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Universidade Estadual do Ceará – UECE
Centro de Estudos Sociais Aplicados – CESA
Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade – MAPPS
PAULO PARENTE LIRA CAVALCANTE
RESPONSABILIDADE FISCAL COMO
MECANISMO DE GOVERNANÇA NO
CONTEXTO DE REFORMA DO ESTADO
BRASILEIRO
FORTALEZA
2009
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2
PAULO PARENTE LIRA CAVALCANTE
RESPONSABILIDADE FISCAL COMO MECANISMO DE GOVERNANÇA NO
CONTEXTO DE REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO
Dissertação apresentada à Coordenação do
Programa de Mestrado Acadêmico em Políticas
Públicas e Sociedade – MAPPS, do Centro de
Estudos Sociais Aplicados – CESA, da
Universidade Estadual do Ceará, como requisito
parcial para obtenção do grau de Mestre em
Políticas Públicas e Sociedade.
Orientação: Prof. Dr. Rui Rodrigues Aguiar.
FORTALEZA
2009
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3
(FOLHA DE APROVAÇÃO ENTREGUE PELA COORDENAÇÀO DO CURSO)
4
À Kathia, Marcos, Mônica
e Fernanda, razão de
tudo.
5
RESUMO
A responsabilidade fiscal como mecanismo de governança no contexto de reforma
do estado brasileiro, é avaliada pela parametrização dos resultados obtidos pela Lei
de Responsabilidade Fiscal, instituída na legislação brasileira no princípio da
segunda década da reforma do Estado e representa a avaliação desta ferramenta
para conquista da governança e outros aspectos da reforma no modelo da gestão do
governo local. Pressupondo que a governabilidade do ente federado, conquistada
pelo mandato, só se converte em governança se houver planejamento, gestão
financeira e controle social, baseados nos princípios da responsabilidade fiscal,
avalia-se as seguintes hipóteses: (i) a responsabilidade fiscal pode ser
parametrizada em termos de avaliação de descritores e avaliadores de desempenho
da gestão municipal, nas dimensões de planejamento, gestão financeira e
monitoramento e controle social, conforme a tipologia descrita por Oszlak; (ii) a
responsabilidade fiscal não garante, no curto prazo, o alcance dos resultados; (iii) a
expectativa do Valor público é consequência do alcance dos resultados, que traduz
a finalidade da governança e da disciplina fiscal, que traduz a governabilidade. Para
confirmar estas hipóteses, 28 descritores e indicadores de desempenho foram
avaliados em 16 municípios cearenses. Desta analise é obtido o Índice de
Monitoramento Fiscal que estratifica os municípios avaliados em baixo, médio e alto
monitoramento. Análises comparativas avaliam o Índice de Monitoramento Fiscal,
resultante desta pesquisa com outros dois índices de desempenho da gestão local, o
Índice FIRJAM de desenvolvimento Municipal e o Índice de Qualidade Municipal,
instituído pelo Governo do Estado do Ceará, em 2008.
Palavras Chave: governabilidade e governança, Valor público, responsabilidade e
responsabilização.
6
ABSTRACT
The fiscal responsibility as mechanism of governance in the context of reform of the
Brazilian state, is evaluated by the measurement of the results gotten for the Law of
Fiscal Responsibility, instituted in the Brazilian legislation in the beginning of the
second decade of the reform of the State and represents the evaluation of this tool
for conquest of the governance and other aspects of the reform in the model of the
management of the government place. Estimating that the governability of the being
federated, conquered for the mandate, is only become into governance will have
planning, financial management and social control, based in the principles of the
fiscal responsibility, evaluate the following hypotheses: (i) the fiscal responsibility can
be measured in terms of evaluation of describers and appraisers of performance of
the municipal management, in the dimensions of planning, financial management
and monitoring and social control, as the described by Oszlak; (II) the fiscal
responsibility does not guarantee, in short term, the reach of the results; (III) the
expectation of the public Value is consequence of the reach of the results, that
translates the purpose of the governance and of it disciplines inspector, who
translates the governability. To confirm these hypotheses, 28 describers and
performance indicators had been evaluated in 16 local government of the State of
Ceará. Of this analyzes is gotten the Index of Fiscal Monitoring that groups the cities
evaluated in low, medium and high monitoring level. Comparative analyses evaluate
the Index of Fiscal, resultant monitoring of this research with others two indices of
performance of the local government, Index FIRJAM of Municipal Development and
the Index of Municipal Quality, instituted for the Government of the State of the
Ceará, in 2008.
.
Key Words: Governability and governance, Public value, responsibility and
accountability.
7
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 1 .... 74
Gráfico 2 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 2 .... 75
Gráfico 3 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 3 .... 76
Gráfico 4 – Pontuação obtida para o conjunto de descritores e indicadores ........... 77
Gráfico 5 – IQM e IMF, para os dezesseis municípios avaliados ............................. 80
Gráfico 6 – IFDM/2005 e IMF, para os dezesseis municípios avaliados .................. 82
Gráfico 7 – Dispersão compartilhada do IMF e o IQM.............................................. 83
8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACS – Agente Comunitário de Saúde
BID – Banco Interamericano para o Desenvolvimento
CF – Constituição Federal
CIP – Contribuição sobra a Iluminação Pública
CLAD – Centro Latinoamericano para el Desarrollo
CT – Código Tributário
EMATERCE – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Ceará
FIRJAN – Federação das Indústrias do Rio de Janeiro
FPE – Fundo de Participação do Estado
FPM – Fundo de Participação do Município
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IDI – Índice de Desenvolvimento da Infância
IMF – Índice de Monitoramento Fiscal
IFDM – Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal – IFDM
IPI – Imposto sobre Produto Industrializado
IPTU – Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana
IQM – Índice de Qualidade Municipal
LOM – Lei Orgânica Municipal
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado
PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
10 PSF – Programa de Saúde da Família
SEBRAE – Serviço de Assistência à Pequena Empresa
SUS – Sistema Único de Saúde
UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância
9
SUMÁRIO
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE SIGLAS
1 INTROUÇÃO 10
2 A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO NO BRASIL - revisão de literatura 12
2.1 O conceito de reforma do Estado 12
2.2 Contexto da reforma do Estado Brasileiro 13
2.2.1 A Administração pública burocrática 14
2.2.2 A Administração pública gerencial 16
2.2.3 A Administração pública de alto desempenho – o modelo atual 18
2.3 Qualificação da ação de governo 20
2.4 O Pacto Federativo pós-1988. 28
2.5 Controle de ações do Estado: a Lei de Responsabilidade Fiscal 32
2.6 A relação entre o controle social e a redemocratização 34
2.7 As categorias de análise e as hipóteses de trabalho 34
2.7.1 As hipóteses 36
2.7.2 Governabilidade e governança 36
2.7.3 Valor público 41
2.7.4 Responsabilidade e responsabilização 44
3 METODOLOGIA 50
3.1 Responsabilidade e tributação 53
3.2 As dimensões da avaliação 57
3.2.1 Pré-teste 58
3.2.2 Descritores e indicadores 58
3.3 Perfil dos governos locais estudados 77
3.4 Um Índice de Monitoramento Fiscal 79
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO 84
4.1 Resultado da avaliação dos descritores e indicadores 84
4.2 A estimativa do Índice de Monitoramento Fiscal 85
4.3 Análise comparativa entre IMF e os IQM e IDDM 86
4.4 Validação dos resultados 91
5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 97
Referências Bibliográficas 107
ANEXO 112
APÊNDICES 113
10
1 INTRODUÇÃO
Com este estudo, pretende-se avaliar a contribuição da responsabilidade
fiscal para o alcance da governança nas administrações municipais, no âmbito da
reforma do Estado brasileiro, intensificada nas duas últimas décadas do século XX e
que passou a contar com uma legislação específica para o exercício da
responsabilidade fiscal, no princípio dos anos 2000.
Este estudo está fundamentado na possibilidade de se parametrizar a
responsabilidade fiscal e de se avaliar as contribuições da reforma de Estado, no
âmbito de administrações municipais do Ceará, com a aplicação de descritores e
indicadores de desempenho de políticas públicas locais.
No Brasil, com a revisão da Constituição federal, promulgada em 05 de
outubro de 1988, transformações foram introduzidas no pacto federativo nacional,
contribuindo para amplas modificações nas relações e subordinações das políticas
públicas entre os governos nacional, estaduais e municipais.
Em maio de 2000, no auge da municipalização das políticas públicas, no
Brasil, com a implantação do SUS e do FUNDEF, surgiu a Lei Complementar Nº
101, chamada a Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa data em diante, os entes
federados subnacionais, estados, Distrito Federal e municípios, passam a ser
responsabilizados pela execução e consequência de várias políticas públicas, em
especial, aquelas voltadas às áreas sociais.
A LRF, entre outras contribuições, e além de diretrizes da gestão, estabeleceu
indicadores objetivos do que representa uma gestão pública responsável, sob a
óptica orçamentária e financeira.
Este estudo pretende, com base na revisão de documentos que analisam a
reforma do aparelho do Estado brasileiro, aliada à avaliação de descritores e
indicadores de desempenho de ações diversas, programas e projetos desenvolvidos
11
em um grupo de municípios cearenses, demonstrar a possibilidade de se mensurar a
responsabilidade fiscal das administrações locais.
Com a revisão da literatura sobre as categorias abordadas no segundo
módulo deste estudo, busca-se demonstrar em que medida a responsabilidade fiscal
se incorporou como ferramenta da gestão dos governos municipais e suas
contribuições aos avanços da qualidade e responsabilidade na prestação de
serviços públicos dessas administrações.
Após esta pesquisa e estudo das categorias, é apresentada, no terceiro
capítulo, uma proposta para medir a eficiência dos governos municipais, tanto no
que concerne à responsabilidade fiscal, quanto ao desempenho das diversas
prioridades das suas ações, inspirada nos diversos modelos de avaliação, aplicados
por diferentes instituições governamentais e não governamentais.
No quarto segmento, com o suporte estatístico, são discutidos os resultados
da busca de campo, realizada em 16 municípios cearenses, onde foi aplicado o
questionário apresentado no Apêndice 01, para avaliação de vinte e nove
descritores e indicadores de desempenho, adotados nesta pesquisa, para as
avaliações dos impactos referidos no segundo parágrafo.
No quinto capítulo, com base nos resultados da pesquisa, da contribuição das
análises estatísticas e da experiência em gestão pública do autor, na execução e
desenvolvimento de políticas públicas nos âmbitos federal, estadual e municipal,
sugere-se o Índice de Monitoramento Fiscal.
12
2 REFORMA DO APARELHO DE ESTADO – revisão de literatura
O Brasil é um Estado federativo, constituído de 27 estados, entre eles o
Distrito Federal, capital do País, e 5.563 municípios, cuja autonomia política e
administrativa, desses últimos, foi instituída na última Constituição Federal. O
desafio de acompanhar e controlar qualitativamente as consequências das políticas
públicas desenvolvidas pelos governos municipais, com a avaliação dos resultados
da ação desses entes federados, é reconhecido como prioridade do monitoramento
e controle social das administrações públicas e da sociedade. Este fenômeno, no
início do século XXI, pode ser creditado aos impactos da reforma do Estado e às
exigências do controle social, impostas desde a Constituição federal de outubro de
1988.
Neste capítulo, será desenvolvida uma revisão bibliográfica sobre estudos e
contribuições dos processos de reforma de Estado, no Brasil, buscando identificar
seus impactos em governos locais cearenses.
Serão apresentadas, conceituadas e discutidas, também, as principais categorias
que fundamentam este estudo, agrupadas em governabilidade e governança, o
Valor público e a responsabilidade e responsabilização.
2.1 O conceito de reforma do Estado
A expressão “reforma do Estado”, neste trabalho, como apresentado no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho de Estado e tratado por Bresser Pereira (1996),
refere-se às três dimensões envolvidas: (a) dimensão institucional legal, que trata da
revisão do marco legal e das relações de propriedade, reordenando as instituições e
os modelos da gestão; (b) a de feição cultural, superando definitivamente o
patrimonialismo característico do início do Estado e avançando do modelo
burocrático para o gerencial; (c) a de perfil gerencial, com foco na reforma ou
13
reinvenção do governo, remodelando as rotinas gerenciais, modernizando as
relações institucionais e adotando as ferramentas da gestão e execução de políticas
públicas voltadas ao desempenho, alcance das prioridades dos usuários e
responsabilização pela consequência dos serviços prestados.
A observação das mudanças vividas no âmbito das administrações públicas
permite concluir que a reforma dos Estados Nacionais, implementada com maior
ênfase na segunda metade da década de 1980 (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 7),
nos mais diversos países, e de significativas transformações na América Latina, teve
impactos relevantes, no âmbito dos governos municipais.
2.2 Contexto de reforma do Estado Brasileiro
Segundo Bresser Pereira (1998b, p.7), em meados dos anos 1980, uma reforma
do Estado brasileiro, seguindo a tendência observada em diversas nações, desde os
anos 1970, foi intensificada em resposta à crise fiscal e aos demais problemas dela
resultantes, em especial a de governabilidade e a de governança. Pretendia, àquela
época, assegurar a consolidação da estabilidade democrática e, ao mesmo tempo,
fornecer uma base para superação das crises referidas, contribuindo para um
crescimento econômico sustentado e socialmente justo.
O último objetivo justificava-se pelo fato de as camadas sociais menos assistidas
haverem sido aquelas mais prejudicadas pela deterioração da qualidade e da
efetividade dos serviços e bens prestados pelo Poder Público brasileiro, no âmbito
nacional, distrital, estadual e local.
No Brasil, desde a última revisão da Constituição Federal, em outubro de 1988,
transformações foram introduzidas no pacto federativo nacional, contribuindo para
amplas modificações nas relações e subordinações das políticas públicas entre o
governo nacional, os governos estaduais e municipais.
14
Em 2000, novas contribuições foram apresentadas em leis complementares à
Constituição Federal, tais como a edição da Lei Complementar Nº 101 que, em maio
daquele ano, sob a denominação de Lei de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu
novas diretrizes para as administrações públicas brasileiras.
Por sua amplitude, a reforma do Estado impacta nos sistemas políticos, no poder
democrático e na legitimidade assegurada pela sociedade, para que os governos
implementem as mudanças, ou seja, na governabilidade. Produz impacto, também,
nas condições substantivas, administrativas, financeiras e materiais para
implementar as transformações pretendidas, ou seja, na governança.
A reforma do Estado, concordando com Bresser Pereira, busca promover o
aprimoramento da governança, isto é, da capacidade dos governos – federal,
distrital, estaduais e municipais – conduzirem o desenvolvimento social com
equidade, justiça, equilíbrio e sustentabilidade fiscal.
2.2.1 A Administração pública burocrática
Bresser Pereira (1996, p.7), reportando-se à cronologia das mudanças na
Administração pública no Brasil, acentua que, até meados da década de 1980,
prevaleceu o modelo burocrático de teor clássico, implantado no primeiro governo de
Getúlio Vargas (1930 – 1937), como alternativa ao modelo patrimonialista
característico das monarquias. Segundo esse autor, o modelo de administração
burocrático revelou-se incapaz de superar as práticas do patrimonialismo, do
clientelismo e do fisiologismo e passou a demandar um novo modelo da gestão,
optando-se, no período em discussão, pela administração pública gerencial.
Ainda segundo Bresser Pereira (1996, p. 10), o modelo da gestão burocrático,
substituindo a administração patrimonialista, se propunha combater a corrupção, o
nepotismo e os demais vícios da Administração pública da época; buscava, também,
o aperfeiçoamento desta administração, por intermédio do profissionalismo do
15
serviço público, aliado à impessoalidade, à formalidade, à racionalidade e ao
planejamento do sistema administrativo (Plano Diretor da Reforma do Aparelho de
Estado, p. 21).
Aponta Bresser Pereira (1996, p. 10) todavia, que o insucesso no alcance
destas metas concorreu para a proposta de sua substituição pelo modelo de
administração pública gerencial, fato que deve ser também estudado no âmbito das
administrações municipais.
Neste estudo adota-se, como definição para a ideia da gestão, aquela
apresentada por Augusti e Sampaio, que a entendem como
(...) o processo por meio do qual se busca executar um conjunto de
funções, a partir de diretrizes e estratégias previamente definidas, em
busca de um determinado conjunto de objetivos, de forma eficiente, dado
um conjunto de recursos disponíveis para tal. (2007, p. 1)
Augusti e Sampaio expressam, ainda, que a Gestão Pública tem por missão e
objetivos:
(...) executar suas ações tendo em vista prover serviços e bens públicos,
de acordo com o interesse público, tendo em vista prover meios para
melhorar as condições de vida da população – sobretudo daquela em
situação mais vulnerável – de maneira responsável fiscal, financeira,
econômica, social, cultural e ambientalmente (2007, p. 2).
Esta reforma teve como fundamento, também, a convicção de que as
reformas puramente estruturais, inicialmente concebidas com base no sentimento de
que a redução do “tamanho” do Estado concorreria para o retorno ao equilíbrio
fiscal, não seriam suficientes para as transformações desejadas.
16
2.2.2 A Administração pública gerencial
Como assinalado por Bresser Pereira (2001, p. 10), a Administração pública
gerencial surgiu na segunda metade do século XX, motivada pela busca de meios
capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado; correspondendo a uma estratégia para
reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos serviços que cabiam ao
Estado, como instrumento de proteção ao patrimônio público e para superar a
insatisfação contra a Administração pública burocrática.
As principais características desta forma de administração, como anota o
autor há pouco referido, correspondem à condução de políticas públicas voltadas
para resultados, de execução descentralizada e orientadas para o atendimento, com
qualidade, dos anseios e expectativas do cidadão/usuário.
A Administração pública gerencial, como afirma o PDRAE (BRASIL, 1995, p.
23), ao pressupor que políticos e funcionários públicos sejam merecedores de
confiança, assegura as premissas básicas para adoção das políticas de
descentralização do poder e a consequente responsabilização. Entre suas principais
estratégias, apontam-se a descentralização, o estímulo à criatividade e à inovação,
como opções às restrições características da gestão burocrática cujo foco e a
premissa básica constituem a rigorosa observância ao processo, isto é, a rotina na
prestação de serviços e produção de bens.
O PDRAE, lançado em 1995, pelo Ministério da Administração e Reforma do
Estado, teve como pressuposto o fato de que os modelos patrimonialistas e
burocráticos não responderam às expectativas do Estado contemporâneo.
A Administração pública gerencial, portanto, adotando a descentralização ou
delegação de poderes; atribuindo aos servidores e gestores o exercício da
discricionariedade na tomada de decisões durante a prestação do serviço público, e,
complementariamente, cobrando a responsabilidade pelos resultados
17
(responsabilização), quando servidores e gestores se acham responsáveis pelas
consequências de suas ações, apresentava-se como fundamento desta reforma.
A Administração pública gerencial busca, conforme esse PDRAE (BRASIL,
1995, p. 54), superar os entraves atribuídos às amarras da burocracia, ao pretender
assegurar maior agilidade às atividades relacionadas à produção de bens e serviços,
consideradas serviços competitivos ou não exclusivos do Estado.
Ainda de acordo com o mesmo PDRAE (BRASIL, 1995, p. 54), admite-se a
manutenção do modelo da gestão burocrático, ou sua convivência com o padrão
gerencial, para aquelas atividades tidas como integrantes do núcleo estratégico ou
exclusivas do Estado, no Poder Legislativo, no Poder Judiciário, além do centro do
Poder Executivo, correspondentes ao planejamento e formulação de políticas
públicas, tais como: a edição de leis; a diplomacia; as atividades financeiras e
tributárias; os aspectos ligados à previdência, ao meio ambiente e à segurança
pública, além de outras atividades-meio, privativas da Administração pública.
Neste estudo, adota-se, para “gestão por resultados”, a definição obtida na
Rodada Internacional da Gestão por Resultados no Desenvolvimento:
(...) gestão por resultados no desenvolvimento é uma
estratégia de gestão centrada no desempenho do
desenvolvimento e nas melhorias nos resultados de um país.
Proporciona um marco coerente para a efetividade no
desenvolvimento no qual a informação de desempenho é
utilizada para melhorar a tomada de decisões e inclui
ferramentas práticas para o planejamento estratégico, a
gestão de riscos, o monitoramento do progresso e a avaliação
de resultados”. (Mesa Redonda de Resultados Marrakech,
2004, in: INDES – Indicadores para o desenvolvimento).
18
2.2.3 A Administração pública de alto desempenho – o modelo atual
Popovic, ao descrever os conceitos característicos da transição das
burocracias do século XX para a governança do século XXI, referiu-se ao surgimento
de organizações públicas de alto desempenho, as quais, segundo esse autor,
(...) representam grupos de servidores que produzem bens e serviços
desejados, com alta qualidade e empregando os mesmos ou menos
recursos. Sua produtividade e qualidade aprimoram-se continuamente, dia-
a-dia, semana-a-semana, ano-a-ano, na direção do alcance de sua missão.
(1998, p. 11)
1
.
Popovic (1998, p. 16) expressa, ainda, que os princípios caracterizadores
dessas organizações de alto desempenho são:
a clareza de sua missão;
a definição e o foco nos produtos a serem obtidos;
a delegação de poderes aos servidores;
a motivação e o estímulo ao sucesso dos servidores e colaboradores;
a flexibilidade e a adaptabilidade às novas situações;
a competitividade naquilo que produzem;
a capacidade de reestruturar os processos de trabalho para alcançar as
demandas dos usuários; e
a manutenção da comunicação constante com a sociedade e os cidadãos
usuários.
Orienta Osborne (in: POPOVIC, p. xiv) que no sentido de criar instituições
públicas voltadas ao exercício destes conceitos, instituições públicas de alto
desempenho, é necessário transformar toda a organização, não apenas as rotinas
de trabalho ou como está estruturada, mas, também, sua relação com a
comunidade, a cultura organizacional e os sistemas administrativos.
1
As traduções dos textos de Popovic são de responsabilidade do autor do estudo.
19
Com estes pressupostos, Popovic (1998, pg. 17 a 21) acentua, também, que
a organização de alto desempenho:
tem a clareza de sua missão, definida em audiências públicas e consultas aos
cidadãos interessados, com maior prioridade assegurada aos resultados a
serem alcançados do que às rotinas e processos;
define produtos e foca nos resultados, estabelecendo, a priori, as metas a
serem alcançados para cumprir com sua missão. Indicadores de desempenho
e de resultados são ferramentas adotadas por gestores para assegurar o foco
nos resultados;
valoriza e transfere poder aos servidores, entendidos como os parceiros mais
vitais de uma organização de alto desempenho. Nessas organizações, os
servidores são estimulados a aplicar suas habilidades, talento e criatividade
para adaptarem-se às mudanças e à capacidade de aprendizagem contínua a
fim de alcançar a missão;
estabelece novas formas para motivar e sensibilizar as pessoas ao sucesso;
nessas organizações, os servidores são encorajados a colaborar e
desenvolver novas e descentralizadas opções, como, por exemplo, a
intersetorialidade, para alcançar os resultados almejados;
é flexível, adaptável e ajusta-se rapidamente às mudanças; os gestores
recrutam pessoas com diferentes habilidades e com capacidade de transferi-
las aos companheiros, que são estimulados a inovar e correr riscos, e são
promovidos pelo mérito, comprometidos com a capacitação continuada;
é orientada para o cidadão porque supõe que todas as políticas e ações
desenvolvidas a partir da aplicação dos recursos públicos – financeiros,
materiais, humanos, tecnológicos etc. – devem buscar atender a demandas
dessa sociedade, identificadas na efetiva participação da sociedade na
definição de projetos e de prioridades; e
20
é orientada para resultados porque está convicta de que a eficiência e a
eficácia, na aplicação desses recursos, não representam o bastante.
Além deste perfil, previsto no art. 37 da Constituição Federal brasileira, e
concordando com as propostas de Popovic (1998, p. 17 a 21), as políticas públicas,
entende este estudo, devem assegurar efetividade, isto é, hão de prover bens e
serviços públicos de qualidade e que representem, de fato, as prioridades e anseios
da sociedade atendida.
2.3 Qualificação da ação de governo
A possibilidade de avaliar o grau de responsabilidade fiscal do governo
municipal constitui uma das premissas deste estudo. Empregando-se descritores
indicadores de desempenho, serão atribuídos valores aos diferentes níveis de
desempenho dos descritores e indicadores apresentados no Apêndice 1; tendo-se
como principais referências a prática de uma gestão fiscal responsável e o alcance
das expectativas do cidadão usuário deste serviço.
Os conceitos de governo voltado para resultados – governo eficaz, eficiente e
transparente, bom governo, entre outros – refletem-se no esforço de qualificação das
ações da gestão pública, tipificando-as segundo os mais distintos momentos e
critérios, fato percebido nos estudos e obras que tratam de políticas públicas, ao
longo do tempo. Nesta evolução, não só se alternam as denominações como
também, muitas vezes, uma mesma denominação assume diferentes interpretações.
No período em estudo, quando se intensificaram as discussões sobre a
reforma do Estado, além dos aspectos abordados, foi observado que as iniciativas
de valorização do cidadão como foco da prestação de serviços, paradigma essencial
dos programas de qualidade total, nas empresas e instituições da iniciativa privada,
influenciaram o ambiente público.
21
Segundo Osborne e Gaebler (1994), o reconhecimento do cidadão-usuário
dos bens e serviços produzidos pela Administração pública como o elemento mais
importante do processo (o cliente), promove uma inflexão de 180º nos conceitos que
prevaleciam no regime burocrático; onde os servidores, os processos e a rigorosa
observância das rotinas eram os segmentos mais importantes.
Como ressaltado por Osborne e Gaebler (1994), em uma série de exemplos
significativos de experiências nos Estados Unidos, esta inversão introduziu, na
Administração pública, ênfase no conceito de efetividade. Desta forma, às
instituições públicas não basta “fazer” bem o que lhes é designado, isto é, ser
eficientes e eficazes. Torna-se imperativo fazer o que a sociedade e o cidadão
esperam ou necessitam que seja feito, isto é, tem de haver efetividade na prestação
do serviço público.
Assim, como denominam Osborne e Gaebler (1994), a reforma do Estado, ou
reinvenção, focada no cidadão e pautada pelo monitoramento permanente dos
resultados, passou a adotar critérios de qualificação do serviço público, segundo o
grau de atendimento das expectativas da sociedade e das metas previstas nas
etapas de planejamento.
O PDRAE (BRASIL, 1995, p.27), no âmbito das discussões sobre a Reforma
do Estado brasileiro, todavia, acentua que a edição da Constituição federal (outubro,
1988) concorreu para um prejudicial retrocesso ao modelo burocrático.
Indica, este Plano Diretor, que “ao atingir negativamente os conceitos de
flexibilidade administrativa, descentralização, competitividade, empreendedorismo e
autonomia de gestão”, a Constituição federal imprimiu freios à gestão pública, ao
subordinar às mesmas exigências tanto os órgãos da administração direta, quanto
da administração indireta – autarquias, empresas públicas, empresas de economia
mista.
Este retrocesso, segundo o PDRAE (BRASIL, 1995, pg. 27), teve o pretexto
de corrigir os prejuízos causados pelos desvios patrocinados com a transição
22
democrática de 1985 – o corporativismo, o nepotismo e outros males advindos do
“loteamento” de milhares de cargos públicos, transferidos clientelisticamente aos
líderes políticos aliados, nas mais distintas unidades federadas. Os constituintes
nacionais impuseram, em 1988, um rígido controle ao aparelho do Estado,
eliminando todas as conquistas do modelo gerencial antes implantado.
As limitações impostas pela Constituição Federal correspondem, por exemplo,
ao nivelamento das exigências para condução dos processos e rotinas
administrativas, tanto para o que se conhece por Administração pública direta –
ministérios, secretarias etc. – quanto para a Administração pública indireta –
autarquias, fundações, empresas de economia mista, empresas públicas. As últimas,
por sua natureza e regime jurídico, foram instituídas pelo Decreto-Lei 200;
identificadas como a primeira iniciativa de implantação, no Brasil, da Administração
pública gerencial, justamente para assegurar um grau maior de liberdade de ação,
no que concerne à gestão de pessoal, compras e demais atividades.
Assim, o PDRAE, em resposta às amarras constitucionais e buscando
retomar ao perfil gerencial instituído, apresentado sete anos depois, em 1995,
pretendeu, no curto prazo, viabilizar o ajuste fiscal nos níveis de governo
subnacionais (estados, Distrito Federal e municípios) e, em médio prazo, tornar a
Administração pública brasileira mais eficiente, eficaz e efetiva, superando as crises
de governabilidade e de governança e os entraves atribuídos à nova Constituição.
No intuito de contribuir para a qualificação da ação de governo, no âmbito do
modelo gerencial, o conceito de bom governo foi amplamente adotado como um dos
paradigmas que fundamentaram a reforma do Estado brasileiro.
A qualificação das ações do governo, tais como a antítese bom governo e
mau governo, percorre toda a história do pensamento político (BOBBIO, 2000 p.
205), envolvendo também a qualificação dos agentes políticos, como definiu Max
Weber; quando estabeleceu a paixão, o senso de responsabilidade e a capacidade
de previsão como qualidades essenciais dos homens públicos (WEBER, 2005,
p.106)
23
Bobbio (2000, p. 203) propôs um marco ético, parametrizando a ação das
políticas públicas nas duas faces de uma moeda. Aborda a categoria bom governo
descrevendo a alternância de conceituação, ora atendendo aos critérios de
“legalidade”, quando bom governo é aquele que pauta suas ações nos ditames da
lei; ora na óptica de “produto”, quando bom governo é o que atende às expectativas
do cidadão.
Qualificar, porém, as ações de governo jamais contou com a unanimidade de
entendimento entre os estudiosos. Segundo, ainda, o critério de legalidade, Bobbio
descreve:
(...) bom governo é aquele do governante que exerce o poder em
conformidade com as leis preestabelecidas e, inversamente, mau governo
é o governo daquele que exerce o poder sem respeitar outra lei exceto
aquela dos seus próprios caprichos. (2000, p. 206).
Ainda, segundo Bobbio, considerado o fundamento da Administração pública
gerencial, focada no alcance das expectativas da sociedade:
(...) bom governo como aquele do governante que se vale do próprio poder
para perseguir o bem comum e mau governo é o governo daquele que se
vale do poder para perseguir o bem próprio. (2000, p. 206).
Esta outra antítese, governo das leis ou constitucionalismo e governo dos
homens, referida por Bobbio (2000, pg. 205), é também, abordada quando se
discutem as cinco formas de se exercer a responsabilização (OSZLAK, 2005 p. 257)
como processo vital à adoção do modelo de Administração pública gerencial.
Desta forma, ocupando espaços nos media, com suporte em pautas como os
contratos de gestão, a formação de consórcios e parcerias entre entes públicos e
privados, idealizados para incentivar a maior participação da sociedade civil na
prestação de serviços públicos, estes conceitos foram discutidos em teses e
publicações especializadas. Foram criados foros para discussão, institutos e escolas
para formação dos gestores e governantes.
24
No Ceará, no final da década de 1990, foram divulgados os resultados da
pesquisa de Tendler (1997) sobre as reformas dos governos Tasso Jereissati (1986-
1990) e Ciro Gomes (1991-1994), fortemente influenciadas pelos ajustes fiscais e
administrativos preconizados no PDRAE.
Essa obra, denominada “Bom Governo nos Trópicos”, projetou para o mundo
a imagem de um Estado reformista e das suas possibilidades sociais. Nela, a
categoria “bom governo” corresponde ao adjetivo para qualificar o Estado livre das
amarras da gestão burocrática; e eficiente, eficaz e efetivo na aplicação dos recursos
públicos e alcance dos anseios da sociedade.
No início do Governo das Mudanças, abordado por artigo publicado, em
dezembro de 1991, pelo Economist of London (TENDLER, 1997, p. 9), o Governo do
Estado do Ceará era caracterizado por uma folha de pagamento que correspondia a
87% (oitenta e sete por cento) das receitas estaduais, quando, à época, o limite das
despesas gerais com recursos humanos teria que observar o limite máximo de 65%
das receitas correntes. O saldo para custeio da manutenção, investimentos e
serviços da dívida era tão limitado que havia um atraso de três meses no pagamento
dos servidores.
Para enfrentar esta situação, ainda segundo o artigo do Jornal inglês, o
Governo do Estado do Ceará adotou várias e ousadas medidas, como a cobrança
de débitos inscritos na dívida ativa, redução de 40 mil servidores, dentre os 146 mil
presentes nas folhas de pagamento, descritos, à época, como servidores
“fantasmas”; redução dos índices de correção salarial dos servidores e adotando a
exigência de concursos públicos para o ingresso no quadro de servidores estaduais.
Dentre as principais consequências dessas iniciativas, ousadas e corajosas,
inéditas nas administrações da Região Nordeste do Brasil (TENDLER, 1997, p.10),
destacam-se a redução do custo de pessoal, de 87% (1997) para 45% (1991) e a
perda de 90% do apoio dos deputados estaduais da situação. Por outro lado, a
receptividade entre os eleitores nunca deixou de se manter bastante alta,
25
concorrendo para a eleição do sucessor, Ciro Gomes (1990), e sua primeira
reeleição, em 1994.
Para fundamentar seu trabalho, Tendler analisou quatro programas
desenvolvidos pelo Governo das Mudanças.
O primeiro correspondeu à implantação dos agentes comunitários de saúde,
no âmbito do Programa de Saúde da Família, quando membros da própria
comunidade foram recrutados, após seleção, e capacitados para dar assistência
primária nos programas básicos de saúde, focando suas ações em mutirões de
vacinação, na assistência pré-natal e nos cuidados dos recém-nascidos. Quatro
anos após a implantação, o programa era desenvolvido em todos os municípios do
Estado (TENDLER, 1997, p. 11) e contribuiu para que, em 1993, o Governo do
Estado do Ceará fosse o primeiro da América Latina a conquistar o Prêmio Maurice
Pate, do UNICEF, pelos programas de assistência às crianças e adolescentes.
Os outros três programas corresponderam a:
Programa de Compras Governamentais, sob a Coordenação do Serviço de
Apoio à Pequena Empresa – SEBRAE;
Programa Emergencial de Assistência às Vítimas da Seca; e
Programa de Estímulo ao Associativismo dos Pequenos Produtores Rurais.
Nos quatro exemplos, seguindo os princípios descritos por Popovich, que
caracterizam o alto desempenho na prestação de serviços, foi possível identificar o
fato de que (TENDLER, 1997, p. 14):
servidores públicos demonstraram dedicação inédita para alcance dos
resultados de suas respectivas missões;
as comunidades atendidas reportaram flagrante satisfação com o resultado
dos serviços prestados;
26
o Governo do Estado criou um inédito senso de responsabilidade e de
missão, por meio de campanhas de comunicação com a sociedade atendida e
premiação para o melhor desempenho;
os servidores, com maior autonomia e poder para tomada de decisões,
exercendo múltiplas funções, comprometidos com as respectivas missões,
garantiram maior eficiência e efetividade nas respectivas atividades; e
o controle social se mostrou mais efetivo, após as campanhas de informação,
que permitiu que as comunidades atendidas tivessem consciência de seus
direitos e dos resultados que deveriam ser alcançados em cada programa.
A falta de parâmetros de aferição e a limitada quantidade de experiências
reformistas, como as descritas por Tendler (1997), reforçam os debates em torno da
contribuição dos conceitos da reforma de Estado; até então marcadas pelo
subjetivismo e pela imprecisão na sua aferição, como refletem as discussões sobre
os conceitos de bom/mau governo, Estado mínimo/máximo e governo das leis/dos
homens.
Estes parâmetros, na última década, aos poucos, são substituídos por outros
mais concretos e baseados em conceitos diferentes, além dos marcos legais. Passa-
se a adotar, assim, a parametrização financeira representada pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, assegurando a legalidade às ações de governo, quando
obedecidos determinados níveis de controle.
Como tal, bom governo constitui argumento ou substrato para justificar
experiências de transformação dos modelos da Gestão pública, de relacionamento
com a sociedade e da organização político-administrativa de várias nações;
transformações que se processam no âmbito da administração nacional, estadual e,
como tratado no presente documento, no âmbito da administração municipal ou
local.
27
A experiência do Ceará, o “Governo das Mudanças” (1987-1990), em
conformidade com as leis preestabelecidas e com o emprego do poder
legitimamente conquistado, promoveu o bem comum, atendendo aos critérios que
definem o bom governo, promovendo práticas de administração que superassem os
vícios e desvios praticados e propondo a erradicação da miséria, desafio e ideal
daquela Administração estadual; superando, assim, a histórica prática do
coronelismo, tão arraigado aos estados nordestinos, constituindo-se, como
denominado no título da obra de Tendler (1997), o exemplo de um Bom Governo
nos Trópicos.
As experiências relatadas e analisadas por Tendler (1997) demonstram em
que circunstâncias servidores públicos assumem, efetivamente, compromisso com
suas tarefas e, assim, oferecem serviços públicos de qualidade, compatíveis com as
expectativas e demandas do cidadão-usuário, um dos princípios do bom governo.
Os “casos” trabalhados por Tendler (1997), como exemplos de bom governo
no Nordeste brasileiro, apresentaram sinais de alto desempenho e impactos
relevantes: queda na mortalidade infantil e ampliação da cobertura vacinal, no
Programa de Atenção Básica de Saúde com os agentes comunitários de saúde; e a
produção e a produtividade dos pequenos agricultores, atendidos de forma
“customizada” pelos extensionistas da EMATERCE, que cresceram
mensuravelmente.
O mesmo ocorreu com pequenos e médios produtores envolvidos no
Programa de Compras Governamentais – SIC/SEBRAE; com o Programa de Obras
Emergenciais, na seca de 1.987, adotando-se a prática de contratação local de
pequenas obras, com coordenação local, que recrutou muito mais rapidamente o
contingente de pessoas vítimas da seca, sem o habitual clientelismo, protecionismo
e corrupção de programas passados, aplicando muito mais recursos no pagamento
do salário mínimo, quando, no passado, era pago ¼ do Salário Mínimo.
Com o exercício desta prática estadual e do êxito de algumas iniciativas, estímulos
foram dirigidos aos governos municipais, no intuito de que superassem ações de
28
governo que concorriam para a manutenção do perfil de baixo desenvolvimento
social, concentração de renda e insucesso das políticas públicas sociais.
A avaliação da reprodução dessa prática, no âmbito local, como estimulado,
não pode deixar de reconhecer que a proximidade entre o cidadão-usuário, foco das
políticas públicas, e os agentes de governo, responsáveis pelo planejamento,
aplicação, monitoramento e avaliação dessas políticas, traz dificuldades muito
maiores para a aplicação desta reforma no âmbito dos governos locais.
2.4 O Pacto Federativo pós-1988
A discussão dos critérios de “legalidade” e “produto”, entendendo-se como
produto, além dos resultados, as “consequências” das ações de governo, com o fim
de identificar os exemplos de “bom governo” não pode, no Brasil, deixar de observar
os impactos resultantes da edição da Constituição Federal, de outubro de 1988.
Para promoção do avanço das políticas públicas locais, é indispensável
considerar a interferência da organização federativa nacional, com ênfase no
período posterior à Constituição de 1988, quando os municípios adquiriram o status
de ente federado autônomo e, após o qual, diversas políticas públicas, como meio
ambiente, saúde, trânsito, educação infantil e ensino fundamental, foram
municipalizadas.
Este modelo de organização do Estado brasileiro, o federalismo, adotado
desde 1989, período republicano, se fez presente em todas as constituições
nacionais (1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988), assumindo o status de cláusula
pétrea.
Ressalta-se que, ao contrário do federalismo dos Estados Unidos, onde
representou papel fundamental para constituição do Estado nacional, com a união
de treze estados autônomos, o federalismo brasileiro resultou de uma decisão
29
política, na implantação do regime republicano, em 1889, e não uma imposição para
sobrevivência do Estado-nação (FERREIRA, 2001b, p.51 e 52).
Desde seu estabelecimento, o federalismo nacional, como engenharia política
e modelo de organização do Estado (CAMARGO, 2.001), foi exercido segundo
diferentes padrões, tendo adquirido, no início, o caráter de federalismo patrimonial,
como consequência dos poderes oligárquicos das primeiras repúblicas.
A descentralização, necessária ao exercício da responsabilidade e da
responsabilização e praticada nesse modelo de federalismo, retrocedeu e tomou o
caráter de elevada centralização nos períodos da ditadura, civil e militar,
compreendidos entre os anos de 1937 a 1945 e de 1964 a 1985.
A discussão sobre o federalismo justifica-se, haja vista o fato de que, como
anota Madeira,
(...) o federalismo, mais que um simples modelo de organização do Estado,
é uma engenharia política combinada, que em países continentais como o
Brasil, precisa ser habilmente construída e adaptada a todo um conjunto de
instituições democráticas que incluem os três poderes, no caso do
presidencialismo, alem do sistema eleitoral e partidário. (2001, p. 60).
Nesse período, a Federação brasileira exerceu com maior ou menor
intensidade a descentralização das políticas públicas, pela alternância de modelo
político, com impacto no grau de descentralização do poder e de responsabilização
dos gestores nacionais. Seguindo as previsões constitucionais, inúmeras políticas
públicas tiveram sua execução transferida aos governos municipais, não obstante,
no que concerne à prestação de contas, o nível de controle haver prevalecido no
âmbito central.
Sob tal aspecto, referência deve ser feita, inicialmente, à instituição, em 1988,
do SUS, que municipalizou a atenção básica de saúde e, posteriormente, em 1996,
à criação do FUNDEF.
30
Prevaleceu, ainda, na descentralização pós-1988, o federalismo cooperativo,
como descrito em Ribeiro (2005), em que as unidades federadas, respeitando as
respectivas autonomias, se articularam para o alcance do bem comum; as limitações
da Constituição foram superadas por pactos parciais, tratando de matérias
específicas, concorrendo para que o Brasil representasse um país fortemente
descentralizado na condução das políticas públicas (MADEIRA, 2001, p. 63),
fortalecendo a tendência da municipalização e exigindo o fortalecimento da
responsabilização.
O impacto e a interferência do pacto federativo, no desenvolvimento e
consequências das políticas públicas, não podem, em estudo desta natureza, deixar
de ser avaliados, principalmente considerados o bem dimensionado tamanho do
Brasil e os desequilíbrios econômicos e sociais das diversas regiões.
Para Caffarate, o federalismo é
(...) uma forma de governo, baseada em certo modo de distribuir e exercer
o poder político numa sociedade, sobre um determinado território, que
resulta da necessidade de preservar a diversidade de culturas ou da
constatação das origens diferenciadas da história e das tradições políticas
dos Estados-Membros, necessitando, portanto, de um estatuto que garanta
a autonomia local. (2002, p. 1).
O impacto e a interferência referidos no parágrafo anterior, conforme Dalari (in
CAFFARATE, 2002), resultam da supremacia do poder federal, estabelecida de
forma indireta, uma vez que Constituição brasileira, embora mantenha a
equivalência formal entre União e Estados-membros, promove uma distribuição de
competências que, de forma incontestável, privilegia o poder federal.
Segundo Dalari, esta supremacia decorre de duas causas: (a) a enumeração
de competências federais é ampla, abrangendo quase tudo o que é essencial em
termos de direitos e deveres fundamentais, economia e finanças, bem como sobre a
organização e ação política; e (b) a segunda causa é o fato de a União ter
competência para fixar regras gerais em matéria de competências estaduais.
31
No Brasil, o modelo adotado estimula a realização de acordos
intergovernamentais, pactuado para a promoção conjunta de programas e
financiamentos conjuntos, denominado federalismo cooperativo. No federalismo
cooperativo, estimulam-se o mecanismo de negociação e acordos
intergovernamentais, da União com os estados e municípios, de estados com os
municípios e destes, indistintamente. Assim, se observa a tendência de redução das
políticas de governos individuais.
Este sistema, como previsto por Caffarate,
(...) não exclui os conflitos de competência, as concorrências ou as
duplicações de atividades entre os entes da federação, mas tenta reduzir o
alcance destes problemas através de acordos políticos negociados. Não
constitui uma etapa definitiva da história do federalismo, pois é suscetível
de conhecer fases de centralização e descentralização. (2002, p. 2).
A despeito da dificuldade de sua conceituação, é certo que o federalismo se
fundamenta na descentralização do poder, permitindo a democratização das
decisões que passam a ser tomadas numa esfera mais próxima do cidadão, que,
com isso, tem maiores possibilidades de fiscalizar, controlar e influir nas decisões
estatais.
Conforme conclui Ribeiro, todavia,
(...) este fenômeno de cooperação não se confirma no Brasil, hoje,
identificando-se um contraponto anacrônico. Embora a Constituição
de 1988 tenha consagrado um Pacto Federativo baseado no
federalismo cooperativo de índole democrática, onde a União
colabora com Estados e Municípios, concentrando os três entes
esforços para atingir objetivos comuns, iniciativas do constituinte
derivado e do legislador infraconstitucional no sentido de, violando o
princípio da subsidiariedade e na contramão da história, transformam
nosso regime em um federalismo orgânico, em que as prioridades do
Poder Central sejam impostas aos entes locais, violando a cláusula
pétrea da Federação. (2006, p. 29).
32
Desta forma, ao pacto federativo e ao federalismo, é conferido significado
relevante na avaliação dos impactos da reforma do Estado brasileiro, no âmbito dos
governos municipais.
Programas federais e estaduais, desenvolvidos nos municípios, com ou sem
participação destes entes federados, interferem nos resultados alcançados, positiva
ou negativamente, nem sempre refletindo a desejada articulação entre poderes.
Nesta avaliação, o impacto da organização federativa pós-Constituição de 1988 e
a governabilidade e a governança, na reforma de Estado na gestão local, serão
observados com a formalização de parcerias entre os governos federal e estaduais,
além da articulação com a sociedade civil.
2.5 Controle das ações do Estado: a Lei de Responsabilidade Fiscal
Neste cenário, a Lei Complementar nº. 101, de maio de 2000, conhecida por
Lei de Responsabilidade Fiscal, representou iniciativa exemplar deste pacto
federativo, na medida em que impactou nos quatro âmbitos de governo – federal,
distrital, estadual e municipal – e nos três poderes – Executivo, Legislativo e
Judiciário, exigindo, de todos, iguais padrões de austeridade e controle no que se
refere à arrecadação e aplicação dos recursos públicos.
Esta ferramenta de monitoramento das políticas públicas, reproduzida com
muita semelhança em outras nações latino-americanas, como, por exemplo, a
Argentina, tem ênfase no estabelecimento de limites para gastos financeiros, na
definição da política tributária e da gestão de recursos humanos, e assegura
transparência e responsabilidade na administração das finanças públicas.
Com o advento da LRF, os governantes, os tomadores de decisão e os
pesquisadores passaram a dispor de um grupo de indicadores de responsabilidade
fiscal que, além de nortearem a tomada de decisões e o planejamento público,
33
refletem a preocupação com a saúde fiscal e financeira dos diversos entes
federados brasileiros.
Contribuindo com os critérios de qualificação das ações de governo,
Responsabilidade de Gestão Fiscal, nos termos desta Lei Complementar,
corresponde à condução das diversas políticas públicas voltadas ao atendimento
das demandas da sociedade civil, como exercício de:
i ação planejada e transparente;
ii ação preventiva e corretiva de riscos e desvios que possam afetar o equilíbrio
das finanças públicas; e
iii cumprimento de metas e resultados entre receitas e despesas e obediência a
limites e condições com referência a – renúncia fiscal, geração de despesas
com pessoal, geração de despesas de seguridade social e outros, dívidas
consolidadas e mobiliárias, operações de crédito, concessão de garantias e
inscrições em restos a pagar.
Após mais de oito anos de adoção da LRF, pretende-se, neste estudo, avaliar
a razoabilidade da parametrização da responsabilidade fiscal, bem como a
necessidade de adoção, complementariamente, de práticas de responsabilidade
social, no planejamento e execução das políticas públicas, como forma de promover
o desenvolvimento e a equidade social do Brasil.
Ao reconhecer os resultados positivos alcançados com a adoção da
responsabilidade fiscal, tenciona-se, igualmente, ampliar as conquistas das políticas
sociais, como forma de reduzir os históricos desequilíbrios sociais – econômicos,
educacionais, de acesso à saúde, de habitação e saneamemnto, entre outros.
Esta reflexão fundamenta-se na percepção de que, não obstante avanços
observados no que concerne aos objetivos da LRF, como, por exemplo, o controle
das despesas gerais de pessoal e a transparência na publicação de relatórios
34
sazonais de execução física e financeira do orçamento público, maiores avanços são
necessários e cobrados no que se refere à redução dos referidos problemas sociais.
2.6 A relação entre o controle social e a redemocratização
Acompanhando a descentralização de políticas públicas, o controle social foi
intensificado como ferramenta para sensibilizar, mobilizar, ampliar e valorizar a
contribuição comunitária na definição, monitoramento e avaliação das políticas
públicas.
O controle social, não obstante o reconhecimento da limitada qualificação de
parte da sociedade mais disposta a exercê-lo, para o alcance de uma contribuição
mais efetiva, se faz presente e é exigência legal no âmbito dos sistemas públicos de
educação, saúde, assistência social e meio ambiente, entre outros.
O monitoramento e controle social das ações de governo, com ênfase no
governo local, delta da descentralização de várias políticas sociais, exercem papel
de referência para adequação das políticas públicas desenvolvidas pelas
administrações locais e nas diversas parceiras pactuadas com a União e os estados.
2.7 As categorias de análise e as hipóteses de trabalho
Oszlak, ao discutir os conceitos de responsabilização e democracia, transmite
a idéia de que
(...) Poucos conceitos, como o de responsabilização na gestão pública, tem
caráter tão polissêmico e, por sua vez, uma vinculação natural tão
vinculada a outros conceitos associados. Sua simples menção evoca, de
imediato, relações diretas ou indiretas com as noções de transparência,
eficiência, eficácia, autonomia, controle, serviço ao cidadão, legitimidade,
35
“bom governo”, ou, inclusive, democracia. Também está associada com
seus opostos: a arbitrariedade, o descontrole, a corrupção, a ineficiência, a
impunidade ou o autoritarismo. É que de uma melhor ou pior gestão pública
depende a sorte da sociedade, seu maior ou menor nível de
desenvolvimento e bem-estar social, o grau de equidade distributiva entre
seus diferentes setores e a governabilidade de suas instituições. Portanto,
a responsabilização pela gestão é o requisito mínimo que toda a sociedade
deve cobrar de quem assume responsabilidade pela produção de valor
público, que conheçam os limites de sua atuação e respondam por seus
resultados. (2005, p. 244).
Ao concordar com esta posição, este estudo identifica como principais
categorias de estudo a governabilidade e a governança; o valor público e a
responsabilidade e responsabilização. A pesquisa, ao avaliar a contribuição destas
categorias no emprego da ferramenta da responsabilidade fiscal na reforma dos
governos municipais, adota a tipificação da responsabilização e respectivo controle,
conforme referido por Oszlak (2005, pg. 257): (a) o controle clássico, (b) controle
legislativo, (c) o controle pela avaliação dos resultados, (d) o controle pela
concorrência administrada; e (e) o controle social.
Na pesquisa de campo, os indicadores de desempenho e descritores
selecionados para este trabalho foram agrupados, por sua vez, em três dimensões
que refletem, respectivamente, os seguintes controles:
dimensão planejamento – controle clássico e legislativo;
dimensão gestão fiscal – controle pela avaliação de resultados e concorrência
administrada; e
dimensão do controle social – controle social.
Estas categorias foram selecionadas para fornecer os subsídios necessários
às avaliações das hipóteses levantadas com fundamento neste estudo.
36
2.7.1 As hipóteses
A governabilidade conquistada pelo mandato só se converte em governança
se houver planejamento, gestão financeira e controle social, baseados nos princípios
da responsabilidade fiscal. Para confirmar esta convicção, suscitam-se as seguintes
hipóteses:
i a responsabilidade fiscal pode ser parametrizada em termos da avaliação de
descritores e avaliadores de desempenho da gestão municipal, nas
dimensões de planejamento, gestão financeira e monitoramento e controle
social, conforme a tipologia descrita por Oszlak;
ii a responsabilidade fiscal não garante, no curto prazo, o alcance dos
resultados; e
iii a expectativa do valor público é consequência do alcance dos resultados, que
traduz a finalidade da governança e da disciplina fiscal, a qual exprime a
governabilidade.
2.7.2 Governabilidade e Governança
A edição da CF, em outubro de 1988, em seu art. 18, alterado pela Emenda
Constitucional nº 15/96, concorreu para mudanças relevantes na governabilidade,
entendida como a legitimidade para implementar as mudanças na gestão dos
municípios, ao torná-los entes federados autônomos, tal qual a União, os Estados e
o Distrito Federal, no âmbito da organização político-administrativa da República.
Os municípios, conforme o art. 29 da CF, são regidos cada qual por sua Lei
Orgânica que, ao constituir este ente federado, define a forma de ação e articulação
do Poder Executivo, exercido pelo prefeito municipal, o vice-prefeito, secretários e
37
demais organismos integrantes da sua organização administrativa, e o Poder
Legislativo, representado pela Câmara Municipal, formada por vereadores, em
número proporcional à sua população.
Registre-se o fato de que, no âmbito municipal, não há representação local do
Poder Judiciário, exercido, por sua vez, por membros do Ministério Público e do
Tribunal de Justiça estadual.
Desta forma, empregar-se-á a categoria governabilidade para tratar das
condições de poder e legitimidade, junto à sociedade, para que o governo possa
propor as transformações e reformas necessárias para atender às expectativas da
sociedade a que serve; governança, por seu turno, corresponde à capacidade
objetiva – de planejamento, financiamento, monitoramento, avaliação e
aprimoramento – para promover estas transformações.
A governabilidade municipal, entendida, ainda, como a legitimidade para
exercício do Poder Público na relação Estado e Sociedade, na relação entre os três
poderes e para condução das relações e defesa dos interesses coletivos e
individuais dos munícipes está assegurada com a edição das respectivas leis
orgânicas.
Não se pode desconhecer, entretanto, o fato de que a concentração de
alguns poderes na esfera federal, em especial no que concerne aos sistemas
financeiros e tributários nacionais, constrange maior autonomia para exercício pleno
desta governabilidade.
No que concerne ao impacto desta autonomia federativa, pós-1988, em
conjunto com o exercício da governabilidade, nos resultados das políticas públicas
desenvolvidas pelos governos locais, são observadas significativas diferenças de
município para município. A aplicação dos descritores e indicadores de
desempenho, proposta neste experimento, busca identificar que fatores concorrem
para este resultado.
38
Uma vez que “as condições de legitimidade do governo local para
empreender as transformações necessárias, isto é, a governabilidade” (FERREIRA,
1996a, p. 5), editada a indispensável Lei Orgânica, ficam asseguradas, resta avaliar
os aspectos ligados aos processos de articulação dos governos locais com a
sociedade, o outro pilar de sustentação da governabilidade. Esta relação, Estado
local e sociedade, passou por transformações relevantes com a adoção das
ferramentas de descentralização e municipalização de políticas públicas, cujo
sucesso passa a ser condicionado à capacidade de cada município absorver,
entender e conduzir estas políticas.
A governabilidade, no âmbito da reforma de Estado nos governos locais, após
a promulgação da CF de 1988, passou por grandes transformações. O status de
ente federado, à semelhança dos estados, transferiu aos governos municipais a
autonomia e a responsabilidade direta pela execução da maioria das políticas
públicas, em destaque, na área social.
Neste relatório de pesquisa, por outro lado, buscar-se-á avaliar quais os
resultados efetivos desta transformação, reconhecendo, como confirma a pesquisa
bibliográfica, que estas reformas exigem, para plena efetivação, amplas e profundas
transformações, também, na cultura da sociedade.
Estas transformações buscam assegurar as condições efetivas para
promover a mudança ou reforma de Estado, que corresponde à governança. Esta
categoria é dependente do processo de reforma do Estado local para alcance de
seus objetivos. O rearranjo da organização estrutural e administrativa municipal,
aliado a profundas mudanças culturais, corresponde aos maiores desafios e
concorreu para os mais fortes impactos nos governos municipais, como
consequência da reforma do Estado, nos âmbitos federal e estadual.
Considerando que o planejamento, aplicação, coordenação, monitoramento e
avaliação das políticas públicas estavam a cargo do Governo central ou, no mínimo,
ao Governo do Estado-membro, a transferência destas ações para o âmbito local
trouxe sérias dificuldades – quer por escassez de valores e talentos locais, por
39
deficiências estruturais e tecnológicas, quer por dificuldades de comunicação e até
de acesso aos municípios mais distantes.
Seguindo-se a descrição apresentada por Caio Marini Ferreira (1996a, p. 5),
que se refere à governança como ”a capacidade do governo local para
implementação das reformas, nos seus aspectos técnicos, financeiros e gerenciais”,
este estudo busca avaliar quais os resultados obtidos em alguns municípios
cearenses, fruto da reforma do estado brasileiro, sugerindo, com base em
descritores e indicadores de desempenho das políticas públicas, caminhos para
monitoramento e avaliação de seus resultados.
Como assinala Araújo, é oportuno ressaltar a ideia de que,
(...) como a maior parte dos conceitos em ciência política, a
governabilidade e governança não possuem uma definição muito clara e
precisa, variando de autor para autor, de acordo com a sua nacionalidade,
orientação ideológica e a ênfase que é dada a um ou outro elemento.
(2002, p. 6).
As publicações e relatórios disponíveis sobre os modelos da gestão pública
local reforçam a noção de que, com maior intensidade, os vícios do paternalismo, do
nepotismo e do clientelismo, identificados no modelo da gestão burocrático,
provavelmente em razão da proximidade entre o representante político e o
representado, o cidadão, estão muito mais presentes e são mais resistentes às
mudanças, no âmbito dos governos municipais.
Ao mesmo tempo, também mais elevado nesses entes federados é o nível de
desinformação da sociedade. Os mais alçados graus de analfabetismo, os menores
índices de escolaridade e os elevados indicadores de carências sociais são
encontrados nos municípios, com ênfase nas regiões Norte e Nordeste, o que torna
mais difícil a introdução das diretrizes que caracterizam a Administração pública
gerencial, muito dependente da participação da sociedade.
40
Como disse o filósofo Sêneca, “quem não sabe aonde quer ir todo o caminho
lhe leva lá”, logo, alcançar a governança no âmbito dos governos municipais, além
das condições objetivas de recursos materiais, financeiros, humanos e tecnológicos,
passa a depender intensamente da transformação da cultura, da informação e da
educação do povo local.
Por este motivo, no âmbito da reforma do aparelho de Estado federal,
iniciativas inovadoras foram promovidas pelo Poder Legislativo Federal, tais como,
no âmbito da educação, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 20 de
dezembro de 1996, e o FUNDEF, de 24 de dezembro do mesmo ano.
No primeiro caso, de forma inédita, foi claramente definido o que corresponde
à atribuição da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, no que
concerne à observância do art. 6º da CF, que incluiu a educação entre os direitos
sociais do cidadão brasileiro.
A segunda lei, o FUNDEF, consequência de Emenda Constitucional Nº 19,
buscou assegurar recursos financeiros e uma sistemática de aplicação específica
para o atendimento das crianças entre sete e quatorze anos de idade, no ensino
fundamental. A opção de priorizar o ensino fundamental, no âmbito da educação
básica, é exemplo de uma ação de Estado seletiva, que, aliada à transparência,
eficiência, publicidade, custo conhecido e ser consensual, caracteriza a gestão
pública gerencial.
Este exemplo, aliado, também, à municipalização do sistema público de
saúde, criado pela CF de 1988, com a adoção do SUS, confirma o desafio de se
assegurar o êxito da governança, com apoio na reforma de Estado nos governos
municipais.
Ainda no que se refere à categoria governança e ao controle social inerentes
ao modelo de Administração pública gerencial, buscar-se-á medir, neste trabalho, o
comprometimento do baixo nível de informação da população e a sua capacidade de
acompanhar e avaliar o desenvolvimento das políticas públicas. Se, à luz do
41
conceito teórico, bom governo é aquele que busca atender, no desenvolvimento das
políticas públicas, as expectativas da sociedade, qual o prejuízo desta reforma,
quando a população, desinformada, não as consegue expressar? Neste cenário,
críticos do controle social argumentam que as parcelas mais organizadas e mais
bem informadas têm mais sucesso na defesa de seus interesses, ante as parcelas
menos organizadas e pouco cônscias de seus direitos.
Neste sentido, a outra categoria estudada será o Valor público, como
conceituado por Moore (1995), para entender a contribuição do acompanhamento e
controle social no alcance do êxito das políticas públicas municipalizadas.
2.7.3 Valor público
Os critérios adotados para identificação dos descritores e indicadores a serem
utilizados na metodologia a seguir apresentada, bem como para atribuição das
respectivas pontuações, levam em consideração os valores que, segundo Bobbio
(2000, p. 206), caracterizam o Bom Governo, a saber:
(...) bom governo é aquele do governante que exerce o poder em
conformidade com as leis preestabelecidas; ou, ainda, “bom governo é
aquele onde o governante se vale do próprio poder para perseguir o bem
comum.
Na discussão dos processos de reforma do Estado, há que se considerar as
transformações do valor conferido pela sociedade aos bens e serviços produzidos
pelas organizações, como anota Popovic (1998, p.1):
(...) Ontem, valorizávamos a estabilidade e a constância, e nossas
organizações serviam-nos bem. Hoje, nós valorizamos a flexibilidade, a
adaptabilidade, a responsividade, a aprendizagem e a melhoria contínua.
42
Desta forma, em todas as observações serão considerados os esforços em
assegurar o valor público dos serviços prestados, seguindo-se o conceito de Moore
(1995, p. 29)
2
, ao estabelecer que o Valor público representa, de forma objetiva,
(...) o grau de reconhecimento e valoração do cidadão-usuário do serviço
público, no que se concerne à aplicação dos recursos públicos, fruto do
pagamento de taxas e impostos, pelo cidadão.
O conceito, adotado com maior intensidade com a publicação de Moore
(1995, pg. 27), reflete, ainda, o crescente grau de conhecimento e exigência do
usuário do serviço público; e a parcela de maior escolaridade e mais informada da
sociedade, característica da relação entre as sociedades e os poderes públicos, no
período compreendido pelo fim do século XX e início do século XXI, consoante é
reforçado por Cole e Parston (2006, p. x):
(...) políticos, gestores e administradores públicos têm que conquistar
confiança em suas lideranças, se desejarem ter sucesso efetivo na
prestação do serviço público.
As transformações vividas pela economia mundial, os reflexos da
globalização e da tecnologia da informação na sociedade moderna e seu impacto na
relação entre a sociedade civil e o Poder público exigem, nas mais diferentes partes
do mundo, que os gestores públicos prestem, sempre mais e com melhor qualidade,
o serviço público esperado pela sociedade e, habitualmente, com menores
disponibilidades orçamentárias, o que, em síntese, corresponde a fazer mais com
menores recursos.
Assim, seguindo-se o conceito de Cole e Parston (2006, p. xvi),
(...) uma organização pública gerará valor público quando fornecer um
conjunto de serviços sociais e resultados econômicos, que sejam alinhados
com as prioridades da sociedade e com uma relação custo-benefício
sustentável.
2
As traduções dos textos de Moore são de responsabilidade do autor do estudo.
43
Valor público, portanto, além de focado nos insumos que habitualmente
caracterizam o serviço público – tais como o número de equipes de Saúde da
Família; o número e a formação dos professores de educação básica; o volume de
vacinas ou de campanhas de vacinação de crianças e idosos, quantidade de
sementes ou de horas de trator disponibilizadas aos agricultores familiares – refere-
se, também, aos produtos gerados com estes insumos, isto é, número de dias
letivos, quantidade de famílias visitadas ou número de idosos e crianças vacinadas.
Acima de tudo, porém, está indexado à sintonia das consequências das ações e
políticas públicas com as expectativas do cidadão/usuário.
O foco na geração de Valor público exige, e isto constitui fundamento para o
processo de responsabilização a ser tratado a seguir, na preocupação com as
consequências dessas ações públicas, isto é, qual o percentual de alunos que, com
a melhoria do ensino-aprendizagem, concluíram o ano letivo com sucesso e foram
promovidos para os níveis seguintes; qual a efetiva redução das taxas de
mortalidade infantil e de óbitos entre idosos; qual o crescimento do emprego e renda
na agricultura familiar e sua contribuição para melhoria da qualidade de vida no
campo.
Esta visão concorre, inclusive, para a produção de modelos que ajudem os
gestores públicos a definir e estimar o Valor público dos serviços ou bens produzidos
pelas diversas organizações e, principalmente, avaliar os resultados e
consequências desses serviços, confirmando ou não o êxito de suas respectivas
ações.
Qualquer que seja o papel assumido pelo Estado, ao longo do tempo, a
missão e os resultados das atividades que desempenham suas instituições são
expressos em termos de criação do valor público. Gerar valor público corresponde
ao denominador comum da ação do Estado, ao critério geral para avaliar as ações
do Estado. A criação do Valor público começa com a determinação dos objetivos e
comprometimento dos recursos para o alcance de certos fins, que compactuaram
com qualidade, isto é, produzem bens e serviços públicos valiosos porque
44
contribuem para resolver questões incluídas na agenda de problemas da sociedade
(OSZLAK, 2005).
Neste trabalho, a pontuação atribuída aos descritores e indicadores
corresponde à preocupação de considerar, em cada caso, se a ação dos governos
municipais guardou algum alinhamento com as expectativas e necessidades dos
cidadãos, contribuintes do tesouro municipal e principais usuários e beneficiários dos
serviços.
No estudo desta categoria não se pode deixar de observar que, como atestam
Cole e Parston (2006, pg. xii), “não há padrões conceituais universalmente aceitos
para medir e avaliar o valor nos serviços públicos”.
2.7.4 Responsabilidade e responsabilização
Responsabilidade, neste estudo, trata das atribuições e deveres impostos aos
governos, com base nos princípios constitucionais e legislação complementar, como,
por exemplo, assegurar o acesso a crianças e adolescentes à educação infantil e ao
ensino fundamental, no âmbito dos municípios; ou garantir o acesso ao ensino
médio, no âmbito dos estados (OSZLAK, 2005, pg. 243).
Compreende, no que concerne às instituições públicas, as ações, serviços ou
produção de bens previstos para serem fornecidos à sociedade, na forma e prazos
estabelecidos, segundo o estatuto e o regimento que institui os diversos órgãos da
Administração direta ou indireta (autarquias, empresas públicas empresas de
economia mista e fundações).
Seguindo a gradação hierárquica, no ambiente interno das diversas
organizações públicas, responsabilidade trata da formalidade de atribuições
compatíveis e assumidas por gestores públicos, ocupantes ou não de cargos de
45
provimento em comissão, que, por designação formal ou não, respondem pela
coordenação, direção, chefia ou execução de projetos e programas específicos.
No âmbito da organização administrativa do Estado, recai responsabilidade,
também, ao servidor, funcionário ou empregado público, de caráter efetivo, por haver
se submetido a concurso público para o ingresso efetivo, ou de caráter de prestação
temporária, pela formalização de um contrato. Estas são circunstâncias que os
tornam responsáveis pela prestação do serviço público, em contrapartida aos
salários, gratificações e outros benefícios que lhes são pagos, com recursos
públicos.
Como se percebe, a categoria responsabilidade está mais afeta à
formalização da estrutura organizacional do Estado, às atribuições legais assumidas
por organizações públicas, gestores e dirigentes públicos e, em último caso, por
todos os cidadãos e cidadãs que assumem um cargo ou função pública. Está
subordinada, portanto, ao marco legal, isto é, às Constituições – federal e estaduais
–, às leis orgânicas, a estatutos e legislação subalterna que estabelece as diretrizes,
direitos, vantagens e obrigações de tantos quantos assumem responsabilidades no
âmbito da prestação de serviços públicos.
Para Oszlack (2005, p. 243), responsabilidade na gestão pública, todavia,
(...) não deve se resumir, exclusivamente, ao alcance de metas e
resultados, ou fazê-lo com o mínimo de recursos, devendo-se adotar outros
indicadores que demonstrem maior efetividade no alcance das expectativas
da população. Um estado responsável seria aquele que respondesse às
necessidades ou demandas dos cidadãos e além de entregar bens e
serviços, se apropriasse dos avanços tecnológicos e culturais que
concorram para a melhoria de seu desempenho. Sua gestão é visível para
o conjunto dos cidadãos, assume como próprios as reivindicações de
certos setores sociais mais vulneráveis ou com menor representatividade
política e emprega os poderes que assegura às suas unidades para
cumprir mais eficientemente suas respectivas missões e funções. Um
estado responsável seria aquele que respondesse às necessidades ou
demandas dos cidadãos e além de entregar bens e serviços, se
46
apropriasse dos avanços tecnológicos e culturais que concorram para a
melhoria de seu desempenho. Sua gestão é visível para o conjunto dos
cidadãos, assume como próprios as reivindicações de certos setores
sociais mais vulneráveis ou com menor representatividade política e
emprega os poderes que assegura às suas unidades para cumprir mais
eficientemente suas respectivas missões e funções.
Esta abordagem preliminar sobre responsabilidade no âmbito da
Administração pública, segundo os conceitos da administração gerencial, busca
estabelecer a distinção entre esta categoria, responsabilidade, e a aquela que
constituirá parte essencial do presente trabalho, a responsabilização.
Caráter de relevância é conferido à categoria responsabilização haja vista que
o sucesso da descentralização de poder, da municipalização de políticas públicas e
da ferramenta do acompanhamento e controle social, no âmbito da reforma de
Estado, isto é, a passagem da Administração pública burocrática para a
Administração pública gerencial, depende de sua efetividade.
Exercendo o papel de ferramenta essencial às práticas que correspondem à
responsabilidade fiscal, a responsabilização (“accountability”) “corresponde ao
conjunto de regras, instrumentos e dispositivos formais e informais, através dos
quais os governantes devem prestar contas pelo exercício do poder, explicando e
justificando sua aplicação a serviço dos cidadãos”. (ECHEBARRIA, 2005, p. 13).
Para Oszlack (2005, p. 244);
(...) responsabilização é uma relação onde um sujeito é submetido a outro
ou a outros, a um processo ou a exigência pontual de prestação de contas,
em função de compromissos ou exigências assumidos quando tomou
posse de algum cargo de gestão.
A responsabilização teve seu crescimento em consequência da intensificação
do controle da sociedade sobre os resultados das políticas públicas, exercido por
grupos comunitários, organizações profissionais, partidos políticos, corpos de
funcionários, sindicatos etc., bem como da ação dos governos, como exercício de
47
suas missões como instrumentos de controle social; consequência, também, da
maior liberdade dos gestores e servidores públicos na execução das tarefas a eles
atribuídas, em face da descentralização do poder.
A palavra Responsabilização (OSZLAK, 2005) corresponde ao esforço de se
buscar uma correspondência, em uma só palavra, para a expressão, no idioma
inglês, accountability. Surgiu, no cenário da Administração pública, como
consequência da passagem da Administração pública burocrática para a forma
gerencial e seus fundamentos principais, isto é, aproximar a prestação do serviço
público, descentralizado, às expectativas do cidadão-usuário; e prestar contas à
sociedade e assumir as consequências pela aplicação dos recursos públicos na
produção de bens e serviços.
A categoria responsabilização caracteriza-se, neste estudo, como uma das
mais importantes, haja vista seu impacto na discussão da reforma do Estado,
principalmente como ferramenta essencial ao êxito das iniciativas de
descentralização e municipalização. O crescimento da demanda pela
responsabilização é atribuído, também, ao descrédito da sociedade em relação aos
resultados das diversas políticas públicas, além da adoção da avaliação sistemática
de desempenho dessas políticas, o que exige definir o compromisso, além da
responsabilidade, dos agentes públicos.
Responsabilização, “uma das dimensões essenciais da democracia
representativa” (ECHEBARRIA, 2005, pg. 13), corresponde ao compromisso e à
convicção dos gestores e servidores públicos de assumir e responder pela prestação
dos serviços e produtos resultantes do cumprimento de suas atribuições.
Este conjunto de “valores” corresponde à nova meta da institucionalidade
democrática. A tendência atual se orienta para a outorga de maior discricionalidade
aos agentes públicos, para acelerar e flexibilizar a gestão:
(...) A sorte da democracia e, em certo modo do bom governo, está
estritamente unida à possibilidade de se instalar mecanismos efetivos de
responsabilização da função pública. (OSZLAK, 2005, p. 245).
48
Aliado ao conceito do valor público e ao alinhamento das políticas públicas
com as prioridades da sociedade, o grau de adoção da responsabilização no âmbito
dos governos municipais, entendida com uma forma de buscar maior
comprometimento com a condução e consequências das políticas públicas,
fundamenta, neste estudo, a proposta de desenvolvimento de um índice de
responsabilidade municipal.
Ao reconhecer que não se obtém o mesmo grau de comprometimento na
condução de políticas públicas quando nem todos participam de sua discussão e
elaboração, nem possuem o poder de adequar sua execução ao cenário vivido a
cada momento, a Administração pública gerencial preconiza maior participação da
sociedade. O planejamento participativo, no primeiro momento, e a
responsabilização, quando da execução, têm sido referenciados como importantes
ferramentas na busca do sucesso da reforma do Estado.
A responsabilização, constituindo uma estratégia eminentemente política de
intergração na realidade social, contribuindo com os mecanismos de controle social
que induzem comportamentos conforme determinadas expectativas pode ser
aplicada, segundo diferentes circustâncias mediante (OSZLAK, 2005):
a. controles clássicos da Administraçào pública, por intermédio das
normas habitualmente estabelecidas nos estatutos, que definem as
regras de aplicação dos recursos humanos, financeiros, materiais e
patrimoniais;
b. controle legislativo, uma vez constituir, este poder, o nível de governo
com atribuição de fiscalizar e acompanhar o Executivo;
c. pelo controle dos resultados ou consequências das ações e programas
de governo;
d. pela competição administrada, tanto internamente, em instituições
públicas, como externamente, entre fornecedores de bens e serviços
49
ao Poder Público e, até, entre entes federados, como estabelecem as
novas diretrizes do Ministério da Educação do Brasil, que definiu metas
a serem cumpridas por escolas públicas e por sistemas municipais de
educação, disponibilizando recursos financeiros àqueles de melhor
desempenho;
e. pelo controle social.
Estas duas categorias, responsabilidade e responsabilização, todavia, guardam
estreita relação de forças, como afirmado por Echebarria (2005, p. 21): “a
responsabilização sem responsabilidade bem definida, concorre para:
a. prevalência da visão de curto prazo,
b. fuga de decisões difícieis,
c. não se assume problemas não visíveis e
d. tendência para manipulação das informações”.
Neste estudo, a adoção da categoria responsabilização, no âmbito da reforma
de Estado nos governos municipais, será avaliada com ênfase, partindo-se da
premissa de que pode corresponder a um dos melhores indicadores do impacto e do
sucesso da reforma do Estado brasileiro, neste âmbito da organização federativa
nacional.
A maior proximidade do cidadão com os agentes do Poder Público, fenômeno
característico do governo local, concorre para que, como referido, seja observada
maior frequência do controle social neste âmbito de governo. Este fenômeno é
acompanhado, por sua vez, da possibilidade de maior cobrança, direta, do usuário
ao responsável pela prestação do serviço público. Tudo isto configura, à
responsabilização, atenção destacada neste escrito.
50
3 METODOLOGIA
A proposta de avaliar o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal como
ferramenta da gestão e as consequências da reforma do Estado nos governos
municipais corresponde à intenção de poder disponibilizar, aos gestores e servidores
públicos, às agências de financiamento e controle da prestação do serviço público
local e a conselhos de acompanhamento e controle social, um estudo que, avaliando
descritores e indicadores de desempenho de políticas públicas, possa aferir, de
forma padronizada, o grau de sucesso das administrações municipais.
A rápida e crescente participação da ciência da Informática no âmbito das
administrações públicas veio contribuir para a formação de bancos de dados, de
várias fontes e com distintos níveis de detalhes, disponibilizando aos pesquisadores,
tomadores de decisão e gestores públicos uma massa de informações e dados de
grande valia.
Por outro lado, esta pletora de indicadores e de informações, para que passe
a constituir parâmetros relevantes e, principalmente, dados gerenciais, necessita de
cruzamentos e análises que só o meio digital pode viabilizar, tempestivamente, como
subsídios para a tomada de decisões.
Por este fato, cresceu, com origem no final do século XX e início do século
XXI, a demanda por índices que, parametrizando e sintetizando uma gama de
informações, balizamentos e avaliações, permitam o uso efetivo desses bancos de
dados.
Esta tendência tem importância para a difusão e fixação de novos conceitos,
tais como desenvolvimento humano, medido pelo IDH, PNUD; o desenvolvimento
infantil, mensurado pelo IDI, aplicado pelo UNICEF; o Índice FIRJAN de
Desenvolvimento Municipal, criado pela Federação das Indústrias do Estado do Rio
de Janeiro para acompanhar, de forma permanente, o desenvolvimento humano,
econômico e social, nos diversos rincões do Estado; além do indicador da
51
desigualdade social, medido pelo índice de Gini, uma medida da dispersão
estatística usada como indicador da desigualdade da distribuição de renda ou da
distribuição da riqueza; uma medida de dispersão estatística usada para avaliar a
iniquidade na distribuição de renda ou saúde.
Esses índices tornam-se cada vez mais presentes (como previsto na
implantação do modelo da gestão pública empresarial) em razão do contributo
indispensável da avaliação de resultados para monitoramento do êxito de todas as
ferramentas que caracterizam este novo modelo de administração.
Indicadores de desempenho representam provas objetivas dos avanços
alcançados e podem contribuir para identificar as prioridades do desenvolvimento no
âmbito do debate nos governos locais. Bem assim, podem servir para elevar a
consciência pública, tanto dentro como fora de um determinado país, estado ou
município.
Contribuem, também, como subsídio para o exercício do acompanhamento e
controle social das políticas públicas, instrumentos indispensáveis à análise dos
conselhos e à revisão dos planos, projetos e orçamentos públicos. Esta pesquisa
será, portando, conduzida em três momentos.
A análise bibliográfica, de informações e contribuições sobre a reforma do
Estado no Brasil e demais entes federados nacionais, correspondente ao segundo
capítulo do estudo, envolvendo as categorias anteriormente descritas. Nesta
pesquisa, serão visitados sítios da rede internacional de computadores, tais como
aqueles de agentes nacionais e internacionais de pesquisas e financiamentos da
gestão pública: o BID, Banco Mundial, CLAD, Fundação Getúlio Vargas, Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento.
Este estudo, com o compromisso de contribuir com os avanços necessários à
governabilidade e à governança, mediante a avaliação dos resultados das ações da
gestão pública local, privilegia este monitoramento e controle social dentre os
52
diversos indicadores de desempenho das políticas públicas voltadas ao atendimento
das expectativas e demandas da sociedade.
O impacto da LRF e da reforma do Estado, nas dimensões de planejamento,
responsabilidade fiscal e do controle social, será estudado em 16 municípios
cearenses, com distintos perfis, no que concerne aos resultados das políticas
públicas sociais, representativos dos estratos adotados pelo UNICEF, segundo a
disponibilidade de recursos financeiros para os programas e projetos sociais.
A interferência da qualificação dos representantes dos segmentos da
sociedade e a inexistência de indicadores que permitam uma avaliação mais objetiva
dessa iniciativa, possível obstáculo para alcance da efetividade da contribuição
desses conselhos, será avaliada quando da validação final dos resultados desta
pesquisa.
Avaliando diversos descritores e indicadores das políticas e modelos da
gestão de vários governos municipais e mesclando análises de cunho orçamentário-
financeiro, com iniciativas da gestão e adequação do marco legal, busca este estudo
contribuir na parametrização e avaliação dos resultados e consequências das ações
de governo municipal e permitir, além de uma análise comparativa de desempenhos,
a execução dos ajustes de processos julgados necessários.
O IMF proposto nas recomendações deste estudo pretende, desta forma, apresentar
uma contribuição à complementaridade necessária à responsabilidade fiscal;
tenciona, com suporte no conjunto de descritores indicadores de desempenho
aplicados, avaliar o grau de compromisso dos gestores municipais em promover os
avanços sociais desejados, além do equilíbrio e da transparência na aplicação dos
recursos financeiros, conquista da LRF.
Com os descritores e indicadores selecionados, tenciona-se contribuir na
avaliação dos resultados e consequências de políticas públicas sociais,
orçamentárias, tributárias e de modelos da gestão, tendo como cenário o ambiente
estabelecido após a Constituição Federal de 1988, que concorreu para a
53
municipalização de uma série dessas políticas e definiu novas regras para o arranjo
federativo nacional.
Refletindo acerca do PDRAE (BRASIL, 1995), foram analisados os impactos
dos processos e consequências da descentralização e municipalização de políticas
públicas e do novo pacto federativo; analisam-se, ainda, a adoção das ferramentas
gerenciais de descentralização do poder (empowerment) e da responsabilização
(accountability) e, ao final, o reflexo desta reforma, nas últimas duas décadas, no
âmbito dos governos locais. São duas ferramentas que exercem papel essencial na
condução da Administração pública gerencial, que exige, para seu êxito, uma
permanente política de avaliação dos resultados e consequências dos serviços
prestados e dos bens produzidos. Esta avaliação privilegia as instituições públicas,
seus processos gerenciais e os respectivos servidores e gestores.
Ainda são pouco expressivas as iniciativas desta natureza, no âmbito dos
governos municipais brasileiros. Organizações como o UNICEF e a FIRJAN, entre
outras, conduzem estudos, buscando identificar e divulgar as experiências de
governos locais de melhor desempenho.
Com a aplicação do questionário contendo os descritores e indicadores de
desempenho propostos, sugere-se, ao final, a construção de um Índice de
Monitoramento Fiscal, que possa contribuir na avaliação de desempenho desses
governos e identificar a contribuição do processo de responsabilização para o
alcance desses resultados.
3.1 Responsabilidade e tributação
A responsabilidade fiscal, como ferramenta de reforma da gestão municipal,
constitui aspecto relevante deste estudo, motivo por que ênfase será concedida à
avaliação da responsabilidade tributária dos governos municipais avaliados.
54
Historicamente, é ressaltada a dependência dos governos municipais às
transferências financeiras federais e estaduais, como forma de financiamento das
políticas públicas locais. Ao mesmo tempo, críticas são assacadas em relação às
ações e iniciativas locais com o intuito de maximizar as receitas próprias.
Buscando contribuir para superação deste quadro, a LRF, além de exigir o
crescimento contínuo das receitas próprias, trouxe sérias limitações para as
habituais renúncias fiscais e outros benefícios assemelhados.
Muito pouco será alcançado, todavia, se este esforço não for acompanhado
de firme propósito de capacitação, sensibilização e mobilização da sociedade. Não
obstante o estigma de que “brasileiro não gosta de pagar impostos”, o que se ouve,
de fato, é que o nacional tem restrições quando não se sente seguro com relação à
aplicação dos recursos arrecadados em decorrência do pagamento de impostos e
taxas; isto é, quando não reconhece valor nos bens e serviços que lhe são
disponibilizados.
Como descrito por Moore,
(...) valor público corresponde ao valor do bem ou serviço prestado pela
ação do estado, frente ao que o cidadão poderia obter ou se beneficiar
diretamente com a aplicação, por ele, do valor recolhido a este estado.
(1995, p. 29).
Desta sensibilização e mobilização passa a depender, também, a efetividade
do controle e acompanhamento social das políticas públicas. Qual a legitimidade de
cobrança dos cidadãos e cidadãs, com relação aos gestores e servidores públicos,
se os próprios não cumprem o papel cidadão de contribuintes?
As vinculações constitucionais previstas na legislação brasileira, 25,0% para a
educação e 15,0% para a saúde, por exemplo, da receita corrente líquida dos
municípios, têm seu efeito diminuído, quanto maior for o desconhecimento por parte
da sociedade com relação à natureza, forma de arrecadação e distribuição dos
recursos públicos.
55
Para a região Nordeste, por exemplo, o FPM representa, em média, 30% das
receitas municipais e, este FPM, tem como principal fonte de recursos o Imposto de
Renda pago por cidadãos e empresas nacionais e o IPI. Logo, se não houver o
compromisso cívico de pagar imposto de renda, minimizando-se a combatida
sonegação, se comprometerá a maior disponibilidade de recursos para o
financiamento das políticas, investimentos e programas sociais do município.
Da mesma forma, ao se abordar a disponibilidade financeira para o custeio da
educação básica pública nacional, a ausência da responsabilidade tributária por
parte dos cidadãos submeterá a risco os benefícios que poderiam ser conquistados
com o FUNDEB.
A criação deste Fundo, em substituição ao FUNDEF, estabelece que, com
vigência em janeiro de 2009, os recursos disponíveis para financiamento da
educação básica pública corresponderão a 20,0% das receitas do:
Fundo de Participação dos Estados – FPE
Fundo de Participação dos Municípios – FPM
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS
Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações –
IPIexp
Desoneração de Exportações (LC 87/96)
Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações – ITCMD
Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – IPVA
Imposto Territorial Rural devido aos Municípios – ITR
Além destes, não compondo o FUNDEB, mas fazendo parte do Fundo
Municipal de Educação – FME, formado pela parcela restante de 5,0% de cada um
destes impostos, em observância ao art. 212 da Constituição Federal, são recursos
da educação a parcela de 25% das receitas de:
Impostos Sobre Serviços de qualquer Natureza – ISS
Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – IPTU.
56
Logo, é fundamental o exercício da responsabilidade cidadã de recolher
impostos, de toda e qualquer natureza, maximizando-se as receitas municipais e,
consequentemente, a capacidade de os governos locais cumprirem e financiarem
suas responsabilidades.
A recente preocupação em estabelecer e promover a política tributária
municipal torna os governos municipais ainda bastante dependentes desta
responsabilidade tributária. A tendência de urbanização da sociedade, cada vez
mais migrando do campo para os centros urbanos, não vem acompanhada, na
mesma proporção, do crescimento, por exemplo, das receitas do IPTU.
Nos municípios de médio e pequeno porte, onde permanece viva a prática do
clientelismo, não raro os contribuintes urbanos mantêm elevado índice de
inadimplência do IPTU, no aguardo de campanhas eleitorais, quando esperam ou o
perdão fiscal (exemplo de renúncia fiscal sob controle da lei de responsabilidade
social) ou o pagamento direto de seus compromissos, por parte de algum candidato.
Esta prática está também observada no que concerne ao pagamento do consumo
de energia elétrica e a respectiva CIP e pelo consumo de água e telefonia.
A base do controle social deve corresponder ao exercício da responsabilidade
fiscal do cidadão e dele dependem o êxito das finanças públicas e seus respectivos
orçamentos, como prevê a Constituição Federal, com início no art. 165. Este artigo
estabelece que o Poder Executivo deve encaminhar ao Poder Legislativo, em prazos
determinados,
i o plano plurianual;
ii as diretrizes orçamentárias; e
iii os orçamentos anuais.
A lei, ao instituir o plano plurianual, estabelecerá as diretrizes, objetivos e
metas da Administração pública municipal, tanto para as despesas de capital e
outras delas decorrentes, quanto para as relativas aos programas de duração
continuada.
57
Estas exigências constitucionais, além de assegurar a desejada transparência
na aplicação dos recursos públicos, constituem ferramentas da gestão democrática
que, entretanto, deixam de ser aplicadas como esperado.
A aplicação do questionário descrito no próximo capítulo, que aborda a
metodologia desenvolvida neste estudo, busca avaliar a contribuição e o
compromisso dos cidadãos e cidadãs no exercício da responsabilidade fiscal, bem
como a observância das exigências constitucionais, no que concerne ao capítulo do
Orçamento público, na forma democrática com que deve ser elaborado.
3.2 As dimensões da avaliação
Para teste das três hipóteses levantadas para este estudo, fundamentadas na
tipologia dos controles admitidos na adoção da ferramenta da responsabilização,
descritos por Oszlak (2005), foram estabelecidas três dimensões para a avaliação.
1 Planejamento, Orçamento e Modelo Gerencial.
2 Gestão Fiscal.
3 Controle Social.
Os descritores e indicadores adotados foram idealizados com base nos
conceitos e resultados da pesquisa bibliográfica referida anteriormente e da busca
que este conjunto contribuirá para a avaliação pretendida, isto é, a verificação do
impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal e da reforma de Estado na gestão local
contemporânea, além de se constituir instrumento essencial à gestão por meio de
resultados.
Estes descritores e indicadores adotados foram agrupados em três
dimensões, como forma de melhor avaliar o grau de responsabilidade municipal dos
gestores locais, em razão de cada área a ser avaliada.
58
Trata-se de uma avaliação qualitativa, parametrizada, com a adoção de
quatro pontuações distintas, arrimadas nos conceitos e avaliações obtidas na
pesquisa, junto a servidores e dirigentes municipais contatados.
A estes descritores e indicadores são atribuídos 1, 2, 3 ou 4 pontos, que
correspondem, em um extremo, ao “baixo desempenho” ou à inexistência do fator
avaliado pelo respectivo descritor ou indicador, concorrendo para a pontuação
mínima; no oposto, a pontuação máxima correspondente ao que se identifica como a
“situação desejada” para o aspecto avaliado por parte de cada um destes
descritores e indicadores.
Considerando o aspecto crescente da pontuação dos indicadores, é oportuno
ressaltar o critério de evolução e o fato de que em cada caso pode ser atribuída
apenas uma pontuação; por sua vez, os conceitos, do menor para o maior valor, isto
é, a melhor situação, pressupõe que o nível maior da avaliação considera que estão
cobertos todos os requisitos já atendidos pelo nível anterior.
3.2.1 Pré-teste
Para validar a seleção dos descritores e indicadores, aplicabilidade do
questionário e sua compreensão pelos prestadores das informações, foi realizado
um pré-teste, no Município de Horizonte, não integrante da amostra selecionada
pelo estudo. Após o pré-teste, o questionário foi aplicado nos municípios
selecionados e foram aceitas as informações prestadas por parte de cada servidor
ou gestor contatado, sem questionamento para as pontuações atribuídas.
3.2.2 Descritores e indicadores
A aplicação dos questionários foi condicionada à necessidade de buscar a
indispensável isenção das variáveis relativas ao período eleitoral, no ano de 2008.
59
Dimensão 1 – Planejamento, Orçamento e Modelo Gerencial
Vinculada aos controles do tipo clássico e legislativo, foram escolhidos oito
descritores e indicadores que, afetos ao marco legal, refletem o grau de
planejamento, de responsabilidade tributária e do modelo da gestão. Avaliam,
também, a preocupação dos gestores municipais em assegurar a atualização das
diversas leis que fundamentam estas rotinas.
A Lei Orgânica Municipal destaca-se como o primeiro destes indicadores, pelo
fato de representar o instrumento que constitui o ente federado, definindo regras de
atuação e relacionamento dos poderes, além dos direitos e deveres dos cidadãos e
servidores públicos municipais. Sua adequação às exigências da sociedade deve
ser prioridade de seus governantes.
Tanto as LOM quanto as Constituições Estaduais recebem influência e, em
muitas circunstâncias, subordinação à Lei maior do País, a CF, o que concorre para
que a maioria das LOM tenha sido promulgada em 1991.
Ocorre, todavia, que o Governo Federal legisla, sistematicamente, por meio
do instrumento das medidas provisórias e, não obstante já haverem sido
apresentadas 412 emendas à CF, até dezembro de 2.007, muitas medidas
provisórias continuam a ser aditadas anualmente.
Pelo exposto, em virtude dos impactos que tais fatos propiciam à gestão
municipal, com significativos reflexos na dinâmica orçamentária e financeira destes
entes federados (tais como aqueles relativos à instituição do FUNDEF, em dezembro
de 1996, resultado da Emenda Constitucional – EC Nº. 19, e do FUNDEB, que, em
julho de 2007 substituiu o FUNDEF, resultado da EC Nº. 53) os governos municipais
devem promover a atualização de suas respectivas Leis Orgânicas.
Nesta pesquisa, é atribuído um ponto ao município que ainda não reviu sua
LOM; dois pontos àquele que a revisou há mais de cinco anos, isto é, até 2002; três
60
pontos são atribuídos ao município que promoveu esta revisão entre 2003 e 2006 e
quatro pontos serão destinados ao que, não obstante já haver revisto a LOM, se
encontra com nova revisão em curso.
O conceito de revisão, nesta avaliação da Lei Orgânica do Município,
privilegia desde a aprovação de qualquer emenda à sua versão original até sua
completa revisão em um processo participativo.
Dentre as principais ferramentas para esta participação social, destaca-se o
instrumento do Orçamento Participativo, já adotado por inúmeros municípios
brasileiros. Pelo exposto, foram também escolhidos como indicadores de adoção do
modelo de administração gerencial no governo local, no âmbito da dimensão 1, o
processo da discussão e aprovação do Plano Plurianual – PPA, da Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO e da Lei Orçamentária Anual – LOA. Estes três instrumentos
de gestão pública, previstos no Art. 165 da Constituição Federal, correspondem a
leis de iniciativa do Poder Executivo.
A lei que institui o PPA define, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e
metas da Administração pública para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, bem como para as despesas relativas aos programas de duração
continuada. A LDO, por sua vez, define as metas e as prioridades da Administração
pública local, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente. A LDO, portanto, orienta a elaboração da LOA, estabelecendo as
alterações na legislação tributária e a política de aplicação dos recursos financeiros
municipais.
Historicamente, é possível observar que a elaboração dos projetos de lei, de
iniciativa do Executivo Municipal e por ele encaminhados às câmaras municipais,
constitui atribuição transferida a escritórios de assessoria contábil ou jurídica, em
sua maioria, instalados na Capital do Estado, sem a mínima discussão e
contribuição local. Em muitos casos, estas leis correspondem a cópias de
61
documentos anteriores, sem qualquer sintonia ou pertinência com o momento vivido
por parte de cada ente federado.
Por outro lado, outros governos municipais, contrariando esta rotina e
confirmando compromisso com a publicidade das ações de governo, buscam
assegurar a participação e contribuição das comunidades locais, promovendo e
estimulando reuniões comunitárias, audiências públicas, reuniões setoriais e
diversas outras formas de ausculta à sociedade beneficiada, sobre suas
expectativas e prioridades no que concerne à aplicação dos recursos públicos,
próprios ou correspondentes às transferências constitucionais.
Nesta avaliação, será atribuído um ponto ao município que opta por copiar
leis anteriores; dois pontos são destinados ao que elabora suas leis em escritórios
fora de sua sede; três pontos ao governo municipal que elabora o PPA, a LDO e a
LOA em sua sede, mas sem a participação popular, e quatro pontos são atribuídos
ao município que, seguindo a orientação constitucional, adota o orçamento
participativo; ouvindo a sociedade, tanto na elaboração do PPA quanto nos eventos
anuais para edição da LDO e da LOA, além de assegurar, pelos meios disponíveis,
sua ampla “publicização”.
A contribuição da mobilização, motivação e compromisso do corpo de
servidores públicos municipais, efetivos ou temporários, na condução da execução
das diversas políticas públicas é relevante para seu êxito; tanto que, quando da
edição do FUNDEF e posteriormente do FUNDEB, a valorização dos profissionais da
educação integra a prioridade de investimento dos recursos destes Fundos. A
existência de um plano de cargos, carreiras e remuneração dos profissionais do
magistério é reconhecida como uma das evidências desta valorização, além de
constituir exigência das leis que norteiam a prestação da educaçào básica nacional.
Desta forma, reconhecendo a relevância deste instrumento, considerando a
baixa prioridade assegurada por governos municipais no que concerne ao plano de
cargos, carreiras e remuneração dos demais servidores públicos, excetuando-se
aqueles ligados ao magistério da educação básica, a existência e a atualização
62
deste plano foram incluídas entre os indicadores de responsabilidade municipal dos
gestores municipais.
Neste caso, é atribuído um ponto ao município que ainda não dispõe do Plano
de Cargos, Carreira e Remuneração dos Servidores Municipais; são outorgados dois
pontos àquele que o possui, mas este está desatualizado; três pontos são atribuídos
ao município que o atualizou entre 2003 e 2006 e quatro pontos são destinados ao
município que não obstante já haver revisto o PCCR, após 2003, se encontra em
nova revisão.
À semelhança de servidores motivados e comprometidos, a disponibilidade de
recursos financeiros é essencial para cumprimento dos objetivos, metas e
programas previstos no PPA e nas leis anuais. Um dos objetivos buscados pelos
diversos programas de reforma do Estado brasileiro, no que concerne aos desafios
para os governos locais, corresponde à busca da maximização das receitas próprias
e consequente minimização da dependência das transferências nacionais.
Com este propósito, a existência e a aplicação de um Código Tributário
Municipal, atualizado e harmônico com a legislação tributária estadual e nacional,
constitui um forte instrumento de política pública.
A disponibilidade e aplicação do Código Tributário, além de exigência da LRF,
são essenciais para a maximização das receitas próprias e disponibilidade de
recursos financeiros para o custeio de políticas locais, principalmente aquelas que,
com exceção da saúde e educação, não dispõem de recursos constitucionalmente
assegurados.
A existência e aplicação do CT compõem um dos indicadores de
responsabilidade municipal. Ao município que não dispõe de um CT é atribuído um
ponto; dois pontos são atribuídos ao município cujo CT está desatualizado e não é
aplicado integralmente; três àquele que está revendo o CT e o aplica parcialmente e
quatro pontos são destinados ao que dispõe de um CT atualizado e em aplicação.
63
Os últimos dois indicadores da dimensão 1 avaliam aspectos relacionados ao
modelo da gestão local. Aliada à desejada competência dos gestores das políticas
públicas, cobra-se e recomenda-se a autonomia na gestão dos recursos (humanos,
financeiros e materiais) inerentes a cada pasta integrante da organização
administrativa do governo local.
No âmbito da legislação e dos órgãos fiscalização e controle externo de
contas, configura-se a distinção entre as contas de governo, atribuição e
responsabilidade do chefe do Poder Executivo, bem como as diversas contas da
gestão, atribuição e responsabilidade de cada gestor dos respectivos sistemas
municipais da educação, da saúde, da assistência social etc.
Esta autonomia é formalmente assegurada quando a atribuição de ordenar as
despesas é transferida pelo chefe do Poder Executivo a cada um dos secretários ou,
pelo menos, àqueles responsáveis por áreas que dispõem de fundos específicos,
citados no parágrafo anterior.
Embora ainda se observem muitas situações em que esta delegação de
competência não se tenha efetivado, são crescentes as situações nas quais os
gestores setoriais são, também, ordenadores de despesas. Observa-se, nesta
opção, todavia, o receio de futuras cobranças por parte do Tribunal de Contas dos
Municípios; maior do que o compromisso de efetiva delegação de poder e arbítrio
(descentralização de poder) dos gestores municipais.
Neste caso, conquanto assuma a responsabilidade pela execução
orçamentária e financeira de cada área, o titular da pasta, pela delegação limitada
de poder, não tem a liberdade de formar sua equipe de colaboradores, nem de
administrar os respectivos fundos de forma autônoma, sem interferências.
Considerando os aspectos e situações anteriores, o município onde a
ordenação de despesas estiver centralizada receberá um ponto neste indicador; dois
pontos serão atribuídos nas situações onde apenas os fundos de Educação e Saúde
são descentralizados, mas não há autonomia para formar a equipe; quando além
64
destes dois fundos, os demais secretários também são ordenadores de despesas,
mas não formam equipes, serão atribuídos três pontos. Ao município onde todos os
recursos foram descentralizados e os diversos secretários têm autonomia para
formar as respectivas equipes serão atribuídos quatro pontos.
Como abordado na introdução deste trabalho, a descentralização de poder ou
empowerment constitui importante ferramenta no âmbito da reforma de Estado. Ao
mesmo tempo, sua eficácia e efetividade estão necessariamente atreladas ao
monitoramento e avaliação da execução das diversas políticas e, principalmente, à
responsabilização de seus executores.
Esta avaliação e, consequentemente, a responsabilização só podem ser
exequíveis se, no âmbito das rotinas da gestão pública local, for instituído e
desenvolvido um competente controle interno, com o auxílio de um sistema de
monitoramento e avaliação dos custeios e investimentos públicos, financiados pelo
orçamento municipal, além do acompanhamento dos diversos processos inerentes
ao desenvolvimento das políticas públicas, antecipando-se, com a auditoria interna,
às cobranças do controle social (auditoria externa).
Ao município onde não houver sido implantado este Sistema será atribuído
um ponto; quando o sistema for aplicado em apenas algumas secretarias ou em
todas as secretarias, mas apenas em uma das naturezas de despesas, isto é,
custeio ou investimento, aplicar-se-á, respectivamente, dois ou três pontos. Quando
houver um sistema eficientemente implantado em todas as secretarias e
acompanhando e avaliando tanto as despesas de custeio quanto aquelas de
investimento, quatro pontos serão destinados.
Dimensão 2 – Gestão Fiscal
Vinculado aos controles conforme resultados e da competição administrada,
um conjunto de 14 descritores e indicadores aborda os aspectos ligados à
65
observância aos limites constitucionais relativos aos investimentos mínimos de
recursos públicos em educação e saúde, bem como os balizamentos impostos pela
Lei Complementar 101/2000, a LRF, que definiu percentuais máximos para
despesas gerais com pessoal, no Poder Executivo e no Poder Legislativo.
O primeiro destes indicadores está relacionado ao Art. 212, da CF, ao
estabelecer que a União deve aplicar, anualmente, nunca menos de 18% (dezoito
por cento), e os estados, o Distrito Federal e os municípios 25% (vinte e cinco por
cento), no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente
de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Admitindo que os investimentos em educação concorrem para a redução das
desigualdades sociais e regionais e ressaltando que, no Estado do Ceará,
investimentos maiores do que o mínimo de 25% da receita corrente líquida
concorrem, ainda, para maiores transferências do ICMS, assim, um ponto é atribuído
ao município que investe o limite mínimo de 25%, ou menos; dois pontos são
atribuídos ao município que investe de 26,0 a 30,0% da arrecadação em educação,
três pontos ao município que investe entre 31 e 45%, atribuindo-se a pontuação
máxima, quatro pontos, a quem ultrapassar este último limite.
Seguindo-se o mesmo princípio, destacam-se os investimentos em saúde
entre os indicadores de responsabilidade social dos gestores municipais. Neste
caso, considerando que o limite mínimo estabelecido pela legislação nacional é de
15% da receita corrente líquida, os limites para a pontuação foram os seguintes: um
ponto é atribuído ao município que investe o limite mínimo de 15%, ou menos; dois
pontos são atribuídos ao município que investe de 16,0 a 20,0% da arrecadação em
educação, três pontos aquele município que investe entre 21 e 25%, atribuindo-se a
pontuação máxima, quatro pontos, a quem ultrapassar este limite.
Buscando disciplinar a despesa geral com pessoal, isto é, a contratação de
servidores públicos efetivos ou temporários, os legisladores brasileiros, em maio de
2000, aprovaram a Lei Complementar Nº. 101, que, entre outros regramentos,
66
estabeleceu que os governos municipais não podem comprometer mais do que
60,0% (sessenta por cento) de sua receita corrente líquida com as despesas gerais
de pessoal
3
.
Determina, ainda, esta Lei, que 10% deste limite correspondem à despesa de
pessoal do Poder Legislativo Municipal, portanto, as despesas gerais de pessoal
(salários e encargos) do Poder Executivo não podem ultrapassar 54% (cinquenta e
quatro por cento) da receita corrente líquida.
Com o intuito de maximizar a efetividade desta Lei, os tribunais de contas e
demais instituições que acompanham os investimentos governamentais
recomendam que seja guardado o limite prudencial de 10,0% (dez por cento),
assegurando-se maiores recursos para o desenvolvimento de políticas públicas e
investimentos em infraestrutura, voltados ao atendimento das demandas sociais.
Pelo exposto, foram estabelecidos como limites para pontuação neste
indicador os seguintes intervalos; um ponto é atribuído ao município com despesas
gerais de pessoal superiores a 48,6% da RCL; dois pontos são atribuídos ao
município com despesas gerais de pessoal no intervalo de 48,5 a 45,0%; três pontos
para o município no intervalo de 45,0 a 35,0%; atribuindo-se a pontuação máxima,
quatro pontos, ao município que comprometa menos de 35% da sua RCL com
despesas gerais de pessoal.
No acompanhamento e controle social das políticas públicas, são ainda
flagrantes os exemplos em que a contribuição das receitas próprias é insignificante.
Muitas são as razões identificadas para este fato, tais como o clientelismo do Poder
Executivo, que argumenta a dificuldade e o prejuízo político em cobrar, por exemplo,
o IPTU ou a CIP. Responsabilidade deve ser também atribuída às casas legislativas
3
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal,
em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da
receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
67
que, em algumas circunstâncias, ao legislar sobre matéria tributária, agem mais
como contribuintes do que como legisladores.
Exemplificando o último aspecto, cita-se o exemplo da Lei Orçamentária
Anual do Município de Barro, na Região do Cariri Cearense, que, em 2000, previu a
receita de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para a arrecadação anual do IPTU, em 2001.
Naquele ano, só a Sede desse Município contava mais de 4.500 imóveis,
confirmando a desproporcionalidade da arrecadação prevista, em face dos
compromissos a serem cumpridos por aquela administração, para atendimento das
demandas da sociedade local.
Da mesma forma, outros tantos municípios brasileiros ainda não dispõem de
legislação que permita a cobrança da contribuição de iluminação pública,
comprometendo recursos municipais que poderiam concorrer para redução de
flagrantes problemas sociais.
Fatos desta natureza, além de corresponderem a desobediências
constitucionais, como ocorre no que se refere ao estabelecimento da legislação
municipal de trânsito, comprometem seriamente as finanças públicas e a
possibilidade de alcance do sucesso das políticas voltadas ao atendimento das
demandas sociais.
A Lei Complementar 101/00 preocupa-se, também, com os esforços voltados
à maximização das receitas próprias, no que se refere à arrecadação de valores
inscritos na dívida ativa do município, bem como compromissos contabilizados como
restos a pagar em exercícios seguintes.
Considerando que a limitação financeira é rotineiramente referida como
obstáculo à realização de um volume maior de projetos voltados ao atendimento das
demandas sociais, três descritores e indicadores foram selecionados com
demonstração da preocupação dos gestores municipais com relação a estas
políticas.
68
Em primeiro lugar, observa-se o resultado do esforço direto do município para
aumento de receitas próprias, nos últimos três anos, independentemente da
alternativa adotada. Quando não houve crescimento, um ponto é atribuído. Para o
município cuja receita própria cresceu até 3,0%, no período de 2005 a 2006, são
atribuídos dois pontos; para o município com crescimento desta receita entre 3,1 e
5,0% são atribuídos três pontos e, onde o crescimento excedeu 5,0% foram
atribuídos quatro pontos.
Sob este aspecto, é importante ressaltar que a tendência de urbanização das
populações do campo, aliada ao crescimento do setor de serviços, representam um
potencial significativo para o aumento das receitas de, respectivamente, IPTU e ISS,
dois dos mais importantes impostos urbanos. Nos últimos anos, por sua vez, a
elevação do número de veículos representa, também, o crescimento das receitas de
IPVA, restando, por exemplo, que os governos municipais passem a exigir que
veículos contratados para prestação de serviços ao governo municipal sejam
emplacados no município.
Não obstante sua previsibilidade legal, o registro de restos a pagar, salvo
algum caso fortuito ou emergencial que os justifique, tais como algum acidente
climático, confirma, excetuando-se aqueles relativos a administrações anteriores,
que o gestor público assumiu compromissos superiores à sua previsão de receita.
Desta forma, o registro de restos a pagar contribui, neste estudo, para aferir a
responsabilidade fiscal dos gestores locais. Quando houve crescimento, em 2006,
com relação a 2005, um ponto é atribuído ao município; dois pontos são
assegurados quando os valores inscritos são iguais aqueles do ano anterior; se, por
outro lado, houve redução, asseguram-se três pontos à queda inferior a 25% e
quatro pontos à queda superior a este limite.
O próximo indicador guarda relação com a política tributária, além do limitado
esforço em elaborar e praticar uma justa política tributária e fiscal, gestores
municipais, com maior ênfase nos menores municípios e de menor disponibilidade
orçamentário-financeira, não se esforçam para arrecadar os impostos, taxas e
69
contribuições devidas. Há, inclusive em alguns centros urbanos, o sentimento de
que não se deve pagar, por exemplo, o IPTU, pois dívidas expiram com mais de
cinco anos ou são anistiadas por gestores, com o aprovo das câmaras, em períodos
eleitorais.
Por este motivo, a Lei Complementar Nº 101/00, Lei de Responsabilidade
Fiscal, traz sérias restrições e dificuldades para que se justifiquem renúncias fiscais,
tais como o habitual perdão de débitos do IPTU inscritos na dívida ativa.
Assim, justificando a contribuição dos esforços para crescimento da
arrecadação de recursos próprios e redução da dívida ativa, é atribuído um ponto ao
município que quitou menos de 5% da dívida ativa; aos municípios que conseguiram
quitar mais de 5% desta dívida, dois pontos para quitação entre 5 e 10%; três pontos
para o intervalo de 11 a 20%, e quatro pontos para a redução da massa da dívida
em mais de 20% dos valores inscritos.
A efetividade e eficácia dessas ações estão avaliadas, também, pela
regularidade fiscal e tributária do Município, confirmadas com a emissão de certidões
negativas, quer de algumas instituições federais, como a Receita Federal e o
Instituto Nacional de Seguro Social, quer de órgãos estaduais.
Considerando que a indisponibilidade de algumas destas certidões inviabiliza
a formalização de convênios e contratos, prejudicando seriamente programas sociais
do Município, é atribuído um ponto ao município que não dispõe, no momento desta
consulta, destas certidões; dois pontos ao município que dispõe de algumas dessas
certidões, três pontos ao município que dispõe da maioria e quatro pontos ao
município que dispõe de todas as certidões.
A Responsabilidade Fiscal na Gestão Pública exige a eficácia na
maximização das receitas próprias e a eficiência e transparência no processo de
prestação de contas da aplicação dos recursos públicos municipais.
70
Os três indicadores, que reforçam a avaliação dos aspectos tributários,
medem a ação pública no que se refere à existência e aplicação das leis que
tributam a propriedade territorial urbana (IPTU), a prestação de serviços de qualquer
natureza (ISS) e a iluminação pública (CIP).
Na última década, diversos programas, inclusive com a participação financeira
do BID e do BANCO MUNDIAL, em parceria com o Banco do Brasil, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e com a Caixa Econômica
Federal, têm disponibilizado recursos financeiros, além de assessoria e consultoria
técnicas, para que as unidades federadas brasileiras revejam e atualizem suas
políticas tributárias, equipem seus organismos financeiros e capacitem seus técnicos
e gestores.
O sucesso e a amplitude de programas e projetos sociais guardam relação
direta com a disponibilidade financeira desses governos, quer das transferências
federais e estaduais, quer das receitas próprias.
Pelo exposto, é atribuído um ponto ao município quando não houver a
cobrança do IPTU, ISS ou CIP. Ao município onde estas receitas integrarem a pauta
de tributos, mas não são aplicados, serão atribuídos dois pontos; três pontos serão
atribuídos onde houver aplicação esporádica e, quando estes tributos forem
efetivamente aplicados, com índices mínimos de inadimplência, serão atribuídos
quatro pontos.
Para assegurar mais eficácia e transparência à aplicação dos recursos
públicos, e reconhecendo que os processos de licitação regulamentados pela Lei
Federal Nº. 8.666/93 têm sido foco de frequentes desvios e indícios de atos
prejudiciais aos recursos públicos, a legislação nacional regulamentou e passou a
estimular a prática da modalidade de compras por intermédio de pregões,
eletrônicos ou não.
Assim, admite-se ser possível aumentar o poder de barganha das
administrações municipais, baixando o custo de aquisição de bens e serviços, tais
71
como os gêneros alimentícios para a merenda escolar, material didático e
pedagógico para a educação básica, medicamentos e material odontológico, para o
SUS, equipamentos e material de consumo e expediente, itens que integram todas
as pautas de compras do Poder Público.
Malgrado a orientação legal e a exigência no que concerne à aplicação dos
recursos transferidos, por exemplo, pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação do Ministério da Educação, é ainda limitada a aplicação deste
instrumento.
Desta forma, será atribuído um ponto ao município que não adotar a prática
dos pregões; dois pontos àquele município que o aplicar em caráter limitado, por
exemplo, só para a compra de gêneros alimentícios; três pontos ao município que
adotar esta prática para compra de todos os bens e mercadorias e quatro pontos ao
município que, além de bens e mercadorias, adotar também a modalidade de pregão
para a contratação de serviços – tais como cursos de capacitação de servidores,
serviços de consultoria e assessoria técnica, serviços contábeis e outros contratados
pela Administração municipal.
Completando o conjunto de instrumentos que caracterizam a
responsabilidade fiscal na gestão pública, somando-se e subsidiando as
contribuições do acompanhamento e controle social, diferentes instrumentos são
cobrados aos gestores públicos, na rotina de prestação de contas de suas ações.
Tais documentos devem, sistematicamente, ser enviados aos tribunais de contas e
às câmaras municipais, além de, para maior “publicização”, ser divulgados em sítios
específicos, na INTERNET.
Quando esta divulgação não ocorrer, será atribuído um ponto ao município e
dois pontos serão atribuídos quando a divulgação pela INTERNET ocorrer com
significativo atraso. Quando o atraso for pequeno, três pontos serão assegurados ao
município. Quando as informações foram tempestivamente publicadas e atualizadas,
nos diversos endereços eletrônicos disponibilizados para este fim, serão atribuídos
quatro pontos aos municípios.
72
A prestação de contas, segundo sistemática e cronograma estabelecidos
pelos órgãos financiadores, tais como o Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação e Fundação Nacional de Saúde, reflete o grau de responsabilidade fiscal
e da gestão. Habitualmente, a prestação de contas desses convênios, que retratam
tanto a rotina da aplicação dos recursos financeiros quanto o produto do trabalho
desenvolvido, estabelece a informação ao respectivo conselho de acompanhamento
e controle social, bem como ao órgão federal ou estadual que transferiu os recursos.
A omissão na prestação de contas desses programas, além de concorrer para
instalação de Tomadas de Contas Especiais, pelo Tribunal de Contas da União,
concorrem para elevados prejuízos das políticas públicas municipais, tendo em vista
a suspensão temporária das transferências federais, até a superação das
pendências.
Em consequência dos limitados esforço e investimento na formação de
equipes técnicas locais, embora projetos financiados pelo BANCO MUNDIAL e pelo
BID prevejam financiamento para este fim, o que se constitui uma limitação para o
avanço do desempenho de políticas públicas locais, muitos municípios recorrem a
escritórios de assessoria, fora do município, para elaboração dessas prestações de
contas.
Esta rotina, pela ausência da indispensável convivência local, traz algumas
limitações ao melhor acompanhamento dos ministérios financiadores e compromete,
por vezes, a conquistas de mais recursos. Desta forma, ao município que mantiver a
rotina da prestação de contas fora de suas estruturas será atribuído um ponto.
Quando a prestação de contas dos diversos convênios ou programas ocorrer
no município, mas apenas pela equipe responsável pela Contabilidade, com
frequência um posto avançado do escritório contábil que presta serviços à
administração local, serão atribuídos dois pontos; três pontos serão atribuídos, se a
equipe da Contabilidade recorrer à parceria da equipe técnica responsável pela
execução dos respectivos projetos, para um prestação de contas em conjunto.
73
A situação que corresponde à alternativa ideal, tanto para o sucesso dos
trabalhos, quanto para qualificação da equipe e atendimento das expectativas dos
ministérios conveniados, isto é, a prestação de contas realizada pela equipe técnica
de cada pasta, assegurará quatro pontos para o município.
A última avaliação desta dimensão diz respeito à autonomia da gestão das
rotinas voltadas aos aspectos financeiros e contábeis. Observa-se que diversos
municípios mantêm estas atividades subordinadas a técnicos e escritórios
terceirizados, eventualmente fora da sede do município.
Pelo fato de reconhecer que estas rotinas são essenciais ao êxito da
responsabilidade fiscal, assegurando maior transparência, controle, agilidade e
pontualidade na observância dos compromissos financeiros e orçamentários, será
atribuído um ponto àquele que não contar com equipe própria de contabilidade; dois
pontos para a administração que contar, em sua organização administrativa, com
uma equipe desta natureza, mas que se encontra inativa.
Correspondendo à situação desejada, serão assegurados três pontos ao
município que contar com equipe contábil própria, mas que a mantenha subordinada
à empresa terceirizada e, na melhor alternativa, quatro pontos serão assegurados
aos municípios cuja equipe contábil é autônoma.
Dimensão 3 – Controle Social
Os descritores e indicadores abordados no âmbito da Dimensão 3 refletem o
compromisso dos gestores municipais no que concerne aos aspectos ligados ao
controle social.
Os descritores e indicadores avaliados nas duas primeiras dimensões estão
afetos ao marco legal, às ações de planejamento que norteiam a Administração
74
pública local, em sua maioria atendem às exigências legais e são pré-requisitos para
formalização de convênios e contratos entre entes federados e à responsabilidade
fiscal.
Para o sucesso das políticas públicas voltadas ao atendimento de programas
e projetos sociais, todavia, em todas as administrações municipais e estaduais
exigem-se, desde 1988, o permanente acompanhamento e o controle social.
Dentre as principais iniciativas previstas pela CF de 1988, que lhe assegurou
o conceito de Cidadã, destacam-se a previsão e o estímulo ao acompanhamento e
controle social das diversas políticas públicas. Constituindo um instrumento de
auditoria externa, não governamental, com representação paritária dos segmentos
da sociedade e do Poder público, passaram os municípios a contar com os
conselhos de acompanhamento e controle social, além dos conselhos setoriais de
Educação e Saúde.
A ausência, porém, de hábito da sociedade em participar de conselhos desta
natureza, as limitadas formação e informação dos diversos segmentos da sociedade
e as condenáveis práticas de nepotismo comprometem o melhor desempenho das
funções de acompanhamento e controle desses colegiados. Malgrado as
oportunidades de capacitação e qualificação de conselheiros, ainda se observa a
interferência dos gestores públicos na composição desses conselhos, limitando a
indispensável isenção para o cumprimento de suas atribuições de fiscalização.
Desta forma, compondo o rol de descritores e indicadores na dimensão 3, o
Acompanhamento e Controle Social, é avaliada na existência e atuação dos
Conselhos Municipais de Educação, de Saúde e do Conselho Tutelar, todos de
relevância no que concerne à responsabilidade social dos gestores locais.
Neste aspecto é atribuído um ponto ao governo municipal que não instalou os
conselhos referidos no parágrafo anterior. Atribuem-se dois pontos ao município
onde, embora instalado, os conselhos não atuam.
75
À atuação do Conselho Tutelar, três pontos são atribuídos ao município onde
este Conselho se encontra ativo, mas em sede compartilhada com outros conselhos,
são atribuídos quatro pontos para o município que dispõe de sede privada para o
Conselho.
Aos Conselhos de Educação e de Saúde são atribuídos três pontos quando
atuantes, mas os conselheiros são indicados com a interferência do Poder
Executivo; quando atuantes e indicados autonomamente pelos segmentos, são
atribuídos quatro pontos para o município.
A relação com a sociedade, organizada em associações, sindicatos,
conselhos e outras formas de agrupamento, como previsto e estimulado pela
Constituição Federal, deve caracterizar um governo contemporâneo, voltado à
redução das desigualdades sociais.
Nesta Dimensão do estudo, busca-se avaliar se as rotinas da gestão
municipal privilegiam, em sua dinâmica, a permanente consulta à sociedade
atendida pelas ações de governo, tanto na condução rotineira dos programas
sociais, a maioria deles acompanhada por conselhos específicos, bem como no que
se refere aos investimentos em infraestrutura.
Esta articulação tanto pode ocorrer em caráter particular e setorial, em
eventuais despachos dos gestores com a comunidade, em gabinetes ou visitas às
diversas áreas, como pode suceder, rotineiramente, segundo calendário
previamente divulgado, com ampla maioria dos munícipes.
A inexistência desta articulação concorre para que o município receba um
ponto neste indicador. Quando ocorre, eventualmente, em gabinetes ou reuniões
específicas, são atribuídos dois pontos. Se esta articulação com a comunidade
ocorrer frequentemente, mas restringir-se ao âmbito dos conselhos de
acompanhamento e controle social, serão assegurados três pontos. A rotina de
audiências públicas, abertas e frequentes, corresponde à atribuição de quatro
pontos.
76
Sistemas de avaliação externa das políticas públicas são cada vez mais
frequentes e têm contribuído de formas diferentes para o aprimoramento e a
crescente preocupação, de gestores e servidores públicos municipais, com os
resultados alcançados por essas políticas.
No lançamento do Programa Nacional de Educação, em meados de 2007, por
exemplo, o Ministério de Educação deixou claro que privilegiará, quando da
distribuição voluntária de recursos federais, os governos municipais que
demonstrarem estar cumprindo com as 28 diretrizes que compõem o Compromisso
Todos pela Educação, firmado no âmbito do Programa Nacional de Educação e
regulamentado pelo Decreto Nº 6.094, de 24 de abril de 2007.
Reforçando a contribuição da articulação comunitária ao melhor desempenho
das políticas públicas sociais, e já havendo avaliado os momentos específicos de
consulta à sociedade, a Dimensão 3 busca avaliar, durante a condução rotineira das
ações de governo, as oportunidades de identificar como as demandas sociais
chegam aos órgãos governamentais.
Os últimos indicadores pretendem avaliar, como etapa final da condução das
políticas públicas, no desenvolvimento das áreas sociais, a comunicação, à
sociedade atendida e aos servidores envolvidos com a prestação desses serviços,
dos seus respectivos resultados.
A “publicização”, interna e externa, dos resultados alcançados pelas diversas
políticas públicas compõe a avaliação da responsabilidade social do governo local,
considerando que o acompanhamento e o controle social só podem ser efetivamente
conduzidos quando estas informações são disseminadas. Ao mesmo tempo, a
desejada intersetorialidade no âmbito da organização administrativa municipal
também só pode se efetivar se forem dados a conhecer, entre as diversas pastas, os
resultados, objetivos, fundamentos e benefícios sociais das atividades realizadas.
77
Como se argumenta com frequência, a maioria das pessoas, com ênfase no
segmento dos servidores públicos, não se sente estimulada a se comprometer com
aquilo que não conhece ou com o que não contribuiu para edificar.
Quando não houver rotina de divulgação desses resultados, tanto interna
quanto externamente, será atribuído um ponto ao governo municipal. Quando a
“publicização”, em ambos os casos, ocorrer no âmbito de reuniões específicas,
serão atribuídos dois pontos. Quando esses resultados forem publicados em
relatórios, jornais e revistas, ampliado o acesso às informações pelo público objeto
das políticas públicas, três pontos serão atribuídos ao município. Por último, se além
das publicações e das reuniões setoriais forem promovidas audiências públicas, com
a presença do chefe do poder executivo e dos secretários, serão atribuídos quatro
pontos ao município.
3.3 Perfil dos governos locais estudados
No período de setembro a outubro de 2007, o questionário foi aplicado em
dezesseis municípios cearenses: Araripe, Caridade, Caucaia, Chorozinho, Fortim,
Jaguaretama, Jaguaribe, Maracanaú, Mauriti, Ocara, Paraipaba, Parambu, Pedra
Branca, São Benedito, Tauá e Tianguá, constituindo-se, como principais fontes de
dados, o gabinete da Secretaria de Educação, o Setor Contábil das respectivas
prefeituras e assessores e gestores dos gabinetes do Poder Executivo local.
Além da visita, foram empregados, como forma complementar de contato e
esclarecimento, a rede mundial de computadores, o fac-símile e o telefone. Em
alguns dos municípios avaliados, além da última visita para coleta do questionário,
foi necessário um novo momento in loco para fiel resposta aos quesitos avaliados.
Os 16 municípios selecionados, 16,5% dos municípios cearenses,
representam os 11 dos 14 Territórios de Identidade (3ª aproximação) do Estado do
Ceará, a saber: 01 – Cariri (2), 02 – Chapada da Ibiapaba (2), 03 – Litoral Leste (1),
78
05 – Litoral Oeste (1), 06 – Maciço de Baturité (1), 07 – Médio Jaguaribe (1), 08 –
Metropolitana de Fortaleza (3), 09 – Sertão Central (1), 10 – Sertão Centro Sul (1),
11 – Sertão de Canindé (1) e 13 – Sertão dos Inhamuns (2). Confirma-se que a
amostra contempla os diferentes grupos sob a óptica da disponibilidade financeira
para financiamento das políticas públicas, as regiões climáticas, a distância da
Capital e outros aspectos que impactam no desempenho dos governos locais.
No que concerne à população local, quatro desses municípios – Caridade,
Chorozinho, Jaguaretama e Fortim – têm menos de 20 mil habitantes; cinco
municípios – Araripe, Jaguaribe, Ocara, Paraipaba e Parambu – têm mais de 20 mil
e menos que 40 mil habitantes; cinco municípios – Mauriti, Pedra Branca, São
Benedito, Tauá e Tianguá têm entre 40 mil e 70 mil habitantes, e dois municípios –
Caucaia e Maracanaú, têm mais de 150 mil habitantes. Foram avaliados, portanto,
municípios de pequeno, médio e grande porte.
Em três destes municípios, 18,75% da amostra, o gestor municipal
encontrava-se exercendo seu primeiro mandato e os demais governos avaliados
exerciam, no período 2005 a 2008, o segundo mandato de governo local.
Coincidentemente, esta mesma proporção, 81,25% e 18,75%, corresponde,
respectivamente, às administrações vinculadas ao regime geral de previdência social
(INSS) e a fundos próprios de seguridade social.
No que se refere ao agrupamento realizado pelo UNICEF, no âmbito da
concessão do SELO UNICEF – Município Aprovado, também se observa uma
distribuição normal entre os municípios estudados. Três municípios compõem o
Grupo I, seis municípios representam o Grupo II, quatro são do Grupo III e, por
último, três municípios integram o Grupo IV.
Sob a óptica da filiação partidária que, historicamente, interfere nas formas de
articulação com o Governo estadual e com o Governo federal, facilitando ou criando
obstáculos ao acesso às parcerias técnicas e financeiras, indispensáveis ao sucesso
79
das diversas políticas públicas, há, dentre os dezesseis gestores municipais
avaliados, representantes de seis diferentes partidos políticos.
3.4 Um Índice de Monitoramento Fiscal
A dispersão entre as variáveis ressaltadas nos parágrafos anteriores confirma
a representatividade da amostra selecionada, correspondendo ao que pode ser
observado em todo o conjunto de 184 municípios cearenses.
Desta forma, para assegurar comparabilidade aos indicadores selecionados
para avaliar o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal e da ferramenta da
governança na reforma de Estado no governo municipal, em face, por exemplo, do
fato de que os aspectos populacionais têm impacto nas transferências de recursos
federais, para o financiamento das políticas públicas de educação e da saúde, entre
outras, será adotada a metodologia da Padronização dos Indicadores.
Esta metodologia padroniza os indicadores, assumindo valores de 0 a 1, que
correspondem respectivamente à menor e à maior pontuação de cada indicador.
Desta forma, o indicador padronizado para cada município (M) será estimado com a
aplicação da seguinte fórmula:
I
m
- I
-v
I
pm
=
I
+v
- I
-v
Onde:
I
pm
= Valor padronizado do indicador I no município m;
I
m
= Valor obtido para o indicador I, no município m;
I
-v
= Valor do indicador I correspondente ao município de menor pontuação;
I
+v
= Valor do indicador I correspondente ao município de maior pontuação.
80
O Índice resultante desta avaliação, subsídio da avaliação desta pesquisa,
será estimado, para cada município, com a aplicação da seguinte equação:
Σ I
pm
IMF
m
=
n
Onde:
IMF
m
= Índice de Monitoramento Fiscal;
Σ I
pm
= Somatório do valor padronizado obtido para cada indicador do Município m;
n = Número total de indicadores selecionados.
Com o emprego da equação acima, será obtido, por média aritmética, o Índice
de Monitoramento Fiscal. Uma vez padronizados os valores obtidos para cada
indicador, o que corrige as eventuais distorções em razão da disparidade entre as
variáveis estudadas, serão calculados a média dos IMF e o desvio-padrão dos
resultados obtidos. Com base nesses valores, serão estratificados os 16 municípios
em três grupos, correspondentes, respectivamente, ao baixo, médio ou alto índice de
responsabilidade municipal, admitido como consequência do impacto da reforma de
Estado no governo local.
O grupo de mais baixo índice, é integrado por aqueles cujo IMF é igual ou
inferior ao valor correspondente à média menos o meio desvio-padrão; o IMF médio
ao intervalo compreendido pela média menos meio desvio-padrão e o limite superior
da média mais meio desvio-padrão, o maior monitoramento fiscal é IMF superior a
este limite.
O IMF, além de indicar a prioridade das políticas públicas no que se refere ao
desenvolvimento e gestão das ações, programas e atividades voltadas às áreas
sociais, como consequência das ações da reforma do Estado no âmbito do governo
local, contribuirá para o monitoramento sistemático destas atividades, concorrendo
para as adequações periódicas que se fizerem necessárias para alcance dos
avanços pretendidos.
81
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO
4.1 Resultado da avaliação dos descritores e indicadores
A avaliação e o dimensionamento do impacto da Lei de Responsabilidade
Fiscal, como ferramenta da gestão na garantia da governança e da reforma de
Estado nos governos municipais, está fundamentada nos resultados obtidos a partir
da aplicação do questionário apresentado no Apêndice 1.
Os resultados obtidos da avaliação de 28 descritores e indicadores
selecionados, com os critérios antes definidos, estão apresentados nas planilhas
apresentadas no Apêndice – 2, em fiel observância às avaliações prestadas pelos
gestores e técnicos consultados.
A representação gráfica destes resultados está apresentada a seguir, para as
três dimensões isoladamente, bem como para o somatório da pontuação obtida no
conjunto das três dimensões.
Fonte: Elaboração própria.
Gráfico 1 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 1.
82
Nesta dimensão, a média de pontos obtidos correspondeu a 64,50% do total
de pontos possíveis, pois o município menos pontuado e o mais pontuado
obtiveram, respectivamente, 43,75% e 90,63% do total de pontos possível. Do total
de municípios pesquisados, onze estão acima da média e cinco abaixo.
Estes resultados permitem aferir, no que concerne às funções de
planejamento e orçamento, que, em sua maioria, os municípios cumprem com os
preceitos constitucionais e as orientações da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Com o mesmo resultado, 14 pontos, Parambu e Caridade foram os
municípios a ficar abaixo do limite correspondente à média, menos o desvio-padrão,
isto é, 18,71 pontos. No que concerne aos melhores desempenhos, o limite
correspondente à média mais o desvio-padrão, 22,57 pontos, foi ultrapassado por
sete municípios – Jaguaretama, Jaguaribe, Maracanaú, Ocara, Paraipaba, Pedra
Branca e Tianguá.
Fonte: Elaboração própria
Gráfico 2 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 2.
Na dimensão 2, a média de pontos obtidos correspondeu a 66,45% do total
de pontos possíveis e o município menos pontuado e o mais pontuado obtiveram,
respectivamente, 50,00% e 83,93% do total de pontos possível. Do total de
municípios pesquisados, mais uma vez, onze estão acima da média e cinco abaixo.
83
Estes resultados permitem aferir, no que concerne à gestão fiscal, que esta
não acompanha o nível de desempenho da dimensão anterior – o limitado esforço
na maximização das receitas próprias corresponde à principal variável para o
alcance destes resultados.
Nesta dimensão, Parambu, Paraipaba, Caridade e São Benedito,
respectivamente com 28, 32, 33 e 33 pontos, foram os municípios que ficaram
abaixo do limite correspondente à média menos o desvio-padrão, isto é, 34,41
pontos.
No que concerne aos melhores desempenhos, o limite correspondente à
média mais o desvio-padrão, 40,02 pontos, foi ultrapassado por seis municípios –
Caucaia, Fortim, Jaguaretama, Maracanaú, Ocara e Pedra Branca.
Fonte: Elaboração própria
Gráfico 3 – Pontuação obtida para os descritores e indicadores da Dimensão 3.
Na dimensão 3, a média de pontos obtidos foi a mais alta do total de pontos
possíveis, 69,58%. O município menos pontuado e o mais pontuado obtiveram,
respectivamente, 50,00% e 87,50% do total de pontos possível. Do total de
municípios pesquisados, nove estão acima da média e sete abaixo.
84
Estes resultados permitem aferir, no que concerne ao acompanhamento e
controle social, que esta dimensão apresenta o maior desvio entre os municípios
avaliados. Dentre esses municípios, cinco – Maracanaú, Ocara, Paraipaba, Tauá e
Tianguá – encontram-se acima do limite da média mais o desvio-padrão, 18,17
pontos; e três – Chorozinho, Parambu e São Bendito – obtiveram uma pontuação
inferior ao limite da média menos o desvio-padrão, 15,23.
Fonte: Elaboração própria
Gráfico 4 – Pontuação obtida para o conjunto de descritores e indicadores.
A análise combinada das três dimensões demonstra que sete municípios
obtiveram uma pontuação inferior à média do grupo e, consequentemente, nove
municípios apresentaram resultados superiores à média.
A concentração de resultados próximo à média, na análise combinada das
três dimensões, demonstra que apenas dois municípios – Maracanaú e Pedra
Branca – alcançaram uma pontuação superior ao limite correspondido à média mais
o desvio-padrão, enquanto apenas três – Chorozinho, Caridade e Parambu –
pontuaram abaixo do limite da média menos o desvio-padrão.
A análise combinada demonstra que os Municípios de Parambu e Caridade,
de menor pontuação, estiveram duas vezes no grupo de municípios com resultados
inferiores ao limite inferior da análise, isto é, da média menos o desvio-padrão,
85
sendo Parambu o único município a compor este estrato nas três dimensões. No
outro extremo, Maracanaú, Ocara, e Pedra Branca foram os municípios a compor o
estrato dos municípios de melhores resultados nas três dimensões.
4.2 A estimativa do Índice Monitoramento Fiscal – IMF
A Metodologia de Padronização dos Indicadores, descrita anteriormente, e
com a pontuação obtida por parte de cada município, avaliada no item anterior, foi
estimado o Índice de Monitoramento Fiscal – IMF, que busca estabelecer o grau de
interferência da Lei de Responsabilidade Fiscal na constituição da governança e das
ferramentas de reforma do Estado, no governo de 16 municípios cearenses.
Fonte: Elaboração própria
MUNICÍPIO IMF
Pedra Branca 0,681
Maracanaú 0,652
Ocara 0,559
Tianguá 0,554
Caucaia 0,520
Jaguaretama 0,510
Jaguaribe 0,490
Tauá 0,490
Fortim 0,480
Araripe 0,466
Mauriti 0,456
Paraipaba 0,397
São Benedito 0,373
Chorozinho 0,304
Caridade 0,284
Parambu 0,206
Média 0,464
D. Padrão 0,127
M + DP/2 0,528
M - DP/2 0,400
ALTA Responsabilidade > 0,528
MÉDIA Responsabilidade 0,528>m>0,400
BAIXA Responsabilidade < 0,400
Tabela 1 – Índice de Monitoramento Fiscal
86
Os resultados obtidos para os municípios estudados estão apresentados na
Tabela 1. Para orientar as conclusões deste estudo, os resultados foram
estratificados em três grupos – alto, médio e baixo monitoramento fiscal – adotando-
se como limite mínimo para a alta responsabilidade a média mais 50% do desvio-
padrão e limite máximo da baixa responsabilidade, a média menos 50% do DP.
Fonte: Elaboração própria
AVALIAÇÃO
Desvio-padrão Média MD + DVP MD - DVP
Dimensão 1 3,86 20,64 22,57 18,71
Dimensão 2 5,61 37,21 40,02 34,41
Dimensão 3 2,94 16,7 18,17 15,23
Tabela 2 – Média e Desvio-padrão do Índice Monitoramento Fiscal
Com a padronização dos descritores e indicadores adotados nesta pesquisa,
quatro municípios – Pedra Branca, Maracanaú, Ocara e Tianguá – formam o grupo
de municípios com alto monitoramento fiscal. No outro extremo, cinco municípios –
Paraipaba, São Benedito, Chorozinho, Caridade e Parambu – integram o grupo de
baixo monitoramento fiscal, segundo os critérios escolhidos no estudo. Os demais
sete municípios, como demonstra a Tabela 1, em observância aos intervalos
demonstrados na Tabela 2, formam o grupo de médio monitoramento fiscal.
4.3 Análise comparativa entre o IMF e os IQM e IFDM
No intuito de avaliar, comparativamente, os resultados obtidos para o IMF dos
governos municipais estudados, outros dois indicadores de desempenho, estimados
para os mesmos municípios, foram utilizados para uma análise comparativa.
O primeiro, o Índice de Qualidade Municipal – IQM corresponde ao indicador
adotado pelo Governo do Estado do Ceará, em 2009, para o rateio dos recursos do
ICMS, transferidos aos 184 municípios cearenses. Este índice é resultante da
análise combinada de três indicadores – o Índice de Qualidade da Educação – IQE,
87
estimado com base no desempenho dos alunos do 2º e 5º ano do ensino
fundamental, nos dois últimos anos; o Índice da Qualidade da Saúde – IQS,
estimado como avaliação da mortalidade infantil desses municípios; e o Índice de
Qualidade Ambiental, que avalia o tratamento dado aos resíduos sólidos desses
municípios.
O Gráfico 5 indica as curvas formadas com os resultados encontrados, nos
dezesseis municípios estudados, para o IMF e o IQM/ICMS.
0,000
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
A
RA
C
AR
CAU
CHO
FOR
JGT
JGB
MA
R
MA
U
O
C
A
PBA
PBU
PEB
SBE
TAU
TIA
IQM/ICMS
IMF
Fonte: IQM/ICMS 2005 – www.sefaz.ce.gov.br, elaboração própria
Gráfico 5 – IQM e IMF, para os dezesseis municípios avaliados.
A disparidade das curvas apresentadas no Gráfico 5 resulta da grande
diferença entre as escalas adotadas por parte de cada indicador. Enquanto o
IQM/ICMS varia entre 0,117 (Ocara) e 7,236 (Maracanaú), o IMF tem como valor
mínimo e máximo, respectivamente, 0,206 (Parambu) e 0,681 (Pedra Branca).
Pode-se identificar, porém, em ambas as curvas, o fato de que os picos de
valores correspondem aos mesmos municípios, os maiores – Maracanaú e Caucaia
– e, entre os piores resultados, encontram-se Parambu e Caridade. Nesta avaliação,
88
os pontos discrepantes, objeto de avaliações apresentadas posteriormente,
correspondem aos valores de Pedra Branca e Ocara.
O Município de Pedra Branca, que obteve o maior IMF, não apresenta o
mesmo desempenho para o IQM/ICMS, concorrendo para que este município se
encontre no grupo dos 25 municípios cearenses que obtiveram os piores resultados
e, consequentemente, terão as maiores reduções na distribuição do ICMS, em 2009.
O Município de Ocara, terceiro classificado no que concerne ao IMF,
apresenta o pior IQM/ICMS, dentre os dezesseis municípios da amostra. A tendência
das curvas, porém, nos demais municípios, reflete, praticamente, o mesmo
comportamento.
O segundo índice submetido à análise comparativa corresponde ao IFDM. O
IFDM considera, com igual ponderação, as três principais áreas de desenvolvimento
humano, a saber, Emprego & Renda, Educação e Saúde. A leitura dos resultados –
por áreas de desenvolvimento ou do índice final – é bastante simples, variando entre
0 e 1, sendo que, quanto mais próximo de 1, maior o nível de desenvolvimento da
localidade, conforme descrito a seguir:
(...) O indicador IFDM – Emprego & Renda acompanha a movimentação e
as características do mercado formal de trabalho, cujos dados são
disponibilizados pelo Ministério do Trabalho. As variáveis acompanhadas
por este indicador são: Taxa de Geração de Emprego formal sobre o
Estoque de Empregados e sua Média trienal; Saldo Anual Absoluto de
Geração de empregos; Taxa Real de Crescimento do Salário Médio Mensal
e sua Média Trienal; e, Valor Corrente do Salário Médio Mensal.O indicador
IFDM - Educação capta tanto a oferta quanto a qualidade da educação do
ensino fundamental e pré-escola, conforme competência constitucional dos
municípios. As variáveis acompanhadas por este indicador são: Taxa de
Atendimento no Ensino Infantil; Taxa de Distorção Idade-série; Percentual
de Docentes com Curso Superior; Número Médio Diário de Horas-Aula;
Taxa de Abandono Escolar; e, Resultado Médio no Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica.Por sua vez, o indicador IFDM -
Saúde visa avaliar a qualidade do Sistema de Saúde Municipal referente à
Atenção Básica. As variáveis acompanhadas por este indicador são:
89
Quantidade de Consultas Pré-Natal; Taxa de Óbitos Mal-Definidos e Taxa
de Óbitos Infantis por Causas Evitáveis. (www.firjan.org.br
)
Como se pode observar, os três índices – IMF, IQM/ICMS e IFDM – para
avaliar o êxito de governos municipais na condução de políticas públicas voltados
aos aspectos sociais, adotam indicadores semelhantes. O Gráfico 6 exibe as curvas
relativas à análise comparativa dos índices – IFDM (2005) e o IMF, cujos dados
básicos estão apresentados na tabela correspondente ao anexo 4 B.
0,000
0,100
0,200
0,300
0,400
0,500
0,600
0,700
0,800
A
RA
CAR
CAU
CHO
FO
R
JG
T
J
G
B
MA
R
MA
U
OCA
PBA
PBU
P
E
B
S
BE
TA
U
TIA
IFDM 2005
IMF
Fonte: IFDM/2005 – www.firjan.org.br e elaboração própria.
Gráfico 6 – IFDM/2005 e IMF, para os dezesseis municípios avaliados.
A análise comparativa destes dois índices, como demonstra o gráfico acima,
indica uma relação bastante semelhante entre os resultados das duas curvas. Mais
uma vez, observa-se a coincidência do principal pico, correspondente ao Município
de Maracanaú e, da mesma forma, a pontuação mais baixa corresponde à
pontuação obtida pelo Município de Parambu.
Nesta análise, a maior discrepância é encontrada na pontuação obtida pelo
Município de Paraipaba, que teve o terceiro melhor desempenho do IFDM e o quinto
pior IMF. Considerando que os resultados da Dimensão 2, na apuração do IMF,
90
concorreram para a baixa pontuação de Paraipaba e, como se observa no Apêndice
2, os indicadores que menos pontuaram foram aqueles relativos à receita própria –
IPTU, ISS e CIP – aspectos não avaliados nos índices IFDM e IQM/ICMS, justifica-
se esta discrepância.
A análise dos gráficos correspondentes a cada dimensão estudada e a
combinação das três permite reconhecer, no que se refere às dimensões gestão
fiscal e controle social, que a Lei de Responsabilidade Fiscal alcançou seus
objetivos. Há uma homogeneidade entre os resultados apresentados por parte de
cada município, com base nos descritores e indicadores de desempenho aplicados.
A observância dos balizamentos impostos pela LRF e as exigências
correspondentes ao controle social vêm sendo cumpridas pelos municípios. Esta
conclusão está fundamentada na maior concentração de municípios no quadrante
três do gráfico a seguir apresentado.
Fundamentado na curva correspondente aos descritores e indicadores
aplicados para o estudo das ações de planejamento, orçamento e gestão, pode-se
concluir que o melhor ou pior desempenho das políticas públicas de cada ente
federado local depende do nível de aplicação desses instrumentos da gestão fiscal.
Esta conclusão fundamenta-se na menor concentração nos quadrantes dois e
quatro e na ausência de qualquer município no primeiro quadrante do gráfico
correspondente à avaliação combinada do IQM/ICMS e o IMF.
91
IQM
MAR
CAU
0,700
0,600
I
IV
0,500
TIA
0,400
0,300
PBA
FORTAU
0,200
SBT
JGB
II
CAR
CHO
III
JGT
PEB
0,100
PAB
ARA
MAU
OCA
0,100 0,200 0,300 0,400 0,500 0,600 IMF
Fonte: Elaboraçã
o própria.
Gráfico 7 – Dispersão compartilhada do IMF e o IQM.
4.4 Validação dos resultados
Com suporte nos resultados da aplicação do questionário e das análises
descritas anteriormente, dois municípios – Tauá e Parambu – foram escolhidos para
uma avaliação mais detalhada de cada descritor e indicador e para validação dos
resultados, no intuito de aferir que fatores contribuíram para a pontuação obtida.
Razões de acessibilidade ao detalhamento das informações e critérios de
proximidade geográfica justificam a opção por dois municípios vizinhos,
representantes do grupo intermediário e daquele de menores índices.
92
Ao avaliar as rotinas da gestão desses dois municípios, foi possível identificar
a intensidade com que as políticas públicas são desenvolvidas de forma centralizada
e pouco participativa, em Parambu, comprometendo a maior participação e
comprometimento dos servidores públicos e da sociedade, refletindo o baixo
planejamento e o discutível modelo da gestão.
Nesse Município, não obstante os gestores dos fundos de educação e de
saúde serem ordenadores de despesa, não têm a liberdade para deliberar sobre a
aplicação dos recursos de suas respectivas responsabilidades. Tal fato concorre
para que o Município de Parambu não tenha conquistado qualquer premiação,
nacional ou estadual, que vem distinguindo os municípios com maior planejamento,
melhor modelo da gestão e desempenho, no que concerne às práticas
contemporâneas da boa gestão pública, onde as ferramentas de descentralização e
empowerment exercem papel essencial.
No outro município visitado para validação final dos estudos, Tauá, onde, à
semelhança do anterior, se manteve reunião com dirigentes locais para avaliação da
pontuação obtida, repete-se o fato de os gestores dos fundos de educação e saúde
serem os respectivos ordenadores de despesas, mas observa-se, em especial no
que concerne à saúde, maior autonomia na aplicação dos recursos do sistema
municipal de saúde.
Em Tauá, há maior preocupação de dar publicidade aos resultados obtidos
pelas políticas públicas e exerce-se a gestão pública com maior participação das
comunidades, inclusive na área de obras e infraestrutura. Naquele Município, foi
iniciado, em 2003, o Programa de Ações Consorciadas, que consistia na
transferência de recursos municipais às associações comunitárias, para que essas
se encarregassem de pequenas obras de recuperação e manutenção de
equipamentos públicos – escolas, creches e postos de saúde.
Esta iniciativa maximizou os benefícios obtidos com o mesmo volume de
recursos públicos, conquistou o apoio e a parceria da sociedade local, ensejou
ocupação e renda nas comunidades, sem fugir à indispensável responsabilidade
93
social, portanto, foram praticadas diversas iniciativas características do programa de
reforma de Estado.
Como consequência natural de uma gestão conduzida desta forma, o governo
de Tauá já foi laureado por diversas oportunidades, conquistando diversos prêmios
nacionais, como Município Empreendedor (SEBRAE), Selo UNICEF Município
Aprovado (UNICEF), Município Verde etc., além de um prêmio internacional, por
haver transformado a sede do Município uma “Cidade Digital”, de livre acesso à rede
internacional de computadores.
No que se refere à avaliação do exercício do federalismo cooperativo, a
condução de políticas públicas de forma consorciada entre municípios, foi observado
que Parambu foi o único, dentre os municípios da região do Inhamuns, a não aderir
ao Projeto do Aterro Sanitário Regional, proposto pelo Governo do Estado do Ceará.
Os resultados observados, não obstante admitirem maior tratamento
estatístico, refletem a tendência esperada quando os modelos gerenciais se
aproximam das diretrizes correspondentes à Administração pública gerencial.
A pontuação obtida por parte de cada um dos municípios avaliados reflete a
capacidade da gestão de cada governo local e, como descrito por Augusti e
Sampaio (2007);
(...) capacidade de Gestão é a competência do Poder Executivo Municipal
de cumprir seus objetivos, tendo em vista suas atribuições legais e o
interesse público, da maneira melhor possível e com maior eficiência,
alcance e eficácia, com os recursos de que dispõe ou que pode
realisticamente esperar obter em tempo hábil, potencializando-os por meio
da utilização adequada dos métodos e técnicas de planejamento,
organização, controle, coordenação e decisão que domina e por meio da
articulação com outros Entes Federados e demais agentes políticos e
sociais.
Os descritores e indicadores propostos revelam, como se constatou na
validação dos resultados de Parambu e Tauá, que muitos dos conceitos presentes
94
na descrição de Augusti e Sampaio estão completamente ausentes dos municípios
de menor pontuação, essencialmente, no que concerne à obtenção de recursos
próprios, aplicação de métodos e técnicas de planejamento, organização e controle,
exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, e, por último, na articulação com
organizações governamentais e não governamentais, princípios da gestão
descentralizada, preconizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
A centralização de poder e de tomada de decisões inibe qualquer
descentralização e, consequentemente, de adoção da ferramenta de
responsabilização. Nos sistemas municipais de educação, tanto nos municípios que
compõem a subamostra – Tauá e Parambu – como em alguns dos demais
estudados, foi possível perceber que esta centralização concorreu para a indicação,
sob a óptica política, dos dirigentes escolares e de outras unidades administrativas
descentralizadas.
Tal fato, ao se constituir repetição de práticas que a Administração pública
gerencial pretende superar, traz sérios obstáculos ao exercício da responsabilização
e concorrem, como revelam os indicadores, para prejuízo da qualidade dos serviços
públicos locais.
A escolha de descritores e indicadores mais voltados às áreas sociais, como
atesta a validação realizada em Parambu e Tauá, confirma que estes dois sistemas
da Administração pública, presentes em todos os entes federados, refletem, com
relativa precisão, o grau de monitoramento fiscal, no que concerne à observância de
obrigações constitucionais de investimentos, bem como o exercício da
Administração pública gerencial, quando se confronta a regularidade fiscal com o
sucesso das políticas.
Embora Parambu tenha investido mais recursos em educação do que Tauá, a
efetividade dessa aplicação não foi confirmada, tanto na avaliação por intermédio
das variáveis adotadas nesta pesquisa, quanto nas avaliações desenvolvidas pela
FIRJAN, Parambu apresentou o mais baixo índice de responsabilidade municipal,
como também, no que concerne ao IFDM, ficou em 184º no Estado, o último entre
95
todos os municípios, enquanto Tauá, o 8º dentre os dezesseis municípios avaliados
pelo presente estudo, foi o 69º entre os 184 municípios cearenses.
A este respeito, comenta Castro (2008), quando avalia os resultados da
aprendizagem nas escolas públicas em razão do compromisso da gestão pública e
da motivação dos professores:
(...) Como a escola tem a cara do diretor, a sua escolha irresponsável
arruína o ensino. Onde isso ocorre, os professores se sentem
desvalorizados e manipulados pela burocracia. Os mais graves pepinos
estão no clientelismo do governo local. A politicagem passa na frente das
preocupações com a qualidade. A carreira do magistério é leniente com
malandros e incompetentes. É a "incompetência ignorada, a competência
não reconhecida". No fim das contas, a experiência dos estados mais bem-
sucedidos mostra que consertar a educação requer muito mais do que
jogar dinheiro no sistema.
A última afirmação de Castro reforça uma das hipóteses desta pesquisa, qual
seja, a responsabilidade fiscal, no que concerne à observância dos limites
orçamentários e financeiros, no âmbito do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária,
não assegura, a curto prazo, o sucesso das políticas públicas.
Ainda sobre os critérios de mérito e competência para o exercício da gestão
escolar, o Ministro Fernando Haddad (2007) manifestou o ponto de vista de que
(...) A radiografia por escola reafirma, com dados contundentes, aquilo que
já é senso comum: as melhores da lista são aquelas que tem, no comando,
um diretor que está lá pelo mérito – e não por razões políticas. É básico,
mas ainda raro no Brasil. Uma pesquisa do MEC aponta para um sistema
de escolha de diretores que tem dado certo. De acordo com esse sistema,
os candidatos ao posto de diretor fazem uma prova e só os que têm bom
desempenho no teste podem pleitear a vaga. O corte é, portanto, baseado
no mérito. O segundo ponto que considero relevante sobre os colégios nota
10 é que eles têm variadas formas de incentivar as famílias a participar
mais da rotina escolar dos filhos. Esse é mais um dos fatores que têm
contribuído para a excelência em outros países, mas, em geral, não no
Brasil. Também está bastante claro que as boas escolas, de algum modo,
96
conseguem dar aos professores certos horizontes na carreira – e é
interessante notar que nem sempre eles são financeiros.
Na avaliação dos Municípios de Parambu e Tauá, para pesquisar o
fundamento da pontuação obtida por parte de cada um, foi possível observar que,
em direção oposta à desejada descentralização e consequente responsabilização, o
que se pratica é a centralização das ações administrativas. Todos os gestores
escolares de Parambu, por exemplo, são nomeados pelo gabinete do chefe do
Poder Executivo, enquanto em Tauá um grupo de escolas já tem autonomia para
eleger os integrantes dos núcleos gestores.
Outro exemplo desta centralização, no primeiro município, corresponde à
aplicação dos recursos do Programa Dinheiro Direto da Escola – PDDE, a
transferência de recursos financeiros do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação – FNDE/MEC, aos conselhos escolares; ao contrário da expectativa do
FNDE, em Parambu, os recursos são agrupados e aplicados pelo Governo central.
97
5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
A tendência universal de promover a reforma do Estado como alternativa para
os avanços e transformações necessários à superação das crises enfrentadas, tanto
no âmbito nacional quanto estadual e local, intensificada em meados da década de
1990, quando foi editado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no
Brasil, teve seus impactos na condução dos governos municipais.
A intensidade desses impactos, como reflexo dos desníveis sociais,
econômicos, regionais, entre outros, teve, por sua vez, dimensão diferente, entre os
municípios e, em seu âmbito, entre as áreas de saúde, educação, infraestrutura e
obras, assistência social etc.
Contribuiu, ainda, para este fato, a edição, em outubro de 1988, da nova
Constituição Federal que, estabelecendo uma nova organização federativa para o
País, elevou os municípios brasileiros ao status de entes federados autônomos, à
semelhança do que era assegurado aos estados, até aquela oportunidade.
As diretrizes constitucionais, a partir de então, concorreram para que fossem
municipalizadas diversas políticas sociais, tais como o atendimento básico de saúde,
a educação infantil e o ensino fundamental, o meio ambiente, a gestão do trânsito,
municipalização esta que, como implantada, não avaliou, a priori, as condições e os
impactos que iriam promover em cada município.
A municipalização dessas políticas, de imediato, contribuiu para o
crescimento, natural, da transferência de poder e autonomia para os gestores e
técnicos responsáveis por sua condução, processo conhecido por “empowerment”.
Como consequência, ainda, técnicos e gestores buscaram conquistar os “indicativos”
de prestígio e autoridade, representados, corriqueiramente, pelas expressões: meu
gabinete, meu carro, minha secretária, minha equipe, meu projeto, meu orçamento
etc. São manifestações que externam preocupação, exclusiva, com a sensação de
poder e autonomia.
98
Exemplo deste sentimento pode ser observado, quando professores
estaduais foram eleitos integrantes dos núcleos gestores das escolas estaduais
públicas, em 1.995. Inúmeras foram as manifestações de que, uma vez eleitos, não
deveriam subordinação aos gestores da Pasta, eventualmente, até ao Governador,
por haverem sido referendados pela comunidade escolar, confirmando que a
necessária preparação da “cultura institucional” para a moderna ferramenta da
descentralização do poder não havia sido preparada.
Exemplos semelhantes, em vários municípios, puderam ser vivenciados,
também, quando da constituição das equipes multidisciplinares do Programa de
Saúde da Família, o PSF.
O êxito esperado, entretanto, com a adoção, desde a Constituição Federal, da
municipalização dessas políticas não correspondeu às expectativas, até o momento,
na extensão e na intensidade necessárias. O processo de descentralização do
poder, de excelentes resultados na iniciativa privada, não respondeu, no setor
público – nacional, distrital, estadual ou municipal – com a mesma ênfase.
No início do corrente século, em sequência à reforma do Estado iniciada em
meados da década de 1980, a Lei Complementar Nº 101/00, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, passou a exercer papel fundamental na organização e
gestão das políticas públicas brasileiras; estabeleceu rotinas e limites que exigem,
dos gestores e servidores públicos, maior responsabilidade nos gastos e maior
atenção às funções de planejamento, orçamento, avaliação e controle.
Desde essas reformas, a proximidade entre o cidadão-usuário e o Poder
Público responsável pela prestação do serviço, previsto com a edição da
Constituição Federal de outubro de 1988 e fortalecido por conselhos de
acompanhamento e controle social, passou a exigir a responsabilidade pelos
resultados e consequências da ação desses governos.
Esta preocupação, por sua vez, concorre para que a prestação do serviço
público, por administrações cuja governabilidade está assegurada pela harmonia
99
dos poderes e do novo pacto federativo, venha sendo sistematicamente e cada vez
mais intensamente avaliada – por controles internos e controles externos, pelo Poder
Legislativo e seus órgãos assessores e, eventualmente, por organismos
internacionais.
Com esta convicção, este estudo formulou sua primeira hipótese: a de que
responsabilidade fiscal pode ser parametrizada em termos da avaliação de
descritores de desempenho da gestão municipal, nas dimensões de planejamento,
gestão financeira e controle social, conforme a tipologia descrita por Oszlak (2005).
Os resultados desta pesquisa, fortalecidos por estudos acadêmicos
conduzidos por diferentes instituições, permitem concluir que esta hipótese é
verdadeira.
Descritores e indicadores de desempenho, estratificados segundo dimensões
que correspondem à tipificação das formas de controle, ao avaliar o grau de
responsabilidade fiscal, o nível de planejamento e o sucesso do alcance dos
resultados da prestação dos serviços públicos, voltados para o alcance do valor
público dos diversos serviços e produtos da ação de governo, permitem mensurar,
quantitativa e qualitativamente, a responsabilidade fiscal.
Como demonstra o Gráfico 7, os governos municipais podem ser estratificados,
segundo o grau de responsabilidade fiscal expresso pelo Índice de Monitoramento
Fiscal – IMF e o alcance dos resultados das políticas públicas em quatro perfis:
I Municípios com baixo planejamento e alto desempenho – neste
quadrante, situam-se os municípios que apresentam alto desempenho, com
base na avaliação das políticas públicas de educação, saúde e meio
ambiente, expresso pelo Índice de Qualidade do Município – IQM, aplicado
com subsídio para as transferências do ICMS; por outro lado, considerando
os resultados obtidos para o Índice de Monitoramento Fiscal, estes
municípios refletem baixo planejamento e um modelo de gestão ineficiente.
100
As funções de planejamento, programação orçamentária e rotinas da gestão,
previstas na Lei Complementar Nº 101/00, não contribuem para melhores
resultados fiscais. A inexistência de qualquer município, dentre os estudados,
neste quadrante confirma a expectativa de que bom desempenho não será
alcançado sem planejamento. Este grupo de municípios, pelo alto
desempenho das políticas públicas, apresentam boa governança, por estar
obtendo bom desempenho nas áreas sociais mas, pelo limitado
planejamento, esta governança pode ter sua sustentabilidade ameaçada.
II Municípios com baixo planejamento e baixo desempenho – neste
quadrante, encontram-se os municípios mais mal avaliados, em razão de
baixos índices de monitoramento fiscal, aferido pelo IMF, desenvolvem
políticas públicas de baixo desempenho, no que concerne tanto ao
desenvolvimento das ações das áreas sociais quanto à responsabilidade
fiscal, em especial no compromisso de maximizar as receitas próprias, como
identificado na pesquisa de campo deste estudo. O fato de, neste estudo,
apenas dois municípios ocuparem este quadrante induz à conclusão de que
a Lei de Responsabilidade Fiscal homogeneizou o perfil das administrações
públicas locais.
III Municípios com alto planejamento e baixo desempenho – este quadrante
concentra a maioria dos municípios. Corresponde aos governos municipais
que, como demonstram os descritores e indicadores de desempenho
avaliados, atendem aos preceitos da LRF, parâmetros legais que constituem
a essência da Lei. Cumprem as diretrizes de planejamento, orçamento e
controle social, porém, não convertem esta observância à Lei de
Responsabilidade Fiscal no melhor desempenho das políticas públicas de
educação, saúde e meio ambiente, entre outras. Confirma uma das hipóteses
deste estudo, isto é, que não basta assegurar a responsabilidade fiscal se, ao
mesmo tempo, não se assegura prioridade ao planejamento, modelo da
gestão e demais variáveis inerentes à organização administrativa dos
governos locais, à luz dos modelos e paradigmas da reforma do aparelho de
Estado. Nestes municípios, com a efetiva observância do monitoramento
fiscal, a governabilidade apresenta grande sustentabilidade, por outro lado,
101
pelo baixo desempenho das políticas públicas, a governança não está
assegurada.
IV Municípios com alto planejamento e alto desempenho – este quadrante
corresponde à situação ideal, pois seus ocupantes cumprem as
determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal e alcançam alto
desempenho das políticas públicas, aferidas pela IQM. À semelhança da pior
situação, aquela relativa ao segundo quadrante, poucos são os municípios,
no âmbito da amostra estudada, que se encontram nesta posição. Estes
municípios, pelo efetivo monitoramento fiscal, confirmam a segurança da
governabilidade e, ao mesmo tempo, pelo alto desempenho de suas políticas
públicas, asseguram sustentabilidade à governança. O fato de os dois
municípios de maior população (entre os 16 estudados) e integrantes da
Região Metropolitana de Fortaleza estarem entre os três posicionados neste
quadrante induzem acreditar que o perfil econômico-financeiro do município
guarda relação com a boa governança.
Como se demonstra, há municípios que exercem, com efetividade, as
atividades de planejamento, orçamento e controle, concorrendo para índices
crescentes de responsabilidade fiscal, mas sem alcançar o melhor desempenho das
políticas públicas e vice-versa.
Esta conclusão confirma a noção de que a segunda hipótese deste estudo –
“A responsabilidade fiscal não garante, no curto prazo, o alcance dos resultados” –
também é verdadeira. Como demonstra o gráfico, a maioria dos municípios
pesquisados alcançou bons índices do que se denominou Responsabilidade
Municipal, resultado da análise combinada dos descritores e indicadores de
desempenho adotados, mas poucos obtiveram um bom índice de Qualidade
Municipal, aferido pelo Governo do Estado do Ceará.
Esta concentração reflete que, graças à observância dos balizamentos da Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF, há um padrão gestor na administração dos
governos municipais, isto é, esta Lei cumpriu seu objetivo.
102
Ocorre, todavia, que as diretrizes nacionais mais recentes, para a condução
de políticas de educação e saúde, exigem, para que ocorram transferências
financeiras, que os órgãos executores locais, além dos conselhos de
acompanhamento e controle social, se preocupem com os resultados de suas ações,
pois terão que as divulgar à comunidade atendida.
A terceira hipótese deste estudo é a de que o valor público é alcançado com
os resultados positivos das políticas públicas, e corresponde também à boa
governança, fruto da disciplina fiscal.
Esta exigência corresponde ao exercício da ferramenta de responsabilização,
na busca do reconhecimento do Valor público, estimulando gestores e servidores
públicos, além de cumprir a responsabilidade fiscal, responder pelos resultados e
consequências dos serviços prestados.
Seguindo modelo adotado na reforma de políticas públicas, defende-se o
argumento de que a adoção do modelo da gestão com foco no resultado possa
contribuir para o alcance destas metas, acompanhado da adoção de indicadores de
desempenho que concorram para o monitoramento da qualidade da educação e
subsidiem a adoção, ainda, da ferramenta de responsabilização educacional,
concorrendo para que os parceiros da escola se achem mobilizados à prestação de
contas e a assumir as consequências do sucesso da educação.
Tal fenômeno repete-se nas políticas públicas de saúde, de assistência social,
de saneamento e obras públicas, de habitação etc. A exigência de transparência e
correção na aplicação dos recursos públicos, além da obrigação constitucional, é
intensificada pelo acompanhamento dos conselhos de controle social, por
organizações não governamentais e diversos segmentos da sociedade que, com
maior acesso às informações, graças à rede internacional de computadores,
contribuem para a efetividade das políticas públicas.
A bibliografia pesquisada confirma, como referido no âmbito deste trabalho,
que este esforço tanto é possível quanto efetivo para o êxito de programas e
103
projetos públicos, com ênfase nas áreas sociais. O Estado do Ceará, testemunhado
por Judith Tendler, deu fortes demonstrações de que a responsabilização, quando
praticada na Administração pública, concorre para o atendimento mais eficaz das
demandas da comunidade atendida.
Diversas iniciativas de avaliação e premiação de governos municipais que
demonstrem estar cumprindo com seus compromissos, com base no atendimento
das demandas da sociedade, contribuem como incentivo neste sentido.
Da mesma forma que se orgulham e se envaidecem os governantes e
técnicos premiados por organizações do Governo Federal, de Governo Estadual e
de organizações, tais como o UNICEF, que há cerca de dez anos concede o SELO
UNICEF – Município Aprovado, inicialmente no Ceará, hoje, a todo o Nordeste e ao
Espírito Santo, deveriam sentir-se responsabilizados, estes mesmos agentes
públicos, quando suas ações e resultados não fossem premiados.
Com frequência, esses gestores, em vez de investirem na formação de
quadros e talentos locais, optam pelo recrutamento de colaboradores da Capital
estadual ou de outro município com maior disponibilidade desses profissionais, não
só frustrando as expectativas do corpo de servidores efetivos, como também
limitando as possibilidades de que esses servidores sensibilizem-se e se motivem
para assumir a responsabilidade por suas ações.
A adoção do processo de responsabilização, a despeito de qualquer viés
ideológico que tenha subsidiado suas discussões iniciais, confirma os resultados
deste estudo, o que deve ser perseguido pelos governos municipais que,
promovendo mudanças nos modelos gerenciais locais, busquem assegurar a
efetividade na condução das políticas públicas.
Esta responsabilização, em algumas áreas, como na educação básica,
extrapolam os limites do aparelho de Estado e envolvem, para seu sucesso, a
família, a comunidade escolar e os demais parceiros.
104
Exemplos referidos confirmam, também, que escolas e municípios já são
apenados, pelo Ministério da Educação, quando os índices do Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica não são alcançados
4
.
Da mesma forma, diversos municípios cearenses, a partir de 2009, terão
perdas significativas de recursos financeiros, no que concerne às transferências do
ICMS, por não terem apresentado, em 2008, bom desempenho de aprendizagem
para os estudantes do 1º ao 5º ano, como estabelece o mais recente disciplinamento
sobre a redistribuição das receitas do ICMS
5
.
Estes prejuízos não podem ser ignorados, muito menos podem deixar de ser
assumidos por quem contribuiu para o insucesso; da mesma forma, a meritocracia,
importante contribuição ao êxito da gestão conforme resultados, deve assumir papel
cada vez mais presente na gestão pública municipal.
Considerando que a queda das receitas municipais do ICMS, uma das
principais fontes de recursos financeiros dos governos locais, comprometerá o
financiamento das mais diversas atribuições dessas administrações que não
dispõem de fontes específicas de recursos – tais como saneamento e pavimentação,
limpeza pública, cultura e esporte, programas sociais etc. – os gestores e servidores
das áreas avaliadas – saúde, educação e meio ambiente – devem avaliar as
respectivas responsabilidades por esta consequência.
Na pesquisa de campo que subsidiou este estudo acadêmico, para avaliação
da repercussão da reforma do Estado brasileiro nos governos municipais e a
contribuição da responsabilização no sucesso das políticas públicas, alguns
indicadores foram empregados e a construção de um índice de responsabilidade
4
Estima-se, por exemplo, para a capital, Fortaleza, o prejuízo de quase meio milhão de reais, em
razão do insucesso de escolas municipais no que concerne aos resultados do IDEB 2007.
5
Conforme dados divulgados no início de 2009, 18 municípios cearenses perderão mais de 20% das
transferências do ICMS, com relação aos valores recebidos em 2008, destacando-se o Município de
Cariré, a maior perda (-56,4%), enquanto 13 (treze) municípios terão crescimento da receita de ICMS
superior a 50,0%, com destaque positivo para o Município de Jati, com crescimento de 344,4%.
105
municipal foi sugerido, embora não se tenham esgotado as discussões sobre este
aspecto, por não se constituir objeto do estudo.
Pode-se concluir que a reforma do Estado brasileiro, após as contribuições da
Constituição Federal de 1988, concorreu para as transformações no âmbito da
gestão local. O sucesso, todavia, das políticas públicas ainda não foi plenamente
alcançado, entre outros aspectos, belo baixo nível de responsabilização identificado
entre gestores municipais, alta e média gerência local e seus respectivos servidores.
Sucessos contingenciais, em programas do Governo do Estado do Ceará, ao final do
século XX, confirmam que, quando aplicadas, as ferramentas de descentralização,
municipalização e empowerment apresentam resultados satisfatórios para a
sociedade a que se destinam, exigindo, porém, a indispensável adoção da política
de responsabilização.
Concluindo, o presente estudo indica que, em complementação aos avanços e
padrões já assegurados pela Lei de Responsabilidade Fiscal e na busca de uma
governança sustentável, deve-se buscar:
i melhoria na capacidade de planejamento;
ii aperfeiçoamento dos modelos da gestão e acompanhamento e controle; e
iii adoção de práticas da gestão de políticas públicas que foquem nos
resultados.
A parametrização dos resultados obtidos pela aplicação da Lei de
Responsabilidade Fiscal proporciona, aos conselhos de acompanhamento e controle
social, fundamental subsídio para a avaliação dos resultados e das consequências
da execução das políticas públicas.
Os três aspectos relacionados acima, como necessários à garantia de uma
governança sustentável – planejamento, modelo de gestão e foco nos resultados –
indicam a necessidade de investimentos na melhoria da qualificação e formação dos
recursos humanos envolvidos na gestão pública local.
106
Desta forma, o presente trabalho se propõe constituir uma base para estudos
futuros que contribuam para a melhoria da gestão e do desempenho das políticas
públicas dos governos municipais; pretende fortalecer o conceito da avaliação de
desempenho, por meio da aplicação de descritores e indicadores, possibilitando que
os objetivos preconizados no Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado se
confirmem nas administrações municipais brasileiras.
107
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Companhia das Letras, 2004.
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124 p.
112
Relação dos Municípios Pesquisados
(*) Fonte: Estimativa do Censo Populacional, 2007. IBGE
MUNICÍPIO CÓDIGO População*
Território da
Cidadania
Agrupamento
UNICEF
(2008)
ARARIPE
ARA 21.214 Cariri III
CARIDADE
CAR 17.977 Sertão de Canindé IV
CAUCAIA
CAU 316.906 Metropolitana I
CHOROZINHO
CHO 18.261 Metropolitana III
FORTIM
FOR 14.072 Litoral Leste IV
JAGUARETAMA
JGT 17.851 Médio Jaguaribe III
JAGUARIBE
JGB 35.237 Sertão Centro Oeste II
MARACANAÚ
MAR 197.301 Metropolitana I
MAURITI
MAU 41.679 Cariri II
OCARA
OCA 23.359 Maciço de Baturité IV
PARAIPABA
PAB 28.192 Litoral Oeste II
PARAMBU
PAR 30.596 Sertão dos Inhamuns III
PEDRA BRANCA
PEB 40.762 Sertão Central II
SÃO BENEDITO
SBE 43.077 Chapada da Ibiapaba II
TAUÁ
TAU 54.273 Sertão do Inhamuns II
TIANGUÁ
TIA 64.612 Chapada da Ibiapaba I
ANEXO - 01
GOVERNABILIDADE E RESPONSABILIDADE
QUESTIONÁRIOS DE AVALIAÇÃO DA RESPONSABILIDADE MUNICIPAL
Município
Região População Agrupamento UNICEF:
Prefeito (a)
1º Mandato
2º Mandato
Regime Jurídico: Estatutário ( ) CLT ( ) Sistema Previdenciário
Próprio
Dimensão 1: PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E MODELO GERENCIAL
AVALIAÇÃO
INDICADOR
1 2 3 4
PONTO
Lei Orgânica Desatualizada Revisada, há + de 5 anos Revisada, há - de 5 anos Em revisão
Plano Plurianual - PPA Cópia de Anteriores Elaborado for a do Município No Município, sem participação No Município e participativo
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Cópia de Anteriores Não Participativo Participativo, sem emenda popular
Participativo, com emenda
popular
Lei Orçamentária Anual - LOA Cópia de Anteriores Não Participativo Participativo, sem emenda popular
Participativo, com emenda
popular
Plano de Cargos e Salários dos Servidores Não Há Desatualizado Atualizado há + de 5 anos Em revisão
Código Tributário Municipal Desatualizada Desatualizado e não aplicado Em revisão Atualizado e aplicado
Descentralização de poder na Gestão Não Há
Secretário não é ordenador de
despesas nem forma equipe
Secretário é ordenador de
despesas, mas não forma equipe
Secretário é ordenador de
despesas e tem autonomia para
formar equipe
Aplica sistema de monitoramento e avaliação
de custeio e investimentos
Não Há Aplica-se em algumas Secretarias
Aplica-se no custeio ou nos
investimentos
Sim, em todos os investimentos
Municipais
Pontuação Dimensão 1
Dimensão 2: GESTÃO FISCAL
AVALIAÇÃO
INDICADOR
1 2 3 4
PONTO
Aplicação em Educação ≤ 25% 26,0% a 30,0% 31,0% a 45,0% ≥ 45,0%
Aplicação em Saúde ≤ 15% 16,0 a 20,0% 21,0% a 25,0% ≥ 25,0%
Despesas Gerais de Pessoal > 48,6% 48,5% a 45,0% 45,0% a 35,0% < 35,0%
Crescimento Receitas Próprias, últimos 3 anos 0,00% < 3,0% 3,1% a 5,0% > 5,0%
Restos a Pagar com relação ao ano anterior Maior Igual Até 25% menor Menor, + de 25%
Quitação da Dívida Ativa, exercício anterior Menos de 5,0% entre 5,0% a 10,0% entre 11,0% a 20,0% Mais de 20,0%
Certidões de Regularidade Fiscal e Tributária Não Há Poucos Casos Na Maioria Em todos
IPTU Não Há Há e não é cobrado Há e é cobrado parcialmente Há e é cobrado efetivamente
ISS Não é aplicado Desatualizado, pouco aplicado Atualizado e pouco aplicado Atualizado e aplicado sempre
Contribuição para Iluminação Pública Não Há Há e não é cobrada Há e é cobrada parcialmente Há e é cobrada efetivamente
Pregão para aquisição de bens, serviços e
mercadorias
Não Há Pouco Aplicado Aplicado, com mercadorias e bens Sempre e em tudo
APENDICE - 01
Prestação de Contas na INTERNET Não Há Disponível, muito atraso Disponível, pouco atraso Disponível Tempestivamente
Sistemática de Prestação de Contas de
Convênios
For a do Município
No Município, pela contabilidade
isoladamente
No Município, pela contabilidade e
em parceria
Pela equipe técnica de cada
Secretaria, com suporte contábil
Equipe própria de Contabilidade Não há Inativa
Existe, subordinada a empresa
externa
Existe autonomamente
Pontuação Dimensão 2
Dimensão 3: CONTROLE SOCIAL
AVALIAÇÃO
INDICADOR
0 2 3 4
PONTO
Conselho Municipal de Educação – CME Não Há Inativo Ativo, indicado pelo Executivo Ativo, indicado pelos Segmentos
Conselho Tutelar Não Há Inativo Ativo, sede compartilhada Ativo, sede própria
Conselho de Saúde
Não Há Inativo Ativo, indicado pelo Executivo Ativo, indicado pelos Segmentos
Participação Social nas ações do Governo
Municipal
Não Há
Eventual, em despachos
específicos
Frequente, no âmbito dos
Conselhos de Controle Social
Frequente, em audiências públicas
abertas
Socialização INTERNA do desenvolvimento das
ações de Governo
Não Há Reunião com Secretariado
Relatórios divulgados em jornais,
revistas, etc.
Reuniões periódicas do Prefeito
com Gestores e Servidores
Publicização (divulgação externa) das ações de
Governo
Não Há Reuniões Locais
Relatórios divulgados em jornais,
revistas, etc.
Audiências Públicas, em
impressos, rádios e audiovisuais.
Pontuação Dimensão 3
PONTUAÇÃO TOTAL
Local e Data:
Legenda: LO – Lei Orgânica; PPA – Plano Plurianual; LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias; PCS – Plano de cargos e salários; CTM – Código Tributário
Municipal; DG – Descentralização da gestão; SIM – Sistema de monitoramento e avaliação de custeio; $ED – Aplicações em educação; $SA – Aplicações
em saúde; DGP – Despesas gerais de pessoal; CRP – Crescimento das receitas próprias; RaP – Restos a pagar; QDA – Quitação da dívida ativa;
CRF – Certidões de regularidade fiscal; IPTU – Imposto sobre propriedade territorial urbana; ISS – Imposto sobre serviços de qualquer natureza; CIP –
Contribuição da iluminação pública; PGA – Pregão para aquisição de bens e serviços; NET – Internet; SPC – Sistemática de prestação de contas; EPC –
Equipe própria de contabilidade; CME – Conselho municipal de Educação; CT – Conselho Tutelar; CS – Conselho municipal de Saúde; PSG – Participação
social na gestão; C.I – comunicação interna dos resultados; C.E – Comunicação externa dos resultados.
DESCRITORES E INDICADORES PROPOSTOS
MUN
LO PPA LDO LOA PCS CTM DG SIM $ED $SA DGP CRP RaP QDA CRF IPTU ISS CIP PGÃ NET SPC EPC CME CT CS PSG C. I C. E TOTAL
ARA 2 4 2 4 1 4 4 1 2 4 4 3 1 2 4 4 3 1 3 4 4 1 2 3 4 3 2 2 78
CAR 1 2 2 2 1 2 3 1 2 2 2 4 3 2 3 2 4 4 1 1 2 1 1 4 3 3 2 3 63
CAU 1 4 3 3 1 4 3 1 3 3 3 4 3 2 4 4 4 4 2 4 3 3 3 4 3 3 2 3 84
CHO 2 3 3 3 1 3 3 1 2 2 2 2 3 1 4 4 4 4 1 4 1 1 1 3 3 1 2 2 66
FOR 1 4 4 4 2 2 4 1 3 2 2 4 1 3 4 4 4 4 2 3 3 3 2 3 3 4 2 2 80
JGT 1 3 3 3 3 4 4 2 2 2 3 4 3 1 4 4 4 4 1 4 4 3 1 4 3 3 2 3 82
JGB 2 4 4 3 2 3 4 3 2 2 1 3 1 1 4 4 4 4 3 4 3 3 3 3 3 3 4 2 82
MAR 2 4 3 3 4 3 4 2 2 2 2 4 4 3 4 4 4 4 3 3 4 4 4 4 4 3 4 3 94
MAU 1 4 3 3 2 1 4 2 3 2 3 3 3 2 4 4 4 4 3 1 3 1 1 3 3 3 4 4 78
OCA 1 4 3 3 1 4 3 4 1 4 2 4 3 4 4 4 4 4 3 1 3 1 2 4 4 4 4 4 87
PAR 2 4 3 3 2 4 3 2 2 2 2 3 3 2 2 3 2 1 2 3 2 3 2 4 3 3 4 4 75
PAB 1 2 2 2 1 2 3 1 3 2 2 4 1 1 4 2 2 1 1 3 1 1 2 4 3 2 1 1 55
PEB 4 4 3 3 3 4 4 4 2 2 3 4 4 3 4 4 4 4 3 4 3 3 2 4 4 3 4 4 97
SBE 4 4 1 1 2 4 3 3 1 1 1 4 1 1 4 4 4 4 1 1 3 3 2 4 3 2 2 2 70
TAU 4 4 3 3 1 2 3 1 2 2 1 4 1 4 4 3 4 2 3 4 3 3 4 4 4 2 2 3 80
TIA 2 4 3 3 3 4 4 2 2 2 1 4 2 2 4 4 4 4 3 1 4 3 2 4 4 3 2 4 84
I-v 1 2 1 1 1 1 3 1 1 1 1 2 1 1 2 2 2 1 1 1 1 1 1 3 3 1 1 1
I+v 4 4 4 4 4 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
(I+ - I-) 3 2 3 3 3 3 1 3 2 3 3 2 3 3 2 2 2 3 3 3 3 3 3 1 1 3 3 3
APENDICE - 02
Legenda: LO – Lei Orgânica; PPA – Plano Plurianual; LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias; PCS – Plano de cargos e salários; CTM – Código Tributário
Municipal; DG – Descentralização da gestão; SIM – Sistema de monitoramento e avaliação de custeio; $ED – Aplicações em educação; $SA – Aplicações
em saúde; DGP – Despesas gerais de pessoal; CRP – Crescimento das receitas próprias; RaP – Restos a pagar; QDA – Quitação da dívida ativa;
CRF – Certidões de regularidade fiscal; IPTU – Imposto sobre propriedade territorial urbana; ISS – Imposto sobre serviços de qualquer natureza; CIP –
Contribuição da iluminação pública; PGA – Pregão para aquisição de bens e serviços; NET – Internet; SPC – Sistemática de prestação de contas; EPC –
Equipe própria de contabilidade; CME – Conselho municipal de Educação; CT – Conselho Tutelar; CS – Conselho municipal de Saúde; PSG – Participação
social na gestão; C.I – comunicação interna dos resultados; C.E – Comunicação externa dos resultados.
DESCRITORES E INDICADORES PADRONIZADOS
MUN
LO PPA LDO LOA PCS CTM DG SIM $ ED $SA DGP CRP RaP QDA CRF IPTU ISS CIP PGÃ INET SPC EPC CME CT CS PSG C. I. C. E TOTAL
ARA 0,33 1,00 0,33 1,00 0,00 1,00 1,00 0,00 0,50 1,00 1,00 0,50 0,00 0,33 1,00 1,00 0,50 0,00 0,67 1,00 1,00 0,00 0,33 0,00 1,00 0,67 0,33 0,33 15,83
CAR 0,00 0,00 0,33 0,33 0,00 0,33 0,00 0,00 0,50 0,33 0,33 1,00 0,67 0,33 0,50 0,00 1,00 1,00 0,00 0,00 0,33 0,00 0,00 1,00 0,00 0,67 0,33 0,67 9,67
CAU 0,00 1,00 0,67 0,67 0,00 1,00 0,00 0,00 1,00 0,67 0,67 1,00 0,67 0,33 1,00 1,00 1,00 1,00 0,33 1,00 0,67 0,67 0,67 1,00 0,00 0,67 0,33 0,67 17,67
CHO 0,33 0,50 0,67 0,67 0,00 0,67 0,00 0,00 0,50 0,33 0,33 0,00 0,67 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,33 0,33 10,33
FOR 0,00 1,00 1,00 1,00 0,33 0,33 1,00 0,00 1,00 0,33 0,33 1,00 0,00 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 0,33 0,67 0,67 0,67 0,33 0,00 0,00 1,00 0,33 0,33 16,33
JGT 0,00 0,50 0,67 0,67 0,67 1,00 1,00 0,33 0,50 0,33 0,67 1,00 0,67 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,00 1,00 1,00 0,67 0,00 1,00 0,00 0,67 0,33 0,67 17,33
JGB 0,33 1,00 1,00 0,67 0,33 0,67 1,00 0,67 0,50 0,33 0,00 0,50 0,00 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 1,00 0,67 0,67 0,67 0,00 0,00 0,67 1,00 0,33 16,67
MAR 0,33 1,00 0,67 0,67 1,00 0,67 1,00 0,33 0,50 0,33 0,33 1,00 1,00 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 1,00 0,67 22,17
MAU 0,00 1,00 0,67 0,67 0,33 0,00 1,00 0,33 1,00 0,33 0,67 0,50 0,67 0,33 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,00 0,67 0,00 0,00 0,00 0,00 0,67 1,00 1,00 15,50
OCA 0,00 1,00 0,67 0,67 0,00 1,00 0,00 1,00 0,00 1,00 0,33 1,00 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,00 0,67 0,00 0,33 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 19,00
PAR 0,33 1,00 0,67 0,67 0,33 1,00 0,00 0,33 0,50 0,33 0,33 0,50 0,67 0,33 0,00 0,50 0,00 0,00 0,33 0,67 0,33 0,67 0,33 1,00 0,00 0,67 1,00 1,00 13,50
PAB 0,00 0,00 0,33 0,33 0,00 0,33 0,00 0,00 1,00 0,33 0,33 1,00 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,67 0,00 0,00 0,33 1,00 0,00 0,33 0,00 0,00 7,00
PEB 1,00 1,00 0,67 0,67 0,67 1,00 1,00 1,00 0,50 0,33 0,67 1,00 1,00 0,67 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 1,00 0,67 0,67 0,33 1,00 1,00 0,67 1,00 1,00 23,17
SBE 1,00 1,00 0,00 0,00 0,33 1,00 0,00 0,67 0,00 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,00 0,00 0,67 0,67 0,33 1,00 0,00 0,33 0,33 0,33 12,67
TAU 1,00 1,00 0,67 0,67 0,00 0,33 0,00 0,00 0,50 0,33 0,00 1,00 0,00 1,00 1,00 0,50 1,00 0,33 0,67 1,00 0,67 0,67 1,00 1,00 1,00 0,33 0,33 0,67 16,67
TIA 0,33 1,00 0,67 0,67 0,67 1,00 1,00 0,33 0,50 0,33 0,00 1,00 0,33 0,33 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,00 1,00 0,67 0,33 1,00 1,00 0,67 0,33 1,00 18,83
APENDICE - 03
Fonte: IQM para ICMS/2009: www.sefa.ce.gov.br
Fonte: IFDM/2005: www.firjan.org.br
ÍNDICE
ARA CAR CAU CHO FOR JGT JGB MAR MAU OCA PBA PBU PEB SBE TAU TIA
ICMS/2009
0,148 0,130 3,465 0,163 0,246 0,159 0,229 7,236 0,137 0,117 0,213 0,172 0,163 0,249 0,237 0,456
IMF
0,466 0,284 0,520 0,304 0,480 0,510 0,490 0,652 0,456 0,559 0,397 0,206 0,681 0,373 0,490 0,554
ÍNDICE
ARA CAR CAU CHO FOR JGT JGB MAR MAU OCA PBA PBU PEB SBE TAU TIA
IFDM 2005
0,492 0,521 0,678 0,530 0,596 0,579 0,544 0,672 0,502 0,500 0,629 0,378 0,531 0,516 0,535 0,548
IMF
0,466 0,284 0,520 0,304 0,480 0,510 0,490 0,652 0,456 0,559 0,397 0,206 0,681 0,373 0,490 0,554
APENDICE – 04 A
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