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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM ECONOMIA
MESTRADO PROFISSIONAL EM DESENVOLVIMENTO REGIONAL E GESTÃO DE
EMPREENDIMENTOS LOCAIS
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
DESENVOLVIMENTO REGIONAL E GESTÃO METROPOLITANA:
REFLEXÕES A PARTIR DA POLÍTICA HABITACIONAL NA REGIÃO
METROPOLITANA DE ARACAJU
BARBARA CECILIA MACHADO FONTES DE SOUZA
SÃO CRISTÓVÃO
SERGIPE – BRASIL
MARÇO DE 2009
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DESENVOLVIMENTO REGIONAL E GESTÃO METROPOLITANA:
REFLEXÕES A PARTIR DA POLÍTICA HABITACIONAL NA REGIÃO
METROPOLITANA DE ARACAJU
BARBARA CECILIA MACHADO FONTES DE SOUZA
Dissertação de Mestrado apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação e
Pesquisa em Economia da Universidade Federal de Sergipe, como
parte dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Mestre em
Desenvolvimento Regional e Gestão de Empreendimentos Locais.
ORIENTADOR: DR. EDISON RODRIGUES BARRETO JÚNIOR
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
MESTRADO PROFISSIONAL EM DESENVOLVIMENTO REGIONAL E GESTÃO DE
EMPREENDIMENTOS LOCAIS.
SÃO CRISTÓVÃO – SERGIPE
2009
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FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA CENTRAL
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
S716d
Souza, Bárbara Cecília Machado Fontes de.
Desenvolvimento regional e gestão metropolitana:
reflexões a partir da política habitacional na região
metropolitana de Aracaju / Bárbara Cecília Machado
Fontes de Souza. – São Cristóvão, 2009.
140 f. : il.
Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento
Regional e Gestão de Empreendimentos Locais) -
Universidade Federal de Sergipe, 2009.
Orientador: Prof. Dr. Edison Rodrigues Barreto
Júnior
1. Desenvolvimento regional. 2. Política habitacional. 3.
Aracaju, SE – Região metropolitana. I. Título.
CDU 330.341(813.7)
DESENVOLVIMENTO REGIONAL E GESTÃO METROPOLITANA:
REFLEXÕES A PARTIR DA POLÍTICA HABITACIONAL NA REGIÃO
METROPOLITANA DE ARACAJU
Dissertação de Mestrado defendida por Barbara Cecilia Machado Fontes de Souza e
aprovada em 30 de março de 2009 pela banca examinadora constituída pelos doutores:
Profº Dr. Edison Rodrigues Barreto Júnior – Orientador
Universidade Federal de Sergipe
Profº Dr.Dean Lee Hansen
Universidade Federal de Sergipe
Profª Drª Vera Lúcia Alves França
Universidade Federal de Sergipe
Ao meu pai Gabriel de Souza Filho
(in memoriam), por todo incentivo,
força e apoio e por sempre acreditar
no meu potencial.
vi
AGRADECIMENTOS
A Deus por iluminar meus passos, por ser fonte de inspiração nos momentos
difíceis e promover verdadeiras bênçãos em minha vida.
Ao meu orientador, professor Dr. Edison Rodrigues Barreto Júnior por tão valiosas
contribuições e pelo incentivo constante. Você é um espelho como profissional.
Ao Núcleo de Pós Graduação de Pesquisa em Economia – NUPEC, por esta
grande oportunidade e pela importante contribuição ao desenvolvimento do nosso estado.
A todos os colegas, colaboradores e professores do NUPEC, em especial aos
professores Drs. Dean Hansen, Ricardo Lacerda, Marco Antônio Jorge, Ricardo Santana,
Olívio Teixeira, Roberto Andrade, Edison Barreto e Jenny Barbosa, com os quais tive a honra
de trabalhar nas disciplinas do curso.
Aos colegas da Caixa Econômica Federal pelo apoio dispensado no decorrer do
curso, principalmente na fase da dissertação.
Aos profissionais dos órgãos públicos que fizeram parte do universo da pesquisa.
Muito obrigada pela disponibilidade e presteza nas informações.
Aos amigos que deixei na Prefeitura Municipal de Nossa Senhora do Socorro,
principalmente a Ex-Secretária de Planejamento do Município, Enoilda Pereira Barreto. A
SEPLAN foi uma escola para mim.
Aos verdadeiros amigos que sempre estiveram ao meu lado, com palavras de
incentivo e carinho, entendendo minhas constantes ausências. Em especial a minha amiga e
colega de trabalho Luciana Barbosa Gonçalves, pela grande força, paciência e colaboração.
Sua amizade fez toda diferença.
Enfim, a todos que direta e indiretamente contribuíram para a concretização deste
sonho.
vii
RESUMO
O trabalho tem como objetivo analisar as referências para a construção de um modelo de
desenvolvimento regional metropolitano a partir da política habitacional na “Região
Metropolitana de Aracaju”. Historicamente em Aracaju, o fenômeno da “metropolização”
esteve estreitamente vinculado à construção de grandes conjuntos habitacionais, erguidos
distantes do centro de Aracaju, para abrigar a crescente população que era atraída pela
industrialização. O estudo salienta o impacto deste processo para os municípios limítrofes, e
enfatiza os avanços recentes na área da gestão urbana e metropolitana apontando os “novos
rumos” da política habitacional que pode servir de referência para a gestão metropolitana em
várias áreas. A abordagem teórica está fundamentada na análise do desenvolvimento regional
e da gestão metropolitana ao contextualizar os avanços na gestão das políticas públicas,
sobretudo a política habitacional de interesse social com os novos valores de descentralização,
gestão participativa, capital social, valorização da cultura local, ambiente sustentável e
cooperação, considerando o território como “lócus” de integração. O trabalho chega à
conclusão que a adoção de uma política metropolitana na RMA encontra na política
habitacional uma lacuna na busca de um modelo de desenvolvimento regional metropolitano.
Palavras-chaves: Política habitacional; desenvolvimento regional; metropolização.
viii
ABSTRACT
The work has as objective to analyze the references for the construction of a model of
metropolitan regional development from the habitacional politics in the “Region Metropolitan
of Aracaju”. Historically in Aracaju, the phenomenon of the “metropolização” narrowly was
tied with the construction of great habitacionais sets, raised distant of the center of Aracaju, to
shelter the increasing population that was attracted by industrialization. The salient study the
impact of this process for the bordering cities, and emphasizes the recent advances in the area
of the urban management and metropolitan pointing the “new routes” of the habitacional
politics that can serve of reference for the management metropolitan in some areas. The
theoretical boarding is based on the analysis of the regional development and the management
metropolitan when contextualizar the advances in the management of the public politics, over
all the habitacional politics of social interest with the new values of decentralization,
participativa management, capital stock, valuation of local, surrounding the culture
sustainable and cooperation, considering the territory as “lócus” of integration. The work
arrives at the conclusion that the adoption of one politics metropolitan in the RMA finds in
the habitacional politics a gap in the search of a model of metropolitan regional development
Keywords: habitational policy, regional development; metropolization
ix
SUMÁRIO
NOMENCLATURA - XI
LISTA DE TABELAS - XII
LISTA DE FIGURAS - XII
LISTA DE QUADROS - XII
INTRODUÇÃO 13
1. DESENVOLVIMENTO REGIONAL E POLÍTICAS URBANO-
HABITACIONAIS NO BRASIL
20
1.1 DESENVOLVIMENTO REGIONAL:NOVOS E VELHOS PARADIGMAS
22
1.2 URBANIZAÇÃO E A PROBLEMÁTICA HABITACIONAL NO BRASIL
29
1.3 A GESTÃO LOCAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E A
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS URBANAS
39
1.3.1 Do Movimento pela Reforma Urbana no Brasil ao Estatuto da Cidade 40
1.3.2 A consolidação da ação dos municípios a partir da década de 90 44
1.4 OS NOVOS DESAFIOS DA POLÍTICA URBANA E A GESTÃO
METROPOLITANA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
47
2. O NOVO URBANO EM SERGIPE: A
DIALÉTICA ENTRE O
PROCESSO DE METROPOLIZAÇÃO DE ARACAJU E A POLÍTICA
HABITACIONAL
56
2.1 A INDUSTRIALIZAÇÃO E O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO EM
ARACAJU
60
2.2 CRESCIMENTO INDUSTRIAL, EXPANSÃO URBANA E A
METROPOLIZAÇÃO DE ARACAJU
67
2.3 A PROBLEMÁTICA HABITACIONAL E O PROCESSO DE
METROPOLIZAÇÃO DE ARACAJU
73
2.4 A POLÍTICA HABITACIONAL NOS MUNICÍPIOS QUE INTEGRAM A
RMA
78
2.4.1 A política habitacional de Aracaju: referências para uma política
metropolitana?
79
2.4.2 Nossa Senhora do Socorro e a dinâmica dos Conjuntos
Habitacionais
83
x
2.4.3 O parcelamento desordenado do solo em São Cristóvão 87
2.4.4 Barra dos Coqueiros: fragilidade ambiental e pressão urbana 90
3 REFERÊNCIAS PARA UMA POLÍTICA HABITACIONAL INTEGRADA
NA RMA: EM BUSCA DE UM MODELO METROPOLITANO DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
94
3.1 AS AÇÕES CONSORCIADAS EM CURSO NA RMA: A
METROPOLIZAÇÃO SILENCIOSA DAS POLÍTICAS URBANAS
96
3.1.1 A integração do transporte metropolitano e da acessibilidade 96
3.1.2 O saneamento e as ações ambientais 99
3.1.3 O enfoque metropolitano da segurança pública 100
3.1.4 A política habitacional 101
3.1.5 A lacuna institucional das políticas metropolitanas em curso na RMA 103
3.2 A POLÍTICA HABITACIONAL NA RMA: PERSPECTIVAS PARA
POLÍTICAS INTEGRADAS
105
3.3 UM NOVO MODELO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL A
PARTIR DA POLÍTICA HABITACIONAL
111
3.3.1 Reflexões acerca de um modelo de desenvolvimento regional
metropolitano
112
3.3.2 Avanços e desafios para a consolidação de um modelo integrado na
RMA
115
CONSIDERAÇÕES E RECOMENDAÇÕES FINAIS 122
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 126
ANEXOS 132
A – LEI COMPLEMENTAR Nº 86/2003 – CRIA A RMA 133
B – LEI COMPLEMENTAR Nº 5.355/2004 – INSTITUI O CONDEMETRO 136
xi
NOMENCLATURA
Siglas
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH – Banco Nacional de Habitação
COHAB – Companhia de Habitação
CONDEMENTRO – Conselho de Desenvolvimento Metropolitano
DEHOP – Departamento de Habitação e Obras Públicas
FEHIS – Fundo Estadual de Habitação de Interesse social
FNHIS – Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
GIDUR – Gerência de Desenvolvimento Urbano da Caixa Econômica Federal
HBB – Habitat Brasil Bid (Programa)
INOCOOP – Instituto Nacional de Cooperativas Habitacionais
OGU – Orçamento Geral da União
ONU – Organização das Nações Unidas
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PAR – Programa de Arrendamento Residencial
PEMAS – Plano Estratégico Municipal de Assentamentos Subnormais
PIB – Produto Interno Bruto
PND – Programa Nacional de Desenvolvimento
RMA – Região Metropolitana de Aracaju
RM’s – Regiões Metropolitanas
SEHIS – Sistema Estadual de Habitação de Interesse Social
SEPLAN – Secretaria de Planejamento
SETRAM – Secretaria de Transporte e da Integração Metropolitana de Sergipe
SNHIS – Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
SUDENE – Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
URIAP – Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Aracaju: População, comércio e Indústria 1940 – 1980 65
Tabela 2
Aracaju: População total e variação relativa da população 1940 –
2007
66
Tabela 3
Participação Relativa dos setores econômicos no PIB (1970 –
1983)
69
Tabela 4
Grande Aracaju: Unidades Habitacionais construídas pela
COHAB 1968 – 2002
71
Tabela 5
Grande Aracaju: População 1980 – 2000 72
Tabela 6
São Cristóvão – Conjuntos Habitacionais implantados 1984 –
2002
89
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Aracaju – Foto aérea década de 1920 63
LISTA DE QUADROS
Quadro 1
Subprogramas do HBB / BID 81
Quadro 2
Síntese da gestão da política habitacional na RMA 109
13
INTRODUÇÃO
A intensificação do processo migratório campo-cidade, principalmente a partir dos
anos 50 nas principais capitais do país, consolidou um estado de conurbação. Tal processo
cria uma necessidade organizacional no sentido de estreitar as relações político-
administrativas entre as cidades que se encontram nesta situação (ROLNIK & SOMEKH,
2000).
As primeiras iniciativas para a consolidação das regiões metropolitanas no Brasil
começaram a existir antes mesmo da existência de base legal e jurídica para tal fim, partindo
de iniciativas dos governos estaduais que começaram a montar suas administrações
metropolitanas setoriais de acordo com as características regionais e com o capital
organizacional que dispunham (ROLNIK & SOMEKH, 2000).
A regulamentação federal veio a partir da Constituição de 1967, mas devido às
disputas políticas se consolidou de fato em 1973 com a Lei Federal complementar nº 14, que
institucionaliza as regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife,
Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. De acordo com Rolnik & Somekh (2000), nesta época,
a instituição das regiões metropolitanas respondeu aos anseios que vinham desde a década de
60, porém sob a ótica do regime autoritário, elegendo a cidade como problemática e
obedecendo a estratégia de desenvolvimento econômico assumida pelo governo militar e não
a dinâmica de cooperação e consorciamento, adotando uma estrutura hierarquizada, cujo
centro das decisões eram os executivos estaduais, excluindo a participação dos municípios em
questão.
Complementando este modelo hierarquizado a estruturação dos fundos federais que
financiavam o desenvolvimento urbano (principalmente saneamento, habitação e transporte)
14
eram direcionados para as companhias estatais encarregadas da implementação das políticas,
com pouco ou nenhum vínculo de subordinação às políticas de planejamento dos órgãos
metropolitanos. Assim, “as COHABs
1
ou estatais de saneamento definiram muito mais os
eixos de expansão metropolitana do que os planos metropolitanos produzidos no período”
(ROLNIK & SOMEKH, 2000; pg. 85).
Diante deste modelo desarticulado de desenvolvimento urbano, os problemas
enfrentados pelas cidades brasileiras se agravaram sendo a questão habitacional, por suas
peculiaridades transversais, as quais implica ações estruturantes em outros setores, um dos
maiores problemas das cidades brasileiras. Este problema tem origem com o processo de
industrialização e urbanização do país no início do século XX, quando as cidades passaram a
atrair grande massa de migrantes vindos da zona rural e de outros países. Como conseqüência,
hoje 82% de população brasileira é urbana.
O crescimento acelerado da população urbana não foi acompanhado pelo aporte de
infra-estrutura, saneamento e habitação, necessários para atender a uma demanda em
expansão. Conseqüentemente, o crescimento das médias e grandes cidades foi desordenado,
com rápida expansão das habitações precárias e irregulares.
Segundo a Fundação João Pinheiro (1995), a estimativa de que, naquele ano (1995),
havia uma demanda no Brasil por habitação entre sete e nove milhões de moradias a depender
da metodologia aplicada. Considerando que a grande demanda por habitação está na camada
populacional de baixa renda
2
, um grande desafio dos governos está em “prover” moradias
adequadas e regularização fundiária a estas famílias.
3
Em Sergipe, a dinamização da política habitacional conduzida pelo Estado, teve
início na década de 1970 e intensificou-se na década de 1980, desencadeando um processo de
1
Companhias de Habitação dos estados.
2
Segundo a Caixa Econômica Federal, 92% do déficit habitacional brasileiro concentra-se na faixa de renda até
cinco salários mínimos.
3
O Governo Federal através de parcerias com governos estaduais, municipais e sociedade civil organizada, tem
buscado fortalecer ações visando ampliar o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social.
15
metropolização, reunindo, no mesmo espaço interurbano, os municípios de Aracaju, Nª Sª do
Socorro, Barra dos Coqueiros
4
e São Cristóvão. Essas ações deslocaram a população pobre
para a periferia da metrópole e para os municípios circunvizinhos, distantes do centro urbano
de Aracaju, onde efetivamente se concentram as oportunidades de emprego e cidadania,
provocando a segregação sócio-espacial desta população.
Com a Constituição de 1988 elaborada num contexto de federalismo e
descentralização, com valorização do processo de municipalização da gestão, a gestão
metropolitana não era priorizada, pois representava o esvaziamento do poder municipal
existente no período militar. Tal processo de descentralização em curso no Brasil desde a
Constituição de 1988 possibilitou a disseminação de posturas municipalistas, envolvendo a
fragmentação da ação pública circunscrita ao espaço local. A consolidação de um novo
modelo de gestão cooperada entre municípios de uma mesma região, sobretudo em áreas de
conurbação ou regiões metropolitanas se coloca como grande desafio de gestão das políticas
públicas.
A Gestão Metropolitana de políticas públicas é apontada por uma linha de autores
como Kornin e Moura (2004), Szuchman, Hardat e Oba (2006), Tolosa (1997), entre outros,
como alternativa para o enfrentamento da precária situação financeira de muitos municípios
desprovidos de capacidade técnica e financeira para operacionalização e implementação de
políticas de desenvolvimento urbano. No âmbito do Governo Federal, o Ministério das
Cidades vem apoiando iniciativas para implementação da gestão compartilhada entre os
municípios em vários setores estratégicos, a exemplo dos consórcios intermunicipais.
Na mesma direção, o desenvolvimento regional passa por um conjunto de
iniciativas locais que visa solucionar problemas comuns das regiões através da cooperação e
integração dos agentes, garantido por um amplo processo participativo da sociedade.
4
A influência sobre a Barra dos Coqueiros foi muito mais em função do crescimento de moradias de veraneio.
16
Nesse sentido, o presente trabalho tem por objetivo analisar as referências para a
construção de um modelo de desenvolvimento regional metropolitano tendo como referência
a política habitacional de interesse social na Região Metropolitana de Aracaju (RMA), sendo
esta política pública reconhecida como de caráter transversal, com implicação nos vários
eixos do fenômeno da metropolização. Este modelo está totalmente condicionado às novas
diretrizes da política urbana que reforça a autonomia municipal e a descentralização das
políticas públicas, abrindo espaço para uma gestão compartilhada, e no limite, metropolitana.
Para alcançar o objetivo geral foram definidos os seguintes objetivos específicos:
a) Estabelecer uma correlação entre as teorias do desenvolvimento regional, a
problemática urbana e a gestão metropolitana;
b) Discutir a dicotomia existente entre a Gestão Metropolitana e a hegemonia
institucional municipalista ou neo-localista;
c) Identificar os principais avanços na política urbano-habitacional brasileira;
d) Analisar os fatores determinantes do processo de metropolização de Aracaju;
e) Identificar os recentes avanços e desafios da política habitacional na região
metropolitana de Aracaju, apontando em que medida a gestão metropolitana
pode servir como um novo modelo de política de desenvolvimento regional
para áreas metropolitanas.
A partir dos objetivos foram colocadas algumas perguntas que serão respondidas
no decorrer do trabalho:
a) Em que medida o processo de industrialização, de urbanização e, mais
recentemente, de municipalização das políticas públicas está relacionada com o
modelo de desenvolvimento regional predominante em diferentes períodos?
b) A gestão compartilhada das políticas públicas entre municípios da mesma
região tira a autonomia municipalista?
17
c) Em regiões de conurbação ou aglomerados urbanos, a gestão metropolitana
pode ser uma alternativa para maior eficácia e eficiência das políticas públicas?
d) Em que medida a política habitacional promovida nas décadas anteriores na
Região Metropolitana de Aracaju foi responsável por um processo de
segregação sócio-espacial?
e) Existe um novo modelo de intervenção na política habitacional em Aracaju?
Quais os principais avanços desse novo modelo em comparação à política
habitacional das décadas anteriores?
f) A política habitacional recente tem se mostrado efetiva na promoção do
desenvolvimento regional e local?
g) A adoção de uma gestão metropolitana na política habitacional dos municípios
da Região Metropolitana de Aracaju pode servir como um novo modelo de
política de desenvolvimento regional ?
As perguntas acima foram respondidas a partir de algumas etapas metodológicas
descritas a seguir.
Inicialmente, realizou-se uma revisão bibliográfica especializada sobre
desenvolvimento regional e a problemática urbano-habitacional no Brasil, ressaltando
inclusive, a legislação em vigor, tais como a Constituição Federal de 1988, o Estatuto da
Cidade, Lei Complementar nº 86/2003 (Cria a Região Metropolitana de Aracaju), Lei nº
11.107/2005 (Normas Gerais de contratação de Consórcios públicos), os Planos Diretores
Municipais de Aracaju, Nossa Senhora do Socorro, São Cristóvão e Barra dos Coqueiros; Lei
Ordinária nº 5.355/2004 (que institui o Conselho de Desenvolvimento da Região
Metropolitana de Aracaju – CONDEMETRO); além da Política Nacional de Habitação e
PEMAS de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro.
18
Em seguida, foram feitos levantamentos bibliográficos e documentais através de
visitas às bibliotecas de instituições de pesquisa e consultas aos acervos das Universidades
sergipanas, com ênfase ao levantamento bibliográfico direcionado ao contexto de Sergipe,
como é o caso do Setor de Documentação Sergipana, da biblioteca do Núcleo de Pós-
Graduação em Geografia e do Núcleo de Pós-Graduação em Economia.
Foram feitos levantamentos diretos (entrevistas com técnicos dos órgãos) e
indiretos (pesquisa bibliográfica) no DEHOP - Departamento de Obras Públicas (antiga
COHAB), na Superintendência de Pesquisa (SUPES) e Superintendência de Política de
Desenvolvimento Urbano e Habitação de Interesse Social (SPDUH) da Secretaria de
Planejamento do Estado de Sergipe, na Secretaria Estadual de Transporte e Integração
Metropolitana – SETRAM, nas Prefeituras Municipais de Aracaju, Nossa Senhora do
Socorro, São Cristóvão e Barra dos Coqueiros, e na Gerência de Desenvolvimento Urbano
(GIDUR) da Caixa Econômica Federal, totalizando onze entrevistas diretas seguindo roteiro
de entrevistas com técnicos especialistas.
A hipótese central aqui apresentada é a de que o desenvolvimento regional em
áreas metropolitanas não pode prescindir de ações consorciadas sob pena de as ações isoladas
ampliarem o processo de segregação sócio-espacial e a heterogeneidade intrametropolitana.
Além desta parte introdutória, o trabalho está dividido em três capítulos mais as
considerações finais. O primeiro capítulo faz uma revisão das principais teorias do
desenvolvimento regional e um contraponto com a problemática urbano-habitacional e
metropolitana. A questão central do capítulo é de que as políticas urbanas integradas, ao
mesmo tempo em que reforçam a eficácia das ações dos municípios, apontam para um
processo de gestão compartilhada, reforçando a idéia de que o desenvolvimento regional
exige um elevado grau de coordenação entre os gestores municipais em regiões
metropolitanas.
19
O segundo capítulo discute o processo de metropolização de Aracaju,
conseqüência da industrialização e da intensa urbanização fomentada com a chegada de
empresas como a Petrobrás ao Estado e com a própria política habitacional. Entre outros
fatores, essa dinâmica econômica intensificou o fluxo migratório para a capital e municípios
vizinhos, promovendo uma nova configuração do urbano em Sergipe e proporcionando o
surgimento da Região Metropolitana de Aracaju (RMA).
O terceiro capítulo aponta para um modelo de desenvolvimento regional
metropolitano na RMA tendo como referência a política habitacional. Para reforçar o modelo
proposto de gestão metropolitana das políticas públicas, são apresentadas outras áreas e
setores estratégicos, como segurança pública, saúde, aterro sanitário e transporte urbano, em
que a gestão metropolitana poderia ser uma alternativa eficiente na solução dos problemas. O
capítulo traz ainda algumas reflexões acerca da interação entre os municípios da região para a
gestão compartilhada de políticas urbano-habitacionais no intuito de promover o
desenvolvimento regional, com o entendimento de que um modelo metropolitano seria mais
“adequado” para tratar do desenvolvimento regional em regiões metropolitanas. Por fim, são
feitas as considerações e recomendações finais.
20
CAPÍTULO 1
DESENVOLVIMENTO REGIONAL E POLÍTICAS URBANO-
HABITACIONAIS NO BRASIL
Durante o século XX e, mais intensamente, entre as décadas de 1940 e 1970, o
Brasil vivenciou um rápido processo de urbanização. Como conseqüência, na década de 1970,
a população urbana já era maior que a população rural. Além disso, de acordo com o censo
demográfico de 1991, o conjunto das nove regiões metropolitanas oficiais somava uma
população superior a 42 milhões de habitantes, dos quais 10,2 milhões (24,4%) possuíam
rendimentos abaixo da linha de pobreza. Nas duas últimas décadas, no entanto, as taxas anuais
de crescimento demográfico nas regiões metropolitanas oficiais reduziram-se
consideravelmente. Não obstante, as periferias metropolitanas cresceram mais rapidamente
que as cidades centrais (TOLOSA, 1997).
Nos anos 60 e início dos anos 70, o crescimento demográfico concentrou-se nas
cidades de porte médio, coincidindo com o auge do processo de substituição de importações,
já que essas desempenharam importante papel na diversificação industrial do país. Nos anos
80, as cidades médias perderam posição relativa para as grandes metrópoles do nordeste no
que se refere à expansão demográfica (TOLOSA, 1997).
De acordo com Tolosa (1997), convêm enumerar duas fases distintas do processo
de urbanização no Brasil. Na primeira, entre as décadas de 1940 e 1960, o crescimento
econômico e demográfico concentra-se nas metrópoles do Sudeste, enquanto as cidades e
regiões de menor porte encontraram-se estagnadas. Na segunda, a partir da década de 1970, o
crescimento atinge asa regiões mais atrasadas e cidades menores e os fluxos migratórios
distribuem-se de maneira mais equilibrada.
21
A intensa urbanização no Brasil relaciona-se, portanto, com o processo migratório
provocado tanto pela mecanização no campo como pela industrialização dos grandes centros
urbanos em um primeiro período e, posteriormente, pela industrialização das cidades de
menor porte. Esses fenômenos sempre estiveram relacionados ao processo de
desenvolvimento regional que, desde a década de 1940, tem despertado o interesse de vários
autores e passado por transformações conceituais.
O rápido processo de urbanização das cidades brasileiras, sobretudo aquelas de
porte grande e médio, demandou uma série de serviços e equipamentos que passavam a ser
pauta de reivindicação da população, sendo uma delas a moradia. A política habitacional
brasileira, que emergiu de forma mais articulada a partir dos anos sessenta, está inserida no
contexto maior de desenvolvimento econômico, como expressão da preocupação do Estado
brasileiro com o problema da moradia que se agravava, tendo em vista o intenso movimento
migratório que se desencadeou nos anos 60.
Com o objetivo de compreender essa dinâmica, este capítulo trata da problemática
urbano-habitacional brasileira e sua conexão com o desenvolvimento local e regional. O
primeiro item faz uma correlação entre a análise de desenvolvimento regional e o processo de
industrialização e crescimento de grandes centros urbanos. Para tanto, são apresentadas as
principais teorias de desenvolvimento regional, estabelecendo uma relação entre esses
modelos e o processo de urbanização no Brasil.
O segundo tópico discorre sobre a problemática da urbanização e faz uma
retrospectiva da política habitacional no Brasil, desde a criação do Banco Nacional de
Habitação até os dias atuais, passando pelo Movimento pela Reforma Urbana no Brasil. São
salientadas as conquistas obtidas na concepção de planejamento e gestão urbanos,
enfatizando as inovações estabelecidas pelo Estatuto da Cidade.
22
No terceiro item, é feita uma correlação entre o processo de municipalização e a
gestão urbana das cidades. Hoje, mais do que nunca, as demandas e as ações têm partido da
articulação entre o município e a sociedade civil organizada.
O quarto tópico discute a gestão metropolitana das políticas públicas e as diversas
modalidades de cooperação entre os municípios, a exemplo das políticas consorciadas. A
gestão metropolitana é aqui entendida como estratégia fundamental para uma melhor
eficiência e eficácia das políticas urbanas.
1.1 – DESENVOLVIMENTO REGIONAL: VELHOS E NOVOS
PARADIGMAS
Na literatura econômica, existe uma discussão em torno dos conceitos de
crescimento e desenvolvimento. De modo geral, o crescimento econômico se refere ao
crescimento da produção e da renda, enquanto o desenvolvimento consiste em uma seqüência
de transformações da sociedade criando condições necessárias para a elevação do nível de
vida da população (CLEMENTE, 1994).
O desenvolvimento regional está geralmente associado à industrialização ou o
processo de concentração espacial da indústria. É a capacidade de produzir e utilizar os
recursos disponíveis, tangíveis e intangíveis, que tem diferenciado regiões e localidades em
trajetórias de desenvolvimento dinâmicas (CLEMENTE, 1994).
O interesse pela temática do desenvolvimento regional surge a partir da década de
1940. Desse período até a década de 1970, as teorias econômicas de desenvolvimento
defendiam a noção de crescimento desequilibrado, o que em determinadas regiões
23
constituíam-se em pólos de crescimento, estendendo-se para outras regiões através de uma
cadeia de desequilíbrios.
Em 1967, observando a natureza desigual do desenvolvimento francês e
influenciado pela teoria Schumpeteriana do progresso técnico, Perroux desenvolveu a noção
de pólo de desenvolvimento. O autor acreditava que o que determinava o dinamismo de um
pólo era a existência de uma ou mais indústrias motrizes que exerciam o papel dominante e
gerariam efeitos multiplicadores sobre outras atividades.
A idéia de Pólo de Crescimento de Perroux, buscava explicar as razões do processo
de concentração e a importância de empresas líderes no papel do desenvolvimento regional.
De acordo com Pires (1998), a idéia era que a aglomeração territorial de indústrias
determinava o surgimento de um pólo industrial complexo que, ao intensificar as atividades
econômicas, gera novos padrões de consumo. A formação dos pólos industriais acabaria
modificando o meio geográfico, gerando uma acumulação de recursos, tanto materiais como
humanos, promovendo o aumento de necessidades coletivas como habitação, transporte e
serviços. Por fim, teria como conseqüência um processo de crescimento cumulativo dos pólos
ou grandes centros.
Nessa perspectiva, é interessante analisar o processo de concentração industrial
brasileiro e de como esse colaborou para um fluxo migratório intenso. De fato, entre as
décadas de 1950 e 1970, os censos demográficos apontam para uma inversão entre a
população rural e urbana. Como salienta Clemente (1994), a população urbana passou de
cerca de um quarto da população total, para cerca de três quartos. Essa dinâmica econômica e
demográfica teve efeitos diretos sobre a organização do espaço urbano no Brasil, produzindo
uma transformação na paisagem urbana, estabelecendo contornos e (re)organizando a
paisagem física.
24
Nesse sentido, o surgimento dos grandes centros urbanos no Brasil esteve ligado a
um modelo de desenvolvimento de substituição de importações, de economias de escala e de
concentração de indústrias em determinadas localidades, reforçado pelos estudos que
ressaltavam a importância da concentração regional.
Desde a década de 1940, quando iniciaram os estudos sobre desenvolvimento
regional, o processo de urbanização e a dinâmica das cidades sempre sofreram influência do
modelo de desenvolvimento em curso. Até a década de 1970, por exemplo, o rápido processo
de concentração urbana e o crescimento das cidades estiveram relacionados ao modelo de
pólo de crescimento e concentração industrial, ligados à política de substituição de
importações.
Posteriormente, as transformações sofridas pelas teorias do desenvolvimento
regional foram provocadas pela crise das regiões de industrialização tradicional e pelo
surgimento de novos paradigmas de industrialização e desenvolvimento local. Nessa nova
abordagem, o desenvolvimento estaria articulado às condições locais, físicas ou tácitas,
baseado na Teoria do Crescimento Endógeno.
Segundo esta teoria, o desenvolvimento local pode ser decomposto em dois
conjuntos de fatores. Um, composto por estruturas e agentes formais como mercados, firmas,
governos, mão-de-obra, etc. O outro, classificado como informal ou tácito, enraizados no
contexto local específico, baseado na sua história, cultura e conhecimento (HANSEN,2003).
Nos últimos anos o processo de desenvolvimento vem valorizando cada vez mais redes
informais baseadas no conhecimento local.
Assim, a dinâmica urbana teve contornos bem distintos nas últimas décadas no
Brasil, fortemente referenciados pelas teorias dominantes. Entre o final da década de 1960 até
a década de 1980 o crescimento das cidades de menor porte, sobretudo na região Nordeste,
25
esteve relacionado ao modelo de desenvolvimento proposto pela Comissão Econômica para
América Latina – CEPAL, de industrialização da “periferia”.
Já na virada do século XXI, o modelo de desenvolvimento brasileiro esteve
fortemente inspirado na teoria do desenvolvimento endógeno que prioriza os agentes locais,
tendo forte correlação com o processo de municipalização das políticas públicas e gestão
compartilhada dos municípios que integram uma mesma região.
Em um contexto de crises e reconstrução de países, a questão do desenvolvimento
econômico ganhou destaque entre governos e várias teorias buscaram explicar o processo de
desenvolvimento. O pioneirismo veio com as contribuições de Harrod e Domar que
desenvolveram modelos semelhantes, porém independentes.
O modelo de Domar está baseado na hipótese Keynesiana do papel fundamental
do investimento na determinação do comportamento da economia. O investimento, neste
modelo, apresenta um efeito sobre renda na proporção do multiplicador keynesiano e um
efeito na capacidade produtiva. Outros modelos clássicos que se destacaram foram o Modelo
de Solow (ou modelo do consumo agregado) e o Modelo do multiplicador-acelerador de
Samuelson. Estes modelos clássicos, no entanto, não apresentam relação direta com a
economia regional a qual destaca, de modo especial, o comércio e a interdependência regional
(CLEMENTE, 1994).
De acordo com Diniz (2001), o pós Segunda Guerra Mundial foi um momento
rico de experiências que tinham como fundamento e base teórica os estudos sobre localização
e desenvolvimento regional. Baseado nas teorias clássicas da localização das atividades
econômicas de origem alemã (Von Thunen, Weber, Losch, Christaler) e nos modelos teóricos
neo-clássicos desenvolveu-se nos Estados Unidos a chamada “Regional Science”, liderada por
Walter Isard. Este corpo teórico procurou construir uma teoria da localização abrangente e
26
compreensiva, com destaque para o papel do custo de transportes, da disponibilidade de
matérias primas, da dimensão dos mercados e das economias de aglomeração (DINIZ, 2001).
De forma simultânea, Myrdal demonstrou que o desenvolvimento econômico
promove um processo de causação circular cumulativa, através dos quais regiões mais ricas
tendem a se tornar mais ricas e as regiões pobres, mais pobres. Para Benitez (1998), a
explicação está no fato de algumas regiões apresentarem condições favoráveis de acesso a
determinados fatores de produção e vantagens competitivas advindas da competição. Myrdal,
no entanto, reconhecia a existência de efeitos de espraiamento do desenvolvimento
econômico.
Hirschman em 1958 desenvolveu a análise do processo de polarização, através do
qual as regiões mais desenvolvidas atraem capital e trabalho das regiões atrasadas,
realimentando as desigualdades, apesar de também reconhecer a existência dos efeitos de
“gotejamento” das regiões desenvolvidas sobre as regiões atrasadas. Com seus Efeitos para
Frente e para Trás argumentava que o desenvolvimento é, por natureza, desequilibrado
(DINIZ, 2001).
A Teoria do Crescimento Regional, de acordo com Clemente (1994), explica o
processo de crescimento a partir da exportação de um produto de elevada cotação no
comércio inter-regional ou internacional, o denominado staple product ou staple export que
proporcionaria a criação de renda ou demanda na região. A demanda interna inicialmente é
atendida por importações de bens de consumo, mas aos poucos a dimensão do mercado cresce
tornando necessário aumentar a produção regional dos produtos importados, desenvolvendo-
se um processo de substituição de importações.
Ainda segundo a Teoria do Crescimento Regional, o desenvolvimento de uma
região tenderia a estimular o desenvolvimento das regiões vizinhas. Assim, após atingir certo
nível de desenvolvimento, uma região começaria a experimentar pressão crescente sobre a
27
oferta interna de matérias-primas e se tornaria necessário importá-las das regiões vizinhas.
Dessa forma, capital e recursos humanos qualificados migrariam para essas regiões,
proporcionando impulso inicial para que essas também se desenvolvam.
Segundo Clemente (1994), o processo de urbanização poderia ser explicado pela
Teoria dos Lugares Centrais. De acordo com esta teoria, a capacidade que os grandes centros
regionais e nacionais têm de atrair população e investimento é justificada pela disponibilidade
de bens e serviços em uma grande variedade não encontrada em outros lugares, tendo como
conseqüência um processo de crescimento cumulativo dos pólos ou grandes centros.
Na década de 1950, na América Latina, a CEPAL (Comissão Econômica para a
América Latina) baseado nos conceitos de “centro” e “periferia”, procurou explicar o atraso
dos países latino-americanos através dos desgastes nas relações de troca. A Teoria da
Dependência, como ficou conhecida, afirmava que as causas do subdesenvolvimento de
alguns países seriam explicadas pelo desenvolvimento de outros (FEITOSA, 2007).
Assim, a “deterioração dos termos de troca” do comércio entre centro e periferia era
decorrente da perda de valor dos produtos primários em detrimento dos produtos
industrializados no mercado internacional. A Teoria Cepalina, liderada por Raul Prebish,
defendia a necessidade de industrialização da periferia como única forma de evitar perdas
crescentes e empobrecimento ao longo do tempo. Assim, a tese que passou a ser largamente
aceita foi a de que o desenvolvimento das regiões atrasadas somente seria conseguido através
da industrialização.
As propostas desenvolvimentistas da CEPAL propunham a industrialização
apoiada pela ação do Estado como forma de superar o subdesenvolvimento latino-americano.
No Brasil, a teoria cepalina exerceu grande influência no pensamento econômico dos anos 50
e 60. Essa influência materializou-se tanto na política de industrialização por substituição de
importação como com a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste -
28
SUDENE, em 1959. Seu intuito era promover o desenvolvimento da Região Nordeste através
de subsídios à industrialização da região, tida como “atrasada”, “periférica” com relação ao
centro industrial do sudeste, e assim reduzir as desigualdades regionais e a concentração
industrial e de renda.
A idéia predominante de que o desenvolvimento seria alcançado através da
industrialização provocou uma ampliação da base industrial brasileira, fomentada pela ação
do Estado e, ao mesmo tempo, incentivou a aceleração do processo de urbanização aliada à
tendência de metropolização dos grandes centros urbanos onde a industrialização era mais
intensa.
Percebe-se do exposto que existe uma associação entra a problemática urbana e o
modelo de desenvolvimento regional pautado no apoio à industrialização, que foi
predominante no Brasil a partir dos anos 50. O rápido crescimento urbano no Brasil entre as
décadas de 1940 e 1970 esteve relacionado ao modelo de desenvolvimento de substituição de
importações o qual fortalecia a idéia de concentração regional, promovendo uma grande
segregação sócio-espacial.
No período mais recente, no entanto, o novo paradigma do desenvolvimento
regional, cada vez mais voltado para o espaço local ou micro-regional (articulado às
condições locais, físicas ou tácitas), baseado nas teorias do crescimento endógeno, alinha-se
com as conquistas jurídicas no campo do desenvolvimento urbano, sobretudo no que se refere
à aprovação do Estatuto da Cidade. Como será visto a seguir, este instrumento legal
representou um avanço do processo de participação democrática do país, incluindo os “atores
sociais” na busca de soluções coletivas para os problemas discutidos no âmbito de cada
município. Ademais, os gestores locais passam então a contar com um arcabouço legal capaz
de promover um projeto de desenvolvimento urbano com inclusão social.
29
1.2 – URBANIZAÇÃO E A PROBLEMÁTICA HABITACIONAL NO
BRASIL
No século passado observou-se uma tendência em nível mundial de crescimento
das cidades, formação de grandes centros urbanos e o surgimento das metrópoles e
megalópoles. No Brasil, de acordo com Gomes, Silva e Silva (2003), em 1940 a taxa de
urbanização brasileira era de 26,3%. Em 1980, ela alcança 68,86% e, em 2000, passa para
81,2%.
Paralelamente, ampliou-se de forma significativa o número de moradias em
condições inadequadas e em situações de risco. Esse fenômeno, fortemente relacionado com o
intenso processo migratório campo – cidade, foi conseqüência, por um lado, da expansão da
industrialização nas cidades, que atraiu uma grande massa de trabalhadores vindos do campo.
Por outro lado, a industrialização / mecanização no campo provocou a modernização da
agricultura, com elevação da produtividade e drástica redução do emprego e forçando a
“expulsão” do homem para a cidade e para as fronteiras agrícolas. Como será visto a seguir,
esse modelo de concentração vai ser implantado no Brasil desde o início do século passado.
O processo de urbanização no Brasil é caracterizado por uma forte concentração
de população nas grandes metrópoles, que cresceram de forma intensa e desordenada nas
últimas décadas. Essas metrópoles são marcadas pela fragmentação do espaço, exclusão social
e territorial e profundas desigualdades entre áreas pobres (sem condições ideais de infra-
estrutura) e áreas ricas,(onde estão concentrados os equipamentos urbanos).
Santos (1993, p.18), trata os problemas das grandes cidades como um círculo
vicioso, em que, “as cidades são grandes porque há especulação e vice-versa; há
especulação porque há vazios e vice-versa; porque há vazios as cidades são grandes.”
Ressalta o autor que uma urbanização que respeita quase que exclusivamente a lógica do
30
lucro privado, com intensa especulação imobiliária e latifundiária, leva a uma tendência, nas
grandes cidades, à periferização com acentuado crescimento das fronteiras das cidades, onde
são comuns os assentamentos precários e os problemas de transporte e infra-estrutura.
Santos (1993), destaca o papel do Estado no processo de especulação, sobretudo
na fase do predomínio do capitalismo monopolista, já que parcelas cada vez maiores da
receita pública passam a se dirigir à cidade econômica em detrimento da cidade social. A
ideologia desenvolvimentista do “Brasil Potência” legitimava a orientação do gasto público
em benefício de grandes empresas com a justificativa de aumentar as exportações para poder
se equipar mais depressa e melhor. Esse pensamento priorizou os investimentos em setores de
interesse de poucas empresas ao invés de atender às demandas sociais, levando à formação de
cidades corporativas, produzidas para poucos, impondo-se assim, um obstáculo ao exercício
da cidadania e da democracia.
Em um país de rápida urbanização, a lógica capitalista de produção das cidades
tornou o produto “unidade habitacional” ou “lote urbanizado” regular uma mercadoria tanto
mais cara quanto melhor dotada de centralidade, infra-estrutura e equipamentos (ALFONSIN,
2005). A moradia regular, não acessível para a maioria da população das cidades, passou a ser
comercializada, em um mercado cada vez mais restrito e elitizado, enquanto a população
pobre passou a sustentar um mercado imobiliário irregular, com característica de submercado,
com regras próprias e marcadas pela insegurança da posse.
Se por um lado o mercado imobiliário formal não atende a demanda habitacional
da população de baixa renda (insuficiente promissora de lucratividade), o Estado, na segunda
metade do século XX (período de maior industrialização e urbanização do país), se mostrou
ineficaz na provisão de políticas públicas habitacionais de interesse social. Como
conseqüência, o problema da moradia popular produziu soluções informais das mais variadas
31
nas regiões metropolitanas (favelas, cortiços, loteamentos irregulares, ocupação de áreas de
risco etc.)
Sem alternativas legais de acesso à terra urbana e à moradia, a população pobre
das grandes cidades foi “empurrada’ para terrenos mais impróprios, muitas vezes áreas
ambientalmente vulneráveis, marcando um processo de ”urbanização de risco” (Rolnik &
Saule Júnior, 2002). Assim, penaliza-se a cidade como um todo à medida em que esse
processo se expande desordenadamente, ampliando a segregação socioespacial, avançando
sobre áreas de interesse ambiental e gerando um elevado custo pela expansão da infra-
estrutura urbana.
Na Europa do século XIX, o desenvolvimento industrial e a urbanização gerou
uma fonte de atração de migrantes para a cidade, sem que houvesse uma intervenção do
Estado na área social. Neste primeiro momento, o proletariado urbano passou a conviver em
condições precárias de vida, apontando para uma crise na questão habitacional provocada pela
industrialização nascente.
No Brasil, com a abolição da escravatura e a crise cafeeira, o processo de
industrialização brasileiro inicia-se entre o final do século XIX e início do século XX. A
industrialização nascente se concentrou em cidades como Rio de Janeiro, capital da
República, e São Paulo, cidade-pólo da cultura cafeeira. Essas metrópoles passam a atrair
grande massa de trabalhadores de outras regiões do país e europeus, estes últimos já com
alguma experiência em atividades industriais.
Entre as décadas de 1930 e 1960 o processo de industrialização e urbanização
acentuou-se com o modelo de Substituição de Importações. O auge do período da
industrialização brasileira baseada na substituição de importações foi no Governo de Juscelino
Kubitschek, cuja racionalidade do Plano de Metas (1956-1960) estava baseada nos estudos do
grupo BNDE-Cepal.
32
A partir dos anos 30, e especialmente depois da Segunda Guerra Mundial, o sentido
da intervenção do Estado brasileiro passa a ser o de “alterar o próprio modelo de
desenvolvimento do país, buscando superar características agroexportadoras de nossa
economia e apoiando decididamente o processo de industrialização”. (GREMAUD,
VASCONCELLOS & TONETO JR., 2005, p. 359).
Nesse contexto, o cenário urbano vai se modificando, porém sem a infra-
estrutura adequada para acompanhar o rápido processo de industrialização, a exemplo da falta
de moradia para a maioria da população. Nesse momento, a questão da habitação se torna um
problema resultante do processo de urbanização acelerada das cidades, sobretudo para a classe
trabalhadora, que passa a viver em habitações precárias.
Essa população passou a ter como únicas opções de moradia os cortiços (que se
apresentaram como espaço de habitação coletiva das camadas empobrecidas), e a ocupação de
áreas irregulares, dando início ao processo de favelização. Segundo Abramo (2002), devido à
forte concentração fundiária urbana, o cortiço passa a ser uma atividade rentista, realizada via
mercado de aluguéis com grande rentabilidade para o especulador
5
.
No Brasil, portanto, a crise da moradia possui dimensões que ultrapassam o
simples mecanismo regulador das relações entre oferta e demanda no mercado. Reflete uma
determinação estrutural, estabelecida historicamente, na defasagem existente entre as
necessidades socialmente definidas e a produção efetiva de moradias e de equipamentos
urbanos. Tal situação reflete-se na especulação imobiliária, na elevação dos preços dos
imóveis e aluguéis e proliferação de favelas, afetando não só as classes populares, mas
5
De acordo com Gomes (2005), na Capital da República do início do século XX, um fator determinante para a
proliferação de favelas foi a Política Urbana da administração Pereira Passos, complementada pelo Código de
Obras de 1937. Estas medidas visavam a proibição de cortiços infectados, retirando a população pobre do centro
da cidade e as expulsando para a periferia, incrementando assim as favelas. A partir de então se observa uma
segregação da cidade entre centro e periferia, agravando a questão social.
33
também a classe média que, apesar de possuir um poder aquisitivo maior, também não escapa
da crise de moradia.
Com o processo de urbanização acelerada, a problemática habitacional se
agravou, pois a elevada concentração de renda foi responsável pela coexistência de grandes
bolsões de pobreza junto a áreas de crescimento industrial. A população de baixa renda só
tinha condições de ocupar terras periféricas, muito mais baratas e destituídas de qualquer
infra-estrutura. Como será visto a seguir, o próprio poder público reforçava ainda mais a
tendência de expulsão dos pobres nas áreas bem localizadas, à medida que a construção dos
conjuntos habitacionais se dava nos terrenos mais baratos, resultando em uma expansão
populacional nas áreas frágeis ou de preservação ambiental (BATISTA, 2003).
Como decorrência da dinâmica perversa, o papel desempenhado pelo estado
nacional passou a ser contestado, especialmente quanto ao esgotamento do modelo de
desenvolvimento. Na pauta passou a ser discutida a formulação de novas políticas urbanas e
territoriais, provocando mudanças no paradigma de gestão das cidades. Partia-se, assim, para
a busca de maior eficiência e produtividade, além do fortalecimento dos mecanismos de
controle e fiscalização quanto à aplicação das referidas políticas (BATISTA, 2003).
De acordo com Gonçalves (1995), foi nesse contexto que a Constituição de 1988
ensejou a descentralização administrativa e fiscal, visando delegar mais poderes a estados e
municípios, possibilitando uma gestão mais democrática e participativa no âmbito da cidade e
fortalecendo a parceria entre a sociedade e os governos locais.
A política habitacional no Brasil apresenta três etapas distintas. A primeira delas,
inicia-se com a criação do Banco Nacional de Habitação, marco de uma ação estatal mais
efetiva nas ações habitacionais. Esta ação se estende até o final da década de 70 e coincide
com a fase de crescimento acelerado da economia brasileira, baseado no modelo de
substituição de importações. A segunda fase se estende da década de 80 a 90, período em que
34
a crise econômica e a instabilidade no Brasil tiveram forte influência na capacidade de
intervenção do Estado. Todavia, foi neste período que grandes conquistas foram alcançadas
pela sociedade que passa a exercer um maior controle sobre a gestão urbana, que se tornou
mais democrático, sobretudo com o Estatuto da Cidade. Finalmente, a terceira fase, é reflexo
da consolidação das conquistas sociais, como o estabelecimento do Estatuto da Cidade e da
criação do Ministério das Cidades como também da estabilidade econômica e retomada dos
investimentos públicos.
Até o início da década de 1960 a atuação do Estado brasileiro na política
habitacional era pontual e pouco abrangente, não existindo de fato uma política urbana
nacional. Foi durante o Regime Militar, a partir de 1964, que a política habitacional de
âmbito nacional e de maior amplitude foi estabelecida. Foi criado o BNH – Banco Nacional
de Habitação, órgão que seria responsável pelo gerenciamento do Sistema Financeiro de
Habitação (SFH), instrumento oficial para financiamento do setor habitacional. Com isso, o
governo visava alcançar três grandes objetivos: alavancar o crescimento econômico
explorando os efeitos multiplicadores gerados pela construção civil, atender à demanda
habitacional da população de baixa renda e conter a população pelo desencanto vivido por
conta do Regime Militar.
De fato, o governo militar, ao assumir o poder no país no início de 1964, deparou-
se logo com o agravamento dos problemas urbanos provocado pela industrialização. Além
disso havia a perda do poder aquisitivo da classe trabalhadora, deteriorada pela elevada
inflação. Para fazer frente a estes e outros problemas, o Governo Federal editou a Lei nº
4.380, de 21 de agosto de 1964, com o intuito de formular uma política nacional de habitação
e de planejamento territorial.
Segundo Silva (1989), a criação do Banco Nacional de Habitação buscou difundir
o acesso à casa própria como forma de comprometer os trabalhadores com a propriedade e
35
com o regime, já que “a ideologia da casa própria visa criar um sentimento de pertinência,
transformando-se em instrumento de manutenção de equilíbrio social, prestando-se a
propósitos sobretudo políticos” (SILVA, 1989, p. 49-50).
De acordo com Fernandes (2004), a partir de 1985 a sociedade civil começa a
reagir às crises do período, através de greves, associações de bairro e movimentos populares
que passam a questionar a política habitacional e a defender o direito à moradia. Além disso,
havia os movimentos de favelas, que defendiam a urbanização em detrimento da remoção,
forçando o governo a adotar uma postura de distensão política.
Com a pressão popular pela redemocratização do país na década de 1980, o BNH
passa a dar maior ênfase aos segmentos populares de mais baixa renda, inclusive promovendo
a urbanização de favelas ao invés de remoção. No entanto, além da aceleração dos índices
inflacionários, o reajuste das prestações das classes média e alta foi maior que seus reajustes
salariais, provocando reivindicações e aumento de ações na justiça e, principalmente, um
grande aumento da inadimplência, contribuindo para a crise econômica no período.
O modelo de política habitacional do SFH entra em crise com a perda da
capacidade de autofinanciamento do sistema. A crise macroeconômica, associada às
constantes mudanças no arranjo institucional do setor e o uso de práticas clientelistas foram
fatores que contribuíram para a falência do sistema.
A política habitacional consolidada através da ação do BNH, segundo BONDUKI
(1998, p. 319), foi caracterizada pelo:
... autoritarismo na concepção das políticas e nas intervenções; centralização da
gestão e ausência de participação - a qualquer nível- dos usuários e da sociedade em
geral; desrespeito ao meio ambiente e ao patrimônio cultural numa lógica em que
predominou o mito da modernidade; priorização do transporte individual; preferência
pelas grandes obras, muitas vezes desnecessárias, canalizando recursos públicos para
empreiteiras e, finalmente, priorização, nos financiamentos habitacionais, para os
setores de renda média.
36
Avaliando os resultados da atuação do BNH constata-se que quanto ao objetivo de
se atender a demanda habitacional da população de baixa renda o sistema deixou uma lacuna
ao priorizar o financiamento para as camadas de mais alta renda. Como conseqüência,
somente 33,5% das unidades financiadas pelo SFH foram destinadas a habitações de interesse
social. (SANTOS, 1999; CARDOSO, 2002).
Em 1986, com a crise da política habitacional então vigente, o BNH foi extinto e
suas atribuições foram transferidas para a Caixa Econômica Federal. A extinção deste órgão
agravou ainda mais a situação da política habitacional do país, provocando uma fragmentação
institucional, perda de capacidade decisória e redução significativa de recursos para
investimentos no setor.
Com a incorporação do BNH à CEF, que na época não possuía tradição prévia na
gestão de programas habitacionais, tem seqüência uma série de reformulações nos órgãos
responsáveis pelas questões urbanas e habitacionais. Como descreve Santos (1999):
Em um período de apenas quatro anos, o Ministério de Desenvolvimento Urbano e
Meio Ambiente (MDU), criado em 1985, transformou-se em Ministério da
Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MHU), em Ministério da
Habitação e Bem-Estar Social (MBES) e, finalmente, foi extinto em 1989, quando a
questão urbana voltou a ser atribuição do Ministério do Interior (ao qual o BNH era
fortemente ligado). As atribuições na área habitacional do governo, antes
praticamente concentradas no BNH, foram pulverizadas por vários órgãos federais,
como o Banco Central (que passou a ser o órgão normativo e fiscalizador do
SBPE), a Caixa Econômica Federal (gestora do FGTS e agente financeira do SFH),
o ministério urbano do momento (formalmente responsável pela política
habitacional) e a Secretaria Especial de Ação Comunitária, responsável pela gestão
dos programas habitacionais alternativos (SANTOS, 1999, p. 19).
De forma geral, a política habitacional pós – BNH até o ano 2002 sofreu uma forte
retração em decorrência dos mecanismos de financiamento inapropriados e fatores
macroeconômicos, como adoção de vários planos econômicos e mudanças legais,
provocando, assim, desequilíbrios nos contratos de financiamento. Aliado a esse contexto
desfavorável houve o comprometimento das garantias vinculadas aos financiamentos,
provocada pela elevação da inadimplência e das inúmeras ações na justiça.
37
No período mais recente, em 2003, uma iniciativa importante foi a criação do
Ministério das Cidades, articulando reivindicações históricas dos movimentos sociais com as
do setor de construção. Com isso, foram lançadas as bases da política urbana e das políticas
setoriais de habitação, saneamento ambiental, planejamento e gestão urbana, transporte,
mobilidade e trânsito, tendo como entendimento que a superação dos problemas urbanos
exigiria um amplo processo participativo. Essa iniciativa agregou e priorizou políticas antes
dispersas, causando efeitos quanto ao montante de investimentos para essas áreas. Como
conseqüência, em três anos, os financiamentos habitacionais cresceram 163,5% em volume de
recursos, passando de R$ 1,736 bilhões de reais em 2002 para R$ 4,564 bilhões em 2005
(DIRETÓRIO NACIONAL DO PT, 2006).
Outro fator importante foi a mudança das prioridades de aplicação dos recursos.
Houve uma inflexão no sentido de atender a demanda habitacional do país de pouco mais de 7
milhões de novas unidades habitacionais, com mais de 90% atingindo famílias com renda
mensal com até 5 salários mínimos, segundo a Fundação João Pinheiro. Além do crescimento
em termos absolutos do número de atendimentos habitacionais, houve uma redistribuição
destes atendimentos em que foram priorizadas as famílias com renda mensal até três salários
mínimos.
A retomada da política urbana, além de estar inserida em um novo modelo de
desenvolvimento, participativo e descentralizado, foi acompanhada da ampliação dos
investimentos em habitação e saneamento, criação de novos programas e formulação de um
novo quadro institucional e normativo. Em 2004, a Medida Provisória nº 2.212/2001 foi
transformada na Lei nº 10.998/2004 modificando o Programa de Subsídio à Habitação de
Interesse Social (PSH) com o objetivo de reduzir o déficit habitacional através da destinação
de recursos do Orçamento Geral da União (OGU) para subsidiar o financiamento de casas
populares e proporcionar moradias às famílias mais carentes.
38
O PSH ao ser operacionalizado em parceria com o setor público estadual ou
municipal, também passou a contribuir para a geração de emprego e renda no município e a
estimular novas parcerias, ampliando os benefícios à população local (LISBOA, 2004). No
ano seguinte, a aprovação da Lei nº 11.124/05, que instituiu o Sistema Nacional de Habitação
de Interesse Social (SNHIS) e criou o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
(FNHIS) e seu respectivo Conselho Nacional, veio aperfeiçoar a política já em vigor,
sobretudo quanto ao subsídio habitacional para famílias de baixa renda.
O SNHIS/FNHIS visa integrar a atuação nos três níveis de governo com o
fortalecimento institucional, sobretudo dos municípios, favorecendo a articulação dos
programas e recursos habitacionais em uma política nacional sincronizada e comprometida
com as diferentes necessidades dos estados, Distrito Federal e municípios. Para tanto, o
Ministério das Cidades tem estimulado um processo de sensibilização dos governos locais
para apoiar à criação dos fundos de habitação de interesse social, seus conselhos
participativos e a elaboração de seus planos de habitação de interesse social, condição para
que estados, municípios e Distrito Federal possam receber repasse do OGU, que, desde 2006,
compõem o FNHIS (MINISTÈRIO DAS CIDADES, 2006).
Ao contrário da política habitacional implementada na década de 1960
6
, hoje, a
situação é bastante diferente. A gestão das políticas públicas descentralizada amplia as
condições de autonomia e de iniciativas locais (estaduais ou municipais) na definição de
agendas e implementação de políticas. Incorporado a um novo modelo de desenvolvimento, a
política habitacional atual não se limita apenas à construção de moradias. Mais do que isso,
ela busca garantir o direito à cidade através da implementação de infra-estrutura, saneamento
ambiental, mobilidade e transportes coletivos, equipamentos e serviços urbanos e sociais.
6
Que optou por um modelo segregacionista, ao confinar a população pobre em conjuntos habitacionais distantes
e sem infra-estrutura como forma de baratear o custo da moradia.
39
Ademais, ela exige um modelo participativo e democrático que reconhece a participação das
políticas públicas como direito dos cidadãos. (MINISTÈRIO DAS CIDADES, 2004).
Portanto, no período recente há uma retomada da política habitacional com um
diferencial importante: a gestão participativa através da realização de Conferências e
Conselhos, por exemplo, permitindo a participação popular e o envolvimento dos municípios,
fortalecendo a descentralização administrativa. Além disso, existe um comprometimento
maior em atender a demanda habitacional da população de baixa renda.
1.3 - A GESTÃO LOCAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E A
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS URBANAS
O processo de descentralização consolidada com a Constituição de 1988 é
marcado por um período em que um modelo de gestão hierarquizado e centralizador que
caracterizou o período do regime militar abre espaço para o protagonismo das ações locais,
cuja estratégia de desenvolvimento está focada no âmbito do municipal.
Ao mesmo tempo, porém, que as conquistas sociais conseguidas através de anos
de luta, convergem na valorização dos atores locais, com ênfase no processo de participação
popular e, portanto, nas ações de políticas de cunho municipalistas, existe uma lacuna,
sobretudo em regiões de conurbações urbanas ou áreas metropolitanas, de que tais ações,
apesar de municipalizadas, não podem prescindir de cooperação e ações consorciadas, quando
pensadas na esfera regional.
Este item apresenta o processo de rompimento com o modelo baseado na
centralização e hierarquização das políticas públicas em curso no país e a consolidação de um
processo baseado no protagonismo das ações locais, cujo processo decisório está estruturado
na esfera municipal-local.
40
1.3.1 – Do Movimento pela Reforma Urbana no Brasil ao Estatuto da Cidade
Na década de oitenta, sob um contexto caracterizado por uma hierarquia espacial,
alicerçado na propriedade e por uma grande exclusão socioterritorial promovido pelo capital,
o debate sobre a política urbana brasileira ganha maior organicidade e destaque no processo
de democratização do país. Neste sentido, os movimentos vinculados à questão urbana, a
sociedade civil organizada, entidades profissionais, sindicatos, entre outros, articularam-se e
assumiram a tarefa de elaborar uma proposta de lei a ser incorporada na Constituição de 1988,
lei esta que deveria funcionar no sentido de modificar o perfil excludente das cidades
brasileiras.
A luta pela Reforma Urbana que já se inicia nos anos 70 ultrapassa a questão do
urbano, propondo uma nova ética social e uma ampliação da democracia. De acordo com
Carvalho (2007), o Movimento pela Reforma Urbana nasce do consenso por parte de alguns
setores progressistas da sociedade de que o processo de urbanização no Brasil precisava
passar por sérias mudanças. Exemplo disso foram as iniciativas de setores da Igreja Católica,
como a CPT – Comissão Pastoral da Terra, que originalmente se dedicava a assessoria da luta
dos trabalhadores no campo, e passando a partir dos anos setenta, a promover encontros
destinados a auxiliar na construção de uma entidade que assessorasse os movimentos urbanos.
Segundo Carvalho (2007) uniram-se a estes setores da Igreja Católica intelectuais e
pessoas vindas das comunidades faveladas e periféricas. Houve, portanto, uma articulação de
várias entidades e associações que passaram a reivindicar junto ao poder público um conjunto
de mudanças no trato ao espaço urbano. Os movimentos sociais urbanos que na década de
1970, chamavam a atenção para um quadro de profundas desigualdades sociais,
comprometeram as lideranças políticas para, na década seguinte, implementar uma bandeira
41
de luta capaz de articular, de maneira global, as reivindicações por grandes mobilizações a
favor da política urbana e socioeconômica brasileira.
A atuação do Movimento junto à Constituinte materializou-se numa emenda
popular da Reforma Urbana, assinada por mais de 160 mil pessoas. Pela primeira vez na
história constitucional do país a política urbana ganhou destaque. Apesar da emenda popular
não ter sido incorporada inteiramente pela Carta de 1988, o princípio da função social da
propriedade passa a figurar no texto da Constituição. No entanto, como salienta Carvalho
(2007), era preciso ainda assegurar efeito aos dispositivos referentes à questão urbana. Neste
sentido, forma-se o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), com o objetivo imediato de
pressionar o Congresso Nacional para regulamentar o capítulo da política urbana da
Constituição Federal de 1988.
Foram, ao todo, dezessete projetos de parlamentares no intuito de regulamentar os
artigos 182 e 183 da Constituição.
Com maior ou menor abrangência as propostas tinham razoável campo de
convergência e denotavam a importância social que a temática urbana passou a
ensejar. No processo legislativo, ganhou evidência o projeto de lei do Senado nº
181, de 1989, autodenominado “Estatuto da Cidade”, de autoria do Senador
Pompeu de Sousa, aprovada por unanimidade (BASSUL, 2002, p. 16).
O Estatuto da Cidade foi aprovado em julho de 2001 após doze anos de tramitação
nas instâncias competentes. As dificuldades para aprovação de uma lei nacional sobre
desenvolvimento urbano estiveram relacionadas, segundo Pereira e Vicentini (2001), com o
impacto sobre o mercado imobiliário e explicitam os conflitos de interesses presentes na
dinâmica territorial urbana no Brasil. Com a regulamentação da nova lei, para fazer cumprir a
função social da cidade, a propriedade imobiliária passa a estar subordinada ao interesse
coletivo, implicando em maior controle sobre a ocupação dos imóveis urbanos que,
tradicionalmente, são utilizados com fins especulativos.
Encarregada pela Constituição de definir o que significa cumprir a função social da
cidade e da propriedade urbana, a nova lei transfere esta tarefa aos municípios, oferecendo às
42
cidades um conjunto inovador de instrumentos de intervenção sobre os territórios e uma nova
concepção de planejamento e gestão urbanos (SAULE JUNIOR E ROLNIK, 2001). Dentre
as inovações do Estatuto das Cidades quatro delas se destacam:
a) instrumentos de natureza urbanística, voltados para o controle do uso do solo;
b) regularização fundiária;
c) gestão urbana participativa;
d) instrumentos que assegurem que a propriedade urbana assuma a função social.
No primeiro caso, a lógica é conter a especulação de terrenos, intervindo de forma
efetiva na estruturação da cidade, orientando a ocupação de áreas dotadas de maior infra-
estrutura e reduzindo a pressão sobre áreas periféricas e ambientalmente frágeis. Além disso,
haveria uma distribuição mais eqüitativa dos efeitos da urbanização que historicamente tende
a favorecer a população de maior poder aquisitivo ocupando as melhores áreas da cidade.
Quanto à regularização fundiária, o Estatuto propõe mecanismos que facilitem o
acesso ao título de propriedade para a grande parcela da população que reside em
assentamentos subnormais. Nestes dois primeiros aspectos, o Estatuto representa um avanço
ao regulamentar o cumprimento da função da propriedade, assumindo, assim, um caráter de
reforma urbana, introduzindo o princípio de justiça social no uso das propriedades.
O terceiro item refere-se à obrigatoriedade das discussões democráticas para a
tomada de decisões na gestão da cidade, garantindo participação da população nas decisões de
interesse público como também na formulação, execução e acompanhamento dos planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano. Na prática, isso significa ampliação do
espaço de cidadania no processo de tomada de decisões com instauração de conferências da
cidade, orçamento participativo, audiências públicas, iniciativas popular de projetos de lei e
estudo de impacto de vizinhança.
43
O quarto campo de instrumentos destina-se a assegurar que a propriedade urbana
atenda a sua função social, tal como o Plano Diretor, o parcelamento e edificação compulsória
de áreas e imóveis urbanos, impostos sobre propriedade urbana (IPTU) progressivo no tempo,
direito de preempção, a outorga onerosa do direito de construir e a desapropriação para fins
de reforma urbana. O Estatuto da Cidade incorpora ainda, como instrumentos de política
urbana os planos de desenvolvimento nacionais, regionais e estaduais e o planejamento das
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, além do planejamento
municipal (PEREIRA & VICENTINI, 2001).
Apesar das dificuldades em transpor as barreiras culturais para a realização da
gestão democrática que, de acordo com De Grazia (2003), tem raízes plantadas em práticas
históricas de corrupção, clientelismo, disputa de interesses particulares, fragmentação de
políticas, mau uso da máquina pública, entre outros, o Estatuto da Cidade configura-se como
um importante instrumento para a realização de uma gestão que modifique o nível de
qualidade de vida urbana para o conjunto da população. Ela abre um importante espaço de
debates nos municípios quanto à participação popular, através da realização de conferências,
audiências públicas, etc. discutindo os mais variados problemas urbanos
7
.
De fato, o Estatuto da Cidade, como afirma Carvalho (2007), ao condicionar o
direito à propriedade ao princípio de sua função social, acaba valorizando a esfera pública em
detrimento da esfera privada e, assim, torna-se um instrumento jurídico indispensável para o
alcance das mudanças necessárias à consolidação da democracia. Para ser efetivo, torna-se
imprescindível, uma intensa mobilização da sociedade civil, possibilitando que os
mecanismos presentes no Estatuto sejam usados de maneira apropriada.
7
Quanto ao processo de regularização fundiária existem, de acordo com o Ministério das Cidades (2004), vários
focos de mobilização em todo o país com vistas a regularizar a posse das terras de cidadãos que há muitos anos
viviam na irregularidade.
44
A criação do Estatuto da Cidade passou, inclusive, a direcionar as ações e os
investimentos no sentido de garantir moradia digna e acesso aos serviços urbanos essenciais.
Além disso, instrumentalizou o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, ampliando
e consolidando o apoio aos estados, municípios e agentes públicos. Desse modo, pôde
aumentar a capacidade de planejamento e descentralização das políticas de desenvolvimento
urbano e reforçar a cooperação entre governos federal, estaduais e municipais e sociedade
civil, através de incentivos a entidades de gestão metropolitana e desenvolvimento de
programas específicos para as regiões metropolitanas.
1.3.2– A Consolidação da ação dos Municípios a partir da década de 90
O Decreto–Lei 311 de 1938, transformou em cidades todas as sedes municipais
existentes, independentemente de suas características estruturais ou funcionais, sendo
consideradas urbanas todas as sedes, mesmo que não passassem de pequenos vilarejos ou
povoados. “Para as futuras cidades seria exigida a existência de pelo menos 200 casas e,
para as futuras vilas (sedes de distrito), um mínimo de 30 moradias” (VEIGA, 2002, p.3).
Apesar desse decreto estabelecer os municípios como uma instituição antiga no
Brasil, a sua consolidação como entidade efetiva de governo só veio a partir da Constituição
de 1988 com o processo de descentralização, dotando-os de condições para o enfrentamento
dos desafios ao desenvolvimento local.
Já em 1992, quase terminando o mandato dos primeiros prefeitos eleitos após a
Constituição de 1988, começava a chamar a atenção as novas soluções que estes prefeitos
haviam encontrado para atender às diversas demandas da população. “Estas experiências de
administração pública buscavam inverter as prioridades que antes regiam o cenário: em vez
de perpetuar as desigualdades, procuravam desencadear mecanismos que favorecessem a
inclusão de parcelas da população sempre incluídas” . Nesse sentido, tornavam transparente
45
a gestão e implementavam mecanismos de participação na elaboração e decisões de políticas
(OLIVEIRA, 2001, p. 4).
Apesar da descentralização administrativa garantida pela Constituição de 1988, os
aspectos mais específicos da política urbana e habitacional teve sua regulamentação em um
prazo longo. O Estatuto da Cidade tramitou no Congresso desde 1990 e só foi aprovado em
2001 (Lei 10.257/2001), após longa negociação e pressões da sociedade representada pelo
Fórum Nacional pela Reforma Urbana (CYMBALISTA, 2005).
A ação municipal no Brasil passa a contar com vários e fortes instrumentos, tanto
do ponto de vista administrativo (autonomia com relação aos outros poderes) como jurídico
(sob a forma de atos normativos como as leis municipais), além de outros domínios de
intervenção como a gestão direta ou descentralizada dos serviços públicos de âmbito local e
promoção da educação básica, serviços de atendimento à população, promoção da cultura,
proteção do patrimônio histórico, artístico e turístico local, serviços de assistência social, entre
outros (HASENCLEVER, 2004).
Segundo Kornin e Moura (2004), a nova face do discurso municipalista incorpora
duas tendências opostas que representam visões diferenciadas de sociedade e cidadania. Por
um lado, o viés progressista defende o espaço local como instrumento de racionalidade
econômica, democracia e justiça social e assim, com melhores possibilidades de criar
condições para a efetivação da gestão democrática do território. Já na visão de viés liberal, o
objetivo principal é produzir a cidade competitiva para assegurar a oferta de qualidade de vida
aos seus habitantes. A idéia é que os municípios, além de bem administrados devem ser
sustentáveis.
Nesse embate, os discursos se difundem e emerge a idéia de autonomia do poder
local, ora criando condições de competição para aproveitar as “oportunidades criadas”, ora
realizando políticas locais redistributivas e democracia participativa. A estratégia do
46
desenvolvimento local, no âmbito municipal, contribui para um melhor aproveitamento dos
recursos internos e ajuda as prefeituras a se tornarem menos dependentes de repasses
estaduais e federais (VIDAL, 2001).
De maneira geral, no entanto, os prefeitos reconhecem as dificuldades em exercer
a autonomia local devido a suas limitações políticas e fiscais apesar de o município constituir-
se em principal executor das políticas públicas. Como os recursos econômicos continuam
centralizados nas escalas estadual e nacional, os municípios passam por dificuldades
financeiras, tornando–se dependentes de repasses dos Estados e União, o que enfraquece o
poder local.
Paralelo à ideologia municipalista, o processo de urbanização brasileira continua a
desenhar novas aglomerações urbanas que reproduzem os problemas das regiões
metropolitanas: as contradições e a segregação socioespacial. Com isso, reascende o debate
sobre a metropolização, colocando–se como desafio para a gestão urbana, dado o caráter
extremamente concentrador dessa configuração (KORNIN & MOURA, 2004).
Nas aglomerações urbanas no Brasil, estão concentradas 40% da população
nacional (cerca de 70 milhões de habitantes) em 8% dos municípios, sendo a maioria dessas
as principais aglomerações dos respectivos estados. Ainda estão concentradas nestas
aglomerações “41% do total de ocupações e 49% das ocupações na indústria do Brasil, e
nelas circulam 56% da massa de rendimentos auferidos em 2000. Também se concentram ali
51% dos desempregados em território nacional e 20% das pessoas com rendimento per
capita inferior a meio salário mínimo nesse ano, compondo um absoluto de 1,4 milhão de
pessoas vivendo nessa condição” (MOURA, 2004, p. 6).
Assim, ao mesmo tempo em que os municípios passam a exercer o papel de
protagonistas na execução de políticas públicas, redesenhando um novo modelo de
intervenção direcionado a esfera local, persistem complexos problemas, sobretudo em áreas
47
de aglomerações urbanas que desafiam às administrações municipais a desenvolverem
estratégias de gestão que compartilhem interesses comuns, de forma cooperada, entre
municípios de uma mesma região.
1.4 – OS NOVOS DESAFIOS DA POLÍTICA URBANA E A GESTÃO
METROPOLITANA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Atualmente, o processo de desenvolvimento não é mais entendido como
meramente um conjunto de projetos voltados ao crescimento econômico. Após décadas de
experiência, percebeu-se que elementos como capacidade de auto-organização local, capital
social e participação da comunidade são essenciais para a consolidação de uma dinâmica
cultural e política transformadora da vida social (INSTITUTO DA CIDADANIA, 2006).
Vários municípios, regiões e comunidades já perceberam essa condição do
desenvolvimento e construíram espaços de mobilização democrática e produtiva em que os
atores sociais se organizam para mobilizar o potencial local. Com o processo de urbanização
os municípios começam a desenvolver estratégias de gestão local, porém essa é uma
tendência recente no caso brasileiro.
Segundo o Instituto da Cidadania (2006), os países que se urbanizaram antes do
Brasil desenvolveram sistemas mais sofisticados de gestão local, “como o amenagement du
territoire na França, como a descentralização intensa nos países escandinavos, como os
sistemas capilares de gestão social presentes no Canadá e assim por diante” (INSTITUTO
DA CIDADANIA,2006, p. 42).
De acordo com Fernandes Jr. (2004), a metropolização, entendida como uma
concentração enorme de pessoas, atividades econômicas e poder político em territórios
pequenos são uma das características principais do processo de urbanização em escala global.
48
Segundo este autor, nas grandes metrópoles como Berlim, Londres, Chicago, Los Angeles ou
Toronto, existe uma compreensão de que é fundamental conceber um modelo de gestão
política, financeira, institucional e jurídica a ser desenvolvido em comum entre os municípios
do mesmo espaço territorial.
O processo de metropolização tem lógica própria já que em muitos casos o limite
entre os municípios vai muito além das conurbações físicas, sendo as relações centro-periferia
totalmente integradas à dinâmica sócio-econômica, cultural, política, institucional e territorial.
Tal dinâmica própria torna-se um elo comum entre esses municípios, tal qual seus problemas
só podem ser resolvidos de maneira coletiva. Ou seja, é necessário responder de maneira
integrada a problemas comuns.
No Brasil, diversas instituições já desenvolvem políticas integradas e planejadas
por território de ação. Instrumentos como delimitação de território de intervenção, apoio à
Economia Popular Solidária, fomento a Arranjos Produtivos Locais, Conselhos Regionais de
Desenvolvimento, Agências Locais de desenvolvimento, Orçamento Participativo e
Consórcios intermunicipais, são alguns exemplos de organização da sociedade na busca por
maior eficiência na gestão local.
O crescimento das cidades brasileiras vem moldando uma nova configuração
urbana, formada por aglomerações complexas, onde convergem interesses e ações de mais de
um município e a intensificação das demandas por serviços públicos. Ao mesmo tempo em
que se constituem as conurbações e regiões metropolitanas, as políticas públicas estão cada
vez mais municipalizadas.
8
Ao restaurar a federação e a democracia, a Constituição de 1988 buscou a
descentralização incluindo o município como terceira esfera de poder. No entanto, ainda
existe uma quarta forma de organização territorial para o qual não foi dado tratamento
8
desde a Constituição de 1988 que preconizou maior autonomia municipal na gestão das políticas públicas.
49
constitucional adequado: as regiões metropolitanas. De acordo com Magalhães (2008), o
tratamento dado às regiões metropolitanas, pela Constituição de 1988, tem se limitado a
reconhecer que cabe aos Estados o papel de instituir essas áreas.
No entanto, a discussão em torno de metropolização não é nova no Brasil. A
Constituição de 1937 já trazia em seu artigo 29 a possibilidade de criação:
Os Municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e
administração de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim, constituído será
dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins.
Parágrafo Único – Caberá aos Estados regular as condições em que tais
agrupamentos poderão constituir-se bem como a forma de sua administração.
(MACHADO, 1990, p. 137).
Nos últimos anos, as questões metropolitanas vêm ganhando visibilidade pela
complexidade dos problemas urbanos no Brasil e as implicações sociais, políticas e
econômicas geradas por estes problemas, que envolve desde aspectos como pobreza às
dificuldades institucionais de consolidar uma gestão adequada a essas regiões.
A configuração de uma aglomeração urbana subentende a existência de uma única
área urbana com características sócio-espacial-econômico-ambiental-funcional, formada por
mais de um município. Tal configuração, pressupõe a necessidade de algum grau de gestão
compartilhada ou de tratamento conjunto de seus problemas, transformando a busca por tais
modelos de gestão em uma imposição real (COSTA & COSTA, 2000).
Diante da ausência de regulamentação específica, a instituição das espacialidades
metropolitanas vem se dando de forma desarticulada, com divergência de interesses e peso
político no conjunto, caracterizado por desigualdades sócio culturais, diferenciação entre os
municípios quanto à capacidade de atendimento às demandas por políticas públicas,
inexistência de políticas compensatórias e sem articulação no sentido de promover o
desenvolvimento regional.
As regiões metropolitanas no Brasil apresentam um quadro de contradições
inerentes ao modelo de desenvolvimento implantado no país. Por um lado, são nas RMs onde
50
se encontram os mais elevados índices de desenvolvimento, com maior concentração da
atividade econômica, maior renda média auferida pelas pessoas e melhor desempenho do
IDH-M. Por outro lado, representam mais da metade do contingente de desempregados do
país
9
, concentram a expansão da incidência de pobreza
10
, a insuficiência da infra-estrutura
básica, o aumento da violência e as desigualdades macrorregionais.
De acordo com Moura (2005b), além da segmentação social, a segregação
residencial é outra situação que se agravou nessas regiões entre as décadas de 70 e 80. Assim,
evidencia-se na região central da metrópole um mercado desenvolvido, com intensa atividade
econômica e predominância de uma cultura cosmopolita entre a população. Nas periferias
metropolitanas, prevalece uma economia de sobrevivência, com crescente marginalização
social e violência, caracterizando uma gestão pública fragmentada.
Nesse sentido, segundo Moura (2005a), um desafio que se coloca à gestão desses
espaços metropolitanos, é a repactuação federativa tanto na dimensão institucional estatal
como na político-social. Com relação ao primeiro aspecto existe uma tensão estrutural do
modelo brasileiro de Federação não pactuada, que remete à combinação de dois movimentos
contraditórios: os movimentos de cooperação (aliança ou pacto federativo) e o movimento da
autonomia. Ou seja, a dialética federativa baseia-se ao mesmo tempo em afirmar as alianças e
reconhecer autonomias.
A fragmentação institucional-estatal é evidente, por exemplo, na predominância
dos interesses da capital da metrópole em detrimento da periferia, inclusive interesses
políticos. Além disso, ela se manifesta na fragilidade fiscal desses municípios, nas tensões das
“cidades dormitório” (que alimentam o debate das desigualdades sociais e regionais) e nos
problemas da titularidade do saneamento no espaço metropolitano. Por outro lado, existe a
9
Segundo o Censo Demográfico, no ano 2000 eram 11,8 milhões de pessoas desocupadas nas regiões
metropolitanas procurando emprego, 52% do contingente nacional.
10
De acordo com o PNUD no período 1991/2000, a taxa e o número de pobres no Brasil diminuíram. Porém,
com relação às Regiões Metropolitanas a situação é inversa. O número total de pobres nas RMs passou de 22,2%
em 1991 para 25,8% em 2000.
51
fragmentação político-social, pois, segundo Moura (2005a), o maior obstáculo à gestão
metropolitana é de natureza política e não institucional.
Culturalmente “os atores que conduzem os estados federados têm relação com a
federação do pré-1988, que não consideravam os municípios como entes federativos”
(MOURA, 2005a; p.16). Ou seja, os estados são pouco eficientes na coordenação e
articulação dos territórios metropolitanos, sendo necessário abrir um maior espaço de
negociação e articulação entre os atores institucionais - estatais, econômicos e sociais. Como
tendência da gestão metropolitana aponta para “a participação dos Estados e a
proporcionalidade no peso de cada município em função de sua população, além da
participação da sociedade civil” (op. Cit.).
Para Fernandes Jr (2004), o processo de metropolização tem lógica própria, muitas
vezes desrespeitando limites administrativos municipais, seja pela conurbação física daqueles
municípios que se emendam a outros, seja pela rede de trocas fundamentais, fazendo com que
muitos municípios somente existam em função daqueles centros. Essa dinâmica, que tem
lógica própria e une esses municípios, cria problemas comuns que só podem ser resolvidos de
maneira coletiva.
Os questionamentos e tensões do modelo de gestão metropolitano imperfeito
lançam um outro desafio: aproximar legalidade de legitimidade. Isso porque, de um lado estão
estratégias juridicamente sólidas e politicamente ilegítimas e, de outro, estratégias
politicamente legítimas, mas juridicamente frágeis. De acordo com Fernandes Jr (2004), em
2003, a média de brasileiros que viviam em Regiões Metropolitanas de forma ilegal quanto a
aspectos de acesso ao solo e moradia era de 70%. Esse autor ressalta, baseado em dados do
Banco Mundial, que, em 2003, foram produzidas 1 milhão de novas moradias no Brasil,
sendo 700 mil ilegalmente. Ou seja, reflexo do modelo segregador e excludente do processo
de urbanização brasileira, sobretudo nas instâncias metropolitanas.
52
A construção de moradias irregulares é reflexo da ineficiência da política
habitacional diante do rápido processo de urbanização observado nas últimas décadas. O
processo de industrialização atraiu milhões de trabalhadores para as cidades pólos regionais
ou nacionais, porém o território urbano tornou-se limitado para abrigar a grande massa
populacional, obrigando a população de menor poder aquisitivo a habitar em moradias
irregulares, agravando os problemas nas grandes cidades.
O próprio poder público contribuiu para um processo de metropolização
desordenado com a construção de moradias populares fora dos limites dos municípios de
atração, onde os terrenos são mais baratos. Porém tal modelo de política habitacional, sem a
criação de uma estrutura paralela para atender a nova povoação, como equipamentos de infra-
estrutura básica e sem o apoio técnico e financeiro aos municípios “periféricos” contribuiu
para a construção de espaços metropolitanos desarticulados, ampliando a segregação sócio-
espacial dessas regiões.
A administração desses espaços tornam-se complexas ampliando os desafios que
se colocam à governança dessas espacialidades. Diante de tal complexidade, o Ministério das
Cidades (BRASIL, 2004, p. 137) orienta os municípios a discutir, durante o processo de
elaboração do plano diretor municipal, acordos com os municípios vizinhos sobre questões de
âmbito regional ou metropolitano. Dessa forma, além de todas as questões que um plano
diretor municipal deve abranger, os municípios participantes de regiões metropolitanas ou
aglomerações urbanas deveriam sinalizar para uma articulação, considerando o contexto
regional, buscando o desenvolvimento de forma integrada da região. Tais iniciativas, porém,
ainda são insuficientes, considerando a complexidade que envolve a problemática.
Alguns instrumentos de planejamento urbano vêm surgindo no intuito de
promover a gestão de funções públicas de interesse comum entre o conjunto dos municípios,
através de ações que transcendem os limites do local, configurando-se em arranjos
53
intermunicipais. Tais estratégias não rompem com o caráter municipalista, mas ampliam a
capacidade de gestão das questões metropolitanas, conduzindo à formulação de políticas
públicas que promovam a sustentabilidade em vários aspectos, sobretudo, com a participação
efetiva dos diversos atores sociais envolvidos.
Segundo o IPEA (apud Szuchman, Hardt & Oba, - 2006, p.3), as aglomerações
urbanas metropolitanas caracterizam-se:
por terem uma mancha de ocupação derivada de conurbação e/ou periferização,
polarizada pela metrópole, envolvendo municípios limítrofes com contigüidade,
continuidade e/ou descontinuidade de ocupação, com elevada população urbana,
densidade demográfica elevada, forte articulação econômica, intensos fluxos de
relações intermunicipais com comutação diária, complementaridade funcional e
população ocupada em atividades urbanas
Diante dessa geometria urbana em movimento, uma linha de pensadores atribui as
contradições metropolitanas à reestruturação econômica para inserção na economia global.
Nessa compreensão, as metrópoles passam a ser concebidas como protagonistas no
desenvolvimento da sociedade informacional, que para tal necessitam de unidade e coesão e
passam a reproduzir práticas de municípios e desenvolver atributos espaciais e territoriais
(KORNIN & MOURA, 2004).
No caso da gestão de municípios de áreas metropolitanas, questões como
desenvolvimento econômico regional, habitação, saneamento básico, transporte e sistema
viário, aproveitamento de recursos hídricos, destinação dos resíduos sólidos, proteção de áreas
de interesse ambiental, entre outras, dificilmente podem ser planejadas ou gerenciadas de
forma isolada, não sendo possível a um município pertencente a uma área metropolitana ser
bem sucedido no seu planejamento ou suas ações sem plena consciência do contexto onde
está inserido (SZUCHMAN, HARDT & OBA, 2006).
Szuchman, Hardt & Oba (2006) salientam que, apesar das individualidades, cada
município possui características relativas ao conjunto e estreitas relações que ações de caráter
municipal refletem de maneira significativa nos municípios vizinhos. Tal influência mútua
54
pode indicar um caminho para o desenvolvimento regional, através de pactos ou acordos de
gestão conjugada que as prefeituras podem formar, tendo em vista o bem comum da
população metropolitana.
Para Tolosa (1997), a promoção do desenvolvimento municipal, baseado na
exploração das complementaridades internas e externas, requer uma reavaliação das ações
locais sob uma nova ótica de cooperação e integração. Entre outras formas de arranjos
espaciais urbanos, pode se apresentar como consórcios intermunicipais. Tal modelo requer
que as prefeituras priorizem a integração econômica e a integração política supramunicipal,
além de um reaparelhamento da máquina administrativa local.
O fenômeno do consorciamento nem sempre tem respeitado as divisões
constitucionais e administrativas entre os estados. Fernandes Jr (2004), dá o exemplo de
municípios do sul de São Paulo se unindo a municípios do sul do Paraná fazendo consórcio
para utilização comum de máquinas, visando a racionalização e o barateamento no uso de
custos. O autor também cita o caso do Plano Diretor feito de maneira coletiva entre mais de
trinta municípios do Cariri paraibano.
A atuação conjunta dos municípios para prestação de serviços públicos como
habitação, saneamento ambiental, transporte coletivo, coleta de lixo, planejamento territorial,
etc, prevista no artigo 25, parágrafo 3 da Constituição de 1988, visa fazer frente à situação
financeira precária de muitos municípios que não possuem suporte técnico e financeiro para a
operacionalização e implementação de políticas de desenvolvimento urbano. Mas também de
racionalizar a utilização dos recursos e definir um planejamento territorial sustentável.
Apesar dos grandes desafios para a funcionalidade da gestão metropolitana, a
legislação brasileira, desde a Carta de 1988, vem avançando no sentido de propor
instrumentos jurídicos que possam viabilizar a cooperação de recursos entre os diversos entes
estatais envolvidos. Em 2005, o Governo Federal aprovou a Lei 11.107/05, que institui as
55
normas gerais do consórcio público e em 2007, esta lei ganhou reforço com o Decreto
6.017/07 que estabelece a forma de constituição, a gestão do consórcio público e parâmetros
de estabelecimento de contratos.
Fernandes Jr (2004), aponta para outro grande desafio ao desenvolvimento da
gestão metropolitana no Brasil: a territorialização do desenvolvimento socioeconômico e das
políticas públicas. O autor ressalta que enquanto não houver uma maior associação entre o
planejamento do desenvolvimento socioeconômico e o planejamento das políticas públicas,
com a devida territorialização e metropolização dessas políticas, avançaremos muito pouco.
O avanço no tratamento das questões metropolitanas depende do contexto
territorial, ou seja, do uso, ocupação, parcelamento do solo e de apropriação dos recursos
naturais. É no território onde há a concentração populacional, de atividades econômicas e de
poder político, que refletem na produção do espaço. São fundamentais, por exemplo, a
territorialização metropolitana no setor imobiliário, por ter dinâmica própria e de ser a
problemática habitacional o cerne dos problemas metropolitanos e no setor de segurança
pública, já que a questão da violência urbana é entendida como conseqüência do processo de
urbanização.
O incentivo, pelo Governo Federal às formas de articulação entre os governos
municipais, estaduais e Federal, para a consolidação da gestão metropolitana abre espaço para
a promoção do desenvolvimento regional e local e enfrentamento dos problemas urbanos
como a pobreza, a segregação socioespacial e a degradação ambiental, na medida em que se
buscam soluções coletivas para problemas comuns no intuito de melhorar as condições de
vida e habitalidade no cotidiano urbano das pessoas.
56
CAPÍTULO 2
O NOVO URBANO EM SERGIPE: A DIALÉTICA ENTRE O
PROCESSO DE METROPOLIZAÇÃO DE ARACAJU E A
POLÍTICA HABITACIONAL
A idealização da cidade de Aracaju surgiu da necessidade econômica e estratégica
de a capital da Província de Sergipe Del Rey possuir um porto moderno para a
comercialização internacional do açúcar sua principal atividade econômica no século XIX.
Além disso, a existência de um porto era sinônimo de modernidade e desenvolvimento, mas
as condições geográficas de São Cristóvão, então capital da província, não eram favoráveis à
sua construção.
Assim, foi escolhido o povoado de Santo Antônio do Aracaju para a construção do
porto e da cidade, planejada em formato de tabuleiro de xadrez, para ser a capital da
província, cuja transferência aconteceu em 1855. A construção da cidade de Aracaju teve um
elevado custo, devido às condições físicas do terreno constituído de áreas inundadas,
pântanos, mangues e dunas. Ademais, como a cidade passou a crescer para fora do quadrado
de “Pirro”, grande parte da população não tinha condições de atender às exigências de
padronização para viver na área planejada.
O boom de crescimento da cidade veio com a industrialização a partir dos anos
sessenta do século passado, fomentada pela chegada da Petrobrás e suas afiliadas e pelos
incentivos à industrialização oferecidos pela SUDENE. A industrialização passa a atrair
grande número de migrantes vindos do interior de Sergipe e também de outros estados.
Diante da expansão demográfica, da intensa urbanização de Aracaju e da
especulação imobiliária, os terrenos mais bem localizados da cidade, que já eram
57
considerados caros, sofrem grande elevação de preços. Como conseqüência, a cidade foi se
expandindo, e a população mais pobre procurando terrenos mais acessíveis na periferia da
cidade e nos municípios vizinhos.
A ação do Estado, através da COHAB, foi determinante para o espraiamento da
cidade, através da construção de grandes Conjuntos habitacionais distantes da área central de
Aracaju e também em “cidades dormitórios” circunvizinhas, como foi o caso de Nossa
Senhora do Socorro, gestando, assim, um amplo processo de metropolização em Aracaju, já
fortemente caracterizada por uma segregação sócio-espacial entre o centro e a periferia.
Em Nossa Senhora do Socorro, por exemplo, a construção dos conjuntos
habitacionais nas décadas anteriores provocou uma explosão demográfica. Segundo o IBGE
2007, a população passou de 13.688 habitantes em 1980 para 148.546 em 2007. A posição
periférica desse município no processo de metropolização de Aracaju promoveu, no bojo da
construção dos núcleos habitacionais pelos governos estaduais, a construção de loteamentos
desordenados e na maior parte clandestinos, nas “franjas” dos conjuntos, trazendo como
conseqüência a fragmentação do espaço urbano e físico do município.
A política habitacional segregadora conduzida pelo Estado de Sergipe entre as
décadas de 1970 e 1990 na Região Metropolitana de Aracaju (RMA), através da COHAB-SE,
provocou sérias conseqüências e desequilíbrios, já que os conjuntos habitacionais foram
construídos atendendo aos interesses das construtoras e eleitorais. A estratégia adotada não
previa qualquer tipo de consulta nem à administração municipal nem à população, nem aporte
de infra-estrutura urbana, educação e saúde. A conseqüência para as administrações
municipais seguintes foi a herança do passivo da explosão demográfica: favelização, violência
urbana e insuficiência no atendimento dos serviços básicos à população.
Com o crescimento da sede da metrópole, hoje com mais de 520.000 habitantes,
segundo o IBGE 2007, Aracaju vai apresentando problemas comuns dos grandes centros
58
urbanos, dentre eles a proliferação de assentamentos subnormais, sobretudo às margens dos
bairros periféricos.
Todavia, com os avanços na política urbana no Brasil nos últimos anos, reflexo da
luta dos movimentos sociais urbanos e da construção de um novo modelo de gestão da
política habitacional focada nos municípios, aquela dinâmica foi modificada. Nesse contexto,
Aracaju e Nossa Senhora do Socorro passaram a integrar, desde 1998, juntamente com outras
regiões metropolitanas brasileiras, o Programa Habitar Brasil/BID, com o objetivo de
promover intervenções em assentamentos subnormais, através de dois subprogramas: o
chamado DI - Desenvolvimento Institucional de Municípios e o UAS – Urbanização de
Assentamentos Subnormais.
O primeiro deles, tem por objetivo construir, ampliar ou modernizar a capacidade
institucional dos municípios para que possam atuar na melhoria das condições habitacionais
das famílias de baixa renda. Já o segundo, tem a finalidade de implantar, de forma
coordenada, os projetos integrados de urbanização de “assentamentos subnormais”,
compreendendo a regularização fundiária e a implantação de infra-estrutura urbana e de
recuperação ambiental nessas áreas, assegurando a participação e mobilização da comunidade
na concepção e implantação dos projetos.
Integrando o subprograma DI, o PEMAS (Plano Estratégico Municipal para
Assentamentos Subnormais), objetivou preparar e implementar o planejamento de um
conjunto de ações, tendo como finalidade a ampliação da capacidade institucional das
Prefeituras, para que pudessem atuar na melhoria das condições habitacionais,
prioritariamente das famílias de baixa renda.
De acordo com o PEMAS de Aracaju (SEPLAN ARACAJU, 2001), o déficit
habitacional do município em 2001 era de 13.800 residências, além da necessidade de
melhoria de 10.000 residências já existentes. Foram identificadas a partir deste estudo técnico
59
72 favelas na capital. Já o PEMAS de Nossa Senhora do Socorro (SEPLAN NOSSA
SENHORA DO SOCORRO, 2004) identificou 31 assentamentos subnormais no município,
além de um déficit habitacional de 8.208 moradias.
A partir de 2001, a Prefeitura de Aracaju iniciou as ações propostas pela Matriz do
PEMAS, com a intervenção no bairro Coroa do Meio
11
. Desde então, esse modelo de
intervenção vem pautando a política habitacional recente do município e tem sido referência
nacional, entre outros fatores, pela qualidade dos empreendimentos, pelo número de famílias
beneficiadas e pela gestão participativa. Já os outros três municípios da Região Metropolitana
de Aracaju têm enfrentado maiores dificuldades na implantação dos seus programas e estão
menos estruturados para a execução de suas políticas habitacionais.
O novo enfoque que a política habitacional em âmbito nacional vem ganhando
nos últimos anos, sobretudo com a criação do Ministério das Cidades, desperta uma nova
forma de pensar os problemas urbanos comuns nas regiões metropolitanas. Existe uma
percepção (dentro e fora do Governo Federal) de que não há como solucionar os problemas
das grandes cidades sem solucionar o problema da moradia, que deixou de ser vista de forma
isolada, sendo integrada ao contexto urbano-social. Ademais, existe a percepção de que esses
problemas não podem ser resolvidos isoladamente por cada município, estando a eficácia da
política habitacional, sobretudo das regiões metropolitanas, fortemente condicionadas por
arranjos de cooperação entre os municípios, governos estaduais e Federal.
Para o entendimento do processo de metropolização de Aracaju, o presente
capítulo analisa, em perspectiva histórica, a formação e ocupação do município. Nesse
contexto, a industrialização e a urbanização tiveram um papel central, culminando no
processo de metropolização, tendo como um dos seus principais eixos a política habitacional
na capital de Sergipe e no seu entorno. O capítulo faz ainda uma caracterização da política
11
Através da assinatura de um contrato entre a União e o BID orçado em R$ 12.6 milhões beneficiando 2.581
famílias.
60
habitacional nos municípios da RMA salientando os principais instrumentos de intervenção
utilizados por cada município no enfrentamento da problemática habitacional. A idéia
subjacente é de que a política habitacional desarticulada e segregadora está no cerne dos
grandes problemas urbanos por eles enfrentados.
2.1 – A INDUSTRIALIZAÇÃO E O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO EM
ARACAJU
Em 1855, motivado pela necessidade de construir um porto para o comércio do
açúcar, o Presidente da Província Inácio Joaquim Barbosa transferiu a capital do estado da
Sergipe, da tradicional cidade de São Cristóvão para o então povoado de Santo Antônio do
Aracaju, provocando protestos da população e da Câmara Municipal de São Cristóvão. Houve
protestos também da população da cidade de Laranjeiras, que há muito reivindicava o papel
de centro político-administrativo do estado (LOUREIRO, 1983).
Em meados do século XIX, o açúcar era o produto mais importante da província
de Sergipe com participação em quase 100% das suas exportações. O alto preço da mão-de-
obra, a forte concorrência pelo açúcar de beterraba das colônias inglesas e da Europa e a
submissão dos senhores de engenho de Sergipe aos atravessadores da Bahia (impedindo o
comércio direto de Sergipe com o exterior), levaram o Presidente da província a decidir pela
construção de um porto. Pesava a necessidade econômica de um porto bem localizado e
estruturado, com fácil acesso aos navios de maior porte.
São Cristóvão possuía relevo muito ondulado e rios estreitos, impedindo a
penetração de navios, mesmo os de menor porte. Além disso, havia uma tendência de
61
substituição das cidades fortalezas por cidades-porto, aliada à facilitação do comércio que
esse modelo trazia. Defendia-se que as capitais deveriam ficar à beira-mar, situadas nos
melhores portos ou às margens dos rios mais importantes. Na segunda metade do século XIX,
eram as cidades de Maruim, Laranjeiras e Santo Amaro os centros comerciais mais
importantes da região do Cotinguiba, porém todas elas se localizavam mais para dentro do
continente, dificultando o comércio do açúcar (MACHADO, 1990).
Com a escolha do sítio de Aracaju para abrigar a nova capital foi dado início ao
Planejamento do município. Para tanto, foi contratado o engenheiro e arquiteto Sebastião José
B. Pirro, cujo projeto indicava um plano de alinhamento dentro de um quadrado traçado com
quarteirões iguais. Apesar de ser uma imposição arquitetônica, já que não se enquadrava na
situação física da área, optou-se assim mesmo pelo traçado em tabuleiro de damas que era
uma tendência urbanística na Europa e Estados Unidos do século XIX. Diante disso, várias
limitações físicas tiveram que ser superadas para colocar em execução o Plano de Pirro: áreas
inundadas, pântanos, mangues e dunas, dificultando a formação das primeiras ruas e quadras.
(op. cit.).
O poder público atuou de forma direta na construção da cidade, concedendo
aforamento dos terrenos da marinha aos funcionários públicos e adiantamentos financeiros
para a construção de casas. A cidade nascia de forma planejada, com ruas em linhas e ângulos
retos e praças ajardinadas. Contudo, até o final do século XIX, Aracaju permaneceu atrelada à
região da Cotinguiba, principal área produtora de açúcar do Estado. (FEITOSA, 2006).
No início do século XX uma série de obras públicas e beneficiamentos urbanísticos
promoveram um ritmo de crescimento acelerado na cidade, com a implantação dos serviços de
água encanada (1908), energia elétrica (1913), esgotos (1914), rede telefônica (1919), bonde a
tração animal (1908), construção de diversas escolas, edifícios públicos, bancos, entre outros,
permitindo uma ampliação do perímetro urbano construído (op. cit.).
62
Com a expansão das vias de comunicação e rodoviária, Aracaju estendeu o seu
domínio sobre às demais regiões do estado. A melhoria das ligações terrestres entre Aracaju e o
restante do estado, o desenvolvimento do seu comércio e o obsoletismo das condições
portuárias de Estância possibilitou uma influência crescente de Aracaju sobre a parte sul do
estado, ampliando sua área de influência. De acordo com França (1999), a exigüidade do
território, além da malha radial que priorizou as ligações com a capital, acabaram influenciando
na centralidade de Aracaju, já que o acesso ao município tornou-se mais fácil do que com as
cidades intermediárias.
O crescimento da cidade, que inicialmente se dava em direção sul, pela orla do Rio
Sergipe, com a construção da praça da Matriz
12
, em 1862, passou a ser direcionado para o
oeste, dando uma nova característica à capital, com formato da cidade que foi planejada com
ruas retas e quarteirões quadrados.
Loureiro (1983), dividiu a evolução urbana de Aracaju em quatro fases. De acordo
com a autora, na primeira fase (1855 a 1900), a atuação do poder público sobre o solo urbano
já deixava transparecer o espírito de segregação social, pois, para evitar o crescimento
desordenado, a Câmara Municipal colocou em execução a Resolução Provincial que regulava
as construções civis e os costumes de seus habitantes. Dessa forma, tudo que ficasse dentro do
quadrado da cidade tinha que se condicionar às exigências da Câmara, de modo que grande
parte da população não tinha condições de obter sua moradia dentro dos limites do plano.
Além disso, em seu segundo ano, Aracaju viveu uma epidemia de cólera que afetou o seu
desenvolvimento, vitimando inclusive, o seu próprio fundador – Inácio Barbosa.
Ao final do século, o crescimento da cidade foi novamente atingido, dessa vez por
problemas econômicos e políticos, a exemplo da Lei Áurea em 1888 que, ao libertar os
escravos, interferiu na produção da cana-de-açúcar, principal atividade econômica da
12
Praça da Matriz, hoje Catedral Metropolitana de Aracaju.
63
província. Assim, fora do plano de Pirro, a população de Aracaju era acrescida por negros
recém-libertos, aumentando os problemas urbanos, não só pelo movimento migratório dos ex-
escravos, mas pela falta de opção que as exigências do plano ofereciam aos pobres
(LOUREIRO, 1983).
Na segunda fase, de 1900 a 1930, Aracaju assegura posição como centro
administrativo, político e econômico de Sergipe, impulsionado pelo poder público. Em 1900,
a população já atingia 21.132 habitantes. Nesta época, foram implantados os serviços de infra-
estrutura básica, como serviços de água, esgoto, luz, telefonia e bondes. Inicia-se os
zoneamentos sociais dos bairros, definindo-se os bairros de elite, os bairros de operários e os
bairros de comércio e indústria. Também nesse período, a indústria têxtil desponta como um
novo setor dinâmico, influenciando o desenvolvimento sócio-espacial.
Figura 1 Aracaju - Foto aérea década de 1920.
64
Em decorrência da Primeira Guerra Mundial, os estados do sul mais
industrializados passaram a depender do Nordeste para o fornecimento de matéria - prima
para a indústria têxtil. Nesse contexto, o algodão passou a ser o segundo produto mais
importante para a economia do estado, dados as condições competitivas de Aracaju e devido
ao seu baixo custo de vida (que permitia salários mais baixos), Sergipe chegou a competir no
mercado têxtil. (LOUREIRO, 1983).
Na terceira fase que vai de 1930 a 1964, observa-se um crescimento espontâneo da
cidade. Pela primeira vez, desde a sua criação, a ocupação e uso do solo passam a ser
definidos mais pela iniciativa privada do que pelo governo. Diante da política econômica do
Estado Novo, com ênfase no modelo industrialização por substituição de importações e dos
reflexos da Segunda Guerra, houve um novo impulso ao desenvolvimento de Aracaju. Com
eles os setores econômicos foram redefinidos.
A partir desse momento cidade cresce não mais em função do porto, mas em
conseqüência das rodovias recém construídas expandindo-se no sentido oeste e noroeste e dos
ramais da ferrovia. Desenvolveram-se no período os bairros Siqueira Campos, Dezoito do
Forte, Santo Antônio, Joaquim Távora a partir da iniciativa da população mais pobre que
buscava solos mais baratos, embora distantes do centro da cidade. (op. cit.).
Na quarta fase, a partir de 1964, a capital se consolida como centro das decisões
políticas, administrativas e econômicas do Estado, com crescimento tanto do comércio como
de sua população, impulsionada pela descoberta de petróleo em Carmópolis, a 47 Km de
Aracaju, e pela chegada da PETROBRÁS ao estado.
A primazia de Aracaju passou a atrair uma corrente de migrantes procedentes do
interior do estado e dos estados vizinhos expulsos do campo em função do declínio das
65
atividades açucareiras e algodoeiras.
13
Nesse contexto, Aracaju, que em 1920 absorvia 7,8%
da população do estado, passou em 1960 para 15,2%. Nesta década, Aracaju já reunia 17,5%
dos estabelecimentos comerciais, 20,7% dos empregados do comércio, 19,2% dos
empregados da indústria e 32,7% do valor da produção industrial, demonstrando sua
superioridade no conjunto urbano-regional do estado, como pode ser observado na tabela 1
(FEITOSA, 2006).
Tabela 1 Aracaju: População, comércio e indústria – 1940 – 1980
Fonte: Diniz (1987), censo demográfico 1970; 1980 apud Feitosa (2006).
O processo migratório intensifica-se tanto para a capital como para as cidades
vizinhas, pois a chegada do petróleo coincide com a pior safra que tivera o estado até então.
Pela primeira vez, a capital de Sergipe se configura como uma “metrópole incompleta”, cuja
formação da área metropolitana passa a ser composta pelos municípios de Aracaju, Barra dos
Coqueiros, Nossa Senhora do Socorro e São Cristóvão, em que o poder de decisão da capital,
Aracaju, passa a predominar com relação aos municípios vizinhos. (LOUREIRO, 1983;
MACHADO, 1990).
13
A pecuária passou a ganhar dinamismo, ocupando áreas tradicionalmente ocupadas por lavouras e expulsando
uma massa de trabalhadores do campo.
População Total do
Município
Estabelecimentos
comerciais
Empregados no
comércio
Operários
Ano
Habit. %
Estado
Número
%
Estado
Número
%
Estado
Número
%
Estado
% valor
prod.
Ind. Em
relação
ao
estado
1940
1950
1960
1970
1980
59.031
78.364
114.162
186.833
293.131
10,8
12,5
15,2
20,7
25,7
446
701
1.071
2.010
3.020
23,4
19,5
17,5
25,7
33,9
879
1.423
1.918
5.821
10.379
41,0
25,4
20,7
39,0
44,7
2.479
3.265
2.901
4.097
6.318
18,1
22,3
19,2
36,6
50,3
26,5
26,5
32,7
59,0
52,8
66
Tabela 2 Aracaju: População total e variação relativa da população 1940 – 2007
ANOS POPULAÇÃO CRESCIMENTO RELATIVO
(%)
1940
1950
1960
1970
1980
1991
2000
2007
59.031
78.364
114.162
183.670
293.131
402.371
461.534
520.303
___
32,7
45,6
60,8
59,6
37,2
14,7
12,7
Fonte: IBGE, Censos Demográficos, 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000,2007.
Com a implantação das políticas de incentivos fiscais e financeiros regionais
14
é
que a economia do nordeste e, especialmente a economia sergipana, passa por um processo de
ampliação e modernização das suas bases produtivas. Em Sergipe, houve um processo de
rápida urbanização, centralizada em Aracaju e municípios do seu entorno.
Como conseqüência, observa-se o processo de metropolização de Aracaju a partir
da década de 70, fortemente impulsionado pela industrialização. A migração para a capital foi
tão intensa que, em 1970, o contingente populacional de Aracaju proveniente de outros
municípios e estados era de aproximadamente 67 mil pessoas, equivalente a 36,4% da
população total do município. (FEITOSA, 2006).
14
(sistemas 34/18 e Fundos de Investimentos do Nordeste – Finor e incentivos estaduais) baseadas na Teoria
Cepalina de desenvolvimento e, posteriormente aos investimentos associados ao II Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND).
67
2.2 – CRESCIMENTO INDUSTRIAL, EXPANSÃO URBANA E A
“METROPOLIZAÇÃO” DE ARACAJU
Segundo França (1999, p. 130), “as políticas públicas ligadas à industrialização
conduzem à urbanização e vão ter rebatimento sobre a ocupação do solo da Região da
Grande Aracaju, contribuindo para o processo de metropolização, ora em curso”.
A ação do Estado foi determinante para o crescimento industrial e o processo de
urbanização de Aracaju. A industrialização era o principal objetivo da política nordestina
desde a década de sessenta com a SUDENE e, em seguida, com a política de desenvolvimento
para o Nordeste, a partir dos Planos Nacional de Desenvolvimento – PNDs. O novo estilo de
crescimento deveria basear-se em uma estrutura industrial e de serviços integrada dentro e
fora do Nordeste, trazendo efeitos significativos sobre a geração de emprego e renda.
Com a finalidade de integrar, consolidar e modernizar a estrutura industrial, a
política de desenvolvimento do Nordeste, baseada no I Plano Nacional de Desenvolvimento,
previa medidas de consolidação do Eixo Químico do Nordeste, da qual faz parte o “Pólo
Petroquímico de Camaçari, o Complexo Integrado de Base de Sergipe, o Pólo Cloroquímico
de Alagoas, o Complexo Sucroalcoolquímico de Pernambuco, o Parque Industrial Portuário
de SUAPE, o Complexo Químico Metalúrgico do Rio Grande do Norte e o III Aglomerado
Industrial do Nordeste, no Ceará” e ainda uma refinaria de petróleo a ser definida em função
da localização e outros aglomerados industriais que venham a surgir em decorrência da
exploração dos recursos naturais da Região (FRANÇA, 1999, p.128). Além disso, foram
dinamizadas atividades agroindustriais como fruticultura e irrigação e recuperação de
empreendimentos industriais, que se encontravam em dificuldades ou mesmo paralisados,
como alternativa de ampliar a oferta de empregos.
Em Sergipe, as indústrias do algodão e têxtil haviam passado por uma crise desde o
início da década de 1950. Porém, com a criação da SUDENE, em 1959, os engenhos e
68
indústrias de Sergipe tiveram um novo incentivo. Ao mesmo tempo, a presença da Petrobrás
significou uma nova fase para o desenvolvimento do estado.
Segundo Machado (1990), com a chegada da Petrobrás o crescimento econômico
acentuou-se e o espaço urbano começou a ficar mais valorizado, aumentando a especulação
imobiliária. A partir da década de 1970, o desenvolvimento do estado passa a ser reflexo do
desenvolvimento do setor secundário. Em decorrência a instalação da Petrobrás e dos
subsídios à industrialização, houve um impulso tanto na indústria como no comércio, criando
uma valorização imobiliária de Aracaju e sua periferia, estimulada pela construção de
conjuntos habitacionais.
Assim, as indústrias extrativas mineral e construção civil passam a impulsionar o
crescimento econômico do Estado como decorrência dos investimentos de grande porte. Além
da Petrobrás, a Nitrofértil e a Petromisa, realizaram grandes investimentos aumentando a
participação relativa do setor secundário no PIB (contribuiu para o declínio do setor primário
à seca que se abateu no Estado nesse período). Para Machado (1990), a participação do setor
primário no PIB estadual nas décadas de setenta e oitenta ainda foi significativa devido ao
processo de pecuarização, aumentando a área de pastagem e provocando o êxodo rural.
Já o setor terciário, que sempre deteve a maior participação no PIB do Estado,
apresentou maior crescimento relativo entre meados da década de setenta e início dos anos
oitenta, pois, com a presença das indústrias extrativas, e de construção civil, houve um
crescimento de emprego no setor de serviços e também incremento no comércio, acarretando
no crescimento urbano de Aracaju. A tabela 3 mostra o comportamento dos setores
econômicos entre 1970 e 1983.
69
Tabela 3 Participação Relativa dos setores econômicos no PIB (1970-1983)
SERGIPE
ANO PRIMÁRIO SECUNDÁRIO TERCIÁRIO
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
17,5
20,1
20,6
22,5
17,9
17,0
14,3
15,2
14,3
15,9
12,5
9,4
8,9
4,1
30,9
31,5
29,0
28,5
30,7
29,4
31,8
30,3
30,3
30,3
34,5
38,2
37,0
45,0
51,6
48,4
50,4
49,0
51,4
53,6
53,9
54,5
55,4
53,9
53,0
52,4
54,1
50,9
Fonte: SEPLAN / IESAP, 1988 apud Machado, 1990, p. 46
O processo de metropolização de Aracaju foi reflexo de um modelo de
desenvolvimento que fomentava a industrialização em cidades pólos da Região, como forma
de promover o desenvolvimento das regiões periféricas (proposta da SUDENE para o
desenvolvimento da Região Nordeste). Tal processo, dinamizou a atividade industrial no
estado, tendo Aracaju como eixo, provocando um intenso processo migratório em direção à
capital.
Impulsionados pelas intervenções dos governos nacional e local é que o
crescimento populacional e a ascensão econômica começam a ser mais visíveis em Aracaju e
nas cidades vizinhas. Como salienta Campos (2006), foram inúmeros os empreendimentos
desencadeados a partir da década de sessenta.
Com o processo de industrialização os fluxos migratórios para Aracaju e sua
periferia imprimem novos valores culturais, técnicos, estéticos e científicos no cotidiano da
população de Aracaju, transformando e dinamizando as formas de ocupação do espaço. De
acordo com Campos (2006):
70
amplia-se o conforto no interior das residências das elites, com a modernização dos
meios de comunicação, ao passo que também engendrou, na área central e pericentral,
o flagelo da submoradia distribuída através das chamadas vilas de quarto, ou seja, os
novos cortiços que se apinhavam como verdadeiros formigueiros humanos de difícil
solução para o poder público. (CAMPOS, 2006; p. 233, 234).
O crescimento da cidade de Aracaju vai tomando todas as direções, tanto em
expansão física horizontal com a formação das novas periferias, como através da
verticalização, que passa a ser símbolo de status para a classe mais abastada, que
originalmente vivia nas áreas familiares do centro. Com o crescimento da cidade, a
estratificação social vai se acentuando a cada dia, com a formação de vilas
15
acompanhando o
surgimento dos bairros e abrigando a população pobre que se abriga em pequenos quartos.
O processo de urbanização e da intensa migração vivida por Aracaju a partir da
década de 70 causou um negativo impacto ambiental provocado pelos aterros e ocupações
subnormais já que a cidade foi construída e cresceu sob condições naturais adversas. Ao
mesmo tempo, a cidade foi sendo “empurrada” para os municípios vizinhos, que formavam
grandes núcleos isolados das sedes, através da implantação dos grandes conjuntos
habitacionais e de loteamentos que se ploriferaram e aumentaram a complexidade desses
municípios. (FRANÇA, 2005a).
Um grande propulsor do crescimento urbano e da ocupação do espaço foi a
Companhia de Habitação de Sergipe – COHAB/SE, gerida pelo governo do Estado, que entre
1968 e 2002 construiu 20.587 unidades habitacionais em Aracaju, sobretudo para a população
de baixa renda. Destaque teve com a década de oitenta com a construção dos grandes
conjuntos habitacionais como o Augusto Franco, com 4510 unidades e Orlando Dantas, com
3656 unidades, constituindo-se em “verdadeiras cidades” distantes da malha consolidada,
contribuindo para o espraiamento da cidade e valorização dos grandes vazios, posteriormente
ocupados por loteamentos (op. cit).
15
Conjunto residencial popular, de casas humildes, vilas de quarto.
71
Devido à valorização dos terrenos da capital, a COHAB passou a adquirir terrenos
para a construção de conjuntos nos municípios vizinhos, causando dificuldades para as
administrações municipais, já que na década de setenta, quando esse processo se inicia, o
papel municipal era limitado. “o poder municipal não foi consultado para a implantação
desses conjuntos, ademais, seguindo a prática levado a termo em Aracaju, esses conjuntos
foram construídos distantes das sedes municipais, conduzindo a formação de um espaço
metropolitano por nucleação”. (FRANÇA, 2005a, p. 100).
Os municípios de Nossa Senhora do Socorro, São Cristóvão e Barra dos Coqueiros
foram alvo desse processo e, juntamente com Aracaju, formavam um espaço de nucleação ou
área metropolitana em desenvolvimento, com a construção de 42.749 unidades pela COHAB,
entre 1968 e 2002, representando 76,27% das construídas em Sergipe (Tabela 4).
Tabela 4 Grande Aracaju: Unidades habitacionais construídas pela COHAB 1968-
2002
Municípios Casas Apartamentos Total %
Aracaju
Barra dos Coqueiros
Nossa Senhora do Socorro
São Cristóvão
17.291
916
17.433
3.813
3.296
--
--
--
20.587
916
17.433
3.813
48,15
2,14
40,80
8,91
TOTAL 39.453 3.296 42.749 100,00
Fonte: DEHOP, 2005; FRANÇA, 2005a.
Esses municípios herdaram sérios problemas já que após a entrega dos conjuntos, a
administração ficou a cargo de cada município, sem que os mesmos tivessem condições para
tal, em função da precariedade de recursos e infra-estrutura. Houve ainda a proliferação de
assentamentos precários nas franjas dos conjuntos, agravando os problemas sociais e
provocando uma explosão demográfica na periferia da metrópole (Tabela 5).
O município de Nossa Senhora do Socorro, que apresentou um crescimento
populacional de 862% entre 1980 e 2000 foi o mais afetado por essas políticas. A estratégia
72
do governo em criar uma cidade industrial (através da criação do Distrito Industrial de Nossa
Senhora do Socorro), acabou constituindo uma cidade dormitório.
Tabela 5 Grande Aracaju: População 1980 – 2000
Municípios 1980 1991 2000 Variação
absoluta
Variação
relativa
Aracaju 293.131 401.676 461.534 168.403 57,44
Barra dos Coqueiros 7.939 12.762 17.807 9.868 124,30
Nossa Sra do Socorro 13.688 67.501 131.679 117.991 862,00
São Cristóvão 24.134 47.490 64.647 40.513 167,86
TOTAL 338.892 529.429 675.536 336.644 99,33
Fonte: IBGE, Censo Demográfico, 2000.
Diante do estreitamento das relações entre Aracaju e os municípios em seu
entorno, onde já se configurava um processo de conurbação, com intensificação dos
movimentos pendulares
16
, o governo do Estado criou em 1982, a Região da Grande Aracaju
(RGA), constituída pelos municípios de Aracaju, São Cristóvão, Nossa Senhora do Socorro,
Barra dos Coqueiros, Laranjeiras, Santo Amaro das Brotas e Maruim, sendo posteriormente
incorporados os municípios de Riachuelo e Itaporanga D’ajuda, como forma de inseri-los nas
linhas de transportes suburbanos, já que estes não preenchiam os requisitos para participar da
referida região (FRANÇA, 1999).
Em seguida, através da Lei Complementar nº 25, de 29 de dezembro de 1995, o
governo do Estado redefine a Região da Grande Aracaju criando a Região Metropolitana de
Aracaju (RMA), que seria composto pelos seguintes municípios: Aracaju, Nossa Senhora do
Socorro, São Cristóvão e Barra dos Coqueiros.
16
Na Região da Grande Aracaju esses movimentos também se configuram na ordem inversa já que muitos
trabalhadores de Aracaju trabalham em atividades industriais em municípios como Laranjeiras (Votorantin e
Nitrofértil), N. Sra do Socorro (Santista Têxtil), Carmópolis, Rosário do Catete, Siriri, Japaratuba (Petrobrás e
Vale do Rio Doce) (FRANÇA, 1999).
73
A Região Metropolitana de Aracaju foi criada pelo executivo estadual e aprovada
pela assembléia legislativa e, dessa forma, considerada área de interesse especial, com
dotação de recursos orçamentários para execução de interesses comuns dos municípios.
Entretanto, de acordo com a classificação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), do Instituto de Pesquisas Econômica Aplicada (IPEA) e da Universidade de
Campinas (UNICAMP), como destaca Feitosa (2006), é considerada apenas aglomeração
urbana não metropolitana, incluindo ainda os municípios de Laranjeiras, Maruim e Santo
Amaro das Brotas, ou seja, a caracterização da Região da Grande Aracaju. A literatura
especializada considera que na Região Nordeste as regiões metropolitanas seriam apenas
compostas pelas cidades de Salvador, Recife e Fortaleza (FEITOSA, 2006).
Ainda que não se configure uma metrópole completa, é certo que nas últimas
décadas Aracaju e seus municípios limítrofes passaram por grandes transformações –
conduzidas pelo Estado, que alteraram a dinâmica e o espaço desses municípios, gerando a
necessidade de políticas articuladas – planejamento e gestão, nas áreas de meio ambiente,
habitação, transporte, saúde, educação, entre outros, a fim de se evitar a sobreposição de
interesses e a ampliação da segregação socioespacial.
2.3 – A PROBLEMÁTICA HABITACIONAL E O PROCESSO DE
METROPOLIZAÇÃO DE ARACAJU
Durante a década de sessenta e início dos anos setenta uma combinação de fatores
de ordem política e econômica, como a chegada da Petrobrás a Sergipe, a exploração de
recursos minerais, a criação da Universidade Federal de Sergipe, a implementação do Distrito
Industrial de Aracaju e a crise no setor agrícola, provocou um intenso processo migratório
74
para a capital do Estado – Aracaju, que devido à valorização do espaço da cidade, acabou se
espalhando para os municípios vizinhos.
Aliado ao contexto de intenso processo migratório e da estruturação de uma
política habitacional de âmbito nacional, através da criação do BNH em 1964, o governo do
Estado cria a sua Companhia Nacional de Habitação Popular (COHAB-SE), e dá início à
construção de conjuntos habitacionais, visando suprir a demanda por habitação cada vez mais
crescente.
De acordo com Campos (2006, p. 236), o processo de expansão urbana de
Aracaju se deu de forma determinante pela ação do Estado através, inicialmente, da compra
de terrenos, promovendo a valorização da terra e a orientação da ação do mercado imobiliário
no sentido da exploração capitalista da nova área de expansão. Posteriormente, o Estado agiu
como financiador de projetos específicos para a implementação de núcleos residenciais
destinados a moradia de baixa renda, “atuando ideologicamente na produção do espaço
urbano, oferecendo possibilidades de resolver os problemas emergenciais junto à sociedade,
mas visando também, contemplar seus próprios interesses políticos e financeiros”.
A criação dos loteamentos acelera a valorização da terra urbanizada, beneficiando
os agentes reprodutores do espaço urbano como os proprietários fundiários e os construtores.
Entre as décadas de 1970 e 1990 houve uma expressiva ampliação do número de empresas de
construção civil fomentadas pela ação do Estado, passando de 18 empresas locais na década
de setenta para 174 no início dos anos noventa, muitas delas constituídas por capitais
regionais e estrangeiros. (CAMPOS, 2006).
Neste mesmo período a COHAB-SE se torna a grande propulsora do crescimento
urbano de Aracaju, com auge na década de 1980 onde se concentram 62,65% das unidades
construídas (FRANÇA, 1999). Ao lado da COHAB, o Instituto Nacional de Cooperativas
75
Habitacionais – INOCOOP, teve um papel de destaque na política habitacional do período,
com a construção de 5.956 unidades destinadas à classe média.
A ação da COHAB começa em 1968 com a construção de pequenos conjuntos
unifamiliares atrelados ao sistema financeiro de habitação, mas já a partir de 1979 inicia-se a
fase de construção de grandes conjuntos habitacionais, começando a atuar também nos
municípios de São Cristóvão, Nossa Senhora do Socorro e Barra dos Coqueiros, dando início
ao processo de metropolização de Aracaju.
Atraídas pelo “sonho da casa própria” a política da COHAB acelera ainda mais o
processo migratório para Aracaju, pois muitas famílias interioranas mudam para Aracaju
motivadas pelo desejo de receber uma casa da COHAB, ou conquistar uma vida melhor já que
poderiam trabalhar nas indústrias recém-instaladas, e estudar em escolas mais estruturadas e
até na Universidade.
França (1999), alerta para a faceta da política habitacional que predominou até a
década de noventa e conduzida pelo governo do Estado. Por um lado beneficiou a indústria da
construção civil e os proprietários fundiários urbanos, devido a valorização de suas terras em
áreas em que o Estado implementou obras de infra-estrutura. Provocou ainda um processo de
segregação social ao “empurrar” a população mais pobre para a periferia, onde a terra era
mais barata e sem infra-estrutura. Por outro lado, fez uso eleitoreiro da política habitacional,
utilizando a população como massa de manobra para seus interesses. Segundo FRANÇA
(1999, p. 88):
No princípio, as casas eram sorteadas em sessão pública, num procedimento
situação democrático, o que gerou a confiança no sistema; posteriormente,
ocorreram mudanças do dimensionamento político e as casas passaram a ser
distribuídas pelos políticos, coincidindo a entrega dos conjuntos com períodos
eleitorais. Assim é que o governador, secretários, cabos eleitorais e outros
envolvidos passaram as distribuir as casas entre os seus eleitores, desaparecendo
assim os critérios antes estabelecidos de necessidade e prioridades. A distribuição
de casas do Conjunto Orlando Dantas é um exemplo flagrante dessa forma
indecente, pouco criteriosa e nada democrática de trabalhar com recursos oriundos
das atividades do trabalhador brasileiro.
Na verdade, não é a carência da casa que tornava o candidato apto a recebê-la, mas
a influência junto a determinadas alianças políticas. Assim é que, algumas pessoas
76
conseguiram adquirir mais de uma casa, distribuídas em épocas e conjuntos
diferentes.
A construção de moradias populares a partir da década de setenta não atendeu a
crescente demanda que se intensificava com o processo migratório, incentivada, inclusive pela
própria COHAB que gerava expectativa de “realizar o sonho da casa própria” e para agravar a
situação, grande parte das unidades habitacionais construídas destinavam-se a famílias com
renda superior a 4 salários mínimos, utilizando a política habitacional como meio eleitoreiro,
não beneficiando a maioria da população e não cumprindo, portanto, o seu papel social
(LERNER, 1990).
Houve muitos casos em que pessoas recebiam casas para fazer negócio. Recebiam
a chave e alugavam ou vendiam a casa, criando uma fonte de renda com a aquisição do
imóvel dito popular. De acordo com Machado (1990), o problema de utilizar a casa popular
para fins comerciais também é verificado entre moradores pobres, que vendem ou alugam a
casa que receberam, mesmo sabendo que é proibido, justificando não terem renda suficiente
para pagar a prestação, já que naquele período os salários eram corroídos pela super inflação
que assolava o país, enquanto as prestações sofriam reajustes freqüentes.
Dessa forma, as casas construídas para atender à população de baixa renda não
atendem à sua finalidade, tornando-se impopulares, tanto pela impossibilidade de grande parte
da população pobre residir nelas devido às crescentes prestações, como pela forma como
foram distribuídas.
A valorização do terreno urbano em Aracaju, provocou o espraiamento da cidade
para a periferia com a construção dos grandes conjuntos habitacionais fora dos limites do
município, gerando inicialmente um processo de metropolização associado à periferização. O
desenrolar desse processo foi marcado pela sobreposição dos interesses do capital
77
(proprietários fundiários, construtoras e lojas de material de construção) e do jogo político em
detrimento às necessidades da população e dos municípios envolvidos.
Não houve nenhuma consulta à população para definir como e onde gostariam de
morar, assim como também os municípios ficaram a par das decisões que os envolviam. O
Estado agiu de forma impositiva e centralizadora diante das administrações municipais, que
naquele período eram relegadas a um plano de menor importância e a um menor espaço de
atuação política. Como salienta França (1999, p. 90):
Não houve consulta às administrações municipais no momento da aquisição dos
terrenos ou na definição da localização dos grandes conjuntos habitacionais. Tudo
foi feito à sua revelia, em nome do “interesse social”, sobrando para os municípios
a administração dos problemas decorrentes de ações que não foram por eles
planejadas.
Além da intervenção impositiva do Estado na política habitacional, a construção
dos conjuntos na periferia das cidades não fazia nenhuma interligação com as sedes
municipais, estabelecendo ligações apenas com a capital, isolando as sedes desses municípios.
Ou seja, não houve a preocupação em preservar ou manter a cultura e a identidade local, em
que os grandes conjuntos habitacionais foram se caracterizando como meros dormitórios da
capital.
Muitas destas casas populares foram levantadas em sistema de Mutirão, utilizando
a mão-de-obra dos futuros moradores para construírem suas próprias casas, sendo o material
cedido pelo Governo do Estado, que aparentemente demonstra uma “participação da
comunidade” e fortalecimento das relações populares, mas que na prática representou a
utilização de mão-de-obra barata para uma melhor rentabilidade na execução dos programas.
Nos últimos anos, porém, a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, resultado
da luta da sociedade pelo direito à cidade justa e democrática, representou um marco na
implementação dos instrumentos de gestão urbana democrática, buscando abrir um espaço de
debates nos municípios quanto à participação popular, através da realização de conferências,
78
audiências públicas, criação de Conselhos, etc. e ao mesmo tempo dotando os municípios de
instrumentos que permitem uma maior autonomia e protagonismo no direcionamento das
políticas locais.
Essa grande conquista da sociedade exige uma ação conjunta entre diversos
segmentos na busca por direcionar as ações em prol dos interesses coletivos, porém esse é um
grande desafio que se coloca diante de um processo historicamente marcado pela cultura
centralizadora que ampliava as desigualdades sociais, estabelecendo uma condição de pobreza
e exclusão social de grande parte da população.
Se o modelo de desenvolvimento regional predominante até o final do século
passado, que ao estimular a concentração industrial, inicialmente nos grandes centros urbanos
e posteriormente nas cidades de porte médio, promoveu um processo de concentração
populacional nestas cidades e em seu entorno, desencadeando um processo de
metropolização, as estratégias para a promoção do desenvolvimento regional nos anos
recentes têm buscado soluções “endógenas”, valorizando o protagonismo de iniciativas locais,
da participação popular e da gestão coletiva. Tais iniciativas visam garantir um processo
decisório mais democrático e descentralizado e, além disso, as ações coletivas contribuem
para a valorização da identidade regional-local e para o fortalecimento da região, na medida
em que a integração permite maior eficiência e eficácia das ações, seja pela redução de custos,
seja pelo compartilhamento do conhecimento, proporcionando um aprendizado coletivo.
2.4 – A POLÍTICA HABITACIONAL NOS MUNICÍPIOS QUE
INTEGRAM A RMA
Com a intensificação do processo de metropolização em Aracaju desencadeado
pela urbanização crescente, os municípios vizinhos à Aracaju passaram a dividir um espaço
com problemas comuns. A complexidade ampliou-se com a construção dos conjuntos
79
habitacionais nesses municípios, que foram transformados em cidades dormitórios,
demandando, ao mesmo tempo, políticas públicas sociais e de infra-estrutura para atender a
essa nova configuração urbana em formação. Em Aracaju, o crescimento populacional
desencadeou um processo de especulação imobiliária, encarecendo o espaço urbano e
agravando o problema da moradia.
Em Aracaju, a metropolização é, ao mesmo tempo, induzida e indutora da
problemática habitacional. Num processo dialético, a política habitacional induz à
metropolização e esta “molda” um modelo segregador de desenvolvimento. A política
habitacional desarticulada de seu contexto provocou uma rápida expansão urbana de Aracaju
e seu entorno, porém, sem considerar as externalidades que esta política exigiria. Os
municípios de Nossa Senhora do Socorro, São Cristóvão e Barra dos Coqueiros, viram, de
uma hora para outra, uma mudança no seu espaço urbano, porém, sem que as administrações
públicas desses municípios tivessem preparados para lidar com tais mudanças.
Este item se propõe a fazer uma comparação entre os modelos de intervenção na
política habitacional adotado por cada município da RMA, enfatizando os principais
instrumentos utilizados para esta política, as principais semelhanças e divergências, para,
enfim, buscar uma proposta de convergência desses modelos adotados, visando uma gestão
mais integrada e consistente com a idéia de desenvolvimento regional metropolitano.
2.4.1 A política habitacional em Aracaju: referências para uma política metropolitana?
O Programa Moradia Cidadã representou um marco no processo de
municipalização da política habitacional de Aracaju e teve como um dos seus objetivos
específicos, promover a regularização fundiária, visando garantir a segurança legal da posse e
o acesso igual a todas as pessoas, especialmente as mulheres e os mais pobres, com sistema de
80
transferências transparentes, abrangentes e acessíveis, proporcionando soluções de moradia e
de infra-estrutura básica. (SEPLAN ARACAJU, 2006).
Este programa, instrumento maior na atualidade da Política Habitacional de
Interesse Social no município de Aracaju, rompeu com o caráter centralizador e desarticulado
da política habitacional que predominou até o final do século passado, ao proporcionar
melhoria das condições habitacionais à população carente, garantido por um processo
participativo da comunidade e sócio-ambientalmente sustentáveis.
O crescimento desordenado da população nas últimas décadas tinha agravado a
problemática da moradia em Aracaju. Multiplicaram-se as invasões e as ocupações irregulares
nas áreas periféricas da cidade, sobretudo em áreas de preservação ambiental. Nas áreas de
assentamentos precários passaram a ser comuns a falta de esgotamento sanitário,
abastecimento público, coleta de lixo, contaminação dos corpos hídricos e deterioração da
qualidade de vida da população.
A política habitacional recente em Aracaju foi fortemente influenciada pelas
diretrizes nacionais definidas inicialmente pela SEDU (Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano) e atualmente pelo Ministério das Cidades. De fato, desde 1998,
Aracaju integra, juntamente com outras regiões metropolitanas brasileiras, o Programa
Habitar Brasil/BID, com o objetivo de realizar intervenções em assentamentos subnormais. O
Programa é composto por dois subprogramas que pretendem melhorar as condições dos
municípios para a atuar no âmbito da política habitacional. São eles, o Desenvolvimento
Institucional (DI) e os recursos para as intervenções físicas estratégicas, conhecido como
Urbanização para Assentamentos Subnormais (UAS).
81
QUADRO 1 Subprogramas do HBB/BID
Subprograma (DI) Subprograma (UAS)
Tem como objetivo construir, ampliar ou modernizar a
capacidade institucional dos municípios para atuar na
melhoria das condições habitacionais das famílias de
baixa renda, através da criação ou aperfeiçoamento de
instrumentos urbanísticos, institucionais e ambientais
que permitam a regularização dos assentamentos
subnormais e capacitação técnica das equipes da
prefeitura que atuam no setor.
Tem por finalidade implementar, de forma
coordenada, os projetos integrados de urbanização de
assentamentos subnormais, que compreendam a
regularização fundiária e implantação de infra-
estrutura urbana e de recuperação ambiental nessas
áreas, assegurando a efetiva mobilização e
participação da comunidade na concepção e
implantação dos projetos.
Fonte: CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (2008).
Foi a partir do subprograma DI que, em 2001, a prefeitura de Aracaju elaborou o
Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais – PEMAS, considerado um
marco no processo de municipalização da gestão habitacional no município.
O diagnóstico da situação habitacional de Aracaju feito pelo PEMAS considerou
grave a questão habitacional do município, tendo em vista a indisponibilidade de áreas para
moradia das populações de baixa renda, com aceleração do processo de favelização e
comprometimento das áreas de proteção ambiental, como terrenos que margeiam os rios e
mangues (SEPLAN ARACAJU, 2001).
17
O PEMAS identificou ainda 1.056 unidades
domiciliares situadas em áreas de risco, 3.186 unidades em áreas de preservação pública.
18
17
De acordo com a SEPLAN ARACAJU(2001), dos mais de 460.000 habitantes residentes no município em
2001, 71.776 (15,6% da população) viviam em 14.845 domicílios situados em 72 áreas em condições de
informalidade, sendo as três maiores áreas de assentamentos subnormais a Coroa do Meio e os bairros Santa
Maria e Coqueiral.
18
A totalidade de habitações que precisavam de reparo era de 13.371 e 10.380 domicílios eram construídos em
sucata e/ou taipa que necessitam ser removidos totalizando um déficit habitacional do município de Aracaju em
2001 de 23.751 moradias (SEPLAN ARACAJU, 2001).
82
A aprovação do PEMAS deu origem ao Programa Moradia Cidadã que, desde a
sua implantação, assim caracterizado pela intervenção da Prefeitura de Aracaju junto à
população de baixa renda, criou condições mais apropriadas de moradia com infra-estrutura
de esgotamento sanitário, abastecimento de água, drenagem e pavimentação. Paralelamente,
já vêm sendo implantados programas de recuperação de áreas degradadas visando melhores
condições sociais e econômicas da população historicamente excluída.
Dentre as ações do Programa Moradia Cidadã (que prevê beneficiar 71.000
pessoas residindo em condições críticas de moradia e infra-estrutura em Aracaju) há um
Projeto Piloto que foi à reurbanização do bairro Coroa do Meio, apontado como uma das três
maiores áreas de ocupações subnormais do município.
19
A Coroa do Meio é um bairro criado na década de setenta pela Prefeitura
Municipal de Aracaju, que ocupou uma área de grande fragilidade ambiental, composta por
restinga, lagos, riachos e manguezais. O processo de ocupação da área, que foi cedida pela
União, foi conturbado e se acentuou ao longo dos anos, quando algumas famílias passaram a
abrigar uma área não urbanizada, com moradias sobre palafitas. Essa localidade se
transformou em um dos maiores problemas urbanos de Aracaju, sendo escolhido como
primeira área a ser realizada a intervenção pelo Programa Moradia Cidadã (FRANÇA &
CRUZ, 2005).
A intervenção no bairro Coroa do Meio, onde a percepção da desigualdade social
era intensa, devido à proximidade com as residências das famílias mais abastadas, utilizou
uma metodologia de integração, possibilitando à comunidade condições de habitação e
qualidade de vida, envolvendo não somente a moradia, mas as condições de infra-estrutura e
serviços urbanos, como também atividades para geração de ocupação e renda e a inserção no
conceito de “Cidade Legal”, com a regularização fundiária em toda a área do projeto.
19
Os outros dois bairros, Santa Maria e Coqueiral, atualmente também passam por intervenções previstas no
programa.
83
De acordo com a SEPLAN ARACAJU(2006, p. 4), destacam-se na metodologia
do projeto de intervenção os seguintes pontos:
1. Cadastro informatizado das famílias residentes na área e acompanhamento de
suas condições de vida, no intuito de gerar indicadores de impactos, antes e depois da
implantação do projeto;
2. Mapa do capital social da comunidade, facilitando a identificação de grupos
sociais secundários e lideranças que agem como facilitadores do processo;
3. Delimitação da área como de Preservação Ambiental;
4. Gestão integrada, com participação de vários órgãos municipais, sob
coordenação da SEPLAN;
5. Sistema de decisão participativa, onde a comunidade juntamente com os
técnicos da prefeitura formataram o projeto em audiências públicas e fizeram o controle
social, mediante gestão integrada no escritório local do projeto.
Quanto aos instrumentos necessários à gestão da política habitacional, Aracaju
conta com o Fundo Municipal de Habitação e seu Conselho Deliberativo, instituído através da
Lei nº 3.228 de 2004, gerido pela Secretaria Municipal de Planejamento e está implementando
o seu Plano Municipal de Habitação. A estrutura administrativa e legal para a gestão da
política habitacional no município de Aracaju evidencia a preocupação e o amadurecimento
da administração municipal no campo da política habitacional.
2.4.2 Nossa Senhora do Socorro e a Dinâmica dos Conjuntos Habitacionais
Segundo o IBGE 2007, a população do município de Nossa Senhora do Socorro é
de 148.546 habitantes. O município está inserido na microrregião de Aracaju e possui uma
extensão territorial de 157,2 Km², o que corresponde a 0,7% da área estadual e 18,3% da
Região Metropolitana de Aracaju.
84
O município sofreu um acelerado processo de crescimento e urbanização,
20
como
decorrência do processo de metropolização de Aracaju. A população pobre imigrante passou a
viver na periferia da metrópole, distante do centro urbano de Aracaju, onde se concentram as
oportunidades de emprego.
O crescimento recente de Nossa Senhora do Socorro, comandada pela expansão de
Aracaju, vem de encontro à incapacidade das administrações locais em garantir as condições
mínimas de moradia, considerando as condições dos terrenos, localização, acesso, água, redes
de esgotamento sanitário, etc. É característico desta estrutura os baixos níveis de qualidade de
vida e a destruição dos recursos naturais e culturais (SEPLAN NOSSA SENHORA do
SOCORRO, 2004).
Na nova configuração do espaço do município de Nossa Senhora do Socorro,
surgiram, por um lado, os núcleos habitacionais construídos pelos governos estaduais e, de
outro, os loteamentos aleatórios, com uma proliferação de arruamentos, muitas delas com
baixa taxa de ocupação. Surgiram, nas franjas dos conjuntos, as invasões, “realizadas pelos
excluídos dos programas habitacionais e por tantos outros excluídos do campo e do trabalho,
mas todos no movimento periférico típico da explosão urbana brasileira”. Já a sede do
município permaneceu isolada e alheia ao boom do crescimento urbano do município.
(SEPLAN, NOSSA SENHORA DO SOCORRO, 2004, p. 10).
A implantação dos conjuntos habitacionais foi responsável pela explosão
demográfica por qual passou o município entre 1983 e 2004, onde foram ofertadas 18.505
unidades habitacionais, sendo as unidades mais recentes, entre 2001 e 2004 (construídas pelo
Programa PAR).
20
Em 1980 o município apresentava uma população de 13.688 habitantes, porém o processo de metropolização
que se intensificou a partir desse período alterou por completo o arranjo territorial do município,
tradicionalmente agrícola, dando lugar a um espaço fragmentado, desarticulado e desestruturado.
85
O Complexo Habitacional Taiçoca foi projetado para ser uma “nova cidade”, que
seria construído por etapas, em função do Distrito Industrial. Ele abrigaria 25.000 unidades
habitacionais e uma população de aproximadamente 125.000 habitantes. Apesar de o Projeto
do Distrito Industrial não ter dado certo, o governo do estado, através da COHAB, continuou
dando incentivos à implantação da “Cidade Industrial” e, para isso, desapropriou
amigavelmente a propriedade “Siri” com área de 80,88 ha e, ao mesmo tempo, firmou
convênio com o Ministério dos Transportes para a construção da ponte sobre o Rio do Sal,
principal corredor do transporte entre Aracaju e Nossa Senhora do Socorro (SEPLAN
NOSSA SENHORA DO SOCORRO,2004). Após a instalação dos conjuntos, a administração
passa para a Prefeitura, a qual não tem infra-estrutura para resolver os graves problemas
urbanos e sociais que começam a surgir.
Atualmente, o município de Nossa Senhora do Socorro encontra-se diante de
sérios problemas urbanos e habitacionais, agravados pelo problema do desemprego e exclusão
de parte da população, expressos na periferização da periferia dos conjuntos desencadeando
uma situação de violência urbana “com a formação de uma não-cidade, sem infra-estrutura,
desqualificada como espaço e lugar, destinada aos pobres que se urbanizam sem urbanidade
nem identidade” (SEPLAN NOSSA SENHORA DO SOCORRO, 2004, p. 74, 75).
Juntamente com Aracaju, o município de Nossa Senhora do Socorro integra, no
estado, o Programa Habitat Brasil/BID e em 2005 elaborou e aprovou junto ao Ministério da
Cidade seu Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais – PEMAS. O estudo
diagnosticou 31 áreas de assentamentos subnormais no município, em sua maior parte,
situados nas “franjas” dos conjuntos, sendo os mais carentes o “sem-teto” e o “Lazareto”.
De acordo com o diagnóstico do PEMAS, o déficit habitacional do município
estimado em 2001 (DATA/SUS/SIAB) foi de 8.208 moradias com necessidades de
86
reposição de estoque e melhorias habitacionais.
21
O diagnóstico fez ainda o mapeamento
das áreas de risco de acordo com a tipologia e, de forma especial, suas ocorrências em
áreas de habitações subnormais (op. cit.).
O modelo de intervenção na política habitacional do município de Nossa Senhora
do Socorro, baseado no PEMAS, diagnosticou sérios problemas enfrentados pela Prefeitura na
gestão habitacional e urbana, sobretudo pela fragmentação do território, fragilização das
relações internas, pela descontinuidade das ações na transição de uma administração para
outra, pela inexistência de um banco de dados com informações municipais e a estrutura
administrativa que não acompanhou o crescimento urbano do município.
A administração municipal vem buscando se reestruturar para melhor trabalhar os
problemas urbanos, porém os desafios ainda são muitos diante do legado que foi deixado ao
município, de principal periferia de Aracaju. Com a aprovação do PEMAS, o município dá
início à municipalização da sua gestão habitacional, porém com grandes dificuldades, seja
pela escassez de terrenos apropriados para implantação dos projetos, pela inexistência de
banco de dados, e pela falta de qualificação do corpo técnico, provocando a necessidade de
terceirização para realização de trabalhos técnicos.
Em 2007, foi aprovado o Programa de Urbanização, Regularização e Integração de
Assentamentos Precários – URIAP e atualmente estão sendo construídas 263 habitações
populares composta de infra-estrutura (pavimentação, drenagem e calçadas), e
desenvolvimento do trabalho técnico social para realocação das famílias no Loteamento
Itacanema que ocupavam áreas de intervenção na Lagoa de Estabilização da Deso e na Caixa
D’água da Deso
22
.
21
Como resultado do somatório das 5.863 residências sem esgotamento sanitário, acrescidas da demanda de
2.345 residências, constituídas pelas famílias que residem em um mesmo domicílio com outra família
denominada principal ou com famílias que pagam aluguel.
22
De acordo com informações da Secretaria de Planejamento da Prefeitura em maio de 2008.
87
Para 2008, o mesmo Programa Federal com recursos do FNHIS, aprovou para o
município a construção de 250 unidades habitacionais no Loteamento Piabeta para
reassentamento das famílias da invasão do Rio do Sal.
O município de Nossa Senhora de Socorro vem se esforçando para implementar de
fato a municipalização na gestão habitacional, porém as barreiras ainda são muitas, sobretudo
pela cultura não participativa da sociedade, sendo muitas as dificuldades para implementação
e atuação dos Conselhos e envolvimento da comunidade nas discussões. Além da falta de
estrutura administrativa para lidar com a complexidade de problemas herdados pelo
município.
Conforme já foi diagnosticado pelo PEMAS, deve-se salientar que a solução dos
problemas urbanos de Nossa Senhora do Socorro exigem adoção de medidas que
desenvolvam ações mais amplas que as municipais, envolvendo os outros municípios da
região, sobretudo Aracaju, para discutir os problemas de âmbito regional. Isso justifica o
estabelecimento de parcerias, convênios e consórcios no intuito de integrar as ações de forma
cooperada para garantir melhor qualidade de vida à população.
2.4.3 O Parcelamento Desordenado do Solo em São Cristóvão
A partir da década de 1970 São Cristóvão começa a ser inserido no processo que
vai desencadear na metropolização de Aracaju. Em 1972, o Governo Federal adquiriu os
terrenos da Fazenda Santa Cruz para a implantação do Campus Universitário no município, o
que proporcionou a valorização da terra e o surgimento de loteamentos nas circunvizinhanças.
Surge daí a mudança no uso do solo em que a ocupação rural passa a dar espaço a ocupação
cada vez mais urbana, com o surgimento de dois grandes loteamentos periféricos: O Jardim
Rosa Elze e o Jardim Rosa Maria.
88
A partir de 1981, quando a Universidade passou a ocupar o Campus São Cristóvão
houve melhoria nas condições de acesso e transporte, intensificando a ocupação dos
loteamentos e o surgimento de outros empreendimentos.
De acordo com França (1999), o parcelamento do solo em São Cristóvão está
voltado, por um lado, para as classes média e alta, destinadas a construção de casas de
veraneio nos povoados Mosqueiro e Areia Branca , no limite ao sul de Aracaju, considerada
uma região de conflito de interesses econômicos entre Aracaju e São Cristóvão, sobretudo
para a cobrança de impostos e, por outro lado, voltada para a classe de baixa renda, com
predominância de pequenos lotes, muitos deles nas proximidades da Universidade Federal de
Sergipe.
Cerca de 40% dos loteamentos existentes no município são clandestinos, não
dispondo de registro em Cartório, gerando sérios conflitos para os compradores dos lotes que
não conseguem obter a escritura. O intenso parcelamento do solo, muitas vezes pela omissão
da Prefeitura, ainda causa danos ao meio ambiente, pois a inexistência de saneamento básico
nesses loteamentos provoca poluição em dois importantes mananciais, os rios Pitanga e
Poxim (FRANÇA, 1999).
A proliferação de loteamentos em São Cristóvão iniciou-se na década de setenta,
quando surgiram cerca de 23 loteamentos com aproximadamente 9.491 lotes, com
características urbanas e suburbanas. O auge desse processo, no entanto, foi na década de
oitenta, declinando nos anos noventa. As terras do município que ainda não foram loteadas é
porque estão em um relevo movimentado, dificultando o parcelamento, ou estão mais
distantes de Aracaju. (op. cit).
O primeiro loteamento com parcelamento do solo bem difundido e de ocupação
mais intensa foi o Rosa Elze, com a implantação do Campus universitário. A COHAB
adquiriu uma grande gleba no loteamento e o imóvel rural “Sítio Cheiroso”, localizado entre a
89
rodovia João Bebe Água (ao sul) e o Rio Poxim (ao norte), distante quatro quilômetros do
campus universitário e 6 da malha de Aracaju. O Conjunto habitacional recebeu o nome de
“Brigadeiro Eduardo Gomes”, onde foram entregues 3.109 unidades destinadas a famílias
com rendimentos entre 1 e 5 salários mínimos.
Devido ao tamanho do empreendimento, foram firmados convênios entre a
COHAB e os órgãos estaduais correspondentes para viabilização e funcionamento dos
equipamentos públicos e ainda desenvolvido um Programa de Desenvolvimento Comunitário,
com vistas a envolver a comunidade na solução dos problemas através da implantação de um
sistema de participação social. A Universidade Federal de Sergipe, que já dispunha de um
Programa de Desenvolvimento Comunitário na comunidade do Rosa Elze, somou-se a este
Projeto da COHAB (op. cit).
Mesmo com essa articulação da COHAB para implementar os projetos de infra-
estrutura social, a comunidade enfrentou vários problemas como a falta de vagas nas escolas,
limpeza nas ruas, segurança pública, equipamentos de saúde, problemas no capeamento
asfáltico nas ruas, entre outros.
TABELA 6 São Cristóvão - Conjuntos Habitacionais Implantados 1984/2002
Nome do Conjunto Ano de Entrega Unidades Instituição
Brig. Eduardo Gomes 1984 3.109 COHAB
Lafayete Coutinho 1992 504 COHAB
Luiz Alves SERVCOOP
* Santa Lúcia
23
1993 738 COHAB
* Terra Dura 1988 1800 FUNDESE
São Cristóvão 2001 10 Gov. Estado
São Cristóvão 2002 200 HABITAR BRASIL
TOTAL 6.361
Fonte: DEHOP, 2005
23
O Conjunto Santa Lúcia e a Terra Dura estão localizados em área de conflito com Aracaju. Atualmente, estas
duas localidades são consideradas dentro do limite da capital, sofrendo interferência desta. A Terra Dura, por
exemplo, passa por um projeto de reurbanização cuja política de intervenção é da Prefeitura de Aracaju.
90
Dos conjuntos habitacionais implantados em São Cristóvão, dois se localizam em
área de conflito com Aracaju: Santa Lúcia e Terra Dura, que atualmente são servidos em
equipamentos de infra-estrutura pela capital. De âmbito da Prefeitura Municipal, não existe
uma política habitacional consolidada capaz de desenvolver ações estruturais de base local,
com a participação da comunidade. Ao mesmo tempo, o município sofre forte influência da
capital, sobretudo pelo processo de metropolização, aumentando os problemas e as demandas
sociais sem que a administração tivesse condições de resolver.
Assim como os demais municípios da RMA, São Cristóvão aderiu ao Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, que garante acesso aos recursos do
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, para financiar programas
habitacionais. Mesmo fazendo parte desse sistema, que visa maior descentralização e o
fortalecimento institucional dos municípios, São Cristóvão demanda a parceria e a ação
articulada com o governo do Estado para elaboração dos projetos habitacionais e viabilizar a
captação de recursos junto ao FNHIS.
É mister salientar que as soluções para os problemas urbanos e habitacionais do
município de São Cristóvão, que possui hoje mais de 70.000 habitantes segundo censo 2007,
cuja dinâmica foi completamente alterada em decorrência do processo de metropolização,
passa por intervenções de contexto regional, através de implementação de ações cooperadas
com participação popular, visando, ao mesmo tempo, o fortalecimento regional e o
protagonismo local.
2.4.4 Barra dos Coqueiros: fragilidade ambiental e pressão urbana
O município da Barra dos Coqueiros situa-se na Ilha de Santa Luzia, entre o rio
Sergipe e o mar, de frente para o centro de Aracaju, apresentando extensa área de mangues,
91
sendo praticamente toda a extensão de terra, exceto a área compreendida entre a rodovia SE –
100 e a orla marítima, considerada área de preservação parcial (LERNER, 1990).
Com uma população em torno de 19.218 habitantes, segundo o censo 2007, o
município também foi alvo do processo de metropolização de Aracaju, sendo até o início dos
anos oitenta, local de residência de pescadores, cocoicultores, pequenos produtores rurais e
pessoas de baixa renda.
Os primeiros loteamentos, Olimar, Jardim da Ilha e Marivan, começaram a surgir
após a instalação do terminal de transporte hidroviário, em 1982, e com a instalação do Pólo
Cloroquímico o solo alcança novo patamar de valorização. Na segunda metade dos anos
oitenta surgem novos loteamentos, porém com pequenos lotes. Aos poucos, o município
começa a se caracterizar como lugar de segunda residência, local escolhido pelas classes
média e alta de Aracaju para passar as férias e descansar nos finais de semana. De acordo com
(França, 1999, p. 105):
A perspectiva de implantação do Pólo Cloroquímico traz uma nova dinâmica
urbana para a Barra dos Coqueiros, resultando na intensificação da ocupação
urbana no município, como melhoria das condições de renda. A construção da
rodovia SE – 100 norte, no trecho entre a sede municipal e o porto, facilitou as
comunicações da parte norte do município com a sede, mas acelerou a valorização
da terra nas suas margens. Além disso, o funcionamento do Porto traz a ampliação
da arrecadação municipal.
A área do município disponível para ocupação urbana é bastante limitada, pois o
município é pequeno, na parte oeste os manguezais acompanham toda a margem do rio
Pomanga, constituindo – se em área de preservação permanente. Além disso, a legislação do
Porto e Canais exige uma área de segurança para o Terminal Portuário de sete mil metros para
o sul e para o norte. Mesmo assim, o município não deixou de ser alvo do projeto de expansão
de Aracaju, através da ação da COHAB, nem da especulação imobiliária.
Pela pequena disponibilidade de solo destinado à residência, a Barra dos
Coqueiros foi o que menos sofreu a intervenção do processo de metropolização até 2005,
92
sendo até esse ano sua expansão relacionada a área de lazer para as classes média e alta de
Aracaju. Porém, a construção da Ponte Aracaju-Barra entregue em 2006, muda
completamente a dinâmica do município, com forte ampliação da especulação imobiliária,
surgimento de novos loteamentos e empreendimentos, provocando uma supervalorização do
solo na localidade.
O município da Barra dos Coqueiros está incluso entre os municípios pertencentes
ao Pólo Costa dos Coqueirais, vinculado ao Programa de Desenvolvimento do Turismo –
PRODETUR, cujo objetivo principal é promover o desenvolvimento sustentável da atividade
turística de forma planejada e sistêmica. O Programa possui duas fases: O PRODETUR/NE I
e o PRODETUR/NE II. A Barra dos Coqueiros foi contemplada com recursos do
PRODETUR/NE II, com base na concepção inicial do Plano de Desenvolvimento Integrado
do Turismo Sustentável – PDTIS, o qual pretende direcionar uma fração dos recursos para
projeto de reurbanização e projeto de aterro sanitário, visando favorecer a sustentabilidade
turística do local (SOUZA, TEIXEIRA & ANDRADE, 2006).
O que se verifica nos últimos dois anos é uma proliferação de empreendimentos,
como já era esperado, com lançamentos de Condomínios pelo Programa PAR e por
construtoras que oferecem financiamento total pela Caixa Econômica Federal, como o recém
lançamento da Construtora EMPE, Solar da Praia, aproveitando a boa fase da política
habitacional do país. Espera-se que o município seja rigoroso na aplicação das legislações
municipais aprovadas no plano diretor, evitando os efeitos maléficos da intensificação do
processo de metropolização. Nesse sentido, está sendo elaborado o Plano Municipal de
Habitação, com recursos do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, que deverá
apoiar o planejamento das ações referentes à questão habitacional, sobretudo para a população
mais carente, no município.
93
A administração municipal, sem estrutura técnica suficiente para atender a
crescente complexidade que uma urbanização exige, necessitará, para tanto, de apoio técnico-
administrativo e financeiro, para lidar com os problemas mais complexos gerados pela
metropolização, sendo necessária a articulação com os municípios da região, sobretudo
Aracaju, para conciliar o progresso econômico com o desenvolvimento sustentável.
94
CAPÍTULO 3
REFERÊNCIAS PARA UMA POLÍTICA HABITACIONAL
INTEGRADA NA RMA: EM BUSCA DE UM MODELO
METROPOLITANO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
O processo de metropolização em Sergipe foi resultado do rápido crescimento
urbano a partir da década de 1970, materializado pela expansão da política habitacional para
além das fronteiras da capital Aracaju. A condução da política habitacional do século passado,
em Sergipe, era exercida pela COHAB – Companhia de Habitação, principal agente executor
estadual da política habitacional. Na capital do estado, a ação da COHAB era caracterizada
pela construção de conjuntos habitacionais em áreas mais distantes do centro urbano de
Aracaju, sem infra-estrutura e, portanto, onde o terreno era mais barato. A mesma estratégia
foi seguida nos municípios vizinhos.
A construção de verdadeiras “cidades dormitórios” era realizada sem consulta à
população e às administrações locais. Essas ficavam com o ônus de prover a infra-estrutura e
equipamentos urbanos e sociais, sem, no entanto, dispor de um aporte financeiro para tal,
agravando as condições administrativas do município. Paralelamente, cresceram nas “franjas”
dos conjuntos habitacionais vários assentamentos precários, refletindo assim, uma política
habitacional segregadora e insuficiente.
Com os avanços das políticas urbanas e mudanças no quadro institucional vigente
no país, que valoriza o processo de municipalização das políticas públicas e de participação
popular na tomada de decisões, algumas ações podem ser destacadas em termos de políticas
públicas para habitação popular em Sergipe, a exemplo do Programa Moradia Cidadã,
implementada há sete anos pela prefeitura de Aracaju.
95
Inserido neste programa, o Projeto pioneiro foi a intervenção no bairro Coroa do
Meio, que conseguiu aliar, em um só espaço, a reurbanização da área com toda infra-estrutura
necessária e equipamentos urbanos (como escolas, postos de saúde, creches e um projeto
social), sem que para isso fosse necessário retirar as famílias dos locais onde residiam. Além
disso, contou com ampla participação da comunidade no processo decisório e visou, entre
outras coisas, a geração de trabalho e renda, educação ambiental e a construção de moradias.
A política habitacional, portanto, exerce um impacto muito amplo no contexto de
toda a RM e não apenas no município em que está inserido. A construção de um conjunto
habitacional, por exemplo, demanda um novo aporte de infra-estrutura que reflete em toda a
região, como a implantação de novas vias urbanas ou linhas de ônibus. São esses os elementos
que justificam ações de caráter metropolitano promovendo um desenvolvimento integrado da
região.
Este capítulo discute a política habitacional da Região Metropolitana de Aracaju à
luz do desenvolvimento regional, tendo como referência a gestão metropolitana das políticas
públicas como um modelo viável e sustentável de desenvolvimento urbano. De maneira
específica, mostra a política habitacional como elemento transversal da metropolização de
Aracaju, cujos efeitos impactam nos demais sistemas metropolitanos e salienta a gestão
metropolitana na política habitacional como um caminho para a promoção do
desenvolvimento regional, enfatizando os principais avanços e desafios para a consolidação
desta integração. As informações aqui expostas, além do embasamento teórico da literatura
específica, foram obtidas através de pesquisas indiretas e entrevistas a técnicos especialistas
da SETRAM, SEPLAN e DEHOP (governo do Estado de Sergipe) e Prefeituras Municipais
da RMA.
96
3.1 – AS AÇÕES CONSORCIADAS EM CURSO NA RMA: A
METROPOLIZAÇÃO SILENCIOSA DAS POLÍTICAS URBANAS
Conforme demonstrado anteriormente, a metropolização de Aracaju foi expressão
do rápido crescimento populacional de Sergipe e de um processo paralelo de elitização da
capital e construção dos grandes Conjuntos habitacionais na periferia de Aracaju e municípios
vizinhos. Atualmente, segundo o Censo Demográfico 2007, a Região Metropolitana de
Aracaju possui uma população de aproximadamente 760.000 pessoas.
A estruturação da Região Metropolitana de Aracaju demanda uma gestão
articulada de alguns instrumentos urbanos, sobretudo nas áreas de transporte urbano,
saneamento, segurança pública e habitação, pois, apesar de “pertencerem” a municípios
diferentes, existe uma grande mobilidade e integração entre os habitantes, sobretudo para
aqueles que residem ou trabalham na periferia da metrópole, que guardam uma identidade
muito forte com a capital.
Este item tem por objetivo analisar o grau de interação existente e a relevância que
os atores governamentais tem dado à questão metropolitana, verificadas em termos de
prioridades de políticas públicas que deveriam ser tratadas por uma entidade metropolitana. A
partir da análise, espera-se apresentar o instrumento institucional da RMA como válido ou
não, no sentido da realização dos serviços públicos de interesse comum. Ou seja, se a
institucionalização da RMA funciona na prática ou existe somente no papel.
3.1.1 – A integração do transporte metropolitano e da acessibilidade
O transporte público da Região Metropolitana de Aracaju é feito, em grande parte,
por ônibus, que compõem o Sistema Integrado de Transporte. Através deste sistema, é
possível circular por toda a RMA, com conexões feitas nos Terminais de Integração, pagando
97
apenas uma passagem. No entanto, o preço da tarifa é relativamente alto (R$ 1,95
atualmente), se comparado a cidades como São Paulo, Recife, Salvador, etc. que possuem
uma área urbana extremamente maior. Duas empresas detêm a maioria do controle do
transporte coletivo metropolitano (ônibus): O Grupo Bomfim e o Grupo Progresso.
Uma experiência concreta em que podemos observar os efeitos da metropolização
é através da integração do transporte urbano. Inicialmente, o sistema integrado de transporte
era para funcionar apenas em Aracaju, mas naturalmente foi se expandindo para os demais
municípios da região. A RMA foi a primeira região metropolitana a ter um sistema de
transporte totalmente integrado e está em estudo a formalização de um consórcio para o
transporte metropolitano.
24
Em março de 2008, foi assinado um convênio entre as Prefeituras de Aracaju e
Nossa Senhora do Socorro, no sentido de aumentar a integração entre os dois municípios
através da reestruturação do sistema de transportes metropolitano. A iniciativa visa beneficiar
cerca de 15.000 pessoas com 5 novas linhas e 37 ônibus, totalizando 300 viagens por dia,
interligando os Conjuntos Marcos Freire I, II e III, Albano Franco e Seixas Dórea - no
município de Nossa Senhora do Socorro ao centro de Aracaju, através da Ponte José
Rollemberg Leite, visando diminuir o tempo da viagem entre os dois municípios em até 70%.
Um outro marco importante é a construção do Terminal de Integração do
Complexo Taiçoca, localizado no Conjunto Marcos Freire II, em Nossa Senhora do Socorro,
com o apoio da Prefeitura Municipal de Aracaju. O município de Aracaju entrou nessa
parceria com a reformulação das linhas de ônibus e a cobertura do novo terminal, que está
sendo construído pela Prefeitura de Nossa Senhora do Socorro.
Além do sistema integrado de ônibus existem as linhas de táxi lotação – que
cumprem linhas pré-determinadas, geralmente levando e trazendo moradores de São
24
Segundo informações obtidas diretamente junto à Secretaria de Estado de Transportes e Assuntos
Metropolitanos.
98
Cristóvão, Nossa Senhora do Socorro e Barra dos Coqueiros, para o centro de Aracaju. A
utilização deste tipo de transporte iniciou de forma clandestina, vindo a se legalizar anos mais
tarde, com uma frota de carros consideravelmente novos e preço da tarifa um pouco mais caro
que o ônibus comum. A legalização deste tipo de transporte não está totalmente resolvida,
pois os táxis lotação de outros municípios não podem transportar passageiros em Aracaju,
tornando-se uma questão polêmica a ser resolvida.
Buscando minimizar os congestionamentos e problemas de tráfego comumente
verificados em áreas metropolitanas, e como forma alternativa, econômica e não poluente de
transporte, o Governo do Estado vem incentivando o uso de bicicletas com a ampliação da
rede de ciclovias na Região Metropolitana de Aracaju, através de projeto que prevê
implantação de 77 quilômetros de ciclovias interligando toda a Região Metropolitana, cujo
objetivo é criar um sistema cicloviário metropolitano.
Desse total, mais de 40 quilômetros já foi implantado e encontra-se em fase de
execução a ciclovia que liga a avenida João Rodrigues, na zona norte da capital até as
imediações da Ponte do Rio do Sal, em Nossa Senhora do Socorro e a ciclovia que ligará a
Barra dos Coqueiros à Atalaia Nova, interligando ao centro de Aracaju através da Ponte
Construtor João Alves. Para a segunda etapa, está prevista a interligação da ciclovia da
avenida João Rodrigues, através da Ponte do Rio do Sal, com o conjunto Marcos Freire, em
Nª Sª do Socorro e a duplicação da rodovia João Bebe Água com a construção de uma
ciclovia até o conjunto Eduardo Gomes, que será interligada com o sistema existente na
avenida Tancredo Neves, através da rodovia Marechal Rondon.
Com relação à integração do transporte coletivo da RMA, está sendo estudada a
possibilidade de realização de consórcio intermunicipal visando a licitação conjunta para
concessão de transporte público urbano. Tal ação, seria um grande avanço para a
concretização efetiva de um modelo de gestão cooperada entre os municípios da região.
99
3.1.2 – O saneamento e as ações ambientais
Quanto a questão de saneamento, está sendo investido pelo Programa de
Aceleração do Crescimento – PAC, através de uma parceria entre Governo Federal, Governo
do Estado e Prefeitura de Aracaju, R$ 303,4 milhões em obras de saneamento básico na
Região Metropolitana de Aracaju, visando a ampliação do esgotamento sanitário em Aracaju
e Nossa Senhora do Socorro e revitalização da Bacia do Rio Sergipe.
Um grande problema comum dos municípios que compõem a RMA é a destinação
dos resíduos sólidos, que atualmente são despejados nos lixões a céu aberto. Já há cerca de
dez anos vem sendo discutida a implantação de um aterro sanitário para receber o lixo da
grande Aracaju. O Ministério Público Estadual, juntamente com as Prefeituras de Aracaju,
Nossa Senhora do Socorro e São Cristóvão, vem adotando apenas medidas paliativas durante
este tempo.
Para a implantação do aterro sanitário, foram estudadas 20 áreas na Região
Metropolitana e constatado que Aracaju não tem condições de receber o aterro. A área
tecnicamente mais indicada seria o Bairro Palestina, no município de Nossa Senhora do
Socorro, porém entidades da sociedade civil apontaram várias irregularidades neste estudo,
entre elas, a proximidade com o Rio Poxim e áreas de habitação. Além deste, existem ainda
uma série de problemas a serem discutidos antes da implementação do aterro. Uma delas seria
a criação de um consórcio entre os municípios da RMA para a gestão do aterro, ao invés da
concessão a uma determinada empresa.
Neste sentido, desde 2007 o governo do estado, através da SETRAM, juntamente
com os representantes das prefeituras da RMA vêm se reunindo para deliberar sobre a criação
do Consórcio Metropolitano de Gestão de Resíduos Sólidos da Região Metropolitana de
Aracaju, cuja denominação inicial é PROCONSÓRCIO. Os municípios de Aracaju e São
100
Cristóvão já encaminharam Projeto de Lei contendo o texto final do Protocolo de Intenções,
para autorização do Poder Legislativo Municipal.
3.1.3 – O enfoque metropolitano da Segurança Pública
No sistema de Segurança Pública do Estado existem as delegacias metropolitanas,
que atendem as ocorrências da RMA, mas existe uma demanda apontada pelo Plano de
Desenvolvimento Territorial de Sergipe de implantação, no município de Nossa Senhora do
Socorro, de uma cadeia territorial administrada pela Secretaria de Justiça para a custódia de
presos provisórios.
Existe uma discussão em andamento sobre a municipalização da segurança pública
e do policiamento comunitário, projeto apresentado e defendido pelo Superintendente da
polícia Civil em Sergipe, como alternativa viável de combate à criminalidade. A idéia é
implantar um consórcio intermunicipal de segurança na Região Metropolitana de Aracaju,
como estratégia de combate à criminalidade, onde seriam desenvolvidas ações sociais
preventivas da criminalidade e trabalhos educativos.
No consórcio intermunicipal de segurança pública, os municípios entrariam com
ações extra-policiais, com ações preventivas e educativas desenvolvidas pelos municípios em
parceria com o Governo do Estado, num processo de descentralização da segurança pública.
Em municípios que desenvolveram esta iniciativa o índice de criminalidade reduziu
significativamente, como é o caso de Diadema no Estado de São Paulo, que reduziu o índice
de homicídios em até 70%
25
.
25
segundo relatou o delegado Paulo Márcio Cruz em suas palestras para apresentação do projeto.
101
3.1.4 – A política habitacional
Apesar de a problemática habitacional ser considerado o problema mais grave das
metrópoles (IPEA, 2007), com implicações em diversas áreas, na RMA ainda não existe
nenhuma política articulada entre os municípios da região, sendo a gestão da política realizada
por cada município individualmente.
No âmbito da RMA, o município de Aracaju se destaca por ter uma administração
mais estruturada e por conseguir articular um maior número programas na área de habitação.
A partir da elaboração do Plano Estratégico Municipal de Assentamentos Subnormais –
PEMAS em 2001, o município de Aracaju vem se destacando na implementação de sua
política habitacional, inclusive com reconhecimento nacional e internacional, sendo a obra de
reurbanização do bairro Coroa do Meio considerada pela ONU uma das 20 melhores
iniciativas desenvolvidas no país.
O Plano de Desenvolvimento Territorial de Sergipe, elaborado em outubro de
2007 com a participação de todos os atores sociais, econômicos e institucionais envolvidos no
processo de planejamento e desenvolvimento de Sergipe, prevê para o território da Grande
Aracaju, a criação de um fundo territorial de habitação e desenvolvimento urbano mantido
pelos três poderes (Federal, Estadual e Municipal) e com controle social, como também a
criação de um organismo de planejamento responsável pela organização urbana conjunta do
território. (SEPLAN SERGIPE, 2007).
No âmbito estadual foi criado em 2008 o Sistema Estadual de Habitação de
Interesse Social – SEHIS, através da Lei nº 6.365, de 18 de março de 2008, sob coordenação
da Secretaria de Planejamento do Estado, cujo objetivo é articular as instituições e órgãos nas
esferas federal, estadual e municipal, para a realização de planos, projetos e programas
habitacionais para a população de baixa renda. O próximo passo será a elaboração do Plano
102
Estadual de Habitação de Interesse Social que irá consolidar o planejamento da ação estadual
referente à questão habitacional, a partir da elaboração do diagnóstico do setor.
Apesar de o Governo do Estado estar desenvolvendo um amplo programa
habitacional, o “Casa Nova, Vida Nova” e consolidando o SEHIS e o Plano Estadual de
Habitação de Interesse Social, a intervenção do Governo do Estado na política habitacional da
RMA é limitada, sendo o principal foco do governo do Estado a interiorização da política
habitacional.
O Governo do Estado entende que o município de Aracaju é bem estruturado e
autônomo, tendo alcançado pleno sucesso no processo de municipalização da sua política
habitacional. Caso semelhante é com relação ao município de Nossa Senhora do Socorro, que
com algumas dificuldades vem implementado a sua municipalização da política habitacional,
sendo pontuais as intervenções do governo do Estado neste município. Já os municípios de
São Cristóvão e Barra dos Coqueiros são mais dependentes da intervenção estadual para
articular recursos junto ao Governo Federal e implementar suas políticas habitacionais.
26
Por outro lado, o governo do Estado reconhece a necessidade de instituir um órgão
gestor para tratar da política habitacional metropolitana, entendendo a capilaridade deste setor
com implicações para diversas áreas.
27
O desenvolvimento regional em áreas de conurbação
ou regiões metropolitanas não pode prescindir de políticas integradas e coordenadas, cujas
ações não devem se sobrepor umas a outras.
A criação de um Conselho deliberativo formado por representantes de cada
município, constituído de um órgão consultivo e de um corpo gerencial constituído por
técnicos especializados, seria uma alternativa viável de gestão metropolitana em vários
setores, inclusive na política habitacional, no intuito de desenvolver ações conjuntas entre os
26
Informações obtidas a partir de entrevistas realizadas na Superintendência de Políticas de Desenvolvimento
Urbano e Habitação de Interesse Social (SPDUH) da Secretaria de Planejamento do Estado, em junho e setembro
de 2008.
27
De acordo com informações obtidas em entrevista com o Secretário de Estado de Transportes e Assuntos
Metropolitanos, em 04/02/2009.
103
municípios que sozinhos, não atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume
maior de recursos. Este modelo de gestão cooperada reforça o protagonismo dos municípios e
a participação popular, consolidando um processo impulsionador do desenvolvimento e da
integração regional.
3.1.5 – A lacuna institucional das políticas metropolitanas em curso na RMA
Conforme análise das políticas em curso nos subitens anteriores, podemos
constatar que as ações conjuntas em torno da questão metropolitana são incipientes,
verificadas principalmente, no âmbito das intenções e propostas futuras. As ações mais
concretas de interação e cooperação entre os municípios da região são mais visíveis no setor
de transporte e mobilidade urbana, com o sistema de transporte coletivo integrado e a
ampliação do sistema de ciclovias interligando os municípios da região.
O Governo do Estado trata as questões de integração metropolitana e transporte
em uma única pasta, a Secretaria de Transporte e Integração Metropolitana, com o
entendimento de que é através da integração do transporte coletivo e mobilidade urbana que
as ações de cooperação intermunicipal na RMA são mais visíveis e avançadas.
Nas áreas de segurança pública e saneamento estão sendo estudadas propostas para
implementação de consórcios intermunicipais nesses setores, com o propósito de viabilizar a
solução de problemas comuns nesses municípios. Quanto à política habitacional de interesse
social, não existe nenhuma articulação para uma gestão compartilhada no setor. No entanto, o
governo do estado já vislumbra a necessidade de uma gestão metropolitana na política
habitacional, tanto pela interface desta política em outros setores, tanto pelo anúncio da
construção de um empreendimento habitacional nos limites dos municípios de Aracaju e São
Cristóvão.
104
Se teoricamente os atores governamentais já reconhecem a importância da RM em
sua função institucional de buscar soluções coletivas para problemas comuns aos seus
municípios constituintes, na prática, as ações no campo da gestão metropolitana na RMA são
ainda incipientes. As superposições de Leis e Decretos e a criação de novas estruturas de
planejamento e gestão ainda não têm contribuído para viabilizar a eficácia do planejamento e
gestão metropolitana.
A falta de funcionalidade da RMA é semelhante à de muitas outras RMs
instituídas no país, cujo funcionamento efetivo não condiz com o arranjo institucional
formalizado. De acordo com Gouvêa (2005), a falta de operacionalização das regiões
metropolitanas é um aspecto comum no Brasil. Em avaliação crítica dessas estruturas
institucionais, o citado autor constatou que de maneira geral, “as regiões metropolitanas
brasileiras, na prática, não funcionam”.
28
De forma genérica, Gouvêa (2005) destacou dois entraves principais ao
funcionamento das regiões metropolitanas no Brasil, dos quais derivam outros problemas e
dificuldades:
a) “percepção rígida e monolítica da autonomia municipal”; e
b) “a assimetria nas relações de poder, decorrente da existência de grandes
municípios em quase todas as RMs”
29
. Ou seja, existe uma resistência dos municípios mais
importantes em ceder parte de sua autonomia em favor de uma instância superior.
A RMA, portanto, é parte de um modelo nacional marcado pela existência formal
das regiões metropolitanas, mas praticamente sem operacionalidade. Um cenário viável para
reduzir a resistência dos principais municípios das RMs e motivar a integração entre os
mesmos, seria a concessão de incentivos às políticas setoriais, provenientes dos Estados ou
28
GOUVÊA, 2005. Pg. 234.
29
GOUVÊA, 2005. Pg. 236.
105
União, o que possibilitaria a realização de grandes investimentos públicos no âmbito do
território metropolitano.
De positivo neste cenário, é a constatação de que existem em tramitação, no
âmbito do governo federal, principalmente no Ministério das Cidades, estudos em andamento
visando definir políticas públicas destinadas às regiões metropolitanas. Assim como há no
Congresso Nacional algumas iniciativas de parlamentares relacionadas com o tema.
Do ponto de vista da RMA, algumas iniciativas já foram tomadas, como
observado anteriormente, no sentido de promover uma maior integração entre estes
municípios. Constata-se que pelo menos tem crescido o interesse em torno desta questão, o
que motiva alguns esforços no sentido de uma integração mais efetiva, objetivando benefícios
para o conjunto da sociedade no território metropolitano.
3.2 – A POLÍTICA HABITACIONAL NA RMA: PERSPECTIVAS PARA
POLÍTICAS INTEGRADAS
Assim como acontece em grande parte das Regiões Metropolitanas no Brasil,
conforme pesquisas anteriores,
30
na RMA pode-se constatar que as ações significativas no
âmbito da política habitacional de interesse social estão concentradas no núcleo
metropolitano, no caso em questão, Aracaju. Desde a aprovação do PEMAS, em 2001, que
fez um diagnóstico da situação habitacional em Aracaju, o município vem desenvolvendo
ações no campo da habitação de interesse social, focando, sobretudo, a regularização fundiária
e a participação popular.
Apesar de não ter resolvido o problema do déficit habitacional, verifica-se que em
Aracaju, existem ações concretas e efetivas no campo da política habitacional, seja pela
30
CARDOSO (2005?), realizou pesquisa investigativa constatando que no caso das Regiões Metropolitanas no
Brasil, existem diferenças significativas em relação às políticas de habitação de interesse social entre os
municípios sede e os periféricos.
106
estrutura administrativa montada para enfrentamento do problema, seja pelos resultados já
obtidos, conforme apontado anteriormente.
No contexto do estado de Sergipe, Aracaju é o único município que implantou de
fato a municipalização da política habitacional, atuando de forma autônoma com relação ao
governo do estado, através do Programa Moradia Cidadã, cujas normas e diretrizes foram
regulamentadas através do Decreto nº 169 – de 21 de maio de 2004. O município dispõe de
uma estrutura no âmbito da gestão da política habitacional, sob coordenação da Secretaria
Municipal de Planejamento, que conta com o Fundo Municipal de Habitação e seu Conselho
deliberativo e está em fase de elaboração o Plano Municipal de Habitação.
Já os municípios da periferia da metropolitana, Nossa Senhora do Socorro, São
Cristóvão e Barra dos Coqueiros, possuem iniciativas ainda muito tímidas, com predomínio
dos programas federais como o Habitar Brasil – BID, URIAP, Morar Melhor e PAR e; em
menor escala, os programas em nível estadual – Casa Nova, Vida Nova.
Dos três municípios da periferia metropolitana, Nossa Senhora do Socorro possui
uma estrutura institucional um pouco mais organizada, cujo modelo de intervenção é
estruturado através do PEMAS, com o setor de habitação de interesse social ligado à
Secretaria de Planejamento e com o acompanhamento das ações, (dos projetos em
desenvolvimento), de forma mais pontual e estruturada. Nos municípios de Barra dos
Coqueiros e São Cristóvão a política de habitação permanece ligada à área de Ação Social,
apresentando ainda uma estrutura administrativa frágil em termos de acompanhamento das
ações desenvolvidas, sendo as informações existentes bastante fragmentadas.
Nestes dois últimos municípios, e principalmente em São Cristóvão, a
descontinuidade na ocupação dos cargos na estrutura administrativa acarreta em certa
dificuldade para implementação e acompanhamento das políticas em curso, inclusive em
107
termos de registro das experiências evidenciando a fragilidade das condições institucionais e
técnicas para desenvolver uma política habitacional.
No entanto, apesar das dificuldades que os municípios da periferia metropolitana
enfrentam, pela pouca estrutura institucional e técnica que possuem, existe uma tendência,
observada em outras RMs, conforme apontado por Cardoso (2005?), de o município-pólo
exercer influência sobre os periféricos, ou seja, destes desenvolverem programas inspirados
naqueles desenvolvidos no núcleo metropolitano. Cardoso (2005?), destaca o caso da RM de
Porto Alegre, onde houve a disseminação da experiência do Orçamento Participativo.
No caso da RMA, o Programa Moradia Cidadã, desenvolvido em Aracaju, é uma
referência para os demais municípios da região em que a disseminação de algumas
experiências desse programa já começa a ser observada: o cadastro das mulheres para o
recebimento das novas moradias, o trabalho técnico-social com as famílias, atividades de
geração de trabalho e renda, são experiências já desenvolvidas, por exemplo, no município de
Nossa Senhora do Socorro, através do Programa URIAP, em parceria com o Governo Federal.
O fato de todos esses municípios se adequarem aos princípios estabelecidos pela
nova Política Nacional de Habitação de Interesse Social, ou seja, adesão ao Sistema Nacional
de Habitação de Interesse Social e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS e
FNHIS) para poderem receber recursos federais para a área de habitação popular e, em
segunda medida, a preocupação do governo do Estado em criar o Sistema Estadual de
Habitação de Interesse Social e o Fundo estadual de Habitação de Interesse Social (SEHIS e
FEHIS) além do Plano Estadual de Habitação de Interesse Social (em elaboração), no intuito
de articular as políticas de âmbito estadual, mostra que existe uma tendência para articulação
e qualificação das políticas de habitação popular entre os municípios.
Exemplo de uma visão mais sistêmica da atual política habitacional é a exigência,
por parte do governo federal, através da Caixa Econômica Federal, de que na elaboração dos
108
projetos para construção de moradias populares esteja contemplada um projeto técnico-social
com as famílias, e os equipamentos de infra-estrutura necessários a atender a nova demanda.
Já o governo do Estado reconhece a necessidade de uma maior integração na
atuação desta política na RMA, em que através da Setram – Secretaria de Transportes e
Assuntos Metropolitanos, está buscando espaço para a constituição e efetivação do Conselho
da Região Metropolitana – CONDEMETRO.
Uma demanda emergente já apontada pela Setram para a efetivação de uma gestão
metropolitana na política habitacional é a consolidação de um empreendimento habitacional a
ser construído nos limites dos municípios de Aracaju e São Cristóvão. Além do mais, o
impacto que um empreendimento habitacional exerce por si só sobre toda a região, demanda
uma série de equipamentos como, por exemplo, novas vias e linhas de transporte, que já
justifica uma gestão metropolitana no setor.
31
31
Informações obtidas através de entrevista ao Secretário de Transportes e Assuntos Metropolitanos de Sergipe,
em 04 de fevereiro de 2009.
109
QUADRO 2:
SÍNTESE DA GESTÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL NA RMA
MUNICÍPIOS MODELO INSTRUMENTOS RESULTADOS
Aracaju
-Política municipalizada,
direcionada pelo PEMAS,
denominada Programa
Moradia Cidadã. (Possui
quadro técnico
especializado).
- Criação dos Conselhos
municipais e fundo municipal de
habitação;
- Envolvimento da comunidade
durante a implementação do
projeto, através de uma
metodologia participativa;
- Construção de habitações
respeitando os aspectos sócio-
ambientais;
- Escolha das famílias
beneficiadas de acordo com os
critérios levantados pelo PEMAS.
- Valorização da cultura
local, respeito ao meio
ambiente e resgate da
cidadania;
- Construção de espaços
com infra-estrutura básica e
sócio-ambientalmente
sustentáveis;
- Manutenção da
comunidade no seu habitat.
Nª Sª do Socorro
- Municipalização emergente
da política habitacional
apoiada no PEMAS (Não
existe a efetivação de um
Conselho ou Fundo municipal
para habitação).
- Dependência com relação a
programas federais;
(existência de quadro técnico,
mas em quantidade
insuficiente).
- Contratação de serviços
terceirizados para elaboração dos
projetos;
- Segue as diretrizes determinadas
pelo governo federal;
- escolha criteriosa das famílias a
serem beneficiadas, de acordo
com as condições econômico-
sociais e demanda habitacional
levantada pelo PEMAS.
- Cadastramento de famílias com
habitações em situação de risco.
- Política habitacional
insuficiente para atender a
demanda habitacional do
município;
- O município tem
dificuldades em encontrar
terrenos adequados para
construção das casas;
-Não existe total articulação
para a dotação dos
equipamentos de infra-
estrutura.
São Cristóvão
- Total dependência em
relação a programas federais
e estaduais; (recorre a apoio
técnico especializado do
governo do estado).
- O município faz a indicação
do público/comunidade a ser
favorecido, o modelo é
determinado pelos programas
federais ou estaduais.
- Contratação de serviços
terceirizados para a elaboração
dos projetos;
- Segue as diretrizes determinadas
pelos governos federal e estadual;
- Cadastramento das famílias com
habitações em situação de risco;
- Reforço da política estadual de
habitação;
- Construção de habitações
pelo governo do Estado ou
em parceria com o governo
federal;
- Necessidade de maior
inserção do município na
política e de maior
articulação com a
comunidade.
Barra dos
Coqueiros
Total dependência em relação
a programas federais e
estaduais; (recorre a apoio
técnico especializado do
governo do estado).
- O município faz a indicação
da comunidade, mas o
modelo é determinado pelos
programas federais ou
estaduais.
- Contratação de serviços
terceirizados para a elaboração
dos projetos;
- Segue as diretrizes determinadas
pelos governos federal e estadual;
- Cadastramento das famílias com
habitações em situação de risco;
- Reforço da política estadual de
habitação;
- Construção de habitações
pelo governo do Estado ou
em parceria com o governo
federal;
- Necessidade de maior
inserção do município na
política e de maior
articulação com a
comunidade.
Elaboração da autora.
110
De maneira geral todos os municípios da RMA seguem as diretrizes da política
nacional de habitação, sendo que Aracaju, por ser a capital do estado, desenvolve um processo
mais avançado, com um modelo próprio de intervenção e instrumentos mais eficazes no
sentido de promover um conjunto de ações articuladas, visando um desenvolvimento
integrado e sustentável. Os demais municípios têm como característica em comum, a adoção
do modelo orientado pelo governo federal e estadual, este último nos casos de São Cristóvão e
Barra dos Coqueiros.
Nossa Senhora do Socorro encontra-se em uma situação mais avançada que São
Cristóvão e Barra dos Coqueiros, com menor grau de dependência do governo do Estado,
tendo em comum com Aracaju uma política orientada pelo PEMAS municipal. No entanto,
este município carece de condições estruturais capazes de garantir uma maior eficácia na
condução de sua política, a exemplo de Aracaju.
O modelo desenvolvido por Aracaju, por apresentar melhores resultados e pela
posição estratégica deste município com relação aos demais, sendo a capital da metrópole,
tende a servir de referência, podendo ser ampliado aos demais municípios da região,
aproveitando-se da experiência desenvolvida na capital, desde que haja algum grau de
interação. Um ponto de partida deveria ser a reestruturação e efetivação do CONDEMETRO
em que o Conselho com representação de cada município da região e dos governos estadual e
federal poderia deliberar sobre assuntos comuns entre os municípios, sobretudo na política
habitacional que envolve uma série de demandas que impacta na região como um todo.
Nesse sentido, a interação da política habitacional, cujo modelo atual é
desenvolvido por cada município da região individualmente, seria uma estratégia de
desenvolvimento regional em que os instrumentos da gestão metropolitana criariam as
condições para a troca de experiências, redução dos custos e amplitude das ações, com foco
na região (território), sem perda da autonomia municipal.
111
A política habitacional não pode ser apenas um instrumento focado na construção
de moradias para atender a demanda habitacional, é antes de tudo, uma política pública cujas
ações têm efeito direto sobre o ordenamento urbano, não podendo, portanto, estar
desvinculada de ações integradas de cunho metropolitano. Tal interação deverá ser
incentivada pelo governo do Estado, com a participação das três esferas de poder, através de
um modelo democrático com representação e igual peso de cada município da região.
3.3 – UM NOVO MODELO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL A
PARTIR DA POLÍTICA HABITACIONAL
A Região Metropolitana de Aracaju (RMA), criada através da Lei Complementar
nº 25 de 29 de dezembro de 1995, tratou a referida região como área de interesse especial,
cuja redação foi alterada pela Lei Complementar nº 86 de 25 de agosto de 2003, que
estabeleceu através dos artigos 1º e 2º:
Fica criada a Região Metropolitana de Aracaju, com vistas à realização, de
forma integrada, das ações de organização, de planejamento e de execução de
funções públicas de interesse comum.
A Região Metropolitana de Aracaju é constituída pelo agrupamento dos
municípios de Aracaju, São Cristóvão, Nossa Senhora do Socorro e Barra dos
Coqueiros, tendo como sede o Município de Aracaju. (LEI
COMPLEMENTAR nº 86, 2003).
Visando o planejamento e gestão mais articulados dos municípios que compõem a
RMA foi criado o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Aracaju -
CONDEMETRO, através da Lei Complementar 5.355 de 04/06/2004, vinculado à Secretaria
do Estado de Planejamento e da Ciência e Tecnologia – SEPLANTEC. Dentre outras coisas,
esse Conselho deveria:
II - exercer o poder normativo e regulamentar da integração, do planejamento, da
organização e da execução das funções públicas de interesse comum, devendo,
112
para tanto, declarar as ações a serem realizadas no âmbito da Região
Metropolitana de Aracaju; e
III - instituir e promover os instrumentos de planejamento de interesse
metropolitano, entre eles, planos de desenvolvimento da Região e um sistema de
informação das entidades metropolitanas;
(LEI ORDINÁRIO nº 5.355, 04/06/2004. Cap. II – Art. 2º).
Em 2007, foi criado no âmbito do Governo estadual a Secretaria Estadual de
Transporte e Integração Metropolitana – SETRAM, que, além da atuação na área de
transportes, é responsável por promover ações junto com os municípios da RMA no sentido
de encontrar soluções compartilhadas para problemas comuns.
Considerando que o CONDEMETRO nunca exerceu suas funcionalidades de fato
e que no atual governo a Secretaria de Estado responsável por deliberar sobre assuntos
metropolitanos é a SETRAM, esta Secretaria pretende constituir o Conselho de
Desenvolvimento da Região Metropolitana, a qual ficará vinculado a SETRAM para o melhor
ordenamento da gestão metropolitana.
3.3.1 – Reflexões acerca de um modelo de desenvolvimento regional metropolitano
As políticas de desenvolvimento regional numa sociedade em que cada vez mais
se acentua a competição entre cidades e regiões, requerem um conjunto de ações que
contemplem a diversidade existente, reconhecendo a dinâmica regional e destinando ações
específicas para cada situação em particular, direcionando os instrumentos de política urbana
de acordo com a realidade de cada região.
No Brasil, o desenvolvimento regional sempre foi discutido à luz de um modelo
nacional de desenvolvimento. São políticas regionais formuladas em âmbito federal e
aplicadas a qualquer situação sem levar em consideração as especificidades, sobretudo, as
especificidades locais e, em particular, metropolitanas.
113
Uma política nacional de desenvolvimento regional deve efetivamente contemplar
as diversas escalas e ações no sentido de integrar as macro, meso e micro regiões e promover
a cooperação intergovernamental de programas, projetos e ações, particularmente nas bacias
hidrográficas, regiões pouco dinâmicas, aglomerações urbanas e Regiões Metropolitanas que
possa refletir numa gestão compartilhada e cooperação administrativa (MOURA, 2005a).
Sem tirar o mérito das políticas de desenvolvimento regional implementadas no
âmbito federal, deve-se salientar que a eficácia do modelo depende da criação de bases
territoriais regionalizadas de política urbana que levem em consideração as especificidades de
cada região em particular. No caso de aglomerações urbanas e regiões metropolitanas, por
exemplo, o modelo de desenvolvimento regional deve considerar as características
metropolitanas, ressaltando a identidade sócio-cultural-territorial, focado em um planejamento
que contemple o pacto regional ou metropolitano e o aperfeiçoamento dos instrumentos de
controle social.
Em Sergipe, a dimensão territorial do desenvolvimento regional passa a ser
contemplada a partir da elaboração, em outubro de 2007, do Plano de Desenvolvimento
Territorial Participativo do Estado de Sergipe, conduzido pelo governo do Estado em conjunto
com a sociedade civil organizada. O plano se apresentou como um instrumento de
planejamento do desenvolvimento regional em suas várias dimensões, dividindo o estado em
oito territórios, de acordo com as identidades culturais, econômicas e sócio-políticas de cada
micro região
32
.
De acordo com o planejamento territorial prescrito em Sergipe, regulamentado
pelo Decreto nº 24.338 de abril de 2007, que instituiu os oito territórios, os municípios que
32
Seplan Sergipe. Plano de Desenvolvimento Territorial de Sergipe, 2007.
114
integram a RMA (Aracaju, São Cristóvão, Nossa Senhora do Socorro e Barra dos Coqueiros)
estão compreendidos no território da Grande Aracaju.
33
Dentre as demandas para o território Grande Aracaju está a ampliação da RMA a
todos os municípios do território que, de fato, deve ser uma tendência natural dado o
estreitamento entre os limites dos municípios da região. No aspecto do desenvolvimento
urbano e habitação as principais demandas para o conjunto do território grande Aracaju são:
construção de casas populares; criação do fundo territorial de habitação e desenvolvimento
urbano mantido pelos três poderes; licitação para transporte intermunicipal e criação de um
organismo de planejamento, responsável pela organização urbana conjunta do território.
Compreendendo a complexidade de um território como a grande Aracaju, que
comporta uma região metropolitana, cuja densidade demográfica é de 883,35 hb/km²
34
, é
essencial a instauração de um organismo de planejamento urbano, sobretudo no âmbito da
RMA, que possa efetivamente ser um instrumento de gestão metropolitana.
A gestão metropolitana da RMA poderia, assim, funcionar como um instrumento
que pudesse reduzir o grau de desigualdade entre a capital do estado e os municípios vizinhos,
considerados periferia da metrópole, através da distribuição mais equilibrada dos
investimentos, por meio da articulação de políticas urbanas vislumbrando o desenvolvimento
regional. De maneira efetiva, a instituição de uma gestão metropolitana na RMA poderia ser
consolidada com o funcionamento do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana
– CONDEMETRO. Este instrumento de gestão metropolitana está instituído apenas no
“papel”, sem funcionalidade prática, porém, entre outras coisas, deveria ser responsável por
33
A primeira iniciativa do Plano de Desenvolvimento Territorial foi definir, através de uma metodologia
participativa, as prioridades e demandas para o desenvolvimento sustentável em cada território, instituindo as
estratégias a serem adotadas em cada área temática, a saber: Administração pública; cultura, esporte e lazer;
desenvolvimento urbano e habitação; educação; proteção e assistência social; saúde; segurança pública;
agropecuária; infra-estrutura e saneamento ambiental; indústria, comércio, serviços e turismo.
34
Maior que a de muitas RMs, como Curitiba 205,38 hb/km², Fortaleza 705,36 hb/km², Goiânia 270,76 hb/km²,
Vitória 697,06 hb/km², Belo Horizonte 520,71 hb/km² entre outras (IBGE, 2007).
115
instituir e promover os instrumentos de planejamento de interesse metropolitano, entre eles,
planos de desenvolvimento da Região e um sistema de informação das entidades
metropolitanas.
O Sistema Estadual de Habitação de Interesse Social – SEHIS e a elaboração do
Plano Estadual de Habitação de Interesse Social são instrumentos institucionais que também
podem contribuir para a promoção de uma maior articulação na área habitacional entre os
municípios do território metropolitano e entre estes e o Governo do Estado.
São elementos fundamentais de apoio à gestão metropolitana para a promoção do
desenvolvimento regional, a definição de critérios de alocação de recursos nos municípios; o
desenvolvimento de um banco de dados que articule um sistema de informações
metropolitanas e de consorciamento municipal; a elaboração de estudos para definição de
interesses metropolitanos e a criação de fundos específicos para financiar as prioridades de
cada sistema.
Para Rolnik & Somekh (2000), nem todo problema metropolitano é um problema
de todo município metropolitano e, portanto, cada sistema urbano (transporte, habitação,
saúde, etc) deve ser tratado de maneira específica, com alternativas institucionais distintas, no
sentido de promover melhor ajuste na gestão de cada sistema em particular. Além disso, as
autoras ressaltam a necessidade de um modelo de gestão horizontal e “não hierarquizado”,
com garantia de participação da sociedade no processo decisório.
3.3.2 – Avanços e desafios para a consolidação de um modelo integrado na RMA
Conforme já apresentado cada município da Região Metropolitana de Aracaju
vem desenvolvendo ações condizentes com a nova Política Nacional de Habitação, sendo que
todos eles aderiram ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, instituído
pela lei federal nº 11.124 de 16 de junho de 2005, cujo objetivo é a implementação de
116
políticas e programas que promovam o acesso à moradia digna para a população de baixa
renda, promovendo a descentralização, de forma articulada com os três níveis de governo, das
ações planejadas e fontes de financiamento voltadas para a habitação de interesse social.
À exceção de Aracaju, que tem um programa próprio na área de habitação popular
(o “Programa Moradia Cidadã”) e que também é contemplado pelo PAC/Habitação por ter
uma população acima de 150.000 habitantes, os demais municípios da RMA recebem
repasses do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, sendo necessário que
estes municípios, ou o governo do Estado, elaborem os projetos de habitação de interesse
social e encaminhem para o Ministério das Cidades.
No contexto da Região Metropolitana de Aracaju, este município, vem colocando
em prática e aprimorando os requisitos de uma gestão pública democrática, com participação
popular nas diversas áreas da esfera municipal, através da implementação de alguns
instrumentos de gestão pública participativa como o Orçamento Participativo, Congresso da
Cidade, Conselhos Municipais, Conferências Temáticas e Audiências Públicas, elementos
essenciais na promoção da cidadania ao incentivar a participação popular, assim como
também é uma forma de romper com a tradição autoritária e patrimonialista, em favor da
democratização dos recursos públicos (PMA, 2008).
Conforme apontado, um dos destaques deste modelo participativo é a gestão da
política habitacional, intitulada “Programa Moradia Cidadã“, que busca solucionar questões
habitacionais com participação direta da população na formulação e implementação dos
projetos, buscando beneficiar sobretudo a população residente em periferia, através da
identificação dos assentamentos subnormais pelo PEMAS.
O diferencial do Programa Moradia Cidadã está em incluir todos os estudos
técnicos de forma integrada com o intuito de solucionar, no longo prazo, os problemas
habitacionais em Aracaju. Outro ponto importante do projeto foi a demarcação de todas as
117
áreas de interesse ambiental e de risco, do ponto de vista social existentes em Aracaju.
Segundo a Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, o programa
desenvolvido em Aracaju será referência nacional para outros projetos das prefeituras de todo
o Brasil (PMA, 2008).
A política habitacional dos municípios que compõem a Região Metropolitana de
Aracaju está atualmente integrada às novas diretrizes da política nacional de habitação, cuja
finalidade não é somente a construção de moradias (o que normalmente ocorre de forma
desarticulada com as necessidades locais), mas sim obedecendo a critérios definidos nos
planos diretores municipais como participação popular, protagonismo local, infra-estrutura e
equipamentos urbanos, respeito ao meio ambiente, entre outros. Tais elementos são essenciais
para a promoção do desenvolvimento regional.
O fato dos municípios da RMA estarem cumprindo os requisitos das novas
diretrizes da política habitacional não significa dizer que as dificuldades foram amenizadas.
Pelo contrário, são inúmeros os problemas que esses municípios enfrentam para implementar
as ações ou mesmo elaborar os projetos para captação de recursos federais. Falta de estrutura
técnica e administrativa, dificuldades para implementação dos Conselhos municipais, cultura
não participativa da sociedade, escassez de recursos, são alguns dos maiores desafios para a
consolidação das políticas.
A política habitacional desenvolvida em Aracaju, sobretudo pelos bons resultados
que o programa Moradia Cidadã vem conquistando, poderia ser um modelo a ser ampliado
inicialmente, aos demais municípios que compõem o território metropolitano. Uma forma de
viabilizar a ampliação desse modelo para toda a RMA seria através da implementação de
instrumentos metropolitanos de gestão em que fosse possível para os municípios a redução de
custos e ampliação da eficiência dos programas para habitação popular, estes voltados para a
promoção do desenvolvimento regional.
118
A gestão metropolitana visa ampliar a base de atuação sem tirar a autonomia
municipalista, estendendo os benefícios a todos os municípios que integram a região. São
exemplos de gestão metropolitana consórcios, arranjos intermunicipais, redes, fóruns,
Conselhos, entre outras formas de gestão supramunicipal que promovam a participação da
sociedade e a alocação de recursos para a política de desenvolvimento metropolitano ou
regional.
A autonomia dada aos municípios pela Constituição de 1988 e a ampliação do
processo de municipalização das políticas públicas, se por um lado tem possibilitado a
descentralização administrativa e o fortalecimento dos atores locais, por outro lado, tem
tornado os municípios, sobretudo os mais importantes, mais resistentes a aceitar uma instância
superior de gestão, temendo a perda de autonomia. Mudar essa percepção engessada da
autonomia municipal é um grande desafio que se coloca para a implementação de uma gestão
metropolitana, no caso em questão, a ampliação do modelo de política habitacional a todos os
municípios da região.
Um outro desafio que se coloca à gestão metropolitana é com relação a
inexistência de incentivos e programas específicos por parte do Governo Federal, no intuito
de tornar a gestão metropolitana uma alternativa eficiente para enfrentamento de problemas
comuns a municípios de uma mesma região. A implementação de programas específicos para
a Região Metropolitana, com recursos a serem administrados pelo conjunto dos municípios,
seria um avanço para o fortalecimento desse modelo de gestão. Para tal enfrentamento, o
Ministério das Cidades vem aprofundando estudos e debates e desenvolvendo programas para
esse fim.
Outra barreira a ser superada é no aspecto cultural. O arcabouço institucional
vigente incentiva muito mais a competição entre os entes federados, forçando inclusive uma
“guerra fiscal” entre municípios e estados, do que a cooperação. Além do mais, a gestão
119
compartilhada entre municípios, envolve um certo grau de desenvolvimento do capital social
entre os indivíduos.
A falta de continuidade das ações e as divergências político partidárias são outro
entrave que dificultam a integração entre municípios de uma mesma região. Os recorrentes
conflitos partidários acabam confundindo os interesses comuns da população e as estratégias
dos setores sociais representadas por tais partidos.
Os desafios para uma maior articulação e ações mais integradas da política
habitacional na RMA são ainda muito grandes. Depende tanto de uma regulamentação mais
específica por parte do governo federal para incentivar arranjos metropolitanos, sobretudo no
direcionamento dos programas habitacionais de interesse social, como também que os atores
governamentais locais superem as divergências político-partidárias em prol da gestão mais
integrada. Neste sentido, porém, algumas conquistas já foram alcançadas, pois vem crescendo
no país, experiências de gestão supramunicipais, apontando que esta pode ser uma tendência
para enfrentamento de problemas comuns em municípios de uma mesma região de forma
eficaz.
Do ponto de vista específico da política habitacional, um grande avanço já foi
conseguido na medida em que as políticas habitacionais atualmente implementadas na RMA,
sobretudo no município de Aracaju, tem uma preocupação muito mais ampla que somente a
construção de moradia.
A política habitacional de interesse social desenvolvida no período mais recente
em Aracaju contempla, além da moradia, a regularização fundiária, infra-estrutura básica,
como saneamento, escolas, pavimentação, além de integração social, garantido por um
processo democrático e participativo da comunidade. A criação de uma instância maior de
gestão permitiria que esse modelo fosse ampliado para os demais municípios da região, os
120
quais possuem uma estrutura administrativa e de gestão bem mais frágil que Aracaju, o que
beneficiaria o conjunto da população, através de ações focadas no desenvolvimento regional.
A implementação de ações municipais conjuntas para gestão metropolitana, parte
da elaboração de um sistema de informações relativas às políticas de desenvolvimento urbano,
planejamento e gestão previstas para a Região Metropolitana de Aracaju; do resgate das
estruturas institucionais de planejamento e gestão da região; da elaboração de um banco de
dados relativo ao uso do solo e intervenções urbanas planejadas e identificação da
aplicabilidade dos instrumentos do Estatuto da Cidade.
O desenvolvimento de ações articuladas para a gestão metropolitana da política
habitacional na Região Metropolitana de Aracaju poderia ser um caminho para maior
eficiência e eficácia na condução da política habitacional metropolitana, através de medidas
que possibilitem um maior suporte para trabalhos técnicos, redução de custos, e ações de
interesse comum, colaborando para um aprendizado coletivo e melhorando as condições para
se atingir mais rapidamente a melhoria dos indicadores de desenvolvimento regional.
A problemática habitacional é reconhecida como o maior entrave nas regiões
metropolitanas, segundo o IPEA (2007), pois é grande responsável pelo ordenamento urbano
e causa impacto em áreas estratégicas como transporte, saneamento, pavimentação, meio
ambiente, lazer, entre outros, com reflexo no contexto metropolitano. Para tanto, deve ser
enfrentada com ações coordenadas com os diversos setores e pensada no aspecto
metropolitano.
A política de desenvolvimento regional em áreas metropolitanas não pode
desconsiderar a política habitacional como elemento transversal no contexto da região e
portanto, a busca de um modelo metropolitano de desenvolvimento encontra na política
habitacional uma lacuna em que o planejamento e a gestão integrada neste setor entre os
121
municípios da região pode “destravar amarras” que dificultam a obtenção de melhores
indicadores de desenvolvimento.
122
CONSIDERAÇÕES E RECOMENDAÇÕES FINAIS
As políticas públicas no Brasil passaram por grandes transformações desde
meados do século passado, transformações essas que também foram sentidas na forma de
pensar o desenvolvimento regional. A industrialização e a concentração de indústrias em
determinadas localidades, requisito básicos para o desenvolvimento do país, aliada a
mecanização no campo, provocou um intenso fluxo migratório para as grandes e médias
cidades, que sem ter como abrigar grande parte dessa crescente população ia crescendo em
direção às cidades vizinhas, caracterizando um processo de urbanização periférica ou
metropolização.
Em Sergipe, a industrialização só veio com a chegada da Petrobrás e suas afiliadas
na década de 1960 e com os incentivos da SUDENE, que buscava incentivar a
industrialização das regiões periféricas, em particular ao Nordeste do Brasil, no intuito de
promover o desenvolvimento da região.
Aliado ao contexto de intensa urbanização do país e surgimento das primeiras
metrópoles, o Governo Militar lança em 1964 a política nacional de habitação através da
criação do Banco Nacional de Habitação – BNH, responsável por gerir a política habitacional
e atender à crescente demanda por habitação no país. Nos Estados, foram criadas as
Companhias de Habitação – COHABs, executoras da política habitacional no âmbito estadual.
A atuação do BNH e no caso de Sergipe da COHAB, foi marcada por grandes
distorções no sistema, caracterizada por uma política centralizadora, que ao mesmo tempo
servia aos interesses do capital (grandes construtoras), mas não solucionava um dos maiores
problemas urbanos – o déficit habitacional da população de baixa renda. Esta população era
“empurrada” para as regiões periféricas, não dotadas de equipamentos essenciais como
123
saneamento, segurança, postos de saúde e escolas, provocando assim, uma segregação sócio-
espacial entre a cidade e sua periferia.
Em Aracaju, a política habitacional centralizadora e desarticulada com as demais
políticas públicas acabou contribuindo para o avanço do processo de metropolização e
agravamento das demandas sociais, com sérias implicações para os municípios vizinhos que
passariam a integrar a Região Metropolitana de Aracaju. Esses municípios apesar de sofrerem
forte influência do processo de metropolização ora em curso, não receberam nenhum aporte
financeiro ou administrativo para tal, nem tiveram papel ativo nas decisões de políticas
públicas.
Com o agravamento do caráter segregador das cidades, surgem os movimentos
sociais urbanos que, com o apoio da Igreja Católica e entidades da Sociedade Civil
organizada, conseguem incorporar emendas sobre o princípio da função social da propriedade
na Constituição de 1988. A Constituição trouxe alguns avanços, como maior autonomia aos
municípios, por exemplo. Mas a grande conquista só veio treze anos mais tarde: O Estatuto da
Cidade, aprovado em 2001, fica encarregado de fazer cumprir a função social da cidade e da
propriedade privada, transferindo aos municípios um conjunto inovador de instrumentos de
intervenção e uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos.
Assim, o desenvolvimento regional tal como é defendido hoje, ou seja, emergindo
de um processo endógeno, com valorização da cultura e identidade local, aliado à cooperação
e integração entre os agentes, encontra relação com algumas estratégias de políticas urbanas já
em curso.
Existe, no entanto, um grande desafio, sobretudo em áreas de conurbações ou
regiões metropolitanas que é garantir uma maior cooperação e articulação entre os municípios
preservando, ao mesmo tempo, a autonomia municipalista. A gestão metropolitana das
políticas públicas não pode ser entendida como uma tendência a “re”centralização, mas sim
124
como uma forma viável de se alcançar o desenvolvimento dos municípios em questão de
maneira mais eficiente e eficaz, valorizando a cooperação, a troca de experiências, os aspectos
sócio-culturais e o protagonismo dos municípios.
Entre os governantes, muitos já perceberam que os problemas metropolitanos não
podem ser resolvidos apenas pela ação local, mas faz-se necessário pensar uma forma de
responder de maneira integrada a problemas comuns. Um outro desafio inerente à
problemática metropolitana é encontrar um modelo jurídico – institucional que reflita a
natureza desse processo sócio-econômico e urbano-territorial. Tal modelo deve ser construído
nas práticas sociopolíticas de gestão, levando em consideração a heterogeneidade de situações
e fugindo de um modelo único que trate da mesma maneira situações adversas.
Em se tratando de gestão metropolitana de políticas públicas, a política
habitacional por seu caráter transversal, com implicação nos diversos sistemas metropolitanos
(saneamento, transportes, estradas, lazer, infra-estrutura), não poderia prescindir de ações
cooperadas e articuladas entre os municípios de uma mesma região.
Na Região Metropolitana de Aracaju algumas ações da política habitacional de
interesse social estão sendo desenvolvidas, sobretudo no município de Aracaju, porém de
maneira ainda isolada. Os municípios de Nossa Senhora do Socorro, São Cristóvão e Barra
dos Coqueiros desenvolvem ações mais pontuais, avançam mais lentamente com relação à
capital seguindo apenas as diretrizes da política nacional.
Com o Programa Moradia Cidadã, Aracaju vem amadurecendo na gestão de uma
política habitacional de interesse social justa e participativa, que visa não só a moradia, mas
saneamento, infra-estrutura básica, inclusão sócio-econômica e preservação ambiental,
requisitos que fazem da política habitacional uma forma de promover o desenvolvimento
local.
125
Tal experiência poderia ter uma abrangência maior para o desenvolvimento da
região se existisse um instrumento que pudesse integrar e compartilhar as ações desenvolvidas
no âmbito da política habitacional de interesse social de cada município da região. A gestão
metropolitana da política habitacional na Região Metropolitana de Aracaju, poderia garantir
maior eficiência e eficácia das ações do conjunto dos municípios, pois os ganhos sociais
poderiam ser maiores e os custos menores se estes municípios pudessem implementar em
conjunto banco de dados relativo ao uso do solo e intervenções urbanas; disponibilização de
um corpo técnico especializado de interesse comum; sistema de informações integradas, entre
outras, possibilitando inclusive, um aprendizado coletivo na gestão de políticas públicas.
126
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132
ANEXOS
133
Estado de Sergipe
Assembléia Legislativa
LEI COMPLEMENTAR Nº 86
DE 25 DE AGOSTO DE 2003
A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SERGIPE:
Faço saber que a Assembléia Legislativa do Estado de Sergipe aprovou e eu sanciono a seguinte
Lei:
Art. 1º. A Lei Complementar nº 25, de 29 de dezembro de 1995, passa a ter a seguinte redação:
"LEI COMPLEMENTAR Nº 25
DE 29 DE DEZEMBRO DE 1995
Cria a Região Metropolitana de Aracaju e dá providências correlatas.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE,
Faço saber que a Assembléia Legislativa do Estado aprovou e que eu sanciono a presente Lei
Complementar:
Art. 1º. Fica criada a Região Metropolitana de Aracaju, com vistas à realização, de forma integrada,
das ações de organização, de planejamento e de execução de funções públicas de interesse comum.
Art. 2º. A Região Metropolitana de Aracaju é constituída pelo agrupamento dos Municípios de
Aracaju, São Cristóvão, Nossa Senhora do Socorro e Barra dos Coqueiros, tendo como sede o
Município de Aracaju.
§ 1º. Cabe ao Estado exercer a função de coordenar as ações administrativas integradas relativas a
Dá nova redação à Lei Complementar nº 25, de 29 de dezembro
de 1995, que cria a Região Metropolitana de Aracaju e dá outras
providências correlatas.
134
planejamento, organização e execução de funções públicas de interesse comum, coordenando,
também, a captação dos necessários recursos para os respectivos programas ou projetos, com
referência ao novo espaço territorial delimitado da Região Metropolitana de Aracaju.
§ 2º. Para as ações de planejamento, organização e execução de funções públicas de interesse
comum, da Região Metropolitana de que trata este artigo, a serem realizadas de forma integrada,
devem ser destinados recursos financeiros específicos pelos Municípios integrantes da Região,
devidamente previstos ou alocados nos respectivos Orçamentos Municipais.
§ 3º. Mediante autorização da Assembléia Legislativa, por proposta plenamente fundamentada e
justificada, o Poder Executivo pode decretar a transferência da sede, temporariamente, para outro
Município da Região Metropolitana tratada neste artigo.
Art. 3º. As normas básicas, relativas ao desenvolvimento integrado da Região Metropolitana de
Aracaju, compreendendo ações de planejamento, organização e execução de funções públicas de
interesse comum realizadas de forma integrada, devem observar as seguintes diretrizes gerais:
I - Organização e estrutura de operação para realização das ações a cargo do agrupamento dos
Municípios, mediante o planejamento das prioridades que são de interesse comum;
II - Compatibilização da política urbanística do agrupamento, com os objetivos do desenvolvimento
urbano de cada Município, racionalizando-se os respectivos interesses públicos e privados;
III - Racionalização do Sistema Viário do agrupamento dos Municípios, mediante a formulação e
execução de planos específicos de implantação e funcionamento de forma integrada;
IV - Compatibilização da oferta de equipamentos urbanos e comunitários do agrupamento, com a
ocupação do solo e a densidade populacional;
V - Adoção de uma política de terras visando, prioritariamente, ao atendimento, de forma integrada,
à população de baixa renda do agrupamento;
VI - Planejamento conjunto da utilização dos bens comuns existentes nos Municípios limítrofes, tais
como:
a) rios e outros cursos d'água;
b) recursos naturais renováveis;
c) sistema escolar e de saúde que extravase as fronteiras de um Município;
d) outras instalações físicas e culturais que sirvam a mais de uma comunidade urbana.
Art. 4º. As ações comuns da Região Metropolitana de Aracaju, realizadas de forma integrada, sob a
coordenação do Estado, conforme o art. 2º desta Lei Complementar, devem ser objeto de
deliberação por um Órgão Colegiado instituído por Lei para esse fim.
Art. 5º. A criação da Região Metropolitana de que trata esta Lei Complementar deve ser, conforme
disposição constitucional, ratificada pela Câmara de Vereadores dos Municípios que a compõem, o
135
que importa a respectiva adesão de cada um dos mesmos Municípios.
Art. 6º. Fica assegurada a participação popular, através de suas instâncias representativas, nos
organismos executores das áreas setoriais da Região Metropolitana de Aracaju, a serem criados, na
forma da Lei, de modo a garantir o controle de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.
Art. 7º. Esta Lei Complementar deve ser regulamentada no prazo de 180 (cento e oitenta) dias,
cabendo ao Poder Executivo expedir as normas, instruções e orientações que se fizerem necessárias
à sua aplicação ou execução.
Art. 8º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 9º. Revogam-se as disposições em contrário.
Aracaju, 29 de dezembro de 1995; 174º da Independência e 107º da República.
ALBANO FRANCO
GOVERNADOR DO ESTADO
Antonio Manoel de Carvalho Dantas
Secretário-Chefe da Casa Civil"
Art. 2º. O Poder Executivo Estadual deve fazer publicar novamente, no Diário Oficial do Estado, a
Lei Complementar nº 25, de 29 de dezembro de 1995, devidamente atualizada com a redação dada
pela presente Lei Complementar.
Art. 3º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 4º. Revogam-se as disposições em contrário.
Aracaju, 25 de agosto de 2003, 182º da Independência e 115º da República
JOÃO ALVES FILHO
GOVERNADOR DO ESTADO
136
LEI ORDINÁRIA Nº 5.355 de 04/06/2004
LEI ORDINÁRIA Nº 5.355 de 04/06/2004
Dispõe sobre a instituição do Conselho de Desenvolvimento da Região
Metropolitana de Aracaju - CONDEMETRO, e dá providências correlatas.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE,
Faço saber que a Assembléia Legislativa do Estado aprovou e que eu sanciono a
seguinte Lei:
TÍTULO ÚNICO
DO CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DA
REGIÃO METROPOLITANA DE ARACAJU
CAPÍTULO I
DA INSTITUIÇÃO
Art. 1º. Fica instituído o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de
Aracaju - CONDEMETRO, órgão colegiado de caráter deliberativo, com função
também normativa e consultiva, em observância às disposições estabelecidas na
Lei Complementar n° 25, de 29 de dezembro de 1995, com nova redação dada pela
Lei Complementar n° 86, de 25 de agosto de 2003, que cria a Região Metropolitana
de Aracaju.
Parágrafo único. O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de
Aracaju fica vinculado à Secretaria de Estado do planejamento e da Ciência e
Tecnologia ? SEPLANTEC.
CAPÍTULO II
DA COMPETÊNCIA
Art. 2º. O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Aracaju tem
por competência:
I - aprovar, nos termos da Lei Complementar n° 25, de 29 de dezembro de 1995,
com nova redação dada pela Lei Complementar n° 86, de 25 de agosto de 2003, a
implantação da Região Metropolitana de Aracaju;
137
II - exercer o poder normativo e regulamentar da integração, do planejamento, da
organização e da execução das funções públicas de interesse comum, devendo,
para tanto, declarar as ações a serem realizadas no âmbito da Região
Metropolitana de Aracaju;
III - instituir e promover os instrumentos de planejamento de interesse
metropolitano, entre eles, planos de desenvolvimento da Região e um sistema de
informação das entidades metropolitanas;
IV - zelar pela observância das normas legais e regulamentares, mediante
mecanismos específicos de fiscalização e controle das entidades metropolitanas;
V - elaborar e aprovar o Plano de Desenvolvimento da Região Metropolitana de
Aracaju, do qual devem fazer parte as políticas globais e setoriais para o
desenvolvimento sócio-econômico metropolitano, bem como os programas e
projetos a serem executados, e as modificações posteriores que se fizerem
necessárias à sua correta implementação;
VI - acompanhar e avaliar a execução do Plano de Desenvolvimento da Região
Metropolitana de Aracaju;
VII - aprovar as políticas de aplicação dos investimentos públicos na Região
Metropolitana, respeitadas as prioridades setoriais e especiais explicitadas no Plano
de Desenvolvimento e seus programas e projetos;
VIII - promover a compatibilização de recursos provenientes de fontes distintas de
financiamento destinados a implementação de programas e projetos indicados no
Plano de Desenvolvimento;
IX - administrar os recursos destinados pelos Municípios integrantes da Região
Metropolitana, aprovando as diretrizes orçamentárias, os planos plurianuais de
investimentos e os orçamentos anuais da Região, assim como os balanços
patrimoniais;
X - estabelecer as diretrizes da política tarifária dos serviços metropolitanos de
interesse comum;
XI - colaborar com o desenvolvimento institucional dos Municípios, integrantes da
Região Metropolitana, que não disponham de capacidade de planejamento próprio;
XII - aprovar o seu Regimento Interno;
XIII - adotar outras medidas correlatas e exercer outras atividades ou atribuições
inerentes, necessárias ao adequado desempenho de suas funções.
CAPÍTULO III
DA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO
Seção I
Da Composição
Art. 3º. O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Aracaju -
CONDEMETRO, deve ser constituído de 13 (treze) membros, de reconhecida
capacidade técnica nas suas específicas áreas de atuação, tendo a seguinte
138
composição:
I - o Secretário de Estado do Planejamento e da Ciência e Tecnologia;
II - 03 (três) Representantes do Estado de Sergipe, escolhidos e nomeados pelo
Governador do Estado;
III - o Secretário de Estado ou 01 (um) Representante da Secretaria de Estado da
Infra-Estrutura- SEINFRA;
IV - o Secretário de Estado ou 1 (um) Representante da Secretaria de Estado do
Meio Ambiente ? SEMA;
V - o Secretário de Estado ou 01 (um) Representante da Secretaria de Estado da
Articulação com os Municípios - SEAM;
VI - 01 (um) Representante de cada Município integrante da Região Metropolitana,
sendo 01 (um) membro titular e 01 (um) membro suplente, escolhidos pelos
respectivos Prefeitos Municipais;
VII - 01 (um) Deputado Estadual, Representante do Legislativo do Estado, indicado
pelo seu Presidente;
VIII - 01 (um) Membro do Ministério Público, indicado pelo Procurador-Geral de
Justiça.
§ 1º. A Presidência do Conselho deve ser exercida pelo Secretário de Estado do
Planejamento e da Ciência e Tecnologia, e, nas suas ausências ou impedimentos,
pelo Secretário de Estado ou Representante da Secretaria de Estado da Infra-
Estrutura.
§ 2º. Os integrantes do Conselho devem ser substituídos, como membros, nas suas
ausências ou impedimentos, no caso de Secretário de Estado, pelo respectivo
substituto regular no órgão de que seja titular, e, nos demais casos, pelos
respectivos suplentes escolhidos, nomeados e/ou indicados da mesma forma
prevista neste artigo para os membros titulares.
§ 3º. O mandato dos membros representantes do Estado de Sergipe, que então
estiverem integrando o Conselho de acordo com o "caput" deste artigo, deve
terminar, coincidentemente, quando terminar o do Governador do Estado.
§ 4º. O término dos mandatos dos membros Representantes dos Municípios
integrantes da Região Metropolitana, que então estiverem integrando o Conselho
na forma do "caput" deste artigo, deve terminar, coincidentemente, quando
terminar o do respectivo Prefeito Municipal.
Seção II
Das Reuniões e Deliberações
Art. 4º. O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Aracaju -
CONDEMETRO, deve se reunir sempre que necessário, por convocação escrita
firmada pelo seu Presidente, ou por solicitação, também escrita, devidamente
assinada pela maioria dos seus membros.
139
Parágrafo único. A reunião do Conselho somente pode ser realizada com a presença
de mais da metade dos seus membros.
Art. 5º. O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Aracaju ?
CONDEMETRO, somente pode deliberar ou decidir por maioria dos seus membros.
§ 1º. O Presidente do Conselho, além do voto comum, tem direito ao voto de
qualidade, este, porém, apenas no caso de empate nas votações.
§ 2º. As deliberações ou decisões do Conselho devem ser expressas sob a forma
jurídica de Resolução, assinada pelo seu Presidente.
Seção III
Das Outras Normas Sobre Funcionamento
Art 6º. As atividades de apoio técnico e administrativo, necessárias para instalação
e funcionamento do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de
Aracaju - CONDEMETRO, devem ser prestadas pela Secretaria de Estado do
Planejamento e da Ciência e Tecnologia, diretamente e/ou por intermédio de
entidades que lhe sejam vinculadas, ou mesmo, mediante solicitação do seu titular,
com a participação de outros órgãos e/ou entidades da Administração Estadual.
Parágrafo único. O CONDEMETRO deve contar com uma Secretaria Executiva,
composta por servidores designados pelo Secretário de Estado do Planejamento e
da Ciência e Tecnologia, para prestar assistência e assessoramento ao Conselho,
inclusive promover e desenvolver a preparação dos trabalhos referentes ao seu
funcionamento e às suas atividades.
Art. 7º. Quando necessário, os órgãos e entidades da Administração Estadual,
Direta e Indireta, podem prestar assistência ou assessoramento jurídico, técnico e
administrativo, ao Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de
Aracaju - CONDEMETRO, e estabelecer intercâmbio de informações concernentes
ao aprimoramento das necessidades de interesse comum com os Municípios que
integram a mesma Região Metropolitana.
Art. 8º. As normas de funcionamento constantes desta Lei e outras que se fizerem
necessárias, e das demais atividades inerentes aos trabalhos e atribuições do
Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Aracaju -
CONDEMETRO,
devem constar do seu Regimento Interno, a ser aprovado pelo mesmo Conselho e
homologado por Decreto do Governador do Estado.
CAPITULO IV
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS E FINAIS
Art. 9º. Dos Municípios integrantes da Região Metropolitana de Aracaju, os que
participarem da execução de planejamento integrado e de serviços comuns, devem
ter preferência na obtenção de recursos estaduais, inclusive sob a forma de
financiamento e de garantia para empréstimos.
Art 10. Aos membros do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de
Aracaju - CONDEMETRO, pode ser concedida a gratificação de presença ou jeton
pelo comparecimento a reuniões do Conselho, conforme critérios e cálculo de valor
140
estabelecidos em Decreto do Governador do Estado, na forma legalmente prevista.
Art. 11. O Poder Executivo deve expedir os atos de estabelecimento ou definições
de normas regulamentares, instruções e orientações que se fizerem necessários à
aaplicação ou execução desta Lei.
Art. 12. Ao Poder Executivo cabe promover as medidas necessárias para efetivação
dos procedimentos decorrentes da execução ou aplicação desta Lei, correndo, as
respectivas despesas, à conta das dotações próprias consignadas no Orçamento do
Estado para o mesmo Poder Executivo.
Parágrafo único. Para atender despesas resultantes da aplicação ou execução desta
Lei, referentes a implantação e funcionamento do Conselho de Desenvolvimento da
Região Metropolitana de Aracaju, que, no caso, não estejam previstas no
Orçamento do Estado, fica o Poder Executivo autorizado a abrir, no corrente
exercício, os créditos adicionais que se fizerem necessários, até o limite de R$
50.000,00 (cinqüenta mil reais), na forma legalmente prevista, observado o
disposto nos artigos 40 a 46 da Lei (Federal) n° 4.320, de 17 de março de 1964.
Art 13. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 14. Revogam-se as disposições em contrário.
Aracaju, 04 de junho de 2004; 183º da Independência e 116º da República.
MANUEL PASCOAL NABUCO D'ÁVILA
GOVERNADOR DO ESTADO
EM EXERCÍCIO
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