectativa de melhora na gestão
fiscal do país em todas as esferas de governo. Apesar de não haver pleno consenso sobre o
conteúdo da Lei, a orientação em torno do equilíbrio fiscal é considerada fundamental para a
gestão pública contemporânea. Junto a isso, Rodrik e Subramanian (2003) destacam o papel
das instituições governamentais para o desenvolvimento de um país (inserindo como
instituições a própria legislação), pelos quais quanto mais sedimentadas as instituições,
melhor será para o progresso da nação.
O debate em torno da legislação é sobre como aprimorar seus mecanismos e sua
efetividade. Contudo, para que esse debate não seja inócuo, é preciso conhecer a situação dos
Entes da Federação no que se refere às dificuldades no cumprimento da Lei. Não há vasta
literatura que demonstre essa situação. Sem esse conhecimento, será difícil a proposição de
melhorias focadas nas dificuldades existentes (PAGLIARUSSI e LOPES, 2006).
Dado o contexto de inúmeros casos de fraudes na administração pública descobertos a
partir da década de 90 e a relevância que a ética vem assumindo na gestão (DAVIS e
BLASCHEK, 2006), torna-se premente contribuir para a aplicabilidade da LRF, garantindo a
moral legislativa do país e o equilíbrio e credibilidade fiscal brasileiro. A comunidade de
investidores não mais tolera erros e fraudes na gestão dos recursos financeiros (COSO, 2006).
O equilíbrio fiscal não é apenas uma exigência legal. Dele depende a sustentabilidade
financeira do município, refletindo diretamente na população. Empréstimos e financiamentos
para obras e projetos de toda espécie só são concedidos mediante comprovação de uma boa
gestão fiscal (onde “boa” significa equilibrada e controlada). Repasses de verbas voluntárias
também seguem a mesma regra.
Por outro lado, pressões políticas e demandas sociais tendem a comprometer esse rigor
fiscal, de forma que se torna premente estabelecer mecanismos de controle gerencial
apropriados para lidar com esse cenário.
Os objetivos expressos na LRF são: prevenir riscos, corrigir desvios e garantir equilíbrio
das contas públicas. Esses objetivos são não só compatíveis com os objetivos descritos na
Constituição, como também premissas para sua consecução.
Por fim, a tendência cada vez maior de transparência na gestão pública cria uma pressão
popular pelo uso responsável dos recursos coletivos que tende a impedir que a LRF se torne
mais uma Lei sem aplicação prática, pelo contrário, esta tende a ser uma Lei cuja cobrança
será cada vez maior.
Delimitação do estudo
Este estudo é focado nos municípios do Estado do Rio de Janeiro, tendo como principal
fonte de informações os dados dos relatórios disponibilizados pelo Tribunal de Contas do
Estado.
Desta forma, municípios em outras regiões ou Estados não estão formalmente incluídos
nas considerações aqui presentes. Também não são consideradas as particularidades de outras
esferas de governo (estadual e federal). As conclusões aqui apresentadas são características do
Estado do Rio de Janeiro apenas, não podendo ser extrapoladas para outras regiões ou esferas
de governo sob nenhuma justificativa.
A pesquisa também foi direcionada de acordo com o texto da LRF, sendo a análise
pautada estritamente em torno do cumprimento desta Lei. É necessário considerar os outros
objetivos do Governo que podem ser interferidos pelas questões aqui presentes, sem esquecer,
contudo, que o atendimento da Lei deve ser encarado como base de sustentação para a
consecução de outros objetivos.
Por fim, é importante ressaltar que todas as conclusões deste trabalho se baseiam na
veracidade dos dados apresentados nos relatórios enviados ao Tribunal de Contas do Estado.
Esses relatórios foram oficialmente publicados pelo TCE, indicando confiabilidade das
informações. Desta forma, não está contemplada nesta pesquisa a possibilidade de algum tipo
de distorção dos dados apresentados frente à realidade dos municípios.
Estrutura da dissertação
A primeira parte deste trabalho traz as idéias gerais que norteiam a pesquisa, o problema
considerado, as perguntas e objetivos que se deseja alcançar. A segunda parte trata dos
principais conceitos e trabalhos na área de controle gerencial, origem conceitual das idéias
discutidas.
Em seguida é descrita a metodologia utilizada, com suas justificativas e limitações. Os
resultados da pesquisa são apresentados então, com os nuances observados e as dificuldades
encontradas. Por fim, a última parte traz a conclusão desta pesquisa, seguida pelas referências
bibliográficas.
Sobre Municípios Brasileiros
A menor unidade político-administrativa no Brasil é o município, estando abaixo das
unidades federativas (Estados), possui autonomia administrativa à exceção das disposições
legais federais e estaduais. Os municípios são constituídos de órgãos político-administrativos
variados, mas sua composição básica e indispensável é a prefeitura e a câmara municipal, não
havendo o Poder Judiciário necessariamente. Em alguns municípios há o Tribunal de Contas
Municipal – TCM – mas esse não é um órgão essencial. Para os municípios sem o TCM a
função deste é realizada pelo Tribunal de Contas Estadual – TCE.
Os municípios podem ser classificados como Urbanos, Rurais ou Mistos, de acordo com o
grau de urbanização do território. É importante ressaltar que o conceito de município se refere
ao território sob jurisdição do Governo Municipal – prefeitura e câmara, não devendo ser
confundido com o conceito de cidade, pois este se refere apenas a parte urbana do município.
Pode haver subdivisões políticas do município em órgãos submetidos ao poder da prefeitura.
Isso é feito normalmente através de distritos, subprefeituras e bairros.
Atualmente o Brasil possui 5.560 municípios distribuídos em 26 estados e um Distrito
Federal, sendo o estado do Rio de Janeiro, foco deste trabalho, composto por 93 municípios.
A dinâmica financeira dos municípios é similar à dos estados e da União, tendo como base
fundamental o planejamento. Este planejamento passa por três etapas básicas para se chegar
ao orçamento e possibilitar a aplicação dos recursos – o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual (BRASIL, 1988).
O primeiro desses passos é o Plano Plurianual – PPA., que contém os objetivos e políticas
a serem seguidas pela administração pública (MATIAS e CAMPELLO, 2000). Este Plano é
elaborado pelo Poder Executivo, devendo ser aprovado pelo Legislativo, a cada 4 anos. Sua
aplicação é iniciada no segundo ano de mandato do chefe do Executivo até o primeiro ano do
mandato seguinte. Esse Plano busca estabelecer as diretrizes gerais de governo a longo prazo,
minimizando as descontinuidades típicas do sistema político eleitoral (GARCIA, 2000). A
participação popular na elaboração do Plano Plurianual é característica de cada ente da
federação. Esse instrumento vem sendo objeto de evolução constante, direcionada no sentido
de tornar a implantação do planejamento mais eficiente e transparente através, principalmente,
de mecanismos de avaliação dos resultados com a clara definição dos responsáveis
(CALMON e GUSSO, 2002).
Nesse Plano são definidos os principais programas do governo e os objetivos gerais que se
pretende alcançar. A partir dessas definições, a cada ano são repetidas as duas outras etapas
básicas da dinâmica financeira dos municípios. No primeiro semestre do ano é elaborada a Lei
de Diretrizes Orçamentárias – LDO. Esta Lei tem a finalidade de alinhar a elaboração da Lei
Orçamentária Anual ao PPA, definindo a alocação geral dos recursos entre as áreas e sendo
usada como base para a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA – no segundo semestre
do ano para ser implementada no ano subseqüente (PAGLIARUSSI e LOPES, 2006).
Na LOA são especificados os valores a serem alocados em cada rubrica, projeto,
programa e atividade. É a materialização do planejamento feito, sendo o espaço onde ocorrem
as principais disputas em torno dos gastos públicos (KOHAMA, 1995).
É importante ressaltar que o planejamento municipal deve observar o disposto no plano
diretor do município. Este plano é a base legal que dita as diretrizes para expansão e
desenvolvimento de cada município, devendo ser mantido atualizado para balizar as ações do
PPA (REZENDE e CASTOR, 2005). Os princípios da unidade, universalidade , anualidade,
especificação, dentre outros, também devem ser observados durante a elaboração do
planejamento (SILVA, 2000)
Durante a elaboração destes instrumentos – PPA, LDO e LOA – deve ser observada e
respeitada a hierarquia entre eles. Desta forma, o disposto na LOA deve seguir o estabelecido
na LDO, assim como a LDO não deve contrariar o PPA. Além disso, há as reservas exigidas
legalmente para investimentos mínimos em determinadas áreas, como educação e saúde.
Essas reservas devem estar descriminadas na LOA.
Este processo permite ao município elaborar um orçamento planejado, com perspectiva de
longo prazo (4 anos) e participação do Poder Legislativo e da própria população. Ainda é
possível associar o planejamento municipal ao estadual e federal, permitindo uma maior
sinergia entre as esferas de governo, mas não há obrigações legais com relação a isso
(TRISTÃO, 2002).
Todo gasto do governo deve estar previsto no orçamento, com algumas poucas exceções
de acordo com o montante envolvido.
Os valores alocados para os gastos devem estar coerentes com as previsões de receitas, de
forma a impedir excessos e descontrole. A implementação dessas contas conforme o previsto
e conforme às disposições legais são auditadas pelo Tribunal de Contas, que envia o parecer
de aprovação ou reprovação ao Legislativo. Este, baseado no parecer do TC, realiza a votação
final de aprovação ou reprovação das contas do Executivo. Caso haja reprovação, dá-se início
ao processo legal de responsabilização, podendo culminar até mesmo em inelegibilidade do
chefe do Poder Executivo.
Esse sistema de planejamento tem reflexos não só nas questões financeiras como também
em todas as ações do governo. Contudo, o equilíbrio fiscal possui papel preponderante como
base para sustentação de qualquer governo. O controle financeiro de forma sustentável
significa força política e continuidade no Poder, ao contrário de épocas anteriores onde a
irresponsabilidade no governo não era tão questionada como agora (DAVIS e BLASCHEK,
2006).
Como visto em Giuberti (2005), Menezes (2005) e Souza (2006), ainda há dificuldade em
se estabelecer esse equilíbrio fiscal a partir apenas dos instrumentos de planejamento. A
simples existência do PPA, LDO e LOA não garante o cumprimento do que foi previsto.
Thomé e Tinoco (2005) apontam que mecanismos de controle interno são necessários para a
efetividade de planejamentos feitos.
Nessa avaliação sobre os resultados do planejamento, se torna importante trazer alguns
conceitos que evitam confusões na comunicação. Costa e Castanhar (2003) trazem uma série
de conceitos usados pela UNICEF ligados à avaliação da gestão e do planejamento, dentre os
quais se destaca para este trabalho: Avaliação, como o exame sistemático e objetivo de um
programa ou projeto, finalizado ou em curso, que contemple o seu desempenho,
implementação e resultados, com vistas à determinação de sua eficiência, efetividade,
impacto, sustentabilidade e a relevância de seus objetivos; Eficiência, como a menor relação
custo/benefício; Eficácia, como o grau em que se atinge os objetivos e metas pré-definidos;
Impacto (efetividade), como se há efeitos no ambiente externo em que interveio, em termos
técnicos, econômicos, sócio-culturais, institucionais e ambientais e; Sustentabilidade, como a
capacidade de continuidade dos efeitos benéficos alcançados, após o término da intervenção.
Referencial teórico
Controles Internos na Gestão Pública
O termo controle interno possui diferentes significados para diferentes pessoas (COSO,
1992). A Instrução Normativa n
o
16 do Departamento do Tesouro Nacional conceitua controle
interno como:
“O conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados
utilizados com vistas a assegurar que o objetivo dos órgãos e entidades da
administração pública seja alcançado, de forma confiável e concreta,
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão até a consecução dos objetivos
fixados pelo Poder Público” (BRASIL, 1991 apud THOMÉ e TINOCO, 2005).
O controle interno tem sido cada vez mais percebido como solução para uma variedade de
problemas potenciais, podendo ser utilizado no alcance de objetivos relacionados a
efetividade e eficiência operacional, confiabilidade de relatórios financeiros e adequação a
leis e regulamentações aplicáveis (COSO, 1992).
Thomé e Tinoco (2005) utilizam para a área pública uma caracterização semelhante a da
área privada, apresentada também por Davis e Blaschek (2006), sobre os tipos de controle,
definindo como controle formal aquele com objetivo de constatar consonância com a
legislação e, controle substantivo aquele com objetivo de avaliar a eficiência, eficácia e
economicidade na aplicação dos recursos. Esses autores citam ainda como mecanismos
básicos de controle interno financeiro: demonstrativos diários dos movimentos de caixa e de
bancos; relatórios de fluxo de caixa; acompanhamento das mudanças na legislação relativas a
retenções e mudanças de alíquotas de tributos; estudos e pesquisas para encontrar novas
fontes de recursos e equilíbrio do orçamento financeiro; saber, em tempo real, quanto a
prefeitura tem a receber e a pagar; e informação da data correta dos vencimentos das dívidas
com fornecedores (THOMÉ e TINOCO, 2005).
Contudo, conforme visto em Govindarajan (1988), Li et al (2005), Simons (1995) e
Wong-On-Wing et al (2006) controles internos não podem ser aplicados uniformemente em
todas as organizações. Uma série de peculiaridades em cada organização deve ser levada em
consideração para o estabelecimento de controles que realmente funcionem, seja a estratégia
escolhida, a indústria da qual faz parte, o nível de confiabilidade e potencial impacto das
decisões dos funcionários, o resultado desejado, dentre outros fatores.
Controles que não estejam adequados aos objetivos organizacionais dificultarão a
implementação de qualquer planejamento por mais bem feito que esteja. Isso pode ser bem
exemplificado com os textos de Gupta et al (1994) e Kitchener et al (2000) que mostram
como organizações públicas são afetadas por controles e incentivos não compatíveis com os
objetivos. Nos textos de Gupta et al (1994) e Kitchener et al (2000) também é ressaltado que
áreas dominadas por categorias profissionais, como ensino, saúde e serviço social, por
exemplo, são ainda mais propensas a ter sistemas de controles falhos que prejudicam o
aperfeiçoamento dos serviços e o alcance dos objetivos pré-definidos.
Apesar dessa necessidade de customização, o fato de a LRF uniformizar o tipo de
objetivos fiscais que os governos devem buscar (equilíbrio, metas, limites) torna possível a
construção de um modelo aplicável genericamente. Isso não significa que os objetivos dos
diferentes governos serão exatamente iguais, mas sim que esses objetivos respeitarão certos
padrões que possibilitarão uniformizar o modelo de avaliação dos resultados. O sistema de
avaliação será o mesmo, respeitando as especificidades de cada caso e situação. Harden
(1991) defende a importância de um modelo genérico para aplicação e avaliação de controles
internos que possam ser adaptados mediante cada necessidade. Além disso, é importante
ressaltar que a literatura direcionada à área privada também pode ser aplicada à área pública.
Feldman (2005) estabelece que a gestão de organizações públicas tem muito em comum com
organizações privadas, encontrando os mesmos desafios em ambos os ambientes, sendo a
diferença o maior grau de complexidade na área pública, onde há maior pressão política vinda
de mais fontes, uma maior variedade de interesses e stakeholders envolvidos, maior
permeabilidade entre o ambiente externo e interno da organização, mais regras e mais
restrições. Feldman (2005) chega a afirmar que desenvolver a capacidade de gestão na área
pública enriquecerá a habilidade de gerir na área privada.
Thomé e Tinoco (2005) colocam como uma das principais funções dos controles internos
o fornecimento de informações aos gestores, técnicos e demais servidores internos, além dos
usuários externos como Tribunais de Contas, Poder Legislativo, Ministério Público e a
sociedade em geral, sendo esta uma forma de accountability e governança. Entende-se
accountability como a prestação de contas pelos governantes, possibilitando maior
transparência e confiança pela sociedade (LEVY, 1999). Como governança, entende-se o
conjunto de práticas e relacionamentos entre shareholders de uma organização com a
finalidade de otimizar o desempenho. Esta prática de governança envolve técnicas de
gerenciamento de risco que permitam estabelecer a confiança entre os atores envolvidos
através, principalmente, do uso de controles internos (MCCRIMMON e WEHRUNG, 1986
apud OLIVEIRA e LINHARES, 2006).
Silva e Drumond (2004) também enfatizam a importância da contabilidade para definições
sobre alocação de recursos e mensuração de desempenho. Esses autores ressaltam que esta
avaliação deve ser direcionada não apenas para ações corretivas, mas também como
indicativo de tendências do desempenho futuro, permitindo previsão e ação preventiva. Essa
questão do controle como forma de previsão também é ressaltada por Thomé e Tinoco (2005)
que afirmam que o controle só é efetivo se possuir ação preventiva, impedindo ações ilícitas,
incorretas ou impróprias aos princípios da Constituição.
Alonso (1999, apud SILVA e DRUMOND, 2004) enfatiza que apesar da contabilização
dos custos não excluir outras formas de avaliação do setor público, se não houver medida dos
custos, será impossível medir a eficiência. Apesar dessa relevância, Silva e Drumond (2004)
lembram que são raros os casos de implantação de sistemas de custos na administração
pública.
É importante lembrar que focar exclusivamente nos métodos de custeio como forma de
avaliação da gestão, pode criar padrões eficientes na prestação de serviços de pouca
importância para a população (SILVA e DRUMOND, 2004).
Uma outra questão referente ao controle é a integração dos sistemas das diferentes áreas
em uma base de dados única. Thomé e Tinoco (2005) apontam como vantagens dessa
integração um maior controle sobre as operações, maior integração entre as várias áreas ou
departamentos (com reflexos para os diferentes programas e projetos), maior suporte ao
processo de planejamento, orientação sobre os processos e auxílio na tomada de decisões.
É fundamental para o sucesso dos sistemas de controle abandonar a percepção do controle
como um instrumento punitivo. Este sistema, quando devidamente estruturado, desempenha
papel auxiliador, educativo e pró-ativo, devendo essa perspectiva ser ressaltada (THOMÉ e
TINOCO, 2005). Essa postura está alinhada com a tendência atual de uma gestão voltada
à eficiência e produtividade em contraposição ao modelo de governo burocrático, voltado para
a conformidade com os custos orçados (SILVA e DRUMOND, 2004). Para viabilizar essa
perspectiva, é necessária a conscientização de que todos os membros da organização possuem
certo grau de responsabilidade e participação no controle interno (COSO, 1992).
Outra questão que deve ser considerada é o comportamento humano, envolvendo questões
como motivação e desempenho. As dificuldades possíveis envolvem resistência implícita dos
funcionários na forma de boicote que, aliada às disputas políticas tão intrínsecas e rotineiras
no setor público, se torna uma ameaça concreta que merece especial atenção (ARGYRIS,
1968).
Lei de Responsabilidade Fiscal
Dada essa necessidade de uma forma de controle que tornasse os instrumentos de
planejamento efetivos, foi publicada em 04 de maio de 2000 a Lei Complementar 101 – Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa Lei foi criada com o objetivo de fortalecer os
mecanismos de planejamento criando controles e sistemáticas que favorecessem o resultado
planejado. Essa intenção tinha como pano de fundo o equilíbrio fiscal dos entes da Federação
(NASCIMENTO, 2005). Ressalta-se que essa Lei foi resultado de um longo processo de
negociação entre todas as esferas de governo, resultando em um texto com alto grau de
aceitação e legitimidade entre os governantes e parlamentares (SOUZA, 2006).
A LRF padroniza os objetivos fiscais dos governos tornando possível a construção de um
modelo de avaliação e prestação de contas aplicável genericamente. Considerada um ponto de
inflexão na gestão fiscal, se configura como um instrumento regulador das contas públicas
que tende a fortalecer o processo de accountability (PAGLIARUSSI e LOPES, 2006).
A Lei estabelece uma série de procedimentos relativos à gestão fiscal do Estado incluindo
todos os seus entes. Dentre esses procedimentos há algumas exigências de controles a serem
adotados condizentes com as idéias descritas acima. Dentre esses controle podemos citar
como principais o estabelecimento de metas de equilíbrio e endividamento (Art. 4
o
– LRF), os
relatórios de prestações de contas (Art. 52
o
a 55
o
– LRF) e a exigência de coesão e critério
técnico nas informações apresentadas e nos valores planejados (Art. 4
o
– LRF).
Os dois principais instrumentos criados para controle, acompanhamento e prestação de
contas pela LRF são o Relatório Resumido de Execução Orçamentária e o Relatório de
Gestão Fiscal, ambos abrangendo todos os entes da Federação, incluindo o Ministério Público
(Art. 52
o
a 55
o
– LRF). O primeiro Relatório deve ser publicado a cada bimestre,
demonstrando os resultados das receitas e despesas, com previsão para os períodos seguintes,
justificativas para limitações de empenhos e medidas adequadas em casos de frustração de
receitas. O foco deste Relatório é demonstrar o equilíbrio fiscal. Já o Relatório de Gestão
Fiscal, publicado a cada quatro meses, tem por finalidade apresentar as contas que possuem
limites definidos pela LRF e as ações corretivas nos casos de extrapolação dos limites. Essas
contas envolvem despesas com pessoal, dívidas, concessões e operações financeiras.
A LRF cita no Artigo 4
o
que a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve incluir normas de
controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos do
orçamento, além de incluir dois anexos: o anexo de metas fiscais anuais relativas a receitas,
despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública, tanto para o exercício
atual quanto para os dois seguintes; e o anexo de riscos fiscais para controle dos passivos
contingentes e outros riscos relacionados às contas públicas, incluindo providências a serem
tomadas. As metas definidas devem ser acompanhadas de memória e metodologia de cálculo
que as justifiquem. Essas metas devem ser desdobradas em metas bimestrais na Lei
Orçamentária Anual – LOA, com um cronograma mensal de desembolso. A LOA deve
demonstrar compatibilidade entre a programação orçamentária e os objetivos e metas
definidos na LDO (Art. 5
o
e Art 30
o
– LRF).
A LRF também define que nos casos de não alcance das metas, tem-se o prazo de três
períodos para correção, devendo o primeiro período apresentar melhoria mínima de 25% (Art.
31
o
– LRF). Também está definido no texto desta Lei que toda renúncia fiscal deve ser
acompanhada de medidas de compensação de receita através de elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Assim como
toda geração de despesa deve ser acompanhada de estimativa de impacto para os três
próximos períodos e demonstração da origem dos recursos para seu custeio. Em todos os
casos de desrespeito aos limites e metas estabelecidos, estão previstas restrições de benefícios
junto aos outros entes, limitações na autonomia da gestão e divulgação pública (Art. 22
o
e Art.
51
o
– LRF).
Desta forma, a LRF pretende melhorar a eficácia dos instrumentos de planejamento e
orçamento, com controle dos déficits e dívidas, gerando um maior alinhamento e consistência
das políticas fiscais e resultando em maior sinergia entre os diferentes entes da federação
(PAGLIARUSSI e LOPES, 2006).
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê controles e limites para situações correntes
(necessariamente acontecem) e situações eventuais (ocorrência incerta). A avaliação da
conformidade com a Lei feita neste trabalho se baseia no atendimento aos controles e limites
previstos para as situações correntes e com valores definidos no texto da Lei. As situações
extraordinárias ou eventuais para as quais a Lei também prevê condições e limites não foram
observadas. Essas situações são importantes para o controle das finanças, mas não tão
relevantes para o equilíbrio fiscal como os pontos apontados a seguir. Os pontos de controle
observados são:
• Relação entre receita corrente e despesa corrente: valor previsto na Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
• Meta de receita corrente, despesa corrente, resultado nominal, resultado primário e
montante da dívida pública: constantes no Anexo de Metas Fiscais da LDO;
• Previsão de receitas de operações de crédito inferior às despesas de capital: constantes
na LOA;
• Despesa total com Pessoal de até 54% da receita corrente líquida;
• Montante da dívida consolidada: 120% da receita corrente líquida.
Principais Conceitos
É importante também definir formalmente alguns conceitos básicos para as análises
presentes neste trabalho, dentre eles: receita corrente líquida, despesa corrente líquida,
resultado primário, resultado nominal e dívida consolidada.
O Conselho de Gestão Fiscal deveria formalizar esses conceitos (art. 67 da LRF), mas não
o fez até agora. Os conceitos tratados a seguir são aceitos desta forma pelo órgão central de
contabilidade da União, que pelo parágrafo 2
o
do art. 50 da LRF é o responsável pelas normas
gerais para consolidação das contas públicas enquanto não efetivado o trabalho do Conselho
de Gestão Fiscal (NASCIMENTO, 2006).
A Lei de Responsabilidade Fiscal traz em seu texto apenas um desses conceitos, o de
receita corrente líquida. Esta é definida como o somatório das receitas tributárias, de
contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e
outras receitas também correntes, deduzidas a contribuição dos servidores para o custeio do
sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação
financeira (citada no parágrafo 9
o
do art. 201 da Constituição)
O conceito de despesa corrente, ausente no texto da LRF, é definido em CEPAL (2003)
como a despesa total, computando a despesa líquida com inativos, excluída a parcela
financiada por contribuições previdenciárias. Da mesma forma ausente no texto da LRF,
buscamos o conceito de resultado primário em Nascimento (2006), como a receita fiscal,
deduzida a despesa fiscal. Receitas fiscais correspondem às receitas provenientes de tributos
(impostos, taxas, contribuições), receitas patrimoniais (alugueis, etc), incluindo ainda
transferências de um governo a outro. As despesas fiscais representam o total das despesas
públicas (orçamentárias) deduzidos os valores referentes ao pagamento dos juros e do
principal da dívida. O resultado nominal pode ser obtido deduzindo o pagamento de juros do
resultado primário.
Já a dívida pública, dada pelo conjunto de compromissos ou obrigações assumidas pelo
governo para fazer face aos déficits orçamentários ou despesas de caráter extraordinário e
urgente, compreende a dívida consolidada e a dívida flutuante. A primeira se refere às
obrigações realmente assumidas pelo Estado, a título de empréstimo, podendo ser contraída
interiormente no país ou no estrangeiro. Já a dívida flutuante é a que o Tesouro contrai, por
breve ou determinado período, para atender às necessidades momentâneas ou para solver
encargos, oriundos da administração de bens de terceiros, confiados à sua guarda (papel
moeda, letras do Tesouro, bilhetes do Tesouro, resíduos passivos dos exercícios anteriores e
depósitos a cargo do Tesouro) (DE PLÁCIDO E SILVA, 1999).
Metodologia
Natureza da Pesquisa
Utilizando a taxionomia proposta por Vergara (2005), esta pesquisa pode ser classificada
em dois aspectos, seus fins e seus meios. Quanto aos fins, é descritiva, dado que o objetivo
principal é apresentar um cenário, expondo a conformidade dos municípios com a LRF.
Também pode ser dita descritiva por buscar identificar e obter informações sobre as
características de um determinado problema ou questão (COLLIS e HUSSEY, 2005; GIL,
2002).
Quanto aos meios, pode ser classificada como uma pesquisa documental, pois envolve a
busca em registros oficiais dos governos e dados publicados por órgãos públicos como a
Secretaria do Tesouro Nacional e o Tribunal de Conta do Estado (VERGARA, 2005). Pela
definição de Collis e Hussey (2005), também poderíamos classifica-la como exploratória, pois
procura padrões, idéias ou hipóteses sobre um tema pouco estudado anteriormente. Também
pode ser chamada de exploratória por ter como objetivo proporcionar maior familiaridade
com o problema, com vistas a construir hipóteses, além do aprimoramento de idéias (GIL,
2002).
Classifica-se então este trabalho como uma pesquisa qualitativa, descritiva e exploratória.
Apesar de utilizar uma base quantitativa para análise – resultados numéricos da gestão fiscal
dos governos – as inferências, análises e conclusões são de natureza qualitativa, dado que
nenhum estudo probabilístico ou estatístico foi realizado.
Escolha da Base de Dados
Os Relatórios de Gestão Fiscal e os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária
publicados pela Secretaria do Tesouro Nacional são as fontes das informações deste trabalho.
Esta escolha foi feita por se tratar de publicações oficiais de acesso livre utilizadas pelos
órgãos fiscalizadores para avaliar o desempenho dos municípios. Isto sugere que esta será a
fonte de informações mais próxima da realidade e com maior facilidade de acesso para
levantamento de dados.
Definição da Amostra
O Estado do Rio de Janeiro foi escolhido como o universo da pesquisa por se tratar de um
Ente da Federação que possui grande quantidade de municípios em contextos bem diferentes,
enriquecendo sobremaneira os resultados encontrados. Além disso, questões de acessibilidade
aos dados influenciaram essa escolha.
O Estado do Rio de Janeiro possui 92 municípios espalhados pelas Mesorregiões
2
Metropolitana, Médio Paraíba, Centro-Sul Fluminense, Costa Verde, Baixada Litorânea,
Serrana, Norte-Fluminense e Noroeste-Fluminense. Destes municípios, 89 publicaram o
Relatório Resumido de Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal em 2006, 43
publicaram em 2005 e 2006 e apenas 3 municípios publicaram esses relatórios em 2004, 2005
e 2006. Não há nenhuma publicação de relatórios anteriores a 2004.
A intenção inicial deste trabalho era analisar os dados contidos no RREO e no RGF ao
longo de 5 anos (2002, 2003, 2004, 2005 e 2006), buscando estabelecer uma tendência nos
2
Subdivisão dos estados brasileiros que congrega diversos municípios de uma área geográfica com similaridades
econômicas e sociais, não constituindo uma entidade política ou administrativa (IBGE).
resultados ao longo do tempo de vigência da LRF. Contudo, a publicação dos relatórios
apenas a partir de 2004 tornou inviável essa intenção. Por outro lado, observar apenas 1 ano
de publicação tornaria as conclusões por demais restritas e pontuais, assim como observar
apenas os 3 municípios com publicação em 3 anos consecutivos. Desta forma, decidiu-se por
analisar todos os 43 municípios fluminenses que publicaram os relatórios nos anos de 2005 e
2006, sendo essa a amostra do trabalho. Não foi usada uma amostragem probabilística por que
o tratamento dos dados será puramente qualitativo.
As conclusões alcançadas podem ser úteis para qualquer município do país onde se
verifique compatibilidade com os dados apresentados.
Os dados extraídos dos Relatórios publicados pelo Tribunal de Contas foram tabelados
ano a ano e comparados com o estabelecido no texto da Lei de Responsabilidade Fiscal,
formando o cenário que se buscava.
Organização dos dados
A análise dos dados foi feita a partir de três dimensões. A primeira se refere ao equilíbrio
fiscal, sendo dado pela relação entre a receita corrente realizada e a despesa corrente
liquidada. Sempre que esta relação indicou receita superior à despesa o município foi tido
como equilibrado, posto que isso indica que os gastos estão sob controle frente à receita,
preservando o fluxo de caixa anual do município.
A segunda dimensão se refere ao atendimento aos limites legais impostos sobre as
despesas com pessoal (54% da receita corrente líquida - RCL), dívida consolidada (120% da
RCL) e receita das operações de crédito (vinculada às despesas de capital). Essas três contas
fornecem uma visão geral da condição do município respeitar os limites impostos.
A terceira dimensão indica a capacidade de planejamento do município, dada pelo alcance
das metas previstas para a receita corrente, despesa corrente, resultado nominal e resultado
primário. Valores distantes das metas, tanto para mais quanto para menos trazem dúvidas
sobre o realismo do planejamento feito.
Essas três dimensões observadas em conjunto permitem que se avaliem os três principais
objetivos da LRF: equilíbrio, conformidade legal e planejamento. Apenas o município que
congregar as três dimensões será classificado como plenamente conforme com o disposto na
LRF. Em anexo estão exemplos dos relatórios que serviram de fonte de dados para a pesquisa.
Após os dados serem coletados, os municípios foram organizados por suas regiões e PIB’s
per capita em busca de evidências que indicassem alguma correlação com esses fatores. O
PIB per capita foi calculado a partir da população residente e PIB no ano de 2004, com
informações da CIDE – Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro. A divisão em
regiões também respeitou a segmentação apresentada pela CIDE, de acordo com
características sócio-econômicas similares entre os municípios.
Resultados da pesquisa
Equilíbrio
Como citado anteriormente, o equilíbrio é considerado quando a receita corrente realizada
durante o ano pelo município é superior à despesa corrente efetivamente liquidada. Não foram
considerados neste estudo os valores empenhados não liquidados. Também não foram
considerados os valores em cada bimestre isoladamente, pois a dinâmica do fluxo de caixa se
vincula diretamente com o calendário de arrecadação dos tributos. Toda a análise foi feita
com o resultado consolidado do ano. Para cada município foi observada essa relação de
receita corrente / despesa corrente, considerando-se o PIB per capita do município e a região
na qual ele se encontra.
O anexo I traz um exemplo do relatório fonte dos dados da receita corrente do município
de Itaboraí no final do sexto bimestre do ano de 2006, sendo o valor localizado na primeira
linha da tabela, na sexta coluna o total das receitas realizadas durante o ano de referência. As
outras linhas trazem o desmembramento dos valores componentes da receita. As colunas se
referem à previsão (tida também como meta de receita corrente para o ano) e à realização no
bimestre e o acumulado no ano, com os respectivos pesos com relação à previsão atualizada e
o montante da receita que ainda falta realizar de acordo com a previsão.
O anexo II traz o exemplo do mesmo período e município, mas com relação à despesa
corrente. Esta se encontra na primeira linha com a oitava coluna. A estrutura do relatório é a
mesma descrita no parágrafo acima, adicionando-se os valores empenhados e liquidados de
forma discriminada.
A tabela 02 apresenta as médias dessa relação receita / despesa para cada região, incluindo
também a média do PIB per capita.
Tabela 02 – Dados sobre equilíbrio
Região
Receita / Despesa PIB per capita
Norte Fluminense
1,37 10,75
Costa Verde
1,32 12,29
Médio Paraíba
1,28 24,39
Metropolitana
1,26 14,35
Baixada Litorânea
1,23 7,25
Centro Sul Fluminense
1,21 7,45
Serrana
1,20 8,96
Noroeste Fluminense
1,18 5,82
FONTE: Autor.
A primeira observação é que não há relação direta entre as regiões de maior PIB per
capita e uma melhor condição de equilíbrio, ou seja, as regiões com maior PIB per capita não
apresentam necessariamente melhor equilíbrio na relação entre as receitas correntes e as
despesas correntes. Além disso, regiões com resultados fiscais muito aproximados possuíam
PIB per capita muito diferentes.
Por exemplo, a Região Metropolitana e a Baixada Litorânea, que possuem
respectivamente 14,34 e 7,25 de PIB per capita apesar do resultado fiscal com apenas 3% de
diferença. Por outro lado, diferença maior do resultado fiscal como a observada entre a
Região da Costa Verde e a Região Metropolitana – 6% a mais de equilíbrio na Costa Verde –
não refletem a similaridade do PIB per capita, com apenas 2,06 de diferença. Desta forma,
fica bem evidente a falta de relação entre o PIB per capita e o resultado fiscal dos municípios,
ou seja, qualquer associação feita entre a localização geográfica ou PIB per capita com o
resultado fiscal não pode ser suportada com os resultados encontrados.
Se a população residente, independente do PIB, for analisada, o resultado encontrado
também não apresenta alteração. As regiões com menor população residente não possuem
resultados fiscais necessariamente similares, assim como as de maior população residente
(Região da Costa Verde e Região Noroeste, por exemplo, ambas com população residente
próxima de 300.000.000, mas quase opostas da tabela de resultado fiscal).
Observando os municípios individualmente o resultado encontrado não difere do descrito
acima. Na região Metropolitana, o município de Japeri é o que possui o menor PIB per capita
– 3,62 frente à média de 14,35 da região e à média de todo o Estado do Rio de Janeiro, 10,69.
Esse valor é também menor que as médias de todas as outras regiões. Ainda assim, a relação
receita / despesa é de 1,48 e 1,22 respectivamente aos anos de 2005 e 2006, perfazendo uma
média de 1,35, superior à média de todas as outras regiões. Na região do Médio Paraíba, o
município Quatis apresenta PIB per capita de 5,24, com resultado de equilíbrio de 1,56 e
1,14, mesma média vista em Japeri, mas com resultados em cada ano totalmente diferentes.
Na região Noroeste Fluminense, Itaperuna, com 6,69 de PIB per capita, teve resultado de
equilíbrio de 1,11 e 1,08.
A única similaridade nesses três municípios tomados como exemplos pontuais foi o
decréscimo da relação receita / despesa de 2005 para 2006. Esse decréscimo aconteceu
também em todos os municípios da região Metropolitana, à exceção de São Gonçalo, em
todos os municípios da região Norte Fluminense, à exceção de Campos dos Goytacazes, em
todos os municípios da região da Costa Verde, à exceção de Mangaratiba, em todos os
municípios da região do Médio Paraíba e em todos os municípios da região Noroeste
Fluminense. Nas exceções citadas o crescimento da relação de equilíbrio não foi tão
significativa quanto o decréscimo observado nos outros municípios.
As regiões Centro Sul, Baixada Litorânea, Serrana e Norte Fluminense tiveram mais de
um município com crescimento da relação receita / despesa entre 2005 e 2006. Mas mesmo na
maioria desses municípios o crescimento observado não foi grande.
Tomar esses dados como uma tendência de piora nos resultados fiscais é prematuro, visto
o curto período de análise, mas atenção deve ser dada a essa questão.
Também fica difícil encontrar evidências de melhorias advindas da LRF dado o pequeno
histórico de dados disponíveis, contudo um fato encontrado claramente foi a situação
equilibrada dos municípios atualmente, com significativa margem de segurança, posto que o
pior resultado médio – a região Noroeste Fluminense - apresenta 18% de superávit na relação
receita / despesa.
Além disso, não houve sequer uma única ocorrência no período analisado da despesa
corrente ser superior à receita corrente, ou seja, todos os municípios em todos os anos foram
tidos como equilibrados, pois apresentaram receita superior à despesa. Apesar desse bom
desempenho com relação ao equilíbrio, quando visto isoladamente, não ser o suficiente para
atestar conformidade com a LRF, esse resultado tende a apoiar os argumentos de Nunes
(2006) vistos no referencial teórico, segundo o qual a LRF se configura como um caso
emblemático de sucesso.
Limites legais
Dentre as imposições legais estabelecidas na LRF, as contas observadas neste trabalho
foram a despesa com pessoal – com limite estabelecido de 54% - a dívida consolidada – com
limite de 16% - e a receita com operações de crédito – com limite de 16%. Todas essas
porcentagens se referem à receita corrente líquida, apurada somando-se as receitas
arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.
O anexo III é um exemplo do relatório fonte dos dados da receita corrente líquida do
município de Itaboraí no final do sexto bimestre de 2006, estando esta no final da página do
relatório, em espaço específico. Já o anexo VI traz para o mesmo período do mesmo
município o exemplo dos limites legais estabelecidos e os respectivos resultados (valor
nominal e proporção da receita corrente líquida).
Os limites legais observados na pesquisa foram respeitados em todos os períodos
observados para todos os municípios, com apenas uma exceção. O município de Três Rios, no
ano de 2006, ultrapassou o limite para despesas com pessoal, alcançando o valor de 58% da
Receita Corrente Líquida, quando o limite estabelecido é de 54%.
Ressalta-se que, dado o limite de 120% da RCL para o endividamento, não foi verificada
nenhuma ocorrência de dívida acima 100%. Além disso, os dados sobre operações de crédito,
em mais de 90% dos municípios, indicavam 0% de receitas provenientes de operações,
conforme pode ser visto como exemplo no anexo VI na seção relativa à operações de crédito
do município de Três Rios.
Tabela 03 – Dados sobre Dívida com Pessoal
Região Dívida com Pessoal PIB per capita
Centro Sul Fluminense
0,44 7,45
Médio Paraíba
0,43 24,39
Metropolitana
0,43 14,35
Costa Verde
0,41 12,29
Serrana
0,39 8,96
Baixada Litorânea
0,39 7,25
Noroeste Fluminense
0,38 5,82
Norte Fluminense
0,35 10,75
FONTE: Autor
Novamente não foi observada nenhuma relação com o PIB per capita das regiões,
tampouco foi verificada uma grande variação dos resultados entre as diferentes regiões. Se
comparados os resultados de equilíbrio fiscal com os resultados de despesas com pessoal
também não é encontrada nenhuma relação. A Região Norte e Noroeste Fluminense, por
exemplo, estão em posições diametralmente opostas na tabela de resultado fiscal, apesar de
apresentarem os dois menores resultados em termos de gastos com pessoal.
Os resultados encontrados individualmente estão em imensa maioria entre 30% e 50% da
RCL. Dentre esses, os resultados giram próximos de 40%. As exceções são os municípios de
Queimados (2005), São Gonçalo (2005), Trajano de Morais (2006), Casimiro de Abreu (2005
e 2006), Quatis (2006) e Três Rios (2006), que nos anos apontados tiveram sua despesa com
pessoal fora da janela de 30% a 50%.
Com relação ao endividamento, os valores encontrados foram sempre muito baixos e
distantes do limite de 120% da receita corrente líquida. O município de Areal foi o que
apresentou maior endividamento, saltando de 11% em 2005 para 65% em 2006. Volta
Redonda foi o que apresentou a segunda média mais alta, com 34% e 37% de endividamento
nos dois anos analisados. São Fidélis, com 29% e 36%, e Carapebus, com 13% e 36%, foram
os outros dois municípios que também se destacaram com o endividamento. Mais de 90% do
restante dos municípios tiveram valores abaixo de 20% de endividamento nos dois anos
analisados.
Os dados sobre receitas de operações de crédito apresentam para todos os anos em todos
os municípios o mesmo valor zero. Isto é um indicativo de alguma irregularidade no
preenchimento dos relatórios, ou mesmo inadequação destes ao modelo de operação dos
municípios, incluindo possível dificuldade de coleta e consolidação dos dados, tornando esta
uma situação no mínimo questionável.
Apesar desta última questão, os resultados coletados e observados demonstram plena
capacidade dos municípios em atender à legislação no que concerne o respeito a limites pré-
definidos, independente das dificuldades que o esforço em atender a esses limites possam
trazer.
Planejamento
Com relação aos dados indicativos do planejamento, adotou-se a dotação inicial de
despesa corrente como previsão da despesa corrente. Esse valor pode ser encontrado como
exemplo na primeira linha e segunda coluna do anexo II, referente aos valores contabilizados
no sexto bimestre de 2006 para o município de Três Rios.
A previsão da receita corrente também pode ser encontrada na primeira linha com a
segunda coluna do anexo I. Assim como as metas de resultado nominal e primário podem ser
observadas como exemplo nos anexos IV e V respectivamente, possuindo espaço específico
nos relatórios.
Desta forma, para cada município foi observado em cada ano o desempenho destas quatro
contas – receita corrente, despesa corrente, resultado primário e resultado nominal – com
relação às suas previsões e metas.
Em todos os municípios foram observadas ocorrências de falhas no planejamento, seja por
receitas insuficientes frente às previsões, despesas acima dos limites ou resultados primário e
nominal totalmente discrepantes com as respectivas metas. Ainda foi encontrado um número
significativo de municípios cujas metas para resultado primário e nominal não constavam nos
relatórios, sendo impossível verificar o alcance do resultado planejado, se é que havia tal
planejamento.
Com relação ao atendimento das metas de receita corrente, os resultado foram diversos,
sendo na região Metropolitana os municípios de Japeri, Magé, Mesquita, Nilópolis e São
Gonçalo os únicos a alcançarem as previsões em ambos os anos observados. Na região
Noroeste apenas Santo Antônio de Pádua esteve totalmente conforme. Campos dos
Goytacazes, Carapebus, Macaé e São Fidélis na região Norte, Bom Jardim, Carmo, Cordeiro,
Petrópolis e Sumidouro na região Serrana, Armação de Búzios, Casimiro de Abreu e São
Pedro da Aldeia na região da Baixada Litorânea, Itatiaia e Rio das Flores na região do Médio
Paraíba e, por fim, Angra dos Reis na região da Costa Verde, foram os outros municípios que
em 2005 e 2006 obtiveram receita superior à previsão feita inicialmente. Todos os outros
municípios em pelo menos um dos anos analisados tiveram sua receita abaixo da previsão
inicial.
Com relação às despesas correntes, o resultado foi ainda mais alarmante. De todos os
municípios observados, apenas Itaboraí na região Metropolitana, Itaocara na região Noroeste
Fluminense, Rio Bonito na Baixada Litorânea e Parati na Região da Costa Verde mantiveram
suas despesas liquidadas nos anos de 2005 e 2006 dentro da previsão inicial. Todos os outros
municípios extrapolaram a dotação inicial em pelo menos um dos anos. Observa-se ainda que
nenhum dos municípios totalmente conformes com relação à previsão da receita corrente
também esteve totalmente conforme com relação às despesas correntes no período da análise
realizada.
Contudo, o que mais chama a atenção é a ausência de definição das metas de resultado
nominal e primário, posto que deixou claro existir uma lacuna em termos de planejamento em
todos os municípios observados. Posto isto, fica evidente uma falta de comprometimento e
mesmo cobrança com relação a este ponto da LRF. Esse fato permite questionar também o
quanto a dotação inicial das despesas e a dita previsão de receita são baseadas em
planejamentos efetivamente elaborados e seguidos. Talvez por isso em diversas ocasiões
houve descontrole destas contas com relação à previsão. Apesar dos dados indicarem que os
outros pontos da LRF foram observados, o que concerne o planejamento parece ter sido
deliberadamente negligenciado.
Os motivos para isso podem ser diversos, desde a falta de cobrança e punições até mesmo
dificuldades técnicas em operacionalizar planejamentos que sejam factíveis. Contudo, o fato é
que a LRF não parece ter sido suficiente para estabelecer até o momento um paradigma de
planejamento nas contas do setor público municipal no Rio de Janeiro, independente de outras
contribuições que ela possa ter gerado.
Conclusão
Esse trabalho apresenta em seu início 3 objetivos específicos pelos quais se pretende
averiguar a situação dos municípios fluminenses no atendimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal no período de 2001 a 2005. A disponibilidade de dados encurtou a janela de tempo
possível para análise, deixando apenas os anos de 2005 e 2006 como amostragem
significativa.
O primeiro objetivo é identificar quais pontos da LRF apresentam maior dificuldade de
atendimento. Foram observadas três dimensões da Lei: Equilíbrio; Conformidade Legal e;
Planejamento. Quanto ao equilíbrio e conformidade legal, não foram encontradas evidências
de dificuldades no atendimento, pelo contrário, a situação dos municípios demonstrou plena
possibilidade de atender ao estabelecido na LRF.
Os Entes não só respeitaram a Lei, mas o fizeram com razoável margem de “folga”. A
receita corrente em todas as observações foi bem superior à despesa corrente, levando à
conclusão de que os municípios não encontram dificuldades em cumprir suas obrigações
financeiras primárias. O bom uso deste superávit é uma questão relevante não abordada, mas
a existência clara deste superávit é inegável. A sustentabilidade financeira se mostra possível.
Dos 43 municípios estudados em 2 anos, considerando 4 indicadores, ou seja, 344
observações, apenas 1 observação estava fora do limite legal estabelecido (Três Rios, com
58% da RCL com despesas com pessoal, apesar do limite de 54%). Conclui-se que os limites
definidos para as contas públicas são passíveis de se atender. O interessante é que as despesas
de pessoal dos diversos municípios apresentam valores próximos, indicando estruturas de
pessoal similares entre os municípios.
Por outro lado, os indicadores relacionados ao planejamento demonstraram uma
dificuldade presente em todos os municípios, posto que nenhum deles ficou isento de pelo
menos 1 não conformidade em alguma das observações. Diversos municípios apresentaram
falhas com relação às receitas e despesas previstas e, o dado mais gritante, mais de 90% dos
municípios ignorou a exigência de metas para o resultado primário e nominal, ou seja, não foi
feita sequer uma tentativa nesta previsão. A Lei simplesmente foi ignorada neste tópico. Fica
claro que a maior dificuldade dos municípios tem sido relacionada ao planejamento que o
texto da LRF exige.
Esse planejamento se refere não apenas aos resultados alcançados, mas também à planos
de ação para lidar com situações negativas. Como não há sequer metas de desempenho, fica
impossível estipular medidas corretivas como dita a Lei.
O segundo objetivo proposto, verificar tendências de melhora ou piora no atendimento à
Lei, foi inviabilizado pelo curto histórico de Relatórios publicados, como já dito
anteriormente.
O terceiro objetivo, mapear o cenário geral de conformidade com a LRF, pode ser
determinado pela observação quase homogênea de alto superávit corrente, baixo
endividamento consolidado, controle dos gastos com pessoal e falta de planejamento,
encontrada em todos os municípios e regiões pesquisadas. O cenário geral é de plena
conformidade no que se refere a equilíbrio e limites legais, mas descontrole no planejamento.
Esse cenário não se altera ao longo das diferentes regiões, não havendo qualquer
explicação espacial para o resultado observado. Tanto os municípios do norte do Estado como
os da região da costa verde apresentaram pleno controle do fluxo financeiro e dos limites
legais, mas bastante erro e lacunas no que tange o planejamento.
É importante levantar a questão de que as conclusões alcançadas são baseadas na
veracidade dos dados presentes nos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária e
Relatórios de Gestão Fiscal. Cabe investigar o quanto há de comprometimento, incentivo e
pressão no preenchimento de tais relatórios, assim como que mecanismos existem para evitar
erros e fraudes. Também é relevante analisar se as formas de cálculos e contabilização dos
resultados não permitem manobras para falsear resultados.
Outra questão interessante é investigar os motivos que têm levado os municípios a
apresentar o baixo grau de endividamento e alto superávit no fluxo de caixa. Em um contexto
de escassez de recursos e farta demanda por investimentos dos mais diversos tipos, essa
situação é no mínimo intrigante, dando a sensação de desperdício de oportunidades e sub-
investimento. Pode-se tentar compreender esses dados a partir dos ciclos eleitorais que, de
acordo com o ano de início e término dos mandatos políticos, altera o comportamento fiscal
do governante. No ano inicial do mandato, o governante tende a poupar recursos, re-
equilibrando as finanças do governo anterior e re-alinhando as prioridades para o seu
mandato. Já nos anos eleitorais, o governante tende a gastar mais recursos, desequilibrando as
finanças e comprometendo o resultado para o governo seguinte.
Quanto às dificuldades no planejamento, o referencial teórico deste trabalho já traz
algumas questões relacionadas a controles, indicadores e avaliações que influenciam
diretamente a implementação do planejamento, principalmente na área pública. Cabe uma
pesquisa profunda sobre as estruturas utilizadas pelas prefeituras tanto na elaboração dos
instrumentos de planejamento (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei
Orçamentária Anual) como na sua implementação. Esse se apresenta como o maior desafio a
ser enfrentado pelos defensores da Lei de Responsabilidade Fiscal. As exigências presentes na
Lei devem ser acompanhadas de estruturas e mecanismos de planejamento que as suportem,
assim como mecanismos de controle gerencial que as acompanhem. Apesar da literatura sobre
esse assunto ser farta, ainda são escassos os trabalhos que analisam nossos municípios sobre
tal enfoque.
Espera-se com esse trabalho ter-se incrementado o rol de trabalhos científicos em torno da
LRF e das finanças públicas, ajudando na consolidação deste marco legal que se configura a
Lei de Responsabilidade Fiscal e contribuindo para este debate que ainda precisa ser muito
amadurecido.
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