( PDF ) Aspectos técnicos e legais que fundamentam o estabelecimento das áreas de preservação permanente (APP)

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ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE

FUNDAMENTAM O ESTABELECIMENTO DAS

ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

(APP)

LUÍS ANTÔNIO COIMBRA BORGES

2008

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LUÍS ANTÔNIO COIMBRA BORGES

ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE FUNDAMENTAM O

ESTABELECIMENTO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO

PERMANENTE (APP)

Tese apresentada à Universidade Federal de

Lavras como parte das exigências do Programa de

Pós-graduação em Engenharia Florestal, área de

concentração em Ciências Florestais, para

obtenção do título de “Doutor”.

Orientador

Prof. Ph.D. José Luiz Pereira de Rezende

LAVRAS

MINAS GERAIS - BRASIL

2008

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LUÍS ANTÔNIO COIMBRA BORGES

ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE FUNDAMENTAM O

ESTABELECIMENTO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO

PERMANENTE (APP)

Tese apresentada à Universidade Federal de

Lavras como parte das exigências do Programa de

Pós-graduação em Engenharia Florestal, área de

concentração em Ciências Florestais, para

obtenção do título de “Doutor”.

APROVADA em 19 de novembro de 2008

Prof. Dr. José Aldo Alves Pereira UFLA

Prof. Dr. Sebastião Renato Valverde UFV

Prof. Dr. Renato Luiz Grisi Macedo UFLA

Prof. Dr. Antônio Carlos da Silva Zanzini UFLA

Prof. Ph.D. José Luiz Pereira de Rezende

DCF/UFLA

(Orientador)

LAVRAS

MINAS GERAIS – BRASIL

2008

Ficha Catalográfica Preparada pela Divisão de Processos Técnicos da

Biblioteca Central da UFLA

Borges, Luís Antônio Coimbra

Aspectos técnicos e legais que fundamentam o estabelecimento das

áreas de preservação permanente (APP) / Luís Antônio Coimbra Borges. --

Lavras : UFLA, 2008.

193 p. : il.

Tese (Doutorado) – Universidade Federal de Lavras, 2008.

Orientador: José Luiz Pereira de Rezende.

Bibliografia.

1. Legislação florestal. 2. Área de Preservação Permanente. 3. APP. 4.

Proteção Ambiental. 5. Tutela Jurídica do Meio Ambiente. I. Universidade

Federal de Lavras. II. Título.

CDD-346.04675

Aos meus pais e à minha amada Vovó Cota

(in memoriam).

DEDICO

AGRADECIMENTOS

À Deus, por me agraciar com saúde e permitir enfrentar todos os obstáculos e

conquistar este objetivo.

À UFLA, pela oportunidade em realizar este estudo.

À pessoa mais importante pra mim neste momento, a Fernanda, por tudo que

passou comigo nos últimos cinco anos, e sempre se mostrando compreensiva,

paciente e companheira, dando forças para conseguir vencer esta etapa.

Ao professor José Luiz Pereira Rezende, que acreditou em mim, não medindo

esforços em ajudar-me, permitindo-me chegar a esta conquista.

À CAPES, pelo auxílio financeiro durante a realização deste trabalho.

Aos professores do DCF, pelos ensinamentos, e em especial ao prof. Zanzini,

pela confiança depositada para a coordenação auxiliar do curso de pós-

graduação lato sensu (MAF/UFLA), que muito contribuiu para meu crescimento

profissional e pessoal. Hoje, recebo a confiança do prof. José Márcio Faria, a

quem também agradeço.

Aos profs. José Aldo Alves Pereira, Renato Luiz Grisi Macedo, Antônio Carlos

da Silva Zanzini e Sebastião Renato Valverde, por participarem da banca de

defesa, contribuindo com valiosas sugestões.

Aos amigos da pós-graduação, graduação e monitores do DCF/UFLA:

Longuinho, Gleyce, Evandro, Luiz Moreira, Bodinho, Gislene, Christiane, Dani,

Chicão, Cravícola, Rafael, Mariana, Nory, Samuel, Charles, Gentil, Marina,

Zigoto, Ricardo, Cláudio, Aninha, Régis, Isabel, Luca, Fernando, Toninho,

Mancha, ..., pela convivência, companheirismo e permitir entender que, sempre,

a “união” faz a força e vence qualquer obstáculo.

Às funcionárias do DCF: Chica, Terezinha, Rose, Marluce, Regina, Gláucia,

Fran, pelo convívio quase que cotidiano e pela atenção em todos os momentos.

À todos, que porventura esqueci de mencionar neste momento, mas foram o

alicerce para a realização deste trabalho.

SUMÁRIO

LISTA DE TABELAS...................................................................................

LISTA DE FIGURAS....................................................................................

RESUMO.......................................................................................................

1 INTRODUÇÃO..........................................................................................

2 OBJETIVOS...............................................................................................

2.1 Objetivos Específicos..............................................................................

3 METODOLOGIA.......................................................................................

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES..............................................................

CAPÍTULO 1: Origem, conceito, evolução e principais pontos das APP na

legislação ambiental brasileira.......................................................................

1.1 Florestas X Áreas de Preservação Permanente........................................

1.2 Locação X Averbação da APP................................................................

1.3 Casos de intervenção nas APP.................................................................

1.4 Recuperação das APP segundo a legislação............................................

1.5 Incentivos pela preservação das APP......................................................

1.6 APP em zonas urbanas.............................................................................

1.7 Considerações Finais...............................................................................

CAPÍTULO 2: Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP ao

longo dos rios ou de qualquer curso d’água..................................................

2.1 Aspectos técnicos e legais das APP ao longo dos cursos d’água............

2.2 Argumentação técnica que justifica a instituição das APP ao longo dos

cursos d’água.................................................................................................

2.3 Intervenção em APP ao longo dos cursos d’água....................................

2.4 Identificação das APP ao longo dos cursos d’água.................................

2.5 APP ao longo de cursos d’água em áreas urbanas...................................

2.6 As florestas de proteção...........................................................................

2.7 Considerações finais................................................................................

CAPÍTULO 3: Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP ao

redor de lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou

artificiais........................................................................................................

3.1 APP no entorno de reservatórios em áreas urbanas e rurais –

discussões legais............................................................................................

3.2 Características técnicas das APP no entorno de reservatórios.................

3.3 Considerações finais................................................................................

CAPÍTULO 4: Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP no

entorno das nascentes e veredas....................................................................

4.1 Caracterização técnica das nascentes.......................................................

4.2 Discussões legais sobre as APP no entorno de nascentes........................

4.3 As veredas................................................................................................

4.4 Ocupação das APP ao redor de nascentes em áreas urbanas...................

4.5 Considerações finais................................................................................

CAPÍTULO 5: Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP em

restingas, dunas e manguezais.......................................................................

5.1 Áreas de restingas – discussão técnica e legal.........................................

5.1.1 Intervenção em áreas de restingas........................................................

5.2 Áreas de dunas – discussão técnica e legal..............................................

5.3 Áreas de mangues – discussão técnica e legal.........................................

5.4 Considerações finais................................................................................

CAPÍTULO 6: Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP em

topo de morros, montes, montanhas e serras; nas encostas com declividade

superior a 45°; nas bordas de tabuleiros e chapadas; em altitude superior a

mil e oitocentos metros..................................................................................

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6.1 O papel do CONAMA.............................................................................

6.2 APP em topo de morros, montes, montanhas e serras – discussão

técnica e legal................................................................................................

6.2.1 Atividades econômicas em APP de topo de morro..............................

6.3 APP de encostas com declividade superior a 45º – discussão técnica e

legal................................................................................................................

6.3.1 Ocupação de encostas em áreas urbanas..............................................

6.4 APP nas bordas de tabuleiros e chapadas – discussão técnica e

legal................................................................................................................

6.5 APP em locais com altitude superior a 1800metros, qualquer que seja

a vegetação – discussão técnica e legal.........................................................

6.6 Considerações finais................................................................................

CAPÍTULO 7: Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP em

locais de refúgio, reprodução ou nidificação da fauna brasileira..................

7.1 Considerações finais................................................................................

5 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Valores associados às APP............................................................

Tabela 2: Evolução da legislação que estabelece a preservação permanente

ao longo dos cursos d’água, consideradas como APP...................

Tabela 3: Faixa das APP no entorno de reservatórios naturais e artificiais...

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Ilustração de um corte transversal de uma planície de inundação,

indicando o nível mais alto (R+), nível mais baixo (R-), linha de

crista da margem – LM (lago maior) e Lm (lago menor) e limite

de APP...........................................................................................

Figura 2: Critério para determinação da largura de faixas ciliares.........…...

Figura 3: Esquema representativo de nascentes............................................

Figura 4: Fotografias ilustrando a diferença entre os estratos das veredas:

(a) vista aérea (b) vista do chão: A) cerrado sentido restrito, B)

estrato herbáceo, C) estrato arbustivo e arbóreo, D) palmeira

buriti..............................................................................................

Figura 5: Distribuição das fisionomias de restinga e substrato geológico

associado, para o litoral paulista....................................................

Figura 6: Invasão de dunas pelos ventos – Luís Correia/PI...........................

Figura 7: Caracterização de um morro e de uma montanha..........................

Figura 8: APP de conjunto de topo de morros e, ou, montanhas...................

Figura 9: Base do morro ou montanha definido pelo ponto de sela mais

próximo.........................................................................................

Figura 10: Seqüência de morros....................................................................

Figura 11: APP de seqüência de morros com distâncias menores que 500m

entre os topos, porém com pontos de sela independentes que

definem a base do topo de morro..................................................

Figura 12: Definição das APP de topo de morro em linhas de cumeada......

Figura 13: APP de encostas com declividade superior a 45º.........................

Figura 14: APP nas escarpas com declividade igual ou superior a 45º e nas

bordas de tabuleiros ou chapadas, numa distância de, no

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mínimo, 100m a partir da linha de ruptura do relevo (no sentido

reverso) e da borda inferior ou sopé da escarpa............................

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RESUMO

BORGES, Luís Antônio Coimbra. Aspectos técnicos e legais que

fundamentam o estabelecimento das áreas de preservação permanente

(APP). 2008. 192 p. Tese (Doutorado em Ciências Florestais) - Universidade

Federal de Lavras, Lavras, MG

A Área de Preservação Permanente (APP), principal área protegida

instituída por norma jurídica no Brasil, foi criada pelo Código Florestal (Lei

4.771/65). Por sua importância ecológica e fornecimento de bens e serviços

ambientais ao homem as APP são reconhecidas tecnicamente como áreas que

devem ser preservadas. Porém, não há percepção unívoca sobre o seu

entendimento, havendo posicionamentos divergentes com relação a seus

objetivos. O objetivo deste trabalho foi analisar os aspectos técnicos e legais que

determinam a instituição das APP previstas no art. 2º do Código Florestal de

1965 (cursos d’água, reservatórios, nascentes, topo de morros, encostas,

restingas, dunas, mangues, borda de chapadas e altitude acima de 1800m) e

aquelas acrescentadas pela Resolução CONAMA 303/02 (APP associadas à

proteção da fauna). Concluiu-se que: há carências na normatização federal, o

que permite interpretações contrárias ao espírito da norma jurídica. Muitas

dessas interpretações divergentes do espírito da Lei se dão em função do

preciosismo lingüístico e do uso distorcido da hermenêutica; as APP devem ser

preservadas e, em caso de sua degradação, a legislação deixa patente que, não

importa a causa do dano ambiental nessas áreas, o passivo ambiental deve ser

sanado; o CONAMA, na falta de regulamentação específica do executivo,

regulamentou as APP no entorno dos reservatórios, restingas, mangues, dunas,

topos de morro e borda de chapadas; o CONAMA não pode editar normas

contraria às leis federais, porém compete a ele regulamenta-las; as APP em áreas

urbanas apresentam muitos conflitos e, na tentativa de resolver os problemas, o

Plano Diretor visa a ordenar a ocupação e a preservação do meio ambiente

nessas áreaas; a implementação das APP se subdividem em 4 tipos, de acordo

com a sua finalidade generalista: 1ª as que protegem os recursos hídricos, 2ª as

que protegem o solo, 3ª as que protegem os ambientes costeiros, 4ª as que

protegem a fauna; a variação de nomes e de objetivos das APP tende a trazer

conflitos de entendimento. Recomenda-se, por isso, a adoção de expressões mais

claras e objetivas tais como: intervenção ao invés de supressão e área ao invés de

floresta, entre outras; a implementação das APP ao longo dos cursos d’água,

Comitê Orientador: José Luiz Pereira de Rezende (Orientador) - UFLA, José Aldo Alves Pereira

– UFLA, Sebastião Renato Valverde - UFV, Antônio Carlos da Silva Zanzini – UFLA, Renato

Luiz Grisi Macedo – UFLA.

legalmente, se dá apenas em função da largura dos mesmos, as demais funções

técnicas como declividade, cobertura vegetal, tipo de solo e função que se requer

da APP não são detalhadas na normatização federal; a intervenção em APP só é

permitida nos casos de utilidade pública, interesse social e atividade eventual e

de baixo impacto ambiental; a intervenção em nascentes e manguezais só é

permitida nos casos de utilidade pública, havendo, portanto, maior rigor

protecionista do que nas demais categorias de APP; há necessidade de uma

Resolução do CONAMA que diferencie as APP no entorno de reservatórios,

nascentes com acúmulo d’água e veredas; a legislação tem evoluído

significativamente na proteção efetiva das APP devido ao reconhecimento

técnico das funções ambientais prestadas por estes ambientes; ainda que passível

de questionamento, há farta literatura comprovando as funções técnicas

exercidas pelas APP.

Palavras-chave: Área de preservação permanente, código florestal, legislação

ambiental, justificativa técnica; equilíbrio ecológico; app; conama.

ABSTRACT

BORGES, Luís Antônio Coimbra. Technical and legal aspects that justify the

establishment of permanent preservation areas. 2008. 192 p. Thesis

(Doctorate in Forestry Science) - Federal University of Lavras, Lavras, MG.

The Permanent Preservation Areas (APP), the main protected area

instituted by law in Brazil, were created by the Forestry Code (Law 4.771/65).

Due to their ecological importance and supply of environmental goods and

services to mankind, APP are technically recognized as areas that should be

preserved. However, there is not a univocal perception on this point, as a matter

of fact there is a divergent understanding with relationship to their objectives.

This research aimed to analyze the technical and legal aspects that justify the

institution of APP foreseen in the art. 2nd of the Forest Code of 1965 (water

stream, reservoirs, water springs, hill tops, hillsides, sandbanks, dunes,

mangrove, edge of plateaus and areas above 1800m of altitude) and those

delivered by CONAMA 303/02 Resolution (APP associated to the fauna

protection). It was concluded that: there are lacks in the federal law, what allows

interpretations contrary to the spirit of the law. Many of these interpretations that

are divergent of the spirit of the Law are due to linguistic preciosity and the

distorted use of the hermeneutic; APP should be preserved and, in case of their

degradation, the legislation clearly establish that, it doesn't matter the cause of

the environmental damage, the environmental liability should be healed;

CONAMA, in the lack of the executive's specific regulation, regulated APP in

reservoirs, sandbanks, swamps, dunes, hill tops and plateau edges; CONAMA

cannot edit norms that thwarts the federal laws, however it is legally

competent to regulate them; APP in urban areas present many conflicts and, in

the attempt of solving the problems, the county master plan seeks to order the

occupation and the preservation of the environment in those areas; the

implementation of APP are subdivided in four types, according to the general

purpose: 1st, the ones that protect the hydrologic resources; 2nd, the ones that

protect the soil; 3rd, the ones that protect the coastal environment; and 4th, the

ones that protect the fauna; the variation of nomenclature and of objectives of

APP cause conflicts and misunderstandings. It is recommended the adoption of

words or expressions that do not allow double interpretation. It is recommended,

for example, the use of “intervention” instead of “suppression” and “area”

instead of “forest”; the implementation of APP along the water stream, legally,

1 Advising Comitte: José Luiz Pereira de Rezende (Adviser) - UFLA, José Aldo Alves Pereira –

UFLA, Sebastião Renato Valverde - UFV, Antônio Carlos da Silva Zanzini – UFLA, Renato Luiz

Grisi Macedo – UFLA.

vii

is done only in function of their width, the other technical aspects such as

steepness, green cover, soil type are not taken into consideration. The functions

that are requested of APP are not well detailed in the federal law; the

intervention in APP is only allowed in the cases of “public interest”, social

interest and eventual activity and activities of low environmental impact; the

intervention in water spring and mangroves is only allowed in the cases of

public interest, having, therefore, larger protectionist rigidity than in the other

categories of APP; a Resolution of CONAMA that differentiates APP in the

edges of reservoirs, water spring with accumulation of water and savanna wet-

lands is needed; the legislation developed significantly in the protection of APP

due to the technical recognition of the environmental functions rendered by

these environments; although susceptible to questioning, there is enough

evidence in the literature proving the technical functions exercised by APP.

Key-words: Permanent preservation area, forest code, environmental

legislation, technical justification; ecological balance; APP; CONAMA.

Área de Preservação Permanente é a área protegida

nos termos dos arts. 2º e 3º do Código Florestal,

coberta ou não por vegetação nativa, com a função

ambiental de preservar

• os recursos hídricos,

• a paisagem,

• a estabilidade geológica,

• a biodiversidade,

• o fluxo gênico de fauna e flora,

• proteger o solo e

• assegurar o bem-estar das populações humanas.

Art. 1º, §2º, Inciso II da Medida Provisória 2.166-67/01

É inegável a importância dada às APP pela legislação.

Preocupa-se com o solo, a água, a biodiversidade, culminando com o

bem-estar das populações humanas. Porém, é necessário que sua

implementação seja exeqüível e realizada sem prejudicar o acesso do

homem aos bens e serviços básicos que a natureza oferece e,

principalmente, sem afetar a sua resiliência.

1. INTRODUÇÃO

A idéia de se proteger áreas representativas dos ecossistemas naturais de

um determinado ambiente, no território brasileiro, vem desde a criação do

Código Florestal de 1934 (Brasil, 1934). Este Código apresentava algumas

características preservacionistas, estabelecendo o uso da propriedade em função

do tipo florestal existente, definindo as categorias de florestas protetoras,

remanescentes, modelo e de rendimento.

As florestas protetoras apresentavam, para a época, um indício do que

seria o instituto das florestas de preservação permanente, instituído pelo Código

Florestal de 1965, mas mesmo assim, o Código Florestal de 1934 foi altamente

conservacionista. Foi uma peça exemplar e avançada para a época, pois, fez

severas restrições à propriedade privada, quando o direito de propriedade gozava

de direitos garantidos pela Constituição e pelo direito privado (Magalhães,

2002).

Kengen (2001) acrescenta que, se os modelos de exploração não fossem

seguidos, os infratores eram sujeitos às penalidades pelos respectivos processos

de intervenção não autorizados.

Contudo, Swioklo (1990) e Kengen (2001) afirmam que, apesar das boas

intenções, a legislação não funcionou devido à inércia e displicência das

autoridades e que, dependendo da localização, as áreas, que deveriam ser

declaradas protetoras ou remanescentes, continuavam sendo entregues ao

machado e ao fogo.

Já em 1965, com a edição do Segundo Código Florestal (Brasil, 1965),

foi dispensada atenção especial à criação de zonas de proteção ambiental,

aperfeiçoando o antigo Código Florestal de 1934. Este novo Código representou

importante instrumento disciplinador das atividades florestais ao declarar as

florestas existentes no território nacional como bens de interesse comum a toda a

população e limitou o uso da propriedade rural por seus proprietários.

Portanto, ao instituir a floresta como bem comum de todos, o Código

Florestal de 1965 inverteu o processo de uso da propriedade rural, que, de

praticamente ilimitado, passou a obedecer a alguns princípios de proteção,

desobrigando o Poder Público de indenizar o proprietário para a proteção de

certas áreas. Estas áreas de proteção dos ecossistemas foram definidas em 1965

como Florestas de Preservação Permanente e Reserva Florestal.

Hoje, por pressão, conflitos e interpretações dúbias, ora tendendo aos

interesses da bancada ruralista ora os da ambientalista, estas áreas de proteção

foram alteradas para Áreas de Preservação Permanente (APP) e Áreas de

Reserva Legal. Estas modificações foram editadas pela Medida Provisória (MP)

2.166-67 de 2001 (Brasil, 2001) e a parte que trata das APP será exposta de

forma mais detalhada no decorrer deste trabalho.

Esta MP foi editada, pela primeira vez, em 1996 (MP 1.511 de 25 de

julho de 1996), e reeditada em outras 66 medidas provisórias. Por emenda

Constitucional (EC nº 32), em 2001, as MP’s que estavam em vigor, obtiveram

força de Lei e muitas, até hoje, permanecem vigentes. A partir da emenda

constitucional de nº 32, as MP’s criadas posteriormente à data de sua vigência

não podem mais ser reeditadas. Caso as MP’s não forem transformadas em Lei

no tempo limite de 60 dias, perderão seu valor.

Neste contexto, as APP instituídas na legislação, tão polêmicas no

contexto legal e técnico, vêm sendo motivo de várias discussões no Brasil

(Mendonça & Naves, 2006). Por isso, tem sido amplamente reconhecida a

urgente necessidade de proteção da cobertura vegetal destas áreas localizadas

nas diferentes regiões do território brasileiro (Ahrens, 2005).

Para Machado (2004), as APP estão ligadas diretamente às funções

ambientais, através do fornecimento de bens e serviços fundamentais para toda

população. Estes bens e serviços estão relacionados à regularização da vazão,

retenção de sedimentos, conservação do solo, recarga do lençol freático,

ecoturismo, biodiversidade, enfim, a uma infinidade de benefícios.

A população deve atentar para o não uso indiscriminado das APP. O

principal meio para o atingimento do processo de conscientização se dá pelo

controle obrigatório exercido pelo cumprimento das normas jurídicas. Daí a

preocupação em definir, analisar e interpretar em sua essência, o que elas têm de

mais importante a ser cumprido, sem causar males à sociedade e atendendo ao

princípio da proteção do meio ambiente, “espírito” pelo qual foram criadas.

Portanto, parecem faltar no sistema legal brasileiro justificativas

científicas e técnicas embasadas para o pleno entendimento das normas

jurídicas. No caso das APP, as justificativas técnicas para o seu estabelecimento

nunca foram bem delineadas, logo, é necessário caracterizá-las e justificá-las de

maneira eficiente e exeqüível.

Para suprir essa carência e, ou, insuficiência de embasamento técnico e

legal, aliado às duvidas e confusões na interpretação das normas legais, várias

discussões acerca do entendimento das questões que envolvem as APP têm sido

debatidas na academia e nos fóruns pertinentes, principalmente nos seminários

do programa de pós-graduação o qual esta tese é submetida. Nas discussões

entre os docentes e dicentes, foram abordados vários argumentos, ora

protecionistas ora intervencionistas demais, e quase nunca se chegava ao

entendimento pleno e consensual das questões debatidas. Não havendo

conclusão consensual, permaneciam, sempre, dúvidas sobre a exeqüibilidade das

normas jurídicas, principalmente no que tange às APP (topo de morro,

nascentes, veredas, mangues, corpos d’água, supressão de APP, “área” ou

“floresta” ciliar, etc.).

Visando a responder aos questionamentos e às dúvidas referentes às

justificativas técnicas e legais no estabelecimento das APP é que se realizou este

trabalho.

2. OBJETIVOS

O presente estudo visa a analisar os aspectos técnicos e legais que

justificam a instituição das Áreas de Preservação Permanente (APP).

2.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Analisar o arcabouço jurídico que trata das APP, bem como analisar os

entraves da legislação para o entendimento e a instituição das mesmas;

2. Resgatar e analisar os aspectos técnicos que justificam ou embasam o

estabelecimento das APP, analisando-as separadamente:

• em faixas ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água;

• ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou

artificiais;

• no entorno das nascentes;

• ao redor de veredas;

• nas restingas e em dunas;

• nos manguezais;

• no topo de morros, montes, montanhas e serras;

• nas encostas com declividade superior a 45º;

• nas bordas de tabuleiros e chapadas;

• em altitude superior a mil e oitocentos metros.

3. METODOLOGIA

Pesquisar requer um planejamento cuidadoso, reflexões de conceitos e

bases sólidas, alicerçados em conhecimentos já existentes. Os resultados de uma

pesquisa, sejam quais forem, dependerão dos procedimentos e habilidades para

se atingir os objetivos planejados (Silva, 2000).

Adotar uma metodologia segura significa escolher os caminhos a serem

percorridos para se chegar aos resultados e conclusões. Para isso, é necessário

conhecimento do assunto, curiosidade, criatividade, integridade intelectual e

sensibilidade social (Gil, 1991). São igualmente importantes a disciplina, a

humildade, a perseverança, a paciência e a confiança, que só vêm com a

experiência.

Esta tese obedece à seguinte classificação de pesquisa:

Com relação a natureza, esta pesquisa é considerada aplicada, onde se

busca a solução prática do problema por meio das justificativas técnicas e legais

dirigidas ao entendimento das APP, envolvendo interesses sociais e ambientais

para sua proteção.

Com relação à abordagem do problema, é uma pesquisa qualitativa, em

que não há como se traduzir seus resultados em números, além de não requerer o

uso de métodos e técnicas estatísticas. Os resultados serão gerados pela análise

indutiva sobre os focos principais da abordagem do problema, isto é, sobre cada

APP especialmente definida em lei.

Com relação aos seus objetivos, esta pesquisa é exploratória, do qual o

conhecimento das questões técnicas e legais sobre as APP envolve o

levantamento bibliográfico de normas jurídicas e de trabalhos técnicos que

forneçam subsídios à compreensão, entendimento e análise das APP estudadas.

Com relação aos procedimentos técnicos, é uma pesquisa bibliográfica e

documental, elaborada a partir do levantamento e estudo do arranjo legal que

trata da instituição das APP no Brasil e da análise de dissertações de mestrado,

teses de doutorado, artigos científicos, livros e outros trabalhos publicados que

definem os critérios técnicos julgados imprescindíveis para a proteção das APP,

ou seja, quais são os subsídios técnicos de preservação destas áreas encontrados

na literatura brasileira. Barros & Lehfeld (1999) complementam este

procedimento com o contato e, ou, relacionamento com mais pesquisadores para

a troca de informações para a elaboração da pesquisa. Conseqüentemente, a

pesquisa na internet também constituiu uma importante fonte de pesquisa, haja

vista os sítios que disponibilizam teses e artigos científicos, tais como,

http://de.scientificcommons.org/

e www.scielo.org/, respectivamente.

Assim, a partir do levantamento e da análise dos pontos que classificam

esta pesquisa, descritos acima, este trabalho está organizado da seguinte

maneira:

• Origem, conceito e evolução das APP na legislação ambiental brasileira;

• Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP ao longo dos rios ou

de qualquer curso d’água;

• Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP ao redor de lagoas,

lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais;

• Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP no entorno das

nascentes (e veredas);

• Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP em restingas, dunas e

manguezais;

• Aspectos técnicos e legais que caracterizam as APP em topo de morros,

montes, montanhas e serras; nas encostas com declividade superior a 45°;

nas bordas de tabuleiros e chapadas; em altitude superior a mil e

oitocentos metros.

Para cada Capítulo, discorrer-se-á sobre os principais pontos da

legislação ambiental federal sobre as APP e a identificação, levantamento e

análise dos aspectos técnicos.

4. RESULTADOS E DISCUSSÕES

CAPÍTULO 1: ORIGEM, CONCEITO, EVOLUÇÃO E PRINCIPAIS

PONTOS DAS APP NA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL BRASILEIRA

O termo legislação, derivado do latim legislatio (estabelecimento da lei),

é tomado em seu sentido etimológico para designar o conjunto de leis dadas a

um povo. Trata-se do vocábulo empregado na acepção do ato de legislar, ou

melhor, a ação de elaborar as leis. A lei no conceito jurídico, em seu sentido

originário, é a regra jurídica escrita, instituída pelo legislador, no cumprimento

de um mandato legislativo, que lhe é outorgado pelo povo. A lei é o preceito

escrito formulado solenemente por uma autoridade constituída, que lhe é

delegado pela soberania popular, que nela reside a suprema força do Estado. “A

ordem geral obrigatória que, emanando de uma autoridade competente

reconhecida, é imposta coativamente à obediência de todos” (Silva, 1993, p. 62).

As normas jurídicas são meios eficazes na consecução dos planos e

programas traçados nas políticas de um país. Para a questão ambiental, as

normas jurídicas não fogem à regra e servem para guiar seus cidadãos no que

tange ao uso racional e tutela dos recursos naturais, seja pela proibição ou pela

punição aplicada no caso de descumprimento. Enfim, toda norma jurídica evolui

em prol da sociedade.

As normas jurídicas são os meios de se exigir o cumprimento de certos

deveres e obrigações dos cidadãos a fim de se proteger e regulamentar um

determinado interesse, ou seja, quando se quer proteger algo é ideal que se criem

normas legais, que, neste caso específico, trata-se da proteção do meio ambiente.

As normas legais que tutelam o meio ambiente constituem um novo

ramo do “Direito”, que é o “Direito Ambiental”. Este ramo do Direito evoluiu da

criação da Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), onde o direito ao meio

ambiente saudável foi considerado como um direito constitucional fundamental

(Borges, 2005).

Para a aplicação das normas jurídicas que tutelam o meio ambiente, é

necessário justificativas técnicas para o seu estabelecimento e cumprimento. No

caso da instituição das APP, da forma como é feita no Brasil, sua aplicação

torna-se de difícil exeqüibilidade. Tamanho é o número de normas jurídicas, a

dinâmica das mesmas e o seu entrelaçamento, que com freqüência deixa em

dúvida qual norma deve ser seguida – Código Florestal de 65, Medida Provisória

2.166-67/01, Resoluções do CONAMA e Leis Florestais Estaduais, etc.

As áreas protegidas definidas como APP, pela legislação ambiental

brasileira, têm sido motivo de amplos estudos e debates nos níveis federal,

estaduais e municipais. Ressalte-se que para o entendimento destas APP, seja

feito um estudo da evolução do seu conceito até sua disposição atual, constante

na legislação ambiental brasileira.

Os primórdios do que se conhece hoje como APP, surgiu em 1934, data

da edição do primeiro Código Florestal Brasileiro (Decreto 23.793/34). Neste

mesmo ano, os recursos naturais foram tratados de maneira bastante protetiva,

visto que também foram editadas o Código das Águas (Decreto nº 24.643/34) e

medidas de proteção e defesa dos animais (Decreto nº 24.645/34).

Pelo Código Florestal de 1934, o que hoje se considera “preservação

permanente” estava prescrito no art. 4º, que se referia às florestas protetoras,

onde:

Art. 4º Serão consideradas florestas protetoras as que, por

sua localização, servirem conjunta ou separadamente para

qualquer dos fins seguintes:

a) conservar o regime das águas;

b) evitar a erosão das terras pela ação dos agentes naturais;

c) fixar dunas;

d) auxiliar a defesa das fronteiras, de modo julgado

necessário pelas autoridades militares;

e) assegurar condições de salubridade publica;

f) proteger sítios que por sua beleza mereçam ser

conservados;

g) asilar espécimes raros de fauna indígena.

(Brasil, 1934).

De 1934 até hoje, a legislação se tornou bastante rígida, o que, na

prática, por causa das ambigüidades na sua interpretação, como se verá nos

demais capítulos, permanecem, muitas vezes, confusas e inexeqüíveis.

Passados 31 anos até a edição do 2º Código Florestal Brasileiro (Lei

4.771/65), as normatizações que tratavam das florestas protetoras não se

modificaram muito, e, a partir da edição do Código Florestal, é que todas as

florestas e demais formas de vegetação existentes no território nacional

passaram a ser consideradas bens de interesse comum de todos os habitantes do

Brasil (Brasil, 1965).

Por esta menção, o código florestal de 1965 pode ser considerado o

precursor da Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988) por conceituar meio

ambiente como bem de uso comum do povo brasileiro (Machado, 2004).

O Código Florestal também trouxe limitações à propriedade privada,

versando sobre os cuidados com as APP e RL que devem ser mantidas

protegidas. Até a edição do Código Florestal, havia pouca ou nenhuma norma

que tutelava os recursos ambientais nas propriedades rurais. O direito de

propriedade à época era considerado praticamente ilimitado, ou seja, a

preservação ambiental no interior de uma propriedade apenas se fazia quando

uma determinada área fosse considerada de interesse social, como por exemplo,

na proteção de um manancial de abastecimento urbano.

Visando a tornar o Código Florestal e as normas que tratam do meio

ambiente exeqüíveis, foi instituído no Brasil, pela Política Nacional do Meio

Ambiente (PNMA - Lei 6.938/81), o CONAMA. O Conselho Nacional de Meio

Ambiente (CONAMA) tem como principal finalidade: assessorar, estudar e

propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o

meio ambiente, além de deliberar no âmbito de sua competência, sobre normas e

padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e

essencial à sadia qualidade de vida (Séguin, 2002). O CONAMA possui

atribuição de dispor as diretrizes, parâmetros e padrões ambientais que visam a

tornar as normas legais aplicáveis às diversas situações com as quais os cidadãos

podem se deparar.

Santos et al. (2007) complementam esta afirmação atribuindo ao

CONAMA a regulamentação dos procedimentos dos órgãos ambientais

competentes para concederem autorização ou licenciamento de funcionamento,

ou seja, é responsável pela elaboração dos termos de referência para que as

atividades potencialmente poluidoras possam segui-las.

O CONAMA é um importante norteador e disciplinador das exigências

legais e, por meio das Resoluções editadas, tornam as normas claras e aplicáveis

à realidade.

As normas surgem da necessidade de orientar o cidadão a seguir ou a

coibir-lhe certos comportamentos. A norma jurídica existe para regular o que é

permitido e o que é proibido fazer. Com relação às APP, as normas evoluíram da

simples proteção ambiental de certos locais para algo mais abrangente, que

realça a inter-relação homem-meio ambiente.

Para Fisher & Sá (2007), a interpretação ecológica das APP deve incluir,

além dos aspectos ambientais, também os aspectos econômicos, sociais e

culturais. Estes aspectos são igualmente relevantes para a melhoria da qualidade

de vida humana. (TABELA 1).

TABELA 1. Valores associados às APP.

VALORES ASSOCIADOS ÀS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Critérios MEIO URBANO MEIO RURAL

Econômicos

Influencia nos valores das

propriedades positiva ou

negativamente, de acordo com o tipo

de vegetação e o tipo de utilização da

área. Há custos de manutenção em

áreas urbanas, demandando

planejamento específico para que

atinjam o fim esperado.

Promove a manutenção de

processos ecológicos que

permitem a perpetuação da

exploração econômica de

atividades relacionadas à

exploração das áreas rurais e de

seus recursos.

Ecológicos

Sofre grande variação de acordo com

os níveis de poluição decorrentes da

atividade urbana, mas serve de abrigo

para fauna remanescente e pode atuar

preventivamente no controle de

deslizamentos de terras e enchentes

quando da existência de vegetação, de

acordo com características do solo e

topografia.

Promove habitat para elementos

da fauna, protege os corpos

hídricos do assoreamento,

contaminação por poluentes

resultantes das atividades

econômicas e serve como

corredor ecológico, interligando

maciços florestais.

Paisagísticos

Constitui-se em elemento básico das

unidades de paisagem, funcionando

como contraponto aos espaços

construídos.

Possui relevante importância

paisagística.

Físicos

Reduz a poluição atmosférica e a

sonora; influencia na temperatura da

cidade; reduz a força e condiciona a

circulação dos ventos; atua como

ponto de absorção da água das chuvas

e permite a absorção de lençóis

freáticos; pode fornecer sombreamento

para transeuntes e áreas livres para

recreação dependendo do tipo de

vegetação existente.

Protege os processos ecológicos e

pode ser explorado

economicamente por meio do

turismo (amenidades) ou outras

atividades de baixo impacto.

Psicológicos

Serve a propósitos religiosos; permite

o contato com a “natureza” para

habitantes da urbe; pode permitir o

lazer ativo e passivo, de acordo com as

características do relevo e vegetação;

pode ser elemento integrante da

paisagem e identidade.

Favorece a construção das

relações do indivíduo com o meio

que o circunda e entre os

indivíduos. Para alguns grupos,

pode ter função cultural e não

meramente econômica.

Fonte: Fisher & Sá (2007).

Por isto, a legislação federal deverá ter um caráter geral, objetivo e

exeqüível. Deve ser respeitada pelos Estados e Municípios e só poderá ser

alterada de acordo com os valores associados (TABELA 1). Estas alterações

devem ser no intuito de “aumentar” as restrições gerais, seguindo assim as

peculiaridades e condicionantes de cada local. Este fato está embasado na

Constituição Federal do Brasil de 1988 (Brasil, 1988).

1.1 FLORESTAS X ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Inicialmente, em 1965, as APP eram conhecidas como “florestas de

preservação permanente”. Esta nomenclatura gerava duplo sentido na

interpretação da norma jurídica, pois se considerava de preservação permanente

apenas as formações vegetais compostas por florestas. Isto fazia com que a

norma não fosse cumprida nos locais onde não havia vegetação.

Seguindo o espírito pela qual foi estabelecida, aparentemente, a norma

não queria dizer bem isto. Este fato se deve pela substituição do termo antigo e

consolidação da “Área de Preservação Permanente” (APP) nos textos legais

vigentes.

Para tornar o entendimento das APP mais evidente, em 2001 foi

promulgada a Medida Provisória 2.166-67, que consagrou a terminologia APP.

Na antiga redação, áreas que não tinham cobertura florestal poderiam ser sujeitas

a intervenção humana, sem a obrigatoriedade da preservação (Brandão, 2001).

Já com a redação da MP 2.166-67 de 2001 toda área, mesmo aquela desprovida

de vegetação, passou a ser, definitivamente, considerada de preservação

permanente.

A MP definiu APP da seguinte forma:

Art. 1º(...) área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º do

Código Florestal, coberta ou não por vegetação nativa, com a

função ambiental de preservar os recursos hídricos, a

paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo

gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-

estar das populações humanas.

(Brasil, 2001).

Desta forma, a Medida Provisória explicou as dúvidas e afastou qualquer

controvérsia no seu entendimento (Brandão, 2001). Assim, as APP são

realmente de preservação e não apenas de conservação e afiguram-se como de

caráter permanente e não provisório ou transitório, independentemente de

possuir ou não cobertura vegetal (Mendonça & Naves, 2006).

A definição de APP demonstrou categoricamente o grau de importância

que o legislador atribuiu a essas áreas. Abordou a proteção do solo, da flora, da

fauna, da paisagem e da biodiversidade culminando com a sua significância para

o bem-estar das populações humanas. Não deve haver uma visão específica ou

unilateral. Logo, os recursos naturais existentes nas APP devem ser vistos como

um todo e, por isso, protegidos de maneira permanente.

1.2 LOCAÇÃO X AVERBAÇÃO DA APP

O Código Florestal limita o uso das propriedades rurais pela preservação

do meio ambiente, por meio da instituição das chamadas APP e RL. As APP são

classificadas em duas modalidades pelo Código, de acordo com seus arts. 2º e 3º.

Pelo disposto no art. 2º, as APP têm relação com a “situação”

topográfica ou locacional das áreas e da vegetação, isto é, considera APP as

seguintes áreas:

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu

nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:

1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de

10 (dez) metros de largura;

2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que

tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham

de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que

tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de

largura;

5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que

tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;

b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais

ou artificiais;

c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados

"olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica,

num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;

d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a

45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;

f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras

de mangues;

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha

de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)

metros em projeções horizontais;

h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros,

qualquer que seja a vegetação.

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas

as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei

municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações

urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o

disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do

solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este

artigo.

(Brasil, 1965).

Segundo Abreu & Oliveira (2002), Leuzinger (2007) e Maciel (2008), as

APP descritas no artigo 2º do Código Florestal são as APP legais, instituídas por

Lei, caracterizando o local que deve ser mantido preservado e que pode ou não

ser coberto por vegetação.

O art. 3º do Código Florestal determina que as APP têm relação com a

“finalidade” pela qual foram declaradas, isto é, considera-se de preservação

permanente as áreas declaradas por Ato do Poder Público, com as seguintes

características:

Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes,

quando assim declaradas por ato do Poder Público, as

florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:

a) a atenuar a erosão das terras;

b) a fixar as dunas;

c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e

ferrovias;

d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das

autoridades militares;

e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor

científico ou histórico;

f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de

extinção;

g) a manter o ambiente necessário à vida das populações

silvícolas;

h) a assegurar condições de bem-estar público.

§ 1° A supressão total ou parcial de florestas de preservação

permanente só será admitida com prévia autorização do

Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução

de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública

ou interesse social.

§ 2º As florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam

sujeitas ao regime de preservação permanente (letra g) pelo

só efeito desta Lei.

(Brasil, 1965).

Os autores Abreu & Oliveira (2002), Leuzinger (2007) e Maciel (2008)

consideram estas áreas como APP administrativas, instituídas por ato

declaratório, quando assim declaradas pelo Poder Público.

O mesmo artigo 3º do Código Florestal de 1965 considera as APP como

aquelas que servem de proteção ambiental ou que asseguram o bem-estar da

população. Desta forma, o Poder Público poderá instituir ou declarar APP,

mediante “Ato”, uma área de significativa importância de preservação. Como

exemplo, pode-se citar o entorno de uma voçoroca ou uma floresta de

excepcional valor científico. Contudo, para cada Ato do Poder Público, o mesmo

deverá especificar a importância da criação de determinada APP.

Antunes (2000) comenta que o ato administrativo não é lei. Nem se

intentou estabelecer novas áreas de preservação permanente. Ocorre que, nas

situações definidas pelo art. 3º do Código Florestal, o Poder Público limita-se

apenas a identificar, demarcar e declarar a proteção de tais áreas.

Magalhães (2001) afirma que Ato Administrativo emanado do Poder

Público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para a criação dessas

APP é um “Decreto”, tendo em vista o art. 23, inciso VII, da CF/88. Este decreto

só pode criar APP com os tipos de florestas estabelecidos no art. 3º do Código

Florestal. Assim, o ato declaratório é um ato vinculado e não discricionário.

As APP, conforme afirma Cavedon (2003), são instituídas sem se

considerar a titularidade do bem, quer incidam em áreas públicas ou privadas,

indistintamente e de acordo com as características que apresentam.

Para Maciel (2008), todas as propriedades que possuam APP

(preservadas ou não) serão transmitidas com esse ônus, sem qualquer direito a

indenizações ou sem que se cogite desapropriação indireta.

Já as áreas de RL são aquelas representativas dos ecossistemas onde a

propriedade está inserida, de acordo com o ecossistema brasileiro onde se situa,

em percentual estabelecido pelo Código Florestal de 1965. No entanto, a RL não

é o local próprio estabelecido por lei que deve ser preservado numa propriedade

rural, e sim, uma parte da propriedade, em seu ecossistema original, que deverá

ser deixado em sua condição natural.

Seguindo os preceitos trazidos pelo Código Florestal, após aprovação do

órgão ambiental das áreas de RL propostas, as mesmas devem ser averbadas

junto ao cartório de registro de imóveis, demarcadas em mapa, com as

características que as constituem em memorial descritivo.

A lei não exige a averbação das APP em cartório de registro de imóveis,

ao contrário do que ocorre com as áreas de RL. A Lei, por si só, já caracteriza a

importância que deve ser dada a estas áreas, daí a não obrigatoriedade de sua

averbação. Deve ficar evidente que são áreas que de qualquer maneira, de

acordo com a localização, são insusceptíveis de intervenção, com exceção dos

casos descritos no próximo item. O legislador deve ter entendido que o marcante

caráter topográfico e locacional das APP dispensava sua averbação.

Dornelles (2002) entende que o imóvel adquirido após a promulgação do

Código Florestal (Lei nº4.771/65) estará gravado pelo passivo ambiental, ou

seja, o adquirente “responde por obrigações constituídas antes da aquisição do

seu direito”. Desta forma, em todo processo de transferência de propriedade, seja

a modalidade “inter vivos” ou “causa mortis”, o novo proprietário tem que arcar

com o ônus de ter que se adequar ao Código Florestal, limitando o uso da

propriedade rural através da averbação da RL e preservação das APP.

1.3 CASOS DE INTERVENÇÃO DAS APP

Segundo o disposto no Código Florestal e suas atualizações, o

entendimento a ser dado às APP é de que são áreas totalmente protegidas.

Conforme Araújo (2002) e Machado (2004), a legislação florestal

brasileira referente às APP é muito rígida, restritiva e proibitiva, onde a regra

básica é a intocabilidade.

A proteção dada a estas áreas é incontestável, porém, não se pode dar o

conceito de intangível, pois a intervenção se faz útil e necessária para a

manutenção da vida do homem no globo.

Por se mostrar bastante restritiva em suas normas, a legislação carece de

regulamentos claros que possibilitem a intervenção nas APP. Assim, a

intervenção ilegal em APP parece ocorrer com grande intensidade. Isto se dá em

função dos bens e serviços auferidos pelo seu uso, já que, em certas situações é

impossível e inevitável mantê-las intocadas.

Também, o custo de oportunidade do uso das APP pelos proprietários é

alto e a obediência total à lei quase nenhum benefício econômico lhes traz.

Contudo, alguns indícios legais têm surgido a fim de normatizar o uso

das APP, principalmente por parte do CONAMA.

A primeira normatização para a permissão do uso das APP foi disposta

no art. 4º do Código Florestal alterado pela Medida Provisória 2.166-67 de 2001.

Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação

permanente somente poderá ser autorizada em caso de

utilidade pública ou de interesse social, devidamente

caracterizados e motivados em procedimento administrativo

próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao

empreendimento proposto.

(Brasil, 2001).

Nesta situação, a MP preconiza os procedimentos básicos a serem

respeitados para que se possa fazer a supressão da vegetação. Depende de

autorização do órgão ambiental competente, fundamentada em parecer técnico

que comprove inexistência técnica e locacional e confirme a utilidade pública ou

interesse social que justifique a intervenção.

As atividades que são passíveis de serem declaradas de utilidade pública

e interesse social, para permitirem a supressão de vegetação em APP foram

tratadas também na MP 2.166-67/01. Tais atividades são:

Art. 1°. IV - utilidade pública:

a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;

b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos

serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e

c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em

resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente -

CONAMA;

V - interesse social:

a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da

vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle

do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e

proteção de plantios com espécies nativas, conforme

resolução do CONAMA;

b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável

praticada na pequena propriedade ou posse rural familiar,

que não descaracterizem a cobertura vegetal e não

prejudiquem a função ambiental da área; e

c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em

Resolução do CONAMA.

(Brasil, 2001).

Este regulamento recebeu várias críticas por considerar apenas a

supressão de vegetação em APP. O regulamento não trouxe e nem definiu os

critérios que permitiriam promover a alteração de uma APP desprovida de

vegetação. Por isso, a idéia desta MP permite apenas a supressão de vegetação,

enquanto as APP sem vegetação poderiam ser entendidas, então, como proibidas

ou livres para qualquer intervenção.

Visando a sanar esta polêmica, o CONAMA, através da edição da

Resolução nº 369/06, acrescentou ao termo “supressão de vegetação” o termo

“intervenção”. Assim o termo intervenção em APP pode ser considerado tanto

para atividades em APP desprovidas de vegetação, bem como aquelas com

ocorrência de vegetação.

RESOLUÇÃO Nº 369, DE 28 DE MARÇO DE 2006

Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública,

interesse social ou baixo impacto ambiental, que

possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em

Área de Preservação Permanente-APP.

(Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, 2006).

A mesma Resolução CONAMA 369/06, além da inserção do termo

“intervenção”, trouxe novas classes no entendimento de utilidade pública e

interesse social, bem como permitiu a intervenção eventual e de baixo impacto

ambiental em APP:

Art. 2º(...) I - utilidade pública:

a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;

b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos

serviços públicos de transporte, saneamento e energia;

c) as atividades de pesquisa e extração de substâncias

minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto

areia, argila, saibro e cascalho;

d) a implantação de área verde pública em área urbana;

e) pesquisa arqueológica;

f) obras públicas para implantação de instalações

necessárias à captação e condução de água e de efluentes

tratados; e

g) implantação de instalações necessárias à captação e

condução de água e de efluentes tratados para projetos

privados de aqüicultura, obedecidos os critérios e requisitos

previstos nos §§ 1 o e 2 o do art. 11, desta Resolução.

II - interesse social:

a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da

vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle

do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e

proteção de plantios com espécies nativas, de acordo com o

estabelecido pelo órgão ambiental competente;

b) o manejo agroflorestal, ambientalmente sustentável,

praticado na pequena propriedade ou posse rural familiar,

que não descaracterize a cobertura vegetal nativa, ou impeça

sua recuperação, e não prejudique a função ecológica da

área;

c) a regularização fundiária sustentável de área urbana;

d) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila,

saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente.

(CONAMA, 2006).

As atividades de utilidade pública podem ser entendidas como aquelas

que têm aplicação pública em sentido mais amplo, sem distinção de grupos

sociais específicos e atendam interesses gerais. Já as atividades de interesse

social são aquelas que caracterizam os interesses de grupos sociais menores,

inclusive familiares.

Já as atividades de baixo impacto são:

Art. 11 (...)

I - abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes

e pontilhões, quando necessárias à travessia de um curso de

água, ou à retirada de produtos oriundos das atividades de

manejo agroflorestal sustentável praticado na pequena

propriedade ou posse rural familiar;

II - implantação de instalações necessárias à captação e

condução de água e efluentes tratados, desde que

comprovada a outorga do direito de uso da água, quando

couber;

III - implantação de corredor de acesso de pessoas e animais

para obtenção de água;

IV - implantação de trilhas para desenvolvimento de

ecoturismo;

V - construção de rampa de lançamento de barcos e pequeno

ancoradouro;

VI - construção de moradia de agricultores familiares,

remanescentes de comunidades quilombolas e outras

populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais da

região amazônica ou do Pantanal, onde o abastecimento de

água se de pelo esforço próprio dos moradores;

VII - construção e manutenção de cercas de divisa de

propriedades;

VIII - pesquisa científica, desde que não interfira com as

condições ecológicas da área, nem enseje qualquer tipo de

exploração econômica direta, respeitados outros requisitos

previstos na legislação aplicável;

IX - coleta de produtos não madeireiros para fins de

subsistência e produção de mudas, como sementes,

castanhas e frutos, desde que eventual e respeitada a

legislação específica a respeito do acesso a recursos

genéticos;

X - plantio de espécies nativas produtoras de frutos,

sementes, castanhas e outros produtos vegetais em áreas

alteradas, plantados junto ou de modo misto;

XI - outras ações ou atividades similares, reconhecidas

como eventual e de baixo impacto ambiental pelo conselho

estadual de meio ambiente.

(CONAMA, 2006).

No entanto, a intervenção ou supressão de vegetação eventual e de baixo

impacto ambiental em APP, além de autorizada pelo órgão ambiental, não

poderá comprometer as funções ambientais naturais. Nesta modalidade de

intervenção, a estabilidade das encostas e margens dos corpos de água, os

corredores de fauna, a drenagem e os cursos de água intermitentes, a

manutenção da biota, a regeneração e a manutenção da vegetação nativa e a

qualidade das águas deverão ser mantidos. Esta resolução pretendeu

regulamentar as pequenas atividades cometidas em APP. No entanto, poderão

ser permitidas desde que não promovam impactos significativos ou irreversíveis

às mesmas.

Enfim, o objetivo principal desta Resolução foi definir os critérios de

intervenção em APP.

Ela surgiu em decorrência de uma liminar concedida pelo STF em 2005,

que suspendeu todas as atividades em APP. A liminar se tornou importante

porque pressionou o CONAMA a definir os critérios para que se pudessem fazer

tais intervenções, já que a legislação até então não dispunha de parâmetros e

dispositivos específicos.

Atualmente, quando há intervenção por um empreendimento

potencialmente poluidor em APP, o órgão ambiental competente deverá exigir e,

ou, indicar, quando existir “Termos de Referência”, as respectivas medidas

mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas face à intervenção. Isso

significa que toda intervenção deverá ser realizada depois de obtida a

autorização do órgão ambiental competente, por meio do processo de

licenciamento.

Desta forma, toda intervenção em APP é de responsabilidade daquele

que solicitou a licença, que ficará responsável por sua recuperação e

preservação, de acordo com o tipo de intervenção e as exigências estabelecidas

ou que vierem a ser estabelecidas pelas Resoluções do CONAMA.

Machado (2004) acrescenta que além do procedimento administrativo

próprio de intervenção em APP – 1. inexistência de alternativa técnica e

locacional; 2. análise do impacto ambiental; 3. adoção de medidas mitigadoras e

compensatórias – deve o requerente provar a não existência de alternativas para

o projeto, pois sem essa prova o pedido obrigatoriamente deverá ser indeferido.

1.4 RECUPERAÇÃO DAS APP SEGUNDO A LEGISLAÇÃO

AMBIENTAL

A reconstituição das APP em propriedades privadas é obrigatória. Caso o

proprietário não assuma o compromisso de recuperá-la, conforme a lei, o Poder

Público poderá fazê-lo.

Sobre este assunto, o art. 18 do Código Florestal de 1965 dispõe a

seguinte redação:

Art. 18 Nas terras de propriedade privada, onde seja

necessário o florestamento ou o reflorestamento de

preservação permanente, o Poder Público Federal poderá

fazê-lo sem desapropriá-las, se não o fizer o proprietário.

§ 1° Se tais áreas estiverem sendo utilizadas com culturas,

de seu valor deverá ser indenizado o proprietário.

§ 2º As áreas assim utilizadas pelo Poder Público Federal

ficam isentas de tributação.

(Brasil, 1965).

O que vem sendo aplicado no Brasil não condiz com a lei. O que se vê é

a completa falta de senso comum do Poder Público ao dispor na Lei, um artigo

com tamanha complexidade e dificuldade de implementação, haja vista a falta de

infraestrutura e de pessoal treinado para fiscalização das APP por todo o Brasil.

Não se tem recurso para promover o florestamento ou o reflorestamento dessas

áreas, menos ainda para indenizar os proprietários que as utilizam. O propósito

da Lei é louvável, mas deve-se levar em conta sua exeqüibilidade para os

padrões brasileiros.

Nem o proprietário e nem o Poder Público têm assumido a

responsabilidade pela recuperação das APP. Uma questão que deixa isto bem

claro diz respeito à carência de dispositivos legais que proponham alternativas

de recuperação das APP, como acontece nas RL.

Talvez, a exigência da recuperação das APP por meio de mecanismos

práticos estabelecidos pelo CONAMA, a serem implementados pelos produtores

rurais, pudesse ser mais eficiente do que a responsabilidade dada ao Poder

Público.

A legislação ambiental brasileira é uma das mais bem elaboradas, porém,

tem pontos incoerentes com a realidade, pois exige da sociedade e das

instituições comportamentos e atitudes que elas não conseguem cumprir

(Borges, 2005). Daí a necessidade de se corrigir os erros praticados no passado e

acertá-los à realidade do país.

O que tem acontecido na prática são situações em que o “interesse” está

em jogo. As empresas adotam mecanismos próprios para a recuperação das APP

com o objetivo de comprovar a exigência legal e, principalmente, obter o

benefício da certificação ambiental, que se apresenta vantajosa para as

organizações do ponto de vista da comercialização.

1.5 INCENTIVOS PELA PRESERVAÇÃO DAS APP

A Lei brasileira concede àqueles que conservam, preservam e recuperam

as APP, benefícios para a atividade desenvolvida na propriedade. Os benefícios

são: a preferência em projetos oficiais de assistência técnica, de construção de

infra-estrutura, de eletrificação rural, construção de estradas e pontes, de

facilitação na obtenção de créditos rurais e isenção de Imposto Territorial Rural

(ITR). Todos os incentivos seriam proporcionais ao tamanho das áreas de

conservação e de preservação e levariam em conta a efetividade dos bens e

serviços ambientais produzidos.

Na prática, o que existe de mais significativo nesses incentivos é a

isenção do ITR. Porém, os cálculos demonstram que o valor desta isenção é

muito pequeno se comparado ao custo de oportunidade de uso dessas áreas, ou

seja, o valor por hectare que um produtor deixa de recolher de imposto por

manter suas APP, é menor do que aquele que ele auferiria se explorasse este

mesmo hectare com uma atividade agropecuária ou silvicultural.

Por esta razão, alguns critérios como a remuneração pela preservação de

nascentes e faixas de cursos d’água estão sendo criados em alguns estados. Estes

programas tem surgido nas regiões dos grandes centros urbanos visando a

proteger o fornecimento de água. Daí o mecanismo estratégico da remuneração

dos produtores que mantiverem conservados os mananciais situados nas bacias

hidrográficas que servirão para a recarga do lençol freático.

No entanto, esta idéia parece transgredir a obrigatoriedade estabelecida

pela lei, uma vez que ela proíbe ou obriga aos cidadãos a cumprirem certos

deveres, que neste caso, obriga os produtores rurais a limitar o uso da sua

propriedade rural, preservando as APP e RL. Por outro lado, existe também a

questão primordial pela qual a Lei foi criada, onde o objetivo principal é o bem

comum e coletivo e não individual. Por ser uma área de proteção de um bem ou

serviço coletivo como a produção de água, algumas regiões têm usado esta causa

na criação de incentivos aos produtores rurais.

Nos EUA, os produtores são, além de isentos de impostos, beneficiados

por programas de subsídios financeiros e ainda incentivados a adotar planos de

manejos estabelecidos por zoneamentos florestais que visem ao uso racional das

APP em faixas de cursos d’água (Valverde et al., 2001). Há, no entanto, a

proibição em se fazer o uso de APP em certos locais de significativa importância

ecológica como também com um menor rigor para outros, propiciando ao

produtor incentivo e assistência técnica para um uso sustentável da APP.

Valverde et al. (2001) complementam que apenas a legislação brasileira

proíbe o aproveitamento nas áreas de APP, enquanto em outros países, como os

EUA, são permitidos usos sustentáveis. Porém, tais usos vão se restringindo à

medida que se aproxima das margens dos cursos d’água, de forma que o volume

de madeira e as espécies que podem ser exploradas são liberados somente por

meio de planos de manejos específicos de cortes seletivos.

As condições climáticas apresentam-se diferenciadas nos dois países, por

possuírem dimensões continentais, apresentando grande diversidade climática,

mas nos EUA a legislação é mais detalhada em cada Estado, enquanto no Brasil,

as peculiaridades estaduais não são levadas em consideração e não podem ser

contrárias ao mínimo estabelecido na legislação federal.

Para a preservação efetiva das APP, cada país, segundo suas

peculiaridades, deverá instituir o melhor regulamento, pois o que se requer da

norma, é a perpetuidade do fornecimento dos bens e serviços ambientais.

Evidentemente tem que haver um dispositivo que defina o mínimo a ser

protegido no país, mas carece de definição de diretrizes que atendam às

diversidades estaduais, os quais possam estabelecer regulamentos próprios de

interesse comum. Estas diretrizes poderiam permitir, nos estados, a remuneração

daqueles que fazem a proteção das APP, e o incentivo ao manejo sustentável

“escalonado ou não” de parte das APP sem que se prejudique a função

ambiental, paisagística, econômica, social, cultural..., que as APP fornecem ao

homem.

1.6 APP EM ZONAS URBANAS

As cidades nascem e crescem a partir dos rios, que funcionam como

canal de comunicação e suporte de serviços essenciais que incluem o

abastecimento de água potável e a eliminação dos efluentes sanitários e

industriais. A água, ou melhor, os recursos hídricos, são dentre os recursos

naturais o que o homem mais depende.

Contudo, na prática, a preservação das APP que margeiam os corpos

d’água, em zonas urbanas, é ignorada. Araújo (2002) afirma que as principais

falhas na proteção destas faixas ciliares se dão pela ineficiência do cumprimento

das normas jurídicas que as protegem em áreas urbanas. A mesma autora ainda

afirma que a questão das APP em áreas urbanas estão entre as interfaces mais

mal trabalhadas na legislação ambiental.

Há que se considerar que o objetivo de proteção das APP não diferencia

áreas urbanas de rurais. Em cidades com alto grau de impermeabilização do

solo, a manutenção das APP, talvez assuma importância ainda maior do que em

áreas rurais. Mas, é inevitável reconhecer, que as faixas de proteção entre 30m e

500m fixados pela lei não têm aplicação fácil quando se analisa a realidade de

uma cidade.

Assim, para entendimento do que é considerado uma área urbana

consolidada, a Resolução CONAMA 302/02 estabeleceu que:

Art. 2º

(...)

XIII - Área Urbana Consolidada: aquela que atende aos

seguintes critérios:

a) definição legal pelo Poder Público;

b) existência de, no mínimo, quatro dos seguintes

equipamentos de infra-estrutura urbana:

1. malha viária com canalização de águas pluviais,

2. rede de abastecimento de água;

3. rede de esgoto;

4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública;

5. recolhimento de resíduos sólidos urbanos;

6. tratamento de resíduos sólidos urbanos; e

c) densidade demográfica superior a cinco mil habitantes

por km².

(CONAMA, 2002b).

Há dificuldade das zonas urbanas obedecerem a todos os requisitos

dispostos em Lei, principalmente quando se trata de municípios antigos e que

tiveram sua fundação ainda quando se dependia muito do curso d’água para o

abastecimento, o transporte e o despejo de efluentes. Mesmo com a evolução das

tecnologias de tratamento de efluentes e canalização e bombeamento de água

para o abastecimento, ainda há municípios que praticam os usos tradicionais,

impedindo assim a proteção das APP em faixas de cursos d’água, como os da

região amazônica.

Com relação às áreas urbanas, é confuso interpretar o que diz o Código

Florestal de 1965, alterado pela Lei 7803/89, que diz:

Art. 2º(...)

Parágrafo Único: No caso de áreas urbanas, assim

entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos

definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e

aglomerações urbanas, em todo o território abrangido,

observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e

leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que

se refere o art. 2º do Código Florestal.

(Brasil, 1989)

O estabelecimento de limite mínimo menos rigoroso para as áreas

urbanas, proposta constante de alguns dos projetos de lei em tramitação, é

desaconselhável do ponto de vista do meio ambiental, mas não é totalmente

desprovido de justificativa. O Código Florestal de 1965 atribui aos próprios

municípios o poder para regulamentar a questão das APP, impondo apenas

algumas limitações.

Com esta regulamentação, as APP têm sido simplesmente ignoradas na

maioria dos núcleos urbanos. É uma realidade que se associa a graves prejuízos

ambientais, como o assoreamento dos corpos d´água e a eventos que acarretam

sérios riscos para as populações humanas, como as enchentes e os deslizamentos

de encostas (Magri & Borges, 1996).

A melhor solução técnica, não apenas em áreas urbanas, mas também

válida em áreas rurais, passa por uma análise caso a caso, a partir de um plano

de ocupação da bacia hidrográfica. Para cada situação, seriam analisados os

regimes hídricos, a geologia, as atividades econômicas e sociais, e,

principalmente, a densidade populacional e interesse industrial que porventura

possam se estabelecer no local, respeitando-se os limites mínimos estabelecidos

pelas Leis Federais.

O município elaborará o Plano Diretor (municípios acima de 20 mil

habitantes) e obedecerá aos critérios estabelecidos pela Lei de Parcelamento e

Uso do Solo Urbano (Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979) e Estatuto das

Cidades (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001). No caso dos municípios que

tenham Plano Diretor, eles mesmos ficariam responsáveis pela elaboração do

plano de uso da bacia hidrográfica, zoneamento econômico-ecológico, definindo

assim os limites mínimos de acordo com o Código Florestal, bem como os

casos de intervenção e, principalmente, a proteção das “APP”.

Para Machado (2004), o município não deve estabelecer seu plano

diretor observando apenas a realidade política, social e econômica. O

ecossistema em que está inserido deve fazer parte do mesmo. Para o autor, um

plano diretor sem as diretrizes do plano da bacia hidrográfica é uma aberração

jurídica e ecológica.

Estas ações não têm sido feitas na maior parte dos municípios. Isto se

confirma com o alto índice de deslizamentos de encostas e enchentes. Para a

confecção de um plano diretor consistente e exeqüível, os municípios devem ter

profissionais habilitados para tal, com caráter multidisciplinar e inscritos num

cadastro nacional cujas responsabilidades e penas lhes sejam conferidas de

acordo com os trabalhos executados.

1.7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As APP tiveram seu surgimento como conseqüência da grande

preocupação em relação às áreas reconhecidas como importantes fontes de bens

e serviços essenciais ao homem, ou seja, à importância dada pelo homem aos

valores a ela associados.

A Lei não distingue para as APP áreas com cobertura ou sem cobertura

vegetal. Qualquer que seja o local estabelecido por lei como APP independe se

há ou não vegetação que o cobre.

Não é exigida averbação das APP no registro de propriedade, como é

feito para as áreas de RL, pois são áreas que, segundo a legislação, devem ser

protegidas, objetivamente, segundo sua “localização”.

A intervenção em APP não é inexorável, pois dada a sua importância

para a coletividade, devem ser definidos os critérios para sua utilização – o

CONAMA é responsável pela disposição destes critérios.

Há carência de regulamentos que indiquem critérios para a recuperação

das APP, como os existentes para a recuperação das áreas de RL.

Os incentivos à proteção das APP são de grande mérito, porém deve ser

discutida a questão do que a lei já exige. Há argumentos contrários à

remuneração pela obediência à Lei.

As APP em áreas urbanas permanecem pouco discutidas em lei. A

dificuldade em estabelecer os critérios adequados esbarra na falta de estudos

apropriados para a bacia hidrográfica e o adensamento populacional.

CAPÍTULO 2: ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE

CARACTERIZAM AS APP AO LONGO DOS RIOS OU DE QUALQUER

CURSO D'ÁGUA

As faixas de proteção ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água só

vieram a ter uma proteção mais restritiva com a edição do Código Florestal de

1965, que limitou o uso da propriedade rural. Porém, deve-se atentar que o

Código Florestal não se limitou em apenas exigir a proteção dessas APP em

zona rural, pois de acordo com as características com que foram definidas,

subentende-se que as APP ao longo das faixas dos cursos d’água, intermitentes

ou perenes, são aplicadas para as áreas urbanas e rurais.

O ponto de discussão inicial sobre esta temática trata dos problemas e

confusões de entendimento quanto à sua terminologia. No Código Florestal de

1965, as APP nas faixas dos cursos d’água eram aquelas com formação vegetal

florestal, eximindo outros tipos de vegetação e mesmo as áreas desprovidas de

qualquer vegetação, que fez com que tais APP fossem erroneamente

consideradas simplesmente como “florestas” de preservação permanente.

Já os termos matas ciliares e florestas ripárias são discutidos por diversos

pesquisadores, dentre os quais Davide et al. (2000) entendem que as APP ao

longo de corpos d’água, que apresentam cobertura florestal, são assim chamadas

por assemelharem-se, na sua função, aos cílios que protegem os olhos, e na sua

forma, por ocorrerem em faixas estreitas, nas margens dos rios.

Contudo, não há legislação específica ou direta sobre matas ciliares. A

Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988) e demais normas jurídicas sobre a

proteção ambiental não tratam sobre as matas ciliares especificamente, nem

sequer usam ou fazem referência a esta terminologia. Na legislação

infraconstitucional as “matas ciliares” têm seus aspectos legais examinados no

Código Florestal na parte concernente à APP.

A terminologia “mata ciliar”, no entanto, é inapropriada, pois em muitas

situações não há propriamente “mata” ou “vegetação”, que por outro lado,

apresenta uma “área” de proteção, com afloramentos rochosos ou arenosos. O

Código Florestal e suas alterações fizeram a correção desta terminologia para

“área” através da edição da MP 2.166-67 de 2001.

Após esta regulamentação, ficou evidente que, mesmo não havendo

cobertura vegetal, as APP ao longo de cursos d’água devem permanecer em sua

condição natural ou primitiva (possuindo vegetação ou não). Se na condição

natural não havia cobertura vegetal, não há espaço na interpretação da lei para a

autoridade ambiental exigir a recomposição da mesma pelo uso de mudas

florestais, por exemplo, pois a APP não era originalmente coberta por esta

fitofisionomia.

Visando a definir uma solução na aplicação dos termos, este tópico

utilizará a expressão “APP ao longo de corpos d’água”, tanto para as áreas com

cobertura vegetal quanto para as desprovidas de vegetação.

2.1 ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS DAS APP AO LONGO DOS

CURSOS D’ÁGUA

A tutela jurídica que garante a proteção dos corpos hídricos considerou

todo o ambiente que forma a área que margeia os cursos d’água, dado a sua

importante função de manter o equilíbrio dos bens e serviços produzidos pelo

ecossistema que o forma.

As APP ao longo de corpos d’água são protegidas por lei devido às suas

várias funções hidrológicas e ambientais, quais sejam:

• Estabilização das ribanceiras do rio;

• Estabilidade térmica dos cursos d’água;

• Diminuição e filtragem do escoamento superficial;

• Aumento da capacidade de recarga do lençol freático;

• Impedimento da contaminação da água por resíduos agrícolas tóxicos;

• Formação de ambientes adequados ao desenvolvimento da fauna aquática

e terrestre;

• Preservação de espécies vegetais e animais raras ou em risco de extinção;

• Corredor ecológico.

Lima (1989) e Durigan & Silveira (1999) afirmam que as APP ao longo

de corpos d’água desempenham importante papel na regulação do escoamento

da bacia hidrográfica pelo mecanismo que reage à ocorrência da precipitação e

liberação das águas, atuando como filtro de toda a água que atravessa o conjunto

de sistemas componentes da bacia de drenagem.

De acordo com Sousa Júnior (2005), os solos sem cobertura florestal nas

“áreas ciliares”, têm redução drástica na sua capacidade de retenção de água de

chuva. Em vez de infiltrar-se, a precipitação escoa sobre a superfície formando

enormes enxurradas que não permitem o adequado abastecimento do lençol

freático, promovendo a diminuição da água armazenada. Assim, as enxurradas

carregam as partículas do solo, iniciando o processo de erosão que, se não

controlados, evolui ao nível das voçorocas.

Lourence et al. (1984) afirmam que as “matas ciliares” são excelentes

consumidoras de nutrientes do escoamento proveniente de agroecossistemas

vizinhos. Quando na ausência dessas “faixas tampão”, Carpanezzi (2000)

confirma que há favorecimento da eutrofização dos corpos d’água e conseqüente

proliferação de algas, mortalidade de peixes e redução da biodiversidade, dado à

deposição de sedimentos e resíduos. Com isso, as APP ao longo dos cursos

d’água contribuem como local de deposição de sedimentos carreados da região

circunvizinha, proporcionado, muitas vezes, pelo mau uso do solo.

Ainda tecnicamente, Moraes (2002) enfatizou que, dentre os principais

motivos de proteção dessas APP, está a sua função de prevenção da queda de

barrancos e encostas, prevenindo assim, o assoreamento do leito dos rios. Esta

função está ligada ao entrelaçamento radicular proporcionado pela vegetação,

que presente nestas APP, mantém a estabilidade do solo às margens do curso

d’água.

Ademais, apesar da grande importância física da proteção destas APP, a

sua função vai muito além e, por isso, as discussões técnicas sobre a definição de

suas características foram bastante discutidas ao longo da história chegando ao

que se tem hoje.

Os limites que definem as APP ao longo dos cursos d’água foram

originalmente estabelecidos, “legalmente”, no Código Florestal de 1965,

modificado posteriormente pela Lei 7.511/86, que foi revogada pela Lei

7.803/89, culminando nas medições que se tem hoje e também reforçadas pela

Resolução CONAMA 303/2002 (TABELA 2).

Na evolução desta concepção legal, ocorreram significativas alterações

nas faixas de proteção ao longo dos rios, tais como, o limite mínimo foi

ampliado de cinco para trinta metros e, deixado de ser a faixa protegida igual a

metade da largura do curso d’água para aqueles corpos d’água que tinham de

10m a 200m. Conseqüentemente, o produtor rural ficou responsável por reduzir

sua área explorável devido à ampliação dessas APP, tendo assim que cumprir a

legislação que impõe tal restrição.

Contudo, a legislação que trata das APP ainda apresenta inúmeros

pontos conflituosos, principalmente quando se trata dos termos lingüísticos e do

formalismo de interpretação do que está escrito na norma jurídica, fugindo do

prossuposto pela qual foi estabelecida, ou seja, pelo espírito que motivou sua

criação, “proteger o meio ambiente”. Esta interpretação literal gera o dualismo

ou ambigüidade na interpretação de algumas normas jurídicas, pois muitas

vezes, os infratores buscam entender apenas o que melhor lhes convém.

TABELA 2. Evolução da legislação que estabelece a preservação permanente

ao longo dos cursos d’água, consideradas como APP.

Alteração pela

Lei 7.803/89

Res. CONAMA 303

de 2002

Limites estabelecidos pelo

Código Florestal - Lei

4.771/65

Alteração pela Lei

7.511/86

Limites vigentes

a) ao longo dos rios ou de

qualquer curso d’água, em

faixa marginal cuja largura

mínima será:

a) ao longo dos rios

ou de outro qualquer

curso d’água, em

faixa marginal cuja

largura mínima será:

a) ao longo dos

rios ou de

qualquer curso

d'água desde o

seu nível mais

alto em faixa

marginal cuja

largura mínima

seja:

I - em faixa marginal,

medida a partir do

nível mais alto, em

projeção horizontal,

com largura mínima,

de:

1. de 5 (cinco) metros para

os rios de menos de 10

(dez) metros de largura;

1. de 30 (trinta)

metros para os rios de

menos de 10 (dez)

metros de largura;

1) de 30 (trinta)

metros para os

cursos d'água de

menos de 10

(dez) metros de

largura;

a) trinta metros, para

o curso d`água com

menos de dez metros

de largura;

2. igual a metade da largura

dos cursos que meçam de

10 (dez) a 200 (duzentos)

metros de distância entre as

margens;

2. de 50 (cinqüenta)

metros para os cursos

d’água que tenham

de 10 (dez) a 50

(cinqüenta) metros de

largura;

2) de 50

(cinqüenta)

metros para os

cursos d'água

que tenham de

10 (dez) a 50

(cinqüenta)

metros de

largura;

b) cinqüenta metros,

para o curso d`água

com dez a cinqüenta

metros de largura;

3. de 100 (cem) metros para

todos os cursos cuja largura

seja superior a 200

(duzentos) metros.

3. de 100 (cem)

metros para os cursos

d’água que meçam

entre 50 (cinqüenta) e

100 (cem) metros de

lagrura.

3) de 100 (cem)

metros para os

cursos d'água

que tenham de

50 (cinqüenta) a

200 (duzentos)

metros de

largura;

c) cem metros, para o

curso d`água com

cinqüenta a duzentos

metros de largura;

4. de 150 (cento) e

cinqüenta metros

para os cursos d’água

que possuam entre

100 (cem) e 200

(duzentos) metros de

largura; igual à

distância entre as

margens para os

cursos d’água com

largura superior a

200 (duzentos)

metros.

4) de 200

(duzentos)

metros para os

cursos d'água

que tenham de

200 (duzentos) a

600 (seiscentos)

metros de

largura;

d) duzentos metros,

para o curso d`água

com duzentos a

seiscentos metros de

largura;

5) de 500

(quinhentos)

metros para os

cursos d'água

que tenham

largura superior

a 600

(seiscentos)

metros.

e) quinhentos metros,

para o curso d`água

com mais de

seiscentos metros de

largura.

Nesta questão, nota-se que a possibilidade de aplicação desta linguagem

formal, na maioria das vezes usado pelos advogados na defesa de infratores

ambientais e aceito pelo judiciário, se inicia no entendimento do próprio caput

do art. 2º do código florestal vigente, que foi atualizado pela Lei nº 7.803 de

1989: Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta lei,

as florestas e demais formas de vegetação natural situadas (...) (Brasil, 1989).

De acordo com o art. 2º supramencionado, consideram-se de preservação

permanente, apenas as florestas e demais formas de vegetação. Outras áreas que

poderiam ser consideradas de preservação permanente, como afloramentos

rochosos sem nenhuma cobertura vegetal, dado ao formalismo lingüístico, não

foram entendidas como APP. Da mesma forma, pode-se entender que, ao se

proibir o corte de árvores em APP, outros meios de abate, como o uso de

venenos, anelamentos, etc., fossem permitidos.

Para corrigir a polêmica sobre o entendimento do que deveria ser

considerado de preservação permanente desde a edição do Código Florestal de

1965, a MP 2.166-67/01 corrigiu a terminologia, eliminando as dúvidas acerca

dessas áreas protegidas, estabelecendo claramente, o conceito de APP.

Art. 1 (...) Inciso IV. Área protegida nos termos dos arts. 2º

e 3º desta Lei (Código Florestal), coberta ou não por

vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os

recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a

biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o

solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

(Brasil, 2001).

Por isso, aos poucos os legisladores têm sido prudentes na elaboração

das normas a fim de se evitar tais polêmicas e acima de tudo, tornar as normas

exeqüíveis e práticas à realidade do país e, principalmente, atender ao espírito de

de proteção ambiental. Este fato se deve à evolução dos conceitos técnicos e à

conscientização dos cidadãos em relação à importância da preservação do meio

ambiente, destacada na Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988).

Com o dispositivo legal de 2001 (MP 2.166-67/01), o legislador fez

entender que não são consideradas de preservação permanente apenas as

florestas e demais formas de vegetação, mas a “área”, independente da cobertura

vegetal ou rocha ou solo, seja qual for. A Resolução CONAMA 303/02 também

eliminou esta interpretação dúbia em relação ao caput do art. 2º do Código

Florestal. Nesta resolução, a terminologia “Área” de Preservação Permanente foi

confirmada.

2.2 ARGUMENTAÇÃO TÉCNICA QUE JUSTIFICA A INSTITUIÇÃO

DAS APP AO LONGO DOS CURSOS D’ÁGUA

A instituição das áreas ciliares como APP foi um importante instrumento

adotado para a conservação, preservação e recuperação dos recursos hídricos,

posto que estas atuam como escoadouros, filtros, prevenindo-se a erosão do solo

e assoreamento dos corpos d’água (Henkes, 2002).

O que se entende e se aplica da norma jurídica vigente, é que a faixa de

proteção ao longo dos cursos d’água deve variar de acordo com a largura dos

mesmos, tendo como faixa mínima de proteção 30m e máxima 500m.

As “larguras” das “APP ao longo dos cursos d’água” são tidas em cada

margem do curso d’água. O entendimento da lei (hermenêutica) abarca cursos

d’água perenes, intermitentes, temporários e efêmeros, naturais ou artificiais e,

finalmente, medidos a partir do nível sazonal mais alto (FIGURA 1). O nível

sazonal mais alto é aquele que possui certa regularidade durante vários anos, isto

é, não consideram as cheias esporádicas e irregulares.

FIGURA 1. Ilustração de um corte transversal de uma planície de inundação,

indicando o nível mais alto (R+), nível mais baixo (R-), linha de

crista da margem – LM (lago maior) e Lm (lago menor) e limite

da APP.

Fonte: Adaptado de Francisco (2006).

Silveira (1999) afirma que a definição da metragem das faixas das APP

baseadas apenas nas larguras é incompleta. Outros critérios como índices

pluviométricos, morfologia da região ou bacia hidrográfica – critérios

eminentemente técnicos e não jurídicos –, devem ser avaliados para fixá-la na

própria complexidade da concepção de APP.

Nessa discussão, fica patente a necessidade de entender e aprimorar o

conhecimento técnico acerca do estabelecimento destas APP. Sousa Júnior

(2003) levantou alguns critérios que podem ser utilizados na definição do

dimensionamento das APP ao longo dos cursos d’água, que são: a) potenciais

recursos a serem protegidos; b) características da faixa ciliar e da bacia

hidrográfica; c) intensidade de intervenção antrópica ou uso da área adjacente e;

d) função desejada com a implementação da APP (FIGURA 2).

Recursos naturais

valoráveis

Sítio, faixa ciliar e

bacia hidrográfica

Intensidade de uso

da área adjacente

Funções desejadas

a área ciliar

Largura recomendada

para faixa ciliar

Objetivos e restrições

do proprietário

FIGURA 2. Critério para determinação da largura de faixas ciliares.

Fonte: Souza Júnior (2003).

Segundo condições econômicas e de interesse do proprietário, a APP

poderá ser aumentada ou reduzida até um patamar mínimo que assegure a

função desejada. Para que se defina a largura adequada, mesmo não atendendo a

todos os critérios que assegurem o mínimo de resiliência do ecossistema, o

limite mínimo exigido pela legislação, de acordo com a largura do curso d’água,

deve ser cumprido. O papel da norma federal é de ordem geral e sua exigência

mínima não poderá ser desrespeitada.

A legislação, por sua vez, definirá os critérios mínimos e gerais. A partir

destes dispositivos, é que, os estados e municípios, deverão dispor regulamentos

específicos de acordo com as funções requeridas, elevando assim os patamares

mínimos exigidos ao nível que os estudos pontuais recomendarem e nunca

serem menos restritivos que a normatização federal.

Ao se estabelecer as APP segundo os vários critérios dispostos, percebe-

se que quão maior o grau de diversidade de critérios, mais complexa será a

implementação das APP pela legislação. Entretanto, deve-se saber quais são as

interações possíveis dessas condicionantes para assim se fazer cumprir os

requisitos da legislação, ou seja, a lei não deve ser complicada a ponto de se

fazer exigências quanto a declividade, cobertura vegetal, tipo de solo, vazão, etc,

mas exigir que para aquela determinada largura, tenha uma obediência comum

“mínima” que todos os cidadãos possam cumprir.

Muitos trabalhos realizados em APP ao longo dos corpos d’água,

segundo Rodrigues & Shepherd (2001), mostram que o mosaico vegetacional

observado nessas formações é resultado do desempenho diferencial das espécies

na dinâmica sucessional que ocorrem nessas áreas e da função da

heterogeneidade ambiental presente, definida pelas variações topográficas,

edáficas, de encharcamento do solo, das características hidrológicas da bacia e

das formações vegetacionais do entorno do curso d’água.

Por apresentar tamanha variação de ambientes, possuem diferentes graus

ou níveis de capacidade de suporte dentro dos quais permite manter a APP

cumprindo sua função ecológica. Porém, este gradiente de resiliência ainda é

pouco estudado, e quando assim é feito, não é avaliado em sua totalidade de

funções, mas separadamente, principalmente nos aspectos edáfico, florístico,

faunístico e de ocupação antrópica.

2.3 INTERVENÇÃO EM APP AO LONGO DOS CURSOS D’ÁGUA

Os rios sempre foram e são determinantes geográficos para o

desenvolvimento do homem, pelo transporte (navegação), abastecimento e

deposição dos efluentes. Sabe-se, portanto, que as APP ao longo dos cursos

d’água são o mais notável recurso natural do qual o homem faz uso.

Hoje, a ocupação das APP ao longo dos cursos d’água sofre com a

prática da agricultura, em função de serem as provedoras dos solos, na maioria

das vezes, mais férteis, e, com o processo de extração mineral de areia e argila

nos leitos dos corpos d’água (Franco, 2000). Reis et al. (2005) dizem que, para

não haver impacto nas APP ao longo dos cursos d’água, o material extraído

deverá ser lançado em portos de areia ou leitos de secagem localizados fora das

APP.

É importante, nesse sentido, que haja a estabilidade dos corpos d’água e,

para isso, as APP deverão ser protegidas. Tourinho (2005) afirma que a

conservação da vegetação numa bacia hidrográfica é uma atividade vital para a

manutenção da regularidade, qualidade de vazão e estabilidade face aos

processos erosivos.

Daí, é inconstestável que deve haver regulamentação que restrinja o uso

das APP, porém, não se pode deixar de levar em consideração o grau de

dependência que o homem tem de sua utilização, pois há situações que a sua

intervenção é praticamente inevitável.

No que tange ao rol jurídico das faixas de conservação ao longo dos

cursos d’água, entende-se que são áreas que devem ser mantidas intocadas,

sendo permitida a intervenção apenas nos casos de utilidade pública, interesse

social e atividade eventual e de baixo impacto.

Este processo de intervenção foi inicialmente introduzido pela MP

2.166-67/01, que, de maneira a tornar possível o uso das APP, trouxe em seu

texto legal, o seguinte dispositivo:

Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação

permanente somente poderá ser autorizada em caso de

utilidade pública ou de interesse social, devidamente

caracterizados e motivados em procedimento administrativo

próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao

empreendimento proposto.

(Brasil, 2001).

Seguindo a mesma crítica concernente aos termos floresta, cobertura

vegetal e área, o termo criticado desta vez trata-se da “supressão”.

Indiretamente, no sentido formal da linguagem, a APP que fosse alterada

mediante supressão de vegetação relacionava APP àquelas áreas onde houvesse

cobertura vegetal, pois o entendimento de suprimir foi dado devido à existência

de cobertura vegetal.

Este entendimento criou polêmica sobre a necessidade de se obter

licença para supressão de APP apenas nas áreas onde houvesse vegetação. Nas

áreas desprovidas de vegetação, poder-se-ia fazer intervenção sem que houvesse

uma licença específica, permitindo-se, assim, a exploração de rochas e minerais

nessas APP. Este entendimento só era possível porque, pelo preciosismo da

interpretação da norma, considerava de preservação permanente apenas as áreas

com cobertura vegetal.

Seguindo o intuito pelo qual a legislação foi concebida, a intenção de se

proteger as APP ao longo dos cursos d’água incluiu também as áreas que não

eram cobertas por vegetação.

Contudo, pelo formalismo lingüístico decorrente da interpretação de

advogados e consentimento do judiciário, o infrator não infringiu a lei, pois

utilizou-se da “má hermenêutica”, ferindo o espírito da lei.

Mais tarde, com a edição da Resolução CONAMA 369/06, a expressão

“supressão” juntou-se à outra, banindo assim qualquer interpretação que ferisse

o espírito da lei, tornando seu entendimento mais claro e objetivo, por meio da

introdução da expressão “intervenção”. Assim, qualquer atividade que

possibilite a “intervenção ou supressão” em APP deve estar respaldada nos

critérios de utilidade pública, interesse social e os casos de eventual e de baixo

impacto ambiental. Desta forma, obrigou-se aqueles que pretendem promover tal

intervenção e, ou, supressão de vegetação, recorrer ao Poder Público e solicitar a

autorização ou licença.

Pereira (1950) já dizia que a conservação das “florestas” protetoras não é

importante apenas para o interesse público, mas para interesse direto e imediato

do próprio dono. O autor diz que o ato de cortar árvores de APP ao longo de

cursos d’água pode vir a causar falta de água, provocar inundações e outros

males, pois as árvores nesses lugares estão para as respectivas terras assim como

a vestidura está para o corpo do homem.

O ato de intervenção ou supressão de vegetação deve estar apoiado em

estudos que comprovem a ausência de alternativas de intervenção, além da

melhor e menor alteração do estado natural do local. Tendo em vista a

manutenção e continuidade da produção dos bens e serviços prestados por estas

APP ao homem, a intervenção permitida nestas áreas deverá estar condicionada

à recuperação do local o mais próximo da condição original.

2.4 IDENTIFICAÇÃO DAS APP AO LONGO DOS CURSOS D’ÁGUA

O enfoque científico abordado por Ab’Saber (2001) retrata que as APP

ao longo dos cursos d’água, no Brasil, são o maior mostruário de biodiversidade

dos trópicos do planeta. Por este motivo, a definição de toda a composição

florística destes ecossistemas ainda não foi pesquisada e daí as inúmeras

variações destes ambientes não serem conhecidas. Como exemplo desta grande

variação ambiental tem-se a comparação florística de APP em remanescentes

próximos espacialmente e com valores de similaridade muito baixos (Rodrigues

& Nave, 2001).

Devido a grande dificuldade da aplicação e fiscalização do Código

Florestal e das resoluções CONAMA relativas à obrigatoriedade da instituição

das APP ao longo dos cursos d’água, os procedimentos metodológicos para sua

definição prática, em alguns casos, são confusos quando aplicados no campo.

A identificação e delimitação territorial das APP é um trabalho que

envolve a interpretação e a combinação de vários dados ambientais. As

alterações da paisagem durante as estações do ano exigem uma maior associação

entre os esforços da legislação e os esforços técnicos, ambos objetivando

reconhecerem e caracterizarem as áreas com características ambientais

consideradas APP.

O Código Florestal define como APP ao longo dos cursos d’água as

seguintes áreas:

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu

nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:

1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de

10 (dez) metros de largura;

2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que

tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham

de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que

tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de

largura;

5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que

tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros.

(Brasil, 1989).

Assim sendo, a legislação assume papel norteador dos limites mínimos

que deverão ser protegidos, e que, tecnicamente, deverão ser atribuídos aos

locais a partir do limite máximo sazonal, a partir de cada margem, numa faixa

em concordância com as larguras do curso d’água, ou seja, as faixas de APP de

acordo com a legislação variam, apenas, com a largura dos cursos d’água. Desta

forma, a definição dos limites da APP dependerá, invariavelmente, da época do

ano e do período em que o corpo d’água se apresente em seu nível mais alto.

A legislação apenas define o procedimento padrão, porém, é um modelo

bastante criticado principalmente por não considerar outros fatores que

envolvem estes ambientes, tais como a declividade, a cobertura vegetal, o tipo

de solo e a função que se requer com a proteção da APP específica.

Como já abordado anteriormente, se pelo menos o que tiver sendo

exigido pela legislação estiver sendo cumprido, já será um grande avanço para a

definição de critérios que garantam uma mínima proteção no futuro.

O uso das imagens de satélite tem sido bastante utilizado como

ferramenta de identificação das APP ao longo de cursos d’água. Este

procedimento permite verificar os desníveis topográficos que separam a planície

de inundação de outros níveis, além da caracterização dos canais de drenagem.

Este procedimento é auxiliado no campo por meio de questionamentos aos

próprios moradores, de quem se obtém informações sobre até qual nível as águas

chegam ou costumam chegar durante as cheias.

O ponto de partida para a delimitação das APP, por meio da ferramenta

de geoprocessamento, se dá por meio do modelo digital de elevação

hidrologicamente consistente (MDEHC), em que é apresentado a hidrografia do

terreno, as curvas de nível e a drenagem de escoamento (Hutchinson, 1989).

A ferramenta do geoprocessamento se aproxima ao máximo da realidade

de campo sendo importante forma de aplicação prática das normas jurídicas que

tutelam as APP ao longo dos cursos d’água. É considerada ferramenta

imprescindível e essencial para o levantamento, monitoramento e fiscalização

dos aspectos das APP, auxiliando no gerenciamento dos estudos de dinâmica da

paisagem e em ações de conflito detectados na bacia hidrográfica em sua

totalidade.

Vários autores vêm trabalhando com esta ferramenta há muito tempo e

acreditam ser o mecanismo mais eficaz na análise ambiental, dentre os quais

pode-se destacar a delimitação das APP, principalmente quando se quer analisar

e acompanhar a evolução passada e futura de determinado local (Xavier-da-

Silva, 2001; Silva, 2003). Contudo, Cota (2008) afirma que a utilização desta

ferramenta levanta ambigüidades e dificuldades na delimitação das APP.

Outra dúvida existente no entendimento da legislação, trata-se da faixa

entre o leito menor e o leito maior sazonal, que fica descoberto durante a época

da estiagem. Esta área de variação sazonal, considerada tanto como leito do rio

ou APP, deve ser considerada área com restrição de uso, quer seja, APP.

Apresentando cobertura vegetal ou não, são áreas que se apresentam mais

sensíveis à intervenção do que qualquer outra.

Desta forma, para se aplicar os limites estabelecidos na legislação

ambiental, Ribeiro et al. (2005) sugerem que a bacia hidrográfica deve ser a

unidade territorial natural de planejamento ambiental. Deve-se fazer, para a

bacia hidrográfica, um estudo detalhado que aborde: o mapeamento, o

diagnóstico do uso atual (preservado ou em conflito) e o zoneamento. Após o

levantamento das informações da bacia, promove-se uma coordenação unificada

de todo o sistema, e assim se estabelece sua gestão, atendendo aos preceitos

jurídicos que regem as APP. Desta forma, a preservação das APP ao longo dos

cursos d’água, na bacia como um todo, será mais viável e exeqüível, tanto do

ponto de vista ambiental quanto sócio-econômico.

2.5 APP AO LONGO DE CURSOS D’ÁGUA EM ÁREAS URBANAS

O território brasileiro é caracterizado por desigualdades sociais,

econômicas e ocupação territorial, que se manifestam de diversas maneiras e em

várias escalas. Os assentamentos urbanos, pela falta de um planejamento

ambiental adequado, faz com que as áreas consideradas APP ao longo dos

cursos d’água estejam entre os pontos mais conflituosos e mais discutidos na

legislação ambiental brasileira (Cota, 2008).

A urbanização não planejada representa um complexo problema

habitacional com sérios impactos ao meio ambiente. As respostas existentes não

parecem seguir um critério, pois ora privilegia os aspectos habitacionais, ora os

ambientais. Os problemas, no entanto, se agravam quando ocorrem divergências

entre as políticas ditas “urbanas” e as “ambientais”.

Há aqueles que defendem a simples inaplicabilidade dos limites para

APP constantes no Código Florestal atualizados pela Lei 7.803 de 1989, pois,

em relação às áreas urbanas o respaldo jurídico deve ser remetido à legislação

urbanística. Assim, o Código Florestal deveria ser aplicado apenas na zona rural.

O embate existente nesta questão começa com a Lei 6.766/79

(Parcelamento e Uso do Solo Urbano), que é mais antiga do que a redação que

altera as faixas de proteção dos cursos d’água (Lei 7803/89). Para embaraçar

ainda mais este tratamento, foi editada a Lei 10932/04 que atualiza a Lei de

Parcelamento e Uso do Solo Urbano e sobrepõe à norma de 1989 adotando as

APP com as metragens antigas.

A Lei 6.766/79 estabelece que:

Art. 4º - Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos

seguintes requisitos:

(...)

III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas

de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será

obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15

(quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da

legislação específica.

(Brasil, 1979).

Por ser anterior à alteração do Código Florestal feito pela Lei 7.803/89,

muitos planos diretores municipais o ignoram baseando-se somente na

disposição da Lei que dispõe sobre o uso e parcelamento do solo urbano (Lei

6.766/79).

Desta maneira, o termo “salvo maiores exigências da legislação

específica”, que se refere à APP do Código Florestal, fica esquecido, sendo

considerado apenas no tratamento exclusivo de áreas rurais.

Para piorar tal conflito de entendimento, houve uma alteração da Lei

6.766/79, proposto pela Lei 10.932/04, que diz:

Art. 4º - Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos

seguintes requisitos:

(...)

III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas

de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória

a reserva de uma faixa não-edificável de 15 (quinze) metros

de cada lado, salvo maiores exigências da legislação

específica.

(Brasil, 2004).

Esta norma reforça o posicionamento dos municípios no respeito ao

parcelamento e uso do solo urbano que se refere à tutela das APP, reservando-se

apenas 15m ao longo das águas correntes e dormentes, e não 30m. Mas o termo

“legislação específica”, constante tanto na lei 6.766/79 quanto na Lei 10.932/04,

remetem ao Código Florestal.

Com o intuito de tutelar o meio ambiente para a proteção dos bens e

garantia dos serviços ambientais, recomenda-se adotar o regulamento que mais

protege o meio ambiente, sendo afinal, o Código Florestal, pois estabelece a

maior proteção das APP ao longo dos cursos d’água, que varia entre 30m e

500m.

A obediência ao Código Florestal, em detrimento da Lei de parcelamento

e uso do solo urbano decorre do parágrafo único do art. 2º do Código Florestal,

que diz:

Art. 2º

(...)

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim

entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos

definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e

aglomerações urbanas, em todo o território abrangido,

obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e

leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que

se refere este artigo.

(Brasil, 1989).

O termo “limites” constante no parágrafo único (acima) define até que

ponto o Plano Diretor poderá ter autonomia para definir a APP em área urbana,

limitando ao poder municipal legislar de acordo com o mínimo que foi disposto

no Código Florestal.

Para Fink (2000), o Código Florestal deve ser aplicado tanto para área

urbana quanto rural. O artigo 1º não faz distinções. Por isso, o exercício do

direito de propriedade, seja rural, urbana, pública ou particular, deve respeitar as

limitações estabelecidas no parágrafo único do art. 2º.

Marchesan (2008) afirma que as legislações estadual e municipal devem

respeitar os princípios e limites a que alude o art. 2º do Código Florestal,

principalmente a faixa de APP de 30m para rios com menos de 10m de largura,

pois o Código Florestal é de 1965 e anterior à Lei de Parcelamento e Uso do

Solo Urbano (Lei 6.766/79). A alteração feita no Código Florestal de 1965 pela

Lei 7.803 de 1989 terá validade, pois é de igual hierarquia e tem efeito a partir

daquele momento, pois se trata de uma atualização.

Enfim, a norma passa a valer a partir da sua primeira edição para todo o

cenário nacional (desde 1965), sobrepondo-se, inclusive à Lei 6.766/79.

A importância dos rios nas zonas urbanas relaciona-se ao seu papel

principal para o homem, tais como no abastecimento, nos processos produtivos,

navegação e no carregamento de esgotos. Assim, historicamente, o uso dos rios

serviu para o processo de industrialização das cidades, que cresceram

descontroladamente contribuindo para o processo de degradação das APP ao

longo dos cursos d’água.

Com a retirada e modificação da paisagem das APP ao longo dos cursos

d’água, a ocupação de áreas alagáveis, a alteração do leito e das margens dos

cursos d’água (canalização), vieram a reduzir a qualidade da água, modificando

o ciclo hidrológico. A alteração deste ciclo contribuiu para o surgimento dos

principais problemas urbanos atuais relacionados aos cursos d’água: a

intensificação das enchentes, a transmissão de doenças e a carência de água para

o abastecimento em qualidade e quantidade. Este quadro de desastre ecológico é

lembrado pelo homem, o que gera uma imagem degradante e equivocada dos

rios urbanos (Sanches, 2007).

Devido ao grande embate existente entre a preservação e uso destas

APP, os mecanismos jurídicos de proteção dessas áreas só serão efetivos se

houver a ação direta dos órgãos de fiscalização, monitoramento e controle, junto

aos meios de incentivos econômicos (ou restrição de crédito) realizados,

associados a zoneamentos ecológico-econômicos e realizados em menor tempo e

menos burocratizados (Maciel, 2008). Outro aspecto que a legislação deve evitar

é a ambigüidade, pois, acima de tudo, deve ser executada de acordo com sua

essência. Está evidente que sem a intervenção em APP não se vive e que a

importância de preservação da mesma deve ser de responsabilidade do Poder

Público.

A discussão sobre a ocupação das APP ao longo de cursos d’água nas

áreas urbanas se torna mais polêmica, pois as cidades e o progresso do homem

se desenvolveram justamente em decorrência da intervenção nas APP em

regiões de aglomeração humana. Por isso, a evolução dos instrumentos legais,

antes muito permissivos e agora mais restritivos, não podem retroagir de modo a

prejudicar o cidadão. O legislador deverá tomar o cuidado de não impor normas

que inviabilizem a ação do Poder Público frente ao cidadão que não cometeu

ilegalidade. O que se requer, finalmente, é zelar pelo objeto principal pelo qual a

norma foi criada, que é a proteção do meio ambiente.

Anteriormente, muitas intervenções em APP em zonas urbanas não eram

tidas como crime ambiental e agora o são. As novas normas, além de corrigir

erros passados devem, principalmente, evitar erros futuros, pois a reparação de

uma intervenção em APP em meio urbano pode ser ainda pior. Neste

entendimento, torna-se difícil o retorno de uma APP degradada em área urbana

pela canalização de um rio, pavimentação das margens dos cursos d’água,

construções habitacionais e industrias, numa situação de equilíbrio ou mais

próxima da situação original. Por fim, a superveniência das normas jurídicas que

tutelam as APP, em alguns casos, não pode retroagir de maneira negativa, mas

deverão ser consistentes na tutela e cumprimento das medidas de proteção das

APP, mais com maior ênfase nas áreas urbanas.

A proteção jurídica dos recursos naturais em APP ao longo dos cursos

d’água, em área urbana e rural, não apresenta dispositivos consensuais na

legislação ambiental brasileira. O que se sabe é que nas áreas urbanas o impacto

da intervenção nas APP reflete danos diretos à população, principalmente pela

contaminação ou escassez da água. Assim, o comprometimento do Poder

Público no ambiente urbano deve ser mais exigente e presente, e não o contrário.

2.6 AS FLORESTAS DE PROTEÇÃO

As incongruências no tocante a Florestas x Áreas de Preservação

Permanente são constantes e se arrastam desde a edição do Código Florestal de

1965. Há imprecisão na redação desses termos principalmente quando o texto

legal retrata apenas ser a “floresta de preservação permanente” a área que deve

ser mantida protegida ou objeto de sanção na esfera penal. Como afirma Araújo

(2002), até mesmo a lei de crimes ambientais de 1998 (Lei 9605/98), faz

referência apenas às florestas de preservação permanente, conforme disposto em

seu art. 38.

Art. 38. Destruir ou danificar floresta considerada de

preservação permanente, mesmo que em formação, ou

utilizá-la com infringência das normas de proteção:

Pena - detenção, de um a três anos, ou multa, ou ambas as

penas cumulativamente.

Parágrafo único. Se o crime for culposo, a pena será

reduzida à metade.

(Brasil, 1998).

A questão que envolve a terminologia florestal, caracterizando as APP

ao longo dos cursos d’água vem desde 1965, conforme já tratado. No entanto,

Rodrigues (2001) caracteriza estes ambientes como florestas ribeirinhas e que,

devido a heterogeneidade de ambientes que constituem o mosaico florístico,

citou vários estudos no Brasil que discutem as nomenclaturas abordadas a estas

áreas.

Na discussão nomenclatural abordada por Rodrigues (2001), a

complexidade de fatores que definem a heterogeneidade do ambiente das APP

ao longo dos cursos d’água constitui um mosaico de condições ecológicas

distintas, com particularidades fisionômicas, florísticas, edáficas e estruturais.

Os autores que estudaram as formações ribeirinhas citados por Rodrigues

(2001) são: Dansereau (1958), Eiten (1972, 1983), Rizzini (1979), Klein (1980),

Ratter (1980), Veloso et al. (1981), Veloso & Góes (1982), Ribeiro et al. (1983),

FIBGE (1992) e Ribeiro & Walter (1998).

De maneira mais didática Ribeiro (2006) classificou as formações

“florestais” nas APP ao longo de cursos d’água em dois tipos principais:

florestas ciliares e as florestas de galeria. Para o autor, o termo “floresta ciliar”

designa as florestas ribeirinhas que acompanham apenas as margens dos rios de

médio e grande porte em que, vista de cima, a vegetação seria o cílio, enquanto o

rio seria o olho. Nesta definição, o dossel das árvores não se encontram. Já as

florestas de galeria seriam aquelas formações florestais ribeirinhas que

apresentam a vegetação florestal que acompanha cursos d’água de pequeno porte

e mais estreitos. Nesta, o dossel da floresta ou copa das árvores, que compõem

as APP ao longo de cursos d’água, encontram-se formando corredores fechados

(galerias).

Portanto, mesmo com a evolução dos estudos de toda heterogeneidade

ambiental nesses locais, “legalmente ou juridicamente” o avanço não ocorre da

mesma forma. Na dimensão geográfica tão ampla que o Brasil possui, não há

como estabelecer uma normatização que seja efetiva e que possa ser aplicada a

todo o território nacional. O que pode acontecer, é a edição de uma legislação

federal maior que decida os limites mínimos que devem ser obedecidos. A partir

deste ponto, permite-se delimitar, localmente, como é permitido pela

Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), normas jurídicas específicas de

caráter estadual e, ou, municipal abrangendo as microbacias que configuram a

região.

O que importa na esfera federal, é a preservação comum das APP ao

longo dos cursos d’água levando-se em conta apenas a largura do rio. Os vários

termos de nomenclatura, florestas ou áreas, devem convergir a um só valor, que

é o fato de ocorrerem na margem de um curso d’água, devendo sua aplicação

pela legislação ser clara, objetiva, com significação definida e delimitada, o que

não ocorreria se fossem aplicadas todas as nomenclaturas técnicas existentes.

A adoção de uma nomenclatura única que contemple toda a influência

proporcionada pelos corpos d’água, de acordo com Hinkel (2003), além de

exeqüível, é a que se faz necessária.

2.7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As APP ao longo dos cursos d’água, historicamente, eram amplamente

difundidas apenas como “florestas ou matas ciliares”. Pelo formalismo

lingüístico, entendia-se que as áreas que deveriam ser protegidas eram apenas as

florestas. Juridicamente, o termo, é hoje, erroneamente empregado, pois o

ambiente protegido não é apenas a floresta ou a mata, mas a “área”, de uma

forma geral. Portanto, a terminologia jurídica “Área de Preservação

Permanente” deve ser empregada.

Os efeitos ambientais da proteção das APP foram tratados pelo

legislador com bastante clareza. São áreas que protegem o solo, os recursos

hídricos, a biodiversidade, o fluxo gênico da flora e, principalmente, o bem-estar

das populações humanas. Desta forma, as APP são inflexíveis e a sua

preservação “permanente” deve ser estritamente cumprida.

A implementação das APP ao longo dos cursos d’água se dá apenas em

função da largura destes cursos d’água. A Lei definiu o limite mínimo que

deverá ser protegido. Outras características como declividade, tipo de solo,

cobertura vegetal e função da APP, não foram delineadas nas normas jurídicas

de âmbito geral. Após os estudos técnicos abordando estas características

situacionais, é que se definirão distâncias de proteção específicas – para o

estado, município ou bacia hidrográfica – respeitando-se os limites mínimos das

normas gerais.

A bacia hidrográfica deve ser a unidade territorial natural de

planejamento ambiental. É o local de estudo em que deverá ser feito zoneamento

e plano de ocupação e, a delimitação e a proteção das APP ao longo dos cursos

d’água. A tutela jurídica das APP por meio da gestão unificada da bacia é mais

viável.

As APP somente poderão sofrer intervenção nos casos de utilidade

pública, interesse social e atividade de baixo impacto ambiental. Em qualquer

dessas situações, o processo de intervenção deverá ser autorizado pelo órgão

ambiental competente.

A legislação ambiental não contempla critérios para a recuperação das

APP ao longo de cursos d’água. Não existe no sistema legal a obrigação da

recuperação destas APP. É uma questão que deve ser discutida urgentemente, a

fim de se definir os critérios mínimos para que a função ambiental destas APP

seja assegurada.

A lei não distingue corpos d’água perenes ou temporários. A norma

jurídica define APP a partir do nível maior sazonal, independentemente da época

do ano. A faixa que compreende o trecho que fica parte do ano debaixo d’água e

parte do ano descoberto, provocado pela variação do nível sazonal do corpo

d’água, segundo a normatização vigente, é considerada leito do rio e não APP.

O meio urbano é onde a preocupação com a preservação do meio

ambiente deveria ser maior. A urbanização não planejada agrava os impactos

sobre o meio ambiente e os reflexos negativos para a população, como a

escassez e a contaminação de água, são mais intensos. A normatização sobre as

APP ao longo de cursos d’água em áreas urbanas não cumpre, evidentemente,

as mesmas funções ecológicas quando localizadas em áreas rurais. Faz-se

urgente, a criação de regulamentos que norteiem claramente as APP no meio

urbano.

As APP ao longo de corpos d’água são denominadas, tecnicamente,

segundo a cobertura vegetal que a compõe. A variação nomenclatural se dá de

acordo com as peculiaridades fisionômicas, florísticas, edáficas, estruturais ou

segundo abordagem dada por um determinado pesquisador. Estes termos são:

florestas ciliares, matas de galeria, florestas ripárias, florestas ribeirinhas, etc. A

adoção de uma nomenclatura única que contemple o fato de haver uma faixa de

proteção ao longo de corpos d’água, faz-se melhor aplicável e exeqüível pela

normatização do que adotar vários termos pois, quanto mais detalhada e ampla a

legislação, mais difícil se torna sua implementação. Assim, os termos foram

convenientemente definidos pelo novo ordenamento legal, simplesmente, como

“Área” de Preservação Permanente.

CAPÍTULO 3: ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE

CARACTERIZAM AS APP AO REDOR DE LAGOAS, LAGOS OU

RESERVATÓRIOS D’ÁGUA NATURAIS OU ARTIFICIAIS

Datado de 1965, o Código Florestal definiu como APP as áreas criadas

no entorno dos lagos, lagoas ou reservatórios naturais e artificiais, de uma forma

geral, não especificando a metragem da faixa que deveria ser mantida protegida

em seu entorno, nem diferenciando as localidades, se em zona rural ou urbana.

Assim, a delimitação desta categoria de APP foi considerada, muito tempo,

bastante subjetiva.

As APP no entorno de reservatórios naturais não são tão diferentes do

que foi visto para as APP ao longo dos cursos d’água, confundindo-se, inclusive,

como se verá, com as APP ao redor de nascentes com acúmulo d’água e no

entorno de veredas, pois mantém, como característica, a presença de águas

lênticas.

A dificuldade técnica e legal em definir padrões de preservação no

entorno dos reservatórios, no entanto, ainda permanece conflituosa,

principalmente quando o enfoque é dado aos reservatórios artificiais.

Os reservatórios artificiais ou construídos pelo homem, pelo fato de

modificarem totalmente o ambiente natural, merecem maior atenção, tanto do

ponto de vista técnico, quanto legal.

Em virtude da necessidade de geração de energia e abastecimento da

população, a construção de usinas hidrelétricas e reservatórios de abastecimento

foram, durante muito tempo, considerados a solução para a produção de energia

e para a promoção do desenvolvimento do país. Neste tempo, o interesse

econômico, advindo do progresso que os empreendimentos propiciaram, fizeram

com que as ações ligadas à preservação ambiental não fossem visualizadas, nem

mesmo avaliados os seus impactos futuros.

Os aspectos ambientais ficaram esquecidos, em que poucos se

preocupavam com a sua importância ecológica (Silva Júnior, 2006). O fato é que

a construção de uma barragem e o seu reservatório modificam as condições

naturais do ambiente, especialmente da paisagem e do ambiente de entorno do

curso d’água.

Apenas em 1985 a proteção do entorno destes ambientes foi

regulamentada pela Resolução CONAMA nº 04, o qual trouxe a caracterização

destas áreas por Reservas Ecológicas.

Em 2002, por meio das Resoluções CONAMA de número 302 e 303, é

que houve a regulamentação que trouxe o entendimento da questão sobre as APP

no entorno dos reservatórios. Estas resoluções definiram as metragens e os

critérios para o uso das APP, tanto em áreas urbanas quanto rurais e tanto para

reservatórios artificiais quanto naturais.

Estas APP serão tratadas neste trabalho como APP no entorno de

reservatórios, permitindo-se entender que podem ser, tanto na zona rural quanto

urbana, e artificial ou natural, seja qual for. Quando tratar-se de alguma

particularidade, fazer-se-á o detalhamento da expressão que couber.

3.1 APP NO ENTORNO DE RESERVATÓRIOS EM ÁREAS URBANAS

E RURAIS – DISCUSSÕES LEGAIS

A Medida Provisória 2.166-67 de 2001, que altera e acresce dispositivos

ao Código Florestal de 1965 no que tange às APP, definiu que, sempre que for

implantado um reservatório artificial, as APP criadas no seu entorno devem ser

adquiridas ou desapropriadas pelo empreendedor (Brasil, 2001). Entende-se

então, que esta parte da norma dá a responsabilidade às empresas do setor

hidrelétrico a, além da aquisição da área até a cota inundada, seja obrigada

adquirir a nova APP que será formada no seu entorno, segundo as metragens

definidas pelas Resoluções do CONAMA 302 e 303 de 2002.

Antes da criação deste regulamento, a responsabilidade plena ficava a

cargo do proprietário confrontante ao reservatório artificial de ter que arcar com

a proteção das novas APP. Machado (2004) afirma que esta alteração foi justa –

social e ambientalmente – pois se atribuiu ao empreendedor a obrigação de

incluir na área de desapropriação, a APP no entorno do reservatório que será

formada. Assim, toda intervenção ou impacto que surgir na zona que

compreende esta APP, será de responsabilidade do empreendedor.

Braga (2007) discutiu em seu trabalho o conflito existente no entorno

dos reservatórios artificiais no estado de MG em relação à normatização federal

e estadual. A autora diz que a prática da servidão administrativa, adotada em

MG, foi aprovada por Lei. Este respaldo jurídico veio da CF/88, que abriu

competência aos estados para legislar, concorrentemente, sobre algumas

matérias, dentre elas, as florestas. Desta forma, pelas APP serem integrantes da

normatização florestal, o estado legislou supletivamente à união sobre a questão.

Portanto, esta possibilidade de normatização somente poderá ser feita se a norma

estadual for mais restritiva que a federal, e não o contrário. Deve-se observar,

sempre, a supremacia da norma federal, ou aquela que mais protege o recurso

florestal.

Neste caso, se esse novo regime lesou a propriedade, o proprietário

deverá solicitar indenização pelo prejuízo causado pela limitação de uso,

considerando a liberdade que anteriormente tinha (Moraes, 2002). Assim, não

cabe aos estados criar normas que contrariem a normatização federal. Ao estado

não é proibido normatizar sobre questões florestais, como visto. O estado não

pode ser mais permissivo que a união. Assim, mesmo sendo editado por MP,

pode-se concluir que a obrigatoriedade de aquisição pelo empreendedor da nova

faixa de APP formada no entorno de reservatórios artificiais, deve ser exigida,

cumprida e fiscalizada, tanto pelos órgãos da esfera federal quanto estadual e

municipal.

Mukay (2002) afirma que em primeiro plano, o que deve ser objetivado é

a prevalência da norma que melhor preserve o meio ambiente. Peters & Pires

(2003) reforça esta opinião dizendo que a regra que deve ser aplicada é aquela

que mais cumpre o espírito pelo qual a lei foi estabelecida (proteger o meio

ambiente), de tal modo que, em caso de dúvida, a que deverá ser aplicada é a

mais protetiva dos recursos naturais (in dubio pro natura).

Braga (2007) diz que, havendo interpretação razoável que considere a

legislação estadual tão protetiva quanto a norma federal, há que se permitir a

coexistência de ambas, caso contrário, prevalecerá a que mais protege o meio

ambiente e não a disputa dos poderes.

A União, na maioria dos casos, somente estabelece normas gerais,

cabendo aos Estados minudenciar os aspectos da proteção ambiental em

concreto e podendo suplementar a legislação federal (Antunes, 2008). Assim, no

caso de inexistência da norma federal, os estados poderão exercer a competência

legislativa plenamente, de acordo e para atender às suas peculiaridades. No

momento em que passe a existir legislação federal que trate de determinado tema

ambiental, a legislação estadual que contrarie à mesma, perde a eficácia, pois

prevalece a norma federal mais protetiva.

A partir da edição da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei

6.938/81), se deu o surgimento de um novo órgão consultivo e deliberativo das

questões ambientais brasileiras, que é o CONAMA. Desta forma, a

regulamentação e a disposição dos parâmetros que tratam dos recursos naturais

no país, em nível federal, ficam a cargo do CONAMA.

Rocha (2001) salienta que os Estados, na esfera de suas competências e

nas áreas de sua jurisdição, deverão elaborar normas supletivas e

complementares às da União, observados os que forem estabelecidos pelo

CONAMA, ou seja, deve complementar a norma federal (quer seja Lei ou

Resolução CONAMA) e não inovar.

No entanto, se discute o poder regulamentador do CONAMA, pois para

os juristas, não lhe é permitido inovar a lei e o CONAMA pode ter inovado com

o estabelecimento de metragem não prevista em lei. A discussão em questão está

no fato de um ato administrativo de hierarquia inferior, como é o caso das

Resoluções do CONAMA, ter regulamentado algo que a Lei não trouxe, pois sua

competência não passa de explicitar ou complementar a Lei, sem ultrapassar os

horizontes da legalidade (Pietro, 1996).

Moraes (2002) diz que a metragem a ser utilizada no entorno dos

reservatórios deve ser trinta metros (30m). A principal razão que ele adota para

correlacionar à menor metragem deve-se ao entendimento da menor

preocupação do legislador em proteger os vários fatores relacionados a este

ambiente, principalmente pelo fato de água parada não causar erosão, nem

transportar sedimentos.

Antunes (2008), na mesma linha de Moraes (2002), afirma que o limite

mínimo estabelecido no Código Florestal é o que deve ser seguido (30m). Ainda

considera as Resoluções do CONAMA, referentes à matéria, exorbitantes e, por

isso, não podem produzir efeitos jurídicos.

A fundamentação de o CONAMA ter o poder para estabelecer padrões e

parâmetros ambientais vem da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei

6.938/81). Esta norma jurídica declara que:

Art. 8º Compete ao CONAMA:

(...)

VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao

controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente

com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,

principalmente os hídricos.

(Brasil, 1981).

Assim, entende-se que o CONAMA possui respaldo jurídico para dispor

e regulamentar sobre o que a Lei não serviu claramente e deixada de forma

subjetiva em sua redação, visando a facilitar a sua aplicação prática.

A atuação do CONAMA muitas vezes não foi a mais exemplar, pois

extrapolou sua esfera legal de ação, e trazendo, muitas vezes, embaraços no

entendimento de suas resoluções.

Em 1985, o CONAMA, através da edição da Resolução nº04, dispôs

critérios que contrariaram o Código Florestal, fazendo com que sua atribuição

fosse questionada – estabeleceu faixa de 5m para os rios com menos de 10m de

largura, quando a lei fixava 30m. Desta forma, Magalhães (2001) afirma que o

CONAMA tem competência para cumprir o que lhe foi atribuído pela Lei 6.938

de 1981, mas de maneira alguma poderia ter afrontado a Lei. O mesmo autor

afirma que a Resolução CONAMA, neste caso, não terá valor algum e que,

evidentemente, prevalecerá o estabelecido em Lei.

Atualmente, o CONAMA aperfeiçoou suas regulamentações e,

inversamente ao que acontecia no passado, é o principal agente transmissor de

instruções técnicas de proteção ao meio ambiente que o Congresso Nacional

dispõe para deliberar as Leis. Isto é, as Leis Ambientais são feitas, na maioria

das vezes, com respaldo do CONAMA e, sua atribuição de dispor os parâmetros,

tem total concordância com o Senado Federal. Esse fato, certamente, evoluiu

após erros e acertos, juntamente com os conhecimentos científicos acerca da

utilização adequada dos recursos naturais que foram surgindo, culminando na

deliberação de normas com embasamento técnico-científico, caráter sócio-

econômico, objetivando sempre a preservação e, ou, a conservação da natureza.

No entanto, as metragens foram definidas em 2002, por meio das

Resoluções CONAMA nº 302 e 303, ambas do dia 20 de março. A primeira

Resolução definiu as metragens das faixas de proteção no entorno de

“reservatórios artificiais”, enquanto que a segunda definiu as dos “reservatórios

naturais” (TABELA 3).

Estas normatizações tornaram claro que, as medidas das APP, no entorno

dos reservatórios, lagos e lagoas, tanto em área urbana quanto rural, devem ser

locadas a partir do nível máximo normal, ou seja, a partir da cota máxima que o

reservatório atinge.

TABELA 3. Faixa das APP no entorno de reservatórios naturais e artificiais

Reservatórios Artificiais

Localização

Reservatório

Artificial

Geração de

energia com

até 10ha

Não

abastecimento

público e não

geração de

energia com

até 20ha

Reservatórios

Naturais

Área Urbana

30 m 15 m 15 m 30 m

Área Rural

100 m

15 m 15 m 100 m

Fonte: Com base na legislação vigente: CONAMA (2002a,b).

* Os limites da APP poderão ser reduzidos até o patamar mínimo de 30m,

conforme estabelecido no licenciamento ambiental e no plano de recursos

hídricos da bacia onde o reservatório se insere.

** Corpos d`água com até 20ha de superfície será de 50m.

As APP formadas no entorno dos reservatórios, variam de, no mínimo

15m a um máximo de 100m. Ao tratar de reservatórios artificiais, quando

localizados em área urbana, sua faixa de proteção pode variar entre 15m e 30m e

para áreas rurais entre 15m e 100m. A faixa de proteção exigida de 15m refere-

se ao reservatório artificial que, tanto em área urbana ou rural, tenha até 10ha de

superfície d’água e que seja utilizado para a geração de energia, ou tenha até

20ha de lâmina d’água não sendo permitido o uso público (abastecimento) ou

fins energéticos. Como exemplo, pode-se citar o a construção de uma represa ou

açude em uma propriedade rural que não tenha fins energéticos nem

abastecimento público e não ultrapasse 20ha de lâmina d’água. No caso de um

grande reservatório artificial em área urbana, sua APP delimitada pela

Resolução CONAMA 302, deverá ser de 30m, enquanto na área rural deve

respeitar os 100m. Este último poderá ser reduzido para até 30m desde que o

empreendimento tenha, em seu processo de licenciamento, autorização de uso do

entorno do reservatório aprovado pelo órgão ambiental.

Já em relação aos reservatórios naturais, a norma jurídica que delimita

essas faixas é menos complexa. Quando presente nas áreas urbanas, de qualquer

tamanho se apresente o lago, lagoa ou reservatório, as APP são delimitadas em

30m. Nas áreas rurais, as APP destes lagos, lagoas ou reservatórios são de 50m

para aqueles que apresentem superfície d’água de até 20ha e de 100m quando o

curso d’água ultrapassar esta marca.

A ampliação ou redução do limite das APP, de reservatórios artificiais,

tanto em área rural quanto urbana, deverá ser estabelecida, considerando o art. 3º

da Resolução CONAMA 302/02, com os mínimos critérios:

Art. 3º

(...)

§4º

(...)

I - características ambientais da bacia hidrográfica;

II - geologia, geomorfologia, hidrogeologia e fisiografia da

bacia hidrográfica;

III - tipologia vegetal;

IV - representatividade ecológica da área no bioma presente

dentro da bacia hidrográfica em que está inserido,

notadamente a existência de espécie ameaçada de extinção e

a importância da área como corredor de biodiversidade;

V - finalidade do uso da água;

VI - uso e ocupação do solo no entorno;

VII - o impacto ambiental causado pela implantação do

reservatório e no entorno da Área de Preservação

Permanente até a faixa de cem metros.

(CONAMA, 2002a).

Assim, o plano ambiental de conservação e uso do entorno de

reservatório artificial analisará os critérios e parâmetros categorizados acima

para poder definir, adequadamente, um planejamento fiel à realidade do

empreendimento, sem prejuízos aos recursos naturais. Segundo Moraes (2002),

as novas faixas de APP deverão ser definidas nas conclusões do EIA/RIMA e o

regime de uso do entorno conduzido pelo IBAMA.

As discussões que tratam das larguras das APP no entorno das lagoas e

reservatórios artificiais são muito confusas, principalmente quando em confronto

com as legislações estaduais que regulamentam tal questão. Em MG, por

exemplo, por haver uma quantidade significativa de Usinas Hidrelétricas que

formam grandes reservatórios de água, além da polêmica servidão civil já

abordada por Braga (2007), há muitas discussões sobre o estabelecimento das

faixas de APP no seu entorno, principalmente as distâncias entre o leito maior

sazonal até o ponto em que se pode fazer o uso agrícola da propriedade, que

corresponde a faixa entre os 30m e os 100m.

Conforme descrito nas Resoluções do CONAMA 302 e 303 de 2002, o

que se requer é a proteção mínima das APP no entorno dos reservatórios. Sendo

reservatório artificial em área rural, a Resolução 302/02 deixa claro que deve ser

protegido 100m de APP e a lei estadual não poderá contrariar este regulamento.

Porém existe espaço na lei para uma exceção: poderá ser permitida a redução da

metragem do entorno da APP de 100m para um patamar mínimo de 30m, desde

que haja um plano de uso do entorno que contemple todos os critérios descritos

acima (art. 3º Res. CONAMA 302/02) e seja aprovado pelo órgão ambiental,

que neste caso, o estado poderá ser o responsável.

No caso de áreas urbanas no entorno do reservatório, a Resolução

CONAMA 302 de 2002 já é bastante clara. Determina que é de 30m a faixa de

APP e a ocupação do seu entorno não pode exceder a dez porcento (10%) do

perímetro do reservatório, ressalvadas as benfeitorias existentes antes da licença

prévia ambiental para a construção do reservatório. Enfim, aquelas infra-

estruturas existentes antes da construção do reservatório, como casas e

barracões, poderão ser mantidas. Além destas áreas, consideradas consolidadas,

a ocupação urbana dos outros 10% permite apenas a construção dos

condomínios náuticos, parques aquáticos, áreas de recreação e lazer e expansão

da área urbana dos municípios, que é comum em regiões mais populosas do

Brasil.

Para entendimento do que seja área urbana consolidada, a Resolução

CONAMA 302/02 dispôs a definição bem como os critérios para sua

identificação:

Art. 2º (...)

V - Área Urbana Consolidada: aquela que atende aos

seguintes critérios:

a) definição legal pelo Poder Público;

b) existência de, no mínimo, quatro dos seguintes

equipamentos de infra-estrutura urbana:

1. malha viária com canalização de águas pluviais,

2. rede de abastecimento de água;

3. rede de esgoto;

4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública;

5. recolhimento de resíduos sólidos urbanos;

6. tratamento de resíduos sólidos urbanos; e

c) densidade demográfica superior a cinco mil habitantes

por km².

(CONAMA, 2002a).

Tanto em área urbana consolidada, quanto rural, o empreendedor é o

responsável pela confecção do plano de uso do entorno do reservatório. Este

plano deve ser baseado no termo de referência expedido pelo órgão ambiental

competente – para reservatórios artificiais destinados à geração de energia e, ou,

abastecimento público –, considerando o plano de recursos hídricos da bacia, se

houver, e precedida da realização de consulta pública. Nesta consulta pública o

comitê de bacia hidrográfica deve participar e manifestar opinião sobre os

interesses sociais e econômicos de uso do entorno do reservatório. As discussões

devem abordar os critérios para irrigação, uso recreativo, navegação,

abastecimento público, e a indicação de áreas para a implantação de pólos

turísticos e lazer, sendo estas últimas atividades ocupantes, como mencionado,

de área não superior a dez por cento (10%) do perímetro do reservatório. Tudo

culmina com a autorização da atividade pelo órgão ambiental competente.

A implementação das APP no entorno de reservatórios artificiais ficará

condicionada aos estudos referentes ao plano de uso do seu entorno. Com este

procedimento, dependendo das peculiaridades de cada bacia hidrográfica, as

faixas de APP poderão ser reduzidas ou ampliadas.

Os novos empreendimentos cumprem este critério, pelo fato da

legislação ser recente, mas há problemas e discussões quando se tratam dos

reservatórios mais antigos, i.e., construídos antes de 2002. O Poder Público pode

retroagir a exigência de aplicação da norma no cumprimento da preservação das

faixas de entorno dos reservatórios, mas sem incriminar aqueles que agiram

dentro das leis existentes à época. A Lei não pode retroagir para prejudicar, mas

se tratando da preservação do meio ambiente, a proteção das APP segundo as

normas, deve ser estritamente cumprida.

A melhor hipótese para sanar este duro embate técnico e legal é a

exigência, pelos órgãos ambientais, da confecção do plano de uso do entorno dos

reservatórios artificiais. A definição dos critérios de proteção e metragem (de

30m até 100m) fica condicionada aos critérios funcionais (ecológico e

hidrológico) respeitando às particularidades da bacia hidrográfica onde o

reservatório está inserido (solo, hidrografia, relevo, vazão, vegetação, regime de

chuvas, ventos, pressão atmosférica, insolação e evaporação).

A polêmica final está em estabelecer estes planos de uso do entorno, que,

por sua vez, deverão obedecer aos critérios técnicos e atender aos limites

mínimos, ambos estabelecidos pela legislação ambiental.

3.2 CARACTERISTICAS TÉCNICAS DAS APP NO ENTORNO DE

RESERVATÓRIOS

A presença e o desempenho das funções ambientais e hidrológicas das

APP ao redor dos reservatórios (naturais ou artificiais) permitem manter a

estabilidade da bacia hidrográfica (Lima & Zakia, 2000). Botelho & Davide

(2002) reforçam a idéia da preservação destas APP com o uso e o manejo

adequado do solo nas áreas adjacentes da bacia. Para estes autores, apenas o

planejamento adequado de uso do solo e, em alguns casos, a restrição de uso de

parte da bacia hidrográfica, é que serão fundamentais para a preservação

ambiental e manutenção da produção de água pela bacia.

O processo de construção de uma barragem altera toda a estrutura e

característica do ambiente onde irá se instalar o represamento, diferentemente do

ambiente que caracteriza os reservatórios naturais originais. O processo de

represamento transforma o ambiente alterando os meios físico, biótico e,

também, o socioeconômico, com reflexos a curto, médio e longo prazos.

Segundo Muller (1995), a nova APP que surge resultante da construção

de um reservatório, é estabelecida em uma superfície geológica e

biologicamente não preparada para essa situação, em que a estrutura do solo, a

vegetação e a fauna originais não estão adaptadas às novas áreas ribeirinhas. Por

serem ambientes instáveis, sofrem processos de erosão, assoreamento, lixiviação

e compactação, além dos relacionados com o fluxo hidrológico nas camadas

freáticas. Segundo Pezzato (2004), a intensidade desses fenômenos varia,

principalmente, com o tipo de solo, e a evolução natural, tendendo ao equilíbrio,

processando-se até atingir um ponto em que a velocidade do desgaste irá se

reduzir, influenciada pela própria ação do ímpeto das ondas junto às margens. A

partir desse estágio, a revegetação passa a ser eficiente desde a região inundada,

mais rasa, até a faixa estabelecida pela legislação.

As barragens provocam a deposição gradual de sedimentos, que são

carreados para o seu leito, em conseqüência da ausência da faixa de APP

originais que margeiam o corpo d’água. Dentre os impactos ambientais, o

assoreamento apresenta-se como um dos principais problemas que afetam os

reservatórios, pois diminui a sua capacidade de acúmulo de água inviabilizando

sua operação além de outras causas de problemas ambientais. Mattos (2006)

afirma que a continuidade de atividades antrópicas nessas APP compromete, de

forma irreversível, o fluxo de bens e serviços fornecidos pelo meio ambiente.

Por isso, Delitti (1989) destaca a proteção dessas APP como importante

atenuante das forças erosivas e, no controle de passagem de elementos do meio

terrestre para o aquático.

Diante do exposto, a análise do processo de assoreamento, por meio de

estudos sedimentológicos, deve fazer parte das atividades desde os projetos de

construção até a manutenção, sendo indispensável para a mitigação dos efeitos

de assoreamento dos reservatórios (Carvalho, 2000; Cabral, 2005).

Ao estudar os problemas que o assoreamento causa à operação dos

reservatórios formados por barragens, Maia (2006) ressalta a importância

preventiva da manutenção das florestas remanescentes das APP ao longo dos

reservatórios e das margens dos rios afluentes aos reservatórios. A autora afirma

que a vegetação faz com que o solo fique mais protegido pela interceptação da

chuva e redução do impacto da gota da água no solo, propiciado pela

serapilheira, e, conseqüentemente, reduz a erosão do solo e do escoamento

superficial, que transporta o sedimento. Dessa forma, a preservação das APP ao

redor dos reservatórios, ao longo dos cursos d’água, juntamente ao manejo

adequado do solo na bacia hidrográfica em sua totalidade, são fundamentais para

a preservação da função ecológica e hidrológica da bacia.

Dutra (2005) afirma que apenas a presença da “mata ciliar” não é

suficiente para sanar os problemas que ocorrem em uma bacia hidrográfica, e

que outras medidas complementares de manejo adequado do uso do solo devem

ser tomadas simultaneamente.

Assim, Serigatto (2006) ressalta a existência de trabalhos técnico-

científicos relacionados ao plano de uso de bacia hidrográfica como

importantíssima ferramenta de auxílio ao Poder Público na aplicação e

efetivação da legislação ambiental, principalmente no cumprimento dos critérios

que definem as APP.

3.3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Código Florestal de 1965 estabeleceu a preservação das APP no

entorno dos reservatórios d’água (naturais ou artificiais), mas não determinou as

distâncias a serem protegidas. Isso tornava as distâncias subjetivas e a proteção

só se fazia obrigatória quando havia cobertura “florestal”.

As Resoluções do CONAMA nº 302 e nº 303, ambas de 2002,

regulamentaram a proteção das APP no entorno dos reservatórios d’água. Tratou

das distâncias que devem ser mantidas protegidas em áreas urbanas e rurais,

tanto para reservatórios naturais ou artificiais. Uma das principais polêmicas que

se discute sobre estas normas diz respeito à competência do CONAMA para

deliberar tais dispositivos. No entanto, é entendido pelo que dispõe a Lei

6.938/81 (PNMA), que cabe ao CONAMA regulamentar, mas não inovar.

O embate existente em relação aos reservatórios artificiais estava envolto

de dúvidas, principalmente quanto à responsabilidade de preservar as APP. Para

este caso, surgiu uma nova norma jurídica que foi a MP 2.166-67/01, com

caráter de lei devido às circunstâncias da época (Emenda Constitucional nº32 de

2001). Este dispositivo obrigou o empreendedor do reservatório artificial

adquirir ou desapropriar as APP formadas no entorno dos reservatórios,

seguindo as metragens definidas pelo CONAMA. Parece claro que, a partir de

2001, todo reservatório artificial deve dispor de um plano de uso do entorno do

reservatório, classificando as suas características e zelando pela proteção das

novas APP criadas. Já a preservação das APP no entorno dos reservatórios mais

antigos, ou melhor, anteriores à edição da MP 2.166-67/01, permanecem em

constante conflito. Não se sabe de quem é a responsabilidade pela preservação

das APP, se do produtor rural ou do empreendedor. O que importa, acima de

tudo, é que as APP devem ser protegidas e este passivo ambiental deve ser

resolvido.

As APP no entorno dos reservatórios artificiais forma um novo ambiente

que difere totalmente daqueles das APP ao longo dos cursos d’água naturais pré-

existentes à construção do reservatório. O ecossistema original será totalmente

perturbado dando origem à outro com características pedológicas, hidrológicas e

florísticas distintas.

Os limites mínimos estabelecidos pelas normas jurídicas (15m) atendem

a proteção das APP no entorno dos pequenos reservatórios artificiais. Pelo fato

destes locais apresentarem baixa faixa de depleção e águas paradas, as APP

cumprem sua função ecológica e hidrológica. Já nos reservatórios artificiais

maiores que 20ha de lâmina d’água as APP devem ser, no mínimo, de 30m. As

novas APP criadas no entorno desses reservatórios, por apresentarem condições

ecológicas diferentes da situação original, não estão geológica e biologicamente

adaptadas à nova função. Por isso, a partir da edição da Resolução CONAMA

302/02, exige-se que todos os empreendimentos desta natureza desenvolvam

estudos que definam o planejamento do uso do entorno do reservatório,

analisando, separadamente, as características de solo, a cobertura vegetal, a

declividade, a finalidade do uso da água e os objetivos ambientais que se requer

na faixa de APP.

As normas ambientais que tutelam as APP no entorno dos reservatórios

surgiram em conseqüência da realização de várias pesquisas e estudos técnicos.

Assim, não há como alegar que os limites destas APP sejam desprovidos de

conhecimento técnico. O ponto crucial para a preservação e reconstituição

ambiental do seu entorno gira entorno do custo de manutenção e, ou,

recuperação das APP. Assim, faz-se urgente estabelecer padrões técnicos de

recuperação para se efetivar as exigências da “norma jurídica”.

CAPÍTULO 4: ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE

CARACTERIZAM AS APP NO ENTORNO DAS NASCENTES E

VEREDAS

As nascentes são definidas como o local por onde a água brota através da

superfície do solo (Davide et al., 2004) sendo também conhecidas como mina,

fonte, olho d’água e fio d’agua. Castro (1999) define as nascentes como as

aberturas naturais existentes na superfície do terreno, de onde as águas

subterrâneas eclodem à superfície.

Dado a importância ecológica das nascentes, as áreas em seu entorno

foram instituídas como APP pelo Código Florestal de 1965. São locais que

atuam como regulador e recarga do lençol freático, promovem a estabilidade

térmica da água, asseguram sua pureza e qualidade pela filtragem do escoamento

superficial e pelo impedimento da contaminação pelos resíduos tóxicos agrícolas

e pela preservação de espécies da fauna e flora raras ou em risco de extinção

(Rezende, 2006).

Mais do que as APP ao longo de cursos d’água, as APP no entorno de

nascentes apresentam características de produção de bens e serviços ambientais

bem mais importantes, haja vista sua localização se dar nas cabeceiras das bacias

hidrográficas.

As nascentes são bens dotados de relevante valor ambiental, e, por isso,

estão sujeitas a um regime jurídico que deve preocupar-se com a preservação de

seus serviços, de forma a garantir a perenidade da oferta dos mesmos a toda

sociedade.

4.1 CARACTERIZAÇÃO TÉCNICA DAS NASCENTES

As nascentes são áreas, que, de acordo com sua característica intrínseca

em aflorar o recurso “água”, são conhecidas como fontes d’água ou olhos d’água

e, seu entendimento técnico é caracterizado pela forma como se apresentam,

quer seja pontuais ou difusas.

Para Calheiros et al. (2004), as nascentes estão localizadas nas encostas

ou depressões dos terrenos ou no nível representado pelo curso d’água local.

Segundo Castro & Gomes (2001), as nascentes podem ser classificadas

segundo o regime de água ou segundo o tipo de reservatório a que estão

associadas. Quanto ao regime de águas, as nascentes são classificadas em

perenes por apresentarem um fluxo de água contínuo e constante, inclusive na

estação seca, em temporárias, por apresentarem fluxo de água durante a estação

das chuvas e em efêmeras, por surgirem durante uma chuva, permanecendo

alguns dias e logo depois desaparecem.

FIGURA 3. Esquema representativo de nascentes.

Fonte: Calheiros et al. (2004).

Quanto ao tipo de reservatório, os lençóis freáticos dão origem a dois

tipos de olhos d’água, quais sejam: às nascentes de encosta ou pontuais e às

nascentes difusas. As nascentes de encosta ou pontuais surgem em decorrência

da inclinação da camada impermeável ser menor que a da encosta, permitindo

que o lençol freático em um determinado ponto favoreça o afloramento da água.

Estas nascentes, por sua vez, aparecem no encontro da encosta com a camada

impermeável, fazendo com que apareçam as nascentes pontuais, conhecidas

como olhos d’água. Já nas nascentes difusas, a camada impermeável fica

paralela à parte mais baixa do terreno e, estando próxima à superfície, ocorrendo

um fluxo d’água da encosta para o lençol freático. Esse fluxo promove um

aumento no nível de água do lençol freático, fazendo com que, em determinado

momento, esse nível seja elevado até a superfície do terreno. Esta elevação do

nível do lençol freático provoca um encharcamento do solo, originando, de

forma desordenada, um grande número de pequenas nascentes por todo o terreno

brejoso. Esses terrenos podem ser alagados permanente ou temporariamente e,

são conhecidos na maior parte do país como brejos, mas são também

denominados de pântanos, pantanal, charcos, varjões e alagados (FIGURA 3).

As nascentes são basicamente responsáveis pela produção da água que

circula pela superfície. A sua vazão tem origem no lençol freático e depende da

quantidade de água armazenada nos mesmos, originado pela água que infiltra da

chuva e percola até ele (Valente & Dias, 2001).

Lima & Zakia (2000) destacam os estudos sobre a geomorfologia, o

regime de chuva e a formação vegetal que recobre o solo, como os principais

fatores associados ao seu regime hidrológico de uma bacia hidrográfica.

Os planos de uso da bacia, pela importância na regulação do recurso

hídrico e manutenção dos bens e serviços oferecidos pela natureza, deverão

passar por estudos que caracterizem sua aptidão agrícola ou preservacionista,

isto é, deve-se fazer um zoneamento ecológico-econômico preliminarmente.

O Código Florestal, no entanto, entende que as áreas que compreendem

as APP no entorno de nascentes são apenas aquelas que circundam o seu

afloramento pontual, fixando 50m, não tratando especificamente das nascentes

difusas ou em forma de reservatório. A edição das Resoluções do CONAMA,

principalmente a de nº 303/02, traz o melhor entendimento ao explicitar que as

APP no entorno de nascentes são aquelas a partir do limite do espaço brejoso,

considerando-se, também, a proteção das nascentes difusas. As dúvida acerca do

entendimento das nascentes com acúmulo d’água e em veredas, serão tratadas

nos itens 4.2 e 4.3, respectivamente.

As APP que circundem as nascentes oferecem grandes benefícios à

manutenção dos serviços ambientais, principalmente pelo fornecimento de água.

Para Hinkel (2003) a denominação desse ecossistema é muito diversificada no

Brasil em função dos diferentes ambientes em que ocorre e da forma como

aparecem. São áreas que podem ser cobertas por vegetação ou não. Por isso se

considera APP as áreas no entorno de nascentes com cobertura vegetal ou não.

A preservação e a recuperação destas APP se tornaram obrigatórias na

legislação brasileira sob o argumento principal de controle da erosão e melhoria

da qualidade e quantidade de água (Serigatto, 2006). A água se constitui em

recurso natural fundamental para a existência de outros recursos (vegetal, animal

e mineral) e influencia diretamente nas condições de vida, saúde e bem-estar do

homem (Pinto et al., 2004).

Valente & Gomes (2005) afirmam que a saúde dos rios depende da

saúde das nascentes. A redução do número de nascentes decorrente do manejo

inadequado da bacia ocasionará, conseqüentemente, redução da vazão dos rios.

Daí a importância em proteger estas APP e permitir sua intervenção apenas nos

casos de utilidade pública.

4.2 DISCUSSÕES LEGAIS SOBRE AS APP NO ENTORNO DE

NASCENTES

As APP foram instituídas em 1965 pelo 2º Código Florestal Brasileiro

(Lei 4.771/65). Dentre as áreas a serem mantidas protegidas, foi dada ênfase à

proteção das nascentes, considerando a área circunvizinha às mesmas como

“Floresta de Preservação Permanente”.

O art. 2º Código Florestal Brasileiro diz o seguinte:

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados

"olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica,

num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura.

(Brasil, 1989).

A Lei considerou, portanto, de preservação permanente, apenas aquelas

áreas que apresentavam formação florestal ou que apresentava cobertura vegetal

na faixa de 50m que circundava o olho d’água. A norma jurídica, portanto, não

entendeu como preservação permanente, os afloramentos de rocha e as áreas

com dunas – ambas sem cobertura vegetal. A forma como foi escrita deu

margem para que os operadores do direito interpretassem que eram de

preservação permanente apenas as áreas que apresentavam vegetação – na maior

parte das vezes, apenas florestas.

Os legisladores, em 2001, se preocuparam com a atualização destes

termos, visando a evitar que tais polêmicas continuassem, estabelecendo assim,

a proteção, ao invés de florestas de preservação permanente, das Áreas de

Preservação Permanente (APP), englobando quaisquer características que

compreendessem as áreas que circundassem as nascentes.

A correção desta polêmica veio com a disposição da MP 2.166-67/01,

que através do conceito de APP, corrigiu e eliminou qualquer dúvida acerca do

entendimento destas áreas:

Art. 1 (...) Inciso IV. Área de Preservação Permanente: Área

protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei (Código

Florestal), coberta ou não por vegetação nativa, com a

função ambiental de preservar os recursos hídricos, a

paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o

fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o

bem-estar das populações humanas.

(Brasil, 2001).

O CONAMA, órgão que tem a responsabilidade de estabelecer

parâmetros e diretrizes para a regulamentação das leis ambientais, por meio da

edição da Resolução nº303/02, reforçou o exposto pela MP 2.166-67/01, que

acresceu alguns dispositivos do Código Florestal. Esta Resolução confirmou às

nascentes, o status de APP, clarificando o seu entendimento, ao considerar que

toda área circunvizinha a nascente deve ser considerada APP, seguindo assim o

espírito pelo qual a normatização foi estabelecida.

Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área

situada:

(...)

II - ao redor de nascente ou olho d`água, ainda que

intermitente, com raio mínimo de cinqüenta metros de tal

forma que proteja, em cada caso, a bacia hidrográfica

contribuinte.

(CONAMA, 2002b).

O legislador, com a MP 2.166-67/01, fez entender que não são

consideradas de preservação apenas as florestas e demais formas de vegetação,

mas a “área”, independente de possuir ou não cobertura vegetal. A Resolução

CONAMA 303/02 também eliminou a interpretação dúbia com relação ao caput

do art. 2º do antigo Código Florestal. Nesta resolução, o termo “área” de

preservação permanente foi confirmado no caput do art. 3º.

Sendo assim, ficou caracterizado como APP a área que compreende a

faixa de 50m no entorno das nascentes, quer esteja coberta por vegetação ou

não, mesmo tendo perenidade ou aflorando durante apenas em certas épocas do

ano (efêmero, temporário ou intermitente).

Uma questão que pode gerar conflitos refere-se à expressão “situação

topográfica” mencionada no Código Florestal. Por formalismo lingüístico,

poderia se pensar ou interpretar a norma jurídica, pensando na possibilidade de

haver uma nascente, em determinada situação topográfica, sem que se

constituísse uma APP. A frase “qualquer que seja a situação topográfica” nada

mais é do que um excesso da norma jurídica que só tem a gerar confusão em sua

interpretação.

A Resolução CONAMA 303/02 trouxe a redação sem este conflito de

entendimento e sem excessos, permitindo que seu entendimento e aplicação

prática fossem devidamente seguidos.

A possibilidade de intervenção em APP em nascentes foi dada,

inicialmente, pela MP 2.166-67/01, que institui:

Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação

permanente somente poderá ser autorizada em caso de

utilidade pública ou de interesse social, devidamente

caracterizados e motivados em procedimento administrativo

próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao

empreendimento proposto.

(Brasil, 2001).

Seguindo a mesma crítica concernente aos termos floresta, cobertura

vegetal e área, situação topográfica, o termo criticado desta vez é “supressão”.

Indiretamente, no sentido formal da linguagem, a APP que fosse alterada

mediante supressão de vegetação relaciona APP apenas àquelas áreas onde

houvesse cobertura vegetal. Mas na verdade, seguindo o espírito do qual a

legislação foi concebida, o legislador pretendeu tratar de toda APP, mas

esqueceu-se de que poderia haver interpretações que permitiriam ações em áreas

onde não houvesse cobertura vegetal, como por exemplo, a exploração de rochas

que compreendiam as APP no entorno de nascentes. No entanto, supostamente o

infrator não feriu a lei, pois utilizou a arte da hermenêutica, não efetuando

supressão de vegetação alguma. Mais tarde, com a edição da Resolução

CONAMA 369/06, foi adicionado outro termo que tornou o seu entendimento

mais claro e objetivo, usando-se a expressão “intervenção”.

Qualquer atividade que implique a intervenção ou supressão em APP no

entorno de nascentes, somente poderá ser autorizada, em caso de utilidade

pública, condicionada à outorga do direito de uso de recurso hídrico, conforme

disposto no art. 12 da Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, devendo ainda ser

autorizado pelo órgão ambiental competente.

Desta forma, aqueles que pretendem fazer intervenção em APP ao redor

de nascentes estão obrigados a recorrer ao Poder Público e solicitar a

correspondente autorização, desde que comprovada a utilidade pública descrita

na Resolução CONAMA 303/02.

Art. 2º (...)

I - utilidade pública:

a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;

b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos

serviços públicos de transporte, saneamento e energia;

c) as atividades de pesquisa e extração de substâncias

minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto

areia, argila, saibro e cascalho;

d) a implantação de área verde pública em área urbana;

e) pesquisa arqueológica;

f) obras públicas para implantação de instalações

necessárias à captação e condução de água e de efluentes

tratados; e

g) implantação de instalações necessárias à captação e

condução de água e de efluentes tratados para projetos

privados de aqüicultura, obedecidos os critérios e requisitos

previstos nos §§ 1 o e 2 o do art. 11, desta Resolução.

(CONAMA, 2002b).

Dentre as APP definidas pelo Código Florestal as nascentes são as que

apresentam maior rigor protecionista. Este fato se comprova pelo elevado grau

de exigência para sua intervenção que se dá somente nos casos de utilidade

pública. Outra importância dada a estes ecossistemas, está no fato do surgimento

de inúmeras iniciativas de restauração das bacias hidrográficas, fundamentado

principalmente pelo seu valor de regulação da vazão de rios nas bacias

hidrográficas. Estas iniciativas correspondem aos programas de preservação e

recuperação de nascentes, os quais têm surgido em bacias hidrográficas

importantes, que servem de caixas d’água de certas regiões do país.

Já existem iniciativas para a proteção de nascentes, por meio da

remuneração dos produtores rurais pelos serviços ambientais proporcionados por

elas. Uma dessas iniciativas que tem tido ótimos resultados é o programa

conservador de águas de Extrema-MG. Esse programa surgiu em conseqüência

de preocupações com o abastecimento de água da cidade de São Paulo. Neste

projeto se uniram a Prefeitura de Extrema, a empresa de abastecimento de água

de SP (Sabesp) e o Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais (IEF-MG),

estabelecendo um sistema de remuneração aos produtores rurais pela

preservação das nascentes.

A iniciativa de Extrema teve êxito e influenciou o estado de MG na

deliberação de uma lei, com base na sua concepção, que foi o Programa Bolsa

Verde.

4.3 AS VEREDAS

A vereda é considerada uma fitofisionomia do cerrado associada às

zonas onde há maior concentração de umidade no solo, identificado nas

cabeceiras ou nascentes de rios (Melo, 1992; Alencar-Silva, 2007). É um espaço

brejoso que propicia o surgimento de um grande número de nascentes

espalhadas por todo o terreno (Davide et al., 2004). Estas áreas são comuns no

bioma cerrado e são caracterizadas pela presença da palmeira arbórea buriti

(Mauritia flexuosa L.f.).

O espaço territorial conhecido por vereda não constou na edição

originária do Código Florestal de 1965 nem na MP 2.166-67/01 como APP. Foi

tratado, especialmente, na Resolução CONAMA nº 303/02, pois fica à cargo do

CONAMA regulamentar a Lei Ambiental Federal tornando-a clara e aplicável à

situação prática.

A referida Resolução conceituou vereda e lhe conferiu uma faixa de

proteção, que são as APP ao redor de veredas, tutelando assim, esse importante

ambiente:

Art. 2º Para os efeitos desta Resolução, são adotadas as

seguintes definições:

(...)

III - vereda: espaço brejoso ou encharcado, que contém

nascentes ou cabeceiras de cursos d`água, onde há

ocorrência de solos hidromórficos, caracterizado

predominantemente por renques de buritis do brejo

(Mauritia flexuosa) e outras formas de vegetação típica;

(...)

Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área

situada:

(...)

IV - em vereda e em faixa marginal, em projeção horizontal,

com largura mínima de cinqüenta metros, a partir do limite

do espaço brejoso e encharcado.

(CONAMA, 2002b).

Entende-se que as áreas reconhecidas como veredas pela Resolução

CONAMA 303/02 foram instituídas para caracterizar as áreas de vegetação que

contemplam as APP no entorno de nascentes difusas, que formam reservatório e

que tem como característica peculiar a presença de “buritis do brejo”. Esta

regulamentação permite dizer que, por se tratar de áreas com características

específicas, formam ambientes que são comuns na região do cerrado brasileiro,

onde estas regiões brejosas são apelidadas de oásis do cerrado.

Pelo que dispõe o inciso III do art. 2º da Resolução CONAMA 303/02,

entende-se que as formações de nascentes difusas que caracterizam as veredas é

peculiar do cerrado, com ocorrência de vegetação típica, principalmente

marcada pela presença de buritis nas áreas brejosas. Alencar-Silva (2007)

acrescenta que estas áreas têm uma outra característica marcante, que é a

distinção definida por um período úmido e outro seco durante o ano.

Na prática, o que se aplica para o entendimento das APP ao redor de

veredas é a delimitação dos 50m a partir do ponto que o solo se apresenta com a

coloração cinzenta. Este procedimento evita erros de distinção das APP em

veredas quando realizados em campo durante o período de estiagem.

Para Boaventura (1988), outra grande característica da vereda é sua

associação à rede de drenagem do cerrado. Em toda extensão da vereda é

comum encontrar afloramentos do lençol de água, ou a presença do mesmo bem

próximo à superfície. Esta característica, para este autor, permite concluir que as

veredas são áreas de exsudação do lençol freático.

FIGURA 4. Fotografias ilustrando a diferença entre os estratos das veredas:

(a) vista aérea (b) vista do chão: A) cerrado sentido restrito, B)

estrato herbáceo, C) estrato arbustivo e arbóreo, D) palmeira

buriti.

Fonte: Alencar-Silva (2007).

A vereda, como já mencionada, não teve sua inclusão como APP

promulgada em Lei, mas em uma Resolução do CONAMA. Sendo assim, na

falta do texto em Lei, o CONAMA não foi desprovido de poder para

regulamentar tal questão. Por ser o órgão consultivo e deliberativo das questões

afetas ao meio ambiente no Brasil, lhe foi atribuída a competência para legislar

sobre a questão pela Lei 6.938/81 (PNMA). Ao CONAMA cabe a deliberação

de normas que visem à proteção dos recursos naturais através da disposição de

limites, parâmetros e procedimentos para o uso e proteção dos recursos naturais,

mas que não tem efeito nenhum se contrariar a lei.

Por manter protegidas as áreas de cabeceiras dos rios ou nascentes, a

faixa de APP ao redor de veredas tem tanta importância, que, como pode ser

observada na FIGURA 4, caracteriza um ecossistema diferenciado em meio a

outro, que é marcado pela presença de água e assume não só a importância

hidrológica das cabeceiras como também uma função ambiental ímpar para a

preservação de diversas espécies da fauna e flora.

A ênfase dada pela Resolução CONAMA 303/02 foi reforçada por lei

estadual, principalmente por um ou outro estado que tem esses ambientes na

configuração de sua paisagem. Como exemplo, cita-se o estado de MG, que na

redação de sua lei florestal incluiu as APP ao redor de veredas no mesmo

patamar das outras (nascentes, cursos d’água, reservatórios, etc), tornando a

exigência da preservação destas isenta de qualquer crítica quanto à competência

para legislar com maior grau protecionista.

No entanto, apesar de sua importância ambiental e da legislação

específica lhe garantir o grau protecionista das APP, as veredas apresentam um

quadro expressivo de degradação, produto de práticas inadequadas de manejo e

utilização indiscriminados do solo em seu entorno. Alencar-Silva (2007) atenta

para que a garantia mínima de preservação dessas APP sejam asseguradas, deve-

se respeitar, pelo menos, os limites estabelecidos pela legislação.

Existem, contudo, pontos conflituosos quanto ao entendimento do que

são nascentes difusas com acúmulo d’água, lagoas naturais e veredas. Com

relação a nascentes e veredas, a Resolução CONAMA 303/02 não as separa,

portanto deixa claro apenas que, a partir do limite do espaço brejoso que

configura as nascentes difusas, a faixa que corresponde às APP em seu entorno

devem ser de 50m de largura.

Em relação às lagoas naturais, as veredas não possuem uma distinção,

em norma jurídica, que permita distingui-las. Por outro lado, deixa conflitos de

interpretação que tornam o entendimento prático bem mais complicado, uma vez

que ambas são compostas por nascentes difusas e formam reservatórios d’água.

A única diferença é que a vereda tem uma fitofisionomia típica, que é a presença

da palmeira arbórea buriti (Mauritia flexuosa) e ocorre no cerrado. Então, se

uma formação com reservatório natural não ocorrer no cerrado e não tiver

ocorrência de buritis, terá que seguir os parâmetros definidos para os casos de

reservatórios.

As veredas devem ter sua APP protegidas numa faixa de 50m a partir do

espaço brejoso, podendo estar localizadas tanto em áreas urbanas quanto rurais.

Já as lagoas naturais em áreas urbanas apresentam APP de 30m. Desta forma,

por não caracterizar uma vereda, a lagoa não seguirá os mesmos parâmetros da

outra, observando apenas os 30m estipulados. No aspecto conservacionista a

interpretação que deveria ser dada à norma jurídica é a que mais protege o meio

ambiente, o qual institui 50m.

Em relação às lagoas menores que 20ha de superfície d’água situadas em

área rural, não há dúvidas quanto ao seu entendimento quando comparadas às

veredas, pois ambas definem como APP os 50m no seu entorno. Já quando as

lagoas superam uma superfície d’água de 20ha, existe outra situação conflituosa.

Se considerada uma lagoa natural com lâmina d’água superior a 20ha e situada

em área rural, preserva-se 100m de APP. Se a vereda ultrapassar os 20ha de

lâmina d’água, a faixa considerada como APP será menos restritiva, com 50m.

Logo, faz-se urgente a edição de uma nova Resolução do CONAMA que

estabeleça os critérios adequados para a preservação destes ambientes, unindo o

sistema protecionista das lagoas naturais e veredas ou distinguindo-os

claramente.

4.4 OCUPAÇÃO DAS APP AO REDOR DE NASCENTES EM ÁREAS

URBANAS

Araújo (2002) considera a ocupação das APP em áreas urbanas como um

dos pontos mais conflituosos da legislação ambiental brasileira. Este fato se

explica por envolver tanto os interesses das pessoas que residem ali quanto ao

caráter protecionista que se dá a estas áreas, haja vista sua grande importância

ambiental como provedora do recurso “água”.

Para os casos de antropização dessas áreas, qualquer tipo de uso do solo

é um risco para a saúde pública, principalmente quando se tratar de ocupação

por meio de assentamentos informais, pois se tem como certa a degradação do

manancial (Salum-Chaer, 2007).

Alves (2007) conclui que, embora a legislação restrinja fortemente a

ocupação, as necessidades habitacionais de grandes contingentes da população,

na maioria pobres, vêm contribuindo para criar pressões expressivas sobre essas

áreas, muito embora, sob a ótica da política habitacional, o enfrentamento da

questão pelo Poder Público tenha sido insuficiente.

Esta polêmica sobre a urbanização representa um complexo problema

habitacional com sérios impactos ao meio ambiente. As respostas existentes não

parecem seguir um critério coerente, pois ora privilegiam os aspectos

habitacionais, ora os ambientais. Os problemas se agravam quando ocorrem

divergências entre as políticas ditas “urbanas” e as “ambientais”.

Estas políticas são tratadas em duas normas distintas: no Código

Florestal (Lei 4.771/65) com alterações (Lei 7.803/89), que defende o

cumprimento de uma proteção maior às faixas de APP e na Lei 6.766/79 que

trata do parcelamento e uso do solo urbano, o qual adota menor proteção às APP

em áreas urbanas. Desta forma, o entendimento do Código Florestal deverá ser

aplicado apenas aos imóveis situados na zona rural enquanto as áreas urbanas

ficam à cargo da lei de parcelamento e uso do solo urbano. Esta abordagem legal

não deve ser entendida desta maneira, pois a restrição do Código Florestal se

aplica às APP, seja na zona rural ou urbana.

O embate existente nesta questão refere-se ao fato de a edição da Lei

6.766/79 ser mais antiga do que a redação que altera as faixas de proteção dos

cursos d’água pela Lei 7.803/89 e que aumentou a menor faixa de 5m para 30m

de APP.

A Lei 6.766/79 traz a proteção de uma faixa que, na época em que foi

promulgada, tinha proteção maior do que a estabelecida no Código Florestal em

vigor (15m de APP-Lei 6.766/79 > 5m de APP-Código Florestal/65).

A norma sobre o parcelamento e uso do solo urbano (Lei 6766/79)

determina que:

Art. 4º - Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos

seguintes requisitos:

(...)

III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas

de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será

obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15

(quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da

legislação específica.

(Brasil, 1979).

Por ser anterior à alteração trazida pela Lei 7.803/89, muitos planos

diretores municipais ignoraram o Código Florestal baseando-se somente na

disposição da Lei de Uso e Parcelamento do Solo Urbano.

Pelo fato da norma não fazer menção às nascentes, ficou intrínseco o

entendimento de que nas nascentes, a área não edificável em seu entorno

também seria de 15m.

Para agravar tal conflito de entendimento entre as políticas urbana e

ambiental, a alteração da Lei 6.766/79 proposta pela Lei 10.932/04 manteve sua

divergência em relação ao Código Florestal, que dispõe:

Art. 4º - Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos

seguintes requisitos:

(...)

III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas

de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória

a reserva de uma faixa não-edificável de 15 (quinze) metros

de cada lado, salvo maiores exigências da legislação

específica.

(Brasil, 2004).

Desta maneira, o termo “salvo maiores exigências da legislação

específica” que se refere à APP no Código Florestal, fica esquecido, sendo o

mesmo, considerado apenas no tratamento exclusivo de áreas rurais.

A Lei 10.932/04 reforça o posicionamento dos municípios no respeito ao

parcelamento e uso do solo urbano no que se refere à tutela das APP,

reservando-se apenas 15m ao longo das águas correntes e dormentes, fazendo-se

entender que trata também das APP no entorno de nascentes.

A legislação específica constante no art. 4º acima, refere-se ao Código

Florestal. Com o intuito de tutelar o meio ambiente para o melhor desempenho

de seus bens e serviços ambientais, a proteção de apenas 15m não condiz com o

recomendado pelo Código Florestal. Para a situação de nascentes, o Código

Florestal apregoa a proteção de, no mínimo, 50m. Daí o fato de ser levado em

consideração o regulamento que mais protege o meio ambiente.

A obediência ao Código Florestal é confirmada em seu art. 2º, no

parágrafo único, que diz:

Art. 2º

(...)

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas

as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei

municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações

urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o

disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do

solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este

artigo.

(Brasil, 1989).

O termo “limites” constante no parágrafo único define até que ponto o

Plano Diretor poderá ter autonomia para definir a APP em área urbana,

limitando o poder municipal a legislar de acordo com o mínimo que foi disposto

no Código Florestal.

Devido ao grande embate existente entre a preservação e ocupação das

APP em áreas urbanas, os mecanismos jurídicos de proteção só serão efetivos se

houver a ação direta dos órgãos de fiscalização, monitoramento e controle

(Maciel, 2008).

Associado à preservação de APP ao redor de nascentes em áreas

urbanas, além de uma fiscalização mais efetiva, a adoção de incentivos

econômicos (ou restrição de crédito) associados a zoneamentos ecológico-

econômicos realizados com maior respaldo técnico, poderá ser mais efetiva na

preservação das APP em áreas urbanas.

Desta forma, o estabelecimento de normatizações com amplo

conhecimento técnico das diversas situações do contexto urbano, apregoam

maior restrição à intervenção nas APP.

Contudo, a evolução dos instrumentos legais, antes muito permissivos e

agora mais restritivos, não pode retroagir de modo a prejudicar o cidadão. O

legislador deverá tomar o cuidado de impor normas que sejam menos onerosas

ao Poder Público e ao cidadão e, ao mesmo tempo ser mais protecionista em

relação aos recursos naturais. Isto pode ser feito através do levantamento da

situação atual do município, com relação à ocupação e parcelamento do solo

urbano, à densidade populacional e, principalmente, à perspectiva de

crescimento e ampliação de novos loteamentos. A partir destas informações,

deve-se promover estudos que visem ao zoneamento urbano com a maior

possibilidade de conciliação da preservação ambiental e ocupação territorial.

Estes estudos devem ser realizados através da confecção dos planos diretores ou

da reformulação dos mesmos nos municípios que já têm seus planos

estabelecidos. Enfim, o ponto crucial para a decisão de um plano diretor está no

estudo da bacia hidrográfica onde a zona urbana do município está localizada.

No caso de uma área urbana consolidada haver uma APP ao redor de

nascente ou ao longo de um curso d’água sob alta degradação ambiental, com

ocasionais deslizamentos de terra ou enchentes, não há como estabelecer a

convivência do homem com tais acontecimentos. Sugere-se a remoção do

assentamento populacional para outro local.

Esta alternativa se mostra a mais viável, uma vez que, tanto do ponto de

vista ambiental, pela importância do recurso natural, quanto do ponto de vista

financeiro, pois pela grandeza das obras de infra-estrutura para assegurar o

mínimo de segurança habitacional seria praticamente impossível, haja vista a

dificuldade de se propiciar uma convivência do assentamento populacional com

o risco de futuro comprometimento ambiental.

Anteriormente, muitas intervenções em APP em zonas urbanas não eram

tidas como crime ambiental e agora o são, como por exemplo, a ocupação da

faixa que compreende a partir de 15m até 30m das APP ao longo dos cursos

d’água. A evolução das normas, muitas vezes, não deve corrigir erros passados,

mas evitar erros futuros, pois a reparação de uma intervenção em APP em meio

urbano pode ser ainda pior. Nesta seqüência de raciocínio, torna-se difícil o

retorno de uma APP degradada em área urbana pela canalização de um rio,

pavimentação das margens dos cursos d’água, construções habitacionais e

industrias em APP, etc, a uma situação o mais próximo possível da original.

A superveniência de normas jurídicas que tutelam as APP, em alguns

casos, não pode retroagir de maneira negativa ao cidadão, impedindo o seu

desenvolvimento econômico, social, cultural, etc. Como visto, o homem não

consegue sobreviver sem o fornecimento dos bens e serviços fornecidos pelas

APP. Desta forma, as normas jurídicas devem proteger o meio ambiente de

forma bastante consistente na tutela e no cumprimento das medidas de proteção

das mesmas, mas deve também, deixar claro, quais as diretrizes e mecanismos

permitem a intervenção nas mesmas.

4.5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A preservação das APP ao redor de nascentes está associada a diversas

funções ambientais, mas a principal característica de sua preservação está na sua

função de produção de água e regulação da vazão dos rios.

As nascentes são caracterizadas, tecnicamente, de duas formas: quanto

ao regime de águas (perenes, temporárias e efêmeras) e quanto ao tipo de

reservatórios (pontuais e difusas).

A largura mínima fixada pela legislação brasileira para a preservação das

APP no entorno das nascentes em 50m são consideradas eficientes. Estudos

futuros que considerem as peculiaridades das bacias hidrográficas feitos por um

comitê de bacia hidrográfica com a participação pública, poderão determinar

condições que aumentem a faixa mínima de proteção das APP.

A APP no entorno de nascentes tem sua redação dada pela Lei 7.803/89,

que altera o Código Florestal de 1965, mais especificamente no art. 2º, alínea c.

Neste dispositivo, as APP são aquelas constituídas a partir do olho d’água no

raio mínimo de 50m “qualquer que seja a sua situação topográfica”. O termo

entre aspas é uma contextualização desnecessária, que poderia trazer alguma

interpretação que pudesse questionar a instituição da APP ao redor de nascente.

O termo pode dar a entender que alguma situação topográfica, por meio de

algum laudo técnico, não haveria necessidade de ser protegida. A Resolução

CONAMA 303/02 melhorou a linguagem aplicada a estas APP.

As APP em nascentes somente poderão sofrer intervenção nos casos de

utilidade pública, quando comprovados pelo órgão ambiental. É o maior grau

protecionista dado a uma APP pelo Código Florestal Brasileiro.

Há carência de mecanismos jurídicos que forneça o procedimento

técnico para o processo de recuperação das APP, como já existe para a

recuperação das áreas de RL.

As veredas são caracterizadas pela presença de nascentes difusas. São

áreas que ora são confundidas com as nascentes com acúmulo d’água ora com os

reservatórios naturais. É necessário que o CONAMA estabeleça uma Resolução

que as separe e que defina a faixa de APP com maior clareza e objetividade.

As APP em áreas urbanas estão entre os pontos mais discutidos na

legislação ambiental brasileira, pois a estas áreas estão associados os principais

problemas ambientais que causam impactos diretos ao homem.

A coexistência das normas ambientais, tanto urbanas quanto rurais, deve

se integrar em um mesmo foco, que é a proteção ambiental. As divergências que

ocorrem na política urbana, com relação às APP vistas no Código Florestal (Lei

4771/65) e na Lei de Parcelamento e Uso do Solo Urbano (Lei 6766/79) não

podem deixar lacunas, muito menos apresentarem-se conflituosas. O limite

mínimo estabelecido pela norma mais restritiva é a que deve ser seguida, pois a

tarefa de reparar erros cometidos no passado torna a reversão do ambiente à

condição natural praticamente impossível. O Plano Diretor deverá contemplar

todas as APP do município.

CAPÍTULO 5: ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE

CARACTERIZAM AS APP EM RESTINGAS, DUNAS E MANGUEZAIS

Datado de 1965, o Código Florestal definiu como APP, em seu art. 2º, o

seguinte:

Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

f) Nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras

de mangues.

(Brasil, 1965).

Portanto, o Código Florestal instituiu a tutela jurídica para garantir a

proteção destas áreas, mas não especificou qual a metragem que deveria ser

mantida protegida na área de restinga, deixando a questão muito subjetiva,

mesmo quando tentou entender juridicamente as questões sobre mangue e duna.

Mais uma vez, a regulamentação destas áreas foi disposta pelo CONAMA, o

qual trouxe o entendimento desta questão, conceituando e trazendo dispositivos

e critérios para a definição das áreas que devem ser protegidas, ou seja, as APP.

A Resolução do CONAMA que regulamenta as faixas mínimas de

proteção destas áreas é a de número 303, instituída em 20 de março de 2002.

Até a edição desta regulamentação, a interpretação e aplicação da lei

para a proteção destas áreas ficavam a cargo dos estados, pois, na ausência da

norma federal, podem supletiva e complementarmente - devido à competência

concorrente atribuída pela CF/88 - dispor critérios para a proteção das APP

nestas áreas.

Há, portanto, respaldo jurídico dado aos estados pela CF/88, que atribuiu

competência concorrente, permitindo ao estado legislar de maneira que não

fosse mais permissivo que a união, observando-se a supremacia da norma

federal.

Com a edição da Resolução do CONAMA nº 303 de 2002, em nível

federal, veio a regulamentação das APP em dunas, mangues e restingas,

proibindo e delimitando algumas questões técnicas que devem ser obedecidas.

No entanto, existe uma discussão sobre o poder regulamentar do

CONAMA, pois para alguns juristas, não lhe é permitido inovar a lei já existente

e, o CONAMA inovou com o estabelecimento de alguns pontos que não eram

previstos em lei. A discussão em questão está no fato de um ato administrativo

de hierarquia inferior, como é o caso das Resoluções do CONAMA, ter

“regulamentado” algo que a Lei não trouxe, pois sua competência não passa de

explicitar ou complementar a Lei, sem ultrapassar os horizontes da legalidade

(Pietro, 1996).

Contudo, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) trouxe

em seu texto a possibilidade de o CONAMA possuir a competência de

regulamentar a Lei:

Art. 8º Compete ao CONAMA

(...)

VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao

controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente

com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,

principalmente os hídricos.

(Brasil, 1981).

Assim, entende-se que o CONAMA possui respaldo jurídico para dispor

e regulamentar algo que a Lei não trouxera claramente e deixada de forma

subjetiva em sua redação, visando a tornar direta a sua aplicação prática, e,

principalmente, tutelar o recurso natural nas APP de restingas, dunas e mangues.

Brandão (2001) afirma que o CONAMA veio preencher uma lacuna

deixada pelo Código Florestal, e que seu papel é importante na tutela dos

recursos naturais no Brasil.

Desta maneira, é certo avaliar que a histórica atuação do CONAMA

muitas vezes não foi a exemplar, pois nem sempre seguiu criteriosamente os

quesitos da lei, trazendo, muitas vezes, embaraços no entendimento da

legislação. Em 1985, o CONAMA, através da edição da Resolução nº04, dispôs

critérios que contrariaram a Lei (Código Florestal), fazendo com que sua

atribuição fosse questionada – estabeleceu faixa de 5m para os rios com menos

de 10m de largura, quando a lei fixava 30m. Desta forma, Magalhães (2001)

afirma que o CONAMA tem competência para cumprir o que lhe foi atribuído

pela Lei 6.938 de 1981, mas de maneira alguma poderia ter afrontado a Lei. O

mesmo autor afirma que a Resolução CONAMA não terá valor algum e que,

evidentemente, prevalecia o estabelecido em Lei. Assim, o CONAMA não

poderá produzir efeitos jurídicos se deliberar Resoluções exorbitantes e que

contrariem as “Normas Federais”.

Atualmente, o CONAMA amadureceu nas suas regulamentações e,

inversamente ao que acontecia no passado, é o principal agente transmissor de

instruções acerca do meio ambiente que o Congresso Nacional dispõe para

deliberar as Leis. Isto é, as Leis são feitas com respaldo do CONAMA e, sua

atribuição de dispor os parâmetros, tem total concordância com o Senado

Federal. Esse fato, certamente, evoluiu desde a concepção do CONAMA, após

erros e acertos, juntamente com os conhecimentos científicos acerca da

utilização adequada dos recursos naturais que foram surgindo, culminando na

deliberação de normas que têm embasamento técnico-científico, caráter sócio-

econômico, objetivando sempre a preservação e, ou, a conservação da natureza.

Contudo, a legislação que trata das APP ainda apresentam inúmeros

pontos conflituosos, principalmente quando se trata dos formalismos lingüísticos

e o preciosismo de interpretação, que geram dualismo ou ambigüidade na

interpretação das normas jurídicas, fugindo do prossuposto pela qual foi

estabelecida: “proteger o meio ambiente”.

Nesta questão, nota-se que a possibilidade de aplicação deste formalismo

lingüístico, na maioria das vezes aplicado pelos advogados na defesa de

infratores ambientais, se inicia no entendimento do próprio caput do art. 2º do

código florestal atualizado pela Lei 7.803 de 1989 vigente, que diz:

Art. 2º

Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta lei, as florestas e demais

formas de vegetação natural situadas (...)

(Brasil, 1989).

Entende-se deste dispositivo que são considerados de preservação

permanente apenas florestas e demais formas de vegetação. Outras áreas que

poderiam ser consideradas de preservação permanente, como afloramentos

rochosos sem nenhuma cobertura vegetal, dado à linguagem formal muitas vezes

usada, não seriam consideradas APP. Da mesma forma, pode-se entender que,

ao se proibir o corte de árvores em APP, outros meios de abate, como o uso de

venenos, anelamentos, ou outros meios que não o corte, não fossem

considerados crimes ambientais.

Por isso, aos poucos os legisladores têm tido a consciência de serem

mais prudentes na elaboração das normas a fim de se evitar tais polêmicas e

acima de tudo, tornar as normas exeqüíveis e práticas à realidade do país e,

principalmente, atender ao espírito de criação das normas de proteção ambiental.

Para corrigir essa polêmica discussão do caput do art. 2º do Código

Florestal de 1965, a disposição da MP 2.166-67/01, através do conceito de APP,

corrigiu e eliminou qualquer dúvida acerca do entendimento destas áreas:

Art. 1

(...)

Inciso IV. Área de Preservação Permanente: Área protegida

nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei (Código Florestal),

coberta ou não por vegetação nativa, com a função

ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a

estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de

fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das

populações humanas.

(Brasil, 2001).

Desta forma, o legislador fez entender que não são consideradas de

preservação apenas as florestas e demais formas de vegetação, mas a “área”,

independente se há ou não cobertura vegetal. A Resolução CONAMA 303/02

também eliminou esta interpretação dúbia com relação ao caput do art. 2º do

Código Florestal. Nesta resolução, o termo “Área de Preservação Permanente”

foi confirmado.

Ao se estabelecer as APP segundo os vários critérios dispostos nas

Resoluções do CONAMA, percebe-se que quanto maior o grau de diversidade

de critérios, mais complicada é a implementação das APP pela legislação.

Entretanto, deve-se saber quais são as interações possíveis dessas condicionantes

para assim se fazer cumprir os requisitos da legislação, ou seja, a lei não poderá

ser intrincada a ponto de se fazer exigências quanto à declividade, cobertura

vegetal, tipo de solo, etc, mas exigir que para aquela determinada faixa de

proteção, haja uma obediência comum “mínima” que todos os cidadãos possam

e devam compreender e cumprir.

O arcabouço jurídico relativo às APP parece conduzir ao entendimento

que estas são áreas que devem ser mantidas intocadas, sendo permitida a

intervenção apenas nos casos de utilidade pública, interesse social e atividade

eventual e de baixo impacto.

Este processo de intervenção foi inicialmente trazido pela MP 2.166-

67/01, que, de maneira a tornar possível o uso das APP, trouxe em seu texto

legal, o seguinte dispositivo:

100

Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação

permanente somente poderá ser autorizada em caso de

utilidade pública ou de interesse social, devidamente

caracterizados e motivados em procedimento administrativo

próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao

empreendimento proposto.

(Brasil, 2001).

Seguindo a mesma crítica concernente aos termos floresta, cobertura

vegetal e área, o termo criticado desta vez é “supressão”. Indiretamente, no

sentido formal da linguagem, a APP que fosse alterada mediante supressão de

vegetação relacionava APP apenas àquelas áreas onde houvesse cobertura

vegetal. Mas na verdade, seguindo o espírito do qual a legislação foi concebida,

o legislador queria tratar de toda APP, mas esqueceu-se de que poderia haver

interpretações que permitiriam ações em áreas onde não houvesse cobertura

vegetal, como por exemplo, a exploração mineral em APP sem cobertura

vegetal.

No entanto, o infrator não feriu a lei, pois a norma, de acordo com a

hermenêutica, deixa entender que a exigência da supressão em APP só se faria

necessária onde houvesse vegetação. Mais tarde, com a edição da Resolução

CONAMA 369/06, foi adicionado outro termo que tornou o seu entendimento

mais claro e objetivo, qual seja: “intervenção”. Assim, qualquer atividade que

possibilite a intervenção ou supressão em APP, deve estar respaldada nos

critérios de utilidade pública, interesse social e os casos de eventual e de baixo

impacto ambiental. Desta forma, ficou obrigado àqueles que pretendem

promover tal intervenção e, ou, supressão, recorrer ao Poder Público e solicitar a

autorização para tal procedimento.

101

5.1 ÁREAS DE RESTINGAS – DISCUSSÃO TÉCNICA E LEGAL

Restinga é o termo empregado para designar, de forma genérica, as

planícies litorâneas, uma vegetação adaptada a condições salinas e arenosas,

que, de forma descontínua, se estende aproximadamente desde o paralelo 4°N a

33°S pela costa do Brasil, perfazendo cerca de 7400 km (Fundação Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística, 2004).

As principais classes de solos encontradas nas restingas são os

Espodossolos e os Neossolos Quartzarênicos, sendo os “sprays” marinhos

considerados as principais fontes de nutrientes destes ambientes, pois são

constituídos de solos arenosos e quimicamente pobres (Araújo & Lacerda, 1987;

Leão & Dominguez, 2000).

Essas planícies de cordões arenosos possuem vegetação de tipos e

composições característicos e de ampla diversidade biológica, denominada

“vegetação de restinga”; possui uma vegetação característica que varia de

herbáceo-arbustiva a arbórea, com porte que pode atingir até, aproximadamente,

20m de altura (Araújo & Lacerda, 1987; Silva, 1999; Gomes, 2005; Oliveira,

2007).

As Restingas apresentam grande heterogeneidade florística, que por sua

vez são dependentes de variações climáticas e geomorfológicas, sendo dispostas

de forma paralela à linha da praia, também caracterizadas por zonação. A

composição vegetal no sentido perpendicular à linha da praia é muito variável e

forma um gradiente crescente em complexidade à medida que se adentra ao

continente, cada vez mais rico de espécies e em número de indivíduos,

especialmente de bromélias epífitas (Araújo & Lacerda, 1987; Cogliatti-

Carvalho et al., 2001; Oliveira, 2007).

102

A vegetação da restinga pode ser constituída tanto por espécies comuns

de dunas móveis e semi-fixas como floresta limítrofe, apresentando uma

fisionomia que pode variar desde o porte herbáceo até o arbóreo. Nas zonas de

porte arbóreo, Caruso (1993) afirma que as condições ecológicas são muito

diferentes das da zona de praia e daquelas das dunas móveis ou semi-fixas.

Nesta, o solo é mais compacto, por ser constituído de areias mais finas e ter um

teor maior de argila, bem como por apresentar uma leve camada de húmus. O

mesmo autor ainda afirma que nesta região o ar é mais úmido, pois a maior

quantidade de plantas que protegem o solo proporciona a evaporação e a

transpiração das plantas que, conseqüentemente, aumentam a umidade do ar.

FIGURA 5. Distribuição das fisionomias de restinga e substrato geológico

associado, para o litoral paulista.

Fonte: Souza et al. (1997).

As restingas, no entanto, se caracterizam por ser um conjunto de

ecossistemas variados fitofisionomicamente, refletindo diferenças geomórficas,

pedológicas e climáticas, além de diferentes etapas sucessionais (Silva, 1999),

103

do qual Souza et al. (1997) correlacionaram os diferentes tipos vegetacionais

com os substratos geológicos presentes neste ambiente para num estudo feito no

litoral paulista (FIGURA 5).

Portanto, a fitofisionomia da restinga é resultante da interação de fatores

ambientais como topografia, condições do solo, profundidade do lençol freático,

clima, proximidade do mar, bem como das variações das marés (Assumpção &

Nascimento, 2000; Pereira et al., 2001; Santos et al., 2004; Sonehara, 2005;

Oliveira, 2007). Desta forma, a vegetação que caracteriza as restingas são

diretamente influenciadas pelo ambiente marinho.

Visto a grande importância das restingas na fixação das dunas e demais

áreas que compreendem grande parte do litoral brasileiro, o Código Florestal de

1965 trouxe, em seu art. 2º, a sua proteção como APP, devido a sua função de

fixadoras de dunas e estabilizadoras de mangues.

Pardi (2007) ainda acrescenta, que além da condição arenosa e a baixa

quantidade de nutrientes disponíveis, o encharcamento e a alta salinidade tornam

difíceis o estabelecimento da vegetação, condicionando o ecossistema à baixa

resiliência e à alta fragilidade.

A partir das várias conotações técnicas sobre a importância de se

preservar este ambiente e por não haver uma definição legal das metragens ou

faixas de proteção, o CONAMA assumiu a responsabilidade de definir e dispor

os critérios para a proteção das restingas.

Assim, por meio da competência outorgada ao CONAMA para

regulamentar a questão ambiental no Brasil, em 1996, dispôs a Resolução de nº

07 que aprovou os parâmetros básicos para análise da vegetação de restinga no

Estado de São Paulo. Em 1999, caracterizou esse ecossistema para o estado de

Santa Catarina, através da Resolução nº261. De maneira geral, estas resoluções

podem ser seguidas em outros estados brasileiros, sabendo que existem

104

peculiaridades regionais que não constam em normas jurídicas, como as

existentes nos estados do nordeste brasileiro.

Mas foi em 2002, através da edição da Resolução CONAMA 302, que o

tratamento às áreas de restinga passou a ter limites de faixas que deverão ser

mantidas protegidas, regulamentando assim, o dispositivo do Código Florestal

de 1965, que não definia nem delimitava as metragens para sua proteção.

Art. 2º Para os efeitos desta Resolução, são adotadas as

seguintes definições:

(...)

VIII - restinga: depósito arenoso paralelo a linha da costa,

de forma geralmente alongada, produzido por processos de

sedimentação, onde se encontram diferentes comunidades

que recebem influência marinha, também consideradas

comunidades edáficas por dependerem mais da natureza do

substrato do que do clima. A cobertura vegetal nas restingas

ocorrem mosaico, e encontra-se em praias, cordões

arenosos, dunas e depressões, apresentando, de acordo com

o estágio sucessional, estrato herbáceo, arbustivos e abóreo,

este último mais interiorizado.

(CONAMA, 2002b).

APP que deve ser mantida protegida:

Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área

situada:

(...)

IX - nas restingas:

a) em faixa mínima de trezentos metros, medidos a partir da

linha de preamar máxima;

b) em qualquer localização ou extensão, quando recoberta

por vegetação com função fixadora de dunas ou

estabilizadora de mangues.

(CONAMA, 2002b).

Desta forma, as restingas, em qualquer parte do país, deverão ser

mantidas protegidas a partir da linha de maré alta (preamar máxima) numa

105

distância horizontal de 300m. Nesta faixa de 300m, portanto, definida como

APP, a regra básica para o seu entendimento é a intocabilidade, respeitados os

casos de intervenção (Resolução CONAMA 369/06). O entendimento geral

sobre a aplicação da norma é importante, pois faz-se entender em qualquer

estado brasileiro, mesmo não havendo caracterização do ecossistema em seu

estado, pois estabelece a APP a faixa de 300m, qualquer que seja o estado.

Quando constituir função fixadora de dunas ou estabilizadora de

mangue, as APP ao longo das restingas, seja qual for sua localização ou

extensão, em área urbana ou não, poderão exceder os limites previstos nas

Resoluções do CONAMA. Mas de acordo com o estabelecido pela Resolução

CONAMA 303/02, o limite que deve ser protegido é o de 300m, proibindo

assim qualquer forma de intervenção que ocorra nesta faixa de APP sem prévia

autorização do órgão ambiental competente.

Desta maneira, o CONAMA dispôs uma regra geral de fácil

entendimento e implementação, pois, de acordo com as funções especificadas no

regulamento, foram delimitadas as APP e definidas as faixas de proteção que

podem ser aplicadas em qualquer local da costa brasileira que seja constituída

por restingas.

Assim, as plantas que colonizam a areia ao longo da linha de maré alta,

amenizam a ação dos agentes erosivos sobre o ecossistema das restingas,

protegendo-o principalmente da ação dos ventos, que é um importante

modificador da paisagem litorânea (Lamêgo, 1974; Pfadenhauer, 1978;

Assumpção & Nascimento, 2007).

5.1.1 INTERVENÇÃO EM APP AO LONGO DAS RESTINGAS

As restingas ainda vêm sofrendo forte pressão devido à especulação

imobiliária e expansão urbana. Estes fatores estão promovendo a retirada da

vegetação e da areia para a construção e, conseqüentemente, tornando

106

irreversível o processo de retorno desses locais às suas condições originais

(Oliveira, 2007).

Mesmo com o caráter altamente protecionista das normas que tutelam

estas áreas, ainda é patente a carência de técnicos para poder implementá-las.

Além deste aspecto, pode-se considerar também o aspecto econômico, no qual

na maior parte das vezes, a intervenção é feita por quem tem alto poder

aquisitivo e estão sendo apoiados e incentivados pelo Poder Público na

construção de obras que possam trazer atrativos turísticos, lazer e retorno

econômico às localidades.

Todavia, é necessário que haja autorização para este tipo de intervenção,

adotadas as medidas mitigadoras e compensatórias exigidas no processo de

licenciamento e comprovar que não existe alternativa técnica e locacional para o

estabelecimento destes empreendimentos (hotéis, resorts, áreas de lazer, etc.).

Ponderando estas atividades inerentes à intervenção em restingas, a

Resolução CONAMA de nº 341 de 2003 regulou a intervenção em dunas

desprovidas da vegetação de restinga, o qual dispôs sobre os critérios para a

caracterização de atividades ou empreendimentos turísticos sustentáveis como

de interesse social para fins de ocupação de dunas originalmente desprovidas de

vegetação na Zona Costeira.

Art. 2º Poderão ser declarados de interesse social, mediante

procedimento administrativo específico aprovado pelo

Conselho Estadual de Meio Ambiente, atividades ou

empreendimentos turísticos sustentáveis em dunas

originalmente desprovidas de vegetação, atendidas as

diretrizes, condições e procedimentos estabelecidos nesta

Resolução.

(CONAMA, 2003).

Esta Resolução sustenta que os empreendimentos turísticos devem ser

autorizados pelo poder ambiental competente, e mais, resguarda os locais

107

passíveis de intervenção em dunas para a construção dos ditos estabelecimentos,

considerando a fundamental importância da proteção dessas áreas na dinâmica

da zona costeira e no controle do processo erosivo.

Enfim, entende-se que esta norma veio para regulamentar a atividade

praticada nas praias, antes entendidas como restingas, mas agora por esta

resolução, são passíveis de intervenção e consideradas como, simplesmente,

dunas desprovidas de vegetação. Nestas, agora, poderão ser solicitadas licenças

para a construção sem ser necessário respeitar os 300m anteriormente definidos

na Resolução CONAMA 303/02.

Já em áreas urbanas, outra Resolução do CONAMA, a de nº369 de 2006,

trouxe em sua redação a redução da faixa de proteção das restingas, só que para

áreas urbanas:

Art. 9º A intervenção ou supressão de vegetação em APP

para a regularização fundiária sustentável de área urbana

poderá ser autorizada pelo órgão ambiental competente,

observado o disposto na Seção I (utilidade pública, interesse

social e atividade eventual e de baixo impacto) desta

Resolução, além dos seguintes requisitos e condições:

(...)

III - ocupação inserida em área urbana que atenda aos

seguintes critérios:

(...)

c) em restingas, conforme alínea "a" do IX, do art. 3 o da

Resolução CONAMA n o 303, de 2002, respeitada uma

faixa de 150 metros a partir da linha de preamar máxima.

(CONAMA, 2006).

Assim, nas áreas urbanas, ao invés da proteção dos 300m previstos na

resolução 303/02, o novo dispositivo abrandou a proteção dessa faixa de APP

para 150m, permitindo assim, que os municípios possam fazer o uso e ocupação

dos 150m, que antes eram considerados APP.

108

Para que se possa proceder à interpretação deste regulamento, o

município precisa caracterizar o local como sendo uma área urbana consolidada,

o qual a definição desses critérios, para a Resolução CONAMA 303/02, são os

seguintes:

Art. 2º

(...)

XIII - Área Urbana Consolidada: aquela que atende aos

seguintes critérios:

a) definição legal pelo Poder Público;

b) existência de, no mínimo, quatro dos seguintes

equipamentos de infra-estrutura urbana:

1. malha viária com canalização de águas pluviais,

2. rede de abastecimento de água;

3. rede de esgoto;

4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública;

5. recolhimento de resíduos sólidos urbanos;

6. tratamento de resíduos sólidos urbanos; e

c) densidade demográfica superior a cinco mil habitantes

por km².

(CONAMA, 2002b).

O município, então, após sacramentar as condicionantes deste

regulamento, poderá requerer ao órgão ambiental competente a utilização dos

150m que antes constava nos 300m que eram considerados APP.

Os órgãos ambientais deverão atuar de maneira irredutível na

interpretação das normas que tutelam as restingas, uma vez que são áreas

cobiçadas por investidores, pois se referem a locais com grande potencial

especulativo.

5.2 ÁREAS DE DUNAS – DISCUSSÃO TÉCNICA E LEGAL

As dunas, não menos importantes que as restingas, são áreas que, além

de ocorrerem em abundância na costa brasileira, não se limitam apenas a estes

ambientes costeiros. Pois como afirma Suguio (1998), as dunas são definidas

109

como colunas de areia acumuladas por ação eólica, ou seja, por ação do vento,

que podem se apresentar mais ou menos cobertas por vegetação.

O autor afirma que as dunas podem subdividir-se segundo a sua forma e

orientação em relação ao vento em transversais, longitudinais, parabólicas,

piramidais, podendo ocorrer mais tipicamente nas porções mais centrais dos

desertos, ou encontradas em regiões litorâneas, ou em margens fluviais.

O Código Florestal dispõe sobre as dunas no art. 2º:

Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

f) Nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras

de mangues.

(Brasil, 1965).

Portanto, o Código Florestal instituiu a tutela jurídica das áreas de

restingas para garantir a proteção das dunas. Assim, associadas às restingas estão

as dunas, sendo os dois ambientes intimamente relacionados.

Como tratado no assunto sobre restinga, viu-se que o Código Florestal

não especificou nada sobre elas, nem sobre dunas, ou seja, não definiu

parâmetros para seu entendimento nem para sua implementação. A partir daí

surge a personalidade jurídica do CONAMA, o qual trouxe o entendimento

sobre as dunas e sua associação às restingas, conceituando e trazendo

dispositivos e critérios para a definição das áreas que devem ser protegidas, ou

seja, caracterizadas como APP.

Ao tratar de dunas, a Resolução do CONAMA nº 303 de 2002 traz o

seguinte entendimento:

Conceito:

110

Art. 2º Para os efeitos desta Resolução, são adotadas as

seguintes definições:

(...)

X - duna: unidade geomorfológica de constituição

predominante arenosa, com aparência de cômoro (pequena

elevação do terreno) ou colina, produzida pela ação dos

ventos, situada no litoral ou no interior do continente,

podendo estar recoberta, ou não, por vegetação.

(CONAMA, 2002b).

APP que deve ser mantida protegida:

Art. 3º Constitui Área de Preservação

Permanente a área situada: (...) XI - em duna”

(CONAMA, 2002b).

As dunas são entendidas, segundo a Resolução CONAMA 303/02 como

qualquer elevação do terreno com formação arenosa, formada pela ação dos

ventos, que podem estar localizadas tanto no interior quanto na costa do

continente brasileiro e que podem ser ou não cobertas por vegetação. A

interpretação principal para se caracterizar uma duna é, então, a formação

decorrente do acúmulo de sedimentos arenosos com ativa influência da ação dos

ventos.

As dunas, portanto, podem ser classificadas como fixas e não-fixas,

dependendo da cobertura vegetal ou não. A importância das dunas vem da sua

função de barreira natural da invasão da água do mar e da areia em áreas

interiores e balneários, além de proteger o lençol de água doce evitando a

entrada de água do mar, constituindo assim, uma zona tampão com a função de

proteger ora a costa das ressacas, ora os interiores dos ventos de areia (Freitas,

2004).

Por isso mesmo, o art. 3º da Resolução CONAMA 303/02 considera as

dunas impreterivelmente como APP. Não como as restingas, que são fixadas até

o limite de 300m a partir da preamar máxima, as dunas são, em qualquer

situação, consideradas APP. Quer seja nas margens dos rios, no interior ou na

111

costa Brasileira, as dunas foram instituídas e regulamentadas pela Resolução

CONAMA 303 de 2002 como APP – pelo Código Florestal, as APP em dunas

eram apenas aquelas associadas às restingas.

Fica claro que qualquer intervenção nas dunas pode estar oferecendo

perigo tanto para o ambiente natural quanto para a população. Por isso, com ou

sem ocorrência de vegetação, faz-se essencial a sua proteção pois a sua alteração

poderá oferecer risco ao equilíbrio natural existente e à própria população, pela

invasão de cidades e casas (FIGURA 6).

Desta maneira, cabe, a todos os cidadãos brasileiros aplicar o que se

requer com o estabelecimento da Resolução CONAMA 303/02 sobre as dunas

no território brasileiro, que é seu tratamento como uma APP.

Magalhães (2001) relata que esta vegetação visa a proteger locais que

não podem ser desflorestados em razão de sua importância. Sem a vegetação que

a cobre, poderá haver desbarrancamento, aterramento e invasão das areias

proporcionadas pelo vento nas casas.

112

FIGURA 6. Invasão de dunas pelos ventos, município de Luís Correia, PI

Fonte: www.ribamararagao.blogspot.com

Portanto, as dunas são áreas que não oferecem retorno econômico como

as praticadas tradicionalmente em propriedades rurais, como agricultura e

pecuária. No entanto estas áreas têm sido alvos da cobiça do homem pelo lucro

da atividade imobiliária. Nestes locais, na maior parte as dunas de litoral, pela

alta valorização dos imóveis, são feitas intervenções e em seu lugar construídos

hotéis, residências, centros de lazer, resorts e condomínios de alto luxo na beira

das praias.

Mesmo com a devida proteção das APP em dunas, prescritas tanto no

Código Florestal como na Resolução CONAMA 303/02, há crimes cometidos

nestas áreas não apenas pela falta de escrúpulo dos empreendedores, mas

também pela negligência e ineficiência da fiscalização dos órgãos ambientais.

113

Este fato pode ser explicado pela falta de pessoal ou pela ausência de estrutura e

treinamento adequado. O conflito de entendimento das normas jurídicas que

tratam das restingas e dunas também é causa de vários impasses, principalmente

no entendimento, onde muitos, erroneamente, consideram APP as dunas que

apresentam cobertura vegetal (Freitas, 2004).

Por outro lado, há carência de mecanismos adequados para o

estabelecimento de técnicas de intervenção e de fiscalização das dunas, pois são

áreas que enfrentam, principalmente, a expansão urbana, a retirada de areia, a

deposição de lixo e o crescimento explosivo e desordenado do turismo sem

planejamento ambiental (Marchesan, 2008).

Há, ainda, incentivo por parte do Poder Público das localidades, que

muito incentivam a construção de obras para que possam trazer

“desenvolvimento e progresso” às localidades, com o objetivo de aumentar a

renda dos habitantes e, conseqüentemente, trazer melhoria nas condições de

vida. Assim, fica ainda mais difícil o estabelecimento das normas e o

desenvolvimento de critérios que possam, além de prevenir os danos que possam

ocorrer, remediar os já produzidos.

Tendo em vista os entraves existentes entre a preservação e intervenção

em dunas litorâneas, o CONAMA mediou este impasse e, por ser órgão

consultivo e deliberativo com respaldo técnico, criou uma Resolução que

regulamenta as atividades que promovem intervenção em APP de dunas.

O CONAMA dispôs sobre os critérios para a caracterização de

atividades ou empreendimentos turísticos sustentáveis como de interesse social

para fins de ocupação de dunas originalmente desprovidas de vegetação na Zona

Costeira. A Resolução do CONAMA que tratou desta intervenção foi a de nº

341 do ano de 2003.

A Resolução CONAMA de nº 341 de 2003, no tocante às atividades

inerentes à intervenção em dunas na zona costeira, estabelece que:

114

Art. 2º Poderão ser declarados de interesse social, mediante

procedimento administrativo específico aprovado pelo

Conselho Estadual de Meio Ambiente, atividades ou

empreendimentos turísticos sustentáveis em dunas

originalmente desprovidas de vegetação, atendidas as

diretrizes, condições e procedimentos estabelecidos nesta

Resolução.

(CONAMA, 2003).

Esta Resolução sustenta que os empreendimentos turísticos devem ser

autorizados pelo poder ambiental competente, e mais, resguarda os locais

passíveis de intervenção em dunas para a construção dos ditos estabelecimentos,

considerando fundamental a importância da proteção dessas áreas na dinâmica

da zona costeira e no controle do processo erosivo. No entanto, esta resolução

abre um ponto que não pode ser esquecido – “trata apenas da intervenção em

dunas que forem desprovidas de vegetação”.

Marchesan (2008) afirma que, da maneira como foi descrito, os textos

legais dão mais ênfase às dunas com cobertura vegetal, olvidando o papel

ambiental das mesmas no que tange à recarga dos reservatórios de água potável

e na atenuação dos processos erosivos na costa litorânea.

Legalmente, então, deve ser considerada proibida a intervenção em

qualquer duna que seja coberta por vegetação, uma vez não havendo

regulamentação para esta, até que seja definida a melhor forma para tal

procedimento. Desta forma, entende-se que dunas com cobertura de vegetação,

seja qual for, são definidas como APP que devem ser mantidas “intocadas”, sem

exceção para sua intervenção.

Por outro lado, as dunas sem cobertura vegetal, no entendimento da

regulamentação legal cabível, a intervenção em APP motivada pela atividade

turística, deve obedecer aos requisitos constantes na Resolução CONAMA

115

341/03, além de declarar o interesse social do local e comprovar o caráter

sustentável de sua instituição, conforme:

Art. 4º Caracteriza-se a ocorrência de significativo impacto

ambiental na construção, instalação, ampliação e

funcionamento de atividade ou empreendimento turístico

sustentável declarados de interesse social, de qualquer

natureza ou porte, localizado em dunas originalmente

desprovidas de vegetação, na Zona Costeira, devendo o

órgão ambiental competente exigir, sempre, Estudo Prévio

de Impacto Ambiental-EIA e Relatório de Impacto

Ambiental-RIMA, aos quais dar-se-á publicidade.

Parágrafo único. O EIA/RIMA deverá considerar, em cada

unidade de paisagem, entre outros aspectos, o impacto

cumulativo do conjunto de empreendimentos ou atividades

implantados ou a serem implantados em uma mesma área de

influência, ainda que indireta.

(CONAMA, 2003).

Desta forma, os casos de intervenção em dunas sem cobertura de

vegetação litorânea podem ser efetivados, contanto que o empreendimento seja

caracterizado de significativo impacto ambiental. Por isto, o órgão ambiental

exigirá do empreendedor, seja qual for o porte ou a natureza do

empreendimento, que se faça o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o seu

Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). Ainda, para ser considerado de

interesse social, deve o empreendedor caracterizar toda a área afetada, incluindo

outras obras turísticas e caracterizando todo o processo de intervenção que irá

ocorrer, desde a alteração de cada aspecto da paisagem até a futura formação do

local.

Assim, Costa et al. (2006) afirmam que a sustentabilidade social,

econômica e ecológica só serão atingidas após estudos que subsidiem o Poder

Público e a sociedade civil para o planejamento, ordenamento e gestão do

ecoturismo. Ações bem planejadas são essenciais para a realização da

116

intervenção em APP, a fim de maximizar os benefícios e minimizar os prejuízos

envolvidos e os impactos produzidos.

A normatização dessas APP deixa claro que apenas as dunas de litoral

são passíveis de intervenção. Já as dunas de interior, segundo a regra de

proteção, não podem sofrer intervenção, pois não foram regulamentadas as

formas de intervenção ou utilização dessas áreas. A regra de interpretação das

normas que tutelam essas dunas é a manutenção de sua forma original, com ou

sem cobertura vegetal.

Outra polêmica em relação ao estabelecimento da intervenção de dunas

nas zonas costeiras implementadas pela Resolução CONAMA 341/03 trata do

pretexto da norma em regulamentar as atividades dentro da faixa considerada

como restinga, ou seja, dentro dos 300m. A Resolução 341/03 permite a

intervenção apenas nas áreas onde não ocorre cobertura vegetal. Evidentemente,

caso houvesse a presença de cobertura vegetal, seria considerado vegetação de

restinga.

Esta norma veio regular as atividades que antes eram consideradas

dentro da faixa de restinga, pois a Resolução CONAMA 303/02 definia APP a

faixa até 300m a partir da linha preamar máxima. Desta forma, a Resolução

CONAMA 341/03, por tratar apenas de dunas litorâneas sem cobertura vegetal,

fez com que a intervenção nas dunas tivesse tratamento especial, o qual abriu

espaço para que os empreendedores utilizem este dispositivo para construção e

intervenção nas praias.

As dunas costeiras, por serem áreas altamente cobiçadas por

investidores, devem ser bem protegidas pelos órgãos ambientais. As dunas

cobertas com vegetação deverão permanecer ilesas, e se desprovidas de

vegetação, após anuência dos órgãos ambientais, podem ser passíveis de

intervenção, desde que comprovado o interesse social e serem empreendimentos

turísticos sustentáveis.

117

O órgão ambiental deverá, também, zelar pela originalidade do local,

evitando a retirada da cobertura vegetal onde existe, precavendo eventuais

pedidos de intervenção em locais onde a cobertura das dunas foi retirada,

referindo-as como dunas desprovidas de vegetação.

5.3 ÁREAS DE MANGUES – DISCUSSÃO TÉCNICA E LEGAL

Os manguezais são ambientes quase sempre associados a estuários e

lagunas costeiras, sendo ecossistemas de transição entre os ambientes oceânico e

terrestre. São locais que sofrem forte influência dos processos continentais, tais

como a drenagem das águas e os efeitos das atividades antrópicas.

São ecossistemas que ocorrem nas regiões tropicais e subtropicais. No

Brasil, estão distribuídos desde o Estado do Amapá até Santa Catarina, sendo

que no litoral amazônico – Pará, Maranhão e Amapá – apresentam maior

diversidade, constituindo a maior reserva mundial contínua deste ecossistema

(Costa et al., 2006).

São ambientes que apresentam espécies vegetais típicas, adaptadas à

variação de salinidade e que colonizam sedimentos predominantemente lodosos

e com baixos teores de oxigênio. Várias espécies animais também se

reproduzem e se alimentam no manguezal (Leite, 1994; Schaeffer-Novelli,

1999).

Lacerda (2003) afirma que é muito difícil identificar uma fauna

exclusiva dos manguezais, pois a maior parte das espécies de animais que lá

ocorrem também ocorrem em outros sistemas costeiros.

Para Pulner (2006) a análise das normas jurídicas brasileiras incidentes

sobre os manguezais tem incorporado o melhor conhecimento científico atual

sobre estes ecossistemas. A autora enfatizou as estruturas, as funções e os

serviços ecológicos atribuídos aos manguezais em: produtividade biológica,

118

função como berçário natural, estabilização da linha de costa e homogeneidade

florística.

Sua importância foi confirmada por vários outros trabalhos. Diegues

(2001) afirma que a destruição física do manguezal diminui uma de suas funções

básicas que é a de proteção da linha de costa contra a invasão do mar.

No Brasil, o aspecto agrícola sobre os manguezais considerava-os como

terras inúteis. Até que os portugueses começaram a utilizar os solos de

manguezais da costa do Konkan, em Goa (Índia) como fertilizantes (Vanucci,

1999). Contudo, esta atividade não foi muito longe.

Firme (2003) atenta que as áreas de mangue vêm sendo aterradas e

ocupadas indiscriminadamente, devido ao crescimento desordenado da

população. O aparecimento de bairros onde o esgoto fica exposto e a coleta de

lixo é escassa, há um desequilíbrio ambiental, como observado em muitas

cidades da costa brasileira (Clark, 1998). Considerando que a poluição marítima

é também uma questão de saúde pública, deve existir nos municípios balneários

um critério de ocupação de novas áreas onde devem ser cumpridas normas para

permissão de novas construções.

No entanto, a legislação ambiental nem sempre mantém consonância

com o conhecimento científico disponível à época de sua elaboração. A

legislação sobre manguezais, na sua origem, não apresentou a devida proteção

que acompanhasse os estudos científicos que abarcam tal temática.

Da mesma forma que as dunas, os mangues também não foram

caracterizados diretamente no Código Florestal como uma APP. O texto legal

trouxe a sua referência no momento que tratou das áreas de restingas.

O Código Florestal mencionou os mangues na sua redação no art. 2º, em

que:

119

Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

f) Nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras

de mangues.

(Brasil, 1965).

Portanto, o Código Florestal instituiu a tutela jurídica para garantir a

proteção das áreas de restingas. Contudo, associadas a este ecossistema estão os

mangues, pois são ambientes que mantêm grande harmonia.

No entanto, nem para as áreas de restinga como para os mangues, o

Código Florestal especificou e definiu os parâmetros para o seu entendimento.

Muito menos definiu os critérios para a proteção.

A Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) criou o Conselho

Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), que, por sua vez, foi incumbido de

regulamentar e deliberar sobre a tutela ambiental no Brasil, principalmente os

pontos que não foram expressos de forma clara por Lei. Assim a PNMA trouxe

em seu art. 8º:

Art. 8º Compete ao CONAMA (...)

VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao

controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente

com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,

principalmente os hídricos.

(Brasil, 1981).

Assim, entende-se que o CONAMA possui respaldo jurídico para dispor

e regulamentar algo que a Lei não trouxe claramente e deixada de forma

subjetiva em sua redação. O CONAMA, então, visa a tornar direta a aplicação

prática das normas legais e, principalmente, tutelar o recurso natural em todas as

suas maneiras, dentre as quais, a regulamentação sobre os mangues.

120

Desta forma, coube ao CONAMA estabelecer as regras gerais que

ensejou a preservação permanente dos manguezais, ou seja, atribuiu os mangues

como APP devidamente instituídos.

Desta forma, a Resolução CONAMA 303 de 2002 definiu as áreas de

mangues e as caracterizou como APP.

Conceito:

Art. 2º Para os efeitos desta Resolução, são adotadas as

seguintes definições:

(...)

IX - manguezal: ecossistema litorâneo que ocorre em

terrenos baixos, sujeitos à ação das marés, formado por

vasas lodosas recentes ou arenosas, às quais se associa,

predominantemente, a vegetação natural conhecida como

mangue, com influência flúvio-marinha, típica de solos

limosos de regiões estuarinas e com dispersão descontínua

ao longo da costa brasileira, entre os estados do Amapá e

Santa Catarina.

(CONAMA, 2002b).

APP que deve ser mantida protegida: Art. 3º Constitui Área de Preservação

Permanente a área situada: (...) X - em manguezal, em toda a sua extensão

(CONAMA, 2002b).

A partir da edição da Resolução CONAMA 303/02, os manguezais

foram definitivamente tratados como APP e definidos em regulamento.

Com a edição deste regulamento, ficou pacificado que toda a extensão de

um manguezal deve ser considerada APP. Não existe dispositivo que delimite

um mangue, pois foi tratado de maneira geral, que é o modo como deve ser feito,

pois somente a norma quando editada de maneira geral, é que poderá ser

entendida na sua plenitude. O conhecido jargão jurídico, de que excesso de

argumentos (critérios) prejudica a causa, também é válido para que uma norma

121

jurídica seja exeqüível, daí a edição da norma jurídica ser feita de forma

generalizada, i. e., sem minúcias e detalhes, para ter maior amplitude.

A interpretação dada ao rol de normas jurídicas que trata dos manguezais

no Brasil é o seu tratamento como APP, que deve ser mantido protegido, em

todo território nacional e em toda extensão que configure um mangue.

Lana (2003a) afirma que, embora as normas ambientais venham

sugerindo ou impondo a conservação estrita destes ecossistemas, há evidências

científicas ou práticas históricas de uso que amparam a sua utilização sustentada

e racional.

Pulner (2006) critica o rigor das normas que tratam dos mangues dizendo

que no passado, o uso direto dos manguezais, para exploração e obtenção de

madeira, para instalação de moradias ou do extrativismo, foi tradicionalmente

praticado pelas camadas da população de baixo poder aquisitivo, que vêem no

manguezal uma maneira de sobrevivência. Para a autora, mecanismos de uso

racional poderiam ser estabelecidos, pelo fato de muitas pessoas dependerem da

exploração dos mangues como forma de subsistência.

Assim, até a edição de uma norma do CONAMA que venha

regulamentar o uso racional das áreas de mangues por populações extrativistas, a

legislação deixa claro que não são áreas passíveis de intervenção.

Para aumentar o rigor da tutela das APP em mangues, a Medida

Provisória 2.166-67 de 2001, que altera e acresce dispositivos ao Código

Florestal, trouxe em seu art. 1º, os casos de supressão que poderão ser praticadas

nos mangues.

Art. 4º

(...)

§5º A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes,

ou de dunas e mangues, de que tratam, respectivamente, as

alíneas "c" e "f" do Art. 2º do Código Florestal, somente

poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.

122

(Brasil, 2001).

Consideram-se de utilidade pública, pela Resolução CONAMA 369/06:

Art. 2º

(...)

I - utilidade pública:

a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;

b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos

serviços públicos de transporte, saneamento e energia;

c) as atividades de pesquisa e extração de substâncias

minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto

areia, argila, saibro e cascalho;

d) a implantação de área verde pública em área urbana;

e) pesquisa arqueológica;

f) obras públicas para implantação de instalações

necessárias à captação e condução de água e de efluentes

tratados; e

g) implantação de instalações necessárias à captação e

condução de água e de efluentes tratados para projetos

privados de aqüicultura, obedecidos os critérios e requisitos

previstos nos §§ 1º e 2º do art.11, desta Resolução.

(CONAMA, 2006).

Nestes ambientes, portanto, somente poderão ser autorizados a

intervenção em caso de utilidade pública. Desta forma, as intervenções

solicitadas por populações tradicionais que poderiam se inserir no rol das ações

que englobam “interesse social” não podem, neste momento, serem autorizadas,

dado ao rigor com que se propôs a preservação dos manguezais.

Legalmente, deve ser considerada proibida a intervenção em qualquer

extensão do manguezal. Assim, entende-se que os mangues devem ser definidos

como APP, devendo ser mantidos “intocados”, com exceção das formas com a

qual todos os cidadãos, sem distinção social, poderão usufruir das instalações

que motivaram a intervenção numa APP em manguezal.

123

Os manguezais estão entre os ecossistemas costeiros com maiores

restrições normativas de uso, tanto no litoral brasileiro quanto em escala global.

Portanto, em virtude dos diversos diplomas legais que incidem sobre este

ecossistema, constata-se que, juridicamente, no Brasil, “exceto nos casos de

utilidade pública, devidamente caracterizados e motivados em procedimento

administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao

empreendimento proposto”, somente a extração de caranguejos e ostras é

permitida, e ainda assim fora dos eventuais períodos de defeso.

Para Lana (2003a), uma das conseqüências destas atuais normas

restritivas seria o fato de que, uma vez que os manguezais não podem ser

legalmente explorados ou utilizados, costumam ser tratados como recursos sem

valor, não havendo interesse das populações locais em explorá-los. Mas a

verdade é o contrário. Deveria haver um mecanismo que estabelecesse

condições para que estas populações pudessem ter acesso “legal” às APP para a

extração de alimentos que dariam subsistência aos habitantes.

Pulner (2006) afirma que o grande desafio da atualidade é frear o

crescimento contínuo e ilimitado do uso dos recursos naturais, de forma a

manter um desenvolvimento viável ou sustentável. A autora ainda ressalta que o

problema não está somente nas normas em si, mas na falta de políticas públicas

adequadas, que visem a um desenvolvimento sustentável, “cientificamente

viável”.

A legislação brasileira não faz diferenciação explícita entre manguezais,

marismas e sistemas vegetais de transição estuarino-marinha, nem se refere

nominalmente, o que pode gerar “lacunas a ambigüidades que certamente trarão

reflexos sobre seu uso e manejo” (Lana, 2003b, p. 21).

Outro aspecto que as normas não fazem menção se refere às áreas

urbanas. Portanto, a interpretação com que se deve entender a aplicação das

124

normas sobre manguezais se fazem para qualquer formação de vegetação que

considere suas peculiaridades gerais, tanto para áreas urbanas quando fora delas.

Pulner (2006) reconhece que as normas ambientais são resultado do

melhor e mais abrangente conhecimento científico disponível e que sua

aplicabilidade e eficiência dependem da aderência ao conhecimento científico

disponível.

Para tanto, é necessário saber como as normas são elaboradas e como o

conhecimento científico é utilizado, e, quando utilizá-lo. Para cada norma

ambiental editada, cabe uma análise do seu grau de aplicabilidade, eficiência e

eficácia. Assim, faz-se necessário um estudo sobre o conhecimento científico

disponível em cada fase de inovação normativa. Não obstante possa existir o

melhor conhecimento técnico-científico empregado na norma ambiental, ainda

resta saber se ele será utilizado, de que forma isto vai acontecer ou a que

finalidade ele se prestará, considerando que nem sempre a produção do

conhecimento científico leva em consideração o momento político e interesses

locais.

Dessa forma, a norma jurídica deve evoluir segundo peculiaridades

regionais, ou seja, não há necessidade nem é viável, do ponto de vista de

aplicabilidade, estabelecer normas gerais cheias de critérios. O que deve sim, ser

feito, é a edição de normas que compreendam o todo, em nível federal, com

elevado grau de protecionismo. A mesma norma poderá dar possibilidade aos

estados e municípios legislarem sobre os mangues e darem uma proteção não

menos restritiva que a federal. Segundo peculiaridades da região, poderão,

mediante zoneamento ecológico-econômico, definir critérios de uso,

intervenção, manejo extrativista, que possa seguir as tradições antigas.

Nesta hipótese, deve o regulamento ser dotado de critérios técnicos que

dêem subsídios para os planos e propostas de intervenção, mesmo que de baixo

impacto.

125

Neste contexto, a aplicação das leis depende também da conscientização

pública do porquê da proteção normativa, pois os reflexos da edição das normas

jurídicas incidem sobre os cidadãos, a quem cabe avaliar a exeqüibilidade e o

grau de protecionismo dado pelas normas e, finalmente, pronunciar se são ou

não eficazes.

Os órgãos ambientais deverão fazer cumprir o que a norma diz sobre a

tutela das APP em manguezais, devido à importância ambiental das zonas

costeiras formadas por estes ambientes, principalmente nas embocaduras dos

rios com o oceano, uma vez que são áreas que sofrem pela especulação

imobiliária e pela carcinicultura.

A atividade de carcinicultura, bastante criticada como a atividade que

mais causa danos aos manguezais, foi regulamentada pela Resolução CONAMA

nº312 de 2002. Ficou evidenciado neste regulamento que a atividade de

carcinicultura só poderá ser efetivada se obedecer ao procedimento de

licenciamento ambiental disposto na Resolução, sem prejuízo de outras

exigências estabelecidas em normas federais, estaduais e municipais, dado a

possibilidade da atividade causar impactos ambientais no ecossistema costeiro.

A resolução ainda define que a carcinicultura deve obedecer a um plano

de zoneamento ecológico-econômico pré-definido para a bacia hidrográfica onde

se planeja construir o empreendimento, fora da área de mangue.

A resolução deixa evidente no seu texto que: Art. 2º É vedada a

atividade de carcinicultura em manguezal (CONAMA, 2002c).

Assim, as críticas são injustas ao CONAMA, pois a norma por ele

editada veda a atividade de carcinicultura nos manguezais. Portanto, cabe ao

Poder Público licenciar as atividades e cuidar do cumprimento dos parâmetros

mínimos que devem constar no plano de monitoramento ambiental da atividade,

como exigência para o seu funcionamento. No entanto, a responsabilidade é do

126

Poder Público em fazer cumprir a regulamentação, exigindo a intocabilidade do

manguezal, acompanhando e fiscalizando a construção e funcionamento da

atividade e, principalmente, punindo os infratores.

5.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As áreas de restingas, dunas e mangues não foram devidamente

delineadas pelo Código Florestal de 1965 quanto às definições, aos

procedimentos e aos critérios que as caracterizam APP. O CONAMA, por ser o

órgão consultivo e deliberativo das questões afetas ao meio ambiente no Brasil,

foi o responsável pela definição dos critérios técnicos e legais que permitiram o

entendimento destas APP. Esta regulamentação se deu com a edição da

Resolução CONAMA nº303 de 2002.

A competência do CONAMA para legislar sobre meio ambiente foi

estabelecido pela Lei 6.938 de 1981 (PNMA) em que, para validade dos seus

efeitos jurídicos, não podem ser exorbitantes nem contrariar as Leis Federais.

Os efeitos da normatização ambiental não devem ser confusos a ponto de

não haver entendimento do que se requer, como por exemplo, o excesso de

exigências condicionantes na interpretação das APP tais como declividade,

cobertura vegetal, tipo de solo, bioma, etc. Por isso, é necessário o

estabelecimento, em norma federal, de um critério comum “mínimo” que todos

os cidadãos possam e devam compreender e cumprir. O estabelecimento de

parâmetros com maior detalhamento sobre a compreensão das APP ficará à

critério do município, os quais sempre deverão ser mais restritivos que a norma

federal.

A proteção das APP de restingas foi definida pela Resolução CONAMA

303/02, numa faixa, a partir da maré alta, de 300m. A adoção deste instrumento

é válida para todo território nacional.

127

As APP de restingas, em áreas urbanas, foram abrandadas pela

Resolução CONAMA 369/06 para uma faixa de 150m.

Para o caso de dunas na zona costeira desprovidas de vegetação de

restingas, o CONAMA deliberou a Resolução 341/03, que regulou as atividades

ou empreendimentos turísticos sustentáveis nestas áreas, considerando-os de

interesse social. Desta forma, as áreas antes consideradas restingas, agora

descobertas de vegetação original ou “intencionalmente arrancadas e não

identificadas pelos técnicos do órgão ambiental”, não terão que respeitar os

mesmos 300m de APP, pois poderão ser solicitadas licenças de intervenção até

mesmo próximas do ponto de preamar máximo.

As dunas definidas pelo Código Florestal de 1965 estavam associadas às

restingas e aos ecossistemas costeiros. O CONAMA, por meio da Resolução

303/02, ampliou a abordagem dada às dunas e as caracterizou tanto no litoral,

quanto no interior do continente, e considerou APP, a área situada em duna, em

qualquer local que se encontre.

As APP de dunas da zona costeira descobertas de vegetação tiveram

menor restrição legal do que as demais APP de dunas. Conforme a Resolução

341/03, permitiu-se, nestas áreas, a intervenção para a construção de atividades

e, ou, empreendimentos turísticos sustentáveis. Esta resolução permitiu a

construção e, ou, intervenção em praias e serviu de pretexto para a exploração

do litoral brasileiro por atividades turísticas.

Os manguezais, da mesma forma que as dunas, não foram caracterizadas

diretamente no Código Florestal como APP. Nesta, o mangue foi mencionado

quando se tratou das restingas. A Resolução CONAMA 303/02 clarificou a

questão tratando os mangues como APP, em toda sua extensão e, dando maior

proteção a estes ambientes, onde a sua intervenção só é permitida quando

declarada de utilidade pública.

128

A carcinicultura é tida como a maior causadora de impactos ambientais

nas áreas de mangues. Pela necessidade jurídica de se proteger tais APP e

regulamentar a atividade, o CONAMA, através da Resolução 312/02, definiu os

procedimentos gerais, não eximindo complementações estaduais e municipais,

contanto que, no plano de licenciamento da atividade, deve estar claro que a

atividade seja feita “fora” do mangue.

129

CAPÍTULO 6: ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE

CARACTERIZAM AS APP EM TOPO DE MORROS, MONTES

MONTANHAS E SERRAS; NAS ENCOSTAS COM DECLIVIDADE

SUPERIOR A 45º; NAS BORDAS DE TABULEIROS OU CHAPADAS;

EM ALTITUDE SUPERIOR A MIL E OITOCENTOS METROS

A legislação ambiental brasileira, mais especificamente, o Código

Florestal de 1965, alterado pela Lei nº 7803/89 e MP 2166-67/01, estabelece as

seguintes APP:

Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

e) nas encostas ou partes destas com declividade superior a

45º, equivalente a 100% na linha de maior declive;

(...)

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha

de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)

metros em projeções horizontais;

h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros,

qualquer que seja a vegetação.

(Brasil, 1965).

O Código Florestal, apesar da boa intenção em definir estas áreas como

sendo de relevante proteção ambiental – APP – pelos bens e serviços ambientais

oferecidos, em alguns aspectos, permaneceram desprovidos de embasamentos

técnicos que pudessem dar clareza no seu entendimento, tornando-se de baixa

efetividade ou pouco aplicada.

Os principais problemas com relação à efetividade deste regulamento

vêm do fato do formalismo lingüístico aplicado aos textos legais, gerando

interpretações que fogem do espírito da norma e da carência de dispositivos

técnicos que regulamentam a interpretação destas APP.

130

Os principais instrumentos legais que corrigiram este ponto emblemático

vieram com a disposição da MP 2166-67/01 e das Resoluções CONAMA

303/02 e 369/06.

O primeiro ponto polêmico a ser discutido, trata do enunciado do próprio

caput do art. 2º do Código Florestal, em que foram consideradas de preservação

permanente, apenas as florestas e outras formas de vegetação, esquecendo-se de

que outras formas de cobertura da área poderiam e deveriam ser tratadas.

Para corrigir esta menção faltosa no dispositivo legal, que gerava a

polêmica de que só em área florestal ou coberta por vegetação deveriam ser

consideradas de preservação permanente, a MP 2166-67/01 alterou a

terminologia empregada considerando estas áreas como “Área de Preservação

Permanente” ou simplesmente APP, conforme segue:

Art. 1º Os arts. 1º, 4º, 14, 16 e 44, da Lei no 4.771, de 15 de

setembro de 1965, passam a vigorar com as seguintes

redações:

“Art.1º

(...)

§ 2º Para os efeitos deste Código, entende-se por:

(...)

II - área de preservação permanente: área protegida nos

termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por

vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os

recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a

biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o

solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

(Brasil, 2001).

Desta forma, qualquer que seja a cobertura da APP, sendo florestas,

campos, cerrados, ou até mesmo afloramento de rocha desprovida de vegetação,

são todas consideradas APP.

131

Esta terminologia “APP” foi confirmada pela Resolução CONAMA

303/02. Esta resolução eliminou toda interpretação dúbia com relação ao caput

do art. 2º do Código Florestal, confirmando assim, a terminologia APP.

O segundo ponto conflituoso sobre o formalismo lingüístico empregado

do Código Florestal, surge do termo supressão. Esta expressão é usada quando

os empreendimentos, para a obtenção de licença de uso de uma APP, solicitam a

“supressão” de vegetação em APP.

A supressão de vegetação foi publicada inicialmente na MP 2.166-67/01,

que, de maneira a tornar possível o uso das APP, trouxe em seu texto legal, o

procedimento do qual se deveria solicitar a licença de uso de uma APP:

Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação

permanente somente poderá ser autorizada em caso de

utilidade pública ou de interesse social, devidamente

caracterizados e motivados em procedimento administrativo

próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao

empreendimento proposto.

(Brasil, 2001).

A expressão “supressão de vegetação”, pelo sentido formal da

linguagem, condicionava o licenciamento de atividades em APP onde houvesse

cobertura vegetal. Mas na verdade, seguindo o espírito do qual a legislação foi

concebida, o legislador queria tratar de toda APP, mas esqueceu-se de que

poderia haver interpretações que permitiriam ações em áreas onde não houvesse

cobertura vegetal, como por exemplo, a exploração mineral em APP sem

cobertura vegetal.

No entanto, o infrator não feriu a lei, pois a norma, de acordo com a

hermenêutica, deixa entender que a exigência da supressão em APP só se faria

necessária onde houvesse vegetação. Mais tarde, com a edição da Resolução

CONAMA 369/06, foi adicionado outro termo que tornou o seu entendimento

mais claro e objetivo, qual seja: “intervenção”.

132

Resolução CONAMA nº369 de 2006

Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública,

interesse social ou baixo impacto ambiental, que

possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em

Área de Preservação Permanente - APP

(CONAMA, 2006).

Assim, qualquer atividade que possibilite a intervenção ou supressão em

APP, deve estar respaldada nos critérios de utilidade pública, interesse social e

nos casos de eventual e de baixo impacto ambiental. Desta forma, ficou obrigado

àqueles que pretendem promover tal intervenção e, ou, supressão de vegetação,

recorrer ao Poder Público e solicitar a autorização para tal procedimento.

As normas jurídicas, mesmo surgindo para corrigir falhas passadas,

ainda apresentam pontos que são suceptíveis de erros, como o caso da expressão

“supressão” editado pela MP 2.166-67/01.

Aos poucos os legisladores têm sido mais cuidadosos na elaboração das

normas a fim de se evitar a ocorrência de polêmicas e, acima de tudo, tornar as

normas exeqüíveis e práticas à realidade do país e, principalmente, atender ao

espírito de criação das normas de proteção ambiental.

6.1 O PAPEL DO CONAMA

Por falta de parâmetros e dispositivos que tornem o efeito da lei claro e

prático, as regulamentações dispostas pelo CONAMA, trazem, na maior parte

das vezes, o entendimento das questões que a lei não traz.

A Resolução do CONAMA que regulamenta as APP em topo de morros,

montes montanhas e serras; em encostas com declividade superior a 45º; nas

bordas de tabuleiros e chapadas; e em altitude superior a mil e oitocentos metros,

é a de nº 303, do dia 20 de março de 2002.

133

Algumas das APP citadas acima são claras, enquanto outras carecem de

dispositivos que facilitem seu entendimento, como por exemplo, a questão sobre

os topos de morros, montes, montanhas e serras e, para estas, o CONAMA se faz

importante na delimitação das questões técnicas para o seu entendimento.

No entanto, existe uma discussão polêmica sobre o poder regulamentar

do CONAMA, pois para alguns juristas, não lhe é permitido inovar a lei e o

CONAMA inovou com o estabelecimento de alguns pontos que não eram

previstos em lei. A discussão em questão está no fato de um ato administrativo

de hierarquia inferior, como é o caso das Resoluções do CONAMA, ter

regulamentado algo que a Lei não trouxera, pois sua competência não passa de

explicitar ou complementar a Lei, sem ultrapassar os horizontes da legalidade

(Pietro, 1996).

Contudo, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) trouxe

em seu texto a possibilidade de o CONAMA, ter como competência,

regulamentar a Lei, onde:

Art. 8º Compete ao CONAMA

(...)

VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao

controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente

com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,

principalmente os hídricos.

(Brasil, 1981).

Assim, entende-se que o CONAMA possui respaldo jurídico para dispor

e regulamentar algo que a Lei não trouxe claramente e deixada de forma

subjetiva em sua redação, visando a tornar direta a sua aplicação prática, e,

principalmente, tutelar o recurso natural nas APP em topo de morros, montes,

montanhas, serras; em encostas com declividade superior a 45º; nas bordas de

tabuleiros e chapadas; em altitude superior a mil e oitocentos metros.

134

Brandão (2001) afirma que o CONAMA veio preencher uma lacuna

deixada pelo Código Florestal e, que seu papel é importante na tutela dos

recursos naturais do Brasil.

Desta maneira, é certo avaliar que a histórica atuação do CONAMA

muitas vezes não foi a exemplar, pois nem sempre seguiu criteriosamente os

quesitos da lei, trazendo, muitas vezes, embaraços no entendimento da

legislação. Em 1985, o CONAMA, através da edição da Resolução nº04, dispôs

critérios que contrariaram a Lei que instituiu o Código Florestal, fazendo com

que sua atribuição fosse questionada – estabeleceu faixa de 5m para os rios com

menos de 10m de largura, quando a lei fixava 30m. Desta forma, Magalhães

(2001) afirma que o CONAMA tem competência para cumprir o que lhe foi

atribuído pela Lei 6.938 de 1981, mas de maneira alguma poderia ter afrontado a

Lei. O mesmo autor afirma que a Resolução CONAMA não terá valor algum e

que, evidentemente, prevalece o estabelecido em Lei.

Desta forma, o CONAMA não poderá produzir efeitos jurídicos se

deliberar Resoluções exorbitantes e que contrariem as Normas Federais.

Atualmente, o CONAMA aprimorou suas regulamentações, teve maior

embasamento técnico e, inversamente ao que acontecia no passado, é o principal

agente transmissor de instruções acerca do meio ambiente que se dispõe no

Brasil. Esse fato, certamente, evoluiu desde a concepção do CONAMA, após

erros e acertos, juntamente com os conhecimentos científicos acerca da

utilização adequada dos recursos naturais que foram evoluindo e surgindo.

Ao se estabelecer as APP segundo os vários critérios dispostos por meio

das Resoluções do CONAMA, percebe-se que quanto maior o grau de

diversidade de critérios, mais complicado é a implementação das APP pela

legislação. Entretanto, devem-se saber quais são as interações possíveis dessas

condicionantes para assim se fazer cumprir os requisitos da legislação, ou seja, a

lei não poderá ser complicada a ponto de se fazer exigências quanto a

135

declividade, cobertura vegetal, tipo de solo, etc, mas exigir que para uma

determinada situação de APP, se tenha uma obediência comum “mínima” que

todos os cidadãos possam e devam compreender e cumprir.

O arcabouço jurídico relativo às APP parece conduzir ao entendimento

que estas são áreas que devem ser mantidas intocadas. Assim, uma análise

detalhada de cada uma das situações de APP faz-se necessário.

6.2 APP EM TOPO DE MORROS, MONTES, MONTANHAS E SERRAS

– DISCUSSÃO TÉCNICA E LEGAL

A Lei Federal 4.771 de 15 de setembro de 1965, mais conhecida como o

Código Florestal Brasileiro, diz que as áreas relativas a topos de morros, montes,

montanhas e serras, são Áreas de Preservação Permanente.

Nesta Lei, não há uma explicação do que se considera uma APP de topo

de morro. O que era morro, montanha ou serra estava muito subjetivamente

caracterizado. Não havia uma caracterização prática do entendimento deste tipo

de APP. Com a edição da Resolução CONAMA 303/02, em nível federal, é que

foi dado melhor entendimento destas áreas.

Mesmo assim, os dispositivos constantes nesta resolução têm causado

divergências nos campos jurídico e técnico (Hott et al., 2005). Para estes autores,

existe uma enorme dificuldade em materializar, em termos práticos, as APP em

topos de morro, montanhas e linhas de cumeada, uma vez que a lei exige seu

reconhecimento no campo.

Para efeito da Resolução CONAMA 303/02, foram introduzidas algumas

definições que, na falta da lei maior, serviram e servem como referência para a

aplicação e interpretação das APP de topo de morro, monte, montanha ou serra,

no contexto brasileiro.

Art. 2º Para os efeitos desta Resolução são adotadas as

seguintes definições:

136

(...)

IV - morro: elevação do terreno com cota do topo em

relação a base entre cinqüenta e trezentos metros e encostas

com declividade superior a trinta por cento

(aproximadamente dezessete graus) na linha de maior

declividade;

V - montanha: elevação do terreno com cota em relação a

base superior a trezentos metros;

VI - base de morro ou montanha: plano horizontal definido

por planície ou superfície de lençol d`água adjacente ou, nos

relevos ondulados, pela cota da depressão mais baixa ao seu

redor;

VII - linha de cumeada: linha que une os pontos mais altos

de uma seqüência de morros ou de montanhas, constituindo-

se no divisor de águas.

(CONAMA, 2002b).

Assim como está definido na Resolução CONAMA 303/02, a FIGURA

7 ilustra qual a aplicação deve ser dada a um morro ou montanha.

FIGURA 7. Caracterização de um morro e de uma montanha.

A importância precípua do estabelecimento destas APP é a de evitar a

erosão dos terrenos e a destruição dos solos, preservando a integridade dos

acidentes geográficos e evitando as enchentes e inundações dos terrenos mais

baixos, uma vez que a vegetação ajuda a fixar a água da chuva no solo

funcionando como uma verdadeira barreira natural (Antunes, 2000).

A Resolução CONAMA 303/02 define ainda, quais os critérios a serem

utilizados para a identificação de uma APP em topo de morro:

137

Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área

situada:

(...)

V - no topo de morros e montanhas, em áreas delimitadas a

partir da curva de nível correspondente a dois terços da

altura mínima da elevação em relação a base;

VI - nas linhas de cumeada, em área delimitada a partir da

curva de nível correspondente a dois terços da altura, em

relação à base, do pico mais baixo da cumeada, fixando-se a

curva de nível para cada segmento da linha de cumeada

equivalente a mil metros;

(...)

Parágrafo único. Na ocorrência de dois ou mais morros ou

montanhas cujos cumes estejam separados entre si por

distâncias inferiores a quinhentos metros, a Área de

Preservação Permanente abrangerá o conjunto de morros ou

montanhas, delimitada a partir da curva de nível

correspondente a dois terços da altura em relação à base do

morro ou montanha de menor altura do conjunto, aplicando-

se o que segue:

I - agrupam-se os morros ou montanhas cuja proximidade

seja de até quinhentos metros entre seus topos;

II - identifica-se o menor morro ou montanha;

III - traça-se uma linha na curva de nível correspondente a

dois terços deste; e

IV - considera-se de preservação permanente toda a área

acima deste nível.

(CONAMA, 2002b).

Desta forma, quando há proximidade entre dois ou mais topos de

morros, e, a distância entre seus picos for inferior a 500m, considera-se APP

todo 1/3 superior referente ao menor pico (FIGURA 8).

138

FIGURA 8. APP de conjunto de topo de morros e, ou, montanhas.

A proximidade de até 500m entre dois ou mais cumes de morros ou

montanhas poderá ser decisivo para que, na definição de seu topo de morro, não

se adote um morro isoladamente, mas a justaposição deles sob uma única base

de morro, sendo APP todo o terço superior referente à base de menor cota.

A manutenção destas APP protegidas está associada, primordialmente, à

proteção dos solos (Moraes, 2002). No entanto, é sabido que, preservando as

condições naturais destas APP, indiretamente estará contribuindo para a recarga

do lençol freático e, conseqüentemente, na regularização da vazão dos rios.

Desta forma, os serviços ambientais fornecidos pelas APP de topos de morro são

inúmeros, mostrando-se como o ponto fundamental de preservação e

manutenção da qualidade e quantidade da água de uma bacia hidrográfica, por

estar situado nas cabeceiras de uma bacia hidrográfica.

No entanto, a principal controvérsia sobre a aplicação técnica de

identificação de uma APP de topo de morro é a definição da base do morro ou

da montanha.

Para Cortizo (2007), o ponto crucial para a definição das APP de topo de

morro está na definição da base do morro ou montanha, pois, a partir da

identificação deste ponto, a delimitação da APP é definida como o terço superior

da base em relação ao topo de morro.

Art. 2º

139

(...)

VI - base de morro ou montanha: plano horizontal definido

por planície ou superfície de lençol d`água adjacente ou, nos

relevos ondulados, pela cota da depressão mais baixa ao seu

redor.

(CONAMA, 2002b).

A base do morro pode ser detectada sob duas formas:

A primeira delas está associada à planície ou à superfície do lençol

d’água. Esta situação, por sua vez, não está sempre associada ao lençol freático,

pois a configuração da paisagem pode apresentar-se declivosa a partir do ponto

de onde aflora um curso d’água e, neste caso, não é seguro definir a base do topo

de morro a partir do curso d’água, pois há desnível do terreno.

O curso d’água, segundo Cortizo (2007), nunca pode ser definido como

o ponto de superfície do lençol d’água, pois nem sempre definem um plano

horizontal, com exceção de quando for formado por uma lagoa ou reservatório,

pois assim estaria configurando uma planície. Mas a caracterização decisiva das

APP de topo de morro é a comprovação da declividade maior que 17º e elevação

do terreno superior a 50m. Desta forma, a partir do ponto de superfície ou

planície do lençol d’água adjacente, não necessariamente do lençol freático, é

que deve ser delimitado a APP do local.

A segunda forma de se identificar a base dos morros está no fato de se

identificar a cota de depressão mais baixa que configura uma paisagem

ondulada, também conhecida por “mar de morros”. Nesta situação, a APP de

topo de morro deve ser contada a partir do ponto de sela do terreno, ou seja, da

depressão mais baixa ao redor do morro (FIGURA 9).

140

FIGURA 9. Base do morro ou montanha definido pelo ponto de sela mais

próximo.

Fonte: Adaptado de Cortizo (2007).

Na definição das APP de topo de morro não é indicado considerar a

abertura de toda a curva de nível correspondente à base do morro, pois neste

caso, a APP do topo de morro seria muito maior do que a razoável, que poderia

se expandir para uma região inteira, ou seja, o sul de MG seria uma APP de topo

de morro.

Assim, para Cortizo (2008), do ponto de vista lógico-matemático, a

medida do topo de morro deve ser tomada do próprio ponto de sela mais

próximo ao cume, sendo a base do morro ou montanha. Esta é a única forma de

se evitar o risco da curva que delimita uma APP de topo de morro se abrir.

Ainda deve-se ter o cuidado de não confundir os agrupamentos de

cumes estabelecidos no parágrafo único do art. 3º com as linhas de cumeada

definidas no inciso VII do art. 2º e inciso VI do art. 3º, ambos da Resolução

CONAMA 303/02.

141

FIGURA 10. Seqüência de morros.

Fonte: Adaptado de Cortizo (2007).

Na situação da FIGURA 10, a seqüência de morros com distância entre

seus topos menor que 500m, a adoção do 1/3 superior como APP de topo de

morro advém do ponto de sela mais baixo do terreno.

Mas nem sempre é possível caracterizar seqüência de morros com

distância menor que 500m como APP de topo de morro baseado no único ponto

de sela.

Este fato decorre de os pontos de sela estarem localizados

independentemente um do outro e por haver um aplainamento do terreno que

separa os dois cumes de morro, ou seja, o ponto de sela se localiza em local que

não é, do ponto de vista prático, viável para se definir a base para dois ou mais

morros (FIGURA 11).

142

FIGURA 11. APP de seqüência de morros com distâncias menores que 500m

entre os topos, porém com pontos de sela independentes que

definem a base do topo de morro.

Fonte: Adaptado de Cortizo (2007).

Em linhas de cumeada, a situação é um pouco diferente. Neste caso,

segundo sua definição, a linha de cumeada é aquela que une pontos que constitui

o divisor de águas. No entanto, a Resolução CONAMA 303/02 não definiu se

deve ser aplicado em divisor de microbacia ou de bacias hidrografias maiores,

muito menos explicou se é para ser adotado segmentos de 1000m a partir de uma

base de morro para as altitudes superiores.

Dando entendimento à esta questão, Cortizo (2007) foi bastante

categórico na compreensão técnica das APP em linhas de cumeada, propondo o

seguinte procedimento (FIGURA 12):

(1º) determina-se quais cumes pertencem a linhas de cumeada com base em

critérios hidrográficos;

(2º) para cada um desses cumes, determina-se sua base pelo ponto de sela mais

próximo, e a partir dessa base a curva de nível correspondente a 2/3 de sua

altura;

(3º) para cada um desses cumes, considera-se como APP toda a região acima

desta curva de nível referente à base, cuja distância entre os pontos, desta vez,

não atinja 500m conforme Cortizo (2007), mas 1000m de acordo com a

Resolução CONAMA 303/02.

143

FIGURA 12. Definição das APP de topo de morro em linhas de cumeada.

Fonte: Adaptado de Cortizo (2007).

As curvas de nível foram fixadas, segundo Cortizo (2007) “para cada

segmento da linha de cumeada equivalente a mil metros” exatamente para

permitir que cumes não agrupáveis fossem usados na demarcação das APP em

linhas de cumeada. Desta forma, em cada topo de morro foi definido o ponto de

sela para, a partir dele, se definir as APP da linha de cumeada dentro de um

segmento de 1000m.

Cortizo (2007) afirma que, mesmo com os questionamentos e

controvérsias existentes acerca de algumas passagens a respeito das APP de

topos de morros, a Resolução CONAMA 303/02 não é ambígua nem

inconsistente. Desse modo, acredita-se que esta Resolução cumpre

adequadamente seu objetivo fundamental: dispor parâmetros, definições e

limites referentes às APP previstas no Código Florestal.

6.2.1 ATIVIDADES ECONÔMICAS EM APP DE TOPO DE MORRO

As APP de topo de morro, além de serem ambientes ecologicamente

importantes na manutenção da biodiversidade e funcionar como mais importante

ponto de recarga do lençol freático numa bacia hidrográfica observada no seu

144

todo, apresenta, muitas vezes, recursos que são fontes de uma das mais

vantajosas e rentáveis atividades econômicas do Brasil – a atividade minerária.

Salum (2008) afirma que a maioria das jazidas minerais brasileiras

ocorre nestas regiões, pelo fato do processo de intemperismo levar a

concentração preferencial de determinados bens minerais a aflorarem nestas

regiões. Daí a grande atividade minerária existente nesta unidade de relevo, que

não pode ser descartada a sua importância fundamental para a geração de

emprego e renda em muitas regiões do Brasil.

Para a continuidade das atividades minerais em APP de topo de morro, a

Resolução CONAMA 369/06 exigiu o processo de licenciamento ambiental para

exploração dessas áreas – EIA/RIMA – bem como estabeleceu alguns

parâmetros que deverão ser seguidos para a execução desta atividade.

Além da atividade minerária, as áreas que constituem as APP de topo de

morro, em algumas regiões, caracterizam grande parte do perfil da paisagem, e,

por isso, torna-se muito difícil a aplicação do Código Florestal nestas áreas.

Assim, os proprietários rurais, ao saber que boa parte de sua propriedade (quase

na sua totalidade) estão em APP de topo de morro, rejeitam a aplicação da lei,

descumprindo o dispositivo e exercendo pressão para que se crie normatizações

mais brandas sobre esta questão.

Em conseqüência desta pressão exercida em algumas regiões do Brasil,

principalmente aquelas com atividade agrícola já consolidada, algumas

normatizações mais permissivas foram deliberadas, contrariando o disposivivo

legal federal.

Por exemplo, a Legislação Florestal de MG, visando a tornar a implementação

das APP em topo de morro menos rigorosa e mais flexível, inovou o sistema

protecionista destas áreas, estabelecendo o uso antrópico consolidado, por meio

da permissão da intervenção nessas APP com atividades agrícolas florestais que

já vinham sendo cometidas antes da Lei Florestal de MG (Lei 14.309/02),

145

tornando, assim, a exigência do estado de MG menos rigorosa do que aquela

trazida pela Resolução CONAMA 303/02.

Confrontando a legislação florestal de MG (Lei 14309/02 e Decreto

43710/04), com a normatização federal (Resolução CONAMA 303/02), nota-se

que a normatização de MG é mais permissiva no tocante ao uso das áreas

situadas nas APP de topo de morro.

A legislação de MG diz que será respeitada a ocupação antrópica já

consolidada, de acordo com a regulamentação específica e averiguação do órgão

competente, desde que não haja alternativa locacional comprovada por laudo

técnico e que sejam atendidas as recomendações técnicas do Poder Público para

a adoção de medidas mitigadoras. Isto quer dizer que, não havendo possibilidade

de o proprietário rural mudar o local de suas atividades na propriedade, poderá

continuar utilizando a APP de topo de morro. A única medida de caráter

preservacionista para esta questão foi a proibição de expansão da área ocupada.

A legislação de MG acrescenta que, nas APP de encostas e de topos de

morro ocupados com plantações florestais consolidadas, a continuidade do

empreendimento ficará condicionada ao uso de técnicas de baixo impacto e

manejo que protejam o solo contra processos erosivos. Neste caso, o cultivo de

espécies florestais exóticas poderá ter prosseguimento, desde que mantido o

cultivo de baixo impacto.

Também, nas APP de encostas e topos de morro ocupados com

atividades agropecuárias consolidadas, cuja proposta de empreendimento seja

superior a 200ha (duzentos hectares), a atividade poderá ser substituída por

plantações florestais ou outra de menor impacto ambiental que a existente.

Assim, para não ter que dar uso protecionista a uma APP de topo de morro que

deveria ser mantido protegido, se a área tivesse sendo cultivada poderá ser

proposto um projeto de continuidade de cultivo, desde que substituída por outra

de menor impacto ambiental.

146

A legislação que trata sobre as APP de topo de morro é adequada e

vigora faz décadas. Contudo, a flexibilização da legislação de alguns estados,

como MG, vem contra os interesses preservacionistas apregoados pela legislação

federal até agora, uma vez que apresenta fortes indícios de tendenciosidade em

prol de alguns grupos econômicos (Bocuhi, 2008).

A regulamentação que já traz a possibilidade de intervenção nestas APP

foi devidamente regulamentada e está disposta na Resolução CONAMA 369/06.

6.3 APP DE ENCOSTAS COM DECLIVIDADE SUPERIOR A 45º -

DISCUSSÃO TÉCNICA E LEGAL

A legislação brasileira reconhece a importância da manutenção original

das áreas de encosta com declividade acima de 45º, objetivando, principalmente,

a sua estabilidade. A norma que rege este dispositivo trata-se da Lei 4.771 de

1965, mais conhecido como Código Florestal.

O Código Florestal, a respeito desta modalidade de APP, nem mesmo foi

alterado desde sua redação original, permanecendo os mesmos parâmetros em

todas as alterações posteriores, que diz:

Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

e) nas encostas ou partes destas com declividade superior a

45º, equivalente a 100% na linha de maior declive.

(Brasil, 1965).

A Resolução CONAMA 303/02, com as mesmas palavras, porém em

ordem invertida, dá o mesmo grau protecionista às APP de encostas,

confirmando, para tais áreas, a maior proteção dada pela legislação brasileira.

Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área

situada:

(...)

147

VII - em encosta ou parte desta, com declividade superior a

cem por cento ou quarenta e cinco graus na linha de maior

declive.

(CONAMA, 2002b).

FIGURA 13. APP de encostas com declividade superior a 45º

Nas encostas com declividade superior a 45º (FIGURA 13) deve-se

sempre manter a área intocada, pois a sua intervenção poderá ocasionar sérios

danos ao solo, tais como deslizamentos e erosão. A APP de encostas foi uma das

que mereceram maior atenção do legislador, uma vez que são áreas que não

apresentam aptidão para a agricultura, pela dificuldade de serem manejadas e

por apresentarem grande sensibilidade após sofrerem interferência pelo homem.

Pode-se inferir que a aptidão agrícola de um local é, além dos critérios químicos

e físicos do solo, definido pela declividade, pois, quanto maior se apresentar,

148

menor é a possibilidade de mecanização e maiores serão os gastos com terraços

e curvas de nível e maior a possibilidade de ocorrência de eventos indesejáveis

(perdas de solo, erosão, voçoroca).

A formação dos solos pode contribuir para uma maior ou menor

sensibilidade à intervenção nas APP de encostas. Segundo Ogura et al. (2004),

algumas características geológicas e geotécnicas, como o depósito de argila

orgânica, tornam o comportamento das encostas bastante sensível a intervenções

antrópicas, apresentando-se muito instáveis. Assim, o mesmo autor afirma que,

além da prioridade protecionista apregoado pela Legislação, para a autorização

de intervenção nestas APP deveria ser feito uma setorização de risco preliminar,

isto é, a partir de uma análise de compartimentação geomorfológica, se disporia

de uma descrição da encosta em cada compartimento segundo situações

prováveis de instabilidade, bem como a proposição de medidas para o controle e

prevenção de deslizamentos.

Fernandes et al. (2001) confirmam que, dentre os diversos fatores que

afetam a encosta de um terreno, os parâmetros morfológicos controlam

diretamente o equilíbrio das forças e, indiretamente, a dinâmica hidrológica dos

solos.

Os deslizamentos das encostas são caracterizados pelos movimentos de

massa caracterizados pelo transporte do material rochoso e, ou, de solo, onde a

ação da gravidade tem papel preponderante, sendo potencializado ou não pela

ação da água (Guerra & Marçal, 2006).

Para Fernandes & Amaral (1996) os fatores de cunho geomorfológico,

também chamados de parâmetros topográficos, tratam, principalmente, das

relações entre a forma e a hidrologia da encosta, onde a declividade, forma da

encosta, área de contribuição, orientação das encostas (aspecto), espessura do

solo, comprimento da encosta, assimetria dos vales e elevação são as mais

importantes. Segundo Fenandes et al. (2001), em estudo feito nas bacias de

149

Quitite e Papagaio, ambas localizadas no Maciço da Tijuca (RJ), o principal

fator topográfico que influenciou no potencial de deslizamento de ambas, foi a

sua forma, o qual a porção côncava do relevo apresentou potencial três vezes

maior do que as feições convexas.

O mesmo autor afirma que, na definição de métodos de simulações de

risco de deslizamentos em encostas, a análise do papel da topografia deve ir

além da tradicional medição da declividade do terreno, abordando a análise do

solo e a área de contribuição da encosta.

Nunes et al. (1992), já haviam chegado a esta conclusão, em que, para a

estabilidade das encostas, além dos seus estudos sobre a influência dos sistemas

radiculares, a prevenção de um eventual deslizamento deve envolver uma grande

diversidade de variáveis, que revelam a complexidade do tema.

Assim, a eficiência da metodologia utilizada na análise de risco deve

resultar numa decisão baseada em processos hidrológicos, mecânicos e

biológicos, onde o controle topográfico apresenta-se como principal condição da

ocorrência ou não de deslizamentos.

Cunha (1991) lista, como principais causas antrópicas da erosão e

deslizamento, a remoção da vegetação, a concentração de águas pluviais, a

exposição de terrenos suscetíveis à erosão e a execução inadequada de aterros.

Embora a ocorrência do deslizamento de encostas possa ser afetada pelo

homem, não se pode entender que, apenas o homem, é o responsável pela

ocorrência de tais eventos. Fernandes et al. (2001), em seu estudo, levantou

vários trabalhos que estudaram os processos naturais como causa de

deslizamentos fundamentais para a evolução do relevo ao longo do tempo

geológico. Como exemplo de ocorrências naturais, o autor menciona alguns

pontos ao longo da Serra do Mar, com claras evidências de várias fases de

retrabalhamento de depósitos de antigas corridas de massa, ou seja, as várias

150

fases que compreendem, do mais recente ao mais antigo, os casos de

deslizamentos de encostas.

Portanto, as encostas são ambientes que a legislação não deixou de

contemplar, evidenciando, para a sua situação, o maior grau de proteção

existente no seu bojo, quer seja, uma APP.

Além da estabilidade dos solos, a influência no regime hidrológico

propiciado pelas APP de encostas também se faz importante, sendo muito

influenciada pelas características locais, como a atividade biogênica, presença de

raízes, existência de fendas, etc, as quais, além da função da estabilidade das

encostas, atuam na recarga do lençol freático.

Porém a histórica ocupação das terras no Brasil, principalmente nas

regiões produtoras de café, estas APP foram modificadas, resultando numa

alteração do sistema hidrológico natural, antes por meio da infiltração e

estocagem (Coelho Netto, 2003) para outro em que o sistema de escoamento

superficial (Dantas, 1995) ocasiona grandes alterações no que tange a hidrologia

e a configuração da paisagem, com a ocorrência de altas taxas de erosão.

Para Sato et al. (2007), as intervenções em APP de encostas tendem a

favorecer a ocorrência de deslizamentos, principalmente junto às encostas mais

íngremes, e sua intensificação nas cabeceiras de drenagem acarretam no

aumento das taxas de assoreamento dos canais fluviais coletores resultando em

enchentes nas planícies de inundação.

Outros aspectos, como a pecuária extensiva e a expansão urbana

também são fortes indicativos de alteração do regime natural das encostas. O

primeiro pelo aumento do desmatamento e conseqüente acréscimo de área de

pastagem, alterando a situação original, e, o segundo, promovido pelo alto

crescimento populacional e ocupação desordenada das áreas urbanas, o qual a

população promove a ocupação sem o mínimo critério, com sérios riscos a

acidentes futuros.

151

A importância em se manter protegida as APP de encostas decorre do

fato de que a associação da vegetação nestes locais exerce grande influência

sobre os processos superficiais da crosta. Para Prandini et al. (1976) a cobertura

vegetal das áreas de encosta influi positivamente na sua estabilidade,

estruturando o solo através do sistema radicular; na retenção do material

deslocado, com limitação da área afetada por escorregamentos; na interceptação

das precipitações, nos diversos componentes do edifício vegetal; na retenção de

fluxos através do escoamento hipodérmico; na ação da transpiração e

evapotranspiração, rebaixando o lençol freático e criando pressões negativas,

com o aumento da resistência dos solos; na restrição às amplitudes de variações

de umidade e temperatura; e, na redução do escoamento superficial, devido a sua

adução para o escoamento hipodérmico, evitando efeitos erosivos que

comprometam a estabilidade do solo.

Os mesmos autores ainda afirmam que o efeito da vegetação pode influir

negativamente na estabilidade das encostas, exercendo sobrecarga sobre a área

ou, na ação dos ventos, imprimindo movimento de alavanca às árvores e

comprometendo estabilidade do local, além da ação de cunha das raízes.

Desta forma, devido à grande diversidade de variáveis que tratam da

estabilidade das APP de encostas, Santana (2002) confirma que a Legislação

Federal reconheceu a importância da sua preservação, pois, na definição de APP,

não foi dada uma interpretação a um fator isolado, mas a interdependência de

todos os fatores (água, solo, paisagem, biodiversidade e bem-estar das

populações).

6.3.1 OCUPAÇÃO DE APP DE ENCOSTAS EM ÁREAS URBANAS

Nas áreas urbanas, o processo de ocupação das APP de encostas é uma

questão que tem sido debatida constantemente. O perigo à vida do homem que

152

ocupa estas áreas é uma realidade mostrada freqüentemente nos noticiários,

aterrando casas e matando pessoas.

Alguns municípios têm se caracterizado por um crescimento

desordenado e com taxa de expansão urbana acelerada, que o Poder Público não

consegue controlar. No caso de Florianópolis, Rebollar et al. (2006) atentam

para o fato das ocupações em APP ser o ponto de maior preocupação de seus

governantes, com ênfase às encostas. Estas ocupações não possuem os cuidados

de acompanhamento profissional, são ilegais e constituídas pela população de

baixa renda oriunda do interior (êxodo rural) em busca de emprego.

Mais do que no meio rural, o meio urbano necessita de maior auxílio na

ocupação e, ou, preservação das APP de encostas, pois são nas áreas urbanas

onde o homem sofre, diretamente, os impactos ambientais decorrentes de uma

intervenção ou ocupação desordenada e sem orientação. As principais

conseqüências desta intervenção são os deslizamentos de terra, aterramento de

canais de escoamento e ribeirões, e, principalmente, na ausência do

fornecimento de bens e serviços naturais, tais como: contenção das encostas pela

vegetação; falta de estrutura para a disposição final de resíduos; problemas de

saneamento básico; estrutura urbanizada deficiente, com problemas na

pavimentação, iluminação pública e canais de escoamento pluvial; etc.

O crescimento populacional deve estar balanceado com a ocupação

territorial, sob um modelo ordenado, em que o desenvolvimento de diretrizes,

pelo Poder Público, deve visar à segurança e ao bem-estar da população. Assim,

aliado a proibição de ocupação de uma APP de encostas estabelecido pelo

Código Florestal, os municípios deverão estabelecer seus Planos Diretores

Municipais dispondo sobre os procedimentos para a ocupação de áreas urbanas,

partindo do princípio da “preservação permanente” das áreas com declividade

acima de 45º.

153

A Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/79) define as áreas

passíveis de loteamento, excluindo destas, àquelas com declividades superiores a

30% (17º).

Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo para

fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de

urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor

ou aprovadas por lei municipal.

Parágrafo único. Não será permitido o parcelamento do

solo:

(...)

III - em terreno com declividade igual ou superior a 30%

(trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas

das autoridades competentes;

IV - em terrenos onde as condições geológicas não

aconselham a edificação;

V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a

poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua

correção.

(Brasil, 1979).

O Plano Diretor deverá trazer os meios para, além de um zoneamento

urbano, rural, residencial, comercial e industrial, delinear um modelo de

ocupação urbana, excluindo a urbanização das seguintes áreas: terrenos com

declividade acima de 30%, áreas com condições geológicas que não aconselham

edificação e áreas de preservação ecológica, dentre outras.

As APP, pela interpretação dos incisos III e V do art. 3º acima, por

apresentarem declividade superior à permitida para urbanização e ser

considerada uma área de preservação ecológica, entende-se que, sua ocupação é

ilegal e em qualquer situação deve ser mantida protegida, tanto nas áreas rurais,

quanto urbanas.

Esta menção é confirmada pelo Código Florestal de 1965 (e alterações –

Lei 7.803/89), onde o parágrafo único do art. 2º diz que:

154

Art. 2º

(...)

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas

as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei

municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações

urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o

disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do

solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este

artigo.

(Brasil, 1989).

A expressão “limites” constante no parágrafo único define até que ponto

o Plano Diretor poderá ter autonomia para definir a ocupação de uma cidade. Ao

Poder Público Municipal, o ato de legislar não poderá desrespeitar os limites

previstos no Código Florestal, que neste caso, são as APP de encostas com

declividade superior a 45º.

Para Saule Júnior (2002), ao Plano Diretor, é incumbida a tarefa de

estabelecer normas imperativas aos particulares, traçando as metas e diretrizes

da política urbana e os critérios para que as propriedades imobiliárias atendam as

suas funções sociais.

É imprescindível que o Poder Público aja para concretizar a função

social da propriedade urbana, prevista na legislação, combatendo a especulação

imobiliária e promovendo a desapropriação para interesse social. Julga-se ainda

necessário, a construção participativa de projetos de inclusão social para

conscientização da importância do ambiente e redução dos problemas sociais.

Tais medidas contribuirão para a melhoria da qualidade sócio-ambiental dos

moradores do bairro (Carneiro & Faria, 2004) e, principalmente, numa ocupação

ordenada sem os riscos de se construir numa APP de encosta.

Augusto Filho (1995) afirma, ainda, que o quadro socioeconômico

desfavorável (pobreza) e a intensa urbanização, levam à ocupação de áreas

suscetíveis à escorregamento sem os critérios mínimos recomendados.

155

Daí a necessidade de organizar um plano diretor efetivo e exeqüível que os

agentes públicos possam aplicar e a sociedade cumprir. A ocupação das APP de

encostas não é permitida por Lei e grande parte das pessoas sabe disso. Então, o

problema não está apenas na conscientização ambiental da população e, por isso,

não poderá ser taxada vilã da história. Ela não está lá porque quer e sim porque

não tem condições econômicas que lhe permitem assegurar uma habitação

digna. O problema é econômico e está relacionado à habitação.

Após a avaliação dos vários problemas gerados pelo deslizamento de

APP de encostas decorrente de uma ocupação desordenada, Campos et al.

(2003) afirmam que a qualidade de vida dos moradores propiciada por obras de

drenagem de águas pluviais, interligação do sistema de esgotamento sanitário,

coleta de lixo, pavimentação das vias, ou a relocação de seus habitantes, são

medidas que minimizam a infiltração, a contenção das águas e estabilizam as

encostas. No entanto, são medidas que visam a sanar os problemas, ou seja, são

medidas corretivas.

A melhor forma em manter as APP de encostas protegidas é o efetivo

cumprimento da Lei, isto é, evitar que sejam ocupadas. Os Planos Diretores

deverão prever o crescimento populacional e as possíveis ocupações ilegais que

possam surgir, principalmente nestas áreas, para assim evitar que a mesma se

confirme. A forma menos onerosa e que menos risco oferece à vida do homem é

a prevenção dos eventos inesperados e as APP de encostas, por isso e pela

manutenção dos bens e serviços naturais oferecidos, devem ser mantidas

protegidas.

Como afirma Giacomini (2005), não se pode admitir que a legislação

seja apenas corretiva. Não pode haver normatização de regras corretivas

generalizadas aplicáveis em qualquer lugar e a qualquer tipo de terreno. Espera-

se que a regulamentação seja elaborada, realmente, em função da preservação da

APP de encosta e do bem-estar dos cidadãos e suas demandas.

156

6.4 APP NAS BORDAS DE TABULEIROS E CHAPADAS – DISCUSSÃO

TÉCNICA E LEGAL

É necessário conhecer a legislação ambiental vigente quando se deseja

planejar alguma atividade econômica ou desenvolvimentista, qualquer que seja a

região. No Brasil, o meio ambiente já é tema bastante respaldado na legislação,

principalmente quando se requer garantir a sua preservação permanente.

O Código Florestal Brasileiro (Lei 4.771/65), complementado pela Lei

7.803/89 e MP 2.166-67/01, é a Lei que mais discrimina impedimentos à

intervenção sobre os recursos naturais. O art. 2° do Código Florestal trata das

florestas e demais formas de vegetação natural que são consideradas de

preservação permanente. A análise desse artigo é necessária para qualquer

avaliação da possibilidade de ocupação de um território (Girardi, 2004).

As bordas das chapadas ou tabuleiros se inserem nesta categoria

preservacionista – Área de Preservação Permanente (APP). Para Bastos et al.

(2008), as chapadas tem sido alvo de intervenção devido aos interesses por estes

locais para projetos agropecuários. Para o autor, tanto as chapadas quanto os

seus vales não tem sido respeitados no estado do Piauí. São alvos de

desmatamento e queimadas com grande intensidade.

A preservação das bordas de tabuleiros ou chapadas se faz como um dos

impedimentos previstos pelo Código Florestal. Nesses locais, os processos

erosivos naturais que dão origem aos depósitos sedimentares são acelerados com

as atividadades exercidas pelo homem, ocasionando uma ampliação dos efeitos

erosivos, num curto espaço de tempo (Rocha et al., 1998). Por esse motivo,

principalmente, são áreas que devem ser mantidas protegidas.

As APP nas bordas de tabuleiros e chapadas foram instituídas, à priori

em 1965, sem nenhuma indicação evidente sob sua delimitação, ou seja, qual era

a área que deveria ser mantida protegida.

157

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

g) nas bordas dos taboleiros ou chapadas.

(Brasil, 1965).

Atualmente, a interpretação dada a proteção das APP nas bordas de

tabuleiros e chapadas vêm da Lei 7.803/89:

Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha

de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)

metros em projeções horizontais.

(Brasil, 1989).

A partir da Lei 7803/89, as APP nas bordas de tabuleiros e chapadas

passaram a ser melhor caracterizadas, onde se definiu que, a partir da linha de

ruptura do relevo, a APP é a borda, cuja distância é de 100m em projeções

horizontais.

Mesmo com esta caracterização, as APP nas bordas de tabuleiros e

chapadas necessitavam de melhores parâmetros que permitissem sua

identificação.

Apesar de representar grande avanço no estabelecimento de uma disciplina para

a ocupação territorial, para Carvalho et al. (2001), seus dispositivos careciam de

regulamentação mais clara quanto às áreas de proteção das bordas de tabuleiros

e chapadas.

Visando a regulamentar o que a Lei não deixava tão claro no que

concerne às APP destas áreas, a Resolução CONAMA 303/02 introduziu

algumas definições e instituiu parâmetros, que na falta da lei maior, servem de

referência para o entendimento e aplicação da normatização de proteção de cujas

158

APP. Assim, a definição das APP nas bordas de tabuleiros e chapadas foram

mais claramente evidenciadas.

Art. 2º Para os efeitos desta Resolução são adotadas as

seguintes definições:

(...)

XI - tabuleiro ou chapada: paisagem de topografia plana,

com declividade média inferior a dez por cento,

aproximadamente seis graus e superfície superior a dez

hectares, terminada de forma abrupta em escarpa,

caracterizando-se a chapada por grandes superfícies a mais

de seiscentos metros de altitude;

XII - escarpa: rampa de terrenos com inclinação igual ou

superior a quarenta e cinco graus, que delimitam relevos de

tabuleiros, chapadas e planalto, estando limitada no topo

pela ruptura positiva de declividade (linha de escarpa) e no

sopé por ruptura negativa de declividade, englobando os

depósitos de colúvio que localizam-se próximo ao sopé da

escarpa.

(CONAMA, 2002b).

Desta forma, a Resolução CONAMA 303/02 definiu quais

procedimentos devem ser levados em consideração na caracterização de uma

chapada ou tabuleiro: superfície maior que 10ha; declividade média inferior a

10% ou 6º (plana); localizada a mais de 600m de altitude; terminada de forma

abrupta (escarpa – declividade igual ou superior a 45º). No que a Lei foi falha,

quanto à identificação e definição dos critérios das APP nas bordas de tabuleiros

e chapadas, a Resolução CONAMA trouxe o seu entendimento.

A Resolução CONAMA 303/02 ainda acrescenta:

Art. 3.º Constitui Área de Preservação Permanente a área

situada:

(...)

VIII - nas escarpas e nas bordas dos tabuleiros e chapadas, a

partir da linha de ruptura em faixa nunca inferior a cem

metros em projeção horizontal no sentido do reverso da

escarpa.

(CONAMA, 2002b).

159

Assim, ficou estabelecido como área não passível de intervenção, a

“escarpa”, com declividade igual ou superior a 45 graus, que como as encostas,

são consideradas APP e as “bordas dos tabuleiros e chapadas” numa distância

não menos que 100 (cem) metros da linha de ruptura do relevo, no sentido

reverso (FIGURA 14).

FIGURA 14. APP nas escarpas com declividade igual ou superior a 45º e nas

bordas de tabuleiros ou chapadas, numa distância de, no mínimo,

100m a partir da linha de ruptura do relevo (no sentido reverso) e

da borda inferior ou sopé da escarpa (SEMA/MT).

Pelo que se infere das informações contidas na Resolução CONAMA

303/02, apenas as escarpas e as bordas dos tabuleiros e chapadas são

consideradas APP. Entretanto, conforme a Mato Grosso (2007), a interpretação

das APP pode se estender à parte de baixo ou sopé da escarpa, devido à sua

160

importância na recarga do lençol freático, na contenção de deslizamentos,

depósito coluvial e apresentar, Conforme Bastos et al. (2008), um grande

número de nascentes (FIGURA 14).

O primeiro passo para o entendimento desta modalidade de APP é a

configuração da paisagem como chapada ou tabuleiro e, após identificado a

escarpa, calcula-se a APP a partir dos 100m do limite da escarpa, em projeção

horizontal, de cada um dos lados (na borda da chapada e no sopé da escarpa).

O sentido reverso constante na Resolução do CONAMA permite

entender que, a partir da linha de ruptura do relevo, apenas a borda da chapada

ou tabuleiro deve ser declarada APP, sem considerar o sopé da escarpa. Mas

para Mato Grosso (2007), tanto a parte superior quanto a parte inferior da

escarpa, nos limites mencionados (100m), são consideradas APP.

Esta interpretação é mais protecionista do que aquelas que consideram

APP apenas a parte de cima da escarpa.

A regulamentação mais protecionista deve prevalecer, não apenas para o

estado do MT, mas para todo o Brasil, uma vez que após a degradação destes

ambientes, o retorno ao seu estado natural não ocorrerá jamais, pois são

ambientes suscetíveis a intensos deslizamentos de terra. Resende et al. (1995)

afirmam que as bordas das chapadas apresentam uma situação de instabilidade

devido à baixa relação pedogênese/erosão dos solos. Assim, a intervenção

antrópica nestas áreas tende a favorecer o processo de erosão. Carvalho et al.

(2001), por este motivo, evidenciam os cuidados de controle efetivo que devem

ser dados às bacias que descem das chapadas.

Não se deve confundir a preservação da borda da chapada com a inibição

do uso da chapada em seu interior. Dantas et al. (2006) comentam a importância

das atividades agrícolas nos topos da Chapada dos Guimarães com emprego

intensivo de tecnologia e utilização mínima de defensivos agrícolas para evitar

contaminação do lençol freático e das águas superficiais. A agricultura gera

161

empregos e fomenta o desenvolvimento regional através da geração de riquezas

em torno do agronegócio. Todavia, tal atividade deve ser desenvolvida nas zonas

afastadas do rebordo da escarpa (APP das bordas e tabuleiros da chapada) e fora

das Unidades de Conservação (UC).

Desta forma, as áreas no topo das chapadas são passíveis de intervenção.

São até estimuladas. O que não deve é desrespeitar os limites estabelecidos pela

legislação, quer sejam, a escarpa e os limites de 100m da borda da chapada e da

borda inferior da escarpa. Tem-se claro que, tanto o Código Florestal quanto a

Resolução CONAMA 303/02, definem que a preservação das APP das bordas de

chapadas e tabuleiros não se resume a apenas 100m de preservação, podendo

este limite ser ampliado.

As APP nas bordas das chapadas e tabuleiros devem permanecer com a

sua cobertura original, quer seja floresta, campo ou, simplesmente, afloramento

rochoso. São ecossistemas que tem como característica a fragilidade e, por

coincidirem com as cabeceiras de drenagem, se inadequadamente utilizadas,

poderão perturbar o regime hídrico da bacia hidrográfica, por meio do

aterramento das nascentes e seus canais de escoamento.

Cota (2008) afirma que, pela falta de fiscalização das chapadas, muitas

APP de suas bordas são perturbadas, ocasionando sérios problemas de erosão,

assoreamento de nascentes e perda de biodiversidade local.

Para a efetiva proteção destes ambientes, o primeiro passo é estabelecer

uma norma protecionista, e isto já existe. O segundo passo é a difusão do

entendimento da norma. Todos os cidadãos devem saber, categoricamente, quais

são as APP que deverão ser mantidas intocadas. Assim, além da ação de

fiscalização do próprio órgão ambiental, todo e qualquer cidadão poderá atuar

como o fiscalizador da lei.

Outra medida que permite aumentar o caráter protecionista destas APP, é

a averbação da área de Reserva Legal das propriedades rurais contíguas às APP

162

de chapadas. Os órgãos ambientais devem indicar aos proprietários rurais as

áreas prioritárias de preservação que devem ser averbadas, propiciando uma

maior proteção destes ecossistemas.

6.5 APP EM LOCAIS COM ALTITUDE SUPERIOR A 1800METROS,

QUALQUER QUE SEJA A VEGETAÇÃO – DISCUSSÃO TÉCNICA E

LEGAL

No Brasil, as áreas que ultrapassam 1800m de altitude, qualquer que seja

a cobertura vegetal existente, são consideradas APP, ou seja, são restritas de uso.

A redação original do Código Florestal de 1965, ao invés de caracterizar

toda área que ultrapassasse estes limites de altitude como preservação

permanente, da forma como é hoje, caracterizou os tipos de vegetação que

deveriam ser considerados de preservação permanente, deixando abertura para

interpretações que poderiam proporcionar sua intervenção.

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros,

nos campos naturais ou artificiais, as florestas nativas e as

vegetações campestres.

(Brasil, 1965).

Em termos práticos, a Lei 4.771/65 permitiu uma interpretação sutil da

norma, em que nem todas as áreas ou coberturas de vegetação que

compreendiam altitudes superiores a 1800m deveriam ser preservadas.

Certo de que a maior parte das áreas superiores a 1800m é formada pelos

tipos de vegetação dispostas no art. 2º original, inclusive as áreas antropizadas

chamadas de campos artificiais, o tratamento desta modalidade presevacionista

não englobou todos os ecossistemas que lhe eram concernentes. Para este

dispositivo, então, vale a expressão: “excesso de argumentos, prejudica a

163

interpretação da Lei”. Se o espírito da lei pretendia a preservação, o detalhe

aplicado na norma serviu de pressuposto para entendimentos que permitiam o

uso e a intervenção nos ambientes de exceção. Entendia-se, então, que nem

todas as áreas em altitudes superiores a 1800m eram APP.

Atualmente, por meio da edição da Lei 7803 de 1989, o tratamento dado

às áreas com altitude superiores a 1800m foi simplificado, onde toda e qualquer

área com ou sem cobertura vegetal, são consideradas de preservação

permanente.

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só

efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação

natural situadas:

(...)

h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros,

qualquer que seja a vegetação.

(Brasil, 1989).

Assim, por serem poucas as áreas que compreendem estes ecossistemas

no território brasileiro, são áreas que, segundo o Código Florestal, devem ser

mantidas protegidas, qualquer que seja a sua região, regime hídrico e climático,

formação florística ou pedológica.

A cobertura vegetal e a característica marcante das APP acima de 1800m

de altitude são marcadas pela presença de florestas de altitude entre exposições

rochosas nas depressões, gramados (formações campestres) e, freqüentemente,

áreas rochosas cobertas de líquens e musgos (Geocities, 2008).

Para confirmar o grau preservacionista dado às APP nos locais com

altitude superior a 1800m, a Resolução CONAMA 303/02 editou, em seu art. 3º,

o seguinte:

Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área

situada:

(...)

164

XII - em altitude superior a mil e oitocentos metros, ou, em

Estados que não tenham tais elevações, à critério do órgão

ambiental competente.

(CONAMA, 2002b).

Com a edição da Resolução CONAMA 303/02, o termo inserido pela

MP 2.166-67/01 foi consolidado, tratando os art. 2º e 3º do Código Florestal por

Áreas de Preservação Permanente (APP).

Art. 1º (...)

(...)

II área de preservação permanente: área protegida nos

termos dos art. 2º e 3º do Código Florestal, coberta ou não

por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar

os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a

biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o

solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

(Brasil, 2001).

Até então, apenas as florestas e demais tipos de vegetação eram

considerados de preservação permanente e agora, o termo correto passou a ser

área. Outro ponto a destacar, foi a possibilidade dada aos estados de definir

parâmetros mais restritivos de preservação de APP em elevações ou altitudes

que pretenderem definir de acordo com suas peculiaridades.

Nem todos os estados do território brasileiro contemplam altitudes acima

de 1800m. Segundo a Resolução CONAMA 303/02, os estados podem definir

limites de altitude como APP. O estado de Tocantins, por exemplo, por meio da

Lei Estadual 771 de 1995 que dispôs a sua Política Florestal, sequer definiu uma

APP em regiões acima de altitudes pré-definidas. O estado em questão, por não

conter área com altitude acima de 1800m até poderia definir APP em altitudes

que o órgão ambiental julgasse necessário, mas não o fez.

Mesmo com vegetação existente nestes locais e presença de fauna e flora

características, Moraes (2002) afirma que o dispositivo legal destas APP se

165

aplica exclusivamente à proteção do solo. Estas áreas devem ser resguardadas do

livre arbítrio de seus proprietários, dado as peculiaridades do terreno e a

manutenção das condições geológicas estáveis.

6.6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Código Florestal de 1965 instituiu as APP em topos de morro, bordas

de chapada, altitudes acima de 1800m e encostas com declividade superior a 45º.

Para algumas destas APP, a própria lei se fez entender muito bem. Para outras,

apesar da boa intenção em definir sua relevância na proteção ambiental, estava

desprovida de embasamento técnico que pudesse dar clareza na sua

interpretação. As Resoluções CONAMA 303/02 e 369/06 deram suporte técnico

para a delimitação e aplicação prática das APP.

O formalismo lingüístico adotado pelos operadores das normas jurídicas,

por interesse na exploração das APP, usam da hermenêutica para encontrar

brechas na lei, contrariando o espírito pela qual foram criadas. Os legisladores

tentam, a cada edição de uma norma, evitar a ocorrência de pontos que possam

gerar polêmica, atendendo à realidade do país e, principalmente, à efetiva

preservação dos recursos naturais.

Ao CONAMA foi passada a responsabilidade para deliberar parâmetros

e critérios de tutela do meio ambiente, preenchendo as lacunas das Leis

Ambientais. Contudo, não é permitido ao CONAMA inovar nem contrariar a

Lei, pois estaria ultrapassando os horizontes da legalidade.

As APP em topos de morro, montes, montanhas e serras, na falta da lei

maior, foram regulamentadas pela Resolução CONAMA 303/02. O ponto

crucial para a delimitação dessas áreas é a definição de sua base, que pode ser a

planície do lençol d’água ou, no caso de “mar de morros”, a partir do ponto de

sela (depressão mais baixa) ao redor do morro. Esta última forma que delimita a

166

APP evita que a curva de nível correspondente ao topo de morro se abra e

abranja áreas que não são consideradas topos de morro.

Com relação às APP de topo de morro, a Resolução CONAMA não foi

ambígua nem inconsistente. Cumpriu seu papel fundamental de regulamentar o

que foi previsto no Código Florestal.

As APP de encostas com declividade superior a 45º foram as que

mereceram maior atenção do legislador. São áreas que não apresentam aptidão

para a agricultura e, por serem suscetíveis á eventos indesejáveis (deslizamento,

erosão, voçoroca), devem permanecer intocadas. A legislação reconheceu a

interdependência dos fatores relacionados à sua estabilidade, daí sua proteção

fazer parte do bojo das áreas com maior restrição de uso na legislação ambiental

brasileira.

A ocupação das APP de encostas são temas debatidos constantemente.

Estas ocupações são ilegais e, geralmente, tem sido motivo de preocupações dos

governantes. O meio urbano é o ambiente que mais sofre, pois as conseqüências

dos eventos adversos incidem diretamente sobre a população residente. A

solução deste ponto polêmico é a confecção de um plano diretor que ordene a

ocupação urbana visando à prevenção destes eventos e não apenas a correção

dos passados.

As APP nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, assim como para as APP

de topos de morro, foram melhor caracterizadas pela Resolução CONAMA

303/02. Seu entendimento é claro, onde a borda da chapada, numa distância

mínima de 100m da linha de ruptura de relevo, no sentido reverso, é considerada

APP. As escarpas, pelo entendimento da norma, também são consideradas APP

(declividade acima de 45º). O entendimento da SEMA/MT considera, também,

como APP, a parte do sopé da escarpa, a partir da linha de ruptura do relevo,

numa distância mínima de 100m. Embora a Resolução do CONAMA 303/02

não tenha trazido explicitamente a proteção do sopé da escarpa nas chapadas, o

167

estado, desde que com uma interpretação mais protetiva, pode, por medida

concorrente (CF/88), atuar na proteção destes ecossistemas.

As áreas com altitude acima de 1800m são consideradas pelo Código

Florestal, como APP. Por serem poucas as áreas que compreendem estes

ecossistemas no território brasileiro, qualquer que seja a região, regime hídrico,

climático, formação florística ou pedológica, sem nenhuma distinção, são áreas

que devem ser mantidas protegidas.

168

CAPÍTULO 7: ASPECTOS TÉCNICOS E LEGAIS QUE

CARACTERIZAM AS APP EM LOCAIS DE REFÚGIO, REPRODUÇÃO

OU NIDIFICAÇÃO DA FAUNA BRASILEIRA

O Código Florestal de 1965, ao estabelecer as Áreas de Preservação

Permanente (APP), instituiu a proteção das áreas relacionadas à vegetação que

protege os recursos hídricos, o solo e os ambientes costeiros. No entanto, faltou

um dispositivo que estabelecesse as APP mais diretamente associadas à fauna

brasileira.

O art. 3º do Código Florestal, indiretamente, introduziu a proteção de

locais que pudessem asilar a fauna nativa e migratória, onde se poderia instituir a

proteção de acordo com a finalidade e declaradas por meio de “Ato do Poder

Público”, desde que confirmada a ameaça de extinção.

Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes,

quando assim declaradas por ato do Poder Público, as

florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:

(...)

f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de

extinção;

(Brasil, 1965).

Desta forma, o Poder Público poderá instituir ou declarar APP, mediante

“Ato”, uma área de significativa importância de preservação da fauna. Por

exemplo, se determinado local asilar exemplares da fauna endêmicos e em risco

de extinção, poderá ser declarado pelo Município, Estado ou União, como APP.

Cada Ato do Poder Público deverá especificar a importância da criação da APP

para a preservação da fauna, incluindo os objetivos de proteção e as espécies a

serem protegidas.

Antunes (2000) comenta que o ato administrativo não é lei. Nem se

intentou estabelecer novas áreas de preservação permanente. Ocorre que, nas

169

situações definidas pelo art. 3º do Código Florestal, o Poder Público limita-se

apenas a identificar, demarcar e declarar a proteção de tais áreas.

Magalhães (2001) afirma que o Ato Administrativo emanado do Poder

Público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para a criação dessas

APP é um “Decreto”, tendo em vista o art. 23, inciso VII, da CF/88. Desta

maneira, este decreto é um o ato declaratório vinculado e não discricionário.

Mesmo com esta disposição indireta feita pelo Código Florestal,

observava-se, à época, uma menor preocupação em tutelar os recursos

faunísticos, uma vez não se instituiu nenhuma APP com tal objetivo. Assim,

observando a carência de regulamentação objetiva e discricionária no que tange

à preservação da fauna associadas a esses ecossistemas, quer seja APP, quer não

a sua tutela foi convenientemente implementada pela Resolução do CONAMA

303/02.

O art. 3º da Resolução CONAMA 303/02 estabelece as seguintes APP

associadas a proteção da fauna:

Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área

situada:

(...)

XIII - nos locais de refúgio ou reprodução de aves

migratórias;

XIV - nos locais de refúgio ou reprodução de exemplares da

fauna ameaçadas de extinção que constem de lista elaborada

pelo Poder Público Federal, Estadual ou Municipal;

XV - nas praias, em locais de nidificação e reprodução da

fauna silvestre.

(CONAMA, 2002b).

Quaisquer APP instituídas pelos incisos XIII, XIV e XV podem estar

associadas à qualquer localidade no território brasileiro. A única restrição é que

sejam designadas para a proteção da fauna. Estes locais podem envolver a

preservação da fauna aquática, terrestre ou das aves, isto é, contempla toda a

170

fauna brasileira, seja ela migratória ou com todo seu ciclo de vida no interior do

país.

De qualquer forma, parece existir uma discussão sobre o poder

regulamentador do CONAMA, pois não lhe é permitido inovar a lei e inovou

com o estabelecimento de alguns pontos que não eram previstos em lei, como na

situação da proteção de locais relacionados à proteção da fauna. A discussão em

questão está no fato de um ato administrativo de hierarquia inferior, como é o

caso das Resoluções do CONAMA, ter regulamentado algo que a Lei não

trouxera, pois sua competência não passa de explicar ou complementar a Lei,

sem ultrapassar os horizontes da legalidade (Pietro, 1996).

Contudo, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) trouxe

em seu texto a possibilidade de o CONAMA, ter como competência,

regulamentar a Lei, eximindo as dúvidas sobre a competência do CONAMA,

onde:

Art. 8º Compete ao CONAMA

(...)

VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao

controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente

com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,

principalmente os hídricos.

(Brasil, 1981).

Assim, entende-se que o CONAMA possui respaldo jurídico para dispor

e regulamentar algo que a Lei não trouxe claramente e deixada de forma

subjetiva em sua redação, visando a tornar direta a sua aplicação prática, e,

principalmente, a tutelar o recurso natural nas APP associadas à proteção dos

locais de reprodução, refúgio e nidificação da fauna silvestre.

Brandão (2001) afirma que o CONAMA veio preencher uma lacuna

deixada pelo Código Florestal e que seu papel é importante na tutela dos

recursos naturais do Brasil. Entende-se que esse papel é de zelar

171

incondicionalmente pela preservação ambiental, por meio da edição de

resoluções que visam a definir os parâmetros técnicos da proteção e do seu uso

racional.

Até a edição da Resolução 303/02, as áreas com significativa

importância em asilar a fauna com características especiais, tais como o

endemismo e o risco de extinção, foram tratadas com maior rigor protecionista,

além do art. 3º do Código Florestal, pela Lei 9.985/00 que instituiu o Sistema

Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Dentre as modalidades de

proteção da fauna nas Unidades de Conservação previstas na norma, destacam-

se a “Reserva de Fauna” e o “Refúgio da Vida Silvestre”.

Antes da conceituação e discussão de cada Unidade de Conservação

(UC) associada à fauna, é necessário conceituar os termos mais empregados

neste contexto.

Entende-se por Unidade de Conservação de Proteção Integral e de Uso

Sustentável, segundo a Lei 9.985 de 2000:

Art. 2º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos

ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com

características naturais relevantes, legalmente instituído pelo

Poder Público, com objetivos de conservação e limites

definidos, sob regime especial de administração, ao qual se

aplicam garantias adequadas de proteção;

(...)

VI - proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres

de alterações causadas por interferência humana, admitido

apenas o uso indireto dos seus atributos naturais;

(...)

IX - uso indireto: aquele que não envolve consumo, coleta,

dano ou destruição dos recursos naturais;

X - uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial

ou não, dos recursos naturais;

XI - uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a

garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e

dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os

172

demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e

economicamente viável;

(Brasil, 2000)

Tem-se que as UC de proteção integral são áreas que devem ser livres de

alterações provocadas pelo homem, sendo permitido apenas seu uso indireto, o

que a faz ser mais parecida com uma APP. Já nas UC de uso sustentável são

permitidas a exploração econômica, isto é, induz-se a prática da caça e da

atividade lucrativa da fauna no território Brasileiro.

Ambas devem ter seu plano de manejo aprovado pelo órgão ambiental

com ampla participação da comunidade circunvizinha. Para cada UC, o plano de

manejo assegurará a proteção mínima que deve ser dada.

As UC que tratam das Reservas de Fauna, incluídas no rol das UC de

uso sustentável, foram instituídas para avaliar o potencial de exploração

econômico sustentável de exemplares da fauna. Esta modalidade

conservacionista tem caráter totalmente distinto do objetivo de preservação que

se requer em uma APP, onde:

Art. 19. A Reserva de Fauna é uma área natural com

populações animais de espécies nativas, terrestres ou

aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos

técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de

recursos faunísticos.

§ 1º A Reserva de Fauna é de posse e domínio públicos,

sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites

devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.

§ 2º A visitação pública pode ser permitida, desde que

compatível com o manejo da unidade e de acordo com as

normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua

administração.

§ 3º É proibido o exercício da caça amadorística ou

profissional.

§ 4º A comercialização dos produtos e subprodutos

resultantes das pesquisas obedecerá ao disposto nas leis

sobre fauna e regulamentos.

(Brasil, 2000)

173

Até agora, não foi criada sequer uma Reserva de Fauna Federal que

seguisse os propósitos da Lei 9985/00 (ICMBio, 2008).

Já a categoria de UC conhecida por Refúgio da Vida Silvestre pertence

ao grupo de unidades de proteção integral. Por motivo das unidades de proteção

integral terem os critérios semelhantes aos que reconhecem uma APP, a

discussão acerca desta UC seja mais aceita neste trabalho.

A UC que trata do Refúgio da Vida Silvestre, segundo a Lei 9.985/00,

tem a seguinte classificação:

Art. 13. O Refúgio de Vida Silvestre tem como objetivo

proteger ambientes naturais onde se asseguram condições

para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades

da flora local e da fauna residente ou migratória.”

§ 1º O Refúgio de Vida Silvestre pode ser constituído por

áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os

objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos

naturais do local pelos proprietários.

§ 2º Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e

as atividades privadas ou não havendo aquiescência do

proprietário às condições propostas pelo órgão responsável

pela administração da unidade para a coexistência do

Refúgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a área

deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei.

§ 3º A visitação pública está sujeita às normas e restrições

estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas

estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração,

e àquelas previstas em regulamento.

§ 4º A pesquisa científica depende de autorização prévia do

órgão responsável pela administração da unidade e está

sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem

como àquelas previstas em regulamento.

(Brasil, 2000)

A instituição de áreas para a proteção da fauna brasileira, tanto pela

Resolução CONAMA 303/02 quanto pelo SNUC, seguiram a mesma lógica,

174

uma vez que ambas definem locais que devem ser mantidos preservados com o

intuito de proteger a fauna da mínima intervenção antrópica.

A existência de uma UC de proteção integral, tratando especificamente

da fauna, talvez seja o motivo de não ter havido uma normatização em Lei, sob

forma de APP que se referisse exclusivamente à fauna.

Mas o principal motivo da não criação de uma APP com objetivos

exclusivos para a preservação da fauna, talvez seja o fato de o legislador

entender que as APP de proteção à flora já protegiam adequadamente a fauna.

Assim, a justificativa técnica de que ao preservar locais com vegetação em

certas APP se estaria, indiretamente, protegendo a fauna e desta forma, não seria

necessário criar uma APP específica para a fauna.

Do ponto de vista da mobilidade dos animais, o estabelecimento de

locais para a sua preservação se mostra difícil, uma vez que seu deslocamento é

incerto, dificultando o estabelecimento de uma APP. Para exemplificar esta

situação, tem-se que os locais de nidificação das aves não se repetem ano a ano e

que a deposição de ovos de tartarugas em praias também varia anualmente.

As APP instituídas pelo CONAMA, ao indicarem locais com risco de

extinção, de nidificação, de reprodução, de refúgio ou de reprodução da fauna,

peca pela incerteza de que determinado local servirá constantemente aos

objetivos propostos. Talvez a melhor maneira de se proteger a fauna, seja

mesmo por meio da instituição de uma UC, seja ela federal, estadual ou

municipal, principalmente por abranger áreas maiores e levar em consideração o

deslocamento e as variações do hábito da fauna.

7.1 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O tratamento diferenciado dado pelo Código Florestal à proteção das

APP não incluiu diretamente a proteção da fauna. Apenas por meio de Ato do

175

Poder Público, os locais associados à proteção da fauna em risco de extinção é

que podem ser estabelecidos como de Preservação Permanente.

Em conseqüência de uma menor proteção dada pelo Código Florestal aos

locais de preservação da fauna, o CONAMA introduziu, objetiva e

discricionariamente, a preservação desses locais nos mesmos patamares de uma

APP por meio da Resolução 303/02.

A Lei 9985/00 criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação

(SNUC) e, dentre as UC criadas, as que se relacionam diretamente à tutela da

fauna são a Reserva de Fauna e o Refúgio da Vida Silvestre. A primeira trata do

estudo das espécies com potencial de exploração econômica-sustentável,

enquanto a segunda trata da preservação integral dos locais associados à

proteção da fauna. Esta última modalidade de UC tem muita semelhança com os

requisitos das APP.

A existência de uma UC de proteção integral da fauna, por meio da

instituição do Refúgio da Vida Silvestre, com critérios semelhantes aos trazidos

pelas APP, talvez seja o principal motivo de não ter sido criada uma Lei com

enfoque em APP.

176

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