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UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS
CAMPUS DE MARÍLIA
A TRAJETÓRIA LEGAL DOS MECANISMOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA NO
ESTADO DE SÃO PAULO: OS CAMINHOS PERCORRIDOS
ELAINE FREITAS ROMO TRINDADE
MARÍLIA
2009
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UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS
CAMPUS DE MARÍLIA
A TRAJETÓRIA LEGAL DOS MECANISMOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA NO
ESTADO DE SÃO PAULO: OS CAMINHOS PERCORRIDOS
Dissertação apresentada ao curso de Pós-
Graduação em Educação, da Faculdade de
Filosofia e Ciências, UNESP, Campus de
Marília, como parte dos requisitos para
obtenção do título de Mestre em Educação.
Área de Concentração: Políticas Públicas e
Administração da Educação Brasileira. Linha de
Pesquisa: Política educacional, gestão de
sistemas educativos e unidades escolares.
Orientador: Prof. Dr. Cândido Giraldez Vieitez
MARÍLIA
2009
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Trindade, Elaine Freitas Romo.
T833t A trajetória legal dos mecanismos de gestão
democrática no Estado de São Paulo : os caminhos
percorridos / Elaine Freitas Romo Trindade. – Marília,
2009.
165 f. ; 30 cm.
Dissertação (Mestrado em Educação) – Faculdade de
Filosofia e Ciências, Universidade Estadual Paulista,
2009.
Bibliografia: f. 154-165.
Orientador: Dr. Cândido Giraldez Vieitez.
1. Gestão democrática 2. Ensino -
Legislação.
3. Escolas públicas – São Paulo (Estado). 4. Conselhos
de educação. I. Autor. II. Título.
CDD 379.8161
ELAINE FREITAS ROMO TRINDADE
A TRAJETÓRIA LEGAL DOS MECANISMOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA NO
ESTADO DE SÃO PAULO: OS CAMINHOS PERCORRIDOS
Dissertação apresentada ao curso de Pós-
Graduação em Educação, da Faculdade de
Filosofia e Ciências, UNESP, Campus de
Marília, como parte dos requisitos para
obtenção do título de Mestre em Educação.
Área de Concentração: Políticas Públicas e
Administração da Educação Brasileira. Linha
de Pesquisa: Política educacional, gestão de
sistemas educativos e unidades escolares.
Marília, de de 2009.
BANCA EXAMINADORA
Titulares:
Prof. Dr. Cândido Giraldez Vieitez – UNESP – Campus de Marília (Orientador)
___________________________________________________________________
Prof.ª Dr.ª Tânia Suely Antonelli Marcelino Brabo – UNESP – Campus de Marília
___________________________________________________________________
Prof.ª Dr.ª Sandra Aparecida Riscal – Universidade Federal de São Carlos
A Isabela, minha filha,
pelo carinho e pela doçura
de suas palavras que me
incentivaram sempre.
A Wilson, meu marido,
pela infinita compreensão e
pelo apoio irrestrito.
AGRADECIMENTOS
Muitas são as pessoas que contribuíram, direta ou indiretamente, para
que esta etapa de minha vida e de minha carreira fosse vencida.
Agradeço, especialmente, ao Prof. Dr. Candido Giraldez Vieitez pela
competência, dedicação e paciência com que sempre me orientou.
Aos Professores e às Professoras do Curso de Mestrado pelas aulas
que contribuíram de forma significativa para o desenvolvimento deste trabalho.
Às Profªs. Dras. Sônia Aparecida Alem Marrach e Tânia Suely Antonelli
Marcelino Brabo pelas significativas e enriquecedoras sugestões que me fizeram no
exame de qualificação.
Aos colegas e às colegas do Curso de Mestrado por compartilharem
suas experiências.
À Profª. Ana Paula Speranza, diretora da EE Prof. Martinho Nogueira,
em Botucatu/SP, que, gentilmente, disponibilizou para consulta o arquivo de
legislação educacional existente naquela escola.
Aos meus pais Osvaldo e Celeste, agradeço carinhosamente pelo
apoio e aconselhamento.
Às minhas queridas amigas Márcia Guedelha e Terezinha Reis que
sempre estiveram presentes apoiando-me e incentivando-me.
É preciso não esquecer nunca o
preceito básico de que somente
numa sociedade verdadeiramente
democrática será possível o
florescimento de uma escola
democrática e popular, que satisfaça
a todas as legítimas aspirações do
povo e de seus professores e
educadores.
Paschoal Lemme
RESUMO
Este trabalho será desenvolvido através de pesquisa bibliográfica e análise
documental e terá como objetivo principal investigar a atuação da legislação, federal
e estadual, na implementação e regulamentação da gestão democrática da escola
pública. A gestão democrática possui grande potencial de realização na escola
através dos colegiados e das instituições escolares, quais sejam: o Conselho de
Escola, o Conselho de Classe e Série, a Associação de Pais e Mestres e o Grêmio
Estudantil, espaços estes reconhecidos e instituídos legalmente como espaços de
participação no interior da escola. Sendo assim, tendo como eixo principal a
legislação federal, que fundamenta a legislação estadual, municipal e do Distrito
Federal, analisaremos mais detalhadamente o princípio da gestão democrática na
legislação educacional do Estado de São Paulo, assim como a atuação das normas
legais nos colegiados e nas instituições escolares. Para tanto, serão analisadas leis,
decretos, resoluções, pareceres, regimentos, ou seja, a base legal que sustenta a
organização e o funcionamento das escolas públicas estaduais paulistas.
Trabalhamos com a hipótese de que a gestão democrática pode se realizar no
interior das escolas públicas paulistas, já que estas possuem as instituições e os
colegiados escolares, que constituem espaços reconhecidos legalmente como
espaços de participação e de realização da gestão democrática. Porém, cabe
considerar que a legislação torna restrita essa possibilidade, pois ao instituir e
regulamentar o princípio democrático definiu a forma de participação dos segmentos
escolares, estabelecendo quais funções os representantes devem desempenhar no
interior daqueles espaços.
Palavras-chave: Gestão democrática. Instituições e colegiados escolares. Legislação
federal. Legislação estadual.
ABSTRACT
This work is based on a bibliographic research and documental analysis and has as
objective to investigate the action of federal and state legislation on the execution
and on the normalization of the democratic administration in public schools.
Democratic administration has a big potential to succeed at schools through school
collegiates and institutions, which are: the School Council, Class Council, Parents
and Teachers Association and “Grêmio Estudantil”. These institutions are recognized
and established legally as spaces for participation inside school. Using as basis the
federal legislation, which establishes the state and municipal legislations beyond the
legislation of the Federal District, we will analyze more deeply the principle of
democratic administration in the educational legislation of São Paulo State, well as
the action of legal rules on school institutions and collegiates. In order to do this,
laws, decrees, resolutions and regulations, that means, the legal basis which
supports the organization and functioning public state schools in São Paulo. We work
witch the hypothesis that democratic administration can take place inside public
schools in São Paulo State, since these have school institutions and collegiates that
constitute places legally recognized as place for participation and realization of
democratic administration. But the legislation makes this possibility limited, because
by creating rules for the democratic principle it defined the way of participation of
school segments, setting up which functions the representatives should play inside
those spaces.
Key-words: Democratic administration. Institutions and school collegiates. Federal
Legislation. State legislation.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
APM – Associação de Pais e Mestres
CE – Conselho de Escola
CEE – Conselho Estadual de Educação
CF – Constituição Federal
CONESP – Companhia de Construções Escolares do Estado de São Paulo
CCS – Conselho de Classe e Série
DAE – Departamento de Assistência ao Escolar
FDE – Fundação para o Desenvolvimento da Educação
GE – Grêmio Estudantil
LC – Lei Complementar
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
PC do B – Partido Comunista do Brasil
PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola
PDT – Partido Democrático Trabalhista
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PNE – Plano Nacional de Educação
PPS – Partido Popular Socialista
PSB – Partido Socialista Brasileiro
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PT – Partido dos Trabalhadores
SE – Secretaria da Educação (estadual)
SEE – Secretaria de Estado da Educação
SEB – Secretaria de Educação Básica
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO......................................................................................................... 11
CAPÍTULO 1 – GESTÃO DEMOCRÁTICA: CONCEITOS E
CONSIDERAÇÕES................................................................................................. 19
1.1 - Gestão Democrática: discutindo alguns conceitos.......................................... 19
1.2 – Democracia, participação e autonomia: caminhos para gestão
democrática........................................................................................................ 23
1.3 – O contexto legal.............................................................................................. 32
CAPÍTULO 2 – GESTÃO DEMOCRÁTICA E LEGISLAÇÃO FEDERAL................ 42
2.1 – O princípio constitucional da gestão democrática.......................................... 42
2.2 – A gestão democrática na L. D. B. nº 9.394/96................................................ 46
2.3 – A gestão democrática no Plano Nacional de Educação................................. 51
CAPÍTULO 3 – GESTÃO DEMOCRÁTICA NA LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL DO
ESTADO DE SÃO PAULO...................................................................................... 56
3.1 – O Parecer CEE nº 67/98................................................................................. 57
3.2 – Os mecanismos de gestão colegiada nas escolas públicas estaduais paulistas:
a trajetória legal....................................................................................................... 62
3.2.1 – O Conselho de Escola................................................................................. 65
3.2.2 – A Associação de Pais e Mestres................................................................. 94
3.2.3 – O Grêmio Estudantil..................................................................................... 117
3.2.4 – O Conselho de Classe e Série..................................................................... 124
CAPÍTULO 4 – REGIMENTO ESCOLAR E GESTÃO DEMOCRÁTICA................. 132
4.1 – Os Regimentos Comuns e as Normas Regimentais...................................... 132
4.2 – O Regimento Escolar...................................................................................... 138
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 145
REFERÊNCIAS ...................................................................................................... 154
11
INTRODUÇÃO
A instituição e regulamentação da gestão democrática na legislação
educacional brasileira vieram reiterar e regularizar uma situação que já vinha
ocorrendo em muitas escolas públicas, uma vez que um grande número de escolas
de vários Estados e municípios do país já haviam implantado, através de legislação,
mecanismos que permitiam a participação de todos os segmentos da comunidade
escolar, interna e externa, em sua gestão, quais sejam: Minas Gerais, em 1977;
Distrito Federal, em 1979; São Paulo, com a APM em 1931 e Conselho Deliberativo
em 1984; Santa Catarina, em 1987; município de Porto Alegre (RS), em 1985 e
Município de Natal (RN), em 1987.
O primeiro passo para regulamentar essa situação foi dado pela
Constituição Federal de 1988 quando instituiu a gestão democrática como um dos
princípios fundamentais para a gestão da educação. Estávamos, naquele momento,
mergulhados num contexto histórico de luta pela democracia.
Oito anos depois, a Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96, reiterando e
regulamentando o princípio democrático, trouxe alterações significativas para a
educação brasileira. Passado o momento de luta pela redemocratização o país
buscava ajustar-se a um novo modelo político através da Reforma de Estado.
Esses foram dois momentos que promoveram profundas alterações na
educação brasileira, que esteve, na maior parte do tempo, pautada pelo
autoritarismo, sendo que os momentos de liberdade e democracia foram
conquistados por meio de lutas e mobilizações sociais.
Leis, Portarias, Pareceres, Decretos são documentos legais que
esclarecem e regulamentam o que está fundamentado na Constituição Federal. No
entanto, a garantia de realização de certos princípios constitucionais depende do
acompanhamento e da participação da sociedade. A materialização da gestão
democrática no interior da escola depende da efetiva participação dos pais e da
comunidade em geral.
Geralmente entende-se por legislação o conjunto de leis destinadas a
regulamentar assuntos gerais ou específicos. Assim, temos: legislação penal,
legislação ambiental, legislação de trânsito, legislação trabalhista, legislação
12
educacional, etc. De acordo com cada nível de governo a legislação pode ser de
âmbito federal, estadual ou municipal.
No Brasil a ordem jurídica é composta por leis federais, estaduais,
municipais e também por leis nacionais que são aquelas que têm validade para todo
território nacional, como, por exemplo, as leis que tratam sobre a moeda, sobre as
fronteiras e, inclusive, a que trata sobre as diretrizes e bases da educação (CURY,
2002).
O contorno legal indica possibilidades e limites de atuação, os
direitos, os deveres, proibições, enfim, regras. Tudo isto possui
enorme impacto no cotidiano das pessoas, mesmo que nem sempre
elas estejam conscientes de todas as implicações e conseqüências
(CURY, 2000, p. 8).
As relações entre Estado e sociedade são mediadas pelas leis que, por
sua vez, são parte de um complexo jurídico, o Direito. O ordenamento legal é um
regulador das relações que se dão na existência social – familiares, econômicas,
políticas – impedindo que o direito do mais forte prevaleça e estabelecendo leis
gerais e iguais para todos.
Legislação significa “algo que foi ‘dito’, que foi ‘escrito’ sob a forma de
lei e que está sendo apresentado ou que está se dando a conhecer ao povo,
inclusive para ser lido e inscrito em nosso convívio social” (CURY, 2000, p. 15).
Trata-se, portanto, de uma forma de apropriação da realidade política
através de regras que são declaradas e publicadas; tais regras regulam a
convivência social buscando o sentido e a ação da cidadania. De acordo com Cury
(2000, p. 15), “não se apropriar das leis é, de certo modo, uma renúncia à autonomia
e a um dos atos constitutivos da cidadania”.
Para organizar a sociedade, o Estado necessita de meios para fazer
cumprir suas funções. Num Estado de Direito, a Constituição é o ordenamento
maior, ou seja, é a lei fundamental, a que determina os parâmetros para todas as
outras leis que vierem após a sua promulgação. É nela que estão contidas as
normas que dizem respeito à formação dos poderes públicos, os direitos e os
deveres dos cidadãos. A Constituição é um conjunto de princípios e normas
resultantes do consenso social a respeito de valores básicos, portanto, é nela que a
sociedade deve pautar sua orientação política.
13
Para Bobbio (2000, p. 23), as leis fundamentais são “capazes de
estabelecer não tanto aquilo que os governados devem fazer quanto como as leis
devem ser elaboradas, sendo normas que vinculam, antes ainda que os cidadãos,
os próprios governantes”.
Sendo a Constituição o ordenamento jurídico maior, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem submeter-se a ela, pois é nela
que se buscam os fundamentos para todas as outras leis e suas normatizações.
A Constituição Federal é a “legislação fundante e fundamental de toda
ordem jurídica relativa à educação existente nos Estados, nos Municípios, no Distrito
Federal e no que couber, ao Brasil como um todo” (CURY, 2000, p. 19). Portanto,
toda legislação educacional deve fundamentar-se nela.
A gestão democrática, objeto de estudo deste trabalho, é um princípio
constitucional. Vale, então, ressaltar aqui a importância dos princípios
constitucionais, pois são eles que constituem os alicerces, a sustentação do
ordenamento. Nas palavras de Barroso (1998, p. 141):
Os princípios constitucionais são o conjunto de normas da ideologia
da Constituição, seus postulados básicos e seus afins. Dito de forma
sumária, os princípios constitucionais são as normas eleitas pelo
constituinte como fundamento ou qualificações essenciais da ordem
jurídica que institui.
Os princípios são, portanto, norteadores dos textos constitucionais e
sua importância está no fato de serem elementos essenciais para outras
normalizações legais, são invioláveis e não podem ser desrespeitados por ações
governamentais ou por ações da sociedade civil. Os princípios são “uma espécie de
referência para validar legalmente as normas que deles derivam” (ADRIÃO e
CAMARGO, 2001, p. 72).
Sendo assim, a gestão democrática, na qualidade de um princípio
constitucional, deve orientar a elaboração da legislação educacional brasileira nos
níveis federal, estadual e municipal.
A concretização do princípio da gestão democrática nas escolas
públicas se dá através da participação dos diversos segmentos escolares – pais,
alunos, professores, funcionários e comunidade em geral.
As escolas públicas estaduais do Estado de São Paulo possuem
atualmente duas instituições e dois colegiados em cujos espaços a gestão
14
democrática pode encontrar um campo fértil para sua realização, sendo que os
colegiados escolares são: o Conselho de Escola e o Conselho de Classe e Série; e
as instituições escolares são: a Associação de Pais e Mestres e o Grêmio Estudantil,
apesar deste ser considerado uma instituição autônoma. Essas instituições e esses
colegiados são legalmente regulamentados e sua existência é obrigatória na
estrutura de gestão das escolas públicas estaduais, de acordo com o Parecer CEE
nº 67/98, como explicitamos no terceiro capítulo.
Este trabalho de pesquisa tem como objeto o princípio constitucional
da gestão democrática analisado sob a ótica legal. No Brasil, a organização e o
funcionamento da educação e das escolas estão fundamentados sob a égide da lei.
A partir de 1988 a inclusão do princípio da gestão democrática pela Constituição
Federal provocou alterações significativas na educação brasileira, tornando
imprescindível que a legislação educacional adaptasse suas disposições ao novo
princípio, regulamentando-o e reiterando-o.
Sendo assim, tendo como eixo principal a legislação federal que,
reiterando, fundamenta a legislação estadual, municipal e do Distrito Federal,
analisamos mais detalhadamente o princípio da gestão democrática na legislação
educacional do Estado de São Paulo.
Nesse sentido buscamos respostas para as seguintes questões:
1- Quais os caminhos percorridos pela legislação educacional estadual no sentido
de consolidação do conjunto de ordenamentos legais que regem a gestão
democrática na escola pública de ensino básico do Estado de São Paulo?
2- De que forma a legislação educacional estadual atuou sobre as instituições e
colegiados escolares?
3- Quais as possibilidades que a legislação oferece para que a participação dos
diversos segmentos escolares se efetue e, conseqüentemente, se concretize a
gestão democrática na escola pública estadual paulista?
4- Os mecanismos legais contribuem de, forma eficiente, para que a escola promova
a materialização da gestão democrática?
Trabalhamos com a hipótese de que a gestão democrática possui
grande possibilidade de realização no interior das escolas públicas paulistas, já que
estas possuem quatro órgãos, sendo duas instituições e dois colegiados escolares,
reconhecidos legalmente como espaços de participação e de realização da gestão
democrática. No entanto, a legislação torna restrita essa possibilidade pois, ao
15
regulamentar o princípio democrático, define a forma de participação dos segmentos
escolares, estabelecendo quais funções os representantes devem desempenhar no
interior daqueles espaços.
Assim, é objetivo geral deste trabalho: verificar como a legislação
federal articulou-se – e articula-se – com a legislação educacional estadual
produzida no Estado de São Paulo uma vez que detectamos dispositivos legais
relacionados ao tema que não só antecedem ao disposto na Constituição Federal,
como também, uma vez promulgada a Constituição, esta regulamentou
concretamente a aplicação da gestão democrática em nosso Estado.
Sendo objetivos específicos: investigar a trajetória legal das instituições
e colegiados escolares, buscando verificar nessa trajetória quais as possibilidades
que a legislação estadual ofereceu para que a participação dos segmentos
escolares se efetuasse antes da instituição da gestão democrática; analisar a
legislação educacional do Estado de São Paulo, buscando verificar de que forma
essa legislação articulou-se para promover a participação dos segmentos escolares
na gestão da escola após a instituição da gestão democrática.
Também buscamos verificar de que forma a legislação educacional
atuou e atua na regulamentação e implantação dos colegiados e instituições
escolares – Conselho de Escola, Conselho de Classe e Série, APM e Grêmio
Estudantil – nas escolas públicas do Estado de São Paulo; sistematizando a
legislação educacional estadual no que se referir à criação, regulamentação e
implementação desses organismos.
Não é nossa intenção analisar a natureza do relacionamento entre a
escola e a comunidade, mas sim, analisar quais as possibilidades que a legislação
oferece para que a participação da família e da comunidade se efetue e,
conseqüentemente, se concretize na escola a gestão democrática.
Essa legislação educacional específica ao Estado de São Paulo não
decorre apenas das leis maiores, emanadas pelo Poder Legislativo, mas também
por parte do poder administrativo em seus vários desdobramentos, como por
exemplo, o Executivo Estadual e a Secretaria de Estado da Educação.
O desenvolvimento deste trabalho deu-se através de pesquisa
bibliográfica e análise documental. A análise documental foi realizada a partir do
estudo de Leis, Decretos, Regulamentos, Normas, Pareceres, Indicações,
Comunicados e outros documentos diversos, para tanto, recorremos à legislação
16
federal e à estadual paulista, tendo sempre como foco a legislação educacional e a
gestão democrática.
Analisamos também vários Regimentos Escolares, pois entendemos
que este documento é de grande relevância na implementação e aplicação dos
mecanismos legais no interior da escola pública estadual paulista. O Regimento
Escolar é um documento elaborado pela escola, o qual rege a organização e o
funcionamento da unidade escolar. O Regimento deve mencionar de que forma se
pretende realizar as atividades escolares, e também em seu conteúdo deve constar
a existência dos colegiados e das instituições escolares – APM, Conselho de Escola,
Conselho de Classe e Série e Grêmio Estudantil – como se organizam, sua
composição e suas atribuições.
Esclarecemos que nossa atenção está voltada para as escolas da rede
pública estadual do Estado de São Paulo, no que diz respeito à legislação
educacional referente à gestão democrática, regulamentação e implementação dos
colegiados, instituições escolares e Regimento Escolar.
Este trabalho está desenvolvido da forma descrita nos parágrafos
abaixo.
No primeiro capítulo, Gestão democrática: conceitos e considerações,
procuramos demonstrar que, no que se refere à democracia, há uma busca de
novos espaços para sua realização. E, em se tratando de gestão democrática, esses
espaços estão abertos no interior das escolas na forma de instituições e colegiados
nos quais ela pode se realizar através da participação de todos os segmentos
escolares.
Elaboramos uma breve discussão sobre a questão: por que gestão
democrática e não administração democrática?
Apresentamos uma discussão teórica sobre democracia, participação e
autonomia, pois entendemos que estes princípios são essenciais para a realização
da gestão democrática.
A escola pública é um patrimônio que pertence a todos, sendo assim,
sua gestão deve ser autônoma e participativa. A gestão democrática está
intimamente ligada aos princípios da autonomia e da participação e somente se
realiza em espaços onde há democracia.
17
Também abordamos, neste capítulo, o contexto político no qual se deu
a elaboração da legislação federal que rege a educação em nosso país, ou seja, a
Constituição Federal, a Lei de Diretrizes e Bases e o Plano Nacional de Educação.
No segundo capítulo, Gestão democrática e legislação federal,
analisamos a instituição e regulamentação da gestão democrática na legislação
federal. Nosso ponto de partida foi, portanto, analisar a nossa Constituição. Em
seguida, analisamos a Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96 e o Plano Nacional de
Educação como documentos legais que regulamentam o princípio constitucional da
gestão democrática.
A elaboração desses documentos legais se deu em meio a calorosos
debates envolvendo autoridades políticas, a sociedade civil, professores e demais
profissionais do setor educacional.
A luta foi travada em prol da institucionalização de uma gestão, da
educação e da escola, mais democrática e participativa.
No terceiro capítulo, Gestão democrática na legislação educacional do
Estado de São Paulo, nossa atenção voltou-se para a análise da legislação estadual
paulista no que diz respeito à regulamentação da gestão democrática no sistema
educacional do Estado de São Paulo. Para tanto, analisamos a Constituição
Estadual Paulista de 1989, como documento maior, a nível estadual, que deve se
adequar à Lei Maior Federal.
Em seguida, neste mesmo capítulo, nos detemos na análise do
Parecer CEE nº. 67/98 que instituiu as Normas Regimentais Básicas para as
Escolas Estaduais do Estado de São Paulo, como documento legal que regulamenta
a existência obrigatória de instituições e colegiados escolares, considerados
espaços de realização da gestão democrática nas escolas públicas paulistas.
A gestão democrática chega às escolas como norma legal a ser
concretizada e sua realização depende da existência de órgãos colegiados –
Conselho de Escola e Conselho de Classe e Série – e de instituições escolares –
Associação de Pais e Mestres e Grêmio Estudantil, sendo assim, analisamos,
também neste capítulo, a trajetória legal dos colegiados e instituições, cuja
existência é obrigatória nas escolas públicas estaduais paulistas.
Os colegiados e instituições escolares são considerados como espaços
de participação e sua composição deve contar com a participação dos diversos
segmentos, internos e externos, da comunidade escolar.
18
A atuação da legislação nesses espaços se deu de modo determinante
já que sua existência no interior da escola é obrigatória por força da lei e sua
composição, organização e funcionamento são também regulamentados por lei.
No quarto capítulo, Regimento escolar e gestão democrática, nos
dedicamos à analise do Regimento Escolar como instrumento que regulamenta a
organização e o funcionamento da unidade escolar devendo atender às suas
particularidades, sendo, portanto, mais um instrumento que pode garantir a
realização da gestão democrática nas escolas. É através do Regimento Escolar que
as Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais são implementadas pela
escola pública estadual paulista, por isso essa análise é relevante para este
trabalho.
Logo após nos dedicamos às considerações finais. Previamente,
podemos dizer que a legislação moldou a organização e o funcionamento da escola,
sempre afirmando que o caráter da gestão escolar é democrático, participativo e
autônomo; apesar dessa afirmação, a legislação sempre impôs limites ao fazer
escolar, como podemos constatar ao final deste trabalho.
19
CAPÍTULO 1
GESTÃO DEMOCRÁTICA: CONCEITOS E CONSIDERAÇÕES
Neste capítulo, apresentamos algumas considerações sobre a questão
terminológica que se refere à gestão/administração da educação e da escola.
Também é apresentada uma discussão teórica sobre democracia,
participação e autonomia. A escola pública é um patrimônio que pertence a todos,
nesse sentido, a gestão escolar deve ser democrática e participativa. Assim, a
concretização da gestão democrática está intimamente ligada à participação dos
segmentos escolares e à autonomia da escola. A gestão democrática somente se
realiza em espaços onde há democracia, sendo assim, essas considerações são
importantes para este estudo.
Em seguida, demonstramos o contexto histórico, social, econômico e
político no qual se insere a legislação que trouxe à luz a gestão democrática, ou
seja, as décadas de 1980 e 1990. Enfatizando a euforia da democratização ocorrida
na década de 1980 e a Reforma de Estado na década de 1990 e também a Reforma
Educacional promovida no Estado de São Paulo no decorrer da década de 1990.
1.1 Gestão democrática: discutindo alguns conceitos
Por que gestão democrática e não administração democrática?
O termo gestão foi introduzido recentemente no contexto educacional.
Até há bem pouco tempo falava-se apenas em administração da educação e
administração escolar compreendendo “as atividades de planejamento, organização,
direção, coordenação e controle” (DIAS, 2004, p. 268).
De acordo com Riscal (2007, p.64),
Em sua origem o termo administração tinha um sentido
eminentemente político, significando a administração da coisa
pública, incluindo-se aí a obtenção de recursos para o Estado, sua
conservação e distribuição.
Nesse sentido toda administração era pública e isso incluía os
impostos, a distribuição de bens provenientes de guerras e de colheitas, o
20
estabelecimento de valores para as moedas e também o controle de estoques de
víveres para possíveis períodos de crise.
Com o desenvolvimento do capitalismo ocorreu também o
desenvolvimento da administração como organização funcional das grandes
empresas privadas
redimensionando seu significado político para o campo do
planejamento e desenvolvimento de atividades adequadas para a
realização do fim: a acumulação de capital privada. [...] A
administração privada ganhou sua maior expressão na concepção
taylorista
1
de administração científica (RISCAL, 2007, p. 64).
Os sistemas educacionais desenvolveram-se lentamente a partir da
segunda metade do século XIX, tornando-se mais rápido esse desenvolvimento no
período pós-guerra em decorrência da consolidação das transformações ocorridas
no processo de produção a partir da introdução de novas tecnologias.
A semelhança entre as estruturas administrativas fez com que, tanto os
teóricos da administração de empresas quanto os teóricos da administração escolar,
acreditassem que ambos os organismos, empresa e escola, pudessem ser
administrados de acordo com os mesmos princípios, porém com algumas alterações
necessárias. Querino Ribeiro (1978, p. 69) afirma que “a administração escolar é
uma das aplicações da administração geral; ambas têm aspectos, tipos, processos,
meio e objetivos semelhantes”.
Entretanto, Paro (2003, p. 07) argumenta que a administração da
escola pública não pode se reduzir ao emprego de métodos e técnicas utilizadas em
empresas cujos objetivos são muito diferentes dos objetivos educacionais. Para o
autor:
A administração escolar é portadora de uma especificidade que a
diferencia da administração especificamente capitalista, cujo objetivo
é o lucro, mesmo em prejuízo da realização humana implícita na
educação.
1
Taylorismo ou Administração Científica é o modelo de administração desenvolvido pelo engenheiro
norte americano Frederick Winslow Taylor (1856-1915), que é considerado o pai da administração
científica. Caracteriza-se pela ênfase nas tarefas, objetivando-se aumentar a eficiência da empresa
aumentando-se a eficiência ao nível operacional através da organização racional do trabalho.
21
Tendo em vista sua estrutura organizacional, a administração escolar
ainda é vista por muitos como o tratamento dos aspectos técnicos e legais da escola
ou como simples instrumento burocrático.
A burocracia, que se baseia no saber técnico e na especialização,
ainda está muito presente na administração escolar. Para Félix (1986, p. 176), a
estrutura burocrática do sistema de administração escolar permite ao Estado
um maior controle sobre a educação, para adequá-la ao projeto de
desenvolvimento econômico do país, descaracterizando-a como
atividade humana específica, submetendo-se a uma avaliação cujo
critério é a produtividade.
No entanto, o real papel da administração escolar deve ir além disso,
uma vez que orienta o processo educacional e as ações de todos os envolvidos
nesse processo; possuindo, portanto, um caráter político, ideológico e social. Seu
objetivo deve ser o de proporcionar condições reais e legais para o bom
desenvolvimento das atividades escolares comprometendo-se, ao lado da
comunidade escolar, com uma administração assentada em bases democráticas.
De acordo com Paro (2006, p. 160),
para a administração escolar ser verdadeiramente democrática é
preciso que todos os que estão direta ou indiretamente envolvidos
no processo escolar possam participar das decisões que dizem
respeito à organização e funcionamento da escola.
Vieitez (2006, p. 27) afirma que “o ponto de partida para a valorização
da gestão é a idéia de que a escola é uma instância fundamentalmente diferente da
empresa capitalista”.
Riscal (2007, p. 65) argumenta que,
No campo da administração pública brasileira, o termo ‘gestão’
parece ter adquirido um caráter mais popular pela intermediação dos
movimentos sociais, em particular os autonomistas, que, no final do
período militar, nos anos de 70 e 80, empregavam-no com o
significado de governo coletivo.
Segundo Ferreira (2006, p. 307),
22
É um termo que, historicamente vem se afirmando no âmbito da
administração da educação e no estudo das instituições e
organizações, incluindo as educacionais, como sinônimo de
administração e que se ‘instala’ no mundo pensante com um sentido
mais dinâmico, traduzindo movimento, ação, mobilização,
articulação.
A autora reconhece que há discordâncias
2
quanto à aplicação do
conceito de gestão à educação, mas afirma que “hoje é preponderante o seu
emprego para exprimir a responsabilidade pela ‘direção’ e pela garantia de
qualidade da educação e do processo educacional em todos os níveis do ensino e
da escola” (FERREIRA, 2006, p. 307).
Como se pode ver, na discussão a respeito dos termos gestão e
administração, na área da educação, fica evidente que o termo gestão vem se
consolidando. Nas palavras de Aredes “o fato é que o termo gestão soa melhor
quando se almeja a democracia” (2002, p. 36).
A respeito dessa questão terminológica o documento Conselhos
escolares: uma estratégia de gestão democrática da educação pública, elaborado
pelo MEC/SEB, traz a seguinte colocação:
Dada a forte conotação técnico-gerencial do termo ‘administração’, e
tendo a educação um componente político próprio, passou-se a
privilegiar o termo gestão da educação, caracterizando um processo
político-administrativo contextualizado, que organiza, orienta e
viabiliza a prática social da educação (BRASIL, 2004b, p. 23).
A gestão democrática surgiu como um novo conceito de administração
na educação e foi defendido por movimentos políticos e por diferentes setores da
sociedade, comprometidos com o projeto de redemocratização do país, que lutavam
por mais abertura e maior transparência na gestão da educação e da escola.
Assim, gestão democrática representa um objetivo a ser alcançado; é
um princípio que está legalmente garantido pela legislação brasileira através da
Constituição Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96 e no Estado
2
“Alguns autores consideram que é estranho e perigoso aplicar o conceito de gestão à educação: uns
vêm a gestão como uma forma de tratar os alunos e suas necessidades como sistemas artificiais,
burocracias e rotinas (Osborne, 1986) outros pensam que é uma capa que esconde a verdadeira
realidade da vida escolar (Ball, 1989)” (FERREIRA, 2006, p. 307).
Riscal (2007, p. 65) argumenta que o termo gestão é adotado no campo do trabalho como tradução
do termo inglês management em substituição ao de gerenciamento.
23
de São Paulo essa garantia se dá principalmente através da Constituição Estadual
de 1989 e do Parecer CEE nº 67/98.
1.2 Democracia, participação e autonomia: caminhos para gestão democrática
“Democracia não é apenas um método
de governo onde existem eleições. [...]
democracia é um estado de espírito e
um relacionamento entre as pessoas.
Democracia é um estado de
participação”. (Bordenave)
Não existe uma definição única para democracia, mas, segundo
Bobbio (2000, p. 22), há uma definição mínima de democracia e, de acordo com
esta, “por regime democrático entende-se primariamente um conjunto de regras de
procedimento para a formação de decisões coletivas em que está prevista e
facilitada a participação mais ampla possível dos interessados”.
Nesse sentido, democracia é mais do que uma forma de governo na
qual os cidadãos elegem seus representantes, sejam eles federais, estaduais ou
municipais, ela passa a ser um modo de vida que pressupõe “valores que devem ser
adotados e vivenciados pela totalidade da população em suas experiências pessoais
e sociais” (HORA, 2007, p. 47).
Coutinho (2002, p. 11) afirma que disputas “existiram e existem ainda
hoje em torno do conceito de democracia, cuja definição continua a ser um dos
temas mais candentes na batalha de idéias entre as diferentes forças sociais em
contraste”.
Em sua obra Estado, governo, sociedade, Bobbio (2007) afirma que,
para compreender a democracia é preciso compreendê-la como democracia formal
– que diz respeito à forma de governo – e democracia substancial – que diz respeito
ao conteúdo dessa forma. Enquanto a primeira se inspira no princípio do governo do
povo, a segunda se inspira no princípio do governo para o povo.
A legitimidade histórica, porém, não autoriza a crer que tenham, não
obstante a identidade do termo, um elemento conotativo comum.
Tanto é verdade que pode ocorrer historicamente uma democracia
formal que não consiga manter as principais promessas contidas
num programa de democracia substancial e, vice-versa, uma
24
democracia substancial que se sustente e se desenvolva através do
exercício não democrático do poder. Desta ausência de um
elemento conotativo comum temos a prova na esterilidade do
debate sobre a maior ou menor democraticidade dos regimes que se
inspirem uns no princípio do governo do povo, outros no princípio do
governo para o povo (BOBBIO, 2007, p. 157-8, grifos do autor).
Sendo assim, um regime será democrático de acordo com o significado
de democracia escolhido por seu defensor que, obviamente, terá um significado não
democrático para seu adversário. O autor conclui afirmando que “o único ponto
sobre o qual um e outro poderiam concordar é que uma democracia perfeita deveria
ser ao mesmo tempo formal e substancial. Mas um regime deste gênero pertence,
até agora, ao gênero dos futuríveis” (BOBBIO, 2007, p.158).
Benevides (2002, p. 72) defende que:
Democracia é o regime político de soberania popular, porém com
respeito integral aos direitos humanos. A fonte de poder está no
povo que é radicalmente [...] o titular da soberania e que deve
exercê-la – seja através de seus representantes, seja através de
formas diretas de participação nos processos decisórios.
Segundo Bobbio (2000, p. 66) “estamos assistindo à ampliação do
processo de democratização”. Para o autor esse processo não consiste tanto na
passagem da democracia representativa – aquela em que as deliberações que
dizem respeito à coletividade não são tomadas por esta, mas sim por pessoas que
são eleitas para este fim – para a democracia direta – aquela em que a coletividade
delibera sobre os assuntos que lhe dizem respeito; o autor acredita que o processo
de democratização se dá pela passagem da democracia política para a democracia
social que consiste na
extensão do poder ascendente, que até agora havia ocupado quase
exclusivamente o campo da grande sociedade política (e das
pequenas, minúsculas, em geral politicamente irrelevantes
associações voluntárias), para o campo da sociedade civil nas suas
várias articulações, da escola à fábrica (BOBBIO, 2000, p. 67).
O autor se refere à escola e à fábrica por entender que é nesses locais
que a maioria dos indivíduos, como membros de uma sociedade moderna,
desenvolvem a maior parte de suas vidas.
25
Bobbio (2000) fala em democratização do Estado e democratização da
sociedade. A primeira diz respeito à esfera política e ocorre com a instituição dos
parlamentares; a democratização da sociedade diz respeito aos espaços onde o
indivíduo pode exercitar seu direito de voto.
De acordo com Frigotto (1991, p. 53) para realizar esse processo,
precisamos, com urgência, sair da situação de anomia, de
paralisação, e retomar, de forma molecular, orgânica a luta pela
redemocratização efetiva, política e social do país. A agenda deste
caminho não é simples, mas também não é impossível.
O que implica no “fortalecimento e ampliação das organizações
múltiplas da sociedade civil de caráter científico ou cultural. Reforçar e dar
expressão política aos novos movimentos e sujeitos sociais” (FRIGOTTO, 1991, p.
53).
Coutinho (2002, p. 16-17) afirma ser “mais adequado falar em
democratização”. O autor defende que a democracia deve ser entendida como um
processo, pois seu valor não está nas “formas concretas que a democracia adquire
em determinados contextos históricos” e sim no “processo de democratização que
se expressa, essencialmente, numa crescente socialização da participação política”.
Quanto ao desenvolvimento da democracia que acontece hoje, Bobbio
(2000, p. 67) afirma que “não pode ser interpretado como a afirmação de um novo
tipo de democracia, mas deve ser entendido como a ocupação, [...], de novos
espaços, isto é, de espaços até agora dominados por organizações de tipo
hierárquico ou burocrático”. Assim, nas palavras do autor, quando se quer apontar
um indicador do desenvolvimento democrático num determinado país, deve-se
“procurar ver se aumentou não o número dos eleitores mas o espaço no qual o
cidadão pode exercer seu próprio poder de eleitor” (BOBBIO, 2000, p. 68-69).
Pensar a democracia implica a reflexão sobre a construção de novos
espaços onde ela se realize. É nesse contexto que se localiza a democratização da
gestão da educação que, por sua vez, implica diretamente em participação.
A legislação brasileira instituiu e regulamentou a gestão democrática
como um dos princípios básicos para reger a educação no país. A legislação
também estabeleceu que sua realização se desse por meio da participação dos
26
diversos segmentos da comunidade escolar e foi ainda além, definindo em que
espaços essa participação se consolidaria (BRASIL, 1996, artigo 14, I e II).
Essa idéia de participação da comunidade no interior da escola não é
nova. Os reformistas educacionais, na década de 1920, foram grandes defensores
dessa idéia. No entanto, como nos lembra Spósito (2005, p. 47) “essas propostas
sempre estiveram voltadas para o sistema de instrução elementar”, a educação
voltada para as massas. O objetivo dessa iniciativa estava voltado para questões
sanitárias e morais, ou seja, pretendia-se a melhoria na higiene e na saúde dos
alunos.
Porém, vale ressaltar que o espaço de participação que se abriu no
início do século XX foi o da Associação de Pais e Mestres e seu idealizador,
Lourenço Filho, tinha como um de seus objetivos a aproximação entre a família e a
escola, como veremos no terceiro capítulo.
Participar vem da palavra parte, logo, “participar é fazer parte, tomar
parte ou ter parte” (BORDENAVE, 1994, p. 22). Para o autor, participar é uma
necessidade fundamental do ser humano, para ele “a participação é o caminho
natural para o homem exprimir sua tendência inata de realizar, fazer coisas, afirmar-
se a si mesmo e dominar a natureza e o mundo” (BORDENAVE, 1994, p. 16).
A participação é caracterizada pela atuação da comunidade, cujos
membros assumem conscientemente o poder de influenciar a dinâmica do cotidiano
escolar. Segundo Lück (2000), todas as pessoas têm o poder de influenciar o
contexto do qual fazem parte, inclusive de forma inconsciente e não intencional. A
não consciência dessa possibilidade se traduz na falta de percepção do poder de
participação.
Nesse sentido, para Bordenave (1994) a participação pode se dar de
maneira ativa ou passiva, ou seja, ele estabelece diferença entre a participação do
cidadão inerte – aquele que faz parte, mas não toma parte – e a do cidadão
engajado – aquele que faz parte e toma parte. Para o autor “a prova de fogo da
participação não é o quanto se toma parte, mas como se toma parte”
(BORDENAVE, 1994, p. 23).
O princípio da participação é de extrema relevância quando se pensa
em gestão democrática, já que é através dele que a gestão democrática se
materializa.
27
A Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96 reconhece a importância da
participação e determina como uma das incumbências dos estabelecimentos de
ensino “articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de
integração da sociedade com a escola” (BRASIL, 1996, artigo 12, inciso VI).
Essa determinação produz importantes reflexões “sobre a gestão
democrática da escola pública, na medida em que estabelecem o dever da escola
de levar em conta a família e a comunidade, integrando-as às atividades escolares”
(PARO, 2001, p. 85).
Os legisladores educacionais elegeram a participação como forma de
tornar possível a materialização da gestão democrática no interior da escola. No
entanto, as coisas não acontecem dessa forma, não basta tornar legal um princípio
para que ele se realize da noite para o dia. É um processo lento de conscientização,
afinal, ter o poder socializado não faz parte da rotina e dos costumes do brasileiro,
uma vez que, historicamente, no Brasil, construiu-se uma estrutura paternalista e de
poder centralizado que contribuiu para limitar as experiências de participação e
também a possibilidade de sua aprendizagem.
Sobre essa questão Bordenave (1994, p. 48) lança a seguinte
pergunta: “quantos de nós, por exemplo, fazemos questão de participar nas reuniões
de pais e mestres, de condôminos de prédio, da comunidade paroquial, de
acionistas de empresa, etc?”.
A conscientização se dá pela ação, ou seja, aprende-se a participar
participando, “é um caminho que se faz ao caminhar” (PARO, 2005, p. 17).
Bordenave (1994) chama a atenção para o fato de que tanto setores
progressistas quanto conservadores têm se declarado favoráveis à participação.
Segundo o autor,
A razão, evidentemente, é que a participação oferece vantagens
para ambos. Ela pode se implantar tanto com objetivos de liberação
e igualdade como para a manutenção de uma situação de controle
de muitos por alguns (BORDENAVE, 1994, p. 12).
O autor declara que há hoje “uma tendência para a intensificação dos
processos participativos” (BORDENAVE, 1994, p. 12). E isso não é porque se
chegou a um entendimento comum sobre o valor da participação, mas sim porque
há
28
um reconhecimento da necessidade ‘política’ da mesma, no sentido
de que as estratégias altamente centralizadas têm fracassado na
mobilização de recursos econômicos e no desenvolvimento da
iniciativa própria para tomar decisões em nível local. A participação
popular e a descentralização das decisões mostram-se como
caminhos mais adequados para enfrentar os problemas graves e
complexos dos países em desenvolvimento (BORDENAVE, 1994, p.
14).
No Brasil, na década de 1980, depositou-se na participação grande
esperança de rompimento dos laços autoritários estabelecidos desde 1964, com o
golpe militar.
No entanto, ainda que a abertura da escola à comunidade tenha sido
incentivada desde a década de 1930, quando Lourenço Filho propôs a criação de
Associações de Pais e Mestres, tendo como um de seus objetivos a aproximação
entre a escola e a família – como veremos no terceiro capítulo, ainda que a
participação esteja consagrada como direito na legislação educacional brasileira,
ainda hoje a escola pública “é vista pelos usuários como propriedade do governo ou
do pessoal que nela trabalha” (MENDONÇA, 2000, p. 407).
A ação democrática pressupõe o princípio da autonomia que por sua
vez está intimamente ligado ao princípio da participação.
A Lei de Diretrizes e Bases 9394/96 refere-se à autonomia da escola
da seguinte forma:
Artigo 15 – Os sistemas de ensino assegurarão às unidades
escolares públicas de educação básica que os integram,
progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de
gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro
público.
A Secretaria de Estado da Educação do Estado de São Paulo, ao
elaborar as Normas Regimentais para as Escolas Estaduais, compreendeu que:
[...] a participação da comunidade e a autonomia da escola não são
aspectos isolados que ocorrem de forma unilateral; são princípios
tratados de forma abrangente e articulados a um projeto de escola
comprometida com sua função de ensinar. O Poder Público não se
exime de sua responsabilidade e coloca claramente as diretrizes
gerais e os limites da autonomia, procurando criar condições
básicas para o funcionamento das escolas, deixando à comunidade
e a cada escola a responsabilidade de decidir as melhores
29
estratégias para atingir os objetivos estabelecidos (SÃO PAULO,
1998b).
Nas escolas públicas da rede estadual paulista a autonomia articula-se
ao modelo de gestão, implantado pela reforma educacional dos anos de 1990, o
qual é considerado como um mecanismo de atuação da comunidade dada a atenção
dispensada à constituição dos colegiados e das instituições de gestão colegiada – a
Associação de Pais e Mestres, o Conselho de Escola, o Conselho de Classe e Série
– e à participação de todos os segmentos escolares nestes colegiados e instituições.
O Parecer CEE nº 67, de 18 de março de 1998, que instituiu as
Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais
3
, estabeleceu que:
Artigo 10 – A autonomia da escola, em seus aspectos
administrativos, financeiros e pedagógicos, entendidos como
mecanismos de fortalecimento da gestão a serviço da comunidade,
será assegurada mediante a:
I – capacidade de cada escola, coletivamente, formular, implementar
e avaliar sua proposta pedagógica e seu plano de gestão;
II – constituição e funcionamento do conselho de escola, dos
conselhos de classe e série, da associação de pais e mestres e do
grêmio estudantil;
III – participação da comunidade escolar, através do conselho de
escola, nos processos de escolha ou indicação de profissionais para
o exercício de funções, respeitada a legislação vigente;
IV – administração dos recursos financeiros, através da elaboração,
execução e avaliação do respectivo plano de aplicação,
devidamente aprovado pelos órgãos ou instituições escolares
competentes, obedecida a legislação específica para gastos e
prestação de contas de recursos públicos (SÃO PAULO, 1998a).
A autonomia pedagógica diz respeito à liberdade de a escola construir
seu projeto pedagógico de acordo com sua realidade local.
Salientamos que o projeto pedagógico, de acordo com o artigo 14,
inciso I, da LDB nº 9.394/96, deve ser elaborado com a “participação dos
profissionais da educação” (BRASIL, 1996). Notadamente a elaboração do projeto
pedagógico, de acordo com a LDB, é a principal atribuição no âmbito da autonomia
pedagógica e está a cargo do corpo docente e da direção da escola.
Conforme o artigo 14, inciso II, da LDB nº 9.394/96, “participação das
comunidades, escolar e local, em conselhos escolares ou equivalentes” (BRASIL,
3
As Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais têm como um de seus objetivos
“consubstanciar em texto normativo os princípios e diretrizes da política educacional da Secretaria da
Educação, bem como dos novos mecanismos instituídos pela LDB [...]” (SÃO PAULO, 1998b).
30
1996), pode-se concluir que a LDB, apesar de valorizar a participação dos diversos
segmentos escolares, ao não incluir pais e alunos como elementos participantes na
elaboração do projeto pedagógico, deixa implícito que estes devem participar
apenas em espaços a eles destinados.
De acordo com Servilha (2008, p. 67):
O papel dos pais diante da autonomia pedagógica corresponde
exclusivamente à sua articulação com a escola, pois em questões
referentes aos alunos e à proposta pedagógica são apenas
informados das decisões tomadas pelos profissionais da educação.
Com a elaboração, pela SEE, da nova Proposta Curricular do Estado
de São Paulo, no ano de 2008, a autonomia pedagógica das escolas públicas
estaduais paulistas sofreu grande enfraquecimento.
A nova Proposta Curricular uniformizou os currículos das escolas na
medida em que todos os professores das disciplinas que compõem o currículo
escolar da rede pública estadual receberam, bimestralmente durante o ano de 2008,
o Caderno do Professor com conteúdos e estratégias de ensino já elaborados.
Como se pode ver a autonomia pedagógica das escolas públicas
estaduais paulistas tornou-se praticamente inexpressiva.
A autonomia financeira relaciona-se ao gerenciamento dos recursos de
que a escola pode dispor e pauta-se principalmente na transferência de recursos
financeiros que são efetuados pelo Estado diretamente na conta das Associações de
Pais e Mestres das escolas ou em conta aberta em nome do diretor. Ressalte-se
que para todo o gasto efetuado deve ser elaborado um balancete de prestação de
contas que deve ser encaminhado para análise dos órgãos competentes.
A participação de pais e alunos na autonomia financeira é um pouco
mais visível e se faz através da APM, que possui em sua composição 40% de pais e
20% de alunos e, cabe a eles, juntamente com a direção da escola e demais
membros da APM e em parceria com o Conselho de Escola, decidir sobre as
prioridades no gasto das verbas recebidas e a aprovação dos balancetes de
prestação de contas.
Ressalte-se, no entanto, que as verbas que são destinadas às escolas
públicas já estão previamente direcionadas, ou seja, devem ser gastas de acordo
com a orientação da Secretaria de Estado da Educação (SEE).
31
A definição prévia para os gastos impossibilita a transferência de
valores para o saneamento das reais necessidades da escola.
Servilha (2008, p. 68), afirma que “a aquisição de materiais, sejam eles
permanentes
4
ou de consumo
5
, está atrelada a um plano de aplicação previamente
estabelecido e listado, sujeito a poucas alterações”.
Como se pode ver, a autonomia financeira é restrita e acaba se
resumindo apenas ao gerenciamento daquilo que já é pré-determinado.
A autonomia administrativa realiza-se prioritariamente no âmbito da
gestão da escola. A autonomia administrativa também é limitada, pois a escola não
possui autoridade para determinar como se dará seu funcionamento e sua
organização. A escola é administrada dentro dos parâmetros e das normas
legalmente postos devendo obedecer a decisões de instâncias superiores.
Assim, a autonomia legalmente posta ou autonomia decretada
6
, de
longe significa a garantia de concretização de autonomia para as escolas. Segundo
Servilha (2008, p. 69):
Há um consenso legal (federal, estadual e municipal) sobre a
importância e a necessidade de autonomia no âmbito escolar,
porém a própria legislação não assegura o funcionamento autônomo
das unidades escolares, atrelando o processo decisório a instâncias
superiores.
A gestão democrática perpassa a autonomia pedagógica, a financeira
e a administrativa, o que proporciona uma reflexão sobre a estrutura de
funcionamento, de organização e de gestão da escola e também sobre a prática da
participação.
A gestão democrática é realmente um elemento transformador das
práticas escolares e, sem dúvida, o envolvimento de todos os segmentos escolares
facilita essa transformação.
Em 1988, a Constituição Federal instituiu a gestão democrática como
princípio da educação e esta deixou de ser bandeira de luta para tornar-se política
4
Material permanente refere-se a bens duráveis, como por exemplo, televisão, aparelho de som,
computadores, geladeiras, impressoras, etc.
5
Material de consumo refere-se a produtos de higiene e limpeza, de escritório, etc.
6
A autonomia decretada é viabilizada por leis, decretos, pareceres, regimentos, resoluções e
deliberações, todo o aparato lega/formal das esferas federal, estadual e municipal. Quanto à
autonomia construída é a ação concreta dos agentes escolares, a aplicação prática no funcionamento
da escola (BARROSO, 1996 apud SERVILHA, 2008, p. 61).
32
pública. Em 1996 a LDB regulamentou e implementou o princípio democrático, neste
contexto a participação ganhou ainda mais visibilidade. Ocorreu então que o
Conselho de Escola, o Conselho de Classe e Série, o Grêmio Estudantil, a
Associação de Pais e Mestres tornaram-se alvos de olhares atentos, uma vez que
são reconhecidos legalmente como espaços de participação e de realização da
gestão democrática.
1.3 O contexto legal
As leis são documentos datados e, portanto, são elaboradas no interior
de um contexto histórico, político, social e econômico. Nosso ponto de partida é
analisar a legislação que dá fundamentação às principais políticas educacionais do
país, mais especificamente no que diz respeito à gestão democrática do ensino.
Sendo assim, o contexto no qual se insere essa legislação refere-se às
décadas de 1980 e 1990, as últimas décadas do século XX. Foi desse contexto que
emergiram as atuais políticas educacionais implementadas pelo Estado tendo a
modernização, o autoritarismo, a internacionalização da economia como pano de
fundo.
A década de 1980 presenciou um amplo movimento de contestação
política e mobilização social que buscava superar os ranços ditatoriais de vinte anos
de Regime Militar.
Ao final dos anos de 1970 e início da década de 1980 a possibilidade
do fim do Regime Militar trouxe esperanças de abertura política à sociedade que se
mobilizou em torno de demandas sociais e democráticas.
Silva (2006, p. 08) afirma que:
Durante os anos 70 e início dos anos 80 foram-se fortalecendo, no
Brasil, as lutas sociais e as instituições que delas emergiram. Essas
instituições, construídas com muita luta ao longo de anos, vão-se
esforçando para progressivamente passar a não depender, na sua
autoconfiguração e no seu comportamento, da direção do Estado.
Elas tiveram relativo avanço no sentido de buscar exercer uma
função fiscalizadora.
Uma das maiores reivindicações dos movimentos sociais, senão a
principal, era a de um maior controle público sobre o Estado.
33
De acordo com Adrião e Camargo (2002, p. 69-70):
Dentre os vários temas que compunham as pautas dos setores
progressistas, estava o caráter autoritário e centralizador que
caracterizou o funcionamento do Estado brasileiro durante o regime
militar (1964-1985), o qual passou a ser questionado por meio da
defesa do aumento de sua permeabilidade ao controle público e às
demandas sociais. A ênfase numa necessária publicização do
Estado expressa-se em reivindicações, principalmente por parte dos
movimentos populares e sindicais, pela instalação de procedimentos
mais transparentes e de instâncias de caráter participativo com
vistas à democratização da gestão do próprio Estado.
Uma das grandes mobilizações sociais daquele contexto se deu em
torno da Campanha das Diretas Já que reuniu diversos setores da sociedade
brasileira sob a bandeira política das eleições diretas para presidente da República.
A despeito de toda mobilização, a chamada Nova República instaurou-
se por meio de um processo que reorganizou as forças políticas dominantes,
permanecendo no poder políticos que apoiavam o Regime Militar, sendo, por isso,
chamada de transição de continuidade.
Minto (2006, p. 147) afirma que:
Foi uma ‘transição de continuidade’, meramente formal, pois não
trazia mudanças efetivas na sociedade brasileira no que se refere à
sua estrutura desigual, à pobreza, à miséria, à falta de acesso à
educação etc.
De acordo com Silva (2006, p. 9):
De fato, a transição democrática que caracteriza a ‘Nova República’
se processa sem ruptura com a ordem anterior. Uma evidência
dessa continuidade é a participação de numerosos representantes
da Velha República, a começar pelo Presidente empossado – José
Sarney – e de vários Ministros, tais como Marco Maciel e Antônio
Carlos Magalhães, entre outros, com papéis e discursos adaptados
às circunstâncias atuais.
Apesar disso estava instalado o clima de abertura política no país e os
movimentos sociais continuavam reivindicando a garantia de direitos sociais.
É importante ressaltar que, nesse período, os movimentos sindicais,
surgidos a partir das profundas mudanças na estrutura produtiva, ganharam força.
Vários setores da sociedade, como por exemplo, trabalhadores autônomos, que se
34
uniram fundando sindicatos e setores populares que se organizaram em
associações, criaram movimentos organizados na luta por melhores condições de
vida. A força desses movimentos provocou o esvaziamento da legitimidade do
Governo Militar.
Várias instituições organizaram-se pela luta em prol da
democratização, dentre elas a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Associação
Brasileira de Imprensa (ABI), as organizações sindicais e, inclusive, setores
progressistas da Igreja.
A década de 1980 representa o período marcado pelo processo de
redemocratização do Brasil e teve dois momentos de grande relevância política para
o país: primeiro foram as lutas pelas eleições diretas para presidência da República
e redemocratização do país; depois foi a elaboração da nova Constituição Federal,
sobre a qual trataremos no capítulo seguinte.
A década de 1990 foi profundamente marcada pela política de Reforma
de Estado do governo federal. Neste contexto, as demandas e negociações pelos
direitos sociais da década anterior sofreram esvaziamento, pois a Reforma de
Estado caminhou em direção às políticas de ajuste econômico, uma contradição aos
objetivos propostos pela década de 1980, que buscavam a melhoria das condições
sociais e de vida dos brasileiros.
Frigotto (2002), analisando o contexto do período em questão, afirma
que o Brasil saiu do período de Ditadura Militar para entrar numa “ditadura do
mercado ou do capital”. Para o autor:
as conquistas da década de 1980 foram sendo uma a uma anuladas
em nome do ajuste da economia e da atração de capital
especulativo, mediante os mecanismos da desregulamentação,
descentralização, flexibilização e privatização (FRIGOTTO, 2002, p.
56).
A Reforma de Estado foi elaborada guiando-se pela lógica econômica
do mercado, buscando reduzir os gastos públicos com políticas sociais e o país ficou
à mercê de avaliações de organismos internacionais de financiamento, vinculados
aos mecanismos de mercado, como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco
Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que, assumindo o
papel de tutores da Reforma, além de avaliarem a situação do país, também
35
formularam propostas políticas a serem adotadas pelos governantes, uma
verdadeira intromissão na ordem interna do país.
Para Frigotto (2002), a forma como a ditadura do capital se manifestou
no Brasil, coordenada de forma associada e subordinada pelo governo, configurou
um pacto político.
É este pacto que nos permite entender o protagonismo dos
organismos internacionais, mormente do Fundo Monetário
Internacional, do Banco Mundial e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, nas reformas sociais e educacionais das últimas
décadas. Subordinadas ao ajuste econômico essas reformas se
pautam pelo desmonte da esfera de direitos, vale dizer, da esfera
pública e passam a produzir políticas de ‘alívio à pobreza’
(FRIGOTTO, 2002, p. 57).
Essas políticas, apoiadas em pressupostos neoliberais, pregam o
esvaziamento das organizações sociais e das demandas populares e a redução das
responsabilidades do Estado quanto às políticas públicas sociais.
Se compararmos as duas décadas teremos: uma marcada por
importantes conquistas de direitos sociais – eleições diretas; maior liberdade de
participação da sociedade civil em associações, sindicatos e partidos; maior
participação na gestão da educação e da escola; acesso à informação e participação
em setores da administração pública – e a outra por perdas sociais devido à
Reforma de Estado que se orientou pela ótica neoliberal.
O campo educacional insere-se no contexto dessas décadas como
palco de lutas pela participação, democratização da educação e melhoria da
qualidade de ensino.
As associações docentes, formadas na década de 1970, conseguiram
dar origem a um movimento maior que tinha como uma de suas principais metas a
democratização das relações de poder na educação. De acordo com Vieitez (2006,
p. 23) isso aconteceu devido a três determinantes presentes naquele contexto:
A relativamente alta energia política liberada pelo movimento de
democratização do país; o acrescido valor da democracia no
contexto ideológico de negação generalizada da ditadura; e o fato
de que na escola a administração colegiada já estava presente de
algum modo.
O autor afirma ainda que:
36
A democratização das relações de poder na escola transformou-se
em uma das bandeiras que impulsionou o movimento escolar, que
foi uma das mais importantes e influentes ações políticas
desencadeadas pelas coletividades da escola em sua história
(VIEITEZ, 2006, p. 24).
A luta pela democratização da gestão da educação relaciona-se com o
movimento maior pela redemocratização do país e encontra compreensão “quando
articulado ao projeto de ajuste da sociedade brasileira às demandas do grande
capital” (FRIGOTTO, 2002, p. 57).
Na década de 1980, uma das grandes bandeiras dos movimentos pró-
educação era a reivindicação de uma política que superasse as concepções técnico-
burocráticas adotadas até então como políticas educacionais por um Estado
autoritário. Cresce a luta pela gestão democrática e o tema da participação ressurge
após anos de esquecimento. Essa luta logrou vitória, mesmo que parcial, na
Constituição Federal de 1988. Parcial, pois a gestão democrática foi instituída
apenas para escolas públicas, em meio a um embate de forças, como explicitamos
no segundo capítulo.
A década de 1990 trouxe a Reforma de Estado pautada pela lógica
neoliberal. Seguindo o mesmo caminho, a reforma na educação dava continuidade à
Reforma de Estado propondo, também, redução de gastos públicos com a
educação, menor presença do Estado, aumento da produtividade escolar, dentre
outros itens.
Informações contidas em documentos como a Declaração Mundial
sobre Educação para Todos (UNESCO, 1990), conhecida como Declaração de
Jomtien; e a Declaração de Nova Delhi (UNESCO, 1993), orientaram e serviram de
parâmetro para os processos de reformas educacionais ocorridas na década de
1990.
Ressalte-se que “os compromissos assumidos por meio de tais
documentos internacionais, com as agências internacionais, aqui com destaque para
as de ordem financeira, devem realizar-se sob a orientação de um ajuste estrutural
no país” (SILVA JR., 2002, p. 109-110).
As agências internacionais influenciaram diretamente a reforma na
educação configurando uma política de gestão educacional baseada nos interesses
de mercado.
37
Nessa década, o palco de lutas em prol da gestão democrática e da
participação foi a tramitação no Congresso da Lei de Diretrizes e Bases. Nessas
lutas tivemos como grande defensor da educação o Fórum Nacional em Defesa da
Escola Pública, sempre posicionado a favor da democracia e da participação,
marcando presença nos debates do Congresso e intercedendo pelas demandas
populares, como veremos adiante.
No contexto das reformas, o legislar deu-se de modo fragmentado
deixando questões polêmicas – uma delas foi a não adoção de um Fórum Nacional
de Educação – para outros momentos, enfraquecendo, assim, a resistência política.
Dessa forma, a Lei de Diretrizes e Bases promulgada em 1996, regulamentou a
gestão democrática condicionando sua realização à participação da comunidade em
conselhos escolares ou similares.
O Plano Nacional de Educação, aprovado após a virada do século,
encontrou o país mergulhado numa espécie de apatia política, a época das
mobilizações sociais já havia ficado na história. Quanto à gestão democrática, o
Plano Nacional de Educação apenas retomou o que foi proposto pela Lei de
Diretrizes e Bases, estabelecendo o princípio da participação como forma de
democratização da gestão do ensino público.
No Estado de São Paulo a reforma educacional da década de 1990
buscou orientar-se também na racionalidade econômica pela qual se pautava a
Reforma de Estado. As agências internacionais também aconselharam o governo
estadual sobre as ações a serem adotadas na reforma educacional, a exemplo do
que ocorreu em escala nacional na Reforma de Estado.
A Secretaria de Estado da Educação (SEE) identificou os problemas
do sistema educacional estadual como disfuncionalidades. Tais disfuncionalidades
seriam a expressão da incapacidade do Estado de São Paulo em administrar as
políticas educacionais (SOUZA, 2000, p. 01).
Dessa forma a SEE traçou diretrizes para a reforma educacional
buscando eliminar essas disfuncionalidades direcionando suas ações para três eixos
de intervenção, quais sejam: 1) Melhoria na qualidade de ensino; 2) Mudança nos
padrões de gestão e 3) Racionalização organizacional (SOUZA, 2000, p. 02).
As reformas educacionais promovidas pelo governo do Estado de São
Paulo inserem-se no contexto maior de Reforma de Estado, que de acordo com
Adrião (2008, p. 80-81):
38
Propunham, em sintonia com a ‘nova ordem’, uma mudança no
papel atribuído ao Estado para a oferta e manutenção da educação.
O conteúdo, explicitamente propagado, sugeria que o Estado
deixasse de ser o responsável prioritário pelo financiamento e
manutenção da educação básica e passasse a exercer a função de
‘gestor’ dessa mesma educação.
A partir do diagnóstico e da definição dos eixos de intervenção foram
propostas as seguintes medidas: descentralização e desconcentração das
atividades de administração; reorganização da estrutura burocrática da SEE;
mudanças no padrão de gestão.
A descentralização e desconcentração se deram através de dois
programas: o Programa de Ação e Parceria Educacional Estado-Município
7
que ficou
responsável pela municipalização da educação e que transferiu escolas e alunos,
principalmente os de Ensino Fundamental ciclo I (1ª a 4ª séries) do estado para
municípios que aceitaram e assinaram o contrato de parceria; e o Programa Escola
em Parceria que buscou realizar parcerias de escolas públicas estaduais com
empresas e ONGs (organizações não governamentais).
A reorganização da estrutura burocrática teve como objetivo enxugar a
estrutura da SEE o que se deu por meio da extinção de todas as Divisões Regionais
de Ensino
8
do Estado e também de algumas Delegacias de Ensino. Essa ação
provocou a demissão de centenas de funcionários contratados pelo sistema de
terceirização que prestavam serviços junto às DREs e Delegacias de Ensino em
todo o Estado de São Paulo.
No que se refere à gestão educacional, a SEE propôs a criação de
unidades escolares descentralizadas com autonomia.
Autonomia aqui pode ser entendida na sua dimensão de gestão de
receitas e despesas, de acordo com as normas pelas quais as
Secretarias de Educação estabelecem metas e indicadores de
desempenho. É possível afirmar que a autonomia refere-se, tão
somente, ao gerenciamento empresarial da escola, isto é, como
cumprir as metas e alcançar os indicadores, a escola tem autonomia
para captar recursos de outras fontes, fazendo as propaladas
parcerias com a empresa privada (SOUZA, 2000, p. 4).
7
O Programa de Ação Parceria Educacional Estado-Município foi instituído através do Decreto nº
40.673, de 16 de fevereiro de 1996, na gestão do então Governador Mário Covas (1995-1998).
8
O Decreto nº 39.902, de 01 de janeiro de 1995, em seu artigo 2º extinguiu as DREs do Estado de
São Paulo.
39
As mudanças propostas visavam a racionalização de custos na
produção da educação escolar estadual.
A reorganização das funções administrativas e de gestão da escola
pública tinha por objetivo enfrentar a ‘má qualidade da oferta dos
serviços prestados pelo órgão responsável pela educação no Estado
de São Paulo através de suas escolas’ [...] A qualidade, nessa
perspectiva, encontra-se subordinada à concepção de produtividade
do sistema educacional, de redução das perdas (evasão e
repetência), de tempo de trabalho, de custos e de força de trabalho.
Há que se potencializar a utilização dos meios físicos e materiais,
por intermédio da reorganização das escolas da rede pública
estadual, privilegiando os padrões de gestão (SOUZA, 2000, p. 06).
A reforma da educação no Estado de São Paulo compõe-se de vários
programas, no entanto, o programa que mais causou impacto sobre as escolas foi o
Programa de Reorganização da Rede Pública Estadual, instituído pelo Decreto nº
40.473, de 21 de novembro de 1995. Dentre as metas a serem atingidas pela
reorganização está “a racionalização dos investimentos” (SÃO PAULO, 1995, artigo
2º, inciso V).
Assim, as escolas públicas do Estado de São Paulo foram organizadas
da seguinte forma:
Artigo 3º - Para a execução do Programa de Reorganização das
Escolas da Rede Pública Estadual, o ensino fundamental e médio,
regular ou supletivo, será oferecido, a partir do próximo ano letivo,
em unidades escolares organizadas com classes de:
I – Ciclo Básico à 4ª série;
II – 5ª à 8ª série;
III – 5ª à 8ª série e de 2º Grau;
IV – 2º Grau (SÃO PAULO, 1995b).
Salientamos que o processo de implantação do Programa de
Reorganização deu-se sob forte resistência. Sindicatos, pais, alunos, professores e
demais trabalhadores da educação reclamaram contra o programa, de seu conteúdo
e de sua forma de implementação. Houve, inclusive, tentativas de suspensão do
processo de implementação por meio de medidas judiciais. Dentre as instituições e
organizações que se manifestaram contrariamente à Reorganização destacam-se o
Fórum Estadual em Defesa da Escola Pública; o Fórum Municipal em Defesa da
40
Escola Pública do Município de São Paulo; o Conselho Estadual dos Direitos da
Criança e do Adolescente.
A APEOESP organizou diversas manifestações e abaixo-assinados em
todo Estado de São Paulo. O Jornal da APEOESP
9
(1999, p. 03 apud SOUZA, 2000,
p. 09) publicou a seguinte nota:
Desde o primeiro momento a APEOESP manifestou-se contra essa
reorganização. Imediatamente após o anúncio das primeiras
medidas organizamos, junto com os demais segmentos das
comunidades escolares, centenas de manifestações em todo o
estado, conseguindo, em alguns casos, impedir o fechamento de
escolas. Porém, apesar de várias manifestações, abaixo-assinados
e outras iniciativas de professores, pais, alunos e da população em
geral, o governo ignorou todos os apelos e levou adiante a
reorganização, demonstrando o autoritarismo e a prepotência que
seriam a marca registrada dessa gestão.
A reforma da educação no Estado de São Paulo privilegiou a
racionalidade técnica já que a implementação dos diversos programas de reforma
desprezaram a via democrática. Assim, as intervenções do governo estadual
resultaram
no redesenho da rede estadual de ensino e na conseqüente
alteração da gestão e da oferta da educação básica no estado. São
mudanças inscritas no que, durante os anos de 1990, se
convencionou chamar de reforma e racionalização do aparelho do
Estado [...] (ADRIÃO, 2008, p. 95).
O Estado de São Paulo, acompanhando o movimento de reforma pelo
qual passava o país, promoveu a reforma da educação pautando-se pelo movimento
de valorização das regras de mercado, permitindo que organismos internacionais
participassem do processo de reforma elaborando metas a serem atingidas e regras
a serem obedecidas.
Adrião (2008, p. 80) afirma que:
Espelhando o espírito de sua época, a posição do governo
assemelha-se às orientações reformadoras para a educação
apresentadas, a partir de meados dos anos de 1980, por diferentes
autores e agências internacionais, como o Banco Mundial, se não
9
JORNAL DA APEOESP, São Paulo, fev/mar, 1999. Edição especial, p. 03.
41
suficientemente analisada, ao menos bastante divulgadas no
período.
Como vimos, as décadas de 1980 e de 1990 constituem um período de
grandes transformações para a educação em nosso país e, como resultado dessas
transformações, tivemos a introdução da gestão democrática pela Constituição
Federal, na década de 1980, num contexto de luta pela redemocratização do país; a
publicação da nova Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394, na década de 1990, se deu
num contexto de reformas neoliberais.
Também nessa década de 1990, tivemos a reforma educacional do
Estado de São Paulo e a publicação das Normas Regimentais Básicas para a
Escola Pública, que trouxeram a implementação e regulamentação dos dispositivos
da LBD para a educação pública no nosso Estado.
42
CAPÍTULO 2
GESTÃO DEMOCRÁTICA E LEGISLAÇÃO FEDERAL
Neste capítulo tratamos mais detalhadamente sobre os caminhos
percorridos pela gestão democrática quando de sua instituição pela Constituição
Federal e regulamentação pela Lei de Diretrizes e Bases e pelo Plano Nacional de
Educação.
2.1 O princípio constitucional da gestão democrática
Há vinte anos a Constituição Federal instituiu a gestão democrática
como um dos princípios-base que devem reger a educação pública brasileira.
Nos anos de 1980, a expressão democratização da escola ganhou
grande destaque. Grupos de políticos, de educadores, acadêmicos, pesquisadores
lutaram no passado pela instituição da gestão democrática na forma da lei e hoje
lutam para que ela se concretize nos espaços escolares.
Minto (2006) afirma que se a década de 1980, na área econômica,
ficou conhecida como a década perdida devido ao fraco desempenho econômico
brasileiro, o mesmo não ocorreu em outros âmbitos sociais.
Os movimentos de defesa da educação reivindicavam o fim das
concepções técnico-burocráticas adotadas na administração escolar e maior
participação pública na gestão da educação.
Rosar (1999, p. 166) afirma que:
É importante ressaltar que na medida em que foram se criando as
condições históricas de superação do regime militar e quando isso
efetivamente ocorreu, em meados dos anos 80, o debate entre a
perspectiva conservadora na área da administração educacional e
uma perspectiva crítica, progressista, foi se ampliando, a ponto de
se eleger a temática da democratização da educação e a sua gestão
democrática como eixo fundamental das ações políticas [...].
A gestão educacional tem papel essencial na condução da educação e
do ensino, Ferreira (2006, p. 297) afirma que “sua importância torna-se cada vez
maior na interdependência de relações, o que nos incita a ressignificar seus
43
conceitos e sua prática, na configuração global em que vivemos”. Para a autora a
gestão da educação interpreta, subsidia e coloca em prática as diretrizes emanadas
pelas políticas públicas “na trama conturbada das relações econômicas, políticas e
sociais globais que atravessamos e que refletem no espaço escolar” (FERREIRA,
2006, p. 296-297).
A luta pela democratização da gestão educacional tem seu ponto alto
na instituição da gestão democrática da educação pública como princípio pela
Constituição Federal de 1988.
Artigo 206 – O ensino será ministrado com base nos seguintes
princípios:
[...]
VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
[...]
Antes de sua introdução no texto constitucional, o princípio da gestão
democrática da educação foi amplamente debatido e ficou claro que seu efetivo
estabelecimento na forma legal deu-se devido à mobilização de inúmeros grupos
organizados pela sociedade civil que lutaram pela redemocratização do país e da
educação. Esses grupos, de acordo com Paro (2002, p. 81):
Estavam legitimamente preocupados com a necessidade de uma
escola fundada sob a égide dos preceitos democráticos, que
desmanchasse a atual estrutura hierarquizante e autoritária que inibe
o exercício de relações verdadeiramente pedagógicas,
intrinsecamente opostas às relações de mando e submissão que são
admitidas, hoje, nas escolas.
O campo educacional lutava para institucionalizar experiências
democratizantes que já vinham ocorrendo no país. Vários estados e municípios já
adotavam processos participativos como mecanismo de democratização da gestão
escolar: Minas Gerais, em 1977; Distrito Federal, em 1979; São Paulo, com a APM
em 1931 e Conselho Deliberativo em 1984; Santa Catarina, em 1987; município de
Porto Alegre (RS), em 1985 e Município de Natal (RN), em 1987.
A instalação da Assembléia Constituinte representou uma esperança
para a consolidação de uma gestão escolar democrática.
44
É fato conhecido que durante o processo constituinte (1986-1987) dois
grandes grupos tomaram posições antagônicas quanto à introdução da gestão
democrática da educação no texto constitucional.
De um lado havia o setor social favorável à posição do Fórum Nacional
em Defesa da Escola Pública – formado por entidades como: Associação Nacional
pela Formação dos Profissionais em Educação (ANFOPE); Associação Nacional de
Educação (Ande); Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE);
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Sindicato Nacional dos Docentes das
Instituições de Ensino Superior (Andes); Central Única dos Trabalhadores (CUT);
União Nacional dos Estudantes (UNE); Associação Nacional de Pós-Graduação e
Pesquisa em Educação (Anped); Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB); dentre muitas outras.
De acordo com Pinheiro (2005, p. 261):
Os princípios gerais que orientaram o documento do Fórum foram: a
defesa do ensino público laico e gratuito em todos os níveis, sem
nenhum tipo de discriminação econômica, política ou religiosa; a
democratização do acesso, permanência e gestão da educação; a
qualidade do ensino; e o pluralismo de escolas públicas e
particulares. De acordo com as posições do Fórum, os princípios do
sistema educacional devem garantir a liberdade de expressão e o
respeito aos direitos humanos, visando o desenvolvimento da
capacidade de elaboração e reflexão crítica e de preparação para o
trabalho.
O Fórum posicionou-se a favor da participação dos diversos
segmentos – professores, funcionários, pais, alunos, comunidade em geral – na
gestão das escolas, tanto da pública quanto da privada e propôs a seguinte redação
a ser incluída no texto constitucional: “gestão democrática do ensino, com
participação de docentes, alunos, funcionários e comunidade”.
Segundo Adrião e Camargo (2002, p. 73), “Para esse setor, formar
cidadãos para uma sociedade participativa e igualitária pressuporia vivências
democráticas no cotidiano escolar, traduzidas na presença de mecanismos
participativos de gestão na própria escola e nos sistemas de ensino”.
De outro lado havia o setor que defendia os interesses dos
estabelecimentos educacionais particulares ou privados que se opunham
severamente à introdução do princípio da gestão democrática na carta
constitucional. Esse setor estava representado pela Federação Nacional dos
45
Estabelecimentos de Ensino (FENEN) e obteve o apoio do grupo de parlamentares
do Centro Democrático, conhecido como Centrão.
Após inúmeras sessões e acirrados embates, como produto dos
debates ocorridos entre os grupos antagônicos, durante o processo legislativo, e,
sintetizando os diferentes interesses, o princípio da gestão democrática foi
introduzido na Constituição, porém “o adjetivo público foi acrescentado à palavra
ensino, excluindo a extensão da gestão democrática ao ensino privado” (ADRIÃO;
CAMARGO, 2002, p. 73, grifo dos autores).
Essa parcialidade denota a continuidade de uma situação que já vinha
se mantendo desde muitas décadas, ou seja, a escola privada teve assegurados os
seus privilégios, já que a extensão do princípio constitucional às escolas privadas
representava para estas uma forma de intervenção em seus processos decisórios
internos.
Dessa forma, configurou-se “a concepção de dois sistemas de ensino
distintos, onde princípios fundamentais vigoram apenas para o setor público”
(PINHEIRO, 2005, p. 283). Assim, a legislação permite a continuidade do conflito
público-privado na educação brasileira.
Ao ser instituída na forma da lei a gestão democrática tornou-se um
imperativo legal, necessitando de uma legislação que a regulamentasse, o que
aconteceria somente em 1996 com a Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394.
Para Adrião e Camargo (2002, p. 74) as expressões “escola pública” e
“na forma da lei” na redação constitucional aprovada,
ao mesmo tempo em que se configurou como conquista por parte
dos segmentos comprometidos com a democratização da gestão da
educação, representou uma conquista parcial, na medida em que
teve sua abrangência limitada e sua operacionalização delegada a
regulamentações futuras, o que significou que sua aplicabilidade foi
protelada.
Apesar do resultado final dos debates, das limitações e contradições, o
princípio da gestão democrática foi introduzido pela Constituição.
Como princípio de democratização do poder, a gestão democrática
articula-se com os interesses coletivos na medida em que possibilita uma ação
administrativa com a participação de todos os segmentos da comunidade escolar. A
democratização das relações escola/comunidade, no âmbito da administração
46
escolar, indica a possibilidade de superação da organização da escola baseada no
modelo hierárquico e gerencial.
2.2 A Gestão Democrática na Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96
Sendo a Constituição o ordenamento maior, todas as outras leis devem
basear-se nela. Tendo ela instituído a gestão democrática do ensino, todas as
demais leis devem então observar o que nela está posto.
Apesar de legalmente instituído pela Constituição Federal, o princípio
da gestão democrática somente foi mais claramente definido e regulamentado pela
Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96.
Em 20 de dezembro de 1996, a nova LDB foi sancionada “depois de
um parto interminável e em meio a algumas satisfações e muitas insatisfações”
(DEMO, 2006, p. 9).
O caminho percorrido até a sanção foi longo, árduo e marcado por
manobras políticas, jogos de interesses e utilização de mecanismos de controle
social.
As discussões para a instituição de uma nova Lei de Diretrizes e Bases
da educação nacional iniciaram-se em 1988, antes mesmo de ser promulgada a
nova Constituição. Durante a elaboração da nova lei o embate maior ocorreu entre
dois projetos.
O primeiro que foi apresentado à Câmara dos Deputados, em 1988, e
aprovado em 1990 na Comissão de Educação Cultura e Desporto e, em 1993, no
Plenário da Câmara Federal, ficou conhecido como substitutivo Jorge Hage. Esse
projeto foi elaborado com ampla participação da sociedade em debates abertos,
tendo o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública como interlocutor. Neste
projeto estava prevista a criação do Fórum Nacional de Educação como instância de
consulta e articulação com a sociedade. Não foi, porém, o que aconteceu.
O segundo projeto foi apresentado pelo senador Darcy Ribeiro e teve a
participação dos também senadores Maurício Correa e Marco Maciel. Esse projeto
foi bem recebido pelo governo e também pelo MEC, que, aliás, teve participação em
sua elaboração, uma vez que esse projeto teve assessoria de uma equipe do então
ministro da Educação, José Goldemberg. A participação da sociedade neste projeto
foi quase irrelevante.
47
É importante ressaltar que durante a tramitação da LDB o Congresso
passou por várias alterações em sua conjuntura política, o que provocou o
acirramento da disputa entre os dois projetos, pois a cada mudança dessa
conjuntura os posicionamentos a respeito de um e de outro projeto se alteravam, de
acordo com o setor que estivesse mais fortalecido no momento.
Com a posse do presidente eleito Fernando Collor (1990), setores mais
conservadores da política se fortaleceram e passaram a lutar pelo arquivamento do
projeto substitutivo Jorge Hage, que era defendido pelo Fórum Nacional em Defesa
da Escola Pública. Nesse período o projeto de Darcy Ribeiro foi elaborado e contou
“com uma certa articulação com o governo Collor, tendo contado com a assessoria
de membros do primeiro escalão do Ministério da Educação” (SAVIANI, 2006, p.
129).
Com impeachment de Collor, em 1992, assumiu a presidência Itamar
Franco, que nomeou o Prof. Murilo Hingel como Ministro da Educação e este
manifestou-se a favor do projeto de Jorge Hage.
Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, o Ministério da
Educação foi assumido por Paulo Renato de Souza (1995). O Ministério da
Educação foi composto por “algumas pessoas que haviam ocupado essa mesma
posição na gestão de José Goldemberg, tendo participado da assessoria ao projeto
Darcy Ribeiro” (SAVIANI, 2006, p. 159).
Assim, após inúmeras discussões, a Comissão de Constituição e
Justiça do Senado aprovou o projeto de Darcy Ribeiro, cuja versão final foi aprovada
em 08 de fevereiro de 1996, no plenário do Senado.
Dessa forma, retira-se do cenário do debate o projeto de lei que foi
resultado de um amplo e longo processo de negociação que abriu espaço para a
participação de diversos setores organizados da sociedade comprometidos na
defesa de uma educação de qualidade.
A centralização política e administrativa autoritária se manifesta na
derrota do projeto das forças progressistas na luta pela Lei de
Diretrizes e Bases da Educação. Os trabalhadores da Educação
viram o Projeto da LDBEN ser descaracterizado na lenta tramitação
pelo Congresso Nacional (de 1988 a 1996) e ser substituído por um
acordo de gabinetes que resultou na Lei nº 9.394/96 (CIAVATTA,
2002, p. 99).
48
Assim, o então presidente Fernando Henrique Cardoso aprovou, sem
vetos, o texto da nova Lei de Diretrizes e Bases que foi promulgada em 20 de
dezembro de 1996 sob número 9.394/96.
Nas palavras de Saviani (2006, p. 162),
Esse resultado é explicável uma vez que o MEC foi, por assim dizer,
co-autor do texto de Darcy Ribeiro e se empenhou diretamente na
sua aprovação. E, como a iniciativa privada, ficou inteiramente
satisfeito com o desfecho. Tanto que recomendou ao Presidente da
República a sanção sem vetos. E assim foi feito.
É interessante notar que a nova Lei de Diretrizes e Bases apresenta-se
como uma lei cujo espírito é democrático e não se pode afirmar que não houve a
participação dos vários segmentos ligados à Educação e da sociedade de forma
geral, no entanto, pode-se dizer que no decorrer de sua tramitação essa participação
foi sendo atenuada por meio de mecanismos e estratégias que, por fim, provocaram
uma ruptura do espaço social de discussão da LDB.
A “ruptura do espaço social de discussão da LDB”, de acordo com Pino
(2005), se deu por meio de manobra política que deslocou a formulação da lei do
Legislativo para o Executivo. Com isso o Fórum Nacional – que circulava pelo
Legislativo e possuía o importante papel de interlocutor entre os setores organizados
da sociedade em torno da educação; o Bloco Democrático (PMDB, PSDB, PDT, PT,
PC do B, PPS e PSB) que abrigava deputados comprometidos com a educação e a
Câmara dos Deputados – perdeu sua visibilidade, já que o Fórum não possuía a
mesma força de representação no Executivo.
O Fórum era entendido como “um espaço próprio de grupo de
interesses educacionais ao articular demandas e necessidades da sociedade e
transmiti-las ao espaço político” (PINO, 2005, p. 23).
Essa ruptura do espaço social na tramitação da LDB promoveu a
manutenção, ou seja, a conservação de um antigo modo de se fazer política
educacional: manter centralizado o poder de formulação de políticas públicas na
área da educação.
De acordo com Mendonça (2004): “o Fórum Nacional de Educação
previsto no Projeto aprovado pela Câmara Federal, na medida em que se constituiria
por meio de representações da sociedade civil, seria a mais legítima expressão de
um conselho gestor de políticas públicas educacionais”.
49
Ainda de acordo com Mendonça (2004): “dentre as modificações e
mutilações impostas pelo projeto do Senado na temática da gestão democrática
ressalta-se a não adoção do Fórum Nacional de Educação”.
A adoção do Fórum, como vimos acima, era uma das reivindicações do
primeiro projeto.
A gestão democrática foi explicitamente colocada em três artigos na
nova LDB:
Artigo 3º - O ensino será ministrado com base nos seguintes
princípios:
[...]
VIII – gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da
legislação dos sistemas de ensino.
Artigo 14 – Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão
democrática do ensino público na educação básica, de acordo com
suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I – participação dos profissionais da educação na elaboração do
projeto pedagógico da escola;
II – participação das comunidades escolar e local em conselhos
escolares e equivalentes.
Artigo 56 – As instituições públicas de educação superior
obedecerão ao princípio da gestão democrática, assegurada a
existência de órgãos colegiados deliberativos, de que participarão os
segmentos da comunidade institucional, local e regional.
Esclarecendo de que forma o princípio da gestão democrática deveria
ser colocado em prática “a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e
todas as demais expressões legais incumbidas da regulamentação constitucional
definiram o significado e os mecanismos para implementação de tal princípio”
(ADRIÃO; CAMARGO, 2002, p. 74).
O artigo 3º da LDB (1996) retoma o contido no artigo 206 da
Constituição com algumas alterações. No que se refere à gestão democrática, a
LDB deixa claro quando diz “na forma desta Lei” que é nela que estão contidos os
dispositivos de regulamentação e aplicação deste princípio. Este artigo também
determina que a “legislação dos sistemas de ensino” deverá observar o princípio
constitucional. Dessa forma, as Assembléias Legislativas, as Câmaras Municipais e
os Conselhos Estaduais de Educação ao legislarem sobre os sistemas de ensino
deverão estar atentos ao que determina a lei federal.
50
O artigo 14 define de que forma o princípio da gestão democrática
deverá ser posto em prática, condicionando sua realização ao princípio da
participação. O inciso I chama à participação os profissionais da educação; o inciso
II chama à participação as comunidades escolar e local. Este artigo também define
onde deverá ocorrer a participação: na elaboração do projeto pedagógico da escola
e nos conselhos escolares ou equivalentes. Dessa forma, a legislação condiciona
também o espaço de participação.
Apesar do condicionamento, a participação da comunidade na gestão
escolar é posta em evidência. Estabelecida em lei, torna-se um valioso suporte legal,
incentivando a criação de outras medidas que tenham como objetivo chamar a
comunidade a participar do cotidiano escolar sugerindo caminhos e até mesmo
decidindo rumos a tomar.
O inciso II reitera e regulamenta uma situação que já vinha
acontecendo em escolas públicas de vários Estados e Municípios do país, como já
citamos.
Como exemplo, evidenciamos o Conselho de Escola, que desde 1984,
em nosso estado, transformou-se de conselho consultivo em conselho deliberativo, o
que ocorreu com a promulgação da Lei Complementar nº 375/84; essa
transformação ocorreu por força de mobilização dos setores da educação que
lutavam pela democratização da gestão escolar, fato este que está demonstrado
com mais detalhes no terceiro capítulo. Lembrando que, o Conselho de Escola, na
forma como o conhecemos atualmente, consolidou-se com a aprovação da Lei
Complementar nº 444, de 27 de dezembro de 1985, o Estatuto do Magistério
Paulista.
No artigo 56 a LDB (1996) determina que as instituições públicas de
educação superior deverão obedecer ao princípio da gestão democrática. No
mesmo artigo, a LDB assegura a existência de órgãos colegiados deliberativos nos
quais deverão participar os segmentos da comunidade institucional, local e regional.
Neste caso, a comunidade institucional, que não seja a dos docentes, ficou com
apenas trinta por cento dos assentos nos órgãos colegiados já que os docentes, por
força do parágrafo único do referido artigo diz que “em qualquer caso, os docentes
ocuparão setenta por cento dos assentos em cada órgão colegiado e comissão [...]”
(BRASIL, 1996).
51
A LDB nº 9.394/96 é a legislação que primeiro regulamentou o princípio
democrático instituído pela Constituição Federal de 1988, definindo basicamente de
que modo e em que espaços a gestão democrática deveria se concretizar.
No item seguinte, veremos como a gestão democrática foi tratada no
Plano Nacional de Educação.
2.3 A Gestão Democrática no Plano Nacional de Educação
Os Planos Nacionais de Educação são documentos que se destinam a
regulamentar a lei nacional de educação traduzindo a política educacional vigente
em “estratégias de cumprimento à lei”. De acordo com Frigotto e Ciavatta (2003, p.
112):
Esse procedimento supõe uma ampla negociação com a sociedade
e com o Legislativo de modo que se garanta a orientação política da
lei por meio da destinação efetiva de recursos e da elaboração de
instrumentos legais complementares.
No entanto, em nosso país, onde a tradição autoritária supera, na
maioria das vezes, os processos democráticos, os Planos Nacionais de Educação
“aproximam-se da política e assumem sua feição mais genérica, ficando a salvo do
cumprimento de metas definidas em função dos problemas a resolver” (FRIGOTTO;
CIAVATTA, 2003, p. 112).
A Constituição Federal de 1988 indica em seu artigo 214 que:
A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração
plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em
seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público [...]
(BRASIL, 1988).
A Lei de Diretrizes e Bases de 1996 estabelece em seu artigo 9º que:
A União incumbir-se-á de:
I – elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios; [...] (Brasil, 1996).
Em seu artigo 87 a LDB determina que:
52
É instituída a Década da Educação, a iniciar-se um ano a partir da
publicação desta Lei.
§ 1º - A União, no prazo de um ano a partir da publicação desta Lei,
encaminhará, ao Congresso Nacional, o Plano Nacional de
Educação, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em
sintonia com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos
[...] (BRASIL, 1996).
O Plano Nacional de Educação foi elaborado doze anos após a
Constituição Federal e cinco anos após a Lei de Diretrizes e Bases. Apesar de ser
incumbência da União, o governo daquele período não encaminhou um projeto
dentro do prazo estabelecido pela legislação.
Assim como aconteceu na elaboração da Constituição Federal e da Lei
de Diretrizes e Bases, a elaboração do Plano Nacional de Educação também se deu
a partir do embate entre dois projetos. Um projeto foi apresentado pela sociedade
com o apoio do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública e o outro foi
apresentado pelo governo.
Em 10 de fevereiro de 1998, deu entrada na Câmara dos Deputados o
projeto que foi elaborado coletivamente por vários setores sociais e profissionais da
educação ficando conhecido como o Plano Nacional de Educação da Sociedade
Brasileira.
Este fato provocou reação no governo do então presidente Fernando
Henrique Cardoso que não apoiou o projeto encaminhado. O governo sentiu-se
pressionado e, no dia seguinte, em 11 de fevereiro de 1998, desengavetou seu
projeto encaminhando-o à Câmara.
De acordo com Valente e Romano (2002, p. 98-99):
O PNE da Sociedade Brasileira reivindicava o fortalecimento da
escola pública estatal e a plena democratização de gestão
educacional, como eixo do esforço para universalizar a educação
básica. [...] O PNE do governo insistia na permanência da atual
política educacional.
Após o impacto da antecipação da sociedade educacional o caminho
que o Plano Nacional de Educação tomou na Câmara dos Deputados e no Senado
obedeceu ao trâmite conservador. O PNE do governo tramitou como anexo ao PNE
proposto pela sociedade educacional e nesse processo de tramitação o projeto
sofreu substituição, como a que ocorreu com a LDB. O PNE foi subscrito pelo
53
deputado Nelson Marchezan tornando-se o substitutivo Marchezan e seu conteúdo
acabou por adotar a política do governo de Fernando Henrique Cardoso.
A tramitação deu-se com reduzida participação social nos debates,
predominando nas audiências públicas “os convites para autoridades e técnicos
vinculados às posições oficiais” (VALENTE; ROMANO, 2002, p. 99).
Assim, em 09 de janeiro de 2001 foi sancionada, com nove vetos do
governo, a Lei nº 10.172/2001 que aprovou o Plano Nacional de Educação.
O PNE define três diretrizes para a educação nacional: a) as diretrizes
para a gestão e o financiamento da educação; b) as diretrizes e metas para cada
nível e modalidade de ensino e c) as diretrizes e metas para a formação e
valorização do magistério e demais profissionais da educação, nos próximos dez
anos.
No que trata especificamente sobre a gestão democrática, o texto do
PNE traz como um de seus objetivos a
democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos
oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais
da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a
participação das comunidades escolar e local em conselhos
escolares ou equivalentes (BRASIL, 2001a).
O texto aprovado retoma o que foi disposto pela Lei de Diretrizes e
Bases nº 9.394/96 no que diz respeito à participação tanto dos profissionais da
educação quanto das comunidades escolar e local, estabelecendo em que espaços
a participação deverá ocorrer.
Dessa forma, o PNE não inovou, mas apenas reafirmou em seus
dispositivos as disposições já estabelecidas pela LDB.
O Plano Nacional de Educação faz várias referências implícitas à
gestão democrática, nos objetivos e metas para a Educação Infantil, o Ensino
Fundamental, o Ensino Médio e a Educação Superior, mencionando sempre a
participação em mecanismos como conselhos escolares ou equivalentes; a
participação na elaboração do projeto pedagógico; o controle social na gestão de
recursos financeiros como forma de dar transparência aos processos de prestação
de contas, retomando o que está disposto na LDB.
Nas diretrizes para financiamento e gestão da educação o PNE
estabelece que:
54
No exercício de sua autonomia, cada sistema de ensino há de
implantar gestão democrática. Em nível de gestão de sistema na
forma de Conselhos de Educação que reúnam competência técnica
e representatividade dos diversos setores educacionais; em nível de
unidades escolares, por meio da formação de conselhos escolares
de que participe a comunidade educacional e formas de escolha da
direção escolar que associem a garantia da competência ao
compromisso com a liderança dos gestores escolares (BRASIL,
2001a, grifo original).
Novamente a fórmula do estabelecimento de conselhos e da
participação na implantação da gestão democrática. Aqui, há duas colocações que
merecem atenção: primeiro que a menção à participação da comunidade
educacional refere-se somente aos conselhos de unidades escolares, quanto aos
conselhos dos sistemas educacionais, seus membros devem, antes de tudo, ter
competência técnica. Segundo, destaque-se o fato de que no Estado de São Paulo
não há eleições para escolha de diretores escolares já que a legislação estadual
sobre o assunto prevê que o diretor de escola deve ocupar o cargo através de
concurso público.
A última referência à gestão democrática está no item 22 dos objetivos
e metas de financiamento e da gestão: “definir, em cada sistema de ensino, normas
de gestão democrática do ensino público, com a participação da comunidade”
(BRASIL, 2001a).
O PNE entende que financiamento e gestão estão indissoluvelmente
ligados, assim, a participação da comunidade na gestão é necessária, pois “a
transparência da gestão de recursos financeiros e o exercício do controle social
permitirão garantir a efetiva aplicação dos recursos destinados à educação”
(BRASIL, 2001a, p. 127).
O PNE foi recebido com certa reserva pela sociedade. Nas palavras de
Dourado (2006, p. 46):
Em função de sua tramitação e limites, o PNE tem sido entendido
por alguns como mera carta de intenções, como plano feito para não
acontecer, como instrumento legal a ser revogado, entre outras
caracterizações.
A sociedade brasileira mobilizou-se por uma educação pública de
qualidade e democrática e o PNE é entendido como um plano que não exprime as
55
aspirações da sociedade. Isso decorre da compreensão de que o PNE é um plano
que traduz “uma concepção restrita de política educacional” (DOURADO, 2006, p.
46) que se articula com o conservadorismo do Estado.
Para Frigotto e Ciavatta (2003, p. 112):
O atual Plano Nacional de Educação (PNE), na forma da Lei nº
10.172 de 9/1/2001, é uma resposta autocrática do Governo
Cardoso (1994-2002) ao Plano Nacional da Educação da Sociedade
Brasileira, elaborado sob liderança do Fórum Nacional em Defesa
da Escola Pública, que também conduziu a elaboração do projeto da
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a partir de 1986,
juntamente com a Constituinte de 1988.
Como vimos neste capítulo, a implementação de políticas públicas
educacionais no Brasil, especificamente as que se implementaram e se
regularizaram através da Constituição Federal de 1988, da Lei de Diretrizes e Bases
nº 9.394/96 e do Plano Nacional de Educação, deram-se em meio a disputas e
ações antagônicas. Os projetos sociais sofreram perdas, como por exemplo, o
enfraquecimento do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, na tramitação da
LDB.
A legislação federal instituiu e regulamentou a gestão democrática da
escola pública e garantiu a presença da comunidade no interior das escolas como
forma de colocar em prática o princípio democrático. No entanto, essa mesma
legislação definiu de que forma e em que espaços a gestão democrática deveria
realizar-se, condicionando-a ao princípio da participação em espaços como os
conselhos escolares ou similares.
No capítulo seguinte, veremos como a gestão democrática foi
regulamentada pela legislação educacional do Estado de São Paulo.
56
CAPÍTULO 3
GESTÃO DEMOCRÁTICA NA LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL DO
ESTADO DE SÃO PAULO
O artigo 1º da Constituição Federal diz que “A República Federativa do
Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios
10
e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito [...]”.
Cabe ressaltar, rapidamente, que federativo refere-se à federação que
vem do latim foedus, foederis, cujo significado é união, associação. Segundo Bastos
(1999, p. 50):
A federação é a forma mais sofisticada de se organizar o poder
dentro do Estado. Ela implica uma repartição delicada de
competências entre o órgão do poder central, denominado ‘União’, e
as expressões das organizações regionais, mais freqüentemente
conhecidas por ‘estados-membros’ [...].
Com a promulgação da nova Constituição Federal o Judiciário, o
Legislativo e o Executivo trabalharam na regularização e complementação das
normas constitucionais para que estas se tornassem efetivas e exeqüíveis.
Aos Estados e Municípios coube parte dessa tarefa pois, dentro do
princípio federativo, os Estados teriam que se adaptar à nova Constituição. Assim, a
Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo reuniu-se para escrever a nova
Constituição Estadual, na qualidade de Constituinte estadual paulista.
Em 05 de outubro de 1989 foi promulgada a Constituição do Estado de
São Paulo que procurou adaptar-se às novas regras instituídas pela Constituição
Federal.
A Constituição Estadual de 1989 instituiu a gestão democrática através
de seu artigo 237 que determina como base da educação estadual “os princípios
estabelecidos no artigo 205 e seguintes da Constituição Federal”.
10
A partir da C.F. de 1988 os municípios foram reconhecidos como entes federados, passando a ter a
mesma dignidade que os estados-membros. Mais detalhes em CURY, C. R. J. Legislação
educacional brasileira, Rio de Janeiro: DP&A, 2000.
57
A Constituição Estadual estabeleceu os princípios e finalidades da
educação estadual, ficando a regulamentação de suas propostas para leis
posteriores.
O artigo 239 da Constituição Estadual de 1989 diz que
O Poder Público organizará o Sistema Estadual de Ensino,
abrangendo todos os níveis e modalidades, incluindo a especial,
estabelecendo normas gerais de funcionamento para as escolas
públicas estaduais e municipais, bem como para as particulares
(SÃO PAULO, 1989).
Faremos, a seguir, uma análise, no que se refere à gestão
democrática, do Parecer CEE nº 67/98 que instituiu as Normas Regimentais Básicas
para as Escolas Públicas que é a legislação na qual estão contidos os dispositivos
que regulamentam a gestão democrática no âmbito educacional estadual e também
define os mecanismos para a concretização deste princípio nas escolas públicas
estaduais. As Normas Regimentais também estabelecem orientações norteadoras
para que as escolas elaborem seus Regimentos Escolares.
3.1 O Parecer CEE Nº 67/98 – Normas Regimentais Básicas para as Escolas
Estaduais
Com a publicação da LDB 9.394/96 as normas que regulamentam a
organização e o funcionamento das escolas estaduais paulistas necessitaram de
atualizações.
A Indicação CEE nº 09/97, aprovada em 30 de julho de 1997, tratou
das diretrizes para a elaboração de Regimento das Escolas no Estado de São
Paulo, esclarecendo as diretrizes e normas para fundamentação da educação
básica em nosso Estado.
Em relatório contido na referida Indicação, o Conselho Pleno
manifesta-se da seguinte forma:
Este documento tem a finalidade de auxiliar a reestruturação de
sistemas de ensino e escolas, no Estado de São Paulo, tendo em
vista a nova LDB (Lei nº 9.394, de 20/12/1996) bem como
apresentar o significado e alcance de algumas expressões no
contexto da mesma lei e, ainda, ampliar a compreensão das
58
diretrizes e normas que irão fundamentar a educação básica, a partir
de 1998, no Estado de São Paulo (SÃO PAULO, 1997).
Em 25 de fevereiro de 1998 foi encaminhada para apreciação do
Conselho Estadual de Educação a versão final das Normas Regimentais Básicas
para as Escolas Estaduais.
De acordo com o relatório do grupo de trabalho que elaborou o
documento:
A versão final das Normas Regimentais Básicas para as Escolas
Estaduais é o produto de um trabalho coletivo e participativo,
envolvendo representantes de órgãos centrais e regionais da SE.
Representa o esforço de consubstanciar em texto normativo os
princípios e diretrizes da política educacional da Secretaria da
Educação, bem como dos novos mecanismos instituídos pela LDB,
que confirmam a importância de uma gestão democrática,
fortalecida em sua autonomia e compromissada com a elevação do
padrão de qualidade de ensino oferecido à população escolar (SÃO
PAULO, 1998b).
Segundo o documento de apresentação elaborado pela Sra. Secretária
da Educação Rose Neubauer:
Com as Normas Regimentais Básicas, além de implementar os
dispositivos da nova LDB, pretende-se instituir um mecanismo legal
e necessário para promover a gestão democrática da escola e
elevar o padrão de qualidade do ensino; fortalecer a autonomia
pedagógica, administrativa e financeira; valorizar a comunidade
escolar através da educação e transformar os processos de
avaliação institucional do desempenho das escolas e dos alunos
(SÃO PAULO, 1998b).
Levado à votação o Parecer CEE nº 67/98 recebeu voto contrário do
conselheiro Francisco Antônio Poli que em sua declaração de voto argumentou que:
Essas Normas Regimentais, no meu entender, são
pedagogicamente falhas, e politicamente inadequadas,
centralizando em excesso, amarrando a escola, sufocando o projeto
pedagógico, podendo trazer conseqüências desastrosas ao
processo educacional. Só serão implantadas nas escolas da rede
estadual por não restar a estas outra opção (SÃO PAULO, 1998b).
O Conselheiro tinha receio de que as Normas Regimentais instituídas
pela Secretaria da Educação do Estado de São Paulo engessassem o andamento
59
das unidades escolares, na medida em que cada escola ao elaborar seu próprio
regimento poderia limitar-se a apenas transcrever as disposições contidas na
legislação.
Concordamos com o Conselheiro, na medida em que o Parecer pode
se apresentar como uma receita de como a escola deve proceder para que a gestão
democrática se realize em seu interior, além de servir de modelo para os
Regimentos Escolares.
No entanto, o próprio Conselheiro reconheceu que as Normas
Regimentais representavam um pequeno avanço quando comparadas aos antigos
Regimentos Comuns, editados ainda durante o Regime Militar, destacando como
avanços o conteúdo das Normas que indicam: a possibilidade de o Conselho de
Escola delegar atribuições; a abertura para que a comunidade decida sobre o uso do
uniforme; o curso modular para o ensino profissionalizante.
Após intensa análise da Lei de Diretrizes e Bases de 1996, o Conselho
Estadual de Educação instituiu, através do Parecer CEE nº 67/98, as Normas
Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais que implementaram os dispositivos
da nova LDB na rede de ensino do Estado de São Paulo, estabelecendo as normas
gerais para o funcionamento e organização das escolas públicas estaduais
explicitando as diretrizes e os princípios que alicerçam a gestão democrática na
escola pública estadual, estabelecendo, também, orientações norteadoras para a
elaboração do Regimento Escolar.
Aprovado em 18 de março de 1998 e destinado às escolas da rede
estadual do Estado de São Paulo, o Parecer CEE nº 67/98, que instituiu as Normas
Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, articula-se em oitenta e sete
Artigos, trinta Capítulos e oito Títulos, sendo o Título II dedicado especificamente à
gestão democrática.
O Título II é composto por cinco Capítulos que regulamentam a
realização da gestão democrática no interior da escola.
O Capítulo I, do Título II das Normas Regimentais, define que a
finalidade da gestão democrática é: “possibilitar à escola maior grau de autonomia,
de forma a garantir o pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas,
assegurando o padrão adequado de qualidade do ensino ministrado” (SÃO PAULO,
1998a, artigo 7º).
60
O fortalecimento do processo de construção da gestão democrática
será:
por meio de medidas e ações dos órgãos centrais e locais
responsáveis pela administração e supervisão da rede estadual de
ensino, mantidos os princípios de coerência, eqüidade e co-
responsabilidade da comunidade escolar na organização e
prestação de serviços educacionais (SÃO PAULO, 1998a, artigo 8º).
O artigo 9º trata da realização da gestão democrática na escola.
Artigo 9º - Para melhor consecução de sua finalidade, a gestão
democrática na escola far-se-á mediante a:
I – participação dos profissionais da escola na elaboração da
proposta pedagógica;
II – participação dos diferentes segmentos da comunidade escolar –
direção, professores, pais, alunos e funcionários – nos processos
consultivos e decisórios, através do conselho de escola e
associação de pais e mestres;
III – autonomia na gestão pedagógica, administrativa e financeira,
respeitadas as normas vigentes;
IV – transparência nos procedimentos pedagógicos, administrativos
e financeiros garantindo-se a responsabilidade e o zelo comum na
manutenção e otimização do uso, aplicação e distribuição adequada
dos recursos públicos;
V – valorização da escola enquanto espaço privilegiado de
execução do processo educacional (SÃO PAULO, 1998a).
Dessa forma, as Normas Regimentais estabeleceram a instituição e a
prática da gestão democrática nas escolas públicas do Estado de São Paulo,
regulamentando o que está posto pela LDB nº 9.394/96.
Ao explicitar que a proposta pedagógica será elaborada pelos
profissionais da escola, as Normas Regimentais tratam a participação da mesma
forma como foi tratada na LDB, vinculando a participação de alunos e pais ao
Conselho de Escola e APM.
Os Capítulos II e III tratam das instituições escolares e órgãos
colegiados que são estruturas que possibilitam a realização da gestão democrática
na escola, os quais terão sua trajetória legal analisada neste trabalho.
As instituições escolares, previstas no Capítulo II das Normas
Regimentais, têm como objetivos “aprimorar o processo de construção da autonomia
da escola e as relações de convivência intra e extra-escolar” (SÃO PAULO, 1998a,
artigo 11).
61
As Normas Regimentais estabelecem a obrigatoriedade de as escolas
estaduais contarem com, no mínimo, duas dessas instituições. O artigo 12 diz que:
A escola contará, no mínimo, com as seguintes instituições
escolares criadas por lei específica:
I – Associação de Pais e Mestres;
II – Grêmio Estudantil.
Parágrafo único: Cabe à direção da escola garantir a articulação da
associação de pais e mestres com o conselho de escola e criar
condições para organização dos alunos no grêmio estudantil (SÃO
PAULO, 1998a).
Além dessas, o artigo 14 estabelece que as escolas poderão criar
outras instituições ou associações desde que estas sejam aprovadas pelo Conselho
de Escola e sua criação conste do Plano de Gestão.
O Capítulo III das Normas Regimentais trata dos colegiados. Um
colegiado é um órgão com poder de deliberação cujos membros possuem poderes
iguais. De acordo com o artigo 15:
As escolas contarão com os seguintes colegiados:
I – conselho de escola, constituído nos termos da legislação;
II – conselhos de classe e série, constituídos nos termos regimentais
(SÃO PAULO, 1998a).
As Normas Regimentais estabelecem também as Normas de Gestão e
Convivência que têm o objetivo de “orientar as relações profissionais e interpessoais
que ocorrem no âmbito da escola” (SÃO PAULO, 1998a, artigo 24).
As Normas de Gestão e Convivência devem se fundamentar em
princípios como a solidariedade, a autonomia, a ética, a pluralidade cultural e a
gestão democrática e devem ser elaboradas com a participação dos pais, alunos,
professores e funcionários.
Um ponto importante a ser destacado é que as Normas Regimentais
têm validade normativa e estabelecem que as escolas estaduais, respeitadas as
normas estabelecidas pelo Parecer CEE nº 67/98, “reger-se-ão por regimento
próprio a ser elaborado pela unidade escolar” (SÃO PAULO, 1998a, artigo 1º).
Essas Normas Regimentais são tratadas também no quarto capítulo
quando analisamos a legislação no que diz respeito aos Regimentos Comuns e às
Normas Regimentais.
62
3.2 Os mecanismos de gestão colegiada nas escolas públicas estaduais
paulistas: a trajetória legal
Voltamos nossa atenção, nesse momento, para os mecanismos de
realização da gestão democrática existentes nas escolas estaduais paulistas.
A LDB nº 9.394/96 estabeleceu que a realização da gestão
democrática se daria através da participação da comunidade escolar em conselhos
escolares ou similares. Ao regulamentar esse dispositivo, a legislação educacional
do Estado de São Paulo determinou a obrigatoriedade de as escolas contarem com
duas instituições e dois colegiados nos quais os segmentos escolares devem
participar.
A gestão democrática chega às escolas como um imperativo legal
necessitando de espaços para sua materialização. Esses espaços constituem-se em
estruturas ou mecanismos cuja formação deve contar com a participação dos
diversos segmentos da comunidade escolar interna e externa.
Esses mecanismos são denominados por Parente e Lück (2000, p.
156) como “estruturas de gestão colegiada” e são conceituados como:
Mecanismos coletivos escolares constituídos, em geral, por
professores, alunos, funcionários, pais e por representantes da
sociedade, escolhidos pela comunidade escolar, com o objetivo de
apoiar a gestão da escola e tornar a organização escolar um
ambiente dinâmico de aprendizagem social.
Esses mecanismos auxiliam no desenvolvimento das diversas
atividades escolares: administrativas, financeiras, pedagógicas, inclusive nas
atividades socioculturais da escola.
A importância desses mecanismos é reconhecida pelo Parecer CEE nº
67/98, as Normas Regimentais, quando estabelece que:
Artigo 10 – A autonomia da escola, em seus aspectos
administrativos, financeiros e pedagógicos, entendidos como
mecanismos de fortalecimento da gestão a serviço da comunidade,
será assegurada mediante a:
I – [...]
II – constituição e funcionamento do Conselho de Escola, dos
Conselhos de Classe e Série, da Associação de Pais e Mestres e do
Grêmio Estudantil;
63
[...] (SÃO PAULO, 1998a).
Legalmente, há a garantia de uma nova forma de gestão na qual a
direção é compartilhada por um grupo de pessoas que, reunidas, apresentam
sugestões e têm poder de decisão sobre qual é a melhor atitude a ser tomada para a
solução de problemas.
Em nosso país, a educação tem se pautado por modelos de gestão
nos quais são predominantes as estruturas hierarquizadas onde as decisões, em
sua maior parte, são descendentes: vêm do topo das instituições para sua base.
Ao longo de muitas décadas, no Estado de São Paulo, e no resto do
país, a administração escolar, por não possuir uma teoria própria e necessitando
demonstrar com cientificidade o funcionamento satisfatório da organização escolar,
buscou suporte nas teorias da administração de empresas. Os bons resultados
apresentados pelas empresas sugeriram que seu modelo de administração fosse
adotado por outras organizações.
Em épocas passadas a escola fechava-se para a participação e essa
atitude era aceita pela comunidade. Não havia diálogos com os pais dos alunos, pois
entendia-se que “a presença deles na escola apenas servia para tumultuar os
trabalhos, sem nada trazer de positivo” (DIAS, 2004, p. 279).
Hoje, no entanto, a lei é bastante clara quando estabelece que a
gestão escolar democrática se realizará mediante a participação de todos os
segmentos envolvidos nas atividades do cotidiano escolar.
A organização e a administração escolar ainda são vistas por muitos
como o tratamento dos aspectos técnicos e legais da escola ou como simples
instrumentos burocráticos. Entretanto, o conjunto de leis que instituíram e
regulamentaram a gestão democrática da escola pública no Brasil nos faz perceber
uma outra visão da organização escolar.
O contexto legal estabelece que a gestão escolar seja democrática e
participativa e essa especificidade deve ser mensurada pela participação da
comunidade nos diversos espaços escolares.
A nova forma de gestão é um processo que ainda está em construção,
apesar dos mais de dez anos de sua regulamentação pela LDB 9394/96. Paro
(2006, p. 161) argumenta que a gestão escolar em sua forma democrática e
participativa “não é algo pronto, que se possa aplicar como uma receita que tenha
64
propriedade de resolver, apenas por si, os problemas que a prática escolar
apresenta”.
A participação abre possibilidades de mudança nos rumos da gestão
escolar, mas é um processo lento e árduo que coloca convivendo no mesmo espaço
pessoas de diferentes meios sociais num verdadeiro exercício de respeito ao
próximo, seja ele professor, aluno, pai, funcionário ou diretor.
Os mecanismos de realização da gestão democrática são espaços
abertos à participação a serem ocupados pela comunidade, não como espectadores,
mas como atores, de maneira direta e ativa.
As escolas públicas da rede de ensino do Estado de São Paulo contam
com espaços como: o Conselho de Escola, os Conselhos de Classe e Série, a
Associação de Pais e Mestres e o Grêmio Estudantil; são órgãos colegiados e
Instituições Escolares criados por lei.
Enfim, observando o quadro abaixo veremos a síntese exata dos
mecanismos de realização da gestão democrática existentes nas escolas estaduais.
Colegiado/Instituição
Escolar
Descrição
Conselho de Escola Colegiado de natureza consultiva e deliberativa em assuntos
referentes à gestão pedagógica, administrativa e financeira da
escola. É formado por representantes de pais, alunos,
professores e funcionários.
Conselho de
Classe/Série
Colegiado responsável pelo processo coletivo de avaliação do
ensino e da aprendizagem. É formado por todos os professores
da classe/série e alunos de cada classe.
Associação de Pais e
Mestres
Instituição escolar que auxilia o processo educacional através da
integração família-escola-comunidade. É formada por
representantes dos pais, professores e alunos.
Grêmio Estudantil É uma instituição escolar que reúne os estudantes de uma
escola para que se organizem na defesa de seus interesses e
na promoção de atividades educativas, recreativas e culturais.
Outros Outras instituições que venham a ser criadas pela escola, como:
associação de mães, associação de ex-alunos etc.
Extraído do documento da Secretaria da Educação Orientação para as escolas, p. 07, 1998c.
65
Os mecanismos ou estruturas de gestão colegiada surgiram da
necessidade de a escola estabelecer um contato maior com a comunidade usuária
de seus serviços. Os primeiros contatos foram muito tímidos e um dos objetivos,
como já foi dito, era a moralização dos costumes visando melhoria na saúde e na
higiene dos alunos, através da aproximação da escola e da família.
A presença e a participação da comunidade no interior da escola é
uma história marcada por avanços e retrocessos; lutas pró e contra que ocorreram
durante décadas e mobilizaram instituições, políticos, profissionais da educação e
população em geral.
Durante os anos de 1980 vimos a ampliação da defesa da introdução
de mecanismos que favorecessem uma maior participação de professores,
funcionários, pais e alunos em processos decisórios no interior da escola.
Ao serem adotados, esses mecanismos e os princípios da gestão
democrática e da participação enfrentaram contradições e limites, como já exposto,
na tramitação da legislação que os instituiu e regulamentou. Apesar disso, medidas
legais foram estabelecidas tornando obrigatória a presença de membros da
comunidade na formação de colegiados e instituições escolares.
Ressalte-se, no entanto, que a obrigatoriedade de instituição desses
mecanismos denota um controle por parte do Estado, na forma de sua legislação,
sobre a escola e sua gestão.
Um longo caminho foi percorrido até que esses mecanismos
ganhassem a forma que têm atualmente. Instituídos legalmente, eles passaram a
integrar obrigatoriamente a estrutura de gestão das escolas e compõem o quadro
das políticas públicas educacionais do Estado de São Paulo.
A seguir teceremos uma análise pormenorizada da legislação
educacional do Estado de São Paulo, que instituiu os mecanismos expostos no
quadro acima.
3.2.1 O Conselho de Escola
Neste item analisamos a trajetória legal do Conselho de Escola. No
entanto, inicialmente, tecemos uma breve análise de dois órgãos colegiados que
auxiliaram na administração escolar muito antes de surgir o Conselho de Escola,
quais sejam: as Congregações dos Estabelecimentos de Ensino Secundário e
66
Normal do Estado de São Paulo e os Conselhos de Professores que substituíram as
Congregações em 1965. Também são objeto de nossa atenção os Regimentos
Comuns das Escolas Estaduais uma vez que esses regimentos regulamentavam as
instituições escolares e ainda porque o Conselho de Escola apresentou-se
inicialmente por meio deles.
Em nosso estado, mecanismos de ação colegiada surgiram muito
antes da década de 1970. Tais mecanismos foram instituídos legalmente, mas a
participação era restrita a certos setores escolares, como explicitado a seguir.
Porém, deve-se levar em conta que aqueles foram os primeiros passos dados em
direção à formação dos órgãos colegiados escolares atuais.
No Estado de São Paulo pode-se dizer que antecedem o Conselho de
Escola, as Congregações dos Estabelecimentos de Ensino Secundário e Normal e
os Conselhos de Professores. É oportuno, então, tecermos uma rápida análise sobre
esses antecessores.
O Decreto nº 22.036, de 05 de fevereiro de 1953, trouxe disposições
referentes à constituição e atribuições das Congregações.
Artigo 1º - A Congregação de cada Instituto de Ensino Secundário
ou Secundário e Normal, mantido pelo Estado de São Paulo, será
constituída pelos professores efetivos do estabelecimento e terá
como presidente o Diretor.
Parágrafo único – Nas ausências ou impedimentos do Diretor,
presidirá a Congregação o Vice Diretor, ou, na falta deste, o
professor mais antigo do estabelecimento. (SÃO PAULO, 1953).
Note-se que participavam dessa instituição escolar apenas os
professores efetivos e os especialistas da educação. Ressalte-se que podia tomar
parte das reuniões o Inspetor Secundário da Região, independente de ser
convidado; também podiam tomar parte o Diretor do Curso Primário anexo, o
Orientador Educacional e outros professores das escolas anexas, no entanto,
somente no caso de terem sido convocados pelo Diretor. Outras pessoas poderiam
participar desde que indicadas pela Congregação ou pelo Diretor para esclarecer
problemas educacionais que estivessem em debate.
Artigo 2º - Poderão tomar parte nas reuniões da Congregação, não
tendo direito a voto:
a) o Inspetor Secundário da Região, independente de convite;
67
b) O Diretor do Curso Primário anexo, o Orientador Educacional ou
qualquer membro do corpo docente das escolas anexas, quando
convocados pelo Diretor;
c) As pessoas que, mediante indicação da Congregação, ou
iniciativa do Diretor, e a convite deste, possam esclarecer
problemas educacionais em debate (SÃO PAULO, 1953).
Depreende-se disso um traço conservador, as Congregações eram
organismos nos quais a participação era restrita. Pode-se entender, então, que os
pais de alunos somente participariam no caso de terem que justificar perante seus
membros alguma travessura ou indisciplina de seus filhos.
As Congregações tinham como atribuições:
a) Cooperar com a diretoria em tudo quanto diga respeito à
disciplina do estabelecimento, à regularidade e eficiência dos
trabalhos escolares, ao aperfeiçoamento das técnicas didáticas e ao
aproveitamento do ensino por parte dos alunos;
b) Estudar e discutir as propostas de caráter pedagógico ou
cultural apresentados por qualquer de seus participantes, e deliberar
sobre a conveniência de pô-las em prática no estabelecimento ou de
encaminha-las à administração escolar;
c) Opinar a respeito dos assuntos de interesse do ensino, que lhe
forem submetidos;
d) Elaborar e propor à diretoria programas de cursos,
conferências e debates cívicos ou culturais destinados a extender a
função docente do estabelecimento ao meio social;
e) Escolher o orador que representará o corpo docente nas
solenidades cívicas e o professor para aula inaugural, no início do
ano letivo;
f) Colaborar no estudo e solução dos problemas individuais de
inadaptação de alunos às atividades escolares;
g) Pronunciar-se sobre as substituições de professores
impedidos;
h) Designar, na primeira sessão ordinária de cada ano, os dias, o
local e a hora para as demais sessões ordinárias do período letivo;
i) Eleger, nessa mesma sessão, entre os seus membros, o
Secretário para as reuniões do ano;
j) Tomar conhecimento, ainda na primeira sessão ordinária anual,
do movimento escolar do ano anterior, que o Diretor deverá relatar;
k) Eleger representantes seus que cooperem com o Diretor na
orientação das instituições auxiliares mantidas pelo
estabelecimento, tais como biblioteca, associações de estudantes
ou de pais, caixa escolar, cantina e órgãos de publicidade, apreciar
os informes que periodicamente lhe ofereçam esses representantes
e Clubes de Ciências;
l) Decidir sobre a realização de concursos entre os alunos e a
concessão de prêmios;
m) Opinar sobre a organização do horário escolar, tendo em vista
unicamente os interesses do ensino;
n) Exercer as demais atribuições que lhe couberem por Lei ou
Regulamento (SÃO PAULO, 1953).
68
Não cabia às Congregações deliberar sobre assuntos de maior
relevância para a condução da escola. Sua maior função era a de ser uma
colaboradora da Direção, sempre cooperando, opinando, colaborando, estudando,
mas não deliberando, tomando decisões. As Congregações podiam deliberar
apenas em seus assuntos internos, como por exemplo, decidir sobre o local e a data
de suas sessões ordinárias, ou em assuntos que não alterassem a ordem
administrativa, pedagógica ou financeira estabelecida pela Direção.
De acordo com o artigo 4º do Decreto 22.036/53, as sessões da
Congregação seriam: ordinárias, realizadas quatro vezes ao ano sempre na primeira
quinzena dos meses de fevereiro, maio, agosto e novembro; extraordinárias, em
qualquer época do ano desde que convocada pelo diretor ou requerida por 2/3 de
seus membros; solenes, quando convocadas para recepcionar novos professores
efetivos, visitantes oficiais ou personalidades de alto relevo cultural.
As sessões da Congregação aconteciam sob regras rígidas
estabelecidas pela legislação. As sessões deviam ter hora marcada para início e ter
a duração máxima de duas horas “salvo deliberação em contrário, para cada caso,
tomada por 2/3 da totalidade dos membros” (SÃO PAULO, 1953, artigo 10). Se,
quinze minutos após a hora marcada para início da sessão não estivesse presente a
maioria absoluta a sessão seria iniciada, no entanto, as votações seriam adiadas,
sendo que o Diretor poderia convocar nova reunião para as votações dentro de um
prazo de vinte e quatro horas, podendo esta sessão deliberar com qualquer número
de presentes, conforme o que está estabelecido no artigo 6º, parágrafos 1º e 2º do
Decreto nº 22.036/53.
Ao Presidente, no caso o Diretor, cabia, de acordo com o artigo 9º:
[...] assegurar a boa ordem e eficiências das reuniões da
Congregação, podendo para isso, segundo o seu prudente arbítrio,
encerrar a discussão das matérias já suficientemente esclarecidas
chamar à ordem ou cassar a palavra aos que se manifestarem de
forma inconveniente, ou suspender a sessão, sem prejuízo das
sanções disciplinares previstas na legislação escolar (SÃO PAULO,
1953).
Como se vê, o diretor possuía o controle total sobre o andamento dos
trabalhos nas sessões da Congregação.
O Decreto 45.159-A, de 19 de agosto de 1965, que aprovou o
69
regimento interno dos estabelecimentos de ensino secundário e normal do Estado
de São Paulo, substituiu as Congregações pelos Conselhos de Professores.
Artigo 72 – Integram o Conselho de Professores os professores
efetivos dos cursos de grau médio, o diretor, o assistente do diretor,
o orientador educacional e dois representantes dos professores não
efetivos e o diretor do curso primário anexo. Reunir-se-á
ordinariamente três vezes por ano, em março, junho e dezembro e
funcionará como órgão consultivo e deliberativo, na forma deste
regimento (SÃO PAULO, 1965, grifos nossos).
A composição do Conselho de Professores contou com a participação
de dois professores não efetivos, consideramos isso um avanço, embora pequeno,
em relação à composição das Congregações.
Outro avanço é o surgimento, diferentemente da legislação anterior, da
definição da natureza do colegiado: “funcionará como órgão consultivo e
deliberativo”. A natureza deliberativa permitiu a esse colegiado uma maior
participação nos assuntos escolares mais relevantes.
Quanto às atribuições o Conselho de Professores possuía as seguintes
competências:
a) apreciar a matéria de natureza didática ou pedagógica que lhe
for apresentada;
b) prestar toda colaboração ao diretor para a ordem na escola e o
renome do estabelecimento no meio social;
c) tomar conhecimento dos assuntos que lhe forem apresentados,
discuti-los e votá-los;
d) aprovar as contas do órgão de cooperação escolar e da
associação de pais e mestres, se pelos seus estatutos a
aprovação das contas desta última for de sua competência;
e) receber em sessão solene professores eminentes ou altas
autoridades, bem como os professores nomeados para o
estabelecimento;
f) eleger o secretário do conselho, com mandato de um ano,
permitida a recondução;
g) designar o professor que deva falar em cada solenidade;
h) assessorar o diretor na elaboração de planos de trabalho;
i) aprovar os programas das várias disciplinas e práticas
educativas dos vários cursos, elaborados na forma do
regimento;
j) deliberar, nos limites da lei de diretrizes e bases e de acordo
com as normas fixadas pelo Conselho Federal e Conselho
Estadual de Educação, sobre o currículo a ser adotado pela
escola;
70
k) indicar ao Secretário da Educação o nome do substituto do
diretor, quando for o caso, na forma do regimento;
l) zelar no sentido de que se cumpra na escola a legislação de
ensino e do pessoal, tomando conhecimento anualmente da
escala de classificação, por seus títulos, dos professores
inscritos para admissão à regência de aulas, nos impedimentos
do titular ou vacância. E ainda dos substitutos efetivos do curso
primário anexo, fazendo-a respeitar sempre que for o caso;
m) discutir e aprovar a ata da sessão anterior (SÃO PAULO, 1965).
Coerente com sua natureza consultiva e deliberativa, o Conselho de
Professores era um órgão que cooperava com a direção da escola e também
tomava decisões em assuntos relevantes. O inciso k, do artigo 79, traz como
atribuição do conselho indicar o substituto do diretor. Assim, ao tratar sobre este
assunto o Decreto 45.159-A/65 estabelece que:
Artigo 61 – Nos afastamentos, licenças ou impedimentos do diretor
por prazo superior a trinta dias, será substituído por professor da
escola indicado pelo Conselho de Professores.
Parágrafo único – Far-se-á escolha em reunião convocada
especialmente para tal fim, sendo a deliberação tomada com a
presença de dois terços dos membros do conselho (SÃO PAULO,
1965).
Indicar o substituto do diretor pressupõe tomada de decisão, coerente,
portanto, com a natureza deliberativa desse órgão.
A natureza deliberativa é própria de órgãos que garantem a voz e o
voto de seus membros, o que, por sua, vez pressupõe indícios de gestão
democrática.
Observamos que este ordenamento, em relação ao anterior, tem uma
característica transformadora que consistiu na definição da natureza do Conselho e
na atribuição de incumbências que permitiram a seus membros pôr em prática seu
direito e seu poder de decidir.
O artigo 58, que trata sobre as atribuições do diretor, define que
compete a ele “elaborar juntamente com o Conselho de Professores o plano das
atividades anuais, enviando cópia à Inspetoria Regional e por seu intermédio ao
Departamento da Educação” (SÃO PAULO, 1965).
Elaborar as atividades anuais junto com a direção supõe cooperar com
a organização e planejamento dos trabalhos escolares para o ano letivo, coerente
com sua natureza consultiva.
71
No entanto, ressaltamos o disposto no inciso j do artigo 79 “deliberar,
nos limites da lei de diretrizes e bases e de acordo com as normas fixadas pelo
Conselho Federal e Conselho Estadual de educação, sobre o currículo a ser
adotado pela escola” (SÃO PAULO, 1965). Após observar tantas normas e
disposições parece-nos que ao Conselho restou muito pouco sobre o que deliberar
em se tratando de currículo. Mesmo porque, este mesmo decreto do qual estamos
tratando, trouxe no artigo 131, parágrafos 1º, 2º e 3º, os currículos a serem adotados
para os cursos Secundário e Normal.
O Conselho de Professores também tinha ainda a competência de:
Artigo 83 – Aprovar os estatutos do órgão de cooperação escolar, da
Associação de Pais e Mestres, das associações estudantis ou de
qualquer entidade vinculada ao estabelecimento. E velará pelo
cumprimento dos seus dispositivos (SÃO PAULO, 1965).
Aprovar ou não os estatutos de outras instituições escolares pressupõe
deliberar sobre a organização, as normas, o planejamento das atividades dessas
instituições, ou seja, estas não possuíam autonomia para instituir suas próprias
normas, necessitando da tutela do Conselho de Professores.
O Decreto 47.404, de 19 de dezembro de 1966, que aprovou as
Normas Regimentais dos Estabelecimentos Estaduais de Ensino Secundário e
Normal, em seu artigo 2º revogou “de modo expresso o Regimento expedido pelo
Decreto 45.159-A/65” (SÃO PAULO, 1996b).
As novas Normas Regimentais instituídas pelo Decreto nº 47.404/66
trouxeram o Conselho de Professores como órgão de natureza consultiva, auxiliar
da administração escolar e sua organização e funcionamento deveriam obedecer às
regras por elas fixadas. Entendemos essa determinação como um retrocesso, já que
na legislação anterior a natureza deste colegiado era consultiva e deliberativa.
A constituição do Conselho de Professores foi definida da seguinte
forma:
Artigo 144 – Constituirão o Conselho de Professores, além do diretor
que é seu presidente nato, o vice-diretor, o assistente de diretor, o
orientador educacional, o professor inspetor, o diretor do Curso
Primário de Aplicação e todos os professores do estabelecimento,
independentemente da forma pela qual estão provendo os
respectivos cargos (SÃO PAULO, 1966b).
72
Como se pode ver, somente professores e especialistas da educação
podiam participar; pais, alunos e funcionários não possuíam representantes no
Conselho de Professores. No entanto, diferentemente da legislação anterior, pela
nova lei todos os professores deveriam participar inclusive os não efetivos, o que
pode ser considerado um pequeno avanço.
Conforme o tipo de estabelecimento de ensino, o Conselho de
Professores poderia desdobrar-se em duas câmaras: uma para o Ensino
Secundário
11
; e outra para o Ensino Normal
12
. Neste caso, as duas câmaras
formavam o Conselho Pleno. De acordo com o artigo 147 do Decreto 47.404/66: “As
Câmaras examinarão os assuntos pertinentes ao respectivo curso, devendo ser
levadas às reuniões do Conselho Pleno as conclusões que digam respeito ao
interesse geral do estabelecimento” (SÃO PAULO, 1966b). Os professores que,
numa mesma escola, atuassem no Ensino Secundário e no Ensino Normal deveriam
fazer parte das duas Câmaras.
As competências do Conselho de Professores foram determinadas
conforme o disposto abaixo:
Artigo 149 – São atribuições do Conselho de Professores:
1. colaborar com a direção na defesa das tradições e do bom
conceito da escola;
2. promover, pelos meios ao seu alcance, o aumento da eficiência
da escola, em todos os setores de suas atividades;
3. apreciar e aprovar os planos anuais de trabalho de cada
professor ou equipe de professores;
4. criar condições para que os professores da mesma disciplina ou
prática educativa desenvolvam planos de trabalho em equipe;
5. pronunciar-se, atendido o disposto nestas Normas Regimentais,
sobre o projeto de regimento interno do estabelecimento e o de
suas eventuais modificações;
6. tomar conhecimento dos assuntos que lhe forem comunicados
pelo presidente, discuti-los e votá-los;
7. sugerir ao presidente, ou por intermédio deste, quando for o
caso, medidas de interesse para o ensino em geral ou para o
estabelecimento em particular;
8. eleger, na última reunião plenária do ano, os elementos que
deverão, no ano seguinte, exercer as funções de orador e
secretário do Conselho de Professores;
11
O Ensino Secundário corresponde ao atual Ciclo II do Ensino Fundamental, ou seja, de 5ª a 8ª
séries, o Decreto Lei nº 4.244, de 09 de abril de 1942, dividiu o curso secundário em dois ciclos: ciclo
I (ginasial), ciclo II (colegial).
12
Ensino Normal era a denominação do curso responsável pela formação de professores. De acordo
com o Decreto Lei nº 8.530, de 02 de janeiro de 1946, o Ensino Normal era considerado como um
curso de formação profissional de nível secundário.
73
9. opinar nos casos previstos pelo artigo 125, § 2º;
10. avaliar a eficiência dos planos em execução, com base nos
últimos resultados do rendimento escolar e do ajustamento dos
alunos;
11. designar o professor responsável pelo grêmio estudantil;
12. deliberar a respeito de recursos previstos no artigo 89, parágrafo
único (SÃO PAULO, 1966b).
Chama a atenção o fato de que todos os doze itens do artigo 149, que
tratam das atribuições do Conselho, estão voltados para o trabalho dos professores
ou para as atividades administrativas da escola. Não há um item que fale a respeito
das necessidades dos alunos enquanto sujeitos do meio escolar. Excetua-se o item
9 “opinar nos casos previstos pelo artigo 125, § 2º”, ressalte-se, no entanto, que o
artigo 125 e seus parágrafos tratam sobre as penalidades a que estariam sujeitos os
alunos pela inobservância dos deveres e proibições estabelecidos pelas normas.
Como já foi dito, o Decreto 47.404/66, estabeleceu que a natureza do
Conselho de Professores era consultiva. Cabe, então, ressaltar e analisar três
incumbências atribuídas a ele.
A primeira consta do artigo 137:
As substituições do diretor, nos impedimentos por prazo não
superior a 30 dias, caberão ao vice-diretor ou ao assistente do
diretor.
§ 1º - Quando o estabelecimento não dispuser de vice-diretor ou
assistente, a substituição caberá ao servidor do próprio
estabelecimento, que for indicado pelo Conselho de Professores,
podendo a escolha recair, obedecida a ordem, em: a) professor; b)
secretário; c) orientador educacional; d) professor inspetor; e)
preparador; f) bibliotecário; g) escriturário.
§ 2º - Nos impedimentos superiores a 30 dias, a proposta de
designação do diretor substituto caberá ao Departamento de
Educação, à vista de indicação do Conselho de Professores e
pronunciamento do Inspetor Regional. (SÃO PAULO, 1966b, grifos
nossos).
A incumbência de indicar substituto de Vice-Diretor e de Diretor
parece-nos ser uma atribuição que vai além da natureza consultiva do Conselho de
Professores. Neste caso, a nosso ver, está implícita a tomada de decisão, ou seja,
cabia ao Conselho decidir quem seria o substituto do Vice-Diretor ou do Diretor.
As outras duas incumbências são: 1- designar o professor responsável
pelo Grêmio Estudantil (SÃO PAULO, 1966b, artigo 149, inciso 11); 2- deliberar a
74
respeito de recursos previstos no artigo 89, parágrafo único (SÃO PAULO, 1966b,
artigo 149, inciso 12).
O artigo 89 trata da revisão de provas ou exames e da decisão do
professor da disciplina cabia recurso ao Conselho de Professores:
Artigo 89 – Uma vez deferida a petição, esta será, juntamente, com
a prova, encaminhada ao professor que a julgou, o qual feita a
revisão, emitirá, no próprio requerimento, as suas conclusões.
Parágrafo único – Do ato do professor caberá recurso para o
Conselho de Professores, se interposto dentro do prazo de cinco
dias contados da data em que o recorrente tomou conhecimento da
decisão (SÃO PAULO, 1966b, grifos nossos).
Designar professor responsável pelo Grêmio Estudantil e deliberar
sobre recursos interpostos por alunos após a decisão do professor da disciplina são
atitudes que demandam tomada de decisão. Ressalte-se, novamente, que tomar
decisões vai além da natureza consultiva do Conselho de Professores.
Através dessas atribuições, o Conselho de Professores, apesar das
limitações, participava de processos escolares que envolviam tomada de decisões.
Parece-nos estar aí uma tenra semente de gestão escolar democrática.
Cabe ressaltar que, naquele momento, o país encontrava-se sob
regime ditatorial instalado com o Golpe Militar de 1964. O Decreto 47.404, de 19 de
dezembro de 1966, teve vigência curta pois, logo a seguir, foi promulgada a
Constituição Federal de 1967 tornando, então, necessário que fossem modificadas
as diretrizes educacionais que se encontravam fundamentadas pela Lei de Diretrizes
e Bases nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, a primeira LDB brasileira.
Em 11 de agosto de 1971 foi promulgada a Lei 5.692
13
que revogou
quase todos os artigos da LDB 4.024/61.
No Estado de São Paulo, o Conselho Estadual de Educação decidiu
que a implantação do regime instituído pela Lei 5.692/71 se daria progressivamente.
A Deliberação CEE nº 27, de 20 de dezembro de 1971, que dispôs sobre as
providências a serem tomadas para a implantação do regime instituído pela Lei
5.692/71 deliberou que:
13
A Lei 5.692/71 reorganizou o ensino unificando o Ensino Primário e o Ensino Secundário criando,
assim, o Ensino de 1º Grau em oito séries e instituiu o Ensino de 2º Grau ou Ensino Médio com
duração de três ou quatro anos dependendo da habilitação oferecida.
75
Artigo 1º - No sistema de ensino do Estado de São Paulo, a
implantação do regime instituído pela Lei nº 5.692, de 11 de agosto
de 1.971, far-se-á progressivamente.
Artigo 2º - As medidas previstas na Lei nº 5.692/71 poderão ser
executadas a partir do ano letivo de 1972, ressalvadas aquelas cuja
aplicação dependam de deliberação especial do Conselho Estadual
de Educação (SÃO PAULO, 1971c).
Em 06 de dezembro de 1972, o Conselho Estadual de Educação
homologou, através de Resolução, a Deliberação CEE nº 33/72 que fixou normas a
serem respeitadas pelos estabelecimentos de ensino de 1º e 2º graus. O
estabelecimento dessas normas estava previsto no artigo 2º, parágrafo único, da Lei
5.692/71:
Artigo 2º - O ensino de 1º e 2º graus será ministrado em
estabelecimentos criados ou reorganizados sob critérios que
assegurem a plena utilização dos seus recursos materiais e
humanos, sem duplicação de meios para fins idênticos ou
equivalentes.
Parágrafo único – A organização administrativa, didática e disciplinar
de cada estabelecimento de ensino será regulada no respectivo
regimento, a ser aprovado pelo órgão próprio de sistema, com
observância de normas fixadas pelo respectivo Conselho de
Educação (BRASIL, 1971b).
Em seu relatório, o Grupo de Trabalho que elaborou o anteprojeto da
Lei criticou o artigo 2º afirmando que “qualquer organização escolar baseada num
modelo único estará destinada ao fracasso num país de proporções continentais,
como o Brasil, em que praticamente todos os estágios de desenvolvimento
educacional podem ser encontrados” (SÃO PAULO, 1972b).
No entanto, a Introdução da Indicação CEE nº 511/72, que acompanha
a Deliberação CEE nº 33/72, ao comentar as disposições contidas na Lei 5692/71,
diz que esta é “coerente com o princípio de descentralização, e com a tendência de
se dar às escolas ampla margem de participação e decisão, a Lei atribui-lhes grande
responsabilidade, claramente definida em muitos de seus artigos” (SÃO PAULO,
1972b, grifos originais).
No artigo 20 da Deliberação CEE nº 33/72 constou que,
As Instituições Complementares, que visem ao
aperfeiçoamento do processo educacional e à integração escola-
comunidade, serão mencionadas no regimento e terão estatuto
próprio.
76
Parágrafo único – As Instituições Complementares, quando
obrigatórias, deverão apresentar seu estatuto para análise e
aprovação dos órgãos competentes, observados os critérios e
prazos previstos na legislação em vigor (SÃO PAULO, 1972a).
Em justificativa apresentada pela Indicação CEE nº 511/72, Processo
CEE nº 2.803/72, consta que o artigo referido acima “trata da possibilidade de o
estabelecimento de ensino criar instituições que visem aperfeiçoar seu programa
educacional e estimular a integração escola-comunidade” (SÃO PAULO, 1972b). De
acordo com este artigo, os estabelecimentos de ensino de 1º e 2º grau do Estado de
São Paulo estavam legalmente amparados para criar instituições escolares que
favorecessem um maior envolvimento da comunidade nos assuntos escolares.
Apesar da justificativa apresentada por meio da Indicação nº 511/72,
citada acima, a nosso ver o artigo 20 da Deliberação CEE nº 33/72 não expõe
claramente a possibilidade de a escola criar outras instituições. Além disso,
acreditamos que, apesar de não possuirmos esses dados, devido ao clima de
autoritarismo e tensão no qual estava mergulhado o país por conta do Regime
Militar, poucas escolas, ou mesmo nenhuma, criaram instituições dessa natureza,
mantendo apenas as que eram obrigatórias ou as que a escola já possuía
instituídas.
A legislação educacional do Estado de São Paulo trouxe como
novidade, no ano de 1977, o Conselho de Escola que se apresentou por meio do
Regimento Comum das Escolas Estaduais de 1º Grau, incluído na organização
administrativa das unidades escolares.
Porém, antes de traçarmos a trajetória legal do Conselho de Escola, é
necessário ressaltar que o Conselho Estadual de Educação aprovou três
Regimentos Comuns para as escolas estaduais sendo: o Regimento Comum das
Escolas Estaduais de 1º Grau, apresentado pelo Parecer CEE nº 731/77 e aprovado
pelo Decreto 10.623, de 26 de outubro de 1977; o Regimento Comum para as
Escolas Estaduais de 2º Grau, apresentado pelo Parecer CEE nº 1.136/77 e
aprovado pelo Decreto nº 11.625, de 23 de maio de 1978; e, ainda, o Regimento
Comum das Escolas Estaduais de 1º e 2º Graus, aprovado pelo Parecer CEE nº
390, de 19 de abril de 1978.
Esses dados são importantes pois foi através de um Regimento
Comum que o Conselho de Escola constou pela primeira vez num documento legal.
77
Deter-nos-emos com maior atenção à análise dos Regimentos Comuns mais adiante
quando trataremos dos Regimentos Escolares.
Até aquele momento, havia nas escolas estaduais do Estado de São
Paulo um conselho do qual participavam somente professores e especialistas da
educação. O Conselho de Escola surgiu como um novo colegiado que, muito
embora de forma restrita, abriu espaço à participação de pais e alunos.
Nesse mesmo período, a formação da Associação de Pais e Mestres já
contava com a presença de quatro pais na composição de seu Conselho
Deliberativo, um avanço em relação à composição do Conselho de Escola.
Os três Regimentos Comuns estabeleceram igualmente que o
Conselho de Escola integraria os núcleos da Direção Escolar e do Apoio Técnico-
Pedagógico e também determinaram que a direção tivesse o Conselho de Escola
como órgão consultivo.
Na composição do Conselho de Escola a presidência coube ao diretor,
também eram membros: o Assistente de Diretor, o Coordenador Pedagógico, o
Orientador Educacional, o Orientador de Educação Moral e Cívica, o Secretário de
Escola e um representante da Associação de Pais e Mestres.
Poucas eram as diferenças entre as normas fixadas pelos três
Regimentos, dentre elas está a participação de alunos e professores na composição
do Conselho de Escola. Essa participação foi definida de acordo com o tipo de
ensino oferecido pela escola.
Nas escolas de 1º grau havia um professor representante de cada uma
das séries, eleito por seus pares, conforme o que está estabelecido pelo artigo 9º,
inciso IV, do Decreto 10.623/77. Já para as escolas de 2º grau a definição dos
representantes do corpo docente devia observar “a proporção de um para 5 (cinco)
professores respectivamente das partes de Educação Geral e Formação Especial,
eleitos anualmente por seus pares, garantida a representatividade das diferentes
áreas curriculares” (SÃO PAULO, 1978b, artigo 9º, inciso IV). Para as escolas de 1º
e 2º graus, além da proporção de um para cinco, deveria haver também mais “dois
professores representantes das quatro primeiras séries do 1º grau, eleitos
anualmente por seus pares” (SÃO PAULO, 1978a, artigo 9º, incisos IV e V).
Quanto à participação dos alunos, esta ficou restrita apenas aos alunos
do 2º grau. Nas escolas de 2º grau havia “dois representantes do corpo discente
eleitos anualmente por seus pares” (SÃO PAULO, 1978b, artigo 9º, inciso VI).
78
Mesmo nas escolas de 1º e 2º graus os alunos seriam representados somente por
aqueles que já estavam no 2º grau, ou seja, “dois representantes do corpo discente
de 2º grau eleitos anualmente por seus pares” (SÃO PAULO, 1978a, artigo 9º, inciso
VII). Dessa forma, nas escolas que mantinham apenas o 1º grau, os alunos não
tinham representantes no Conselho de Escola. Mesmo assim, devemos observar
que foi um avanço em direção à abertura da escola à participação de alunos.
Na composição desse colegiado percebe-se que o percentual de
representantes da escola – professores, funcionários e especialistas – era bem
maior que o de representantes da comunidade. Há, no entanto, algumas
observações muito pertinentes a serem feitas a esse respeito.
Primeiro, a inclusão do Secretário de Escola como membro do
Conselho de Escola, através dele um importante segmento escolar, o técnico-
administrativo, teve representação no Conselho. Ressalte-se que os funcionários de
uma escola desempenham o imprescindível papel de apoio ao processo educativo.
Segundo, embora apenas um representante da Associação de Pais e
Mestres participasse da composição do Conselho de Escola, essa representação
podia se dar através da participação de um pai de aluno que fosse membro da APM.
Acreditamos ser esse mais um passo dado em direção à abertura da escola para a
comunidade.
Terceiro, mesmo restrita aos alunos de 2º grau, a participação destes
na composição do Conselho de Escola foi também de grande importância, pois os
alunos passaram a tomar conhecimento de certos assuntos escolares e, mais
importante, passaram a ter o direito de emitir suas opiniões ou dar sugestões sobre
esses assuntos, antes reservados apenas ao diretor, professores e especialistas,
como por exemplo, opinar sobre quais eram as prioridades para a aplicação dos
recursos da escola.
Tendo sempre em mente o fato de o país estar, naquele momento,
inserido num contexto de repressão, proibições e restrição de direitos, e que uma
grande abertura seria um contra-senso naquela situação; acreditamos que a
composição do Conselho de Escola representou mais um pequeno passo dado em
direção à construção de uma gestão escolar mais democrática.
Quanto às atribuições do Conselho de Escola, os três regimentos
estabeleceram o que segue:
79
O Conselho de Escola tem as seguintes atribuições:
I – assessorar a direção da escola em suas atribuições, propondo:
a) diretrizes e metas da atuação da Escola;
b) alternativas de solução para problemas de natureza
administrativa e pedagógica;
c) prioridades para a aplicação de recursos da Escola e Instituições
Auxiliares;
II – opinar sobre:
a) criação e regulamentação das instituições auxiliares da Escola;
b) programas especiais visando à integração escola-família-
comunidade;
c) programas de assistência social e material aos alunos;
III – apreciar os relatórios anuais da Escola analisando o seu
desempenho em face das diretrizes e metas estabelecidas (SÃO
PAULO, 1977c, 1978a, 1978b).
A natureza consultiva do Conselho de Escola restringiu sua atuação ao
assessoramento, à apreciação e à manifestação de opiniões.
Ao compararmos o Conselho de Escola, em sua forma inicial, ao
Conselho de Professores, observamos que os dois possuíam igualmente natureza
consultiva, porém, o Conselho de Professores, a despeito dessa natureza, pôde
deliberar sobre certos assuntos, já mencionados anteriormente, o que não
aconteceu com o Conselho de Escola, já que suas atribuições eram apenas as de
assessorar, opinar, apreciar. No entanto, o Conselho de Escola, diferentemente do
Conselho de Professores, possibilitou a abertura, mesmo que tímida, para que
alunos, funcionários e pais pudessem participar de sua composição.
O ano de 1978 foi marcado por debates que se deram durante a
tramitação na Assembléia Legislativa do Projeto de Lei Complementar nº 42/78 para
a implantação do novo Estatuto do Magistério. Esse Projeto de Lei trazia como
proposta, em seu artigo 3º, uma nova composição para o Conselho de Escola:
Para fins deste Estatuto considera-se:
[...]
IV – Conselho de Escola: órgão formado pelo conjunto de ocupantes
de cargos e funções-atividades docentes e de especialistas de
educação, que estejam em exercício na unidade escolar.
Parágrafo único: As atribuições do Conselho de Escola de que trata
o inciso IV, além das previstas neste Estatuto, serão fixadas em
regulamento (SÃO PAULO, 1979).
Constituído dessa forma, alguns segmentos – alunos, pais,
funcionários, representante da APM – que há pouco haviam conquistado o direito de
representação, deixariam de contar com esse direito, já que a equipe docente
80
ganharia força, podendo exercer maior influência nas decisões pertinentes à
Direção, a exemplo do que ocorreu com o Conselho de Professores.
O Projeto de Lei para o novo Estatuto do Magistério trazia também
uma nova incumbência para o Conselho de Escola:
Artigo 18 – A designação para o posto de trabalho de Professor-
Coordenador far-se-á pelo Diretor de Escola, em cada ano letivo,
mediante prévia indicação do Conselho de Escola, ouvidos os
professores da área e o Coordenador Pedagógico, e observados os
requisitos previstos no inciso IV do artigo 11 (SÃO PAULO, 1979).
Essa nova atribuição de indicar quem seria o novo Professor-
Coordenador da escola parece-nos ir um pouco além da natureza consultiva dada
ao Conselho de Escola em sua criação. Indicar implica tomar decisão,
diferentemente de assessorar, apreciar e opinar, ações nas quais está implícita
apenas a sugestão.
Enviado o Projeto de Lei Complementar nº 42/78 para apreciação do
Poder Executivo, este vetou parcialmente o artigo 3º e integralmente o artigo 18.
Ao justificar o veto parcial do artigo 3º, o Governador do Estado de São
Paulo, naquela época Paulo Egydio Martins (1975-1978), declarou que “um
colegiado integrado por um número tão elevado de componentes torna-se
inoperante, podendo prejudicar todo desenvolvimento das atividades do órgão ou da
unidade em que atua” (SÃO PAULO, 1978d). O veto integral ao artigo 18 foi
justificado da seguinte forma:
A competência do Diretor de Escola, para tal designação já está
prevista nos Regimentos Comuns das Escolas Estaduais.
Condicioná-la, porém, assim como a sua renovação anual, à
indicação de três outras instâncias – Conselho de Escola,
professores da área e Coordenador Pedagógico – alongaria o
processo de escolha, com o risco de se chegar ao final ano letivo,
sem ter havido conclusão do processo, com prejuízo para os
trabalhos escolares. É certo, por outro lado, que as opiniões dos
professores da área e do Coordenador Pedagógico são,
normalmente, consideradas pelo Diretor, para a designação de que
se trata (SÃO PAULO, 1978d).
Assim, do Projeto de Lei Complementar nº 42/78 surgiu a Lei
Complementar nº 201 que instituiu, em 09 de novembro de 1978, o novo Estatuto do
Magistério, sendo que dez de seus artigos foram vetados integralmente e cinco
81
foram vetados parcialmente pelo Poder Executivo. A justificativa para os vetos foi a
alegação de que os referidos artigos infringiam o artigo 22 da Constituição do Estado
de São Paulo, Emenda Constitucional n° 2
14
.
Cinco meses após a publicação da L.C. 201/78, em 25 de abril de
1979, a Assembléia Legislativa rejeitou o veto do Governador ao artigo 3º
provocando grande polêmica e fazendo surgir muitas dúvidas por parte dos diretores
de escola; eles ficaram inseguros quanto a qual legislação deveriam obedecer para
procederem à composição do Conselho de Escola.
Tal polêmica perdurou por vários anos. Em consulta enviada ao
Conselho Estadual de Educação, através do Processo CEE nº 1.422/81, uma
diretora de escola solicitou “esclarecimento quanto à constituição do Conselho de
Escola”. Sua dúvida era se ao compor o Conselho de Escola deveria obedecer às
disposições contidas no Regimento Comum das Escolas Estaduais de 2º Grau,
estabelecido pelo Decreto nº 11.625/78 ou à norma contida no inciso IV, do artigo 3º
da Lei Complementar nº 201/78.
O Conselho Estadual de Educação pronunciou-se, por meio do
Parecer CEE nº 1.700/81, da seguinte forma:
De acordo com o disposto no Decreto Estadual n° 7.684, de
30/04/76, dispositivos vetados por infringência do artigo 22 e seu
parágrafo único da Constituição do Estado (Emenda nº 2) e
posteriormente promulgados pela Assembléia Legislativa, em
conseqüência da rejeição do veto, não devem ser cumpridos até que
o Poder Judiciário se pronuncie sobre o assunto. [...] até decisão do
Poder Judiciário, o Conselho de Escola deve ser constituído na
forma estabelecida no artigo 9º do Decreto Estadual n° 11.625, de
23/05/78, não prevalecendo o dispositivo contido no inciso IV do
artigo 3º da Lei Complementar n° 201, de 09/11/78 (SÃO PAULO,
1981).
Em 1984, portanto seis anos após iniciada a polêmica, o Conselho
Estadual de Educação tornou a manifestar-se sobre o mesmo assunto, porém para
14
Artigo 22 — É da competência exclusiva do Governador a iniciativa das leis que: I — disponham
sobre matéria financeira; II — criem cargos, funções, empregos públicos, ofícios ou cartórios,
aumentem vencimentos ou vantagens dos servidores ou acresçam a despesa pública; III - disponham
sobre servidores públicos do Estado, seu regimento jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria, reforma e transferência de integrantes da polícia militar para a inatividade; IV — fixem
ou alterem o efetivo da polícia militar. Parágrafo único — Aos projetos de iniciativa exclusiva do
Governador, não serão admitidas emendas que aumentem a despesa prevista, nem as que alterem a
criação de cargos, funções, ofícios e cartórios. (SÃO PAULO, 1969).
82
informar que o inciso IV do artigo 3º da Lei Complementar 201/78 estava em vigor. É
o que consta na apreciação do Parecer CEE nº 171, de 15 de fevereiro de 1984:
[...] 2 – APRECIAÇÃO: O inciso IV do artigo 3º da Lei Complementar
nº 201, de 09 de novembro de 1978, fora vetado pelo Governador,
que o considerava inconstitucional, esse veto foi rejeitado pela
Assembléia Legislativa.
O Procurador Geral do Estado afirma que o inciso IV do artigo 3º da
Lei de 1978, fora vetado pelo Governador, que o considerara
inconstitucional, esse veto pós os estudos realizados por aquele
órgão.
Acrescenta que o texto não está incluído no ofício dirigido pelo
Senhor Governador do Estado ao Procurador Geral da República,
solicitando a argüição de inconstitucionalidade de vários dispositivos
da referida Lei.
Assim, o inciso IV do Artigo 3º da Lei Complementar nº 201, de
09/11/78, está em pleno vigor (SÃO PAULO, 1984a).
Mesmo após a publicação do Parecer CEE nº 171/84, a polêmica e as
dúvidas continuaram. Devido a essa situação, vários comunicados foram expedidos
por órgãos da Secretaria da Educação na intenção de dirimir quaisquer dúvidas. A
Coordenadoria de Ensino da Grande São Paulo (COGSP), através de Comunicado
COGSP/84, encaminhado aos Diretores Regionais de Ensino, Delegados de Ensino
e Diretores de Escola, manifestou-se da seguinte forma:
Ouvida a Consultoria Jurídica da Secretaria da Educação, por meio
do Gabinete do Secretário, foi, em 20 de julho de 1983, solicitada
informação do Procurador Geral do Estado que respondeu: ‘Informo-
lhe que o inciso IV, do artigo 3º, da Lei Complementar 201/78, foi
considerado constitucional’... e ‘está em pleno vigor’. Dessa forma a
composição do Conselho de Escola, deve ser feita ‘pelo conjunto de
ocupantes de cargos e funções-atividade docentes e de
especialistas que estejam em exercício na unidade escolar’ (SÃO
PAULO, 1984b).
Resolve-se assim a polêmica sobre a composição do Conselho de
Escola. A participação de toda a equipe docente na constituição do Conselho fez
com que esta conquistasse maior influência em decisões que até então eram
pertinentes à Direção. Essa conquista significou que os alunos e os pais ficaram
sem representação. No entanto, fortaleceu a luta da classe docente que já vinha,
havia tempo, reivindicando maior espaço de participação nos assuntos escolares;
pode-se entender, portanto, que foi mais um passo dado na trajetória legal para uma
gestão escolar mais democrática no Estado de São Paulo.
83
Percebemos neste Comunicado o potencial transformador na medida
em que os docentes conquistaram maior espaço de participação; no entanto, fica
evidente também o potencial conservador na medida em que alunos e pais ficaram
sem representação.
Essa luta pela participação lograria grande vitória ainda naquele ano
de 1984. Um Projeto de Lei tramitava pela Assembléia Legislativa com proposta de
alterar o Estatuto do Magistério. Do Projeto de Lei aprovado pela Assembléia
Legislativa surgiu a Lei Complementar nº 375, de 19 de dezembro de 1984.
Esta Lei alterou as disposições da Lei Complementar 201/78,
estabelecendo novas atribuições e nova composição ao Conselho de Escola e
através dela uma das grandes reivindicações do segmento educacional do Estado
de São Paulo tornou-se realidade: a partir daquele momento a natureza do Conselho
de Escola foi alterada de consultiva para deliberativa.
Artigo 1º - O inciso IV e o parágrafo único do artigo 3º da Lei
Complementar nº 201, de 9 de novembro de 1978, passará a ter a
seguinte redação:
“IV – Conselho de Escola: órgão de caráter deliberativo presidido
pelo Diretor de Escola.
Parágrafo único – A composição, atribuições e processo eletivo do
Conselho de Escola de que trata o inciso IV são os previstos nos
artigos 67-A a 67-C deste Estatuto.” (SÃO PAULO, 1984c).
O Capítulo VIII-A, que tratou especificamente do Conselho de Escola,
introduziu os artigos 67-A, 67-B e 67-C. O referido capítulo foi introduzido à Lei
201/78 após o capítulo VIII de sua versão original.
A nova composição do Conselho de Escola foi assim estabelecida:
Artigo 67-A – O Conselho de Escola, de natureza deliberativa, será
presidido pelo Diretor de Escola e integrado pelos seguintes
conselheiros:
I – Coordenador Pedagógico;
II – Orientador Educacional;
III – Secretário de Escola;
IV – Representantes do corpo docente, obedecido o critério de um
representante de cada uma das séries, cada qual eleito por seus
pares;
V – Representante da Associação de Pais e Mestres;
VI – Representantes do corpo discente, obedecido o critério de um
representante da 8ª (oitava) série do 1º grau, eleito por seus pares,
e de um representante para cada uma das séries do 2º grau, cada
qual eleito por seus pares;
84
VII – Representante dos funcionários da escola, eleito por seus
pares (SÃO PAULO, 1984c).
A presidência do Conselho de Escola pelo Diretor, a participação do
Coordenador Pedagógico, do Orientador Educacional, do Secretário de Escola e do
representante da Associação de Pais e Mestres não constituíram novidade, pois
estes já faziam parte da composição desse colegiado desde o final dos anos de
1970 e o Diretor já possuía essa função desde a sua criação. O Orientador de
Educação Moral e Cívica
15
foi excluído da composição do Conselho de Escola.
O critério estabelecido para a participação docente – um professor
representante para cada série – já havia sido estabelecido pelo Regimento Comum
das Escolas Estaduais de 1º Grau, porém pela nova Lei este critério foi estendido a
todas as escolas independentemente do tipo de ensino que ofereciam.
O corpo discente conquistou maior representatividade com a
participação dos alunos de 1º grau, apesar de ser apenas um aluno de 8ª série
16
,
sendo que a participação dos alunos de 2º grau
17
era de um para cada série. Na
composição estabelecida anteriormente pelos Regimentos Comuns os alunos eram
representados por apenas dois alunos do 2º grau. Consideramos, portanto, que a
participação de alunos de 1º grau e o aumento no número de representantes dos
alunos de 2º grau foi uma conquista.
Foi inovadora a inclusão de um representante do segmento de
funcionários. Antes disso, essa representação ficava a cargo do Secretário de
Escola. Ressalte-se que o Secretário de Escola possui uma função técnico-
administrativa, ele é o responsável pelo escritório da escola, porém, numa unidade
escolar, há outros funcionários – os auxiliares de serviços gerais
18
, os Agentes de
Organização Escolar
19
– e esses segmentos também possuem o direito de
representação.
Podemos considerar que foi um grande passo dado na trajetória legal
do Conselho de Escola em direção à instituição da gestão democrática.
15
Essa função foi criada pelo Governo Militar e a designação do Professor Orientador de Educação
Moral e Cívica cabia ao Diretor de Escola (SÃO PAULO, 1976d).
16
A 8ª série corresponde à última série do Ensino Fundamental ciclo II.
17
Corresponde ao atual Ensino Médio.
18
Auxiliar de Serviços Gerais corresponde à antiga função de Servente de Escola.
19
Agente de Organização Escolar corresponde às antigas funções de Escriturário e Inspetor de
Alunos.
85
A nova legislação garantiu a representação e participação de um maior
número de segmentos – especialista, docentes, discentes, funcionários. Porém,
ainda não garantiu a participação de pais de alunos uma vez que o representante da
Associação de Pais e Mestres poderia ser um professor e não necessariamente um
pai de aluno.
A Lei Complementar 375/84 estabeleceu que a escolha dos membros
do Conselho de Escola se daria por meio de um processo democrático. De acordo
com o parágrafo 1º do artigo 67-A,
Os representantes do Corpo Docente, da Associação de Pais e
Mestres, do Corpo Discente e dos funcionários, deverão ser eleitos
por seus pares em reuniões especialmente convocadas para a
finalidade de eleger representante junto ao Conselho de Escola
(SÃO PAULO, 1984c).
Quanto às atribuições do Conselho de Escola, a Lei Complementar
375/84 trouxe duas novidades:
Artigo 67-B – O Conselho de Escola terá as seguintes atribuições:
I – Assessorar a direção da escola em suas decisões, propondo:
a) diretrizes e metas da atuação da escola;
b) alternativas de solução para os problemas de natureza
administrativa e pedagógica;
c) prioridades para a aplicação de recursos da escola e de
instituições auxiliares;
II – Opinar sobre:
criação e regulamentação de instituições auxiliares da escola;
a) programas especiais, visando a integração escola-família-
comunidade;
b) programas de assistência social e material ao aluno;
III – Apreciar os relatórios anuais da escola, analisando o seu
desempenho, em face das diretrizes e metas estabelecidas.
IV – Proceder à designação de Professor-Coordenador, nos termos
do artigo 18.
V – Deliberar sobre todos os assuntos a que se referem os incisos
anteriores (SÃO PAULO, 1984c).
Os Regimentos Comuns já traziam como atribuições o que consta nos
incisos I, II e III. A nova Lei acrescentou os incisos IV e V.
Vale lembrar, como já foi dito, que anteriormente o Governador do
Estado de São Paulo, Paulo Egydio Martins (1975-1978), vetara o artigo 18 da Lei
Complementar 201/78 que atribuía ao Conselho de Escola a função de indicar o
Professor-Coordenador.
86
O inciso V deixa definitivamente claro a nova natureza do Conselho de
Escola.
Naquele momento o país vivia a euforia da redemocratização.
Estávamos em plena luta pela democracia, o Regime Militar dava seus últimos
suspiros, os sindicatos e entidades de classes estavam fortalecidos e por todo país
havia mobilizações favoráveis à Campanha pelas Diretas Já, que reivindicava
eleições diretas para a Presidência da República.
A Lei Complementar 375/84 foi, certamente, um grande passo dado,
no Estado de São Paulo, para a construção de uma gestão escolar mais
democrática. Lembramos que a gestão democrática da escola pública somente seria
instituída em 1988 pela Constituição Federal.
Um ano depois, a Assembléia Legislativa decretou, e o Poder
Executivo promulgou, a Lei Complementar 444, de 27 de dezembro de 1985, que
instituiu um novo Estatuto do Magistério Paulista. A exemplo do Estatuto anterior
este também trouxe novas disposições para o Conselho de Escola.
O artigo 95 da Lei Complementar 444/85 reafirmou a natureza
deliberativa do Conselho de Escola, reestruturou sua composição e redefiniu suas
atribuições.
Artigo 95 – O Conselho de Escola, de natureza deliberativa, eleito
anualmente durante o primeiro mês letivo, presidido pelo Diretor da
Escola, terá um total mínimo de 20 (vinte) e máximo de 40
(quarenta) componentes, fixado sempre proporcionalmente ao
número de classes do estabelecimento de ensino.
§ 1º - A composição a que se refere o “caput” obedecerá à seguinte
proporcionalidade:
I – 40% (quarenta por cento) de docentes;
II – 5% (cinco por cento) de especialistas da educação, excetuando-
se o Diretor da Escola;
III – 5% (cinco por cento) de demais funcionários;
IV – 25% (vinte e cinco por cento) de pais de alunos;
V – 25% (vinte e cinco por cento) de alunos;
§ 2º - Os componentes do Conselho de Escola serão escolhidos
entre os seus pares, mediante processo eletivo.
§ 3º - Cada segmento representado no Conselho de Escola elegerá
também 2 (dois) suplentes, que substituirão os membros efetivos em
suas ausências e impedimentos.
§ 4º - Os representantes dos alunos terão sempre direito a voz e
voto, salvo nos assuntos que, por força legal, sejam restritos aos
que estiverem no gozo da capacidade civil (SÃO PAULO, 1985).
87
Finalmente, os pais de alunos conquistaram legalmente o direito de
serem, no Conselho de Escola, representantes e representados.
A nova composição assegurou a participação dos segmentos
escolares na mesma proporção, ou seja, 50% dos membros representavam a escola
(professores, especialistas e funcionários) e 50% representavam a comunidade (pais
e alunos). A proporcionalidade fez com que a composição do Conselho de Escola
fosse diferenciada de uma escola para outra, já que cada escola possui um número
diferente de professores, funcionários e alunos.
O parágrafo 2º garantiu a continuidade do processo democrático na
escolha dos membros. O parágrafo 3º permite a eleição de suplentes garantindo,
dessa forma, a representação do segmento caso o membro efetivo necessite se
ausentar de alguma reunião.
O parágrafo 4º assegurou, ao segmento discente, o direito à voz e ao
voto independente da idade, série ou grau de ensino “salvo nos assuntos que, por
força legal, sejam restritos aos que estiverem no gozo da capacidade civil” (SÃO
PAULO, 1985). Essa disposição gerou muitas dúvidas o que fez com que o
Secretário de Estado da Educação se pronunciasse sobre o assunto:
O Secretário Estadual de Educação dá a seguinte orientação para a
instalação e funcionamento do Conselho de Escola em todas as
Unidades Escolares da rede estadual de ensino:
[...]
4 – Outras questões:
[...]
b) Sobre o direito a voto do aluno:
para o aprendizado do exercício democrático, temos a
certeza de que é importante o aluno, de qualquer idade, ter direito
tanto a voz quanto a voto.
Entretanto queremos levantar algumas questões para reflexão:
- a inexistência de um Direito aplicável às peculiaridades da vida
escolar;
- as faixas etárias variadas da clientela da escola de 1º e 2º graus;
- a dificuldade da aplicação do disposto no Código Civil referente ao
previsto no § 4º do artigo 95 da Lei Complementar nº 444/85 (gozo
da capacidade civil).
Apesar da complexidade das colocações feitas, reiteramos que o
aluno deve exercer o seu direito a voz e a voto em todos os
assuntos deliberados pelo Conselho de Escola (SÃO PAULO,
1986a).
Sem dúvida a L. C. nº 444/85 representou um grande passo dado em
direção a uma gestão escolar mais participativa e democrática, garantindo a todos
88
os segmentos escolares o direito de participação. Essa Lei representa um momento
de transformação no espaço do Conselho de Escola.
Quanto às atribuições do Conselho de Escola, estas foram redefinidas
pela Lei Complementar 444/85:
Artigo 95 – [...]
§ 5º - São atribuições do Conselho de Escola:
I – Deliberar sobre:
a) diretrizes e metas da unidade escolar;
b) alternativas para os problemas de natureza administrativa e
pedagógica;
c) projetos de atendimento psico-pedagógico e material ao aluno;
d) programas especiais voltados para a integração escola-família-
comunidade;
e) criação e regulamentação das instituições auxiliares da escola;
f) prioridades para a aplicação de recursos da Escola e de
instituições auxiliares;
g) indicação a ser feita pelo Diretor de Escola, do Assistente de
Diretor de Escola, quando este for oriundo de outra unidade escolar;
h) as penalidades disciplinares a que estiverem sujeitos os
funcionários, servidores e alunos da unidade escolar;
II – Elaborar o calendário escolar e o regimento escolar, observadas
as normas do Conselho Estadual de Educação e a legislação
pertinente;
III – Apreciar os relatórios anuais da escola, analisando seu
desempenho em face das diretrizes e metas estabelecidas (SÃO
PAULO, 1985).
Note-se que, de acordo com o disposto acima, as atribuições do
Conselho de Escola foram ampliadas se comparadas às atribuições definidas pela
lei anterior (L.C. 375/84) e mais, se comparadas às atribuições dispostas nos
Regimentos Comuns, veremos que ao Conselho de Escola foram atribuídas muitas
responsabilidades, as quais vão muito além de assessorar, opinar ou apreciar.
Deliberar sobre a indicação do Assistente de Diretor, desde que este
não faça parte do quadro docente, diz respeito à tomada de decisão quanto ao
preenchimento do quadro de pessoal administrativo da unidade escolar. Deliberar
sobre as penalidades disciplinares, tanto de funcionários quanto de alunos, implica
tomada de decisão no que diz respeito às normas estabelecidas para o bom
andamento dos trabalhos escolares e também quanto às normas de convivência no
interior da escola. Elaborar o calendário escolar e o Regimento Escolar diz respeito
à tomada de decisões, respectivamente, quanto à organização e planejamento das
89
atividades escolares e quanto à instituição de regras que disciplinam o
desenvolvimento dessas atividades.
Até então as reuniões do Conselho de Escola deveriam ocorrer, de
acordo com as legislações anteriores:
I – Ordinariamente:
a) no 1º semestre de cada ano antecedendo a elaboração ou
reformulação do Plano Escolar;
b) no início do 2º semestre letivo;
II – Extraordinariamente, por convocação do Diretor ou por proposta
de no mínimo dois terços (2/3) de seus membros (SÃOPAULO,
1978c).
A Lei Complementar 444/85 aumentou o número de reuniões
ordinárias e diminuiu o mínimo exigido para convocação de reuniões extraordinárias:
Artigo 95 – [...]
§ 7º - O Conselho de Escola deverá reunir-se, ordinariamente, 2
(duas) vezes por semestre e, extraordinariamente, por convocação
do Diretor de Escola ou por proposta de, no mínimo 1/3 (um terço)
de seus membros (SÃO PAULO, 1985).
O estabelecimento dessas novas regras para reuniões permitiu uma
maior participação e proximidade do Conselho de Escola nos assuntos escolares.
O parágrafo 8º, do artigo 95, da L.C. 444/85 determinou que “as
deliberações do Conselho constarão em ata, serão sempre tornadas públicas e
adotadas pela maioria simples, presente a maioria absoluta de seus membros” (SÃO
PAULO, 1985).
As anotações em ata permitiram o registro de todas as decisões
tomadas pelo Conselho, assim, se um membro não comparecer a uma reunião
poderá tomar ciência dos fatos através da leitura da ata. O fato de tornar públicas as
decisões do Conselho permitiu à comunidade escolar manter-se sempre informada
sobre os acontecimentos das reuniões.
Cabe ressaltar aqui que a década de 1980 foi muito expressiva na
trajetória legal do Conselho Escolar. Criado durante o Regime Militar, o Conselho de
Escola passou por profundas mudanças durante os anos de 1980: sofreu vetos do
Executivo; foi assunto de discussões da Assembléia Legislativa; passou por
transformação em sua natureza; assumiu novas responsabilidades. Enfim, passou a
90
ser um órgão colegiado de grande importância na construção da gestão democrática
do ensino público no Estado de São Paulo.
Com o fim do Regime Militar e a volta à democracia, o país se viu
envolvido na elaboração da nova Constituição. Assim, três anos após a publicação
da Lei Complementar nº 444/85 foi promulgada e publicada a Constituição Federal
de 1988 que trouxe em seu bojo a instituição da gestão democrática do ensino
público como um princípio educacional. Princípio este reafirmado na Lei de
Diretrizes e Bases nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
Foi necessário, então, que a legislação educacional se adaptasse. No
Estado de São Paulo foram elaboradas novas normas regimentais destinadas à
implementação da LDB nº 9.394/96. Assim, o Parecer CEE nº 67, de 18 de março de
1998, instituiu as Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, com
quatro de seus artigos destinados ao estabelecimento de normas para o Conselho
de Escola.
Artigo 16 – O conselho de escola, articulado ao núcleo da direção,
constitui-se em colegiado de natureza consultiva e deliberativa,
formado por representantes de todos os segmentos da comunidade
escolar. (SÃO PAULO, 1998a).
Desde sua criação, no final da década de 1970, o Conselho de Escola
esteve sempre articulado ao núcleo da Direção. O artigo 16 redefiniu a natureza do
Conselho de deliberativa para consultiva e deliberativa e determinou que todos os
segmentos da comunidade escolar tivessem assento no Conselho.
Entendemos como um ponto negativo o disposto no artigo 17: “O
conselho de escola tomará suas decisões, respeitando os princípios e diretrizes da
política educacional, da proposta pedagógica da escola e a legislação vigente” (SÃO
PAULO, 1998a). Plagiando o Conselheiro Francisco Antônio Poli, que votou
contrariamente ao Parecer CEE nº 67/98, “ora, respeitando-se essas normas
regimentais básicas, quase nada sobra para decisão da escola” (SÃO PAULO,
1998b). Entendemos que o excesso de normas e regras a serem observadas limita o
espaço para o exercício de tomada de decisões.
O artigo 18 definiu positivamente que:
O conselho de escola poderá elaborar seu próprio estatuto e delegar
atribuições a comissões e subcomissões, com a finalidade de
91
dinamizar sua atuação e facilitar a sua organização. (SÃO PAULO,
1998a).
Essa disposição permite ao Conselho elaborar seu Regimento interno
no qual poderá definir importantes medidas para o decorrer do mandato; distribuir
tarefas e organizar melhor suas atividades. Parece-nos estar presente aqui a idéia
da descentralização.
O último dos quatro artigos do Parecer CEE nº 67/98 que tratam do
Conselho de Escola estabelece que: “A composição e as atribuições do conselho de
escola estão definidas em legislação específica” (SÃO PAULO, 1998a, artigo 19). A
legislação específica a que se refere este artigo é o que está estabelecido no artigo
95 da Lei Complementar nº 444 que, em 1985, instituiu o Estatuto do Magistério
Paulista e que ainda está em vigor
20
.
No ano de 2004, através da Portaria Ministerial nº 2.896, de 17 de
setembro, o Ministério da Educação criou o Programa Nacional de Fortalecimento
dos Conselhos Escolares
21
, no âmbito da Secretaria da Educação Básica. Tal
iniciativa foi tomada com os seguintes objetivos:
I – Ampliar a participação das comunidades escolar e local na
gestão administrativa, financeira e pedagógica das escolas públicas;
II – apoiar a implantação e o fortalecimento de Conselhos
Escolares;
III – instituir políticas de indução para implantação de Conselhos
Escolares;
IV – promover em parceria com os sistemas de ensino a
capacitação de conselheiros escolares, utilizando inclusive
metodologias de educação à distância;
V – estimular a integração entre os Conselhos Escolares;
VI – apoiar os Conselhos Escolares na construção coletiva de um
projeto educacional no âmbito da escola, em consonância com o
processo de democratização da sociedade;
VII – promover a cultura do monitoramento e avaliação no âmbito
das escolas para a garantia da qualidade da educação (BRASIL,
2004a).
O Ministério da Educação, ao se pronunciar na apresentação do
Programa de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, fala sobre a intenção de
contribuir na “discussão do processo de implementação e fortalecimento dos
20
A L.C. 836/97 revogou a maioria dos artigos da L.C. 444/85, no entanto o artigo 95 que trata do
Conselho de Escola ainda está em vigor.
21
Quanto à denominação, o Ministério da Educação adotou a expressão Conselho Escolar.
92
Conselhos Escolares no contexto da política da gestão democrática nas escolas”
(BRASIL, 2004b, p. 10) e também contribuir no que diz respeito “ao debate e ao
aprofundamento do princípio constitucional da gestão democrática da educação”
(BRASIL, 2004b, p. 10).
O quadro abaixo foi elaborado pelo Ministério da Educação e mostra
qual é a natureza dos Conselhos Escolares em diversos Estados da federação em
relação às suas atribuições. Para interpretar o quadro o Ministério da Educação
utilizou o seguinte critério para a definição da natureza dos Conselhos Escolares:
• Deliberativa: decidir, deliberar, aprovar, elaborar.
• Consultiva: opinar, emitir parecer, discutir, participar.
• Fiscal: fiscalizar, acompanhar, supervisionar, aprovar
prestação de contas.
• Mobilizadora: apoiar, avaliar, promover, estimular e outros
não incluídos acima.
COMPETÊNCIAS RELATIVAS A:
SE PA AL
BA
MA
PE PB
GO MT MS
ES
MG
SP
PR
RG SC
DF
AM
1. Planejamento da Escola
Plano de ação (anual)
Diretrizes, metas e prioridades
Calendário escolar
Avaliação desempenho/escola
Supervisão geral
2. Projeto Pedagógico
Elaboração e aprovação
Execução/Avaliação
Proposta curricular
Regimento escolar
3. Recursos Físicos e Financeiros
Plano de aplicação de recursos
Prestação de contas
Plano de expansão da escola
Contratação de serviços
Aceitação de doações
Captação de recursos
Utilização de espaços
Realização de obras
4. Relações escola-comunidade
Programas interação E/C
Parcerias e convênios
Realização eventos (culturais)
Criação de instituições auxiliares da
escola
Fortalecimento da escola
5. Questões adm. e disciplinares
Sindicâncias e processos
Penalidades disciplinares
Cumprimento de normas
Estágio probatório servidores
Destituição do diretor
Designação/dispensa Vice-Diretor
Folha de pagamento
93
COMPETÊNCIAS RELATIVAS A:
SE PA AL
BA
MA
PE PB
GO MT MS
ES
MG
SP
PR
RG SC
DF
AM
Estatuto do Magistério
6. Matérias diversas
Matérias de interesse escolar
Questões adm. e pedagógicas
Proj. de atendimento ao estudante
Responder a consultas/representações
Indicação de cargos/desempenho
Projetos de melhoria da escola
Utilização da merenda/materiais
Relatórios anuais
Assistência escolar
7. Conselho Escolar
Elaborar regimento/estatuto
Eleger seu presidente
Capacitação de seus membros
Prestação de contas do conselho
Divulgação de atividades
Desligamento membros CE
8. Ação mobilizadora
Fortalecimento da escola
Participação comunitária
Criação de grêmios/apoio
9. Questões Omissas
10. Eleição de diretor (lista tríplice)
11. Convocar assembléia-geral
Legenda de competências
Deliberativa
Consultiva
Fiscal Mobilizadora
Extraído do caderno: Conselhos Escolares: uma estratégia de gestão democrática da
educação pública (BRASIL, p. 45-46, 2004b).
O quadro acima oferece uma visão ampla das competências atribuídas
aos Conselhos de Escola em outros Estados da federação e qual é o alcance de sua
atuação no que se refere à natureza desses Conselhos, ou seja, nos mostra onde
estes órgãos têm poder de decisão.
Note-se que apenas no Estado de São Paulo o Conselho de Escola
possui o poder de deliberar em todas as atribuições que lhe foram conferidas.
Como se pode ver, em nosso Estado a legislação atuou sobre o
Conselho de Escola sempre de modo determinante, às vezes fortalecendo-o como
espaço de participação e democracia, outras vezes coibindo seus movimentos.
Assim, tanto o potencial transformador quanto o potencial conservador
da legislação atuaram sobre o Conselho de Escola. Com essa trajetória legal ágil e
marcante, o Conselho de Escola, instituído nas escolas públicas do Estado de São
Paulo, desde o final da década de 1970, passou por muitas mudanças tornando-se
um dos mais importantes espaços para a efetivação do princípio da gestão
democrática da escola pública.
94
No próximo item explicitamos a trajetória legal da Associação de Pais e
Mestres.
3.2.2 A Associação de Pais e Mestres
A Associação de Pais e Mestres tem uma longa trajetória legal iniciada
em 1931.
Lourenço Filho foi o idealizador e criador das primeiras Associações de
Pais e Mestres. Ele pretendia estabelecer uma maior aproximação entre a escola e
os pais através de um trabalho pautado pela reciprocidade.
Embalado pelos ideais da Escola Nova
22
, Lourenço Filho acreditava
numa escola cuja atuação favorecesse a renovação e a democratização social e
para isso a escola deveria ligar-se ao meio profundamente.
De 27 de outubro de 1930 a 23 de novembro de 1931, Lourenço Filho
esteve à frente da Diretoria Geral do Ensino de São Paulo. Período em que lutou
pela instalação de Associações de Pais e Mestres nas escolas públicas de São
Paulo.
No Comunicado nº 3, de 10 de março de 1931, Lourenço Filho
estabeleceu diretrizes que continham os objetivos gerais para a organização das
APMs:
1- Em cada município, aconselha-se a criação de uma Associação
de Pais e Mestres, ao menos, com o fim especial de estabelecer
mútuo entendimento entre pais e mestres, acerca dos problemas
locais de educação;
2- Tais associações terão regulamentação especial, de acordo
com as condições particulares do meio, não sendo obrigatória
nenhuma contribuição em dinheiro, para que qualquer pai faça parte
dela;
[...] (SÃO PAULO, 1931).
Como se pode ver, o Comunicado nº 3/1931 define que a finalidade
das APMs era a de promover um entendimento entre pais e professores a respeito
22
Movimento de renovação do ensino que foi especialmente forte na Europa, nos EUA e no Brasil no
início do século XX. Um dos conceitos do movimento era o de que as escolas deveriam deixar de ser
meros estabelecimentos de transmissão de conhecimentos para se tornarem pequenas
comunidades.
95
dos problemas locais de educação sendo que aos pais a participação estava
desvinculada de qualquer contribuição financeira.
Diferentemente dos primeiros Conselhos de Escola, já analisados
anteriormente, nos quais os pais não participavam, as primeiras Associações de
Pais e Mestres possuíam um Conselho Diretor formado por quatro pais e três
professores, conforme o Comunicado nº 3/1931 (SÃO PAULO, 1931).
O Comunicado nº 3/1931 estabeleceu como uma de suas diretrizes
que os pais deveriam se interessar pela manutenção e desenvolvimento de
instituições auxiliares das escolas, como: “caixas de assistência e cooperativas;
melhoria das escolas, sob todos os pontos de vista e encaminhamento dos alunos
que estejam a terminar o curso primário para novos estudos ou aprendizados de
trabalhos” (SÃO PAULO, 1931), levando em conta as aptidões dos alunos.
Uma das grandes preocupações dos profissionais da educação era
com a higiene e saúde dos alunos, por isso foi estabelecido que “cada associação
promoverá, ao menos uma vez por mês, uma reunião para discussão de conselhos
relativos à Higiene e Puericultura” (SÃO PAULO, 1931). Também nessas reuniões
os diretores e professores deveriam explicar, da melhor forma possível, os
processos educativos postos em prática pela escola com a finalidade de promover o
interesse dos pais pelas práticas escolares.
De acordo com o item 7, do Comunicado nº 3/1931, também competia
às APMs promover a cada semestre ou a cada ano um programa específico para
sanar um problema particular da localidade como campanhas de higiene, melhoria
do prédio escolar, criação de aprendizado agrícola, criação de escola doméstica,
excursões escolares, bibliotecas infantis, etc.
Lourenço Filho finaliza o Comunicado nº 3 com as seguintes palavras:
[...] Em muitos pontos, como se tem verificado, o funcionamento
precário das escolas, a baixa de matrícula e freqüência se devem a
essa falta de entendimento entre pais e mestres. Ouvindo deles, em
especial interesse, críticas sobre programas, horários e períodos de
férias, muito de útil se terá a colher, para melhor ajustamento do
trabalho escolar às necessidades do meio. Interessados os pais na
obra da escola, ganha de eficiência e obra da educação e de relevo
o papel social do mestre (SÃO PAULO, 1931).
Percebe-se que as APMs, inicialmente, deveriam possuir um perfil de
flexibilidade e adaptação ao meio e também que havia uma clara intenção de
96
valorizar a presença dos pais na escola. Nesse sentido, as diretrizes estabelecidas
pelo Comunicado nº 3/1931 mantêm a preocupação de ampliar o relacionamento
entre os pais e a escola.
Neste início percebem-se raízes de gestão democrática. Infelizmente,
essas raízes serão enfraquecidas logo em seguida, em 1934, com o
estabelecimento do primeiro estatuto padrão das APMs.
Ressalte-se que não há, no texto de 1931, a definição da natureza das
APMs e, tampouco, um item que estabeleça sua obrigatoriedade nas escolas o que
há é um aconselhamento para sua criação.
Com a publicação do Comunicado de 01 de junho de 1934, que
estabeleceu o primeiro estatuto padronizado das APMs, estas passaram a ser
subordinadas às Diretorias de Ensino.
Artigo 1º - Com a denominação de “Associação de Pais e Mestres”,
fica fundada neste Grupo Escolar, onde terá sua sede, uma
instituição cujo fim é a união entre pais e mestres, na colaboração
de tudo quanto visa o bem estar da criança e o bom funcionamento
escolar.
Parágrafo único – Esta Associação fica subordinada à Diretoria de
Ensino, sob cujo patrocínio é fundada, e que será árbitro nos casos
em que houver necessidade (SÃO PAULO, 1934).
A subordinação à Diretoria de Ensino dá início a um processo de
centralização. A partir de então começa a haver um distanciamento dos objetivos
colocados pelo Comunicado nº 3/1931. As APMs idealizadas por Lourenço Filho
começam a se transformar.
O número de sócios da APM seria ilimitado, sendo considerados sócios
todos os pais de alunos e professores do estabelecimento, inclusive pessoas
estranhas que dela desejassem fazer parte.
Surge a figura do sócio benemérito na composição da APM:
Artigo 3º - Haverá duas categorias de sócios: Beneméritos e
Auxiliares.
São beneméritos os que auxiliarem pecuniariamente e auxiliares os
que, não podendo contribuir, auxiliarem a instituição de qualquer
outra forma (SÃO PAULO, 1934).
Assim, a legislação trouxe para o interior da escola a reprodução da
divisão social baseada no status econômico das famílias ao estabelecer a admissão
97
de sócios divididos por categorias, utilizando como critério para definir o sócio
benemérito e o sócio auxiliar, a capacidade de contribuição pecuniária dos sócios.
O primeiro estatuto estabeleceu obrigações que deveriam ser
observadas tanto por sócios beneméritos quanto por sócios auxiliares:
Artigo 4º - Os sócios, tanto beneméritos como auxiliares, terão as
seguintes obrigações:
a) comparecer a todas as reuniões;
b) sugerir qualquer idéia que seja de resultado benéfico para a
Associação;
c) não recusar incumbência alguma que lhe for designada;
d) votar e ser votado para os cargos do Conselho Diretor;
e) requerer convocação de assembléia, quando julgar necessária;
f) procurar na escola ou fora dela, todas as ocasiões de intervir em
favor do bom funcionamento escolar (SÃO PAULO, 1934).
Ressalte-se que no Comunicado nº 3/1931 não havia o
estabelecimento de obrigações para os sócios e, tampouco, se cobrou deles algum
tipo de contribuição.
O artigo 5º, do Comunicado de 01 de junho de 1934, determinou
acerca das reuniões da APM que: “haverá reuniões ordinárias mensalmente, e
extraordinárias tantas vezes quantas necessárias” (SÃO PAULO, 1934), ficando o
Diretor Geral da associação, no caso o diretor da escola, responsável por sua
convocação antecipada.
A direção da APM ficaria a cargo de um Conselho Diretor composto
por: um diretor geral (o Diretor da Escola); uma 1ª secretária; uma 2ª secretária; um
tesoureiro e quatro pais de alunos, os quais fariam parte da comissão fiscal.
Segundo o artigo 6º do Comunicado de 01 de junho de 1934 poderiam ser criadas
outras comissões que fossem necessárias para o bom funcionamento da
associação.
O primeiro estatuto trouxe um capítulo destinado a tratar sobre as
formas de criação e aplicação do patrimônio das APMs, conforme o artigo 13 do
referido comunicado: “O patrimônio será constituído pelas contribuições dos sócios
beneméritos, na importância mínima de $500,00
23
mensais para cada um” (SÃO
PAULO, 1934).
23
Na denominação da moeda da época: quinhentos réis.
98
As APMs começam a revestir-se de um caráter financeiro distanciando-
se ainda mais dos objetivos das primeiras associações e promovendo uma cisão
entre as famílias menos favorecidas e as famílias que possuíam um maior poder
aquisitivo. A participação das famílias, mediada pela ajuda financeira à APM, acabou
por provocar um mal estar no interior da associação. Essa situação promoveu um
rompimento com os princípios das primeiras diretrizes.
O patrimônio formado pelas APMs deveria ser aplicado da seguinte
forma:
Artigo 14 – O patrimônio da Associação será dispendido em tudo
quanto visar o bem-estar da criança.
Para esse fim fica estabelecido que, quando a Associação tiver
fundos suficientes, irá cumprindo o disposto nas seguintes alíneas:
a) organização de uma biblioteca, que terá um regulamento interno
elaborado pelo conselho diretor;
b) instalação de gabinete dentário;
c) assistência médica e medicamentos mais necessários;
d) instituição de um prêmio em dinheiro para o melhor aluno de
cada seção, que tenha terminado o curso, prêmio esse que será
depositado na Caixa Econômica do lugar e só poderá ser
retirado quando o premiado atingir a maioridade. O prêmio pode
também ser em medalha ou objeto.
e) Parágrafo único – A importância ou o valor desse prêmio será
determinada pelo Conselho Diretor. (SÃO PAULO, 1934).
A legislação, através do primeiro Estatuto Padrão das APMs,
formalizou e racionalizou o relacionamento entre os pais e a escola. Dessa forma, a
legislação acabou interferindo no relacionamento escola/comunidade, na medida em
que determinou qual seria a forma de participação da família na escola.
Percebemos um retrocesso em relação à primeira normatização das
APMs. Durante muitos anos a legislação educacional não alterou a situação das
APMs.
A primeira Lei de Diretrizes e Bases, a Lei nº 4.024, de 20 de
dezembro de 1961, estabeleceu que: “a escola deve estimular a formação de
associações de pais e professores” (BRASIL, 1961, artigo 115). No Estado de São
Paulo isso já vinha acontecendo desde 1931.
Em 1965 o Decreto nº 45.159-A, de 19 de agosto, que aprovou o
Regimento Interno dos Estabelecimentos de Ensino Secundário e Normal do Estado
de São Paulo, estabeleceu que:
99
Artigo 144 – Poderá ser criada Associação de Pais e Mestres. Seu
presidente nato será o diretor e os estatutos aprovados pelo
Conselho de Professores.
Parágrafo único – Terá por finalidade aproximar a família da escola
e favorecer as relações entre pais e professores. É-lhe vedado
interferir na administração escolar (SÃO PAULO, 1965).
Chama a atenção o parágrafo único quando diz “É-lhe vedado interferir
na administração escolar”, ou seja, a criação de uma APM não era obrigatória na
escola, no entanto, se a escola a instituísse, sua organização e o desenvolvimento
de suas atividades deveriam se dar de forma a não intervir nos assuntos
administrativos escolares. Apesar de continuar afirmando o objetivo de aproximar a
família da escola, a legislação restringiu essa aproximação aos assuntos da APM
colocando a escola como uma instituição distante da família.
Naquele momento o país já se encontrava sob o Regime Militar. Era,
portanto, de se esperar que a centralização e a vigilância sobre os assuntos oficiais
de instituições estatais, incluindo-se assuntos de administração das escolas, fossem
mantidos longe das vistas da população.
Um ano depois o Decreto nº 45.159-A/65 foi revogado pelo Decreto nº
47.404, de 19 de dezembro de 1966, que aprovou as novas Normas Regimentais
dos Estabelecimentos Estaduais de Ensino Secundário e Normal.
A nova legislação propôs novas diretrizes às APMs e deu a elas uma
nova estrutura:
Artigo 154 – A Associação de Pais e Mestres, cuja constituição será
facultativa, funcionará como órgão complementar, de natureza
consultiva, da administração do estabelecimento e será gerida pelos
seguintes órgãos:
1. Assembléia Geral, constituída de todos os pais de alunos e
professores do estabelecimento;
2. Conselho Consultivo, constituído de número igual de pais e
professores, até o máximo de trinta membros, todos eleitos em
Assembléia Geral;
3. Diretoria, eleita pelo Conselho Consultivo e que compreenderá
os seguintes cargos:
a) Presidente;
b) Vice-Presidente;
c) Secretário;
d) Tesoureiro;
e) Contador;
f) Dois vogais
24
;
g) Conselho Fiscal, composto de três membros.
24
Vogal é o membro de uma assembléia ou tribunal com direito a voto.
100
Parágrafo 1º - O Diretor do estabelecimento será o presidente nato
da Assembléia Geral, do Conselho Consultivo e da Diretora da
Associação de Pais e Mestres.
Parágrafo 2º - O estatuto da Associação de Pais e Mestres será
aprovado e registrado pelo Departamento de Educação (SÃO
PAULO, 1966b).
A nova estrutura das APMs assim composta por três órgãos sugere
uma estrutura organizada com cadência hierárquica. Cada órgão dentro da
Associação funciona como uma pequena célula e possui suas próprias
incumbências. Assim, o Decreto de 1966 organizou a forma de participação dos pais
definindo que funções deveriam desempenhar através da Assembléia Geral:
Artigo 157 – Caberá à Assembléia Geral da Associação de Pais e
Mestres:
a) eleger membros do Conselho Consultivo;
b) discutir e votar as contas do exercício anterior;
c) reunir-se ordinariamente, pelo menos uma vez por ano, no mês
de março, para as providências dos itens ‘a’ e ‘b’ e,
extraordinariamente, quantas vezes se fizerem necessárias, a
critério de seu presidente ou a requerimento de metade mais um
de seus membros;
d) fixar, anualmente, tendo em conta a capacidade econômica das
famílias, as contribuições voluntárias dos alunos (SÃO PAULO,
1966b).
O novo decreto criou o Conselho Consultivo com as seguintes funções:
Artigo 158 – Caberá ao Conselho Consultivo da Associação de Pais
e Mestres:
a) eleger a diretoria da entidade;
b) deliberar sobre a que se referem os artigos 154 e 155 das
Normas Regimentais;
c) reunir-se, ordinariamente, durante o ano letivo uma vez cada
bimestre, e tantas vezes quantas se fizerem necessárias, a
critério de seu presidente ou a pedido de 2/3 de seus membros.
Parágrafo único – o mandato de conselheiro será de um ano,
admitida a recondução por mais um período (SÃO PAULO, 1966b).
À diretoria foram dadas as seguintes incumbências:
Artigo 159 – Caberá à diretoria:
a) apreciar as sugestões feitas pelo Conselho Consultivo e a
Assembléia Geral;
b) encerrar as contas de exercício em fevereiro de cada ano,
submetendo-as ao Conselho Fiscal, cujo parecer será apreciado
pela Assembléia Geral;
101
c) manter escriturados e à disposição de qualquer membro da
Associação, os livros da entidade;
d) depositar todos os valores recebidos, no Banco do Estado de
São Paulo ou na Caixa Econômica Estadual, sendo os cheques
assinados conjuntamente pelo presidente e pelo tesoureiro.
Parágrafo único – o mandato de diretor será anual,
permitida a recondução por um período (SÃO PAULO, 1966b).
Note-se que o Conselho Consultivo possui um caráter deliberativo no
que se refere à organização e às funções da APM, o que limitou o poder da diretoria
imprimindo a esta um caráter burocrático e executivo.
É interessante notar que a participação dos pais era, enquanto
membros da Assembléia Geral, requerida somente uma vez ao ano limitando sua
presença na escola. Também chama a atenção o fato de os livros da APM ficarem à
disposição somente dos membros da instituição e não para o público em geral.
Apesar do aspecto voluntário, a legislação dá à Assembléia Geral a
prerrogativa de fixar valores para as contribuições dos alunos, mantendo a
tendência, que se iniciara em 1934, de arrecadar fundos.
Além das incumbências específicas a cada órgão, a APM como um
todo deveria incumbir-se de:
Artigo 155 – Caberá à Associação de Pais e Mestres:
a) planejar, executar e verificar os resultados das atividades
anteriormente levadas pelo Órgão de Cooperação Escolar
25
;
b) promover, por todos os meios ao seu alcance, a integração
escola-comunidade;
c) auxiliar a direção do estabelecimento na organização de
campanhas cívicas, culturais e outras que se empenhe a escola,
dentro dos critérios fixados pelo Departamento de Educação;
d) colaborar com a escola na investigação das causas e na busca
de soluções para os problemas de rendimento escolar e
desajuste disciplinar dos educandos (SÃO PAULO, 1966b).
As definições contidas no Decreto nº 47.404/66 foram regulamentadas
pelo Departamento de Educação do Estado de São Paulo através da Portaria nº
105, de 14 de novembro de 1968.
25
Os Órgãos de Cooperação Escolar eram presididos pelos Diretores das Escolas e tinham a
incumbência de arrecadar fundos que seriam aplicados, pelo diretor, em assistência material aos
alunos carentes, aquisição de material didático, livros para a biblioteca, medicamentos para o
gabinete dentário e na conservação do prédio e equipamentos. Os fundos provinham de contribuição
anual do aluno, cujo valor não podia ultrapassar 5% do salário mínimo vigente. (SÃO PAULO, 1965,
artigos 145 a 147).
102
Artigo 1º - Em todos os estabelecimentos oficiais de ensino
secundário e normal subordinados ao Departamento de Educação
será organizada, até 28 de fevereiro de 1969, a Associação de Pais
e Mestres, prevista no artigo 154 do Decreto nº 47.404, de 19 de
dezembro de 1966 (SÃO PAULO, 1968).
Até aquele momento a constituição de APM pelas escolas era
facultativa. A Portaria nº 105/68 imprimiu-lhe um caráter obrigatório, estabelecendo,
inclusive, um prazo para sua formação.
A referida Portaria extinguiu os Órgãos de Cooperação Escolar
determinando a elaboração de um balanço geral e final dos recursos dos órgãos e o
encerramento de suas contas bancárias. A incumbência de angariar recursos
passou a ser das APMs.
Com isso, as APMs revestiram-se ainda mais de um caráter
arrecadador valendo-se, para tanto, dos dispositivos já estabelecidos pelo Decreto
47.404/66 e também da regulamentação estabelecida pela Portaria nº 105/68:
Artigo 2º - Compete à Associação de Pais e Mestres:
[...]
b) constituir, com a colaboração de todos, fundo financeiro
destinado a assistir alunos carentes, bem como aos planos
técnico-administrativos do estabelecimento, planos esses que
devem ser aprovados pelo Conselho de Professores.
c) As contribuições, facultativas, aludidas na letra anterior, nunca
excederão 8%, calculados sobre o salário mínimo vigente e o
seu recolhimento poderá ser feito em parcelas, cujo número e
oportunidades serão fixados pelos membros da Associação.
[...]
Artigo 5º - O recolhimento das contribuições será feito diretamente
pelo contribuinte em conta aberta na agência local da Caixa
Econômica Estadual ou do Banco do Estado de São Paulo S.A., em
nome da Associação de Pais e Mestres do estabelecimento de
ensino (SÃO PAULO, 1968).
O artigo 5º acabou dando força a uma prática que vinha se tornando
comum, apesar das reclamações dos pais e dos alunos: a expedição de carnês para
o pagamento da APM.
Em estudo realizado em 1987, Bueno argumenta que,
O uso de carnês para pagamento das contribuições em banco
tornou-se tão rotineiro e usual, como forma não só de agilizar a
cobrança, como também para melhorar e controlar aqueles que não
haviam dado contribuições (BUENO, 1987, p. 75).
103
Com a extinção dos Órgãos de Cooperação Escolar, as APMs
assumiram a responsabilidade pela manutenção dos estabelecimentos de ensino e
para tanto era necessário recurso financeiro. A participação dos pais voltou-se,
então, para as atividades arrecadadoras na forma de organização de festas, de
bingos, de concursos, de bazares e de pagamento de mensalidades, ainda que com
caráter de contribuição.
Apesar de ser uma instituição em que a presença e participação dos
pais são legalmente garantidas, as APMs, através de sua legislação
regulamentadora, tiveram dificuldade em estabelecer em seu interior um
relacionamento democrático com os pais.
Não é nossa intenção nos aprofundarmos em análises sobre a
natureza do relacionamento família/escola. No entanto, cabe ressaltar que o
estabelecimento de normas legais para a participação dos pais, como é o caso da
APM, acabou por limitar a espontaneidade dessa participação, já que a legislação
não leva em consideração os valores e as emoções, ou seja, as motivações que
levam as pessoas a participarem de instituições escolares do tipo das APMs.
Percebemos um caráter conservador e limitador na legislação que
regulamenta as APMs, na medida em que estabelece a forma de participação dos
pais limitando-a a atividades que promovessem a arrecadação de recursos para o
fundo da APM.
A Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971, que fixou diretrizes e bases para
o ensino de 1º e 2º graus em âmbito nacional determinou, com caráter de
obrigatoriedade, que:
Artigo 62 – Cada sistema de ensino compreenderá,
obrigatoriamente, além de serviços de assistência educacional que
assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar,
entidades que congreguem professores e pais de alunos, com o
objetivo de colaborar para o eficiente funcionamento dos
estabelecimentos de ensino (BRASIL, 1971b).
Antecipando-se à determinação federal, o Estado de São Paulo já
havia publicado a Portaria nº 105/68 na qual imprimiu o caráter de obrigatoriedade
às APMs como entidades em que pais e professores trabalhassem de forma a
cumprir o disposto na nova Lei.
104
Também antes da publicação da Lei nº 5.692/71 o Estado de São
Paulo publicara o Decreto nº 52.608, de 14 de janeiro de 1971, no qual estimulava a
fusão das Caixas Escolares, Órgãos de Cooperação Escolar e outras instituições.
Com essa fusão as escolas passariam a contar somente com as APMs.
Artigo 1º - Os estabelecimentos de ensino básico e médio oficiais
estimularão a reforma e fusão das atuais Associações de Pais e
Mestres, Caixas Escolares, Órgãos de Cooperação Escolar e outras
instituições similares que congreguem pais, professores e amigos da
escola, assim como a criação de novas Associações de Pais e
Mestres cujos atos constitutivos observem, de modo geral, as
prescrições do Estatuto anexo (SÃO PAULO, 1971a).
O novo Estatuto Padrão da Associação de Pais e Mestres, publicado
como anexo ao Decreto 52.608/71, trouxe 33 artigos para regulamentar a estrutura e
as funções das APMs no Estado de São Paulo.
A tendência da obrigatoriedade foi mantida no artigo 1º do novo
Estatuto: “os estabelecimentos de ensino primário e médio organizarão e manterão
em funcionamento Associações de Pais e Mestres, nos termos deste Estatuto
Padrão” (SÃO PAULO, 1971a, grifos nossos).
O artigo 2º do novo Estatuto garantiu que o objetivo primordial da APM
seria o de “favorecer a integração do trinômio família-escola-comunidade na obra
comum de educação da infância e da juventude” (SÃO PAULO, 1971a) e para
alcançar esse objetivo estabeleceu doze atividades a serem desenvolvidas pelas
APMs:
Artigo 3º - Para realizar o objetivo a que se refere o artigo anterior,
as APMs desenvolverão as seguintes atividades:
I – auxiliar a direção da escola a atingir os objetivos educacionais do
estabelecimento;
II – representar as aspirações da comunidade e dos pais de alunos
junto à direção da escola;
III – participar da organização das comemorações cívicas, das
campanhas comunitárias, das promoções de natureza cultural,
esportiva e assistencial e outras atividades em que se empenhe a
escola, especialmente as relativas ao dia da escola, do patrono e da
cidade;
IV – realizar campanhas de fundos destinados a melhorar as
condições de funcionamento do estabelecimento;
V – fixar as contribuições anuais dos sócios para o fundo financeiro
e a época de sua cobrança;
VI – elaborar normas para isenção de contribuições e concessão de
auxílios diversos a alunos carentes de recursos;
105
VII – assistir a escola no tocante à conservação do prédio, do
equipamento, do material didático e da limpeza de suas instalações;
VIII – promover cursos, sessões de estudo, seminários,
conferências, e outras atividades tendentes a elevar o nível de
eficiência operacional da escola;
IX – programar o uso da escola pela comunidade, nos períodos
ociosos de fins de semana, período noturno e de férias, ampliando-
se o conceito de escola como casa de ensino, para centro de
atividades comunitárias;
X – participar, através de um representante dos pais, na qualidade
de observador com direito à voz, sem voto, das reuniões de
planejamento e avaliação a que se refere o Decreto de 29, publicado
a 30 de janeiro de 197026;
XI – manter correspondência com autoridades em educação e com
entidades culturais ou congêneres;
XII – premiar os melhores alunos dos cursos, bem como os que se
destaquem em torneios intelectuais e esportivos durante o ano letivo
(SÃO PAULO, 1971a).
As atividades acima elencadas estão voltadas para a organização da
escola e colaboração para o seu correto funcionamento. No entanto, dois itens
chamam nossa atenção.
O inciso II pelo fato de dar à comunidade a oportunidade de levar para
o interior da escola as suas aspirações, o que normalmente se observava era um
movimento inverso, a escola é que levava para a comunidade as suas aspirações. O
inciso X também chama a atenção, a legislação garantiu aos pais o direito de ter um
representante nas reuniões de planejamento escolar. Apesar de este representante
ter o direito a voz, mas não ao voto, parece haver ali um pequeno indício de gestão
escolar mais democrática. Acreditamos, porém, que esse dispositivo muito pouco foi
desfrutado pelos pais. Ressalte-se que estávamos em pleno período de Ditadura
Militar e as muitas responsabilidades direcionadas às APMs eram voltadas para
manutenção e preservação das escolas – como explicitamos a seguir – o que
deixaria esse tipo de participação relegada a um segundo plano.
Para que as atividades fossem levadas a efeito seria necessário captar
recursos.
Artigo 4º - Os meios e recursos para atender aos objetivos das
APMs serão obtidos através de:
a) Receita ordinária, obtida com a colaboração dos sócios e
resultante das contribuições anuais facultativas dos alunos, dos
26
O Decreto de 29, publicado em 30/01/70, dispôs sobre o planejamento das atividades escolares no
ensino primário e médio determinando que a primeira semana do ano letivo deveria ser dedicada
exclusivamente a essa finalidade.
106
pais e dos professores, rendas da Cantina Escolar, Cooperativas
e órgãos mantidos pela APM;
b) Receitas extraordinárias, provenientes de subvenções diversas,
festividades e campanhas, doações, juros e dividendos de
operações financeiras e outras fontes (SÃO PAULO, 1971a).
A colaboração facultativa teve seu índice reajustado, de 8% na
legislação anterior, para um valor entre 10 e 20% do salário mínimo vigente, como
constou no artigo 5º do Decreto nº 52.608/71.
Instituições auxiliares da escola tais como cantinas, cooperativas,
órgãos de fornecimento de materiais, estavam subordinadas às APMs que poderiam
explorá-las diretamente ou terceirizar sua exploração por meio de concorrência
pública, conforme o artigo 31 do mesmo decreto. Dessa forma, as APMs possuíam
mais um meio de arrecadar fundos para atingir seus objetivos.
Percebe-se que, cada vez mais, o caráter financeiro e arrecadador das
APMs vai se impondo com mais força.
Os sócios passaram a ser divididos em três categorias:
a) Sócios natos: o diretor do estabelecimento, assistentes de
direção, vice-diretor, professores, secretário, orientadores,
professor-inspetor, os pais de alunos e os alunos maiores de 18
anos;
b) Sócios admitidos: os demais servidores da escola, os pais de ex-
alunos, os ex-alunos maiores de 18 anos, os ex-professores e
quaisquer membros da comunidade que, a critério do Conselho
Deliberativo, sejam incluídos no quadro social;
c) Sócios honorários: os que assim forem considerados, em razão
dos serviços prestados à educação e à APM, a juízo do
Conselho Deliberativo (SÃO PAULO, 1971a).
A figura do sócio benemérito deixa de existir e os sócios, de todas as
categorias, passam a ter o dever de contribuir pecuniariamente para o fundo da
APM.
Artigo 8º - São deveres dos sócios:
a) defender, por atos e palavras, o bom nome do estabelecimento
e a APM;
b) participar das reuniões para as quais foram convocados;
c) aceitar e desempenhar com zelo os cargos e as missões que
lhes forem confiadas;
d) votar e ser votado, nos termos do estatuto da APM;
e) apresentar sugestões e oferecer colaboração aos dirigentes dos
vários órgãos das APM;
107
f) contribuir pecuniariamente para a construção do fundo
financeiro da APM (SÃO PAULO, 1971a).
De acordo com o artigo 6º do Decreto nº 52.608/71 os recursos
captados seriam aplicados conforme os critérios estabelecidos pelo Conselho
Deliberativo da APM que deveria levar em conta as seguintes prioridades: a)
consertos e reformas no prédio e equipamentos; b) aquisição de material, inclusive
didático e c) assistência ao escolar.
Note-se que a legislação prioriza os gastos dos recursos em
manutenção e conservação do prédio escolar, ficando em segundo plano os gastos
com os objetivos de natureza educativa e com os alunos. Assim, o Estado induz as
APMs a trabalharem pela conservação e manutenção da escola transferindo uma
responsabilidade estatal para a comunidade escolar.
A legislação estabeleceu que a APM seria administrada pelos
seguintes órgãos: a) Assembléia Geral; B) Conselho Deliberativo; c) Diretoria
Executiva e d) Conselho Fiscal.
Note-se que a APM possui um Conselho Fiscal cuja incumbência
estava toda voltada para a administração das finanças da associação:
Artigo 24 – O Conselho Fiscal, constituído de 3 (três)
representantes, sendo dois pais e um professor, tem por atribuição:
a) apreciar os balancetes bimestrais e balanços anuais
apresentados pela Diretoria, emitindo parecer escrito, que os
acompanhará para publicação ou apreciação da Assembléia
Geral;
b) coordenar, juntamente com o Conselho Deliberativo, o
planejamento orçamentário anual;
c) examinar, a qualquer tempo os livros e documentos da
Tesouraria;
d) dar parecer, a pedido da Diretoria ou Conselho Deliberativo,
sobre resoluções que afetem a economia e as finanças da
Associação (SÃO PAULO, 1971a).
O Conselho Fiscal, que antes era um órgão vinculado à diretoria da
APM, agora é um órgão independente e com funções deliberativas e fiscalizadoras
no que diz respeito às finanças da instituição.
Desde sua criação, em 1931, a APM teve uma evolução que a
distanciou enormemente de seus primeiros objetivos. A legislação cuidou de
transformá-la numa instituição financeira operando no interior da escola.
108
A participação dos pais passou a ser delimitada de acordo com os
critérios apresentados pelos Estatutos das APMs, sendo considerado como
participação o trabalho dos pais em festas, campanhas, bingos e principalmente o
pagamento de contribuições mensais ou anuais.
Nesses termos, é difícil rastrear possíveis indícios de gestão
democrática no interior dessa instituição naquele momento.
Na segunda metade da década de 1970, o Estado de São Paulo
publicou três Regimentos Comuns para as escolas públicas, como já mencionados
anteriormente, sendo um para escolas de 1º grau, outro para escolas de 2º grau e,
ainda, outro para escolas de 1º e 2º graus; respectivamente Decreto nº 10.623/77,
Decreto nº 11.625/78 e Parecer CEE nº 390/78.
Esses Regimentos Comuns explicitaram o caráter obrigatório da APM
nas escolas, sem estabelecer quaisquer outros dispositivos a respeito da
associação.
Um fato importante ocorrido na segunda metade da década de 1970 foi
a criação da Companhia de Construções Escolares do Estado de São Paulo
(CONESP), que ficou responsável pela construção de novos prédios escolares e
ampliação do número de salas de aulas em prédios já existentes.
Através da CONESP as APMs receberiam verbas, em parcelas
trimestrais, destinadas à manutenção dos prédios escolares. Para tanto, as
associações teriam que se revestir de caráter jurídico.
A Resolução nº 70, de 20 de maio de 1977, determinou que as APMs
deveriam se registrar junto ao Departamento de Assistência ao Escolar (DAE). Após
o registro receberiam orientações necessárias à realização de suas novas funções.
A partir das orientações as APMs tomaram as medidas cabíveis no sentido de
adquirirem personalidade jurídica, tornando-se, então, legalmente aptas à realização
de atividades contratuais e operações financeiras.
Com essas novas atribuições foi necessário elaborar outro estatuto
para reger as APMs. A Lei nº 1.490, de 12 de dezembro de 1977, disciplinou o
funcionamento da nova APM e determinou que:
Artigo 2º - As Associações de Pais e Mestres existentes, ou que
venham a ser criadas, reger-se-ão pelas normas fixadas no Estatuto
Padrão, que será elaborado pela Secretaria da Educação e posto
109
em vigor mediante decreto a ser baixado no prazo de 60 (sessenta)
dias, a contar da data da publicação desta lei (SÃO PAULO, 1977d).
A Lei 1.490/77 determinou também a extinção das Caixas Escolares:
Artigo 5º - Ficam extintas as Caixas Escolares e outras instituições
escolares congêneres, cujo patrimônio passará a pertencer à
Associação de Pais e Mestres, devendo a efetivação da medida
constar de ata circunstanciada, arquivada no estabelecimento de
ensino (SÃO PAULO, 1977d).
Ao determinar a extinção de quaisquer outras instituições congêneres,
a legislação deixa claro que somente a APM seria reconhecida como tal, passando a
ser a única instituição dessa natureza atuando na escola.
O novo Estatuto Padrão das APMs foi estabelecido através do Decreto
nº 12.983, de 15 de dezembro de 1978, e foi elaborado a partir de estudos do
Departamento de Assistência ao Escolar (DAE) e da CONESP.
O Decreto 12.983/78 trouxe em anexo o texto Objetivos Gerais do
Novo Estatuto no qual dá esclarecimentos sobre a elaboração do novo Estatuto:
A execução do novo estatuto levou em consideração alguns
objetivos básicos, tendo em vista a experiência adquirida pelas
escolas quanto ao funcionamento das Associações de Pais e
Mestres.
Assim sendo, procurou-se:
- atender aos dispositivos da Lei nº 1.490/77;
- adaptar às mudanças ocorridas no sistema de ensino, com a
extinção das antigas caixas escolares, fusão de escolas e a
definição das escolas e a definição do Regimento Comum das
Escolas de 1º e 2º graus;
- dar garantia à APM como instituição auxiliar da escola, de modo a
impedir desvios de sua finalidade principal;
- dar condição às APMs em adaptar o estatuto às suas novas
necessidades;
- adaptar a Legislação das Sociedades Civis, tendo em vista a maior
parte das APMs serem atualmente constituídas juridicamente;
- permitir maior participação dos pais da comunidade nos diversos
órgãos da APM;
- permitir aberturas para obtenção de recursos financeiros (SÃO
PAULO, 1978e).
Para ser reconhecida como instituição jurídica, a APM passou a ter que
cumprir certos requisitos, também esclarecidos pelo Decreto nº 12.983/78:
110
Procedimentos Institucionais para Adequação ao Novo Estatuto:
Para que a APM se mantenha de acordo com a legislação vigente,
atualizada pela publicação do novo Estatuto, deverá registrá-la no
Cartório de Títulos e Documentos ou Cartórios de Anexos, bem
como a Ata da Assembléia Geral que o aprovou.
[...]
Obtida a Certidão do Registro que lhe conferiu o Cartório, a
Associação de Pais e Mestres estará legalmente capacitada a agir
como sujeito de direito e obrigações da ordem civil, não precisando
apresentar o Novo Estatuto nos demais órgãos e Repartições onde
esteja inscrita ou registrada (SÃO PAULO, 1978e).
O novo Estatuto, ao definir a natureza e a finalidade da APM,
estabeleceu que:
Artigo 2º - A APM, instituição auxiliar da escola, terá por finalidade
colaborar no aprimoramento do processo educacional, na
assistência ao escolar e na integração família-escola-comunidade.
Artigo 3º - A APM, entidade com objetivos sociais e educativos, não
terá caráter político, racial ou religioso e nem finalidades lucrativas
(SÃO PAULO, 1978e).
O artigo 4º define as atitudes e as atividades a serem desempenhadas
pela APM:
Para a consecução dos fins a que se referem os artigos anteriores, a
Associação se propõe a:
I – colaborar com a direção do estabelecimento para atingir os
objetivos educacionais colimados pela escola;
II – representar as aspirações da comunidade e dos pais de alunos
junto à escola;
III – mobilizar os recursos humanos, materiais e financeiros da
comunidade, para auxiliar a escola, provendo condições que
permitam:
a) a melhoria do ensino;
b) o desenvolvimento das atividades de assistência ao escolar, nas
áreas sócio-econômica e de saúde;
c) a conservação e a manutenção do prédio, do equipamento e das
instalações;
d) a programação de atividades culturais e de lazer que envolvam a
participação conjunta de pais, professores e alunos;
IV – colaborar na programação do uso do prédio da escola pela
comunidade, inclusive nos períodos ociosos, ampliando-se o
conceito de escola como ‘Casa de Ensino’ para ‘Centro de
Atividades Comunitárias’;
V – favorecer o entrosamento entre pais e professores
possibilitando:
a) aos pais, informações relativas tanto aos objetivos educacionais,
métodos e processos de ensino, quanto ao aproveitamento escolar
de seus filhos;
111
b) aos professores, maior visão das condições ambientais dos
alunos e de sua vida no lar (SÃO PAULO, 1978e).
Percebe-se uma pequena mudança de postura nas funções a serem
desenvolvidas pela APM. As atividades estão mais voltadas para a aproximação
entre os pais e a escola. No entanto, o inciso III do artigo 4º mantém ainda o caráter
financeiro ao determinar a mobilização recursos humanos, materiais e financeiros da
comunidade para auxiliar a escola.
A respeito da mobilização de recursos financeiros parece haver na
legislação uma contradição, pois esta estabelece no artigo 3º que a APM não terá
finalidades lucrativas para logo em seguida estabelecer que:
Artigo 6º - Os meios e recursos para atender os objetivos da APM,
serão obtidos através de:
- contribuição dos sócios;
- Convênios;
- Subvenções diversas;
- doações;
- promoções diversas;
- Outras fontes (SÃO PAULO, 1978e).
Note-se que a legislação não deixou claro que tipo de promoções
deveria realizar e, tampouco, esclareceu quais seriam as possíveis outras fontes de
recursos às quais a APM poderia recorrer; deixando a estas a liberdade de escolher
de que maneira poderiam adquirir recursos para formar seu fundo financeiro.
Apesar de estabelecer o caráter facultativo das contribuições, a
legislação determina que “o caráter facultativo não isenta os sócios do dever moral
de, dentro de suas possibilidades, cooperar para a constituição do fundo financeiro
da Associação” (SÃO PAULO, 1978e, artigo 7º, parágrafo 1º).
É interessante notar que esta nova APM procurou dar mais ênfase à
participação dos pais e à sua aproximação com a escola, porém, sem se desfazer
de seu caráter financeiro e arrecadador, mas, pelo contrário, reforçando-o.
O novo Estatuto promoveu mudanças na estrutura da APM alterando a
composição do Conselho Deliberativo e da Diretoria Executiva, mantendo, no
entanto, a composição da Assembléia Geral e do Conselho Fiscal.
112
No quadro
27
abaixo, podemos ter uma ampla visão das alterações
ocorridas na estrutura da APM desde sua criação em 1931:
Comunicado nº 3, de 10/03/1931 – Criação da APM
Conselho Diretor
04 pais de alunos e 03 professores
Comunicado de 01/06/1934
Decreto n° 47.404, de 19/12/1966 e
Portaria n° 105, de 14/11/1968
Conselho Diretor
- Diretor Geral (Diretor da Escola)
- 1ª Secretaria
- 2ª Secretaria
- Tesoureiro
Comissão Fiscal
- 04 pais de alunos
Assembléia geral
- todos os pais de alunos e professores da escola (Diretor
da Escola – presidente nato)
Conselho Consultivo
- número igual de pais e professores até o máximo de 30
membros (Diretor da Escola – presidente nato)
Diretoria
- Presidente (Diretor da Escola)
- Vice-Presidente
- Secretário
- Tesoureiro
- Contador
- Dois vogais
Conselho Fiscal
- 03 membros
Decreto nº 52.608, de 14/01/1971 Decreto nº 12.983, de 15/12/1978
Assembléia Geral
- todos os pais de alunos, professores, diretor,
secretário, orientadores e assistentes (presidida
pelo Diretor da Escola)
Conselho Deliberativo
- Diretor da Escola (membro nato)
- 04 professores
- 04 pais de alunos
- 02 alunos maiores de 18 anos
Diretoria Executiva
- Presidente
- Vice-Presidente
- Secretário
- Tesoureiro
- Contador
- Dois vogais
Conselho Fiscal
- 02 pais de alunos
- 01 professor
Assembléia Geral
- constituída pela totalidade dos associados (Diretor da
Escola – presidente)
Conselho Deliberativo
- Diretor da Escola (presidente nato)
- 30% professores
- 40% pais de alunos
- 20% alunos maiores de 18 anos
- 10% sócios admitidos
Diretoria Executiva
- Diretor Executivo
- Vice-Diretor Executivo
- Secretário
- Diretor Financeiro
- Vice-Diretor Financeiro
- Diretor Cultural
- Diretor de Esportes
- Diretor Social
- Diretor de Patrimônio
(não há participação de alunos)
Conselho Fiscal
- 02 pais de alunos
-01 professor ou representante do quadro administrativo
Percebe-se que, durante sua trajetória legal, a estrutura da APM foi se
aprimorando e tornando-se mais complexa. A cada Estatuto são criados novos
cargos e ela adquire mais membros.
Não é nossa intenção analisar a participação do diretor na APM. No
entanto, chama a atenção o fato de sua presença ser sempre marcante, ocupando a
função de presidente de vários órgãos no interior da Associação.
27
O quadro foi publicado originalmente pela Equipe Técnica de Assessoramento Comunitário da
Secretaria de Educação (ETAC), em 1990.
113
Quanto à composição do quadro social da APM este não foi alterado,
sendo composto de: sócios natos, sócios admitidos e sócios honorários, conforme
estabelece o artigo 9º do Decreto 12.983/78.
A partir de então, os sócios passaram a ter também direitos legalmente
instituídos e não somente deveres, como no Estatuto anterior.
Artigo 10 – Constituem direitos dos sócios:
I – apresentar sugestões e oferecer colaboração aos dirigentes dos
vários órgãos da APM;
II – receber informações sobre a orientação pedagógica da escola e
o ensino ministrado aos educandos;
III – participar das atividades culturais, sociais, esportivas e cívicas
organizadas pela Associação;
IV – votar e ser votado nos termos do presente Estatuto;
V – solicitar, quando em Assembléia Geral, esclarecimentos a
respeito da utilização dos recursos financeiros da APM;
VI – apresentar pessoas da comunidade para ampliação do quadro
social (SÃO PAULO, 1978e).
Parece haver certa confusão na definição do que seja direito ou dever.
Comparando-se o quadro de deveres dos sócios estabelecido pelo Estatuto anterior
– que consta na página 106 deste trabalho – verifica-se que os incisos I e IV, agora
considerados direitos, constavam como parte dos deveres dos sócios. Pelo inciso II
os sócios conquistaram o direito de receber informações a respeito da orientação
pedagógica e do ensino, porém não lhe é dado o direito de criticar ou apresentar
sugestões sobre esse assunto.
Quanto aos deveres, a legislação estabeleceu o seguinte:
Artigo 11 – Constituem deveres dos sócios:
I – defender, por atos e palavras, o bom nome da Escola e da APM;
II – conhecer o Estatuto da APM;
III – participar das reuniões para as quais forem convocados;
IV – desempenhar, responsavelmente, os cargos e as missões que
lhes forem confiados;
V – concorrer para estreitar relações de amizade entre todos os
associados e incentivar a participação comunitária na escola;
VI – cooperar, dentro de suas possibilidades, para a constituição do
fundo financeiro da Associação;
VII – prestar à Associação, serviços gerais ou de sua especialidade
profissional, dentro e conforme suas possibilidades;
VIII – zelar pela conservação e manutenção do prédio, da área, do
terreno e equipamentos escolares;
IX – responsabilizar-se pelo uso do prédio, de suas dependências e
equipamentos, quando encarregados diretos da execução de
atividades programadas pela APM (SÃO PAULO, 1978e).
114
A colaboração financeira foi cuidadosamente colocada pelo inciso VI
como cooperação dentro das possibilidades. Também é interessante notar que a
manutenção e conservação do prédio escolar vai se consolidando como
responsabilidade dos sócios da APM.
Em 1983, a partir da publicação da Lei nº 3.913, de 14 de novembro, a
cobrança de contribuições foi proibida.
Artigo 1º - Aos estabelecimentos oficiais de ensino do Estado fica
proibido:
I – cobrar taxa de matrícula;
II – exigir contribuição pecuniária para a Merenda Escolar;
III – locar dependências do prédio, no todo ou em parte;
IV – cobrar material destinado a provas e exames; 1ª via de
documentos, para fins de transferência, de certificados ou diplomas
de conclusão de cursos e de outros documentos relativos à vida
escolar;
V – instituir o uso obrigatório de uniformes;
VI – vetado;
VII – exigir qualquer outra forma de contribuição em dinheiro (SÃO
PAULO, 1983).
O Estatuto Padrão das APMs, instituído através do Decreto nº
12.983/78, permaneceu inalterado por mais de vinte anos e continua em vigor até
hoje.
Em 1995, o Governo Federal criou o Programa de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), através da Resolução nº 12, de
10 de maio de 1995. Em 2001, o programa passou a se chamar Programa Dinheiro
Direto na Escola (PDDE) instituído pela Medida Provisória nº 2.100-30, de 23 de
março de 2001.
A finalidade deste programa é a de prestar assistência financeira às
escolas públicas das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal com o
objetivo de melhorar a infra-estrutura física e pedagógica; reforçar a autogestão
escolar nos planos financeiro, administrativo e didático; e elevar os índices de
desempenho da Educação Básica. O recurso do Programa Dinheiro Direto na
Escola chega às escolas através de uma Unidade Executora
28
.
28
Há um questionamento sobre a ambigüidade público-privada que caracteriza as Unidades
Executoras, pois “ao se tornarem entidades de direito privado, as UEx, sejam elas APMs ou CEs,
passam a ter autonomia frente à administração pública, aqui representada pela escola, prescindindo
de submissão às regras do sistema ou rede pública de ensino. [...] Em que medida está preservada a
115
As unidades executoras, comumente chamadas de Caixa Escolar,
Associação de Pais e Mestres ou Conselho Escolar constituem-se
em associações civis, sem fins lucrativos, que assumem a função
tradicionalmente exercida pelos estados e municípios. Elas passam
a responsabilizar-se pelo recebimento e execução dos recursos
financeiros transferidos pelo FNDE[...] (BRASIL, 2001c, p. 02).
De acordo com o Manual de Orientação para Constituição de Unidades
Executoras, elaborado pelo Ministério da Educação
a Unidade Executora tem como função administrar recursos
transferidos por órgãos federais, estaduais, municipais, advindos da
comunidade, de entidades privadas e provenientes da promoção de
campanhas escolares, bem como fomentar atividades pedagógicas
na escola (BRASIL, 1997, p. 11).
No Estado de São Paulo, as APMs são revestidas de caráter jurídico,
como já foi dito, e são, portanto, aptas a celebrar o convênio com o Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE), entidade federal responsável pelo
repasse dos recursos do PDDE.
O FNDE organiza o Programa e disponibiliza os recursos, sem a
intermediação do governo estadual, diretamente para as escolas, através da
Unidade Executora que, no caso das escolas públicas estaduais a APM, que deve
possuir CNPJ, conta bancária e ser constituída como órgão deliberativo.
Além desse recurso, as escolas públicas estaduais também recebem,
trimestralmente, através das APMs, recursos destinados ao pagamento de despesas
miúdas e de pronto pagamento, como por exemplo, aquisição de material de higiene
e limpeza, material de escritório etc.
Como se pode ver, as APMs revestiram-se definitivamente de um
caráter financeiro transformando-se em unidades executoras responsáveis pelo
recebimento, execução e prestação de contas de recursos repassados pelo Governo
Federal e pelo Governo Estadual.
Recentemente, o Estatuto Padrão das APMs passou por algumas
alterações em seus dispositivos com a finalidade de adequar-se às novas
legislações homologadas e publicadas em nível federal e estadual.
natureza pública da escola? Como garantir a subordinação por parte das UEx às normas da
administração pública definidas pelos sistemas de ensino?” (ADRIÃO; PERONI, 2007, p. 263-264).
116
Em virtude da instituição do novo Código Civil pela Lei Federal nº
10.406, de 10 de janeiro de 2002, tornou-se necessário que o Estatuto Padrão
passasse por alterações para adequar-se à nova Lei.
A Fundação para o Desenvolvimento da Educação (FDE), através de
seu Departamento de Relações com a APM, elaborou um documento no qual
esclarece as alterações do Estatuto Padrão:
No ano de 2003, com a implantação do novo código Civil Brasileiro
foram estabelecidas algumas alterações nas entidades jurídicas do
país que obrigaram conseqüentemente a modificações no estatuto
das APMs; dentre elas, a obrigatoriedade de que as Diretorias
Executivas desses órgãos sejam eleitas em Assembléia Geral, à
qual cabe também a aprovação de contas, diferentemente do que
estabelece o antigo estatuto, onde as Diretorias eram eleitas pelo
Conselho Deliberativo. As contas já tinham obrigação de serem
apreciadas e votadas pela Assembléia Geral, desde que
apresentassem o parecer do Conselho Fiscal (SÃO PAULO, 2003a).
Em 2006, através do Decreto nº 50.756, de 03 de maio, o Estatuto
Padrão foi novamente alterado.
A nova alteração trouxe disposições no que diz respeito à exclusão de
um associado garantindo a este um amplo direito de defesa junto à Diretoria
Executiva e direito de recurso junto ao Conselho Deliberativo.
O Decreto nº 50.756/2006 também deu à APM a nova incumbência de
“deliberar sobre alteração do Estatuto” (SÃO PAULO, 2006b, artigo 2º, inciso I);
estabelecendo que: “a destituição de administradores e a alteração do Estatuto
serão deliberadas em Assembléia Geral convocada especificamente para tais fins”
(SÃO PAULO, 2006b, artigo 2º, § único).
Criada em 1931, por Lourenço Filho, com o objetivo de aproximar a
família e a escola, a APM em sua trajetória legal sofreu profundas transformações
em sua natureza que a fizeram afastar-se de seus princípios e objetivos iniciais.
Em sua criação foi possível vislumbrar um forte traço do princípio da
gestão democrática na finalidade de estabelecer mútuo entendimento entre pais e
mestres e também na preocupação com as condições particulares do meio.
As transformações que se sucederam sempre deixaram clara a
intenção de ampliar as relações entre família-escola-comunidade, no entanto, uma
ênfase maior passou a ser dada ao caráter financeiro com o qual as associações se
revestiram já a partir do primeiro Estatuto instituído em 1934.
117
De uma possível instituição democrática na qual a participação da
família e da comunidade seria seu traço principal, as APMs transformaram-se, por
ação da legislação, num instrumento apto a receber, executar e prestar contas de
recursos destinados às escolas públicas. Assim, a participação dos pais está voltada
para atividades relacionadas à administração dos recursos financeiros recebidos
pela APM.
3.2.3 O Grêmio Estudantil
O Grêmio Estudantil é uma instituição escolar que se constitui num
meio para a participação dos alunos no cotidiano escolar. Trata-se de um espaço no
qual os alunos têm a possibilidade de lutar por seus direitos e, assim, transformar
sua realidade discutindo problemas, sugerindo soluções e até mesmo tomando
decisões. É um importante espaço para o exercício da democracia com grande
potencial para a materialização da gestão democrática.
Apesar de o Grêmio Estudantil ser uma instituição autônoma, a
legislação educacional do Estado de São Paulo a coloca como uma instituição de
existência obrigatória nas escolas públicas paulistas:
A escola contará, no mínimo, com as seguintes instituições
escolares criadas por lei específica:
[...]
II – Grêmio Estudantil.
Parágrafo único – Cabe à direção da escola garantir a articulação da
associação de pais e mestres com o conselho de escola e criar
condições para organização dos alunos no grêmio estudantil (SÃO
PAULO, 1998a).
As Normas Regimentais reconhecem o Grêmio Estudantil como um
dos “mecanismos de fortalecimento da gestão a serviço da comunidade” (Parecer
CEE nº 67/98, artigo 10). Sendo assim, passamos agora à análise da trajetória legal
do Grêmio Estudantil.
No Estado de São Paulo o Decreto nº 45.159-A, de 19 de agosto de
1965, que aprovou o Regimento Interno dos Estabelecimentos de Ensino
Secundário e Normal dispôs sobre a formação de Grêmios Estudantis, conforme o
que segue:
118
Artigo 142 – Os alunos dos cursos de grau médio
29
e de post-
graduação poderão organizar grêmio recreativo, esportivo ou
cultural sem cunho político, sob a assistência de professor e do
Orientador Educacional.
Artigo 143 – Serão aprovados pelo Conselho de Professores os
seus estatutos, que devem consignar a subordinação à direção da
escola e o voto secreto para as eleições (SÃO PAULO, 1965).
De acordo com esse decreto, a formação de grêmio nos
estabelecimentos de ensino era optativa e, uma vez formada a agremiação, esta
seria mantida sob vigilância de professores e direção.
Um ano depois, já durante o Regime Militar e sob a vigência da LDB nº
4.024/61, o Decreto nº 47.404, de 19 de dezembro de 1966, que aprovou as Normas
Regimentais dos Estabelecimentos Estaduais de Ensino Secundário e Normal,
revogou o decreto anterior.
Quanto ao Grêmio, o Decreto nº 47.404/66 determinou em seu artigo
128 que os alunos do Ensino Secundário e Normal poderiam organizar agremiações
desde que “sob a assistência de um professor designado pelo Conselho de
Professores e do Orientador Educacional” (SÃO PAULO, 1966b). A aprovação dos
estatutos deveria ser de incumbência da direção da escola e não mais do Conselho
de Professores, conforme artigo 129 do mesmo decreto.
Como se pode ver, a legislação de 1966 não trouxe novidades para a
organização dos Grêmios Estudantis, permanecendo, neste caso, praticamente as
mesmas regras da legislação anterior, salvo pela aprovação do estatuto que passou
a ser de incumbência da direção da escola, o que pode ser considerado um
retrocesso, pois vincula a instituição do Grêmio à subjetividade e controle do diretor.
A Lei Federal nº 7.398, de 04 de novembro de 1985, estabeleceu
normas sobre a organização dos Grêmios Estudantis. Ao entrar em vigor esta lei
federal, os Centros Cívicos escolares, instituídos durante o Regime Militar, no
governo do presidente Emílio Garrastazu Médici (de 30/10/1969 a 15/03/1974),
deixaram de existir.
Sendo assim, é relevante nos reportarmos rapidamente à instituição
dos Centros Cívicos escolares.
29
O grau médio era constituído por: curso ginasial e curso colegial abrangendo também os cursos
secundários, técnicos e de formação de professores para o ensino primário e pré-primário (LDB
4.024/61).
119
O Decreto-Lei nº 869, de 12 de setembro de 1969 instituiu “em caráter
obrigatório, como disciplina e, também, como prática educativa, a Educação Moral e
Cívica, nas escolas de todos os graus e modalidades, dos sistemas de ensino no
País” (BRASIL, 1969, artigo 1º).
Condizente com o contexto histórico vivido pelo país naquele
momento, a disciplina tinha como finalidade:
a) a defesa do princípio democrático, através da preservação do
espírito religioso, da dignidade da pessoa humana e do amor à
liberdade com responsabilidade, sob inspiração de Deus;
b) a preservação, o fortalecimento e a projeção dos valores
espirituais e éticos da nacionalidade;
c) o fortalecimento da unidade nacional e do sentimento de
solidariedade humana;
d) o culto à Pátria, aos seus símbolos, tradições, instituições, e aos
grandes vultos de sua história;
e) o aprimoramento do caráter, com apoio moral, na dedicação à
família e à comunidade;
f) a compreensão dos direitos e deveres dos brasileiros e o
conhecimento da organização sócio-político-econômica do País;
g) o preparo do cidadão para o exercício das atividades cívicas
com fundamento na moral, no patriotismo e na ação construtiva,
visando ao bem comum;
h) o culto da obediência à Lei, da fidelidade ao trabalho e da
integração na comunidade (BRASIL, 1969).
O Decreto nº 68.065, de 14 de janeiro de 1971, regulamentou o
Decreto-Lei nº 869/69 estabelecendo normas para sua aplicação e estimulando a
criação de instituições extraclasse.
Artigo 32 – Nos estabelecimentos de qualquer nível de ensino,
públicos e particulares, será estimulada a criação de Centro Cívico,
o qual funcionará sob assistência de um orientador, elemento
docente designado pelo Diretor do estabelecimento, e com a
diretoria eleita pelos alunos, destinado à centralização, no âmbito
escolar, e à irradiação, na comunidade local, das atividades de
Educação Moral e Cívica, e à cooperação na formação ou
aperfeiçoamento do caráter do educando (BRASIL, 1971a).
Note-se que não há menção sobre as necessidades dos alunos, a
finalidade era divulgar as atividades da disciplina de Educação Moral e Cívica.
No período de Regime Militar, as organizações estudantis sofreram
intervenções políticas que visavam controlar e reprimir possíveis manifestações
contrárias à política instituída no país.
120
Antes do Regime Militar os estudantes secundaristas
30
atuavam de
forma marcante no palco da política nacional. As organizações estudantis podiam
vincular-se ou não à organização estadual (União Paulista de Estudantes
Secundaristas – UPES
31
); ou federal (União Brasileira de Estudantes Secundaristas
– UBES
32
). Os estudantes universitários eram representados pela UNE
33
(União
Nacional dos Estudantes).
Com o recrudescimento do Regime Militar, essas entidades sofreram
forte repressão por parte do governo que visava manter rígido controle sobre os
alunos. Através do Decreto-Lei nº 228, de 28 de fevereiro de 1967, que tornou ilegal
a UNE, e Decreto-Lei nº 477, de 26 de fevereiro de 1969, o governo exerceu seu
poder reprimindo as ações dos estudantes. Ressalte-se que esses Decretos-Lei
foram revogados pela Lei nº 6.680, de 16 de agosto de 1979.
No Estado de São Paulo, a Resolução SE, de 21 de outubro de 1971,
aprovou instruções para elaboração dos estatutos dos Centros Cívicos. Na
elaboração destes estatutos deveriam ser observadas normas quanto à
denominação, à organização, à finalidade, ao patrimônio e à estrutura dos Centros
Cívicos. Ressalte-se que, de acordo com essa Resolução, o Diretor do
estabelecimento era membro nato do Centro Cívico e devia designar um professor
como Orientador da instituição. Novamente aparece a figura do diretor como
elemento de controle.
Os Regimentos Comuns das Escolas Estaduais de 1º grau, de 2º grau
e de 1º e 2º graus, respectivamente Decreto nº 10.623/77, Decreto nº 11.625/78 e
Parecer CEE nº 390/78 trouxeram o Centro Cívico como “instituição de caráter
obrigatório nos termos da legislação vigente” (SÃO PAULO, 1977c, 1978b, 1978a,
respectivamente artigos 44, 46, 47).
Criados na vigência do Regime Militar, os Centros Cívicos tiveram uma
existência escolar tutelada pelo Professor Orientador de Educação Moral e Cívica.
30
De acordo com a LDB 4.024/61, o Ensino Secundário organizava-se em: ciclo ginasial com a
duração de quatro séries anuais e o colegial, de três no mínimo. (BRASIL, 1961, artigo 44, § 1º). O
termo secundarista abrange os estudantes de 1º e 2º graus.
31
Entidade que representa os estudantes dos Ensinos Fundamental, Médio, Técnico e Pré-Vestibular
das escolas públicas e privadas do Estado de São Paulo.
32
Criada em 25 de julho de 1948, a UBES representa os estudantes dos Ensinos Fundamental,
Médio, Técnico, Profissionalizante e Pré-Vestibular das escolas públicas e privadas do Brasil.
33
Fundada em 13 de agosto de 1937, a entidade representa o movimento estudantil universitário.
Teve importante papel no cenário político e educacional do país nas décadas de 1950 e 1960. Caiu
na ilegalidade durante o período de Ditadura Militar voltando à legalidade somente em 1985, com a
aprovação da Lei nº 7.395, de 31 de outubro de 1985.
121
Artigo 38 – Em cada estabelecimento de ensino haverá um
orientador de Educação Moral e Cívica especialmente designado
pelo Diretor para coordenar as iniciativas, oportunidades e medidas
executivas relacionadas com a disciplina e a prática educativa
correspondente, cabendo-lhe a assistência ao Centro Cívico,
estabelecido pelo artigo 32 (BRASIL, 1971a).
Em nível federal, foi criada a Comissão Nacional de Moral e Civismo
(CNMC) que tinha como atribuições, dentre outras, as de: implantar e manter a
doutrina da Educação Moral e Cívica; assessorar o Ministro da Educação e Cultura
na aprovação dos livros didáticos do ponto de vista de moral e civismo; articular-se
com as autoridades responsáveis pela censura, no âmbito federal e estadual, tendo
em vista a influência da educação assistemática sobre a formação moral e cívica,
conforme o artigo 10 do Decreto nº 68.065/71.
Em nível estadual, foi criada a Comissão Estadual de Moral e Civismo
e uma de suas atribuições era a de homologar os estatutos dos Centros Cívicos
escolares, de acordo com o artigo 2º, da Res. SE de 21/10/71.
Dada a situação de controle decorrente do contexto ditatorial, as
Comissões Nacional e Estadual de Moral e Civismo mantinham-se atentas aos
movimentos e às atividades que se desenvolviam nos Centros Cívicos dos
estabelecimentos de ensino.
Com o fim do Regime Militar, a Lei Federal nº 7.398, de 04 de
novembro de 1985, reabilitou as entidades estudantis secundaristas ao mesmo
tempo em que extinguiu os Centros Cívicos.
Artigo 1º - Aos estudantes dos estabelecimentos de ensino de 1º e
2º graus fica assegurada a organização de Estudantes como
entidades autônomas representativas dos interesses dos estudantes
secundaristas com finalidades educacionais, culturais, cívicas
esportivas e sociais.
§ 1º - (VETADO).
§ 2º - A organização, o funcionamento e as atividades dos Grêmios
serão estabelecidos nos seus estatutos, aprovados em Assembléia
Geral do corpo discente de cada estabelecimento de ensino
convocada para este fim.
§ 3º - A aprovação dos estatutos, e a escolha dos dirigentes e dos
representantes do Grêmio Estudantil serão realizadas pelo voto
direto e secreto de cada estudante observando-se no que couber, as
normas da legislação eleitoral.
Artigo 2º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
122
Artigo 3º - Revogam-se as disposições em contrário. (BRASIL,
1985b).
A legislação federal garantiu ao Grêmio Estudantil completa autonomia
e liberdade para o estabelecimento de sua organização e funcionamento através de
estatuto próprio sem interferência ou tutela de professores ou especialistas.
Sem dúvida foi uma grande conquista democrática.
No Estado de São Paulo, a Secretaria de Educação publicou o
Comunicado SE, de 26 de setembro de 1986, endereçado aos Diretores de Divisão,
Delegados de Ensino e a todos do Conselho de Escola (diretor, professores,
funcionários, alunos e pais), com a intenção de prestar esclarecimentos sobre a
implantação e implementação do Grêmio Estudantil.
O referido Comunicado estabeleceu que:
[...]
4. Os diretores de escola da rede estadual de ensino deverão, no
sentido de colaborar com a organização dos Grêmios Estudantis,
propiciar aos alunos, condições de realização de reuniões para a
formação de Comissões Pró-Grêmio, bem como, respeitadas as
normas disciplinares da Escola, permitir o acesso de tais comissões
às salas de aula e o uso das dependências para informes
esclarecedores das finalidades do Grêmio.
5. Os Conselhos de Escola deverão providenciar a divulgação da Lei
7.398/85, entre os corpos docente e discente, para que não pairem
dúvidas quanto ao direito dos alunos de organizar e constituir o
Grêmio Estudantil como entidade representativa de seus interesses.
6. Os Supervisores de Ensino, os diretores de Escola e os
professores deverão dar esclarecimentos e participar da realização
de atividades que visem o cumprimento das finalidades
estabelecidas pela Lei Federal nº 7.398/71 (SÃO PAULO, 1986b).
A convocação de todos os segmentos escolares para que dessem
amplo conhecimento da Lei Federal a todos os alunos foi reiterada em Comunicado
CEI-COGSP, de 27 de novembro de 1987.
O Comunicado CEI-COGSP/87 também dirimiu dúvidas surgidas sobre
o termo secundarista utilizado pelo legislador:
O termo secundarista, ‘latu sensu’, abrange todos os estudantes de
1º e 2º Graus: sob a rubrica ‘ensino médio’, a LDB 4.024/61 engloba
a clássica escola secundária (Ginasial e Colegial); [...] A expressão
‘estudantes secundaristas’ usada pelo legislador, em nenhum
momento restringe a uma determinada faixa de alunos o direito de
123
organizar seus grêmios e, menos ainda, o de participar da vida
gremista (SÃO PAULO, 1987).
Note-se que esses acontecimentos antecederam o estabelecimento do
princípio da gestão democrática da escola pública pela Constituição Federal de
1988.
O Grêmio Estudantil é uma instituição escolar não vinculada ao núcleo
da administração escolar. A autonomia garantida por lei traz em seu bojo um grande
potencial para o desenvolvimento da prática democrática.
O Parecer CEE nº 67, de 18 de março de 1998, que instituiu as
Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, estabelece que “cabe à
direção da escola garantir a articulação da Associação de Pais e Mestres com o
Conselho de Escola e criar condições para organização dos alunos no Grêmio
Estudantil” (SÃO PAULO, 1998a, artigo 12, parágrafo único, grifos nossos).
O artigo 12, referido acima, determina que “a escola contará, no
mínimo, com as seguintes instituições escolares criadas por lei específica: [...]; II –
Grêmio Estudantil” (SÃO PAULO, 1998a).
A legislação assegurou a legalidade do Grêmio Estudantil garantindo
sua existência na estrutura organizacional escolar como instituição completamente
voltada para os interesses dos alunos.
No entanto, o Decreto nº 48.486, de 09 de fevereiro de 2004, que
definiu critérios para concessão de Bônus
34
aos integrantes do Quadro do
Magistério, estabeleceu vínculo entre o valor do bônus e a existência de Grêmio
Estudantil na Unidade Escolar.
Artigo 4º - o valor do Bônus a ser concedido aos integrantes do
Quadro do Magistério de que trata o inciso I do artigo 2º deste
decreto será obtido mediante a soma do número de pontos, em
escala de 0 (zero) a 25 (vinte e cinco), apurados na seguinte
conformidade:
[...]
1. existência de Grêmio Estudantil, desde que a última eleição
tenha ocorrido entre 10 de fevereiro de 2003 e 31 de maio de
2003, com base em informações fornecidas pelo Dirigente
Regional de Ensino (SÃO PAULO, 2004).
34
O Bônus é concedido aos servidores em forma de vantagem pecuniária uma vez por ano, sendo
que, para apurar o mérito de cada servidor utilizam-se os resultados obtidos pelas ações
desenvolvidas pela unidade escolar e a freqüência apresentada pelo servidor durante o exercício do
ano letivo (SÃO PAULO, 2003b).
124
Apesar da aparência positiva, essa vinculação pode corromper o
processo de organização das chapas, das eleições e da instituição da agremiação
vencedora, já que estabelece prazos para a realização de todo esse processo – a
cada ano que se inicia os prazos são adaptados de acordo com o calendário
escolar. Chama a atenção também o fato de que uma instituição criada para atender
exclusivamente aos interesses dos alunos seja vinculada ao pagamento de
vantagens pecuniárias ao Quadro do Magistério. Fato esse que deixou uma sombra
de dúvida sobre quais teriam sido as verdadeiras intenções do legislador.
Esta é uma situação que se revela no mínimo ambígua, pois tem uma
aparência positiva na medida em que incentiva a instituição da agremiação; no
entanto, denota o exercício de controle do Estado sobre a escola.
Ressalte-se, porém, que o Decreto nº 52.719/2008, que instituiu as
regras para o pagamento do Bônus ao Quadro do Magistério, referente ao ano letivo
de 2007, não o vinculou à instituição do Grêmio Estudantil nas escolas.
O Grêmio Estudantil constitui-se num importante espaço de
participação dos alunos sendo, por isso, uma instituição com grandes possibilidades
de promover a democratização da gestão escolar.
A trajetória legal do Grêmio Estudantil inicia-se ainda antes do período
ditatorial. Durante o Regime Militar, na forma de Centro Cívico Escolar, teve
existência tutelada pelas Comissões Nacional e Estadual de Moral e Civismo. Em
1985, a legislação federal altera essa situação ao estabelecer o Grêmio Estudantil
como instituição autônoma e determinar que suas atribuições sejam voltadas aos
interesses dos alunos.
Nesse sentido, entendemos que o espírito da lei está voltado para a
construção de um espaço democrático no interior da unidade escolar.
Para o próximo item, nos dedicamos ao estudo da trajetória legal dos
Conselhos de Classe e Série, um colegiado escolar que também pode possibilitar a
materialização da gestão democrática.
3.2.4 O Conselho de Classe e Série
O Conselho de Classe e Série é um colegiado que, numa unidade
escolar, responsabiliza-se pelo acompanhamento e avaliação do ensino e da
aprendizagem dos alunos.
125
No interior da escola, o Conselho de Classe e Série é mais um espaço,
legalmente instituído, que pode favorecer a realização da gestão democrática da
escola pública.
No Estado de São Paulo, a estrutura atual deste Conselho começou a
delinear-se na segunda metade da década de 1970 com a publicação da Resolução
SE nº 134, de 04 de maio de 1976.
Antes disso, o Conselho de Classe, como era denominado, era um
espaço de julgamento do desempenho bimestral e anual do aluno, utilizando como
parâmetro as médias obtidas em provas escritas e orais e a atuação do aluno em
sala de aula para decidir sobre sua aprovação ou retenção.
O Decreto nº 45.159-A, de 19 de agosto de 1965, que aprovou o
Regimento Interno dos Estabelecimentos de Ensino Secundário e Normal do Estado
de São Paulo estabeleceu em seu artigo 171 que “o conselho de classe, presidido
pelo Diretor, é constituído pela soma dos professores da classe” (SÃO PAULO,
1965).
O Capítulo VII, cujo conteúdo trouxe as normas para a realização dos
exames finais e das provas para atribuição de notas bimestrais e aprovação dos
alunos estabeleceu que:
Artigo 40 – Será considerado aprovado o aluno que obtiver, na
forma estabelecida no artigo 37 e seu parágrafo
35
, média igual ou
superior a cinco por disciplina.
§ 1º - Quando até em duas disciplinas, tanto em primeira como em
segunda época, ou em época especial, a média final do aluno for
igual ou superior a quatro inteiros e cinco décimos, mas inferior a
cinco inteiros, o aluno será submetido a julgamento do conselho de
classe que, na forma deste regimento, decidirá sobre sua aprovação
por maioria de votos.
§ 2º - Da aprovação pelo conselho de classe será lavrada ata
circunstanciada e dela se fará menção nas “observações” da ficha
escolar (SÃO PAULO, 1965 – grifo nosso).
O Decreto nº 47.404, de 19 de dezembro de 1966, que aprovou as
Normas Regimentais dos Estabelecimentos Estaduais de Ensino Secundário e
Normal, não trouxe dispositivos que regulamentassem a existência do Conselho de
35
Artigo 37 – Adotar-se-á no cálculo das médias finais de aprovação o seguinte critério de
ponderação de valores: a) às notas bimestrais serão atribuídos respectivamente, pesos, um, dois,
dois e dois; b) às notas dos exames finais será atribuído peso três. § único – Nos casos de segunda
época: a) para as notas bimestrais, peso um, um, dois e dois, respectivamente; b) para o exame final
em segunda época: peso quatro (Decreto nº 45.159-A/65).
126
Classe. Cabia ao Conselho de Professores, como já foi dito anteriormente, a função
de julgar os casos dos alunos com problemas de médias bimestrais ou finais, sendo
que o julgamento seria feito pelos professores da classe à qual pertencia o aluno.
Artigo 91 – Os casos de alunos que tenham alcançado em primeira
época média final entre 4,5 e 4,95, em até o máximo de três
disciplinas, serão examinados pelo Conselho de Professores que
deliberará sobre o arredondamento da média para cinco, ou sobre a
sua manutenção, hipótese em que o aluno ficará para segunda
época.
§ 1º - A deliberação a que se refere este artigo será tomada por
maioria de sufrágios, tendo direito a voto, em cada caso, apenas os
professores que ministram aulas na classe em que está matriculado
o aluno em julgamento.
§ 2º - As médias dos alunos não serão divulgadas antes da reunião
do Conselho de Professores.
§ 3º - Não serão submetidos ao Conselho de Professores os casos
de alunos que tenham obtido, numa das práticas educativas, médias
das notas bimestrais inferior a 5.
§ 4º - No julgamento dos casos, os professores levarão em conta,
além da ficha disciplinar do aluno, sua freqüência às aulas, sua
atitude nos atos escolares e seu interesse pelos estudos.
§ 5º - Das conclusões do Conselho de Professores lavrar-se-á ata,
que ficará arquivada na secretaria do estabelecimento (SÃO
PAULO, 1966b, grifos nossos).
Ao julgar o aluno, os membros do conselho levavam em conta, além
das notas, a sua ficha disciplinar, sua freqüência, suas atitudes nos atos escolares e
seu interesse pelos estudos, ficando o aluno, muitas vezes, à mercê de simpatias e
antipatias de seus professores.
As palavras julgar e julgamento são largamente utilizadas nos Decretos
acima citados, o que nos leva, quase que involuntariamente, a comparar a imagem
do aluno à do réu em julgamento num tribunal.
Impossível vislumbrar indícios de gestão democrática nesses casos já
que ao aluno não era permitido participar das reuniões daqueles conselhos. Ele
conheceria o veredicto final após o encerramento das reuniões através da
publicação das listas de aprovados e retidos.
O Decreto nº 7.878, de 03 de maio de 1976, revogou a grande maioria
dos artigos do Decreto nº 47.404/66 na parte que tratava sobre a freqüência e a
aprovação dos alunos.
No dia seguinte, 04 de maio de 1976, a Resolução SE nº 134 dispôs
sobre novas normas para a avaliação, recuperação e promoção de alunos,
127
estabelecendo responsabilidades ao Conselho de Classe e definindo regras para
suas reuniões.
Artigo 10 – Os Conselhos de Classe reunir-se-ão:
I – nos cinco primeiros dias úteis, após o encerramento do ano
letivo, para decidir nos casos de discrepância entre o conceito
emitido pelo professor e a informação da secretaria.
II – nos cinco primeiros dias úteis, após o período de recuperação
final, para decidir sobre a manutenção ou rejeição dos conceitos
emitidos pelo professor após o período de recuperação.
Artigo 11 – Os Conselhos de Classe fundamentarão sua apreciação
na observação do aluno nas diferentes situações de aprendizagem
desenvolvidas no decorrer do ano letivo.
Artigo 12 – A decisão sobre a promoção ou retenção do aluno
resultará da avaliação do rendimento escolar e da apuração da
assiduidade (SÃO PAULO, 1976a).
A partir desse momento, a função e a atuação do Conselho de Classe
começam a se alterar. Como se pode perceber, o aluno seria avaliado a partir de
dados concretos e objetivos: seu rendimento e sua freqüência. O aluno seria
avaliado conforme resultados decorrentes de seu rendimento escolar em auto-
avaliação, avaliação em grupo e avaliação do professor, conforme o estabelecido
pelo artigo 2º da Res. SE nº 134/76.
Os alunos ainda não podiam participar das reuniões do Conselho de
Classe, porém houve uma pequena conquista a ser ressaltada: “os resultados
obtidos serão sistematicamente documentados, analisados com os alunos e
fornecidos aos pais ou responsáveis” (SÃO PAULO, 1976a, artigo 9º).
A Resolução SE nº 212, de 20 de outubro de 1976, regulamentou a
forma de constituição dos Conselhos de Classe:
Artigo 1º - O Conselho de Classe, de 1ª a 4ª séries de 1º grau será
constituído dos seguintes integrantes:
a) professor da classe;
b) diretor da escola;
c) especialistas em educação (orientador educacional e
Coordenador Pedagógico);
d) até dois professores da mesma série;
e) até dois professores da série subseqüente (SÃO PAULO,
1976c).
Caso a escola não contasse com outros professores da mesma série a
qual pertencia o aluno, o Conselho de Classe seria constituído pelo professor da
128
classe, pelo Diretor da Escola, por especialistas em educação e até mais quatro
professores de 1ª a 4ª séries do 1º grau. Escolas isoladas teriam o conselho formado
pelo professor da escola e o Diretor da unidade à qual estivesse vinculada:
Artigo 2º - O Conselho de Classe de 5ª a 8ª séries do 1º grau e as
do 2º grau será constituído dos seguintes integrantes:
a) professores da classe;
b) Diretor de Escola;
c) Especialistas em Educação (Orientador Educacional e
Coordenador Pedagógico) (SÃO PAULO, 1976c).
Os Conselhos de Classe teriam o Diretor da Escola como seu
presidente nato, como consta no artigo 3º, da Res. SE nº 212/76.
Com a publicação do Regimento Comum para Escolas Estaduais de 1º
grau, em 1977, os conselhos passaram a se denominar Conselhos de Série e de
Classe, sendo: Conselho de Série para as quatro primeiras séries do 1º grau e
Conselho de Classe para as quatro últimas séries do 1º grau e todo o ensino de 2º
grau.
Os três Regimentos Comuns para as Escolas Estaduais
36
estabeleceram normas a respeito da composição, das atribuições e da realização de
reuniões do Conselho de Série e de Classe.
De acordo com os Regimentos Comuns, os Conselhos de Série e de
Classe integrariam o núcleo de apoio técnico da escola e deles fariam parte o
Diretor, como seu presidente; o Coordenador Pedagógico; o Orientador Educacional;
os professores da mesma classe, no caso das quatro últimas séries do 1º grau (5ª a
8ª) e 2º grau; ou os professores de igual série, no caso das quatro primeiras séries
do 1º grau (1ª a 4ª).
As atribuições do Conselho de Série e de Classe foram assim
estabelecidas:
Os Conselhos de Série e de Classe têm as seguintes atribuições:
I – avaliar o rendimento da classe e confrontar os resultados de
aprendizagem relativos aos diferentes componentes curriculares:
a) analisando os padrões de avaliação utilizados;
b) identificando os alunos de aproveitamento insuficiente;
36
Como já foi dito, na segunda metade da década de 1970, a Secretaria da Educação do Estado de
São Paulo publicou três Regimentos Comuns para as Escolas Estaduais: um para escolas de 1º grau,
outro para escolas de 2º grau e um terceiro para as escolas de 1º e 2º graus; respectivamente
Decreto nº 10.623/77, Decreto nº 11.625/78 e Parecer CEE nº 390/78.
129
c) identificando as causas do aproveitamento insuficiente;
d) coletando e utilizando informações sobre as necessidades,
interesses e aptidões dos alunos;
e) elaborando a programação das atividades de recuperação, de
aproveitamento e compensação de ausência.
II – avaliar o comportamento da classe:
a) confrontando o relacionamento da classe com os diferentes
professores;
b) identificando os alunos de ajustamento insatisfatório em situação
de classe e na escola;
c) propondo medidas que visem ao melhor ajustamento do aluno.
III – decidir sobre a promoção do aluno:
a) determinando o conceito final nos casos de discrepância entre
as menções finais e bimestrais emitidas pelo professor;
b) determinando a retenção ou acesso a estudos de recuperação,
ao final do ano letivo, dos alunos cujas menções indiquem
aproveitamento inferior ao mínimo exigido;
c) julgando da oportunidade e conveniência de proporcionar ao
aluno, no decorrer do ano letivo, atividades destinadas à
compensação de ausências;
d) homologando o conceito definitivo dos alunos submetidos a
estudos de recuperação final;
e) opinando sobre os recursos relativos à verificação do rendimento
escolar interposto por alunos ou seus responsáveis (SÃO
PAULO, 1977c; 1978a; 1978b; respectivamente artigos 29, 28 e
27).
Quanto à verificação do rendimento escolar, os Conselhos de Série e
de Classe deveriam:
I – bimestralmente, programar as atividades de recuperação e de
compensação de ausências;
II – até cinco dias após o encerramento do ano letivo, decidir casos
de discrepância entre o conceito final e os bimestrais, de retenção
ou de admissão aos estudos finais de recuperação;
III – até cinco dias após o período de recuperação final, homologar o
conceito final definitivo (SÃO PAULO, 1977c; 1978a; 1978b;
respectivamente artigos 91, 97 e 94).
A legislação não estabeleceu a natureza desse colegiado, contudo
suas atribuições eram de natureza explicitamente deliberativa, já que esses
conselhos deliberavam acerca das avaliações e da vida escolar dos discentes,
tomando decisões quanto à promoção ou retenção dos alunos ou o seu
encaminhamento para estudos de recuperação.
Não havia na legislação de 1977 e 1978 um dispositivo que desse ao
aluno o direito de participar das reuniões bimestrais ou finais do Conselho de Série e
de Classe. Porém a legislação estabeleceu que “os resultados da avaliação do
130
aproveitamento deverão ser sistematicamente registrados, analisados com o aluno,
e sistematizados num conceito único, bimestralmente enviado à secretaria e
comunicado aos pais ou responsáveis” (SÃO PAULO, 1977c; 1978a; 1978b;
respectivamente artigos 78, 83 e 84). Dessa forma, os alunos estariam informados
sobre seu desempenho escolar e os resultados de suas avaliações.
O Parecer CEE nº 67, aprovado em 18 de março de 1998, que dispôs
sobre as Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, estabeleceu que
“as escolas contarão com os seguintes colegiados: [...]; II – Conselhos de Classe e
Série, constituídos nos termos regimentais” (SÃO PAULO, 1998a, artigo 15, inciso
II).
Os conselhos passaram a denominar-se Conselho de Classe e Série,
mas foi mantido seu modo de organização: Conselho de Classe para as quatro
últimas séries do Ensino Fundamental (5ª a 8ª) e Ensino Médio e Conselho de Série
para as quatro primeiras séries do Ensino Fundamental (1ª a 4ª).
Artigo 20 – Os conselhos de classe e série, enquanto colegiados
responsáveis pelo processo coletivo de acompanhamento e
avaliação do ensino e da aprendizagem, organizar-se-ão de forma a:
I – possibilitar a inter-relação entre profissionais e alunos, entre
turnos e entre séries e turmas;
II – propiciar o debate permanente sobre o processo de ensino e de
aprendizagem;
III – favorecer a integração e seqüência dos conteúdos curriculares
de cada série/classe;
IV – orientar o processo de gestão do ensino.
Artigo 21 – Os conselhos de classe e série serão constituídos por
todos os professores da mesma classe ou série e contarão com a
participação de alunos de cada classe, independentemente de sua
idade.
Artigo 22 – Os conselhos de classe e série deverão se reunir,
ordinariamente, uma vez por bimestre, ou quando convocados pelo
diretor.
Artigo 23 – O regimento escolar disporá sobre a composição,
natureza e atribuições dos conselhos de classe e série (SÃO
PAULO, 1998a).
O Parecer CEE nº 67/98 traz uma nova versão do Conselho de Classe
e Série, agora voltado para uma gestão mais participativa e para um trabalho
coletivo. O aluno conquistou o direito de participação, o que é muito justo, já que nas
reuniões do Conselho é sua vida escolar que está em pauta. As reuniões do
Conselho de Classe e Série deverão estar previstas no Calendário Escolar.
131
A instituição da gestão democrática do ensino público como um
princípio educacional pela Constituição Federal de 1988 e a sua regulamentação
pela LDB 9.394/96 fizeram com que os Conselhos de Série e de Classe passassem
por um processo de arejamento no que diz respeito à sua constituição. Esses
conselhos tornaram-se mais democráticos com a abertura de seus espaços à
participação de alunos.
Como vimos anteriormente, estes conselhos se reuniam para julgar os
alunos da escola por seus atos e por suas notas. A determinação legal foi
fundamental para a transformação do Conselho de Classe e Série num espaço mais
democrático, favorecendo, neste sentido, o fortalecimento da gestão democrática na
escola.
132
CAPÍTULO 4
REGIMENTO ESCOLAR E GESTÃO DEMOCRÁTICA
Este Capítulo é dedicado à analise do Regimento Escolar como
instrumento que regulamenta a organização e o funcionamento da unidade escolar,
devendo atender as suas particularidades, sendo, portanto, mais um instrumento
que pode garantir a realização da gestão democrática nas escolas.
O Regimento Escolar é um instrumento regulamentado e instituído por
lei e é através dele que as Normas Regimentais são implementadas pela escola,
sendo assim, tratamos, primeiramente, da legislação que instituiu no Estado de São
Paulo os Regimentos Comuns e as Normas Regimentais para as escolas estaduais.
Em seguida, analisamos os Regimentos Escolares de cinco escolas dos municípios
de Botucatu e Marília, especificamente no que diz respeito à gestão democrática e à
instituição dos colegiados e instituições escolares.
4.1 Os Regimentos Comuns e as Normas Regimentais
No Estado de São Paulo, as escolas públicas foram regidas no
passado pelos antigos Regimentos Comuns para as Escolas Estaduais e são
regidas atualmente pelas Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais.
Tanto os Regimentos Comuns quanto as Normas Regimentais foram
instituídos por meio de legislação tendo como objetivo estabelecer diretrizes para
orientar as escolas quanto a sua organização e seu funcionamento e também
quanto à elaboração de seus Regimentos Escolares.
Ao longo deste trabalho os Regimentos Comuns e as Normas
Regimentais já foram citados diversas vezes, especialmente quando analisamos a
trajetória legal das instituições e dos colegiados escolares presentes em escolas
públicas estaduais paulistas. Nosso interesse agora se volta às orientações que
esses documentos legais contêm no que se refere à elaboração dos Regimentos
Escolares pela própria unidade escolar.
O Decreto nº 45.159-A, de 19 de agosto de 1965, que aprovou o
Regimento Interno dos Estabelecimentos de Ensino Secundário e Normal do Estado
de São Paulo, estabeleceu minuciosamente em 173 artigos de que forma as escolas
133
estaduais de ensino secundário e normal deveriam se organizar e conduzir suas
atividades.
Quanto à elaboração do Regimento Escolar o Decreto nº 45.159-A/65
manifestou-se da seguinte forma:
Artigo 48 – Dentro de um ano, o estabelecimento de ensino em que
90% dos cargos docentes sejam providos por concurso poderá
elaborar seu regimento, desde que diretor, secretário e orientador
educacional sejam efetivos e em exercício.
§ 1º - Aprovado pela Secretaria da Educação e pelo Conselho
Estadual de Educação, entrará em vigor.
§ 2º - Há de respeitar as normas referentes ao pessoal e à
legislação vigente (SÃO PAULO, 1965).
Acreditamos que pouquíssimas escolas tenham elaborado seu
Regimento a partir dessa orientação; primeiro, pelo fato de ser difícil a existência de
escolas com 90% de professores concursados mais diretor, secretário e orientador
educacional também efetivos e em exercício; segundo, pelo fato de este decreto ter
sido revogado em dezembro do ano seguinte.
No entanto, ressaltamos que antes da revogação do Decreto nº
45.159-A/65, o Decreto n° 47.371, de 15 de dezembro de 1966 assegurou às
escolas estaduais do ensino secundário e normal o direito de elaborar seu próprio
Regimento.
Artigo 1º - Cada estabelecimento de ensino secundário e normal,
mantido pelo Estado, organizará seu Regimento Interno, dispondo
sobre a constituição dos seus cursos e o seu regime disciplinar e
didático, observando, em tudo quanto for aplicável, a legislação
federal e estadual (SÃO PAULO, 1966a).
O artigo 2º determinou que o Regimento deveria ser elaborado pelo
diretor da escola; instruído com o parecer do corpo docente; submetido ao exame da
Secretaria da Educação que, se o julgasse de acordo, encaminharia ao Conselho
Estadual de Educação para aprovação. Como se pode perceber, o trâmite seria
longo e bastante minucioso.
Esse mesmo decreto estabeleceu que:
Artigo 3º - Os estabelecimentos que não dispuserem de regimento
próprio nos termos dos artigos 1º e 2º, reger-se-ão por Normas
Regimentais Gerais elaboradas pela Secretaria da Educação e
134
aprovadas pelo Conselho Estadual de Educação (SÃO PAULO,
1966a).
Quatro dias após a aprovação do Decreto nº 47.371/66, em 19 de
dezembro de 1966, o governo do Estado de São Paulo aprovou as Normas
Regimentais Básicas dos Estabelecimentos de Ensino Secundário e Normal, através
do Decreto nº 47.404. Essas Normas deveriam reger as escolas que não tivessem
elaborado seu próprio regimento, o que acreditamos ter sido quase a totalidade das
escolas públicas paulistas, já que o período de tempo entre a publicação de um
decreto e outro foi exíguo.
Com a publicação da Lei nº 5.692/71, o Estado de São Paulo fixou
novas normas para elaboração do regimento das escolas de 1º e 2º graus através
da Deliberação CEE nº 33, aprovada em 28 de novembro de 1972. As novas normas
deveriam implantar as mudanças propostas pela Lei 5.692/71.
Artigo 1º - Os estabelecimentos de ensino de 1º e 2º Graus,
vinculados ao ensino de 1º e 2º Graus, vinculados ao Sistema de
Ensino do Estado de São Paulo, na elaboração de seu regimento,
obedecerão às normas das Leis Federais nº 4.024 e 5.692,
respectivamente, de 20 de dezembro de 1961 e 11 de agosto de
1971, e as Resoluções, Deliberações ou Pareceres dos Conselhos
Federal e Estadual de Educação (SÃO PAULO, 1972a).
Como se pode constatar, a elaboração do Regimento Escolar
constituía tarefa dos estabelecimentos de ensino de 1º e 2º graus. Entretanto, em
1977, a Secretaria de Estado da Educação do Estado de São Paulo, apoiada no
artigo 70, da Lei 5.692/71, resolveu elaborar um Regimento comum para as escolas
públicas estaduais.
Artigo 70 – As administrações dos sistemas de ensino e as pessoas
jurídicas de direito privado poderão instituir, para alguns ou todos os
estabelecimentos de 1º e 2º graus por elas mantidos, um regimento
comum que, assegurando a unidade básica estrutural e funcional da
rede, preserve a necessária flexibilidade didática de cada escola
(BRASIL, 1971b).
Assim, no Estado de São Paulo, durante os anos de 1977 e 1978, a
Secretaria da Educação elaborou os Regimentos Comuns que, durante vinte anos,
regeriam as escolas públicas estaduais paulistas.
135
Foi então encaminhada a minuta do Regimento Comum das Escolas
de 1º Grau da Rede Oficial do Estado para apreciação do Conselho Estadual de
Educação. No Parecer CEE nº 731, de 31 de agosto de 1977, constou a seguinte
justificativa:
O Excelentíssimo Senhor Secretário da Educação encaminha, para
apreciação deste Colegiado, minuta do Regimento Comum das
Escolas Estaduais de 1º Grau, atendendo ao item VII do artigo 2º da
Lei nº 10.403, de 06 de julho de 1971
37
.
Optou pelo artigo 70 da Lei 5.692/71, em razão da complexidade da
rede que abrange 2.364 unidades de ensino de 1º grau (SÃO
PAULO, 1977b).
A Secretaria de Estado da Educação elaborou e aprovou, então, três
Regimentos Comuns, de acordo com o tipo de ensino oferecido pelas escolas
públicas estaduais: o Regimento Comum para as Escolas Estaduais de 1º Grau,
apresentado pelo Parecer CEE nº 731/77 e aprovado pelo Decreto nº 10.623, de 26
de outubro de 1977; o Regimento Comum para as Escolas Estaduais de 2º Grau,
apresentado pelo Parecer CEE nº 1.136/77 e aprovado pelo Decreto nº 11.625, de
23 de maio de 1978; e ainda o Regimento Comum para as Escolas Estaduais de 1º
e 2º Graus, aprovado pelo Parecer CEE nº 390, de 19 de abril de 1978.
Com as alterações ocorridas na legislação educacional, de nível
Federal, nas décadas de 1980 e 1990, a Constituição Federal de 1988 e a Lei de
Diretrizes e Bases nº 9.394/96, tornou-se necessário que a legislação educacional
estadual se adaptasse e, em decorrência disso, os Regimentos Comuns também
precisaram ser revistos.
A LDB 9.394/96 esclarece essa situação estabelecendo que:
Artigo 88 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
adaptarão sua legislação educacional e de ensino às disposições
desta Lei no prazo máximo de um ano. A partir da data de sua
publicação.
Parágrafo 1º - As instituições educacionais adaptarão seus estatutos
e regimentos aos dispositivos desta Lei e às normas dos respectivos
sistemas de ensino, nos prazos por estes determinados (BRASIL,
1996).
37
A Lei nº 10.403/71 reorganizou o Conselho Estadual de Educação.
Artigo 2º - Além de outras atribuições conferidas por Lei, compete ao Conselho: [...] VII – fixar normas
para instalação e funcionamento de estabelecimentos de ensino do 1º e 2º graus mantidos pelo
Estado, e aprovar os respectivos regimentos e suas alterações.
136
Desta forma, após análise da LDB de 1996, a Secretaria de Estado da
Educação do Estado de São Paulo elaborou as novas Normas Regimentais Básicas
para as Escolas Estaduais publicadas através do Parecer CEE nº 67, de 18 de
março de 1998, que orientaram a implementação dos dispositivos da nova LDB na
rede de ensino do Estado de São Paulo, estabelecendo as normas gerais para o
funcionamento e organização das escolas estaduais e contendo orientações
explícitas para a elaboração do Regimento Escolar pelas escolas públicas paulistas,
como já comentamos no terceiro capítulo deste trabalho.
Lembramos que, quando levado à apreciação pelo Conselho Estadual
de Educação, o Conselheiro Francisco Antônio Poli votou contra a aprovação do
Parecer CEE nº 67/98, argumentado que, no seu entender, as Normas Regimentais
eram “pedagogicamente falhas e politicamente inadequadas” (SÃO PAULO, 1998b).
Segundo o Conselheiro:
O artigo 1º das Normas afirma que as escolas mantidas pelo Poder
Público Estadual serão regidas por regimento próprio, a ser
elaborado pela unidade escolar, desde que respeitadas as normas
regimentais básicas. Ora, respeitando-se essas normas regimentais
básicas, quase nada sobra para decisão da escola. É o velho
discurso da autonomia, flexibilidade, descentralização,
desmascarado, na prática, por determinações que não admitem
sequer questionamentos. O resultado, certamente, não deverá ser
outro: as unidades escolares limitar-se-ão a transcrever, nos seus
regimentos, as normas regimentais básicas. Ainda mais quando se
determina que ‘o regimento de cada escola deverá ser submetido à
aprovação da Delegacia de Ensino’. Ou seja, além de tudo, qualquer
acréscimo, alteração, diminuição na elaboração do regimento terá
de ser apreciado pela Delegacia de Ensino. Que autonomia é essa?
(SÃO PAULO, 1998b).
Aprovado, o Parecer CEE nº 67/98 estabeleceu que:
Artigo 1º - As escolas mantidas pelo Poder Público Estadual e
administradas pela Secretaria de Estado da Educação, com base
nos dispositivos constitucionais vigentes, na Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional e no Estatuto da Criança e do
Adolescente, respeitadas as normas regimentais básicas aqui
estabelecidas, reger-se-ão por regimento próprio a ser elaborado
pela unidade escolar (SÃO PAULO, 1998a).
137
Depois de elaborado, o Regimento Escolar de cada escola deve ser
apreciado pelo Conselho de Escola e aprovado pela Diretoria de Ensino, conforme
orientação contida no artigo 2º das Normas Regimentais.
O temor do conselheiro acabou se confirmando, às escolas públicas
estaduais não restaram muitas opções para a elaboração de seu regimento a não
ser seguir as orientações contidas no Parecer CEE nº 67/98.
De acordo com o parágrafo único, do artigo 2º, das Normas
Regimentais, “em seu regimento, a unidade escolar dará tratamento diferenciado a
aspectos administrativos e didáticos que assegurem e preservem o atendimento às
suas características e especificidades” (SÃO PAULO, 1998a).
Segundo as Normas Regimentais, a escola deve fazer constar em seu
regimento:
• os objetivos da educação escolar;
• a organização e funcionamento da escola;
• a gestão democrática sua finalidade e consecução;
• a composição, natureza e atribuições dos conselhos de classe e série;
• as normas de gestão e convivência entre os diferentes segmentos escolares,
bem como as sanções e recursos cabíveis;
• a sistemática de avaliação do rendimento do aluno, inclusive o sistema
adotado pela escola para expressar os resultados das avaliações;
• a organização semestral no Ensino Fundamental, ciclo II e no Ensino Médio e
a modular para a Educação Profissional, caso a escola opte por esse tipo de
organização;
• os níveis, cursos e modalidades de ensino que mantém;
• os procedimentos adotados para o regime de progressão parcial dos estudos;
• a organização técnico-administrativa da escola;
• os procedimentos para matrícula, classificação e reclassificação dos alunos;
adaptação de estudos; avaliação e competência e aproveitamento de
estudos;
• os critérios e procedimentos para controle de freqüência;
• os critérios para promoção e encaminhamento para atividades de
recuperação e reforço.
138
Devendo constar também, obrigatoriamente, no Regimento Escolar as
Instituições Escolares – Associação de Pais e Mestres e Grêmio Estudantil – e os
Colegiados Escolares – Conselho de Escola e Conselho de Classe e Série. Caso a
escola crie outras associações ou instituições estas deverão constar em seu
regimento.
O acesso ao Regimento Escolar é um direito dos pais e dos alunos. O
artigo 83 das Normas Regimentais garante esse direito ao estabelecer que:
Artigo 83 – A escola manterá à disposição dos pais e alunos cópia
do regimento escolar aprovado.
Parágrafo único – No ato da matrícula, a escola
fornecerá documento síntese de sua proposta pedagógica, cópia de
parte de seu regimento referente às normas de gestão e
convivência, sistemática de avaliação, reforço e recuperação, para
conhecimento das famílias (SÃO PAULO, 1998a).
Entendemos que a elaboração do Regimento pela própria escola é de
grande contribuição para o processo de democratização de sua gestão. Se bem
elaborado, devidamente utilizado e largamente divulgado, o Regimento Escolar
poderia ser um instrumento de democratização das relações escolares.
4.2 O Regimento Escolar
Este item destina-se à análise de Regimentos Escolares de cinco
escolas públicas estaduais da cidade de Botucatu e cinco escolas públicas estaduais
da cidade de Marília, especificamente na parte que trata sobre a gestão
democrática, as instituições escolares e os colegiados escolares.
O Regimento Escolar é um instrumento que deve ser elaborado pela
escola e que pode garantir a realização da gestão democrática no interior da
unidade escolar. O Regimento Escolar, como o próprio nome já diz, rege o
funcionamento e a organização da escola, é através dele que as diretrizes
educacionais se realizam na escola.
A análise por nós realizada teve a intenção de verificar de que forma a
legislação atua sobre a escola quanto à elaboração do Regimento Escolar e de que
forma cada escola trata as instituições e os colegiados escolares em seu Regimento.
139
Os Regimentos por nós analisados serão denominados B1, B2, B3 e
B5 para as escolas de Botucatu e M1, M2, M3 e M5 para as escolas de Marília.
Esclarecemos que, apesar de termos sido muito bem recebidos, não nos foi
permitido observar o regimento escolar das escolas B4 e M4.
Comparando os Regimentos das escolas às Normas Regimentais
instituídas pelo Parecer CEE nº 67/98 percebemos que as diferenças são mínimas.
O Parecer CEE nº 67/98 inicia o título que trata sobre a gestão
democrática estabelecendo que esta tem por finalidade “possibilitar à escola maior
grau de autonomia, de forma a garantir o pluralismo de idéias e de concepções
pedagógicas, assegurando padrão adequado de qualidade do curso ministrado”
(SÃO PAULO, 1998a, artigo 7º).
As escolas B3, M1, M3 e M5 iniciam o título que trata sobre a gestão
democrática estabelecendo sua finalidade da mesma forma como consta no
Parecer. As demais escolas iniciam o título estabelecendo de que forma se realizará
a gestão democrática na escola.
O Parecer CEE nº 67/98 define que o processo de construção da
gestão democrática será fortalecido na escola
Artigo 8º - Por meio de medidas e ações dos órgãos centrais e
locais responsáveis pela administração e supervisão da rede
estadual de ensino, mantidos os princípios de coerência eqüidade e
co-responsabilidade da comunidade escolar na organização e
prestação dos serviços educacionais (SÃO PAULO, 1998a).
As escolas M1 e M3 definiram o processo de construção da gestão
democrática como o que está posto no Parecer. Todas as demais escolas não
incluíram este item em seus regimentos, porém fizeram constar os princípios de
autonomia, coerência, pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas e co-
responsabilidade da comunidade como diretrizes na realização da gestão
democrática.
O Parecer define de que forma a gestão democrática se realizará:
Artigo 9º - Para melhor consecução de sua finalidade, a gestão
democrática na escola far-se-á mediante a:
I – participação dos profissionais da escola na elaboração da
proposta pedagógica;
II – participação dos diferentes segmentos da comunidade escolar –
direção, professores, pais, alunos e funcionários – nos processos
140
consultivos e decisórios, através do Conselho de Escola e
Associação de Pais e Mestres;
III – autonomia na gestão pedagógica, administrativa e financeira,
respeitando as diretrizes e normas vigentes;
IV – transparência nos procedimentos pedagógicos, administrativos
e financeiros, garantindo-se a responsabilidade e o zelo comum na
manutenção e otimização do uso, aplicação e distribuição adequada
dos recursos públicos;
V – valorização da escola enquanto espaço privilegiado de
execução do processo educacional (SÃO PAULO, 1998a).
Quanto à forma de realização da gestão democrática, poucas são as
diferenças estabelecidas. A escola M1 não incluiu o inciso III “autonomia da gestão
pedagógica, administrativa e financeira, respeitadas as diretrizes e normas
vigentes”. As escolas M3 e M5 reproduziram o que está posto no Parecer. As
escolas B1, B2, B3, B5 e M2, além do que está posto no Parecer, acrescentaram os
itens:
- Participação da comunidade escolar, através do Conselho de
Escola, nos processos de escolha ou indicação de profissionais para
o exercício de funções, respeitada a legislação vigente;
- Administração dos recursos financeiros, através de elaboração,
execução e avaliação do respectivo plano de aplicação,
devidamente aprovado pelos órgãos ou instituições escolares
competentes, obedecida a legislação específica para gastos e
prestação de contas de recursos públicos.
Esses dois itens são respectivamente os incisos III e IV do artigo 10 do
Parecer CEE nº 67/98.
Quanto à autonomia das escolas, o Parecer CEE nº 67/98 estabelece
que:
Artigo 10 – A autonomia da escola, em seus aspectos
administrativos, financeiros e pedagógicos, entendidos como
mecanismos de fortalecimento da gestão a serviço da comunidade,
será assegurada mediante a:
I – capacidade de cada escola, coletivamente, formular, implementar
e avaliar sua proposta pedagógica e seu plano de gestão;
II – constituição e funcionamento do conselho de escola, dos
conselhos de classe e série, da associação de pais e mestres e do
grêmio estudantil;
III – participação da comunidade escolar, através do conselho de
escola, nos processos de escolha ou indicação de profissionais para
o exercício de funções, respeitada a legislação vigente;
IV – administração dos recursos financeiros, através da elaboração,
execução e avaliação do respectivo plano de aplicação,
141
devidamente aprovado pelos órgãos ou instituições escolares
competentes, obedecida a legislação específica para gastos e
prestação de contas de recursos públicos (SÃO PAULO, 1998a).
No que diz respeito à autonomia, as escolas M1, M3 e M5
estabeleceram em seus Regimentos o que está posto pelo Parecer.
As escolas B1, B2, B3, B5 e M2 não acrescentaram em seus
Regimentos um artigo para tratar especificamente sobre a autonomia. No entanto,
os itens que estas acrescentaram no artigo sobre a realização da gestão
democrática, como o exposto acima, são exatamente os incisos III e IV do artigo 10
do Parecer, que, por sua vez, tratam sobre a autonomia.
Quanto às instituições escolares, todos os Regimentos estabelecem
unanimemente que:
A escola contará com as seguintes instituições escolares criadas por
lei específica:
I – Associação de Pais e Mestres;
II – Grêmio Estudantil.
§ 1º - Cabe à direção da escola garantir a articulação da Associação
de Pais e Mestres com o Conselho de Escola e criar condições para
a organização dos alunos no Grêmio Estudantil.
O que há de diferente entre um Regimento e outro é a substituição de
um termo por outro de igual significado, o que não altera a essência desse
dispositivo.
Além disso, as escolas M1, M3 e M5 estabeleceram que a organização
do Grêmio e a eleição de seus representantes serão feitas no decorrer do primeiro
bimestre. No que se refere aos colegiados escolares, é também unânime o
estabelecimento nos Regimentos das escolas:
A escola conta com os seguintes colegiados:
I – Conselho de Escola, constituído nos termos da legislação;
II – Conselho de Classe e Série, constituído nos termos regimentais.
Todos os Regimentos estabelecem igualmente que o Conselho de
Escola será articulado ao núcleo da direção e que sua natureza é consultiva e
deliberativa. Também estabelecem que o Conselho de Escola tomará suas decisões
respeitando os princípios e diretrizes da política educacional, da proposta
142
pedagógica da escola e a legislação vigente. Repetindo o que está posto no artigo
17 do Parecer CEE nº 67/98.
O Parecer CEE nº 67/98 determinou que os Conselhos de Classe e
Série deverão “ser constituídos nos termos regimentais” (SÃO PAULO, 1998a, artigo
15, inciso II), isso significa que as normas para sua composição, o estabelecimento
de suas atribuições e a definição de sua natureza, deverão constar no Regimento
Escolar.
Assim, os Regimentos das escolas estabelecem igualmente, e da
mesma forma como está posto no artigo 20 do Parecer CEE nº 67/98, que:
Os Conselhos de Classe e Série, enquanto colegiados responsáveis
pelo processo coletivo de acompanhamento e avaliação do ensino e
da aprendizagem, organizar-se-ão de forma a:
I – possibilitar a inter-relação entre profissionais e alunos, entre
turnos e entre séries e turmas;
II – propiciar o debate permanente sobre o processo de ensino e de
aprendizagem;
III – favorecer a integração e seqüência dos conteúdos curriculares
de cada série/classe;
IV – orientar o processo de gestão do ensino.
Constam nos Regimentos das escolas, como atribuições do Conselho
de Classe e Série, decidir sobre:
• a participação de alunos com rendimento insatisfatório em atividades de
recuperação e reforço;
• os casos de compensação de ausência;
• as causas das defasagens de aprendizagem;
• o relacionamento da classe com professores e demais alunos;
• a classificação ou reclassificação de alunos em série adequada em final de
ano letivo ou no ato da matrícula por transferência;
• a promoção do aluno;
• a retenção do aluno.
Quanto à composição do Conselho de Classe e Série, os Regimentos
das escolas estabelecem que os conselhos serão constituídos por todos os
professores da mesma classe ou série, além do Professor Coordenador, e contarão
com a participação de um aluno de cada classe ou série, independentemente de sua
143
idade, escolhido por seus pares; da mesma forma como está estabelecido no artigo
21 do Parecer CEE nº 67/98.
No entanto, alguns Regimentos acrescentaram um parágrafo único no
artigo que trata sobre a participação do aluno, no qual estabelecem que os alunos
participarão de todas as reuniões, salvo as convocadas para decidir sobre:
• promoção e retenção de alunos (escolas B1, B2, B3, B5 e M1);
• progressão parcial de alunos (escolas B1, B2, B3, B5, M1, M3, e M5);
• classificação e reclassificação de alunos (escolas M3 e M5).
Ressalte-se que a escola M2 não restringiu a participação de alunos
nos conselhos, apenas assegurou o direito de participação de um aluno de cada
classe, independentemente de sua idade, não incluindo em seu Regimento nenhum
inciso que restrinja essa participação.
Como se pode perceber, os Regimentos elaborados pelas escolas
seguem as orientações estabelecidas no Parecer CEE n° 67/98, salvo poucas
alterações que não chegam a provocar um desvio do que está posto pelo Parecer.
O quadro abaixo, por nós elaborado, contém a síntese de nossa
análise:
Regimentos observados - escolas
Temas analisados
B1
B2
B3
B5
M1
M2
M3
M5
Finalidade da gestão democrática X X X X
Realização da gestão democrática X X X X X X X X
Autonomia da escola X X X
Instituições escolares (APM, G.E.) X X X X X X X X
Colegiados escolares (C.E., C.C.S.) X X X X X X X X
Constituição do Conselho de Classe e
Série
X X X X X X X X
Atribuições do Conselho de Classe e Série X X X X X X X X
Restrição à participação do aluno no
C.C.S.
X X X X X X X
Lembrando que não pudemos observar o regimento das escolas B4 e M4.
144
O Parecer CEE nº 67/98 estabelece que no ato da matrícula a escola
deverá fornecer, para conhecimento das famílias, um documento síntese de sua
proposta pedagógica; cópia de parte de seu Regimento referente às normas de
convivência, sistemática de avaliação, reforço e recuperação.
Acreditamos, no entanto, que devido à sistemática de matrículas – que
são efetuadas ao final do ano letivo automaticamente pelo sistema informatizado de
formação de classes que dispensa a presença dos pais – as famílias não têm
conhecimento do que seja um Regimento Escolar. Outro fator a ser levado em
consideração é o custo que o fornecimento de toda essa documentação a todas as
famílias dos alunos causaria para a escola.
Percebemos que, ao elaborar seus Regimentos, as escolas basearam-
se no modelo estabelecido pela legislação. Entretanto, isso ocorre pelo fato de ser a
legislação que garante à escola o direito de elaborar seu próprio Regimento, a
mesma que impõe limites para sua elaboração. Nesses termos, resta às escolas
pouco sobre o que possam decidir, pois sempre há uma norma legal a ser
respeitada no encalço de suas decisões.
Dessa forma, o Regimento acaba se tornando um elemento
meramente formal, não expressando as especificidades de cada escola, sua
existência na escola apenas atende à legislação em sua obrigatoriedade.
145
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho buscou traçar a trajetória legal da gestão democrática
desde sua implantação pela Constituição Federal de 1988, passando pela
regulamentação da Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96, que, por sua vez, levou às
alterações na legislação educacional estadual, obrigada a se adaptar às novas
normas, até chegar às escolas públicas estaduais paulistas.
Uma lei estabelece objetivos comuns, ou seja, define objetivos. Isto
feito, os Decretos, as Portarias, as Resoluções, os Pareceres, os Estatutos, os
Regimentos, enfim, todas as demais normas legais decorrentes de uma lei,
estabelecem critérios e definem as ações para que os objetivos sejam
concretizados.
Analisando a nossa legislação educacional é perceptível certa
tendência de que se pretende, erroneamente, garantir a realização da gestão
democrática através de leis e decretos, quando, na verdade, ela necessita apenas
de um espaço no qual se processe uma nova cultura escolar.
Essa nova cultura de gestão escolar, para florescer, necessita de
pessoas conscientes de seu direito de participação.
Os governantes sempre se mostraram resistentes em reconhecer o
direito de participação de pais e alunos na gestão escolar. Percebemos que a
inclusão desse direito na legislação escolar foi bastante protelado pelos legisladores
e, ao ser legalmente garantido, esse direito foi atrelado a certos espaços escolares.
O direito de participação na gestão escolar está vinculado a instituições e colegiados
já definidos por lei.
Dessa forma, a gestão democrática chegou à escola como um
imperativo legal cuja realização deve se dar através da participação de todos os
segmentos escolares em espaços como a Associação de Pais e Mestres, o
Conselho de Escola, o Grêmio Estudantil e o Conselho de Classe e Série.
As instituições – APM e G.E. – e os colegiados escolares – C.E. e
C.C.S. – possuem, cada qual, sua própria trajetória legal, ou seja, cada instituição e
cada colegiado tem sua própria história para contar, sua própria evolução. E trata-se
de uma trajetória marcada por avanços e retrocessos, conquistas e derrotas.
A análise da trajetória legal das instituições e colegiados escolares,
apesar dos momentos de derrotas e retrocessos, deixou claro que houve momentos
146
em que a gestão democrática se mostrou como uma possibilidade antes mesmo de
sua instituição pela Constituição Federal. A nosso ver um desses momentos foi a
criação da APM, em 1931, cujo objetivo principal foi o de promover a aproximação
entre a escola e a família; um outro momento foi a transformação da natureza do
Conselho de Escola de consultivo para deliberativo, em 1984.
Ressalte-se que ambos os casos ocorreram no Estado de São Paulo e
antes da instituição da gestão democrática pela Constituição.
A legislação educacional atuou de forma marcante sobre as
instituições e colegiados escolares moldando-os ao contexto político de cada
momento histórico pelos quais passaram; ora reprimindo-os, mantendo estreito
controle sobre eles; ora garantindo-lhes um pouco mais de liberdade para que
pudessem se constituir, se organizar e atuar.
Nesse sentido, a legislação, ao moldar as instituições e colegiados,
amarra o conceito de participação aos conceitos de colaboração, de ajuda e de
apoio, não esclarecendo que a participação, no caso da gestão escolar democrática,
está ligada à tomada de decisões, ao exercício do poder e à autonomia da escola.
A participação, desvinculada dos conceitos de simples colaboração,
ajuda ou apoio, favorece o efetivo trabalho coletivo envolvendo todos os segmentos
escolares, já que socializa e divide as decisões, a resolução de problemas; enfim,
socializa e divide as responsabilidades pela condução da gestão da escola.
No entanto, devemos reconhecer que, embora a legislação não
esclareça o conceito de participação, não podemos desconsiderar o fato de existir,
na escola pública, espaços destinados à participação, muito embora a existência
desses espaços não signifique a certeza de realização da gestão democrática. A
gestão escolar, atualmente, é permeada por muitos entretantos e poréns.
A APM talvez seja a nossa instituição escolar mais antiga, inicialmente
criada com o objetivo de aproximar as famílias da escola. A norma legal que criou a
APM trouxe em seu bojo a valorização da presença dos pais no interior das
unidades escolares, como tivemos a oportunidade de ver no terceiro capítulo deste
trabalho.
Entretanto, a APM logo após sua criação ganhou seu primeiro estatuto
padronizado e todos os seus membros ganharam status de sócios, a partir disso, a
participação recobriu-se dos significados de colaboração e de ajuda, colaboração no
sentido financeiro e ajuda no sentido de prestação de serviços.
147
Em seu princípio, podia-se vislumbrar um forte traço do princípio
democrático, mas, de decreto em decreto, a APM foi se revestindo cada vez mais de
um caráter arrecadador e financeiro. Dessa forma, de uma possível instituição
democrática, a APM foi se transformando numa instituição financeira que, no interior
da escola, firma contratos, recebe verbas federais e estaduais, executa os gastos e
presta constas.
Com essa transformação, atualmente, a participação dos pais na APM
voltou-se para as atividades que se relacionam ao gerenciamento dos recursos
financeiros que a escola recebe através dessa instituição.
O Grêmio Estudantil é outra instituição existente na escola que sofreu
transformações pela ação da legislação. Sua trajetória legal foi profundamente
marcada pelo contexto político ditatorial que reprimiu as organizações estudantis e
instituiu os Centros Cívicos Escolares que tiveram existência tutelada pelas
Comissões Nacional e Estadual de Moral e Civismo. Essa situação somente foi
alterada a partir de 1985, com o estabelecimento do Grêmio Estudantil como uma
instituição autônoma cujas atribuições devem ser voltadas aos interesses dos
alunos.
O Grêmio Estudantil constitui-se num meio para a participação dos
alunos no cotidiano escolar, é um espaço no qual eles têm a possibilidade de lutar
por seus direitos, por isso trata-se de uma instituição que possui grande potencial
para promover a democracia na escola.
Pode-se dizer que de um lado se ganha, quando se institui um Grêmio
Estudantil como uma organização autônoma dentro da escola; de outro se perde,
quando essa instituição é moldada pela legislação e sua existência na unidade
escolar é obrigatória por força da lei e não por uma ação dos alunos ou da direção.
A obrigatoriedade pode provocar uma situação na qual a existência de
instituições e colegiados seja fictícia, ou seja, só existem no papel, mas não
possuem atuação efetiva.
O Conselho de Classe e Série, por sua vez, é um colegiado escolar
que delibera sobre a avaliação do ensino e da aprendizagem dos alunos.
Criado como um espaço no qual o aluno seria julgado e no qual a
participação se restringia ao corpo docente e aos especialistas da educação, o
Conselho de Classe e Série ganhou uma nova versão a partir de 1998 quando o
aluno teve assegurado o seu direito de participação.
148
A determinação legal foi fundamental para a transformação do
Conselho de Classe e Série num espaço mais democrático, o que pode fortalecer a
realização da gestão democrática na escola.
Quanto ao Conselho de Escola pode-se dizer que sua trajetória legal
foi intensa e emocionante.
No Estado de São Paulo, o Conselho de Escola teve como
antecedentes as Congregações dos Estabelecimentos de Ensino Secundário e
Normal e os Conselhos de Professores, que auxiliavam a direção da escola na
administração muito antes do aparecimento do Conselho de Escola.
Em 1977 surgiu o Conselho de Escola como um colegiado que,
embora restritamente, abriu espaço para a participação de pais e alunos. No
entanto, a garantia dessa participação somente foi firmada em 1985, com a
reestruturação da composição do Conselho de Escola, pela Lei Complementar nº
444/85.
Um capítulo marcante na trajetória do Conselho de Escola foi a
transformação de sua natureza consultiva para deliberativa pela Lei Complementar
nº 375/84. Esse fato foi resultado de uma intensa participação da classe docente e
de outros segmentos sociais que lutavam por uma educação mais democrática e
participativa.
A legislação atuou sobre o Conselho de Escola tanto de forma
conservadora, quando restringiu a participação de pais e alunos; quanto de forma
transformadora, quando garantiu o direito de participação de pais e alunos e também
quando definiu sua natureza como deliberativa.
Atualmente, o Conselho de Escola é um dos mais importantes espaços
para efetivação do princípio da gestão democrática no interior da escola pública
estadual.
Devemos ressaltar, entretanto, que apesar de a legislação resguardar
o direito da comunidade interna e externa à participação, não há um esclarecimento
sobre a qualidade e o tipo de participação que se espera dessa comunidade.
Esse tipo de esclarecimento acaba ficando por conta dos diretores de
escola, cabe a eles dar ou não ciência àqueles que participam que tanto sua voz
quanto seu voto possuem poder de decisão.
149
No Estado de São Paulo, o cargo de Diretor de Escola é ocupado
através de concurso público ou por meio de nomeação para substituir o diretor
efetivo quando este se afasta de seu cargo por algum motivo.
No último concurso público para provimento do cargo de Diretor de
Escola, ocorrido em 2007, a Secretaria de Estado da Educação estabeleceu, por
meio de Comunicado SE, de 15 de março de 2006, o perfil profissional que se
espera do Diretor, dentre os vários itens elencados estão a capacidade de “valorizar
a gestão participativa”, de “articular e executar as políticas educacionais”, de
“compreender os princípios e diretrizes da administração pública” (SÃO PAULO,
2006a).
No referido Comunicado também há um rol de competências e
habilidades que o Diretor deve dominar, dentre elas a de “estimular a participação
dos colegiados e instituições escolares, promovendo o envolvimento e a participação
efetiva de todos como fator de desenvolvimento da autonomia da escola” (SÃO
PAULO, 2006a).
Ressalte-se que não é um dos objetivos deste trabalho analisar a
atuação do Diretor de Escola, mas é interessante notar a presença do Diretor na
composição das instituições e colegiados escolares: ele é o presidente do Conselho
de Escola, é o presidente nato do Conselho Deliberativo da APM. O Conselho de
Escola e a APM são os dois principais mecanismos de gestão colegiada ligados à
direção da escola.
A figura do Diretor como presidente desses mecanismos deixa implícita
a sua posição de poder em relação aos outros membros que sempre o verão como
aquele que deve dar a última palavra; as sugestões do diretor/presidente sempre
terão mais peso devido a essa posição.
É o Diretor que deve articular e promover na escola a implementação
das diretrizes estabelecidas pela legislação educacional, por meio da elaboração do
projeto pedagógico; dos colegiados e instituições escolares; da elaboração do
Regimento Escolar. O Diretor pode facilitar ou dificultar a participação dos
segmentos escolares promovendo ou não uma maior integração entre a escola e a
comunidade.
A obrigatoriedade, estabelecida em lei, da existência de colegiados e
instituições escolares como espaços de participação e realização da gestão
150
democrática não garante, portanto, uma participação efetiva e decisória, o que, por
sua vez, não proporciona a materialização do princípio da gestão democrática.
A legislação assegura à escola pública a autonomia no que diz respeito
a seus aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos. Há, no entanto,
algumas considerações a serem feitas sobre esse assunto.
Na verdade, a escola pouco goza de sua autonomia. Ao elaborar seu
projeto pedagógico, a escola deve estar atenta a um currículo
38
previamente
elaborado pelo Estado no qual estão contidas as disciplinas e o número de aulas
semanais a serem ministradas.
A escola não possui autonomia para definir seu quadro de
funcionários, limitando-se apenas a recebê-los, pois o processo de contratação de
pessoal se dá através de concurso público. Dessa forma, a escola não escolhe seus
funcionários e seus professores, ela é que é escolhida por eles.
A escola possui autonomia para determinar o horário de trabalho e
também o período de férias dos funcionários, mas não as férias dos professores já
que estes devem usufruí-las obrigatoriamente no mês de janeiro.
A escola também pode elaborar seu calendário escolar, entretanto,
deve obedecer rigidamente à quantidade de duzentos dias letivos ao ano
distribuindo suas atividades dentro do período estabelecido pela SEE que estipula o
primeiro e o último dia letivo de cada ano.
A escola não pode dispor dos recursos financeiros que recebe do
Estado, pois estes já vêm com orientações que determinam onde e como devem ser
gastos. Por exemplo, o valor recebido para ser utilizado na aquisição de material
permanente não pode ser gasto na aquisição de material de consumo, mesmo que
esta seja a necessidade mais urgente da escola.
Não se pode negar que a autonomia está legalmente assegurada, é
óbvio; entretanto, a legislação educacional traz instruções explícitas sobre a
organização e o funcionamento das escolas públicas paulistas delimitando e
definindo suas ações.
Assim, ao pôr em prática sua autonomia administrativa, financeira e
pedagógica a escola deve observar as normas estabelecidas pela legislação; fica,
38
De acordo com as Normas Regimentais, “o currículo dos cursos dos diferentes níveis e
modalidades de ensino terá uma base nacional comum e uma parte diversificada, observada a
legislação específica” (SÃO PAULO, 1998a, artigo 49).
151
então, evidente que a escola tem muito pouco sobre o que decidir. A escola acaba
apenas colocando em prática as ações já definidas legalmente. Dessa forma, a
legislação que assegura a autonomia da escola pública é a mesma que inviabiliza a
sua realização plena pela escola.
A situação não é diferente no que se relaciona à elaboração do
Regimento Escolar. A legislação garante esse direito às escolas, mas, como
pudemos constatar, ao serem obrigadas a observar as regras das Normas
Regimentais, estabelecidas pelo Parecer CEE nº 67/98, além do Estatuto da Criança
e do Adolescente e da Lei de Diretrizes e Bases nº 9394/96, as escolas acabam
utilizando as Normas Regimentais como modelo para seus próprios regimentos.
Diante de tudo que foi exposto podemos concluir que a legislação
restringe a autonomia da escola ao definir previamente as ações que devem ser
tomadas no âmbito escolar; limita a participação dos segmentos escolares em
espaços que não foram criados pelas escolas, mas cuja existência na estrutura
administrativa escolar é obrigatória; delimita a elaboração dos Regimentos
Escolares ao definir que normas as escolas devem obedecer na construção de seus
regimentos.
A legislação instituiu a gestão democrática como princípio educacional
para a escola pública. Mas o que é e como está a escola pública estadual hoje?
A escola pública é hoje uma instituição estadual fragmentada,
desconstruída, que sofre pela falta de recursos materiais e humanos e está
engessada, sem mobilidade, pelo excesso de normas que deve seguir.
Nas décadas de 1980 e 1990 houve uma grande mobilização em prol
da educação para todos, a Campanha Toda Criança na Escola foi largamente
difundida e hoje temos, como resultado, mais de 90% das crianças em idade escolar
matriculadas. No entanto, o governo não conseguiu assegurar para essas crianças
uma educação e uma escola de qualidade.
A legislação pode assegurar o direito de matrícula para todas as
crianças em idade escolar, mas a qualidade do ensino e da escola não pode ser
simplesmente decretada. Isso depende de vários outros fatores que vão muito além
da legislação. Não se pode, de forma alguma, deixar o elemento humano de fora
dessas questões, pois a escola é uma instituição cuja organização e funcionamento
é indissociável da ação humana.
152
O Planejamento Político-Estratégico (1995, p.3), documento elaborado
no primeiro ano de governo de FHC, reconhece que “é preciso acima de tudo,
valorizar a escola e tudo o que lhe é próprio: a sala de aula e os professores; o
currículo e a formação dos mestres; o resultado da aprendizagem”.
No entanto, somente o reconhecimento legal dessa necessidade não
garantiu a efetiva valorização da escola.
Os recursos físicos e materiais de que dispõe a escola pública são
poucos e muitas vezes inexistentes. Os problemas dessa ordem concorrem para
que a escola funcione em condições precárias onde são inúmeros: escassez de
material didático; falta de instalações adequadas para o funcionamento de
bibliotecas, sala de informática, sala para TV/DVD; móveis e equipamentos
deteriorados; espaços físicos adaptados, ou seja, espaços impróprios e inadequados
para as funções que desempenham. Soma-se a tudo isso a falta de recursos
financeiros para sanar as necessidades mais elementares.
O problema se agrava ainda mais quando se trata dos recursos
humanos. A maioria das escolas sofre com a falta de funcionários e professores. As
escolas têm um quadro de funcionários insuficiente para atender satisfatoriamente
às necessidades dos alunos; não há zeladores, não há serviço de vigilância, não há
bibliotecários, o que existe é um número reduzido de auxiliares de serviços gerais e
de agentes de organização escolar (antigas funções de servente de escola e
inspetor de alunos, respectivamente), muitas vezes despreparados para as funções
que desempenham.
Quanto ao corpo docente, este padece de muitos males e percebe-se
que o descontentamento é tanto dos professores quanto do Estado. Os professores
da rede pública são mal remunerados e, pior que isso, sofrem com a desvalorização
de sua classe e com as precárias condições de trabalho oferecidas pelo Estado;
com a violência que tem invadido cada vez mais as escolas e por não terem um
local fixo de trabalho.
Por outro lado, a desvalorização da profissão e as precárias condições
de trabalho não atraem bons profissionais, ficando um grande número de escolas
com um quadro de professores mal formados, despreparados para o desempenho
da docência e, muitas vezes, descompromissados com a profissão que abraçaram.
Além desses problemas, o trabalho docente é condicionado por
determinantes econômicos, políticos, sociais e culturais e, além disso, está atrelado
153
à centralização promovida pelos governantes que buscam sempre se manter no
controle da escola pública.
Como se pode ver, a escola pública padece de inúmeros problemas
cuja resolução vai além da determinação legal.
Da mesma forma que não se consegue impor a qualidade do ensino e
da escola por decreto, a legislação por si só não realiza a gestão democrática. É
preciso haver, além da legislação uma escola bem estruturada cuja autonomia não
seja a decretada, mas sim a construída e onde a participação não seja limitada a
espaços determinados por lei, tampouco seja carregada de significados outros que
não impliquem tomada de decisões e divisão de poder.
A realização da gestão democrática no interior da escola implica, antes
de tudo, a relação com o outro; o fazer democrático necessita que as decisões
sejam tomadas coletivamente.
Ressaltamos que a instituição da gestão democrática foi uma grande
conquista e não negamos a sua importância. Mas, infelizmente, a realização plena
da gestão democrática nas escolas públicas estaduais paulistas é limitada por
diversos fatores, inclusive os de ordem legal.
Um último entretanto: mesmo que a autonomia seja limitada e a
participação reduzida, devemos considerar que tanto a existência de espaços
destinados à participação quanto a instituição do princípio democrático foram frutos
de lutas que tiveram como atores os trabalhadores da educação, os defensores da
escola pública e as camadas populares. E, embora o Estado, por meio de legislação,
busque sempre se manter no controle, existe a esperança, senão a possibilidade
real, de que uma gestão escolar verdadeiramente democrática se realize nesses
espaços por meio da ação de todos os envolvidos no processo do fazer escolar.
154
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graus. Ementário. Compilação e organização Leslie Maria José da Silva Rama e
outros. São Paulo: SE/CENP, vol. 6, p. 2.153-2.156, 1976.
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São Paulo: SE/CENP, 1972b. In: SÃO PAULO (Estado). Secretaria da Educação.
Coordenaria de Estudos e Normas Pedagógicas. Legislação do Ensino de 1º e 2º
graus. Ementário. Compilação e organização Leslie Maria José da Silva Rama e
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SÃO PAULO (Estado). Secretaria da Educação. Coordenaria de Estudos e Normas
Pedagógicas. Legislação do Ensino de 1º e 2º graus. Ementário. Compilação e
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de Estudos e Normas Pedagógicas. Legislação do Ensino de 1º e 2º graus.
Atualização. Compilação e organização Leslie Maria José da Silva Rama e outros.
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