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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC/SP
JAVIER IGNÁCIO TORO GONZÁLEZ
A INSUSTENTABILIDADE DO ACORDO DE
RENEGOCIAÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA INTERNA DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO COM O GOVERNO FEDERAL
MESTRADO EM ECONOMIA POLÍTICA
SÃO PAULO
2009
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC/SP
JAVIER IGNÁCIO TORO GONZÁLEZ
A INSUSTENTABILIDADE DO ACORDO DE
RENEGOCIAÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA INTERNA DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO COM O GOVERNO FEDERAL
MESTRADO EM ECONOMIA POLÍTICA
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora da Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, como exigência
parcial para obtenção do título de
MESTRE em Economia Política, sob
orientação do Profº Doutor Carlos
Eduardo Ferreira de Carvalho.
SÃO PAULO
2009
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BANCA EXAMINADORA
___________________________________
___________________________________
___________________________________
AGRADECIMENTOS
Muitas pessoas contribuíram na elaboração deste trabalho das mais
variadas maneiras. Ao longo do mestrado foi fundamental o apoio financeiro da
CAPES e da PUC/SP para a realização de estudos e pesquisas que resultaram
nesta dissertação. Agradeço ao professor-orientador Carlos Eduardo Carvalho
pela atenção, orientação e conversas ao longo destes dois anos. Agradeço a
todos os professores da Pós-Graduação, especialmente, àqueles com quem
tive aula e que contribuíram de alguma forma para este trabalho. Ao Grupo de
Pesquisas para o Desenvolvimento Humana (GPDH) e à Professora Rosa
Marques por criar espaço para a discussão de idéias e incentivar a busca de
novos conhecimentos e novos pontos de vistas. À Geraldo Biasoto e João
Machado pelas dicas valiosas na qualificação.
Quero agradecer especialmente aos meus pais, Miguel Toro e Eugenia
González, e à minha querida irmã Mariela pelo suporte, incentivo e paciência
ao longo desta jornada. À minha querida Manú pelo amor, companheirismo e
apoio intelectual nesta fase da vida. Aos meus colegas bolsistas da turma de
2007 com quem dividi muitas alegrias e angústias: Adriano, Bruno, Daiane,
Estela, Fabiana, Guilherme e Osmar. À Jorge Félix, pela amizade e
contribuições acadêmicas. Aos meus colegas da Summer School da CEPAL
pela valiosa vivência, amizade e discussões. À Salvador César Carletto pela
leitura atenta do texto e boas sugestões. Enfim, a todos aqueles, amigos e
colegas, que estiveram comigo nesta caminhada de formação pessoal e
construção de conhecimento.
A todos vocês minha mais sincera gratidão.
RESUMO
Esta dissertação analisa o acordo de assunção e refinanciamento da dívida
pública interna do Município de São Paulo junto ao Governo Federal assinado
em maio de 2000. O primeiro capítulo apresenta a fundamentação teórica da
política econômica, em especial da política fiscal, adotada no Brasil na
década de 1990 e também o contexto interno que deu origem ao acordo de
refinanciamento da dívida interna dos governos subnacionais e à Lei de
Responsabilidade Fiscal. No segundo capítulo discute-se o papel estratégico
da cidade de São Paulo para a economia brasileira e o comportamento das
finanças do Município desde 1995. O terceiro e último capítulo, apresenta a
análise dos termos e condições do acordo e da sua sustentabilidade. Os
resultados apontam para a insustentabilidade do acordo nas duas
abordagens adotadas: a Contábil e do Valor Presente. Fica evidente que o
acordo, ao proibir novos endividamentos, prejudica o desempenho do
Município como empreendedor de novos projetos de infra-estrutura,
essenciais para fazer frente aos desafios de uma metrópole moderna como
São Paulo, impedindo-a de exercer plenamente o papel de Cidade Global
dentro da economia brasileira.
Palavras-Chave: Política Fiscal; Equivalência Ricardiana; Lei de
Responsabilidade Fiscal; Sustentabilidade da Dívida Pública Interna.
ABSTRACT
This paper analyzes the assumption and refinancing agreement of the internal
public debt held by the Municipality of Sao Paulo with the brazilian Federal
Government as signed in May 2000. The first chapter presents the theoretical
basis of the economic policy, especially the fiscal policy, adopted by Brazil in
the 1990’s and also presents the context that led to the refinancing agreement
and to the Law of Fiscal Responsibility. In the second chapter the strategic
role of the city of Sao Paulo in Brazil’s national economy is discussed as well
as the behavior of its public finances since 1995. In the third and final chapter
the terms and conditions of the agreement itself as well as its sustainability
are analyzed. The results point to the unsustainability of the agreement under
the two approaches adopted: the Accounting and the Present Value. It is
evident that the agreement - which forbids new indebtedness - harms the
ability of the Municipality of Sao Paulo to perform as an entrepreneur of new
projects in infrastructure, essential for a modern metropolis like Sao Paulo to
meet the challenges it faces, and preventing it from fully exercising its role as
a Global City in the greater context of the national Brazilian economy.
Key-words: Fiscal Policy; Ricardian Equivalence; Fiscal Responsibility
Law; Public Debt Sustainability.
Lista Ilustrações
Mapa 1 - Valor adicionado no setor de serviço por regiões administrativas do
Estado de São Paulo em 2006..........................................................................47
Mapa 2 - Valor adicionado no setor de industrial por regiões administrativas do
Estado de São Paulo em 2006..........................................................................48
Gráfico 1 - Composição da Receita Total do Município de São Paulo no ano
2000 e 2007.......................................................................................................57
Gráfico 2 - Composição da dívida interna do Município de São Paulo 1995-
1999...................................................................................................................67
Gráfico 3 - Evolução da Receita Total e da Dívida Interna do Município de São
Paulo 1995-1999................................................................................................67
Gráfico 4 - Evolução da Receita Total e da Dívida Interna do Município de São
Paulo 2000-2007...............................................................................................73
Gráfico 5 - Evolução do estoque da dívida renegociada do Município de São
Paulo indexada pelo IPCA e IGP-DI..................................................................74
Gráfico 6 - Evolução IGP-DI e IPCA (1995=100)..............................................77
Gráfico 7 - Sustentabilidade da dívida - Abordagem Contábil - cenário
conservador.......................................................................................................81
Gráfico 8 - Sustentabilidade da Dívida - Abordagem Valor Presente - Cenário
Pessimista..........................................................................................................82
Gráfico 9 - Sustentabilidade da Dívida - Abordagem Valor Presente - Cenário
Conservador......................................................................................................83
Gráfico 10 - Sustentabilidade da Dívida - Abordagem Valor Presente - Cenário
Otimista..............................................................................................................83
Lista de Tabelas
Tabela 1 - Evolução das Receitas União por Subcategoria 1994-1998.......24
Tabela 2 - Evolução da Despesa Liquidada da União 1994-1998...............25
Tabela 3 - Evolução da Necessidade de Financiamento do Setor Público 1994-
1998...................................................................................................................25
Tabela 4 - Evolução Dívida Líquida do Setor Público 1995-1998.....................26
Tabela 5 - Evolução da Despesa Liquidada da União 1999-2002...................30
Tabela 6 - Evolução Receitas da União por Subcategoria 1999-2002..............30
Tabela 7 - Evolução da Necessidade de Financiamento do Setor Público 1999-
2002...................................................................................................................31
Tabela 8 - Evolução Dívida Líquida do Setor Público 1999-2002.....................31
Tabela 9 - Participação do Setor Industrial e de Serviços no Total do Valor
Adicionado no Município e no Estado de São Paulo em 2006..........................47
Tabela 10 - Evolução das Receitas do Município de São Paulo 1995-1999.....55
Tabela 11 - Evolução das Receitas do Município de São Paulo 2000-2007.....56
Tabela 12 - Evolução Despesas do Município de São Paulo por Categoria
Econômica 1995-2007.......................................................................................58
Tabela 13 - Evolução das Despesas do Município de São Paulo por Grupo
2000-2007..........................................................................................................59
Tabela 14 - Evolução das Despesas do Município de São Paulo por função
2000-2007..........................................................................................................61
Tabela 15 - Dívidas do Município de São Paulo renegociadas com a União....71
Tabela 16 - Cálculo da prestação do serviço da dívida municipal - Tabela
Price...................................................................................................................72
Tabela 17 - Valores da prestação do serviço da dívida e do efetivamente pago
pelo Município de São Paulo 2001-2007..........................................................78
Tabela 18 - Receitas Correntes e Receitas necessárias para cobrir a totalidade
da prestação do Município de São Paulo 2001-2007........................................78
Tabela 19 - Dívida Líquida do Setor Público por nível de governo 2006-2007.84
Tabela 20 - Dívida Líquida do Setor Público – Governos Municipais – 2006-
2007...................................................................................................................85
Lista de Abreviaturas
ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ARO Antecipação de Recursos Orçamentários
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BM&F Bolsa de Mercadorias & Futuros
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BOVESPA Bolsa de Valores de São Paulo
COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
COPOM Comitê de Política Monetária do Banco Central
CPMF Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira
CSLL Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
DLSP Dívida Líquida do Setor Público
FEF Fundo de Estabilização Fiscal
FMI Fundo Monetário Internacional
FPEM Fundo de Participação de Estados e Municípios
FSE Fundo Social de Emergência
GATT Acordo Geral de Comércio e Tarifas
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IDE Investimento Direto Estrangeiro
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IGP-DI Índice Geral de Preços Disponibilidade Interna
INSS Instituto Nacional de Seguridade Social
IOF Imposto sobre Operações Financeiras
IPCA Índice de Preços ao Consumidor Amplo
IPMF Imposto Provisório sobre Movimentações Financeira
IPTU Imposto Predial Territorial e Urbano
IPVA Imposto sobre Veículos Automotores
ISS Imposto Sobre Serviços
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LFTM Letras Financeiras do Tesouro Municipal
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MP Medida Provisória
NFSP Necessidade de Financiamento do Setor Público
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PAI Programa de Ação Imediata
PIB Produto Interno Bruto
PICE Política Industrial e de Comércio Exterior
PIS Programa de Integração Social
PMSP Prefeitura do Município de São Paulo
PND Plano Nacional de Desestatização
PPA Plano Plurianual
PPP Parceria Público-Privado
RLR Receita Líquida Real
RMSP Região Metropolitana de São Paulo
TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo
URV Unidade Real de Valor
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.....................................................................................................1
CAPÍTULO 1 – REFORMAS E AJUSTE FISCAL
1.1. Introdução.................................................................................................5
1.2. Fundamentos teóricos das reformas liberalizantes...................................7
1.3. O modelo da equivalência ricardiana......................................................11
1.4. Esgotamento do modelo desenvolvimentista e reformas liberalizantes.15
1.4.1. O Plano Real e as reformas fiscais no Brasil...............................18
1.4.2. O acordo com o Fundo Monetário Internacional..........................21
1.4.3. Política Fiscal do Plano Real........................................................23
1.4.4. Lei de Responsabilidade Fiscal....................................................32
2. CAPÍTULO 2 – A IMPORTÂNCIA ESTRATÉGICA DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO
2.1. Introdução...............................................................................................35
2.2. Cidade Mundial, Cidade Global e a Questão Metropolitana...................38
2.3. Características sócio-econômicas de São Paulo....................................43
2.4. Análise das finanças públicas municipais...............................................52
2.4.1. Receitas do Município de São Paulo...........................................54
2.4.2. Despesas do Município de São Paulo.........................................58
3. CAPÍTULO 3 – A INSUSTENTABILIDADE DO ACORDO DA DÍVIDA
PÚBLICA INTERNA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO:
3.1. Introdução...............................................................................................64
3.2. Histórico do endividamento e esgotamento das fontes de financiamento
do Município de São Paulo....................................................................65
3.3. Acordo de refinanciamento e evolução da dívida interna.......................67
3.3.1. As dívidas renegociadas..............................................................71
3.3.2. Cálculo das prestações dos contratos.........................................71
3.4. Efeito sobre o estoque da dívida interna................................................72
3.5. Análise dos indexadores do contrato......................................................74
3.5.1. Metodologia de cálculo do IGP-DI................................................74
3.5.2. Metodologia de cálculo do IPCA..................................................75
3.5.3. Evolução recente do IPG-DI e do IPCA.......................................76
3.6. As prestações pagas...............................................................................77
3.7. Análise de sustentabilidade da Dívida Interna........................................79
3.8. A questão do endividamento dos governos subnacionais......................84
CONCLUSÕES..................................................................................................88
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................91
1
INTRODUÇÃO
Esta dissertação tem por objetivo analisar o contrato de consolidação,
assunção e refinanciamento da dívida pública interna celebrado entre a União e
o Município de São Paulo em maio de 2000 e avaliar a sustentabilidade deste
acordo. Busca, também, evidenciar sua fundamentação teórica e sua relação
com a política macroeconômica, bem como mostrar a particularidade do
Município de São Paulo dentro da economia brasileira e os efeitos imediatos
dos limites impostos ao Município pelo acordo da dívida.
O acordo de renegociação da dívida interna faz parte de um conjunto de
medidas adotadas pelo Governo Federal com o objetivo de tornar crível política
macroeconômica do período. Esta política tem um embasamento teórico
liberal, especialmente ligado à escola Novo Clássica, onde orçamento
equilibrado e expectativas racionais são fundamentais para estabilidade
macroeconômica. Por ser de origem liberal, o papel do Estado fica restrito a
cobrir falhas de mercado, garantir a propriedade e o cumprimento dos
contratos, bem como redistribui e oferecer “bens de mérito” (STIGLITZ,1999).
Ao longo da década de 1990, o Brasil promoveu uma série de reformas
para tornar a economia mais aberta e integrada aos fluxos de bens, serviços e
capitais que, segundo economistas de inspiração liberal, permitiria que o país
retomasse o desenvolvimento econômico com estabilidade. Para isto foi
necessário redefinir o papel do Estado na economia, promovendo mudanças
na condução da política macroeconômica e nas relações federativas entre
governo central e unidades subnacionais. Nesta nova política o Mercado
substituiu o Estado no papel de principal protagonista do desenvolvimento
econômico.
No que tange a política fiscal brasileira, as mudanças iniciaram-se com a
gestação do Plano Real em 1993 e visavam um forte ajuste fiscal. Para garantir
este ajuste o governo focou suas ações principalmente no controle do
endividamento das unidades da federação, na privatização de empresas
públicas e na implantação de uma nova metodologia de cálculo das
aposentarias e pensões. Estas reformas tinham como objetivo reduzir os
2
gastos governamentais, equilibrar as finanças públicas e controlar o
crescimento da dívida pública, que passou a ser vista como um indicador de
solvência do Estado.
As reformas fiscais brasileiras ganharam força com as mudanças na
política econômica em 1999, que passou a sustentar-se no tripé: metas de
inflação, câmbio flutuante e equilíbrio fiscal. Para buscar o equilíbrio fiscal e a
garantir a credibilidade da nova política econômica foram adotadas duas
orientações fundamentais: a finalização dos acordos de assunção e
refinanciamento das dívidas das unidades federativas subnacionais com a
União e a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal
1
- LRF. Sob os lemas
de responsabilidade e transparência, a LRF pretendia consolidar o equilíbrio
das contas públicas, a geração de superávits primários e as novas regras de
gestão fiscal para os diferentes níveis de governo.
Os bons fundamentos da economia brasileira se resumem em dois
elementos de natureza fiscal: (1) o sólido compromisso governamental de
realizar superávits primários suficientes para colocar sob controle a relação
dívida pública e PIB; (2) a forte disposição de promover reformas estruturais
com vistas a garantir a sustentabilidade fiscal de longo prazo (BIASOTO,
2003).
O processo de renegociação e refinanciamento em que o Governo
Federal assumiu a dívida dos Estados
2
e de 180 municípios
3
foi levado a cabo
com a finalidade de reduzir tanto a percepção de risco do setor público como
um todo, quanto o custo do endividamento das unidades subnacionais. Em
contrapartida, os Estados e Municípios assumiram dívidas com o Tesouro
Nacional, que os financiou por 30 anos, prorrogáveis por mais 10 anos, a uma
taxa de juros de 6% a.a atualizada pelo Índice Geral de Preços Disponibilidade
Interna - IGP-DI.
Contudo, o acordo de renegociação da dívida interna entre o Município de
São Paulo e a União não soluciona o problema do crescente endividamento do
1
Lei complementar n
o
101 de 4 de maio de 2000
2
Lei 9.496/97
3
MP 1.811/99
3
município. O estoque da dívida interna e os encargos são de tal magnitude,
que o pagamento dos 13% da Receita Líquida Real (RLR) estipulado no acordo
não é suficiente para cobrir o serviço da dívida, o que provoca a capitalização
da parcela do serviço da dívida não paga a cada exercício. Desde a assinatura
do acordo com a União em 2000, o crescimento real da dívida renegociada foi
maior que o crescimento real da receita corrente municipal, agravado ainda
pela adoção de indicadores de correção diferentes, apesar do enorme esforço
fiscal feito pelo município neste período.
É importante destacar ainda que o acordo não levou em consideração o
papel estratégico do Município de São Paulo na economia brasileira e os
problemas que enfrenta pela condição de maior metrópole do país. Embora a
Constituição Federal lide com todos os municípios da mesma forma, São Paulo
é uma “Cidade Mundial”, com características sociais e econômicas que a
diferenciam das outras cidades brasileiras.
O desenvolvimento do tema proposto está organizado em três capítulos e
uma conclusão, além desta introdução.
No primeiro capítulo, apresentam-se as principais mudanças na economia
internacional que levaram à adoção de políticas de fundamentação liberal na
maioria dos países ocidentais. Em seguida, apresenta-se a argumentação
macroeconômica “Novo-Clássica” e, conseqüentemente, a política fiscal dessa
escola de pensamento econômico. A seguir, é exposto o contexto econômico
brasileiro na década de 1990 e suas principais transformações. Analisa-se a
política econômica e a política fiscal da década de 1990 até 2002 e o debate
que levou à implementação dos acordos das dívidas das unidades federativas
subnacionais e à aprovação da LRF.
No segundo capítulo, são discutidas as características sócio-econômicas
do Município de São Paulo e seu papel especial dentro da economia brasileira,
com base na discussão de “Cidades Globais” e “Cidade Mundiais” de Sassen e
Castells. Em seguida, analisam-se as finanças do Município de modo a
ressaltar suas dificuldades de exercer plenamente seu papel de “Cidade
4
Mundial”, diante das restrições fiscais impostas pelo acordo e pela política
econômica.
No terceiro capítulo, analisa-se o esgotamento do padrão de
endividamento municipal nos anos 1990, que levou à assinatura do acordo de
refinanciamento da dívida do Município junto à União. Em seguida,
apresentam-se os termos do acordo de refinanciamento e calcula-se a
sustentabilidade da trajetória da dívida renegociada, por meio da abordagem
“Contábil” e da abordagem do “Valor Presente”. Os resultados indicam que o
acordo da dívida é insustentável nas duas abordagens adotadas. Na
abordagem Contábil, o acordo é insustentável desde o princípio. Ao passo que,
na abordagem do Valor Presente, o acordo torna-se insustentável a partir de
momentos diferentes, de acordo com o cenário macroeconômico adotado.
Por último, na seção de conclusões apresentam-se as considerações
finais do trabalho e aponta-se algumas sugestões para futuras pesquisas.
5
CAPÍTULO 1 – REFORMAS E AJUSTE FISCAL
1.1. Introdução
As reformas econômicas que ocorreram na economia brasileira, no início
da década de 1990, tiveram suas origens no debate teórico decorrente da
realidade econômica dos países centrais durante a década de 1970. Em
meados dos anos 1970, muitos países viviam sob o fenômeno da estagflação,
palavra esta cunhada na época para denominar economias que apresentavam
simultaneamente altos índices de desemprego e inflação. Para teorizar sobre
as causas da estagflação, um pequeno grupo de economistas da escola de
Chicago, especialmente Robert Lucas, Thomas Sargent e Robert Barro, liderou
um ataque à macroeconomia keynesiana, principal corrente de política
econômica da época, criticando o excesso de intervenção estatal na economia
e introduzindo as expectativas racionais aos modelos econômicos. Para eles, a
crise econômica dos anos 1970 foi resultado do esgotamento da política
econômica adotada no pós-guerra em Bretton Woods
4
.
O período que vai do fim da II Guerra Mundial até meados dos anos
1970 é conhecido na literatura econômica como a Era de Ouro, cuja principal
característica foi um crescimento econômico contínuo de 30 anos. Tal
crescimento foi fundamentado no modelo de produção em massa; num sistema
monetário internacional ancorado no padrão ouro-dólar; no GATT – Acordo
Geral de Comércio e Tarifas – que harmonizou as políticas aduaneiras dos
países desenvolvidos; em maciços investimentos em tecnologias associados à
Guerra Fria; e um Estado Nacional que intervia na economia para manter a
demanda agregada alta com vistas a alcançar o pleno emprego dos fatores de
produção.
4
O acordo de Bretton Woods, realizado em julho de 1944, Definiu um sistema de regras,
instituições e procedimentos para regular a política econômica internacional. São frutos deste
acordo, firmado entre os 45 países aliados, a criação do Fundo Monetário Inetrnacional (FMI) e
do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD). Uma das principais
disposições do acordo foi a obrigação de todos os países adotarem uma determinada política
moentária que mantivesse a taxa de câmbio de suas moedas dentro de um determinado valor
indexado ao dólar, cujo valor, por sua vez, estaria ligado ao ouro.
6
A partir dos anos 1960, começou a surgir uma economia cada vez mais
transnacionalizada, com atividades econômicas que já não se limitavam
apenas ao um território nacional. Hobsbawm (1995) destaca três aspectos
desta transnacionalização: as novas características das empresas
transnacionais; a nova divisão internacional do trabalho; e o aumento de
financiamento offshore
5
(externo).
A ascensão das offshores como importante instrumento de
financiamento global se deu com a invenção dos eurodólares em meados dos
anos 1960 na City de Londres. Os eurodólares eram dólares americanos
depositados em bancos estrangeiros e não repatriados,.
Esses dólares em livre flutuação, acumulando-se em grande
quantidade graças aos crescentes investimentos americanos
no exterior e aos enormes gastos públicos e militares do
governo dos EUA, se tornaram a fundação de um mercado
global, sobretudo de empréstimos a curto prazo, que escapava
a qualquer controle. Seu crescimento foi sensacional. O
mercado de euromoeda líquida subiu de cerca de 14 bilhões
de dólares em 1964 para aproximadamente 160 bilhões em
1973 e quase 500 bilhões cinco anos depois, quando esse
mercado se tornou o principal mecanismo para reciclar o
Klondike
6
de lucros do petróleo que os países da OPEP de
repente se viram imaginando como gastar e investir.
(HOBSBAWM, 1995, p.273)
Com isso, todos os governos acabaram perdendo controle de suas
taxas de câmbio e do volume em circulação de moeda no mundo, elementos
essências para o controle da economia e que foram tão importantes no período
pós-guerra.
O acordo do GATT e as taxas de câmbios relativamente estáveis
possibilitaram um salto no comércio internacional e o surgimento das empresas
transnacionais. Na medida em que essas empresas cresciam e incorporavam
novos mercados, elas passaram a se emancipar dos Estados Nações
tradicionais. Isto somado à industrialização dos países em desenvolvimento,
5
Prática de registrar a sede legal de uma empresa ou abrir uma conta bancária em países com
estrutura tributária generosa, com o objetivo de evitar tributos e outras restrições impostas em
seu país de origem.
6
Klondike é o nome de um rio que dá nome a uma região do Alasca que ficou famosa, no final
do século XIX, por ter sido palco de uma das mais famosas corridas do ouro.
7
ainda que irregular, forjou uma nova divisão internacional do trabalho, onde a
linha de produção já não cruzava um único hangar gigantesco, mas o globo
(HOBSBAWN, 1995).
Portanto, a combinação keynesiana baseada no consumo de massa, na
força de trabalho plenamente empregada e com proteções sociais garantidas
pelo Estado, ao mesmo tempo em que deu as bases para Era de Ouro, gerou o
aumento expressivo da internacionalização da economia, o enfraquecimento
dos Estados nacionais, o aumento do capital financeiro circulante, o aumento
dos déficits públicos do governo norte-americano, enfim, os elementos básicos
para o surgimento da estagflação nos anos 1970. Assim, abriu-se o caminho
para as críticas e mudanças na política econômica mundial.
1.2. Fundamentos teóricos das reformas liberalizantes
No plano teórico, o debate sobre as causas da crise dos anos 1970 se
deu entre keynesianos e monetaristas. Os keynesianos davam grande ênfase à
política fiscal como instrumento de combate a recessões. Ao passo que, os
monetaristas, liderados por Milton Friedman, argumentavam que a política
monetária era mais poderosa e podia explicar grande parte das flutuações do
produto.
A política econômica de inspiração keynesiana consistia em estimular o
crescimento econômico por meio de uma combinação entre a política
monetária e a política fiscal. A política monetária caracterizava-se por manter
os juros baixos com o objetivo de estimular investimentos públicos e privados.
A política fiscal consistia, basicamente, em aumentar ou reduzir os déficits
governamentais em função dos níveis de demanda agregada. Em termos
práticos, esta política significou a operação deficitária das finanças do setor
público
7
. Por sua vez, os monetaristas acreditavam que era possível manter a
A expansão e importância da política fiscal anti-cíclica, via dívida pública, no pós-guerra
refletiram-se no aumento expressivo dos gastos públicos para a recuperação econômica e
reconstrução física dos países envolvidos diretamente no conflito. Foi nesse período que se
consolidou a gestão macroeconômica inspirada na teoria de J. M. Keynes (1883-1946).
Embora a sua obra mais conhecida – A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda – datar
de 1936, somente após o término da segunda esta obra passou a influenciar a política
econômica. Ela inaugurou um debate sobre política fiscal e dívida pública.
8
estabilidade econômica controlando apenas o volume de moeda e os meios de
pagamentos, deixando ao Mercado o papel de controlador da demanda
agregada.
O período de hegemonia da política econômica keynesiana, do pós-
guerra até fins dos anos 1960, caracterizou-se por elevadas taxas de
crescimento econômico e baixos índices de inflação. Contudo, a partir da
década de 1970, o acúmulo de déficits públicos, devido à política econômica
keynesiana, e a presença simultânea de inflação e desemprego, que era
incompatível com o trade-off proposto pela curva de Phillips
8
, abriram espaço
para o desenvolvimento de enfoques teóricos de inspiração novo clássica
9
.
A comunidade acadêmica da época passou a questionar as
premissas e proposições relacionadas a essa abordagem, com
algumas falhas - tanto a nível teórico quanto empírico - sendo
identificadas. A nível teórico, questionava-se a ausência de
fundamentação microeconômica do modelo IS-LM, bem como um
tratamento inadequado das expectativas nos modelos keynesianos e
monetaristas (tidas em geral, como constantes e adaptativas,
respectivamente). Em termos empíricos, o problema principal
relacionava-se à ausência de uma relação negativa empírica entre
taxas de inflação e desemprego no período, bem como a
inadequação de modelos econométricos de grande porte, já que
mudanças de política econômica poderiam vir a alterar o valor dos
parâmetros de tais modelos.” (MAGALHÃES, 2000, p.4)
Robert Lucas liderou o ataque ao consenso keynesiano ao combinar as
idéias dos monetaristas com a hipótese das expectativas racionais
desenvolvida por John Muth em 1961. A hipótese de expectativas racionais
implica que a esperança subjetiva dos agentes a respeito de uma dada variável
coincide com o valor de sua esperança objetiva (matemática), com os agentes
econômicos utilizando a informação que lhes é disponível, da melhor forma
possível. Ela existe em duas versões: Fraca, com os erros do passado não
influenciando as expectativas formadas no presente; Forte, que assume que,
8
Num artigo de 1958, A.W.Phillips sugeriu, com base na experiência britânica de 1862 a 1957,
que a taxa de crescimento dos salários nominais fosse função decrescente da taxa de
desemprego, ou seja, que existe um trade-off entre inflação e desemprego. Quando a taxa de
desemprego é alta, a inflação tende a cair e quando o desemprego é baixo a inflação tende a
aumentar.
9
Esta escola tem entre seus líderes Robert Lucas, Thomas Sargent, Robert Barro, Edward
Prescott e Neil Wallace.
9
em média, os agentes acertam o valor efetivo da variável estimada.
(MAGALHÃES, 2000).
Lucas e Sargent (1978), em seu texto After Keynesian Macroeconomics,
argumentam que a macroeconomia keynesiana havia ignorado as implicações
do efeito das expectativas sobre o comportamento. A maneira de agir era supor
que as pessoas formavam expectativas tão racionalmente quanto podiam, com
base nas informações de que dispunham. Aceitar que os cidadãos formavam
expectativas tinha três implicações: (1) os modelos keynesianos não poderiam
ser usados como indicadores de política econômica, pois não incorporavam as
expectativas dos agentes face à mudanças na política econômica; (2) os
modelos keynesianos não podiam explicar desvios de longa duração do
produto de seu nível natural
10
; (3) o embasamento teórico das políticas
econômicas deveria incorporar o uso dos instrumentos da teoria dos jogos e
não se utilizar de um sistema complicado de controle.
Os pressupostos para as análises de Lucas e Sargent são praticamente
os mesmos da teoria clássica, ou seja, que todos os mercados estão em
equilíbrio e que os agentes são racionais e maximizadores de utilidade, com a
diferença de que eles não possuem informação perfeita.
The new classic models still assume that markets clear and agents
optimize; agents make their supply and demand decisions based on
real variables, including perceives relative prices. However, agents
assumed to have limited information and to receive information about
some prices more often than other prices. On the basis of their
limited information (...) agents are assumed to make the best
possible estimate of all of the relative prices that influence their
supply and demand decisions. (LUCAS; SARGENT, 1978, p.8)
10
Nos modelos keynesianos, o lento retorno do produto ao seu nível natural de equilíbrio vem
do lento ajuste de preços e salários por intermédio do mecanismo da curva de Phillips. Uma
expansão monetária, por exemplo, leva primeiro a maior produto, menor desemprego e
consequentemente a salários e preços nominais mais altos. O ajuste continua até que salários
e preços tenham aumentado na mesma proporção que a expansão monetária nominal e até
que o desemprego e o produto voltem a seus níveis naturais. Mas se os agentes possuem
expectativas racionais, o ajuste tenderia a ser muito mais rápido uma vez que eles podem
antecipar a expansão monetária aumentando salários e preços na mesma proporção dessa
expansão mantendo o estoque real de moeda constante. Assim, somente alterações não
previstas de moeda afetariam o produto. (Blanchard, 2003:601)
10
(...) the hypothesis of rational expectations is being impose here:
agents are assumed to make the best possible use of the limited
information they have and to know the pertinent objective probability
distributions. (LUCAS; SARGENT, 1978, p.8)
Em termos de política econômica, estas hipóteses têm fortes
implicações na escolha de certas medidas a serem adotadas pelas autoridades
econômicas. Elas devem levar em consideração o impacto de suas decisões
nas expectativas dos agentes e fazer políticas do lado da oferta, ao invés de
políticas do lado da demanda (discricionárias). As autoridades devem levar em
consideração que os agentes reagem e assumem posições com base na
avaliação que fazem da política econômica e do ambiente econômico
esperado. Somente variações não esperadas na oferta de moeda podem ter
impactos nos níveis de produto.
The theory predicts that aggregate output is a function of current and
past unexpected changes in the monetary supply. Output will be high
only when the money supply is and has been higher than it had been
expected to be, that is, higher than average. (LUCAS; SARGENT,
1978, p.9)
Portanto, considera-se que as políticas econômicas alcançarão os
objetivos propostos, se contarem com a credibilidade dos agentes privados.
“Most fundamentally, it will focus attention on the need to think of policy as the
choice of stable rules of the game, well understood by economic agents.”
(LUCAS; SARGENT, 1978, p.14). O desenho de política econômica corrente
deve ser consistente com a política futura para que o regime econômico não
apresente inconsistência intertemporal. Os policy-makers devem obedecer as
regras para que possam validar as expectativas e alcançar os resultados
desejados.
A política fiscal da escola Novo Clássica enfatiza as relações
microeconômicas entre os gastos do governo, a dívida pública, famílias e
empresas. Esta escola afirma que o alcance da política fiscal é radicalmente
menor do que sugeria a abordagem keynesiana. A crítica à visão da escola
keynesiana mais difundida por essa corrente de pensamento é o modelo da
“equivalência ricardiana” proposto por Robert Barro em 1974. Esta corrente
aponta o aumento do estoque da dívida pública como um fator de ineficiência
alocativa e como uma das razões para a ineficácia anti-cíclica da política fiscal
11
baseada na geração de déficits orçamentários. Por isto, o modelo recomenda a
busca de permanente equilíbrio orçamentário por parte do governo.
1.2.1 O modelo da equivalência ricardiana
Assumindo um determinando tipo de comportamento dos agentes
econômicos, o financiamento do gasto público por meio de expansão da dívida
pública tem o mesmo efeito que o financiamento por meio do aumento de
impostos, imposto anulando o efeito líquido sobre a demanda agregada. A
proposição de que o financiamento da dívida pública, por meio da emissão de
títulos ou pela monetização da dívida, apenas adia a taxação corrente e
provoca uma ameaça de aumento futuro dos impostos ou da inflação, foi
desenvolvida por Robert Barro baseado na discussão feita pelo economista
clássico David Ricardo sobre a possibilidade de considerar os títulos do
governo como riqueza líquida. Essa proposição é conhecida como equivalência
Barro-Ricardo ou equivalência ricardiana.
A equivalência macroeconômica entre dívida e impostos é justificada
com base em duas hipóteses básicas: (a) expectativas racionais; (b) o modelo
do Ciclo de Vida, segundo o qual os agentes definem a distribuição de sua
renda entre consumo e poupança visando manter um mesmo padrão de
consumo ao longo de suas vidas.
As conseqüências dessas hipóteses podem ser analisadas sob o ponto
de vista do consumo e da poupança. Do ponto de vista do consumo, observa-
se neste modelo que, diante da ocorrência de déficits governamentais, os
agentes racionais antecipariam a necessidade de aumento futuro nos impostos,
de modo a permitir que o governo cumpra os encargos financeiros da dívida.
Isto é, os agentes observam que o aumento da renda disponível e da
capacidade de consumo no presente é uma equivalência, em “Valor Presente”,
de mais impostos e de uma redução na renda disponível no futuro. Do ponto de
vista da poupança, observa-se que os agentes racionais tenderiam a reter o
aumento atual da renda sob forma de poupança, que financiariam o aumento
futuro nas despesas de impostos. Assim, a poupança privada cresceria na
mesma proporção que o decréscimo da poupança pública, deixando a
12
poupança total inalterada. O montante total destinado para investimentos não
seria afetado. Não haveria, assim, qualquer efeito multiplicador dos gastos
governamentais sobre o consumo. O efeito macroeconômico seria exatamente
o mesmo de uma política fiscal de orçamento equilibrado. (BLANCHARD,
2003).
Além disto, uma política fiscal deficitária geraria dois efeitos colaterais,
dependendo do tipo de financiamento do governo. Primeiro, se o governo
financiar seus déficits via emissão de títulos, ele pode ocasionar o efeito
crowding out, uma vez que déficits do governo gerariam um aumento dos juros.
Este aumento ocorreria pela competição entre o setor público e o setor privado
pelos recursos disponíveis, e, dada uma taxa de juros mais alta, haveria um
desincentivo aos gastos privados em investimentos. Segundo, se o governo
financiar os seus déficits via emissão de moeda pode gerar um inflação devido
ao surgimento de excesso de demanda, tanto pública quanto privada, que
tende a crescer mais rápido do que a oferta agregada.
(...) No modelo neoclássico, a preferência pela liquidez é vista como
um comportamento irracional, em um mundo que oferece
alternativas rentáveis de alocação da poupança. Dessa forma,
qualquer expansão monetária resultará em aumento da demanda por
bens e serviços, inclusive financeiros. Nestas circunstâncias, o ato
de poupar é, simultaneamente, uma decisão de adquirir ativos
financeiros (na forma de depósitos ou títulos) e, portanto, gastos de
terceiros, que ampliarão a demanda agregada. (...) Em condições
normais, leia-se liberdade de preços, a oferta agregada encontra-se
próxima a seu nível potencial. Assim, o resultado é,
necessariamente, aumento dos preços. (HERMANN, 2006, p.09)
Decorre deste modelo, que o déficit público não traz qualquer benefício
em termos de crescimento econômico. Ao contrário, se não valer a
equivalência, provoca um impacto negativo sobre o bem estar da sociedade,
representado pelo ônus da dívida a ser paga pelas gerações futuras via
aumento de impostos, aumento dos juros e aumento da inflação. Daí a
recomendação de uma política fiscal neutra do ponto de vista macroeconômico,
que se traduziria numa busca permanente de equilíbrio orçamentário.
Este equilíbrio orçamentário seria alcançado limitando o governo a atuar
dentro de sua restrição orçamentária, evitando os déficits no orçamento. Pode-
se definir o déficit orçamentário no ano t como:
13
(1) Déficit =
1
t t t
rB G T
−
+ −
Onde
:
B
t-1
= dívida real do governo no final do ano
1
t
−
r = taxa real de juros
G
t
= gastos reais do governo com bens e serviços no ano t
T
t
= receita de impostos menos as transferências no ano t
(G
t
- T
t
) = superávit primário
Portanto, a variação da dívida pública no ano t é igual ao déficit no ano t.
(2)
1
t t
B B
−
−
= Déficit
Se as contas do governo forem deficitárias, a dívida pública aumentará.
Se o governo incorrer em superávit, a dívida pública diminuirá. Usando esta
definição de déficit, as equações (1) e (2) pode ser igualadas.
(3)
1 1
t t t t t
B B rB G T
− −
− = + −
A equação (3) mostra que a magnitude da variação da dívida depende
do pagamento de juros (rB
t-1
) e da diferença entre os gastos e o impostos (G
t
-
T
t
). Se este termo da equação for negativo denomina-se déficit primário e se for
positivo denomina-se superávit primário.
Reordenando a equação (3), temos:
(4)
1
(1 )
t t t t
B r B G T
−
= + + −
Logo, a dívida no ano t (B
t
) é igual à taxa de juros multiplicado pela
dívida no final do ano t-1, mais o déficit/superávit primário.
Contudo, faz mais sentido analisar a evolução da dívida em relação o
produto interno bruto, uma vez que a taxa de crescimento do produto pode ser
maior que a taxa de juros, colocando a evolução da dívida pública em uma
trajetória convergente. A equação que nos mostra a razão entre a dívida e o
PIB – coeficiente da dívida – é dada por:
14
(5)
1
(1 )
t t t t
t t t
B B G T
r
Y Y Y
−
−
= + +
Onde:
Y
t
= PIB no ano t
Multiplicando o numerador e denominador do termo
1
t
t
B
Y
−
por
1
t
Y
−
temos:
(6)
1 1
1
(1 )( )
t t t t t
t t t t
B Y B G T
r
Y Y Y Y
− −
−
−
= + +
Representando-se a taxa de crescimento do Produto Interno Bruto por
g
=
1
t
t
Y
Y
−
, de modo que possa ser escrita como
1
(1 )
g
+
11
, e assumindo-se por
aproximação que
(1 )
1
(1 )
r
r g
g
+
= + −
+
, temos:
(7)
1
1
(1 )
t t t t
t t t
B B G T
r g
Y Y Y
−
−
−
= + − +
Passando-se
1
1
t
t
B
Y
−
−
para o lado esquerdo, chega-se a:
(8)
1 1
1 1
( )
t t t t t
t t t t
B B B G T
r g
Y Y Y Y
− −
− −
−
− = − +
Ou seja, a variação na taxa de crescimento da dívida é igual à soma de
dois termos. O primeiro termo é a diferença entre a taxa real de juros e a taxa
de crescimento da economia multiplicado pelo coeficiente inicial da dívida. E o
segundo termo é a razão entre o déficit / superávit primário e o PIB. Isto nos
leva à conclusão de que a dívida crescerá se a taxa de juros for maior que a
taxa de crescimento do produto e/ou se o superávit primário for menor que o
serviço da dívida
11
Y
t
= (1+g) Y
t-1
. Dividindo-se ambos os lados por Y
t,
, obtemos
1
1
(1 )
t
t
Y
Y g
−
=
+
15
Portanto, no que diz respeito à dívida pública, o objetivo do governo
deve ser o de estabilizar de relação dívida pública sobre o PIB por meio da
geração de superávits primários. Esta relação sinaliza ao mercado o grau de
solvência do setor público e, conseqüentemente, determinam a taxa de juros
básica da economia.
Esse modelo econômico tornou-se a base da principal corrente de
pensamento a partir dos anos 1990, influenciando a política fiscal de vários
países, especialmente a dos países em desenvolvimento.
1.4 Esgotamento do modelo desenvolvimentista e Reformas
Liberalizantes no Brasil
A maior integração mundial e o acumulo de capital financeiro ao longo
da década de 1970, deu força à movimentação global de capitais. A inserção
dos países no mercado internacional pôs fim ao isolamento das políticas
domésticas e requereu a adequação da estrutura institucional local à lógica de
maior circulação de capitais e mercadorias ao redor do mundo. Esse excesso
de liquidez internacional dos anos 1970 financiou grande parte do acelerado
crescimento econômico brasileiro. A estratégia do governo brasileiro foi o de
utilizar todos os instrumentos cambiais, creditícios e monetários para estimular
a tomada de empréstimos em moeda estrangeira por parte do setor público e
dos agentes privados, com o propósito de financiar o programa de
investimentos estatal. O objetivo último do programa era completar e
modernizar do parque industrial brasileiro existente.
Esse processo foi interrompido no final da década de 1970 com a
elevação das taxas de juros americana e 2º choque de preços do petróleo que
ocasionou problemas no balanço de pagamentos, aumento da dívida externa e
aumento da inflação transmitido pelos mecanismos de indexação. Contudo, o
processo se agravou com a moratória do México em 1982, que levou os países
em desenvolvimento à chamada Crise da Dívida Externa. Esta crise levou de
vez ao rompimento com o padrão de financiamento externo do setor público. A
partir de então, a década de 1980 foi marcada pelas políticas de ajustamento
16
econômico coordenadas pelo Fundo Monetário Internacional - FMI
(BELLUZZO; ALMEIDA, 2002).
As principais medidas tomadas pelo governo brasileiro foram as
tentativas de desvalorização real do câmbio e as minidesvalorizações diárias
do câmbio para sustentar a paridade do poder de compra em termos reais.
Estas medidas provocaram, por um lado, aumento do estoque da dívida
externa sob responsabilidade do setor público, e por outro, a aceleração
inflacionária que causou, entre outros efeitos, a redução das receitas tributárias
em termos reais.
O ajuste implantado, seguindo os critérios do FMI, agravou a situação
financeira do setor público, dado o hiato entre o fluxo de receitas e os elevados
compromissos dos passivos acumulados pelo Estado, forçando-o à inevitável
expansão do financiamento, via dívida pública interna de curto prazo. Esta
forma de financiamento, ao mesmo tempo em que provê a liquidez necessária
para o governo cumprir seus compromissos, se dá sob taxas de juros reais
maiores que as taxas reais de crescimento econômico e de crescimento da
receitas públicas.
Assim, a década de 1980 no Brasil é caracterizada pelo baixo
crescimento econômico, em comparação às décadas anteriores, e por
problemas com endividamento externo e hiperinflação, apesar dos vários
planos de estabilização de preços.
No que diz respeito às esferas subnacionais, a crise do padrão de
financiamento calcado pelo endividamento externo e na centralização de
receitas tributárias pelo governo federal
12
levou os entes federativos a
12
A reforma tributária de 1967 tinha como principal objetivo aumentar a arrecadação do
governo e racionalizar o sistema tributário para criar uma estrutura capaz de incentivar o
crescimento econômico. As principais medidas adotadas foram: instituição da arrecadação de
impostos através da rede bancária; extinção dos impostos do selo (federal), sobre profissões e
diversões públicas (municipais); criação do Imposto Sobre Serviços, a ser arrecadado pelos
municípios; substituição do imposto estadual sobre vendas, incidentes sobre o faturamento,
pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias, incidente sobre o valor adicionado a cada etapa
de comercialização do produto; ampliação da base de incidência do imposto de renda de
pessoas físicas; criação de mecanismos de insenção e incentivo a aplicações financeiras;
criação e Fundos de Participação dos Estados e Municípios (FPEM), através do qual parte dos
17
financiarem seus gastos apoiados fortemente no endividamento mobiliários,
contratual e nas transferências condicionadas.
Para solucionar os problemas de baixo crescimento econômico e alta
inflação, surgiu nessa década uma série de recomendações de cunho liberal
que recomendavam um ajustamento por meio das leis de mercado. Para isso
era necessário um aumento do grau de abertura econômica - comercial e
financeira - e uma diminuição da presença do Estado na economia. As
principais recomendações eram: liberalização da balança comercial; reforma
financeira interna; abertura da conta de capitais, privatizações de empresas
públicas e reforma tributária. (STALLINGS; PERES, 2000)
Estas recomendações só passaram a ser seguidas no Brasil no final dos
anos 1980, ganhando força a partir de 1990, no governo Collor. Entre 1988 e
1993, realizou-se um amplo processo de liberalização comercial no qual se deu
maior transparência à estrutura de proteção. Eliminaram-se barreiras não-
tarifárias e reduziram-se gradativamente os níveis e o grau de proteção da
indústria local. Nesse período unificaram-se também os diversos tributos
incidentes sobre compras externas.
Em 1990, foi instituída a nova Política Industrial e de Comércio Exterior
(PICE) e pretendia incentivar a competição por um lado e, por outro, incentivar
a competitividade. A PICE extinguiu a maior parte das barreiras não-tarifárias
herdadas do período de substituição de importações e definiu um cronograma
de redução das tarifas de importação
13
.
(...) apoiado pela legitimidade das urnas; pelo contexto internacional
pró-reformas; pela insatisfação do público perante a deterioração dos
serviços prestados por algumas estatais; e pela própria crise do
Estado, a ênfase da PICE acabou por se dar, no âmbito interno, na
estratégia de maior privatização (sob a crença de que haveria
aumento na competição e, assim, aumento da eficiência); e, no
impostos arrecadados no nível federal era repassado às demais esferas de governo. Essa
reforma centralizou as receitas tributárias no governo federal e aumentou a carga tributária do
país de 16% do PIB em 1963 para 21% em 1967. (HERMANN, 2005).
13
Para ver o cronograma, bem como as alíquotas e setores contemplados na PICE, ver
Averbug, 1999.
18
âmbito externo, na reforma tarifária e de comércio exterior.
(CASTRO, 2005:146)
Como a PICE acabou dando ênfase às privatizações, tornou-se
prioritário o Plano Nacional de Desestatização (PND) que pretendia redesenhar
o parque industrial e reduzir a dívida pública. Entre 1990 e 2002 foram
privatizadas 68 empresas públicas, sendo 9 siderúrgicas, 27 petroquímicas, 6
empresas de fertilizantes, 14 empresas de transportes, 4 bancos e mais 6
outras empresas de outros segmentos. (FUNDAP, 2004)
Outro pilar das reformas foi o processo de desregulamentação no
mercado interno e externo. A primeira iniciativa ocorreu, também, em março de
1990, com o lançamento do Programa Federal de Desregulamentação. No
setor externo, foram revogados os monopólios do governo sobre a exportação
de café e açúcar e importação de trigo, e promoveu-se a liberalização da conta
de capital do balanço de pagamentos, principalmente a partir de 1992.
Em um primeiro momento, essa liberalização financeira provocou forte
entrada de capitais estrangeiros, principalmente pelos novos canais
institucionais, que direcionados para aplicações em ações e em renda fixa. Tal
movimento fez com que o estoque de reservas internacionais se elevasse,
aliviando a administração do balanço de pagamentos e iniciando um processo
de apreciação da taxa de câmbio. Este novo quadro abriu a possibilidade,
inexistente ao longo dos anos 80, de vincular um programa de estabilização ao
apoio financeiro externo, com papel central jogado pelo câmbio e abriu espaço
decisivo para a formulação e implementação do Plano Real.
1.4.1 O Plano Real e as reformas fiscais no Brasil
Do ponto de vista estritamente econômico, a década de 1990 pode ser
caracterizada por dois períodos. No primeiro, que vai até julho de 1994, a
economia convivia com alta inflação. No segundo período, com a introdução de
uma nova moeda (Real), observa-se uma expressiva queda na inflação.
O Plano Real foi um plano de estabilização de preços com o objetivo de
acabar com o processo hiperinflacionário da economia brasileira. O diagnóstico
do Plano apontava os persistentes déficits orçamentários do governo como
19
causa do processo inflacionário. Assim, com o objetivo de por fim à inflação, o
Plano Real foi concebido como um programa de três fases: Ajuste Fiscal;
Unidade Real de Valor (URV); nova moeda, o Real.
O Ajuste Fiscal foi viabilizado mediante a implantação de dois
programas, o Programa de Ação Imediata (PAI) e o Fundo Social de
Emergência (FSE). O PAI tinha como objetivo redefinir as relações do governo
federal com os demais entes federativos; a relação do Banco Central do Brasil
com os bancos estaduais; criar novos tributos para aumentar a arrecadação; e
cumprir o acordo da dívida externa junto ao FMI realizado no âmbito do Plano
Brady
14
. Contudo, as mudanças introduzidas pelo PAI e pelo FSE não foram
suficientes para alcançar o equilíbrio fiscal, uma vez que as próprias
inconsistências macroeconômicas do Plano Real levaram ao crescimento da
relação dívida/PIB.
A pesar do ajuste fiscal não ter se verificado por completo, isto não
implicou no retorno da inflação. A URV teve um papel fundamental neste
processo, pois teve êxito em promover a desindexação de preços na economia.
Tratava-se de um índice que passou a ser a principal referência para o
reajustamento de preços da economia, uma vez que na sua composição
continha índices de preços já existentes.
A introdução da nova moeda se deu mediante a aprovação da Medida
Provisória 542 que continha um conjunto de medidas a serem adotadas. Entre
elas podem destacar-se: a vinculação da base monetária doméstica em
reservas internacionais; fixação de limites máximos para o estoque de base
monetária por trimestre (até março de 1995) podendo estas metas serem
revistas; a introdução de mudanças institucionais para o funcionamento do
Comitê de Política Monetária do Banco Central (COPOM) buscando maior
independência do Banco Central.
14
Plano Brady é o nome dado ao plano de reestruturação da dívida externa de alguns países
em desenvolvimento, que foi lançado no final dos anos 1980. O plano pretendia renovar a
dívida externa de países em desenvolvimento, mediante a troca de títulos de dívidas antigas
por novos títulos. Estes títulos públicos abatiriam os encargos da dívida por meio da redução
do principal ou pelo redução dos juros. Além de emitir os títulos, os países deveriam promover
reformas liberais em seus mercados
20
Assim, em 1º de julho de 1994 foi criado a nova moeda, o Real. Para
poder garantir o valor da nova moeda, o governo optou por aumentar as taxas
de juros reais da economia, a fim de atrair capitais internacionais ao país; e
elevar a taxa de depósitos compulsórios, para enxugar liquidez da economia e
diminuir a pressão inflacionária causada pelo excesso de demanda. Essas
medidas, combinada com a redução das barreiras comerciais do período
anterior e com a paridade do real com o dólar, deram um choque de oferta e
competitividade na economia brasileira inibindo a remarcação dos preços e o
retorno da inflação. Em outras palavras, a estratégia antiinflacionária do Plano
combinava política cambial e comercial.
Não obstante, a MP 542 continha uma grave inconsistência
macroeconômica, a utilização simultânea de ancoras monetária e cambial em
uma economia com mobilidade de capitais. Isto a tornava extremamente
vulnerável a ataques especulativos. Em termos rigorosos, nenhuma medida da
MP foi completamente mantida. Em outubro de 1994, devido ao fracasso das
metas monetárias, o governo abandonou a âncora monetária e manteve a
âncora cambial (GIAMBIAGI, 2005)
Atraídos pela rentabilidade elevada das aplicações em moeda local, os
investidores internacionais retornaram ao Brasil, logo após a crise do México
no final de 1994, permitindo ao governo recompor suas reservas internacionais
e a garantir a redução da inflação. Mas, a combinação de cambio fixo
sobrevalorizado e altas taxas de juros causou a deterioração do Balanço de
Pagamento e crise fiscal. A deterioração do Balanço de Pagamento se deu por
meio do aumento das importações e queda nas exportações; aumento do
endividamento externo que provocava aumento no pagamento de juros; do
aumento do Investimento Direto Estrangeiro (IDE) que aumentou as remessas
de dividendos. Já a crise fiscal, nos quatro primeiros anos do Plano Real, pôde
ser observada nos aumento do déficit primário do setor público; no aumento
crescente da dívida pública provocada pela deterioração do resultado primário
e pelos juros altos. Isto fez com que o déficit nominal do governo ficasse ao
redor de 7% do PIB na média entre 1995 e 1998 (BACEN - BANCO CENTRAL
DO BRASIL, 2009).
21
Entre 1995 e 1998, período em que a política econômica utilizou-se da
âncora cambial para manter a estabilidade da economia, houve progressiva
deterioração da conta corrente que levou a um aumento do passivo externo.
Para financiar este passivo mantiveram-se as taxa de juros elevadas para atrair
capitais internacionais. Estes, por sua vez, geravam despesas financeiras que
pressionavam as contas públicas e aumentavam a relação dívida/PIB. A dívida
líquida total passou de 28,5% do PIB em para 42,6% em 1998.
Concomitantemente, o país passou por três crises financeiras internacionais –
a mexicana em 1994, a asiática em 1997, e a Russa em 1998. Estes fatos
desgastaram a âncora cambial e a manutenção de elevadas reservas, e o
câmbio sobrevalorizado e fixo tornou-se insustentável. Com isto, iniciaram-se
os debates sobre a possibilidade de deixar o câmbio flutuar e a possível volta
da inflação caso houvesse uma desvalorização da moeda nacional.
A possibilidade de flutuação do câmbio reduz a importância da taxa
de juros doméstica enquanto instrumento na busca do equilíbrio
externo da economia, possibilitando uma sensível redução das taxas
de juros reais e, conseqüentemente, das despesas financeiras do
setor público, contribuindo para o objetivo de reduzir as necessidades
de financiamento do setor público operacionais e alcançar uma
trajetória de endividamento público sustentável no longo prazo.
(RAMOS, 2001, p. 59)
Em meio à crise mundial, o país assinou um acordo com o FMI – Fundo
Monetário Internacional – ainda na tentativa de manter a âncora cambial. Tal
acordo gerou uma série de impactos na política econômica que seriam
adotadas a partir de então, o que refletiu diretamente na política fiscal do
governo. No início de 1999, o governo deixou o câmbio flutuar e a política
econômica passou a se sustentar num tripé: cambio flutuante, metas de
inflação e ajuste fiscal.
1.4.2 – O acordo com o Fundo Monetário Internacional
O acordo com o FMI foi um pacote de ajuda externa da ordem de US$
42 bilhões. Desses, US$ 18 bilhões eram do FMI e o restante de organismo
multilaterais e países desenvolvidos – Estados Unidos, Inglaterra, Itália,
Alemanha, França, Japão e Espanha. O acordo tinha como contrapartida uma
série de medidas que deveriam ser adotadas pelo governo com vistas a
promover um ajuste fiscal.
22
Para o governo brasileiro, o acordo fazia parte de um processo de
melhoria das condições externas do país. A fim de “promover a confiança” e
facilitar uma redução sustentada das taxas de juros, já durante 1999, o governo
anunciou um programa de ajuste fiscal que teria como foco realizar um grande
esforço em seu primeiro ano de implementação. O programa estabeleceu como
meta para o resultado primário do setor público consolidado um superávit
equivalente a 2,6% do PIB em 1999. Tal superávit primário deveria elevar-se a
2,8% do PIB em 2000 e a 3,0% em 2001. (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2008)
A adoção do superávit primário se tornou um dos tripés da política
econômica, junto com as metas de inflação e da adoção do câmbio flutuante,
como passou a figurar nos Orçamentos da União.
Entretanto, a situação econômica do Brasil passou a sofrer as
conseqüências dos atentados nos Estados Unidos e da crise Argentina em
2001 e das eleições presidenciais em 2002. Para amenizar a situação, o FMI
liberou US$ 30 bilhões. Os desembolsos foram divididos em 4 parcelas. Cerca
de US$ 3 bilhões na aprovação formal (setembro), US$ 3 bilhões após a
primeira revisão (meados ou final de dezembro) e US$ 24 bilhões no ano de
2003, dos quais cerca de US$ 13 bilhões no primeiro semestre e US$ 11
bilhões no segundo. (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2008). Em troca o Brasil se
comprometeu a adequar sua política monetária, cambial e fiscal.
Com relação à política monetária, o governo se comprometeu que o
objetivo desta política seria o de manter sob controle a taxa de inflação, com
bandas para sua variação. Além disto, havia o compromisso por parte do
Banco Central de estabelecer um diálogo com a equipe técnica do FMI sempre
que a inflação superasse os limites da banda estreita, e com o Conselho
Diretor do FMI, sempre que a inflação superasse a banda larga.
Na política cambial, o acordo estabeleceu um piso de reservas
internacionais de US$ 5 bilhões ao longo de toda sua duração. Como as
reservas estavam em torno de US$ 23 bilhões, havia um espaço razoável para
a atuação do Bacen no mercado de câmbio.
23
O acordo estabeleceu também que o governo transformasse a base de
faturamento do Programa de Integração Social (PIS) para o valor agregado até
o final de dezembro de 2002, como um primeiro passo para a aplicação da
mesma formulação para a Contribuição para o Financiamento da Seguridade
Social (COFINS). E recomendava ainda que o governo trabalhasse para o
avanço no processo de alienação dos bancos estaduais federalizados e que
apresentasse lei para reduzir a excessiva rigidez do Orçamento Geral da
União, além de reduzir a alíquota da Contribuição Provisória sobre a
Movimentação Financeira - CPMF. (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2008)
As mudanças na política fiscal serão discutidas em detalhes na próxima
sessão.
1.4.3 Política Fiscal do Plano Real
Com o Plano Real inaugurou-se uma nova política fiscal que alterou a
forma de financiamento do setor público. Até a implantação do plano, o
governo financiava seus gastos através de déficits orçamentários ou aumento
da base monetária. Assim, o principal diagnóstico era que o governo tinha um
tipo de financiamento inflacionário. Após a introdução da nova moeda e com a
estratégia de estabilização do preço da moeda, o financiamento se deu por
meio do aumento do endividamento público.
Desde o início havia uma percepção da importância do ajustamento das
contas públicas, em particular das contas primárias, para consolidar a
estabilidade dos preços. Além disso, havia a percepção de rigidez das
despesas públicas, especialmente os gastos relacionados a pessoal,
previdência e despesas vinculadas a receitas. Assim, a política fiscal do Plano
Real teve duas frentes de ação: medidas de curto prazo; e reformas estruturais.
As medidas de curto prazo concentraram-se na esfera federal com a
criação do Fundo Social de Emergência (FSE) que, posteriormente, foi
substituído pelo Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) em 1996; e com
alterações no setor tributário. A criação do FSE e FEF tinha como principal
objetivo desvincular receitas e flexibilizar despesas para reduzir as pressões
24
orçamentárias. Já as alterações tributárias tinham como principal objetivo
aumentar as receitas. Para isso algumas alíquotas foram elevadas, como o
imposto de renda retido na fonte que passou de 25% para 26,6%; bem como a
da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), aumentou 7% chegando
a 30%. Ainda dentro das alterações tributárias, destaca-se a criação do
Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras (IPMF) que em 1997
tornou-se a CPMF.
Pode-se observar na Tabela 1 que as medidas do governo surtiram
efeitos. Verificou-se um aumento real na arrecadação total de 77%. A receita
tributária cresceu 23%, a receita de contribuições 51% e a receita de
alienações de bens (principalmente privatizações) cresceu 218% no período.
Tabela 1: Evolução das Receitas União por Subcategoria 1994-1998
Em R$ milhões de 2008
1994
1995
1996
1997
1998
RECEITAS CORRENTES 384.158,7 425.121,4 472.260,0 489.094,7 538.410,6
Receita Tributaria 148.573,8 159.858,9 161.277,7 163.592,6 182.378,3
Receita de Contribuições 166.809,6 191.223,1 238.841,4 259.099,5 251.837,5
Receita Patrimonial 28.134,4 19.562,5 10.771,3 15.348,0 37.187,4
Receita Agropecuária 181,3 166,5 217,2 162,4 120,8
Receita Industrial 194,7 258,3 319,0 436,9 617,2
Receita de Serviços 20.357,5 23.830,7 25.252,8 20.069,6 24.844,0
Transferencias Correntes 313,8 332,0 539,7 728,2 418,5
Outras Receitas Correntes 19.593,6 29.889,3 35.041,0 29.657,6 41.006,9
RECEITAS DE CAPITAL 202.679,6 102.600,9 99.819,9 301.861,0 82.112,5
Operações de Credito² 55.413,4 67.045,9 75.006,6 264.558,8 26.401,6
Alienação de Bens 4.394,1 2.207,7 1.497,6 12.620,8 13.959,3
Amortizações de Empréstimos 72.598,9 13.063,1 11.508,2 13.007,5 14.379,1
Transferencias de Capital 354,5 116,7 112,5 101,7 127,9
Outras Receitas de Capital 69.918,7 20.167,6 11.695,1 11.572,2 27.244,6
SUBTOTAL 586.838,4 527.722,3 572.079,9 790.955,7 620.523,1
Operações de Crédito - Refinanciamento 183.873,7 290.485,1 327.909,5 367.639,4 745.747,1
Refinanciamento da Dívida Mobiliária interna
-
-
-
361.171,0
-
Refinanciamento da Dívida Mobiliária externa
-
-
-
6.468,3
-
TOTAL 770.712,1 818.207,4 899.989,5 1.158.595,0 1.366.270,2
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
Entretanto, o bom resultado da receita não foi suficiente para cobrir o
aumento das despesas do governo. Como mostra a Tabela 2, no mesmo
período, a despesa total em termos reais cresceu 79% puxada principalmente
pelas despesas com pessoal, 32%; juros, 58%; transferências, 57% e
benefícios previdenciários, 58%.
25
Tabela 2: Evolução da Despesa Liquidada da União 1994 - 1998
Em R$ milhões de 2008
GRUPO DE DESPESA
1994
1995
1996
1997
1998
DESPESAS CORRENTES 374.781,04 444.771,60 462.076,72 478.091,28 535.420,61
Pessoal e Encargos Sociais 97.543,72 126.737,31 123.164,24 124.261,32 128.781,47
Juros e Encargos da Dívida 52.506,99 56.081,94 58.695,98 58.693,73 82.760,46
Outras Despesas Correntes 224.730,34 261.952,35 280.216,50 295.136,23 323.878,67
Transferências a Estados, DF e Municípios 64.086,53 72.382,62 77.343,41 83.534,84 100.747,36
Benefícios Previdenciários² 90.823,92 108.917,11 124.929,10 129.606,81 143.726,97
Demais Despesas Correntes 69.819,89 80.652,62 77.943,99 81.994,58 79.404,35
DESPESAS DE CAPITAL 191.501,94 71.778,59 77.875,25 236.301,55 279.606,54
Investimentos 20.420,19 15.882,14 17.245,79 21.034,51 22.251,84
Inversões Financeiras 30.612,84 25.045,70 36.363,30 177.883,33 191.625,17
Amortização da Dívida² 140.187,31 30.204,00 23.764,28 37.020,63 65.565,84
Outras despesas de capital 281,60 646,76 501,88 363,08 163,69
SUBTOTAL
566.282,99 516.550,19 539.951,97 714.392,83 815.027,15
Amortização da Dívida - Refinanciamento
183.873,70 290.485,11 327.909,55 375.527,88 528.431,82
TOTAL
750.156,69 807.035,30 867.861,51 1.089.920,71 1.343.458,97
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
Isto evidencia que o governo não conseguiu realizar plenamente o ajuste
fiscal que se pretendia no início do Plano Real, que resultou numa forte
redução do superávit primário no período.
Tabela 3: Evolução da Necessidade de Financiamento do Setor
Público 1994 -1998
Em % do PIB
1994
1995
1996
1997
1998
Nominal
43,7
7,0
6,1
6,1
8,0
Governo Federal e Banco Central 17,1 2,3 2,6 2,6 5,5
Governos Estaduais
(1)
18,6 3,5 2,8 3,0 1,8
Governos Municipais - - - - 0,2
Empresas Estatais 8,0 1,3 0,6 0,4 0,5
Primário
(2)
-5,1
-0,4
0,1
1
0
Governo Federal e Banco Central -3,1 -0,6 -0,4 3 -0,6
Governos Estaduais
(1)
-0,8 0,2 0,6 0,7 0,4
Governos Municipais 0 0 0 0 0,2
Empresas Estatais -1,2 0 -0,1 -0,1 -0,4
Fonte: Boletim Banco Central do Brasil - vários anos. Elaboração do autor
(1)- Até 1997 inclui governos municipais
(2) Valores negativos indicam superávit
Durante o processo inflacionário, as pressões de gastos governamentais
eram acomodadas por meio do imposto inflacionário
15
.
Com o fim da inflação os
15
O imposto inflacionário é a receita que o BC obtém ao emitir moedas a custo zero. O imposto
inflacionário representa uma receita para o governo, devido ao monopólio que possui sobre as
emissões. O governo praticamente não é afetado pela perda do valor do estoque de moeda,
pois, para pagar seus compromissos, basta emitir mais moeda.
26
gastos públicos passaram a ser financiados via aumento dos déficits
orçamentários que, associados à política monetária de juros altos, aumentaram
o nível de endividamento do setor público. Com isto, a dívida líquida do setor
público passou de 28,1% do PIB em 1994 para 41,7% em 1998, como mostra a
Tabela 4.
Tabela 4 Evolução Dívida Líquida do Setor Público 1995-1998
Em % do PIB
1995
1996
1997
1998
Dívida Líquida Total
30,5
33,3
34,5
42,4
Governo Federal e Banco Central 13,2 15,9 18,8 25,4
Governos Estaduais
(1)
10,6 11,5 13,0 12,4
Governos Municipais - - - 1,9
Empresas Estatais 6,7 5,9 2,8 2,6
Fonte: Boletim Banco Central do Brasil - vários anos. Elaboração do autor
(1)- Até 1997 inclui governos municipais
O governo se esforçou por aprovar importantes reformas para aliviar as
contas do governo, mesmo que parciais, como a reforma da Previdência,
durante esse período. Uma das reformas mais bem sucedidas do período foi o
acordo de renegociação das dívidas dos Estados estendida, posteriormente,
aos municípios. Este acordo, na pratica, foi uma federalização das dívidas dos
entes subnacionais junto à União, com prazo de trinta anos e que tinha como
contrapartida a vinculação de receitas tributárias para pagamento do serviço
dessas dívidas, além da retenção das receitas do FPE/FPM em caso de não
pagamento.
Não se pode perder de vista que a questão do déficit público e da dívida
pública dos entes da federação esteve em pauta desde o início da década. Em
1993, a lei nº 8.727 permitiu a renegociação da dívida dos estados e
municípios. A Emenda Constitucional nº 3 de 1993 proibiu a emissão de novos
títulos que não tivessem como finalidade financiar o déficit operacional
referente à dívida mobiliária. Contudo, a pesar dos esforços do governo federal
para limitar a capacidade de endividamento dos entes da federação, entre 1994
e 1996, foi a própria política econômica adotada na União que fez com que a
27
Necessidade de Financiamento do Setor Público
16
(NFSP) crescesse de forma
explosiva, em decorrência da capitalização dos juros do principal da dívida.
A dívida estadual atrelada à taxa Selic, praticamente duplicou, (...), as
causas de seu crescimento estavam fora do controle dos governos
estaduais (MORA, 2007, p. 244).
Em resposta ao pleito dos governadores, a União propôs um Programa
de Reestruturação Fiscal e Financeira. Este programa, explicitado na Lei nº
9476/97, induziu as unidades da federação a implementar uma reforma
abrangente do Estado. Mora e Giambiagi (2007) destacam 3 eixos principais:
Ajuste Fiscal; Venda de Ativos; Privatização e Liquidação de Bancos Estaduais.
Em contrapartida, os entes da federação obtiveram o refinanciamento de suas
dívidas. Esta lei / programa estabeleceu novas bases para as negociações
entre o governo federal e os outros entes da federação e abriu espaço para a
aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000.
Segundo Lopreato o programa só foi possível porque:
A evolução do estoque da dívida, a perda do poder de ajustar as
contas públicas com o fim da inflação e a redução do potencial de
arrecadação fiscal deixaram os estados enfraquecidos para fazer
frente às propostas do programa federal. A correlação de forças e o
quadro da crise deixaram poucas opções aos estados senão
acatarem as regras do programa porque fora dele era certa a
situação de inviabilidade financeira. O governo federal, fortalecido
politicamente, pôde avançar, definir regras de difícil aceitação em
outros momentos e contar com o apoio dos governadores aliados na
implantação do seu programa. (LOPREATO, 2000: 144)
A União, aproveitando-se de um momento de fragilidade financeira e
política dos entes federativos, promoveu a renegociação de suas dívidas com o
objetivo de obter o ajuste fiscal. Este ajuste visava eliminar o foco de expansão
fiscal e descontrole das contas públicas mediante a redução do papel do
Estado. A privatização dos bancos e empresas estaduais e a proibição da
emissão de títulos públicos das unidades federativas retiraram de
Mede a variação líquida (positiva ou negativa) da dívida do setor público não financeiro num
determinado período de tempo. Este instrumento apura o montante de recursos necessários
para captação junto ao setor financeiro interno e/ou externo, além de suas receitas fiscais, para
fazer face aos seus dispêndios. O Brasil apura a NFSP com base nos princípios estabelecidos
para o cálculo pelo FMI, no “Manual on government finance statistic”, de 1986.
28
governadores e prefeitos o domínio das fontes de financiamento e, em
conseqüência, o potencial de gasto.
A negligencia para com a montagem de padrões alternativos de
financiamento do Estado concentra no endividamento mobiliário as
tensões da política fiscal. Desse modo, a expectativa de restringir a
ação do Estado acaba por fragilizar sua posição financeira, gerando
o oposto pretendido pela política de superávit primário. (...) Só que
agora o Estado é inerte e isento de quaisquer condições de
influenciar da dinâmica econômica. Sua grande função é ser o
garantidor do funcionamento dos mercados financeiro (BIASOTO,
2004, p.1).
A situação descrita estende-se aos municípios brasileiros,
principalmente ao município de São Paulo, por ser o maior município do Brasil
e o terceiro maior orçamento do país, ficando atrás apenas do orçamento da
União e do Estado de São Paulo.
A privatização dos bancos estaduais, que vetou uma importante fonte de
financiamento dos tesouros estaduais; as restrições às Antecipações de
Recursos Orçamentários (ARO) junto ao sistema financeiro nacional; a inibição
de emissão de precatórios; a renegociação da dívida estaduais e municipais;
foram importantes mudanças na política fiscal do Plano Real e,
consequentemente, no regime fiscal de Estados e Municípios.
Além disso, após 1998, com o empréstimo do FMI para garantir a
solvência do país, a política fiscal tornou-se peça chave para dar credibilidade
à política econômica que se seguiu após o acordo. Para atingir as novas metas
de superávit exigidas pelo Fundo e garantir a liberação do empréstimo, o
governo lançou um conjunto de medidas (RAMOS, 2001):
•
Redução do déficit da Previdência;
•
Prorrogação da CPMF;
•
Extensão da cobrança do COFINS à instituições financeiras e
elevação de sua alíquota em 1%;
•
Alteração da legislação da Contribuição Sobre o Lucro Líquido
(CSLL) implicando maior pagamento por parte das instituições
financeiras;
29
•
Ampliação da base de incidência do Imposto sobre Operações
Financeiras (IOF) e elevação temporária de sua alíquota de 0,2%
para 0,38% durante o período de carência entre a aprovação da
nova CPMF;
•
Incorporação de um conjunto de receitas extraordinárias à
arrecadação corrente, como receitas de privatizações;
•
Incorporação de depósitos judiciais à receita tributária;
•
Cortes de 20% na rubrica elemento de despesas Outras
Despesas de Custeio e Capital em 1999;
•
Corte de R$ 2,7 bilhões no orçamento das estatais federais entre
1999 e 2001;
•
Adoção de medidas administrativas para reduzir déficits no INSS
por meio de combate à sonegação dos contribuintes;
•
Regulamentação das reformas estruturais (Administrativa e da
Previdência);
Com estas medidas, o governo conseguiu conter o aumento das
despesas e melhorar marginalmente as receitas. Mas não conseguiu inverter a
trajetória da Dívida Líquida do Setor Público – DLSP.
As despesas reais com pessoal cresceram apenas 2%; as despesas
com juros caíram 15%. Os benefícios previdenciários cresceram 6% e as
transferêcias a Estados e Municípios cresceram 23%. Um fator perverso desse
processo foi o baixo crescimento dos gastos com investimentos, apenas 2%.
Com relação às receitas, a pesar do enorme esforço fiscal, a sua
evolução não foi muito significativa se excluirmos as receitas de capital que
cresceram significativamente por conta das operações crédito junto ao FMI. As
receitas correntes cresceram 10% em termos reais, puxadas principalmente
pelo crescimento das receitas de contribuições, industriais e de transferências
correntes, conforme mostra a Tabela 5.
30
Tabela 5: Evolução da Despesa Liquidada da União 1999-2002
Em R$ milhões de 2008
GRUPO DE DESPESA
1999
2000
2001
2002
DESPESAS CORRENTES 550.846,50 530.162,63 564.384,72 573.980,04
Pessoal e Encargos Sociais 124.412,25 123.507,56 125.758,42 127.008,65
Juros e Encargos da Dívida 109.417,75 82.354,79 101.484,67 93.544,91
Outras Despesas Correntes 317.016,50 324.300,27 337.141,63 353.426,47
Transferências a Estados, DF e Municípios 101.127,61 109.372,64 114.982,48 124.530,71
Benefícios Previdenciários² 140.304,45 137.227,63 143.835,47 148.269,03
Demais Despesas Correntes 75.584,44 77.700,00 78.323,68 80.626,73
DESPESAS DE CAPITAL 219.430,55 138.731,31 172.282,44 169.320,46
Investimentos 16.779,39 21.416,56 28.015,70 17.142,63
Inversões Financeiras 137.078,71 24.219,32 39.286,40 35.440,64
Amortização da Dívida² 65.572,45 93.095,44 104.980,34 116.737,19
Outras despesas de capital 0,00 0,00 0,00 0,00
SUBTOTAL
770.277,05 668.893,94 736.667,16 743.300,50
Amortização da Dívida - Refinanciamento
649.532,22 638.232,39 422.809,00 399.213,24
TOTAL
1.419.809,27 1.307.126,33 1.159.476,16 1.142.513,74
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
Tabela 6: Evolução Receitas da União por Subcategoria 1999 – 2002
Em R$ milhões de 2008
1999
2000
2001
2002
RECEITAS CORRENTES 525.963,2 535.501,2 556.091,6 580.755,0
Receita Tributaria 180.184,5 166.864,4 176.052,8 182.647,4
Receita de Contribuições 274.361,9 296.309,9 309.622,7 327.669,6
Receita Patrimonial 22.049,2 21.452,0 20.609,2 16.588,7
Receita Agropecuária 89,7 56,8 44,8 51,2
Receita Industrial 296,6 514,7 596,3 580,2
Receita de Serviços 27.703,4 30.390,9 30.900,7 29.050,1
Transferencias Correntes 258,2 204,8 278,6 319,1
Outras Receitas Correntes 21.019,8 19.707,8 17.986,6 23.848,6
RECEITAS DE CAPITAL 92.735,8 120.618,3 154.792,6 234.343,0
Operações de Credito² 15.120,5 14.991,0 58.683,6 76.459,9
Alienação de Bens 5.076,5 31.814,0 9.146,4 5.870,8
Amortizações de Empréstimos 30.240,8 26.148,0 30.122,1 19.709,9
Transferencias de Capital 58,2 61,3 29,4 52,7
Outras Receitas de Capital 42.239,8 47.604,1 56.811,1 132.249,8
SUBTOTAL 618.699,0 656.119,5 710.884,2 815.098,0
Operações de Crédito - Refinanciamento 844.245,9 724.467,3 457.550,2 406.967,7
Refinanciamento da Dívida Mobiliária interna
823.847,1
698.591,5
437.338,4
391.345,2
Refinanciamento da Dívida Mobiliária externa
20.398,7
25.875,8
20.211,8
15.622,5
TOTAL 1.462.944,9 1.380.586,8 1.168.434,4 1.222.065,7
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
Com relação à política de geração de superávit primário, pode-se afirmar
que o governo obteve sucesso. O governo passou de um superávit primário de
3,1% em 1999 para 3,9% em 2002, cumprindo as metas estabelecidas pelo
FMI.
31
Tabela 7: Evolução da Necessidade de Financiamento do Setor
Público 1999 – 2002
Em % do PIB
1999
2000
2001
2002
Nominal
10,0
3,6
3,5
4,6
Governo Federal e Banco Central 7,0 2,3 2,1 0,7
Governos Estaduais
(1)
2,6 1,8 1,9 3,3
Governos Municipais 0,4 0,3 0,1 0,6
Empresas Estatais (0,1) (0,7) (0,6) -
Primário
(2)
-3,1
-3,6
-3,8
-3,9
Governo Federal e Banco Central -2,3 -1,9 -1,9 -2,4
Governos Estaduais
(1)
-0,2 -0,4 -0,6 -0,6
Governos Municipais -0,1 -0,1 -0,3 -0,2
Empresas Estatais -0,6 -1,1 -0,9 -0,7
Fonte: Boletim Banco Central do Brasil - vários anos. Elaboração do autor
(1)- Até 1997 inclui governos municipais
(2) Valores negativos indicam superávit
Apesar dos esforços do governo, a dívida líquida do setor público
cresceu significativamente por causa da política monetária do período e da taxa
de câmbio. A taxa básica de juros se manteve alta para atingir as metas de
inflação e para atrair os capitais externos mesmo em meio às turbulências
internacionais – crise Argentina, atentados terroristas nos Estados Unidos,
eleições no Brasil, entre outras. Já a taxa de câmbio saiu de R$ 1,78 em
dezembro de 1999 para R$ 3,53 ao final de 2002, refletindo o alto índice do
risco país (IPEADATA, 2009).
Tabela 8: Evolução Dívida Líquida do Setor Público 1999 – 2002
Em % do PIB
1999
2000
2001
2002
Dívida Líquida Total
46,9
49,3
53,4
55,5
Governo Federal e Banco Central 28,7 30,9 33,2 35,3
Governos Estaduais
(1)
13,4 14,1 16,4 16,2
Governos Municipais 2,1 2,1 2,1 2,2
Empresas Estatais 2,7 2,2 1,6 1,7
Fonte: Boletim Banco Central do Brasil - vários anos. Elaboração do autor
Apesar da trajetória crescente da Dívida Líquida, a Tabela 6 mostrou
que a política de geração de superávit primário surtiu efeito. Estes resultados
não teriam sido alcançados não fosse a aprovação da LRF que introduziu
mudanças fundamentais, padronizou e impôs limites legais na gestão fiscal
brasileira.
32
1.4.4 Lei de Responsabilidade Fiscal
O principal instrumento aprovado, que marca a consolidação da nova
política fiscal, foi a Lei Complementar nº101 de 4 de maio de 2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF. Esta lei trouxe mudanças estruturais na
condução da política fiscal e novos conceitos, como responsabilidade,
transparência, harmonização de normas e equilíbrios nas finanças públicas; na
gestão dessa nova política. O principal objetivo dessa lei foi instituir uma nova
cultura de gestão fiscal, baseada no equilíbrio orçamentário permanente e o
estabelecimento de metas de superávits primário para manter a relação
dívida/PIB estável.
Na discussão da política fiscal, a dívida pública passou a ser apenas um
indicador de solvência do Estado. Por isso, era preciso mantê-la sob controle,
se possível numa trajetória decrescente, para sinalizar ao mercado um
comprometimento com a responsabilidade e transparência fiscal. Fazia-se
necessário, então, estabelecer princípios que evitassem déficits excessivos e
recorrentes, o que passava necessariamente por um corte automático nos
gastos governamentais e a criação de uma compensação caso fossem gerados
novos gastos de longo prazo. A imposição de restrições ao gasto público por
meio de regras, controle social e ações transparentes por parte dos governos,
tornaram-se permanentes.
Os princípios de responsabilidade fiscal seguem em sua maioria os
adotados em Nova Zelândia e representam um caminho para estabilizar a
relação dívida/PIB. Entre os princípios mais importantes presentes na LRF
estão: o equilíbrio entre as demandas da sociedade e os recursos para
satisfazê-las para prevenir déficits; e a manutenção da dívida pública sob
controle. Este equilíbrio é importante para que o governo possa adotar uma
política tributária estável (TAVARES, 1999). Como o Brasil é um país
federativo, se torna necessário a criação de leis para garantir o seu
cumprimento e a estabilidade da política.
Para não ferir a autonomia federativa adotaram-se, na LRF, princípios
fundamentais mais gerais, aplicáveis a todos níveis de governo, e outras
33
específicas, que incluem objetivos e metas determinadas por cada ente
federativo. As normas mais gerais dizem respeito ao limites de endividamento e
gastos com pessoal. As normas específicas são determinadas pelos
instrumentos de planejamento disponíveis aos entes subnacionais como os
Planos Plurianuais (PPAs) e Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) onde são
detalhadas as receitas e despesas, resultados, dívidas e patrimônios.
(TAVARES, 1999)
A LRF introduziu importantes regras para o fim da gestão com vistas a
limitar o déficit público proibindo, principalmente, a assunção de dívidas que
não possam ser pagas no mesmo ano fiscal, a menos que seja deixado em
caixa uma quantidade de recursos iguais ou superior às obrigações
contratadas. A lei define, também, conceitos claros para operações de créditos,
dívida pública e regras para seu controle. No que diz respeito ao
endividamento, define que as operações de crédito não podem ser superiores
às despesas de capital dentro de um mesmo exercício financeiro. Também é
vedado o financiamento com entidades próprias e a prorrogação de
pagamentos à provedores de bens, serviços e obras, com títulos públicos.
Caso uma operação de crédito não respeite os limites estabelecidos, a
lei anula seus efeitos por meio do cancelamento da operação, amortização total
da dívida contratada ou constituição de um fundo de reserva de igual valor ao
excedido. Os limites de endividamento são determinados pelo Senado Federal.
Aos administradores é exigido que o estoque da dívida se mantenha em um
nível prudente, compatível com a arrecadação e com o patrimônio líquido.
Caso a dívida seja maior que o limite máximo é estabelecido um prazo para
que essa volte ao limite. Se o prazo não for cumprido suspende-se o acesso
aos recursos dos fundos de participação estaduais ou municipais e proíbe-se a
contratação de novas operações de crédito e transferências voluntárias.
Esta lei estabelece, também, que as transferências voluntárias entre os
níveis de governo não podem ser usadas para a folha de pagamento e com
ações próprias. No que diz respeito às despesas com pessoal, a lei estabelece
um limite de 60% da receita corrente líquida aos governos estaduais e
municipais. Proíbe a contratação de novas operações de crédito entre os entes
34
da federação e o financiamento monetário dos déficits orçamentários. Por fim,
estabelece sanções institucionais e responsabilidade pessoal aos
administradores caso seja constados atos de irresponsabilidade fiscal.
Como uma das principais preocupações é a transparência fiscal, a LRF
determina a obrigação do envio ao poder legislativo local, a cada quatro meses,
de um relatório de gestão fiscal dando conta do cumprimento das metas
aprovadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. O Banco Central também
tem obrigação de prestar contas ao Congresso Nacional referente das suas
ações com impactos fiscais.
A mensagem principal que está em toda a LRF é que o orçamento deve
ser equilibrado para evitar déficits e, conseqüentemente, evitar o aumento da
dívida pública. Para isto padronizou normas, conceitos e demonstrativos para o
setor público. A preocupação do governo é sinalizar ao mercado, de uma forma
não discricionária, que a busca pelo equilíbrio fiscal é permanente e não
conjuntural.
La propuesta de la LRF no se resume a un simple corte en los
gastos o a la determinación de metas temporarias para la
generación de superávits. No se trata de aspectos
conyunturales, ni de directivas de corto plazo. Lo que se busca
es el desarrollo de una nueva cultura fiscal en Brasil. Un nuevo
régimen significa instituir principios permanentes y que puedan
garantizar equilibrio fiscal a largo plazo. (TAVARES, 1999:224)
Portanto, por um lado, a LRF tem com inspiração teórica a política fiscal
baseada no modelo Novo Clássico, onde a dívida pública é vista como um
indicador de solvência do setor público e, portanto, é necessário que as
autoridades busquem o equilíbrio fiscal permanentemente para manter sob
controle as expectativas dos agentes. Este esforço pelo controle do
endividamento visa dar credibilidade à política macroeconômica, sinalizando ao
mercado que o país está comprometido com o equilíbrio fiscal e que haverá
sanções caso este não seja alcançado. Por outro lado, a LRF significou uma
organização e padronização das finanças públicas nacionais com vistas a
controlar o endividamento público.
35
CAPÍTULO 2 – A IMPORTÂNCIA ESTRATÉGICA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO PARA A ECONOMIA BRASILEIRA
2.1 INTRODUÇÃO:
A cidade São Paulo é o maior – 11 milhões de habitante – e mais rico
município – PIB em 2006 de R$ 283 bilhões – do Brasil, com uma
concentração de problemas da mesma magnitude e inserido na maior região
metropolitana do país. O município possui uma área total de 1.509 KM
2
, com
quase 70% de sua área urbanizada: 1000 KM
2
. Sua economia é grande e
diversificada. Seu expressivo Produto Interno Bruto se traduz em um valor per
capita de R$ 25.674,86 a preços correntes de 2006. Referidos a este mesmo
ano, a participação da indústria no total do valor adicionado era de 23,1%,
enquanto a participação setor de serviços chegou a 76,89%. A economia da
cidade representava 35,2% do PIB do Estado de São Paulo e 11,9% do PIB
nacional (Infocidade/SEMPLA, 2009; SEADE, 2009).
O município de São Paulo é a principal cidade da Região Metropolitana
17
de São Paulo (RMSP). Ela é composta por 39 municípios e está situado na
porção sudeste do Estado de São Paulo. Com cerca de 20 milhões de
habitante, a RMSP concentra, aproximadamente um quarto da produção
industrial do país, sendo há alguns anos, o coração da indústria brasileira.
Assim, mais que um município, a cidade de São Paulo é uma
metrópole
18
que oferece sustentação para um mercado emergente articulando,
17
Região Metropolitana é uma mancha urbana de ocupação contínua ou descontínua
diretamente polarizada por uma metrópole, onde se verificam expressivas intensidades de
fluxos e expressivas densidades de população e atividades, envolvendo municípios com alto
grau de integração ou englobando, parcial ou inteiramente, apenas a área do município central.
Os espaços metropolitanos se particularizam por sua posição estratégica na rede urbana, que
se associa ao exercício de funções urbanas mais complexas. Ocorrem interfaces tanto de
aspectos relacionados ao uso e à ocupação do solo quanto de dinâmicas urbanas de expansão
e transformação da metrópole.
18
Metrópole é a cidade principal de uma aglomeração, destacando-se por: tamanho
populacional e econômico; desempenho de funções complexas e diversificadas; e relações
econômicas com várias outras aglomerações, funcionando como centro de comando e
coordenação de uma rede urbana. Diferencia-se pela variedade de bens e serviços que
oferece e pelo mercado de trabalho diversificado. É o lugar central, onde se efetivam ações de
mercados e outras operações globalmente integradas, ao concentrarem perícia e
36
em seu território, dinâmicas urbanas que remetem à sua condição de
metrópole industrial e à sua nova condição de metrópole comprometida com os
serviços avançados.
Em apenas um século, a pequena cidade de São Paulo, 240 mil
habitantes em 1900, transformou-se no maior centro financeiro e industrial da
América Latina e em uma das maiores aglomerações populacionais do mundo.
Por mais de oitentas anos, a cafeicultura, a industrialização e a intensa
imigração impulsionaram o crescimento econômico paulista. A partir dos anos
1970, o contínuo crescimento foi afetado por sucessivas crises econômicas e
pelo processo de desconcentração industrial, com o conseqüente
deslocamento das plantas da cidade de São Paulo para o interior e outros
Estados.
Recentemente, sua estrutura produtiva e ocupacional sofreu profundas
transformações associadas à abertura econômica, à globalização
19
e a novos
processos produtivos que se alastram pelo mundo. A nova tecnologia fraciona
o processo produtivo, que se torna mais complexo, globalizado e fragmentado,
exigindo maior sofisticação e concentração nas atividades gerenciais (LUNA;
2004).
Nesse processo, ocorrido nos anos 90, a cidade de São Paulo
se firmou como o centro de coordenação das multinacionais
para a América Latina, em geral, e para a América do Sul, em
especial, suplantando a concorrência de Rio de Janeiro e
Buenos Aires. São Paulo transformou-se num centro urbano de
importância internacional, com estruturas produtivas densas e
diversificadas, um parque manufatureiro parcialmente inovador,
com grandes escalas de produção e grande dinamismo em
suas relações internacionais. O resultado disso foi que a cidade
ganhou um importante nível de competitividade e, ao mesmo
tempo, expressiva capacidade de atrair novos investimentos.
(SÃO PAULO - PPA, 2005, p. 04)
conhecimento, serviços avançados e telecomunicações necessárias à implementação e ao
gerenciamento das operações econômicas globais, bem como ao acolhimento de matrizes e
escritórios de grandes empresas, bancos e agências de serviços avançados de gerenciamento
e de consultoria legal.
19
O termo Globalização está aqui referido como um processo de crescente internacionalização
da economia, suporte fundamental para o entendimento da tese das cidades globais. Não se
pretende, neste trabalho, discutir a existência ou não do processo econômico denominado, na
literatura, de Globalização.
37
Esse processo aumenta o nível de terceirização e a demanda por
serviços empresariais. A gestão afasta-se fisicamente das unidades produtivas
e concentra-se nos pólos de maior densidade econômica e de oferta de
serviços e de gestão econômica. Com isso, a cidade de São Paulo perde
importância como centro industrial e ganha peso como centro de serviços.
Alguns de alta qualidade e complexidade, para atender as camadas mais ricas
da população e a demanda empresarial; outros de baixa qualidade, com
predomínio da informalidade, atendendo a parcela mais pobre da população.
Entre os serviços de alta qualidade, destacam-se os serviços
financeiros, com alto grau de concentração na cidade de São
Paulo. Tem sede na cidade os grandes bancos privados
nacionais e internacionais, os escritórios de representação da
maioria dos bancos internacionais, as maiores bolsas do país,
as principais entidades representativas do setor financeiro e
parcela expressiva dos grandes grupos empresariais que
operam no Brasil. A proximidade do mercado, o peso
econômico do Estado e a localização dos principais
prestadores de serviços empresariais estimulam a
concentração de negócios na capital paulista (LUNA, 2004, p.
330).
A mudança da característica econômica de São Paulo e seu papel
estratégico na relação entre o Brasil e a economia global corroboram as
discussões recentes sobre as questões das cidades globais e cidades
mundiais, que serão apresentadas na próxima sessão.
Concomitantemente ao processo de maior integração e
interdependência da economia global, os municípios passaram a ter uma maior
autonomia política e administrativa, num processo de descentralização que
transferiu para a esfera municipal grande parte das atribuições de políticas
públicas, principalmente, a partir da Constituição de 1988. Este processo de
descentralização trouxe grandes desafios aos governos locais, especialmente
para os grandes municípios como São Paulo que, dada sua condição de
metrópole, apresenta muitos problemas que extrapolam o nível local e não
podem ser resolvidos com simples intervenção municipal, como é o caso dos
transportes metropolitanos, da gestão dos recursos hídricos, das questões
ambientais, entre outras.
38
Os impactos socioeconômicos das transformações da economia
mundial, somados ao processo de descentralização de políticas públicas,
pressionam enormemente a demanda por bens, serviços e infra-estrutura
pública. Como será discutido na última sessão deste capítulo, no caso da
cidade de São Paulo, o aporte de recursos para o atendimento a essas
demandas encontra-se limitado pelo acordo de renegociação da sua dívida
pública junto ao governo federal, que proíbe a contratação de novas operações
de crédito para financiar obras estruturais obrigando o município a financiar
suas políticas apenas com receitas próprias.
2.2 Cidade Mundial, Cidade Global e a Questão Metropolitana
As análises sobre a nova condição das cidades dentro da economia
mundial partem da crescente internacionalização dos fluxos de bens, serviços e
informações que dão origem à formação de uma rede mundial de metrópoles.
Nestas são geradas e transitam as decisões financeiras, mercadológicas e
tecnológicas capazes de moldar os destinos da economia mundial. Esta
interação tem sua infra-estrutura baseada em sistemas tecnológicos avançados
de comunicações e telecomunicações.
Nações, regiões e cidades alteraram substancialmente seus padrões
de desenvolvimento por causa dos impactos globais: abertura
comercial ao mercado mundial, relocalização das novas indústrias,
com o papel das novas tecnologias da telecomunicação, nova cultura
planetária. Dessa forma, em um cenário de competitividade entre
empresas, países e cidades, o sucesso depende da velocidade das
informações e das sinergias flexíveis que se estabelecem nas redes –
redes que envolvem diferentes territórios, cidades e regiões (Borja,
Castells et alii, 1990, Sassen, 1991 apud, VÉRAS, 2003, p.107)
Miguel Matteo (2007) apresenta duas grandes vertentes para analisar a
estruturação do espaço e sua vinculação à economia: (1) Especialização
Flexível, que se baseia numa produção industrial fundada na inovação
tecnológica e novas formas de organização de produção, como os Distritos
Marshallianos e as City Regions; (2) Metrópole Terciária, fundada na
globalização, como os Espaços Fluxos de Castells; e Cidades Globais e
Cidades Mundiais de Saskia Sassen. Nesta dissertação seguiremos a trilha da
Metrópole Terciária.
39
As análises de Manuel Castells (2005) partem da observação de três
processos gestados nas décadas de 1960 e 1970:
a) Revolução tecnológica da informação;
b) Crise e reestruturação econômica do capitalismo e do estadismo;
c) Novos movimentos socioculturais (direitos humanos, feministas,
ambientalistas).
Da interação desse processo surgiu uma nova sociedade, a Sociedade
em Redes cujas principais características são: chips e computadores;
telecomunicações móveis; engenharia genética; enclaves e intervenções
capitalistas em todo o planeta; presença majoritária da força de trabalho urbana
nos processos de conhecimento e informação; aumento da população urbana
em todo o planeta; declínio dos impérios soviético e comunista; fim da guerra-
fria; surgimento do mercado do Pacífico Asiático; desafio ao patriarcalismo;
consciência universal de preservação ecológico; emergência da sociedade em
redes (CASTELLS, 2005).
Ele identifica um novo espaço econômico – o espaço de fluxos – que é
precondição para a entrada em uma rede de comunicação mundial. Ele afirma
que nossa sociedade “está construída em torno de fluxos: de informação, de
tecnologia, de interação organizacional, de imagens, sons e símbolos (...) [os
fluxos] são a expressão dos processos que dominam nossa vida econômica,
política e simbólica” (CASTELLS, 1999, p.436). Esses fluxos necessitam de
uma economia funcionando em rede e se conectam por meio das Cidades
Globais: centros urbanos situados no topo da hierarquia do sistema urbano
nacional, que funcionam como nós de uma rede econômica mundial. As
Cidades Globais atuam como foco de irradiação das decisões tomadas em
escala planetária para as demais cidades do sistema.
Assim, as Cidades Globais são mais do que unidades subnacionais
dentro de um Estado Nacional. Elas conectam serviços avançados, centros
produtores e mercados em uma rede global com intensidade diferente e em
diferente escala. Em cada país a arquitetura de formação de redes reproduz-se
em centros locais e regionais, de forma que o sistema todo fique
40
interconectado em âmbito global. Nessas cidades os negócios consistem,
principalmente, em produção de serviços de informações especializados,
serviços financeiros, serviços de mídia, serviços educacionais, de saúde e de
turismo, inclusive de negócios. (CASTELLS, 2005)
As análises da socióloga americana Saskia Sassen (1998) também
partem da observação da flexibilização da produção e da maior integração da
economia global sustentada pelos avanços das tecnologias da informação e
comunicação. Para ela Cidades Globais são:
[...] locais estratégicos na economia global por conta da concentração
de funções de comando e de empresas de produção e serviços de
alto nível orientados para o mercado global, ou mais genericamente,
cidades com alto grau de internacionalização da sua economia e da
sua estrutura social mais ampla. Apresentam três características
principais: (1) pontos de comando na organização da economia
global; (2) lugares e mercados estratégicos para as indústrias de
destaques do atual período, isto é, as finanças e os serviços
especializados destinados às empresas; (3) lugares de produção
fundamentais para essas indústrias, incluindo a produção de
inovações (SASSEN, 1998, p.16).
Suas análises demonstraram que as Cidades Globais estavam
inicialmente localizadas em países desenvolvidos, que se tornaram o núcleo
físico do processo de globalização. Estas cidades desempenhavam funções de
centro financeiro; de sede das grandes corporações, concentrando as funções
de comando e/ou coordenação das empresas multinacionais; e de base
complexa das redes de serviços modernos, de padrão mundial, que servem de
apoio ao processo de globalização. Essas cidades têm, portanto, um papel
articulador e integrador no capitalismo mundial; e são nós importante que
conectam os fluxos de capitais, bens e serviços.
Os principais exemplos de Cidades Globais são Nova York, Tóquio e
Londres. Juntos, estes três centros cobrem o espectro de fusos horários no que
diz respeito a transações financeiras e funcionam como uma unidade no
mesmo sistema de transações contínuas. Todavia, são importantes, também,
cidades como Chicago, Los Angeles, Cingapura, entre outros.
Outra característica importante na análise das Cidades Globais é a
redução de empregos em setores tradicionais (manufatura), que decorre do
41
processo de flexibilização produtiva e globalização da economia, e aumento da
participação do setor serviços, especialmente aqueles ligados aos serviços
financeiros e especializados em negócios.
O papel da indústria financeira, derivado da alta mobilidade do
capital, é reforçado, face à dispersão da indústria e à
internacionalização da propriedade, via investimentos diretos
externos em ações, fusões, aquisições e joint ventures. Forma-se
uma “rede mundial de sítios de produção”, caracterizada pela
internacionalização dos serviços de comércio exterior; publicidade e
marketing; contabilidade; assessorias jurídicas; manutenção de
equipamentos. (SÃO PAULO, 2008, p.4).
Logo abaixo das Cidades Globais na hierarquia de Sassen estão as
Cidades Mundiais, ou Cidade Globais Beta. À medida que a economia
incorpora mercados emergentes, em buscas de novos negócios e/ou
vantagens dessas localidades, também organiza a produção de serviços
avançados necessários ao gerenciamento e às conexões desses novos
mercados ao sistema mundial. Por isso, as vantagens comparativas regionais e
metropolitanas, derivadas das atividades exportadoras, constituem o principal
foco de dinamismo para as grandes metrópoles. Em especial aquelas
atividades ligadas à indústria intensiva em tecnologia, e a serviços como
telecomunicação, informática, pesquisa e desenvolvimento (P&D), consultoria
de negócios, gestão empresarial e financeira e serviços de transportes
internacionais.
A Cidade Mundial deve apresentar condições competitivas no que se
refere, esquematicamente, a recursos humanos qualificados – e não apenas a
uma elite qualificada –; sistemas de comunicação que possibilite mecanismos
de inserção no mercado global; sistema básico de infra-estrutura urbana:
transporte, abastecimento de água, esgotamento sanitário, serviços de energia
elétrica, telecomunicações; organização institucional com regras claras e
idôneas em termos de corrupção ou arbitrariedade; capacidade política de
administrar diferentes atores sociais, incluindo compromissos com qualidade
ambiental, crescimento econômico, distribuição de renda (BORJA, 1994, apud
VÉRAS, 2000).
[...] Friedmann elaborou uma classificação das cidades mundiais
utilizando os critérios: tamanho da população; importância do centro
industrial; ponto nodal de transporte; centro financeiro importante;
42
sede empresas transnacionais e internacionais; rápido crescimento
do setor de serviços empresariais. Isto lhe permitiu ordenar uma
hierarquia de cidades mundiais e combinar aspectos como o fato da
cidade ser a sede de importantes empresas multinacionais,
transnacionais ou de grandes empresas nacionais; ser um centro
financeiro moderno e de grande porte, dotado de atividades terciárias
e quaternárias de ponta e; o fato de dispor de um parque
manufatureiro inovador e em escala internacional (SÃO PAULO,
2008, p.33).
Praticamente todas as cidades mundiais de primeira ordem estão
localizadas nos países do primeiro mundo; as duas únicas exceções são
Singapura, que articula o conjunto de países do Sudeste asiático, e São Paulo,
que exerce função similar na América Latina. O Rio de Janeiro, que vem logo a
seguir, é classificado como cidade mundial de segunda ordem, tal como
Buenos Aires e Cidade do México, na América Latina; Johannesburg, na África;
Hong Kong, Taipé, Manilha, Bangkok e Seul, na Ásia.
As Cidades Globais e Mundiais aumentaram sua centralidade com o
fenômeno da internacionalização da economia, com a informatização e a
progressiva mudança de bens de produção para o manejo de informação: a
maioria da força de trabalho não lida mais com produtos materiais.
As conseqüências desse processo para a rede urbana são a conversão
das metrópoles como territórios de gerenciamento do capital e a formação de
aglomerados urbanos, com funções complementares e fortemente conectadas
às metrópoles.
As metrópoles contemporâneas herdaram as estruturas da metrópole
moderna, enfrentando os desafios de adequar-se à uma economia mais aberta,
competitiva e integrada. Trata-se de territórios que articulam uma rede de
cidades que congregam serviços intensivos em conhecimento no âmbito
financeiro, legal, de tecnologia da informação, da comunicação e cultural.
As áreas metropolitanas continuarão a crescer em complexidade e em
tamanho, porque: concentram atividades e empregos de maior valor agregado;
geram maior nível de renda; oferecem oportunidades em serviços essenciais e
de aprimoramento ao desenvolvimento humano (educação, saúde, lazer etc.);
43
e geram “ambientes de inovação”, que são as fontes de riqueza na “era da
informação” (SÃO PAULO, 2008).
Impõe-se, portanto, uma nova agenda para a gestão pública e para o
planejamento municipal e regional que contemple mecanismos de reordenção
espacial das atividades nestas aglomerações de grande porte, tendo em vista o
complexo desafio imposto às cidades, uma vez que estas precisam ser, a um
só tempo, competitivas e integradoras.
2.3 Características sócio-econômicas do município de São Paulo
O extenso território do município se organiza em torno de 31 subprefeituras
englobando 96 distritos. Por seu tamanho e importância econômica dentro da
região, as ações da autoridade local, embora limitadas ao seu território e
jurisdição, acabam por atender demandas vindas de outras cidades e mesmo
diferentes pontos do País. Daí, seu desempenho de gerar importantes efeitos
em toda a economia nacional. (SÃO PAULO – PPA, 2005)
A despeito da heterogeneidade sócio-econômica do Município, não se
pode afirmar que São Paulo esteja desprovido de recursos humanos,
financeiros e estruturais. O Município apresenta um Índice de Desenvolvimento
Humano
20
IDH de 0,841. De seus domicílios, 98,6 % contam com rede de
água, 87,2% com rede de esgoto e 99,2 % com lixo coletado. Dispõe de 11.916
km de vias pavimentadas (73% do total de vias do município), e conta com
1.095.052 alunos (94,3% do público-alvo) freqüentando as escolas da rede
municipal, com 698.630 só no ensino fundamental. (SÃO PAULO – PPA, 2005;
SEADE, 2009)
Entretanto, a cidade nem sempre foi a principal cidade brasileira. Ao
longo da história do Brasil ela desempenhou vários papéis diferentes, sempre
20
O IDH é um índice que é composto por outros três indicadores: Esperança de vida média;
Taxa de escolarização; e Taxa de alfabetização. IDH). Ele parte do pressuposto de que para
aferir o avanço de uma população não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas
também outras características sociais, culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida
humana. O IDH foi criado pelo economista paquistanês Mahbub ul Haq com a colaboração do
economista indiano Amartya Sen, ganhador do Prêmio Nobel de Economia de 1998.
44
de acordo com as necessidades econômicas da época. A cidade de São Paulo
foi fundada no ano de 1554. Na sua formação, o município serviu como sede
de incursões para o aprisionamento de indígenas e foi ponto de partida para as
expedições – as bandeiras paulistas – que ocuparam o interior do país. No
ciclo do ouro, exerceu importante papel de entreposto comercial para a
atividade mineradora de MG. No ciclo do café, a cidade foi o centro
administrativo e financeiro da economia, de onde provieram os capitais (e o
mercado) para sua industrialização. E na formação da Região Metropolitana de
São Paulo (RMSP) desempenhou função fundamental para o desenvolvimento
industrial (MATTEO, 2007).
A estruturação da rede urbana paulista encontra sua origem no ciclo do
café. A atividade cafeeira, ao se desenvolver, deu origem à estrutura básica da
rede urbana paulista, necessária tanto para sustentar a produção do café como
para permitir o seu escoamento e comercialização.
Quando as terras do interior do Estado foram ocupadas com a cultura
do café, ocorreu um salto de desenvolvimento material da cidade.
Essa ocupação obedecia a novos padrões de produção, com
fazendeiros inseridos em todo o ciclo capitalista do café, desde a
plantação até a exportação. Além disso, esses fazendeiros passaram
a morar na capital, atendendo às necessidades comerciais e
financeiras. Isso diferira sobremaneira dos antigos senhores de
engenho, uma vez que esses podiam viver em suas terras e
concentrar-se em manter relações de vizinhança com os seus pares.
Os grandes fazendeiros de café precisavam vigiar de muito perto a
comercialização de seu produto, mantendo freqüentes contatos com
intermediários e exportadores (MONBEIG, 2004, p.41-42).
Esse processo configurou uma rede de cidades com funções definidas,
favorecendo a expansão de bancos, escritórios, comércios atacadistas,
comércio de exportação e de importação e ampliação da burocracia estatal.
Estruturadas pela rede ferroviária, que ligava as regiões produtoras à Cidade
de São Paulo, e daí para o porto de Santos, essas atividades promoveram o
desenvolvimento de outras tipicamente urbanas: comércio varejista, transportes
urbanos, comunicações, energia elétrica, construção civil, equipamentos
urbanos, etc.
A imigração, que abasteceu de mão-de-obra as plantações de café do
interior do Estado, era centralizada na Hospedaria dos Imigrantes, localizada
45
no bairro do Brás, em torno do qual se desenvolveram negócios de
alimentação, comércio e hospedagem. A imigração foi também a base do
operariado industrial, de tradição manufatureira européia, e também da própria
criação de empresas industriais, geridas por imigrantes que portavam certa
quantidade de capital, sobretudo italianos e libaneses (MATTEO, 2007).
A ferrovia foi o elemento mais importante na consolidação de São Paulo
como principal centro urbano do Estado. Ela foi utilizada pela indústria na sua
própria estruturação, pois servia como ligação com o porto de Santos (origem
da importação de insumos básicos) e com as cidades-centro da produção
cafeeira, onde a acumulação de capital desenvolvia atividades urbanas que
suportavam um mercado consumidor dos produtos industriais. A localização
das empresas na capital obedecia ao traçado das ferrovias - Brás, Mooca,
Ipiranga, Barra Funda, Lapa, entre outros (MONBEING, 2004).
Assim, não é possível dissociar o desenvolvimento econômico do
município de São Paulo da industrialização paulista e, impulsionado pelo
desenvolvimento da atividade cafeeira. “A acumulação de capital, as condições
técnicas, a existência de mão-de-obra e uma rede urbana estruturada a partir
da economia cafeeira forneceram os elementos indispensáveis aos processos
de industrialização de São Paulo” (MATTEO, 2007, p.49).
A história urbana e econômica nos mostra que, no momento de
instalação da grande indústria, as regiões mais desenvolvidas do país
competiam entre si. Os parâmetros decisivos para instalação da indústria eram:
(a) disponibilidade de energia barata; (b) presença de grandes glebas para
abrigar as plantas industriais; (c) sistema rodoviário-ferroviário bem estruturado
e conectado a um terminal portuário. Esta conjugação favoreceu o município de
São Paulo na década de 1950, quando o governo federal elegeu os municípios
vizinhos – o ABC paulista – como lugar estratégico para a instalação da grande
indústria nacional. Ali estavam as unidades industriais e, na capital paulista, se
localizou todo o aparato de suporte para a atuação da grande indústria (SÃO
PAULO – PPA, 2005).
46
Portanto, a Metrópole paulista, desde sua primeira configuração, na
década de 1920, até a sua consolidação, na década de 1970, esteve vinculada
à evolução da produção industrial, com foco na Capital. A escalada industrial,
contudo, não diminuiu a importância do setor terciário na região. Ao contrário,
este setor se desenvolveu associado ao crescimento industrial, gerando
condições adequadas para um desenvolvimento ainda maior da produção
industrial.
O período do “milagre econômico”, na década de 1970, representou um
novo salto tecnológico na indústria nacional e um avanço da
internacionalização da economia brasileira. Mas, nesta mesma década, iniciou-
se um processo de desconcentração da indústria no país, direcionando a
atividade industrial para outras regiões do país.
Nos anos 1980, o Brasil passou por um período de queda acentuada no
ritmo de crescimento. Se nos anos 1970 a indústria localizada fora de São
Paulo era complementar à sua, o que significava uma vinculação regional, a
partir dos anos 1980 esse elo foi rompido. Assim, desde os anos 1980 e,
principalmente, a partir da sua maior abertura comercial, a cidade de São Paulo
vê alterar seu perfil de metrópole industrial e se insere na economia
internacional, como pólo de fluxos internacionais (de capitais, serviços) etc.
(VÉRAS, 2003).
Atualmente, a cidade é responsável por 36% do PIB estadual,
equivalente a 8% do PIB nacional. Em 2006, o PIB per capita da Cidade foi de,
aproximadamente, US$ 10.000 enquanto o PIB per capita nacional foi de US$
8.300. A Tabela 9 mostra que o setor terciário é o principal setor da economia
dentro da cidade. O setor terciário vem aumentando, especialmente os setores
ligados mais diretamente ao capital e sua gestão, atividades especializadas,
serviços sociais e comunitários, sofisticação de bancos e empresas e parques
tecnológicos avançados. Há terceirização, competição entre empresas e
dispersão dos pontos no espaço urbano, compensada pela centralização
administrativa, facilitada pelas telecomunicações.
47
Tabela 9: Participação do Setor Industrial e de Serviços no Total do
Valor Adicionado no Município e no Estado de São Paulo em 2006
Participação no Valor
Adicionado do Município
Participação no Valor
Adicionado do Estado
Indústria
23,10% 30,18%
Serviços
76,89% 67,72%
Fonte: SEADE, 2009
Os dados de composição do PIB apontam para uma predominância do
setor de serviços na economia do município. Este setor representa 76,89% da
riqueza gerada na cidade, e 67,72% do valor adicionado dos serviços no
Estado. O Mapa 1 permite a visualização da importância do setor de serviços
do município para o conjunto do Estado e sua comparação com outras regiões
paulistas.
Mapa 1: Valor adicionado no setor de serviço por regiões
administrativas do Estado de São Paulo em 2006.
48
A indústria, por sua vez, teve uma participação de 23,10% no ano 2006,
chegando a representar 30,18% do valor adicionado do total estadual. A
despeito de a indústria ter perdido espaço no Município de São Paulo, ele
continua sendo o principal responsável pela geração do valor adicionado na
indústria paulista, como mostra o Mapa 2.
Mapa 2: Valor adicionado no setor de industrial por regiões
administrativas do Estado de São Paulo em 2006.
Isto ocorre porque o Município de São Paulo e sua Região Metropolitana
ainda são responsáveis por boa parte da produção industrial do Estado,
sediando dois terços de sua indústria química, (com destaque para a
farmacêutica); 72% da fabricação de equipamentos de informática (Município
de Barueri); 70% da produção de material elétrico; e 64% da produção
automobilística: o conjunto dos municípios de Santo André, São Bernardo, São
49
Caetano e Diadema, responde sozinho por mais de 50% da produção do setor
no Estado; no restante das atividades econômicas o destaque é para o setor da
construção civil (SEADE, 2009).
É importante destacar que a cidade de São Paulo concentra 63% das
matrizes nacionais das empresas multinacionais do país e 38% das matrizes
das maiores empresas privadas de capital majoritário nacional. É sede de 49
das 100 maiores empresas do país, de 17 dos 20 maiores bancos de varejo do
país, de 8 das 10 maiores corretoras de valores, de 5 das 10 maiores
seguradoras, de 19 entre as 20 maiores agências de propaganda, de 7 dos 10
maiores provedores de Internet. Abriga sete entre as 10 maiores editoras do
Brasil; parcela importante das melhores universidades do país; e a maior
concentração de mão-de-obra qualificada (SÃO PAULO, 2008).
Das cinqüentas maiores empresas do setor de informática, trinta situam-
se na capital paulista e outras sete nos seus arredores. Nove entre dez maiores
editoras de revistas, três dos cinco principais jornais, sete das dez maiores
editoras de livros operam em São Paulo, além da maioria das grandes
empresas de auditoria e consultoria internacional. (LUNA, 2004). Concentra
ainda 60% da indústria de confecções e vestuário do Estado, o que mostra o
quanto a moda é uma atividade importante na economia do município,
principalmente no que se refere a postos de trabalho.
Apesar da redução do número de unidades fabris no município, esse
setor ainda concentra aqui muitas de suas sedes, portanto, a cidade de São
Paulo mantém-se como centro de decisões empresariais, além de ter se
tornado o centro financeiro do País.
A Cidade é sede também das principais confederações de classes
empresariais, comerciais e financeiras, como a Federação das Indústrias do
Estado de São Paulo (FIESP), Centro das Indústrias do Estão de São Paulo
(CIESP), Federação Brasileira dos Bancos (FEBRABAN) e cerca de 40
câmaras de negócios, como a Câmara Americana de Comércio de São Paulo
(Amcham-SP), a segunda maior câmara americana de comércio do mundo,
50
além da Bolsa de Valores de São Paulo, a maior da América Latina, e da
BM&F – Bolsa Mercantil e de Futuros, única no Brasil.
Ao somar-se o aspecto cultural da cidade, encontram-se os ingredientes
que fazem da capital paulistana um ponto de encontro para empresários de
todo o mundo. O número de congressos e o aumento do turismo constatam
esta realidade. A cidade é sede do maior número de eventos por ano no Brasil
(70 mil), com um público estimado de 15 milhões de pessoas, boa parte de
residentes de fora do Município. Estes eventos vão de pequenas reuniões a
grandes exposições, congressos, seminários temáticos, feiras nacionais e
internacionais, carnaval, Fórmula I, Mostra Internacional de Cinema, festivais,
Semana Internacional de Moda, entre outros. A cidade possui mais de
240.000m² de espaço útil para feiras e eventos, concentrados no Parque do
Anhembi, Expo Center Norte, Centro de Convenções Rebouças e outros. (SÃO
PAULO – PPA, 2005)
Atualmente, os ingredientes que definem o caráter estratégico de uma
cidade, ou de uma metrópole, estão relacionados à conjugação de uma série
de fatores. A crescente internacionalização da economia e da cultura exige um
aparato urbano constituído por novos elementos, tais como: (a) possuir
serviços avançados que garantam a possibilidade de gerar e receber
informação em tempo real; (b) possuir centros de pesquisa de ponta capazes
de gerar e inovar conhecimento; (c) oferecer um amplo rol de atividades
culturais de cunho local e cosmopolita. (SÃO PAULO – PPA, 2005)
A nova estruturação urbana se relaciona diretamente e em todos os
níveis - físico, funcional e social - com as formas assumidas pelos serviços
exigidos pelos novos encargos, ditados por padrões impostos por sua
articulação à rede econômica globalizada.
A capacidade de oferecer uma eficiente infra-estrutura de
telecomunicações e demonstrar capacidade de administrar com
competência para enfrentar o conflito sócio-espacial é, dessa forma,
decisiva. Torna-se fundamental, assim, instalar, por exemplo, uma
eficiente rede de telefonia de fibras óticas; centros de excelência em
tratamentos de saúde (como os oferecidos pelo Incor e os hospitais
Albert Einstein e Sírio Libanês), centros de pesquisa científica de
ponta, além de atrativos culturais, como um rico museu e uma
orquestra sinfônica de nível internacional. Também é fundamental
51
criar condições para enfrentar as questões ambientais decorrentes da
ocupação ilegal dos mananciais, encaminhar e resolver as questões
relacionadas aos moradores de rua, aos cortiços, à criação de
espaços públicos adequados, enfim, tudo que confere a uma cidade
ou metrópole a possibilidade de integrar a rede das cidades mundiais.
(SÃO PAULO – PPA, 2005, p.10)
São Paulo se firmou como o centro de coordenação das multinacionais
para a América Latina e, muito especialmente, para a América do Sul,
suplantando a concorrência do Rio de Janeiro e de Buenos Aires. Transformou-
se em um centro urbano de importância internacional, com estruturas
produtivas densas e diversificadas, com um parque manufatureiro parcialmente
inovador, com grandes escalas de produção e com dinamismo em suas
relações internacionais, o que lhe confere importante nível de competitividade
e, ao mesmo tempo, importante capacidade de atração de novos
investimentos.
Portanto, por ser sede das mais importantes empresas nacionais,
multinacionais e transnacionais; por ser o maior centro financeiro da América
do Sul; por concentrar atividades terciárias de alta qualidade; por possuir
recursos humanos altamente qualificados; por possuir serviços financeiros
integrados; a cidade de São Paulo preenche todos os requisitos para ser
classificada como Cidade Mundial ou Cidade Global Beta.
Contudo, o município possui enormes contrastes característicos das
cidades mundiais: dispersão e adensamento urbano; jovens profissionais
globais e mão-de-obra informal; moradias sofisticadas e loteamentos ilegais;
periferias sem equipamentos públicos adequados; crise de moradia popular;
zonas de deterioração em contrastes com zonas de “renovação” urbana;
distribuição diferenciada da violência; cenários de devastação ecológica
(VÉRAS, 2000).
As maiores preocupações dos cidadãos paulistanos concentram-se nos
problemas de: Saúde, 44%; Segurança e Taxas de criminalidade, 43%;
Transporte, 33%; Trânsito, 17%; Falta de moradia, 2% (O ESTADO DE SÃO
PAULO, p.C9, 30 nov. 2008).
52
Um estudo do Banco Mundial sobre o ambiente de negócios na cidade
de São Paulo procurou levantar, junto ao setor privado, as principais vantagens
e desvantagens de se investir em São Paulo. Entre as vantagens destacam-se:
(a) serviço de telecomunicações; (b) transportes; (c) disponibilidade de energia;
(d) acesso à terras; (e) qualidade da mão de obra; (f) acesso ao financiamento.
As principais desvantagens são criminalidade e violência e problemas
relacionados à baixa regulação dos negócios, tais como: complexidade dos
contratos; tempo e custo para abrir e fechar uma empresa; complexidade da
estrutura tributária (WORLD BANK, 2007, p.9).
Para solucionar os problemas levantados tanto pela população quanto
pelos empresários, e permitir que a cidade possa desempenhar plena e
satisfatoriamente o papel de Cidade Global, são necessários grandes
investimentos em infra-estrutura urbana, especialmente aqueles ligados aos
transportes urbanos e principalmente transporte público de massa e na rede
social: equipamentos de saúde, educação e segurança pública.
Entretanto, o governo municipal de São Paulo tem sua ação limitada
pela restrição orçamentária para atender todas essas demandas. As principais
limitações são: (1) a pouca flexibilidade nos gastos públicos; (2) a quase nula
capacidade de financiamento com recursos externos ou de operações de
crédito; (3) e a política econômica de supremacia do superávit primário, que
nos âmbitos federal, estadual e municipal paralisa projetos de investimentos e
dificulta a manutenção dos gastos correntes em níveis reais (BIASOTO, 2004).
2.4
Análise das finanças públicas municipais
A Constituição de 1988 elevou os municípios à categoria de entes
federativos do Estado brasileiro. Com isto, foram contempladas as demandas
por maior autonomia política e financeira dos municípios. No que diz respeito à
autonomia financeira, os municípios ampliaram a lista de serviços tributáveis, o
percentual de transferência da União para o Fundo de Participação dos
Município (FPM) e aumento das transferência estaduais, especialmente, do
Imposto de Circulação de Mercadoria (ICM) com o aumento de bases
53
tributárias antes tributadas pela União (combustíveis, energia elétrica,
telecomunicações).
Assim, como ente da Federação, o Município de São Paulo tem a
garantia de recebimento de uma parcela importante da receita pública,
exercendo diretamente o poder de arrecadar determinados tributos que a
Constituição lhe destina, ou recebendo, da União e do Estado, parte do que
lhes está reservado. Nesse ponto, a concepção de federalismo fiscal no País é
bem objetiva, por especificar com clareza com quais recursos cada uma de
suas instâncias pode contar, não ocorrendo o mesmo com relação à despesa
(SÃO PAULO – PPA, 2005).
Na análise das finanças de São Paulo, entre 1995 e 2007, se observam
dois momentos marcantes em relação à receita. O primeiro período vai de 1995
até o ano 2000, ano da assinatura do acordo da dívida. E o segundo período
abrange de 2000 a 2007. Nesse primeiro período, a nível nacional, a economia
foi marcada por sucessivas crises externas, volatilidade do produto e uma forte
desvalorização da moeda. No nível municipal, observa-se um crescimento real
negativo de 15% da receita, um queda da despesa real em torno de 3% e o
esgotamento da capacidade de refinanciamento, uma vez que as receitas de
operações de crédito tiveram uma queda real de 94,6%. O segundo momento é
caracterizado pela recuperação das finanças do município. Apesar da
volatilidade do seu PIB entre 2000 e 2003, a partir de 2004 a economia
brasileira apresenta um crescimento positivo contínuo. Esta melhora no
ambiente econômico pode ser observada no aumento de 48,7% na
arrecadação total municipal, entre 2000 e 2007, e no aumento das despesas
totais de 63% nesse mesmo período.
As despesas municipais são caracterizadas por alto percentual de
vinculação de recursos. Como não são claras as atribuições municipais em
relação às políticas sociais, e considerando alta complexidade dos problemas
urbanos, os setores sociais mais organizados conseguiram estabelecer um
percentual mínimo de gastos no orçamento municipal. A Constituição Federal,
em seu artigo 212, estabeleceu um gasto mínimo de 25% aos estados e
municípios para a manutenção e desenvolvimento do ensino. O Município, a
54
partir de 2001 vinculou mais 6% das despesas, por meio de emenda ao artigo
208 de sua Lei Orgânica, assegurando um total de 31% das despesas com
atividades relacionadas à educação. A Emenda Constitucional 29 estabeleceu
um percentual mínimo de 15% com despesas com saúde, mas atualmente o
município gasta cerca de 20% de seu orçamento com ações ligadas saúde.
Outra vinculação importante diz respeito ao serviço da dívida, pois o acordo da
dívida obriga o município a pagar 13% de sua Receita Líquida Real com os
serviços da dívida, que resulta em comprometimento de aproximadamente 10%
da despesa total. Logo, somando-se as despesas com pessoal e manutenção
da cidade, o município apresenta um orçamento extremamente engessado,
com pouca margem para a ampliação dos investimentos públicos necessários
para seu desenvolvimento.
Nas análises a seguir, os dados referentes à década de 1990 serão
apresentados de forma mais agregada devido às mudanças legais recentes na
classificação das receitas e despesas. A partir do ano 2001, a padronização
contábil instituída pela Portaria nº163 da Secretaria do Tesouro Nacional
possibilita a análise mais detalhada das contas públicas.
2.4.1 Receitas do Município de São Paulo
Os anos 1990 no Brasil foram caracterizados por uma reforma monetária
e por um crescimento baixo do produto interno bruto. O Município de São Paulo
sentiu fortemente os impactos da instabilidade desse período nas receitas
municipais. Entre 1995 e 1999, elas apresentaram um crescimento real
negativo médio de 3%, explicado principalmente pela queda abrupta das
receitas de capital de 93,3%. A receita de capital é composta basicamente
pelas receitas de operações de crédito, alienações de bens, amortizações de
empréstimos e pelas transferências de capital por meio de convênios, de
financiamento internacional e dos diferentes níveis de governo. A rubrica de
receita de capital que apresentou o pior resultado foi a de operações de crédito
que teve redução de 94,6%, refletindo a perda da capacidade rolagem da
dívida pública municipal. A queda na receita total não foi pior devido ao bom
resultado da receita corrente, composta principalmente pelos tributos de
55
competência municipal e pelas transferências estaduais e federais. Nesse
período, receita corrente cresceu 17% em termos reais.
Tabela 10: Evolução das Receitas do Município de São Paulo –
1995-1999.
R$ mil de 2007
1995 1996 1997 1998 1999
Receita Total 13.504.676 12.676.476 13.204.203 14.442.551 11.505.808
Receitas Correntes 9.599.131 10.642.523 10.836.645 11.455.938 11.244.506
Receitas de Capital 3.905.545 2.033.954 2.367.558 2.986.613 261.301
operações de crédito 3.880.817 1.439.438 2.010.962 2.921.014 210.423
outras 24.728 594.515 356.597 65.599 50.878
Fonte: Balanço Geral do Município de São Paulo - vários anos. Elaboraçõa própria.
Assim, as receitas de capital que, em 1995 representavam cerca de 30%
da receitas totais do município, em 1999 não ultrapassavam os 2%.
A partir de 2000, com aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal e a
assinatura do acordo da dívida, o município foi impedido de contratar novas
operações de crédito, obrigando-se a se financiar com recursos próprios. Isto
fez com que o município concentrasse seus esforços para aumentar a
fiscalização, atualizar cadastros, simplificar a cobrança de impostos com vistas
a incrementar a arrecadação.
Entre anos 2000 e 2007, a receita total cresceu 46% em valores reais.
No mesmo período, as receitas correntes cresceram 45,8% impulsionadas pelo
crescimento na arrecadação do ISS e das transferências correntes federais
para Saúde e Educação. O comportamento das receitas de capital é explicado,
principalmente, pelo aumento significativo das transferências federais. Em
2003, o município foi habilitado para a gestão plena do Sistema Único de
Saúde (SUS) permitindo-lhe receber recursos diretamente do Fundo Nacional
de Saúde para investimentos nesta área. Além disso, o município recebe
transferências federais para investimentos na educação, habitação e
transportes, além de transferências de organismos internacionais.
56
Tabela 11: Evolução das Receitas do Município de São Paulo –
2000-2007.
R$ Milhares a preços de 2007
Fonte e Tipo de Receita
2000
2001
2002
2003
Município de São Paulo
12.842.268,6 13.444.804,3 12.646.765,1 13.380.370,3
Receitas Correntes 12.580.701,2 13.275.970,6 12.387.310,1 12.835.377,3
ISS - Imposto sobre Serviços de Quaisquer Natureza 2.714.950,6 2.784.677,3 2.643.015,2 2.630.079,4
Cota-parte do ICMS
2.804.237,1 2.806.626,7 2.638.679,1 3.121.197,8
IPTU - Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana
2.155.821,8 2.143.567,1 2.243.532,7 2.385.389,7
Outras Transferências Correntes
1.595.387,8 1.884.237,8 1.067.271,1 1.171.577,1
Outras Receitas Correntes 1.426.111,3 1.597.071,5 1.752.574,6 1.379.753,2
Cota-parte do IPVA 888.614,6 956.251,2 946.478,2 901.027,7
IRRF - Imposto de Renda Retido na Fonte 451.851,5 571.932,5 524.919,8 556.042,4
ITBI - Imposto sobre Transferência de Bens Inter-Vivos
340.632,8 314.500,2 341.258,0 280.477,3
Taxas
203.093,6 217.106,3 229.581,3 409.832,7
Receitas de Capital 261.567,4 168.833,7 259.455,0 544.993,0
Outras Receitas de Capital
87.028,3 56.305,2 26.689,8 82.775,2
Operações de Crédito
174.539,1 112.528,6 232.117,2 459.462,1
Amortização de Empréstimos 0,0 0,0 0,0 2.033,8
Alienação de Bens 0,0 0,0 648,0 721,9
R$ Milhares a preços de 2007
Fonte e Tipo de Receita
2004
2005
2006
2007
Município de São Paulo 14.948.787,4 16.237.231,0 17.911.212,5 19.094.739,3
Receitas Correntes 14.209.019,4 15.377.575,3 17.541.646,4 18.683.381,3
ISS - Imposto sobre Serviços de Quaisquer Natureza 2.952.095,4 3.386.657,2 4.264.410,7 4.777.610,2
Cota-parte do ICMS
2.737.936,9 2.782.779,1 3.017.342,0 3.157.014,0
IPTU - Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana
2.415.933,4 2.533.598,3 2.763.901,7 2.862.007,3
Outras Transferências Correntes
2.344.021,0 2.763.021,5 2.561.902,8 2.732.365,5
Outras Receitas Correntes 1.509.840,2 1.561.399,2 2.469.411,7 2.419.049,8
Cota-parte do IPVA 949.106,5 1.033.791,2 1.174.537,8 1.251.185,0
IRRF - Imposto de Renda Retido na Fonte 589.872,7 592.717,8 637.474,4 707.503,7
ITBI - Imposto sobre Transferência de Bens Inter-Vivos
293.679,2 333.259,0 444.629,9 580.062,7
Taxas
416.534,1 390.351,9 208.035,5 196.583,2
Receitas de Capital 739.768,0 859.655,7 369.566,1 411.358,1
Outras Receitas de Capital
163.098,1 241.268,1 339.468,0 382.494,1
Operações de Crédito
572.956,6 21.136,3 24.669,6 23.528,5
Amortização de Empréstimos 3.058,9 3.643,6 4.304,7 4.391,7
Alienação de Bens 654,4 593.607,7 1.123,7 943,7
Fonte: Balanço Geral do Município de São Paulo
Elaboração Própria
Entre as receitas próprias de São Paulo, destacam-se dois impostos, o
Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e o Imposto sobre a
Propriedade Predial Territorial e Urbana (IPTU). O ISS apresentou o maior
aumento entre todas as rubricas de receitas, 76% em termos reais. Ele passou
de R$ 2,7 bilhões, em 2000, para R$ 4,7 bilhões em 2007, a preços constantes
de 2007, chegando a representar 24% das receitas totais municipais. Este
comportamento traduz tanto o aumento da inteligência fiscal, com a introdução
da nota fiscal eletrônica, quanto o aumento do PIB de serviços. O IPTU teve
um crescimento real de 32,8%, entre 2000 e 2007, passando de R$ 2,1 bilhões
para R$ 2,8 bilhões, retratando a atualização dos cadastros de imóveis e a
diminuição da inadimplência. Contudo, este imposto perdeu participação
57
relativa na composição das receitas. No ano 2000 representava 17% da
receitas e em 2007 não mais de 15%.
Outras duas receitas importantes para o município são as quotas parte
do Impostos sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e o Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) garantidos
constitucionalmente e arrecadados pelo Estado de São Paulo. O IPVA
apresentou bom resultado no período de 2000 a 2007. Seu crescimento foi de
40,8%, mas manteve sua participação de 7% das receitas. Já o ICMS teve um
crescimento modesto de 12,6% real, e sua participação relativa perdeu 4
pontos percentuais entre 2000 e 2007. o ICMS, que chegou a ser a principal
fonte de receita em 2001, vem perdendo participação nas receitas para o ISS.
As transferências correntes, rubrica que agrupa as transferências do
Fundo de Participação dos Municípios (FMP); do Imposto sobre Operações
Financeiras (IOF); do Sistema Único de Saúde (SUS); do ex-FUNDEF agora
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
valorização dos profissionais da educação -; entre outras transferências,
tiveram um crescimento real de 71%.
Gráfico 1: Composição da receita no ano 2000 e 2007
Ano 2000
ICMS
21%
IRRF
4%
ITBI
3%
Taxas
2%
Outras
Transferencias
12%
Operações de
Crédito
1%
Demais
12%
IPVA
7%
IPTU
17%
ISS
21%
58
Ano 2007
ISS
24%
IPTU
15%
ICMS
17%
IRRF
4%
ITBI
3%
Taxas
1%
Outras
Transferencias
14%
Operações de
Crédito
0%
Demais
15%
IPVA
7%
Fonte: Balanço Geral Município de São Paulo – Elaboração própria
2.4.2 Despesas do Município de São Paulo
As despesas municipais são classificadas em duas grandes categorias
econômicas: Correntes e de Capital. As Despesas Correntes são aquelas ligas
à manutenção dos bens e serviços da cidade. Esta categoria econômica é
composta pelas despesas com pessoal; juros da dívida pública; e custeio das
ações da Prefeitura. As Despesas de Capital são compostas pelos
investimentos públicos, inversões financeiras e amortização da dívida pública.
Tabela 12: Evolução Despesas do Município de São Paulo por
Categoria Econômica 1995-2007
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
DESPESAS 12.791.267 15.134.614 14.114.389 14.748.042 12.363.263 10.738.978 12.329.244
Correntes 7.335.749 8.875.415 9.641.724 10.181.964 10.526.469 9.503.807 11.292.665
Capital 5.455.518 6.259.199 4.472.666 4.566.078 1.836.794 1.235.171 1.036.579
Em R$ mil de 2007
2002 2003 2004 2005 2006 2007
DESPESAS 12.977.047 14.104.012 14.977.395 14.942.274 17.203.297 17.496.152
Correntes 11.479.250 12.102.523 12.745.996 13.854.803 15.141.693 14.884.680
Capital 1.497.797 2.001.490 2.231.399 1.087.471 2.061.605 2.611.472
Fonte: Balanço Geral do Município de São Paulo. Elaborção Própria.
A evolução das despesas por categoria econômica pode ser dividida em
dois períodos. O 1995-2000 caracterizado pela oscilação das despesas totais,
e o período 2001-2007 caracterizado pelo crescimento contínuo das despesas.
No primeiro período, o gasto total caiu 16% e as despesas correntes não eram
significativamente maiores que as despesas de capital. As despesas correntes
59
representavam 57% do orçamento e as despesas de capital 43%, evidenciando
a preocupação da Prefeitura com grandes obras viárias, financiadas
especialmente com Letras Financeiras do Tesouro Municipal. No segundo
período, a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a assinatura do
acordo da dívida, a institucionalização do superávit primário e a proibição de
novas operações de crédito, fizeram com que as Despesas de Capital caíssem
significativamente. Em 2007 elas representavam 15% do total de gastos da
Prefeitura, demonstrando que a Política Fiscal brasileira obrigou os municípios
a financiar seus investimentos com recursos próprios. Por outro lado, o
aumento das vinculações da despesa e a melhora do ambiente econômico
explicam o crescimento de 32% das despesas correntes e o aumento de 42%
da despesa total no segundo período.
Tabela 13: Evolução das Despesas do município de São Paulo por
Grupo 2000-2007.
Em R$ mil de 2007
2000 2001 2002 2003
DESPESAS 10.738.978 12.329.244 12.977.047 14.104.012
Correntes 9.503.807 11.292.665 11.479.250 12.102.523
pessoal 4.468.530 5.309.621 5.143.770
5.365.212
juros 591.169 1.211.417 1.081.785
1.160.744
Outras Correntes 4.444.109 4.771.627 5.253.695
5.576.567
Capital 1.235.171 1.036.579 1.497.797 2.001.490
investimentos 748.200 946.237 1.107.384 1.557.245
inversões 182.758 153.374 169.510 204.496
amortizações 304.213 255.301 220.903 239.749
Em R$ mil de 2007
2004 2005 2006 2007
DESPESAS 14.977.395 14.942.274 17.203.297 17.496.152
Correntes
12.745.996 13.854.803 15.141.693 14.884.680
pessoal
5.617.285
5.565.104 5.736.535 5.380.998
juros
1.308.320
1.546.781 1.658.383 1.865.772
Outras Correntes
5.820.391
6.742.918 7.746.774 7.637.909
Capital
2.231.399 1.087.471 2.061.605 2.611.472
investimentos 1.753.103 659.008 1.630.302 1.992.195
inversões 181.316 78.574 127.747 328.502
amortizações 296.979 349.889 303.556 290.775
Fonte: Balanço Geral do Município de São Paulo. Elaborção Própria.
60
Os gastos totais com pessoal, para os quais a LRF fixa um limite de 54%
da Receita Corrente Líquida, no âmbito do Executivo, e de 6% no Legislativo,
apresentaram uma queda na participação da despesa. No ano 2000, eles
representavam 42% do total da despesa e no ano 2007 apenas 31%. Com
relação aos limites da LRF, o Relatório de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre de
2007 aponta que o percentual gasto com pessoal foi de 35,4%.
Nas despesas com juros nota-se salto de 105% de 2000 para 2001
devido ao acordo da dívida, que vincula 13% da receita líquida real ao
pagamento de juros. A partir de 2001, as despesas com juros se mantêm
relativamente constante e passam a consumir importante parcela dos recursos
municipais, cerca de 10% do total das despesas. O crescimento dos gastos
observado até 2007 é explicado pelo crescimento real da receita. A análise
detalhada do acordo da dívida e do comportamento das principais variáveis
relacionadas será feita no Capítulo 3.
As Outras Despesas Correntes cresceram aproximadamente 72%
refletindo o aumento de bens e serviços prestados pela prefeitura nas áreas
sociais, de transportes e de manutenção da cidade. As vinculações de recursos
são importante para explicar este crescimento.
Os investimentos realizados entre 2001 e 2007 puderam ser realizados
por meio de operações urbanas, convênios e parcerias com o governo federal
e estadual, e operações de crédito com organismos internacionais. Entre os
anos de 2001 e 2004, apesar da LRF, uma parcela importante dos
investimentos foi financiada por geração de déficits orçamentários, afetando os
investimentos em 2005.
As despesas com amortizações caíram 4%. Estas amortizações dizem
respeito a operações de crédito realizadas antes do acordo da dívida. As
amortizações referentes ao acordo de refinanciamento junto à União não são
realizadas, uma vez que o serviço do acordo da dívida (juros mais amortização)
supera o teto de 13% RLR.
61
Ao serem analisadas por função, as despesas municipais que mais
cresceram foram Educação e Cultura, 116%; Saúde e Saneamento, 79%; e
Habitação e Urbanismo, 70%. Apesar das mudanças operacionais e dos
grandes investimentos realizado nos transportes públicos, seu crescimento foi
modesto em comparação às outras despesas, 12%. O aumento do gasto na
função administração e planejamento se deve tanto ao aumento dos encargos
municipais, que inclui o serviço da dívida, quanto pela incorporação de gastos
com direitos da cidadania, gestão ambiental, entre outros.
Tabela 14: Evolução das Despesas do Município de São Paulo por
função 2000-2007
Em R$ mil de 2007
Função
2000
2001
2002
2003
Município de São Paulo
10.738.978
12.329.244
12.977.047
14.104.012
Administração e Planejamento
(1)
1.304.823 2.072.006 2.353.434 2.561.174
Defesa Civil e Segurança
113.888
133.761
135.120
166.851
Educação e Cultura
(2)
2.248.517 2.550.963 3.111.383 3.275.588
Habitação e Urbanismo
1.604.644
1.720.035
1.703.513
1.899.694
Saúde e Saneamento 1.597.745 1.710.749 2.310.674 2.314.973
Transporte 1.227.649 1.047.569 760.996 1.086.435
Outras
2.641.713
3.094.161
2.601.927
2.799.298
Em R$ mil de 2007
Função
2004
2005
2006
2007
Município de São Paulo
15.080.743
14.942.274
17.203.297
17.496.152
Administração e Planejamento
(1)
2.709.302 2.634.090 3.171.333 3.414.712
Defesa Civil e Segurança
176.192
175.923
175.993
189.631
Educação e Cultura
(2)
3.411.593 3.775.024 4.128.885 4.864.811
Habitação e Urbanismo
1.837.258
1.917.678
2.595.039
2.720.156
Saúde e Saneamento
2.668.875
2.972.925
3.256.215
2.867.731
Transporte
1.491.026
901.237
1.374.745
1.380.693
Outras
2.786.497
2.565.398
2.501.088
2.058.418
(1) A partir de 2002 inclui: direitos da cidadania, gestão ambiental, comunicações, energia e encargos especiais.
Elaboração Sempla - Dipro
(2) A partir de 2002 inclui: desporto e lazer
Fonte: Relatórios da Execução Orçamentária - SF
O papel de Metrópole e de Cidade Global impõe à São Paulo uma série de
desafios: dotar a cidade de infra-estrutura para os fluxos físicos e virtuais;
implementar grandes projetos de requalificação urbana, capazes de gerar
atratividade para investimentos; criar mecanismos para inserção dos cidadão
excluídos, através de educação, capacitação em tecnologia de informação,
reinserção profissional e redes de proteção.
62
Contudo, os desafios de uma metrópole como São Paulo requerem o
envolvimento dos diferentes níveis de governo, de atores privados e das
tecnologias necessárias que favoreça a criação de redes para o processo de
interação. No caso de São Paulo, a ação da Prefeitura não se restringe ao que
é do seu interesse e de seus moradores, pois sua natureza transcende o seu
território e a obriga a dar conta de demandas vindas de outras cidades e do
exterior.
A economia paulistana e as finanças municipais têm um vinculo
profundo com a política econômica do Governo Federal. O crescimento e a
melhoria das condições do município dependem, em grande parte, de decisões
tomadas no âmbito federal, às quais o município não tem acesso. Apesar de
ser potencialmente um pólo de desenvolvimento para o País, São Paulo não
tem conseguido exercer plenamente seu potencial. Com sua economia
sustentada pelo setor terciário, a cidade assiste o crescimento da
informalização no mercado de trabalho, o que dificulta ainda mais o
crescimento da renda real do paulistano.
A consolidação e permanência de São Paulo como Cidade Mundial
depende da existência de uma infra-estrutura de comunicação, transportes e
telecomunicações de padrão internacional. Estradas, portos e aeroportos
modernos, qualidade do ambiente urbano, são fatores de competitividade, e
condições essenciais para São Paulo poder desempenhar o papel de grande
centro de negócios internacionais, de forma a conectar mais eficazmente o
Brasil ao capitalismo internacional. Há, portanto, uma interdependência dos
avanços da Cidade com os avanços do País.
A competitividade é vital para o desenvolvimento. Em uma economia
global mais aberta e integrada, onde os mercados internos deixam de ser o
principal fator de decisão para investimentos, sejam eles nacionais ou
estrangeiros, manter-se competitivo significa impedir que os novos
investimentos se desloquem para outras regiões do mundo, principalmente,
para a região Asiática, em particular para a China e mais recentemente para a
Índia.
63
A disponibilidade dessa infra-estrutura depende de investimentos
vultuosos, com os quais o Município não tem como arcar sozinho dadas as
restrições impostas pela política fiscal do governo federal. O acordo da dívida
entre o município de São Paulo e o Governo Federal, que faz parte dessa
política fiscal, será analisado no próximo capítulo.
64
CAPÍTULO 3 – A INSUSTENTABILIDADE DO ACORDO DA DÍVIDA
PÚBLICA INTERNA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
3.1 Introdução
O presente capítulo tem como objetivo analisar a sustentabilidade do
acordo da dívida interna do município São Paulo, por meio de duas principais
abordagens: Contábil e o do Valor Presente. A abordagem Contábil é muito
utilizada pelo mercado financeiro como indicador de solvência dos países e
mensuração remete diretamente à fórmula da Equivalência Ricardiana. A
abordagem do Valor Presente é principal metodologia adotada pelo Fundo
Monetário Internacional – FMI – para avaliar a solvência dos países e para
determinar o instante do tempo em que a trajetória de duas dívidas deixam de
ser sustentáveis.
Para analisar a sustentabilidade da dívida municipal, primeiramente, é
feita uma análise das causas do endividamento paulistano nos anos 1990; são
apresentadas as dívidas renegociadas, os principais termos do acordo e o
cálculo das prestações para amortização das dívidas. Em seguida, analisam-se
as conseqüências do acordo sobre o estoque da dívida até o ano de 2007 e o
impacto dos dois principais índices de preços, IPCA e IGP-DI, que influenciam
a receita e a dívida municipal respectivamente. São discutidas também as duas
principais abordagens de sustentabilidade do acordo da dívida, a Contábil e do
Valor Presente, e são feitas algumas projeções para avaliar se o acordo é
sustentável e o momento do tempo em que deixa de sê-lo. Por fim, discute-se a
participação da dívida de São Paulo no total da Dívida Líquida do Setor Público
(DLSP) avaliando sua importância econômica na dívida interna e na política
fiscal brasileiras.
Para analisar a sustentabilidade intertemporal do acordo é necessário
fixar alguns pressupostos e estabelecer alguns cenários para o comportamento
do PIB. Os pressupostos adotados são:
i. Equilíbrio orçamentário, receita total igual à despesa total, em
todo o período;
65
ii. Indexadores de preços iguais para a Receita Corrente e a Dívida
Renegociada, neste caso, IPCA igual ao IGP-DI;
iii. Superávit primário igual aos 13% da receita corrente líquida;
iv. Dívida reajustada contratualmente em 9% a.a.;
v. Crescimento da Receita Corrente na mesma proporção que o
PIB.
Os três cenários considerados para o comportamento do PIB são:
i. Pessimista, com crescimento real de 2,0% a.a.;
ii. Conservador, com crescimento real de 3,5% a.a.;
iii. Otimista com crescimento real de 5,0%a.a.
Os resultados das projeções indicam que o acordo é insustentável nas
duas abordagens referidas. Na abordagem Contábil, o acordo é insustentável
desde o princípio, pois os crescimentos reais da receita e da dívida se dão em
velocidades diferentes e os superávits gerados são incapazes de estabilizar a
relação entre a dívida e a receita. Isto impossibilita que razão Dívida sobre
Receita Total se mantenha constante, que é pressuposto desta abordagem
para sustentabilidade. Ao passo que, na abordagem do Valor Presente, a
insustentabilidade do acordo se dá a partir do ano de 2010, no cenário
pessimista; 2012, no cenário conservador; e 2015 no cenário otimista.
3.2 Histórico do endividamento e esgotamento das fontes de
financiamento
O setor público, até o final da década de 1990, se utilizava
principalmente de dois instrumentos para obter Receitas de Capital
21
no
mercado interno: Empréstimos por contratos e Emissão de Títulos Públicos.
Fazem parte dos Empréstimos por contrato as Operações de Créditos e as
ARO – Antecipação de Receitas Orçamentárias. As Operações de Crédito são
operações de empréstimos e financiamento juntos à instituições financeiras
nacionais ou internacionais. As AROs são operações crédito destinadas a
atender a insuficiência de caixa do setor público. Elas são de operações de
Receitas de Capital são provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de
dívidas; da conversão, em espécie, bens e direitos; recursos recebidos de outras pessoas de direito público
ou privados, destinados a atender despesas classificáveis em despesa de capital.
66
curto prazo e se encerram no mesmo ano fiscal. Este mecanismo foi muito
utilizado no período de inflação elevada, como forma financiar os desequilíbrios
de caixa do setor público provocados pelo falta de sincronicidade entre os
fluxos nominais de receitas e despesas.
O município de São Paulo, ao longo da década de 1990, utilizou-se tanto
dos empréstimos por contrato quanto da emissão de títulos públicos para
financiar suas despesas de capital. No caso municipal, os títulos públicos eram
denominados LFTM – Letras Financeiras do Tesouro Municipal, estas eram
corrigidas à taxa de juros de mercado. A estratégia de financiamento municipal
e a conjuntura macroeconômica da década de 1990 levaram a um aumento
significativo do estoque da dívida municipal. Devido às distorções provocadas
pela inflação na evolução das finanças e dívidas municipais, este capítulo
concentra a analisa somente na evolução da dívida a partir de 1995.
Como se observa no Gráfico 2, apresentado a seguir, o principal item
responsável pelo crescimento da dívida pública interna do município de São
Paulo foi a emissão de LFTM. Estas emissões foram autorizadas pelo Senado
Federal, com a finalidade de pagamento de precatórios conforme determinação
do artigo 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
22
(ADCT) e da
Emenda Constitucional n
o
3 de 1993. Entretanto, as emissões do município
superaram os valores devidos em precatórios que, acrescidas das taxas de
juros praticadas pelo mercado, ditadas pela Política Monetária do Governo
Federal, elevaram sobremaneira a Dívida Interna do Município de São Paulo.
Temos assim que o município lançou mão do mecanismo da
emissão de LFTMs (sob as vistas do SenadoFederal), que tinha
custo médio de 28% de juros acima da inflação, para pagamento de
uma dívida anterior (Precatórios) com juros fixos de 6% ao ano mais
correção monetária. (RELATÓRIO CPI-DP, 2002, p. 34)
O Artigo 33 do ADCT estabelecia o parcelamento do pagamento em oito parcelas e no seu parágrafo
único autorizava os estados e municípios a emitirem títulos públicos para o pagamento destes precatórios
no montante exato do dispêndio.
67
Gráfico 2: Composição da dívida interna do Município de São Paulo
1995-1999
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
EM R$ milhões
1995 1996 1997 1998 1999
Empréstimos por Contratos Emissões de LFTM
Fonte: Balanço Geral do Município de São Paulo – vários anos. Elaboração do autor
Todavia, para verificar o grau de endividamento do município é preciso
comparar a evolução do estoque da dívida com a evolução de suas receitas. O
Gráfico 3, a seguir, mostra esta situação.
Gráfico 3: Evolução da Receita Total e da Dívida Interna do
Município de São Paulo 1995-1999
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
1995 1996 1997 1998 1999
Em R$ milhões correntes
Dívida Interna ReceitaTotal
Fonte: Balanço Geral do Município de São Paulo – vários anos. Elaboração do autor
Pode-se observar que até 1996 o estoque da dívida interna era menor
que a receita total do município. Mas, a partir de 1997, esta situação se inverte
devido à quantidade de títulos emitidos indexados à taxa Selic, que no período
era muito elevada.
68
3.3 Acordo de refinanciamento e evolução da dívida interna
Já final ao da década de 1990, constata-se a drástica redução nas
principais fontes de financiamento por empréstimos no município. A dificuldade
de conseguir novas AROs junto aos bancos privados e a proibição de emissão
de novos títulos foram as principais responsáveis por tal situação. Em cinco
anos a relação dívida interna sobre a receita total salta de 77% para 167% em
termos nominais.
Em função do rápido crescimento da dívida mobiliária interna,
associadas às mudanças estruturais na política macroeconômica e ao
esgotamento das fontes de financiamento junto às instituições financeiras,
assinou-se em 03 de maio de 2000 um acordo de assunção e refinanciamento
da dívida mobiliária interna do Município de São Paulo pelo governo Federal. A
principal novidade em relação aos contratos de décadas passadas refere-se à
proibição de contratação de novas operações de crédito e de emissão de
títulos por parte do Tesouro Municipal, ou seja, o acordo proibiu umas das
principais formas de financiamento de qualquer governo.
O acordo é alicerçado em vários diplomas legais: MP 1969-15/00;
Decretos Federais n
o
3099/99 e 3343/00; Resoluções n
os
78/98, 37/99 e 26/00
do Senado Federal e Lei Municipal n
o
12859/99. E é composto de um contrato
entre a PMSP e a União e de quatro contratos entre a União e os credores
(Banco do Brasil, Banespa, Caixa Econômica Federal e Bradesco) com
interveniência da PMSP (Relatório CPI-DP, p.216, 2002).
Os termos do acordo são os seguintes:
1. Prazo de 360 meses; Limite de Comprometimento de 13% da
Receita Líquida Real (RLR);
2. O valor de cada prestação que exceder o limite será acumulado para
pagamento posterior, quando o serviço da dívida for inferior ao limite
fixado. Eventual saldo devedor poderá ser refinanciado em até 120
parcelas vencíveis após a parcela n
o
360 com limite de 13% da RLR
(cláusula 3ª, § 5º, §6º e §7º);
69
3. O limite de dispêndio será elevado em dois pontos nos seguintes
casos:
a. Se o município não estiver adequado suas despesas com
pessoal até 60% da RLR;
b. Se o município não tiver implementado contribuição
previdenciária para os servidores ativos e inativos, com
alíquota média de no mínimo 11%;
c. Se o município não tiver limitado suas despesas com
aposentados e pensionistas até 12% da RLR;
4. O ministério da Fazenda avaliará anualmente o cumprimento dessas
exigências;
5. O município deverá fazer a devida programação financeira para
atender suas obrigações, de modo que o limite de 13% não
inviabilize o pagamento integral das dívidas de contratos
anteriormente firmados (cláusula 5ª);
6. O município pagará a dívida acrescida de atualização monetária pela
variação do IGP-DI e juros de 6% a.a.(Cláusula 6ª);
7. A taxa de juros será aumentada para (Cláusula 6ª, §1º):
a. 9%, se após 30 meses não tiver amortizado
extraordinariamente pelo menos 10% do saldo devedor;
b. 7,5%, se após 30 meses não tiver amortizado
extraordinariamente pelo menos 20% do saldo devedor;
8. Não se aplica à amortização extraordinária o limite de 13% da RLR.
(Cláusula 6ª, §3º);
9. O município autoriza o agente a efetuar débitos em suas contas
correntes com intuito de liquidar as obrigações financeiras ora
pactuadas (Cláusula 10ª)
70
10. O município transfere à União, mediante cessão, condicionada à
ocorrência de inadimplemento das obrigações pactuadas, os
recursos de IPTU, ISS, ICMS e outros impostos, até os montantes
devidos e não pagos e confere poderes à União para isso. (Cláusula
11ª)
11. O município fica impedido durante a vigência deste contrato e a
inteira liquidação da dívida assumida, de:
a. Emitir novos títulos;
b. Contrair novas dívidas, inclusive empréstimos externos
enquanto a dívida total for superior a RLR anual;
c. Exclui-se desta vedação as operações de crédito junto ao
Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID (pró-centro) e
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social-
BNDES (PMAT);
12. O descumprimento de qualquer das obrigações implicará a
substituição dos encargos financeiros pela taxa SELIC, acrescidos de
juros moratórios de 1% ao ano, e elevação para 17% do limite da
despesa mensal (Cláusula 14ª)
13. Na falta de cumprimento de qualquer das obrigações assumidas ou
pela ocorrência de qualquer dos casos de antecipação legal de
vencimento, a União poderá considerar vencido o contrato e exigir o
total da dívida independente de notificação extrajudicial (cláusula
15ª);
14. Somente se autorizadas por Lei Federal poderão ser alteradas as
condições ora estabelecidas (Cláusula 16ª).
Resumidamente, o acordo de refinanciamento é válido por trinta anos,
indexado pelo IGP-DI acrescido, atualmente, de juros de 9% ao ano com
pagamentos mensais, até o limite de 13% da Receita Líquida Real,
debitados diretamente da conta do Tesouro Municipal.
71
A metodologia de cálculo adotada no contrato de refinanciamento com a
União é a seguinte:
D
1
= D
0
* N
i1
/N
i0
* [(1+i/12)
n
]
Onde:
D
1
– saldo devedor atual;
D
0
– Saldo devedor anterior;
N
i1
– número índice do IGD-DI do mês anterior à data para a qual se quer atualizar;
N
i0
– número índice do IGP-DI do mês anterior à última atualização;
i
– Juros remuneratório de 9% a.a
n
– numero de períodos em meses entre s saldos devedores anterior e atual
3.3.1 As dívidas renegociadas
O valor confessado pelo Município e assumido pela União foi de R$
10.505.801.200,23 (dez bilhões, quinhentos e cinco milhões, oitocentos e
um mil, duzentos reais e vinte três centavos) a preços de dezembro de
1999. Sendo esta dívida em três categorias, Dívida Contratual junto ao
Sistema Financeiro Nacional, dívida mobiliária e de Antecipação de Receita
Orçamentária – ARO.
Tabela 15: Dívidas do Município de São Paulo renegociadas com a
União
R$
R$
Valores em
13/12/99
Valores em
03/05/00
Dívida Renegociada 10.505.801.200 11.261.073.309
100%
Dívida Mobiliária 10.004.933.027 10.691.324.498 95%
Banco do Brasil - Cetip 6.649.023.294 7.105.181.558 63%
Banespa - Selic 3.134.623.843 3.349.675.664 30%
Bradesco - Cetip 221.285.890 236.467.276 2%
Dívida Contratual 152.283.795 161.905.088 1%
Banco do Brasil 38.491.402 41.477.455 0%
CEF
113.792.393
120.427.633
1%
Dívida ARO 348.584.378 407.843.722 4%
Banco do Brasil 348.584.378 407.843.722 4%
Fonte: Contrato do Acordo de Renegociação Dívida
3.3.2 – Cálculo das prestações do contrato
A Tabela 16 mostra o cálculo das prestações por meio da Tabela Price. O
ponto de partida desta tabela, Bt = R$ 13.139.442.470, corresponde ao valor
72
de dívida confessado pelo município, R$ 10.505.801.200, corrigido para
31/12/2000. É importante levar em consideração que haverá pequenas
diferenças entre os cálculos oficiais e os desta seção. As informações para a
elaboração das Tabela 16, 17 e 18 foram retiradas dos Balanços do município
de São Paulo e não mês a mês, como são calculadas as prestações do acordo.
Na Tabela 16, para um cálculo aproximado, tomou-se o estoque da dívida
consolidada em 31 de dezembro de 2000 e calcularam-se as prestações para
os próximos 30 anos com pagamentos no final de cada período. Até 2007,
foram utilizados, para o cálculo da prestação, os juros determinados no
contrato e o IGP-DI observado pela FGV. A partir de 2008, utilizaram-se os
juros do contrato, mas as prestações são calculadas a preços constantes de
2008.
Tabela 16: Cálculo da prestação do serviço da dívida municipal –
Tabela Price.
2000 13.139.442.470
2001 13.139.442.470 1.278.945.389 1.182.549.822 96.395.567 14.377.337.558
2002 14.377.337.558 1.409.780.224 1.293.960.380 115.819.843 18.206.110.899
2003 18.206.110.899 1.799.711.336 1.638.549.981 161.161.355 19.298.387.830
2004 19.298.387.830 1.924.722.885 1.736.854.905 187.867.980 21.379.836.751
2005 21.379.836.751 2.153.277.953 1.924.185.308 229.092.645 21.451.359.631
2006 21.451.359.631 2.183.882.493 1.930.622.367 253.260.126 21.969.964.704
2007
21.969.964.704
2.263.402.022
1.977.296.823
286.105.198
23.460.288.012
2008 23.460.288.012 2.448.828.969 2.111.425.921 337.403.048 23.122.884.964
2009 23.122.884.964 2.448.828.969 2.081.059.647 367.769.322 22.755.115.642
2010 22.755.115.642 2.448.828.969 2.047.960.408 400.868.561 22.354.247.080
2011 22.354.247.080 2.448.828.969 2.011.882.237 436.946.732 21.917.300.349
2012 21.917.300.349 2.448.828.969 1.972.557.031 476.271.938 21.441.028.411
2013 21.441.028.411 2.448.828.969 1.929.692.557 519.136.412 20.921.891.999
2014 20.921.891.999 2.448.828.969 1.882.970.280 565.858.689 20.356.033.309
2015 20.356.033.309 2.448.828.969 1.832.042.998 616.785.971 19.739.247.338
2016 19.739.247.338 2.448.828.969 1.776.532.260 672.296.709 19.066.950.629
2017 19.066.950.629 2.448.828.969 1.716.025.557 732.803.412 18.334.147.217
2018 18.334.147.217 2.448.828.969 1.650.073.250 798.755.720 17.535.391.497
2019 17.535.391.497 2.448.828.969 1.578.185.235 870.643.734 16.664.747.763
2020 16.664.747.763 2.448.828.969 1.499.827.299 949.001.670 15.715.746.093
2021 15.715.746.093 2.448.828.969 1.414.417.148 1.034.411.821 14.681.334.272
2022 14.681.334.272 2.448.828.969 1.321.320.084 1.127.508.885 13.553.825.387
2023 13.553.825.387 2.448.828.969 1.219.844.285 1.228.984.684 12.324.840.703
2024 12.324.840.703 2.448.828.969 1.109.235.663 1.339.593.306 10.985.247.397
2025 10.985.247.397 2.448.828.969 988.672.266 1.460.156.703 9.525.090.693
2026 9.525.090.693 2.448.828.969 857.258.162 1.591.570.807 7.933.519.887
2027 7.933.519.887 2.448.828.969 714.016.790 1.734.812.179 6.198.707.707
2028 6.198.707.707 2.448.828.969 557.883.694 1.890.945.275 4.307.762.432
2029 4.307.762.432 2.448.828.969 387.698.619 2.061.130.350 2.246.632.082
2030 2.246.632.082 2.448.828.969 202.196.887 2.246.632.082 0
Fonte: Balanço do Município de São Paulo. Elaboração do autor.
Anos
Saldo do início
do ano
Prestação = (A) + (B) Juros (A) Amortização (B)
Saldo no final do
anos após o
pagamento
73
3.4 Efeitos sobre o estoque da dívida
Contudo, a pesar do acordo fixar juros menores que os utilizados nas
dívidas anteriores, da enorme limitação para emissão de novas dívidas e da
vinculação de 13% da receita corrente líquida, o acordo de refinanciamento da
dívida não soluciona a questão do endividamento crescente da capital paulista.
Observa-se no Gráfico 4 que ocorre um expressivo crescimento do estoque da
dívida de São Paulo entre 2000 e 2007, inclusive mais rápido que o
crescimento da receita. Isto se deve ao fato de que a Dívida Interna
refinanciada é indexada ao IGP-DI e as Receitas Municipais são, em sua maior
parte, atualizadas pelo IPCA. Ao longo dos últimos anos, o IPCA cresceu a
uma taxa menor do que o IGP-DI, isto é, em termos reais a Receita cresceu
149%, enquanto que a Dívida Renegociada cresceu 161%.
Gráfico 4: Evolução da Receita Total e da Dívida Interna do Município
de São Paulo 2000-2007
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Em R$ milhões correntes
Dívida Interna ReceitaTotal
Fonte: Balanço Geral do Município de São Paulo – vários anos. Elaboração do autor
Isso indica que o indexador tem um papel fundamental no
comportamento destas duas variáveis. O Gráfico 5 compara a influência dos
indexadores sobre o estoque da dívida interna municipal e mostra que se o
indexador da dívida fosse o IPCA, a dívida interna seria de R$ 28, 2 bilhões, R$
74
6,2 bilhões menor do que a dívida atual. E a relação entre estoque da dívida
interna e receita total seria de 148% e não de 180% em 2007.
Gráfico 5: Evolução do estoque da dívida renegociada do Município de
São Paulo indexada pelo IPCA e IGP-DI
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Em R$ milhões
Dívida indexada IPCA Dívida indexada IGP-DI
Fonte: Elaboração do autor.
3.5 Análise dos indexadores – IPCA e IGP-DI.
Em geral, os contratos de haveres financeiros, fazem uso de índices
genéricos porque não têm origem num fato específico. No Brasil, o costume
tem identificado o IPCA e o IGP-DI como os índices mais abrangentes e mais
intensamente utilizados na indexação de contratos. (FAVA, RIZZIERI, 2006)
As divergências de resultados entre índices de preços
23
têm diversas
origens, como objetivos e metodologias diferentes. As divergências
metodológicas têm origem nos três sistemas que compõem a construção de
índices em geral: o sistema de ponderação; o sistema de cálculo; o sistema de
coleta dos preços.
23
Um índice de preços é uma estatística que corresponde a uma média ponderada das variações de preços
de um conjunto de bens e serviços entre dois instantes de tempo.
75
3.5.1 Metodologia de cálculo do IGP-GI
O IGP-DI abrange os bens e serviços comercializados no mercado
interno e exclui as exportações. Ele resulta da média ponderada de três outros
índices, ou seja:
IGP–DI = 0,6 IPA + 0,3 IPC + 0,1 INCC
•
Os 60% representados pelo IPA - Índice de Preços no Atacado
equivalem, em tese, ao valor adicionado pela produção, transporte e
comercialização de bens e serviços de consumo e de capital, nas
transações a grosso (atacado). Mede a evolução dos preços
praticados na comercialização atacadista das matérias primas e
produtos industriais nacionais e importados, ambos sujeitos a fortes
efeitos de choques de oferta, principalmente safras e câmbio;
•
Os 30% do IPC - Índice de Preço ao Consumidor correspondem ao
valor adicionado pelo setor varejista de consumo e é calculado
separadamente para 12 capitais brasileiras, e tem como alvo famílias
com renda entre 1 a 33 salários mínimos;
•
Os 10% complementares do INCC - Índice Nacional da Construção
Civil corresponde ao valor adicionado da indústria da construção civil
e é constituído por um painel de insumos selecionado e atualizado a
partir de orçamentos analíticos de empresas de engenharia civil com
base nos custos de materiais, serviços e mão-de-obra empregados
em construções habitacionais;
Finalmente, depois da agregação dos três índices que compõem o IGP,
sua estrutura final passa a ser: 35,4% de bens de consumo, 45,7% de bens de
produção e 18,9% de serviços.
3.5.2 Metodologia do IPCA
O objetivo do IPCA é acompanhar a variação de preços de um conjunto
de produtos e serviços consumido pelas famílias de uma determinada faixa de
renda, localizadas numa específica área geográfica. O sistema abrange dez
76
regiões metropolitanas, além do Distrito Federal e do município de Goiânia. É a
partir da agregação dos índices regionais referentes a uma mesma faixa de
renda que se obtém o índice nacional. No caso do IPCA, a classe de renda
considerada vai de 1 a 40 salários mínimos.
O índice é calculado para cada região. A partir dos preços coletados
mensalmente, obtém-se, na primeira etapa de síntese, as estimativas dos
movimentos de preços referentes a cada produto pesquisado, considerando os
locais, tipos e marcas da amostra dos produtos coletados. Tais estimativas são
obtidas através do cálculo da média aritmética simples de preços dos locais da
amostra do produto que, comparadas em dois meses consecutivos, resultam
no relativo das médias. Agregando-se os relativos dos produtos através da
média geométrica é calculada a variação de preços de cada subitem, que se
constitui na menor agregação do índice que possui ponderação explícita. A
partir daí é aplicada a fórmula Laspeyres, obtendo-se todos os demais níveis
de agregação da estrutura item, subgrupo, grupo e, por fim, o índice geral da
região. (IBGE, 2008).
O índice nacional – IPCA – resulta da agregação dos índices regionais,
sendo utilizada para tanto a média aritmética com pesos baseados no
rendimento total urbano extraído da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios - PNAD/1996.
3.5.3 – Evolução recente IGP-DI e IPCA
De forma comparativa é feita a seguir uma análise da evolução histórica
mais recente desses dois índices de preços.
77
Gráfico 6: Evolução IGP-DI e IPCA (1995=100)
Fonte: IPEADATA. Elaboração do autor.
Pode-se observar no Gráfico 6 que até o final de 1998, os dois índices
de preços caminhavam muito próximos. Com a expressiva desvalorização do
real e a mudança na política cambial no início de 1999, observa-se um
distanciamento das trajetórias dos dois índices. Este processo foi acentuado
em 2002, em decorrência das sucessivas desvalorizações cambiais que
refletiam as incertezas causadas pelas eleições presidenciais.
(...) 60% do IGP refletem o comportamento do IPA. Esse índice de
preços no atacado é muito mais suscetível a alterações nos preços
das commodities, definidos internacionalmente, e a choques
cambiais. Estes fatores têm grande impacto sobre os custos nos
estágios iniciais do sistema produtivo. À medida que se caminha
para estágios posteriores, os preços dos novos insumos
incorporados, em particular a mão-de-obra, costumam ser menos
voláteis. Dessa forma, os choques dos estágios iniciais vão sendo
diluídos e os preços passam a refletir parcelas cada vez menores
desses choques. O IPCA, por ser um índice referente ao estágio final
de consumo, é supostamente o índice menos atingido por esses
choques de preços. A maior concorrência observada no mercado de
varejo também dificulta o repasse de aumentos de preços
observados nos outros segmentos do setor produtivo. (FAVA;
RIZZIERI, 2006: 17)
Entretanto, uma das razões pela escolha do IGP como indexador da
dívida se deve ao fato de que as discussões sobre os acordos das dívidas das
unidades subnacionais ocorreram nos anos anteriores à maxidesvalorização
cambial de 1999, numa época em que o câmbio era fixo ou flutuava limitado
0
100
200
300
400
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002 2003
2004
2005
2006
2007
IGP-
DI
IPCA
78
por bandas cambiais. Assim, não havia dúvida em relação à escolha desse
indexador, bem mais sensível às variações cambiais. (MORA, GIAMBIAGI,
2007)
A indexação da dívida pelo IGP-DI acarretou para o município São
Paulo, até dezembro de 2007, ônus significativamente superior ao que seria
verificado se a atualização monetária fosse feita pelo IPCA.
3.6 As prestações pagas
O acordo da renegociação da dívida interna paulistana limita o pagamento
do serviço da dívida em 13% da Receita Líquida Real
24
. A Tabela 17 evidencia
que, apesar de o governo municipal ter pago os 13% da RLR pelo serviço da
dívida, esse valor foi insuficiente para cobrir o valor da prestação contratual.
Tabela17: Valores da prestação do serviço da dívida e do
efetivamente pago pelo Município de São Paulo 2001-2007
Anos Prestação (A) Pago (B) (B) - (A)
2001 1.278.945.389 710.951.503 (567.993.886)
2002 1.409.780.224 648.079.178 (761.701.046)
2003 1.799.711.336 756.887.146 (1.042.824.190)
2004 1.924.722.885 751.020.420 (1.173.702.465)
2005 2.153.277.953 1.687.194.864 (466.083.089)
2006 2.183.882.493 1.366.851.850 (817.030.643)
2007 2.263.402.022 1.676.093.931 (587.308.091)
Fonte: Balanço Municipal - vários anos
Isto indica que o teto estabelecido para pagamento do serviço da dívida é
insuficiente para cobrir a prestação, sendo esta diferença recapitalizada nas
mesmas condições que o estoque total.
A Tabela 18 calcula quanto deveria ser a receita corrente para que o
município fosse capaz de pagar as prestações.
24
Receita Líquida Real = Receita Corrente – Cancelamento de restos a pagar – receitas vinculadas à
convênios.
79
Tabela 18: Receitas Correntes e Receitas necessárias para cobrir a
totalidade da prestação do Município de São Paulo 2001-2007
Em R$ correntes
Receita Corrente
Receita Corrente
necessária para cobrir
serviço da dívida
(B)-(A)/(A)
(A) (B) %
2001 8.809.675.005 17.052.605.191 94%
2002 9.249.962.848 18.797.069.650 103%
2003 10.475.959.724 23.996.151.144 129%
2004 12.478.417.826 25.662.971.795 106%
2005 14.272.958.352 28.710.372.707 101%
2006 16.793.066.242 29.118.433.234 73%
2007 18.683.329.048 30.178.693.625 62%
Fonte: Balanço Municipal - vários anos. Elaboração do autor
Anos
Em outras palavras, a prefeitura deveria arrecadar, aproximadamente, o
dobro do que arrecada atualmente para poder pagar a prestação.
Estes dados apontam para uma trajetória explosiva do estoque da dívida
interna. Para reverter este quadro a receita deveria crescer numa velocidade
muito maior que a da dívida, o que é quase impossível, uma vez que o IGP-DI
tem se mostrado historicamente maior que o IPCA.
3.7 Análise da sustentabilidade da dívida interna municipal - Cenários
O conceito de sustentabilidade diz respeito a algo que ocorre no
presente e que se mantém no futuro. Este conceito também se aplica às
políticas governamentais e às variáveis macroeconômicas conjunturais. No
caso específico da política fiscal, quando considerada insustentável,
recomenda-se um ajuste fiscal realizado por meio de aumento de impostos,
com vistas a aumentar as receitas e/ou corte nos gastos correntes, para
aumentar o superávit primário.
A questão da sustentabilidade fiscal tem duas abordagens principais, a
abordagem contábil e a abordagem do valor presente. Ambas têm como ponto
de partida a restrição orçamentária do governo dada por:
80
(1)
1
(1 )
t t t t
B r B G T
−
= + + −
Onde
:
B
t
= dívida nominal do governo no final do ano t
B
t-1
= dívida nominal do governo no final do ano
1
t
−
r = taxa de juros
G
t
= gastos nominais do governo com bens e serviços no ano t
T
t
= receita de impostos menos as transferências no ano t
(G
t
–
T
t
)
=
Superávit primário
De acordo com a abordagem Contábil, um superávit primário é
considerado sustentável se ele gera uma razão dívida/PIB constante.
(2)
1
1
(1 )
(1 )
t t t t
t t t t
B r B Sup
Y g Y Y
−
−
+
= −
+
Onde
:
B
t
= dívida do governo no final do ano t
Y
t
=
Produto interno bruto no tempo t
B
t-1
= dívida do governo no final do ano
1
t
−
Y
t-1
=
Produto interno bruto no tempo
1
t
−
(1+r
t
) = taxa de juros no tempo t
(1+g
t
) = taxa de crescimento do produto no tempo t
Sup
t
= (G
t
–
T
t
)
=
superávit primário do governo no final do ano t
Na abordagem do valor presente, o governo é considerado solvente se o
valor esperado dos superávits futuros é igual à sua dívida inicial.
(3)
1
(1 ) ( )
i
t t t i t i
i
B r E R G
∞
−
+ +
=
= + −
∑
Onde, a dívida no tempo t é igual ao soma dos superávits primários
futuros corrigidos pela taxa de juros.
Dessa forma a sustentabilidade requer que os planos futuros fiscais do
governo satisfaçam a restrição orçamentária em termos de valor presente. A
condição de solvência calculada sob valores constantes de crescimento, taxas
de juros e superávit primário é também uma condição de sustentabilidade, uma
vez que, por construção ela não exige mudança maior nas variáveis futuras
para satisfazer o limite orçamentário intertemporal do setor público.
(GOLDFAJN; GUARDIA, 2003)
81
A avaliação da sustentabilidade do acordo da dívida do município de
São Paulo apoiou-se nessas duas abordagens.
Por meio da abordagem Contábil, equação (1), e utilizando o cenário
conservador pode-se concluir que o acordo da dívida é insustentável, ou seja, a
razão dívida sobre receita corrente aumenta ao longo dos anos, como mostra o
Gráfico 7. Isto ocorre porque a razão do primeiro termo da equação é sempre
maior que o segundo termo da equação.
Gráfico 7: Sustentabilidade da dívida - abordagem Contábil -
cenário conservador
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
Em R$ milhões de 2007
Dívida Receita Corrente
Cenário conservador: PIB 3,5% a.
a
Fonte: Balanço Geral do Município. Elaboração do autor
No primeiro termo, a taxas de juros real r, no numerador da equação, é
maior que a taxa de crescimento real g, no denominador, em todo período de
vigência do contrato, ou seja, a taxa de juros que atualiza o estoque da dívida,
é superior ao crescimento real da receita corrente. Isto fará com que este fator
da equação seja sempre maior que 1.
Para o cálculo do segundo termo foi feita uma adaptação aos termos do
acordo. O pagamento das prestações está vinculado à receita corrente líquida
e não ao superávit primário municipal. Portanto, assumiu-se que o superávit
primário é igual aos 13% da receita corrente líquida. Conforme demonstrado
na seção anterior, esse percentual foi insuficiente para cobrir a prestação da
82
dívida nos primeiro anos do acordo e será insuficiente para manter constante a
relação entre a dívida e a receita corrente, fazendo com que a dívida sempre
cresça.
Na abordagem do Valor Presente, equação (2), a dívida é considerada
sustentável enquanto a dívida no ano t for menor que o somatório dos
superávits esperados futuros. Assim, pode-se afirmar que, ao contrário da
abordagem contábil, o acordo não é insustentável desde o princípio, mas ele se
torna insustentável nos três cenários de comportamento do PIB. O ponto crítico
se dá em anos diferentes, dependendo do parâmetro utilizado.
O Gráfico 8 mostra o comportamento da dívida e dos superávits futuros
no cenário pessimista – crescimento real do PIB e da Receita Corrente de
2,5%. Neste cenário, o acordo torna-se insustentável a partir de 2010.
Gráfico 8: Sustentabilidade da Dívida - Abordagem Valor Presente -
Cenário Pessimista
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
160000
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029
Em R$ milhões de 2007
Dívida Somatório Superávit Futuro
1
(1 ) ( )
i
t t t i t i
i
B r E R G
∞
−
+ +
=
= + −
∑
Cenário pessimista: PIB 2,0% a.a
Fonte: Balanço Geral do Município. Elaboração do autor
Nota: A linha no gráfico representa o somatório dos fluxos esperados de superávits primários durante o
período de vigência do contrato. As barras representam o estoque da dívida corrigido pela taxa de juros
em cada ano.
No cenário conservador, os superávits esperados futuros passam a ser
menores que o estoque da dívida a partir de 2012, como mostra o Gráfico 9.
Se o PIB e a Receita Corrente crescerem na mesma proporção que a média
dos últimos 8 anos, isto é, 3,5%, o acordo da dívida passa a ser insustentável a
partir de 2012.
83
Gráfico 9: Sustentabilidade da Dívida - Abordagem Valor Presente -
Cenário Conservador
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029
Em R$ Milhões de 2007
Dívida Somatório Superávit Futuro
1
(1 ) ( )
i
t t t i t i
i
B r E R G
∞
−
+ +
=
= + −
∑
Fonte: Balanço Geral do Município. Elaboração do autor
Nota: A linha no gráfico representa o somatório dos fluxos esperados de superávits primários durante o
período de vigência do contrato. As barras representam o estoque da dívida corrigido pela taxa de juros
em cada ano.
O Gráfico 10 evidencia que, mesmo no cenário mais otimista –
crescimento da Receita Corrente e PIB de 5,0% ao ano em termos reais – o
acordo fica insustentável partir de 2015.
Gráfico 10: Sustentabilidade da Dívida - Abordagem Valor Presente
- Cenário Otimista
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029
EM R$ milhões de 2007
Dívida Somatório Superávit Futuro
1
(1 ) ( )
i
t t t i t i
i
B r E R G
∞
−
+ +
=
= + −
∑
Cenário otimista: PIB 5,0% a.a
Fonte: Balanço Geral do Município. Elaboração do autor
Nota: A linha no gráfico representa o somatório dos fluxos esperados de superávits primários durante o
período de vigência do contrato. As barras representam o estoque da dívida corrigido pela taxa de juros
em cada ano.
Portanto, em todos os cenários adotados, mesmo no mais otimista, a
dívida apresenta uma trajetória explosiva, indicando que e o acordo da dívida
paulistana é insustentável e terá que ser revisto em breve.
Cenário conservador: PIB 3,5% a.a
84
3.8 A questão do endividamento dos governos municipais
Quando analisado de uma perspectiva mais ampla, percebe-se que o
endividamento dos governos municipais pesa pouco na estrutura da dívida
brasileira. A participação da dívida interna de todos os municípios brasileiros
sobre o total do PIB é muito pequena, cerca de 1,8%, como mostra a Tabela
19. Ao serem comparados os estoques da dívida líquida por nível de governo
no final de dois períodos, dezembro 2006 e dezembro de 2007, nota-se um
pequeno aumento nominal do estoque em todos os nível de governo, inclusive
Banco Central. Mas, a participação da dívida líquida do setor público apresenta
uma pequena queda em todos os níveis de governo em termos percentuais.
Tabela 19: Dívida Líquida do Setor Público por nível de governo 2006-
2007
Em R$ mil
% do
% do
PIB
PIB
Dívida líquida total (A)
1.067.363
44,7
1.150.357
42,7
Governo federal 727.319 30,5 808.095 30,0
Banco Central do Brasil
8.481 0,4 8.585 0,3
Governos estaduais 316.864 13,3 324.107 12,0
Governos municipais 47.073 2,0 49.216 1,8
Empresas estatais (32.373) (1,4) (39.647) (1,5)
Fonte: Banco Central do Brasil
Discriminação
Saldos Saldos
Dez Dez
2006 2007
O comportamento detalhado das dívidas dos governos municipais pode
ser observado na Tabela 20. Os acordos de assunção e refinanciamento das
dívidas municipais, chamado de Renegociação nos dados do Banco Central,
representam a maior parte do total das dívidas municipal, aproximadamente
92%.
85
Tabela 20 Dívida Líquida do Setor Público – Governos Municipais – 2006-
2007
Em R$ mil
Saldos % do Saldos % do
PIB PIB
Governos municipais 45.139 1,9 47.525 1,8
Dívida mobiliária líquida - - - -
Renegociação (MP nº 2.118/2000) 41.329 1,7 44.120 1,6
Renegociação (Lei nº 8.727/1993) 2.252 0,1 2.109 0,1
Dívidas reestruturadas 661 0,0 445 0,0
Dívida bancária municipal 3.967 0,2 4.391 0,2
Arrecadação a recolher (180) (0,0) (199) (0,0)
Depósitos à vista (2.889) (0,1) (3.341) (0,1)
Fonte: Banco Central do Brasil
Discriminação
2006 2007
Dez Dez
Contudo, essas dívidas representam muito pouco em comparação ao
total do PIB, em 2006 representavam 1,7% e em 2007, 1,6%. Isto indica que o
problema das dividas subnacionais, especialmente as dívida municipais, não
são um problema estritamente econômico. O acordo está relacionado com um
esforço do governo em sinalizar ao mercado um esforço de controle do
endividamento das unidades da federação para dar credibilidade e consistência
à política macroeconômica, mesmo que isto implique perda de autonomia dos
entes federativos, fundamental num Estado federalista.
Por outro lado, Oates (1977) afirma que a questão do endividamento
subnacional não é necessariamente um problema que influencia a política
macroeconômica, uma vez que os governos locais não possuem bancos
capazes de emitir moeda e expandir a base monetária nacional. Tampouco é
um problema a emissão de títulos públicos para financiar programas de
investimentos. Ele defende a idéia que a emissão de títulos seria a forma mais
justa de financiar investimentos de longo prazo, uma vez que tantos os
residentes atuais quantos os residentes futuros consumirão os serviços
proporcionados pelo projeto. A tributação necessária para custear as despesas
correntes e o serviço da dívida deveria ser compartilhada com os futuros
cidadãos.
86
(…) Para estas finalidades los bonos aparecen bastante apropriados,
ya que ofrecen un medio a través del cual los pagos de los proyectos
de capital pueden distribuirse durante la vida de las instalaciones, de
forma que coincidan más exactamente con la corriente de beneficios
futuros. Un gobierno local puede recibir fondos en préstamos para
financiar la construcción del proyecto y puede
pagar el principal más
los intereses en una série de amortizaciones en los años futuros.
(OATES, 1977, p.214)
Oates defende ainda que os programas de investimentos não deveriam
estar condicionados aos recursos disponíveis no tesouro municipal, porque
investimentos deixarão de ser realizados no caso de insuficiência desses
recursos, privando as gerações atuais e futuras de condições adequadas de
vida urbana. Dessa forma, ele argumenta que a existência de leis que limitam
endividamento público local e/ou governos que se recusam a emitir de títulos,
com vistas a financiar investimentos de longo prazo, prejudicam o bem estar
dos cidadãos.
Cuando las perspectivas de los programas de capital son claramente
de interés público (esto es, cuando prevén una corriente de
beneficios futuros cuyos valores exceden al coste del proyecto), no
deberían verse obstaculizados por la insuficiencia de los ingresos
tributarios corrientes. En vez de privar a los residentes actuales y
futuros de la localidad de servicios públicos valiosos, el gobierno
local debería encontrar justificada la utilización de la financiación con
deuda pública. Cuando los gobiernos locales tienen prohibido por ley
o rehúsan hacer emisiones de deuda pública, muchos proyectos de
inversiones deseables, pero caros, no se llevarán a cabo,
sencillamente por las limitaciones impuestas por los niveles de
ingresos tributarios corrientes” (OATES, 1977:215-216)
Assim, as condições impostas ao município de São Paulo no acordo de
renegociação da dívida e os efeitos dele sobre o estoque da dívida, presente e
futura, estão em desacordos com as idéias apresentadas por Oates. Apesar da
dívida municipal, em dezembro de 2007, ser de R$ 34,4 bilhões e representar
1,2% no total da DLSP, ela representa quase duas vezes o valor das receitas
totais anuais do município de São Paulo, ou seja, é um problema menor em
âmbito nacional, mas é um grande problema para a cidade de São Paulo
porque limita enormemente a capacidade do governo local de oferecer uma
melhor infra-estrutura aos seus cidadãos e ampliar a rede de equipamentos
públicos em diversos áreas, como saúde, transportes, habitação, entre outros.
Entretanto, o acordo é consistente em relação à política econômica do
governo federal e o embasamento liberal que a sustenta. E, sob este marco
87
teórico, o investimento público não deveria deixar de ser realizado, seja por
limitações de caixa do tesouro, seja por proibições de novos endividamentos.
Assim, os programas de investimentos podem ser realizados em parceria com
o setor privado que, nessa visão, seria benéfico para o desenvolvimento
econômico, uma vez que fortaleceria o Mercado e diminuiria a presença do
Estado na economia.
88
CONCLUSÕES
O acordo de assunção e refinanciamento da dívida pública interna do
Município de São Paulo junto ao Governo Federal trouxe sérias conseqüências
financeiras à cidade. Um equívoco inicial foi ignorar o papel estratégico de São
Paulo dentro da economia brasileira e impor o mesmo tratamento dado a
qualquer outro município brasileiro, com os mesmos termos dos acordos de
refinanciamento das dívidas internas negociados na época.
O principal e mais grave problema foi não considerar a interação
perversa que se estabeleceria entre o estoque da dívida interna renegociada e
os elevados custos financeiros que o acordo implicaria Essa interação tornou o
acordo inócuo para o objetivo pretendido, ou seja, controlar e reduzir o
endividamento do Município. Apesar de adotar juros mais baixos do que os
praticados na época pelo mercado para rolar a dívida paulistana, o acordo não
solucionou o problema da trajetória crescente da dívida interna municipal. O
serviço da dívida – juros e amortizações – tem sido maior do que o teto
estabelecido no próprio acordo de refinanciamento municipal.
As projeções de sustentabilidade apresentadas no terceiro capítulo
apontam para a insustentabilidade da dívida pública do Município, seja na
abordagem Contábil, seja na do Valor Presente. Isto indica que ajustes e
revisões deverão ser feitos em breve. Sugerem-se dois caminhos para
solucionar a questão da trajetória crescente da dívida: (1) a substituição da
taxa de juros de 9% a.a. pela Taxa de Juros de Longo Prazo – TJLP, com o
objetivo de manter a coerência entre os prazos do acordo e a taxa de juros; (2)
a redução da taxa de juros e substituição do IGP-DI pelo IPCA como indexador
da dívida, com o objetivo de igualar os indexadores da receita e da dívida
pública. Estas duas sugestões visam tornar o valor fixado dos 13% da Receita
Corrente Líquida suficiente para pagar o serviço da dívida, melhorar os
indicadores fiscais do município e abrir espaço orçamentário para viabilizar
investimentos públicos com o intuito de melhorar a qualidade de vida dos
cidadãos paulistanos.
89
O debate teórico da Ciência Econômica nos anos 1970 tentou dar novas
explicações às transformações na economia mundial. Essas transformações
alteraram a interação dos países em desenvolvimento com a economia global
e, consequentemente, alteraram condução da política econômica desses
países, com o objetivo de dar mais liberdade aos fluxos comerciais e
financeiros. Esta liberalização econômica impôs mudanças na política fiscal e
na gestão da dívida pública, uma vez que o Mercado passou representar o
papel de principal agente econômico do desenvolvimento e não o Estado,
como no período pós-guerra. No campo sociológico, essas mesmas
transformações deram origem à teses das Cidades Globais e Cidades
Mundiais.
No nível teórico e político, as reformas fiscais, os acordos de
renegociação das dívidas internas de Estados e Municípios, e a aprovação da
LRF fazem parte de um conjunto de medidas com o objetivo de apoiar a
estratégia de desenvolvimento econômico nas forças do Mercado.
No Brasil, essas mudanças na política fiscal tiveram como principal
objetivo controlar o endividamento do setor público, uma vez que a dívida
pública passou a ser vista como indicador de credibilidade da política
econômica e indicador de solvência do país. Para isso, o Governo Federal
tomou uma série de medidas que demoraram dez anos para se consolidar.
Entre elas, além da privatização de bancos e empresas públicas, destacam-se:
(1) a autorização dos acordos de refinanciamento de dívidas internas de
Estados e Municípios, que proíbe a contratação de novas dívidas e impõe
fortes restrições orçamentárias aos governos das subnacionais; (2) e a
aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina a geração de
superávits primários e penaliza os déficits orçamentários com a finalidade de
mudar a cultura de gestão fiscal baseada em déficits fiscais permanentes.
Convém ressaltar que a atenção especial dada à dívida pública não revela
suas importantes implicações no lado monetário da economia, o qual ficou de
fora do corpo desta dissertação por estar fora do escopo analisado.
No nível pragmático, essas ações do Governo Federal foi o caminho
encontrado para organizar e padronizar as finanças públicas, e controlar o
90
endividamento das unidades subnacionais que, por utilizarem o déficit como
padrão de financiamento, por um lado, tornavam altos os custos das operações
de crédito privadas e, por outro, sempre repassavam as externalidades
negativas resultantes dos déficits para a União.
No nível subnacional, as reformas fiscais do período do Plano Real
significaram a perda da autonomia na implantação de políticas fiscais próprias,
de acordo com as necessidades e especificidade de cada ente da federação.
Em decorrência da necessidade de fixar limites ao escopo de análise,
esta dissertação deixa questões em aberto, indicando novas pesquisas para
completá-la e aprofundá-la. No campo teórico, pesquisas poderiam ser
realizadas em sentidos diferentes. Dentro do arcabouço teórico (neo) liberal
poder-se-ia analisar o impacto e a interação da dívida pública interna no lado
monetário da economia; e (2) analisar a viabilidade das Parcerias Público-
Privado (PPP) como alternativa aos investimentos tradicionalmente
exclusivamente públicos. Ainda no plano teórico, poder-se-ia avaliar os
impactos deste mesmo acordo da dívida adotando-se o instrumental e as
categorias analíticas keynesianas. No plano político, pesquisas poderiam
verificar o impacto das reformas fiscais no Federalismo e no federalismo fiscal
brasileiro.
91
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