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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO NA REGIÃO DE
GOVERNO DE BAURU – ESTADO DE SÃO PAULO E A
EVENTUAL VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (1988-2003)
NAZIL CANARIM JUNIOR
SÃO CARLOS
2008
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO NA REGIÃO DE
GOVERNO DE BAURU – ESTADO DE SÃO PAULO E A
EVENTUAL VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO (1988-2003)
NAZIL CANARIM JUNIOR
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação
em Educação do Centro de Educação e Ciências
Humanas da Universidade Federal de São
Carlos, como parte dos requisitos para obtenção
do título de Doutor em Educação, sob orientação
da Profª Drª Ester Buffa.
SÃO CARLOS
2008
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4
O presente trabalho é dedicado:
À Mariza, ao Rubens e ao Renato, querendo justificar as
horas de convívio familiar que lhes soneguei.
À minha mãe, Marly, e à minha avó, Virginia, pelo
exemplo de vida sempre oferecido.
À Professora Doutora Marisa Bittar, amiga certa, sempre
presente nas horas incertas.
5
Agradeço reconhecido
À “Inteligência Suprema, causa primária de todas as coisas”.
À Professora Doutora Ester Buffa, orientadora amiga, que
nos momentos mais difíceis dos últimos anos foi capaz de me
animar sempre com palavras de incentivo e confiança,
convertendo-se em amiga orientadora.
Ao Professor Doutor Amarílio Ferreira Júnior, amigo
sincero, de cujas aulas e conversas, invariavelmente
instigantes, meus pensamentos não fogem.
Ao Professor Doutor João Virgilio Tagliavini, não apenas
pelas pacientes e judiciosas observações lançadas linha por
linha no texto que permitiu a qualificação, como também em
tributo por sua luta em busca de um ensino jurídico de
qualidade.
Aos Professores do PPGE, área de Fundamentos da
Educação, cujas lições me permitiram expandir os horizontes
do entendimento em relação à educação brasileira.
6
LISTA DE FIGURAS
TABELA 1 Presença da Educação nas Constituições brasileiras – 1824 a 1988..................................... 104
GRÁFICO 1 Presença da Educação nas Constituições brasileiras de 1824 a 1988................................... 105
GRÁFICO 2 Artigos gerais e da Educação nas Constituições brasileiras de 1924 a 1988........................ 105
FIGURA 1 Mapa da Região Administrativa de Bauru............................................................................ 124
GRÁFICO 3 Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População (1980-2007)................................... 126
GRÁFICO 4 Distribuição da População segundo Faixas Etárias (1980-2007) – RA................................ 127
GRÁFICO 5 Distribuição da População segundo Faixas Etárias (1980-2007) – Estado........................... 127
QUADRO 1 Produto Interno Bruto........................................................................................................... 128
FIGURA 2 Mapa da Tipologia dos Municípios da RA segundo Perfil do PIB (2004)........................... 129
GRÁFICO 6 Distribuição do valor adicionado segundo setores econômicos............................................ 129
FIGURA 3 Mapa do Índice Paulista de Responsabilidade Social – IRPS – RA de Bauru (2004)......... 131
TABELA 2 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Agudos....................... 132
TABELA 3 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Agudos.............................. 133
QUADRO 2 Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Agudos......................................... 134
QUADRO 3 Matrícula inicial no ensino fundamental em Agudos.......................................................... 135
TABELA 4 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Arealva....................... 136
TABELA 5 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Arealva.............................. 137
QUADRO 4 Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Arealva........................................ 137
QUADRO 5 Matrícula inicial no ensino fundamental em Arealva.......................................................... 138
TABELA 6 Síntese dos dados sobre território e população do município de Avaí................................. 139
TABELA 7 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Avaí................................... 140
QUADRO 6 Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Avaí............................................. 141
QUADRO 7 Matrícula inicial no ensino fundamental em Avaí............................................................... 141
TABELA 8 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Balbinos..................... 142
TABELA 9 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Balbinos............................ 143
QUADRO 8 Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Balbinos....................................... 144
QUADRO 9 Matrícula inicial no ensino fundamental em Balbinos......................................................... 144
TABELA 10 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Bauru.......................... 145
TABELA 11 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Bauru................................. 146
QUADRO 10
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Bauru........................................... 147
QUADRO 11
Matrícula inicial no ensino fundamental em Bauru............................................................. 147
TABELA 12 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Borebi......................... 148
TABELA 13 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Borebi............................... 149
QUADRO 12
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Borebi.......................................... 150
QUADRO 13
Matrícula inicial no ensino fundamental em Borebi............................................................ 150
TABELA 14 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Cabrália Paulista........ 151
TABELA 15 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Cabrália Paulista............... 152
QUADRO 14
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Cabrália Paulista.......................... 153
7
QUADRO 15
Matrícula inicial no ensino fundamental em Cabrália Paulista............................................ 153
TABELA 16 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Duartina..................... 154
TABELA 17 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Duartina............................ 155
QUADRO 16
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Duartina....................................... 156
QUADRO 17
Matrícula inicial no ensino fundamental em Duartina......................................................... 156
TABELA 18 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Iacanga....................... 157
TABELA 19 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Iacanga.............................. 158
QUADRO 18
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Iacanga......................................... 159
QUADRO 19
Matrícula inicial no ensino fundamental em Iacanga.......................................................... 159
TABELA 20 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Lençóis Paulista......... 161
TABELA 21 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Lençóis Paulista................ 162
QUADRO 20
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Lençóis Paulista........................... 162
QUADRO 21
Matrícula inicial no ensino fundamental em Lençóis Paulista............................................. 163
TABELA 22 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Lucianópolis............... 164
TABELA 23 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Lucianópolis..................... 165
QUADRO 22
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Lucianópolis................................ 166
QUADRO 23
Matrícula inicial no ensino fundamental em Lucianópolis.................................................. 166
TABELA 24 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Macatuba.................... 167
TABELA 25 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Macatuba........................... 168
QUADRO 24
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Macatuba..................................... 169
QUADRO 25
Matrícula inicial no ensino fundamental em Macatuba....................................................... 169
TABELA 26 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Paulistânia.................. 170
TABELA 27 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Paulistânia......................... 171
QUADRO 26
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Paulistânia................................... 172
QUADRO 27
Matrícula inicial no ensino fundamental em Paulistânia..................................................... 172
TABELA 28 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Pederneiras................. 173
TABELA 29 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Pederneiras........................ 174
QUADRO 28
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Pederneiras.................................. 175
QUADRO 29
Matrícula inicial no ensino fundamental em Pederneiras.................................................... 175
TABELA 30 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Pirajuí......................... 176
TABELA 31 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Pirajuí................................ 177
QUADRO 30
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Pirajuí.......................................... 178
QUADRO 31
Matrícula inicial no ensino fundamental em Pirajuí............................................................ 178
TABELA 32 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Piratininga.................. 179
TABELA 33 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Piratininga......................... 180
QUADRO 32
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Piratininga................................... 181
QUADRO 33
Matrícula inicial no ensino fundamental em Piratininga..................................................... 181
TABELA 34 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Presidente Alves........ 182
TABELA 35 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Presidente Alves............... 183
QUADRO 34
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Presidente Alves.......................... 184
8
QUADRO 35
Matrícula inicial no ensino fundamental em Presidente Alves............................................ 184
TABELA 36 Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Reginópolis................ 185
TABELA 37 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Reginópolis....................... 186
QUADRO 36
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Reginópolis.................................. 187
QUADRO 37
Matrícula inicial no ensino fundamental em Reginópolis.................................................... 187
TABELA 38 Síntese dos dados sobre o território e a população do município Ubirajara......................... 188
TABELA 39 Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Ubirajara........................... 189
QUADRO 38
Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Ubirajara...................................... 189
QUADRO 39
Matrícula inicial no ensino fundamental em Ubirajara........................................................ 190
9
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 17
1 DO MUNICÍPIO................................................................................................................................ 23
1.1 De que formas analisá-lo?............................................................................................................... 23
1.2 Antecedentes remotos ..................................................................................................................... 26
1.2.1 As cidades-estado......................................................................................................................... 28
1.2.2 “Municipium” romano.................................................................................................................. 32
1.3 O “concelho” português .................................................................................................................. 36
1.4 No Brasil Colônia............................................................................................................................ 40
1.5 Nos textos das constituições brasileiras anteriores à de 1988......................................................... 52
1.5.1 Carta imperial de 1824................................................................................................................. 55
1.5.2 Constituição republicana de 1891 ................................................................................................ 59
1.5.3 Constituição federal de 1934........................................................................................................ 63
1.5.4 Constituição de 1937.................................................................................................................... 67
1.5.5 Constituição federal de 1946........................................................................................................ 69
1.5.6 Constituição federal de 1967........................................................................................................ 70
2 A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O MUNICÍPIO.............................................................................. 76
2.1 Reconhecimento como ente federado.............................................................................................. 78
2.1.1 Federalismo e federação............................................................................................................... 79
2.3 Com atribuições na educação........................................................................................................ 102
2.3.1 Assunto permanente das cartas políticas.................................................................................... 103
3 MUNICÍPIOS DA REGIÃO DE GOVERNO DE BAURU............................................................ 124
3.1 A região administrativa e uma de suas regiões de governo........................................................... 124
10
3.2 Agudos .......................................................................................................................................... 132
3.2.1 A São Paulo dos Agudos............................................................................................................ 132
3.2.2 Território e população................................................................................................................ 132
3.2.3 Aspectos econômicos................................................................................................................. 133
3.2.4 Matrículas na rede municipal iniciadas em 1999 ....................................................................... 134
3.3 Arealva.......................................................................................................................................... 135
3.3.1 A areia alva da ilha Soturna ....................................................................................................... 135
3.3.2 Elevado índice de envelhecimento da população....................................................................... 136
3.3.3 Economia.................................................................................................................................... 137
3.3.4 Aspectos ligados à educação...................................................................................................... 137
3.4 Avaí............................................................................................................................................... 138
3.4.1 Rio do homem ou rio do povo?.................................................................................................. 138
3.4.2 População com reduzida taxa de crescimento............................................................................ 139
3.4.3 Economia de Agropecuária e Serviços....................................................................................... 140
3.4.4 População no campo x escola na cidade .................................................................................... 141
3.5 Balbinos......................................................................................................................................... 141
3.5.1 A família Balbinos ..................................................................................................................... 141
3.5.2 O município de menor área da RG de Bauru ............................................................................. 142
3.5.3 Predominância da prestação de serviços .................................................................................... 143
3.5.4 Matrículas apenas na rede estadual ............................................................................................ 143
3.6 Bauru............................................................................................................................................. 144
3.6.1 O cesto de frutas dos caingangues.............................................................................................. 144
3.6.2 População urbana ....................................................................................................................... 145
3.6.3 Economia baseada em serviços.................................................................................................. 146
3.6.4 Expressivo número de escolas públicas ..................................................................................... 147
3.7 Borebi............................................................................................................................................ 148
11
3.7.1 O antigo poço das antas.............................................................................................................. 148
3.7.2 A elevada taxa de crescimento da população............................................................................. 148
3.7.3 Economia agropecuária.............................................................................................................. 149
3.7.4 Dados sobre a educação só a partir de 1993............................................................................... 150
3.8 Cabrália Paulista............................................................................................................................ 151
3.8.1 Primeiro, Mirante; depois, Pirajaí .............................................................................................. 151
3.8.2 Poucas pessoas no território....................................................................................................... 151
3.8.3 Na economia a importância dos serviços e da agropecuária ...................................................... 152
3.8.4 Aspectos ligados à educação...................................................................................................... 153
3.9 Duartina......................................................................................................................................... 154
3.9.1 A homenagem ao bispo polêmico .............................................................................................. 154
3.9.2 O envelhecimento da população ................................................................................................ 154
3.9.3 Predomina a prestação de serviços............................................................................................. 155
3.9.4 População estudantil em declínio............................................................................................... 156
3.10 Iacanga ........................................................................................................................................ 157
3.10.1 A nascente de água................................................................................................................... 157
3.10.2 Baixa densidade demográfica................................................................................................... 157
3.10.3 Os serviços e sua contribuição para o valor adicionado........................................................... 158
3.10.4 Queda no número de matrículas............................................................................................... 159
3.11 Lençóis Paulista .......................................................................................................................... 160
3.11.1 As espumas brancas do rio....................................................................................................... 160
3.11.2 Aspectos do território e da população...................................................................................... 161
3.11.3 A expressividade do PIB per capita......................................................................................... 162
3.11.4 Aspectos ligados à educação.................................................................................................... 162
3.12 Lucianópolis................................................................................................................................ 163
3.12.1 Gratidão ao deputado ............................................................................................................... 163
12
3.12.2 A população decresce............................................................................................................... 164
3.12.3 Informações econômicas.......................................................................................................... 165
3.12.4 Sensível redução no alunado.................................................................................................... 165
3.13 Macatuba..................................................................................................................................... 166
3.13.1 A outrora Bocaiúva .................................................................................................................. 166
3.13.2 Uma população que cresce....................................................................................................... 167
3.13.3 A indústria aquece a economia................................................................................................. 168
3.13.4 Os números da educação.......................................................................................................... 169
3.14 Paulistânia ................................................................................................................................... 170
3.14.1 Aspectos históricos................................................................................................................... 170
3.14.2 Diminuta densidade demográfica............................................................................................. 170
3.14.3 Dados da economia .................................................................................................................. 171
3.14.4 Zona rural sem escolas............................................................................................................. 172
3.15 Pederneiras.................................................................................................................................. 172
3.15.1 São Sebastião da Alegria.......................................................................................................... 172
3.15.2 Território e população.............................................................................................................. 173
3.15.3 Na atividade econômica o peso dos serviços ........................................................................... 174
3.15.4 Aspectos ligados à educação.................................................................................................... 175
3.16 Pirajuí.......................................................................................................................................... 176
3.16.1 Rio do peixe dourado ............................................................................................................... 176
3.16.2 A reduzida Densidade Demográfica......................................................................................... 176
3.16.3 A reduzida renda per capita..................................................................................................... 177
3.16.4 Aspectos ligados à educação.................................................................................................... 178
3.17 Piratininga ................................................................................................................................... 179
3.17.1 Lugar em que o peixe seca....................................................................................................... 179
3.17.2 Um pouco mais de vinte e nove habitantes por quilômetro quadrado ..................................... 179
13
3.17.3 Participação expressiva dos serviços no valor adicionado....................................................... 180
3.17.4 Aspectos ligados à educação.................................................................................................... 181
3.18 Presidente Alves.......................................................................................................................... 182
3.18.1 Aspectos históricos................................................................................................................... 182
3.18.2 Território e população.............................................................................................................. 182
3.18.3 Serviços, indústria e agropecuária............................................................................................ 183
3.18.4 Aspectos ligados à educação.................................................................................................... 184
19 Reginópolis .................................................................................................................................... 185
3.19.1 Aspectos históricos................................................................................................................... 185
3.19.2 A população que envelhece...................................................................................................... 185
3.19.3 Economia local......................................................................................................................... 186
3.19.4 Aspectos ligados à educação.................................................................................................... 187
3.20 Ubirajara...................................................................................................................................... 187
3.20.1 Caçador .................................................................................................................................... 187
3.20.2 Aspectos demográficos ............................................................................................................ 188
3.20.3 Números da economia.............................................................................................................. 189
3.20.4 Números da educação............................................................................................................... 189
4 MUNICIPALIZAÇÃO E VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO................................................... 191
4.1 Descentralização: em busca de referenciais.................................................................................. 191
4.1.1 Desconcentração ou descentralização administrativa ................................................................ 194
4.1.2 Descentralização cooperativa..................................................................................................... 195
4.1.3 A delegação de funções sem autonomia..................................................................................... 196
4.1.4 Descentralização como estratégia de democratização................................................................ 197
4.1.5 Descentralização como deslocamento do conflito ..................................................................... 197
4.1.6 Descentralização como estratégia de redução do gasto público................................................. 198
14
4.1.7 Descentralização como desregulamentação ............................................................................... 199
4.2 Descentralização na educação....................................................................................................... 200
4.2.1 Referência obrigatória................................................................................................................ 200
4.3 Descentralização como municipalização....................................................................................... 204
4.3.1 As ações de municipalização no governo Quércia (1987-1990)................................................ 207
4.3.2 As ações de municipalização no governo Fleury (1991-1994) .................................................. 209
4.4 Quando a “União” dá uma força ................................................................................................... 219
4.5 Valorização do magistério............................................................................................................. 225
CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................................................................. 234
BIBLIOGRAFIA................................................................................................................................. 240
15
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivos analisar o processo de municipalização do ensino e
verificar se, em decorrência de sua implantação, ocorreu a valorização do magistério,
abordada em alguns de seus aspectos. Desenvolvido a partir de pesquisas bibliográfica e
documental, busca entender a descentralização das políticas públicas e os argumentos
utilizados para justificá-la. Examina, ainda, o texto das constituições brasileiras para neles
identificar a estrutura estatal prevista, assim como as atribuições conferidas aos municípios,
particularmente no âmbito da educação. Centra sua atenção no texto da Constituição de 1988,
levando em conta que naquele o município foi elevado à categoria de ente federativo, medida
que não encontra similaridades em cartas nacionais anteriores ou estrangeiras. Examina a
legislação educacional produzida a partir do novo pacto federativo para nela identificar o
tratamento que a questão da valorização do magistério recebe. Focando o Estado de São
Paulo, acompanha os movimentos governamentais tendentes a transferir para os municípios,
em um primento momento, a construção e reforma de prédios, a merenda e o transporte
escolares. Identifica, posteriormente, as mudanças implantadas na rede estadual de ensino,
que se fizeram acompanhar de medidas mais diretas para que a responsabilidade pelo ensino
fundamental, notadamente em suas primeiras séries, fosse assumida pelas administrações
locais. Restringe a abordagem do referido processo, entretanto, aos dezenove municípios
integrantes da Região de Governo de Bauru, respeitado o período de 1988 a 2003, no qual se
deu, também, a implantação em nível nacional do fundo criado a partir da Emenda
Constitucional nº 14/1996.
Palavras-chave: Município. Municipalização do ensino. Valorização do magistério. Região
de Governo de Bauru.
16
ABSTRACT
The present work aims to analyze the process of municipal ownership of the teaching
responsibilities and to verify, due to its deployment, if the teaching valorization ocurred,
approached in some of its aspects. Developed by the means of bibliographical and documental
researches, it looks for to understand the decentralization of the public politics and the
arguments used to justify it. Examines, still, the text of Brazilian Constitutions, for in them to
identify the foreseen state structure, as well as the attributions transferred to the municipal
districts, particularly in the ambit of education. It centers its attention in the text of the 1988
Constitution, taking into account that in that, the municipal district was elevated to the
category of federative entity, deliberation that doesn't find similarities in previous national or
foreigner texts. Examines the educational legislation produced by the new federative pact for
in it to identify the treatment the subject of teaching valorization receives. Focusing the São
Paulo State, it accompanies the movements taken by the government to transfer to the
municipal districts, in a first moment, the construction and reform of buildings, scholar food
and transport. It identifies, later on, the changes implanted in the state scholar network, that
were accompanied by more direct steps, so that the responsibility for the basic teaching,
notedly in its first series, was assumed by the local administrations. It restricts the approach of
the referred process, however, to the nineteen municipal districts of Bauru’s government
region, respected the period from 1988 to 2003, in which it gave, also, the national-level
implantation of the fund created by the means of the Constitutional Amendment no. 14/1996.
Keywords: Municipal district. Municipal ownership of teaching. Teaching valorization.
Bauru’s government region.
17
INTRODUÇÃO
Desde a administração que inaugurou os governos brasileiros na década de
1990, o debate sobre a gestão das políticas públicas em geral e, especificamente, daquelas
voltadas para a educação, tornou a freqüentar, necessariamente, os termos
centralização/descentralização.
Não há como deixar de reconhecer que, ao longo desse período, esteve em
curso o aprofundamento de iniciativas que objetivavam descentralizar os mecanismos de
financiamento e execução das políticas públicas, disciplinando o processo de gasto.
No entanto, não se mostra consensual que essas novas diretrizes, há muito
reclamadas (TEIXEIRA, 1999, p. 109), da maneira como foram encaminhadas pelos
governos: federal e estaduais, notadamente em São Paulo, tenham contemplado efetivamente
o ideário descentralizante.
Como anota Menezes (2001):
Em grande medida, a partir da década de 1970 que os apelos
descentralizantes foram impulsionados, propagando-se para várias partes do
mundo durante a seguinte, de 1980, até, gradativamente, no transcorrer dos
anos 1990, atingir a hodierna aprovação hegemônica.
As primeiras vozes que a reivindicaram tinham conotação econômica e
podem ser localizadas nos países capitalistas desenvolvidos, nos anos 1970.
No decurso dessa década, aquelas nações passaram a experimentar
processos recessivos que, entre outras conseqüências, acarretavam a
diminuição dos índices de crescimento econômico. Os diagnósticos sobre
essa situação apontavam para uma causa principal: a crise do modelo estatal
tributário do “Estado de bem-estar social”. O declínio desse modelo era
ocasionado tanto pelo seu gigantismo e intervencionismo, visibilizados pela
inserção em praticamente todos os setores da sociedade, quanto por uma
situação fiscal cada vez mais crítica, manifestada na crescente corrosão da
capacidade de investimentos públicos. (2001, p. 59)
A partir desses elementos, vislumbra-se um dos ângulos sob o qual a questão
da descentralização pode ser reivindicada: o da racionalidade e o da eficiência econômica no
processo de gasto. Os defensores dessa perspectiva justificam-na por considerarem ser o
18
encaminhamento mais eficaz, no intuito de se alijar das mazelas tradicionalmente presentes na
gestão das políticas públicas (MENEZES, 2001, p. 61).
Com a descentralização, também haveria a possibilidade do envolvimento
direto dos potenciais beneficiários das políticas, seja na definição das prioridades, seja no
controle do gasto e na inspeção do adequado cumprimento das metas. Dito de outra maneira,
esse processo fomentaria um círculo virtuoso entre poder público e comunidade. A
proximidade entre essas esferas traria vantagens de várias ordens: o poder público, sendo
local, estaria mais apto para captar, com mais agilidade e eficácia, as efetivas demandas; a
comunidade, por sua vez, teria facilitado a tarefa de acompanhar os atos da administração
pública, tanto em termos da qualidade dos serviços, quanto da probidade e correta aplicação
dos recursos.
A questão que envolve o ensino, como óbvio, não deixou de ser vista sob tal
aspecto.
Tratando das questões relacionadas à sua municipalização, como forma de
descentralização, percebe-se que os próprios textos constitucionais dispuseram sobre o
assunto, embora restringindo a abordagem ao campo do financiamento da educação. Coube,
porém, à Carta Política de 1988 versar a respeito da possibilidade de que os municípios
viessem, inclusive, a instituir sistemas de ensino.
Já no texto do Projeto da Comissão de Sistematização, havia a preocupação de
fixar o prazo de cinco anos para a transferência ao município do ensino pré-escolar e
fundamental. A topologia da matéria no texto constitucional proposto, entretanto, recebeu
crítica, haja vista seu lançamento nas Disposições Transitórias (Título IX, artigo 40).
Procedentes os argumentos, acabou o assunto por vir a ser tratado no texto do
artigo 211 da Constituição da República, que afirma “a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”.
19
No âmbito da Constituição do Estado de São Paulo, de 1989, surge a matéria
no parágrafo primeiro do artigo 239
1
.
Com a edição da Lei nº 9.394, em 20 de dezembro de 1996, que estabelece as
diretrizes e bases da educação nacional (LDBEN), a questão recebeu enfoque mais detalhado,
haja vista que aquele diploma dispôs não apenas a respeito dos sistemas de ensino, mas
também de como deverão assegurar a valorização do magistério.
A presente pesquisa, tendo como pano de fundo o embate
centralização/descentralização, quer analisar se a municipalização do ensino na Região de
Governo de Bauru – Estado de São Paulo, integrada por dezenove municípios –,
implementada por várias medidas dos governos do Estado e da União, no período de 1988 a
2003, trouxe aos integrantes do magistério a valorização profissional preconizada nas
disposições do texto da Constituição de 1988 e particularmente nas do artigo 67 da LDBEN
2
.
Deve ser levado em conta, ainda, o fato de que, pela primeira vez na história
constitucional brasileira e na das Federações existentes (BASTOS, 1992, p. 12), os
municípios aparecem, nos termos do disposto no artigo 18, do texto da Constituição vigente,
como integrantes da organização político-administrativa da República brasileira.
Em linhas gerais, tem-se a impressão de que a atual estrutura política busca
estabelecer uma permanente cooperação entre a União, os Estados e os municípios dentro de
1 Artigo 239. O Poder Público organizará o Sistema Estadual de Ensino, abrangendo todos os níveis e
modalidades, incluindo a especial, estabelecendo normas gerais de funcionamento para as escolas
públicas estaduais e municipais, bem como para as particulares. § 1º Os Municípios organizarão,
igualmente, seus sistemas de ensino.
2
Artigo 67. Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação,
assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público: I
– ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; II – aperfeiçoamento profissional
continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim; III – piso salarial
profissional; IV – progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do
desempenho; V – período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de
trabalho; VI – condições adequadas de trabalho. Parágrafo único. A experiência docente é pré-
requisito para o exercício profissional de quaisquer outras funções de magistérios nos termos das
normas de cada sistema de ensino.
20
suas esferas de ação. Assim, ao lado da busca de solução para os próprios problemas, devem
aqueles entes procurar a colaboração e, em alguns casos específicos, a realização de
programas cooperativos.
Guardando coerência com o ideário constitucional, a Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional, Lei nº 9.394/96, ao cuidar dos sistemas municipais de ensino dispõe
que:
Artigo 18. Os sistemas municipais de ensino compreendem:
I – as instituições do ensino fundamental, médio e de educação infantil
mantidas pelo Poder Público municipal;
II – as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa
privada;
III – os órgãos municipais de educação.
Estabelece, ainda, que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino” (artigo 8º, caput),
para acrescentar, depois, que “os sistemas de ensino terão liberdade de organização nos
termos desta Lei” (artigo 8º, § 2º).
Levando em conta tais fundamentos, a pesquisa tencionava analisar a
municipalização do ensino fundamental em Macatuba – Estado de São Paulo, respeitado o
período de 1995 a 2003, ano de ingresso no Programa de Pós-Graduação da UFSCar, não
fossem circunstâncias diversas e adversas que, em ano de eleições municipais, acabaram por
impedir um levantamento nos moldes como preconizado no texto apresentado à banca de
qualificação.
Ainda que premido pelo tempo e assoberbado pelo volume de trabalho, vi-me
forçado a mudar de rumo, ampliando o foco da pesquisa e procurando abranger não apenas o
processo de municipalização em uma única comuna, mas
os desdobramentos de tal processo na
Região de Governo de Bauru – Estado de São Paulo.
Ancorado em pesquisa bibliográfica e documental, o presente trabalho busca
identificar a existência de tendências no processo de municipalização do ensino fundamental
21
desencadeado a partir da Constituição de 1988, seja pela ação do governo estadual de São
Paulo, seja pela da União. Almeja relatar, ainda, as peculiaridades históricas, demográficas,
socioeconômicas e educacionais das cidades que integram a Região de Governo de Bauru,
onde existem municípios que aderiram e não aderiram àquele processo de municipalização.
Tenciona, também, identificar a ocorrência ou não de medidas que conduziram ou
conduziriam à eventual valorização do magistério daqueles municípios.
Como asseveram Lakatos e Marconi (2003, p. 183),
A pesquisa bibliográfica, ou de fontes secundárias, abrange toda bibliografia
já tornada pública em relação ao tema de estudo, desde publicações avulsas,
boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, material
cartográfico etc., até meios de comunicação orais: rádio, gravações em fita
magnética e audiovisuais: filmes e televisão. Sua finalidade é colocar o
pesquisador em contato direto com tudo o que foi escrito, dito ou filmado
sobre determinado assunto, inclusive conferências seguidas de debates que
tenham sido transcritos por alguma forma, quer publicadas, quer gravadas.
Assim, para desenvolvimento do presente trabalho, foi realizada pesquisa
bibliográfica que materializou o levantamento, a seleção e o estudo de diversas publicações
(artigos científicos, livros, teses, pesquisas, etc.) relacionadas aos temas trabalhados, de forma
a permitir a elaboração do referencial teórico apresentado.
Por intermédio de pesquisa documental, foram consultados textos legais
produzidos em diferentes esferas governamentais, documentos oficiais e dados estatísticos
coletados e divulgados por órgãos oficiais.
São provenientes de Lakatos e Marconi (2003, p. 178), ainda, as ponderações a
respeito das vantagens que decorrem do uso de tais documentos para o trabalho acadêmico:
Documentos oficiais – constituem geralmente a fonte mais fidedigna de
dados. Pode dizer respeito a atos individuais, ou, ao contrário, atos da vida
política, de alcance municipal, estadual ou nacional.
Fontes estatísticas – os dados estatísticos são colhidos diretamente e a
intervalos geralmente regulares, quer abrangendo a totalidade da população
(censos), quer utilizando-se da técnica da amostragem, generalizando os
resultados a toda população. Em outras palavras, em épocas regulares, as
estatísticas recolhem dados semelhantes em lugares diferentes. A própria
generalização de dados relevantes sobre a população, permite ao
investigador procurar correlações entre seus próprios resultados e os que
22
apresentam as estatísticas nacionais ou regionais. Partindo do principio de
que as pesquisas com a utilização de questionários e, principalmente,
formulários, são bastante onerosas e, geralmente, de aplicação limitada, o
confronto dos dados obtidos com as estatísticas, mais extensas no espaço e
no tempo, permite obter resultados mais significativos.
A tese, assim, desdobra-se em quatro capítulos que são a explicitação do
esforço de pesquisa, além desta Introdução e da parte conclusiva.
O primeiro capítulo apresenta uma revisão da literatura sobre a história do
município em geral, na busca dos seus antecedentes remotos, e no brasileiro, pelo estudo do
tratamento que lhe foi dispensado pelos textos das constituições brasileiras até 1967, inclusive
com referência extendida à Emenda Constituicional nº 1, de 1969, que o modificou.
O segundo capítulo se propõe a analisar o município como ente da federação,
elevado a tal condição pela vontade do constituinte de 1988, envolvido em processos
descentralizadores e ao qual foram impostas novas atribuições em face da educação.
No capítulo terceiro é feita uma radiografia, ainda que limitada, a respeito de
que município é este, ao qual são acometidos tantos encargos, particularizada a abordagem
aos integrantes da Região de Governo de Bauru.
O quarto capítulo, além de identificar as formas e classificações pertinentes ao
processo descentralizador, discorre sobre o financiamento da educação no Brasil –
particularizada a abordagem pela análise do FUNDEF – e discute alguns aspectos presentes
na questão que envolve a valorização do magistério.
A última parte do trabalho traz as considerações finais retomando a hipótese
inicial e os objetivos formulados pela pesquisa frente ao seu objeto.
23
1 DO MUNICÍPIO
1.1 De que formas analisá-lo?
Tradicional objeto de investigações por parte de historiadores, juristas,
administradores públicos, arquitetos e engenheiros, o município, na atualidade, sensivelmente
impactado de um lado pelo marcante fenômeno de complexificação social a impor a
densificação de demandas e relações em âmbito local, e, de outro, pela tendência globalizante
da economia e da cultura, a par de continuar como desafio das áreas de onde promanam
aqueles especialistas, “desperta a canalização de esforços de estudiosos de outras áreas do
conhecimento, notadamente da Sociologia, da Psicologia, da Economia, da Ciência Política
[...] para quem já se coloca como categoria funcional estratégica de garantia de referência e de
identidade dos cidadãos” (PIRES, 1999, p. 143).
Manifestando-se, os historiadores certamente reforçarão a tese de que o
município pode ser visto como o ponto de concentração máxima do poder e da cultura de uma
comunidade. Faz-se o local onde os raios difusos de vários e separados feixes de vida
concentram-se, com ganhos tanto em efetividade como em significância sociais. O município
é a forma e o símbolo de uma relação social integrada: é o lugar do templo, do mercado, do
tribunal, das escolas (MUMFORD, 1938). Nele, os bens da civilização são multiplicados e
copiados; a experiência humana é transformada em sinais, símbolos, padrões de conduta e
sistemas de ordem viáveis; é o local em que os assuntos da civilização são focados; e também,
os rituais transmitidos em ocasião do drama ativo de uma sociedade completamente
diferenciada e autoconsciente.
Os juristas de países onde não é vigente a noção de que os municípios integrem
24
a federação conceituam-no como:
[...] pequeños poderes económicos y administrativos, elegidos directamente
por el pueblo para ejercer la soberanía que delega constitucionalmente en
ellos, en orden a dirigir y administrar, sin injerencia del poder político o
gobierno general de la provincia, los intereses propios de cada localidad o
vecindario en los ramos de policía, justicia, instrucción, beneficencia,
caminos, población y mejoras materiales e inteligentes de todo género.
(HÉRNANDEZ, 1978, p. 115)
Entre os brasileiros, o município pode ser definido como “pessoa jurídica de
direito público interno, dotado de autonomia assegurada na capacidade de autogoverno e da
administração própria” (BASTOS, 1999).
Ouvidos os ligados ao campo, provavelmente afirmarão que os municípios são
um produto da terra. Refletem a perspicácia do camponês em dominar o solo, e técnica e
habilmente transformá-lo para usos produtivos; em cercar seus rebanhos por fins de
segurança; em regular as águas com objetivo de que elas umedeçam os seus campos; em fazer
uso de caixas e celeiros para armazenamento de suas safras. E, isto, porque cada fase da vida
no campo contribui para a existência das cidades.
O que o pastor, o lenhador e o minerador conhecem é transformado e
tornado etéreo através da cidade em elementos duráveis na herança humana:
os tecidos e a manteiga de um, os canais e barragens e canos de madeira e
tornos de outro, os metais e jóias do terceiro, são finalmente convertidos em
instrumentos da vida urbana: servindo como base para a existência
econômica da cidade, arte e sabedoria contribuintes para sua rotina
(MUMFORD, 1938).
Os municípios são um produto do tempo, dirão os arquitetos. E isto porque
neles o tempo se torna visível: construções, monumentos e vias públicas; mais acessíveis que
o registro escrito, mais sujeitos aos olhares de muitos homens que os dispersos artefatos do
campo, deixam impressões nas mentes até do pouco instruído ou do indiferente. Através do
fato material da preservação, o tempo desafia o próprio tempo; o tempo digladia com o
próprio tempo: hábitos e valores são passados adiante no grupo vivente, listrando com
25
diferentes camadas de tempo o caráter de cada geração singular. Camada sobre camada, os
tempos pretéritos se preservam na cidade até que a própria vida seja finalmente ameaçada
com a asfixia: então, numa defesa equivocada, o homem moderno inventa o museu
(MUMFORD, 1938).
Outras vozes especializadas certamente afirmarão que os municípios surgem
das necessidades sociais do homem, e multiplicam tanto os modos como os métodos de
expressão dos últimos. No município, forças e influências do passado se mesclam com as do
presente.
Em grandes centros, dirão outros, e através da concentração dos meios de
comunicação no mercado e nos lugares de encontro, modos alternativos de vida se
apresentam: os modos da vila profundamente sulcados deixam de ser coercivos e as metas
ancestrais cessam sua auto-suficiência: homens e mulheres estranhos, interesses estranhos, e
deuses estranhos perdem os laços tradicionais de sangue e vizinhança.
Thomas Mann
3
, expressamente referido por Mumford (1938), ao endereçar
uma saudação aos seus conterrâneos de Lübeck (Alemanha), por ocasião das festividades de
seu aniversário de fundação, disse:
Através de seu comando concreto e visível sobre o espaço, a cidade se
empresta, não somente aos escritórios práticos de produção, mas para a
integração diária de seus cidadãos: esse efeito constante da cidade, como um
trabalho de arte coletivo. Quando a cidade deixa de ser um símbolo de arte e
ordem, age de modo negativo: ela expressa e ajuda a se tornar mais universal
o fato da desintegração. Nos quarteirões próximos da cidade, perversidades e
males se espalham mais rapidamente; e nas pedras da cidade, tais fatos anti-
sociais permanecem entalhados: não, os triunfos de uma vida urbana não
despertam a fúria profética de um Jeremias, Savonarola, um Rousseau, ou de
um Ruskin!
3 Thomas Mann (1875-1955), romancista e crítico alemão, uma das figuras mais importantes da
literatura da primeira metade do século XX e Prêmio Nobel de Literatura (1929). Além de notável
crítico e contista, seus romances analisam e exploram a decadência da sociedade européia e a
psicologia do artista criativo. (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
26
O município representa, por fim, a possibilidade máxima de
humanizar o ambiente natural e de naturalizar o patrimônio humano: concede uma forma
cultural para o primeiro, e exterioriza, em formas coletivas permanentes, o segundo. E, isto,
porque o fato central e significante, como Geddes
4
e Brandford
5
apontaram, é que o
município:
[...] funciona como o órgão especializado de transmissão social. Ele acumula
e incorpora a herança de uma região, e combina em alguma escala e espécie
com a herança cultural de unidades maiores, nacionais, raciais, religiosas,
humanas. Em um lado há a individualidade do município – a marca manual
de sua vida regional e seus registros. Em outro, há as marcas da civilização,
nas quais cada município em particular é um elemento constituinte.
(MUMFORD, 1938)
Com o propósito de subsidiar outras reflexões, há de ser feito, ainda que
sucintamente, um recuo na tentativa de identificar as origens histórico-institucionais do
município.
1.2 Antecedentes remotos
Não se pode saber qual o mais elementar dos grupos locais; o que é possível é
remontar-se, na escala da evolução das organizações territoriais, até onde já se não percebe,
sem árduos esforços e ilações, o elemento espacial. Assim, desde o mais rudimentar dos
círculos sociais, começa a atuar o elemento espacial, o fator geográfico.
No próprio clã, é impossível a exclusão absoluta de tal influência e isto porque
nele os indivíduos se consideram parentes; mas só o reconhecem porque têm o mesmo totem,
4 Patrick Geddes (1854 – 1932), biólogo e filósofo escocês, também conhecido por seu pensamento
inovador nos campos do planejamento urbano e da educação. Responsável pela introdução do conceito
de região no urbanismo e pela criação dos termos “conurbação” e “megalópole”, é considerado o “pai”
do planejamento regional. (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
5 Victor Verasis Branford (1863 – 1930), sociólogo e administrador, fundador da Sociological Society
e da Sociological Review. (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
27
o ser animado ou inanimado, quase sempre animal ou vegetal, de que o grupo crê descender e
constitui, para ele, emblema ou nome coletivo. Não aparece ainda, pelo menos visivelmente,
o elemento territorial definido, o fato espácio-geográfico.
O clã é o grupo amorfo, que se conserva propriamente a despeito de penetrar
no espaço social em que se acha o outro clã. É possível a penetração sem que se absorvam. O
clã é a sociedade – ao menos em tese – antes da intervenção definitiva do espaço territorial, o
que não tira outros elementos espaciais que o caracterizam (PONTES DE MIRANDA, 1983,
p. 168).
Com o começo de inclusão do fator geográfico espacial, dá-se a evolução
interna do clã, com a aparição do fato social de transmissão masculina do totem. Quando a
intervenção for definitiva, a forma do clã desaparecerá: estará fixado ao território, integrado.
Na fratria, segmenta-se o clã, sem que deixe de haver a solidariedade e o
sentimento de origem comum no círculo que pelo conjunto se constitui. Após o círculo social
do clã, vem, pois, o círculo social da fratria, com o seu totem, de que derivam, por vezes, os
dos clãs secundários.
Na própria tribo, as fronteiras ainda são pouco marcadas; por vezes, os filhos
possuem alguns direitos no grupo do pai, iguais aos que se lhes reconhecem no grupo
materno.
Quando se acentuam os hábitos da vida local e ao coeficiente territorial
correspondem: a solidariedade, a cooperação, os laços de coesão espacial,
sucedâneos da coesão mística, que serviu ao totemismo, – então se
estabelece e fortifica o princípio da filiação paternal e se fixa a organização
territorial, isto é, a organização em que a estrutura depende das dimensões e
formas da geometria vulgar.
[...]
Tal evolução chegará a graus adiantadíssimos de precisão e de importância
informativa. À fixação das fronteiras sucederá noção do território nacional
com os expedientes dos tratados, das guerras, das demarcações, das
composições amigáveis e das concessões de condomínio em pequenos
territórios ou águas limítrofes. Em vez de mística, torna-se territorial a
soberania. Mas o elemento psicológico, antes místico (totêmico), não
deixará de se acentuar e tanto assim é que a descontinuidade não impedirá a
existência dos impérios, nem das possessões. A que se atende, no
totemismo como nas organizações territoriais, não é a continuidade,
28
elemento auxiliador da agregação, porém a comunidade, ali de tóteme, e
aqui de território. (PONTES DE MIRANDA, 1983, p. 170)
A importância do fator geográfico, como se constata, é evidente.
1.2.1 As cidades-estado
A expressão “cidade-estado”, como salienta Guarinello (2003, p. 32), não se
refere ao que hoje se entende por município, mas, sim, a um território agrícola composto por
uma ou mais planícies de variada extensão, ocupado e explorado por populações
essencialmente camponesas, que assim permaneceram mesmo nos períodos de mais intensa
urbanização do mundo antigo.
Destaca aquele mesmo autor, a propósito, que a história das cidades-estado é
geograficamente localizada e circunscrita. É parte da história de uma região específica do
planeta: as margens do mar Mediterrâneo. E enfatiza tal ponto na medida em que constata
uma tendência de
[...] pensar a História Antiga como parte essencial da história do mundo,
como uma de suas etapas em direção ao presente. Trata-se, contudo, de um
efeito ilusionista produzido pela necessidade que a Europa sentiu, sobretudo
a partir do Século XIX, de definir o Ocidente em sua relação com o resto do
mundo, traçando suas origens na tradição literária do mundo greco-romano e
projetando-a, no presente, como berço da civilização humana. É uma
armadilha ideológica difícil de evitar, mas que pode ser rejeitada.
(GUARINELLO, 2003, p. 33)
Nos estudos que desenvolveu a respeito do culto, do direito e das instituições
da Grécia e de Roma, Fustel de Coulanges sustenta que a família, a fratria e a tribo
constituíram-se em corpo independente, com culto especial de onde se excluía o estranho.
Uma vez constituída a família, nenhuma outra podia nela ser admitida. Duas tribos de modo
29
algum podiam fundir-se, porque a religião a isso se opunha. Porém, assim como muitas
fratrias se haviam unido em uma tribo, muitas tribos puderam associar-se entre si, com a
condição de que o culto de cada uma fosse respeitado (COULANGES, 2000, p. 101).
Para Coulanges, a cidade-estado não é um agregado de indivíduos, mas uma
confederação de muitos grupos já anteriormente constituídos e que a cidade deixa subsistir. A
fratria e a tribo não são divisões administrativas. O homem, segundo observa, ingressa em
épocas diversas nas quatro sociedades, e de um modo ou de outro passa de uma para a outra:
A criança, de início, é admitida na família por cerimônia religiosa realizada
dez dias depois do seu nascimento. Alguns anos mais tarde entra na fratria
por nova cerimônia. Enfim, aos dezesseis ou dezoito anos apresenta-se para
ser admitida na cidade. Nesse dia, diante do altar e da carne fumegante da
vítima, pronuncia-se o juramento pelo qual se obriga, entre outras coisas, a
respeitar sempre a religião da cidade. A partir desse dia está iniciado no
culto público e se torna cidadão.
William Warde Fowler
6
, citado por Andrewes (1962), assim descreve algumas
das cidades-estado:
Atenas, Esparta, Mileto, Siracusa, Roma, eram cidades, com uma quantidade
maior ou menor de território do qual tiravam seus meios de subsistência.
Este território era sem dúvida um elemento essencial, mas não constituía o
coração e a vida do Estado. Era na cidade que o coração e a vida se
centravam, e o território era somente um apêndice.
[...]
O Estado ateniense compreendia todas as pessoas livres que viviam em
Atenas e também aquelas que viviam no território da Ática; mas estas
últimas tinham sua existência política, não na qualidade de habitantes da
Ática, e sim como atenienses, como cidadãos da polis de Atenas. Do mesmo
modo, o Estado romano, mesmo quando estendera seu território à totalidade
da Península Italiana, era ainda concebido como tendo seu coração e sua
vida na cidade de Roma, com uma tenacidade que levou a muitos problemas
e desastres, e por fim à destruição desta forma peculiar de Estado
.
Referida descrição, que Cardoso considera guardar similitude a uma definição
clara e bastante adequada, é objeto de uma ressalva: “dá a entender que todas as pessoas livres
6 William Warde Fowler (1847 – 1921), historiador e ornitólogo inglês, professor no Lincoln College,
profundo conhecedor da religião romana.
(Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
30
que vivivam em Atenas e na Ática eram cidadãos atenienses, quando, na verdade, existiam os
metecos (estrangeiros residentes), livres, mas não cidadãos” (CARDOSO, 1993, p. 6).
A cidade-estado clássica parece ter sido criada paralelamente pelos gregos e
pelos etruscos e/ou romanos. No caso destes últimos, a influência grega foi inegável, embora
difícil de avaliar ou medir. No entanto, apesar de traços comuns, o desenvolvimento da
cidade-estado grega e o da etrusco-romana, mesmo admitindo a grande heterogeneidade de
evoluções perceptível também na própria Grécia, mostram desde o inicio fortes
especificidades que autorizam a suposição, não de uma simples difusão, mas de uma criação
paralela (CARDOSO, 1993, p. 7).
Cardoso (1993, p. 8-11) enumera três características comuns às cidades-estado
clássicas:
1 – do ponto de vista formal, a tripartição do governo em uma ou mais assembléias, um ou
mais conselhos, e certo número de magistrados escolhidos — quase sempre anualmente —
entre os homens que pudessem integrá-lo. Ao admitir referida tripartição, é preciso admitir
também uma enorme diversidade no relativo aos nomes, ao número, à composição, aos
poderes, aos métodos de escolha, ao funcionamento e às relações entre aquelas instâncias
básicas, tanto no espaço quanto no tempo;
2 – a participação direta dos cidadãos no processo político: a noção de cidade-estado implica
na existência de decisões coletivas, votadas após discussão (nos conselhos e/ou nas
assembléias), que obrigavam a comunidade. A soberania dos cidadãos dotados de plenos
direitos era imprescindível para a existência da cidade-estado. Segundo os regimes políticos, a
proporção desses cidadãos em relação à população total dos homens livres podia variar muito,
sendo bastante pequena nas aristocracias e oligarquias e maior nas democracias. Eram excluídos
da cidadania, porém, os escravos, os estrangeiros residentes e as mulheres;
31
3 – a inexistência de uma separação absoluta entre órgãos de governo e de justiça, e o fato de
a religião e os sacerdotes integrarem o aparelho de Estado. E, embora houvesse órgãos que
pudessem ser chamados de "tribunais", certos casos eram julgados pelos conselhos ou
assembléias. Os estrategos atenienses, eleitos anualmente, mas reelegíveis, eram líderes
políticos e também generais. Os sacerdotes eram o que presentemente seriam os magistrados
ou funcionários do Estado.
Mostram-se consensuais as conclusões no sentido de que cada cidade-estado
possuía suas divindades protetoras e de que a blasfêmia contra elas era crime sujeito à pena de
morte, cuja punição incumbia àqueles que a governavam, exatamente como a de qualquer
outra ofensa civil e ou criminal.
Da mesma forma, há consenso, independentemente dos regimes políticos, de
que na cidade-estado governavam não os homens, mas as leis.
A legitimidade da "lei consuetudinária" — nómos (lei) ou pátrios politeia
(constituição ancestral) para os gregos, mos maiorum (costumes dos antepassados) para os
romanos — decorria da antiguidade venerável que lhe era atribuída em forma histórica, ou,
com maior freqüência, miticamente (CARDOSO, 1993, p. 12).
Tais mecanismos transmitiam-se pela educação, que inculcava valores
hierárquicos nos gregos e romanos de todos os estratos sociais:
Ainda os analfabetos, pela participação pessoal nas atividades do Estado —
em nível maior nas cidades democráticas do que nas oligárquicas —,
"educavam-se" politicamente, absorvendo ao mesmo tempo muitos
elementos legitimadores do regime político e da divisão social.
Por outro lado [...] os cidadãos mais pobres esperavam, e muitas vezes
obtinham, vantagens tangíveis de sua participação na vida pública e da
munificência dos líderes aristocráticos que ocupavam o proscênio mesmo
nas democracias, ainda mais visivelmente numa cidade como Roma.
As cidades-estados maiores, através de conquistas ou do domínio indireto
sobre outras cidades e regiões, puderam distribuir benefícios concretos a
seus cidadãos: os esparciatas, senhores de Esparta, não precisavam trabalhar
em atividades produtivas; os atenienses da época de Péricles contaram com
colônias (clerúquias) para as quais desviar os camponeses sem terras e
usaram os tributos pagos por seus "aliados" (de fato, súditos), da Liga de
Delos, em obras públicas na cidade, na remuneração de atividades políticas e
32
navais de Atenas, na subvenção aos cidadãos mais pobres da cidade para que
pudessem assistir às funções teatrais (que eram também religiosas e cívicas);
a exploração das províncias permitiu a Roma isentar a Itália inteira do
imposto, ainda sob a República, e mais tarde proceder a distribuições de
trigo gratuitas aos cidadãos romanos (a 320 000 deles no início da ditadura
de César). (CARDOSO, 1993, p. 14-15)
O estudo das cidades antigas revela, pois, um agrupamento humano no qual
cada pessoa é responsável pela existência de sua polis.
1.2.2 “Municipium” romano
De acordo com Posada (1979):
La palabra Municipio — Municipium — es de significación romana en su
origen. Se aplicaba, en un principio, a ciertas ciudades de Italia que Roma
iba conquistando. Es entonces él Municipio una de las condiciones o
tratamiento a que Roma sometía, o que otorgaba a los pueblos conquistados,
y expresaba él hecho de una comunidad política subordinada a Roma, pero
conservando una autonomía más o menos amplia.
[...]
Los pueblos de Italia, en lo relativo a su posición política frente a Roma,
eran o Municipios o ciudades confederadas — que conservaban su
independencia, sin derecho de ciudadanía bajo el régimen de un tratado
(foedus) —, o colonias romanas y latinas.
Vigindo o Segundo Triunvirato
7
, integrado por Caio Júlio César Otávio
Augusto (63 a.C. - 14 d.C.), Marco Antonio (83? - 30 a.C.) e Marco Emílio Lépido (90? - 13
a.C.), deu-se a aprovação da Lex Julia Municipalis (45 a.C.), norma que instituiu a noção de
7
Estabelecido em 43 a. C., na República Romana, haveria de se prolongar até 33 a.C.. Ao contrário
do primeiro triunvirato, um acordo informal entre Júlio César, Pompeu, o Grande e Marco Licínio
Crasso, este triunvirato foi uma aliança política formal. Com o nome oficial de Triunviros para a
Organização do Povo (em Latim: Triumviri Rei Publicae Constituendae Consulari Potestate), o
triunvirato foi legislado pela Lex Titia e aprovado pela Assembléia do Povo, conferindo poderes
universais aos três homens por um período de cinco anos. (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia,
2002).
33
município como subdivisão político-administrativa para desempenhar funções de governo
local:
La idea de éste se resume en la autonomía sin independencia política:
autonomía para regir los propios intereses locales, a diferencia del Poder de
Roma, que ejercía otros derechos propios, supremos, en relación con
intereses no locales.
La combinación de los elementos constitutivos de la organización era
distinta en los diversos Municipios.
Por la Lex Julia Municipalis, cada Municipio debía tener su Consejo –cúria
– , sus comicios y sus magistrados.
La población del Municipio se componía de ciudadanos, distribuidos en
curias y habitantes de otras ciudades; sometidos a las cargas, pero sin
derechos.
La asamblea del pueblo elegía los magistrados (dictador, pretor, edil).
El Municipio era regido por un Colegio de cuatro funcionarios elegidos
anualmente; dos investidos del Poder judicial de los pretores (duoviri jure
dicundo) y dos con poderes de policía edilicia (duoviri oediles): algunos
Municipios tenían cuestores y tribunos.
El Consejo comunal (Senado) constituía el orden de los decuriones,
ordinariamente compuesto de 100 miembros vitalicios.
El régimen municipal romano que, poco a poco, había de difundirse por los
dominios de Roma - en las províncias - alcanzó su esplendor en los
primeros siglos del Imperio para entrar, luego, en un período de decadencia
y “concluir - dice Azcárate - por convertir la condición de curial, en otro
tiempo estimada, en aquella pesada carga que nadie quería tomar sobre sí....
La centralización imperial determinó y consumó la decadencia municipal.
Si se consideran de cerca las distintas manifestaciones de la vida y régimen
de los Municipios romanos, se observará que la idea generadora - y que, en
definitiva, parece definirlo - es la del núcleo de población, establecido en
territorio propio, con propia organización, pero contenido en la más amplia
y superior de la dominación romana. Entrañaba el Municipio la solución de
un verdadero problema de equilibrio político, consistente en hacer
compatible la existencia del núcleo de población, de vida local - comunidad
de vida -, determinada por relaciones íntimas - de vecindad -, con la acción
de un gran poder de dominación – el imperium. (POSADA, 1979)
Importa destacar, ainda, como o faz HÉRNANDEZ (1978, p. 108) que:
La distinción o división entre los núcleos urbanos densos — ciudad,
propiamente dicha — y los no urbanos, se consideró en ambas regiones del
imperio como de primera importancia. El núcleo urbano fue siempre el de
mayor fuerza y relieve cultural, y la formación municipal típica parece
implicar un centro. No debe, sin embargo, suponerse que las formaciones no
urbanas carecieran de propias instituciones locales. Estaban sometidas a un
grado diverso de intervención por parte de los centros urbanos, con los
cuales se hallaban, de ordinario, orgánicamente relacionados. Pero
frecuentemente imitaban las instituciones de la ciudad, lo mismo en el
Oriente helenizado que en el Occidente latinizado.
34
Os municípios nascem do interesse de Roma em manter a dominação pacífica
das cidades conquistadas. O tratamento que lhes outorgava, entretanto, não era o mesmo:
a) los aliados, que tenían un gobierno y leyes propias y ningún lazo de
derecho con los ciudadanos romanos;
b) las colonias, que gozaban del derecho civil de los romanos, sin participar
de los derechos políticos;
c) las ciudades de derecho itálico, es decir, las que por favor de Roma
habían obtenido el derecho de propiedad íntegro sobre sus tierras, como si
estas tierras hubiesen estado en Roma; y
d) las ciudades de derecho latino, cuyos habitantes, según el uso antaño
establecido en el Lacio, podrían convertirse en ciudadanos romanos, tras
haber ejercido una magistratura municipal. (POSADA, 1979, p. 46)
Apesar das diferenças assinaladas, o traço comum característico de tais cidades
era sua autonomia, que implicava no direito de eleger seus próprios magistrados.
Advem de Theodor Mommsen
8
, citado por Posada (1979), informações a
respeito dos principais caracteres do município romano:
1 – um territorium determinado;
2 – um pueblo que se manifestaba en su asamblea general;
3 - una organización especializada en un cuerpo deliberante, Curia, con sus magistraturas; y
4 - el culto a los dioses. La combinación de los elementos constitutivos de la organización era
distinta en los diversos municipios, ya que había leyes municipales que regían dichos
aspectos. Además, el municipio romano se afirma con una propia personalidad.
A palavra município, conforme assenta Birkholz (1979), talvez encontre sua
origem em outras duas palavras latinas: munia – prerrogativas e capere – conservar. Desta
forma, para aquele autor, o município como unidade administrativa local significa conservar
as suas prerrogativas.
8 Christian Matthias Theodor Mommsen (1817 – 1903), historiador alemão, considerado um dos
maiores especialistas em história da Antigüidade Latina de todos os tempos. Em 1902, foi agraciado
com o Prêmio Nobel de Literatura, pela sua “História de Roma”. (Microsoft ® Encarta ®
Encyclopedia, 2002)
35
O regime municipal romano tinha caráter primordialmente urbano, a rigor
extraído do significado da palavra urbes, que denotava o local de reunião de uma
comunidade. Portanto, um lugar onde se debatiam assuntos coletivos.
Urbe, pois, não seria a designação da cidade, mas de uma associação religiosa e
política da sociedade, organizada, sob o olhar complacente e disciplinador do Império
Romano, em cargos administrativos já então consagrados sob a forma de eletivos. Eram
também cargos temporários, valendo somente pelo período de um ano.
Tomando por imagem uma pirâmide estratificada, no ápice se localizavam os
denominados magistrados superiores; mais abaixo os magistrados inferiores - executores das
decisões administrativas e dos atos de polícia; e na base, os varões, que elegiam os curiais
para representá-los. Os magistrados eram escolhidos entre proprietários de terras.
Órgão colegiado, com dois (duumviratum juridicando) ou quatro (quatuorviri
juridicando) juízes e um conselho (curia) de cem membros, que funcionava de modo
semelhante como o Senado, em Roma, ou como a câmara de vereadores, na atualidade, nas
funções de legislar e fiscalizar.
Na categoria dos magistrados inferiores, encontravam-se:
• Aediles: cuidavam da segurança, supervisionando a paz nos banhos e nos mercados; fis-
calizavam espetáculos e jogos para garantir a moralidade pública e os costumes;
• Curator: zelava pelos interesses coletivos;
• Defensor civitatis: tribuno da plebe; defendia os habitantes contra as imposições considera-
das injustas;
• Exactor: recolhia impostos;
• Scribae: atuavam como agentes auxiliares dos magistrados; e
• Actuarii: os notários.
36
Deve restar claro, ao término do presente item, que:
Una cosa es la ciudad-Estado y otra la ciudad-Municipio. Atenas era una
ciudad-Estado o un Estado-ciudad. Las ciudades latinas bajo el imperio de
Roma, las de la Edad Media, contenidas en los diversos reinos, eran
ciudades-Municipios. La ciudad moderna reclama, como régimen ideal, la
condición del Municipio en el sentido más acentuado — autonomia —. y la
más amplia compatible con la unidad de la vida nacional; es la ciudad, hoy,
un órgano de la vida nacional, con fisonomía propia y personalidad local. La
ciudad-Estado tiene, sin embargo, un aspecto natural, merced al cual se
confunde con el Municipio: el régimen de los servicios vecinales que una
ciudad entraña, se produce claro es, independientemente de su posición
política: en tal respecto, toda ciudad integra un Municipio, aunque coincida
con un Estado en la relación política exterior, por haber en ella este elemento
municipal esencial: un núcleo de vida vecinal y los servicios municipales.
(HÉRNANDEZ, 1978, p. 112)
1.3 O “concelho” português
9
O município, que floresceu durante a dominação romana na Península Ibérica,
foi demolido pelos suevos
10
, alanos
11
e vândalos
12
, quando de suas invasões nesta região. Não
obstante, os visigodos
13
comandados por Ataulfo, no século V, que expulsaram aqueles
9 A palavra, na forma como grafada, remonta ao português arcaico. De agora em diante será usada em
sua linguagem corrente, qual seja: conselho.
10 Os suevos eram um dos povos germanos oriundos da região entre os rios Elba e Oder. Com outras
tribos de diferentes etnias, participaram na fundação da Suábia no sul da Alemanha. Chegaram à
Península Ibérica em 409, juntamente com outros invasores germânicos – vândalos, alanos e mais
tarde os visigodos – cruzaram os Pirineus, e fundaram um reino suevo, com capital em Bracara
Augusta, o qual, na sua máxima extensão, englobava a totalidade da província da Galécia e a parte
norte da Lusitânia, até ao Tejo. O território mais a sul foi ocupado pelos visigodos. Os suevos
instalaram-se principalmente em torno de cidades como Bracara Augusta (Braga), Portus Cale
(Porto), Lucus Augusta (Lugo) e Asturica (Astorga). (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
11 Os alanos constituíam um povo bárbaro, com origem no nordeste do Cáucaso, entre o rio Don e o
Mar Cáspio, que realizou uma transmigração em direção ao ocidente nos séculos IV e V. Em 360, os
hunos destruíram o seu império, obrigando muitos a atravessar a Europa até à Península Ibérica (em
409). Nesta migração, acabaram por se juntar aos suevos e aos vândalos que ocuparam
simultaneamente com estes a Hispânia. (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
12 Os vândalos eram uma tribo germânica oriental que penetrou no Império Romano durante o século
V e criou um estado no norte da África, centralizado na cidade de Cartago. Os vândalos devem ter
dado seu nome à região autônoma da Andaluzia (originalmente Vandalusia e depois Al-Andalus), na
Espanha moderna, onde eles se fixaram temporariamente antes de serem empurrados para a África.
Em outubro de 409, os vândalos cruzaram os Pirineus penetrando na Península Ibérica. Lá eles
receberam terras dos romanos, como foederati, na Gallecia (a noroeste) os Hasdingi, e os Silingi na
Bética (no sul). (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
13 Os visigodos eram um segmento germânico do lado oeste dos povos godos. Godos do leste europeu
e os visigodos que viviam entre os rios Danúbio e Dniéster pertenciam às mesmas etnias. O possível
significado do nome visigodo quer dizer "Godos do Oeste". (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia,
2002)
37
outros, utilizaram o direito romano como instrumento de governo, em especial para os
habitantes das cidades, que guardavam mais estreita relação com o antigo Império (COSTA,
1999, p. 217).
O Reino de Portugal, que nasceu do Reino de Léon
14
, em 1139, acabou por
herdar suas instituições municipais, sem maiores modificações. Os reis outorgavam a
concessão de forais
15
aos núcleos de vizinhos unidos por interesses comuns, com poderes para
se defenderem da força e da cobiça da nobreza. Os primeiros conselhos nasceram, ainda, no
século XII (COSTA, 1999, p. 218).
Ferrari, citado por Fávero (2004, p. 18), destaca que, em Portugal, antes do
descobrimento, o município era chamado conselho por extensão de seu conceito: órgão local
de governo.
E, de acordo com Marcelo Caetano (1991, p. 316), naquele País:
Pode dizer-se que os termos conselho e município têm sido considerados
sinônimos: o conselho é a autarquia local que tem por base territorial a
circunscrição municipal.
[...]
Podem, pois, admitir-se dois conceitos de municípios: o conceito lato, que
identifica o município com qualquer núcleo populacional em que os órgãos
autárquicos sejam constituídos por pessoas que façam parte do respectivo
agregado; e o conceito restrito, que limita a designação de município ao
conselho, isto é, à autarquia local cujo território é a circunscrição municipal.
14 Reino da península Ibérica, que foi independente durante três períodos: 910 a 1037, 1065 a 1072 e
1157 a 1230. No resto de sua história, e já definitivamente desde 1230, esteve vinculado ao reino de
Castela, até a extinção deste como coroa. Depois da morte de Afonso III das Astúrias (910), o reino
foi dividido entre seus filhos. Garcia (910-914) recebeu León, Álava e Castela, surgindo assim o reino
leonês. Até a metade do século X, o reino vivera uma época de expansão com os reis Ordoño II (914-
924), Fruela II (924-925), Afonso IV (925-931), Ramiro II (931-951) e Ordoño III (951-956). O reino
leonês era integrado por León, Astúrias, Galícia e pelas demarcações fronteiriças de Castela e
Portugal. Depois de Ordoño III, começou um período de crise que coincidiu com os reinados de
Sancho I (956-966), Ramiro III (966-984), Vermudo II (984-999) e Afonso V (999-1028). Essa etapa
foi caracterizada pelas lutas das dinastias. Vermudo III (1028-1037), sucessor de Afonso V, foi
derrotado pelo rei castelhano Fernando I, que conseguiu assim a primeira união de Castela e León.
Depois da morte de Afonso VII (1157), seu filho Fernando II (1157-1188) herdou León. Durante esse
reinado, Portugal tornou-se independente. Em seguida, Fernando foi sucedido por Afonso IX (1188-
1230) e este, por seu filho Fernando III, que conseguiu unificar definitivamente os reinos de Castela e
León. (Microsoft ® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
15 Direitos locais, cartas de direitos municipais, textos onde eram reconhecidos estes direitos. Por
foral indicava-se também o documento no qual eram previstos os poderes dos donatários no sistema
das capitanias hereditárias. (Enciclopédia Leibman Soibelman, 2003)
38
Sob o viés do conceito restrito, importa realçar que o conselho era assim
constituído:
• um alcaide – (do árabe: “al-qaid” que significa: que conduz, que guia) com funções
administrativas e judiciais representando o poder central;
• juízes – escolhidos dentre os homens-bons. Esses juízes deliberavam e julgavam, juntamente
com o alcaide;
• homens-bons
16
– constituíam um órgão consultivo do conselho. Eram homens experientes,
livres e idôneos, radicados no local;
• almotacéis – (do árabe: “al-muhtasib” que significa: mestre de aferição). Eles tinham a
função de policiamento: aferiam pesos e medidas, policiavam ruas e estradas, cuidavam da
conservação das vias, etc. Almotaçaria era um tribunal, presidido por um almotacel, para
dirimir questões de tributos;
• procuradores – dois homens-bons, que representavam o conselho junto à Coroa.
As Ordenações Afonsinas
17
, de 1496, nos títulos XXVI e XXIX, estipularam
novas formas de governo municipal, uniformizando a administração dos conselhos, estes
compostos de juízes ordinários, procuradores e vereadores.
No século XIV, os integrantes dos conselhos eram eleitos pelos homens-bons.
Todavia, permaneciam as dificuldades de administração, de modo que ocorreu nova
codificação, as Ordenações Manoelinas
18
, de 1521, que, sem efetuar muitas modificações,
16 Expressão corrente no direito português e que a alude às pessoas honradas de cada município,
podendo fazer parte dos conselhos e cortes. Fidalgos, nobres, pessoas de haveres. (Enciclopédia
Leibman Soibelman, 2003)
17 As Ordenações Afonsinas estavam compostas em cinco livros: o primeiro tratava do regimento dos
magistrados e juízes, desde os Regedores das Justiças e Desembargadores do Rei e os juízes
ordinários; o segundo, da jurisdição, pessoas e bens da Igreja e dos donatários, bem como dos direitos
reais e sua arrecadação; o terceiro, do processo civil; o quarto, do direito civil; e, finalmente, o quinto
livro, do direito e do processo criminal. (Enciclopédia Leibman Soibelman, 2003)
18 Publicadas em 1521 por D. Manuel I, constituem um código que segue de perto as Ordenações
Afonsinas. Permaneceram em vigência até 1603, cedendo lugar às Ordenações Filipinas.
39
trataram de restringir as competências municipais, tornando tais entidades atreladas ao poder
central, incapacitando os conselhos de dispor sobre seus bens ou de sequer aforá-los.
A centralização prosseguiu e se aprofundou com as Ordenações Filipinas
19
, de
1595, no seu Livro I, Título LXVI, ampliando ainda mais as competências dos agentes reais.
Os corregedores de comarcas foram designados com atribuições para fazer as
benfeitorias públicas, como calçadas, pontes, fortes, poços e outras.
Coube às câmaras competência primária para julgar os casos de pequenos
furtos criminais e de injúrias verbais. Compostas de presidente, o juiz de fora
20
, nas
municipalidades que o tinham; três vereadores com competência administrativa; um
procurador, que tinha atribuições fiscalizadoras dos assuntos administrativos; dois
almotacéus, com funções de polícia local, inclusive zelando pela higiene, segurança, pesos,
medidas e outras; e um escrivão.
Em certas câmaras, havia ainda dois juízes ordinários, escolhidos por esta,
além de tesoureiro, síndico, quadrilheiros (soldados que faziam o patrulhamento noturno) e
outros.
19 Filipino ou Ordenações e Leis do Reino de Portugal passou a viger em 1603, quando Portugal
encontrava-se sob o domínio da Coroa Espanhola (1580 a 1640). Veio suceder às Ordenações
Afonsinas e às Manuelinas. Encerravam todos os institutos das anteriores baseadas no Direito
Romano, que prevalecia sobre o Direito Canônico, enriquecidas com os institutos resultantes das
reformas porque passaram durante o Século XVI. As Ordenações Filipinas consistem em cinco livros.
O Livro Primeiro define as atribuições, direitos e deveres dos magistrados e funcionários do
Judiciário. O Livro Segundo enfeixa as normas regulando as relações entre Igreja e Estado, as
atribuições do Fisco e os privilégios da nobreza. O Livro Terceiro refere-se ao processo civil e
criminal, movimentado tão somente pelo impulso das partes, baseado no princípio dispositivo, com
procedimento em forma escrita, desenvolvendo-se em fases rigidamente distintas. O Livro Quarto trata
dos direitos de família, das coisas, das obrigações e das sucessões. O Livro Quinto restringe-se
especificamente à matéria penal. Ficaram vigentes no Brasil até 1º de Janeiro de 1917, quando entrou
em vigor o Código Civil Brasileiro. (Enciclopédia Leibman Soibelman, 2003)
20 Expressão corrente no direito português e que diz respeito ao juiz nomeado pelo poder central.
Tinha essa denominação para diferençá-lo do juiz da terra (Enciclopédia Leibman Soibelman, 2003)
40
1.4 No Brasil Colônia
Na escorreita visão de Bittar e Ferreira Júnior (2004, p. 174-176), a Europa à
época do descobrimento do Brasil:
[...] caracterizava-se pela dualidade temporária assentada em dois modos de
produção antagônicos: o feudal como estrutura externa e o capitalista como
elemento interno. A luta entre o feudalismo, mais atrasado, e o capitalismo,
mais dinâmico, teria o seu desfecho favorável ao último com o advento das
revoluções burguesas a partir do século XVIII. Essa dualidade econômica –
fundada nos pólos interno e externo –, que marcava a vida européia, refletiu-
se no processo de colonização portuguesa nas terras brasílicas. Parte
constitutiva do pólo externo, por exemplo, foi o Tratado de Tordesilhas
(1494), que dividiu o mundo entre as Coroas Portuguesa e Espanhola. Pelo
referido acordo internacional, era concedida ao rei de Portugal a propriedade
de todas as terras localizadas ao leste do meridiano, situado 370 léguas ao
oeste do arquipélago de Cabo Verde, que cortava a Terra do Ártico à
Antártica.
[...]
Desse modo, as terras ainda por serem descobertas na América do Sul, antes
mesmo de 1500, já pertenciam ao soberano português com base no primado
jurídico consagrado pelo direito feudal, ou seja: ‘all land is king's land’.
Assim, tal como ocorria na Europa Ocidental, o processo colonizador
português em terras ameríndias também assumiu um caráter dual. O lado
externo da dualidade colonial brasileira era de caráter feudal e o lado interno
estava determinado por relações pré-feudais de produção.
[...]
Contudo, tanto o lado interno como o externo da dualidade colonial
portuguesa americana situada abaixo da linha do Equador estavam
subordinados ao pólo mais dinâmico da dualidade européia: o capitalismo
mercantil em ascensão. A partir da segunda metade do século XVI, o Brasil
passava a ser uma área econômica subsidiária da metrópole portuguesa.
Até o fim do século XIV, e desde a constituição da monarquia, a história
portuguesa se define pela formação de uma nova nação européia e articula-se na evolução
geral da civilização do Ocidente de que faz parte, no plano da luta que teve de sustentar, para
se constituir, contra a invação árabe que ameaçou num certo momento todo o continente e sua
civilização. No alvorecer do século XV, a história portuguesa muda de rumo. Integrado nas
fronteiras geográficas naturais que seriam definitivamente as suas, constituído territorialmente
o Reino, Portugal vai se transformar num país marítimo; desliga-se, por assim dizer, do
continente e volta-se para o oceano que se abria para o outro lado; não tardará, com suas
41
empresas e conquistas no ultramar – dentre elas a do Brasil, em se tornar uma grande potência
colonial (PRADO JÚNIOR, 1961, p. 13-14).
E o que era o Brasil nos primeiros cinqüenta anos de 1500? Uma extensão de
território despovoado, com alguns núcleos magros de gente, praticamente abandonada ao seu
destino e sorte. A estreita franja da costa, salpicada de gânglios habitados e nada mais
(SCATIMBURGO, 1973, p. 67).
A administração portuguesa estendeu ao Brasil sua organização, não criando
nada original para a colônia. Segundo Prado Júnior (1961, p. 299), “as donatárias o foram,
mas os donatários desapareceram cedo, substituídos pelos governadores e capitães-generais”.
Os documentos mais antigos da doação das capitanias datam de 1534, e
segundo Capistrano de Abreu (1988, p. 65), os motivos da demora entre o projeto de
demarcação da costa brasileira e sua execução podem ser explicados pela dificuldade de
redigir as complicadas cartas de doações e os forais que as acompanhavam, ou pela falta de
pretendentes à posse de terras incultas, impróprias para o comércio desde o começo. Deve ser
motivo de admiração o fato de que doze homens, nenhum integrante da alta figalguia, tenham
assumido empresa tão aleatória.
Os donatários poderiam fundar vilas, com termo, jurisdição, insígnias, ao longo
das costas e rios navegáveis; seriam senhores das ilhas adjacentes até distância de dez léguas
da costa; os ouvidores, os tabeliães do público e judicial seriam nomeados pelos respectivos
donatários, que poderiam livremente dar terras de sesmarias, exceto à própria mulher ou ao
filho herdeiro (ABREU, 1988, p. 66).
E, de acordo com Cataia (2001, p. 34):
Disseminadas as povoações pela vastidão do país deserto, ao longo da costa,
entre 7° e 24º Sul, sem relações umas com as outras, constituindo apenas
focos isolados de civilização, em meio de tribos selvagens com as quais
viviam, a princípio, em contínua guerra, era natural que se constituíssem as
primeiras cidades, como se constituíram, por criação arbitrária dos
donatários das capitanias e dos governadores, tenentes do rei, adotando em
42
tudo a legislação reinícola para sua organização, sem nenhuma instituição
peculiar que as distinguisse das municipalidades portuguesas desse periodo.
Aliás, por estar no século XVI, já havia cessado a franca fase de organização
espontânea do período medieval e lhes tinha sido por completo aplicado o
molde uniforme da regulamentação do poder central delineado nas
Ordenações Afonsinas, a princípio e, depois, nas Manuelinas, que já
vigoravam por ocasião das primeiras tentativas de colonização do Brasil
(1525 – data da fundação de uma feitoria na Bahia de Todos os Santos pelo
capitão-mor Cristóvão Jaques).
Por força destas circunstâncias, a história da organização municipal no
Brasil-colônia não pode ser senão a história da legislação portuguêsa sobre a
administração dos conselhos, dentro do mesmo período: à parte alguns fatos
acidentais que não afetaram de modo algum a índole da instituição e, antes,
pertencem à história geral, ou externa, desse período, como desnaturações,
que eram, das instituições locais, usurpações e invasões das atribuições dos
delegados do poder central, frutos da anarquia que naturalmente reinava na
vasta colônia quase despovoada, tão distante das autoridades da metrópole, e
não evolução histórica de instituições peculiares ao self-government.
O ambiente colonial, todavia, era totalmente diverso do metropolitano. A
imensidão do país e a natureza rural da população cedo começaram a operar uma mudança
radical no sistema importado tanto assim que a própria existência de um verdadeiro espírito
municipalista na colônia é sujeita a sérias dúvidas.
O Brasil de então não chegou a ter o que hoje é denominado como
municipalismo. Constata-se, sim, a existência de Senados de Câmaras Municipais que
centralizaram movimentos históricos de extraordinário relevo. Mas eram tão amplos os
termos das vilas e elas detinham poderes tão dilatados, que devem ser consideradas as suas
assembléias, menos como autoridades própriamente municipais, do que como ensaios de
organização representativa, dentro dos governos regionais. Aludidos Senados das Câmaras
das Vilas como que antecipam as Assembléias Legislativas dos estados. Suas preocupações,
como também a matéria de sua competência, constituem o domínio comum da atividade das
Câmaras Legislativas. O municipalismo, como hoje entendido, dependeu da formação das ci-
dades, com os seus interesses próprios, seus problemas característicos e, sobretudo, sua
emancipação diante da influência dos clãs latifundiários (COSTA, 1999, p. 219).
43
Como assevera Oliveira Viana:
Em nosso povo, a organização política dos núcleos locais, feitorias ou
arraiais, não é posterior ou mesmo concomitante à sua organização social: é-
lhe anterior. Nasce-lhes a população já debaixo das prescrições
administratrivas. É o caso de S. Vicente e Santo André da Borda do Campo.
Funda-os Martim Afonso de Souza, logo ao lançar os germes primeiros da
colonização ao sul. Neles constrói, desde o seu início, o pelourinho, a igreja,
a alfândega, todos os elementos essenciais da aparelhagem administrativa.
[...]
No estabelecimento da cidades e vilas, estas já têm no seu próprio fundador
o seu capitão-mor regente, com carta concedida pelo Rei ou pelo
governador. Esta carta é concedida antes mesmo, muitas vezes, da fundação
da vila ou da cidade – o que acentua ainda mais o caráter extra-social do
governo local. O grande sertanista povoador interna-se no hinterland,
levando no bolso o título de regente das futuras povoações.
[...]
Outras vezes, quando já é grande o número dos latifúndios espalhados numa
dada região, o governo ordena a criação de vilas com o fito de "reunir os
moradores dispersos". Neste caso – o mais comum – é o poder central que
toma a iniciativa de dar à população os órgãos de sua administração.
[...]
Em síntese: o povo brasileiro só organiza aquela espécie de solidariedade,
que lhe era estritamente necessária e útil: – a solidariedade do clã rural em
torno do grande senhor de terra. (1952, p. 343 e 361)
Era a propriedade rural, e não as cidades, que formava a base do município
colonial. Havia poucos centros urbanos, que geralmente serviam de sede para os governos
regionais. As capitanias em que o Brasil se dividia eram governadas centralmente de Portugal,
e quase não mantinham relações oficiais entre si.
As instituições locais portuguesas transplantadas para o Brasil acabaram
modificadas pelas novas condições ambientes. Sem renda, por não possuir quase nenhum
poder de imposição, dado que a receita local era muito escassa, constituindo-se basicamente
de tributos relativos ao gado entrado nos açougues, taxas das balanças e taxa do celeiro
público, e administrado diretamente pelos agentes do rei de Portugal, o município colonial
brasileiro permaneceu como comunidade num estágio bastante primitivo e foi altamente
ineficiente como unidade de governo (COSTA, 1999, p. 225).
44
Ao contrário da colonização espanhola, que privilegiava o planejamento na
construção das cidades, bem como a região interior, a portuguesa favorecia o litoral e
acompanhava a paisagem local, sem agredi-la ou modificá-la:
A rotina, e não a razão abstrata foi o princípio que norteou os portugueses,
nesta como em tantas outras expressões de sua atividade colonizadora.
Preferiam agir por experiências sucessivas, nem sempre coordenadas umas
às outras, a traçar de antemão um plano para segui-lo até ao fim. Raros os
estabelecimentos fundados por eles no Brasil, que não tenham mudado uma,
duas ou mais vezes de sítio, e a presença da clássica vila velha ao lado de
certos centros urbanos de origem colonial é persistente testemunho dessa
atividade tateante e perdulária. (...) A cidade que os portugueses
construíram na América não é produto mental, não chega a contradizer o
quadro da natureza, e sua silhueta se enlaça na linha da paisagem.
(HOLANDA, 1982, p. 76)
A câmara municipal que se instalou em São Vicente, em 22 de janeiro de 1532,
mesmo que parecida com o conselho da era de Dom Manuel, de Portugal, dele difere
profundamente porque se assentou com base na realidade do Brasil Colonial.
São Vicente é o primeiro exemplo brasileiro mais perfeito de cidade, no dizer
de Mayr Godoy, citado por Chalita (1998, p. 28), dado não somente à estrutura social e
comercial que possuía, mas também à constituição política assegurada pela presença da
câmara municipal.
Com tal município, instalou-se, de acordo com esse autor, o primeiro governo
local autônomo das Américas, "a primeira República Municipal Brasileira" (CHALITA, 1998,
p. 29).
Outros municípios se seguiram, em todo o Brasil-Colônia: Olinda, em 1537;
Santos, em 1545; Salvador, em 1549; Santo André, em 1553; São Paulo, em 1555; e Rio de
Janeiro, em 1567.
No entanto, o primeiro município das Américas foi La Isabela, erguido no
território onde está hoje a República Dominicana, no ano de 1494, pelo próprio Cristóvão
Colombo. E, antes ainda de São Vicente, seguiram-se Vila Capara (Porto Rico), em 1509,
45
Baracoa (Cuba), em 1512, Vera Cruz (México), em 1519 e Santa Marta (Colômbia) em 1532
(MELLO, 1995, p. 796-797).
Como informa Reis Filho (2000, p. 40), para dar maior impulso ao processo de
colonização, o governo português promoveu a criação de um Governo Geral e a fundação da
cidade de Salvador em 1549, na Capitania da Bahia, como sede da nova administração, de tal
maneira que aquele governo possuía poderes sobre as vilas, as capitanias e seus donatários.
Destaca ainda que “essa iniciativa foi seguida em 1567 pela fundação de uma segunda cidade,
o Rio de Janeiro, para controle do litoral sul, como parte do programa de expulsão dos
competidores franceses” (2000, p. 42).
O sistema adotado forçava a administração indireta e descentralizada, em nível
regional e local. Transferia aos donatários e colonos as responsabilidades militares e
judiciárias e mesmo fazendárias, ficando para a Coroa apenas os encargos de fiscalização.
“Outorgando aos donatários direitos da Coroa, o sistema obrigava ao estabelecimento de um
esquema administrativo próprio, limitando-se a Metrópole à manutenção de um almoxarife ou
feitor do rei, mas mesmo essas funções eram, às vezes, atribuídas aos respectivos capitães”
(REIS FILHO, 2000, p. 44).
As rendas municipais desta época pertenciam aos donatários das capitanias, por
isso havia em cada cidade ou vila um capitão, sujeito ao capitão-mor, encarregado de
controlar e dirigir a arrecadação dos tributos.
O papel político cabia à vereança, constituído de três ou quatro vereadores, e
seu número era proporcional à importância do povoado. A eleição do vereador, dos juízes
ordinários e do procurador era indireta e feita por um colégio eleitoral de seis membros,
escolhidos pelo povo. Os membros do colégio eleitoral e os vereadores deveriam ser
escolhidos dentre os homens-bons, exclusos oficiais mecânicos, judeus, degredados e
estrangeiros (FÁVERO, 2004, p. 67).
46
Competia aos vereadores, reunidos em Câmara, administrar as obras do
Conselho, elaborar as posturas da cidade ou vila, decretar a cobrança de taxas, etc.
Em “Formação de cidades no Brasil-Colônia”, Santos (2001, p. 126) ressalta
que as cidades do Brasil do século XVI ao XIX tiveram, em sua grande maioria, a formação
orientada por imperativos que assim se resumem:
• Cidades de afirmação de posse e defesa da costa e cidades do litoral em geral – fundadas
na maior parte nos dois primeiros séculos, do extremo norte ao extremo sul, a maioria das
quais tendo tido como base econômica o açúcar, outras não passando de praças-fortes, cuja
localização dependeu quase exclusivamente de conveniências estratégicas;
• Cidades de conquista do interior – em que se incluem as do bandeirismo e da mineração,
com as quais se fez, do primeiro ao terceiro século, a fixação do homem no sertão;
• Cidades de penetração rumo às fronteiras oeste e sul – cuja fundação ou desenvolvimento
resultaram, no terceiro século, dos propósitos de conter eventuais investidas dos castelhanos e
dos trabalhos que se completaram com os tratados de limites com a Espanha;
• Cidades do café – embora não se circunscrevam ao Período Colonial, pelo menos algumas
das mais importantes, são já do quarto século, e se desenvolveram, primeiro, na Região
Fluminense, ao longo do Vale do Paraíba, depois por São Paulo, Paraná, etc;
• Cidades da borracha – formadas ou desenvolvidas na Região Amazônica, em fins do século
XIX e princípios do XX; e
• Cidades da indústria – formadas no século XX em regiões de fácil acesso às matérias
primas – Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro, etc.
Ressalta ainda, na mesma obra (SANTOS, 2001, p. 140), que esta classificação
não pretende ser genérica, uma vez que muitas cidades tiveram sua fundação ligada a bases
econômicas distintas dessas destacadas:
[...] Brasília, centro administrativo, foi produto da determinação pura e
simples de deslocamento da sede de Governo do litoral para o interior,
47
numa ocasião em que nem mesmo razões militares podiam induzir à
mudança.
[...]
As colônias de imigrantes, as quais eram previamente localizadas por
conveniências demográficas; as cidades itinerantes, que se fundavam à
margem dos caminhos, em rotas ditadas por objetivos de que elas não
participavam; as cidades de comércio, que decorriam de afluxos
populacionais ditados igualmente por objetivos a que ficavam estranhas; as
cidades localizadas nas proximidades de fontes de águas medicinais; as
balneárias e de veraneio, as turísticas em geral, etc.
Essas cidades não se enquadram no esquema anterior, mas, pela sua
significação no complexo histórico, não o alteram, constituindo-se como
fatores complementares da empresa colonizadora e do povoamento, ou
como exceção que se apresenta nitidamente com esse caráter.
Algumas cidades se incluem em mais de um item da classificação
apresentada, como, por exemplo, as fundadas em razão da descoberta de
lavras auríferas, que, transmutaram-se, logo depois, em postos avançados de
vigilância da fronteira, e, num terceiro estágio, quando os litígios com os
vizinhos se foram aplainados, em centros catalisadores da produção da
região, e já sem nenhuma lembrança da sua origem.
Outras, inicialmente criadas como praças fortes, transformaram-se com o
tempo em metrópoles pacíficas que já não guardam vestígios da sua função
inicial.
Os primeiros municípios brasileiros possuíam vastíssimas áreas e eram
consideradas verdadeiras sedes de governos regionais, a tal ponto que alguns municípios
chegaram a ter senados com funções pouco explícitas e talvez executivas. Um exemplo desta
extensão mostra que, no século XVIII, Curitiba – PR fazia parte da Comarca de Itu – SP e que
as populações das duas vilas, somadas, não alcançariam 5.000 habitantes (REIS FILHO,
1996, p. 65).
Murilo Marx, na obra Cidade no Brasil, Terra de Quem? (1991, p. 44), ao
manifestar-se sobre a posse das terras brasileiras, afirma que:
[...] a porção lusitana das Américas foi consignada à Ordem de Cristo,
ordem militar religiosa que passara a ter o rei português como grão-mestre e
que logo vai ter seus bens patrimoniais confundidos com os da Coroa.
Assim, o Brasil – formalmente através de uma confraria – nasce como um
bem do Estado português, cujo fundo ideal – a linha de Tordesilhas – está
curiosamente preestabelecido, fundo muito distante, vago ou intangível, de
rincões incomensuráveis, que sofrem as primeiras concessões e,
conseqüentemente, as primeiras divisões, com o sistema logo estabelecido
das capitanias hereditárias.
Estipulado virtualmente o fundo, as laterais dessas concessões vão ser
também abstratamente delineadas em determinadas latitudes, a partir do
fracionamento em quinhões variáveis da frente atlântica [...] esses quinhões
48
do litoral, onde a ocupação foi maior, foram precisados e balizados pelos
elementos da geografia já mais conhecidos.
A atual conformação dos estados nordestinos, no trecho do litoral que se
volta para leste, mostra bem ainda, apesar das inúmeras alterações havidas,
tal tipo de primeira divisão estabelecida no território nacional, e de forma de
concessão.
Pouco tempo depois este sistema foi abolido, estabelecido o Governo Geral,
sediado na Bahia. Perdurou, entre as prerrogativas dos donatários de
capitanias, aquela de conceder terras, partilhando as que lhe haviam sido
confiadas.
Os critérios de concessão baseavam-se nas Normas do Reino, nas
Ordenações do Reino, e nos instrumentos com que os capitães recebiam as
donatárias ou se tornavam donatários, as cartas de doação e os forais.
As capitanias eram instituídas e concedidas por cartas de doação e confirmadas
e regulamentadas por forais. Seus beneficiários, os capitães-mores, não se tornavam
proprietários, mas delegados lusitanos com amplos poderes a serem transmitidos
hereditariamente. Na carta de doação feita a Duarte Coelho, em 1534, pode ser encontrado o
registro de uma das prerrogativas dos donatários. Poderiam conceder terras, além do poder de
partilhar o território, de distribuir sesmarias e de delinear a ocupação fundiária. Portanto, os
concessionários das capitanias hereditárias obtinham o poder de organizar o povoamento por
meio de uma rede urbana.
Outrosy me praz que o dito capitam e governador e todos seus subçesores
posam per sy fazer villas todas e quaesquer povoações que nessa dita terra
se fizerem e lhe a elles parecer que devem ser as quaes de chamaram villas
e teram termo e jurisdiçam liberdades e insinjas de villas segundo foro e
costume de meus Reynos. ( apud MARX, 1991, p.73.)
O poder de conceder terras, entretanto, ficava condicionado, entre outras, às
seguintes exigências: a) explorar num prazo determinado as glebas, sob o risco de perdê-las
ou de voltarem às mãos do Estado para nova distribuição; b) a obrigatoriedade de apenas um
tributo, o dízimo – décima parte da produção –, devida formalmente não à Coroa
propriamente dita, porém à corporação detentora das terras e sua concedente, a Ordem de
Cristo (FÁVERO, 2004, p. 26).
49
Em face da última,
[...] logo que fundado um povoado, providenciam seus moradores o
atendimento de uma necessidade primordial – a ereção de uma capela, sob a
invocação de um santo, que passa a ser o padroeiro daquela localidade.
Toda capela necessita da assistência de um sacerdote. Quando os habitantes
têm condições de manter este pároco (cura) em assistência permanente,
mediante pagamento da côngrua (pensão) anual, aquela recebe a
denominação de capela curada, equivalente à paróquia. (MARX, 1991, p.
46)
Além do significado espiritual, a paróquia também absorvia funções seculares,
integrando-se ao processo administrativo local. Segundo Murilo Marx, citado por Fávero
(2004, p. 28), a tributação (dízimo) exigida aos fiéis impunha à paróquia a delimitação de seu
território, sendo referida circunscrição eclesiástica correspondente à freguesia, também
utilizada pela administração civil – “não se sabe ao certo a abrangência territorial de uma
freguesia, mas está associada ao raio de influência da paróquia, que podia alcançar até
centenas de quilômetros de distância”.
Bittar e Ferreira Júnior, expressamente referidos por Almeida Júnior (2006, p.
17-18), asseveram que “o padroado português, fusão entre o Estado e a Igreja, conferia à
Coroa Lusitana a prerrogativa de organizar tanto a colonização quanto a missão
evangelizadora cristã nas terras banhadas por águas ainda não navegadas”, sendo evidente que
a “simbiose entre o brasão da Coroa Portuguesa e a cruz do catolicismo romano vincou
profundamente a gênese do Brasil colonial”.
Como assinala Murilo Marx (1991, p. 49):
[...] em conseqüência, os reflexos dessa realidade institucional não têm sido
devidamente relacionados com a organização inicial, com a expansão ao
longo de mais de quatrocentos anos e com a consolidação da nossa rede de
cidades.
E, no entanto, não só o Estado, em diferentes épocas, tomou a iniciativa de
estabelecer novos assentamentos, como também não o fez à revelia de uma
atenção devida e propugnada para com a Igreja.
Também a população estabeleceu e procurou oficializar novos povoados,
não só acatando instrumentos normativos eclesiásticos, como os utilizando
para garantir a ampliar seu lugar ao sol.
50
Para receber prerrogativas de vila, a freguesia devia dispor de igreja, câmara e
cadeia, além do pelourinho, símbolo principal desta conquista. Para toda vila criada é
estabelecida uma porção territorial, isto é, o termo, cujos limites, devido à precariedade do
sistema de medições e demarcação de divisas dos principais séculos da colonização, são
pouco precisos.
Assim como o termo, a vila deve ter área definida ao uso público – o rossio –
ao qual se atribui dois principais fins: “a utilização comunal, sobretudo para pasto e obtenção
de lenha, e a reserva de terras para a expansão da vila” (MARX, 1991, p. 52.).
Os limites do rossio, assim como os do termo, são bastante imprecisos. Sabe-
se, porém, que segundo normas lusitanas, deveria ter a forma de um quadrado de seis léguas
de lado.
Este percurso, povoado – freguesia – vila, percorrido pela quase totalidade dos
municípios, não se aplica à história de algumas localidades, as quais Djalma Forjaz
21
designou
municípios originários (FÁVERO, 2004, p. 29).
Com os primeiros povoados, inicia-se um gradual processo de ocupação das
capitanias. Alguns destes povoados surgem em território que se supõe não vinculado
administrativamente a outro, devido à precariedade de comunicações. Nestes casos, não
ocorre a passagem para categoria de freguesia. Porém, não se deve inferir que todo município
que não tenha sido freguesia possa ser considerado originário. Esta qualificação, deduzida a
partir de documentação primária remanescente e de fontes secundárias, foi atribuída a
posteriori.
21 Djalma Forjaz (1883-1962), bacharel em Direito, foi diretor do Departamento de Estatística do
Estado de São Paulo e membro do Conselho Nacional de Estatística.
51
Devem ser considerados originários os municípios para os quais não há
qualquer tipo de documento ou análise que estabeleça ou evidencie relação de cunho
territorial ou administrativo entre o município criado e qualquer outro.
A criação de uma vila estava, por certo, condicionada à ocupação anterior na
região do novo município que a teria como sede.
Na expressão de Marx (1991, p. 68),
Importava o número de vizinhos naquelas terras, o de moradores nos
povoados existentes, a distribuição das terras e das grandes glebas
envolvidas, uma vez que interesses preponderantes interfeririam
diretamente sobre a determinação das novas fronteiras municipais. A
delimitação da área do novo município, de seu termo, constituía uma das
providências a serem tomadas, tendo em vista os interesses dos habitantes e
dos concessionários de terra em toda a região. Havia outros interesses
também, como a designação da sede do município, normalmente da
povoação a ser elevado de categoria, possivelmente o aglomerado que já se
constituía a sede de uma freguesia.
Deve ser registrado, ainda, que as Ordenações do Reino apresentavam alguns
respaldos para as questões urbanísticas, conforme descreve Murilo Marx (1991, p. 90):
[...] de duas ordens, pode-se dizer: umas, fundamentais, de ordem geral,
consistindo em princípios que incidiam sobre qualquer solução: outras,
específicas, que orientavam determinado tipo de providência. Aquelas
muito vagas para tais questões; estas muito parcas. Entre as questões
fundamentais consideradas pelas Ordenações do Reino e que indiretamente,
mas de forma decisiva, interessavam à conformação de nossos aglomerados,
estavam as que estabeleciam atribuições das municipalidades e as que
definiam os modos possíveis de apropriação do solo urbano. Entre as
ordenações específicas, que tratavam diretamente da disciplina citadina,
embora de maneira muito sucinta e difusa, encontravam-se as que
resguardavam os direitos de vizinhança e o fluxo livre das águas servidas e
pluviais.
Porém, como salientado por Oliveira Viana (1999), no período colonial os
núcleos urbanos ou vilarejos eram resultantes da ação urbanizadora das autoridades coloniais
e não da iniciativa popular:
Fundar povoações e, depois, erigi-las em vilas era um título de benemerência
dos governadores coloniais, um serviço prestado ao Rei, tão recomendável
52
aos olhos da Metrópole e da Coroa como o serviço do povoamento dos
sertões e o da civilização do gentio.
[...]
O objetivo destas fundações era "reunir os moradores dispersos" pelos
latifúndios – o que equivalia a dar um centro religioso e administrativo e
uma organização policial e judiciária aos moradores sitiados naquelas
solidões, sempre ameaçados nos seus bens e pessoas pelas conspirações dos
criminosos foragidos ou pelas conjurações do aborígine amotinado.
[...]
Note-se que esta tentativa dos governadores – de agremiarem os "moradores
dispersos" em povoações, sob a gestão poderosa e onipotente de um
"capitão-mor regente" – nem sempre resultava feliz. Grande número destas
povoações fracassavam e extinguiam-se. Outras só subsistiam, enquanto
estavam sob o pulso de ferro do "capitão-mor" regente; logo que esta se
retirava da povoação e a entregava a si mesma, os "moradores", pouco
inclinados à vivência urbana, iam evadindo-se, aos poucos, em fuga
formigueira, para os seus sítios e fazendas.
O núcleo urbano, constitutivo da povoação agregadora dos "moradores
dispersos", não vinha, como se vê, de um sincretismo partido do povo. Este,
embora sentisse necessidade da povoação, não tinha modo, nem jeito de
mover-se, espontaneamente, para criá-la. Esta vinha de uma ordem da
Metrópole ao seu capitão-general ou ao seu governador, que a transmitia, por
sua vez, ao "capitão povoador e fundador", logo investido no governo dela.
Para obrigar estes moradores dispersos a residirem na "povoação e a terem
nela residência tanto quanto possível, o governador ou o capitão-mor
empregava a coação e a ameaça de castigos severos. (OLIVEIRA VIANNA,
1999, p. 127-140)
Este absenteísmo urbano estava na lógica da nossa formação social. Nada
realmente nos podia levar ao municipalismo do velho direito foraleiro – dos "conselhos do
povo" e das "assembléias de aldeia", já desaparecidas desde as Ordenações; nem às
microcomunidades agrárias da Península Ibérica, [...] menos ainda ao "polismo" das
populações helênicas (OLIVEIRA VIANA, 1999, p. 141).
1.5 Nos textos das constituições brasileiras anteriores à de 1988
Constituição, substantivo feminino, é palavra polissêmica, podendo ser
empregada para designar:
1. Ato, processo ou efeito de constituir;
2. Conjunto dos elementos que constituem algo; composição;
3. Conjunto das características corporais de um ser; compleição, físico;
4. Rubrica: termo jurídico.
5. Derivação: por extensão de sentido.
[...]
53
Enquanto os vocábulos francês constitution (c1170), espanhol constitución
(a1250), italiano costituzione (1279-1280), inglês constitution (sXIV)
presumem nexo formal direto com o latim constitutìo, ónis “lei, decreto,
norma, edito, estatuto, constituição”, o vocábulo português postula derivação
vernacular, a partir do radical do vocábulo constituir acrescido da vogal
temática – i –, donde constitui– + –ção sufixo formador de subst. verbais;
esse mesmo padrão ocorre em português na série de cognato de –sta–
(instituição, restituição etc.) e de trib– (atribuição, contribuição etc.).
(Dicionário eletrônico Houaiss, 2001)
Importa empregá-la, no âmbito do presente, em seu sentido técnico-jurídico. E
isto porque, embora resulte de um impulso político, que deflagra o poder constituinte
originário, a Constituição, uma vez posta em vigência, é um documento jurídico, é um sistema
de normas. As normas constitucionais, como espécie do gênero normas jurídicas, conservam
os atributos essenciais destas, dentre os quais a imperatividade. De regra, como qualquer outra
norma, elas contêm um mandamento, uma prescrição, uma ordem, com força jurídica, e não
apenas moral. Logo, a sua inobservância há de deflagrar um mecanismo próprio de coação, de
cumprimento forçado, apto a garantir-lhe a imperatividade, inclusive pelo estabelecimento das
conseqüências da insubmissão ao seu comando.
No magistério de Barroso (1992):
As disposições constitucionais não apenas são normas jurídicas, como têm
um caráter hierarquicamente superior, não obstante a paradoxal
equivocidade que longamente campeou nesta matéria, considerando-as
prescrições desprovidas de sanção, mero ideário não-jurídico.
Disto resulta que o Direito Constitucional, tanto como os demais ramos da
ciência jurídica, existe para realizar-se. Vale dizer: ele almeja à efetividade.
Efetividade, já averbamos em outro estudo, designa a atuação prática da
norma, fazendo prevalecer, no mundo dos fatos, os valores por ela tutelados.
Ela simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser
normativo e o ser da realidade social. Ao ângulo subjetivo, efetiva é a norma
constitucional que enseja a concretização do direito que nela se substancia,
propiciando o desfrute real do bem jurídico assegurado.
E à luz deste conceito básico de efetividade que se desenvolvem as idéias que
se seguem, na medida em que ao instituir o Estado, a Constituição: a) organiza o exercício do
poder político; b) define os direitos fundamentais do povo; e c) estabelece princípios e traça
fins públicos a serem alcançados. Por via de conseqüência, as normas constitucionais podem
54
ser agrupadas nas seguintes categorias: 1) normas constitucionais de organização; 2) normas
constitucionais definidoras de direitos; e 3) normas constitucionais programáticas.
As normas constitucionais de organização traçam a estrutura do Estado,
cuidando, essencialmente, da repartição do poder político e da definição da competência dos
órgãos públicos.
Já a
s normas constitucionais definidoras de direitos são as que tipicamente
geram direitos subjetivos, investindo o jurisdicionado no poder de exigir do Estado -
ou de
outro eventual destinatário da norma -
prestações positivas ou negativas, que proporcionem o
desfrute dos bens jurídicos nelas consagrados. Nesta categoria, incluem-se todas as normas
concernentes aos direitos individuais, coletivos, políticos e sociais.
As normas constitucionais programáticas veiculam princípios, desde logo
observáveis, ou traçam fins sociais a serem alcançados pela atuação futura dos poderes
públicos. Quando desempenham este segundo papel, não geram para os jurisdicionados a
exigibilidade de comportamentos comissivos, mas investem-nos na faculdade de demandar
dos órgãos estatais que se abstenham de quaisquer atos que contravenham as diretrizes
traçadas. Vale dizer: não geram direitos subjetivos na sua versão positiva, mas geram-nos em
sua feição negativa.
A ênfase que acima se deu quanto à existência ou não de direito subjetivo não é
casual. É que esta é a situação jurídica individual mais consistente, e que enseja a tutela
jurisdicional para sua proteção. Por direito subjetivo entende-se o poder de ação, assente no
direito objetivo, e destinado à satisfação de certo interesse. Singularizam o direito subjetivo,
distinguindo-o de outras posições, a presença, cumulada, das seguintes características: a) a ele
corresponde sempre um dever jurídico; b) ele é violável, ou seja, existe a possibilidade de que
a parte contrária deixe de cumprir o seu dever; c) a ordem jurídica coloca à disposição de seu
55
titular um meio jurídico - que é a ação judicial - para exigir-lhe o cumprimento, deflagrando
os mecanismos coercitivos e sancionatórios do Estado.
Nesta conformidade, das normas constitucionais que geram direitos subjetivos
resultam para seus beneficiários - os titulares dos direitos - situações jurídicas imediatamente
desfrutáveis, efetivadas por prestações positivas ou negativas, exigíveis do Estado ou de outro
eventual destinatário da norma, inclusive por via de ação judicial, quando não entregues
espontaneamente.
Assim, no objetivo de identificar os dispositivos constitucionais que se referem
expressamente aos municípios, serão percorridos os textos daquelas cartas, não apenas para
identificá-los, mas para de alguma forma entender o tratamento que ao instituto município foi
concedido. Será evitada, desde logo, a abordagem em relação ao texto da Constituição de
1988, objeto de capítulo específico.
1.5.1 Carta imperial de 1824
Denominada “Constituição Política do Império do Brasil”, a primeira
constituição brasileira foi outorgada por D. Pedro I, depois de dissolvida autoritariamente a
Assembléia Constituinte que ele próprio havia convocado.
Possuía 179 artigos, com os seguintes títulos e capítulos: Título I - Do Império
do Brasil, seu Território, Governo, Dinastia e Religião; Título II - Dos Cidadãos Brasileiros;
Título III - Dos Poderes e Representação Nacional; Título IV - Do Poder Legislativo -
Capítulos I: Dos Ramos do Poder Legislativo e suas Atribuições; II: Da Câmara dos
Deputados; III: Do Senado; IV: Da Proposição, Discussão, Sanção e Promulgação das Leis;
V: Dos Conselhos Gerais da Província e suas Atribuições; VI: Das Eleições; Título V - Do
Imperador - Capítulos I: Do Poder Moderador; II: Do Poder Executivo; III: Da Família
56
Imperial e sua Dotação; IV: Da Sucessão do Império; V: Da Regência na Menoridade ou
Impedimento; VI: Do Ministério; VII: Do Conselho de Estado; VIII: Da Força Militar; Título
VI - Do Poder Judicial - Capítulo Único: Dos Juízes e Tribunais de Justiça; Título VII - Da
Administração e da Economia das Províncias - Capítulos I: Da Administração; II: Das
Câmaras; III: Da Fazenda Nacional; Título VIII - Das Disposições Gerais e Garantias dos
Direitos Civis e Políticos dos Cidadãos Brasileiros.
A Carta recebeu alterações e adições pelas Leis 16, 105 e 234. Vigorou por
sessenta e cinco anos, de 25 de março de 1824 a 15 de novembro de 1889.
A fase brasileira da história municipal, no dizer de Castro Nunes, iniciou-
se com a Constituição do Império, de 1824:
Compreendendo que em começos do século passado (XIX), já não podiam
aspirar as Municipalidades à mesma extensão de autonomia que tinham sob
as ordenações e os antigos forais, [...] tendo, como era natural, perdido parte
de sua importância pelo estabelecimento do regime constitucional
representativo, que consigo trouxe o Parlamento, os Conselhos Provinciais e
a liberdade de imprensa. (1920, p. 14)
E, num aceno de fortalecimento da instância local, aquela carta política
destinou tratamento especial às câmaras municipais, fazendo-o em capítulo apartado. Assim
restou estabelecido que em todas as cidades e vilas então existentes e nas mais que para o
futuro se criassem, haveria câmaras eletivas, às quais competiria o governo econômico e
municipal (artigo 167). Naquelas câmaras, compostas do número de vereadores eleitos a ser
determinado por lei, o que houvesse obtido maior número de votos a presidiria (artigo 168).
Podiam votar na eleição de seus membros, bem como ser eleitos para integrá-
las, os cidadãos brasileiros e estrangeiros naturalizados, excluídos os menores de 25 anos, os
filhos-família (filho menor sujeito ao poder familiar), os criados de servir, os religiosos e os
57
que não tivessem de renda líquida anual 100$ (cem réis), por bens de raiz, indústria, comércio
ou emprego (artigos 91 e 92 da Constituição do Império)
22
.
O artigo 169 remetia, para a lei regulamentar, a ser decretada a fixação de
normas sobre o exercício das funções municipais, a formação de posturas policiais, a
aplicação de suas rendas, e todas as suas particulares e úteis atribuições.
Esta lei regulamentar – por sinal, das poucas previstas no texto constitucional e
efetivamente votadas pela Assembléia Geral do Império – foi a de 1º de outubro de 1828,
“criando em cada cidade e vila do Império Câmaras Municipais”. Ficou conhecida como
“Regimento das Câmaras Municipais” e é verdadeiramente complementar da Constituição, na
medida em que regulou a administração municipal, virtualmente até 1891, com as alterações
que lhe introduziram o Ato Adicional de 1834 e a Lei de Interpretação do Ato, de 1841.
Trata-se de um verdadeiro código de organização municipal. São 90 artigos,
divididos em quatro títulos. O primeiro trata da forma e eleição das câmaras (artigos 1º a 65);
o segundo, das posturas policiais (artigos 66 a 73); o terceiro, da aplicação das rendas (artigos
74 a 78); o quarto, dos empregados municipais (artigos 79 a 90).
As câmaras das cidades compunham-se de nove membros e as das vilas, de
sete, com um secretário (artigo 1º), sendo caracterizadas como “corporações meramente
administrativas, e não exercerão jurisdição alguma contenciosa” (artigo 24). Competia às
câmaras, ainda, adquirir modelos de máquinas e instrumentos rurais, novos animais úteis ou
22 De acordo com o texto do artigo 6º da Constituição do Império, seriam considerados cidadãos
brasileiros: I – Os que no Brasil tiverem nascido, quer sejam ingênuos ou libertos, ainda que o pai seja
estrangeiro, uma vez que este não resida por serviço de sua Nação; II – Os filhos de pai brasileiro e os
ilegítimos de mãe brasileira, nascidos em país estrangeiro, que vierem estabelecer domicílio no
Império; III – Os filhos de pai brasileiro, que estivesse em país estrangeiro em serviço do Império,
embora eles não venham estabelecer domicílio no Brasil; IV – Todos os nascidos em Portugal e suas
Possessões, que sendo já residentes no Brasil na época em que se proclamou a Independência nas
Províncias, onde habitavam, aderiram a esta expressa, ou tacitamente, pela continuação da sua
residência; V – Os estrangeiros naturalizados, qualquer que seja a sua religião. A Lei determinará as
qualidades precisas para se obter Carta de naturalização.
58
de melhorar as raças já existentes, bem como cuidar das casas de caridade e inspecionar as
escolas de primeiras letras.
Cabia às câmaras, como estabelecida a redação dos artigos 66 e seguintes da
referida Lei Regulamentar, tudo quanto dissesse respeito à polícia e à economia das
povoações, dispondo sobre as seguintes posturas:
1. Alinhamento, limpeza, iluminação, e desemparachamento de ruas, cais e
praças, conservação e reparos de muralhas [...] prisões públicas, calçadas,
pontes, fontes, aquedutos, chafarizes, poços, tanques [...].
2. Sobre o estabelecimento de Cemitérios fora do recinto dos Templos [...];
sobre o esgotamento de pântanos, e qualquer estagnação de águas infectas;
sobre a economia e asseios dos currais, e matadouros públicos [...].
3. Sobre edifícios ruinosos, escavações, e precipício nas vizinhanças das
povoações [...].
4. Sobre os vozerios nas ruas em horas de silêncio, injúrias, e obscenidades
contra a moral pública.
5. Sobre os daninhos, e os que trazem gado solto sem pastor em lugares
onde possam causar qualquer prejuízo aos habitantes, ou lavouras, [...].
6. Sobre construção, reparo, e conservação das estradas, caminhos,
plantações de árvores [...].
7. Proverão sobre lugares, onde pastem e descansem os gados para o
consumo diário [...].
8. Protegerão os criadores, e todas as pessoas que trouxerem seus gados
para os venderem, contra quaisquer opressões dos empregados dos
Registros, [...].
9. Só nos matadouros públicos, ou particulares, com licença das Câmaras,
se poderão matar, e esquartejar as reses; [...].
10. Proverão, igualmente sobre a comodidade das feiras, e mercados,
abastança, e salubridade de todos os mantimentos, e outros objetos expostos
à venda pública, tendo balança de ver o peso, e padrões de todos os pesos, e
medidas para se regularem aferições; [...].
11. Excetuam-se a venda da pólvora, e de todos os gêneros suscetíveis de
explosões, [...].
12. Poderão autorizar espetáculos públicos nas ruas, praças e arraiais [...].
Podiam, ainda, em havendo desrespeito às posturas fixadas, cominar penas de
até oito dias de prisão e multa (artigo 72). Ainda que não pudessem votar seus impostos,
cabia-lhes aplicar suas rendas (artigo 74). Nomeavam seus empregados (artigo 79), que eram
os escrivãos, o procurador, um porteiro e ajudantes, fiscais e seus suplentes, bem como juízes
de paz, a quem competia julgar as multas por contravenções das posturas municipais (artigo
88).
59
Por intermédio do Ato Adicional, Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834, que
reformou a Constituição Imperial, diversas matérias de interesse exclusivamente municipal
foram retiradas das câmaras e subordinadas às assembléias provinciais, inclusive a "fixação
das despesas municipais [...] e os impostos para elas necessários", bem como "a criação,
supressão e nomeação para os empregos municipais". Logo depois, a Lei nº 105, de 12 de
maio de 1840, deu interpretação mais ampla às disposições do Ato Adicional, restituindo
algumas das competências perdidas.
Não existia o cargo de prefeito na organização municipal, sendo introduzido
pela Lei nº 18, de 11 de abril de 1835, da Província de São Paulo, com caráter de delegado do
Executivo, e depois recomendado pelo Decreto, de 9 de novembro do mesmo ano, da
Regência, para as demais Províncias.
1.5.2 Constituição republicana de 1891
Ideologicamente, a Primeira República foi o coroamento do liberalismo no
Brasil. Suas bases constitucionais demonstravam o compromisso com a doutrina que não
pudera medrar inteiriça no texto outorgado de 1824. Ali, o absolutismo, por disposição
voluntária ou involuntária do primeiro imperador, deixara estampado o selo de suas
prerrogativas sem limites mediante a singular criação do Poder Moderador, instituído de uma
forma que contrafazia os princípios de contenção de poderes (BONEVIDES e AMARAL,
2002).
O novo instrumento constitucional, procurando depurar as faculdades
autocráticas da velha Constituição, buscou neturalizar, ao menos teoricamente, o poder
pessoal dos governantes.
60
Como asseveram Bonavides e Amaral (2002), a fidelidade do texto àquela
técnica fundamental, assentada em princípios e valores ideológicos proclamados por
publicistas, não guardava correspondência com a realidade:
Até mesmo as formas mais puras da construção liberal cedo se esclerosaram.
Na região de governo, a força atrativa de um só poder aglutinava as
oligarquias estaduais, e logo se manifestaria visível e ostentosa na pessoa do
presidente da República. Era este um monarca sem coroa, um rei sem trono.
As instituições mesmas se revelavam impotentes para romper a tradição, o
costume, a menoridade cívica, os vícios sociais ingênitos, que faziam a
República padecer a desforra do passado.
Ainda de acordo com aqueles autores:
Não se pode negar que a proclamação da República, com os decretos do
Governo Provisório e a promulgação subseqüente da Constituição de 1891,
foi pelo aspecto formal uma ruptura completa da ordem política
anteriormente estabelecida no país.
O cotejo Império/República mostra o passo largo que se dera: ali, a forma
monárquica, com os laços perpétuos de uma sucessão dinástica; aqui, a
modalidade desconhecida de um poder supremo que se renovava
periodicamente em sua titularidade.
[...]
Dantes, um sistema unitário e centralizador que asfixiava as mais remotas
regiões periféricas, antigas províncias, expandidas a um tal grau de
descentralização que a mudança do regime as convertera em estados e fizera
de sua comunhão um laço perpétuo e indissolúvel de estados, ou seja, uma
Federação. Mas Federação estabelecida com todo o rigor do figurino
americano, onde o constituinte pátrio fora inspirar-se.
Ontem, adotava-se a forma parlamentar de governo, penosamente instituída
como brilhante conquista representativa à sombra benevolente de um Poder
Moderador. Hoje, via-se algo extemporâneo e irrefletido: o modelo
presidencial de governo, para o qual nem as elites se achavam bastantemente
preparadas nem a sociedade suficientemente atraída. A subitaneidade do
golpe republicano cortara na raiz o processo evolutivo do parlamentarismo
imperial. Rui mesmo externou depois certa amargura por haver sido o
artífice de tão profunda mudança, da qual, todavia, só nos resultaram golpes
de Estado, ditaduras, sedições e desrespeito à ordem constitucional.
(BONAVIDES e AMARAL, 2002)
A Constituição de 1891 era composta de 91 artigos no texto principal e de mais
oito nas Disposições Transitórias. Estes eram os seus títulos e seções: Título I - Da
Organização Federal - Disposições Preliminares - Seção I: Do Poder Legislativo -
(Disposições Gerais, Da Câmara dos Deputados, Do Senado, Das Atribuições do Congresso,
61
Das Leis e Resoluções); Seção II: Do Poder Executivo - (Do Presidente e do Vice-Presidente,
Da Eleição do Presidente e Vice-Presidente, Das Atribuições do Poder Executivo, Dos
Ministros de Estado, Da Responsabilidade do Presidente); Seção III: Do Poder Judiciário.
Título II - Dos Estados, Título III - Do Município. Título IV - Dos Cidadãos Brasileiros.
Seção I: Das Qualidades do Cidadão Brasileiro. Seção II: Declaração de Direitos; Título V -
Disposições Gerais - Disposições Transitórias.
Aquele texto consagrava a separação de poderes, confirmava também o
sistema federativo e introduzia a forma presidencial de governo.
A República instituiu o casamento civil, de celebração gratuita, secularizou os
cemitérios, laicizou o ensino nos estabelecimentos públicos, separou o Estado da Igreja, de tal
modo que não houvesse subvenção oficial a culto nem relações de dependência ou aliança das
profissões religiosas com o governo da União ou dos Estados.
Pretendendo revigorar a instituição local, trouxe no texto de seu artigo 68 a
expressão autonomia municipal e o próprio termo município, vinculando o conteúdo daquela
ao critério do peculiar interesse (PIRES, 1999, p. 147).
É verdadeiro, entretanto, que a Constituição não definiu o que se devia
entender por autonomia municipal, nem esclareceu em que consistia o peculiar interesse dos
municípios. A interpretação do texto constitucional foi deixada a cada Estado e, exceto com
relação ao Rio Grande do Sul, que concedeu às suas municipalidades o direito de votarem
suas próprias leis orgânicas, essa interpretação nunca foi liberal (BASTOS, 1992, p. 63).
A natureza precária de uma autonomia assim tão vagamente estatuída
evidenciou-se, entre outros, por dois fatos importantes:
1 – a permanência no estado de incapacidade financeira, que desde as origens caracterizara o
governo local no Brasil; e
62
2 – na interpretação dada por vários Estados-membros ao conceito de autonomia do
município, no que se referia à eletividade do chefe do Executivo municipal.
Conforme Célson Ferrari (1972, p.135), cada Estado-membro da Federação
passou a interpretar a autonomia municipal à sua maneira. Assim é que em oito Estados o
prefeito era eleito pelo voto popular e em doze outros eram nomeados pelo Governador ou
Presidente do Estado (ao menos nos municípios da capital e das estâncias hidrominerais).
O centralismo político, durante a primeira fase da República, tinha como
contrapartida o coronelismo, que transformava os municípios em feudos privados. Os
prefeitos, então, eram eleitos ou nomeados de acordo com o Governo Estadual, como o
representante do coronel local. Vitor Nunes Leal (1978, p. 50) assevera que:
[...] o problema verdadeiro não é o de autonomia, mas o de falta de
autonomia, tão constante tem sido em nossa história, salvo breves reações
de caráter municipalista, o amesquinhamento das instituições municipais.
A atrofia dos nossos municípios tem resultado de processos vários: penúria
orçamentária, excesso de encargos, redução de suas atribuições autônomas,
limitações ao princípio da eletividade de sua administração, intervenção da
polícia nos pleitos locais etc.
Passado o período áureo das câmaras coloniais, sobreviveram a miúda
interferência régia e a tutela imperial. A brisa autonomista do começo da
República em breve tempo deixou de soprar, e ventos contrários passaram a
impulsionar a política do municipalismo do Brasil.
Depois de duas décadas da sua promulgação, já se tornava evidente que a
Constituição de 1891 não dispunha de força normativa suficiente para ordenar o processo
político, do que resultou o surgimento de insatisfações generalizadas, tendentes a abolí-la ou,
no mínimo, a reformá-la profundamente (COELHO, 2006, p. 75).
Noutras palavras, com ou sem razão, vítima de alegada falta de sintonia com os
fatores reais de poder, bem assim pela ausência de clareza e intensidade nos ideais daqueles
que a elaboraram, “não durou muito para que aquela Constituição despertasse vontades
reformistas, que, afinal, se concretizaram em 1926, quando significativas alterações se
introduziram no seu texto” (ALVES, 1985, p. 27).
63
Mesmo assim, até porque essas alterações não se mostraram suficientes para
aplacar os ânimos dos seus adversários, a primeira Constituição republicana não resistiu à
voragem dos acontecimentos e
[...] foi tragada pela Revolução de 1930, a cuja frente se colocaram,
inicialmente, os governadores de Minas Gerais, do Rio Grande do Sul e da
Paraíba, que depuseram o Presidente Washington Luiz, entregaram o
governo, transitoriamente, a uma Junta Militar, que o exerceu até o dia 3 de
novembro daquele ano, quando o assumiu, em caráter definitivo, o então
Governador do Rio Grande do Sul, Getúlio Vargas, que chefiara a
insurreição vitoriosa, empunhando, entre outras, as bandeiras da verdade
eleitoral, da renovação dos costumes políticos e das transformações sociais.
(COELHO, 2006, p. 76)
Analisando aqueles eventos, Celso Ribeiro Bastos, citado por Coelho (2006, p.
76) afirma que não faria jus às profundas causas que os motivaram a atribuí-la a uma simples
questão entre governantes caprichosos. Em verdade, como assinala:
[...] fatores outros, de soberba importância, colaboraram para o seu desfecho,
tais como o sistema eleitoral, que desnaturava os mandatos políticos; a crise
econômica de 1929, que pôs em cheque a legitimidade da democracia liberal
e do liberalismo econômico, levando ao surgimento de correntes extremistas
de direita e de esquerda e à implantação de regimes fortes, em diversas
partes do globo; e, afinal, no plano interno, a revolta de 1932, que levantou
São Paulo contra o governo central, exigindo a imediata
reconstitucionalização, que outra coisa não era senão a redemocratização do
País.
1.5.3 Constituição federal de 1934
As circunstâncias sócio-político-econômicas vigentes no Brasil, tais como a
prevalência da economia de exportação do café, da oligarquia rural e do coronelismo,
distanciaram, sobremaneira, as perspectivas de um país urbano, a despeito da ocorrência de
alguns processos de urbanização (PIRES, 1999, p. 150).
64
No período de 1930 a 1934, com a ditadura de Vargas e, mais, na ausência de
Constituição, o Brasil esteve sujeito às drásticas conseqüências do Decreto nº 19.398, de 11
de novembro de 1930, que ao instituir o Governo Provisório estabeleceu:
Art. 1º O Governo Provisório exercerá discricionariamente em toda sua
plenitude as funções e atribuições, não só do Poder Executivo, como
também do Poder Legislativo, até que, eleita a Assembléia Constituinte,
estabeleça a reorganização do País.
Art. 2º É confirmada para todos os efeitos, a dissolução do Congresso
Nacional, das atuais Assembléias Legislativas dos Estados (quaisquer que
sejam as suas denominações), Câmaras ou Assembléias Municipais e
quaisquer outros órgãos legislativos ou deliberativos existentes nos Estados,
nos Municípios, no Distrito Federal ou Território do Acre e dissolvidos os
que ainda não tenham sido de fato.
Art. 11 O Governo Provisório nomeará um Interventor federal para cada
Estado, salvo para aqueles já organizados, em os quais ficarão os
respectivos Presidentes investidos dos poderes aqui mencionados.
[...]
§ 4º - O Interventor nomeará um Prefeito para cada Município, que exercerá
aí todas as funções executivas e legislativas, podendo o Interventor exonerá-
lo quando entenda conveniente, revogar ou modificar qualquer dos seus atos
e resoluções e dar-lhe instruções para o bom desempenho dos cargos
respectivos e regularização e eficiência dos serviços municipais.
Art. 12 A nova Constituição federal manterá a forma republicana federativa
e não poderá restringir os direitos dos Municípios e dos cidadãos brasileiros
e as garantias individuais constantes da Constituição de 24 de fevereiro de
1891.
A Carta Política de 1934 foi elaborada de acordo com o pensamento jurídico da
época, o qual, nascido depois da Primeira Guerra, buscava a racionalização do poder. Como
informa Poletti (2003, p. 19), tal era a tônica de um livro muito divulgado no Brasil de então:
As Novas Tendências do Direito Constitucional, de autoria de Boris Mirkine-Guetzévitch,
tradução de Cândido Motta Filho e apresentação de Vicente Ráo.
Possuia 187 artigos em seu texto e mais 26 artigos nas Disposições
Transitórias. Mais analítica, dispunha-se nos seguintes Títulos e Capítulos: Título I - Da
Organização Federal - Capítulos I: Disposições Preliminares. II: Do Poder Legislativo -
(Disposições Preliminares, Das Atribuições do Poder Legislativo, Das Leis e Resoluções, Da
Elaboração do Orçamento). III: Do Poder Executivo - (Do Presidente da República, Das
65
Atribuições do Presidente da República, Da Responsabilidade do Presidente da República,
Dos Ministros de Estado). IV: Do Poder Judiciário - (Disposições Preliminares, Da Corte
Suprema, Dos Juízes e Tribunais Federais, Da Justiça Eleitoral, Da Justiça Militar). V: Da
Coordenação dos Poderes - (Disposições Preliminares, Das Atribuições do Senado Federal).
VI: Dos Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais - (Do Ministério Público, Do
Tribunal de Contas, Dos Conselhos Técnicos). Título II - Da Justiça dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territórios. Título III - Da Declaração de Direitos - Capítulos I: Dos Direitos
Políticos. II. Dos Direitos e Garantias Individuais. Título IV - Da Ordem Econômica e Social.
Título V - Da Família, da Educação e da Cultura - Capítulos I: Da Família. II: Da Educação e
da Cultura. Título VI - Da Segurança Nacional. Título VII - Dos Funcionários Públicos.
Título VIII - Disposições Gerais. - Disposições Transitórias.
Em 18 de dezembro de 1935, a Constituição de 34 recebeu três emendas
introduzidas pelo Decreto Legislativo nº 6.
Constata-se, porém, que a Constituição de 16 de julho de 1934, que os juristas
qualificaram como a mais completa das constituições americanas, não foi revista, nem
emendada, mas rasgada pelo golpe de 1937.
Seu pequeno tempo de vigência não afasta, ou elimina, a sua importância
histórica. Ela, embora durasse pouco, projetou, e ainda o faz, sua influência
sobre o tempo do futuro. De certa forma, ressurgiu em 46.
E não será difícil correlacionar muitas de suas disposições com as inseridas
na Lei Maior, de 67 até os dias de hoje. Algumas de suas inclinações têm
aparecido no debate nacional, apesar de, na aparência, estarem superadas.
No entanto, o seu significado não se refere, tão-somente, a um ideário
formal, cuja origem está na correlação entre o anteprojeto da Comissão do
Itamaraty e o texto aprovado pela Constituinte, mas em sua experiência.
Pouco importa seu diminuto tempo de vigência e eficácia.
Soubemos, depois dela, da insuficiência das Cartas constitucionais,
sobretudo para a realização do regime democrático. Elas não bastam a isto.
Encerram em si apenas alguns dos elementos necessários à democracia
(POLETTI, 2003, p. 48).
66
São provenientes do mesmo autor, a propósito, considerações no sentido de
que aquele documento “representou um progresso na direção do realismo constitucional, no
cotejo com o idealismo de 1891, não obstante tenha se perdido em normas programáticas, as
quais, embora de valor ideológico, resultaram em ineficácia. Foram sonhos irrealizados”
(POLETTI, 2003, p. 49).
No que pertine aos municípios, a Constituição dispunha que seriam
“organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse” (artigo 13). Assegurou-lhes, ainda: a) a decretação dos seus impostos e
taxas, bem como a arrecadação e aplicação das suas rendas (artigo 13, inciso II); e b) a
organização dos serviços de sua competência (artigo 13, inciso II).
Acossada pela conjugação de adversidades econômicas, políticas e sociais,
tanto no plano interno quanto no cenário internacional, a Constituição de 1934 teve curtíssima
duração, vindo a sucumbir em 10 de novembro de 1937, vítima do golpe perpetrado pelo
próprio Presidente da República (COELHO, 2006, p. 78), que assim justificou o sacrifício
daquele texto constitucional:
A organização constitucional de 1934, vazada nos moldes clássicos do
liberalismo e do sistema representativo, evidenciava falhas lamentáveis, sob
esse e outros aspectos.
A Constituição estava, evidentemente, antedatada em relação ao espírito do
tempo. Destinava-se a uma realidade que deixara de existir.
Conformada em princípios cuja validade não resistira ao abalo da crise
mundial, expunha as instituições por ela mesma criadas à investida dos seus
inimigos, com o agravante de enfraquecer e anemizar o poder político.
(excerto do discurso de Getúlio Vargas, transmitido ao País através de
emissoras de rádio, na noite de 10 de novembro de 1937, expondo as razões
que, a seu ver, justificariam a sua ruptura com a ordem constitucional
instaurada pela Carta de 1934).(COELHO, 2006, p. 79)
O golpe ditatorial, de 10 de novembro de 1937, bem como sua Constituição da
mesma data, eliminou completamente a democracia no Brasil.
67
1.5.4 Constituição de 1937
Mercê profunda concentração de poderes no Executivo federal, ferindo não só
a autonomia municipal, como também a estadual, a Carta Política de 1937 manteve apenas
nominalmente o poder local. Em verdade, vulnerou a autonomia política.
A Carta contemplava 187 artigos e não adotou as expressões título, capítulo ou
seção em seu texto. Simplesmente abria uma rubrica nova a cada assunto novo. Assim: Da
Organização Nacional, Do Poder Legislativo, Da Câmara dos Deputados, Do Conselho
Federal, Do Conselho da Economia Nacional, Das Leis e Resoluções, Da Elaboração
Orçamentária, Do Presidente da República, Da Responsabilidade do Presidente da República,
Dos Ministros de Estado, Do Poder Judiciário (Disposições Preliminares; Do Supremo
Tribunal Federal; Da Justiça dos Estados, Do Distrito Federal e dos Territórios; e da Justiça
Militar), Do Tribunal de Contas, Da Nacionalidade e da Cidadania, Dos Direitos e Garantias
Individuais, Da Família, Da Educação e Cultura, Da Ordem Econômica, Dos Funcionários
Públicos, Dos Militares de Terra e Mar, Da Segurança Nacional, Da Defesa do Estado, Das
Emendas ã Constituição, Disposições Finais e Transitórias.
De 1938 a maio de 1945, recebeu dez emendas, todas elas elaboradas e
promulgadas por Getúlio Vargas.
Embora tenha previsto a eleição de vereadores, desprezou o Legislativo ao
assinalar a dissolução dos sistemas de representação. Definiu a nomeação pelo governador
como critério para investidura dos prefeitos e abrigou um regime interventorial nos Estados e
municípios. O interventor não passava de um preposto do Presidente da República, com todas
as principais atribuições municipais. Não obstante, acima desse, estava o Conselho
Administrativo estadual, órgão que controlava toda a atividade dos municípios, restringindo
qualquer iniciativa local.
68
A mesma Carta Política, ainda, neutralizou a autonomia financeira e
administrativa no âmbito da Federação, mediante rigorosa técnica de concentração de poderes
no âmbito do executivo federal em prejuízo de Estados e municípios, transformados estes em
instâncias gerenciais da União, tendo-se voltado a atenção desta, em especial, para as cidades
estratégicas e de expressão industrial (PIRES, 1999, p. 149).
Vigorou durante o período ditatorial, para os municípios, a regulamentação
aprovada pelo Decreto-lei nº 1.202, de 8 de abril de 1939, alterado depois pelo Decreto-lei nº
5.511, de 21 de maio de 1943.
De acordo com Coelho (2006, p. 83), a Constituição de 1937 foi uma grande
frustração institucional.
Por não poder disfarçar o regime ditatorial em toda a amplitude do conceito,
Waldemar Martins Ferreira, citado por Coelho, toma-a por engodo:
Desenhou-se complexamente o mecanismo do que se batizou – de Estado
Novo. Não puderam os seus artífices, por isso mesmo, pô-lo em
funcionamento. Não passou a carta de 1937 de engodo, destinado, pura e
simplesmente, a disfarçar regime ditatorial em toda a amplitude do conceito.
Destituída de sinceridade, aquela carta tece existência apenas no papel. Eis
porque o seu organismo político nunca se armou. Tudo quanto nela se
planejou foi mera fantasia. Não passou de cometimento demasiadamente
longo para que se pudesse haver como simples tentativa; mas caracterizou-se
qual documento inapto, tardiamente desfeito, posto que inicialmente
malogrado, para que se pudesse haver como Constituição, que assim
indevidamente se qualificou. [...].
Não chegou a carta de 1937, em verdade, a adquirir foros constitucionais.
Não os alcançou por faltar-lhe o alento que somente lhe poderia ter vindo de
ter sido elaborada pelo povo brasileiro. Não resultou da observância e
aprimoramento dos princípios constitucionais pelo quais ele sempre se
orientou e se regeu. Não surgiu dele, exprimindo-lhe as aspirações e
sentimentos nítida e tradicionalmente democráticos. Pelo contrário, ela se
desfechou sobre ou contra ele. Não ganhou corpo porque, já se disse, e em
reiterar nada se perde, ele não chegou a homologá-la com o seu voto,
expresso em plebiscito procrastinado e nunca realizado: ela lhe foi imposta
pelas forças armadas, ou com o seu assentimento silencioso de cúmplices.
(COELHO, 2006, p. 84)
Com efeito, nos termos do que dispunha o artigo 187 da Carta de 1937, havia
referência à realização de plebliscito nacional para aprovação do texto constitucional, na
69
forma regulada em decreto do Presidente da República. Tal plebiscito nunca foi realizado.
1.5.5 Constituição federal de 1946
A Constituição de 1946 era formada por 218 artigos e mais 36 em seu "Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias". Mais analítica ainda que a de 1934, ela tratava do
seguinte: Título I - Da Organização Federal - Capítulos I: Disposições Preliminares. II: Do
Poder Legislativo - (Disposições Preliminares, Da Câmara dos Deputados, Do Senado
Federal, Das Atribuições do Poder Legislativo, Das Leis, Do Orçamento). III. Do Poder
Executivo - (Do Presidente e do Vice-Presidente da República, Das Atribuições do Presidente
da República, Da Responsabilidade do Presidente da República, Dos Ministros de Estado).
IV: Do Poder Judiciário - (Disposições Preliminares, Do Supremo Tribunal Federal, Do
Tribunal Federal de Recursos, Dos Juízes e Tribunais Militares, Dos Juízes e Tribunais
Eleitorais, Dos Juizes e Tribunais do Trabalho). Título II - Da Justiça dos Estados. Título Ill -
Do Ministério Público. Título IV - Da Declaração de Direitos -. Capítulos I: Da
Nacionalidade e da Cidadania. II: Dos Direitos e Garantias Individuais. Título V - Da Ordem
Econômica e Social. Título VI - Da Família, da Educação e da Cultura. Título VII - Das
Forças Armadas. Título VIII -Dos Funcionários Públicos. Título IX - Disposições Gerais.
Seu texto foi emendado 21 vezes pelo Congresso Nacional, sendo que as 15
últimas emendas foram elaboradas e aprovadas após o golpe militar de 31 de março de 1964.
A Constituição de 1946, que reinaugurou os valores democráticos, deu nova
densidade à autonomia, prefigurando-a segundo as três linhas básicas: política; financeira e
administrativa:
Artigo 28 A autonomia dos Municípios será assegurada:
I – pela eleição do prefeito e dos vereadores;
II – pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse e,
especialmente:
70
a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação
das suas rendas;
b) à organização dos serviços públicos locais.
O peculiar interesse municipal deixa de ser a expressão de uma idéia vaga e
imprecisa, para significar tudo que fosse de interesse predominante do município (PIRES,
1959, p. 152).
O arranjo constitucional prestigiou a instituição municipal, seja pela eqüitativa
distribuição de renda mediante ampliação da participação do ente local nas finanças, seja pelo
delineamento dos fundos de transferência, seja pela reintegração do município no sistema
eleitoral do País ou, ainda, pelas categóricas barreiras à indiscriminada intervenção estadual
nos municípios (BIRKHOLZ, 1979, p. 78).
Miguel Reale, expressamente referido por Coelho (2006, p. 85), mesmo
reconhecendo os méritos do texto constitucional, faz questão de destacar o que chamou de
quatro graves equívocos nele presentes: a) o enfraquecimento do Executivo, deixado à mercê
do Legislativo; b) o fortalecimento do Legislativo, mas num quadro normativo
anacronicamente reduzido às figuras da lei constitucional e da lei ordinária; c) a criação de
óbices à intervenção do Estado no domínio econômico, o que era incompatível com a
sociedade industrial emergente; e d) a adoção do pluralismo partidário, sem limitações nem
cautelas, o que levou ao ressurgimento da política estadual e à criação de partidos nacionais
de fachada, cujas siglas escondiam meras federações de clientelas ou de facções locais.
1.5.6 Constituição federal de 1967
Produto do golpe militar de 1964, e com a pretensão de consolidar seus “ideais
e princípios”, a Constituição de 1967, que foi aprovada pelo Congresso Nacional em sessão
71
extraordinária de quarenta e dois dias (12 de dezembro de 1966 a 24 de janeiro de 1967), com
base em proposta enviada pelo Presidente da República.
Bonavides e Andrade, citados por Coelho (2006, p.89), afirmam que naquele
período não houve propriamente uma tarefa constituinte, mas uma farsa constituinte. O
projeto enviado continha dispositivos “não emendáveis”.
Seu texto apresentava 217 artigos, distribuídos em cinco títulos, vários
capítulos e seções, como se segue: Título I - Da Organização Nacional- Capítulos I:
Disposições Preliminares. II: Da União. III: Dos Estados e Municípios. IV: Do Distrito
Federal e dos Territórios. V: Do Sistema Tributário. VI: Do Poder Legislativo - (Disposições
Gerais, Da Câmara dos Deputados, Do Senado Federal, Das Atribuições do Poder Legislativo,
Do Processo Legislativo, Do Orçamento, Da Fiscalização Financeira e Orçamentária). VII:
Do Poder Executivo - (Do Presidente e do Vice-Presidente da República, Das Atribuições do
Presidente, Da Responsabilidade do Presidente da República, Dos Ministros de Estado, Da
Segurança Nacional, Das Forças Armadas, Do Ministério Público, Dos Funcionários
Públicos). VIII: Do Poder Judiciário - (Disposições Preliminares, Do Supremo Tribunal
Federal, Do Conselho Nacional da Magistratura, Do Tribunal Federal de Recursos, Dos Juízes
Federais, Dos Tribunais e Juízes Militares, Dos Tribunais e Juízes Eleitorais, Dos Tribunais
e Juízes do Trabalho, Dos Tribunais e Juizes Estaduais). Título II - Da Declaração de Direitos
- Capítulos I: Da Nacionalidade. II: Dos Direitos Políticos. III: Dos Partidos Políticos. IV:
Dos Direitos e Garantias Individuais. V: Do Estado de Sítio. Título III - Da Ordem
Econômica e Social. Título IV - Da Família, Da Educação e da Cultura. Título V - Das
Disposições Gerais e Transitórias.
Em seus 21 anos de vigência (1967 a 1988) foi emendada 27 vezes: uma vez
pela Junta Militar de Governo, duas vezes pelo Presidente da República e as restantes pelo
Congresso Nacional.
72
A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, outorgada pela Junta
Militar, foi tão extensa e abrangente que muitos observadores chegaram a denominá-la
“Constituição de 1969”.
Referida denominação, evidentemente, não está correta. E isto porque, a
própria Emenda nº 1 que o diz textualmente:
Considerando que a Constituição de 24 de janeiro de 1967, na sua maior
parte, deve ser mantida, pelo que, salvo emendas de redação, continuam
inalterados os seguintes dispositivos [...].
Não bastasse isso, a emenda posterior, de maio de 1972, é oficialmente
chamada "Emenda Constitucional nº 2 (à Constituição de 1967).
O texto daquela Carta dispunha no caput do artigo 16 que a autonomia
municipal seria assegurada. No inciso primeiro daquele mesmo artigo, “pela eleição direta de
prefeito, vice-prefeito e vereadores, realizada simultaneamente em todo o País, dois anos
antes das eleições gerais para governador, Câmara dos Deputados e Assembléia Legislativa”;
no inciso segundo, “pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse”.
Assim, os municípios poderiam decretar e arrecadar os tributos de sua
competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei estadual. Deveriam, ainda, organizar os
serviços públicos locais.
Os prefeitos das capitais dos Estados e dos municípios considerados estâncias
hidrominerais, por força da legislação estadual, seriam nomeados pelo governador, com
prévia aprovação da Assembléia Legislativa.
Os prefeitos dos municípios declarados de interesse da segurança nacional
seriam nomeados pelo Presidente da República.
Somente os vereadores das capitais e dos municípios de população superior a
cem mil habitantes poderiam ser remunerados, ainda assim dentro dos limites e critérios
73
fixados em lei complementar. O número máximo de vereadores foi fixado em vinte e um,
guardando-se proporcionalidade com o eleitorado do município
A intervenção no município, nos moldes como regulada pela Constituição do
Estado, seria permida nas seguintes hipóteses: a) impontualidade no pagamento de
empréstimo garantido pelo Estado; b) ausência de pagamento, por dois anos consecutivos,
dívida fundada; c) não forem prestadas contas devidas, na forma de lei; d) o Tribunal de
Justiça do Estado der provimento à representação formulada pelo Chefe do Ministério Público
local para assegurar a observância dos princípios indicados na Constituição estadual, bem
como para prover à execução de princípios indicados na Constituição estadual, bem como
para prover à execução de lei ou de ordem ou decisão judiciária, limitando-se o decreto do
Governador a suspender o ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da
normalidade; e) forem praticados, na administração municipal, atos subversivos ou de
corrupção; e f) não tiver havido aplicação, no ensino primário, em cada ano, de vinte por
cento, pelo menos, da receita tributária municipal.
O município poderia decretar impostos sobre: a) propriedade predial e
territorial urbana; e b) serviços de qualquer natureza não cmpreendidos na competência
tributária da União ou dos Estados, definidos em lei complementar.
Em agosto de 1969, diante da incapacidade do então Presidente da República
de manter-se à frente do governo, ao invés de substituí-lo o Vice-Presidente, consoante
estabelecia o art. 79 da Carta Política de 1967, os ministros militares se autoinvestiram na
Presidência da República sob o nebuloso pretexto de que a situação do País, naquele instante,
não permitia se transferissem as responsabilidades da sua autoridade suprema “a outros
titulares, conforme previsão constitucional” (COELHO, 2006, p. 93).
Em suma, declarando-se “responsáveis pela execução das medidas destinadas a
assegurar a paz e a ordem pública e de tomar as providências relacionadas com a Segurança
74
Nacional” os Ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar,
desrespeitando a própria legalidade revolucionária, que a Constituição de 1967 intentara
consolidar, deram “um golpe dentro do golpe”, mergulhando o País num regime ainda mais
autoritário (COELHO, 2006, p. 95).
A Emenda Constitucional nº 1, que centralizou ainda mais o poder nas mãos do
Presidente da República, eleito indiretamente, pouco modificou a situação do município
23
.
Não obstante, quanto ao seu controle externo, que era exercido pela Câmara Municipal,
passou a ser expressamente feito com o auxílio de Tribunal de Contas do Estado ou outro
órgão estadual a que fossem atribuídas tais incumbências.
Durante o período autoritário, foram editadas outras disposições
infraconstitucionais federais que diziam respeito aos municípios, cumprindo assinalar por sua
relevância:
a) Lei Complementar nº 1, de 9 de novembro de 1967, que dispôs sobre os requisitos mínimos
de população e renda pública e a forma de consulta prévia às populações locais, para a criação
de novos municípios;
b) Lei Complementar nº 2, de 29 de novembro de 1967, que dispôs sobre a execução do
disposto no art. 16, § 2º da Constituição Federal, relativamente à remuneração dos vereadores;
23 Artigo 15 A autonomia municipal será assegurada: I – pela eleição direta de Prefeito, Vice-Prefeito
e vereadores realizada simultaneamente em todo o País, com data diferente das eleições gerais para
senadores, deputados federais e deputados estaduais; [...] § 2º. Somente farão jus à remuneração os
vereadores das capitais e dos municípios de população superior a duzentos mil habitantes, dentro dos
limites e critérios fixados em lei complementar. Artigo 16 A fiscalização financeira e orçamentária dos
municípios será exercida mediante controle externo da Câmara Municipal e controle interno do
Executivo Municipal, instituído por lei. § 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que for atribuída essa
incumbência. § 2º Somente por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal deixará de
prevalecer o parecer prévio, emitido pelo Tribunal de Contas ou órgão estadual mencionado no § 1º,
sobre as contas que o Prefeito deve prestar anualmente. § 3º. Somente poderão instituir Tribunais de
Contas os municípios com população superior a dois milhões de habitantes e renda tributária acima de
quinhentos milhões de cruzeiros novos. [...] Art. 24 Compete aos municípios instituir imposto sobre:
[...] Artigo 25 Do produto da arrecadação dos impostos mencionados nos itens IV (IR) e V (IPI) do
artigo 21, a União distribuirá doze por cento da forma seguinte: [...] II – cinco por cento ao Fundo de
Participação dos Municípios; e [...].
75
c) Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, que dispôs sobre os convênios para a
concessão de isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias; e
d) Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, que dispôs sobre a responsabilidade dos
prefeitos e vereadores.
De 1970 a 1984, como anota Pires (1999, p. 154) os municípios continuaram
reféns da União, eis que permaneceram sujeitos à linha centralizadora do Governo Federal,
completamente dependentes da tecnocracia dos gabinetes.
76
2 A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O MUNICÍPIO
A sétima constituição brasileira é a "Constituição da República Federativa do
Brasil", elaborada e promulgada pelo Congresso Nacional, eleito com poder constituinte
originário em 5 de outubro de 1988.
É a mais analítica de todas as constituições e possui 250 artigos em seu corpo
principal, além de mais 95 no "Ato das Disposições Constitucionais Transitórias".
O texto aborda os seguintes itens: Título I - Dos Princípios Fundamentais.
Título II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais. Capítulos I: Dos Direitos e Deveres
Individuais e Coletivos. II: Dos Direitos Sociais. III: Da Nacionalidade. IV: Dos Direitos
Políticos. V: Dos Partidos Políticos. Título III - Da Organização do Estado - Capítulos I: Da
Organização Político-Administrativa. II: Da União. III: Dos Estados Federados. IV: Dos
Municípios. V: Do Distrito Federal e dos Territórios - (Do Distrito Federal, Dos Territórios).
VI: Da Intervenção. VII: Da Administração Pública - (Disposições Gerais, Dos Servidores
Públicos, Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, Das Regiões).
Título IV - Da Organização dos Poderes - Capítulos I: Do Poder Legislativo - (Do Congresso
Nacional, Das Atribuições do Congresso Nacional, Da Câmara dos Deputados, Do Senado
Federal, Dos Deputados e dos Senadores, Das Reuniões, Das Comissões, Do Processo
Legislativo: (Disposição Geral, Da Emenda à Constituição, Das Leis, Da Fiscalização
Contábil, Financeira e Orçamentária). II: Do Poder Executivo - (Do Presidente e do Vice-
Presidente da República, Das Atribuições do Presidente da República, Da Responsabilidade
do Presidente da República, Dos Ministros de Estado, Do Conselho da República e do
Conselho de Defesa Nacional). III: Do Poder Judiciário - (Disposições Gerais, Do Supremo
Tribunal Federal, Do Superior Tribunal de Justiça, Dos Tribunais Regionais Federais e Juizes
Federais, Dos Tribunais e Juízes do Trabalho, Dos Tribunais e Juízes Eleitorais, Dos
Tribunais e Juízes Militares, Dos Tribunais e Juízes dos Estados). IV: Das Funções Essenciais
77
à Justiça (Do Ministério Público, Da Advocacia Pública, Da Advocacia e da Defensoria
Pública). Título V - Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas - Capítulos I: Do
Estado de Defesa e do Estado de Sítio (Do Estado de Defesa, Do Estado de Sítio, Disposições
Gerais). II: Das Forças Armadas. III: Da Segurança Pública. Título VI - Da Tributação e do
Orçamento - Capítulos I: Do Sistema Tributário Nacional (Dos Princípios Gerais, Das
Limitações do Poder de Tributar, Dos Impostos da União, Dos Impostos dos Estados e do
Distrito Federal, Dos Impostos dos Municípios, Da Repartição das Receitas Tributárias). II:
Das Finanças Públicas (Normas Gerais, Dos Orçamentos). Título VII - Da Ordem Econômica
e Financeira - Capítulos I: Dos Princípios Gerais da Atividade Econômica. II: Da Política
Urbana. III: Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária. IV: Do Sistema
Financeiro Nacional. Título VIII - Da Ordem Social - Capítulos I: Disposição Geral. II: Da
Seguridade Social - (Disposições Gerais, Da Saúde, Da Previdência Social, Da Assistência
Social). III: Da Educação, Da Cultura e do Desporto. IV: Da Ciência e Tecnologia. V: Da
Comunicação Social. VI: Do Meio Ambiente. VII: Da Família, da Criança, do Adolescente e
do Idoso. VIII: Dos Índios. Título IX - Das Disposições Constitucionais Gerais.
O texto constitucional foi objeto de seis emendas de revisão, promulgadas em 7
de junho de 1994, e de outras cinqüenta e seis emendas até 20 de dezembro de 2007.
Werneck Vianna, citado por Souza (2005), assevera que a Constituição de
1988 apresenta algumas peculiaridades em relação às constituições anteriores, das quais duas
se destacam: 1) não foi produto de um texto desenhado por especialistas, especialmente
juristas, como aconteceu em 1891 e em 1934, nem se espelhou em constituições anteriores,
como em 1946; e 2) ao contrário das anteriores, que foram o resultado de um processo de
ruptura política ocorrida, em 1988 sua elaboração se deu ainda como parte do processo de
transição democrática.
78
Em algumas questões, a Carta contrastou com as que lhe precederam,
principalmente nos seguintes aspectos: (a) na provisão de mais recursos para as esferas
subnacionais; (b) na expansão dos controles institucionais e da sociedade sobre os três níveis
de governo, pelo aumento das competências dos poderes Legislativo e Judiciário e pelo
reconhecimento dos movimentos sociais e de organismos não-governamentais como atores
legítimos de controle dos governos; e (c) pela universalização de alguns serviços sociais
(SOUZA, 2005).
No entanto, como destaca a mesma autora (SOUZA, 2005), a Carta Política
conservou certas características das constituições anteriores, tais como: (a) a tendência à
constitucionalização de muitas questões, inclusive objeto de emendas ao texto posteriormente
aprovadas; (b) o fortalecimento dos governos locais vis-à-vis os estados; (c) a tendência à
adoção de regras uniformes para as esferas subnacionais, em especial as instâncias estaduais,
dificultando a adoção de políticas próximas de suas prioridades, e (d) a impossibilidade de
avançar em políticas voltadas para a diminuição dos desequilíbrios regionais, apesar da
existência de mecanismos constitucionais que, ou não foram operacionalizados, ou são
insuficientes para uma efetiva política de equalização fiscal.
Em face do tratamento dispensado a uma das instâncias subnacionais, o
município, onde as alterações foram substanciais, insta analisá-las de forma um pouco mais
detida.
2.1 Reconhecimento como ente federado
O texto da Carta Política vigente reconhece o município como membro
constituinte da federação. Pode ser lido, com efeito, no artigo 1º, que “a República Federativa
79
do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e dos Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito”.
Tendo por norte lição outrora recebida nos bancos acadêmicos, dada no sentido
de que federalismo e federação são institutos distintos, há que se empreender, ainda que
limitadamente, breve digressão a respeito de ambos, a iniciar-se pelo primeiro.
2.1.1 Federalismo e federação
Croisat, citado por Guimarães (2000), lembra que a palavra federalismo não
aparece no vocabulário do pensamento grego antigo, embora as ligas das cidades tenham sido
as primeiras experiências conhecidas nesta matéria.
É também controvertida a discussão sobre a origem da doutrina federalista.
Alguns historiadores das idéias políticas atribuem a Althusius
24
a qualidade de primeiro
teórico do federalismo, por ter sido um dos primeiros a falar do Estado como uma Federação
de províncias (BARROSO, 1994).
Em sua construção de Estado, segundo o mesmo Barroso (1994), Althusius
tenta transformar a hierarquia feudal em uma forma moderna de federalismo constitucional.
Contudo, adverte o comentarista, “suas crenças religiosas e sua visão de homem de ciência
conferiram a seu sistema de organização política e social certa rigidez que aparece como um
obstáculo ao exercício da livre escolha e da livre vontade dos indivíduos” (BARROSO, 1994,
p. 167).
24 Johannes Althusius (1557 – 1638), filósofo e teólogo calvinista alemão, conhecido por sua obra
"Politica methodice digesta et exemplis sacris et profanis illustrata" [A política metodicamente
concebida e ilustrada com exemplos sagrados e profanos]; edições revisadas foram publicadas em
1610 e 1614. (Enciclopédia Microsoft Encarta, 1993-2001)
80
São freqüentes as referências no sentido de que a teorização sobre o
federalismo decorreu dos ensaios publicados, em 1788, por Alexander Hamilton
25
, James
Madison
26
e John Jay
27
, os quais vieram a compor a obra The Federalist. Aquela obra,
segundo Guimarães (2000), está alicerçada na idéia defendida por Hamilton de que uma
União sólida é da máxima importância à paz e à liberdade dos Estados, como uma barreira
contra facções e insurreições internas. Esta idéia foi reforçada por Madison, que afirmara estar
entre as inúmeras vantagens da União a sua tendência para sustar e controlar a violência das
facções.
De acordo com Limongi (1989), embora possa parecer que a referida obra
encontre na construção desta união dos estados, uma forma de eliminação de conflitos entre
seus constituintes, constata-se, principalmente em Madison, cuja concepção da natureza
humana era quando não pessimista, realista, a assertiva de que as facções não podem ser
removidas e
[...] o remédio a ser buscado se encontra apenas nos meios de controlar os
seus efeitos.
[...]
Ao construir um governo integrado por homens que terão autoridade sobre
outros homens, a grande dificuldade está em ter que primeiro habilitar o
governante a controlar o governado e, depois, obrigá-lo a controlar-se a si
mesmo. (apud LIMONGI, 1989, p. 249)
Nesse sentido, observa-se que “a existência de um território de cidadãos livres
e de interesses em conflito instigaram os formuladores da idéia federalista” (LIMONGI, 1989,
p. 255), e a alternativa contida em The Federalist visava fornecer meios para a coordenação
dos interesses em conflito.
25
Alexander Hamilton (1757 – 1804), político conhecido pela política fiscal durante a Guerra da
Independência dos Estados Unidos. (Enciclopédia Microsoft Encarta, 1993-2001)
26 James Madison (1751 – 1836), quarto presidente dos Estados Unidos (1809-1817), exerceu
importante papel na Convenção Constitucional, que redigiu o texto da Constituição norte-americana.
(Enciclopédia Microsoft Encarta, 1993-2001)
27 John Jay (1745 – 1829), politico, revolucionário, diplomata e jurista. (Enciclopédia Microsoft
Encarta, 1993-2001)
81
Limongi aponta a existência de outro desafio enfrentado pelos autores daquela
obra, qual seja a tentativa de demonstrar
[...] que o espírito comercial da época não impedia a constituição de
governos populares e, tampouco, estes dependiam exclusivamente da virtude
do povo ou precisavam permanecer confinados a pequenos territórios. Estes
postulados são literalmente invertidos. Aumentar o território e o número de
interesses são benefícios à sorte desta forma de governo. Pela primeira vez,
a teorização sobre governos populares deixava de se mirar nos exemplos da
Antigüidade, iniciando-se, assim, sua teorização eminentemente moderna.
(LIMONGI, 1989, p. 247)
Bobbio (1985) considera que “a primeira formulação de alguns elementos
essenciais da teoria federalista, entendida como doutrina social global, encontra-se no inicio
da era do nacionalismo nos escritos políticos, jurídicos e filosófico-históricos de Kant”. E isto
porque, para Kant:
[...] somente o federalismo permite estabelecer a paz, definido este valor em
termos radicalmente novos, como expressão da exigência de unificar os
povos que entraram na cena da historia com a Revolução Francesa, criando
um governo supranacional. (BOBBIO, 1985, p. 79)
Para o filófoso alemão:
A paz é definida com o fim de toda hostilidade e não simplesmente como
supressão das hostilidades, que se estabelece no intervalo entre duas guerras.
A paz não é uma situação que existe no Estado de natureza, mas deve ser
construída e garantida por um ordenamento jurídico sustentado por um
aparelho coercitivo acima dos Estados.
A condição fundamental da paz “é o direito, ou melhor, a extensão do direito
a todas as relações sociais, de modo particular ao campo das relações entre
os Estados [...] Dessa forma, a idéia de uma Federação mundial, capaz de
remover a guerra e garantir a paz perpétua, representa o coroamento da
doutrina kantiana do direito e da política”. (BOBBIO, 1985, p. 478-479)
De acordo com Bobbio (1986), entretanto, há muita confusão nos significados
acerca do que venha a ser federalismo, observando-se que, particularmente na cultura política,
sua utilização muitas vezes designa objetos diferentes. De forma mais restrita, refere-se à
teoria do Estado federal e de outra, diz respeito a uma visão global da sociedade. Esta
82
última, na visão do jurisfilósofo italiano, é superior à primeira, embora mais abstrata, por
conceber o federalismo como “uma doutrina social de caráter global como o liberalismo ou o
socialismo, que não se reduz, portanto, ao aspecto institucional, mas comporta uma atitude
autônoma para com os valores, a sociedade, o curso da história e assim por diante” (BOBBIO,
1986, p. 475).
Para este último significado, segundo Bobbio (1986, p. 475), o ponto de
referência obrigatório é a utopia de Proudhon
28
, exposta em sua obra Du Principe Federatif
(1863), dado que para aquele pensador francês:
O sistema federativo é aplicado a todas as nações, em todas as épocas, visto
que a humanidade é progressiva em todas as suas gerações e em todas as
suas raças, e a política da Federação, que é por excelência a política do
progresso, consiste em tratar cada população, no momento em que lhe
indicar, conforme um regime de autoridade e de centralização decrescente,
correspondente a um estado dos espíritos e dos costumes.
Por outro lado ao reforçar a idéia de “contrato”, do qual origina a palavra
federalismo (“foeudus”, em latim significa contrato/pacto/aliança), considera
que neste caso trata-se de um “contrato político”, o qual, a seu ver, é o
elemento essencial na sociedade ideal.
Para Proudhon, o contrato político distingue-se do contrato social de
Rousseau, na medida em que, para ele, este contrato “é uma ficção de
legisladores, imaginada para dar razão, ao contrário do direito divino, à
autoridade paterna ou à necessidade social, da fundação do Estado e das
relações entre o governo e os indivíduos [...] contratantes”. Nesse sentido,
este contrato, por ser bilateral, com ônus para os contratantes (comutativo) e
orientado pelos princípios da autoridade e da liberdade, implica exercício, e
faz supor um dinamismo que deixa o sistema federativo sujeito a constantes
reorientações. Por outro lado, são nas condições de bilateriedade e de
comutatividade que o contrato político adquire toda sua dignidade e sua
moralidade e são também nestas condições que, segundo Proudhon,
encontra-se a convergência do federalismo com a idéia da democracia, a
qual se orienta no sentido de um federalismo descentralizado, ou seja, na
busca particular do equilíbrio ideal entre liberdade e autoridade. (BOBBIO,
1986)
Alexandre Marc, citado por Guimarães (2000), chama a atenção para o fato de
que, embora muitos autores considerem o federalismo um novo fenômeno, que remontaria à
fundação dos Estados Unidos da América, ou ao surgimento da Confederação Helvética, seus
28 Pierre Joseph Proudhon (1809 – 1865), escritor e teórico francês, cognominado “pai do
anarquismo moderno”. (Enciclopédia Microsoft Encarta, 1993-2001)
83
estudos o levaram a concluir que:
Enquanto que no sistema federativo, o contrato social é mais que uma ficção,
é um pacto positivo, eletivo, a história do federalismo se confunde com a
própria história da emergência humana, no sentido de luta de classes na
perspectiva marxista, ou de grupos sociais organizados nas visões mais
pluralistas. Isto porque, segundo ele, esta necessidade de interpretar a
história da humanidade, a partir da idéia de luta constante entre tendências
opressivas e tendências emancipatórias, forças que escravizam e forças que
libertam como o faz o marxismo, mostrou-se insuficiente do ponto de vista
teórico/conceitual. (GUIMARÃES, 2000)
Burdeau, citado por Guimarães (2000), federalismo não quer dizer unidade, e
sim união, ou seja, supõe diversidade de recursos das coletividades que ele relaciona e implica
que, ao lado de exigências comuns, os meios complementares e também as diferenças
impeçam a unificação total.
Manifesta-se ainda, na direção de que:
O federalismo pode alcançar esta harmonia, ou conciliação, através
justamente do jogo entre dois princípios básicos: o da participação e o da
autonomia, chamando atenção para o fato de que o principio da participação
significa que as coletividades associadas devem participar das decisões
tomadas pelas autoridades federais, e que sem esta participação só haverá
lugar para a tutela, a vassalagem ou a colonização.
[...]
A unidade prevista pelo caráter federalista é uma unidade orgânica, na
medida em que nela se realiza a síntese das vontades particulares, num valor
único, o qual preserva todos, porque ele toma emprestado de cada um os fins
que lhes são comuns com todos os outros (BURDEAU apud GUIMARÃES,
2000).
A participação, como acentua Abrúcio (1998), permite entender melhor o fato
de que o primeiro federalismo moderno, o americano, tenha nascido ligado à idéia de
república enquanto forma de governo que se alicerça na soberania popular. O republicanismo
sustenta-se no pressuposto de que o poder pertence e advém da sociedade, de modo que não
haveria “donos do poder”, em um sentido patrimonial, mas sim, de coisa pública, e todos os
84
cidadãos devem ser incentivados a participar da política e a preservar o sentido público do
Estado.
Para que isto aconteça, “deve haver o maior número possível de espaços
institucionais públicos para serem preenchidos pelos cidadãos, sobretudo nos níveis
subnacionais de governo [...], pois os loci por excelência do aprendizado republicano são o
poder local e o nível estadual” (ABRUCIO, 1998).
Elazar, invocado por Abrúcio (1998), define federalismo pela fórmula “self-
rule through shared rule” [poder exclusivo através de poder partilhado], ou seja, uma
combinação de autonomia com dependência. A plena realização desta fórmula só estará
assegurada mantendo-se o maior grau de autogoverno (principio da autonomia) e as relações
intergovernamentais que compatibilizem os direitos de cada ente federativo e a soma dos
interesses presentes na Federação (princípio da interdependência) (ABRUCIO, 1998).
Porém, por estar o federalismo também ligado à teoria do Estado federal
(BOBBIO, 1986), a sua contemplação normativa permite visualizar os mecanismos, as
técnicas e as regras de sua anatomia na Constituição. A organização do Estado federal é tarefa
de laboriosa engenharia constitucional e isto porque requer duplo ordenamento,
desencadeando as normas e as regras próprias a cada um (HORTA, 1995).
O ordenamento da federação ou da União é o ordenamento central e suas deci-
sões ou normas de administração, legislação ou jurisdição vão dispor de incidência nacional,
atingindo o território e a população do Estado federal no seu conjunto.
Nas palavras de Hans Kelsen (2000):
A ordem jurídica de um Estado federal compõe-se de normas centrais
válidas para o seu território inteiro e de normas locais válidas apenas para
porções desse território, para os territórios dos “Estados componentes (ou
membros)”. As normas gerais centrais, as "leis federais", são criadas por um
órgão legislativo central, a legislatura da "federação", enquanto as normas
gerais locais são criadas por órgãos legislativos locais, as legislaturas dos
Estados componentes. Isso pressupõe que, no Estado federal, a esfera
material de validade da ordem jurídica, ou, em outras palavras, a
85
competência legislativa do Estado, está dividida entre uma autoridade central
e várias autoridades locais. Nesse ponto, existe uma grande similaridade
entre a estrutura de um Estado federal e a de um Estado unitário subdividido
em províncias autônomas. Quanto mais ampla for a competência dos órgãos
centrais, a competência da federação, mais restrita será a competência dos
órgãos locais, a competência dos Estados componentes, e maior o grau de
centralização. Nesse ponto, um Estado federal difere de um Estado unitário
com províncias autônomas apenas pelo fato de que as matérias sujeitas à
legislação dos Estados componentes são mais numerosas e importantes do
que as sujeitas à legislação das províncias autônomas.
As normas centrais formam uma ordem jurídica central por meio da qual é
constituída uma comunidade jurídica central parcial que abarca todos os
indivíduos residentes dentro do Estado federal. Essa comunidade parcial
constituída pela ordem jurídica central é a "federação". Ela é parte do Estado
federal total, assim como a ordem jurídica central é parte da ordem juridica
total do Estado federal. As normas locais, válidas apenas para partes
definidas do território inteiro, formam ordens jurídicas locais por meio das
quais são constituídas comunidades jurídicas parciais. Cada comunidade
jurídica parcial abrange os indivíduos residentes dentro de um desses
territórios parciais. Essas unidades jurídicas parciais são os "Estados
componentes". Desse modo, cada indivíduo pertence, simultaneamente, a um
Estado componente e à federação. O Estado federal, a comunidade jurídica
total, consiste, assim, na federação, uma comunidade jurídica central, e nos
Estados componentes, várias comunidades juridicas locais. A teoria
tradicional identifica, erroneamente, a federação com o Estado federal total.
Assim, cada uma das comunidades parciais – a federação e os estados
componentes – baseia-se na sua própria constituição: a constituição da federação e a
constituição do estado componente. Porém, a constituição federal é, simultaneamente, a
constituição do Estado federal inteiro (KELSEN, 2000).
Provém daquele jurista austríaco, também, a conclusão no sentido de que:
O Estado federal caracteriza-se pelo fato de que o Estado componente possui
certa medida de autonomia constitucional, ou seja, de que o órgão legislativo
de cada Estado componente tem competência em matérias referentes à
constituição dessa comunidade, de modo que modificações nas constituições
dos Estados componentes podem ser efetuadas por estatutos dos próprios
Estados componentes. Essa autonomia constitucional dos Estados
componentes é limitada. Os Estados componentes são obrigados por certos
princípios constitucionais da constituição federal; por exemplo, segundo a
constituição federal, os Estados componentes podem ser obrigados a ter
constituições democrático-republicanas. Por essa autonomia constitucional
dos Estados componentes — mesmo que limitada —, o Estado federal
diferencia-se de um Estado unitário relativamente descentralizado,
organizado em províncias autônomas. Se estas são consideradas como
simples províncias autônomas e não como Estados componentes, não é
apenas pelo fato de que a sua competência, em especial a competência da
legislação provincial, é relativamente restrita, mas também porque as provín-
86
cias não possuem autonomia constitucional, porque as suas constituições
lhes são prescritas pela constituição do Estado como um todo e podem ser
modificadas apenas por meio de uma modificação nessa constituição. A
legislação em matérias da constituição é, aqui, totalmente centralizada, ao
passo que, no Estado federal, ela é centralizada apenas de modo incompleto;
ou seja, até certo ponto, ela é descentralizada. (KELSEN, 2000)
A preferência do constituinte por determinada concepção de Estado federal e a
atuação de fatores extraconstitucionais irão conduzir, de forma convergente ou não, ao tipo
real de organização federativa em determinado momento histórico.
Se a concepção do constituinte inclinar-se pelo fortalecimento do poder
federal: federalismo centrípeto. Se, ao contrário, ela fixar-se na preservação do poder
estadual, emergirá o federalismo centrífugo ou por segregação. Pode ainda o constituinte
federal modelar sua concepção federal pelo equilíbrio entre as forças contraditórias da
unidade e da diversidade, do localismo e do centralismo, concebendo o federalismo de
cooperação, o federalismo de equilíbrio entre a União soberana e os Estados-Membros
autônomos. A ênfase na supremacia da União fará predominar as relações de subordinação
dentro do Estado federal, enquanto a tônica no equilíbrio conduzirá a um razoável campo para
o desenvolvimento das relações de cooperação, sem prejuízo do primado da União federal nas
questões de suas competências de Estado soberano (HORTA, 1985).
A construção normativa do Estado federal pressupõe a adoção de determinados
princípios, técnicas e instrumentos operacionais que Horta (2000) cuidou de condensar nos
seguintes tópicos:
a) a decisão constituinte criadora do Estado federal e de suas partes indissociáveis, a
Federação ou União, e os Estados-Membros;
b) a repartição de competências entre a Federação e os Estados-Membros;
c) o poder de auto-organização constitucional dos Estados-Membros, atribuindo-lhes auto-
nomia constitucional;
87
d) a intervenção federal, instrumento para restabelecer o equilíbrio federativo, em casos
constitucionalmente definidos;
e) a Câmara dos Estados, como órgão do Poder Legislativo federal, para permitir a
participação do Estado-Membro na formação da legislação federal;
f) a titularidade dos Estados-Membros, através de suas Assembléias Legislativas, em número
qualificado, para propor emenda à Constituição federal;
g) a criação de um novo Estado ou modificação territorial de Estado existente dependendo da
aquiescência da população do Estado afetado;
h) a existência no Poder Judiciário federal de um Supremo Tribunal ou Corte Suprema, para
interpretar e proteger a Constituição federal, e dirimir litígios ou conflitos entre a União, os
Estados, outras pessoas jurídicas de direito interno, e as questões relativas à aplicação ou
vigência da lei federal.
A reunião desses requisitos não se realiza homogeneamente nas formas reais de
Estados federais. Assim é que, enquanto há casos em que a lista é integralmente atendida,
outros existem em que o atendimento é parcial, com ênfase em determinados requisitos e
diluição de outros.
De acordo com Horta (2000), a configuração desses requisitos não é uniforme,
pois isso decorre da diversidade na organização federal, dando origem a modelos múltiplos de
federalismo. Assim é que, não obstante a permanência de determinados requisitos, tais como a
repartição de competência, a autonomia constitucional do Estado-Membro, a intervenção
federal, etc. recebem definições individualizadoras e contrastantes nos diversos modelos reais
de federalismo.
Em algumas situações, a autonomia constitucional dos Estados-Membros
praticamente deixa de existir, via-de-regra quando a Carta Política se encarrega de preordenar
os Estados-Membros em seu texto, tornando a constituição federal um documento híbrido,
88
federal e estadual. Em outros modelos, por reflexo do fenômeno de centralização, a
intervenção federal se dilata numa série indefinida de casos, tornando teórica e nominal a
autonomia dos Estados-Membros.
Para Stepan (1999), é útil observar, também, o propósito inicial das federações.
E isto porque existem aquelas cujo propósito é o de "unir" [come together] e aquelas cujo
objetivo é o de "manter a união" [hold together], de tal modo que:
A idéia de uma federação para "unir" baseia-se evidentemente no modelo
dos Estados Unidos. Em 1787, na Convenção da Filadélfia, unidades até
então soberanas firmaram o que William Riker denomina de "pacto
federativo" para unir, combinando suas soberanias em uma nova federação
que deixou poderes residuais aos estados federados. Um aspecto decisivo do
pacto federativo para a soberania dos estados que concordaram em se unir
foi o fato de que a construção da nova federação incluiu certas características
verticais e horizontais que restringiram o conjunto dos cidadãos da pólis na
esfera central [constrained the demos at the center]. Na opinião de Riker,
todas as federações viáveis foram construídas a partir desse pacto.
(STEPAN, 1999)
O “manter a união” pode ser o propósito de muitas confederações. Dalmo
Dallari (1986), entretanto, cuida de diferenciá-las em face das federações ao ensinar que:
Na confederação os integrantes se acham ligados por um tratado, do qual
podem desligar-se a qualquer momento, uma vez que os signatários do
tratado conservam sua soberania e só delegam os poderes que quiserem e
enquanto quiserem. Bem diferente é a situação numa federação, pois aqui os
Estados que a integram aceitam uma Constituição comum e, como regra, não
podem deixar de obedecer a essa Constituição e só têm os poderes que ela
lhes assegura. (DALLARI, 1986, p. 15)
Assim, no Estado federal, tem-se um poder central com aplicabilidade em todo
território nacional, e outro local composto por regras locais. E, ao se criar um Estado federal,
as unidades componentes perdem soberania, passam a integrar uma nova ordem jurídica, que
deve seguir os preceitos estabelecidos pela Constituição Federal, que de forma alguma poderá
ser sobreposta por norma originada dos Estados-membros, cuja competência há de ser
estabelecida por aquela (SOUZA, 2005).
89
Buscar esclarecimentos sobre as origens federativas nacionais, mesmo que não
aprofundadamente, poderá auxiliar na compreensão das mudanças por que há passado a forma
de organização brasileira, que, de um Estado unitário no Império, migrou para uma Federação
na República.
2.1.2 Federação brasileira
De acordo com Afonso Arinos de Mello Franco (1975), as aspirações
federativas no Brasil aparecem antes da Independência e, após a mesma, a questão chegou a
ser discutida na Constituinte de 1823.
Entretanto, na visão de Bonavides e Andrade (1991), a presença de correntes
federalistas na monarquia jamais logrou ir além da proclamação teórica de seus pontos de
vista e de um ocasional influxo descentralizador na órbita das instituições, “sem alcançar
nunca um efeito que pusesse em dúvida aos olhos do historiador e do cientista político o
reconhecimento da estrutura unitária do Império”.
Para Mello Franco (1975), o Ato Adicional de 1834 pareceu preparar o
caminho para um visível liberalismo federativo quando aumentou a autonomia das Províncias
do Império.
Deve ser analisado, assim, o grau político de descentralização a que se elevou o
Império com as alterações institucionais consubstanciadas no referido Ato Adicional, que
propiciaram a criação das assembléias legislativas provinciais.
As assembléias tinham uma faculdade constitucional que lhes consentia
exercer ampla autonomia em matéria de legislação ordinária de peculiar interesse das
províncias. Ditas assembléias foram dotadas de um poder de rejeição do veto caso aposto pelo
Presidente da Província aos seus atos legislativos. A posição do Presidente da Província como
90
delegado do Poder Central, que o nomeava e demitia a seu talante, era menos invejável que a
das assembléias, do ponto de vista federativo. Agentes da confiança do ministério, atuando
em matéria executiva em nome do interesse geral e do interesse local, os presidentes
provinciais representavam o braço político de uma administração unitária (BONAVIDES e
ANDRADE, 1991).
Ademais, o exercício da competência das assembléias provinciais:
[...] ainda que em matéria de seu peculiar interesse, poderia ser alterado por
lei ordinária, à vista do que dispunha a Constituição Política do Império no
artigo 178
29
.
Insta ressaltar, ainda, o estado de inferioridade e dependência do legislativo
provincial do Império pela carência de autonomia constitucional, ou seja,
pela falta do elemento interno da soberania, esse poder de autodeterminação
sem o qual inexiste o Estado-membro de uma Federação. Falecia às
províncias, por conseguinte, a face mais importante com que na doutrina se
identificam as características políticas da autonomia, a saber, a capacidade
autodeterminativa cuja presença empresta ao poder o caráter de estatalidade.
(BONAVIDES e ANDRADE, 1991)
A Lei de Interpretação de 1840, mesmo restringindo a positivação das idéias
federalistas, com a participação da centralização da Coroa, não conseguiu minimizar nem
inibir as vozes, os protestos e a luta a favor do ideal federalista, que, no Segundo Reinado,
tiveram uma inequívoca demonstração de indissolubilidade aparente de duas teses
consagradas no Movimento Republicano e no Partido Republicano: a Federação e a República
(MELLO FRANCO, 1975).
Assim, na medida em que o Império entrava em declínio, o movimento
federalista tomava corpo e avançava com idéias tanto monarquistas como republicanas. O
projeto de Nabuco, em 1885, e a campanha de imprensa desfechada por Rui Barbosa, em prol
de uma definição federativa para as instituições do Império, denotam o amadurecimento da
tese (BONAVIDES e ANDRADE, 1991).
29 Artigo 178. É só Constitucional o que diz respeito aos limites e atribuições respectivas dos Poderes
Políticos e aos Direitos Políticos e individuais dos cidadãos. Tudo o que não é Constitucional pode ser
alterado sem as formalidades referidas pelas Legislaturas ordinárias.
91
O Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889, após a instituição republicana do
Brasil, veio acolher o federalismo sob a inspiração da Constituição americana de 1787.
De acordo com Pontes de Miranda (1970):
Quando se deu o ato republicano de instituição do sistema federativo, as
províncias foram declaradas "soberanas" por decreto tecnicamente errôneo
dos federalistas da Proclamação da República, menos versados talvez em
teoria federativa do que os da Constituinte de 1890-1891 e, portanto, sem
nenhuma lição teórica daqueles fatos desenrolados na guerra civil dos
Estados Unidos, país que por um paradoxo lhes serviu de modelo ao projeto
federativo e onde os adeptos da causa vitoriosa foram às armas justamente
para provar que não há nem é possível haver Federação de Estados
soberanos e, portanto, aptos à secessão.
E a Constituição da República, de 1891, adotou o federalismo, com o regime
presidencialista, o bicameralismo e a transformação das Províncias em Estados-Membros.
Bonavides e Andrade (1991) asseveram que:
Se o presidencialismo colheu de surpresa o País desconhecido que era a
todas as tradições de embate doutrinário em que nos havíamos empenhado
durante a fase anterior à República, tal não se deu, porém, com a federação
que, ou já se desejava, no sentir de monarquistas abalizados da índole
liberal de Nabuco e Rui, ou já se aguardava, por solução lógica e idônea aos
antagonismos e crises que desde muito dilaceravam o corpo político da
monarquia. O Decreto nº 1 foi apenas o coroamento vitorioso de velhas
aspirações autonomistas que, não se podendo fazer nos quadros
institucionais do Império por um ato reformista, se fizeram pela via
imprevista da ação revolucionária de 15 de novembro de 1889, resultando
assim na implantação do sistema republicano. (BONAVIDES e
ANDRADE, 1991)
Não obstante vitoriosa a tese, o primeiro governo constitucional não deixou de
ser uma verdadeira ditadura. Segundo Mello Franco (1975), além da crise financeira por que
passava o País, o governo de Deodoro se defrontava com a política numa luta renhida contra o
Congresso, que acabou dissolvido pelo golpe de Estado de 3 de novembro de 1891. Para
aquele mesmo historiador, também o Presidente Floriano Peixoto governou sob virtual
ditadura, razão pela qual, nesses primeiros governos, não se pode falar em Federação
(MELLO FRANCO, 1975).
92
Diz Trigueiro (1943):
Ao proclamar-se a República, era fatal que se implantasse a Federação. Por
um lado, não se tinha idéia de descentralização política sem federação, como
viria a ocorrer, por exemplo, na Espanha Republicana, na República Italiana
e na União Indiana. Por outro lado, os países mais progressistas do
Continente – os Estados Unidos, a Argentina e o próprio Domínio do Canadá
– eram Estados federados, o que demonstrava a adaptabilidade do
federalismo às peculiaridades das maiores nações da América. O federalismo
era arrolado entre as causas determinantes do desenvolvimento e da
prosperidade daqueles países, e isso explica que ele fosse o ponto mais
importante do programa republicano, aceito mesmo por muitos que se
conservavam fiéis à Monarquia. A República, com efeito, deu às antigas
Províncias, transformadas em Estados federados, governo e administração
autônomos. Esta autonomia foi um fator poderoso de desenvolvimento
cultural e de progresso material, com a diversidade decorrente das
circunstâncias locais. Mas daí a dizer-se que praticamos fielmente a
Federação, tal como a idealizada pelos constituintes de 1891, vai enorme
distância.
A fragilidade da cooperação financeira e a efetiva limitação da ajuda federal
explicam, em grande parte, o movimento que se observou na primeira República, quando os
Estados, e mesmo os municípios, na falta de amparo interno, foram buscar recursos
financeiros no mercado internacional de capitais. Os empréstimos externos ocuparam a área
que o isolamento financeiro da União deixou livre (HORTA, 1985).
Como anota Horta (1985), a intensidade do empréstimo externo, que veio
suprir a ausência de recursos federais nos Estados, pode ser aferida pelo volume do
endividamento estadual e municipal que, embora iniciado em 1889, correspondia, em 1922, a
mais de 50% da dívida contraída pela nação brasileira, desde o seu começo em 1822.
A política dos governadores, sob a égide da Constituição de 1891, ensejou a
reação de 1925-1926, que veio propiciar a inauguração, realmente, do fenômeno de contatos
intergovernamentais (BONAVIDES e ANDRADE, 1991).
Desta maneira é que a reforma constitucional de 1926, empreendida pelo
Presidente Artur Bernardes, não modificou o que a Constituição de 1891 dispusera sobre a
Federação, entretanto, é possível identificar, na regulamentação especifica dos casos de
93
intervenção federal nos Estados, uma tentativa de amaciar a ditadura dos Estados-Membros
(MELLO FRANCO, 1975).
De acordo com Trigueiro (1943):
Nas quatro décadas da primeira República, pode-se dizer que somente os
grandes Estados – Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul – tiveram o
gozo ininterrupto da autonomia federativa consagrada na Constituição
Federal. Eram estes os Estados que nomeavam os Presidentes e dominavam
o Congresso, e que por isso mesmo tinham força suficiente para defender sua
autonomia.
O mesmo autor assim se refere àqueles tempos da República:
A Federação não funcionou bem, antes de tudo, porque a Constituição
funcionou mal. A primeira Constituição republicana estabeleceu um regime
democrático, baseado no pressuposto do governo representativo, derivado do
sufrágio popular. Ora, esse requisito fundamental foi sempre deturpado na
primeira República, como o fora no Império. O Brasil era, então, muito mais
do que hoje, um país iletrado e sem tradição democrática. O voto nunca foi
livre e a fraude sempre impediu a vitória das oposições. O país legal era uma
República governada pelos representantes da soberania popular; o país real
era o governo controlado por grupos oligárquicos que manipulavam as
eleições à revelia do povo. (TRIGUEIRO, 1943)
Os mais poderosos dentre esses grupos se coligaram para fazer face à fraqueza
constitucional e federativa de cima, inaugurando a célebre política dos governadores – a
fórmula "café-com-leite"
30
do eixo Minas Gerais e São Paulo –, e que dominou boa parte da
Primeira República, forçando a eleição dos Presidentes numa escolha fechada, produto das
transações de cúpula. Ao invés de um Congresso forte, em substituição de um Executivo
federal passageiramente obnubilado, tivemos a base da liderança política deslocada para os
governadores. Ficavam estes em órbita federativa inferior, mas ainda assim de natureza
executiva (BONAVIDES e ANDRADE, 1991).
30 D
iz-se de política pela qual, nas três primeiras décadas do século XX, os Estados de São Paulo
(grande produtor e exportador de café) e Minas Gerais (grande produtor de café e laticínios) dividiam
o poder federal segundo um acordo que estipulava especialmente a alternância de paulistas e mineiros
na presidência da República.
94
A Constituição Federal de 16 de julho de 1934, que se vincula ao difuso ideário
político da Revolução de 1930, inaugurou a segunda República e, ao mesmo tempo, plasmou
outro tipo de federação:
O federalismo clássico e dualista, predominantemente centrífugo, cedia
lugar ao novo federalismo, fundado na extensão dos poderes federais dentro
da tendência centrípeta, que inaugurava a fase das relações
intergovernamentais, para compensar a plenitude dos poderes da União e a
conseqüente diminuição dos poderes reservados aos Estados.
Busca-se, a partir desse momento, alcançar a síntese do processo federal,
que reside no federalismo cooperativo. (HORTA, 1985)
A respeito do ângulo federativo, vale assinalar a institucionalização do regime
de auxílio federal para a zona das secas nos termos do artigo 177
31
daquela Carta.
A revisão da técnica clássica da repartição de competências vai despontar na
Constituição de 1934, quando se registrou o adensamento da competência da União, com a
perda de substância legislativa dos Estados. O mecanismo compensatório da legislação
estadual supletiva ou complementar é criação originária daquela Constituição, que inseriu
essa legislação na competência privativa dos Estados (artigo 7°, inciso III)
32
. Com efeito, o
texto daquela Carta Política, para compensar os novos poderes da União, deslocou matérias da
competência privativa da União para o domínio comum da legislação federal e da legislação
31 Artigo 177. A defesa contra os efeitos das secas nos Estados do Norte obedecerá a um plano
sistemático e será permanente, ficando a cargo da União, que despenderá, com as obras e os serviços
de assistência, quantia nunca inferior a quatro por cento da sua receita tributária sem aplicação
especial.
§ 1º Dessa percentagem, três quartas partes serão gastas em obras normais do plano estabelecido, e o
restante será depositado em caixa especial, a fim de serem socorridas, nos termos do art. 7º, nº II, as
populações atingidas pela calamidade.
§ 2º O Poder Executivo mandará ao Poder Legislativo, no primeiro semestre de cada ano, a relação
pormenorizada dos trabalhos terminados e em andamento, das quantias despendidas com material e
pessoal no exercício anterior, e das necessárias para a continuação das obras.
§ 3° Os Estados e Municípios compreendidos na área assolada pelas secas empregarão quatro por
cento da sua receita tributária, sem aplicação especial, na assistência econômica à população
respectiva.
§ 4º Decorridos dez anos, será por lei ordinária revista a percentagem acima estipulada.
32 Artigo 7º. Compete privativamente aos Estados:
[...]
III – elaborar leis supletivas ou complementares da legislação federal, nos termos do art. 5º, § 3°.
95
estadual supletiva ou complementar, que descaracterizou a privatividade originária, admitindo
a dupla atividade legislativa, federal e estadual, sobre as mesmas matérias.
Entretanto, com a duração efêmera do texto constitucional de 1934 e à vista da
subversão da ordem política a instaurar-se no Estado Novo, efeito algum se produziu sob o
seu pálio que efetivasse transformações reais na aplicação e execução do sistema político das
relações intergovernamentais (HORTA, 1985).
O federalismo nominal incrustado na Constituição de 1937 não poderia
maximizar, naturalmente, nem mesmo respeitar as proposições de relações
intergovernamentais preconizadas no regime anterior. Viveu o Brasil “sob uma espécie de
Império Unitário de novembro de 1937 a fevereiro de 1945. Limitação jurídica alguma era
posta para o Ditador” (BONAVIDES e ANDRADE, 1991).
A unicidade legislativa nas mãos do Presidente, configurando-se-lhe num
governo absoluto, somente propiciaria um federalismo nominal, cujo estado de latência
respeitara apenas a divisão tripartida da arrecadação dos tributos.
A Constituição de 1946 traduziu, mais acertadamente, a unidade nacional,
exigida pelas necessidades e pelo interesse coletivo da própria Federação. Não houve
distorção do federalismo, uma vez que, ao lado da soberania da União, que sempre foi
soberana, não se desfizeram os Estados-Membros de sua autonomia política, auto-
organizando-se, autogovernando-se e auto-administrando-se. À esfera federal, a que se
cometeu no trato constitucional competência reservada, acrescentou-se o mecanismo e o
sistema de conciliação para contrabalançar o poder da União com a autonomia estadual e
local, através de um sistema de cooperação administrativo-financeira.
Na Constituição de 1967, desenha-se uma particularidade acentuadíssima de
tendência de reforço ao poder central. Além da inauguração de instrumentos excepcionais, por
que passou a Federação brasileira, para não fugir à regra do fortalecimento do poder central
96
com o enfraquecimento das garantias individuais, as modificações desse diploma
constitucional, variáveis ao sabor da política dos dirigentes, deram mostras do predomínio da
vontade do Executivo federal.
Basta uma leitura do artigo 89
33
daquele texto para se ver elencada vastidão
pletórica de poderes conferidos à União. Acrescentam-se à relação as diversas hipóteses de
violação das autonomias estaduais e locais e, sobretudo, quando a Emenda Constitucional nº
1/69, “como resultado de conflitos mais substancialmente setorializados do que propriamente
33
Artigo 8º. Compete à União: I – manter relações com Estados estrangeiros e com eles celebrar
tratados e convenções; participar de organizações internacionais; II – declarar guerra e fazer a paz; III
– decretar o estado de sítio; IV – organizar as Forças Armadas; V – planejar e promover o
desenvolvimento e a segurança nacionais; VI – permitir, nos casos previstos em lei complementar, que
forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente; VII –
autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VIII – organizar e manter a Polícia
Federal com a finalidade de: a) executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteiras; b)
prevenir e reprimir o tráfico de entorpecentes e drogas afins; c) apurar infrações penais contra a
segurança nacional, a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da
União, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual e exija repressão
uniforme, segundo se dispuser em lei; e d) prover a censura de diversões públicas; IX – emitir moeda;
X – fiscalizar as operações de crédito, capitalização e seguros; XI – estabelecer o plano nacional de
viação; XII – manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional; XIII – organizar a defesa
permanente contra as calamidades públicas, especialmente a seca e as inundações; XIV – estabelecer e
executar planos nacionais de educação e de saúde, bem como planos regionais de desenvolvimento;
XV – explorar, diretamente ou mediante autorização ou concessão: a) os serviços de
telecomunicações; b) os serviços e instalações de energia elétrica de qualquer origem ou natureza; c) a
navegação aérea; d) as vias de transporte entre portos marítimos e fronteiras nacionais ou que
transponham os limites de Estado ou Territórios; XVI – conceder anistia; e XVII – legislar sobre: a)
cumprimento da Constituição e execução dos serviços federais; b) direito civil, comercial, penal,
processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; c) normas gerais sobre
orçamento, despesa e gestão patrimonial e financeira de natureza pública; taxa judiciária, custas e
emolumentos remuneratórios dos serviços forenses, de registros públicos e notariais; de direito
financeiro; de seguro e previdência social; de defesa e proteção da saúde; de regime penitenciário; d)
produção e consumo; e) registros públicos, juntas comerciais e tabelionatos; f) desapropriação; g)
requisições civis e militares em tempo de guerra; h) jazidas, minas e outros recursos minerais;
metalurgia; florestas, caça e pesca; i) águas, telecomunicações, serviço postal e energia (elétrica,
térmica, nuclear ou qualquer outra); j) sistema monetário e de medidas; título e garantia dos metais; l)
política de crédito; câmbio, comércio exterior e interestadual; transferência de valores para fora do
País; m) regime dos portos e da navegação de cabotagem, fluvial e lacustre; n) tráfego e trânsito nas
vias terrestres; o) nacionalidade, cidadania e naturalização; incorporação dos silvícolas à comunhão
nacional; p) emigração e imigração; entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; q) diretrizes e
bases da educação nacional; normas gerais sobre desportos; r) condições de capacidade para o
exercício das profissões liberais e técnico-científicas; s) símbolos nacionais; t) organização
administrativa e judiciária do Distrito Federal e dos Territórios; u) sistema estatístico e sistema
cartográfico nacionais; e v) organização, efetivos, instrução, justiça e garantias das polícias militares e
condições gerais de sua convocação, inclusive mobilização. Parágrafo único. A competência da União
não exclui a dos Estados para legislar supletivamente sobre as matérias das alíneas c, d, e, n, q e v do
item XVII, respeitada a lei federal.
97
nacionais, confirmou todos os atos que, paralelamente à ordem constitucional,
institucionalizaram outra, sob a sombra protetora do Ato Institucional n° 5/68, como
complexo geminado” (AFONSO ARINOS, 1975).
Assevera Bonavides (1999) que a instauração formal do sistema federativo pela
ordem republicana fez com que o país presenciasse, durante o fim do século XIX e por todo o
decurso do século XX, uma realidade incômoda, que avulta em toda história brasileira: “a
trajetória do executivo forte, menos com a força da lei talvez porquanto esta sempre esteve em
crise – do que com o arbítrio, servido de avultada massa de poderes materiais, com que fazer a
decisão e impor o estilo de obediência social a classes raramente auscultadas e ordinariamente
intimidadas pelo emprego de meios coercivos”.
E, como observa aquele mesmo autor:
Não é à-toa que se tem observado a ausência de empenho sério por parte
dos federalistas do Império e da República em fortalecer a órbita federativa
do legislativo, relegada a plano injustamente secundário, como se a
Federação, para ser pura ou legítima, consistisse somente numa equilibrada
e formal repartição de competência – que, aliás, nunca tivemos – entre o
poder federal e os poderes federados. (BONAVIDES, 1999)
Demais, federalismo não quer dizer unicamente feixe de relações verticais
entre a União e o Estado, entre a política de baixo, das entidades autônomas, e a política de
cima, da entidade federal, senão também sistema horizontal e harmonioso de relações
recíprocas e de coordenação de competências entre poderes políticos independentes em suas
respectivas esferas de ação, visto que:
Fora daí não há que falar de federalismo verdadeiro, mas de uma deformação
que perverte o caráter das instituições. O executivo forte, preparando o
Estado Leviatã, constituiu sempre em nossa história um desafio angustiante à
ação dos constitucionalistas, que o queriam amoldado às exigências mais
abstratas do liberalismo brasileiro. (HORTA, 1981)
A descentralização foi um tema central da agenda da democratização, nos anos
1980, como reação à concentração de decisões, recursos financeiros e capacidade de gestão no
98
plano federal durante os 20 anos de autoritarismo burocrático (ALMEIDA, 2005). Nessas
circunstâncias, a descentralização foi defendida tanto em nome da ampliação da democracia
quanto do aumento da eficiência do governo e da eficácia de suas políticas. Supunha-se que
“o fortalecimento das instâncias subnacionais, em especial dos municípios, permitiria aos
cidadãos influenciar as decisões e exercer controle sobre os governos locais, reduzindo a
burocracia excessiva, o clientelismo e a corrupção” (ALMEIDA, 2005, p. 34).
Questionando-se a respeito dos motivos que teriam conduzido os redatores da
Constituição de 1988 a mudar o federalismo pela via da descentralização, Celina Souza
(2001) enumera três grupos de razão, que são tomados por empréstimo no presente trabalho
pela clareza com que são expostos.
O primeiro grupo é constituído de razões baseadas na agenda da transição:
a) reação contra o regime autoritário, já que centralização e autoritarismo sempre estiveram
associados no Brasil;
b) questões contrárias à descentralização, tais como equilíbrio fiscal e controle do déficit
público, não constavam da agenda da transição, sendo seu principal objetivo legitimar a
redemocratização;
c) a ausência de consenso sobre um novo formato para o Estado e um novo modelo de
desenvolvimento econômico tornou o processo decisório fragmentado, permitindo posturas
regionalistas, além de dificultar um acordo sobre o que deveria ser alcançado pelo novo
federalismo e pela descentralização;
d) havia uma enorme euforia no país quando a Constituição estava sendo escrita, estimulada
por fatores econômicos e políticos, tal como o sucesso inicial do Plano Cruzado, e poucos
políticos arriscavam falar de problemas, como os constrangimentos fiscais do governo
federal;
99
e) havia um ambiente favorável aos governos subnacionais, abrindo caminho para assunções
normativas sobre a descentralização.
O segundo grupo é constituído de motivações internas e externas relacionadas
às clivagens entre o Executivo e o Legislativo. Depois de anos de submissão das instituições
políticas nacionais e subnacionais ao Executivo federal, o Congresso estava em luta aberta
contra o Executivo, e a descentralização foi uma arma sempre presente ameaçando o governo
federal. Duas razões podem ser incluídas nessa categoria: a) ainda prevalecia a visão de que o
governo federal era todo-poderoso, inclusive financeiramente; e b) Sarney tinha pouca
legitimidade, em contraste com os governadores e constituintes, cujas imagens se associavam
à tarefa de liderar a redemocratização. Ademais, o Congresso também estava vendo seu poder
aumentar, porque o parlamentarismo vencia em todas as etapas do processo constituinte.
O terceiro grupo era composto de razões baseadas nas peculiaridades da
Assembléia Nacional Constituinte e do Congresso: a) o parlamentar médio em geral
desconhece questões fiscais; e b) 54% dos membros da Assembléia Nacional Constituinte que
tinham experiência político-partidária anterior tinham sido governadores, prefeitos,
vereadores ou deputados estaduais, além de serem sempre potenciais candidatos aos
Executivos subnacionais.
A Constituição de 1988 traduziu, assim, o anseio por descentralização
compartilhado pelas forças democráticas predominantes. A federação foi redesenhada em
benefício dos Estados-membros e dos municípios (SOUZA, 1997).
2.2 Detentor de autonomia política, administrativa e financeira
A autonomia dos municípios vem assegurada no artigo 18 da Constituição em
vigor quando afirma: “A organização político-administrativa da República Federativa do
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos,
100
nos termos desta Constituição” e resulta disciplinada nos artigos 29
34
e 30
35
do mesmo
diploma, representando a capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação e
auto-administração, o que caracteriza suas vertentes: política, administrativa e financeira
(FERRARI, 2005, p. 88).
Autonomia, nas palavras de Bastos (2002, p. 119), “significa a capacidade ou
poder de gerir os próprios negócios dentro de um círculo prefixado pelo ordenamento jurídico
que a embasa”.
Em nenhuma hipótese pode ser confundida com soberania, que é um atributo
conferido ao Estado, em virtude de ser juridicamente ilimitada. Um Estado não deve
obediência a nenhum outro Estado. Isto o coloca, pois, numa posição de coordenação com os
demais integrantes da cena internacional e de superioridade dentro do seu próprio território,
daí ser possível dizer da soberania que é um poder que não encontra nenhum outro acima na
arena internacional e nenhum outro que lhe esteja nem mesmo em igual nível na ordem
interna (BASTOS, 2002, p. 120).
Dentro do aspecto político da autonomia municipal, encontra-se a capacidade
de organizar e constituir seu próprio governo, ou seja, a capacidade de estruturar o
funcionamento do Legislativo e do Executivo locais.
34 Artigo 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício
mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará,
atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado [...].
35 Artigo 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar
a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua
competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e
publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os
serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI -
manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e
de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do
solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e
a ação fiscalizadora federal e estadual.
101
Bastos (2002) enumera dispositivos presentes na Constituição que demonstram
o aspecto político da autonomia municipal, dos quais se destacam os seguintes: artigo 23
(competência comum com a União, Estados e Distrito Federal, serviços públicos); artigo 18, §
4º (criação, incorporação, fusão e desmembramento); artigo 30, inciso IV (distrito, criação,
organização e supressão); artigo 30, incisos: I e II (interesse local, legislação, competência);
artigo 31, § 2º (prefeito, contas, prestação); artigo 14, § 3º, inciso VI, alínea ‘c’ (prefeitos,
elegibilidade, idade mínima); artigo 29, incisos: I e II (prefeitos, eleições); artigo 14, § 7º
(prefeito, inelebilidade do cônjuge e parentes); artigo 29, inciso X (prefeito, julgamento);
artigo 29, inciso III (prefeito, posse); artigo 14, §§ 5º e 6º (prefeito, reeleição); artigo 29,
incisos: V, VI e VII (prefeito, remuneração); artigo 13, § 2º (símbolos); artigo 29, inciso I
(vereadores, eleição); artigo 29, inciso VIII (vereadores, inviolabilidade); e artigo 29, inciso
V (vereadores, subsídio).
O município se movimentará e se auto-administrará organizando e prestando,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local.
Cretella Júnior, citado por Ferrari (2005), assevera que bem pouco poderia
fazer o município se tivesse autonomia política e adminsitrativa, e, por outro lado, não
dispusesse da respectiva autonomia financeira, que lhe possibilitasse a realização de obras, de
trabalhos públicos, bem como a organização, execução, funcionamento e manutenção dos
serviços locais.
A autonomia financeira dos entes federados fica garantida pela instituição e
arrecadação de tributos, como especificado no artigo 145
36
da Constituição.
36
Artigo 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes
tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposição; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. § 1º Sempre que possível, os
impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte,
facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar,
respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades
econômicas do contribuinte. § 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.
102
Levando em consideração apenas o município, há de se observar o quanto vem
prescrito nos artigos 156
37
e 158
38
da Carta Política sobre o assunto.
2.3 Com atribuições na educação
Como especificado no texto do artigo 211 da Constituição de 1988:
Artigo 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
E, como conseqüência da repartição constitucional de competências entre entes
federados, a Constituição estabeleceu, ainda, o que considera como competências comuns da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e entre elas prevê no artigo 23,
inciso V, “proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência”, o que no caso
da educação será possível alcançar na forma estabelecida pelos artigos 205 a 214.
Como anota Ferrari (2005, p. 198), baseada no magistério de José Afonso da
Silva, a expressão competência comum significa “a faculdade de legislar ou praticar certos
37 Artigo 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial
urbana; II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza
ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos
a sua aquisição; III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em
lei complementar.
38 Artigo 158. Pertencem aos Municípios: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre
renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título,
por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II - cinqüenta por cento do
produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos
imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de
veículos automotores licenciados em seus territórios; IV - vinte e cinco por cento do produto da
arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. Parágrafo único.
As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas
conforme os seguintes critérios: I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas
operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus
territórios; II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei
federal.
103
atos, em determinada esfera, juntamente e em pé de igualdade, consistindo, pois, um campo
de atuação comum às várias entidades, sem que o exercício de uma venha a excluir a
competência de outra, que pode ser exercida acumulativamente”.
Dado que o artigo 211, § 2º, com a redação conferida pela Emenda
Constitucional nº 14, ao fixar que os “municípios atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e na educação infantil”, mas não exclusivamente, entende Ferrari (2005) que:
[...] atendidos a contento esses níveis de ensino, o dever com a educação
permite sua atuação nos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da
criação artística.
No ato de proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência,
cada Município, dentro de sua competência constitucionalmente prevista,
isto é, dentro dos assuntos de interesse local e considerados estes não como
interesse privativo mas como interesse preponderante, deverá decidir qual a
orientação a ser dada, e isto como forma de afirmação de sua autonomia.
Por conseguinte, o Município pode legislar sobre a educação e o ensino no
exercício de sua competência suplementar. (FERRARI, 2005, p. 198)
O exame do artigo 24, inciso IX, da Constituição, por sua vez, deixa
evidenciado que o município, embora reconhecido como ente federado, não foi contemplado
como partícipe do exercício da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito
Federal para legislar sobre educação.
2.3.1 Assunto permanente das cartas políticas
Nos apontamentos de Tagliavini (BITTAR e LOPES, 2007, p. 74-75), a
menção de temas como “ensino obrigatório; público x privado; ensino religioso x ensino
leigo; financiamento da educação; gratuidade do ensino público; etc [...] revelam uma
sociedade que não resolve suas contradições, mas que sempre promove conciliações”.
104
E, com objetivo de permitir a visualização da constante presença do tema
“educação” no texto das constituições brasileiras, cuidou aquele autor de elaborar uma tabela
e dois gráficos, apresentados a seguir:
TABELA 1 – Presença da Educação nas Constituições brasileiras – 1824 a 1988
Fonte –
Tagliavini (In: BITTAR e LOPES, 2007, p. 75)
4
– Tagliavini (2007) afirma que, são apenas 2 dos 35 incisos do artigo 179.
5
– Tagliavini (2007) considera que não são contempladas as disposições transitórias nas diversas
constituições.
6
– Tagliavini (2007) afirma que é apenas 1 dos 31 parágrafos do artigo 72.
7
– Tagliavini (2007) considera que como existe capítulo próprio sobre a família, há alguns
elementos da educação que são tratados nesse capítulo.
8
– Emenda Constitucional nº 1.
Como destaca Tagliavini (BITTAR e LOPES, 2007, p. 74-75):
[...] em primeiro lugar pode-se notar que a porcentagem mais alta
conseguida pelos temas educacionais em relação a outros temas da
Constituição é insignificante nas duas primeiras Constituições, inclusive na
da República. Quanto a Constituição Republicana, saída principalmente das
mãos de Rui Barbosa, pergunta-se: o que aconteceu com o mesmo Rui dos
Pareceres sobre Educação no Brasil, do início de 1880? Teria mudado o
Brasil? O fato de se tornar o Brasil uma República Federativa justificaria o
silêncio da Constituição em relação à educação, que passaria a ser obra dos
Estados? Observa-se também que nas Constituições mais democráticas
(1934/1946/1988) a porcentagem do tema da Educação aumenta. Sendo que
a porcentagem do tema educação na Constituição de 1988 certamente
ultrapassará a de 1946 se forem considerados todos os artigos que
indiretamente tratam do tema.
105
GRÁFICO 1 – Presença da Educação nas Constituições brasileiras de 1924 a 1988
Fonte: Tagliavini (In: BITTAR e LOPES, 2007, p. 76)
GRÁFICO 2 – Artigos gerais e da Educação nas Constituições brasileiras de 1924 a 1988
Fonte: Tagliavini (In: BITTAR e LOPES, 2007, p. 76)
106
No texto da Carta do Império poucos eram os dispositivos que tratavam da
instrução pública e isto porque a tradição e o costume apontavam para a responsabilidade
acometida à família quanto o assunto dizia respeito a educação dos filhos. Não deve ser
olvidado, ainda, que a Igreja, velando pela conservação da família, cuidava, especialmente, da
educação da criança e da juventude, como vinham fazendo as ordens religiosas.
Podiam ser encontradas, entretanto, no artigo 179, que versava sobre as
garantias constitucionais dos cidadãos, as seguintes disposições:
Artigo 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis e Políticos dos cidadãos
brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual e a
propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira
seguinte:
[...]
XXXII
– A instrução primária é gratuita a todos os cidadãos.
XXXIII – Colégios e universidades onde serão ensinados os elementos das
Ciências, Belas Artes e Letras.
Há, no primeiro caso, um interesse da Coroa pelo ensino primário gratuito e, no
segundo, pela criação de colégios e universidades. Não se cogitou, entretanto, da formação de
pessoal docente, o que seria objeto de lei de 15 de outubro de 1827, a primeira lei sobre a
instrução pública no Brasil, a qual dispunha que:
Em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos haverá escolas de
primeiras letras que forem necessárias.
Merece destaque, ainda, o que o referido diploma dispunha sobre os
professores:
[...] os presidentes de província, em conselho, taxarão interinamente os
ordenados dos professores regulando-os de 200$000 a 500$000 anuais, em
atenção às circunstâncias de população e carestia dos lugares e o farão
presente à Assembléia Geral para aprovação. Os professores que não tiverem
a necessária instrução deste ensino irão instruir-se em curto prazo e à custa
dos seus ordenados nas escolas das capitais".
107
Uma lei de 19 de outubro de 1828, em seu artigo 70, dispunha sobre "a
inspeção nas escolas de primeiras letras e educação".
Até aqui a supervisão nacional das questões de ensino, perfilhava o espírito
unitário da Constituição de 1824. O Ato Adicional, Lei nº 16, de 12 de agosto e 1834, que
reformou o texto constitucional, seguiu doutrina oposta, conferindo às Províncias, poderes de
legislar sobre educação e ensino. É o que estabelecia o artigo 10:
Artigo 10. Compete às mesmas Assembléias legislar:
[...]
§ 2º Sobre instrução pública e estabelecimentos próprios a promovê-la, não
compreendendo as faculdades de Medicina, os Cursos Jurídicos, Academias
atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instrução que
para o futuro forem criados por lei geral.
Era a delegação completa às províncias para legislar sobre matéria de ensino,
passando-se da centralização para a descentralização administrativa, defendida por uns e
condenada por outros. A descentralização em matéria de legislação educacional não melhorou
a situação educacional do país, pois as províncias carentes de recursos não podiam criar,
instalar e prover as escolas com pessoal docente habilitado.
Muitas são as referências a respeito dos relatórios que se reportavam à carência
de escolas e à ineficiência dos métodos de ensino em todo o período imperial, enumerando:
a) a falta de idoneidade do pessoal responsável;
b) o profundo descontentamento em que viviam os mestres, por falta de recompensa
pecuniária suficiente e da quase nenhuma proteção que dos poderes públicos recebiam;
c) a deficiência de métodos convenientes; e
d) a falta de edifícios apropriados.
A partir de 1850 podem ser encontrados planos, reformas, sugestões e
informações sobre a instrução pública, sendo oportuno mencionar a existência, por todos, de
parecer da lavra de Rui Barbosa apresentado em 1882, que culminou por inspirar a última fala
108
do Trono, de 3 de maio de 1889, na derradeira sessão do Parlamento do 2º Império, quando
solicitava o Imperador D. Pedro II fosse criado um Ministério destinado aos negócios da
Instrução Pública.
De acordo com Fernando Azevedo (1964):
As aspirações largas e audaciosas daquele projeto de 1882 e o da última Fala
do Trono em 1889 não tinham para apoiá-las nem uma mentalidade nova,
nem uma realidade social, maleável e plástica, nem um surto econômico que
favorecesse profundas transformações no sistema educativo.
Como revela Primitivo Moacyr (1938), em 1860 o inspetor-geral de Instrução
Pública, do Município da Corte, insistia em seu relatório que:
É necessário multiplicar o número de professores na razão direta da
população e da extensão do território. Infelizmente as circunstâncias do
nosso País complicam e dificultam o remédio a este mal.
A posição dos professores, que depois da reforma de 1854 o governo
procurara melhorar, acha-se nas mesmas condições, senão piores, pela
depreciação da moeda e conseqüente carestia dos gêneros alimentícios e de
primeira necessidade. O mestre-escola não tem o necessário para uma parca
subsistência. Como, pois, esperar que se apresentem, em número suficiente,
pessoas para o exercício do magistério? Assim temos visto abrirem-se
concursos para cadeiras vagas, e concorrerem dois ou três indivíduos, que
não reúnem as habilitações necessárias, sendo forçoso renovar-se o concurso
para obter, às vezes, igual resultado.
Os mesmos motivos - carência de professores, má remuneração, falta de
prédios - prevalecem ainda em 1861, 1862 e 1870. Todos os relatórios ministeriais referiam-
se à falta de escolas secundárias e de escolas normais. O único estabelecimento de ensino
secundário oficial era o Colégio Pedro II. Nenhum colégio e nenhuma universidade como
queria a Constituição de 1824, que continuava sendo letra morta neste particular.
Florentino (1982) revela:
O pessoal docente, para o ensino primário, quase todo constituído de mestres
improvisados, sem nenhuma preparação, não melhora sensivelmente com as
primeiras escolas normais que se criaram no País: Niterói, em 1835; Bahia,
em 1836; Ceará, em 1845; São Paulo, em 1846; Rio de Janeiro, em 1880.
Todas com organização rudimentar, como a de São Paulo, que se fundou em
1846, com um só professor (Dr. Manoel José Chaves): desapareceu em
1867, foi reaberta em 1874 com novo plano; fechou novamente em 1877,
109
para ser restabelecida, afinal, em 1880, com um curso completo de 3 anos.
Este "abre-fecha" bem revela as dificuldades de então, para a sobrevivência
das escolas.
[...]
Apenas para efeito de comparação e segundo uma estimativa da época, no
ano de 1867, a situação da escola primária no Brasil era a seguinte:
a) matrícula nas escolas primárias de todas as províncias: 107.500 alunos;
b) população livre: 8.830.000 habitantes; e
c) indivíduos em condições de receber instrução: 1.200.000.
(FLORENTINO, 1982, p. 115-116)
Proclamada a República e promulgada sua Carta Política, revelam os textos dos
artigos 34 e 35 daquele diploma que:
Artigo 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional:
[...]
30 – Legislar sobre organização municipal do Distrito Federal, bem como
sobre a polícia, o ensino superior e os demais serviços que na Capital forem
reservados para o governo da União;
Artigo 35. Incumbe, outrossim, ao Congresso, mas não privativamente:
[...]
2º Animar, no país, o desenvolvimento das letras, artes e ciências, bem como
a imigração, a agricultura, a indústria e o comércio, sem privilégios que
tolham a ação dos governos locais.
3º Criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados.
4º Prover a instrução secundária no Distrito Federal.
A instrução primária, assim, foi acometida aos Estados-membros, aos quais
ficou assegurada a organização do ensino em geral e reservando-se à União, mas não
privativamente, a atribuição de criar instituições de ensino secundário e superior nos Estados
e prover a instrução no Distrito Federal. Naquele, a propósito, o ensino primário e profissional
foi transferido à órbita dos poderes municipais.
Como observa Fernando Azevedo (1964):
Em vez de arredar os obstáculos à organização de um sistema geral, a
República não fez mais do que agravá-los, repartindo entre a União e os
Estados as atribuições na esfera da educação e renunciando ao dever que lhe
indicavam as instituições democráticas de dar impulso e traçar diretrizes à
política da educação nacional.
110
Esta também no texto da Constituição de 1891, particularmente na letra do
artigo 72, a disposição que estabelece o ensino laico e que incentivou uma corrente
doutrinária no sentido de se eliminar, em definitivo, o ensino religioso nas escolas, dando
margem à séria polêmica sobre o assunto:
Artigo 72. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes
no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança
individual e à propriedade nos termos seguintes:
[...]
§ 6º Será leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos.
Certo é que com a separação da Igreja do Estado e a laicização do ensino
administrado nos estabelecimentos públicos, a política escolar da Igreja, que até então
exercera quase o monopólio, sofria os primeiros golpes resultantes das reformas educacionais
do governo provisório, sob a inspiração de Benjamim Constant. A reação contra a ideologia
do ensino leigo, consagrada pela Constituição de 1891, acabou sendo vitoriosa, quarenta anos
mais tarde, quando a Constituição de 1934 restaurou o ensino religioso nas escolas.
Insta destacar, ainda, o fato de que, em conseqüência dessa separação da Igreja
do Estado, deu-se acentuado surto de desenvolvimento das escolas confessionais e que iam
ganhando prestígio na medida em que o Estado não dispunha de recursos suficientes para
instalar escolas públicas, principalmente no setor do ensino secundário. Os católicos procuram
conquistar o terreno perdido, na área extraoficial, encontrando aí a concorrência dos
protestantes que, igualmente, fundam e mantêm escolas (FLORENTINO, 1982, p. 122).
E é sob a influência de ministros e educadores protestantes da América do
Norte, que se faz a reforma do ensino primário em São Paulo, de 1891 a 1895, mercê a
introdução de novas técnicas pedagógicas (Reforma Caetano de Campos, Cesário Mota e
Gabriel Prestes).
Mantinham-se em todo o País, as tradições do regime imperial, em matéria de
educação, sem nenhuma modificação de estrutura, faltando, ainda, as universidades ou escolas
111
para a formação de docentes e pesquisadores, sendo maior a carência no setor do ensino
secundário.
Na visão sempre lúcida de Buffa (1984):
[...] no início do século, (e para só ficar nesse século) o ensino privado
reinvidica a igualdade com as escolas secundárias e superiores públicas, pela
equivalência dos certificados e diplomas conferidos.
[...]
Num segundo momento, década de 1930, o eixo da discussão muda. Trata-
se, então, de garantir constitucionalmente o ensino de religião nas escolas
públicas, uma vez que a Constituição de 1891 afirmava pelo seu artigo 72, §
6º: “Será leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos”, ao
mesmo tempo em que afirmava a separação do Estado e da Igreja. Nesse
momento, já ficava evidente, pela própria reivindicação, quem é o
reivindicador. Trata-se da Igreja Católica que entra em conflito aberto contra
os defensores do ensino público, leigo, obrigatório e gratuito. Aliás, não era
apenas a questão do ensino religioso que estava em pauta.
[...]
No decorrer dos anos 20 ganha corpo o movimento renovador, quer pelas
reformas de educação realizadas em vários Estados, quer pela criação, em
1924, da Associação Brasileira de Educação, responsável pela realização a
partir de 1927 das Conferências Nacionais de Educação, quer pela defesa de
princípios básicos da educação tais como: a laicidade, a obrigatoriedade do
Estado em assumir a educação, a coeducação dos sexos, etc.
De acordo com Florentino (1982), a tentativa de disciplinar e regular os
destinos da instrução pública no Brasil se acentua a partir de 1930:
Na plataforma com que o candidato da Aliança Liberal, Getúlio Vargas, se
apresentou ao eleitorado brasileiro, lida na Esplanada do Castelo do Rio de
Janeiro, em 2 de janeiro de 1930, foi inscrito como programa do candidato,
que se tornaria, depois, o Chefe do Governo Provisório, o seguinte: “Tanto o
ensino secundário quanto o superior reclamam alterações que lhes arejem e
atualizem os métodos e disciplinas. Essa reforma é das que não comportam
adiamento”. (FLORENTINO, 1982, p. 123)
Em manifesto à Nação, de 3 de outubro de 1931, em que fazia o balanço do
primeiro aniversário do Governo Provisório, depois de verificada a extensão do problema,
dizia o Chefe do Estado:
Em matéria de educação nacional quase tudo está por fazer-se. O ponto de
partida é o ensino primário e, para ministrá-lo com real aproveitamento, não
adotamos ainda uma fórmula satisfatória. O Governo Provisório tem em alta
conta o problema e procura enfrentá-lo, dando unidade ao seu duplo aspecto:
112
ensino primário de letras e técnico-profissional. Seria, talvez, conveniente
interessar na sua solução, o Governo Federal, o Estado e o Município.
(FLORENTINO, 1982, p. 122)
Ao mesmo tempo em que foi criado o Ministério da Educação e Saúde,
posteriormente desdobrado, restou elaborada uma ampla e radical reforma do ensino, a
chamada Reforma Francisco Campos, primeiro titular do Ministério da Educação, que, pelo
Decreto nº 19.851, de 11 de abril de 1931, reformou o ensino superior, organizando o sistema
universitário, e pelo Decreto nº 19.890, de 18 de abril de 1931, reformou o ensino secundário
(AZEVEDO, 1964).
Quanto ao ensino primário, reformas parciais vinham sendo feitas, com alguns
resultados. Sampaio Dória, em São Paulo, no ano de 1920; Lourenço Filho, no Ceará, em
1924; Fernando de Azevedo, no Distrito Federal, em 1928; Anísio Teixeira, na Bahia, em
1932 e depois no Distrito Federal, em 1935.
Assevera Florentino (1982, p. 124), que “a Reforma Lourenço Filho, levada a
efeito em São Paulo em 1930-1931, foi uma das iniciativas mais importantes, integradas no
movimento renovador da educação, constatado na década de 1930”.
Iniciativa renovadora, também, foi a divulgação do Manifesto dos Pioneiros da
Educação Nova, um documento lançado no Brasil em 1932, cujo principal autor é Fernando
de Azevedo, juntamente com um grupo de educadores. Este documento apresentou uma
enorme preocupação pela renovação da educação brasileira. Como diz Ghiraldelli (1991, p.
42) “foi um longo documento dedicado ao governo e à nação que se pautou em linhas gerais,
pela defesa da escola pública, laica e gratuita e por princípios pedagógicos renovados”.
Em tal documento, há a hipótese de que a educação deveria ser voltada aos
interesses de cada indivíduo, com o objetivo de formar cidadãos capazes de conviver
adequadamente naquele contexto histórico, uma vez que a antiga ordem educacional já não
satisfazia as exigências da nova ordem econômica e social.
113
Na mensagem lida perante a Assembléia Nacional Constituinte, no ato de sua
instalação, em 15 de novembro de 1933, disse o Chefe do Governo Provisório, dentre outras
coisas:
Todas as grandes nações, assim merecidamente consideradas, atingiram
nível superior de progresso, pela educação do povo. Refiro-me à educação,
no significado amplo e social do vocábulo: física e moral, eugênica e cívica,
industrial e agrícola, tendo por base a instrução primária de letras e a
técnico-profissional.
[...]
Nesse terreno, mais do que em qualquer outro, convém desenvolver o
espírito de cooperação, congregando os esforços da União, dos Estados e do
Município.
[...]
Concertada a cooperação dos poderes públicos federais, estaduais e
municipais, restaria, apenas, atribuir à União o direito de organizar e
superintender, fiscalizando-os, todos os serviços de educação nacional.
[...]
O problema da educação do povo continua a ser ainda e sempre o nosso
magno problema. No momento em que se vai organizar a vida política do
País, torna-se evidente oportunidade a lembrá-lo e trazê-lo à consideração da
Assembléia Nacional Constituinte que, certamente, procurará dar-lhe
solução completa e definitiva. (FLORENTINO, 1982, p. 124-125)
Não resta dúvida de que foi sob a pressão das influências provenientes das
reformas de ensino, do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova e das conclusões da V
Conferência Nacional de Educação que trabalharam os constituintes e elaboraram o capítulo
"Da Educação e Cultura", da Constituição 1934, capítulo esse pela primeira vez introduzido
numa Constituição brasileira e destinado a ter larga repercussão, pelos seus objetivos, pelos
seus fins e pelos seus resultados.
No texto daquela Constituição estabelecia o artigo 5º competir privativamente
à União “traçar as diretrizes da educação nacional” (inciso XIV). Já o texto do artigo 10
atribuia à União e aos Estados “difundir a instrução pública em todos os seus graus” (inciso
VI).
O Capítulo II, do Título V, da referida Carta continha, entre outras, as
114
seguintes e importantes disposições:
Artigo 150. Compete à União:
a) fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os
graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua
execução, em todo o território do País;
b) determinar as condições de reconhecimento oficial dos estabelecimentos
de ensino secundário e complementar deste e dos institutos de ensino
superior, exercendo sobre eles a necessária fiscalização;
c) organizar e manter, nos Territórios, sistemas educativos apropriados aos
mesmos;
d) manter no Distrito Federal ensino secundário e complementar deste,
superior e universitário;
e) exercer ação supletiva, onde se faça necessária por deficiência de
iniciativa ou de recursos, e estimular a obra educativa em todo o País, por
meio de estudos, inquéritos, demonstrações c subvenções.
Parágrafo único. O Plano Nacional de Educação constante de lei federal, nos
termos dos artigos 5º, nº XIV, e 39, nº 8, letras “a” e “e”, só se poderá
renovar em prazos determinados, e obedecerá às seguintes normas:
a) ensino primário integral gratuito e de frequência obrigatória, extensivo aos
adultos;
b) tendência a gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário a fim de o
tornar mais acessível;
c) liberdade de ensino em todos os graus e ramos, observadas as prescrições
da legislação federal e da estadual;
d) ensino, nos estabelecimentos particulares, ministrado no idioma pátrio,
salvo o de línguas estrangeiras;
e) limitação da matrícula à capacidade didática do estabelecimento
e seleção por meio de provas de inteligência e aproveitamento, ou
por processos objetivos apropriados à finalidade do curso;
f) reconhecimento dos estabelecimentos particulares de ensino somente
quando assegurem aos seus professores a estabilidade, enquanto bem
servirem, e uma remuneração condigna.
A Constituição de 1937 manteve em seus artigos os princípios da Constituição
de 1934:
Artigo 15. É de competência da União:
[...]
IX - Fixar as bases e determinar os quadros da educação nacional, traçando
as diretrizes a que deve obedecer a formação física, intelectual e moral da
infância e da juventude.
E ainda no artigo 16, inciso XXIV, a competência privativa da União para
legislar sobre diretrizes da educação nacional.
Manteve, ainda, na Constituição de 1937, o capitulo "Da Educação e da
Cultura", abrangendo os artigos 128 a 134. Enquanto durou o Estado Novo pode o Governo
115
Federal legislar como quis, usando da atribuição que lhe conferia o artigo 180 da sua
Constituição: "Enquanto não se reunir o Parlamento Nacional, o Presidente da República terá
o poder de expedir decretos-lei sobre todas as matérias da competência legislativa da União."
E assim se fez. Datam daquele período as "leis orgânicas" do ensino
secundário, comercial e industrial, com uma tumultuada inflação de portarias ministeriais e
das suas respectivas diretorias que figuram em volumosa documentação.
Cuidando especificamente do ensino secundário e técnico profissional, é
interessante observar que a Constituição de 1937 não falava na formação de professores
especializados para esses ramos de ensino e nem mencionava o ensino universitário.
Se a Constituição de 1934 dizia, no seu artigo 150, aliena “d”, que era da
competência da União "manter no Distrito Federal o ensino secundário e complementar
deste, o superior e universitário", estas duas últimas palavras não aparecem na Constituição de
1937. Esta deu ênfase à educação física e ao ensino cívico, como convinha a um Estado
nacionalista (artigo 131).
Em seu artigo 125, estabelecia a Constituição de 1937, que: "A educação
integral da prole é o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado não será estranho a
esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou
suprir as deficiências e lacunas da educação particular".
Este dispositivo constitucional, mantido em seu espírito, na Constituição de
1946, foi o mais discutido em sua aplicação quando se tratou de elaborar a lei fixando as
Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Em consonância com o artigo 135, estabelecia o
artigo 128 a liberdade do ensino: "a arte, a ciência, o ensino são livres à iniciativa individual e
à de associações ou pessoas coletivas, públicas e particulares".
116
Indiscutivelmente a Constituição de 1937 concedeu acentuado privilégio ao
ensino particular, ficando o Estado com função suplementar. É o que se depreende, por
exemplo, do texto do artigo 129:
Artigo 129. À infância e à juventude, a que faltarem os recursos necessários
à educação em instituições particulares, é dever da Nação, dos estados e dos
municípios assegurar, pela fundação de instituições públicas de ensino em
todos os seus graus, a possibilidade de receber uma educação adequada às
suas faculdades, aptidões e tendências vocacionais.
O ensino pré-vocacional e profissional destinado às classes menos
favorecidas é, em matéria de educação, o primeiro dever do Estado. Cumpre-
lhe dar execução a esse dever fundando institutos de ensino profissional e
subsidiando os de iniciativa dos estados, municípios e dos indivíduos ou
associações particulares e profissionais.
É dever das indústrias e dos sindicatos econômicos criar, na esfera de sua
especialidade, escolas de aprendizes, destinadas aos filhos de seus operários
ou de seus associados. A lei regulará o cumprimento desse dever e os
poderes que caberão ao Estado sobre essas escolas, bem como os auxílios,
facilidades e subsídios a lhes serem concedidos pelo Poder Público.
Mas a Constituição de 1937 não indicava, como sua precedente (1934), quais
os recursos necessários postos em disponibilidade para que os respectivos governos pudessem
dar cumprimento a esse dispositivo.
Dispunha a Constituição, pelo seu artigo 130 que: "
O ensino primário é
obrigatório e gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para
com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou
notoriamente não poderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a
caixa escolar
".
A ausência de verbas públicas para cumprir a primeira parte do dispositivo
deixava a cargo da solidariedade dos mais ricos, para com os mais necessitados, o dever de
contribuir para a caixa escolar. Tal prática, como evidente, não bastava para resolver o
problema. Desse modo, o direito à gratuidade do ensino ficaria na dependência da
generosidade dos mais ricos.
117
Fernando de Azevedo (1964) observa que:
A Constituição de 1937 reafirmou, levando mais longe do que a de 1934, as
finalidades e as bases democráticas da educação nacional, rompendo com as
tradições intelectuais e acadêmicas do País. Erigindo à categoria de primeiro
dever do Estado o ensino técnico-profissional, pode-se considerar a mais
democrática e revolucionária, não só nos objetivos que teve em vista, de
educar-se a mocidade pelo trabalho, como também nos meios que adotou
para atingi-los, o que constituiu transformação radical na estrutura do ensino
profissional.
Assinala, ainda, aquele educador que:
As duas Constituições, a de 1934 e a de 1937, se orientaram numa direção
única ao decidirem romper sem reserva contra o abstencionismo tradicional
da União, em matéria de política escolar, atribuindo-se a competência
privativa de fixar as bases, determinar os quadros e traçar as diretrizes da
educação nacional. (AZEVEDO, 1964)
Repetindo as Constituições de 1934 e 1937, a de 1946 manteve um capítulo
intitulado "Da Educação e da Cultura" que compreendia os artigos de 166 a 175.
O texto do artigo 59 daquela Carta, que atribuía à União a competência para
legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, motivou o envio ao Congresso
Nacional, em 1948, de projeto de lei versando sobre a matéria.
Como discorre Florentino (1982, p. 143):
A relatoria do projeto foi entregue a Gustavo Capanema, deputado que havia
sido o autor, quando Ministro da Educação, no primeiro governo Getúlio
Vargas, da reforma de ensino que trouxe o seu nome, a chamada "Lei
Orgânica do Ensino Secundário", que dividia esse ramo de ensino em dois
ciclos – o ginasial e o colegial –, bifurcando o segundo ciclo em clássico e
científico. E não era de nenhum interesse do antigo Ministro que "a sua
reforma" fosse assim tão rapidamente substituída por outra, antes de
suficientemente comprovada. Essa a razão principal por que o relator
demorou tanto tempo em apresentar o seu parecer e sempre respondia com
evasivas às perguntas dos repórteres, sobre o assunto.
Renovou-se o governo da República, e também a Câmara dos Deputados,
oportunidade de que se valeram componentes dos setores educacionais mais interessados na
solução do problema, voltou o projeto a ser debatido dentro e fora do Congresso, ocupando
118
espaço cada vez maior nas colunas dos jornais e atingindo amplas camadas da população.
Congressos, entrevistas, conferências, simpósios e livros foram realizados e publicados,
abordando o problema sob os mais variados ângulos. Um substitutivo ao projeto original foi
apresentado dez anos depois, em 1958, pelo deputado Carlos Lacerda. Duas questões
fundamentais foram postas em discussão: o ensino público e o ensino particular.
De acordo com Roque Spencer Maciel de Barros (1960):
Os defensores do ensino público, defendendo também a tese do laicismo,
entendiam que a educação é obrigação fundamental do Estado, que a
"educação não é privilégio" e só na escola pública e laica se pratica a
verdadeira democracia. Os defensores do ensino particular, que por sua vez
se bifurcavam em dois ramos distintos, o confessional e o leigo, achavam
justamente o contrário, que a verdadeira democracia se encontra na livre
iniciativa respeitada pelo Estado, deixando aos pais, inclusive, a liberdade de
escolha da escola de sua preferência. Ao contrário disso, o que se pretende –
afirmavam – é o monopólio do Estado num setor que, embora fiscalizado
pelo poder público, sempre foi livre à iniciativa particular. De um lado e de
outro, envolvendo diretores de escolas, professores, clérigos, jornalistas,
deputados e pais de família, a discussão foi intensa.
Outra questão fundamental, que animou os debates sobre o assunto, foi a da
aplicação dos recursos econômicos do Estado, em favor da educação. E aí, novamente, as
opiniões se dividiam: "só a escola pública deve receber recursos econômicos do Estado" -
diziam uns. "Mas o Estado não dispõe de recursos econômicos suficientes para atender ao
número cada vez maior de candidatos que procuram as escolas" – diziam outros.
Em torno desses princípios gerais, giraram as discussões sobre os dois projetos,
interpretando cada grupo, de modo diferente, as expressões "liberdade de ensino", "direito de
Estado" e "direito da família". Finalmente, o substitutivo de Carlos Lacerda foi aprovado em
redação final, através do substitutivo apresentado pela Comissão de Educação e Cultura, da
Câmara dos Deputados.
Antes de outras colocações, porém, faz-se oportuno recorrer aos ensinamentos
de Buffa e Nosella (1988):
Interessante lembrar, também, que o próprio Fernando de Azevedo será o
redator de um novo Manifesto que os educadores dirigem à Nação, em 1959,
119
dessa vez, em defesa da escola pública. Agora, a discussão da nova lei,
centrada na questão da escola pública contra os interesses da iniciativa
particular, toma a forma de uma ampla Campanha em defesa da Escola
Pública. O depoimento dos entrevistados revela que desse conflito
participaram também personagens ligados à Igreja, ao jornal o Estado de S.
Paulo, à USP, em suma, forças diferenciadas que vão desde setores
conservadores aos mais progressistas.
[...]
Enfim, a Lei de Diretrizes e Bases promulgada em dezembro de 1961,
embora tivesse sido objeto de intenso debate, acabou representando uma
vitória das forças conservadoras, pois, ao possibilitar que recursos públicos
fossem destinados às escolas particulares, abriu caminho para a privatização
do ensino, que efetivamente ocorrerá nas décadas seguintes, sobretudo a do
ensino superior, de vez que a própria correçlação de forças apontava nessa
direção.
Definia o seu artigo 1º "os fins da educação", que devem ser inspirados nos
princípios da liberdade e nos ideais de solidariedade humana. Reproduzia em seu artigo 2º o
que dispunha o artigo 1º do projeto Mariani: "A educação é direito de todos e será dada no lar
e na escola", acrescentando o seguinte parágrafo: "À família cabe escolher o gênero de
educação que deve dar a seus filhos”. E, no artigo 4º, mantendo o espírito do artigo 6º do
substitutivo de Carlos Lacerda: "É assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir
seus conhecimentos".
Pelos termos da Constituição de 1967, a União ficou com a competência de
legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, acrescida, também, de "normas gerais
sobre desportos" (artigo 8°, inciso XVII, alínea “q”).
O exame do que dispunha o artigo 176 daquela Carta permite a verificação de
que várias disposições constitucionais sobre o assunto anteriormente previstas foram
mantidas:
Artigo 176. A educação, inspirada no princípio da unidade nacional e nos
ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito de todos e dever do
Estado, e será dada no lar e na escola.
§ 1º O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos.
§ 2º Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à iniciativa particular,
a qual merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos,
inclusive mediante bolsas de estudos.
§ 3º A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas:
I – o ensino primário somente será ministrado na língua nacional;
120
II – o ensino primário é obrigatório para todos, dos sete aos quatorze anos, e
gratuito nos estabelecimentos oficiais;
III – o ensino público será igualmente gratuito para quantos, no nível médio
e no superior, demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou
insuficiência de recursos;
IV – o Poder Público substituirá, gradativamente, o regime de gratuidade no
ensino médio e no superior pelo sistema de concessão de bolsas de estudos,
mediante restituição que a lei regulará;
V – o ensino religioso, de matrícula facultativa, constituirá disciplina dos
horários normais das escolas oficiais de grau primário e médio;
VI – o provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do magistério de
grau médio e superior dependerá, sempre, de prova de habilitação, que
consistirá em concurso público de provas e títulos quando se tratar de ensino
oficial; e
VII – a liberdade de comunicação de conhecimento no exercício do
magistério, ressalvado o disposto no artigo 154.
§ 4º Anualmente, a União aplicará nunca menos de treze por cento, e os
Estados, o Distrito Federai e os Municípios, vinte e cinco por cento, no
mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e
desenvolvimento do ensino.
O artigo 177
39
da Constituição de 1967 repetia, em suas linhas gerais, o artigo
171 da Constituição de 1946, dispondo ambos sobre os sistemas de ensino
As alterações feitas pela Emenda Constitucional n.º 1, ao texto da Constituição
de 1967, no Título IV “Da Família, da Educação e da Cultura” foram redacionais, com o
acréscimo de palavras ou expressões.
A Constituição de 1988 determinou expressamente que a educação é um
direito. E, no que concerne ao ensino fundamental, tornou-o obrigatório, considerando-o um
direito público subjetivo. Dessa forma, pode ser exigido judicialmente por um conjunto de
atores sociais.
39 Artigo 177. Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino, e a União, os
dos Territórios, assim como o sistema federal, que terá caráter supletivo e se estenderá a todo o País,
nos estritos limites das deficiências locais.
§ lº A União prestará assistência técnica e financeira aos Estados e ao Distrito Federal para
desenvolvimento dos seus sistemas de ensino.
§ 2º Cada sistema de ensino terá, obrigatoriamente, serviços de assistência educacional, que assegurem
aos alunos necessitados condições de eficiência escolar.
121
Ao direito da criança, corresponde o dever do Estado e da família – norma
constitucional que informará toda legislação, que dá instrumentos e prevê estímulos e
sanções, para assegurar o cumprimento do dever e a garantia do direito.
Existem várias referências à educação distribuídas no texto da Constituição
brasileira em vigor. Considerada um direito social (artigo 6º), inscrito no Título II, da Carta
Política, que trata ”Dos Direitos e Garantias Fundamentais” deve ser assegurada pela família,
sociedade e Estado, com absoluta prioridade à criança e ao adolescente (artigo 227, caput, da
Constituição de 1988).
Está no artigo 205 – dispositivo que inicia o capítulo da Educação, da Cultura e
do Desporto na Carta Política – que define a educação como dever do Estado e da família e
direito de todos.
Depois de haver definido a educação como direito, poderia o constituinte ter
dado por encerrada sua tarefa quanto ao tema. Não se deteve, porém. Fez constar do texto que
o ensino fundamental é obrigatório (artigo 208, inciso I) e o acesso a este nível é direito
público subjetivo – isto é, exigível judicialmente. Quaisquer cidadãos, grupos de cidadãos,
associações comunitárias, organizações sindicais, entidades de classe ou outras legalmente
constituídas, e ainda o Ministério Público, podem acionar o poder público para exigi-lo.
O poder público tem o dever de oferecer, não qualquer tipo de educação, mas
uma educação de qualidade (artigo 206, inciso VII, da Constituição). A ausência de oferta ou
a oferta irregular do ensino obrigatório importam responsabilidade da autoridade competente
(artigo 208, § 2º, da Constituição).
A responsabilidade pelo oferecimento é tanto de Estados e Distrito Federal
(artigo 211, § 3º) como de municípios (artigo 211, § 2º). Esta responsabilidade dá-se na
mesma medida. É o que se denomina competência concorrente. Por este motivo a Carta
122
Política prevê que Estados e municípios definam formas de colaboração, de modo a assegurar
a universalização do ensino obrigatório (artigo 211, § 4º). Entre aquelas estão:
a) a cooperação técnica e financeira que a União (artigo 30, inciso VI, e artigo 211, § 1º) e os
Estados (artigo 30, inciso VI) devem prestar aos municípios;
b) a organização dos sistemas de ensino em regime de colaboração (artigo 211, caput); e
c) a gestão associada de serviços públicos, nos termos da Lei que regulamentar o artigo 241
da Constituição da República.
Deve ser destacado, assim, que as diversas formas de colaboração não são
excludentes. O município que organizar seu sistema de ensino continua tendo direito à
assistência técnica e financeira da União e dos Estados.
Estabelecidas as obrigações do Estado e as responsabilidades das autoridades,
no que se refere à educação, preocupou-se o legislador em dotar o poder público com meios
para cumpri-las. De nada valeriam as rigorosas sanções previstas se ausentes os instrumentos
para garantia do direito.
Uma primeira medida fundamental foi vincular recursos à manutenção e
desenvolvimento do ensino, marca de todas as Constituições brasileiras, a partir de 1934, que
a adotavam após sua supressão nos períodos autoritários.
Assim, o artigo 212, caput, da Constituição vigente dispõe que:
Artigo 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no
mínimo, da receita resultante de impostos, compreendendo a proveniente das
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
A não aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos (25%), na
manutenção e desenvolvimento do ensino, sujeita o Estado e o Distrito Federal a intervenção
da União (artigo 34, inciso VII, alínea “e”) e o município a intervenção do Estado (artigo 35,
inciso III).
123
2.4 Que município é esse?
Diante de tantas atribuições, notadamente em termos educacionais, importa
identificar, no âmbito da região de Bauru – Estado de São Paulo, o perfil dos municípios que
a compõem, de maneira a subsidiar as reflexões que envolvem o processo de descentralização
do ensino que será descrito e analisado em capítulo posterior.
124
3 MUNICÍPIOS DA REGIÃO DE GOVERNO DE BAURU
3.1 A região administrativa e uma de suas regiões de governo
Em razão do Decreto nº 48.162, de 3 de julho de 1967, foram estabelecidas
normas para a regionalização das atividades da administração do Estado de São Paulo. Coube
ao Decreto nº 52.576, de 12 de dezembro de 1970, a definição das macro-unidades territoriais,
denominadas Regiões Administrativas
40
(RA), uma delas liderada por Bauru.
Dando seguimento ao processo de descentralização, o Decreto n.º 22.592, de
22 de agosto de 1984, visando ao planejamento e desenvolvimento das ações de governo e a
integração dos serviços públicos afetos aos órgãos da administração centralizada e
descentralizada, instituiu nas áreas territoriais das RA, as denominadas Regiões de Governo
41
(RG).
FIGURA 1 – Mapa da Região Administrativa de Bauru
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
40 As Regiões Administrativas estabelecidas foram as seguintes: Registro, Santos, São José dos
Campos, Sorocaba, Campinas, Ribeirão Preto, Bauru, São José do Rio Preto, Araçatuba, Presidente
Prudente, Marília, Central, Barretos e Franca.
41 O Decreto nº 26.581, de 5 de janeiro de 1987, compatibilizou as Regiões Administrativas com as
Regiões de Governo criadas pelo Decreto nº 22.970, de 29 de novembro de 1984.
125
Localizada no centro-oeste do Estado, a RA de Bauru é composta por trinta e
nove municípios
42
e ocupa uma área de 16.105 km², ou 6,5% do total do território estadual,
caracterizando-se como uma das regiões de menor extensão territorial (SEADE, 2008).
A rede urbana regional foi fortemente marcada pela expansão da cultura do
café e pela chegada da estrada de ferro. Em 1905, alcançava Bauru a Estrada de Ferro
Sorocabana, permitindo o escoamento da produção para a capital e para o Porto de Santos.
Em 1906, saiu de Bauru a Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, que avançaria por terras em
grande parte despovoadas, até atingir a fronteira estadual em 1910, direcionando a frente
cafeeira e fazendo surgir novas aglomerações urbanas. A Companhia Paulista de Estradas de
Ferro atingiu Bauru em 1916.
Por ser entroncamento ferroviário estrategicamente localizado e base logística
para a penetração do sertão, Bauru foi se definindo como centro regional, graças às ferrovias e
à chegada de migrantes, atraídos pela expansão das atividades agrícolas, estruturando-se um
mercado consumidor e vitalizando sua rede urbana (SEADE, 2008). A indústria nunca se
projetou além de seus contornos iniciais; o que caracterizou a região, entretanto, foi sua
condição de pólo terciário, ao centralizar atividades comerciais, financeiras, de serviços e
administrativas, cuja abrangência extrapolava seus limites.
O movimento de assentamento populacional ocorreu mais acentuadamente nas
proximidades do traçado das ferrovias, principalmente em Bauru, Jaú e Lins. As taxas de
urbanização
43
cresceram com os movimentos populacionais provocados pela expansão da
42 Os municípios que compõem a Região Administrativa de Bauru são: Agudos, Arealva, Avaí,
Balbinos, Bariri, Barra Bonita, Bauru, Bocaina, Boracéia, Borebi, Cabrália Paulista, Cafelândia, Dois
Córregos, Duartina, Getulina, Guaiçara, Guaimbê, Guarantã, Iacanga, Igaraçu do Tietê, Itaju, Itapuí,
Jaú, Lençóis Paulista, Lins, Lucianópolis, Macatuba, Mineiros do Tietê, Paulistânia, Pederneiras,
Pirajuí, Piratininga, Pongaí, Presidente Alves, Promissão, Reginópolis, Sabino, Ubirajara e Uru.
43 A taxa de urbanização é definida como o porcentual da população urbana em relação à população
total. É calculada a partir da fórmula: taxa de urbanização = (população urbana / população total) x
100. População urbana é definida como população residente dentro dos limites urbanos dos
municípios. Os critérios para determinar se um domicílio situa-se na zona rural ou urbana são políticos
e variam, portanto, de uma localidade para outra, já que compete à legislação municipal defini-los.
126
pecuária e modernização das relações de trabalho na agricultura, pois os trabalhadores
volantes das atividades agrícolas passaram a residir em núcleos urbanos (SEADE, 2008).
Em 2007, a taxa de urbanização regional foi de 94,8%, enquanto a estadual foi
de 93,8%. No período 2000-2007, a taxa geométrica de crescimento anual da população
44
teve
valor de 1,42% ao ano, inferior à do Estado (1,50% ao ano), mas seus principais municípios,
Bauru (1,61% ao ano) e Jaú (1,79% ao ano), cresceram a taxas semelhantes ou superiores à da
população estadual, apontando para a continuidade da concentração populacional nos
municípios maiores.
GRÁFICO 3 – Taxa
Geométrica de Crescimento Anual da População (1980-2007)
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Dados censitários de 2007 apontavam que a população regional era de
1.054.759 habitantes, ou 2,6% do total do Estado (SEADE, 2008), sendo que só o município
de Bauru representava 33,5% da população total regional.
44
Percentual de incremento médio anual da população residente em determinado espaço geográfico,
no período considerado. O valor da taxa refere-se à média anual obtida para um período de anos
compreendido entre dois momentos, em geral correspondentes aos censos demográficos.
127
A densidade demográfica da RA, nesse mesmo ano, foi de 65,1 habitantes por
km², bastante inferior à do Estado (165,3 habitantes por km²).
O processo de inversão, observado na pirâmide etária da população do Estado,
também ocorreu na RA de Bauru. Entre 1980 e 2007, houve acentuado envelhecimento,
marcado pela redução da participação de crianças, maior representatividade de pessoas em
idade ativa e participação crescente de idosos no total da população.
GRÁFICO 4 –
Distribuição da População segundo Faixas Etárias (1980-2007) - RA
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
GRÁFICO 5 –
Distribuição da População segundo Faixas Etárias (1980-2007) – Estado
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
128
O Produto Interno Bruto (PIB)
45
da RA, em dados de 2005, foi de R$ 12,3
bilhões, representando 1,7% do total do Estado.
QUADRO 1 – Produto Interno Bruto
PIB 2005 (R$ bilhões)
PIB per Capita 2005 (R$)
Região Administrativa
12,3 11.785,15
Estado de São Paulo
727,1 17.977,30
Fonte – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2007)
A tipologia dos municípios da RA, segundo o perfil do PIB, indica que
dezesseis municípios (Arealva, Avaí, Borebi, Cabrália Paulista, Cafelândia, Getulina,
Guaiçara, Guarantã, Iacanga, Itaju, Lucianópolis, Paulistânia, Pongaí, Reginópolis, Ubirajara
e Uru) têm atividade econômica voltada, predominantemente, para a agropecuária (Grupo 1);
oito (Balbinos, Bariri, Dois Córregos, Guaimbê, Guarantã, Itapuí, Mineiros do Tietê,
Presidente Alves e Sabino) para as atividades agropecuárias e terciárias (Grupo 2); nove
(Agudos, Barra Bonita, Bocaina, Boracéia, Lençóis Paulista, Lins, Macatuba, Pederneiras e
Promissão) dedicam-se, principalmente, à indústria simples (Grupo 3); dois (Bauru e Jaú) são
multissetoriais (Grupo 5); e quatro (Duartina, Iguaraçu do Tietê, Pirajuí, Piratininga) têm sua
economia caracterizada por atividades do setor terciário.
A região não possui municípios no Grupo 4, correspondente àqueles com
atividade econômica predominantemente voltada para a indústria complexa.
45 No cálculo do PIB não são considerados os insumos de produção (matérias-primas, mão-de-obra,
impostos e energia). Obtém-se seu valor pela fórmula: PIB = C + I + G + X – M, onde, C é o consumo
privado, I o total dos investimentos feitos na região, G os gastos dos governos, X as exportações e M
as importações. Em sua modalidade per capita (por pessoa), também conhecida como renda per
capita, aponta a divisão do PIB pelo número de habitantes de um município, de um estado, de um país
e mesmo de um continente.
129
FIGURA 2 –
Mapa da
Tipologia dos Municípios da RA segundo Perfil do PIB (2004)
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Desde o início, a indústria regional esteve calcada em atividades de
beneficiamento agrícola ou na produção de bens finais, demandados pelo processo de
urbanização. Nela, prevalecem os ramos de bens de consumo não duráveis, vinculados,
principalmente, à indústria de produtos alimentícios de origem agrícola e animal e de bebidas,
como os grandes frigoríficos e a indústria de líquidos alcoólicos/vinagre, com destaque para
os gêneros sucroalcooleiros e de óleos vegetais (SEADE, 2008).
GRÁFICO 6 – Distribuição do valor adicionado segundo setores econômicos
Fonte – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2007)
130
O Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS)
46
revela que a RA de
Bauru, quando comparada às demais regiões do Estado, ocupa a oitava posição na dimensão
de riqueza e a quinta em escolaridade e longevidade.
A distribuição nos cinco grupos do IPRS mostra que, dos trinta e nove
municípios da RA de Bauru, quatro pertencem ao Grupo 1, apresentando bons indicadores nas
três dimensões do índice: Barra Bonita, Bauru, Jaú e Lençóis Paulista.
No Grupo 3, cuja principal característica é agregar os que exibem indicadores
sociais satisfatórios, mesmo não apresentando indicador de riqueza elevado, encontram-se
onze municípios: Arealva, Borebi, Cabrália Paulista, Cafelândia, Gaimbê, Itaju, Lucianópólis,
Piratininga, Presidente Alves, Promissão e Uru.
No Grupo 4, composto por aqueles com baixo indicador de riqueza e
indicadores sociais intermediários, concentram-se dezenove: Agudos, Avaí, Balbinos, Bariri,
Bocaina, Boracéia, Duartina, Iacanga, Iguaraçu do Tietê, Lins, Macatuba, Mineiros do Tietê,
Paulistânia, Pederneiras, Pirajuí, Pongaí, Reginópolis, Sabino e Ubirajara.
No Grupo 5, caracterizado por indicadores de riqueza, longevidade e
escolaridade menos favoráveis, estão cinco municípios: Dois Córregos, Getulina, Guaiçara,
Gurantã e Itapuí.
46
O Índice Paulista de Responsabilidade Social visa caracterizar os municípios paulistas no que se
refere ao desenvolvimento humano, por meio de indicadores sensíveis a variações de curto prazo e
capazes de incorporar informações relevantes referentes às dimensões riqueza, longevidade e
escolaridade. Cada uma dessas dimensões é expressa por um indicador sintético, que pode assumir
valores entre 0 e 100. Os indicadores sintéticos são constituídos da combinação linear de um conjunto
de variáveis, com ponderações específicas, obtidas de acordo com um modelo de análise fatorial.
Pelos parâmetros do IPRS para 2004, o indicador de riqueza é considerado baixo se atinge valores até
42, e alto com escore de 43 e mais; o de longevidade é baixo até 68, médio de 69 a 72 e alto de 73 e
mais; e o de escolaridade, baixo até 53, médio de 54 a 57 e alto de 58 e mais (SEADE, 2005).
131
FIGURA 3 – Mapa do
Índice Paulista de Responsabilidade Social – IRPS – RA de Bauru (2004)
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Nenhum dos integrantes da RA se encontra no Grupo 2, que agrega os
municípios com bons indicadores de riqueza, mas nos quais um dos indicadores sócio-
econômicos é insatisfatório.
Restringida a análise aos que integram a RG de Bauru, quais sejam: Agudos,
Arealva, Avaí, Balbinos, Bauru, Borebi, Cabrália Paulista, Duartina, Iacanga, Lençóis
Paulista, Lucianópolis, Macatuba, Paulistânia, Pederneiras, Pirajuí, Piratininga, Presidente
Alves, Reginópolis e Ubirajara, importa apresentar – ainda que sinteticamente – informações
a respeito de seus aspectos históricos, territoriais, populacionais, econômicos e educacionais.
132
3.2 Agudos
3.2.1 A São Paulo dos Agudos
O povoado de São Paulo dos Agudos foi fundado em terras doadas por
Faustino Ribeiro. Aquela denominação buscava homenagear São Paulo, padroeiro do
povoado, e identificar a localização daquela comunidade na Serra dos Agudos, integrante do
sistema da Serra do Mar e que conta com alguns morros isolados, com cumes em forma de
tabuleiro (IBGE, 2007).
Passou à condição de Distrito de Paz em razão da Lei Provincial nº 514, de 2
de agosto de 1897, e foi elevado a município por força da Lei Provincial nº 543, de 27 de
junho de 1898.
Em 20 de fevereiro de 1899, foi instalada a primeira Câmara Municipal,
presidida pelo coronel Joaquim Ferreira Souto. Na mesma data, Benedito Otoni de Almeida
Cardia foi designado intendente.
A Lei Estadual nº 975, de 20 de dezembro de 1905, simplificou o nome para
Agudos.
3.2.2 Território e população
TABELA 2 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Agudos
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005 955 8.589 248.600
População
2007 35.070 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005 35,97 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007 1,11 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007 95,57 95,53 93,75
133
Índice de Envelhecimento
2007 38 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007 25,30 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007 9,61 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Agudos abrange uma área de 955 km², ocupada por uma
população de 35.070 habitantes. Apresenta densidade demográfica de 35,97 hab./km².
Referido valor deve, no entanto, ser retificado para 36,72 hab./km², levando-se em
consideração a população apurada em 2007.
No período compreendido entre os anos 2000 e 2007, a taxa de crescimento da
população foi de 1,11% ao ano, apresentando-se inferior à da Região de Governo (
1,46% ao
ano) e à do
Estado de São Paulo (1,5% ao ano).
O grau de urbanização atingiu 95,57%.
Tomando-se o número de pessoas de 60 e mais anos para cada 100 pessoas
menores de 15 anos, chega-se ao índice de envelhecimento. Em Agudos, no ano de 2007,
apresentou o valor de 38%.
No mesmo ano, dos que habitavam o município, 25,30% possuíam menos de
15 anos, enquanto 9,61% possuíam 60 anos e mais.
3.2.3 Aspectos econômicos
TABELA 3 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Agudos
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007
0,001701 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005
10,28 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005
40,80 27,20 31,70
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005
48,92 67,96 66,46
134
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005
503,26 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005
14.834,15 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005
0,06922 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Em 2007, a participação do município de Agudos nas exportações paulistas foi
de pequena expressão (0,001701%), como revelam os dados acima dispostos.
A demonstração do valor adicionado tem a função de divulgar e identificar o
valor da riqueza gerada pela entidade, no caso o município, e sua distribuição entre os
diversos setores que contribuíram, direta ou indiretamente, para a sua geração.
Assim é que, na composição do valor que o município de Agudos adicionou à
economia, em 2005, 10,28% foram provenientes da agropecuária, 40,8% da indústria e
48,92% dos serviços.
Os dados daquele ano apontaram um PIB de
R$ 503.260.000,00.
Em
conseqüência, a renda per capita foi de R$ 14.834,15, superior à da média da Região de
Governo (R$ 12.780,19).
3.2.4 Matrículas na rede municipal iniciadas em 1999
A rede escolar de Agudos é composta por vinte estabelecimentos, sendo sete
ligados ao Estado e os remanescentes, ao município.
QUADRO 2 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Agudos
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
7 13 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
135
O número de matrículas no ensino fundamental, no período objeto da presente
pesquisa, pode ser analisado pela leitura do quadro a seguir apresentado.
QUADRO 3 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Agudos
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
4.863 -
1996
5.508 -
1989
5.044 -
1997
4.970 -
1990
5.086 -
1998
3.697 1.232
1991
5.121 -
1999
3.638 1.283
1992
5.476 -
2000
3.627 1.521
1993
5.440 -
2001
3.224 1.724
1994
5.476 -
2002
2.963 1.846
1995
5.554 -
2003
2.799 1.810
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local implantado desde 1997 (SEADE, 2008).
3.3 Arealva
3.3.1 A areia alva da ilha Soturna
Presumivelmente fundado em 1867, o povoado recebeu a denominação de
Soturna, homenagem prestada à ilha localizada no trecho próximo ao rio Tietê.
Através da Lei Estadual nº 1.284, de 20 de dezembro de 1911, foi reconhecido
como distrito de Soturna, pertencente ao município de Pederneiras (IBGE, 2007).
Passou à condição de município (Lei Estadual nº 233, de 24 de dezembro de
1948), agora sob o nome de Arealva, em virtude da areia muito alva das praias da ilha acima
referida.
136
3.3.2 Elevado índice de envelhecimento da população
TABELA 4
– Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Arealva
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005 479 8.589 248.600
População
2007 7.602 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005 15,67 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007 0,7 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007 77,2 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007 83,14 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007 19,35 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007 16,09 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Arealva possui uma área de 479 km², povoada por uma
população de 7.602 habitantes. Sua densidade demográfica (15,67 hab./km²) é muito inferior à
média estadual (160,7 hab./km²). Referido valor deve ser retificado para 15,87 hab./km², haja
vista a contagem da população no ano de 2007.
Considerando o período que se estende de 2000 a 2007, a taxa de crescimento
da população foi de 0,7% ao ano, valor próximo da metade daquele apontado para o Estado
(1,5% ao ano).
O grau de urbanização (77,2%) também se apresentou inferior ao estadual
(93,75%).
Os cálculos a respeito do índice de envelhecimento da população, que em 2007
apontaram para 83,14%, mostraram-se muito superiores aos da Região de Governo (49,38%)
e do Estado (41,9%).
137
3.3.3 Economia
TABELA 5 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Arealva
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 22,03 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 17,45 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 60,52 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 65,32 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 8.750,08 12.780,19 17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,008984 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Arealva, em 2007, não participou nas exportações realizadas
pelo Estado de São Paulo.
Levando em conta os dados referentes aos valores adicionados, conclui-se que
em 2005 o setor de serviços foi, de longe, o mais relevante (60,52%), seguido pelo
agropecuário (22,03%) e da indústria (17,45%).
O Produto Interno Bruto local – dados de 2005 – montou a
R$ 65.320.000,00 e
em nível per capita (R$ 8.750,08) correspondeu a menos da metade do apontado para o Estado
(R$17.977,31).
3.3.4 Aspectos ligados à educação
A rede escolar de Arealva é integrada por seis estabelecimentos, sendo um
ligado ao Estado e os remanescentes ao município.
QUADRO 4 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Arealva
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 4 1
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
138
A evolução do número de matrículas no ensino fundamental pode ser analisada
pela leitura do quadro a seguir apresentado.
QUADRO 5 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Arealva
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
1.041 -
1996
1.137 -
1989
1.123 -
1997
1.072 -
1990
1.125 -
1998
1.043 -
1991
1.173 -
1999
540 517
1992
1.227 -
2000
520 482
1993
1.223 -
2001
505 539
1994
1.235 -
2002
463 544
1995
1.125 -
2003
499 523
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Arealva possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério desde 2000 (SEADE, 2008).
3.4 Avaí
3.4.1 Rio do homem ou rio do povo?
No final do século XIX, João Batista Dias (o “João Guari”), seus familiares e
alguns colonos, procedentes de São Manuel, chegaram às margens do Rio Batalha onde, após
a derrubada das matas e dos primeiros plantios, fixaram residência (IBGE, 2007).
Outras famílias, mais tarde, aí também se estabeleceram e fizeram surgir um
pequeno aglomerado, que ficou conhecido por Jacutinga, nome de pássaro comum da região.
Em 1905, o Major Gasparino de Quadros, proprietário na região, doou dez
alqueires de terras a João Batista Dias e a Francisco Tosoni Decarlis para que fosse fundado o
139
povoado. E no ano seguinte, com a chegada da Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, foram
fixados os limites do perímetro e a divisão do terreno doado em lotes.
Com a construção da capela, passou a denominar-se São Sebastião do
Jacutinga, tendo aquele santo como padroeiro.
O Distrito de Paz de Jacutinga foi criado pela Lei Estadual nº 1.246, de 30 de
dezembro de 1910, pertencente ao município de Bauru.
Elevado à categoria de município, por intermédio da Lei Estadual nº 1.672, de
2 de dezembro de 1919, passou a denominar-se Avaí (do tupi ‘aba-y’, o rio do homem, ou o
rio do povo) (SAMPAIO, 1928).
3.4.2 População com reduzida taxa de crescimento
TABELA 6 – Síntese dos dados sobre território e população do município de Avaí.
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
533 8.589 248.600
População
2007
4.662 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
8,68 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
0,2 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
73,96 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
50,63 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
23,68 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
11,99 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Avaí contempla uma região de 533 km², ocupada por uma
população de 4.662 habitantes (2007). E, ainda que os dados referentes ao ano de 2005 (8,68
hab./km²) sejam atualizados para 2007 (8,75 hab./km²), constata-se reduzida densidade
demográfica.
140
A taxa de crescimento da população – período compreendido entre os anos de
2000 e 2007 – foi de 0,2% ao ano, em valor muito inferior ao estadual (1,5% ao ano).
Boa parte da população ainda está no campo, haja vista o grau de urbanização
apurado em 2007: 73,96%, inferior aos correspondentes encontrados na região (95,53%) e no
Estado (93,75%).
3.4.3 Economia de Agropecuária e Serviços
TABELA 7 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Avaí
ANO MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 43,56 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 7,21 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 49,23 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 37,87 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 8.294,13 12.780,19 17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,005209 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município, como outros da RG, não participou das exportações paulistas
(2007), provindo dos setores de serviços (49,23%) e agropecuário (43,56%) as contribuições
mais expressivas ao valor adicionado à economia (2005).
O Produto Interno Bruto (PIB) foi de R$ 37.870.000,00 (2005), o que permite
a constatação de que seu valor per capita montou a R$ 8.294,13, menos da metade da média
estadual (R$ 17.977,31).
141
3.4.4 População no campo x escola na cidade
Os estabelecimentos de ensino público localizados no município montam a
sete, dos quais cinco pertencem à rede estadual e dois à municipal.
QUADRO 6 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Avaí
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
5 2 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
No quadro a seguir apresentado, faz-se possível acompanhar a evolução do
número de matrículas iniciais no ensino.
QUADRO 7 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Avaí
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
911 -
1996
879 -
1989
987 -
1997
353 461
1990
930 -
1998
417 475
1991
975 -
1999
460 463
1992
905 -
2000
464 451
1993
958 -
2001
421 469
1994
874 -
2002
422 473
1995
895 -
2003
476 387
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Avaí possui Plano de Carreira e Remuneração para os
integrantes do magistério local implantado desde 2002 (SEADE, 2008).
3.5 Balbinos
3.5.1 A família Balbinos
Em território do município de Pirajuí, no espigão entre os rios Dourado e
142
Batalha, foi fundado o patrimônio de São João do Balbino (24 de junho de 1926), em louvor a
São João Batista.
A fundação se deu pela família Balbinos, proprietária de terras reservadas para
a cafeicultura, localizadas à margem esquerda do córrego Grande (divisa dos territórios de
Pirajuí e Uru).
Distrito de Paz, criado com a denominação de Balbinos (Decreto nº 6.913, de
21 de janeiro de 1935), integrava o município de Pirajuí.
Foi elevado à categoria de município anos depois, mantida a mesma
denominação, em decorrência da Lei Estadual nº 2.456, de 30 de dezembro de 1953.
3.5.2 O município de menor área da RG de Bauru
TABELA 8 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de
Balbinos
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
94 8.589 248.600
População
2007
1.346 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
14,24 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
0,37 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
83,88 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
73,85 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
19,32 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
14,26 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município abrange a área de 94 km², ocupada por uma população de 1.346
habitantes. Possui reduzida densidade demográfica de 14,24 habitantes por km², cálculo que
merece retificação para 14,32 hab./km², considerados os dados censitários de 2007.
143
No período compreendido de 2000 a 2007, a taxa de crescimento da população
correspondeu a 0,37% ao ano, inferior à média estadual paulista (1,5% ao ano).
O grau de urbanização (83,88%) é inferior ao do Estado (93,75%) e ao da RG
(95,53%).
Em valores de 2007, a distribuição etária da população registrou os seguintes
dados: a) 19,32% possuiam até 15 anos; e b) 14,26% possuiam 60 anos e mais.
3.5.3 Predominância da prestação de serviços
TABELA 9 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Balbinos
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 16 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 26,83 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 57,18 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 12,37 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 9.024,01 12.780,19 17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,001702 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Inexistente participação nas exportações, os dados econômicos relativos aos
valores adicionados apontaram para a predominância do setor de serviços (57,18%), seguido
da indústria (26,83%) e da agropecuária (16%).
O PIB montou a R$ 12.370.000,00, possuindo valor per capita (R$ 9.024,01) inferior
ao da Região de Governo (R$ 12.780,19).
3.5.4 Matrículas apenas na rede estadual
A diminuta rede pública de ensino conta com dois estabelecimentos, cada qual
de responsabilidade de uma esfera governamental.
144
QUADRO 8 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Balbinos
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 1 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
Não existiam registros, até o ano de 2003, de matrículas iniciais na rede de
ensino fundamental do município.
QUADRO 9 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Balbinos
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
224 -
1996
308 -
1989
238 -
1997
301 -
1990
280 -
1998
260 -
1991
273 -
1999
257 -
1992
285 -
2000
253 -
1993
305 -
2001
252 -
1994
312 -
2002
219 -
1995
311 -
2003
197 -
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Balbinos não possui Plano de Carreira e Remuneração para os
integrantes do magistério local (SEADE, 2008).
3.6 Bauru
3.6.1 O cesto de frutas dos caingangues
Como observa Teodoro Sampaio
47
(1928), o topônimo Bauru resulta da
corruptela de ‘Ybáurú’, termo tupi para cesto de frutas.
47 Teodoro Fernandes Sampaio (1855-1937), engenheiro, geógrafo e historiador. Participou da
comissão que realizou o levantamento geológico do Estado de São Paulo (1886) e escreveu, dentre
outras obras, “O tupi na geografia nacional” (1928).
145
A região onde hoje está localizado o município era habitada por índios
caingangues. Em 1889, Azarias Ferreira Leite, deixando Minas Gerais, seu local de nascença,
radicou-se naquelas terras para iniciar o cultivo do café.
Vencidas a resistência dos indígenas e as dificuldades naturais, o povoado
começou a desenvolver-se; em 1893, foi elevado à categoria de Distrito de Paz. Nessa
qualidade, jurisdicionava-se ao município de Espírito Santo de Fortaleza, esse fundado em
1856 por Felicíssimo Antônio de Souza Pereira e Antônio Teixeira Espírito Santo. Pertencera
ao município de Lençóis, tendo sido elevado a freguesia pela Lei Provincial nº 61, de 12 de
abril de 1880, e a município pela Lei Provincial nº 69, de 2 de abril de 1887.
Em 1º de agosto de 1896, foi sancionada por Campos Sales, à época presidente
do Estado, a Lei que transferia a sede do município para a povoação de Patrimônio de Bauru,
e que passou a denominar-se Bauru.
Após o início da construção da Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, chegaram
os trilhos da estrada de Ferro Sorocabana, e em 1910 os da Companhia Paulista de Estradas de
Ferro. Nesse ano, em meio a lutas políticas, principalmente em torno da elevação do
município à sede de comarca, Azarias Ferreira Leite foi morto vítima de uma emboscada.
3.6.2 População urbana
TABELA 10 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Bauru
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
674 8.589 248.600
População
2007
352.887 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
509,57 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
1,61 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
98,62 95,53 93,75
146
Índice de Envelhecimento
2007
51,38 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
22,05 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
11,33 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Uma população de 352.887 habitantes estava distribuída – em 2005 – ao longo
dos 674 km² do município. E, se já apresentava densidade demográfica (509,57 hab./km²) três
vezes superior à paulista (160,7 hab./km²), os dados de 2007 permitiram a constatação de
significativo aumento para 523,57 hab./km².
Estavam concentrados na área urbana do município 98,62% dos habitantes.
O índice de envelhecimento (51,38%) se apresentou ligeiramente superior ao
correspondente estadual (41,9%).
3.6.3 Economia baseada em serviços
TABELA 11 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Bauru
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 0,320623 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 0,41 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 20,2 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 79,39 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 4.092,18 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 11.675,54 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,562845 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
A contribuição do município para as exportações paulistas, em 2007, foi da
ordem de 0,320623%.
147
Dados econômicos relativos aos valores adicionados mostraram uma
predominância do setor de serviços (79,39%) sobre a indústria (20,02%) e a agropecuária
(0,41%).
O PIB de 2005 importou em R$ 4.092.180.000,00, e, se distribuído pela
população, resultaria em R$ 11.675,54, valor próximo ao da média para a RG (R$ 12.780,19),
porém inferior quando comparado ao estadual (R$ 17.977,31).
Dos municípios da RG, é aquele que apresenta a maior participação no PIB do
Estado, com valor percentual de 0,562845%.
3.6.4 Expressivo número de escolas públicas
Dos cento e vinte e seis estabelecimentos públicos de ensino, setenta e cinco
são municipais.
QUADRO 10 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Bauru
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
51 75 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
O número expressivo de matriculas iniciais no ensino fundamental de alguma
forma explica a quantidade de estabelecimentos que o quadro acima revela.
QUADRO 11 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Bauru
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
33.663 1.608
1996
38.537 2.424
1989
34.961 1.781
1997
37.660 2.512
1990
34.300 2.084
1998
37.042 2.682
1991
36.269 2.189
1999
35.857 2.683
1992
38.464 2.356
2000
34.890 3.356
1993
40.268 2.274
2001
33.291 3.741
1994
40.408 2.242
2002
32.187 4.981
1995
40.167 2.210
2003
30.593 5.609
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
148
Bauru possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local implantado desde 2001 (SEADE, 2008).
3.7 Borebi
3.7.1 O antigo poço das antas
Em 8 de agosto de 1898, nasce o Patrimônio de Santa Maria do Borebi,
constituído de italianos, portugueses, espanhóis e sírios. Seu reconhecimento como Distrito de
Paz, contudo, com a denominação de Borebi (nome de origem indígena que significa "poço
das antas") (SAMPAIO, 1928), só ocorreria anos depois, em 22 de dezembro de 1922, através
da Lei Estadual nº 1.897.
A elevação a município foi feita pela Lei Estadual nº 6.645, de 9 de janeiro de
1990, sendo a instalação concretizada em 1º de janeiro de 1993.
3.7.2 A elevada taxa de crescimento da população
TABELA 12 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Borebi
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
348 8.589 248.600
População
2007
2.382 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
6,49 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
3,07 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
83,46 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
35,28 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
25,1 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
8,86 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
149
Estendendo-se por 348 km², o município de Borebi possuía, em 2005, uma
população de 2.382 habitantes. E, embora com reduzida densidade demográfica (6,49
hab./km²), cumpre registrar que a taxa de crescimento da população (3,07% ao ano) mostrou-
se bem superior à média estadual (1,5% ao ano), para o período compreendido entre 2000 e
2007.
O índice de envelhecimento da população também se apresentou inferior aos
apontados para a RG e o Estado. Enquanto em Borebi correspondeu a 35,28% (2007), na RG
foi de 49,38% e no Estado, de 41,90%.
3.7.3 Economia agropecuária
TABELA 13 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Borebi
ANO MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 56,7 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 4,46 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 38,85 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 31,32 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 13.829,94 12.780,19 17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,004308 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município não participou das exportações realizadas pelo Estado de São
Paulo, de acordo com dados do ano de 2007.
As atividades agropecuárias (56,7%) predominaram sobre as de serviços
(38,85%) e industriais (4,46%), nos dados econômicos relativos aos valores adicionados
(2005).
150
Em Borebi, o PIB montou a R$ 31.320.000,00 (2005). Seu valor per capita
(R$ 13.829,94) foi superior ao da média da RG (R$ 12.780,19) naquele ano.
3.7.4 Dados sobre a educação só a partir de 1993
Os dados mais recentes sobre o número de escolas públicas em Borebi são os a
seguir dispostos.
QUADRO 12 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Borebi
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 3 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
A recente criação do município justifica a ausência de dados anteriores ao ano
de 1993, quando o assunto diz respeito às matrículas no ensino fundamental.
QUADRO 13 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Borebi
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1993
412 -
1999
- 383
1994
406 -
2000
- 430
1995
409 -
2001
- 405
1996
362 -
2002
- 394
1997
370 -
2003
- 371
1998
405 -
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Borebi não possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local (SEADE, 2008).
151
3.8 Cabrália Paulista
3.8.1 Primeiro, Mirante; depois, Pirajaí
Aquela que hoje é denominada Cabrália Paulista, teve sua origem em 1915,
quando Antônio Consalter Longo, proveniente de Agudos, radicou-se em terras localizadas
à margem esquerda do rio Alambari, a 42 km de Bauru (IBGE, 2007).
Em 1920, foi inaugurada uma capela em louvor ao Senhor Bom Jesus,
passando o povoado, a partir dessa data, à denominação de Patrimônio do Senhor do Bom
Jesus do Mirante. O povoado cresceu ao lado da igreja e, no ano de 1922, tornou-se Distrito
de Paz com o nome de Mirante, integrando o município de Piratininga.
Sua denominação foi alterada, em 1938, para Cabrália e, posteriormente, para
Pirajaí.
Voltou a adotar Cabrália, acrescido de “Paulista“ – Cabrália Paulista –, quando
de sua elevação à categoria de município, por força da Lei Estadual nº 233, de 24 de
dezembro 1948.
3.8.2 Poucas pessoas no território
TABELA 14 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Cabrália Paulista
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
236 8.589 248.600
População
2007
5.181 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
21,35 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
1,56 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
88,9 95,53 93,75
152
Índice de Envelhecimento
2007
39,38 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
24,9 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
9,81 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Cabrália Paulista possui uma área de 236 km², ocupada por uma população de
5.181 habitantes, e apresenta reduzida densidade demográfica (21,35 hab./km²), conforme
dados da Fundação SEADE relativos ao ano de 2005.
Se aqueles dados fossem submetidos à atualização, o que se justificaria pelos
informes censitários de 2007, a densidade em questão não sofreria mudanças expressivas
(21,95 hab./km²).
Entre os anos 2000 e 2007, a taxa de crescimento da população apontou para o
equivalente a 1,56% ao ano, valor próximo ao da média estadual (1,5% ao ano).
Os valores percentuais da população com menos de 15 anos (24,9%) e com 60
anos e mais (9,81%), retrataram baixo índice de envelhecimento (39,38%) em 2007.
3.8.3 Na economia a importância dos serviços e da agropecuária
TABELA 15 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Cabrália Paulista
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 38,35 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 13,46 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 48,2 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 52,85 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 10.257,06 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,00727 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
153
Os setores que, na economia municipal, possuiram maior participação em 2005
foram o de serviços (48,2%) e o agropecuário (38,35%).
O Produto Interno Bruto do município de Cabrália Paulista montou a
R$
52.850.000,00; e o PIB per capita, por sua vez, a R$ 10.257,06.
3.8.4 Aspectos ligados à educação
Quatro estabelecimentos de ensino público atendem a população estudantil do
município.
QUADRO 14 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Cabrália Paulista
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
2 2 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
No quadro a seguir apresentado, faz-se possível acompanhar a evolução do
número de matrículas iniciais no ensino fundamental.
QUADRO 15 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Cabrália Paulista
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
668 -
1996
936 -
1989
689 -
1997
841 -
1990
706 -
1998
882 -
1991
748 -
1999
885 -
1992
793 -
2000
900 -
1993
886 -
2001
800 -
1994
908 -
2002
781 -
1995
898 -
2003
305 451
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Cabrália Paulista possui Plano de Carreira e Remuneração para
os integrantes do magistério local implantado desde 2003 (SEADE, 2008).
154
3.9 Duartina
3.9.1 A homenagem ao bispo polêmico
O primitivo núcleo do Patrimônio de Santa Luzia, pertencente ao município de
Piratininga, foi fundado por Theodoro Lopes Pedroso, em 13 de dezembro de 1920 (IBGE,
2007).
O desenvolvimento da localidade permitiu que passasse à categoria de Distrito
de Paz (Lei Estadual nº 1.893, de 16 de dezembro de 1922), ainda com o nome de Santa
Luzia, integrando o município de Piratininga.
Elevado à vila com a denominação de Duartina (Lei Estadual nº 2.151, de 11
de dezembro de 1922), chegaria à condição de município em dezembro de 1926. A
denominação é uma homenagem ao então bispo da Arquidiocese de Botucatu, Dom Carlos
Duarte da Costa
48
.
3.9.2 O envelhecimento da população
TABELA 16 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Duartina
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
273 8.589 248.600
População
2007
13.383 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
48,11 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
1,01 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
89,05 95,53 93,75
48 Carlos Duarte da Costa (1888 – 1961) foi nomeado em 1924, pelo Papa Pio XI, como segundo
bispo da Diocese de Botucatu. Polêmico, defendia o divórcio sob algumas condições. Em 1932, para
lutar na Revolução Constitucionalista, organizou o denominado "batalhão do Bispo". Depois de ter sua
administração à frente da Diocese de Botucatu investigada pela Cúria Romana, renunciou ao posto,
tendo recebido o título honorário de Bispo de Maura, diocese extinta no Norte da África. Foi
excomungado pelo Papa Pio XII em 1945 e, no mesmo ano, fundou a Igreja Católica Apostólica
Brasileira. Foi canonizado por seus seguidores como São Carlos do Brasil.
155
Índice de Envelhecimento
2007
69,84 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
20,96 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
14,64 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Duartina abrange uma área de 273 km², ocupada por uma
população de 13.383 habitantes. Apresenta densidade demográfica de 48,11 hab./km².
Refeitos os cálculos, em razão dos dados censitários de 2007, o valor chegaria a 49,02
hab./km².
Considerando o período compreendido entre os anos 2000 e 2007, a taxa de
crescimento da população (1,01% ao ano) apresentaou-se inferior ao valor considerado para o
Estado de São Paulo (1,5% ao ano).
A porcentagem da população com menos de 15 anos foi de 20,96%, enquanto a
com 60 anos e mais foi de 14,64% (2007). Constata-se, assim, em outro município da RG de
Bauru, o elevado índice de envelhecimento (69,84%).
3.9.3 Predomina a prestação de serviços
TABELA 17 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Duartina
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 8,14 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 19,42 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 72,43 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 85,66 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 6.672,74 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,011782 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
156
Não contribuindo para as exportações estaduais realizadas em 2007, a
economia de Duartina demonstrou – nos dados disponíveis a respeito de 2005 – que o setor de
serviços, com 72,43%, foi o preponderante no total do valor adicionado.
O Produto Interno Bruto, que montou a R$ 85.660.000,00 (2005), ao ser
distribuído per capita resultaria em R$ 6.672,74, valor próximo de um terço daquele
verificado no âmbito estadual (R$ 17.977,31).
3.9.4 População estudantil em declínio
Em oito estabelecimentos públicos de ensino, sete sob a responsabilidade do
município e apenas um sob a do Estado, a população encontra possibilidade de estudo.
QUADRO 16 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Duartina
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 7 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
O decréscimo no número de matrículas a partir de 1999 é facilmente observado
nos dados a seguir dispostos.
QUADRO 17 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Duartina
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
2.001 -
1996
2.170 -
1989
2.032 -
1997
2.143 -
1990
1.869 -
1998
2.119 -
1991
1.956 -
1999
1.120 870
1992
2.155 -
2000
1.022 907
1993
2.162 -
2001
887 949
1994
2.239 -
2002
818 934
1995
2.212 -
2003
761 905
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
157
Duartina possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local implantado desde 2001 (SEADE, 2008).
3.10 Iacanga
3.10.1 A nascente de água
A ocupação das terras onde hoje se localiza Iacanga, topônimo de origem tupi
que significa “nascente de água“ (SAMPAIO, 1928), teve seu início por volta de 1804,
quando a família Rodrigues de Campos construiu uma casa, cultivando em seu redor. Tribos
da região, entretanto, obrigaram os integrantes daquela comunidade a abandonar as terras
(IBGE, 2007).
A região somente voltou a ser colonizada em 1879, quando José Pedro Moraes,
que adquiriu as terras dos Rodrigues de Campos, passou a residir com a família no local.
Em 1905, as famílias ali residentes fundaram o Patrimônio de Ribeirão Claro,
elevado a Distrito de Paz, já com o nome de Iacanga, em 30 de dezembro de 1909, em razão
do disposto na Lei Estadual nº 1.200, de 30 de dezembro de 1909.
A emancipação foi determinada pela Lei Estadual nº 2.026, de 27 de dezembro
de 1924, mediante desmembramento do território do município de Pederneiras.
3.10.2 Baixa densidade demográfica
TABELA 18 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Iacanga
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
551 8.589 248.600
População
2007
8.845 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
15,78 68,26 160,7
158
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
0,96 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
88,16 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
63,82 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
21,31 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
13,6 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Em 2005, uma população de 8.845 habitantes se distribuiu em uma área de 551
km², o que resultou em densidade demográfica de 15.78 hab./km². Ainda que retificados
aqueles dados, face às informações censitárias de 2007, elevando-se o valor para 16,05
hab./km², se constataria que não corresponde a 10% daquele apontado para o Estado (160,7
hab./km²).
Verificou-se, ainda, que a taxa de crescimento da população foi de 0,96% ao
ano, no período compreendido entre os anos de 2000 a 2007.
Dado que a população com menos de 15 anos não ultrapassou 21,31% (2007) e
a de 60 anos e mais importou em 13,6%, restou patenteado elevado índice de envelhecimento:
63,82%.
3.10.3 Os serviços e sua contribuição para o valor adicionado
TABELA 19 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Iacanga
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 0,000058 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 19,65 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 28,76 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 51,59 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 84,79 7.591,29 727.052,82
159
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 9.712,71 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,011662 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município contribuiu, em 2007, com as exportações realizadas pelo Estado
(0,000058%).
Coube ao setor de serviços participar de maneira mais expressiva no concerto
da economia local: 51,59% no valor adicionado.
O PIB montou a
R$ 84.790.000,00 (2005), retratando a participação do município
com 0,011662% no PIB estadual.
3.10.4 Queda no número de matrículas
Dos quatro estabelecimentos de ensino público, três são mantidos pelo
município.
QUADRO 18 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Iacanga
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 3 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
A queda no número de matriculados revela-se persistente, como as
informações a seguir lançadas permitem constatar.
QUADRO 19 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Iacanga
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
1.375 -
1996
1.467 -
1989
1.464 -
1997
1.375 -
1990
1.530 -
1998
1.382 -
1991
1.586 -
1999
691 583
1992
1.601 -
2000
662 584
1993
1.640 -
2001
649 657
1994
1.543 -
2002
547 660
1995
1.454 -
2003
591 630
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
160
O município de Iacanga possui Plano de Carreira e Remuneração para os
integrantes do magistério local implantado desde 2000 (SEADE, 2008).
3.11 Lençóis Paulista
3.11.1 As espumas brancas do rio
Concordes em relação ao período em que o povoado foi fundado, ou seja, em
meados do Século XIX, duas são as correntes que lhe disputam a primazia. A primeira atribui
a José Teodoro de Souza, sertanista de origem mineira. A outra o faz em relação a Francisco
Alves Pereira, que ao se desligar de uma caravana destinada a Goiás, explorou o rio, mais
tarde denominado “Lençóis”, e acabou por fixar-se na região (IBGE, 2007).
O nome dado ao rio homenageava suas espumas brancas, que evocavam
lençóis.
O bairro de Lençóis, no território de Botucatu, teve início com a construção da
capela em louvor à Padroeira Nossa Senhora da Piedade, sendo elevado a Distrito de Paz (Lei
Provincial nº 36, de 28 de abril de 1858) e a município por força da Lei Provincial nº 90, de
25 de abril de 1865.
Por existir na Bahia uma localidade também denominada Lençóis, mais antiga,
o município passou a chamar-se Ubirama (Decreto-lei
49
Estadual nº 14.334, de 30 de
novembro de 1944).
A denominação primitiva foi novamente adotada a partir de 24 de dezembro de
1948 (Lei Estadual nº 233), acrescentada de “Paulista” para se diferenciar do município
baiano.
49 Assim se dizia do ato emanado do Poder Executivo, quando, no seu fundo e na sua forma, se
equiparava às próprias leis, emanadas do Poder Legislativo. Peculiar aos regimes de exceção, tendo
sido empregado, inclusive em nível estadual, durante o Estado Novo e no golpe militar de 1964.
(SILVA, 2004, p. 419)
161
3.11.2 Aspectos do território e da população
TABELA 20 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Lençóis Paulista
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
808 8.589 248.600
População
2007
62.364 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
74,67 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
1,83 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
96,26 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
38,69 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
24,27 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
9,39 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
A área de 808 km² foi ocupada, em 2007, por 62.364 habitantes, do que
resultou densidade demográfica equivalente a 77,17 hab./km² e não 74,67 hab./km², dados
baseados em levantamento censitário anterior (2005).
Entre 2000 e 2007 a taxa de crescimento da população (1,83% ao ano)
mostrou-se superior à paulista, fixada em 1,5% ao ano.
A zona rural do município, detentora de terras férteis, foi mesmo ocupada pela
cana-de-açúcar, e isto porque o grau de urbanização do município (96,26%) revelou-se
superior aos encontrados na RG e no Estado.
O reduzido índice de envelhecimento (38,69%), para o ano de 2007, deveu-se à
elevada porcentagem de população com menos de 15 anos (24,27%), em relação àquela com
60 e mais anos de idade (9,39%).
162
3.11.3 A expressividade do PIB per capita
TABELA 21 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Lençóis Paulista
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 0,149879 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 6,41 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 49,55 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 44,04 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 1.160,39 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 18.889,02 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,159602 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
A participação do município nas exportações paulistas, em 2007, correspondeu
a 0,149879%..
Indústria (49,55%) e serviços (44,04%) foram os setores que obtiveram melhor
desempenho na economia local (2005).
O valor do PIB per capita (
R$ 18.889,02)
superou aqueles apontados para a RG
e para o Estado.
3.11.4 Aspectos ligados à educação
A rede escolar pública do município é a segunda maior da RG, com trinta e
sete estabelecimentos de ensino.
QUADRO 20 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Lençóis Paulista
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
7 28 2
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
163
Expressivos são, também, os números de matrícula no ensino fundamental,
observado o interregno entre 1988 e 2003.
QUADRO 21 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Lençóis Paulista
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
7.659 592
1996
8.217 1.092
1989
7.879 740
1997
8.018 1.173
1990
8.082 780
1998
7.114 1.774
1991
8.255 839
1999
4.947 3.761
1992
8.750 901
2000
4.893 3.848
1993
8.616 1.032
2001
4.459 4.149
1994
8.765 1.043
2002
4.121 4.313
1995
8.526 1.030
2003
3.760 4.487
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local implantado desde 2002 (SEADE, 2008).
3.12 Lucianópolis
3.12.1 Gratidão ao deputado
Segundo narração de antigos habitantes locais, por volta de 1910 um grupo de
desbravadores havia se localizado na região, junto a um ribeirão que denominaram Gralha,
advindo para o núcleo a mesma denominação (IBGE, 2007).
Afastada do município de Agudos, ponto terminal dos trilhos da Companhia
Paulista de Estradas de Ferro, e conservando igual distância de Santa Cruz do Rio Pardo, já
naquela época servida pela Estrada de Ferro Sorocabana, a povoação de Gralha teve lento
desenvolvimento.
164
A Lei Estadual nº 1.970, de 24 de setembro de 1924, elevou a povoação a
Distrito de Paz, integrante do território de Piratininga.
Com a criação do município de Duartina, fato ocorrido em 1926, o Distrito de
Gralha foi-lhe incorporado.
A elevação a município só veio a acontecer por intermédio da Lei Estadual nº
2.456, de 30 de dezembro de 1953, já com a denominação de Lucianópolis
50
. A instalação
deu-se em 1º de janeiro de 1955.
3.12.2 A população decresce
TABELA 22 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Lucianópolis
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
193 8.589 248.600
População
2007
2.131 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
11,02 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
-0,17 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
79,45 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
48,36 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
24,35 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
11,78 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Com baixa densidade demográfica (11,02 hab./km²), observados os dados
censitários de 2005, os 2.131 habitantes ocuparam os 193 km² do município. Os dados
relativos ao ano de 2007, entretanto, não divergiram da realidade anteriormente constatada,
haja vista que o número relativo à densidade foi ampliado para 11,04 hab./km².
50 O topônimo constitui uma homenagem ao Deputado Estadual Luciano Nogueira Filho, que à época
apresentou o projeto de lei que conduziu à emancipação do município.
165
Entre 2000 e 2007, constatou-se um valor negativo em termos de crescimento
da população (-0,17% ao ano). Os habitantes, como se percebe, estavam não apenas na sede
do município, mas também na zona rural, como revelaram os dados do grau de urbanização
(79,45%), inferiores aos que dizem respeito à RG (95,53%) e ao Estado (93,75%) em 2007.
Os números relativos ao índice de envelhecimento da população estavam bem
próximos daqueles constatados em nível da RG para o mesmo ano.
3.12.3 Informações econômicas
TABELA 23 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Lucianópolis
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 26,34 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 11,69 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 61,97 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 19,06 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 9.393,45 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,002621 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
A prestação de serviços respondeu, em números de 2005, por 61,97% do valor
adicionado à economia, sendo o PIB de
R$ 19.060.000,00.
3.12.4 Sensível redução no alunado
Três estabelecimentos públicos de ensino, um estadual e dois municipais,
servem à população estudantil.
166
QUADRO 22 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Lucianópolis
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 2 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
Como corolário da taxa negativa de crescimento, o decréscimo no número de
matrículas no ensino fundamental é evidente.
QUADRO 23 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Lucianópolis
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
578 -
1996
512 -
1989
607 -
1997
482 -
1990
603 -
1998
453 -
1991
598 -
1999
432 -
1992
593 -
2000
400 -
1993
566 -
2001
373 -
1994
555 -
2002
177 176
1995
550 -
2003
158 171
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Lucianópolis possui Plano de Carreira e Remuneração para os
integrantes do magistério local implantado desde 2002 (SEADE, 2008).
3.13 Macatuba
3.13.1 A outrora Bocaiúva
Por volta de 1900, pequenos sitiantes e lavradores fixaram suas residências nas
terras do atual município, formando pequeno povoado. Denominaram-no Santo Antônio de
Tanquinho, em homenagem ao padroeiro e aos pequenos tanques encontrados na região.
167
Já com número razoável de famílias, a povoação foi elevada a Distrito de Paz
(Lei Estadual nº 1.337, de 7 de dezembro de 1912), sob o nome de Bocaiúva, em homenagem
ao Senador Quintino Bocaiúva
51
.
Foi elevado à categoria de município (Lei Estadual nº 1.975, de 1º de outubro
de 1924), com terras desmembradas de Ubirama, anterior denominação de Lençóis Paulista.
A denominação foi posteriormente alterada para Macatuba (Decreto-lei
Estadual nº 14.334, de 30 de novembro de 1944), nome de origem indígena, formado por
‘macatyba’, significando abundância de macás (espécie de palmeira, comum na região)
(IBGE, 2007).
3.13.2 Uma população que cresce
TABELA 24 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Macatuba
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
226 8.589 248.600
População
2007
17.617 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
75,56 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
1,63 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
96,27 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
37,51 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
25,4 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
9,52 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
51 Quintino Antônio Ferreira de Sousa Bocaiúva (1836-1912), político e jornalista republicano,
participou ativamente da campanha republicana. Foi ministro do Exterior do governo provisório
(1890-1891), senador constituinte, presidente do estado do Rio de Janeiro (1900-1903) e senador até
1912.
168
Considerados os dados censitários de 2007, que revelaram uma população de
17.617 habitantes, a densidade demográfica do município foi superior àquela revelada pela
tabela acima: de 75,56 hab./km² para 77,95 hab./km².
A taxa geométrica de crescimento da população (1,63% ao ano), observado o
período de 2000 a 2007, se mostrou superior às apontadas para a RG e o Estado, da mesma
forma que o grau de urbanização do município, então fixado em 96,27% (2007).
3.13.3 A indústria aquece a economia
TABELA 25 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Macatuba
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 0,013419 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 4,29 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 64,14 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 31,56 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 425,63 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 24.770,52 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,058542 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
A importância da atividade industrial no município fica evidenciada quando se
observam, para o ano de 2005, os dados relativos ao percentual que esta adicionou à
economia: 64,14%. Seguem-na, mas não de perto, os setores de serviços (31,56%) e
agropecuário (4,29%).
Dados sobre o Produto Interno Bruto daquele ano –
R$ 425.630.000,00 –
apontaram para números per capita (R$ 24.770,52) próximos do dobro daqueles encontrados em nível
regional (R$ 12.780,19).
169
3.13.4 Os números da educação
Não fossem injunções que agora são “águas passadas”, o presente trabalho
centraria sua atenção, apenas, ao envolvimento de Macatuba com a municipalização. Talvez
ela seja retomada em oportunidade outra, quem sabe. Agora, porém, importa registrar a
existência de nove estabelecimentos públicos de ensino na localidade.
QUADRO 24 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Macatuba
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
3 6 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
A relativa estabilidade no número de matrículas iniciais no ensino
fundamental, como o quadro seguinte permite divisar, não registra, por se ater apenas ao nível
público, o crescimento das redes particulares que, em razão do rendimento da população, tem
sido expressivo.
QUADRO 25 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Macatuba
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
2.477 -
1996
3.321 -
1989
2.752 -
1997
3.150 -
1990
2.859 -
1998
2.848 151
1991
2.881 -
1999
1.494 1.369
1992
3.063 -
2000
1.379 1.424
1993
3.197 -
2001
1.264 1.450
1994
3.291 -
2002
1.242 1.384
1995
3.357 -
2003
1.173 1.342
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Macatuba possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local implantado desde 1996 (SEADE, 2008).
170
3.14 Paulistânia
3.14.1 Aspectos históricos
A história do atual município se iniciou entre o final do século XIX e o início
do século XX, quando Antônio Consalter Longo, fazendeiro de café considerado fundador da
localidade, doou uma área de sua fazenda para a formação do núcleo urbano que se chamou
Vila Matão (IBGE, 2007).
As primeiras famílias a se fixarem foram as de imigrantes portugueses,
espanhóis e italianos. Posteriormente, quando elevada a distrito, em território do município de
Agudos, recebeu a denominação de Bandeirantes (Decreto nº 6.790, de 23 de outubro de
1934).
Dez anos mais tarde, em 30 de novembro de 1944, houve mudança para
Paulistânia (Decreto-Lei Estadual nº 14.334) e, em 27 de dezembro de 1995, deu-se a
elevação a município (Lei Estadual nº 9.330, de 27 de dezembro de 1995).
3.14.2 Diminuta densidade demográfica
TABELA 26 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Paulistânia
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
253 8.589 248.600
População
2007
1.876 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
7,31 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
0,77 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
63,97 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
52,75 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
23,24 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
12,26 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
171
A área do município, fixada em 253 km², foi ocupada por 1.876 habitantes
(2007). Em conseqüência, a densidade demográfica, ainda que submetida ao necessário ajuste
– passando de 7,31 para 7,42 habitantes por km² –, só poderia ser como era: reduzida.
O resultado foi inferior a cinco por cento do mesmo parâmetro estadual, que
montou a 160,7 hab./km².
Considerando o período relativo aos anos de 2000 a 2007, a taxa de
crescimento da população possuiu valor de 0,77% ao ano, apresentando-se próxima da metade
daquele apontado para o Estado (1,5% ao ano).
A população não se concentrou, de maneira expressiva, na sede, mas sim na
zona rural, como revelaram os números do grau de urbanização: 63,97 %, distantes dos que
foram apontados para a RG (95,53%) e o Estado (93,75%).
3.14.3 Dados da economia
TABELA 27 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Paulistânia
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 33,87 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 9,69 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 56,44 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 21,12 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 10.892,05 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,002905 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Ainda que os serviços respondessem por 56,44% do total do valor adicionado à
economia (2005), a contribuição da agropecuária, em nível municipal, foi relevante: 33,87%.
172
Os resultados do Produto Interno Bruto, notadamente per capita (
R$ 10.892,05)
,
se mostraram bem inferiores aos estaduais.
3.14.4 Zona rural sem escolas
Embora a população estivesse, em expressivo número, na zona rural, os
estabelecimentos públicos de ensino ficam na sede do município, como os dados a seguir
revelam.
QUADRO 26 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Paulistânia
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 3 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
As matrículas, como o quadro a seguir permite constatar, desde a instalação do
município têm se mantido estáveis.
QUADRO 27 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Paulistânia
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1996
- -
2000
300 -
1997
293 -
2001
144 162
1998
269 -
2002
131 170
1999
278 -
2003
129 160
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Paulistânia possui Plano de Carreira e Remuneração para os
integrantes do magistério local implantado desde 2003 (SEADE, 2008).
3.15 Pederneiras
3.15.1 São Sebastião da Alegria
A partir de 1842, desbravadores desceram o Rio Tietê e, em suas margens,
173
fundaram pequenas aldeias. Nessa época, os primeiros povoadores ocupavam a região que
pretendiam colonizar e, mediante prova de domínio, garantiam a posse da mesma, através de
Registro do Vigário
52
, na sede paroquial mais próxima (IBGE, 2007).
Assim, em 1848, Manoel dos Santos Simões e seus filhos registraram, na
Paróquia de Botucatu, a posse das terras que denominaram Fazenda Pederneiras, em virtude
da grande quantidade de pedras-de-fogo
53
encontrada no local.
A povoação que ali se ergueu foi elevada à categoria de freguesia
54
pela Lei
Provincial n.º 22, de 28 de fevereiro de 1889, adotada a denominação de São Sebastião de
Alegria.
Sob a mesma denominação, foi considerada vila a partir de 22 de maio de 1891
(Decreto-Lei Estadual n.º 174).
Tomou a denominação de Pederneiras, por Lei Estadual nº 316, de 25 de maio
de 1895, e foi elevado a município em 19 de dezembro de 1906, de acordo com o especificado
na Lei Estadual nº 1.038.
3.15.2 Território e população
TABELA 28 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Pederneiras
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
765 8.589 248.600
População
2007
39.889 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
51,08 68,26 160,7
52 Registro que fazem os vigários das paróquias ou freguesias, de nascimentos e casamentos. No
tempo do império no Brasil eram eles que faziam os registros de posses de terras. (Enciclopédia
Leibman Soibelman, 2003)
53 Quartzo aquecido e depois resfriado em água contendo pigmentos, que apresenta série de reflexos
brilhantes devida à penetração destes pelas fissuras abertas no mineral durante tal processo. (Microsoft
® Encarta ® Encyclopedia, 2002)
54 É toda uma região abrangida por um registro de imóveis. Antiga divisão territorial eclesiástica.
Paróquia. Circunscrição. Povoação com igreja. (Enciclopédia Leibman Soibelman, 2003)
174
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
1,25 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
94,52 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
43,12 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
24,44 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
10,54 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Os 765 km² do município foram povoados por 39.889 habitantes (2007).
Assim, os cálculos alusivos à densidade demográfica (51,08 hab./km²), pertinentes ao ano de
2005, careciam de atualização em face dos novos números censitários. Em 2007, apontaram
para 52,14 hab./km².
Os dados disponibilizados pela Fundação SEADE demonstram que os níveis de
urbanização (94,52%), população com menos de 15 anos (24,44%) e com 60 e mais anos
(10,54%), e índice de envelhecimento (43,12%) estavam bem próximos daqueles encontrados
no Estado.
3.15.3 Na atividade econômica o peso dos serviços
TABELA 29 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Pederneiras
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 0,672918 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 6,05 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 12,04 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 81,91 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 674,6 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 17.081,96 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,092786 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
175
O município contribuiu com 0,672918%, no montante das exportações
realizadas pelo Estado em 2007.
Em nível local, porém, a economia sofreu forte influência da prestação de
serviços, com a constatação de que aqueles contribuiram com 81,91% no valor adicionado
(2005).
Dados sobre o PIB per capita em 2005 (R$ 17.081,96) posicionaram o
município mais próximo dos números estaduais (R$ 17.977,31) do que dos regionais
(R$
12.780,19).
3.15.4 Aspectos ligados à educação
A rede escolar pública é composta por vinte e três estabelecimentos, um dos
quais na zona rural do município.
QUADRO 28 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Pederneiras
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
9 13 1
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
Guardando conformidade com as informações provenientes de outros
municípios da mesma RG, o número de matrículas na rede pública de ensino fundamental
apresentou, entre 1988 e 2003, certo decréscimo.
QUADRO 29 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Pederneiras
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
4.722 -
1996
5.531 -
1989
5.065 -
1997
3.984 1.366
1990
5.062 -
1998
4.018 1.287
1991
5.249 -
1999
4.075 1.333
1992
5.718 -
2000
3.863 1.373
176
1993
5.865 -
2001
3.724 1.378
1994
5.822 -
2002
3.573 1.454
1995
5.806 -
2003
3.370 1.482
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local implantado desde 2001 (SEADE, 2008).
3.16 Pirajuí
3.16.1 Rio do peixe dourado
Em 1902, nas terras onde está localizado o atual perímetro urbano, deu-se a
fundação do patrimônio de São Sebastião do Pouso Alegre.
Com a extensão dos trilhos da Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, o povoado
ganhou impulso e foi elevado à categoria de Distrito de Paz (Lei Estadual nº 1.105, de 2
de dezembro de 1907), sendo alterada a denominação para Pirajuhy (do tupi ‘pirá-yubay’, rio
do peixe amarelo ou dourado) (SAMPAIO, 1928).
Elevado a município pela Lei Estadual nº 1.428, de 3 de dezembro de 1914, as
terras de Pirajuí chegaram a contar trinta e cinco milhões de pés de café.
3.16.2 A reduzida Densidade Demográfica
TABELA 30 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município de Pirajuí
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005 808 8.589 248.600
População
2007 21.192 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005 25,86 68,26 160,7
177
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007 0,77 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007 84,34 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007 59,6 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007 20,53 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007 12,24 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Em 2005, a densidade demográfica foi de 25,86 habitantes por km². Todavia,
em face dos dados censitários de 2007, que apontaram 21.192 habitantes, e considerada a área
do município (808 km²), os números precisariam ser ajustados para 26,23 hab./km².
O município experimentou, em 2007, um expressivo recuo no nível da taxa de
crescimento de sua população (0,77% ao ano), quando comparados àqueles encontrados na
RG (1,46% ao ano) e no Estado (1,5% ao ano).
Informações disponíveis sobre o grau de urbanização e o índice de
envelhecimento da população mostraram razoável distanciamento dos números estaduais.
3.16.3 A reduzida renda per capita
TABELA 31 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Pirajuí
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 0,000223 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 14,03 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 14,28 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 71,69 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 140,47 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 6.725,08 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,019321 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
178
Enquanto a agropecuária (14,03%) e a indústria (14,28%) possuiam modesta
participação no valor adicionado à economia, os números da prestação de serviços (71,69%)
se mostraram soberanos (2005).
O valor do PIB per capita encontrado em 2005 (R$ 6.725,08) correspondeu a
pouco mais de trinta e sete por cento daquele apontado para o Estado (R$ 17.977,31).
3.16.4 Aspectos ligados à educação
Embora o município tenha três distritos (Pradínia, Estiva e Corredeira), a rede
escolar pública está centrada na sede, como revela o quadro abaixo.
QUADRO 30 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Pirajuí
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
5 6 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
As matrículas iniciais no ensino fundamental, ao menos no período pesquisado,
foram todas efetuadas na rede pública estadual.
QUADRO 31 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Pirajuí
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
3.464 -
1996
3.505 -
1989
3.485 -
1997
3.165 -
1990
3.397 -
1998
2.933 -
1991
3.527 -
1999
2.894 -
1992
3.502 -
2000
2.816 -
1993
3.584 -
2001
2.657 -
1994
3.615 -
2002
2.568 -
1995
3.559 -
2003
2.560 -
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
179
Pirajuí não possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local (SEADE, 2008).
3.17 Piratininga
3.17.1 Lugar em que o peixe seca
Piratininga é topônimo indígena que significa “peixe seco” ou peixe a secar,
após a cheia do rio (SAMPAIO, 1928).
Faustino Ribeiro da Silva, radicado na região no final do Século XIX, deu
início à formação do Patrimônio dos Inocentes.
O desenvolvimento da povoação levou o Coronel Virgílio Rodrigues Alves a
doar, em 1905, uma gleba de 15 alqueires à Companhia Paulista de Estradas de Ferro, para o
prolongamento de seus trilhos até a localidade. A ferrovia reservou o lote necessário à sua
implantação e loteou a área restante para formação da Vila de Piratininga, que distava cerca
de 400 metros do Patrimônio acima referido (IBGE, 2007).
No mesmo ano, a estação local entrou em funcionamento, vindo os habitantes a
se transferirem para a Vila de Piratininga.
Distrito de Paz criado com a denominação de Piratininga (Lei Estadual nº
1.121, de 30 de dezembro de 1907), foi levado à categoria de município pela Lei Estadual nº
1.395, de 17 de dezembro de 1913.
3.17.2 Um pouco mais de vinte e nove habitantes por quilômetro quadrado
TABELA 32 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município
de Piratininga
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
392 8.589 248.600
180
População
2007
11.410 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
28,54 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
1,09 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
86,88 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
57,12 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
21,79 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
12,45 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Piratininga se estende por uma área de 392 km², que foi
ocupada, em 2007, por 11.410 habitantes. A densidade demográfica, em conseqüência, não
ultrapassou o número de 29,11 hab./km².
A população que, embora ocupasse, preponderantemente, a sede do município
– taxa de urbanização correspondente a 86,88% – também manteve sua vinculação ao campo
em números bem diferenciados daqueles apresentados pelo Estado (2007).
Números a respeito da taxa de crescimento populacional (1,09% ao ano)
também se mostraram bem diversos dos apresentados pela RG (1,46% ao ano) e pelo Estado
(1,5% ao ano) em 2007.
O índice de envelhecimento da população (57,12%) mostrou-se superior
àqueles encontrados no mesmo ano, seja em nível regional, seja no estadual.
3.17.3 Participação expressiva dos serviços no valor adicionado
TABELA 33 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Piratininga
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 9,54 4,84 1,84
181
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 14,48 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 75,98 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 73,55 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 6.587,97 12.780,19
17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,010117 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
A importância dos serviços no valor adicionado à economia local (75,98%), em
2005, fez com que os relativos à agropecuária (9,54%) e à indústria (14,48%) ficassem muito
distantes.
O valor do PIB per capita do município em 2005 (R$ 6.587,97) foi pouco
maior do que a metade do regional e da terça parte do estadual.
3.17.4 Aspectos ligados à educação
Quatro estabelecimentos de ensino e todos localizados na sede, eis a rede
escolar pública do município.
QUADRO 32 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Piratininga
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
3 1 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
No período pesquisado, as matrículas iniciais no ensino fundamental só foram
feitas na rede estadual.
QUADRO 33 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Piratininga
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
1.863 -
1996
1.939 -
1989
1.823 -
1997
1.962 -
1990
1.785 -
1998
1.778 -
1991
1.812 -
1999
1.661 -
182
1992
1.936 -
2000
1.602 -
1993
1.963 -
2001
1.485 -
1994
1.876 -
2002
1.422 -
1995
1.926 -
2003
1.284 -
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Piratininga não possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local (SEADE, 2008).
3.18 Presidente Alves
3.18.1 Aspectos históricos
Ao povoado nascente no ano de 1907, foi dada denominação que homenageava
Francisco de Paula Rodrigues Alves
55
.
Em decorrência da Lei Estadual nº 1.428, de 3 de dezembro de 1914, foi
considerado Distrito, pertencendo ao município de Bauru.
Foi elevado à categoria de município com a denominação de Presidente Alves,
pela Lei Estadual n.º 2.216, de 2 de dezembro de 1927.
3.18.2 Território e população
TABELA 34 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município
de Presidente Alves
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005
307 8.589 248.600
População
2007
4.361 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005
14,12 68,26 160,7
55 Francisco de Paula Rodrigues Alves (1848 – 1919), Conselheiro do Império, Presidente da
Província (e posteriormente do Estado) de São Paulo, Ministro da Fazenda e quinto Presidente do
Brasil.
183
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007
0,14 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007
80,07 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007
58,95 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007
21,78 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007
12,84 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Os 307 km² de área do município abrigaram 4.361 habitantes em 2007. A
densidade demográfica, assim, apontou para 14,21 hab./km², inferior a dez por cento daquela
encontrada no Estado.
A taxa de crescimento da população, analisado o período de 2000 a 2007,
também não ultrapassou a dez por cento da regional e da estadual.
3.18.3 Serviços, indústria e agropecuária
TABELA 35 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Presidente Alves
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 19,85 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 31,89 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 48,26 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 40,32 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 9.599,04 12.780,19 17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,005545 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
A seqüência enunciada no subtítulo revela a ordem em que se apresentaram as
participações dos setores de serviços, indústria e agropecuária na economia local de
Presidente Alves em 2005.
184
Economia de pequeno porte, cujos números se refletiam no PIB per capita (R$
9.599,04), distantes dos valores encontrados em 2005 nos níveis regional e estadual.
3.18.4 Aspectos ligados à educação
Quatro estabelecimentos de ensino localizados na sede e concentração das
matrículas iniciais do ensino fundamental na rede estadual, eis o que os quadros, a seguir
expostos, revelam sobre o município de Presidente Alves.
QUADRO 34 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Presidente Alves
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
2 2 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
QUADRO 35 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Presidente Alves
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
1.153 -
1996
860 -
1989
1.116 -
1997
801 -
1990
1.004 -
1998
835 -
1991
944 -
1999
778 -
1992
1.009 -
2000
751 -
1993
927 -
2001
728 -
1994
863 -
2002
697 -
1995
910 -
2003
637 -
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município não possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes
do magistério local (SEADE, 2008).
185
19 Reginópolis
3.19.1 Aspectos históricos
O município de Reginópolis nasceu de pequeno núcleo, fundado à margem
direita do rio Batalha pelo Padre Geremias José Nogueira (IBGE, 2007).
Em 1922, ocorreu a formação do patrimônio de Rainha dos Anjos “do
Batalha”, que, pela Lei Estadual nº 1.890, de 13 de dezembro daquele mesmo ano, foi elevado
à condição de distrito, pertencente ao município de Pederneiras.
O antigo Distrito de Batalha passou a denominar-se Reginópolis, e foi elevado
à categoria de município, com a mesma denominação, pela Lei Estadual nº 233, de 24 de
dezembro de 1948. Sua instalação verificou-se no dia 3 de abril de 1949.
3.19.2 A população que envelhece
TABELA 36 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município
de Reginópolis
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005 405 8.589 248.600
População
2007 4.914 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005 12,01 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007 0,51 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007 83,09 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007 69,43 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007 20,9 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007 14,51 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
No ano de 2007, a área de 405 km² do município foi habitada por 4.914
pessoas. Em decorrência, a densidade demográfica foi fixada em 12,13 hab./km² e se mostrou
inferior a dez por cento daquela relativa ao Estado.
186
A taxa de crescimento da população relativa ao período compreendido entre
2000 e 2007 (0,51% ao ano) foi bem menor do que a encontrada na região (1,46% ao ano).
Mostrou-se, também, pouco superior a um terço da estadual.
O índice de envelhecimento da população, levando-se em conta o percentual de
habitantes com menos de 15 anos (20,9%) e com 60 e mais anos (14,51%), distanciou-se, em
2007, dos parâmetros do estado e da RG, haja vista situar-se em 69,43%.
3.19.3 Economia local
TABELA 37 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Reginópolis
ANO MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 - 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 33,29 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 8,37 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 58,34 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 39,58 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 8.382,04 12.780,19 17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,005444 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Pela leitura da tabela, observa-se a ausência – em 2007 – de participação do
município nas exportações estaduais. Verifica-se, ainda, que a prestação de serviços foi a que
mais contribuiu, em 2005, com o valor adicionado à economia local, correspondendo a
58,34%.
O Produto Interno Bruto do município montou a R$ 39.580.000,00 –
analisados os dados de 2005.
187
3.19.4 Aspectos ligados à educação
Três estabelecimentos municipais e um estadual constituem a rede escolar do
município.
QUADRO 36 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Reginópolis
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 3 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
O número de matrículas no ensino fundamental, como o simples exame do
quadro a seguir apresentado permite constatar, vem diminuindo ano a ano.
QUADRO 37 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Reginópolis
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
1.018 -
1996
965 -
1989
1.145 -
1997
488 457
1990
1.086 -
1998
533 423
1991
1.066 -
1999
515 403
1992
1.129 -
2000
519 365
1993
1.145 -
2001
321 401
1994
1.622 -
2002
344 426
1995
985 -
2003
368 394
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
Reginópolis possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes do
magistério local implantado desde 1998 (SEADE, 2008).
3.20 Ubirajara
3.20.1 Caçador
Localizado à margem do rio São João, afluente do Turvo, o povoado instalado
nos primeiros anos do Século XX foi elevado a Distrito de Paz em 26 de novembro de 1928
188
(Lei Estadual nº 2.298), com a denominação de Caçador. Pertencia ao município de São Pedro
do Turvo (IBGE, 2007).
Por força do Decreto-Lei Estadual nº 14.334, de 30 de novembro de 1944,
passou a denominar-se Ubirajara. Foi elevado a município pela Lei Estadual nº 233, de 24 de
dezembro de 1948 e sua instalação verificou-se no dia 2 de abril de 1949.
3.20.2 Aspectos demográficos
TABELA 38 – Síntese dos dados sobre o território e a população do município Ubirajara
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Área
2005 289 8.589 248.600
População
2007 4.220 601.332 41.029.414
Densidade Demográfica
2005 14,5 68,26 160,7
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População
2007 0,22 1,46 1,5
Grau de Urbanização
2007 76,18 95,53 93,75
Índice de Envelhecimento
2007 55,59 49,38 41,9
População com Menos de 15 Anos
2007 23,74 22,65 23,97
População com 60 Anos e Mais
2007 13,2 11,18 10,04
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município de Ubirajara se estende por 289 km², ocupados por uma população
de 4.220 habitantes (2007). Sua densidade demográfica foi de 14,60 hab./km², naquele mesmo
ano.
A taxa de crescimento da população (0,22% ao ano) se mostrou
expressivamente inferior às da Região de Governo (1,46% ao ano) e do Estado (1,5% ao ano)
no período de 2000 a 2007.
189
3.20.3 Números da economia
TABELA 39 – Síntese de alguns dos dados econômicos sobre o município de Ubirajara
ANO
MUNICÍPIO RG ESTADO
Participação nas Exportações do Estado
2007 0,001007 1,159827 100
Participação da Agropecuária
no Total do Valor Adicionado
2005 30,66 4,84 1,84
Participação da Indústria
no Total do Valor Adicionado
2005 9,09 27,2 31,7
Participação dos Serviços
no Total do Valor Adicionado
2005 60,26 67,96 66,46
PIB (Em milhões de reais correntes)
2005 30,92 7.591,29 727.052,82
PIB per Capita (Em reais correntes)
2005 7.480,50 12.780,19 17.977,31
Participação no PIB do Estado
2005 0,004253 1,044118 100
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
A prestação de serviços – com 60,26% – e a agropecuária – com 30,66% –
foram as atividades mais contribuiram com a economia em nível local, observadas as
informações de 2005.
O Produto Interno Bruto (PIB) montou a R$ 30.920.000,00 e permitiu a
indicação de uma renda per capita equivalente a R$ 7.480,50 (2005). Referida renda não
chegou a cinqüenta por cento da estadual no mesmo período.
3.20.4 Números da educação
Das três instalações públicas de ensino da localidade, uma está vinculada ao
Estado e as outras duas ao município. Todas, entretanto, estão na sede.
QUADRO 38 – Número de estabelecimentos da rede escolar pública de Ubirajara
MUNICIPAIS
ESTADUAIS
Urbanos Rurais
1 2 0
Fonte – Secretaria de Estado da Educação – SEE (2008)
190
As matrículas iniciais no ensino fundamental – dentro do período pesquisado –
foram realizadas, com preponderância, na rede estadual. Começaram a realizar-se na
municipal somente a partir de 2002.
QUADRO 39 – Matrícula inicial no ensino fundamental em Ubirajara
ANO ESTADUAL MUNICIPAL ANO ESTADUAL MUNICIPAL
1988
896 -
1996
893 -
1989
865 -
1997
800 -
1990
853 -
1998
795 -
1991
823 -
1999
840 -
1992
872 -
2000
804 -
1993
913 -
2001
762 -
1994
929 -
2002
344 389
1995
957 -
2003
331 350
Fonte – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE (2008)
O município não possui Plano de Carreira e Remuneração para os integrantes
do magistério local (SEADE, 2008).
191
4 MUNICIPALIZAÇÃO E VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO
4.1 Descentralização: em busca de referenciais
Discutir descentralização significa adentrar em um debate complexo,
multifacetário e geralmente gradual, estando presente em vários campos disciplinares.
Segundo Piera, citado por Guimarães (2000), no campo da ciência política, a
descentralização é tratada como mecanismo democrático, que permite a autonomia política
dos níveis locais e regionais com vistas ao aprofundamento da democratização.
No da economia, é vista como transferência de responsabilidades das
atividades econômicas públicas para o setor privado (PIERA apud GUIMARÃES, 2000).
Para o da sociologia, a descentralização é tida como um mecanismo para
fortalecer a sociedade civil, com o objetivo de incrementar a cidadania. E, por fim, no campo
da administração pública, constitui uma política para se diluir o poder decisório e
administrativo dentro das agências públicas centrais, através da desconcentração, ou seja, da
transferência de responsabilidade administrativa sobre os serviços básicos públicos, do nível
nacional para os governos regional e local (PIERA apud GUIMARÃES, 2000).
É possível também que a discussão seja conduzida em dois planos: jurídico e
político-institucional.
No plano jurídico, a descentralização é concebida como um processo de
transferência de competências e de poderes entre órgãos, ou dentro de um mesmo órgão,
enquanto sujeitos de imputação jurídica; a descentralização está também vinculada à idéia de
desconcentração, ou delegação de funções, ou ainda como ruptura de um vínculo hierárquico
preexistente, relacionando-se basicamente à idéia de competências exclusivas. Em tal caso,
implica em ausência de intervenção de qualquer outro órgão ou instância.
192
Já no político-institucional, é entendida como desagregação do poder público,
através de diversas modalidades, que vão de uma simples desconcentração de atividades até a
descentralização de poder decisório, ou seja, da transferência de competências ou poderes do
centro para a periferia.
Para Guimarães (2000), lastreada na fundamentação expendida por Piera, o
último plano comporta, ainda, três dimensões complementares, quais sejam: a administrativa,
a social e a política propriamente dita.
Assim é que, na denominada dimensão administrativa:
A descentralização refere-se à delegação, ou seja, à transferência de
competências e de funções entre unidades, entre esferas de governo ou entre
órgãos. Esta concepção de descentralização é justificada em função da
necessidade de se buscar maior eficácia na gestão pública, eliminação de
intermediações burocráticas e possibilidade de um contato mais próximo
com o cidadão, o que geraria maior fidelidade às demandas sociais e melhor
adequação da administração ao cumprimento de seus objetivos. Nessa
perspectiva, a descentralização facilita a relação do usuário com o governo,
simplificando a tramitação burocrática e permitindo canalizar cada demanda
de forma mais singularizada e mais adaptada às suas especificidades.
(PIERA apud GUIMARÃES, 2000)
Na social, traduz-se como participação na gestão pública. Trata-se de uma
passagem de parcelas de poder, competências e funções, segundo o caso, da administração
pública para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e combinações. Desse modo:
A
descentralização é tratada como estratégia de capacitação de grupos
sociais para decidirem sobre problemas da gestão pública local, seja
estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva
nas instâncias de tomada de decisão, seja como forma de possibilitar à
população exercer funções de fiscalização e controle sobre a gestão dos
serviços públicos.
Além disso, a descentralização é também concebida como estratégia para o
estabelecimento de modalidades de parcerias com os setores sociais, assim
como de transferência, para o setor privado, da execução de tarefas antes
consideradas de competência exclusiva do setor público. Esta concepção de
descentralização é justificada pela necessidade de se reverter práticas tidas
como paternalistas de Estado, através da democratização da gestão pública e
da eliminação de intermediações burocráticas, criando novas possibilidades
institucionais de participação da população organizada na prestação de
serviços públicos. (PIERA apud GUIMARÃES, 2000)
193
Na dimensão política propriamente dita, dentro do que especifica aquele
mesmo autor, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder político, do
nível central para os níveis periféricos. Baseia-se na concepção de que a descentralização
afeta as relações de poder e introduz novos conflitos nas relações entre esferas de governo e
na distribuição de poder e bens entre diferentes grupos na sociedade. Este entendimento
fundamenta-se no conceito de descentralização enquanto processo político e é justificado
como estratégia para democratização do poder, através da ampliação dos níveis de
participação cidadã e da multiplicação de estruturas de poder, com vistas à melhoria da
eficiência da gestão pública (PIERA apud GUIMARÃES, 2000).
Considerando que as diversas experiências descentralizadoras permitem
avançar na construção de realidades completamente diferentes (TOBAR, 1991), importa
ampliar um pouco mais a análise do tema.
Assim é que, para Coraggio (1985), quando o assunto envolve a alocação de
recursos públicos, existem governos que privilegiam a “eficiência”, enquanto outros o fazem
em relação à “eficácia”.
Para os primeiros, que aquele autor denomina “eficientistas”:
[...] a estrutura espacial deve ser aquela que permita o maior crescimento do
país. Toda a consideração da descentralização per se, ou de políticas
destinadas a desenvolver regiões atrasadas implicaria numa perda para a
nação.
Essa postura sustenta-se a partir de, no mínimo, dois supostos:
1. O fato de que a atividade tende a se concentrar nas metrópoles demonstra
que tais aglomerações estão em rendimentos crescentes. Portanto, não
corresponde a eles provar sua tese, mas aos descentralistas provar que os
centros estão em rendimentos decrescentes.
2. Que esse produto social (maximizado por causa da centralização) favorece
a todas as regiões, ou ao menos não prejudica a nenhuma. (Coraggio, 1985)
Em síntese, os “eficientistas” recorrem à centralização por nela encontrarem
uma funcionalidade econômica que, na hora da alocação dos recursos, deveria ser
privilegiada.
194
Já os integrantes do outro grupo, que Coraggio (1985) denomina
"descentralistas":
[...] valoram outras funções na distribuição espacial e governamental do
poder, tais como a de favorecer a administração e facilitar o processo
político. O principal critério que guiaria a alocação de recursos passa a ser a
eqüidade.
As teses descentralistas começam a ser defendidas mais enfaticamente por
organismos internacionais como a ONU e o World Bank em começos da
década de 1980. Talvez nenhuma publicação tenha sido mais paradigmática,
nesse sentido, que a de G. Shabbir Cheema e Dennis A. Rondinelli titulada
Decentralization and development (1983). Nesse trabalho, os autores
enunciam diversas funções da descentralização do poder tais como diminuir
os efeitos negativos da burocracia; respeitar prioridades e necessidades
locais; facilitar uma maior representatividade na formulação de decisões e
uma maior eqüidade na alocação dos recursos; aumentar a legitimidade e
estabilidade institucional; etc. (CORAGGIO, 1985)
Quando se faz possível o aumento do número de bens e serviços públicos, bem
como a eficiência de sua prestação a custos mais reduzidos, as teses “descentralistas”,
começam a ganhar importância de acordo com Coraggio (1985).
Tomando por empréstimo a revisão crítica da literatura feita por Tobar (1991),
os tópicos seguintes buscam promover a comparação entre algumas das diferentes estratégias
descentralizadoras.
4.1.1 Desconcentração ou descentralização administrativa
Muitos autores apontam a existência de uma distinção apenas "formal" destes
termos, já que são aplicados como sinônimos.
Descentralização implica redistribuição do poder, uma transferência na
alocação das decisões. É, portanto, interferir nos interesses dos grupos de poder, enquanto a
desconcentração é a delegação de competência sem deslocamento do poder decisório. No
contraste de ambos os termos é preciso ter claro que, embora ambos se constituam na práxis
como ferramentas legítimas para transformar a ação governamental, há uma notória diferença
nas conseqüências da implementação de uma ou de outra.
195
Desta forma é que o uso indistinto de ambos os conceitos, longe de representar
uma "confusão", pode representar a articulação consciente de um determinado uso da palavra
como meio para atingir fins precisos e manifestos.
4.1.2 Descentralização cooperativa
Havendo consenso no sentido de que a descentralização pode ser encarada
como um processo circunscrito num projeto maior, o nexo entre descentralização e autonomia
não pode ser estabelecido de forma rígida. Antes, é preciso levar em conta que todos os
termos da discussão precisam ser redefinidos em cada instância do processo político.
O reconhecimento do caráter político do processo descentralizador significa a
representação da concretização do mesmo como um resultado de uma luta de vários rounds.
Assim:
[...] se em um primeiro momento tornava-se importante antepor barreiras ao
poder do Estado, para garantir a invulnerabilidade de determinadas
instâncias da sociedade civil (particularmente a propriedade privada); logo
este problema passa a um segundo plano. Com a extensão da cidadania,
através da lógica do Welfare State, antes de colocar freios ao Estado, resulta
necessário que este possa cumprir seus novos deveres sociais. (TOBAR,
1991)
Em relação aos sistemas locais, quanto mais estiverem abertos à participação
da cidadania, mais se mostrarão aptos a estabelecer um duplo vínculo com o nível central; por
um lado, reclamam autonomia, e, por outro, estão comprometidos com seus objetivos
comuns:
As novas reivindicações descentralizadoras não se baseiam tanto numa
concepção “garantista”, se não cooperadora. O “garantismo” coloca ênfase
na existência de um campo irredutível de competências em mãos do poder
local ou ente descentralizado, aonde não podia entrar a administração
superior. Hoje, a interdependência dos distintos setores e as funções da
administração pública têm levado a generalizar os princípios do “federalismo
cooperativo” a todo tipo de relações entre entes territoriais. O ente
descentralizado espera não somente ter competências e funções próprias e
decisórias, mas também participar no processo de elaboração, decisão e
execução de programas, normas mais gerais que mais tarde condicionarão a
196
sua atuação, podendo reduzir sua autonomia real a quase nada. (BORJA,
1984, p. 13-14)
Quando a descentralização é um meio formulado dentro de uma revisão no
pacto federativo, que visa a dar maior viabilidade a determinadas funções de governo, as
instâncias envolvidas podem acordar a descentralização num aspecto e, ao mesmo tempo, a
centralização em outro.
4.1.3 A delegação de funções sem autonomia
Sonia Fleury Teixeira
(1990)
assevera que a questão da autonomia também está
estabelecida em termos da descentralização funcional e territorial:
E isto porque na descentralização funcional, ou por serviços, a transferência
de competência é feita a favor de uma pessoa jurídica, mas as funções e
serviços transferidos são funções que não saem de sua esfera de ação. Na
descentralização territorial, a transferência de funções ou competências do
governo central para os órgãos e divisões territoriais só pode concretizar-se
mediante disposições legais, na medida em que a própria constituição do
país autorize. (TEIXEIRA, 1990, p. 84)
No primeiro caso, trata-se de uma delegação que não tem a ver com a
autonomia local. Esta alternativa poderia até configurar uma estratégia de atomização, na qual
os estabelecimentos públicos ganhassem plena autonomia de gestão sem necessidade de se
remeter à coordenação da autoridade local.
Mas, sem chegar a um grau extremo, tem-se difundido muito essa estratégia
como uma alternativa de melhorar os níveis de eficiência e eficácia na gestão de empresas e
órgãos destacados e/ou de referência por seu nível tecnológico (empresas públicas do setor
tecnológico, fundações de pesquisa e desenvolvimentos, universidades e hospitais
universitários). O instrumento mais utilizado nesse sentido é o denominado "contrato de
gestão", embora não seja o único.
197
4.1.4 Descentralização como estratégia de democratização
A relação entre descentralização e democracia deve ser examinada levando-se
em consideração a existência de um elemento comum que a media com o governo. A
descentralização é uma medida política ligada à tomada de decisões, e a sua implementação
implica necessariamente numa redefinição das relações de poder.
Entendida a democracia como sistema político que se caracteriza por sustentar
uma lógica expansiva da esfera pública, a tomada de decisões tende progressivamente a ser
feita pelo espaço público.
Assim, em um primeiro momento, “não é possível acreditar que uma
descentralização seja feita por decreto” (TOBAR, 1991). E isto porque, como a
descentralização pode surgir como forma de reforçar o aparelho de dominação, há que se lutar
para que se revele como mecanismo de participação que permita o retorno do poder à
sociedade civil.
4.1.5 Descentralização como deslocamento do conflito
A descentralização pode se revelar, também, como estratégia que permite
aliviar as cargas do nível central, provendo estabilidade ao processo democrático. Neste
sentido, a descentralização se constitui como um pré-requisito funcional do processo
democrático, ligada à premissa básica de modernizar o aparelho do Estado, procurando atingir
maiores níveis de eficácia e eficiência.
Preteceille, citado por Soares (1991, p. 56), assinala que a tendência a uma
concentração cada vez maior do poder econômico do capital monopolista vem acompanhada
da descentralização das políticas sociais para as esferas locais. O autor coloca a existência de
uma estratégia descentralizadora determinada pela crise do Welfare State, que teria a função
198
de proteger politicamente o Estado central, já que o mesmo deixaria de aparecer como
responsável imediato por uma política de austeridade que afeta as condições de vida,
delegando às autoridades locais essa responsabilidade.
Alguns organismos técnicos internacionais se manifestaram partidários desta
estratégia, dentre eles a Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL),
preocupados com as condições de governabilidade. Assim, de acordo com aquela visão, era
necessário:
[...] descentralizar os conflitos impedindo que se acumulem na cúpula do
sistema nacional de planejamento. Sua tarefa principal é prover uma base de
opções para as negociações das organizações sindicais e patronais. Para
manter o conflito dentro de limites razoáveis é indispensável que existam
diversas instâncias de conciliação e que, inclusive, outras clivagens, como as
provenientes das desigualdades regionais, possam ser processadas com
maior ou menor independência do conflito principal. (TEIXEIRA, 1980, p.
80)
4.1.6 Descentralização como estratégia de redução do gasto público
A descentralização proposta sob tal viés objetiva reduzir o gasto público e
aumentar a eficiência na gestão dos serviços, podendo concretizar-se através da privatização
dos serviços públicos, da terceirização ou da delegação de responsabilidades públicas, a
setores do mercado ou ainda da cobrança de taxas para utilização dos serviços públicos.
Nas palavras de Tobar (1991):
O risco de uma descentralização estritamente financeira é que os repasses
dos recursos mantendo a centralização do conhecimento científico-técnico,
só traria benefícios às unidades locais que detivessem um aparelho técnico-
burocrático desenvolvido. Isto significa que, embora possa haver uma
descentralização formal dos recursos; na prática a sua distribuição não é
eqüitativa e favorece a conformação de monopólios.
199
4.1.7 Descentralização como desregulamentação
De acordo com Borja (1984), é possível constatar a existência de uma
concepção “garantista” ligada aos princípios do liberalismo defendido por John Locke, para
quem a “sociedade civil é anterior ao Estado”, de maneira que é preciso garantir a não
intromissão do poder central nos interesses privados. Tal postura, como adverte aquele autor,
não levanta as bandeiras da modernização ou da racionalização, mas preconiza um uso
conservador do controle social (restringindo-se ao respeito à propriedade privada).
Em pequeno, mas necessário parêntesis, importa destacar o magistério de Buffa
(1987, p. 16) sobre aquele pensador inglês:
É sobretudo Locke quem vai exprimir, a nível teórico, os interesses da
burguesia emergente. Não por acaso, portanto, ele é considerado o pai do
liberalismo. No seu discurso, estão presentes elementos da nova sociedade,
que está sendo construída. Locke estabelece que, embora a terra e todas as
criaturas inferiores pertençam em comum a todos os homens, cada um
conserva a propriedade de sua própria pessoa, ou seja, cada homem é
proprietário de si, de seu corpo. E o homem se apropria das coisas pelo
trabalho, que é o uso do seu corpo. Ele se apropria dos frutos de seu trabalho
e daqueles que ele não consumiu imediatamente, que ele economizou.
Desses princípios decorre que, se a apropriação se dá pelo trabalho, fica
abolida a idéia segundo a qual certas terras e posses pertenceriam, por
nascimento, a uma classe privilegiada. Fica estabelecida a idéia de que todos
os homens são livres, pois todos são proprietários de si [...].
Uma versão secular desta concepção é a que procura instrumentar a
descentralização como estratégia de sobrevivência de um mercado insuficientemente
desenvolvido. Em alguns casos, a regulação central do mercado pode inibir o
desenvolvimento de determinados tipos de serviços que, embora inadequados para a nação em
seu conjunto, resultem úteis em determinadas áreas e/ou regiões. Esta questão cobra maior
importância nos casos em que a produção dos serviços públicos é realizada por prestadores:
públicos e privados (TOBAR, 1991).
200
4.2 Descentralização na educação
No que concerne à educação, acentua-se, na década de 1990, o discurso da
necessidade de aprofundamento do processo de descentralização nos sistemas de ensino,
tendo como justificativa a necessidade de instaurar, nesses sistemas, critérios de excelência,
de eficácia e eficiência, de competitividade e de outros aspectos do campo da racionalidade
econômica.
Segundo Martins (2001):
Essa discussão consagra, na opinião pública, a idéia de que uma das
principais causas na deterioração das condições econômicas e sociais da
maioria dos países é conseqüência da crise da educação, imputando às
próprias escolas a responsabilidade por resultados obtidos em avaliações
externas. Para superação do quadro negro apontado, defende-se o
aprofundamento dos processos descentralizadores que constituem o eixo
das políticas para a área, desde os anos 80.
[...]
De qualquer forma, no âmbito latino-americano, essa tendência
descentralizadora pode ser verificada desde os anos 80, quando os
ministros da educação da América Latina, reunidos em Bogotá, firmaram o
consenso de regionalizar e municipalizar seus sistemas de ensino,
implementando, a partir daí, políticas de descentralização, com base em
orientações e modelos indicados pelos países desenvolvidos (EUA, Canadá,
Holanda e Grã-Bretanha), sob a justificativa de que os baixos índices de
aprendizagem expressavam a ineficiência e a ineficácia dos sistemas de
ensino. (MARTINS, 2001, p. 31 e 39)
O processo indica a prática de descentralização financeira, que, à primeira
vista, longe de promover qualquer democratização, tem funcionado como fator agravante dos
problemas quando deveria ajudar a solucioná-los.
As reflexões sobre o assunto, entretanto, não são novas.
4.2.1 Referência obrigatória
Falar em descentralização da educação brasileira impõe que se destaquem,
ainda que brevemente, as posições de Anísio Teixeira, cujas reflexões sobre o assunto se
201
disseminam por toda sua obra literária, larga e ricamente explorada no âmbito do Programa de
Pós-Graduação em Educação da UFSCar.
Anísio Teixeira começa a sua vida pública de educador como diretor da
instrução pública na Bahia, na segunda metade da década de 1920. Volta de suas experiências
nos Estados Unidos da América vivamente impressionado com o que pudera observar,
principalmente no campo da educação. Tendo tido contato com as experiências de self
government, que conferem autonomia aos municípios na gestão das coisas ligadas à educação,
sempre defendeu abertamente o princípio da descentralização aplicada ao ensino e à
educação.
A descentralização, para aquele educador, se imporia não só como uma medida
técnica, mas também como condição para um verdadeiro governo democrático:
A descentralização educacional que assim propugnamos não representa
apenas medida técnica que está, dia a dia, mais a se impor, por uma série de
motivos de ordem prática, mas também um ato político de confiança na
nação e de efetivação do princípio democrático de divisão do poder, a
impedir os estrangulamentos da centralização e dificultar a concentração de
força que nos poderia levar a regimes totalitários (TEIXEIRA, 1971, p. 39).
Trata-se, na verdade, da implantação de um regime político, do qual possa
emergir a cidadania plena para todos, fruto da conquista de autonomia pessoal por todos os
indivíduos. O caminho para isso, na opinião de Anísio, passa pela educação, pelo acesso à
educação, pela garantia da igualdade de oportunidades, pelo oferecimento de uma escola
pública e leiga de qualidade, na qual filhos do pobre e do rico possam dividir as mesmas
carteiras, unificando numa instituição pública e universal aquilo que o passado separara: a
escola para os pobres, de caráter profissionalizante; e a escola para os ricos, de caráter mais
humanista e literário e que dava acesso ao ensino superior:
Em todos os países democráticos, os sistemas escolares tendem assim a
constituir um único sistema de educação, para todas as classes, ou melhor,
para uma sociedade verdadeiramente democrática, isto é, sem classes
202
fechadas, em que todos os cidadãos teriam oportunidades iguais para se
educarem e se distribuírem depois, pelas ocupações e profissões, de acordo
com a capacidade e aptidões individuais demonstradas e confirmadas.
(TEIXEIRA, 1976, p. 272)
Nas décadas de 1930 e 1940, Anísio se revela um defensor radical da
descentralização com total e plena autonomia dos municípios. Sua proposta parece levar em
conta a grande extensão do Brasil e a extrema heterogeneidade cultural do país, que
praticamente inviabilizavam qualquer tentativa de se impor um modelo único de gestão aos
assuntos da educação. Propôs uma descentralização que desse a maior autonomia possível às
escolas, respeitando a diversidade regional e iniciativas locais:
As escolas deverão ser assim, organizações locais, administradas por
conselhos leigos e locais, com o máximo de proximidade das instituições
que venham a dirigir e com o máximo de autonomia que lhes for possível
dar. Essa relativa independência local permitirá torná-las tanto quanto
possível representativas do meio local. (TEIXEIRA, 1968, p. 35)
Para Anísio, a descentralização teria como finalidade principal a de libertar as
forças naturais ou espontâneas contidas no interior da sociedade brasileira, há muito sufocadas
pelas regulamentações e centralizações impostas de cima para baixo. E, na continua defesa de
tal “bandeira”, algumas vezes radicaliza suas afirmações ao destacar que: “toda centralização,
mesmo razoável, importa sempre criar-se certa irresponsabilidade no centro e certa
impotência na periferia” (TEIXEIRA, 1999, p. 151).
Ainda segundo o próprio autor:
As escolas só voltarão a ser vivas, progressistas, conscientes e humanas,
quando se libertarem de todas as centralizações impostas, quando seu
professorado e pessoal a ela pertencerem, em quadros próprios da escola,
constituindo seu corpo de ação e direção, participando de todas as suas
decisões e assumindo todas as responsabilidades. (TEIXEIRA, 1999, p. 156)
E, apesar de tão radical defesa, não surgem em seus escritos palavras que
apontem para o rompimento do pacto federativo. Pelo contrário, defende a sua manutenção e
203
julga essencial alguma participação da União na condução das políticas educacionais do
Brasil, vendo tal participação mais no sentido de coordenação geral, de fiscalização, de
elaboração de diretrizes gerais:
A União deve, a meu ver, fugir de qualquer atuação centralizadora que
venha diminuir o vigor das iniciativas e experiências regionais locais.
Compete-lhe, por certo, promover a unidade das atividades educativas
nacionais, fixando as diretrizes gerais da política nacional de Educação,
estabelecendo articulações e equivalências entre os diferentes sistemas
estaduais de Educação e, sobretudo, realizando um largo trabalho de
comunicação de idéias entre os diferentes centros ou sistemas educativos,
por meio de estudos, investigações, inquéritos e informações, que pouco a
pouco, venham dar ao Brasil o mesmo nível educacional, em todos os
Estados [...] Diante disso, parece-me que a União poderia fixar as linhas
gerais dos fins do ensino primário e o tempo de duração desse ensino,
limitando-se, quanto aos métodos, a promover, pela divulgação e por estudos
especializados, a adoção dos mais progressivos. (TEIXEIRA, 1936, p. 277-
278)
Imaginava, mesmo, uma nação federalizada, onde os municípios e os Estados
teriam enorme grau de autonomia em relação ao poder central; este funcionaria mais como
uma entidade de estabelecimento de diretrizes e indicação de tendências gerais.
Anísio pensou, também, em uma espécie de administração colegiada dos
recursos destinados à educação:
Parece-nos, assim, que seria chegado o momento de pensar em um plano
unificado de ação, em que os três poderes juntariam os seus recursos para
uma ação coordenada e contínua, nas órbitas do Município, do Estado e da
União, em prol do desenvolvimento disciplinado de suas escolas [...].
Posto, assim, o sistema escolar público na órbita municipal, ajudado pelas
instituições complementares do sistema dos Estados e pela assistência
técnica e financeira da União, toda obra se desenvolve em uma ação,
descentralizada administrativamente, mas unificada no seu planejamento
global, evitando-se a duplicação e a expansão unilateral ou extravagante.
(TEIXEIRA, 1999, p. 151)
E, dentro desse contexto, seu pensamento aponta para uma ação concertada
entre a União, os Estados e os Municípios, onde:
A escola primária, embora uma instituição local, administrada por
autoridades locais e regida por professores de nomeação local, será
204
integrante de um sistema estadual de ensino, o qual, por sua vez, obedece a
diretrizes e bases federais e, como tal, integra um sistema nacional de
educação. Além disso, a escola primária será mantida com recursos
municipais, estaduais e federais, podendo cada um dos três poderes exercer,
pelas condições do financiamento, sua influência na escola. (TEIXEIRA,
1977, p. 192)
Não obstante a brevidade dos apontamentos aqui inseridos é perceptível que
Anísio Teixeira tinha sobre o tema da descentralização um conjunto coerente de idéias. Para
aquele autor, tal processo era a resposta a uma situação a ser modificada, a fim de que o
ensino primário da época reunisse condições de melhoria de padrão que, de outro modo, não
parecia viável.
É claramente perceptível, ainda, que, para aquele educador, a descentralização
tinha um propósito claro: a melhoria do ensino. Daquela época até os dias presentes, essa
clareza foi sendo perdida e nem sempre é fácil saber o que se pretende quando se fala em
descentralização.
4.3 Descentralização como municipalização
O processo descentralizador precisa, também, da determinação dos níveis
apropriados onde a transferência é viável. A delimitação das unidades territoriais abrange o
estudo de um conjunto de fatores interligados. Entre eles, poder-se-ia listar uma série de
variáveis de índole: geográfica, demográfica, cultural, econômica, social, política e
administrativa.
Deve ser registrado, primeiramente, que o termo municipalização inexiste no
ordenamento jurídico vigente. Trata-se de uma expressão utilizada popularmente para
denominar a transferência das atividades educacionais do Estado para o Município. Daí a
origem da expressão, que é usada para a identificação do procedimento (FEIJÓ, 2007).
205
O termo é largamente utilizado para indicar os processos de descentralização
das políticas educacionais, de transferência das atividades educativas ou da instituição de um
sistema de ensino em regime de cooperação. Autores e estudiosos do tema utilizam a palavra
para identificar o processo de transferência dos serviços públicos de educação, que são
originariamente de responsabilidade do Estado, para o município ou ainda, para definir o
pacto de colaboração que fazem aqueles entes, com a finalidade de assegurar o
desenvolvimento de determinadas atividades de ensino.
Como relembra Azanha (1991), após Anísio Teixeira o tema da
municipalização saiu de moda por muitos anos, e não são poucos aqueles que interpretaram o
seu retorno aos debates educacionais, marcadamente na década de 1990, como expressão da
vontade política de fragmentação dos movimentos sindicais do magistério. E, embora essa
interpretação possa ter sua parcela de verdade, não pode ser escusado que o tema da
municipalização do ensino:
[...] é também um componente de um pathos participativo. Após décadas de
uma ordenação legal autoritária da vida nacional, há uma ânsia participativa
em torno da qual têm se congregado todas as camadas da população. [...] há
até um mito da participação como se apenas as iniciativas que dela
decorressem fossem válidas e aceitáveis, até mesmo quando a complexidade
do assunto pudesse não recomendar simples decisões consensuais, frutos de
esforços participativos.
Como integrante desse pathos, o termo municipalização se relaciona
fortemente com outros como: descentralização, desconcentração, consenso,
etc., todos eles positivamente valorizados, como se invariavelmente
indicassem maior democratização e, também, maior racionalização. Todos
sabem que as coisas não são bem assim e que a simples administração local
do ensino não representa por si só nenhuma garantia de sua efetiva
democratização e pode até mesmo ser oportunidade de exercício de formas
mais duras de coerção sobre o processo educativo e sobre o magistério.
(AZANHA, 1991, p. 62)
Em tal quadro, quando municipalização do ensino se transforma em bandeira
de participação, antes de ser um projeto educacional, é preciso um esforço no sentido de
impedir que a exploração política do tema conduza a um desmantelamento não-seletivo e, por
isso mesmo, não-racional do sistema estadual do ensino (AZANHA, 1991).
206
Municipalização do ensino é apenas uma expressão abstrata e, nessas
condições, nada indica que deva provocar reações de apoio ou de desaprovação. É preciso que
se indiquem claramente quais são os problemas que se pretende resolver com uma política
municipalista em educação.
Assim, municipalizar o ensino mediante a instituição de um sistema local é
algo muito diferente de fazê-lo apenas assumindo a administração de uma rede de escolas.
Porém, para que a municipalização não seja um projeto utópico e nem uma
retórica a serviço de interesses que nada têm a ver com ensino, qualquer discussão precisa
mostrar de que forma contribuirá para a melhoria do ensino:
Nesse sentido, o passo inicial é municipalizar a preocupação com o
problema educacional. Sem isso, tudo o mais é tempo perdido. Não há e
nem haverá providência legal que substitua o sentimento coletivo de que é
urgente melhorar o nível educativo de nossas escolas. Este é o ponto central
do problema. Nessas condições, a discussão da municipalização do ensino a
partir de considerações tributárias, políticas e administrativas ou a partir de
considerações abstratas sobre centralização, descentralização, etc. significa
um rodeio daquilo que é essencial e poderia ser esclarecido pelo esforço em
responder à seguinte questão: Como pode a municipalização contribuir para
uma efetiva melhoria da escola pública? (AZANHA, 1991)
Sabe-se que é grave a crise do ensino público brasileiro, mas, como assevera
Azanha (1991):
[...] é bom lembrar que, em termos de Brasil, essa crise, que é antiga, se dilui
e se amolda a um panorama nacional de pobreza e de arcaísmo das
instituições sociais vigentes, historicamente consolidadas por tradições de
autoritarismo e de opressão. Por isso, já em 1953, Abgar Renault, falando
sobre a crise do ensino brasileiro, perguntava: “Como exigir e esperar que o
nosso ensino seja bom, isto é, superior às demais coisas que possuímos? Que
instituição nacional funciona melhor do que ele?”
.
(AZANHA, 1991)
Tendo por norte a certeza de que a municipalização precisa consistir num
movimento de convocação e mobilização de todos os setores da sociedade local no sentido de
resgate da escola pública, como entender o que se deu sob tal denominação no período de
1987 até 2005 no Estado de São Paulo?
207
4.3.1 As ações de municipalização no governo Quércia (1987-1990)
Orestes Quércia foi eleito governador com grande apoio dos prefeitos do
interior ligados à Frente Municipalista Nacional, fundada por ele em 1983, quando era vice-
governador de André Franco Montoro. A continuidade do Partido do Movimento
Democrático Brasileiro (PMDB) no governo estadual garantiu a manutenção da diretriz
municipalista e participacionista.
As ações de municipalização instituídas anteriormente no governo Montoro
sofreram, nessa gestão, maiores ou menores alterações.
A construção de edifícios escolares de até 200 m
2
foi repassada para a
Fundação para o Desenvolvimento da Educação, da própria Secretaria de Estado da
Educação, e de edifícios com mais de 200 m
2
, para o Departamento de Obras, da Secretaria da
Habitação e Desenvolvimento Urbano. Para resolver os eventuais problemas ligados à
construção de edifícios escolares nos seus municípios, os prefeitos precisavam reportar-se a
duas secretarias diferentes.
As creches e as pré-escolas, a partir de 1988, passaram a ser de exclusiva
responsabilidade dos municípios.
Por intermédio do Decreto n° 30.375, de 13 de setembro de 1989, foi instituído
o Programa de Municipalização do Ensino Oficial no Estado de São Paulo, cuja edição
prendeu-se às seguintes considerações:
[...] a Constituição Federal, em seu artigo 11, estabelece que a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de
colaboração, seus sistemas de ensino.
Os problemas vividos pelo sistema oficial de educação do Estado devem ser
enfrentados pela ação solidária e cooperativa das três esferas da
Administração Pública.
É no Município que os cidadãos vivenciam os seus reais problemas e,
portanto, é nesse espaço que o Poder Público e a comunidade podem melhor
equacioná-los e resolvê-los.
É compromisso fundamental do Governo do Estado assumir sua parcela de
responsabilidade pela expansão e melhoria do ensino.
208
O Estado deve participar do esforço cooperativo para criar condições reais
para melhorar o acesso, a permanência e a progressão, com aproveitamento,
do aluno na escola.
A ação integrada Estado – Prefeitura - Comunidade poderá melhorar,
significativamente, a aplicação dos seus recursos na escola pública, em razão
da maior agilidade na identificação dos problemas, proposição de soluções e
tomada de decisão ao nível local.
[...] proposta alternativa de política de administração educacional, a
municipalização, contribuirá, progressivamente, para a simplificação do
processo decisório do sistema de ensino.
É necessário criar mecanismos que facilitem a participação da comunidade
no encaminhamento das soluções das questões do ensino.
No texto do artigo 3º daquele diploma legal, estava contida a autorização para
que o Secretário da Educação pudesse “celebrar convênios, nos termos do modelo anexo, com
os Municípios que, voluntariamente, aderirem ao Programa instituído por este decreto”, o qual
tinha por objetivo “a construção, reforma, ampliação, conservação e manutenção dos prédios
escolares do Estado, diretamente ou por meio de seus órgãos vinculados, desde que estejam
previstas e aprovadas” (artigo 5º).
Em 24 de setembro de 1990, com a publicação do Decreto nº 32.392, aquele
programa foi substituído pelo Termo de Cooperação Intergovernamental. Alegando não
apenas a necessidade de desburocratização, como também o intuito de aumentar a
participação da comunidade na educação de suas crianças, justificava o texto legal o empenho
do Governo do Estado em buscar novas formas de trabalho cooperativo com as prefeituras
municipais e a sociedade local.
Acima de tudo, o que visava aquele texto normativo era a implantação em São
Paulo, “de um novo modelo educacional nos termos do qual a escola se define, não como
escola estatal, mas como escola efetivamente pública, pela qual todos devem se sentir
responsáveis. Esse novo modelo baseia-se, portanto, na idéia de cooperação entre o Estado e a
Sociedade e, dentro do Estado, entre os três níveis de governo”.
Proclamando a “municipalização da preocupação com a educação”, o texto do
decreto afirmava existir “envolvimento da sociedade local com as autoridades e os
209
especialistas da área de educação de modo a colocar em prática as principais funções
atribuídas à Comissão de Educação do Município”, assim especificadas:
1 – Identificar as necessidades educacionais do Município;
2 – Planejar o atendimento dessas necessidades priorizando os serviços e
definindo os agentes sociais ou governamentais encarregados de sua
execução;
3 – Acompanhar e avaliar os gastos dos governos (federal, estadual e
municipal) na área de educação; e
4 – Subsidiar os governos (estadual e municipal) na elaboração da Política
Educacional e dos Planos de Educação.
O Termo de Cooperação Intergovernamental representava, na visão do governo
paulista, “uma nova alternativa para as ações cooperativas entre o Estado e os Municípios”,
visto que, por meio daquele, o Município deveria “providenciar o terreno de sua propriedade
para a construção de prédio de escola fundamental, em local que possibilite o atendimento da
demanda adicional por vagas nesse nível de ensino”.
A partir dessas ações, o novo prédio passaria “a fazer parte integrante da rede
física de ensino do município que se incumbirá de criar, instalar e fazer funcionar uma nova
escola fundamental, às suas expensas e sob sua orientação”.
Ao Estado caberia “a responsabilidade de continuar mantendo a sua rede de
ensino fundamental, não podendo eximir-se de prestar orientação técnica-pedagógica e
administrativa ao Município, tendo em vista o necessário suporte técnico a implantação e/ou
desenvolvimento dos sistemas municipais de educação”.
4.3.2 As ações de municipalização no governo Fleury (1991-1994)
No primeiro ano de sua gestão, o governador Luiz Antonio Fleury Filho
constituiu um grupo de consultores com a finalidade de discutir os principais problemas do
sistema educacional paulista e apresentar um projeto com as propostas de solução
(GUIMARÃES, 1991). Formado por especialistas dos diferentes campos educacionais, tanto
210
do ensino público quanto do privado, foi elaborado o Programa de Modernização do Sistema
Educacional do Estado de São Paulo.
O novo programa ocupou-se da reorganização interna das escolas, da
reestruturação dos equipamentos escolares, da alteração na administração dos recursos
humanos, principalmente no que se referia à remuneração de pessoal, e da reforma dos
edifícios escolares.
Referido programa deveria ter abrangido toda a rede estadual, mas, devido ao
alto custo, atingiu, segundo a própria Secretaria de Estado da Educação, os seguintes
números: a) 1992 – 306 escolas; b) 1993 – 1052 escolas; e c) 1994 – 256 escolas.
Para viabilizá-lo, ainda que parcialmente, o governo estadual solicitou e obteve
empréstimo junto ao Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD). Foi
necessário ampliar os objetivos do programa para neles incluir outros três componentes: o
ensino na pré-escola; a saúde na escola; e a avaliação, divulgação e desenvolvimento
institucional.
A aplicação do programa, reformulado e ampliado, ficou restrita aos
municípios da Região Metropolitana de São Paulo, com os quais ocorreu a celebração de
convênios para a expansão e a melhoria da rede municipal de educação infantil.
4.3.3 As ações de municipalização no governo Covas (1995-1998)
No primeiro ano da gestão Mário Covas, todos os antigos programas foram
extintos e os recursos direcionados para o Programa de Reorganização das Escolas da Rede
Pública Estadual, instituído pelo Decreto nº 40.473, de 21 de novembro de 1995, que tinha
por objetivo “garantir a escolarização de 8 (oito) anos, com qualidade, para todos os alunos do
ensino fundamental e médio” (artigo 1º).
211
Para que aquele fosse atingido, entretanto, o programa deveria promover
modificações na estrutura das escolas da rede pública estadual, de maneira a permitir:
I – um melhor atendimento pedagógico às necessidades específicas de
aprendizagem dos alunos, com a instalação de salas-ambiente, laboratórios e
equipamentos diferenciados, mais adequados ao processo de ensino e à faixa
etária dos alunos;
II – o funcionamento da maioria das escolas em dois turnos diurnos ou em
dois turnos diurnos e um noturno;
III – a composição, de forma mais adequada, da jornada de trabalho do
professor, com maior fixação do corpo docente em uma escola;
IV – a adequação dos espaços físicos e equipamentos ao nível de ensino da
clientela escolar atendida;
V – a racionalização dos investimentos. (artigo 2º do Decreto nº 40.473/95)
Os motivos que levaram à edição daquele texto legal estavam alicerçados nas
três considerações a seguir enunciadas:
a) atualmente a escolarização de 8 (oito) anos só se concretiza para menos de 50% dos alunos
ingressantes no primeiro ano do Ciclo Básico;
b) o critério de agrupamento em um único prédio, de classes de Ciclo Básico à 8ª série e, em
muitas escolas, também de classes do 2º Grau, comprovadamente gera problemas
pedagógicos sérios, além de distorções no atendimento à demanda e nas necessidades de
construções e de aumento de quadros docentes e administrativos; e
c) a escolarização em agrupamentos que reúnam alunos de faixas etárias mais próximas tem
sido objeto de experiências já consagradas.
A organização das escolas da rede estadual passou a comportar quatro
modelos: o primeiro composto apenas pelas quatro primeiras séries do ensino fundamental,
em escolas que funcionassem preferencialmente em dois turnos; o segundo por escolas
constituídas pelos quatro últimos anos do ensino fundamental; o terceiro por aqueles anos e
pelo ensino médio; e o último apenas por escolas com ensino médio.
Em analisando aquelas medidas Arelaro (1996) acentua que:
Fomos todos surpreendidos pelo projeto da reorganização. Até dentro da
própria Secretaria. Considero um retrocesso histórico a proposta de dividir a
escola de oito anos em 4 mais 4. A Secretaria de Educação está matando
212
uma possibilidade, até inédita, de termos, eventualmente, experiências
pedagógicas interessantes no Estado de São Paulo. Existia um movimento
bastante positivo, no sentido de que cada escola desenhasse isso que, para
nós, constitui-se em questão de princípio: o seu projeto pedagógico. A
avalanche da reforma não permite isso. Não há escola com projeto. A escola
tem que se adequar a uma bobagem pedagógica chamada faixa etária. Não
há estudos científicos, pedagógicos e psicológicos que sustentem que a
escola de 1ª a 4ª deva ser diferente da de 5ª a 8ª. Se fosse para se basear na
psicologia ou na pedagogia, é necessário dizer que havia uma discussão na
praça, sobre infância, adolescência e pré-adolescência - que está morta por
enquanto - que talvez pudesse fundamentar uma eventual reorganização. Por
que não foi considerada a possibilidade de um reagrupamento lento e
gradual, em uma organização onde houvesse uma escola para as seis
primeiras séries e outra para as cinco seguintes? Essa discussão estava
colocada concretamente no país. (ARELARO, 1996, p. 10-11)
Outro não é o posicionamento de Romualdo Portella de Oliveira (1996), para
quem:
A forma pela qual a reorganização foi implementada não é uma questão
menor. Temos assistido nos últimos anos, muitas políticas educacionais que,
independentemente do seu mérito específico, foram comprometidas pela sua
forma de implantação.
[...]
A atual reforma tem sido acusada de autoritária pela sua forma de
implementação. Um representante da Secretaria de Educação, em um debate,
argumentava que a reforma não é autoritária porque já constava do programa
de governo do Mário Covas. Vou elencar três argumentos contra essa
proposição: em primeiro lugar, o candidato Mário Covas, oficialmente, não
tinha um programa de governo para a área de educação. O documento que
ele lançou foi um documento preliminar dado ao conhecimento público no
final de setembro de 1994. As eleições eram em 3 de outubro. Portanto, o
que está aqui não foi assumido como proposta de governo. Em segundo
lugar, não consta aqui a proposta de reorganização da rede, mas isso é
irrelevante. Não tem importância alguma se estava ou não no programa de
governo uma determinada medida, porque o fato de o candidato ter sido
eleito propondo isto ou aquilo, não legitima essa proposta a priori, para ser
implementada no momento seguinte. A menos que a nossa concepção de
democracia seja a de que à população esteja reservado o papel de votar, e
voltar 4 anos depois para votar.
[...]
É importante deixar claro que essa proposta não foi dada a público, depois
de o governo assumir, para um debate democrático com os protagonistas,
com os professores da rede, com a academia. Quando se abriu o debate, o
posicionamento da Secretaria era de que a reforma era um fato consumado
e se discutiria apenas como implementá-la.
Em terceiro lugar, vou trabalhar com uma contradição inerente à forma
como a proposta foi encaminhada, de forma profundamente autoritária, mas
recorrendo ao discurso democrático para legitimar-se, tanto na justificativa
do decreto, quanto na justificativa encaminhada ao Conselho Estadual de
Educação. Numa leitura atenta do parecer do Conselho Estadual de
Educação, ele só legitima a proposta porque está baseada num
encaminhamento democrático e que pressuporia uma discussão com a
213
comunidade que, evidentemente, não existiu. Do ponto de vista estritamente
legal, a proposta é ilegal porque a Lei 444/85, a Lei do Estatuto do
Magistério, pressupõe que qualquer modificação na estrutura de
funcionamento das escolas seja debatida pelo Conselho de Escola, o que não
foi feito. Além disso, contraria os princípios da gestão democrática do
ensino, presentes na Constituição Estadual e na Constituição Federal.
(OLIVEIRA, 1996, p. 16-19)
Embora o texto do artigo 5º daquela norma especificasse que a “organização
das unidades escolares [...] será implantada de forma gradativa, respeitando-se as
especificidades locais”, a medida foi conduzida com tal rapidez que, no período de um ano
(1995-1996), 63% de escolas já estavam reorganizadas.
Com a reorganização da rede de ensino, o governo estadual pretendia que a
maioria dos municípios assumisse pelo menos as quatro primeiras séries do ensino
fundamental, pois, dos 625 municípios paulistas, apenas 60 tinham rede própria de ensino
fundamental. Com isso, o Estado poderia ocupar-se prioritariamente do ensino médio.
Dados do censo escolar realizado pelo Ministério da Educação e Cultura, em
1995, revelaram que apesar daquele intento, o Estado de São Paulo ainda era responsável por
87,5% do ensino fundamental na rede pública. O sistema de ensino público permanecia
centralizado no Estado na mesma situação de 1991.
Também, na perspectiva do estímulo à municipalização, foi promulgada a Lei
Estadual nº 9.143, de 9 de março de 1995, que estabelece “normas para a criação,
composição, atribuições e funcionamento de Conselhos Municipais e Regionais de
Educação”.
Os Conselhos Municipais passaram a ser considerados “órgãos normativos,
consultivos e deliberativos dos sistemas municipais de ensino” (artigo 1º), desde que criados e
instalados por iniciativa do Poder Executivo municipal.
O exercício das funções normativas e deliberativas, entretanto, ficou
condicionado à prévia delegação de competência por parte do Conselho Estadual de
214
Educação, a partir de “expressa solicitação de cada Conselho Municipal”, desde que
“respeitadas as diretrizes básicas da educação nacional e estadual”.
O texto do artigo 3º daquela norma estabelece:
Artigo 3º O ato de criação de Conselho Municipal de Educação disporá
sobre:
I – a forma de nomeação e o número de conselheiros e suplentes;
I – a duração do mandato e a forma de renovação dos dirigentes do
colegiado;
III – a participação de instituições públicas e privadas, bem como da
comunidade, na composição do colegiado;
IV – a posição administrativa do colegiado na estrutura administrativa do
Município e seu relacionamento com o Poder Executivo local;
V – o critério de escolha de presidente e vice - presidente; e
VI – a estrutura administrativa, financeira e técnica do colegiado.
As atribuições básicas dos Conselhos Municipais, enunciadas pelo artigo 4º
daquela Lei Estadual, podem ser assim enumeradas: I - fixar diretrizes para a organização do
sistema municipal de ensino ou para o conjunto das escolas municipais; II - colaborar com o
Poder Público Municipal na formulação da política e na elaboração do plano municipal de
educação; III - zelar pelo cumprimento das disposições constitucionais, legais e normativas
em matéria de educação; IV - exercer atribuições próprias do poder público local, conferidas
em lei, em matéria educacional; V - exercer, por delegação, competências próprias do poder
público estadual em matéria educacional; VI - assistir e orientar os poderes públicos na
condução dos assuntos educacionais do Município; VII - aprovar convênios de ação
interadministrativa que envolvam o Poder Público Municipal e as demais esferas do Poder
Público ou do setor privado; VIII - propor normas para aplicação de recursos públicos, em
educação, no Município; IX - propor medidas ao Poder Público Municipal no que tange à
efetiva assunção de suas responsabilidades em relação à educação infantil e ao ensino
fundamental; X - propor critérios para o funcionamento dos serviços escolares de apoio ao
educando (merenda escolar, transporte escolar e outros); XI - pronunciar - se no tocante à
instalação e funcionamento de estabelecimento de ensino de todos os níveis situados no
215
Município; XII - opinar sobre assuntos educacionais, quando solicitado pelo Poder Público; e
XIII - elaborar e alterar o seu regimento.
O mesmo diploma permitiu, também, a criação e instalação de Conselhos
Regionais de Educação, que devem compreender “dois ou mais Municípios e terão por
finalidade principal o estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento educacional da
região, em todos os níveis, em consonância com planos e programas de desenvolvimento
regional” (artigo 5º, parágrafo primeiro, da Lei nº 9.143/95).
Procurando atender os ditames daquela norma, o Conselho Estadual de
Educação editou a Deliberação nº 9, homologada em 10 de maio de 1995, onde delegou aos
Conselhos Municipais competência para normatizar e deliberar a respeito do ensino
fundamental e da educação infantil. Referida competência poderá vir a ser ampliada para o
ensino médio, na medida em que os municípios comprovem o atendimento dessa modalidade.
Outra medida, normalizando a transferência de ações do governo estadual para
os municipais e para as escolas, pode ser encontrada no Decreto n.º 40.626, de 8 de janeiro de
1996, que “autoriza a Secretaria da Educação a celebrar convênios com Municípios e
Associações de Pais e Mestres para reforma, ampliação e/ou construção de prédios escolares”.
Os anexos do referido decreto são constituídos de documentos sucintos e
prescritivos a serem preenchidos pelos ”parceiros”, para o que prevêem a presença de duas
testemunhas. Neles podem ser encontradas disposições a respeito das responsabilidades das
partes, e que merecem ser destacadas:
Município ou Associação de Pais e Mestres:
a) executar, direta ou indiretamente, sob sua responsabilidade técnica e
financeira o objeto descrito na cláusula primeira, nos prazos e condições
estabelecidos, observando a legislação pertinente, no tocante ao
procedimento licitatório, bem como, os melhores padrões de qualidade e
economia;
b) submeter à aprovação da Secretaria, com antecedência necessária,
quaisquer alterações que venham a ser feitas nos projetos estabelecidos.
216
[...]
Secretaria:
a) analisar e aprovar a documentação técnica da obra e a documentação
administrativa para a formalização do ajuste;
b) acompanhar a execução dos serviços referentes às obras de
responsabilidade do Município (ou da Associação), especialmente sua
compatibilidade com o projeto executivo aprovado, a qualidade do material
empregado e a adequação dos serviços realizados;
c) informar à Procuradoria do Patrimônio Imobiliário, para fins de anotação
no registro cadastral, as modificações que houverem sido feitas, em razão
das obras efetuadas, nos próprios estaduais.
Tudo isto, obviamente, sem quaisquer “obrigações financeiras específicas ao
Estado” (artigo 1º, parágrafo único, do Decreto nº 40.626/96).
Em 16 de fevereiro de 1996, agora por intermédio do Decreto nº 40.673, o
governo estadual instituiu o “Programa de Ação de Parceria Educacional Estado-Município”
para o atendimento ao ensino fundamental. Os consideranda daquele diploma legal afirmavam
a necessidade:
[...] da melhoria da qualidade e da eqüidade do ensino público fundamental,
através da distribuição mais adequada de responsabilidades entre Estado e
municípios.
De fortalecer a autonomia do Poder Municipal e o controle das atividades
escolares pelas comunidades locais;
De descentralização da gestão educacional com base no princípio da
responsabilização, numa nova percepção do atendimento aos problemas que
a sociedade apresenta.
De se dar cumprimento ao disposto no artigo 240 e nos §§ 1º e 2º do artigo
249 da Constituição do Estado, objetivando a melhoria e expansão do Ensino
Público Fundamental, de modo a propiciar a todas as crianças condições de
real acesso à escola e que nela permaneçam e progridam.
Como em normas precedentes, a Secretaria Estadual da Educação foi
autorizada a celebrar convênios (artigo 5º), obedecidos os termos da minuta cujos textos das
principais cláusulas passam a ser destacados:
• Objeto
A ação compartilhada entre a Secretaria e o Município visando a implantação e o
desenvolvimento de programa para o atendimento ao ensino fundamental, tendo por
finalidade a melhoria e expansão do ensino público fundamental, propiciando a todas as
217
crianças condições de real acesso à escola e que nela permaneçam e progridam, atendendo ao
disposto nos artigos 211, 212 e 213 da Constituição Federal e no artigo 240 e nos §§ 1º e 2º
do artigo 249 da Constituição Estadual.
• Obrigações da Secretaria
a) prestar assistência técnica ao Município para a gestão da rede escolar, estruturação do
órgão municipal de educação e do Conselho Municipal de Educação, para elaboração do
Plano Municipal de Educação, Plano Regional de Educação, Estatuto do Magistério
Municipal, Plano de Carreira, Regimento das Escolas e outros que se fizerem necessários;
b) colocar à disposição do Município, através de ato específico da autoridade competente, e
por prazo determinado, pessoal docente, técnico e administrativo para as ações que se façam
necessárias à execução do Plano de Trabalho, parte integrante deste Termo de Convênio;
c) co-responsabilizar-se pela capacitação do pessoal colocado à disposição do Município;
d) tomar providências junto à Procuradoria Geral do Estado-Procuradoria do Patrimônio
Imobiliário, para transferência de terrenos e/ou prédios escolares, de propriedade do Estado,
ao Município, visando obter a competente autorização legislativa; e
e) tomar providências junto ao Governo do Estado para transferência de móveis e utensílios,
equipamentos e materiais didáticos, de propriedade do Estado, ao Município.
• Obrigações do Município
a) criar e instalar o Conselho Municipal de Educação, nos termos da Lei nº 9.143, de 9 de
março de 1995;
b) providenciar a elaboração do Plano Municipal de Educação e a aprovação do mesmo, junto
aos órgãos competentes;
218
c) realizar estudos com entidades de classe representativas do magistério e com órgãos
estaduais para elaboração do Estatuto do Magistério Municipal e do Plano de Carreira do
Magistério Municipal;
d) respeitar as medidas decorrentes da reorganização da rede pública estadual, no ano letivo
de 1996;
e) planejar a rede física, identificando a situação da capacidade atual, a demanda futura e a
previsão de expansão;
f) assumir a construção, a ampliação e reforma dos prédios das escolas que mantém ensino
fundamental de 1ª a 4ª séries e/ou 5ª a 8ª séries, com recursos próprios e/ou em parceria com o
Estado, de conformidade com o estabelecido no Plano de Trabalho;
g) responsabilizar-se pela manutenção preventiva e corretiva dos prédios escolares;
h) responsabilizar-se pelas despesas de utilidade (água, luz, telefone), bem como pelo
pagamento de taxas;
i) responsabilizar-se pelas despesas de assistência técnica, de manutenção e de reposição de
mobiliário, de equipamentos e de material didático-pedagógico;
f) encaminhar à Secretaria atestados de freqüência dos funcionários colocados à disposição do
Município, visando assegurar o processamento dos direitos e vantagens dos mesmos;
g) repor o pessoal nos casos de vacância e quando da necessidade de ampliação do quadro
por expansão da rede escolar;
h) realizar concurso público para ingresso em quadros próprios do município de profissionais
do magistério, pessoal técnico e administrativo, nos casos de expansão da rede escolar e/ou de
reposição de pessoal;
i) comprometer-se a não pagar a menor do que o Estado para os profissionais do magistério
do município, garantindo o princípio de eqüidade para todos;
219
j) garantir a continuidade da Associação de Pais e Mestres ou entidade similar, assegurando a
presença de instituições auxiliares da escola;
l) fornecer merenda e transporte escolar ao educando das 1ª a 4ª séries e/ou da 5ª a 8ª séries do
ensino fundamental com recursos próprios ou em parceria com o Estado;
m) facilitar à Secretaria o acesso às informações necessárias ao acompanhamento do
desenvolvimento do Plano de Trabalho e da execução deste Convênio;
n) prestar contas à Secretaria, mensalmente, sobre a aplicação dos recursos financeiros
transferidos pelo Estado.
Destinado a vigir pelo prazo de 5 (cinco) anos, o convênio em questão pode ser
desfeito por mútuo consentimento entre as partes ou denunciado, por desinteresse, com
antecedência mínima de 90 (noventa) dias.
Na mesma época em que se criava o programa estadual de parceira, a União,
através da Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, instituiu o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
modificando os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição da República e dando nova redação
ao artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
4.4 Quando a “União” dá uma força
Segundo Draibe (1999), o desempenho insatisfatório dos sistemas públicos de
ensino fundamental foi atribuído, pelo processo de democratização, ao formato centralizado
desses sistemas. Assim, a descentralização e a desconcentração decisórias e gerenciais da
política educacional passaram a fundamentar a reorganização da área. Segundo essa autora,
desde 1995 o sistema público de ensino fundamental vem experimentando forte inflexão
nessa direção. E, como pressuposto dessa afirmação, a autora cita quatro conjuntos de
medidas encaminhadas pelo governo federal: 1) no plano pedagógico, a definição de um
220
quadro referencial para os conteúdos do ensino, através dos Parâmetros Curriculares; 2) na
dimensão dos recursos e gastos, a alteração da lei do financiamento educacional, mediante
um novo sistema de transferências intergovernamentais, fortemente indutor da
municipalização; 3) no plano das ações federais de regulação e supervisão do ensino, a
montagem e dinamização do sistema de estatísticas e de avaliações educacionais; e 4) a
radicalização da política de descentralização dos programas federais que apóiam o ensino
fundamental, especialmente o de reforço financeiro das escolas, o da merenda escolar e o de
capacitação docente, mediante o Ensino à Distância (DRAIBE, 1999, p. 69-70).
Levando em consideração o especificado no conjunto de número 2, referido no
parágrafo anterior, sabe-se que o texto do artigo 212 da Constituição de 1988 – com a redação
que lhe foi dada pela emenda acima referida –, disciplinou a vinculação da receita líquida
resultante de impostos (pelo menos 18%, no caso da União e 25% no caso dos Estados,
Distrito Federal e Municípios) para a manutenção e desenvolvimento do ensino em todos os
níveis.
A medida acabou por gerar para aqueles recursos, até o ano de 2006, as
seguintes regras:
a) 60% (= 15% dos 25%) para o ensino fundamental – artigo 60, caput, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias;
b) 15% de alguns impostos para constituição de um fundo, conhecido como FUNDEF; e
c) 60% dos recursos do FUNDEF destinados a remuneração dos profissionais do magistério
em efetivo exercício no ensino fundamental.
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério, que adotaria a sigla FMDEFVM, acabou sendo “apelidado”
FUNDEF (MARTINS, 2004).
221
Conceito originário do direito financeiro, fundo significa a reunião de recursos
de diferentes fontes e sua separação para uma destinação específica. Já, por manutenção e
desenvolvimento do ensino (MDE), conceito definido pela lei, no caso a que fixa as diretrizes
e bases da educação nacional, permite a identificação das despesas que devem ser realizadas
“com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os
níveis” (artigo 70
56
da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996).
O texto do artigo 71
57
, do mesmo diploma legal, enumera aquelas outras
despesas que não são consideradas como MDE.
Podem ser apontadas como principais características daquele fundo:
a) sua natureza contábil, ou seja, um sistema de distribuição de recursos para contas bancárias
existentes em cada município e nos Estados destinadas a receber recursos de acordo com
determinado critério;
b) a exigência de que seus valores permanecessem em contas únicas e específicas, isto é, sem
a possibilidade de que sejam conjugados com outros recursos;
56 Artigo 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas
realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os
níveis, compreendendo as que se destinam a: I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e
demais profissionais da educação; II - aquisição, manutenção, construção e conservação de
instalações e equipamentos necessários ao ensino; III – uso e manutenção de bens e serviços
vinculados ao ensino; IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao
aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; V - realização de atividades-meio necessárias ao
funcionamento dos sistemas de ensino; VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas
públicas e privadas; VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao
disposto nos incisos deste artigo; VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de
programas de transporte escolar.
57 Artigo 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas
realizadas com: I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora
dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua
expansão; II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou
cultural; III - formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis,
inclusive diplomáticos; IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-
odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social; V - obras de infra-
estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar; VI - pessoal
docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à
manutenção e desenvolvimento do ensino.
222
c) os repasses automáticos das quotas, de maneira que os recursos não ficavam à espera de
uma liberação por quem quer que seja. Realizada a arrecadação do imposto os valores
deveriam ser imediatamente transferidos para a “conta FUNDEF”;
d) a adoção do número de matrículas do ano anterior como critério de redistribuição dos
recursos. Desta maneira, a distribuição de recursos entre cada Estado e seus Municípios era
proporcional ao número de alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas das
respectivas redes públicas de ensino (artigo 60, §2º, do ADCT). Este número era apurado pelo
censo escolar promovido pelo Ministério da Educação e Cultura.
e) a destinação exclusiva para o ensino fundamental público, sem possibilidade de aplicação
em escolas privadas. A norma constitucional referida no item precedente, artigo 60, §2º, do
ADCT, e a lei que institui o FUNDEF, em seus artigos 2º, caput, e 7º, caput, não permitiam
interpretação diversa. Entretanto, a Lei nº 10.845, de 5 de março de 1994, que institui o
programa de complementação ao atendimento escolar especializado às pessoas portadoras de
deficiência, terminou por estabelecer em seu artigo 3º, parágrafo único, que:
Artigo 3º Para os fins do disposto no artigo 1º desta Lei e no artigo 60 da
Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, é facultado aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios prestar apoio técnico e financeiro às
entidades privadas sem fins lucrativos que oferecem educação especial, na
forma de:
I – cessão de professores e profissionais especializados da rede pública de
ensino, bem como de material didático e pedagógico apropriado;
II – repasse de recursos para construções, reformas, ampliações e aquisição
de equipamentos;
III – oferta de transporte escolar aos educandos portadores de deficiência
matriculados nessas entidades.
Parágrafo único. Os profissionais do magistério cedidos nos termos do caput
deste artigo, no desempenho de suas atividades, serão considerados como em
efetivo exercício no ensino fundamental público, para os fins do disposto no
art. 7o da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que instituiu o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério - FUNDEF.
f) o estabelecimento de um valor mínimo nacional a ser aplicado, anualmente por aluno, a ser
fixado por decreto do presidente da República, e que não poderia ser “nunca inferior à razão
223
entre a previsão de receita total para o fundo e a matrícula total do ensino fundamental do ano
anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas”, nos termos do artigo 6º, §1º, da lei
do FUNDEF. Durante todo o período em que vigorou o FUNDEF, entretanto, os decretos
presidenciais não respeitaram os parâmetros legais.
Levando em consideração as regras do FUNDEF, os municípios estavam
obrigados a absorver vagas da rede estadual? É evidente que não. O FUNDEF nunca obrigou
à municipalização, embora trouxesse embutido um mecanismo que induzisse à mesma, a
partir da disponibilização de recursos correspondentes ao número de matrículas. Para
CALLEGARI e CALLEGARI (1997):
[...] essa tendência induziu uma municipalização do ensino com vista aos
repasses financeiros contemplados pelo Fundo. Além disso, os mecanismos
de redistribuição dos recursos geraram uma massificação do processo de
municipalização de ensino, esvaziando-o da sua perspectiva pedagógica.
Seria financeiramente vantajoso aos municípios fazê-lo? Nem sim, nem não. E
isto porque os municípios não deveriam perder de vista sua capacidade de atendimento. Se
mais vagas significavam mais recursos do FUNDEF, também representavam a contratação de
mais professores, a construção de mais salas de aula, etc.
Durante o período em que vigorou, o FUNDEF permitiu a constatação de
inúmeras práticas irregulares. E, de acordo com informações coletadas pela Comissão de
Educação da Câmara dos Deputados (CÂMARA, 2007), as mais freqüentes foram as que a
seguir são enunciadas:
• Fraude ao censo, mediante a inclusão de “alunos-fantasma” (a escola existe, mas não o
aluno), “escolas-fantasma” (sequer a escola existe ou está em funcionamento), “clonagem de
alunos” (o aluno existe, mas é contado duas ou mais vezes);
224
• Gastos com despesas que não se caracterizam como manutenção e desenvolvimento de
ensino, e que não se confundem com as despesas com educação em geral. A ocorrência mais
comum dizia respeito à merenda escolar, que embora relevante, tem fontes de receita diversas;
• Transporte escolar fantasma e desvio de finalidade do transporte escolar. Na primeira
hipótese, o veículo poderia até existir, mas eram lançados ficticiamente, trajetos não
cumpridos ou despesas excessivas com combustível. Prática comumente denunciada estava
ligada, ainda, ao aluguel de transporte de particular a preços superfaturados;
• Procedimentos licitatórios irregulares: contratação com “empresas-fantasma”, ou
inabilitadas, superfaturamento, “serviços-fantasma”, simulação;
• Não instalação dos conselhos de fiscalização ou seu funcionamento irregular. A lei que
instituiu o fundo estabeleceu que, no âmbito da União, Distrito Federal, estados e municípios,
existiriam conselhos responsáveis pelo acompanhamento e controle social da transferência e
aplicação dos recursos do FUNDEF e pela supervisão do censo escolar anual. Cada um desses
conselhos deveria ser composto por representantes dos poderes executivos, órgãos e entidades
ligadas à educação, dos pais de alunos e professores das escolas públicas do ensino
fundamental;
• Notas “frias”, em procedimento que buscava “justificar” despesas inexistentes; ausência de
prestação de contas ao Tribunal de Contas ou ao Legislativo; não disponibilização de dados
pelo Executivo ou pela gerência local do Branco do Brasil; pagamento aos professores de
menos de 60% dos recursos do FUNDEF; pagamento de profissionais de outros níveis de
ensino; retenção de descontos previdenciários efetuados em folha de pagamento para que a
Administração os utilizasse para “fazer caixa”; prática de salário abaixo do salário-mínimo;
falsos pagamentos em que os professores assinavam recibos, em determinado valor, tendo
efetivamente recebido quantia menor; pagamento dos inativos com a parcela de 60% do
225
FUNDEF; pagamento de multas, taxas e juros de movimentação bancária; inexistência ou não
aplicação do disposto no plano de carreira; etc.
4.5 Valorização do magistério
A discussão sobre a valorização do magistério se constitui tema necessário, e
que tem sido alimentada com maior insistência a partir das proposições dos textos legais
advindos da Constituição da República de 1988, que na letra do artigo 206, inciso V, com a
redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006, estabelece:
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
[...]
V – valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma
da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público
de provas e títulos, aos das redes públicas.
Aludido dispositivo, quando da promulgação do texto constitucional, estava
assim redigido: “valorização dos profissionais do ensino, garantido, na forma da lei, plano de
carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente
por concurso público de provas e títulos, assegurado regime jurídico único para todas as
instituições mantidas pela União”.
Com a Emenda Constitucional n° 19, de 1998, o texto recebeu sua primeira
modificação e sua redação passou a ser a seguinte: “valorização dos profissionais do ensino,
garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistério público, com piso salarial
profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos”.
Foi sob a vigência do texto primitivo que ocorreu a edição da Lei nº 9.394, de
20 de dezembro de 1996, cujo artigo 67, ao versar sobre “a valorização dos profissionais da
educação” enunciava:
226
Art. 67. Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais
da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos
planos de carreira do magistério público:
I – ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos;
II – aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento
periódico remunerado para esse fim;
III – piso salarial profissional;
IV – progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação
do desempenho;
V – período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga
de trabalho;
VI – condições adequadas de trabalho.
No espaço de tempo que mediou a promulgação da Constituição de 1988 e a
aprovação da LDBEN de 1996, o país presenciou a aprovação do Plano Decenal de Educação
para Todos (1993-2003), firmado por representantes das três instâncias do Poder Público e
das entidades representativas da sociedade civil com responsabilidade no processo
educacional, na presença do Presidente da República, em concretização dos termos do
“Compromisso Nacional de Educação para Todos, de 14 de maio de 1993, e do acordo feito
durante a Conferência Nacional de Educação para Todos, de 2 de setembro de 1994”.
Do longo texto daquele documento, podem ser pinçados os seguintes excertos
que guardam relação com a questão da valorização do magistério:
1 – Realização de estudos e pesquisas, de âmbito nacional, estadual,
municipal e institucional, com vistas a caracterizar, avaliar e propor medidas
sobre:
[...]
– situação profissional do magistério: perfil dos profissionais da educação,
carreiras, remuneração, condições de trabalho e produtividade;
– financiamento das ações de valorização do magistério: estrutura das fontes
e dos usos dos recursos federais, estaduais e municipais, remuneração do
magistério, planos previdenciários dos ativos e inativos, projeções de
demandas e impacto de pisos salariais e índices de produtividade
ascendentes;
[...]
3 – Estatutos e planos de carreira do magistério público que promovam a
implantação de novo regime de trabalho e do piso salarial profissional
nacional:
– revisão dos atuais estatutos e planos de carreira do magistério, de modo a
valorizar a formação inicial e continuada dos docentes, bem como sua
competência e dedicação profissional.
– instituição do regime de trabalho de 40 (quarenta) horas semanais, em que,
pelo menos, 25% do tempo seja destinado a atividades extraclasse, como
planejamento, preparação de material, ações junto à família e à comunidade,
227
pesquisa, formação continuada e outras atividades requeridas pelo projeto
pedagógico da instituição educacional para a promoção do sucesso escolar;
– Estabelecimento do piso salarial profissional nacional de, no mínimo,
R$300,00 (trezentos reais), com garantia de seu poder aquisitivo em 1º de
julho de 1994, como a remuneração total no início da carreira e excluídas as
vantagens pessoais, para o professor habilitado, pelo menos, em nível médio
e que esteja no exercício de atividade técnico-pedagógica em instituição
educacional.
Ao dispor sobre as responsabilidades dos envolvidos com aquele compromisso
nacional, o documento afirmava competir aos Estados e ao Distrito Federal:
– conduzir os estudos e propor as medidas relativas à implantação do novo
regime de trabalho e do piso salarial profissional nacional do magistério,
associadas à melhoria da qualidade nos respectivos sistemas educacionais;
– realização, com o concurso das instituições de formação do magistério, de
um plano de valorização do magistério, que contemple a capacitação inicial
e continuada de que necessitam os docentes dos sistemas de educação básica
no seu próprio âmbito, bem como o correspondente novo regime de trabalho
e piso salarial;
[...]
– apoio técnico e financeiro às ações de implantação do novo regime de
trabalho e piso salarial profissional nacional, formação do magistério e
melhoria da qualidade da educação infantil e do ensino fundamental dos
sistemas municipais.
Aos municípios, por seu turno, caberia, precipuamente, criar ou reestruturar
Conselhos Municipais de Educação e implantar progressivamente o novo regime de trabalho e
correspondente piso salarial profissional nacional, oferecendo acesso ao magistério público
municipal, mediante mecanismo de transposição e revisão dos atuais estatutos ou pela oferta
de novos concursos.
Dos dezenove municípios que compõem a Região de Governo de Bauru – São
Paulo, 26% não constituiram seus Conselhos Municipais de Educação.
Diante, ainda, de outros tantos propósitos, justificáveis e justificados, importa
não apenas destacá-los, mas verificar se aqueles mesmos municípios, de alguma forma, os
atenderam.
228
Para tal desiderato, há que se recorrer ao texto da Resolução nº 3, de 8 de
outubro de 1997, da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, que
apresenta o conteúdo das diretrizes que deveriam ser observadas para elaboração dos “Novos
Planos de Carreira e Remuneração para o Magistério dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios”.
A citada resolução regulamenta pressupostos da valorização dos profissionais
docentes, expressos de forma mais geral em leis federais. Ao fixar diretrizes para os novos
planos de carreira e remuneração para o magistério, relaciona os profissionais que aí se
enquadram e legitima o ingresso na carreira do magistério público por concurso público,
afirmando, mediante esses dispositivos, elementos que contribuem para a profissionalização e
a valorização do magistério.
Importa destacar, assim, que as diretrizes da Resolução n.º 3, da CEB/CNE,
não se estendem a todos os trabalhadores em educação, possíveis de contratação no setor
educacional, tais, como: motoristas, vigias, auxiliares de serviços administrativos, auxiliares
de serviços gerais, merendeiras, secretários de escola, bibliotecários, psicólogos,
nutricionistas, outros.
Na visão de Alves (2002):
[...] uma política educacional, que tenha como um dos seus pressupostos a
qualidade, deve implementar ações de valorização dos demais trabalhadores
em educação, que garantam oportunidades de formação inicial e continuada,
condições adequadas de trabalho e remuneração condigna a todos os
trabalhadores nela envolvidos.
No artigo 4º, inciso I, ao definir, como qualificação mínima, o ensino médio
completo, na modalidade normal, para a docência na educação infantil e nas séries iniciais do
ensino fundamental, em consonância com o artigo 62 da LDBEN,
[...] aprofunda o fosso que separa esses docentes dos demais da educação
básica, tanto na perspectiva dos interesses corporativos, quanto na negação
da construção da expertise, ao deixar de exigir formação em nível superior,
229
para todos os profissionais, como referência comum de conhecimento. Não é
possível desconsiderar a grande demanda pelos cursos de formação de nível
médio, o grande número de postos de trabalho ocupados pelos seus egressos
e a luta dos profissionais que têm, nesses cursos, sua jurisdição profissional
docente.
No entanto, à luz de um projeto profissional em construção, a qualificação
mínima em nível médio e, também, mínima em cursos normais em nível
superior, não oferecem contribuição, antes impedem uma coesão maior entre
os docentes e geram uma estratificação interna, dentro do mesmo nível.
Pode, ainda, de forma totalmente contrária ao processo de valorização,
nivelar por baixo a remuneração dos detentores do título de nível superior
que atuam nas séries iniciais. (ALVES, 2002)
É importante recordar que, se o texto do artigo 62 da LDBEN admite a
formação em nível médio, modalidade normal, para atuação nos níveis mencionados no
parágrafo precedente, a letra do artigo 87, § 4º, do mesmo diploma, determina que “até o fim
da Década da Educação, somente serão admitidos professores habilitados em nível superior
ou formados por treinamento em serviço”.
Certamente, toda discussão sobre valorização do magistério e qualidade de
ensino dirige à suposição de que a legislação está definindo que a formação adequada é a que
se dá em nível superior.
No entanto, como sustenta Alves (2002):
[...] a interpretação literal de “até o fim” indica que durante a década só
teriam acesso ao magistério os formados em curso superior e, depois da
década, voltariam a ter acesso os habilitados em nível médio.
Essa interpretação literal parece estranha aos que participam do debate sobre
patamares mais elevados de qualificação, embora a redação a torne possível.
O elemento central da questão é que não há prazo para os sistemas de ensino
deixarem de aceitar a formação em nível médio para o acesso ao magistério
público.
Conforme os termos do Parecer do CNE nº 5, de 7 de maio de 1997,
“embora o artigo 87, §4º, da LDBEN disponha que, ao final da Década da
Educação, todo pessoal docente deverá ter curso superior, a norma específica
(artigo 62) se sobrepõe à de caráter geral”.
Dessa forma, o ingresso na carreira deve considerar os dois níveis de
titulação e o Plano de Cargos e Carreira deve prever o enquadramento a
partir dessa forma de ingresso, conforme ratificação da norma específica,
expressa no artigo 4º da Resolução nº 3 da CEB/CNE.
Qual o regime jurídico de contratação de docentes que os municípios da Região
de Governo em comento adotam? Há uma multiplicidade de situações naqueles municípios:
230
1) estatutários com previdência própria; 2) estatutários sem previdência própria em que os
aposentados recebem proventos da verba dos profissionais da ativa; 3) estatutários sem
previdência própria em parceria com o INSS; 4) celetista; e 5) profissionais estatutários e
celetistas em um mesmo município
Segundo Meirelles (1998), o concurso é o meio técnico posto à disposição da
administração pública para obter-se moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do serviço
público, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade aos interessados que atenderem aos
requisitos da lei, consoante determina o artigo 37, inciso II, da Constituição de 1988
58
.
Esse autor vai além da definição conceitual, ao referir-se aos males que o
concurso pode evitar visto que “pelo concurso afastam-se, pois ineptos e os apaniguados que
costumam abarrotar as repartições, num espetáculo degradante de protecionismo e falta de
escrúpulos de políticos que se alçam e se mantêm no poder leiloando empregos públicos”
(MEIRELLES, 1998, p. 361).
Assim, apesar da exigência do concurso público (artigo 6º, da Resolução nº 3,
da CEB/CNE), nem todos aqueles municípios cuidam de adotá-la, constatando-se, ainda que
em número reduzido, a prática de contratações temporárias e mesmo sem processo seletivo,
bastando simples indicação.
É sabido, ainda, que os planos de cargos, carreira e remuneração devem buscar
a articulação elaborada no seu interior entre remuneração, composição de cargos e as formas
como esses se organizam de forma a configurar uma carreira profissional. Para tanto, faz-se
útil buscar a definição de alguns termos.
58 Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de
provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na
forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração.
231
Meirelles (1998), ao discutir sobre tal organização, aponta para o cargo como
sendo:
O lugar instituído na organização do serviço público, com denominação
própria, atribuições e responsabilidades específicas e estipêndio
correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma
estabelecida em lei (1998, p. 348).
Já Cretella Júnior (1997), discutindo o mesmo tema, assim define carreira:
O emprego do vocábulo carreira não se afasta do sentido dinâmico que a
interpretação etimológica deixa entrever, carreira significa corrida, caminho,
estrada, curso, percurso.
[...]
Cargo de carreira ou dinâmico é aquele em que o funcionário, embora
desempenhando a mesma espécie de serviço, tem possibilidade de ascender
gradativamente na escala hierárquica . (CRETELLA JUNIOR, 1997, p. 425-
427)
No âmbito da Região de Governo de Bauru, apenas 26% dos municípios
analisados tem plano de carreira elaborado conforme legislação vigente.
Em 58% dos municípios há planos de carreira desatualizados e em 32% dos
municípios analisados simplesmente não há plano de carreira.
Faz-se necessário, também, ainda que de passagem, abordar, do ponto de vista
legal, o princípio remuneratório do magistério.
No que se refere ao processo de elaboração dos planos de carreira, embora nem
todos os dezenove órgãos municipais contatados tenham se disposto a comentar o assunto, os
que o fizeram reafirmaram – majoritariamente - a prática da contratação de assessorias como
regra, sob a justificativa da necessidade de conhecimento técnico.
Algo mais, entretanto, ficou patente em 90% deles: a ausência de participação
dos docentes no processo de formulação daqueles planos de carreira.
No texto do artigo 39
59
, da Lei nº 5.692, de 11 de agosto de 1971, estava
59 Artigo 39. Os sistemas de ensino devem fixar a remuneração dos professores e especialistas de
ensino de 1º e 2º graus, tendo em vista a maior qualificação em cursos e estágios de formação,
aperfeiçoamento ou especialização, sem distinção de graus escolares em que atuem.
232
definido o princípio remuneratório, segundo o qual, a remuneração dos professores seria
fixada em função de sua qualificação, sem distinção de graus escolares em que atuem. A
LDBEN é omissa em relação ao princípio remuneratório. Desse modo, o texto legal não
mantém o fixado anteriormente, bem como não se pronuncia quanto a considerar o nível de
atuação como princípio remuneratório, independentemente da qualificação.
Em verdade, a LDBEN não só se omite quanto ao princípio remuneratório
como desloca o seu eixo para a discussão conjunta com outros elementos, tais, como, a
avaliação por desempenho, a partir de textos legais complementares (Resolução nº 3, da
CEB/CNE. Dessa forma, a promoção automática por titulação deixa de existir e o professor
tem que atender a outros critérios com vistas à promoção. O artigo 67, inciso IV, da LDBEN
acena para a progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, somada à avaliação do
desempenho, que permite inferir o princípio da remuneração a partir da titulação.
Com base nesse pressuposto, e considerando que o magistério admite dois
níveis de formação para o seu exercício na mesma área de atuação, é possível prever a
concretização do princípio da titulação:
Reforça esse pressuposto o contido no artigo 6º, inciso VIII, da Resolução nº
3, da CEB/CNE, que permite interpretar que a mudança de titulação garante
mudança na remuneração, mas, não no “cargo de atuação”, uma vez que esse
dispositivo legal aponta para o concurso como condição de mudança de área.
A despeito dessa argumentação, que aponta para a promoção com base no
princípio, mesmo não explícito, da titulação, é possível a utilização de outra
alternativa para a fixação da remuneração do magistério, que seria por área
de atuação.
Quanto aos salários, não é possível afirmar que a eventual municipalização
trouxe melhorias salariais reais, exatamente porque, após o FUNDEF, os acréscimos advindos
da sua implementação não são incorporados, efetivamente, aos proventos do magistério. Os
reajustes de remuneração do magistério têm sido feitos sob a forma de abonos ou rateio
mensal dos recursos do fundo, sem que a estrutura remuneratória tenha sido alterada. Tal
forma de remuneração não atende ao princípio de valorização do magistério.
233
No que diz à formação continuada, Alves (2002), amparada em documentos da
Associação Nacional para a Formação de Professores, afirma que deve: a) ser associada ao
exercício profissional do magistério, uma vez que atualiza, verticaliza e complementa
conhecimentos profissionais; b) estar fincada nos objetivos do projeto político pedagógico da
instituição em que atua o profissional que pretende se aperfeiçoar; c) respeitar a área de
conhecimento do trabalho do professor; d) resguardar o direito à especialização permanente
do professor; e) ser um processo de interface com o profissional em serviço, no sentido de
tratar os aspectos teóricos em articulação com seus problemas concretos; f) valorizar a
produção de saberes construídos no trabalho docente; g) assumir caráter de especialização ao
verticalizar conhecimentos, buscando desenvolver competências para a pesquisa no campo de
conhecimento do profissional da educação; h) levar em consideração três níveis: o pessoal,
enquanto crescimento profissional; o institucional, da agência formadora e da agência
contratante, articulado com organismos que favoreçam o desenvolvimento político; e o nível
sócioeconômico, à medida que se insere em uma sociedade em contínuo movimento de
transformação; i) desenvolver uma política de fixação do profissional na instituição em que
ele atua; j) ser uma forma de desmascarar as precárias condições de trabalho e salariais do
professor, compreendendo-o como trabalhador intelectual; e l) fornecer elementos para a
avaliação e reformulação de cursos de formação de profissionais da educação.
234
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve como foco de interesse a municipalização do ensino
fundamental, objetivando responder as seguintes questões: o processo desencadeado em nível
estadual, e posteriormente nacional, possibilitou a valorização do magistério nos moldes como
preconizado pelos textos da Constituição de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional? Inclusive nos municípios integrantes da Região de Governo de Bauru, observado o
período de 1988 a 2003?
A responsabilização do município para com as questões da educação não é
nova no contexto constitucional brasileiro, embora nunca tenha sido tão grave, nem tão
ampla, como o é no da Carta de 1988.
Os governos estaduais paulistas, antes mesmo de 1989, empreenderam várias
iniciativas no sentido de transferir para o município encargos relativos ao ensino fundamental.
Os resultados, todavia, foram pequenos e localizados, de sorte que a responsabilidade pela
oferta do ensino público naquele nível sempre foi concentrada na rede estadual.
Os municípios priorizavam a destinação de recursos para a educação infantil e
em escassas experiências para a educação de jovens e adultos.
Provém da administração Quércia a institucionalização do “Programa de
Municipalização do Ensino Oficial no Estado”, que, através do Decreto n° 30.375, de 13 de
setembro de 1989, concitava os municípios a assumirem a construção, reforma, ampliação,
conservação e manutenção dos prédios escolares. Aquele programa acabou por ser substituído
por outro, através do qual o município deveria “providenciar o terreno de sua propriedade
para a construção de prédio de escola fundamental, em local que possibilitasse o atendimento
da demanda adicional por vagas nesse nível de ensino”.
235
A adesão aos termos do último daria ensejo a que o novo prédio escolar
passasse “a fazer parte integrante da rede física de ensino do município que se incumbiria de
criar, instalar e fazer funcionar uma nova escola fundamental, às suas expensas e sob sua
orientação” (Decreto nº 32.392, de 24 de setembro de 1990)
E, se na administração Fleury o assunto municipalização não experimentou
ações mais abrangentes, foi na gestão Covas, mediante o denominado “Programa de
Reorganização das Escolas da Rede Pública Estadual”, instituído pelo Decreto nº 40.473, de
21 de novembro de 1995, que as medidas se tornaram mais diretas.
A reorganização da rede de ensino fez com que o governo estadual pudesse
evidenciar aos municípios seu intento: as quatro primeiras séries do ensino fundamental
deveriam ser por estes assumidas, para que aquele se ocupasse do ensino médio.
Através de um novo expediente, deu-se a criação do “Programa de Ação
de Parceria Educacional Estado-Município”, que autorizava a celebração de convênios
para que os municípios assumissem total ou parcialmente o ensino fundamental da rede
pública estadual e a gestão educacional (
Decreto nº 40.673, de 16 de fevereiro de 1996).
E, enquanto o governo estadual buscava convencer as administrações locais de
seus propósitos, o governo federal, através da Emenda Constitucional nº 14, de 12 de
setembro de 1996, instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e de
Valorização do Magistério (FUNDEF), cuja implantação se transformou em poderoso
mecanismo indutor à municipalização do ensino fundamental. E isto porque, diante do caráter
confiscatório que o Fundo ocasionaria nos cofres municipais, mercê a forma como
entabulado, as administrações cuidaram de assumir as matrículas do ensino fundamental.
O período 1995/2003 permite a constatação de que a oferta daquele nível de
ensino migrou do Estado para os municípios.
236
Para Oliveira (2004, p. 133), a “opção preferencial” destes pela
municipalização das primeiras séries do ensino fundamental pode ser explicada pela
“proximidade das séries iniciais com a educação infantil, nível que os municípios têm maior
familiaridade de atuação, e a menor complexidade de sua gestão”
Em decorrência daquelas medidas, 74% dos municípios integrantes da Região
de Governo de Bauru aderiram à municipalização nos termos como proposta pelo governo
estadual, assumindo integral ou parcialmente a rede de escolas públicas. Os 26%
remanescentes, não o fizeram.
O processo de municipalização desencadeado pelo governo estadual teria
acarretado a valorização do magistério? O conjunto de dados informa que não.
No que diz respeito à instalação dos Conselhos Municipais de Educação,
apesar das exigências expressas na legislação paulista, inclusive para a celebração e ou
prorrogação de convênios, dos dezenove municípios que compõem a Região de Governo de
Bauru, 26% não os constituíram (IBGE, 2008).
Nos municípios em que tais órgãos estão instalados, 14% não possuem
qualquer representação de professores.
Considerada a periodicidade com que se reúnem os membros dos Conselhos
Municipais, é possível verificar que: 29%, não o fazem com regularidade; 7%, o fazem
quinzenalmente; 7%, mensalmente; 36%, bimestral ou trimestralmente; e 21%,
semestralmente.
O regime jurídico de contratação dos docentes no âmbito daqueles municípios
contempla uma multiplicidade de situações. Existem professores estatutários com previdência
própria; estatutários sem previdência própria em que os aposentados recebem proventos da
verba dos profissionais da ativa; estatutários sem previdência própria em parceria com o
INSS; celetistas; e profissionais estatutários e celetistas.
237
Apenas 26% dos municípios analisados têm plano de carreira elaborado
conforme legislação vigente. Em 58% há planos de carreira desatualizados e em 32%
daqueles municípios simplesmente não há plano de carreira. As datas em os referidos planos
foram implantados também variam, e muito.
Quando da elaboração daqueles planos, a participação dos docentes no curso
do processo de formulação foi inferior a 10%. Os órgãos de educação dos municípios
pesquisados, ainda que relutantes ou esquivando-se de uma resposta direta, admitiram a
contratação de assessorias para a confecção daqueles documentos.
No que concerne à formação continuada, as informações obtidas revelam a
existência de investimentos nessa área. Dos órgãos contatados, 70% relataram que todos
professores participam, enquanto nos 30% remanescentes há sorteio para a participação nos
cursos. Algo, entretanto, é comum a todos: inexistem estudos ou discussões sobre a qualidade
de tais cursos, bem como uma avaliação sobre sua efetiva contribuição para a melhoria do
trabalho docente.
Sob a influência do FUNDEF, os rumos não foram diferentes. Primeiro, porque
sua implantação não acarretou, como esperada, maior visibilidade dos gastos públicos com o
ensino fundamental. E isto porque, os gestores não apresentaram uma planilha de gastos, mas
sim um demonstrativo superficial de despesas.
Depois, embora as informações coletadas tenham permitido computar efeitos
positivos de uma maior remuneração para os professores dos municípios de pequeno porte,
proporcionados pelo Fundo, não é possível afirmar que tais aumentos se revelaram
indicadores de valorização do magistério. O vencimento, é verdade, aumentou, mas o total
percebido, não. E isto porque, mediante um rearranjo sob a forma de abonos ou de rateio dos
recursos do Fundo, manteve tudo como antes.
238
A versão governamental de que houve melhoria na remuneração do magistério
após a criação do FUNDEF recebeu fortes críticas. Ao analisar o conjunto de dados
disponibilizados pelo governo federal, Davies afirmou: “as fontes de informações da
‘pesquisa’ do MEC foram as Secretarias de Educação, que obviamente tenderam a pintar um
quadro não muito fiel da realidade do magistério. Uma consulta aos profissionais do
magistério e suas entidades mostraria situação bastante diferente” (1999, p.19).
O processo de municipalização do ensino no Brasil vem se constituindo, quase
que exclusivamente, como fruto das iniciativas dos governos federal e estadual, visando
adequar o Estado a novos modelos de racionalidade, que, no limite, pretendem o
enxugamento do aparato estatal, não o atendimento das reivindicações da sociedade civil
(ARELARO, 1999, p. 65).
As contradições que demarcam o espaço e a construção da gestão municipal do
ensino caracterizam a própria natureza do Estado e da sociedade brasileira que, embora
possuam muitas leis supostamente democráticas, têm mantido práticas autoritárias e
excludentes, não garantindo a participação de todos os atores envolvidos com a instituição
escolar (ARELARO, 1999, P. 65).
O uso instrumental do conceito de descentralização se faz aplicado como
desconcentração, exprimindo, na verdade, a retirada do Estado da prestação de serviços
públicos essenciais à sociedade, com profundos impactos, inclusive na área da educação
(ABREU, 1999; SAVIANI, 1999; MARTINS, 2001).
A discussão da municipalização do ensino a partir de considerações tributárias,
políticas ou administrativas representa um rodeio daquilo que é essencial e poderia ser
esclarecido pelo esforço em responder a uma antiga questão, presente no ideário de Anísio
Teixeira: como pode a municipalização contribuir para uma efetiva melhoria da escola
pública?
239
O ponto fundamental em qualquer processo de tal natureza, envolvendo
municípios em situações tão diversas e adversas como as daqueles que compõem a Região de
Governo de Bauru, deveria ser, e infelizmente não o é, municipalizar a preocupação com o
problema educacional e isso não será feito, por nenhuma providência que decorra de
resoluções, decretos, leis, etc.
Municipalização verdadeira é a que almeja e consegue convocar e mobilizar
todos os setores de uma sociedade, visando, particularmente, o resgate da escola pública.
240
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