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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE CAMPINAS
CENTRO DE CIÊNCIAS EXATAS, AMBIENTAIS E
TECNOLÓGICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM URBANISMO
ADRIANA CRISTINA DE SOUZA
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS
GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS: A ATUAÇÃO
DO COMDEMA NA DEFINIÇÃO DA POLÍTICA
URBANA E AMBIENTAL DE CAMPINAS
PUC-CAMPINAS
2008
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2
ADRIANA SOUZA
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS
GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS: A ATUAÇÃO
DO COMDEMA NA DEFINIÇÃO DA POLÍTICA
URBANA E AMBIENTAL DE CAMPINAS
Dissertação apresentada como exigência
para obtenção do Título de Mestre em
Urbanismo, ao Programa de Pós-
Graduação em Urbanismo, Pontifícia
Universidade Católica de Campinas.
Orientador: Prof. Dr. Wilson Ribeiro dos
Santos Junior.
PUC-CAMPINAS
2008
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Ficha Catalográfica
Elaborada pelo Sistema de Bibliotecas e
Informação - SBI - PUC-Campinas
t352.0072 Souza, Adriana.
S729i A institucionalização dos conselhos gestores de políticas públicas: a
atuação do COMDEMA na definição da política urbana e ambiental de
Campinas / Adriana Souza. - Campinas: PUC-Campinas, 2009.
170p.
Orientador: Wilson Ribeiro dos Santos Júnior.
Dissertação (mestrado) - Pontifícia Universidade Católica de
Campinas, Centro de Ciências Exatas, Ambientais e de Tecnologias,
Pós-Graduação em Urbanismo.
Inclui bibliografia.
1. Política urbana. 2. Administração municipal. 3. Comunidade
urbana - Desenvolvimento. 4. Embelezamento urbano. 5. Participação
popular. 6. Políticas públicas. I. Santos Júnior, Wilson Ribeiro dos.
II. Pontifícia Universidade Católica de Campinas. Centro de Ciências
Exatas, Ambientais e de Tecnologias. Pós-Graduação em Urbanismo.
III. Título.
18.ed.CDD - t352.0072
4
5
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar gostaria de agradecer a Deus por me permitir concluir mais essa etapa na minha
formação e na minha vida, por ter me dado forças para superar todas as dificuldades e incertezas
do percurso.
À minha família que sempre me apoiou e confortou nos momentos de dificuldade, acreditando
sempre nos meus sonhos.
Agradeço ao meu companheiro, Paulo, pela sua paciência, compreensão e incentivo em todos os
momentos.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Wilson Ribeiro dos Santos Junior, Caracol, por inúmeros motivos:
primeiro por assumir a minha orientação e acreditar que poderíamos realizar um trabalho de
qualidade dentro de todas as dificuldades que tínhamos, depois, pela orientação, que me permitiu
conhecer o urbanismo, me apropriar dele e me encantar por esta área. Agradeço também pelo
estímulo e incentivo que foram constantes, pelas conversas, pelas correções de tempo verbal, pela
dedicação e disponibilidade, por todo aprendizado que tive a oportunidade de vivenciar nestes
meses.
À Profª. Dra. Raquel Rolnik, por ter me orientado no início da pesquisa e pelas aulas fascinantes
de urbanismo.
Aos conselheiros e ex conselheiros do Comdema, que através de seus depoimentos puderam me
apresentar a história do conselho. E pelos documentos fornecidos.
À Profª. Dra. Doraci Alves Lopes, pelas maravilhosas aulas que tive, por ter me acompanhado e
incentivado desde a graduação nas Ciências Sociais, por sua disponibilidade e contribuição nas
bancas de Qualificação e Defesa.
À banca de qualificação e defesa: Profª. Dra. Luciana Tatagiba e Profª. Dra. Glacir Fricke pela
importante contribuição para a realização desta pesquisa.
À Pontifícia Universidade Católica de Campinas, pela formação adquirida ao longo dos anos.
Ao CNPq, pela bolsa, cujo financiamento me permitiu a realização da pesquisa.
Á Profª. Dra. Vera Graziano (In memoriam), Verinha, pessoa extraordinária, professora dedicada,
que me acompanhou durante a graduação, me orientou durante dois anos, despertou o meu
interesse pela pesquisa, sempre incentivando e contribuindo com a minha formação, inclusive
neste mestrado.
A todos os/as colegas de curso pelo prazer da convivência, pelos almoços, pela boa sintonia que
constituímos.
6
RESUMO
SOUZA, Adriana Cristina de. A institucionalização dos conselhos gestores de políticas
públicas: a atuação do Comdema na definição da política urbana e ambiental de
Campinas. 2009. 170f. Dissertação (Mestrado em Urbanismo) – Programa de Pós-
Graduação em Urbanismo, Pontifícia Universidade Católica de Campinas, Campinas,
2009.
A presente pesquisa busca analisar a constituição dos espaços de participação popular
institucionalizados, que foram preconizados na Constituição de 1988. Retoma
conceitualmente a noção de sociedade civil e participação popular nas décadas de 80 e
90. O objetivo é aprofundar criticamente a leitura do surgimento e evolução dos conselhos
gestores. Para tanto analisa a atuação do Conselho Municipal de Meio Ambiente de
Campinas (Comdema), como estudo de caso, na definição da política urbana e ambiental
da cidade no período de 2006 a 2008, através da leitura e interpretação crítica dos
documentos produzidos pelo conselho (atas, deliberações, moções, pareceres)
verificando assim a atuação do conselho, os conflitos existentes no interior desse espaço,
os limites e possibilidades de interferência nas políticas públicas municipais, uma vez que,
enquanto conselho gestor o Comdema situa-se no núcleo de tensão entre o poder público
e a sociedade civil e busca se afirmar como espaço interinstitucional e autônomo em
relação ao poder executivo, tendo contudo uma estrutura fragilizada e passível de
mudanças.
Termos de Indexação: Conselhos Gestores, Sociedade Civil, Participação Popular,
Políticas Públicas.
7
ABSTRACT
SOUZA, Adriana Cristina de. The institutionalization of public policy management councils:
the role of COMDEMA in the definition of urban and environmental policy in Campinas.
2009. 170f. Dissertação (Mestrado em Urbanismo) – Programa de Pós-Graduação em
Urbanismo, Pontifícia Universidade Católica de Campinas, Campinas, 2009.
The present research analyses the constitution of the institutionalizes spaces of popular
participation that had been praised in the Constitution of 1988. It conceptually retakes the
notion of civil society and popular participation in the decades of 80 and 90. The objective
is to critically deepen the reading of the sprouting and evolution of the managing advice. In
such a way it analyzes the performance of the City Council of Environment of Campinas
(Comdema), as a case study, in the definition of the urban and environmental politics of
the city in the period of 2006 to 2008. Through the reading and critical interpretation of
documents produced for the Council (acts, deliberations, motions, to seem) that verifies
the performance of the Council, the existing conflicts in the interior of this space, the limits
and possibilities of interference in the municipal public politics. While Council manager the
Comdema points out in the core of tension between the public power and the civilian
society and seeking to assert themselves as independent and inter space in the executive,
but having a structure weakened and susceptible to changes.
Index Terms: Management Councils, Civil Society, Popular Participation, Public Policies.
8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
APP – Área de Proteção Permanente
AR – Administração Regional
AsP – Assembleia do Povo
CEASA – Centrais de Abastecimento de Campinas
CEB – Comunidade Eclesial de Base
CETESB – Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental
CIATEC – Companhia de Desenvolvimento do Polo de Alta Tecnologia de Campinas
CMDRS – Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável
CMDU – Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano
CODEMA – Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente
COMDEMA – Conselho Municipal de Meio Ambiente
CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente
DPRN – Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EPIA – Estudo Prévio de Impacto Ambiental
FEEMA – Fundação de Engenharia e Meio Ambiente
IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
ITR – Imposto Territorial Rural
LOM – Lei Orgânica Municipal
MP – Ministério Público
ONG – Organização Não-Governamental
OP – Orçamento Participativo
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PD – Plano Diretor
PDT – Partido Democrático Trabalhista
PMC – Prefeitura Municipal de Campinas
PPB – Partido Progressista Brasileiro
PSB – Partido Socialista Brasileiro
PSDB – Partido da Social-Democracia Brasileira
PT – Partido dos Trabalhadores
RAP – Relatório Ambiental Preliminar
9
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
SAB – Sociedade Amigos de Bairro
SEHAB – Secretaria Municipal de Habitação
SEMA – Secretaria Especial de Meio Ambiente
SEPLAMA – Secretaria de Planejamento Urbano e Meio Ambiente
SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente
ONU – Organização das Nações Unidas
10
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1: Macrozoneamento Campinas 1996.............................................................. 73
FIGURA 2: Macrozoneamento Campinas 2006.............................................................. 74
FIGURA 3: Sobreposição de Decretos ............................................................................78
FIGURA 4: Estruturação Região Pedra Branca ..............................................................82
FIGURA 5: Eixos Verdes .................................................................................................89
FIGURA 6: Parque I de Alta Tecnologia ..........................................................................97
FIGURA 7: Parque II de Alta Tecnologia .........................................................................98
FIGURA 8: Croquis do Projeto de Urbanização do Ciatec II .........................................100
11
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1: Conselhos Gestores Constituídos antes de 1996.......................................52
QUADRO 2: Evolução Institucional COMDEMA..............................................................62
QUADRO 3: Quadro Comparativo do Decreto Estadual versus o Decreto Municipal ....77
12
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................................11
1. SOCIEDADE CIVIL: OS ANOS 80 E 90 NO BRASIL .................................................15
1.1 Anos 80 ....................................................................................................... 18
1.2 Anos 90 ....................................................................................................... 25
2. O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE CAMPINAS ...............36
2.1 Anos 80: a emergência do ambientalismo no Brasil e a formação do
Codema em Campinas ................................................................................ 38
2.2 Anos 90: institucionalização dos conselhos gestores e a
formação do Comdema ............................................................................... 44
3
. O COMDEMA E A DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS .....................................63
3.1 Políticas Públicas ........................................................................................ 66
3.2 Plano Diretor ............................................................................................... 68
3.3 Questões Urbanas ...................................................................................... 70
3.3.1 Macrozoneamento .................................................................................... 71
3.3.2 Ampliação Aeroporto ................................................................................ 76
3.3.3 Área Rural da Região Pedra Branca ........................................................ 79
3.3.4 Municipalização da Gestão das Áreas Rurais .......................................... 83
3.4 Questões Ambientais .................................................................................. 86
3.4.1 Capítulo de Meio Ambiente no Plano Diretor ........................................... 86
3.4.2 Áreas Verdes ............................................................................................ 87
3.4.3 Municipalização da Licença Ambiental ..................................................... 90
3.4.4 Loteamentos e Projetos Urbanísticos em APP ......................................... 92
3.5 CIATEC ....................................................................................................... 96
3.5.1 Formulação do Projeto ............................................................................. 96
3.5.2 Conflitos e Fragilidades: conselho x governo .......................................... 101
4. Considerações Finais ................................................................................... 104
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................. 109
6. ANEXOS ...................................................................................................... 116
ANEXO A ...................................................................................................... 117
ANEXO B ...................................................................................................... 120
ANEXO C ..................................................................................................... 123
ANEXO D ..................................................................................................... 131
ANEXO E ...................................................................................................... 136
ANEXO F....................................................................................................... 143
ANEXO G ..................................................................................................... 164
ANEXO H ..................................................................................................... 169
13
INTRODUÇÃO
================================================================
14
A presente dissertação tem por objetivo analisar a atuação das novas
instâncias de participação popular estabelecidas e institucionalizadas pela
Constituição de 1988, verificando o caso dos Conselhos Gestores,
especificamente do Conselho Municipal de Meio Ambiente de Campinas,
Comdema, e a maneira como este órgão participa na definição da política urbana
e ambiental da cidade no período de 2006 - 2008.
A relevância da pesquisa se constitui na atualidade do tema. Os
conselhos gestores foram constituídos há 20 anos e durante esse período houve
uma série de mudanças em seu formato, e por isso merecem uma reflexão
cuidadosa. Os conselhos, hoje, integrados às várias esferas do poder público,
correspondem a um importante canal de participação popular e possuem
potencialidades para a mudança da gramática social do país.
A dissertação contribui para a construção da memória histórica do
conselho, uma vez que esta pesquisa constitui-se como pioneira no estudo do
Conselho Municipal de Meio Ambiente de Campinas, ao analisar a maneira na
qual ocorre a atuação deste órgão na definição da política urbana e ambiental da
cidade.
A pesquisa realizada teve como recorte histórico os anos de 2006, 2007 e
2008. Para tanto, foi realizada uma análise documental que consistiu na leitura e
interpretação de documentos produzidos pelo conselho, tais como atas (onde
estão contidas as deliberações), moções e pareceres, bem como toda a legislação
que institui o conselho e modifica a atribuição e o caráter deste.
Para o desenvolvimento do texto buscamos sustentação teórica nas obras
de Leonardo Avritzer, Liszt Vieira, Adrian Gurza Lavalle e Maria da Glória Gohn,
Boaventura de Sousa Santos, uma vez que esse conjunto de autores se dedicou à
reflexão sobre a nova configuração da sociedade civil nos anos 90.
A dissertação está estruturada da seguinte forma:
15
No capítulo I buscamos refletir sobre a mudança significativa que a
sociedade civil sofreu ao longo das décadas de 70 e 80 com a emergência do
movimento sindical, estudantil e das lutas populares e a nova configuração política
que se apresenta nos anos 90 e 2000, quando as lutas sociais e os movimentos
populares dos anos 70 e 80 se deslocam da arena central de conflitos e
negociações e vão sendo progressivamente substituídos por uma
heterogeneidade de atores sociais e espaços institucionalizados de participação
popular.
O capítulo II está baseado na leitura e interpretação da legislação que
institui o Conselho Municipal de Meio Ambiente de Campinas. A partir desta
documentação buscamos ordenar em uma linha histórica o surgimento do
conselho nos anos 80, localizando concomitantemente a esse fato diversas
questões correlatas que ocorriam neste momento no Brasil e em Campinas, como
a emergência do ambientalismo no Brasil e a importante atuação do Movimento
Assembleia do Povo, AsP, em Campinas. Analisa-se a significativa mudança no
conselho nos anos 90, ocorrida em funç das mudanças estruturais introduzidas
pela promulgação da Constituição Federal de 1988. Situa-se criticamente a
importante modificação na forma e atuação do Comdema quando se integra, de
forma institucionalizada, à estrutura estatal e passa a atuar em conjunto com o
poder executivo.
Os capítulos I e II buscam tratar da importante mudança na esfera pública
nas transições das décadas de 80 para 90, a partir de um ponto de vista que se
desloca metodologicamente do universal para o particular, ou seja, com a
mudança pragmática e conceitual envolvendo a sociedade civil e os espaços de
participação popular, que ocorreu no Brasil e concomitantemente em Campinas,
onde o cenário político e social, seguindo as tendências nacionais, passa a
incorporar um novo vocabulário e práticas políticas.
O capítulo III também tem como foco uma análise circunstanciada dos
documentos elaborados pelo próprio conselho no período de 2006 a 2008. Neste
capítulo, através da leitura crítica das atas, pareceres e moções, buscamos
16
verificar o posicionamento do conselho perante temas frequentes na ordem do dia
e no conselho que se apresentaram, no período estabelecido, como relevantes do
ponto de vista das políticas públicas que interfaceiam as questões urbanas e
ambientais. A partir da leitura das atas foram selecionados diversos temas, dentre
os assuntos e questões tratados pelo conselho, que foram reunidos, para facilitar
as reflexões, em duas grandes áreas de concentração: a) questões urbanas e b)
questões propriamente ambientais.
Nas questões urbanas, abordamos temas que se referem ao novo
macrozoneamento da cidade; a ampliação do aeroporto de Viracopos;
parcelamento do solo rural para fins urbanos; municipalização da gestão das
áreas rurais e da operação urbana consorciada do Polo de Alta Tecnologia Ciatec.
Dentre as questões ambientais, nos ativemos a analisar questões referentes ao
capítulo específico de meio ambiente contido no Plano Diretor 2006, à
municipalização da licença ambiental e aos loteamentos e projetos urbanísticos
em Áreas de Proteção Permanente, APP.
Pudemos observar nas considerações finais que a trajetória
percorrida pelo conselho ilustra o conflito pelo qual passa o Comdema em
Campinas: um conselho que se situa em um núcleo de tensão, que busca em
alguns momentos se afirmar como espaço interinstitucional e autônomo em
relação ao poder executivo, tendo contudo uma estrutura fragilizada e passível de
mudanças.
17
1 – SOCIEDADE CIVIL: OS ANOS 80 E 90 NO BRASIL
================================================================
18
A constituição da sociedade civil ao longo dos anos no Brasil
compreende uma série de mudanças estruturais e políticas que definiram a
maneira pela qual ela se organiza e se posiciona em relação ao Estado.
Buscaremos neste capítulo compreender a diferença conjuntural e
conceitual do ponto de vista da emergência e desenvolvimento dos movimentos
sociais participativos, que diferencia a década de 80 e a de 90. Pretende-se
contextualizar a multiplicidade de movimentos populares que buscavam a
ampliação dos direitos sociais e da democracia, que caracterizaram os anos 80,
bem como a “nova sociedade civil” que se modificou profundamente com a
promulgação da Constituição de 1988.
O objetivo desta recuperação conceitual sobre a configuração da
sociedade civil das décadas de 80 e 90 visa entender a mudança e o significado
da participação popular, aprofundando criticamente a leitura do surgimento e
posteriores mudanças nos conselhos que, caracterizados como de representação
dos movimentos populares, na década de 80, passaram a ter atribuições de
conselhos gestores de políticas públicas na década de 90.
Os conselhos participativos, conforme veremos, configuram-se nos
anos 80 e 90 como importantes espaços de participação popular, aglutinando uma
gama diversificada de atores sociais e reivindicações. Continham em si, em dois
momentos distintos, um potencial de inovação no que se refere à participação
popular e negociação de conflitos, e se modificaram e se atualizaram
acompanhando a conjuntura da época.
Em Campinas, estudaremos a atuação do Conselho Municipal de
Meio Ambiente (Comdema) em sua formatação atual, na delimitação das políticas
públicas ambientais, tendo como perspectiva de reflexão a avaliação dos limites e
possibilidades de interferência deste conselho gestor na cidade. Para poder
localizar estes limites de atuação fizemos uma recuperação histórica da noção de
participação popular ao longo das décadas de 80 e 90 no Brasil, e em Campinas
partimos das experiências de participação popular desde o conselho popular
19
Assembleia do Povo (AsP) até a nova configuração do Comdema, em sua fase
institucionalizada.
Essa recuperação histórica permitirá compreender o contexto
particular de Campinas no âmbito das lutas populares e o modo de organização
da participação popular, que foi sendo re-estruturada ao longo dos anos.
Atualmente, os conselhos gestores representam um novo espaço em
potencial para a viabilização da participação popular dentro dos parâmetros da
institucionalização dos organismos repersentativos.
Cabe registrar que para melhor localizar a trajetória e o significado
político das iniciativas populares que culminaram no movimento Assembleia do
Povo (AsP) em Campinas e na constituição dos conselhos gestores no Brasil,
torna-se necessário compreender uma gama de conceitos recorrentes no
vocabulário político dos anos 80 e 90, uma vez que estes conceitos passaram a
incorporar a conjuntura política da época e os limites para a atuação dos diversos
sujeitos sociais.
O enfoque no vocabulário político corrente das duas décadas ilustra
de forma significativa as mudanças profundas pelas quais passou a sociedade:
com o descentramento dos movimentos populares da década de 80 dá-se espaço
para um novo tipo de protagonismo; a tensão que se estabelece entre a
incorporação de novas práticas políticas e participativas e a burocratização dos
espaços participativos, com a tendência de institucionalização, preconizada pela
nova constituinte; a ideia de gestão da coisa pública como participação,
viabilizando o controle social, a segmentação das bandeiras de luta e dos
movimentos e a constituição de novos movimentos sociais, dos conselhos
gestores, dentre outras.
20
1.1 Anos 80
No Brasil dos anos 80, o que marcou a luta dos movimentos sociais
foi o final do regime militar e a aprovação de uma nova constituição federativa que
inseriu demandas sociais e uma forte mudança na gramática política do país.
Naquele momento os conceitos que surgiram ou se renovaram
estavam preocupados com a mudança da gramática política (SANTOS, 2003),
buscando compreender a articulação dos movimentos sociais e suas demandas
fora do contexto do Estado, uma vez que sociedade civil e Estado eram
compreendidos como entes antagônicos, com interesses distintos, opostos.
Portanto, a noção de sociedade civil bem como as de protagonismo,
autonomia, movimentos sociais, Estado, participação popular, associativismo,
entre outros conceitos que utilizaremos no decorrer desta pesquisa, estará
vinculada a conjunturas políticas específicas, vivenciadas em períodos diferentes.
O conceito de sociedade civil, por exemplo, compreende uma série
de concepções e significados ao longo dos tempos no Brasil, uma vez que é
indissociável da conjuntura política e social do país, e durante as mudanças
políticas este conceito foi sendo re-estruturado, mudando a forma e significado.
De maneira geral, a sociedade civil ao longo das décadas pode ser
compreendida como “uma esfera de discurso público dinâmico e participativo entre
o Estado, a esfera pública composta de organizações voluntárias, e a esfera do
mercado referente a empresas privadas e sindicatos” (JANOSKI, 1998 apud
VIEIRA, 2001, p. 36).
Por não se tratar de esfera estatal, a sociedade civil não pode se
constituir no locus dos direitos; por isso ela se constrói na esfera pública, para que
os diversos grupos se articulem politicamente para que possam pressionar o
21
Estado em torno de suas reivindicações. A sociedade civil passou a representar
assim uma esfera de interação com o Estado e a economia (VIEIRA, 2001).
No caso brasileiro, a década de 80 correspondeu ao momento onde
o conceito de sociedade civil passou a ser inserido novamente no vocabulário
político vigente e a figurar enquanto objeto de reflexão teórica. Neste contexto, a
sociedade civil era compreendida como sinônimo de participação e organização
da população civil contra o regime militar (GOHN, 2005).
Nos anos 80, um dos eixos que articulava e valorizava a noção de
sociedade civil foi dado pela noção de autonomia, termo que caracterizou a
atuação da sociedade civil (independente) em relação ao Estado.
A partir de meados dos anos 70, começa a ocorrer no Brasil o que
convencionou chamar de surgimento de uma “sociedade civil
autônoma e democrática”. Tal fato está relacionado a diferentes
fenômenos: um crescimento exponencial das associações civis,
em especial das associações comunitárias; uma reavaliação da
ideia de direitos; a defesa da ideia de autonomia organizacional
em relação ao Estado; a defesa de formas públicas de
apresentação de demandas e de negociação com o Estado.
(AVRITZER, 2004, p. 12-13).
Advém deste período então a noção de sociedade civil como campo
positivo, dedicado à defesa dos direitos, com referenciais homogêneos, em
contrapartida à noção de Estado, totalitário e repressor. Essa tipificação
influenciou até os dias atuais a compreensão entre Estado versus sociedade civil,
como se ambos estivessem em uma eterna disputa política.
Naquele período, autonomia e protagonismo, termos ainda pouco
utilizados, eram adjetivos referentes à sociedade civil, configurando-se como
termos que caminharam juntos buscando a valorização desta, enquanto espaço
homogêneo
1
e independente do Estado.
1
Nos anos 90, a sociedade civil se caracterizava pela emergência de uma pluralidade de atores
sociais e pela sua heterogeneidade.
22
O “protagonismo” da sociedade civil ao longo dos anos sempre
esteve no cerne da preocupação das ciências humanas, tanto do ponto de vista
conceitual, quanto na dinâmica gerada através das ações sociais, buscando
problematizar a esfera pública e, sobretudo, desenvolver a noção de uma outra
esfera onde os conflitos sociopolíticos poderiam ser explicitados e negociados.
No início dos anos 80, a pauta dos movimentos sociais estava
voltada para a necessidade de redemocratização do país. Podem ser destacados
dentre eles, em função de sua relevância:
1980: A criação da Articulação Nacional de Movimentos Populares e Sindicais –
ANAMPOS;
1980: O I Congresso Nacional de Luta Contra a Carestia;
1980: A criação do Partido dos Trabalhadores, recriação do MDB e outros partidos
nacionais;
1981: O Movimento dos trabalhadores para a construção de Centrais Sindicais;
1981: O Movimento Assembleia do Povo (Campinas).
Os anos 80 podem ainda ser divididos em dois momentos, o primeiro
deles até 1984 – ano que corresponde ao final do regime político da Ditadura –
quando os movimentos se articulavam para criar espaços de negociação e de
pressão política, como aconteceu na estruturação de partidos políticos, centrais
sindicais e do próprio movimento popular. Destacaram-se neste período:
1982: A criação da CONAM – Confederação Nacional de Associações de
Moradores;
1982: A criação da CGT – Confederação Geral dos Trabalhadores;
23
1983: O Movimento dos Desempregados em São Paulo;
1983: A criação da CUT – Central Única dos Trabalhadores;
1983: A criação do Movimento de Luta pela Moradia em São Paulo;
1983: O Primeiro Encontro Nacional dos Sem-Terra dos Estados do Sul;
1984: O Movimento Diretas Já;
1984: A criação do Movimento dos Mutuários do BNH – Banco Nacional de
Habitação.
O segundo momento na década de 80 demonstra as principais
preocupações dos movimentos sociais, tendo em vista a queda do regime militar e
a elaboração da nova constituição. Neste período, foi criada a Central Única dos
Trabalhadores (CUT), e o movimento dos desempregados, que atuavam no
sentido de consolidar no âmbito da luta social a problemática do mundo do
trabalho. Além desses diversos movimentos, outros se constituíram nas áreas
rurais e urbanas voltados para a questão da moradia. Podemos citar:
1984: O Movimento dos Assentamentos Rurais;
1985: A Romaria da Terra;
1986: A criação do Movimento Negro;
1985 – 1988: O Movimento pela Constituinte;
1986: A criação do Movimento dos Inquilinos Intranquilos;
1986: A criação do Movimento dos Sem-Casas;
1988: Os Movimentos de Invasões de Terra em São Paulo;
24
1988: A Promulgação da Constituição;
1989: A criação da Pró-Central de Movimentos Populares;
1989: A recriação do Movimento pela Reforma Urbana.
Os anos 80 também apresentaram nesse emaranhado de
movimentos e lutas sociais as organizações associativas e os conselhos
populares.
Entende-se por associativismo a filiação a organizações autônomas
da sociedade civil. Nos anos 80, predominavam no associativismo dois modelos
(AVRITZER, 2004):
1. Associações não-conflitivas: por exemplo, associações recreativas,
religiosas, numericamente grandes, mas que não tematizavam problemas;
2. Associações conflitivas com o campo sistêmico: por exemplo,
sindicatos e associações profissionais, educacionais, comunitárias, que
possuíam uma tendência a se institucionalizar e se burocratizar em campos
predefinidos de ação.
As organizações representativas mais frequentes neste período
eram: associações profissionais, sociedade de amigos de bairro (SABs), entidades
de cunho religioso, associações esportivas e culturais. Merece destaque o fato de
que as SABs representavam neste momento um espaço caracterizado pela troca
de favores, marcado por relações clientelistas e influenciado pelos mecanismos de
controle e repressão popular da ditadura militar, enquanto que as associações de
cunho religioso, esportivo e cultural estavam vinculadas a uma política
assistencialista (AVRITZER, 2004).
25
Portanto, é possível afirmar que as organizações associativas
tradicionais dos anos 80 estavam em sua maioria na contramão da luta dos
movimentos sociais.
A experiência dos conselhos também se inseriu na agenda política
naquele momento, onde se apresentavam dois modelos distintos: os conselhos
comunitários e os conselhos populares.
Os conselhos comunitários foram criados pelo poder público com o
intuito de negociar demandas juntamente com os movimentos populares, em
virtude da crescente mobilização da população. Na cidade de São Paulo, os
conselhos comunitários foram estruturados pelas administrações regionais (AR),
que buscavam discutir o orçamento municipal e as demandas através de critérios
específicos das ARs. Em suma, os conselhos comunitários buscavam conter a
crescente mobilização popular (TEIXEIRA, 1996).
Os conselhos populares se distinguiam dos conselhos comunitários,
uma vez que foram constituídos a partir dos próprios movimentos sociais como
instrumentos para negociação de pautas reivindicativas com o poder público e que
tinham como preocupação principal a participação popular.
Os conselhos populares representaram um novo espaço de
organização da sociedade civil para pressionar o Estado.
A principal diferença entre o modelo dos conselhos comunitários da
década de 80 e os conselhos gestores da década de 90 era sua composição, pois
nos anos 80 eram formados exclusivamente por membros da sociedade civil
oriundos dos movimentos sociais e não possuíam nenhum envolvimento
institucional (GOHN, 2000).
“Os conselhos gestores são diferentes também dos conselhos de
‘notáveis’ que já existiam nas esferas públicas no passado, compostos
exclusivamente por especialistas” e que ganharam relevância na luta contra a
ditadura (GOHN, 2000: 178).
26
Os Conselhos Gestores são diferentes dos Conselhos
comunitários populares (...) ou dos novos fóruns civis não-
governamentais, porque estes últimos são compostos
exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder
reside na força da mobilização e da pressão e, usualmente, não
possuem assento institucionalizado junto ao poder público.
(GOHN, 2003, p. 85).
Em Campinas, é possível destacar como exemplo de conselho
popular, o movimento Assembleia do Povo (1980), que surgiu nos anos 80 ligado
às Comunidades Eclesiais de Base da Igreja Católica (CEB’s) e articulado com as
pastorais religiosas.
Outras experiências também podem ser destacadas, como o
Conselho Popular Municipal de Osasco (1980) e as Comissões de Saúde da Zona
Leste de São Paulo, que deram origem aos Conselhos de Saúde dos Centros
(1981).
As experiências dos conselhos populares se tornaram referências
para os arranjos institucionais da Constituição de 1988, visando a participação e
controle social (TEIXEIRA, 1996).
O conjunto de iniciativas da sociedade civil na década de 80, os
movimentos sociais, conselhos populares, constituição de partidos políticos e a
luta pela ampliação da democracia resultaram numa espécie de fortalecimento da
esfera pública em virtude dos avanços alcançados neste período.
27
1.2 Anos 90
Os anos 90 desenharam uma nova noção de sociedade civil, bem
distinta da década anterior. A revisão teórica desta década projetou uma
concepção altamente idealizada da nova sociedade civil, diante de um contexto
mais democrático que o dos anos 80.
Com a promulgação da Constituição de 1988, a atuação da
sociedade civil sofreu um deslocamento, uma vez que a constituição insere a
participação popular como elemento fundamental para a gestão da coisa pública,
e foi influenciada também pelo esgotamento da agenda dos movimentos sociais,
cujas bandeiras de luta culminaram com a aprovação da constituinte.
Ao longo dos anos 90, iria se consolidar uma nova abordagem da
democratização e o teor da discussão situava-se no potencial das relações
Estado-sociedade, nos espaços de participação e no papel da sociedade civil na
elaboração de políticas públicas (GURZA LAVALLE, 2003).
O que caracteriza a sociedade civil brasileira é a procura pela
autonomia de uma esfera de generalização de interesses
associados à permanência de uma forma institucional de
organização baseada na interação comunicativa (AVRITZER,
1994 apud GURZA LAVALLE, 2003, p. 97).
O vocabulário político desta época passou por reformulações e
novos termos passaram a ser recorrentes: neoliberalismo, políticas públicas,
participação popular, representação, institucionalidades, novo associativismo,
controle social, empoderamento.
A sociedade civil sofreu um processo que para alguns autores
2
representou uma “redescoberta”, onde deixa de representar uma instância
2
Ver Sergio Costa (1997), Liszt Vieira (2005).
28
homogênea, vazia de tensões, disputas e contradições. Aqui ela passa a ter um
importante papel de se articular com o Estado no desenho das políticas públicas e
passa a ser compreendida como uma instância heterogênea e com uma infinidade
de atores sociais, e nesta nova configuração de sociedade civil está expresso seu
potencial, conflitos e disputas de projetos políticos distintos. “A nova sociedade
civil foi definida como uma trama diversificada de atores coletivos, autônomos e
espontâneos” (GURZA LAVALLE, 2004, p. 38-39).
Com a mudança no regime político e a abertura à sociedade política
(partidos políticos) com o retorno dos processos eleitorais democráticos, a
chamada autonomia da sociedade civil em relação ao Estado perdeu sua
centralidade e foi gradativamente substituída pelo termo “cidadania”, no sentido de
expressar “o exercício da civilidade, a responsabilidade dos cidadãos com um
todo, porque ela trata não apenas de direitos mas também de deveres, ela
homogeneíza os atores” (GOHN, 2005, p. 75).
É neste período que surgiram novas institucionalidades, que se
apresentaram sob duas formas distintas; a primeira delas remeteu à constituição
de espaços institucionais que iriam de encontro a sociedade civil e Estado, em
graus mais ou menos formalizados, sob novas formas institucionais, dotados de
maior ou menor abrangência, inseridos na esfera pública não-estatal e a priori
autônoma frente ao Estado, e como exemplo deste modelo podem ser citados os
conselhos gestores.
A segunda delas não se encontra propriamente no campo
institucional formalizado e atrelado ao Estado; essa institucionalidade está
vinculada à noção de instituições e organizações que surgiram no interior da
sociedade civil, e como exemplo temos as organizações associativas e os novos
movimentos sociais.
A partir da criação das novas institucionalidades emergiu uma
pluralidade de atores sociais, o que ocasionou uma espécie de segmentação dos
grupos sociais (negros, mulheres, meio ambiente, idosos, educação, entre outros),
29
que na década anterior lutavam pelas mesmas bandeiras. A constituição destes
novos espaços de participação popular no formato institucionalizado se configura
como a nova maneira de negociação e diálogo público entre sociedade civil e
Estado para o desenho de políticas públicas.
O modo pelo qual a sociedade civil se colocou em relação ao Estado
mudou de maneira radical. Enquanto que a sociedade civil na década de 80 foi
valorizada por atuar fora do campo estatal e contra o Estado (repressor), a
sociedade civil dos anos 90 se caracterizou por uma atuação conjunta com o
Estado.
É neste momento também que surgiu um novo modelo de
associativismo, que correspondeu à noção empregada de sociedade civil como
ente autônomo em relação ao Estado (AVRITZER, 2004).
As mudanças que ocorreram no modelo associativo que vigorava
nos anos 80 passaram a ressignificar uma nova noção da sociedade civil e da
esfera pública nos anos 90.
As redes associativas (seguindo-se Villasante) seriam o “conjunto
de relações que se podem identificar entre diversos coletivos,
gerando o chamado tecido social associativo” (p. 154). Portanto,
no primeiro tipo de redes (submersas), a ênfase recai no
entendimento das relações no cotidiano mais imediato dos
indivíduos, de seus vínculos culturais e simbólicos (a
cotidianidade). No segundo tipo de redes (associativas) buscam-
se as interações políticas entre grupos, tendo em vista a formação
de movimentos, organizações reivindicativas, etc. (SCHERER-
WARREN, 1999, p. 35-36).
Em termos gerais, o associativismo pode ser compreendido como a
presença de organizações autônomas da sociedade civil que “absorvem iniciativas
sociais difusas, encaminhando-as ao espaço público para o embate político”
(VIEIRA, 2001, p. 73). O melhor exemplo das redes associativas que emergiram
na década de 90 são as Organizações Não-Governamentais (ONGs).
30
Segundo Vieira (2001) existem três tipos de redes de associativismo
distintas que podem ter caráter reivindicatório ou assistencialista: associações não
conflitivas, associações conflitivas e o novo associativismo.
O novo associativismo possui desenho solidário, democrático e
identitário, como por exemplo, o movimento ecológico, de direitos humanos,
mulheres, negros, e se configura no campo da esfera pública (VIEIRA, 2001).
Podemos verificar que, neste sentido, o protagonismo da sociedade
civil se deslocou dos movimentos sociais para as novas redes associativas e para
os espaços institucionalizados que se estruturaram em virtude da segmentação
dos movimentos sociais. “Portanto, a sociedade civil cresceu e ampliou o leque de
atores e formas organizativas” (GOHN, 2005, p. 107).
Para Vieira (2001), todas as limitações de atuação do Estado em
virtude do processo de institucionalização dos mecanismos de participação
popular justificam essa nova rede de associativismo:
Não se trata de negar a participação institucional das associações
civis, mas se quer evitar uma institucionalização imobilizadora,
preservando o papel dessas associações no processo
sociocultural. As associações devem participar do Estado
enquanto espaço de formação da opinião e vontade coletiva, mas
não enquanto espaço administrativo, sob pena de transformarem-
se em paraestatais (VIEIRA, 2001, p. 74).
As ONGs são as principais representantes desse novo tecido
associativo. O termo ONG – Organização Não-Governamental - foi utilizado para
designar entidades que promovem projetos de interesses públicos, tais como
auxílio e assessoria aos movimentos sociais. Esse termo passou a ser utilizado na
década de 40 pela Organização das Nações Unidas (ONU) (COUTINHO, 2005).
A partir da década de 90 as ONGs mudaram substancialmente de
perfil se comparado à década de 40, quando surgiram, em relação a sua atuação
na sociedade civil, passando de centros de assessoria de movimentos e projetos
31
sociais a “parceiros” do Estado e de empresas para o desenvolvimento de
projetos, utilizando a sua definição “Não-Governamental”, filantrópica, como norte
de atuação.
O debate que corresponde ao papel das ONGs e seu papel é muito
conflituoso e diversificado; há quem acredite que as ONGs representam o
fortalecimento da sociedade civil, na medida em que passam a influir diretamente
na elaboração e implementação de políticas e projetos sociais (TEIXEIRA, 2003).
Em contrapartida, alguns acreditam que as ONGs representam um problema, pois
desvinculam a luta de classes do problema social na raiz, e despolitizam os
movimentos, centrando-se na “autoajuda”, em políticas compensatórias
(COUTINHO, 2005).
As ONGs dividem-se, distinguem-se em quatro grupos, quatro
esferas de representação, que se denominam Não-Governamentais:
Em primeiro lugar, as tradicionais organizações de assessorias, com
perfil surgido desde a década de 40, ligadas ao apoio aos movimentos sociais.
Essa primeira categoria tornou-se ambígua na medida em que as ONGs possuem
relativa autonomia frente à qualificação que oferecem e ao mesmo tempo são
dependentes das instituições que as assistem.
O segundo grupo dessas organizações refere-se àquelas que
inserem um novo debate, novos temas para a formação de ONGs, que até então
não tinham representatividade, como o caso das ONGs ambientalistas, de apoio
aos portadores de HIV, aos povos indígenas, entre outros temas.
Não há dúvida de que os anos 90 trouxeram uma série de novidades
no âmbito político, social, institucional, econômico e ambiental no país. Há quem
diga que a própria Constituição seja resultado dessa nova tendência. O
neoliberalismo (entendido como ideologia econômica e política) teve ascensão no
Brasil na década de 90 e impôs uma nova agenda a ser seguida (FIORI, 2001).
32
Para Fiori (2001), a década de 90 foi caracterizada como uma
década neoliberal, onde prevaleceu a tendência de enxugamento do Estado e da
política, diminuindo sua atuação frente às políticas sociais e econômicas.
O Estado passa por um processo de incapacitação enquanto
regulador social, passando assim a criar espaços para reguladores não-estatais
legítimos, cedendo o lugar da regulação das políticas para o interesse privado
(Santos, 2006).
O significado político da agenda neoliberal está contido tanto na
imposição de uma lógica de governança – implementação de agendas próprias -
quanto no silenciamento de questões importantes na matriz do plano de governo.
Questões como as transformações sociais, participação popular e justiça social
passam a ser distorcidas na plataforma de governo, mudando substancialmente a
forma e influindo na elaboração e efetividade das políticas públicas (SANTOS,
2006).
Em vez de transformações sociais, a resolução dos problemas;
em vez de participação popular, participação dos titulares de
interesses reconhecidos (stakeholders); em vez de contrato
social, a autorregulação; em vez da justiça social, jogos de soma
positiva e políticas compensatórias; em vez de relações de poder,
coordenação e parcerias; em vez de conflitualidade social, coesão
social e estabilidade dos fluxos (SANTOS, 2006, p. 406).
Para Santos (2006), o crescimento expressivo das organizações da
sociedade civil está relacionado ao “período áureo do neoliberalismo”, uma vez
que muitas destas organizações surgiram para suprir as carências e necessidades
de grupos sociais que deixaram de ser amparados pelo Estado “em consequência
da progressiva extinção das redes de segurança outrora proporcionadas pelo
Estado-Providência (...) ” (SANTOS, 2006, p. 408) e que agora são incapazes de
adquirir esse apoio.
Gurza Lavalle (2003), ao refletir sobre a sociedade civil nos anos 90,
faz alguns apontamentos sobre a substancial mudança ocorrida que difere esta
33
década da década anterior. A reboque da Constituição de 1988, nesta década foi
explorado o potencial da relação Estado x sociedade para
construção/fortalecimento de espaços de participação popular para controle da
coisa pública. Em suma, o que se discute nos anos 90 é a formação de uma nova
esfera pública.
“A esfera pública é o local de disputa entre os princípios divergentes
da organização da sociabilidade” (VIEIRA, 2001, p. 63). Consiste na tentativa da
construção de um espaço autônomo e democrático que se situa entre o Estado e
o mercado.
Para Habermas, a esfera pública funciona como uma caixa de
ressonância dos problemas sociais que devem ser tratados pelo sistema político;
por esta razão se faz necessário ter uma sociedade civil forte e vitalizada para
garantir a legitimidade deste espaço e sua não deformação (COSTA, 1994).
A esfera pública é portanto um sistema de advertência com
sensores agudos não especializados e difundidos pelo conjunto
da sociedade. Na perspectiva democrática cabe à esfera pública
(...) não só perceber e identificar problemas, mas tematizá-los de
forma convincente e persuasiva, apresentar contribuições e
dramatizar os problemas de tal forma que eles sejam assumidos e
processados pelo complexo parlamentar (HABERMAS apud
Costa, 1994, p. 42-43).
A esfera pública é constituída por uma diversidade de organizações,
tais como: partidos políticos; grupos de interesse (organizações associativas);
associações de bem-estar social (como escolas e instituições assistencialistas);
movimentos sociais; grupos religiosos; conselhos gestores, entre outras. Ela pode
ser composta também por algumas organizações privadas, quando há a pretensão
de moldar a opinião pública (VIEIRA, 2001).
A constituição da esfera pública, e desta nova forma de diálogo com
o Estado pressupõe também a constituição de espaços públicos para que haja o
controle social dos grupos organizados, além da natural disputa de projetos entre
34
as diversas organizações que compõem a sociedade civil e, por conseguinte, a
esfera pública, já que estes atores deixam de ser vistos como homogêneos.
“Os espaços públicos são pontos de conexão entre as instituições
políticas e as demandas coletivas, entre as funções de governo e a
representação” (VIEIRA, 2001, p. 78). A constituição desses espaços públicos não
estatais – uma vez que estão desvinculados do Estado – funcionam como uma
arena de negociação entre as organizações e instituições que propõem demandas
coletivas e esse processo retoma as noções de controle e empoderamento social
que compuseram a constituinte de 1988, no que se refere à garantia da
participação popular.
Empoderamento é o termo que representa a participação popular em
si, juntamente com o contexto político. A sociedade civil – em suas diversas
formas de organizações – passa a se localizar em novos espaços, novas
institucionalidades para fiscalizar as ações do Estado e atuar conjuntamente com
o mesmo no desenho de políticas públicas.
O termo empoderamento é oriundo da língua inglesa (empowerment)
utilizado a partir dos anos 70, tendo sofrido várias influências ao longo das
décadas. Esse conceito tem assumido significações que se referem ao
desenvolvimento das potencialidades, para que haja de fato uma participação real
que possibilite a construção e o fortalecimento democrático.
Empoderamento significa aumento do poder, aumento da autonomia
nas relações interpessoais, interinstitucionais, e diz respeito às ações locais.
Empoderar passa a ser o papel de gestão, parceria e
responsabilidade que cada ator social assume, junto com o
Estado, diante da vida, na acepção de tomar os rumos para
influenciar no destino dos recursos públicos e na formulação de
políticas públicas que representem a necessidade e a vontade
dos cidadãos. É entender que a transformação da realidade é
uma tarefa comum ao ser humano, que envolve laços de afeto,
inclusão, sentimento de pertencimento e politização
(WENDHAUSEN, BARBOSA e BORBA, 2006, s/n).
35
Seguindo a noção de empoderamento, o termo controle social tende
a ser utilizado na década de 90 como adjetivo para a nova configuração e
valorização da sociedade civil, que busca instrumentos para influir e controlar as
políticas públicas. Conforme Vieira (2001):
O controle social tem sido tradicionalmente visto como o aumento
da capacidade de influência da sociedade sobre o Estado (...) O
controle social passa a ter um duplo caráter: aperfeiçoar os
mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado e o
mercado, e inventar formas de controle da sociedade sobre a
sociedade. (VIEIRA, 2001, p. 89).
Neste processo de transição, na tentativa da construção de uma
esfera pública coesa e autônoma, buscando concomitantemente o fortalecimento
da sociedade civil e a valorização da cidadania, a institucionalização dos
conselhos gestores representa sem dúvida a grande novidade no cenário político
para a formulação de políticas públicas em âmbito municipal, com caráter
interinstitucional, firmando-se o importante papel de mediador na relação entre
sociedade civil e Estado, legitimados pela chamada Constituição Cidadã e
posteriormente os conselhos gestores regulamentados em âmbito municipal na Lei
Orgânica Municipal, como instrumentos de expressão, participação e
representação política (GOHN, 2003).
“No processo de institucionalização, os Conselhos Setoriais
tornaram-se recentemente um dos principais instrumentos organizados da
sociedade civil” (TEIXEIRA, 1996, p. 13). Neste sentido, os conselhos
representaram a possibilidade de um governo horizontal, uma vez que criaria
como condição de existência a participação/representação de diversos setores
neste espaço, entendendo que a existência de um campo de conflito
interinstitucional faz parte de um processo de aprendizado do jogo e
fortalecimento democrático.
A configuração adquirida com o processo de institucionalização dos
conselhos nos anos 90 difere-se substancialmente dos conselhos existentes nas
décadas de 60 e 80 (conselho de notáveis, conselhos comunitários e conselhos
36
populares). Isso porque no contexto pós-constituinte os problemas a serem
superados eram outros, e não consistiam mais na abertura política e sim na
ampliação dos espaços de participação popular.
Os conselhos estão localizados na esfera e no espaço público, e por
isso se constituem como canais de ressonância dos segmentos que ali estão
representados. São espaços autônomos, não estatais, apesar de terem
representação do Estado e estarem vinculados a ele. Os conselhos gestores se
constituem como espaços interinstitucionais, que visam contemplar os ideais da
participação popular e da igualdade social.
Estes representam a possibilidade para uma nova arquitetura
democrática, juntamente com outras experiências (como o orçamento
participativo, congressos da cidade, entre outras), que viabilizam a construção de
esferas públicas não estatais e onde existe a partilha do poder e a organização da
sociedade para ampliação do processo decisório.
Neste sentido, os conselhos se localizam como um instrumento de
empoderamento e controle social, de um sistema horizontal de participação.
Gohn (2003), construindo os modelos de Conselhos no Brasil vai
dizer que:
Basicamente, podemos diferenciar três tipos de conselho no
cenário brasileiro do século XX, no período considerado: os
criados pelo próprio poder público Executivo, para mediar as
relações com os movimentos e com as organizações populares; os
populares, construídos pelos movimentos populares ou setores
organizados da sociedade civil em suas relações de negociações
com o poder público; e os institucionalizados, com possibilidade de
participar da gestão dos negócios públicos criados por leis
originárias do poder Legislativo, surgidos após pressões e
demandas da sociedade civil. (GOHN, 2003, p. 70)
37
Os conselhos gestores nos moldes dos anos 90 são espaços de
representação plural, para que a sociedade e o governo possam “negociar,
disputar e compartilhar responsabilidades na produção de políticas públicas em
áreas específicas” (TATAGIBA, 2004, p. 348), promovendo assim uma
publicização de questões e problemas, e destacando a necessidade da
importância da dinâmica participativa nos processos de formulação e
implementação de políticas públicas.
38
2. O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE CAMPINAS
==============================================================
39
A literatura acerca dos conselhos gestores se divide em duas fases
importantes: antes da institucionalização, onde os conselhos figuravam no cenário
como espaços secundários em relação à esfera pública e depois da
institucionalização, passando a se incorporar à estrutura do Estado, representando
um dos principais espaços para discussão política.
Partindo deste referencial, buscaremos analisar o Comdema de
Campinas em dois momentos, sendo o primeiro na criação do conselho em 1979
até o fim da década de 80, momento este em que o país vivia um processo forte
de mobilização política através das bandeiras dos diversos movimentos sociais
pela mudança no regime político vigente. O segundo momento é a partir da
década de 90, período da promulgação da Constituição “Cidadã”, quando se
verifica a ampliação dos espaços de participação popular e essencialmente a
mudança da atuação dos conselhos, que passam a ser gestores de políticas
públicas. Entendemos que esta diferenciação é necessária para a compreensão
do conselho em sua conjuntura e estrutura atual.
No ano de 1979 é criado o Conselho de Defesa do Meio Ambiente
(Codema) e compete ao conselho o papel de consulta e mediador entre sociedade
civil e governo, bem como definir uma política municipal de expansão do
município. Essa função do conselho se mantém durante toda a década de 80.
A partir dos anos 90, o conselho passa por profundas mudanças que
alteram sua legislação e influencia sua atuação na cidade, deixando de ser um
órgão de consulta do executivo para influir diretamente na política socioambiental
campineira; agora o Conselho Municipal de Meio Ambiente (Comdema), tornou-se
um aglutinador de uma gama de atores dos diversos segmentos da sociedade civil
campineira e passa a definir políticas públicas ambientais.
Esse novo formato do conselho como espaço interinstitucional de
participação popular, permite certa fluidez do conselho tanto no executivo quanto
na sociedade civil, pelo fato do conselho poder dar legitimidade às políticas
adotadas pelo executivo, mas ao mesmo tempo poder se posicionar de maneira
40
contrária ao executivo municipal, demonstrando assim o quão este espaço é
autônomo e desvinculado do Estado. Por esse mesmo fator, o espaço do conselho
torna-se uma espécie de arena de disputas de interesses que influem diretamente
na fragilidade institucional
3
que marca a história do conselho até os dias atuais.
2.1 Anos 80: a emergência do ambientalismo no Brasil e a formação do
Codema em Campinas
O primeiro registro sobre a fundação do Conselho de Defesa do
Meio Ambiente (CODEMA) em Campinas data do ano de 1979, através da lei nº.
4.864 de 06 de Março de 1979 que cria o conselho e lhe atribui atividades e
regulamenta-se pelo decreto nº. 5922 de 20 de Dezembro de 1979, conforme
anexo A.
De acordo com o site do conselho, “O Conselho de Meio Ambiente
de Campinas surge da ordem institucional e da luta do movimento ambientalista
que o legitima”
4
.
Importante destacar e relacionar a criação deste conselho na década
de 70, pois é um momento importante em que surgem diversos grupos
ambientalistas no Brasil que, estimulados pela Conferência de Estocolmo
5
,
passam a se articular. Em 1973 foi criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente
(SEMA), fomentada pelo Secretário-Geral do Ministério do Interior e membro da
delegação brasileira na Conferência de Estocolmo, vinculada ao Ministério do
Interior, cuja função era elaborar estratégias para a conservação do meio
ambiente e uso racional dos recursos naturais. Também nessa época são criadas
3
Buscaremos trabalhar o que entendemos por “fragilidade institucional” ao longo do
desenvolvimento do texto.
4
Ver http://antigo.campinas.sp.gov.br/comdema/. Acessado em 15/05/2008.
5
Conferência realizada pela Organização das Nações Unidas (ONU) na cidade de Estocolmo em
1972 sobre o Meio Ambiente Humano, um grande marco para a problemática ambiental.
41
algumas agências ambientais importantes como a Companhia de Tecnologia e
Saneamento Ambiental (CETESB) em São Paulo e a Fundação de Engenharia do
Meio Ambiente (FEEMA) no Rio de Janeiro.
Acompanhando esse ritmo de criação de órgãos ambientais, no ano
de 1981 foi criado o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), que é um
órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional de Meio Ambiente
(SISNAMA), e em 1986, através do Decreto Estadual de nº. 24.932 de 24 de
março de 1986, foi instituído pelo Governo do Estado de São Paulo o Sistema
Estadual de Meio Ambiente, criando a Secretaria de Estado do Meio Ambiente,
destacando assim a importância das questões ambientais para a imagem do país.
Para Jacobi (2003):
Este ambientalismo, restrito, confinado organizacionalmente,
estava reduzido a um conjunto de pequenos grupos da sociedade
civil e de pessoas que dentro da estrutura federal e estadual,
acreditavam na importância de proteger o meio ambiente.
(JACOBI, 2003, p. 04)
Assim, é possível relacionar a criação do Conselho de Defesa do
Meio Ambiente em Campinas à emergência das questões ambientais em um
movimento, que embora subsidiário, diferenciou-se da dinâmica dos movimentos
sociais, configurando-se como uma articulação que ocorreu nas elites urbanas,
que representava um número reduzido de pessoas, grupos e associações
(FERREIRA, 1999).
Naquele momento em que o conselho foi instituído, suas atribuições
concernem à definição de uma política municipal de expansão do município, no
sentido de se posicionar em situações relativas às questões ambientais no
município, bem como proceder a estudos com a finalidade de aperfeiçoar recursos
legais no que se refere à questão ambiental.
Então, competia ao conselho o papel de mediador entre sociedade
civil e governo, encaminhando sugestões, reclamações e propostas de entidades
42
representativas ou munícipes; era competência do conselho também criar um
campo de diálogo com a população (como por exemplo, a constituição de
conselhos de bairro) para conscientizar sobre a problemática da questão
ambiental e obter colaborações com as metas do conselho.
Cabe destacar que anteriormente ao período de criação do Codema,
praticamente não existiam conselhos de bairro e nem associações de moradores;
antes existiam as Sociedades Amigos de Bairro (SABs), que eram resultado de
uma forte influência dos mecanismos de controle e repressão popular da ditadura
militar que marcaram esta época (LOPES, 1997).
Então, a constituição do conselho sinalizava mudanças que ainda
estavam por vir na década seguinte, quando competia ao conselho criar um
diálogo com a população através da instituição de conselhos locais, mesmo que
nesta fase do conselho a figura do prefeito tivesse destaque, como conselheiro
mais importante, uma vez que indicava (escolhia de acordo com os interesses
políticos) toda a composição deste.
A composição do conselho naquele momento era formada em sua
totalidade por representantes estatais, como se pode observar:
• Prefeito Municipal;
• Câmara Municipal;
• Secretaria de Saúde do Município;
• Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento – SANASA;
• Empresa Municipal de Desenvolvimento de Campinas S/A – EMDEC.
Essa composição foi posteriormente alterada pelo decreto que
regulamentou a lei de criação do Codema, inserindo algumas representações da
sociedade civil, mudando a forma do conselho em sua representação e
apresentando a seguinte composição:
43
• 2 escolhidos pelo Prefeito;
• 2 escolhidos pela Câmara;
• 1 SANASA;
• 1 CETESB;
• 1 Sociedade Amigos de Bairro;
• 1 Lions
6
;
• 1 Rotary
7
;
• 1 Corpo de Bombeiros;
• 1 SETEC;
• 1 Secretaria de Saúde do Estado;
• 1 da Polícia Militar;
• 1 Associação Comercial e Industrial de Campinas.
Nesta nova configuração, o conselho ainda mantém seu quadro de
conselheiros majoritariamente estatal, com cerca de 71% de representações de
órgãos/entidades municipais e estaduais, e apenas 29% (ou 4 membros)
representando a sociedade civil, sendo apenas 1 representante identificado como
segmento popular de sociedade de bairro.
6
Lions (Leões), “fundada em Chicago, Illinois, EUA, em 1917 (...) a Lions Clubs International tem
oferecido a empresários e profissionais um meio de compartilhar o seu sucesso ajudando os
desfavorecidos”, disponível em: http://www.lions.org.br/
, acessado em 23/05/08.
7
Entidade fundada em 1917, “o Rotary representa um corte transversal das profissões de uma
comunidade, pois os rotarianos estão envolvidos em todos os ramos comerciais e profissionais e
ajudam-se uns aos outros”, disponível em: http://www.rotary.org.br/
, 23/05/08.
44
Campinas nesta época teve um movimento popular muito
importante, conhecido como Assembleia do Povo (AsP). Formado no mesmo
período da criação do Codema no fim da década de 70, teve uma atuação
importante na cidade trazendo a pauta da moradia e infraestrutura básica para os
loteamentos e favelas de Campinas. Esse movimento nunca fez parte da
composição do conselho de defesa do meio ambiente, apesar de apresentar
questões ambientais como pano de fundo de suas lutas e reivindicações.
A Assembleia do Povo de Campinas, para Maria da Glória Gohn
(2003), representou o que foi chamado de segunda geração dos conselhos, pois
era um Conselho Popular sem representação governamental que pautava
questões emergenciais (especialmente no que tange à habitação) para a
sociedade.
O movimento apresentava uma composição plural: diversas
associações de bairros, uma assessoria composta por arquitetos, sociólogos,
assistentes sociais, advogados e por grupos de base da Igreja Católica, e
posteriormente os moradores de favelas passaram a ser incorporados pelo
movimento (LOPES, 1997).
A AsP durou até o fim da década de 80, que coincidentemente (ou
não) constituiu-se num momento político que trouxe o marco essencial para a
mudança paradigmática do conselho.
Pode-se afirmar então que naquele momento o movimento
ambientalista de Campinas se fortalecia e ganhava espaço através da criação do
CODEMA.
A atuação do Codema neste recorte temporal desta primeira fase
que gira em torno dos anos 80, de acordo com as leis 4.864 de 1979 e 5.515 de
1984, esteve restritamente voltada para a linha de controle ambiental, focando a
defesa e preservação do meio ambiente para definição e execução de políticas de
proteção ambiental e da melhoria das condições ambientais no município.
45
No ano de 1983, as eleições municipais se encerraram com a
eleição para prefeito de um candidato do Partido da Social-Democracia Brasileira
8
(PSDB); durante sua gestão, o prefeito alterou a lei do conselho, de maneira a
inserir algumas atribuições mais pontuais na política ambiental da cidade e à
atuação dos conselheiros, sem, contudo, alterar o formato consultivo deste.
Em 13 de Dezembro de 1983, foi sancionada a Lei 5.515, que
modificou em alguns pontos a lei anterior, inserindo as Câmaras Técnicas na
estrutura do conselho, mantendo a forma antiga, onde o conselho continuou a ser
presidido pelo prefeito municipal e administrado por uma Diretoria Executiva
(composta pelos conselheiros titulares), sem qualquer vinculação com as
secretarias municipais, na gestão de 1984 – 1988. Foi alterada a composição do
conselho, porém foi mantido o número de conselheiros, 14 membros, sendo:
• 2 indicados pelo Prefeito, um titular e outro suplente;
• 2 indicados pela Câmara dos Vereadores, um titular e outro suplente;
• 5 escolhidos pelo prefeito entre pessoas representativas da
comunidade na proteção do meio ambiente, sendo 3 titulares e 2 suplentes;
• 5 integrantes da Comissão Central da Câmara Social
9
, 3 titulares e 2
suplentes.
O Conselho de Defesa do Meio Ambiente nos anos 80 faz jus ao
nome, uma vez que não definiu políticas públicas ambientais; é um conselho que
justificou a sua atuação no conjunto de ideias e conhecimentos do ambientalismo
8
José Roberto Magalhães Teixeira (1984-1988).
9
Importante frisar que a Câmara Social representava a comunidade do município; eram membros
representantes das comissões setoriais do Conselho da Sociedade Amigos de Bairro.
46
da época, com preocupações estritamente voltadas para o controle e proteção
ambiental.
...essa nova política centrada no controle da poluição e na
proteção dos recursos (água, ar, solo, fauna e flora)... O
crescimento populacional e o saneamento foram objetos de
políticas próprias, não articuladas diretamente à questão do
ambiente
. (VIEIRA e BREDARIOL, 1998, p. 82).
Essa concepção de política ambiental fazia parte de um conjunto de
ideias do projeto “Brasil Potência” dos militares, que avançava na legislação da
década de 30 (código das águas, florestal, caça, pesca e mineração) e este
pensamento foi influenciado fortemente pela Conferência de Estocolmo. Este
pensamento, todavia, não comungava da concepção do modelo tripartite
socioeconomicoambiental hoje entendido como desenvolvimento sustentável, que
vincula essencialmente a questão ambiental às consequências do modelo
socioeconômico e propõe uma integração das áreas na elaboração de políticas
públicas (VIEIRA e BREDARIOL, 1998).
2.2 Anos 90: institucionalização dos conselhos gestores e a formação do
Comdema
Com os anos 90 e as mudanças sofridas na nova conjuntura
nacional, configurou-se uma nova concepção acerca da sociedade civil,
redefinindo conceitos e práticas, reconhecendo a pluralidade de novos atores que
se expressavam e os novos espaços que se constituíam.
É nesta fase que os conselhos no Brasil foram institucionalizados, e
passam a ser gestores de políticas públicas, avançando significativamente na
consolidação da participação popular como elemento fundamental para definição
de políticas públicas setoriais. Os conselhos passaram então a ser compreendidos
como uma esfera de controle e empoderamento social.
47
O significado da categoria “empowerment” ou empoderamento, como
vem sendo traduzido no Brasil, não é passível apenas de uma interpretação;
buscaremos, no entanto, trabalhar com o entendimento de que empoderamento é
um processo que tem a capacidade de gerar outros processos de
desenvolvimento autossustentável sem articulações políticas mais amplas, que
possibilite o fortalecimento da democracia (GOHN, 2004). O termo pode ser
compreendido também como o aumento do poder e da autonomia da sociedade
civil perante o Estado.
Neste sentido, a importância atribuída aos conselhos gestores nos
anos 90 se reflete na inserção de uma pluralidade de atores da sociedade civil,
que passaram a ter espaço e voz neste novo espaço público de gestão da coisa
pública.
A efervescência que se constituiu em torno da promulgação da
Constituição Cidadã de 1988 se justificava pelas vitórias obtidas na ampliação dos
direitos, na constituição de espaços democráticos, na participação popular como
fator essencial na gestão pública.
Em Campinas, a situação de efervescência e comemoração em
torno destas conquistas não foi diferente; concomitantemente, à ampliação dos
espaços democráticos e de participação popular no país avançava-se nas
questões urbana e ambiental, com a aprovação dos artigos 182 e 183 que
regulamentavam um capítulo específico sobre política urbana
10
e do artigo 225,
dedicado especialmente ao meio ambiente.
Com a constituição da Lei Orgânica de Campinas (LOM) em 1990,
que criava um Sistema de Administração da Qualidade Ambiental e de Proteção
aos Recursos Naturais que visava coordenar ações para o meio ambiente, houve
a necessidade de repensar o Codema, já que os conselhos nesta conjuntura
10
Os artigos 182 e 183 da Constituição Brasileira correspondem à criação de uma pauta da política
urbana, tendo como premissas o direito à cidade e à cidadania, a função social da propriedade e
da cidade e a gestão democrática da cidade (GRAZIA, 2002).
48
política passavam a ter uma nova formatação, e o Conselho de Meio Ambiente
neste momento iria coordenar este sistema de qualidade ambiental.
Artigo 187 - O Município, mediante lei, criará um sistema de
administração da qualidade ambiental e de proteção aos recursos
naturais e aos animais, para organizar, coordenar e integrar as
ações de órgãos e entidades da administração pública, direta e
indireta, assegurada a participação da coletividade.
§ 1º - O sistema será coordenado por um Conselho Municipal do
Meio Ambiente, cuja composição e atribuições serão definidas em
lei. (CAMPINAS, 1990)
No ano de 1989, sucedendo o então prefeito do PSDB, foi eleito um
candidato do Partido dos Trabalhadores
11
(PT), que posteriormente passou a
integrar a sigla do Partido Socialista Brasileiro (PSB). Foi nesta gestão que, no
ano de 1991, o conselho teve um avanço significativo, ao inserir-se uma nova
composição no conselho, ampliando o número de cadeiras para as entidades da
sociedade civil e tornando-se durante este governo pela primeira vez um conselho
deliberativo.
O Conselho de Defesa do Meio Ambiente passou a ser Conselho
Municipal de Meio Ambiente (Comdema), devido à Lei Orgânica, e a mudança de
nome passa a refletir melhor os novos preceitos do ambientalismo, deixando a
noção de preservacionismo e defesa do meio ambiente para agregar a este
pensamento a questão social e econômica. O conselho deixou de ser um órgão
estritamente de consulta do executivo para deliberar sobre políticas ambientais na
cidade, o que lhe conferiu uma maior atuação junto ao governo municipal.
Com a mudança de caráter e regimento do agora Comdema, seu
corpo de conselheiros foi alterado conforme o artigo 4º, sendo composto pelas
seguintes entidades e instituições:
11
Jacó Bittar (1989 – 1993)
49
• Coordenadoria Ambiental da Prefeitura Municipal de Campinas (2
representantes e 2 suplentes);
• Central de Abastecimento de Campinas – CEASA/CAMPINAS (2
representantes e 2 suplentes);
• Instituto Agronômico de Campinas (1 representante e 1 suplente);
• Coordenadoria de Assistência Técnica Integral – CATI (1
representante e 1 suplente);
• Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental – CETESB –
Superintendência Regional de Campinas (1 representante e 1 suplente);
• Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais – DEPRN
(1 representante e 1 suplente);
• Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA –
Núcleo Campinas (1 representante e 1 suplente);
• Câmara de Vereadores de Campinas (1 representante e 1 suplente);
• Pontifícia Universidade Católica de Campinas – PUCCAMP (1
representante e 1 suplente);
• Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP (1 representante e
1 suplente);
• Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari
(1 representante e 1 suplente);
• Entidades Ambientalistas, sediadas no Município de Campinas há
mais de dois anos (4 representantes e 2 suplentes);
• Associação de Moradores de Bairro (2 representantes e 2 suplentes);
50
• Centro das Indústrias do Estado de São Paulo – CIESP (2
representantes e 2 suplentes);
• Associação dos Extratores de Minérios de Campinas e Região –
MINERCAMP (1 representante e 1 suplente);
• Sindicato dos Trabalhadores (2 representantes e 2 suplentes).
Importante iluminar para essa discussão sobre o Comdema a
agenda de redemocratização e ampliação da democracia que estava pautada
naquele momento, bem como a coerência do discurso do PT acerca da
participação popular em seus mandatos. Neste caso especificamente, é possível
verificar que na gestão petista o Conselho Municipal de Meio Ambiente de
Campinas avançou significativamente no que diz respeito à ampliação do número
de membros e representações de entidades no conselho, bem como a atribuir a
esta postura o papel de autonomia (relativa, pois nos conselhos há a composição
estatal) para deliberar questões pertinentes às política públicas municipais.
A partir da lei 6.792 de 04/12/1991, o conselho avançou no que
tange à visibilidade, autonomia e democratização, uma vez que passou a ser
deliberativo, teve ampliado o número de representações e a dinâmica interna foi
alterada ao serem inseridas as eleições internas para presidente do conselho.
De acordo com o regimento interno do conselho, aprovado em 1995,
o conselho passou a ter a seguinte estrutura: a) presidente, ao qual compete
representar formalmente o conselho, convocar e presidir reuniões, providenciar
junto ao executivo a infraestrutura necessária para o funcionamento do conselho;
b) vice-presidente, que substitui o presidente e assessora a presidência; c)
secretários (possuem mandato de 01 ano), devendo organizar arquivo, elaborar
51
atas, organizar expediente do conselho, enviar comunicações e convocações aos
demais conselheiros
12
.
Esta mudança na estrutura interna do conselho conferiu uma maior
autonomia a este, uma vez que a prefeitura estava representada setorialmente
bem como os demais segmentos da sociedade civil, ou seja, passa a ter os
mesmos meios para negociação dos interesses, não existindo mais a figura do
prefeito como determinante, além de haver eleições internas para a presidência, o
que caracteriza a democratização das próprias instituições democráticas.
Isso é assim porque, na democracia, as instituições cumprem pelo
menos duas funções complementares: a primeira envolve a
distribuição do poder de tomar decisões que afetam a
coletividade; a segunda assegura a participação dos cidadãos na
avaliação e no julgamento que fundamenta o processo de tomada
de decisões. Por um lado, trata-se de controlar o poder para que
não tolha a liberdade dos cidadãos ou distorça os objetivos da
vida pública; por outro, trata-se de assegurar que, como membros
da comunidade política, os cidadãos possam transformar suas
demandas, aspirações, interesses e preferências em políticas a
serem adotadas pelo poder público (Moises, 2005; 35).
Esse novo desenho institucional tornou o conselho um espaço plural
para atuação dos mais diversos segmentos. É neste sentido que ousamos sugerir
que os atores sociais (GOHN, 2003) que atuavam nos anos 80 aqui em Campinas
no movimento AsP, descentraram-se – como ocorreu em todo o Brasil, com a
emergência de novas institucionalidades nos anos 90 – em uma multiplicidade de
atores e bandeiras de lutas, seguindo a tendência de fragmentação das lutas
sociais, contida na agenda neoliberal que passava a ser implementada nessa
década.
A AsP, nesta linha de interpretação representou em Campinas uma
espécie de berço embrionário para a consolidação dos conselhos gestores na
cidade.
12
Conforme lei 6.792 de 04/12/1991, em anexo.
52
O movimento da década de 80 poderia ser considerado como um
movimento “total”, ou seja, buscava a totalidade das reivindicações e não
separava suas demandas. Estavam contidas na luta da AsP as bandeiras da
habitação, transporte, saúde, meio ambiente, entre outras.
Com o fim da AsP no final da década de 80, e com a constituição
dos conselhos gestores no início dos anos 90, muitos dos atores que atuavam na
AsP passaram a incorporar suas reivindicações no conselho, buscando neste
novo espaço um meio para dar continuidade às lutas, que não se esgotaram com
o fim da AsP, embora a atuação dos conselhos fosse diferenciada da AsP devido
a fatores que se referem à composição do governo municipal.
Em 1993, com o término do mandato do PT/PSB, ocorreu uma
mudança nos quadros do poder executivo municipal, onde o prefeito passa a ser
sucedido pela sigla do PSDB
13
.
Nesta transição de prefeitos, o conselho passou por embates
políticos na cidade, como o caso do Aterro Santa Bárbara
14
, que o fragilizaram e
naquele momento a vinculação burocrática do conselho ao executivo municipal
surgiu como alternativa para o fortalecimento e ampliação da força política do
conselho perante a sociedade, buscando assim construir uma postura autônoma,
o que resultou na eleição do secretário de planejamento
15
como presidente do
conselho.
Essa época de 1996, como a gente achou que o COMDEMA
estava enfraquecido - eu trabalhava lá no departamento de meio
ambiente - a gente achou que poderia ser estratégico a gente
eleger um secretário como presidente, por isso o Ulisses
13
O prefeito na época, Magalhães Teixeira, faleceu durante o seu mandato e foi sucedido por
Edvaldo Orsi, também do PSDB, em fevereiro de 1996
14
Em 1992, os moradores do entorno do Aterro Santa Bárbara pressionaram a PMC para a
desativação do aterro e sua transferência para outro local (Delta); o Comdema se posicionou
contra a PMC alegando que a localização do novo aterro tinha deficiências do ponto de vista
técnicoambiental e aumentou o período de vida útil do aterro Santa Bárbara. Essa postura revoltou
os moradores do entorno do aterro, que se mobilizaram, e com a intervenção da Cetesb, o aterro
foi desativado e transferido para o Delta. Esse fato foi considerado uma grande derrota política
para o Comdema.
15
Na época o Secretario de Planejamento era Ulisses Semeguini.
53
(Semeguini) como presidente do COMDEMA poderia dar mais
força ao conselho (...) Mas o que eu senti é que se a gente fosse
eleger uma outra pessoa, o COMDEMA estava tão fraco que era
capaz de se desintegrar mesmo. Não teria força nenhuma, a
participação era mínima, era pouca. (Entrevista de Flávio Gordon,
ex-conselheiro, 16/05/06).
Em meio a uma confusão de posturas políticas – o conflito entre ser
presidente do conselho e diretor da secretaria de planejamento – o então
presidente do Comdema nesta época tomou uma posição que não representava
os interesses do conselho, ao se posicionar sobre um assunto e alterar o conteúdo
de uma carta enviada ao executivo municipal; esse fato gerou uma tensão no
conselho e levou à destituição do presidente.
Houve uma reunião muito difícil e se propôs a destituição do
Ulisses como presidente, porque ele falhou em nome de ser
secretário do executivo, ele falhou em alterar uma posição do
COMDEMA, isso em 1996... E depois disso o executivo, motivado
pelo Ulisses, começou a estudar uma alteração da lei do
COMDEMA, e quais foram as alterações? Exatamente contrárias
àquela conquista que havia sido conseguida em 1989, foi o
presidente voltar a ser o secretário de planejamento e meio
ambiente, diminuir a representação das entidades de 4 pra 2
titulares e 2 suplentes, e deixar de ser deliberativo para ser
consultivo. Foi um retrocesso. (Entrevista do ex-conselheiro Flávio
Gordon, 16/05/06).
Toda essa mobilização política que ocorreu em torno da atuação e
autonomia política do Comdema em 1996 sugeriu a necessidade da
interdependência e o acordo consensual entre conselho e o executivo municipal,
onde necessariamente o conselho precisava da força política da administração
municipal para poder atuar em parceria na cidade na elaboração e fiscalização
das políticas urbanas e ambientais.
A partir destas considerações pode-se entender que o conselho
naquele momento fugia à raiz do que deveria representar na sociedade: um
espaço autônomo.
54
Sem força política, naquele período o conselho ficou à mercê de
manobras e interesses políticos partidários, o que implicou em uma estrutura
fragilizada.
Podemos compreender melhor a noção de “fragilizado” ao analisar a
legislação do Comdema, que criou e delegou competências ao conselho. Seu
desenho institucional permite a influência dos poderes legislativo e executivo tanto
no formato de atuação do conselho, como órgão de consulta ou deliberação, como
em sua composição, na delimitação dos segmentos que poderiam vir a compor o
conselho.
Após a destituição do presidente do Comdema, então diretor da
Secretaria de Planejamento Urbano e Meio Ambiente – Seplama - foi sancionada
a Lei 8.900 de 25 de Julho de 1996 alterando a Lei 6.792 de 1991, onde o
conselho voltava a ter um caráter consultivo, e neste formato o conselho se
vinculava à Seplama, como secretaria a dar suporte estrutural e burocrático ao
conselho.
Importante frisar que naquele momento não é só o Comdema que se
vincularia à estrutura burocrática de uma secretaria; todos os outros conselhos
também seguiriam essa tendência, conforme o quadro número 01:
Quadro 1: Conselhos Gestores Constituídos antes de 1996
CONSELHOS
DATA DE
CRIAÇÃO CARÁTER VÍNCULO OBSERVAÇÃO
Conselho
Municipal de Meio
Ambiente 06/03/1979 Deliberativo
Secretaria
Municipal de
Planejamento e
Meio Ambiente
Em 2009 foi
criada uma
Secretaria
especifica para o
Meio Ambiente
Conselho
Municipal de
Desenvolvimento
Urbano 12/04/1991 Consultivo
Secretaria
Municipal de
Planejamento e
Meio Ambiente
55
Conselho
Municipal dos
Direitos da
Criança e do
Adolescente 19/07/1991 Deliberativo
Secretaria
Municipal de
Cidadania,
Trabalho,
Assistência e
Inclusão Social
Conselho
Municipal do
Idoso
16/10/1992 Deliberativo
Secretaria
Municipal de
Cidadania,
Trabalho,
Assistência e
Inclusão Social
Conselho
Municipal de
Assistência Social
27/12/1995 Deliberativo
Secretaria
Municipal de
Cidadania,
Trabalho,
Assistência e
Inclusão Social
Conselho
Administrativo da
Fumec
16/09/1987 Deliberativo
Secretaria
Municipal de
Educação
Conselho das
Escolas
Municipais 03/09/1992 Deliberativo
Secretaria
Municipal de
Educação
Conselho
Municipal de
Educação 24/06/1996 Consultivo
Secretaria
Municipal de
Educação
Conselho de
Alimentação
Escolar 17/12/1991 Consultivo
Gabinete do
Prefeito
Conselho
Municipal de
Entorpecentes 17/12/1991 Consultivo
Gabinete do
Prefeito
Conselho
Municipal dos
Direitos da Mulher 22/07/1992 Deliberativo
Gabinete do
Prefeito
Conselho
Consultivo do
Fundo de Apoio à
População de
Sub-Habitação
Urbana
(FUNDAP) 08/05/1980 Consultivo
Secretaria
Municipal de
Habitação
Conselho de
Defesa do
Patrimônio
Cultural de
Campinas 14/05/1979 Deliberativo
Secretaria
Municipal de
Cultura,
Esportes e Lazer
Conselho
Municipal de
Turismo
30/05/1995 Consultivo
Secretaria
Municipal de
Comércio,
Indústria,
56
Serviços e
Turismo
Conselho
Municipal de
Saúde 27/12/1990 Deliberativo
Secretaria
Municipal de
Saúde
Fonte: Plano Diretor Campinas 2006
Nessa nova estrutura do conselho, a Secretaria de Planejamento
Urbano e Meio Ambiente passou a estar vinculada diretamente à atuação do
conselho, destacando-se para as questões teóricas outrora contratadas por
técnicos fora dos quadros da prefeitura e aglutinando as questões de organização
e burocracia da secretaria executiva.
Portanto, como se pode notar, a Seplama passou a ter uma função
importante para o funcionamento do conselho neste momento.
Essa fragilidade que parecia característica do Comdema, instiga uma
reflexão no sentido de compreender em que medida a proximidade e as relações
entre os conselhos e o Estado influenciavam na atuação destes.
A Lei de nº. 8.900, de 25 de Julho de 1996, além de mudar o caráter
do conselho, tornando-o novamente consultivo, em seu artigo 12, ainda define que
o conselho será presidido pelo Secretário de Planejamento Urbano e Meio
Ambiente (aquele que outrora foi destituído do cargo), e apresenta ainda
alterações quanto aos conselheiros, sendo:
• 1 representante da Secretaria Municipal de Planejamento;
• 1 representante da Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos;
• 1 representante da Secretaria Municipal de Saúde;
• 1 representante da Secretaria Municipal de Obras;
57
• 1 representante da Secretaria Municipal de Serviços Públicos;
• 1 representante da Sociedade de Abastecimento de Água e
Saneamento – SANASA;
• 1 representante do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba e Capivari;
• 1 representante do Instituto Agronômico de Campinas – IAC;
• 1 representante da Coordenadoria de Assistência Técnica Integral –
CATI;
• 1 representante da Companhia Tecnológica de Saneamento
Ambiental – CETESB – Regional Campinas;
• 1 representante do Departamento Estadual de Proteção de Recursos
Naturais – DPRN – Regional Campinas;
• 1 representante do Núcleo de Monitoramento Ambiental – NMA –
Embrapa;
• 1 representante da Câmara Municipal de Campinas;
• 2 representantes da Universidade Estadual de Campinas –
UNICAMP;
• 2 representantes da Pontifícia Universidade Católica de Campinas –
PUCCAMP;
• 2 representantes de organizações não-governamentais com tradição
na defesa do Meio Ambiente, com sede em Campinas;
• 2 representantes de associação de moradores de bairros, com sede
em Campinas;
58
• 2 representantes de sindicatos de trabalhadores, com sede em
Campinas;
• 2 representantes de entidades do segmento técnico-profissional, com
sede em Campinas;
• 1 representante da Associação Comercial de Campinas – ACIC;
• 2 representantes do Centro das Indústrias do Estado de São Paulo –
CIESP – Regional de Campinas.
Conforme consta em depoimentos de ex-conselheiros do Comdema,
realizados no ano de 2006, buscando fortalecimento institucional e político, o
conselho no mandato que sucedeu à administração do PSDB buscou reverter esta
situação e garantir uma atuação política privilegiada na cidade.
No período de 1997 a 2000, Campinas foi governada pelo Partido
Progressista Brasileiro
16
(PPB), e naquele período o COMDEMA enviou uma lei
propondo uma série de mudanças no conselho
17
, que foi aprovada na Câmara dos
Vereadores por unanimidade e não foi sancionada pelo prefeito por não constar
paridade
18
entre os conselheiros vinculados ao poder público e a sociedade civil.
Ficou claro neste episódio que uma atuação ativa do conselho
poderia vir a incomodar interesses políticos e administrativos, pelo poder conferido
a um conselho deliberativo.
16
O Prefeito era Francisco Amaral.
17
De acordo com Flávio Gordon, ex-conselheiro do Comdema, a lei enviada à Câmara visava o
aumento da representatividade das associações de bairro, passando de 02 para 07
representações, seguindo a lógica de uma representação por macrozona (conforme o plano diretor
de 1996), e aumentando o número de representações no total, passando a ser 40 conselheiros.
18
Paridade em termos gerais é entendida como representação numérica igual entre sociedade civil
e Estado na composição do conselho.
59
No ano de 2001, quando o PT assumiu a prefeitura
19
, foi
sancionada a Lei 10.841 de 24/05/2001, que mudava o caráter do Conselho para
novamente deliberativo, proporcionando mais autonomia e legitimidade ao
conselho perante o governo municipal e a população.
Quando entrou o governo Toninho – Izalene, fomos facilmente à
aprovação da lei atual, que segundo o entendimento de quem é
técnico, conhece a legislação e sabe o que está em jogo no
processo político, é lógico que... e o prefeito na época entendeu,
não teve dúvida e encaminhou a lei pra Câmara. Foi um governo
com características muito especiais que não hesitou em enviar pra
Câmara algo que seria uma amarra pra si mesmo. A Câmara
mesmo na época teve dificuldade de aprovar porque alguns
vereadores diziam “nós estamos aprovando um negócio que vai
controlar a gente?”. Mas o espírito é esse, e aí esse conselho hoje
está com essa característica da lei de 2001 preservada. (Entrevista
de Carlos Eduardo Abraão, ex-conselheiro, 28/07/2006).
A compreensão do conselho como “amarra política” para a atuação
do executivo municipal foi um fator que caracterizou a maneira pela qual o
conselho era tratado pelos governos, justificando as transições de caráter
consultivo e deliberativo, que implicava muito mais no reconhecimento do
potencial político deste espaço do que na negação deste potencial.
O COMDEMA, atualmente, segundo a Lei 10.841 de 24 de Maio de
2001, é constituído pelas seguintes entidades e instituições, sendo 02 cadeiras de
suplente para cada titular:
• 1 representante da Secretaria Municipal de Planejamento,
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente;
• 1 representante da Secretaria Municipal de Saúde;
• 1 representante da Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos e
cidadania;
19
O prefeito eleito foi Antonio da Costa Santos, o “Toninho do PT”, que foi sucedido por sua vice
Izalene Tiene após seu assassinato em 2001.
60
• 1 representante da Secretaria Municipal de Habitação;
• 1 representante das Centrais de Abastecimento de Campinas S.A. -
CEASA;
• 1 representante da Secretaria Municipal de Educação;
• 1 representante da Secretaria Municipal de Obras, Serviços Públicos e
Projetos;
• 1 representante da Sociedade de Abastecimento de Água e
Saneamento – SANASA;
• 1 representante do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba e Capivari;
• 1 representante do Instituto Agronômico de Campinas – IAC;
• 1 representante da Coordenadoria de Assistência Técnica Integral –
CATI;
• 1 representante da Companhia Tecnológica de Saneamento Ambiental
– CETESB – Regional Campinas;
• 1 representante do Departamento Estadual de Proteção de Recursos
Naturais – DEPRN – Regional de Campinas;
• 1 representante do Núcleo de Monitoramento Ambiental –
NMA/Embrapa;
• 1 representante da Fundação José Pedro de Oliveira – Mata Santa
Genebra;
• 1 representante da Câmara Municipal de Campinas;
• 2 representantes da Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP;
61
• 2 representantes da Pontifícia Universidade Católica de Campinas –
PUC – CAMPINAS;
• 4 representantes de organizações não-governamentais com tradição na
defesa do Meio Ambiente, com sede em Campinas;
• 1 representante de associações de moradores de bairros, para cada
uma das sete macrozonas do Município de Campinas;
• 2 representantes de Sindicato de Trabalhadores com sede em
Campinas;
• 2 representantes de entidades de segmento técnico-profissional, com
sede em Campinas.
• 2 representantes do segmento empresarial;
• 1 representante sindical dos trabalhadores rurais de Campinas;
• 1 representante do Sindicato Rural de Campinas;
• 1 representante da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB.
O número de membros do conselho aumentou significativamente,
uma vez que era composto por 27 conselheiros titulares e passaram a ser 40, o
que representou um aumento de 50% em relação à composição anterior das
cadeiras de titulares, e esse aumento também se estendeu aos conselheiros
suplentes, que são 80 membros. Portanto, o quadro geral do conselho passa a ter
uma ampliação considerável de representações da sociedade civil e Estado,
somando 120 membros no total.
O conselho passou a ter uma dinâmica de atuação diferenciada
quando a lei designou como competências e atribuições em seu artigo 3º deliberar
sobre a política municipal de meio ambiente formulada pelo executivo, deliberar
62
sobre projetos/programas de desenvolvimento no município, estabelecer normas e
controle para a conservação ambiental, analisar e pronunciar-se sobre projetos de
lei e decretos referentes à proteção e qualidade ambiental do município, relativos
ao zoneamento e planejamento ambiental bem como oferecer contribuições (§ V,
VI), fiscalizar e se pronunciar sobre os atos do poder público quanto à observação
da legislação ambiental, deliberar sobre estudos prévios de impacto ambiental
(EPIA) e respectivos relatórios de impacto ambiental (EPIA/RIMA) e relatórios
ambientais preliminares (RAP) e sobre quaisquer outros planos, estudos e
relatórios exigidos pela legislação municipal, estadual e federal, de
empreendimentos e atividades de impacto ambiental local ou regional (§ XI),
deliberar sobre pareceres do órgão ambiental relativo à concessão de licença
ambiental a empreendimentos e atividades de impacto local ou regional (§ XII),
deliberar sobre parecer técnico do órgão ambiental do município em casos em que
seja responsabilidade do IBAMA ou da SEMA o licenciamento ambiental (§ XIII),
promover o processo de discussão com amplos setores da sociedade civil visando
a elaboração da Agenda 21 local do município encaminhando proposta de lei para
implementação de suas ações (§ XV).
Esse conjunto de atribuições do conselho altera de maneira
significativa as possibilidade de atuação, uma vez que nesta configuração passa a
não apenas propor, mas também interferir na dinâmica do poder executivo
municipal; contudo, todas as competências atribuídas ao conselho não eliminam
as competências constitucionais dos poderes executivo e legislativo.
De acordo com o site do conselho, o Comdema representa um
“palco de embate de ideias”:
Enquanto espaço de defesa de interesses antagônicos, o
COMDEMA é palco de embate de ideias, refletindo as forças
políticas, econômicas e sociais presentes na vida do município,
63
dando oportunidade de ação da cidadania nos rumos da política
ambiental
20
.
Esta fase de institucionalização dos conselhos ilustra bem esses dois
lados de uma mesma moeda, pois se por um lado proporcionou o fortalecimento
político deste espaço interinstitucional, pelo outro inviabilizou a atuação deste
mesmo espaço por ele conter em si só um potencial de interferência na política
vigente.
A trajetória percorrida pelo Comdema ilustra o conflito pelo qual
passou este conselho em Campinas, e como resultado dessas pressões sofridas
ao longo dos anos tornou-se um conselho que se situa num núcleo de tensão, que
busca se afirmar como espaço interinstitucional e autônomo em relação ao poder
executivo, tendo contudo uma estrutura fragilizada e passível de mudanças.
É importante ressaltar que a atuação do Comdema não substitui o
poder executivo, bem como a Secretaria de Planejamento e Meio Ambiente (ou
outra secretaria) não substitui o conselho; são esferas paralelas de poder e
decisão.
A partir dessa releitura histórica sobre o conselho em seus dois
momentos, podemos trabalhar com a hipótese de que nos anos 80, o Codema
tornou-se um espaço marcado pela vinculação ao executivo municipal em sua
composição e atuação na cidade, uma vez que os membros do conselho eram
indicados pelo prefeito, o que delimitava por si só o modo pelo qual se daria a
atuação do conselho. Nestes termos poderíamos aqui afirmar que o Codema
funcionou como uma espécie de secretaria da prefeitura para assuntos referentes
ao controle e preservação ambiental, uma vez que o conselho era subordinado à
prefeitura e não possuía autonomia.
20
Ver: http://antigo.campinas.sp.gov.br/comdema/. Acessado em 15/05/08.
64
Quadro 2: Evolução Institucional COMDEMA
Lei Data Caráter Composição:
Titulares
Composição:
Suplentes
Vínculo
CODEMA
4.864 03/03/1979 Consultivo 14 0 Gab.
Prefeito
5.515 03/12/1984 Consultivo 08 06 Gab.
Prefeito
COMDEMA
6.792 04/12/1991 Deliberativo 22 42
8.900 25/07/1996 Consultivo 27 0 Seplama
10.841 24/05/2001 Deliberativo 40 80 Seplama
Fonte: Legislação Comdema – Elaborado pela autora
A atuação do conselho desde os anos 90 foi marcada por sua
fragilidade institucional, uma vez que a sua legislação permitia a intervenção do
poder legislativo na configuração do conselho, alterando o quadro de conselheiros,
os segmentos que o compõem e seu modo de atuação através da mudança do
caráter (deliberativo e consultivo), neste sentido, através da sua história
entendemos que a estrutura do Comdema é uma estrutura frágil, pois durante
esse período, o conselho teve sua legislação alterada em três momentos distintos;
essa mudança na legislação modificou a composição, competência e atuação do
conselho.
Este novo espaço de empoderamento e controle social se constituiu
em meio a um emaranhado de projetos políticos em disputa na cidade, e apesar
de não ser um órgão do governo, esteve sempre no centro das pressões políticas
por todo o potencial que os conselhos representam. E exatamente por esta
posição central nos conflitos existentes na cidade (pressão governo x pressão
sociedade civil) acreditamos que o conselho tenha sofrido tantas mudanças ao
longo dos anos, e este mesmo motivo fundamenta a atuação do Comdema na
cidade.
65
3. O COMDEMA E A DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
==============================================================
66
O papel atribuído aos diversos conselhos gestores na atualidade
configura-se como uma conquista dos diversos movimentos populares da década
de 80, uma vez que estes movimentos representaram uma espécie de berço para
os conselhos. Naquele período, o Estado foi pressionado através dos movimentos
populares a dialogar com a sociedade civil.
Com a promulgação da Constituição de 1988, a década de 90
redefiniu a forma de diálogo público entre sociedade civil e Estado. Os
movimentos populares se deslocaram da arena central de reivindicações, cedendo
o lugar para os novos atores e para as novas formas de negociação pública que
foram estabelecidas com a nova Constituição.
O surgimento de novos atores sociais e das novas
institucionalidades modificou substancialmente a postura do Estado frente às
demandas populares. A participação popular tão constante no vocabulário político
dos anos 80 passou a caracterizar a nova sociedade civil nos anos 90.
Uma diversidade de espaços públicos foram constituídos para o
debate e negociação dos conflitos. Como exemplo, podemos apontar as
experiências do Orçamento Participativo (OP) e a constituição de uma
multiplicidade de Conselhos Gestores pelo Brasil afora.
Os Conselhos Populares foram reformulados, se institucionalizaram
e passaram a compor um dos principais espaços para a participação popular.
Neste novo formato dentro do aparato estatal, sob a forma interinstitucional,
passaram a gerir políticas públicas e se multiplicaram pelo país nas escalas
federal, estadual e municipal como uma forma de participação e controle social.
Com a mudança significativa na atuação dos conselhos nos anos 90,
estes passaram a fazer parte do aparato estatal, institucionalizando-se e passando
a influir diretamente no desenho da política municipal. A relação estabelecida
entre os conselhos gestores e sua atuação na definição de políticas públicas
67
torna-se um indicador pertinente para a verificação dos limites e potencialidades
destes espaços enquanto mecanismos de participação e controle popular.
Este capítulo pretende analisar a atuação do Conselho Municipal de
Meio Ambiente de Campinas, tendo como parâmetro para essa reflexão a
definição das políticas públicas apontadas pelo conselho.
Para tanto, faremos uma análise dos documentos produzidos pelo
conselho: atas, moções e pareceres, referentes ao período 2006 a 2008, onde
foram analisadas 24 atas das reuniões ordinárias realizadas pelo conselho.
Também foram analisados os pareceres de nº. 01/2006, 02/2006,
03/2006.
Foram analisadas ainda as atas 20ª, 21ª, 23ª e 24ª referentes às
reuniões extraordinárias do conselho, as moções de nº. 02/06, 03/06 e a moção
sobre a tramitação do projeto de lei 3.057/2000
21
.
A partir da leitura e análise destes documentos podemos estabelecer
uma divisão entre as áreas de interesse enfocadas pelo Conselho, utilizando essa
divisão para o desenvolvimento da pesquisa. Esta divisão compreenderia a
questão urbana como área de concentração das políticas públicas mais gerais e a
outra área abrangeria mais especificamente a questão ambiental.
1. Questão Urbana: ampliação do aeroporto de Viracopos;
parcelamento ilícito de áreas rurais; novo macrozoneamento; etc.
2. Questão ambiental: loteamentos e projetos urbanísticos em APP;
plano de proteção aos mananciais (item contido no plano diretor); agenda
21; implementação de eixos verdes (item contido no plano diretor);
21
Documentação em anexo.
68
tombamento de áreas verdes; municipalização do licenciamento ambiental;
capítulo específico de meio ambiente no plano diretor; etc.
É importante ressaltar que o período analisado correspondeu ao
período de elaboração e sanção da lei Plano Diretor
22
Municipal de Campinas,
fator este que influenciou a atuação do conselho na cidade.
O período selecionado para verificação da atuação do conselho,
coincidindo com a elaboração do Plano Diretor Municipal, foi escolhido por
representar um momento onde as relações políticas dos diversos grupos da
cidade passavam a ser atualizadas em torno da definição da política urbana
municipal.
3.1 Políticas Públicas
A definição para o termo política pública de maneira geral remete à
organização de um conjunto de ações que são propostas setorialmente
(educação, habitação, meio ambiente, saúde, entre outras áreas) vinculadas a
uma plataforma de governo que tenha como finalidade a melhora da qualidade de
vida da população (VIEIRA, 1997).
As políticas públicas compreendem um conjunto de ações e
programas coordenados pela estrutura estatal que visam a minimização de
problemas sociais. Estas ações e programas atingem direta ou indiretamente
setores carentes da sociedade. Estes estão geralmente vinculados a uma
plataforma de governo, e são geridos em diversos espaços dentro do aparato
institucional. Correspondem a “mediações politicoinstitucionais das inter-relações
entre os diversos atores presentes no processo historicossocial em suas múltiplas
22
Lei Complementar nº. 15 de 27 de Dezembro de 2006.
69
dimensões (economia, política, cultura, etc.)” (VIEIRA e BREDARIOL, 1998, p.
97).
São implementadas por atores políticos através de instituições
públicas, em geral agentes estatais. Podem ser de iniciativa de
governantes ou governados, conjunturais ou estruturais,
universais ou segmentares (HAROLDO ABREU apud VIEIRA e
BREDARIOL, 1998, p. 98).
O objetivo deste capítulo é verificar quais os tipos de políticas pública
que passam pelo Comdema, tendo em vista que o conselho é uma esfera de
decisão importante para o município e um espaço interinstitucional e não estatal, e
portanto não estaria vinculada a priori a nenhuma plataforma de governo, e sim à
estrutura do poder executivo.
É preciso também, associar o conteúdo e elaboração das políticas
públicas geridas e propostas pelo Comdema à noção de participação popular, uma
vez que o conselho representa um espaço para que a correlação de forças
existente na sociedade se expresse, e assim a coisa pública possa ser negociada
por diversos atores e segmentos sociais, desde o interesse estatal, empresarial,
até os movimentos populares. Neste sentido, podemos afirmar que as políticas
públicas setoriais hoje encontram nos espaços dos conselhos gestores um lugar
para sua viabilização com participação popular de fato.
O Comdema delibera juntamente com o poder executivo municipal
sobre as políticas públicas ambientais da cidade. Para a constituição da política
ambiental, é necessário entender que a questão ambiental não está desvinculada
da complexidade que envolve as relações no meio urbano e rural; o meio
ambiente está vinculado a estas áreas, assim como também está vinculado a
outras áreas, como saúde, educação, transporte, etc. Por isso, a questão
ambiental se torna uma espécie de quebra-cabeça que só tem sentido se
compreendido em sua totalidade.
A atuação do Comdema durante o período estudado se pautou nesta
interdisciplinaridade das áreas públicas; a exemplo dessa afirmação podemos
70
destacar a revisão do Plano Diretor em 2006, onde o conselho, além de contribuir
com a elaboração do documento – o próprio Plano Diretor aponta o conselho
como órgão competente para contribuir com a elaboração das diretrizes do plano
(CAMPINAS, 2006, Cap. II, § 2º) - pautou sua atuação na estrutura contida no
Plano Diretor e nas diretrizes do Estatuto da Cidade
23
, como veremos adiante,
uma vez que a política ambiental da cidade está estritamente vinculada à política
urbana.
3.2 Plano Diretor
Segundo o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor é um instrumento que
faz parte do sistema de planejamento municipal; o plano deve englobar todo o
território do município, tanto as áreas urbanas quanto as rurais, e a lei municipal
que institui o plano diretor deve ser revista pelo menos a cada 10 anos. É
obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes, ou cidades que fazem
parte de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, cidades integrantes de
áreas de especial interesse turístico ou onde existam atividades com significativo
impacto ambiental.
Segundo a Lei Complementar 15 de 27 de Dezembro de 2006 que
institui o Plano Diretor de Campinas, “que estabelece os objetivos da política de
desenvolvimento urbano, rural, ambiental, social e econômico”, o Plano Diretor
integra o processo de planejamento municipal, e visa a promoção do pleno
desenvolvimento de todo o território municipal de forma justa e equilibrada, a
redução das desigualdades entre áreas do município, buscando eliminar fatores
de segregação social, bem como a recuperação e proteção do patrimônio
ambiental, natural, histórico-cultural da cidade (CAMPINAS, 2006).
23
nº. 10.257 de 10 de Julho de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição
Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana.
71
O plano diretor é uma lei que pode alterar significativamente o
desenho da cidade, e se constitui no principal instrumento do Estatuto da Cidade
para a viabilização da política de desenvolvimento e expansão da cidade,
buscando uma ordenação justa desta e que a cidade possa cumprir sua função
social.
O plano diretor representa o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana
24
.
Tendo em vista que um dos objetivos da política urbana é garantir a
função social da propriedade urbana, o plano diretor tem atribuição constitucional
para disciplinar esta matéria, estabelecendo normas e limites no que tange à
propriedade urbana, e por ser o Plano Diretor um plano urbanístico, suas normas
e diretrizes são impositivas para a coletividade.
Para Santos Jr. (2007, p. 303):
“Os limites observados para a efetivação dos instrumentos de
reforma urbana na perspectiva da promoção da inclusão
socioterritorial são diversos e complexos, como indicam várias
experiências de elaboração dos Planos Diretores municipais. A
construção de um pacto socioterritorial, tal como formulado na
concepção da reforma urbana, pressupõe identificar os processos
sociais e econômicos de produção do espaço urbano e os
agentes individuais e coletivos que atuam nesses processos,
segundo seus interesses e valores, com suas semelhanças e
antagonismos”.
Os planos diretores atuais (conhecidos também como planos
urbanísticos) representam uma ruptura com as antigas concepções urbanísticas,
que eram focadas na ordenação físico-territorial das cidades. Os planos diretores
apresentam-se neste sentido como uma alternativa à cidade desigual e
segregada.
24
Artigo 182 da Constituição Federal, § 1º.
72
O Plano Diretor deve articular outros processos de planejamento já
implementados no município e na região, como a Agenda 21, planos de bacia
hidrográfica, zoneamento ecológico econômico, planos de preservação do
patrimônio cultural, planos de desenvolvimento turístico sustentável, dentre outros
(BRASIL, Ministério das Cidades, 2005, p. 16).
A revisão do plano diretor municipal em 2006 representou um
importante momento político para Campinas, uma vez que coube a diversos
setores da cidade, dentre eles o poder público, setor empresarial e a sociedade
civil em suas diversas representações, a função de planejar a cidade e sua política
urbana para a próxima década. Este momento de definir as diretrizes sócio-
territoriais da cidade através da elaboração do PD influenciou diretamente a
atuação do Comdema no período pesquisado, tendo em vista que o conselho teve
na lei um referencial básico para discutir a questão urbana e ambiental no
município.
3.3 Questões Urbanas
A área urbana aqui destacada da área ambiental tem por objetivo
aglutinar questões que estão contidas na problemática da política e do
desenvolvimento urbano, e que são temas que estão presentes em outras esferas
de decisão para além do Comdema, como outros conselhos e dentro das diversas
secretarias do poder executivo.
Elas se tornam relevantes para reflexão exatamente pela sua
importância e pela fluência em diversos setores, e é sob esta perspectiva que
podemos verificar a importância do conselho, enquanto espaço que aglutina uma
gama diversificada de atores sociais e influi diretamente na política municipal
campineira.
73
3.3.1 Macrozoneamento
O macrozoneamento tem uma função essencial no desenho da
cidade; ele delimita as áreas de ocupação, zona rural, zona urbana – área onde
valem as regras da política urbana. Ele é definido a partir das condições do meio
físico, infraestrutura, necessidades de preservação ambiental (BRASIL, 2001).
Para a Seplama:
O macrozoneamento é um conceito que entrou em vigor com o
Plano feito em 1996, elaborado a partir de uma estruturação
físico-territorial da cidade(...) Agora, para o Plano Diretor que deve
estar aprovado até outubro deste ano, a Seplama está propondo a
criação de mais duas Macrozonas, com o objetivo de acompanhar
a dinâmica de crescimento do município. A busca de um
desenvolvimento mais equilibrado e do ordenamento das funções
sociais da cidade são outros motivos da nova proposta. A nova
divisão em Macrozonas atende, ainda, ao reconhecimento da
importância das atividades rurais para a economia do município
25
(CAMPINAS, 2006).
A divisão da cidade em macrozonas tem por objetivo organizar as
áreas com características comuns para uma melhor organização do território e
para a definição de políticas públicas e ações. Segundo o Plano Diretor de
Campinas de 2006:
O macrozoneamento tem por finalidade ordenar o território, dar
base para a reformulação das áreas de atuação dos gestores
públicos e possibilitar a definição de orientações estratégicas para
o planejamento de políticas públicas, programas e projetos em
áreas diferenciadas, objetivando o desenvolvimento sustentável
do município (CAMPINAS, 2006, cap. IV, seção I, art. 21).
Em linhas gerais “o macrozoneamento estabelece uma referência
espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, em concordância com as
25
Disponível em: http://www.campinas.sp.gov.br/seplan/noticias/arq/not20060626b.htm. Acessado
em 15/12/08.
74
estratégias de política urbana” (BRASIL, 2001, p. 43), orientando assim o
desenvolvimento da cidade.
A revisão do Plano Diretor de Campinas em 2006 alterou o
macrozoneamento da cidade, modificando assim a divisão anterior estabelecida
pelo PD 1996 de sete para nove macrozonas, distinguidas pelo Plano Diretor
como:
• Macrozona 01 – Área de Proteção Ambiental (APA);
• Macrozona 02 – Área de Controle Ambiental (ACAM);
• Macrozona 03 – Área de Urbanização Controlada (AUC);
• Macrozona 04 – Área de Urbanização Prioritária (AUP);
• Macrozona 05 – Área Prioritária de Requalificação (APR);
• Macrozona 06 – Área de Vocação Agrícola (AGRI);
• Macrozona 07 – Área de Influência de Operação Aeroportuária (AIA);
• Macrozona 08 – Área de Urbanização Específica (AURBE);
• Macrozona 09 – Área de Integração Noroeste (AIN).
75
Ilustração 1 Macrozoneamento Campinas 1996
Fonte: Plano Diretor 1996.
76
Ilustração 2 Macrozoneamento Campinas 2006
Fonte: Plano Diretor 2006
O Plano Diretor de 2006 redefiniu o macrozoneamento da cidade e
as áreas com preocupação ambiental foram influenciadas pelo novo
macrozoneamento, uma vez que foram definidos critérios para uso e ocupação do
solo.
A macrozona 01 é Área de Proteção Ambiental – APA, e suas
diretrizes preveem a manutenção do limite da área urbana; controle do
parcelamento do solo na área rural, coibindo o parcelamento com uso urbano;
77
estabelecimento de regras de parcelamento para que haja a manutenção das
características atuais de ocupação (como chácaras e hotéis-fazenda); etc.
A macrozona 02 foi definida como Área de Controle Ambiental –
ACAM, e possui diretrizes semelhantes às da macrozona 1, como o incentivo das
práticas rurais e agrícolas com manejo adequado; a previsão de áreas de
urbanização específica; etc.
A macrozona 03 se refere à Área de Urbanização Controlada – AUC,
e tem como diretrizes, segundo o Plano Diretor, o controle da urbanização; limitar
o adensamento urbano até o divisor da microbacia Anhumas/Taquaral; preservar
as microbacias do Ribeirão Anhumas; implantar Operação Urbana Consorciada
CIATEC; etc.
A macrozona 06 compreende a Área de Vocação Agrícola – AGRI, e
prevê a preservação dos mananciais e matas; áreas de urbanização específica ao
longo dos eixos viários; etc.
O novo macrozoneamento do município pode ser considerado como
um macrozoneamento ambiental, uma vez que distinguiu as regiões de Campinas
em áreas de: APA, AGRI, AUC, ACAM, ou seja, em áreas com preocupações
ambientais específicas.
Neste sentido, o conselho:
considera que o macrozoneamento ambiental com diretrizes
específicas, definidas com base nestes indicadores físicos,
continua adequado para o ordenamento territorial (...) entende
que o macrozoneamento deveria considerar as bacias
hidrográficas como unidade de planejamento, pois
ambientalmente seria mais eficaz o gerenciamento por bacias,
facilitando a integração das ações regionais (Ata da 21º Reunião
Extraordinária, 15/05/06).
78
3.3.2 Ampliação de Viracopos
Uma outra questão que está contida no Plano Diretor, mas que
continua a ser discutida e refletida com certa frequência no conselho, refere-se à
ampliação do aeroporto de Viracopos. A ampliação do aeroporto está na pauta de
debates desde o ano de 2002, e vem sendo frequentemente retomada na ordem
do dia do conselho.
Os impactos com a ampliação do aeroporto são muitos, desde a
remoção das famílias do entorno, até a ampliação prevista alcançando áreas de
cerrado e fazendas que correspondem a áreas ambientalmente inapropriadas para
a ampliação.
Conforme consta na ata da 53ª reunião ordinária do conselho,
realizada em 27/03/06, os conselheiros solicitavam maiores informações sobre a
ampliação do aeroporto à Infraero, como os Estudos Prévios de Impactos
Ambientais, além da presença de representantes da Infraero em uma reunião
ordinária do conselho para esclarecimentos do pleno.
Os decretos municipal e estadual dão margem para o debate acerca
da área de expansão do aeroporto. O decreto estadual prevê a desapropriação de
20 km
2
com remoção de aproximadamente 34.000 habitantes; nesse decreto as
áreas ambientais não sofreriam as ações de ampliação do aeroporto.
Os decretos municipais em contrapartida ao decreto estadual
preveem uma ampliação menor, uma área de 12 km
2,
que abrangeria as
propriedades rurais, mananciais e cerrados, e onde o número de habitantes a
serem removidos da área diminuiria consideravelmente para 593.
79
Quadro 3: Quadro Comparativo do Decreto Estadual versus o Decreto Municipal.
Decreto Estadual 14031-
27/09/79 e convalidações
Decretos Municipais 15378
(06/02/06) e 15503 (08/06/06)
Área a ser desapropriada
20 km
2
12 km
2
Domicílios
6.245
3.172 lotes urbanos divididos em
12 loteamentos e 88
proprietários rurais - 320 imóveis
Habitantes
SEHAB – 34.000
INFRAERO - 16.016
593 – 191 famílias
Área totalmente urbanizada por
ocupações irregulares e precária
infraestrutura. Elevada ocupação
populacional. Condições
socioeconômicas abaixo da linha
da pobreza.
Área composta em sua maior
parte por atividades rurais e
pequena ocupação populacional.
Parte urbana com condições
socioeconômicas abaixo da linha
da pobreza.
Quase inexistência de
instrumentos públicos de
atendimento à população
(escola, posto de saúde,
infraestrutura básica).
Inexistência de bens públicos,
exceção feita a uma unidade
escolar de ciclo I.
Grande parte da ocupação é
composta por migrantes de
origem interna (do país) em
busca de “oportunidades” e parte
por movimentos populares.
As ocupações das áreas rurais
são constituídas em parte por
descendentes de imigrantes
suíços e alemães, e através de
vínculos afetivos locais de
décadas.
Intensa movimentação e fluxo de
veículos automotores,
principalmente pela presença da
Rodovia SP-324 – Miguel
Melhado Campos, que liga
Vinhedo a Campinas
(Viracopos).
Quase ausência de fluxos
automotivos. Destaque para
estrada do Friburgo e com ruas
próximas da Rodovia Santos
Dumont na área considerada
urbana (Jd. Itaguaçu II).
Características Locais
Composição urbanística típica de
periferia de grandes metrópoles;
descaso público.
Composição paisagística típica
de áreas rurais, com atividades
produtivas e lazer. Exceção feita
ao Jd. Itaguaçu II.
Fonte: SOUZA, 2008
80
Ilustração 3 Sobreposição de Decretos.
Fonte Sehab, 2007
A partir da compreensão do que cada decreto propõe em relação à
área de expansão do aeroporto, destacamos aqui uma das posições contidas no
Comdema:
“A conselheira (...) ressalta a importância da apreciação cautelosa e
criteriosa sobre a troca de áreas, tendo em vista a riqueza daquela
81
área rural para o município” (Ata da 54ª Reunião Ordinária –
24/04/06).
“Há preocupação com remanescente de fragmento do cerrado e
unidades de produção agropecuárias consideradas modelo de
gestão rural” (Ata da 57
ª Reunião Ordinária – 31/07/06).
Podemos concluir a partir da leitura das atas do conselho e da
interpretação dos decretos estadual e municipal que o Comdema ou parte de seus
conselheiros, ao ponderar a importância da área de cerrado da cidade, que está
no decreto municipal como área a ser atingida pela ampliação e que é
caracterizada como uma “área composta em sua maior parte por atividades rurais
e pequena ocupação populacional”,refletindo uma “parte urbana com condições
socioeconômicas abaixo da linha da pobreza”, revela o conflito entre uma postura
que remete ao ambientalismo dos anos 70, um ambientalismo restrito, focado na
ideia de proteção e de defesa ambiental, e uma postura de alcance social que
reflete a preocupação com a questão social e econômica das 34.000 pessoas que
a Secretaria Municipal de Habitação de Campinas (Sehab) calcula que teriam que
ser removidas para a ampliação conforme o decreto estadual prevê (SOUZA,
2008).
3.3.3 Área Rural da Região Pedra Branca
A incorporação da região conhecida como Pedra Branca
26
na
macrozona 06, cujas características denominam esta região como macrozona de
vocação agrícola, é uma conquista importante do Plano Diretor, uma vez que
26
É formada pelos bairros Pedra Branca, Reforma Agrária e Descampado; a região tem como
carros-chefes a produção de goiaba e figo para exportação, além de laranja kincan, carambola,
acerola, uva, figo, banana, maracujá e pêssego. No local, vivem imigrantes de japoneses, que se
fixaram no local há exatos 50 anos, e descendentes de italianos e portugueses. O bairro Pedra
Branca teve seu nome inspirado nas pedras de calcário existentes na região.
82
neste desenho de macrozoneamento a região passa a seguir uma diretriz
específica e não sofreria influência da especulação imobiliária da região.
Em geral, as zonas rurais possuem áreas de interesses para
preservação ambiental com importantes mananciais hídricos,
nascentes, cursos d’água, maciços vegetais, solos agriculturáveis,
dentre outros recursos naturais. É importante qualificar a
diversidade e as condições de preservação desses recursos e,
em caso de deterioração, a capacidade de recomposição, por
exemplo, de maciços vegetais e matas ciliares (BRASIL, 2005, p.
61).
O Estatuto da Cidade, em seu artigo 40, § 2º afirma que o Plano
Diretor deve englobar a cidade como um todo, ou seja, áreas urbanas e áreas
rurais. O que diferencia uma área da outra, além das características de
infraestrutura, diz respeito aos impostos. No urbano, cobra-se o Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU), arrecadação que vai para o município, enquanto que no
rural se cobra o Imposto Territorial Rural (ITR) e sua arrecadação vai para a
União.
A diferença entre os impostos e o preço da terra no rural sendo
menos valorizada são fatores que justificam a especulação imobiliária e o
parcelamento do solo rural. A transformação de terras rurais em loteamentos
urbanos promove o crescimento da cidade de maneira a degradar o meio
ambiente, a segregar a cidade, uma vez que as áreas rurais que são loteadas se
transformam em condomínios fechados que transmitem a ideia de “um lugar fora
da cidade”, fora das agitações e perigos da cidade. A mudança do solo rural para
urbano também promove um fomento na economia, uma vez que prevê a
instalação de infraestrutura, e o solo tem mudança em seu uso, o que promove
maior receita sobre os impostos.
A Região Metropolitana de Campinas registra, como uma das mais
inquietantes transformações sócio-territoriais, um veloz crescimento na
oferta desta tipologia em quase todos os municípios que a compõem.
Uma das mudanças mais importante deste processo é a substituição de
atividades econômicas tradicionais baseadas na produção de frutas e
demais produtos do cinturão agrícola anteriormente formado por
83
pequenas propriedades. O poderio econômico dos agentes imobiliários e
as características de urbanização dispersa que se aprofundam no
território metropolitano têm levado à transformação da antiga área rural
em empreendimentos imobiliários que notadamente abrigam novos
condomínios fechados, que burlam com frequência as legislações
urbanísticas existentes, com implicações nas demandas de serviços
públicos e conexões intrametropolitanas (SANTOS JR, 2009, p. 10)
.
Durante o ano de 2007 – quando já datava a aprovação do Plano
Diretor Municipal – passou a tramitar na Secretaria de Urbanismo um projeto de
loteamento urbano na região rural da macrozona 06, Pedra Branca:
“(...) chamaram a atenção para um processo que está correndo na
Secretaria de Urbanismo da Prefeitura, solicitando a implantação
do loteamento urbano “Residencial Topázio” na região, que fará
linha divisória com sítios de grande produção agrícola de frutas, o
que comprometeria por demais a microbacia hidrográfica da área
e colocaria em risco a manutenção das atividades agrícolas e a
preservação da cultura local” (Ata da 67
ª reunião ordinária,
28/06/07).
O Comdema juntamente com o Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS) se posicionaram contra a
implantação deste loteamento, emitindo para tanto uma moção
27
.
Baseados nos preceitos legais que o Plano Diretor aponta para o
desenvolvimento da cidade, o Comdema e CMDRS solicitaram aos órgãos
responsáveis pela análise da implantação do empreendimento que o mesmo não
seja autorizado e nenhum outro empreendimento urbano seja permitido na região,
tendo em vista que ainda não foi elaborado o Plano Local de Gestão para a
macrozona 06.
A elaboração dos Planos Locais de Gestão para cada macrozona
disciplinará a ocupação do solo segundo as características de cada região,
27
Moção de Alerta 03/07, publicada em 06 de setembro de 2007, no Diário Oficial de Campinas,
em anexo.
84
“adequando os parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, as
condições ambientais, urbanísticas e socioeconômicas (...) definir as diretrizes
viárias e de preservação e recuperação ambiental”. No PD, a elaboração dos
planos locais de gestão obedecerá à seguinte ordem: macrozona 05; macrozona
07; macrozona 09; macrozona 06; macrozona 08; macrozona 02; macrozona 04;
macrozona 01 e macrozona 03 (CAMPINAS, 2006, cap III, arts. 17-19).
A moção elaborada pelos conselhos solicita ainda que seja criado
um setor administrativo específico para estabelecer as diretrizes territoriais e de
agroecologia para o meio rural, e que seja elaborado o Plano de Desenvolvimento
Rural contido no Plano Diretor do Município (Moção 03/07, 2007).
Ilustração 4: Estruturação Região Pedra Branca, Plano Diretor 2006.
Fonte: Seplama, 2006
85
Portanto, o Comdema posiciona-se contra o parcelamento do solo da
macrozona 06, haja visto que esse parcelamento ocasionará problemas
ambientais para a região, prejudicando a microbacia hidrográfica da área,
interferindo na manutenção das atividades agrícolas e descaracterizando a região
e sua cultura local.
3.3.4 Municipalização da gestão das áreas rurais
O debate em torno da municipalização da gestão das áreas rurais
em Campinas passou a ser central no Comdema em função das consecutivas
denúncias do parcelamento ilícito do solo rural sem a observância da legislação
vigente em várias regiões da cidade.
A presidente (do Condema durante o período de 2006-2007,
diretora da Seplama) expõe sua preocupação com o fato dela
considerar o rural em Campinas hoje, como “terra de ninguém”,
que precisa urgentemente de regulamentação e fiscalização (...) A
presidente esclarece que está se referindo à necessidade de
municipalização da estrutura administrativa que tenha o efetivo
controle sobre a área rural, o que hoje não é feito (Ata da 61
ª
reunião ordinária, 30/11/06).
Diante dessa prerrogativa, o conselho decidiu elaborar uma moção
sobre o assunto e fazer uma denúncia ao Ministério Publico (MP).
Atualmente, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA), é responsável pelo estabelecimento de módulos nas unidades de
produção agrícola em todas as regiões do Brasil, e tem por missão, conforme
consta no site, "implementar a política de reforma agrária e realizar o ordenamento
fundiário nacional, contribuindo para o desenvolvimento rural sustentável
28
".
28
Disponível: http://www.incra.gov.br/. Acessado em 05/12/08.
86
O INCRA possui instrução que trata dos parcelamentos urbanos em
áreas rurais; sob o nº 17-b, a instrução de 22 de dezembro de 1980, em seu artigo
3, dispõe sobre “Parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado fora de
zona urbana ou de expansão urbana
”:
31 – O parcelamento, para fins urbanos, de imóvel rural localizado
fora de zona urbana, assim definida por lei municipal, rege-se
pelas disposições do art. 96 do Decreto nº 59428, de 27/10/66, e
do art. 53 da Lei nº 6766, de 19/12/79.
32 – Em tal hipótese de parcelamento, caberá, quanto ao INCRA,
unicamente sua prévia audiência.
33 – Os parcelamentos com vistas à formação de núcleos
urbanos, ou à formação de sítios de recreio, ou à industrialização,
somente poderão ser executados em área que:
a) por suas características e situação, seja própria para a
localização de serviços comunitários das áreas rurais
circunvizinhas;
b) seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada
como de estância hidromineral ou balneária;
c) comprovadamente tenha perdido suas características
produtivas, tornando antieconômico o seu aproveitamento.
34 – A comprovação será feita pelo proprietário, através de
declaração da Municipalidade e/ou através de circunstanciado
laudo assinado por técnico habilitado.
35 – Verificada uma das condições especificadas no item 33, o
INCRA, em atendimento a requerimento do interessado, declarará
nada ter a opor ao parcelamento.
36 – Aprovado o projeto de parcelamento, pela Prefeitura
Municipal ou pelo Governo do Distrito Federal, e registrado no
Registro de Imóveis, o INCRA, a requerimento do interessado,
procederá à atualização cadastral, conforme o disposto no item 23
(BRASIL, 1980).
Portanto, de acordo com a instrução nº 17-b, existe a possibilidade
do município gerir a área rural, controlando assim o parcelamento do solo rural
para implantação de loteamentos urbanos.
O que acontece em Campinas com o parcelamento ilícito das áreas
rurais é reflexo da ineficácia da fiscalização da União com estas áreas, uma vez
que a lei é burlada e não há fiscalização competente.
Os integrantes do Comdema explicam que, na zona rural, o
fracionamento de terras deve ser feito apenas a partir de 20 mil
metros quadrados. A fraude, de acordo com eles, consiste em
registrar no cartório de imóveis uma gleba com essa metragem e
depois subfracionar essa área em lotes menores. “Eles fazem
87
uma escritura de fachada e assim burlam a lei. A aprovação de
qualquer empreendimento depende de uma série de requisitos e
que leva em conta, por exemplo, o impacto ambiental que aquela
intervenção irá provocar”, alerta Mayla (Jornal Correio Popular,
08/04/07).
Segundo o Comdema, dos 51,17% (407,5 km
2
) de área rural do
município, cerca de 20% estão habitados de forma irregular, sendo que as áreas
mais afetadas são a APA de Sousas e Joaquim Egidio, além do distrito de Barão
Geraldo; estas áreas parceladas são destinadas à implantação de
empreendimentos imobiliários de alta renda.
Tendo em vista este conjunto de informações sobre a questão rural
em Campinas, o Comdema irá encaminhar uma denúncia ao Ministério Público
Estadual, ponderando que a fiscalização da União tem falhado.
“(...) a descontinuidade desse monitoramento tem levado ao
agravamento do parcelamento do solo rural, propiciando a
empreendedores inescrupulosos uma série de irregularidades.
Estamos nos referindo especialmente a empreendimentos
imobiliários (loteamentos, condomínios, etc.), que burlam a
legislação, sabendo da existência de um vazio administrativo
relativo à área rural do município, prejudicando toda a população
e também os empreendedores obedientes à lei” (Jornal Correio
Popular, 08/04/07).
O conselho exigiu que a Prefeitura Municipal de Campinas (PMC)
assumisse a fiscalização da área rural, bem como fiscalizasse a área urbana,
visando um controle eficaz da área, impedindo a degradação das glebas verdes
por loteamentos, condomínios e indústrias, além de elaborar uma legislação cujo
conteúdo disciplinará o uso e ocupação do solo rural. Para tanto, o conselho
solicita que o governo implante uma estrutura administrativa para que possa
controlar esta área rural, e os “loteamentos abaixo de 20 mil m
2
devem ser
fiscalizados pelo executivo municipal, e acima dessa metragem é de
responsabilidade do Incra (Jornal Correio Popular, 08/04/2007).
88
3.4 Questões ambientais
Iremos nos concentrar neste item nos aspectos do conselho onde o
debate conceitual e as ações estiveram concentradas nas questões que remetem
à problemática e à consolidação de uma política ambiental municipal. A
preocupação com as áreas verdes – implantação de eixos verdes e loteamentos
em APPs – remete à principal preocupação do conselho.
As questões ambientais tratadas neste item estão contidas e
pautaram a revisão do Plano Diretor de 2006, onde o conselho contribuiu de
maneira significativa da perspectiva do conteúdo técnico contido no plano.
3.4.1 Capítulo Meio Ambiente no Plano Diretor
O plano diretor revisado e aprovado no ano de 2006 trouxe uma
importante conquista do Comdema, empenhado em contribuir nas questões
técnicas, uma vez que a lei passou a incorporar um capítulo específico sobre meio
ambiente e os princípios de sustentabilidade.
As diretrizes do capítulo de meio ambiente apontam para a
implementação de programas de educação ambiental; ações de fiscalização e
controle em colaboração com as esferas do governo; atuar de maneira integrada
com os municípios da região na gestão dos recursos hídricos; proteger as áreas
de APPs; preservar espécies da fauna; controlar e licenciar movimentos de terra,
em áreas públicas e privadas; controlar a exploração do patrimônio mineral; proibir
a emissão de alvarás e licenças para as propriedades onde houver contaminação
do solo ou lençol freático; assegurar ações de proteção e recuperação ambiental
após a desocupação de imóveis em situação de risco; instituir Plano Integrado de
Gerenciamento de Recursos Sólidos; incentivar o aumento da cobertura vegetal
89
no município; elaborar planos de manejo para parques, bosques, APPs; incentivar
o uso de tecnologias autossustentáveis; instituir e realizar a Conferência Municipal
de Meio Ambiente; consolidar a Agenda 21 local; entre outras (CAMPINAS, 2006).
Neste capítulo, está contida a questão dos eixos verdes, que
corresponde a um assunto frequentemente debatido no conselho.
3.4.2 Áreas Verdes
A implantação dos eixos verdes no município, segundo o Plano
Diretor, tem por objetivo elevar o índice de área verde (metro quadrado por
habitante) em Campinas, a fim de superar os padrões recomendados, bem como
ampliar a cobertura vegetal: corredores ambientais estratégicos (inicialmente em
APPs), parques lineares, plano de proteção dos mananciais e diretrizes viárias.
Os Parques Lineares, segundo o Plano Diretor, têm por objetivo
compatibilizar o conceito de recuperação ambiental com as atividades de lazer e
recreação. Os Parques Lineares contidos no Plano Diretor estão localizados ao
longo dos cursos d’água (CAMPINAS, 2006).
I – Parque Linear do Rio Capivari – Cerâmicas;
II – Parque Linear do Rio Capivari – Aeroporto;
III – Parque Linear do Córrego Piçarrão;
IV – Parque Linear do Ribeirão Anhumas;
V – Parque Linear Pires-Cabras;
VI – Parque Linear do Ribeirão das Pedras;
90
VII – Parque Linear do Córrego da Vila União;
VIII – Parque Linear do Córrego do Pium.
Os Parque Públicos Temáticos, neste sentido, também têm o intuito
de auxiliar na requalificação e reurbanização de áreas densamente ocupadas, e
estão previstos no Plano Diretor os seguintes parques:
I – Parque da Mata – Parque Santa Bárbara;
II – Parque das Águas – Parque Prado;
III – Parque Botânico – Fazenda Sete Quedas;
IV – Parque do Café – Lago do Café;
V – Parque Histórico Combate da Venda Grande – Região do Campo dos
Amarais.
Os artigos de nº 42 e 43 discorrem acerca da constituição de vias
verdes e do polígono de multiplicidade ambiental, onde a questão da arborização
é tratada.
Segundo a Subseção II do capítulo de Meio Ambiente, o poder
executivo deve instituir ainda um Sistema Integrado de Gestão Ambiental, para
que este sistema possa atuar juntamente às diretrizes da Política de Meio
Ambiente contida no Plano Diretor.
As questões que se referem à política de desenvolvimento rural,
mencionadas anteriormente, também estão contempladas no capítulo de meio
ambiente, onde está prevista a elaboração de legislação que discipline o uso e
ocupação do solo rural, incentivo ao turismo rural, implementação de programas
91
de negócios sustentáveis, incentivo à agricultura orgânica, dentre outros
(CAMPINAS, 2006).
Ilustração 5. Eixos Verdes, Plano Diretor 2006
Fonte: Plano Diretor Campinas 2006
92
3.4.3 Municipalização da licença ambiental
Segundo a resolução Conama nº 237, de 19 de dezembro de 1997,
artigo 1º:
I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo
qual o órgão ambiental competente licencia a localização,
instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que sob
qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
II – Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual órgão
ambiental competente, estabelece as condições, restrições e
medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo
empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar,
ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos
recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental (BRASIL, 1997).
A legislação responsável pela fiscalização e o exercício do
licenciamento ambiental impedia até o ano de 2002 que a Companhia Paulista de
Tecnologia e Saneamento Ambiental (Cetesb) delegasse a fiscalização ambiental
aos municípios. A situação se modificou com a aprovação do decreto 47.397 de
04 de dezembro de 2002, onde foi estabelecida uma relação de atividades nas
quais o município poderia licenciar e fiscalizar. Para tanto, seria necessário que o
município tivesse três prerrequisitos: um conselho de meio ambiente ativo; uma
equipe técnica capacitada para o controle da fiscalização ambiental e uma
legislação municipal específica na área ambiental.
Desde o ano de 2004, está na ordem do dia a discussão sobre a
municipalização do licenciamento ambiental no município.
93
Campinas possui alguns destes requisitos, dispondo de um conselho
de meio ambiente ativo e um conjunto de leis que não representam um código
ambiental
29
mas que estão voltadas para esta área.
Para viabilizar a municipalização do licenciamento ambiental,
Campinas assinou um convênio com o governo do estado, onde dez técnicos da
Seplama foram treinados com o Ministério do Meio Ambiente (MMA) e a Cetesb
desde o início do ano de 2008.
O município vai assumir o licenciamento ambiental de atividades de
baixo impacto, somando cerca de 58 itens, dentre eles: empresas de fabricação
de sorvetes; massas alimentícias; calçados de plástico e outros materiais;
embalagens de plástico; biscoito; artigos de serralheria; dentre outros (Jornal
Correio Popular, 16/02/08). Os grandes empreendimentos que necessitem da
emissão de Estudo e Relatório de Impacto Ambiental (EIA-RIMA) permanecerão
sob responsabilidade da Secretaria Estadual de Meio Ambiente.
Este convênio, de acordo com a Seplama:
Permitirá maior controle do município sobre as fontes poluidoras,
mais agilidade no processo de licenciamento e, além disso, o
licenciamento ambiental gerará receita com a atividade de
fiscalização e autuação de irregularidades ambientais das
atividades (Jornal Correio Popular, 16/02/08).
O Comdema acredita que a municipalização do licenciamento
ambiental representa um processo de fortalecimento do Sistema Nacional de Meio
Ambiente (Sisnama), e na 75ª reunião ordinária, realizada em 26/03/08, o
conselho concordou que seja firmado convênio com o Governo do Estado para
que Campinas assuma o licenciamento ambiental de atividades consideradas de
baixo impacto local.
29
O Código Ambiental define as bases da política municipal, proporcionando assim maior agilidade
aos procedimentos de fiscalização, controle e licenciamento ambiental.
94
Há opiniões divergentes no interior do conselho sobre a
municipalização do impacto ambiental.
A municipalização do licenciamento ambiental faz com que o
município assuma um maior controle sobre seu território; terá mais agilidade na
análise dos processos e na fiscalização, otimizando assim o trabalho da Cetesb
em atividades que necessitem de EIA-RIMA.
O objetivo é agilizar os processos de licenciamento e garantir
menos burocracia para empreendimentos que pretendem se
instalar no município (Jornal Folha de São Paulo, 15/05/2004).
A possibilidade do município legislar sobre questões de interesse
local agiliza o processo de licenciamento e, consequentemente,
faz com que os empreendimentos passem a gerar receita à
respectiva cidade mais rapidamente. Além disso, o licenciamento
ambiental gerará receita com a atividade de fiscalização e
autuação de irregularidades ambientais das atividades (Jornal
Correio Popular, 09/04/07).
Sob outra perspectiva, a proximidade entre a análise técnica e os
empreendedores pode comprometer a qualidade da investigação, e pode haver
fraudes.
Será muito difícil técnicos trabalhando próximo dos interesses
manterem a isonomia dos processos (Jornal Folha de São Paulo,
15/05/04).
3.4.4 Loteamentos e projetos urbanísticos em APP
Uma das questões mais recorrentes no Comdema durante o período
pesquisado refere-se às questões que envolvem Área de Proteção Permanente –
APP. A supressão, ampliação e o loteamento destas áreas representam para o
95
conselho uma questão basilar, uma vez que redefinem o desenho da cidade, suas
características e especificidades.
“(...) a questão do parcelamento do solo é um grande problema
para a cidade e o conselho precisa se empenhar no trato da
questão” (Ata da 65
ª reunião ordinária, 26/04/07).
Conforme o Código Florestal Brasileiro 4771/65, as APPs estão
associadas aos cursos d’água.
De acordo com o artigo 190 da Lei Orgânica Municipal de Campinas,
as APPs são definidas:
Artigo 190 - São consideradas áreas de proteção permanente:
I - as estabelecidas por lei;
II - as várzeas urbanas;
III - as áreas que abriguem exemplares raros da fauna e da flora,
bem como aquelas que sirvam como local de pouso ou
reprodução de migratórios;
IV - as paisagens notáveis definidas em lei;
V - as praças, bosques, os parques, jardins públicos e maciços
florestais naturais ou plantados de domínio público e privados.
§ 1º - As áreas de proteção mencionadas no "caput" somente
poderão ser utilizadas na forma da lei, dentro de condições que
assegurem a preservação do meio ambiente.
§ 2º - O Município estabelecerá, mediante lei, os espaços
definidos nos incisos III, IV e V deste artigo a serem implantados
como especialmente protegidos, bem como as restrições ao uso e
ocupação dos mesmos.
§ 3º - Será considerada depredação ambiental qualquer alteração
adversa das características do meio ambiente pela ação do
homem.
§ 4º - A recuperação da área depredada deverá ter, por objetivo, o
retorno do sítio depredado a uma forma de utilização ou
recomposição com vegetação nativa da região, de acordo com o
plano pré-estabelecido para uso ou proteção do solo, visando à
obtenção de uma estabilidade do meio ambiente, plano este, que
deverá ser apresentado para aprovação do Conselho Municipal
do Meio Ambiente.
§ 5º - O Município poderá, por acordo, através de convênio ou
resolução conjunta com órgão público federal ou estadual e
fundações, planejar, implantar, recuperar e manter reservas
ecológicas, praças, bosques, parques, jardins e maciços florestais
nas áreas de domínio federal ou estadual (CAMPINAS, 1990).
96
Portanto, as áreas definidas como APP na cidade têm restrições
legais no que tange ao seu uso e ocupação. De acordo com a lei, as áreas de
APP devem ser, a grosso modo, “protegidas” das ações de depredação ambiental,
ou qualquer outra ação que modifique o espaço.
As atas do conselho demonstram que os preceitos legais contidos no
artigo 190 da Lei Orgânica de Campinas embasam o Comdema e seus
posicionamentos quanto à questão do parcelamento do solo em APPs.
Contudo, o entendimento de APPs segundo a resolução 369 de
28/03/06 do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA – diferencia-se
substancialmente da noção contida na Lei Orgânica de Campinas, no sentido de
entender que as áreas de preservação
30
permanente atendem a uma função
socioambiental, podendo ter seu perímetro alterado em casos que sejam de
utilidade pública e interesse social:
Art. 2
o
O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a
intervenção ou supressão de vegetação em APP, devidamente
caracterizada e motivada mediante procedimento
administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos
previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e
municipais aplicáveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento
Ecológico-Econômico e Plano de Manejo das Unidades de
Conservação, se existentes, nos seguintes casos:
I - utilidade pública
II - interesse social
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da
vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do
fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de
plantios com espécies nativas, de acordo com o estabelecido pelo
órgão ambiental competente;
Artigo 4º
30
Há uma diferença conceitual entre proteger e preservar. O termo “proteger’ remete à proteção
independentemente do interesse utilitário; já o termo “preservar” compreende a convivência
harmônica entre o homem e a natureza, bem como seu uso sustentável. A Lei Orgânica de
Campinas utiliza o termo “proteção”, enquanto que o Conama entende que o termo a ser utilizado
é “preservação”.
97
§ 2
o
A intervenção ou supressão de vegetação em APP situada
em área urbana dependerá de autorização do órgão ambiental
municipal, desde que o município possua Conselho
de Meio Ambiente, com caráter deliberativo, e Plano Diretor ou Lei
de Diretrizes Urbanas, no caso de municípios com menos de vinte
mil habitantes, mediante anuência prévia do órgão ambiental
estadual competente, fundamentada em parecer técnico
(Resolução Conama nº 369, 28/03/06).
Há neste sentido uma sobreposição de leis e de interesses entre o
entendimento municipal e federal.
O Plano Diretor, revisado em 2006, de acordo com a resolução 369
do Conama, teria plenas condições de redefinir as diretrizes da APP no município
em conjunto com o Comdema.
Em alguns casos específicos, fica nítida a postura de defesa da lei
orgânica municipal pelo conselho em relação às áreas de proteção. O caso da
APP da região de Anhumas é um exemplo. Alguns assentamentos desta região
estão recebendo o título de concessão e uso e recebendo investimentos do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), como o Núcleo Residencial
Guaraçaí (125 moradias, 500 moradores, área parte pública e parte privada);
Núcleo Residencial Vila Nogueira (132 moradias, 504 moradores, área pública);
Núcleo Residencial São Quirino (317 moradias, 1.268 moradores, área pública);
Núcleo Residencial Dom Bosco (136 moradias, 544 moradores, área pública) e
Núcleo Residencial Gênesis (356 moradias, 1424 moradores, área
semipública/sociedade de economia mista) (MINNICELLI, 2008).
Esses exemplos pontuam claramente a postura de regularização
fundiária em APPs, com ações necessárias de preservação ambiental como a
recomposição de mata ciliar, limpeza de córregos, ações educativas junto às
comunidades, etc. e vão de encontro à resolução Conama, entrando em
desacordo com a fala do conselheiro:
98
“Após encaminhar o ofício solicitando esclarecimentos à prefeitura
sobre as consequências ambientais da extensão da linha de
ônibus para o loteamento irregular denominado Chácaras
Piracambaia, o conselheiro entende que o Comdema deveria se
envolver com o assunto, sobretudo considerando a possibilidade
da remoção de famílias que estão ocupando áreas de risco e a
recomposição da mata ciliar no Ribeirão Anhumas que deveriam
ser promovidos pela administração municipal” (Ata da 56
ª
Reunião Ordinária, 10/07/06).
3.5 Ciatec
A Ciatec foi instituída pelo decreto municipal nº 6.850 de 17
dezembro de 1991; a Ciatec é caracterizada por ser uma empresa municipal de
economia mista, que coordena a implantação de empresas na cidade e tem como
acionista majoritária a Prefeitura Municipal de Campinas.
As áreas onde a Ciatec está estabelecida estão sujeitas a uma
legislação específica e recebem incentivos fiscais do município, além de abrigar
um programa de incubadora de empresas de base tecnológica.
3.5.1 Formulação do projeto
A Ciatec, segundo site
31
, tem por objetivo promover o
desenvolvimento da região e resguardar o meio ambiente, buscando que somente
empresas vinculadas a alta tecnologia e não poluentes se instalem na área. Seus
parques tecnológicos se localizam na região noroeste da cidade e são
denominados como Parque I e Parque II.
O Parque I possui 49 lotes de terreno com áreas de 4.000 e 23.000
m
2
, sendo que 15 lotes já foram vendidos.
31
Disponível em: www.ciatec.org.br, acessado em 09/12/08.
99
Ilustração 6. Parque I de Alta Tecnologia de Campinas.
Fonte: www.ciatec.org.br
O Parque II está situado próximo à rodovia Dom Pedro I e engloba
uma área com cerca de 8.000.000 m
2
, onde as áreas verdes e sistema viário
devem ocupar cerca de 21% do total da área, as áreas institucionais 5%, e as
áreas de desenvolvimento 74%. Nas áreas de desenvolvimento, fazem parte:
áreas residenciais (27%), comércio e serviços (12%) e tecnologia (61%).
100
Ilustração 7. Parque II de Alta Tecnologia de Campinas.
Fonte: www.ciatec.com.br
Esta área está localizada na macrozona 03, e no Plano Diretor
Municipal de 2006 (Capítulo IV, Sessão III, Subseção III, art. 27) está área prevê:
• Controle da urbanização;
• Consolidação de grandes estabelecimentos de comércio;
• Garantir padrões urbanísticos de baixo adensamento;
101
• Limitar o adensamento urbano;
• Intervenções na estrutura viária;
• Preservação e recuperação de matas, vegetação nativa e ciliar;
• Preservar a microbacia do Ribeirão Anhumas;
• Incentivar usos rurais;
• Implantar Operação Urbana Consorciada
32
Ciatec que venha a
atender: eixo empresarial; eixo tecnológico; área de preservação ambiental;
área de suporte habitacional; área de hotelaria.
De acordo com a Lei Complementar nº 22 de 03 de julho de 2008, o
projeto do Parque II do Ciatec prevê que 60% do espaço deve ser ocupado por
empresas de bases tecnológicas, para uso exclusivamente industrial, enquanto
que os outros 40% devem ser ocupados com uso misto (habitação, lazer,
comércio). A Câmara de Vereadores aprovou alterações no projeto, de maneira a
permitir a construção de shoppings e empreendimentos imobiliários residenciais.
(...) Na votação que analisou a legalidade da proposta, os
vereadores autorizaram o Executivo a alterar as diretrizes para
elaboração do Projeto de Ocupação Planejada da Área do Parque
2 do Ciatec 2, localizado às margens da Rodovia Adhemar de
Barros (SP-340), que liga a região ao Circuito das Águas e ao Sul
de Minas Gerais (Jornal Correio Popular, 16/05/08).
32
Segundo o Estatuto da Cidade (Lei 10.257 de 10/07/01 – art. 32 §1º), uma Operação Urbana
Consorciada é um conjunto de medidas coordenadas pelo poder público municipal com a
participação de proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados com o
objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a
valorização ambiental.
102
Ilustração 8. Croquis do projeto de urbanização do CIATEC II
Fonte: Agência de Inovação da Unicamp apud Silva, 2008.
103
3.5.2 Conflitos e fragilidades: conselho x governo
O conflito que envolve a instalação da Companhia de
Desenvolvimento do Polo de Alta Tecnologia de Campinas (CIATEC) apresenta
para a presente pesquisa um exemplo claro da leitura que realizamos acerca dos
limites e possibilidades de atuação dos novos espaços constituídos na década de
90, institucionalizados para participação popular – os conselhos gestores.
Por esta razão, incluímos e justificamos a pertinência do item 3.5,
uma vez que dentro do recorte metodológico ele não faria parte da pesquisa (já
que analisamos a atuação do conselho através dos documentos dos anos de 2006
e 2007), mas em razão do conflito que se explicitou na opinião pública e na
mudança de quadro dentro do poder executivo, culminando com a exoneração da
diretora da Seplama e presidente do Comdema, entendemos que este caso vem a
exemplificar a leitura que realizamos dos conselhos gestores 20 anos após a
constituinte, em sua nova configuração, por isso durante o ano de 2008
analisamos somente o caso Ciatec dentro dos diversos assuntos presente na
pauta do conselho.
O debate em torno do projeto do Parque II do Ciatec envolve
polêmicas entre distintos grupos políticos da cidade, especialmente os
ambientalistas e o setor imobiliário.
Não há dúvidas sobre a importância da Operação Consorciada
Ciatec em Campinas, tendo em vista que este projeto visa a ampliação do polo de
tecnologia da cidade, vislumbrando uma oferta maior de empregos e serviços. Em
suma, é uma política pública que visa o desenvolvimento econômico e social.
Neste sentido, buscaremos tratar desta questão, onde está em jogo
a definição da utilização do Parque II do Ciatec na cidade, como assunto que
trouxe para o centro dos debates os conflitos e interesses contidos no projeto,
onde o Comdema se posiciona e reivindica o seu papel na cidade conquistado
104
historicamente na cidade, ou seja, de ser ouvido e deliberar conjuntamente sobre
a questão.
A divergência entre a prefeitura e o Comdema teve como estopim a
aprovação da Lei Complementar nº 22 de 03 de julho de 2008, que instituiu as
diretrizes específicas que balizam o projeto do Parque II.
A Lei 10.841/2001 definiu o caráter do conselho, e em seu art. 3º,
inciso II, dispõe “deliberar sobre planos, programas e projetos intersetoriais,
regionais e locais, de desenvolvimento do município em bases de equilíbrio social
e ecológico, e oferecer contribuições para seu aperfeiçoamento”. O Comdema,
apoiado nesta lei, produziu uma Moção Cautelar e de Repúdio
33
(nº 01/08),
posicionando-se em relação ao Parque II Ciatec.
A Moção 01/08, elaborada pelo conselho na 79ª reunião ordinária,
realizada em 27/08/08, apoio-se na legislação que instituiu o caráter do conselho,
na Lei Orgânica, no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor e faz ressalva, dizendo
que o conselho não é contrário à implantação do Parque II, mas que repudia a
forma como ocorreu a aprovação da lei, registra a preocupação com a
implantação de um projeto urbanístico deste porte, aponta para a necessidade da
participação popular numa gestão democrática da cidade e requer à Secretaria de
Urbanismo a apresentação do projeto com o detalhamento dos planos de
implantação dos empreendimentos.
Dias após a publicação desta moção no DOM, a presidente do
conselho, que é representante da Seplama, foi exonerada do seu cargo. O motivo
alegado pelo executivo para a exoneração da diretora foi “falta de sintonia entre
ela e o secretário de planejamento” (Jornal Correio Popular, 28/11/08).
Segundo o Jornal Correio Popular de 28 de novembro, a diretora da
Seplama teria enfrentado o governo ao dizer “que iria defender o meio ambiente e
não a administração municipal de Helio de Oliveira Santos (PDT)”. Esta fala
33
Em anexo.
105
justifica a Moção 01/08 elaborada pelo Comdema e insere uma questão
importante a ser refletida na atual conjuntura em que o conselho se localiza
historicamente: o tensionamento do executivo municipal sobre o conselho, ou
sobre membros do conselho que fazem parte do governo.
A partir desta reflexão, podemos localizar algumas falas de atuais
conselheiros do Comdema que reforçam esta situação de tensão:
“Está claro que o desencadeamento dessa reunião é o caso
Ciatec. Vejo uma quantidade de secretários e conselheiros que
nunca apareceram aqui e, se tivessem dado explicações quando
pedimos, teríamos tido condições de discutir democraticamente”.
“Está clara a interferência externa sobre este conselho. Parece
que mexemos num vespeiro tal a quantidade de secretários”.
“O Polo Ciatec é o ápice de um processo de ignorar a importância
do Comdema para a cidade” (Jornal Correio Popular, 28/11/08).
A pressão exercida pelo governo municipal sobre o conselho no caso
Ciatec ilustra a forte força política que o conselho representa na cidade e suas
potencialidades de defesa da coisa pública. Contudo, por representar um espaço
potencial de interferência, negociação e correlação de forças, o conselho, que tem
sua composição paritária e uma estrutura frágil, como pudemos perceber ao longo
dos seus 30 anos, sofre com as amarras políticas estabelecidas pelo governo
municipal, e a constituição dessas amarras políticas interfere na autonomia do
conselho.
106
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
================================================================
107
Os anos 80 se distinguem dos anos 90 na medida em que a
emergência dos diversos movimentos e atores sociais representou a ampliação
(ou abertura) da arena política, a entrada de novos personagens em cena, a
emergência de uma nova configuração de classes populares no cenário público,
enquanto que a sociedade civil dos anos 90 é marcada fortemente pelas redes de
associativismo político (em especial as ONG’s) e pela emergência de novas
institucionalidades.
A década de 90, segundo Gurza Lavalle (2004), se caracteriza por
apresentar um conjunto de inovações institucionais participativas, seguindo uma
tendência que acontece em outros países e que vem dando um estímulo para a
sociedade e organizações civis na formatação e implementação de políticas
públicas.
Diante de toda essa ressignificação de conceitos e da construção de
esferas públicas baseadas nos preceitos constitucionais e na pressão pela
democratização das políticas, esses processos acabaram fazendo do Brasil uma
espécie de “celeiro” de experiências inovadoras de gestão, o que para Santos
(2003) representa os experimentalismos democráticos.
As transformações sociais ocorridas nessas décadas representam,
em suma, os resultados obtidos através das lutas sociais ocorridas visando a
ampliação dos direitos sociais.
Propusemo-nos nesta leitura, após 20 anos da promulgação da
Constituição de 1988, verificar o que mudou no modo de atuação da sociedade
civil em relação ao Estado. Neste sentido, os conselhos gestores representam a
novidade mais significativa e importante neste período, juntamente com outras
experiências.
Os conselhos gestores representam o novo espaço de viabilização
da participação popular dentro dos parâmetros da institucionalização.
108
Esta fase de institucionalização dos conselhos ilustrou dois lados de
uma mesma moeda, pois se por um lado proporcionou o fortalecimento político
deste espaço interinstitucional, pelo outro inviabilizou a atuação deste mesmo
espaço por conter em si só um potencial de interferência na política vigente.
Este novo espaço de empoderamento e controle social se constituiu
em Campinas em meio a um emaranhado de projetos políticos em disputa na
cidade, e apesar de não ser um órgão do governo, esteve sempre no centro das
pressões políticas pelo potencial que os conselhos representam. E exatamente
por esta posição central nos conflitos existentes na cidade (pressão governo x
pressão sociedade civil) acreditamos que o conselho tenha sofrido tantas
mudanças ao longo dos anos, e este mesmo motivo fundamenta a atuação do
Comdema na cidade.
Estudamos o caso do Comdema de Campinas e pudemos verificar
diversos conflitos que estão contidos no interior do conselho, e as disputas de
interesses que se mostram de maneira clara. Podemos destacar algumas
particularidades destes conflitos no conselho: 1) há uma tensão entre a estrutura
municipal e a estrutura estadual e federal, como se mostra no entendimento
pragmático e conceitual das APPs (conflito da LOM com a legislação Conama); 2)
a fragilidade institucional em que o conselho está envolto – uma vez que o poder
legislativo tem força para mudar o modo de atuação do conselho na cidade – e
que influencia fortemente em sua postura política, sendo que em alguns
momentos o conselho parece deixar de ter sua autonomia política na cidade, para
amparar e legitimar propostas do governo que passam pelo conselho, como
aconteceu com o caso do projeto Parque II do Ciatec.
As possibilidades de atuação dentro de uma estrutura institucional e
burocratizada ampliaram a possibilidade da igualdade entre os diversos
segmentos da sociedade civil (como o setor empresarial) e do Estado, sob a
perspectiva da negociação dos conflitos, disputa política e da correlação de forças,
o que resulta na disputa interna entre os segmentos que compõem o conselho.
109
Uma das questões centrais no Comdema relaciona-se a busca
permanente pela ampliação do perímetro urbano na cidade. Durante o período
estudado podemos citar 02 intervenções do conselho a este respeito: o caso da
especulação imobiliária na Região Pedra Branca e a necessidade da
municipalização da gestão das áreas rurais, onde foram destacados o
parcelamento ilícito de terras na região das APAs de Sousas, Joaquim Egidio e
Barão Geraldo
No caso da ampliação do aeroporto de Viracopos, pudemos observar
o conflito no conselho entre uma postura que remete ao ambientalismo dos anos
70, um ambientalismo restrito, focado na ideia de proteção e de defesa ambiental,
e uma postura de alcance social que reflete a preocupação com a questão social e
econômica das 34.000 pessoas que a Secretaria Municipal de Habitação de
Campinas (Sehab) calcula que teriam que ser removidas para a ampliação
conforme o decreto estadual prevê.
A postura de defesa da lei orgânica municipal pelo conselho em
relação às áreas de proteção também remete ao ambientalismo dos anos 70. O
caso da APP da região de Anhumas é um exemplo, já que alguns conselheiros
acreditaram que a melhor solução para o caso era a remoção das famílias que
moravam no entorno das APPs e aspectos como a regularização fundiária e
recuperação ambiental não foram considerados. Em contrapartida a essa postura
verificamos que alguns assentamentos desta mesma região estão recebendo o
título de concessão e uso e recebendo investimentos do Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC).
O debate que ocorreu entre o governo municipal e o conselho tendo
como pano de fundo o Parque II de Alta Tecnologia do Ciatec, nos permitiu
verificar os limites e possibilidades de atuação do Comdema dentro da estrutura
estatal, já que é um projeto que envolve polemicas entre distintos grupos políticos
da cidade, especialmente os ambientalistas e o setor imobiliário.
110
A pressão exercida pelo governo municipal sobre o conselho no caso
Ciatec ilustra a forte força política que o conselho representa na cidade e suas
potencialidades de atuação na gestão da coisa pública. Contudo, por representar
um espaço potencial de interferência, negociação e correlação de forças, o
conselho, que tem sua composição paritária e uma estrutura frágil, como pudemos
perceber ao longo dos seus 30 anos, sofre com as amarras políticas estabelecidas
pelo governo municipal, e a constituição dessas amarras políticas interfere na
autonomia do conselho.
A trajetória percorrida pelo conselho ilustra o conflito pelo qual
passou o Comdema, em Campinas, e como resultado dessas pressões sofridas
ao longo dos anos temos um conselho que se situa em um núcleo de tensão, que
busca se afirmar como espaço interinstitucional e autônomo em relação ao poder
executivo, tendo, contudo, uma estrutura fragilizada e passível de mudanças.
111
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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118
ANEXOS
119
ANEXO A: LEI 4.864 DE 06/03/79
120
ANEXO B: LEI 5.515 DE 03/12/84
120
121
ANEXO C: LEI 6.792 DE 04/12/91
123
122
ANEXO D: LEI 8.900 DE 25/07/96
131
123
ANEXO E: LEI 10.841 DE 24/05/01
136
124
ANEXO F: MOÇÕES, PARECERES, DELIBERAÇÕES E EXONERAÇÃO
143
125
ANEXO G: ARTIGOS DE JORNAL
164
126
ANEXO H: LEI CIATEC
169
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