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INSTITUTO UNIVERSITÁRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO
CLAUDIA CRISTINA DA CRUZ
As Políticas Redistributivas no Combate à Desigualdade de
Renda. Bolsa Família: uma alternativa para crescimento da renda da
população pobre?
RIO DE JANEIRO
2007
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CLAUDIA CRISTINA DA CRUZ
As Políticas Redistributivas no Combate à Desigualdade de
Renda. Bolsa Família: uma alternativa para crescimento da renda da
população pobre?
Dissertação apresentada ao Instituto Universitário de
Pesquisas do Rio de Janeiro como requisito parcial de
obtenção do título de Mestre em Ciências Humanas:
Ciência Política
Rio de Janeiro
2007
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3
Agradecimentos
Aos meus pais cujo amor e incentivo continuamente motivaram o meu interesse
em estudar sempre mais e à minha irmã pelo companheirismo e o exemplo diário.
Ao amor da minha vida e meu companheiro Márcio Lázaro cujo apoio
incondicional permitiu que ele me acompanhasse por toda a minha jornada acadêmica
até agora e, eu espero que para sempre.
Em especial agradeço aos meus queridos amados e mais que presentes
Elisângela e André.
Agradeço o exemplo de dedicação da doce Raíza e de seu namorido Gustavo e o
carinho e a amizade de Guilherme e Palloma.
Com muita felicidade e gratidão ofereço meus sinceros agradecimentos à
Simone e Joana, sem às quais meus dias não teriam tanta graça.
Ao meu mais que presente mestre Carlos Antonio Costa Ribeiro cuja atuação e
estudos no campo das Ciências Sociais são um exemplo e um estímulo não somente à
pesquisa, mas principalmente à reflexão.
Ao meu eterno orientador Ignacio Cano que nunca deixou de me incitar o
trabalho árduo e a coleta de dados.
Agradeço à CAPES e ao CNPQ pela oportunidade de estudar com auxílio de
bolsa durante 2 anos nesta excelente instituição de ensino e ao IUPERJ o ensejo à
pesquisa e ao estudo crítico com dedicação.
4
Resumo:
As políticas sociais voltadas para o combate à pobreza que atuam por meio de
programas de transferência de renda condicionada têm obtido relevância política e
social, tanto pelo montante de recursos públicos que movimentam, quanto pelas teias de
relações sociais, institucionais e políticas que engendram. Na última década os
programas de transferência de renda têm seguido uma nova temática de ação de
políticas sociais, as quais, inspiradas no welfare state, assumem uma ação redistributiva
para combater a pobreza e a desigualdade social. Baseado em uma pesquisa realizada
entre os anos de 2005 e 2006, o estudo propõe uma avaliação da política redistributivas
do programa Bolsa Família visando avaliar as suas dificuldades de implementação, sua
fiscalização, cumprimento de condicionalidades e estimar seus possíveis impactos como
alternativas para o combate à pobreza e à desigualdade de renda em um grupo de 13
famílias migrantes de seu antecessor o programa Bolsa Escola.
PALAVRAS-CHAVE: POLÍTICAS PÚBLICAS - DESIGUALDADE SOCIAL
5
(...) tú que reúnes com bondade, não nos separarias para sempre!...Amigo
Divino, que nos concede a luz do dia depois das sombras da noite, finda a
tormenta!...Ampara-nos o coração desarvorado nos tortuosos caminhos do mundo e
abre-nos o horizonte da paz! (...)
Emmanuel
6
Sumário:
Introdução 7
1. A Social- democracia e as Políticas de
Welfare-State no Brasil
10
2. Os Dilemas das Políticas Sociais 30
2.1.Focalização e Má – focalização nos
programas sociais
30
2.2.O Clientelismo nos programas sociais
34
3. A desigualdade e as Políticas Sociais 44
4. Os Programas Sociais no Brasil 55
5. O Estudo de Caso: Bolsa Família 65
6.Conclusões e Apontamentos 105
7
Introdução
As desigualdades, em suas mais diversas formas, constituem parte dos
problemas estruturais e conjunturais do país. No Brasil as desigualdades de renda e a
pobreza são dois grandes desafios a serem vencidos seja por crescimento econômico
para a população como um todo, seja através da implementação de políticas de bem-
estar social.
O Estado de Bem-Estar social e as políticas sociais de cunho redistributivo ao
longo da última década vêm sinalizando relevante importância para redução da
desigualdade de renda e a promoção de justiça social e cidadania no Brasil.
As Políticas Públicas do Welfare-State vêm se apresentado em inúmeros estudos
nos últimos seis anos como fatores de promoção da igualdade e inclusão social para os
estratos mais pobres da população do Brasil e do mundo. As experiências nacionais dos
programas sociais como o Bolsa-Alimentação, o Bolsa Escola e o Auxílio-Gás,
apresentam as políticas de transferência de renda condicionada como importantes
políticas de renda de cunho redistributivo cujo objetivo principal e combater a pobreza e
à desigualdade sócio-econômica.
À luz da produção bibliográfica recente sobre queda da desigualdade de renda,
de redução da pobreza, do Coeficiente de Gini e Índice de Theil-T nos últimos 6 anos ,
o presente trabalho procura investigar como os programas sociais de transferência de
renda e, principalmente, o Bolsa Família podem ser capazes de redistribuir renda no
interior das famílias beneficiárias e de reduzir a desigualdade de renda e a pobreza.
Baseado nos dados coletados em uma pesquisa de 6 meses, realizada entre os
anos de 2005 e 2006, em um município do Estado do Rio de Janeiro, o estudo atual
avalia a transição experienciada por 13
1
famílias beneficiárias do Bolsa Escola e sua
integração no Bolsa Família e dialoga com a literatura a fim de compreender como uma
política redistributiva pode auxiliar no combate à desigualdade de renda
A partir de entrevistas (com responsáveis, ou seja, pais e mães de alunos
beneficiários de programas sociais, diretoras, secretárias e orientadores educacionais) e
1
A pesquisa original foi realizada com 26 família, todavia para o estudo neste trabalho serão utilizadas
apenas as 13 família que compunham o grupo de família beneficiadas pelo Bolsa Escola.
8
de dados de freqüência escolar e aproveitamento escolar coletados junto a uma escola, a
Secretaria Municipal de Educação e Informações disponibilizadas pelo Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Ministério da Educação e Ministério a
Saúde, o trabalho avalia a implantação do programa Bolsa Família, estimando os
impactos na renda familiar a partir da análise da variação mensal de renda per capita
familiar e da comparação nas médias de freqüência escolar dos alunos bolsistas com os
não-bolsistas.
De que maneira uma política social pode auxiliar na queda da desigualdade de
renda? As políticas sociais são a única alternativa no combate à pobreza? Como estimar
os resultados dos programas sociais?
As perguntas supracitadas orientam nossa análise e direcionam a avaliação de
dados para que possamos compreender como a ação dos programas sociais pode ser
capaz de reduzir a pobreza e gerar inclusão social e cidadania.
O papel das escolas bem como a ação de professores e
coordenadores/orientadores pedagógicos, o acompanhamento médico das famílias e o
acompanhamento da freqüência escolar foram explorados nesse trabalho, uma vez que o
papel da escola e de seus funcionários são de grande importância, tanto na
implementação quanto no funcionamento do programa. Cabe ressaltar, que o
acompanhamento médico e da freqüência escolar são duas importantes
condicionalidades para o recebimento do benefício pago pelo Bolsa Família e para o
monitoramento do bom funcionamento do programa por parte do governo federal.
Estudos de 2006 e 2007 apresentam o Bolsa Família como um dos fatores
responsáveis pela recente queda na desigualdade de renda brasileira.Dados hodiernos
sobre o Bolsa Família indicam que o programa beneficia quase 11 milhões de famílias
distribuídas em 5.564 municípios, tendo como previsão orçamentária para 2008 o gasto
de R$ 10,3 bilhões no pagamento de benefícios sociais.
A estimativa dos impactos do programa na renda das famílias que sofreram
recentemente a migração do Bolsa Escola para o Bolsa Família, permitirá que se
averigúe os possíveis impactos do programa na renda, a simulação contrafactual da
variação da renda per capita familiar permitirá que se aprecie os prováveis impactos na
9
renda e conseqüentemente na queda da desigualdade de renda promovidos por esta
política redistributiva.
Com base na estimativa da renda será possível deduzir os impactos do programa
na redução da pobreza e, a avaliação da comparação das s médias de freqüência escolar
entre os alunos permitirá a análise dos beneficiários do programa no cumprimento da
condicionalidade da freqüência e na capacidade do programa de promover retenção
escolar.
10
1. A Social-Democracia e as Políticas de Welfare State
Para a compreensão das políticas públicas de cunho social abordadas neste
trabalho, faz-se mister uma breve ilustração do surgimento da social-democracia, do
welfare state e de suas políticas econômicas e sociais, cuja inspiração e exemplo
engendram os programas sociais discutidos neste trabalho.
O capitalismo, ao longo dos séculos, diversas crises cíclicas que transformaram
inexoravelmente as sociedades. Estas transformações afetaram a vida econômica, social
e política de inúmeros países. Com o objetivo de compreender e minimizar os efeitos
deletérios das crises diversas teorias econômicas e correntes ideológicas e filosóficas
despontaram ao redor do mundo.
Após a primeira guerra mundial, a preocupação com os efeitos devastadores da
guerra aliado às preocupações com o futuro do capitalismo levaram ao debate de como
impedir que as crises de outros países pudessem influenciar cada sociedade.
A influência do socialismo, cuja expansão se intensificou massivamente a partir
de 1850, já havia trazido para o campo da discussão política uma maior preocupação
com os problemas sociais e as desigualdades econômicas que acirravam os conflitos
entre classes no interior das sociedades capitalistas, o que permitiu que
progressivamente seus ideais fossem associados a outras idéias de igualdade social e
política na geração da social-democracia.
Ao emergir por volta de 1850, o socialismo era, pois, um movimento
que completaria a revolução iniciada pela burguesia, arrebatando-lhe o
“poder social” exatamente como ela conquistara o poder político. O tema
recorrente do movimento socialista desde então tem sido essa noção de
“estender” o princípio democrático da esfera política para a social, a qual, na
verdade, é principalmente econômica (PRZEWORSKI, A. 1985, p.19)
Em uma tentativa de transformar as relações sociais e econômicas, as metas
socialistas eram: transportar a igualdade política para o campo social e econômico,
expandir o Estado para promover bens e serviços, estatizar os meios de produção,
aprofundar o socialismo e utilizar a democracia como um meio para reformas. Para
atingir estes objetivos, fazia-se necessária a conquista do poder político.
Na luta para atingir o poder político, o movimento socialista teve de lidar com
uma crucial decisão: 1) continuar com o ideal revolucionário e a organização de um
partido com interesse de classe –(o proletariado), ou 2) expandir e ampliar o apoio a
outras classes e conseqüentemente adotar uma postura política que atendesse
universalmente a outras classes. A primeira opção levaria o movimento ao isolamento e
não permitiria que se atingisse o poder político por falta de uma maior base eleitoral. Ao
11
passo que a segunda opção como estratégia partidária, englobaria a classe média
ampliada como classe assalariada e isso conseqüentemente diluiria a homogeneidade do
movimento socialista.
Na medida em que o partido socialista ampliou a sua base eleitoral (sua
constituency) para além do operariado industrial acabou rompendo a identidade de
classe, o que representou uma tentativa de conquistar o apoio de outros segmentos
sociais para alcançar o poder político e gerar reformas sócio-econômicas. Até então
faltava aos socialistas uma teoria capaz de agregar os interesses de classe aos interesses
coletivos.
Em 1880 os ideais revolucionários e a luta do partido socialista para defender os
direitos dos trabalhadores não levaram a vitória eleitoral Foi neste momento que
emergiu a teoria da social-democracia, cuja principal característica era a adaptação de
ideais socialistas ao interesse de expandir transformações sociais e igualitárias no
interior das sociedades.
A combinação de pensamentos Marxistas, humanitários, socialista-utópicos,
democráticos, e socialista-cristãos formou a base ideológica e filosófica da social-
democracia. Criada a partir de grupos dissidentes do socialismo que eram contrários aos
meios radicais e revolucionários. A social-democracia buscava associar os interesses
individuais aos interesses coletivos para gerar integração e igualdade social sem
privilégios de classe.
À medida que a identificação de classe diminui, os partidos
socialistas vão perdendo sua atração exclusiva para o operariado. Os social-
democratas já não são qualitativamente diferentes de outros partidos; e a
lealdade de classe não mais constitui a base mais sólida de auto-identificação.
(PRZEWORSKI, A. 1985, p.19)
A influência da social democracia como corrente ideológica e seus ideais
igualitários visando à transformação da democracia liberal para a democracia social,
permitiram o surgimento e a ascensão de partidos social-democratas ao redor da Europa.
A ascensão da social-democracia e dos partidos social-democratas estimulou as
coalizões com outros partidos para obter base eleitoral e dessa forma fez-se necessário
abandonar o pilar da estatização, de uma política mais agressiva e da luta revolucionária
defendida pelo partido socialista. Perseguir políticas e plataformas radicais não era mais
uma possibilidade devido à necessidade de coalizão com partidos conservadores para
ampliar a base eleitoral.
The economic theory of social democracy pointed toward moderate
political reform. All of these theorists denied that either the invisible hand
12
predicted by liberal politics economy or the inevitable capitalism predicted
by Marx corresponded the reality of material property and continued
exploitation in the late nineteenth century (KLOPPENBERG, James T.,
1986, p.246)
O afastamento do apelo de classe da ideologia social-democrata visava
desvincular o conceito de classe do de luta de classes, e estabelecer aliança com todos
os indivíduos assalariados. Neste sentido, buscava inserir o projeto de igualdade social
para toda nação em um processo de bem-estar coletivo. em que a temática principal é a
relação entre os indivíduos em sua nação.
Em meados de 1930, apesar do crescimento da social-democracia, não havia
ainda uma política social democrática distinta para os partidos. Neste período surgiu a
teoria keynesiana, que foi adotada por excelência na agenda dos partidos de esquerda.
Para combater as crises cíclicas do capitalismo Keynes propôs um Estado pró-ativo na
manutenção da demanda e do emprego nas sociedades modernas.
Ao redor do mundo, diversos países começam a adotar a política econômica do
keynesianismo associada à política social do welfare state. Assim o Estado incorpora o
papel de principal responsável pelo fornecimento de serviços e benefícios, bem como
pelas condições para a economia gerar empregos. Nos países administrados por partidos
de esquerda, a social democracia não tardou a implementar a política do Pleno
Emprego.
Além de administrar políticas fiscais e monetárias para um maior e melhor
funcionamento da economia e agir com uma política de Pleno Emprego, os governos
social-democratas tiveram que aquecer a demanda, ativar o consumo e estimular a
produção.
O ataque dos partidos conservadores à política do Pleno Emprego enfatiza que a
tentativa de aquecer a demanda compromete a capacidade de aplicar investimentos e
incentivar a poupança por parte do Estado. Se, por um lado, ao seguir a política
keynesiana os partidos favoráveis ao Pleno Emprego favorecem a ação do governo em
favor da demanda, por outro lado, os partidos conservadores defendem políticas que
favoreçam o lado da produção.
De acordo com o estudo de William H. Beveridge (1942), a social-democracia
teria como uma forma de transição a experimentação. A teoria da experimentação visa
não apenas testar o comportamento das pessoas em determinados locais, mas também os
conflitos de opinião e contradições. A partir da história política, social e cultural de cada
13
sociedade, novas formas de ação social e coletiva seriam implementadas numa tentativa
de superar a miséria e a pobreza no pós-guerra.
Segundo Beveridge, o objetivo do planejamento de segurança social era
principalmente evitar o desemprego em massa adotando uma política de pleno emprego.
Além disso, o welfare state buscaria tornar o mercado de trabalho num mercado de
oferta, como podemos ver, no trecho a seguir:
The proposition that there should always be more vacant jobs than unemployed
men means that the labor market should always be a seller’s market rather than a
buyer’s market. (BEVERIDGE, William H., 1942, p. 18-19)
A política do pleno emprego na Europa significa adotar medidas para que o
desemprego seja reduzido a intervalos pequenos de tempo, o que significa que
trabalhador fora do seu posto de trabalho deve em pouco tempo estar de volta ao
mercado. A tentativa de tornar o mercado de trabalho em um mercado de oferta é
garantir que há mais postos desocupados do que homens desocupados.
Para garantir que a política de pleno emprego funcione, Beveridge atenta para o
cumprimento das responsabilidades do Estado, dos empresários e dos trabalhadores.
Cabe ao Estado manter o poder de compra; manter a procura por bens e serviços;
controlar o local das indústrias; e coordenar o deslocamento dos trabalhadores para seus
postos de trabalho.
O papel dos empresários é seguir o direcionamento do governo no aquecimento
da demanda. Aos trabalhadores compete a capacitação e o ajuste de sua capacidade de
vender o seu trabalho dentro do mercado. O fundamental da política de pleno emprego é
o aquecimento da demanda para gerar emprego e consumo.
O Estado é o principal provedor das necessidades sociais em uma sociedade
governada em um regime de welfare state. Esse argumento de Beveridge é discutido e
assimilado por Richard M. Titmuss (1958) em seu trabalho “Essays on the Welfare
State”. Neste novo momento da economia, o Estado tem o dever perante seus cidadãos
de não somente garantir o emprego, mas também a educação, a moradia e a saúde. Além
de aquecer a economia e gerar crescimento em todos os setores.
No período pós-guerra, o capitalismo europeu vivenciou a ação um Estado
interventor com uma política de bem-estar social voltada para a redistribuição de
benefícios e rendas para toda a sua população. Neste novo cenário, os partidos
trabalhadores e social-democratas tornaram-se atores competitivos capazes de
influenciar o capitalismo e as tomadas de decisão nos planos social e econômico.
14
Segundo Andrew Schonfield (1965), o capitalismo do pós-guerra na Europa foi
marcado por um forte estado de bem-estar social com uma ampla expansão do setor
público, que proveu bens, serviços e empregos e agiu como administrador do sistema
econômico. O autor ainda evidencia a ação estatal na regulação da competição privada,
e no aumento da produtividade do trabalho com o aumento de vagas no funcionalismo
público. Novas técnicas de treinamento do trabalhador e um maior planejamento social
e econômico dos países também são destacados no trabalho do autor.
A idéia de planejamento econômico e social trazida pelos partidos conservadores
e progressivamente incorporada como uma realidade na agenda política por todos os
partidos é para Schonfield uma importante ação que deve ser tomada pelos governos no
pós-guerra. Neste momento compete ao Estado determinar os problemas econômicos do
país e corrigi-los através de medidas e instrumentos para alavancar a economia
nacional.
Indeed, in several countries it was the search for better methods of
short-term control over the economic system which led to long-term
planning. (...) In addition, the direct control of the business cycle itself
required the preparation of a “shelf” of investment projects, ready to be
started at brief notice (SCHONFIELD, A., 1965, p.221)
O planejamento econômico nos países europeus surge como uma
responsabilidade do setor público e manifesta a preocupação com a prevenção de crises
visando atingir as metas agregadas que devem ser alcançadas num contexto em que o
setor público tem uma forte participação na economia.
O Estado é tido como responsável por controlar as flutuações cíclicas e deve
criar instituições responsáveis pelo planejamento em longo prazo. O planejamento é
necessário para adoção de uma política de investimentos que consiga coordenar o setor
privado e o público para que não haja interrupção na produção e na distribuição dos
bens permitindo a manutenção da oferta.
A política social do welfare state influenciado pela teoria keynesiana e
empregado largamente nos países orientados pela social-democracia, buscava responder
às demandas da maioria do eleitorado através de uma maior integração social aliada à
políticas monetárias e fiscais que aquecessem a demanda. Os objetivos são incentivar a
mobilidade social, reduzir o desemprego e minimizar a pobreza.
No trabalho The Tree Worlds of Welfare Capitalism, Esping-Andersen (1990),
avalia o funcionamento do welfare state como um substituto funcional das formas
tradicionais de integração social. Assim o autor analisa como o welfare state atuou
15
devido às características históricas e estruturais de países diferentes e as formas de
mobilização da classe trabalhadora nestas sociedades.
Segundo Esping-Andersen o welfare state pode ser avaliado através do tipo de
atividades realizadas pelo Estado. Para tanto se torna fundamental estudar o nível de
focalização dos benefícios distribuídos, a qualidade dos serviços, além da qualidade de
vida e trabalho dos indivíduos. Na análise de Esping-Andersen o welfare state não pode
ser pensado de forma homogênea, uma vez que existem vários modelos de estratificação
social que são influenciados e influenciam as políticas sociais e econômicas perseguidas
pelos países.
Esping-Andersen compreende o welfare state como um mecanismo capaz de
atuar na desmercantilização da vida dos indivíduos e, analisa as sociedades européias
como espaços estratificados e corporativos. Em uma análise ampla da Europa, define
três formas de welfare state seguindo regimes desmercantilizantes, ou seja, regimes que
persigam estratégias que reduzam a vulnerabilidade das pessoas aos efeitos do mercado.
Os três tipos são: 1) o Welfare State Liberal que perseguiu planos modestos de
seguridade social; 2) o Welfare State Conservador-Corporativo que estratifica e
classifica por status os cidadãos dentro da sociedade e 3) o Welfare State Social-
Democrata que segue metas de igualdade universal.
Realizando não apenas uma análise estrutural e histórica, mas também um
estudo dos diversos fatores contribuindo para o crescimento dos diferentes regimes na
Europa, Esping-Andersen explica a formação desses regimes através de uma política de
coalizões e da presença ativa ou passiva de mobilização da classe trabalhadora e dos
partidos de esquerda.
De acordo com o autor, os partidos conservadores seguem atividades modestas
no plano da seguridade social uma vez que seu interesse está no combate à inflação e
não no Pleno Emprego. Já os partidos liberais apóiam a presença do Estado no
fornecimento de bens e serviços somente para resolver problemas extremos, ao
contrário dos partidos de esquerda que não apóiam o princípio da caridade, mas sim o
da distribuição de renda e serviços para criar maior igualdade e reduzir a estratificação
social.
A ação social dos países orientados pelos partidos de esquerda e pela social-
democracia se sustentou na distribuição de pensões, seguro doença, seguro desemprego,
programas sociais focalizados e na política do Pleno Emprego. Nesses países, segundo
16
Esping-Andersen, o welfare state agiu como uma forma de ordenamento social, agindo
na problemática central da estratificação social. Em suas palavras:
A more specific question, it seems, is what kind of stratification
system is promoted by social mobility. The welfare state is not just a
mechanism that intervenes in, and possibly corrects, the structure of
inequality; it is, in its own right, a system of stratification. It is an active force
in the ordering of social relations (ESPING-ANDERSEN, G., 1990, p.23)
A Crise do Petróleo e o “trade off” Inflação/ Desemprego
Nos anos 70 com a crise do Petróleo, os países ao redor do mundo tiveram que
enfrentar problemas de grandes proporções em todos os setores da economia. Neste
período surge novamente o questionamento da capacidade de controle da economia por
parte dos governos.
Em um novo contexto de crise global, Fritz W. Scharpf (1991) discute a
habilidade dos países que seguem a social-democracia neocorporativa em dar conta da
crise do petróleo que atingiu inúmeros deles com altos índices de inflação e
desemprego. De acordo com esse autor, a organização estrutural e as parcerias sociais
promovidas pelo neocorporativismo forneceriam a alguns países social-democratas
novas ferramentas para lutar contra o desemprego e a inflação. Na argumentação de
Scharpf:
Neocorporativism implies specific organizational structures of
unions and employers associations, specific types of industrial relations, and
specific relationships between “social partners” and government policy
makers.(...)In fact, countries with social democratic governments and with
neocorporatist institutions were shown to be successful not only in their
expansion of the welfare state but also in their fight against unemployment
and inflation. Thus it seemed that, with the Discovery of neocorporatist
institutional arrangements, comparative political research had found a simple
and powerful explanation for the economic policy success or failure of high
developed industrial countries. (SCHARPF, Fritz W.,1991, p.9)
A crise do petróleo atingiu de formas diferentes o continente europeu. Segundo
Fritz W. Scharpf essa diferença é resultado das especificidades das políticas internas e
das instituições políticas e sociais.
Na Europa a alta inflação e o desemprego são marcantes em alguns países, em outros
países, todavia os resultados não são os mesmos. Essas diferenças são explicadas pela
ação das instituições e dos atores políticos envolvidos no processo de crise. A eterna
distinção entre as táticas adotadas pelos partidos de esquerda e pelos partidos de direita,
segundo Fritz W. Scharpf, se diluem no trade off entre desemprego e inflação.A partir
da década de 70 a crise econômica evidenciou para os países que não era mais possível
enfrentar simultaneamente o desemprego e a inflação. Neste momento as escolhas entre
17
combater a inflação e gerar emprego tornam-se fundamentais, bem como também se
torna de fundamental importância a capacidade dos países de lidar com os efeitos
negativos de suas estratégias fiscais e monetárias.Nas palavras do autor:
If we assume that all countries were confronted with similar
problems at the beginning of the 1970s and that all governments had the
same interest in avoiding unemployment and maintaining price stability,
there is much to be Said for the presumption that the differences in economic
performance may have been caused by political and social institutions, since
these are factors that most distinguish countries from one another
(SCHARPF, Fritz W.,1991, p.10)
Segundo a análise de Fritz W. Scharpf, a capacidade dos países de lidar com os
resultados negativos, resultantes de suas estratégias de combate à inflação e ao
desemprego dependem diretamente de suas instituições, as quais determinam os padrões
de comportamento do governo e dos sindicatos. Conseqüentemente, as características
institucionais influenciam na tomada de decisões e nos seus resultados. Scharpf
argumenta:
Political and social institutions are like specialized tools; they can
achieve much that would otherwise not be possible. They help to structure
collective behavior by reducing the set of possible responses by all
participants to a smaller set of rule responses; witch can be anticipated by
others in their own plans. Hence, institutions permit us to design more
complex strategies and to realize more ambitious goals. (SCHARPF, Fritz
W.,1991, p.10)
Os instrumentos clássicos de controle da economia não apresentam mais
resultados frutíferos. Em poucas palavras, a crise do petróleo evidencia as fraquezas do
modelo keynesiano e da social-democracia. Nos países com liderança dos partidos
social-democratas (como nos casos da Áustria e da Suécia) a primeira resposta para a
crise continua sendo o Pleno Emprego como forma de redistribuição. Aliado ao Pleno
Emprego ativa-se uma política monetária para equilibrar o orçamento e uma política
fiscal com ajuste na taxa de juros. A combinação da política fiscal com a política
monetária permitiu que o orçamento público gerasse aquecimento da economia.
Os países que investiram em políticas fiscais e monetárias de combate ao
desemprego tiveram como resultados negativos altos índices de inflação, por outro lado
os países que perseguiram uma política monetária e fiscal voltada para o combate da
inflação enfrentaram grandes índices de desemprego. Esse trade off pode ser observado
e avaliado no trabalho de Douglas A. Hibbs Jr: Political Parties and Macroeconomic
Policy.Segundo Hibbs:
Put another way, price stability and full employment are
incompatible goals in the sense that conventional macroeconomic policy has
18
not been able to achieve both simultaneously. Since political authorities can
(and do) influence the rate of unemployment and inflation of monetary and
fiscal policy instruments, macroeconomic policy has been the focus of
intense controversy and conflict between key political actors and interest
groups. (HIBBS, Douglas A. Jr, 1977, p.1468)
De acordo com o estudo de Hibbs, enquanto a configuração da política
macroeconômica dos países administrados pelos partidos de esquerda busca investir em
garantir baixo desemprego às custas de uma alta inflação, os países administrados pelos
partidos da direita ou do centro (conservadores) tendem a investir na garantia de uma
baixa inflação às custas de um alta taxa de desemprego. Em suma, parece haver um
trade off entre inflação e desemprego gerando a “Curva de Phillips”
Esta curva seria apresentada por uma relação inversamente proporcional entre
inflação e desemprego, ou seja, onde houvesse alta inflação haveria baixo desemprego e
onde houvesse alto desemprego haveria baixa inflação. Como se pode ver no esquema a
seguir:
Países de Esquerda Países de Direita
Trade off Trade off
Desemprego Inflação Inflação Desemprego
A relação entre desemprego e inflação e o posicionamento tomado pelos países
de governos Socialista-Trabalhador, centristas e conservadores pode ser observada na
tabela abaixo. Neste esquema Hibbs apresenta de forma clara os objetivos centrais de
cada uma dessas formas de governo.
19
Tabela 1.
Preferences of Political Parties in Advanced Industrial Societies
Regarding Various Economic Goals ª
Socialist-Labor Center Conservatives
Full Employment
Price Stability
Equalization of Income
Distribution
Price Stability
Economic Expansion
Economic
Expansion
Balance of Payments
Equilibrium
Full Employment
Equalization Of
Income
Distribution
Price Stability Economic Expansion
Balance of
Payments Full Employment
Equilibrium
Balance of Payments
Equalization of Income
Distribution
Equilibrium
ªBased on Kirschen et al., 1964.
Fonte:Tabela extraída da página 1471 texto Political Parties and Macroeconomic Policy
(1977) de Douglas A. Hibbs Jr.
O sentido da seta representa : “Decreasing Importance of Goals”
A análise de Hibbs focaliza o grande problema da macroeconomia européia no
período pós-guerra, na medida em que atenta para a questão de que os países social-
democratas apresentam-se mais dispostos a lidar com uma taxa maior de inflação com o
objetivo de combater o desemprego, enquanto os países de tendência conservadora
perseguem uma política de combate a inflação mesmo que para tanto tenham um alto
contingente de desempregados.
The general conclusion of the study is that the macroeconomic
policies pursued by left and right-wing governments are broadly in
accordance with the objective economic interests and subjective preferences
of their class defined core political constituencies (HIBBS, Douglas A. Jr,
1977:1468)
Em se tratando da discussão proposta por Hibbs pode-se inferir que países com
orientação esquerdista e social-democrata tendem a favorecer os interesses de sua classe
20
majoritária - os trabalhadores - logo tendem a investir pesado em políticas de seguridade
social e no pleno emprego garantindo assim sua permanência no poder.
Segundo Hibbs, alguns atores sociais têm os seus papéis fortalecidos ou não
dependendo da política fiscal e monetária adotada pelo governo. Em países que
combatem o desemprego, e conseqüentemente possuem taxas de desemprego mais
baixas, os sindicatos adquirem maior poder de barganha na hora de negociar salários e
horas de trabalho. Nos países onde o objetivo central é o combate a inflação, e onde
conseqüentemente o desemprego é mais alto, são os empresários que tem um alto poder
de barganha na negociação de salários e horas de trabalho.
Os países de orientação conservadora por sua vez, também favorecem as suas
classes de interesse que são os empresários. O que temos na discussão de Hibbs é a
apresentação de uma luta por votos na qual os governos buscam favorecer seus eleitores
para conseguirem realizar seus projetos através da garantia da permanência no poder
que lhes é dada através das eleições.
Seguindo esse debate James E. Alt (1985) discute as estratégias dos governos de
esquerda e direita no combate ao desemprego e à inflação entre 1960 e 1983.Apesar dos
problemas ocasionados pela integração econômica e pela globalização financeira,
conclui que independente das políticas perseguidas, seja em favor da demanda ou da
oferta, os governos social-democratas só terão sucesso na implementação de programas
e plataformas contra o desemprego se tiverem maioria no parlamento ou se
estabelecerem fortes coalizões políticas e parcerias sociais.De acordo com Alt:
The evidence weakly supported two other hypotheses, that in party
systems where one-party or dominant partner coalitions form, the effect on
unemployment is transitory, whereas where broad coalitions form, the effect
(if any) is sustained, and that any effects are more likely where governments
secure parliamentary majorities.(ALT, J. E., 1985, p.1036)
A Globalização, os atores políticos, as instituições e o corporativismo societal.
Nos anos após a crise do petróleo a forte internacionalização do mercado
financeiro e a globalização econômica alteraram as relações sócio-econômicas no
interior dos países e, diminuíram a autonomia dos Estados Nacionais para implementar
política interna, comprometendo assim a social-democracia corporativista.
A avaliação do quadro econômico da Europa globalizada feita por Geoffrey
Garret (1998), apresenta os países liderados pelos partidos de esquerda e que seguiram o
corporativismo societal, como aqueles que obtiveram os melhores resultados
macroeconômicos.
21
Indeed, growth was faster and unemployment rates were lower in
cases where strong left parties were allied with encompassing labor
movements than they were under any other constellation of political and
organizational conditions (…) The most noticeable facet of the
unemployment results is the clearly superior performance of social
democratic corporatism”. (GARRET, G., 1998, p.18)
Com as inexoráveis transformações da globalização econômica e política os
países entraram em uma relação comercial, social e política de interdependência. O
capital se movimenta pelo globo e junto com ele transitam as firmas, os investidores e
os trabalhadores a procura das melhores oportunidades.
A freqüente e inconstante movimentação do capital, dos investidores e das
firmas limita a autonomia dos Estados nacionais de fazerem políticas de proteção
interna, dão maior vulnerabilidade aos mercados e aos trabalhadores. Os governos
nacionais não conseguem se adaptar às novas tendências e estabelecem um novo trade-
off, segundo a concepção de Geoffrey Garret.
Na argumentação de Hibbs sobre o cenário macroeconômico europeu no pós-
guerra haveria um trade-off entre inflação e desemprego de acordo com as políticas
adotadas pelos governos de esquerda e de direita, ou seja, a “Curva de Phillips”
continuaria válida. Em contraste, na discussão proposta por Garret há uma nova forma
de trade-off que não poderia ser representado pela “Curva de Phillips”.
De acordo com Garret, no contexto da globalização as políticas do welfare state
sofrem um novo trade-off, os governos devem investir mais em seguridade social e
políticas públicas e sociais que forneçam bens e serviços, logo, há mais gastos na
educação e saúde. Estes tipos de políticas são ruins porque intervém no mercado e
aumentam a tributação para as empresas privadas o que tende a gerar conseqüentemente
a fuga do capital privado e clivagens produtivas.
A avaliação de Garret da macroeconomia apresenta a globalização como forte
influenciadora dos resultados do mercado, tornando mais instável a vida das pessoas e
aumentando a pressão dos indivíduos por uma maior intervenção do Estado na
economia. Todavia a ação do governo por si só não é capaz de acabar com as
desigualdades distributivas, Garret acredita que somente quando as empresas privadas
investem e empregam é que a intervenção do Estado gera bons resultados.
Garret chega à conclusão de que a ineficiência das políticas intervencionistas se
dá quando não há uma coordenação ampla do mercado de trabalho. É exatamente neste
ponto que ele apresenta o corporativismo societal como uma experiência interessante
para a Europa. Neste contexto as diferentes configurações das forças políticas, os
22
arranjos institucionais, e as organizações e parcerias sociais geram resultados macro e
microeconômicos mais favoráveis para a redução das desigualdades distributivas.
Cabe ressaltar que segundo Garret, é de fundamental importância que o
corporativismo societal esteja apoiado pelo partido na liderança do poder. De outra
forma haverá grande dificuldade em implementar as medidas e conseqüentemente o
sistema entrará em colapso.Em suas palavras:
There is no reason why social democratic corporatism should not be
presented as a viable alternative to the neoclassical perspective for
developing and prospering in the era of global markets. Redistributive
government, powerful labor movement, and vibrant capitalism are mutually
reinforcing for three reasons. First, the globalization of markets has increased
political demands for government policies that reduce burgeoning
inequalities of risk and wealth. Second, where labor movements are sufficient
powerful to adapt labor market developments to the broader national
economic context, big government is compatible with strong macroeconomic
performance. Finally, although this outcome is very different from that
prescribed in neoclassical economics textbooks, it nonetheless is attractive to
mobile asset holders who value the stability and productivity these regimes
generate (GARRET, G., 1998, p.157)
Direita x Esquerda e o Dilema Desemprego / Desigualdade
O desempenho eleitoral é citado por Garret como um fator atrelado ao
desenvolvimento macroeconômico, uma vez que o governo depende da decisão de
investimento dos empresários. Mostrando assim a sua dependência estrutural do capital,
bem como a dependência do apoio eleitoral para promover as reformas necessárias e
controlar a distribuição do orçamento entre os setores.
As mudanças do mercado afetam as políticas fiscais e monetárias perseguidas
pelos países vulneráveis às flutuações do mercado globalizado. Segundo Garret, as
políticas fiscais tendem a ser mais restritivas em uma tentativa de minimizar os
resultados da crise. Agora a eterna clivagem entre a direita e a esquerda se dá em torno
do tamanho do setor público e não mais em torno da política monetária e fiscal.
A política perseguida pelos governos de direita visa reduzir o tamanho do
Estado, os investimentos públicos em seguridade social e, conseqüentemente, a
tributação e a inflação. Em contraste, a esquerda com o corporativismo societal busca:
1) implementar políticas monetárias para gerar estabilidade econômica; 2) reduzir os
déficits; 3) investir em políticas fiscais para transmitir segurança para os investidores
aumentando a taxa de juros visando obter maior transferência de renda. Os governos
também passam a investir em capital humano e físico criando programas de treinamento
e reciclagem para os trabalhadores (não deixando de investir no Pleno Emprego).
23
Garret questiona o posicionamento dos governos de esquerda devido às altas
tributações e a alta taxa de juros implementadas para atrair o capital financeiro, mas
também criando um ambiente deficitário.
A argumentação do autor sugere que o aumento da taxa de juros e da tributação
aumenta o gasto das empresas, e para que o governo tenha reais condições de investir
em seguridade social deve estimular realmente o crescimento econômico público e
privado. No entanto, não há condições sociais para este crescimento em um ambiente
deficitário.
Charles Boix em seu trabalho Political Parties, Growth and Equality:
Conservative and Social Democratic Economic Strategies in the World Economy,
relembra a discussão proposta por James E. Alt, ressaltando a importância dos partidos
políticos como atores principais e elementos-chave nos arranjos institucionais, nas
parcerias sociais e principalmente nas coalizões do governo.
Boix avalia os partidos como amplas coalizões de interesses e ideais distintos. É
justamente a partir destas coalizões que os partidos são capazes de levar adiante seus
projetos e implementar políticas de incentivo ao emprego e/ ou combate à inflação
O autor sugere duas estratégias para que os países possam maximizar o
crescimento do emprego no ambiente globalizado e vulnerável: 1) reduzir tributos para
estimular a poupança, e 2) aumentar o gasto público na geração de capital fixo, gerando
mais impostos para ter maior transferência social.
De acordo com a argumentação de Boix os governos de esquerda diferem dos de
direita pelas suas plataformas econômicas. Enquanto os governos de esquerda
estimulam o crescimento econômico a partir da geração de empregos no setor público,
os governos de direita buscam estruturar a economia através de incentivos no setor
privado.
Os partidos de esquerda apresentar-se-iam menos tolerante à desigualdade entre
as classes e ao desemprego. Desta forma, investem mais em políticas sociais e
aumentam os juros para aquecer a demanda, criando um ambiente de baixo desemprego,
mas de alta inflação. Os partidos de direita seguem o rumo contrário, na medida em que
perseguem uma política fiscal mais forte, reduzem a ação do Estado no plano dos
programas sociais, criando assim um ambiente de alto desemprego e baixa inflação.
Charles Boix, assim como Fritz W. Scharpf e Garret, apresenta os governos de
esquerda como governos que perseguem o equilíbrio, através de políticas monetárias,
fiscais e sociais associadas ao modelo corporativo societal para reduzir a desigualdade
24
distributiva, mas que tendem a pagar o preço de conviverem a médio, curto ou longo
prazo com altas taxas de inflação e de déficit público.Ao seguir uma política que busca
aliar emprego e igualdade os governos de esquerda tendem a aumentar os gastos
públicos para gerar infra-estrutura, e garantir que os trabalhadores tenham empregos no
setor público e privado. Todavia, não é mais possível conseguir emprego para todos,
uma vez que em um ambiente globalizado, onde há inúmeras mudanças nos requisitos
tecnológicos da produção, o mercado se adapta a estes requisitos e os trabalhadores
também precisam se adaptar às novas exigências do mercado.
Os trabalhadores que não conseguem ser re-inseridos no mercado de trabalho
passam a sofrer a segregação ocupacional em um contexto de reestruturação produtiva.
Para esses trabalhadores os governos tendem a disponibilizar uma série de benefícios de
transferência de renda social e programas de treinamento e capacitação para gerar re-
inserção no mercado de trabalho.
Segundo Boix o trade off no mundo globalizado envolve desemprego e
desigualdade, ou seja, quanto maior o número de desempregados maior o índice de
desigualdade no interior das sociedades capitalistas. As novas tendências do mercado de
trabalho forçam os governos de esquerda a diminuírem o valor da renda social para
aumentar a disposição das pessoas para se empregarem em postos de baixa
especialização e baixa remuneração. A partir da acentuação do trade off entre
desemprego e desigualdade, o papel dos partidos políticos surge como elemento
principal na tomada de decisões do governo na elaboração de políticas fiscais e
monetárias. Nas palavras de Boix:
(...) as well, to popular wisdom, political parties, understood as
coalitions of interests and ideas, play a rather pivotal role in the economic-
policymaking process and in the evolution of the economy. More precisely, I
pointed out that, although they are constrained by the configuration of
domestic institutions and international economy in regard to macroeconomic
policymaking, all governments have substantial autonomy to affect the
production factors or structural conditions of the economy in line with their
ultimate partisan preferences. (BOIX, C., 1998, p. 16)
De acordo com Boix os partidos de esquerda agora tendem a buscar cada vez
mais coalizões que lhes dêem uma base eleitoral sólida a partir da qual, então, será
possível a um governo social-democrata adotar políticas monetárias e fiscais que, em
geral, levam ao aumento da tributação e do investimento público.
Há dilemas eleitorais tanto para os governos conservadores quanto para os
socialistas. Os governos socialistas mantêm altos impostos e altos gastos com
25
programas sociais, que fazem com que a alta tributação gere evasão de capital e perda
de votos dos empresários. Boix argumenta:
Accordingly, policymakers who don’t want to reduce social
spending will have to turn to the second strategy. In this case, the state
increases public spending in human and fixed capital to raise the productivity
rate of labor and capital: this should encourage private agents to keep
investing even in the face of high taxation (needed to pay for social transfers
and public investment programs.(BOIX, C.,1998, p. 3
)
Os países de governo conservador cortam os impostos e também os gastos
sociais e, conseqüentemente, perdem votos dos beneficiários dos programas sociais e
aumentam a desigualdade.
The first strategy consists in reducing taxes to encourage private savings, boost private
investment, and accelerate the rate of growth. Lower taxes, however may imply, at least in the
short run, less social spending and more inequality. (BOIX, C. 1998, p. 3)
Para a solução do dilema, Boix argumenta que os partidos devem se posicionar
na luta por votos e formar coalizões para obter o controle partidário do gabinete e, nos
países onde os eleitores são mais expostos ao mercado, a estratégia re-distributiva dos
governos de esquerda é mais importante para os eleitores., Ou seja, os investimentos
públicos em seguridade social e igualdade favorecem aos partidos social-democratas,
mesmo que através de coalizões.
No cenário brasileiro, as políticas sociais no governo Lula remontam à discussão
sobre as políticas de Welfare-State, uma vez que o as orientações político-partidárias do
presidente evidenciam algumas semelhanças com os partidos de esquerda europeus com
ideais da social-democracia, no que tange aos investimentos públicos em seguridade
social.
O Welfare State no Brasil
Os Programas de Renda Mínima no Mundo e os precursores do Bolsa
Família no Brasil
Os programas de garantia de renda mínima ou PGRM ganharam força no
cenário mundial no pós-guerra. Na Europa e nos Estados Unidos, inúmeras experiências
e programas surgiram na tentativa de assistir à “massa” da população carente que se
expandia com a crise social e econômica do período pós-guerra.
Os programas sociais de combate à pobreza, de distribuição de renda e
promoção de igualdade social e econômica ganharam maior relevância com a difusão da
política do Bem-Estar Social ou do Welfare State. Os programas sociais do welfare state
europeus e norte-americanos baseiam-se na promoção de social security, buscando
26
garantir não só a renda mínima, mas também a reinserção dos chefes de família no
mercado de trabalho através de redes governamentais de apoio, incentivo e recolocação
do trabalhador na população economicamente ativa.
As tentativas dos programas sociais de garantia de renda mínima de romper com
o círculo vicioso da pobreza não atuam somente na transferência de renda, mas também
através de “políticas de emprego” a fim de recolocar os trabalhadores no mercado de
trabalho e retirá-los assim da condição de beneficiários.
No continente europeu, os programas de renda mínima começaram a atuar na
Alemanha em 1957 e a participação nos mesmos é tacitamente restrita aos imigrantes
tendo uma série critérios que devem ser obedecidos, atendidos e respeitados por aqueles
que pleiteiam uma vaga neles. Os beneficiários dos programas alemães são fiscalizados
na situação pré-inclusão no programa e durante toda a sua participação.
“As exigências de transparência são tantas e o controle tão rigoroso, que muitos
requerentes potenciais retraem-se por inibição” (LAVINAS,1998,p.3)
Segundo dados do trabalho de Lavinas (1998), o programa de renda mínima
alemão atendeu a 2,5 milhões de beneficiários no ano de 1996 O valor do benefício na
época variava entre o teto de DM 530 (cerca de R$ 740 reais) por adulto inserido no
programa podendo chegar a DM 1.090 (cerca de R$ 1.500) para uma família com dois
adultos e duas crianças.Os beneficiários do programa eram em sua maioria
desempregados com baixa escolaridade e idosos.
O gasto total com renda de subsistência na Alemanha somou DM19 bilhões
em 1996. Outros auxílios sociais pontuais custam aproximadamente DM26
bilhões/ano. O gasto social em 1996 alcançou a cifra de 1,1 trilhão de
marcos, o que representa exatamente 1/3 do PIB alemão daquele ano. (...) O
arcabouço do programa é imposto nacionalmente pelo governo federal, mas
cada município escolhe seu método de cadastramento seleção, controle e
monitoramento. Esse padrão é local, reflexo das relações entre o município e
seus cidadãos. (LAVINAS, 1998, p.4)
No cenário europeu se destaca desde 1989 o programa Renda Mínima de
Inserção na França; esse programa busca reinserir a população carente na vida
econômica e social. O programa que atende aos grupos marginalizados em geral
mulheres pobres chefes de família, adultos sem família e emprego e idosos, é orientado
pelo Primeiro Ministro sendo coordenado pela Comissão Interministerial da Renda
Mínima de Inserção. Segundo Lavinas (1998), cerca de US$400,00 dólares a 3 % da
população metropolitana e a “15% da população dos departamentos ultramar.”
(LAVINAS, 1998, p.5)
27
Os beneficiários do programa francês recebem em conjunto com a renda mínima
um auxílio moradia e cobertura de saúde pelo sistema público. Uma família atendida
pelo programa pode receber até US$1 mil dólares no mês (o salário mínimo na França),
o que equivale a US$250,00 dólares por cada membro da família inserido no programa
Lavinas (1998).
Todos os beneficiários em idade adulta devem se inscrever no governo em
contratos de inserção no mercado de trabalho, esses contratos visam reinserir essas
pessoas no mercado de trabalho e retirá-los da condição de assistidos tão logo consigam
um emprego ou renda familiar acima de US$1 mil dólares por mês. Não há tempo
estipulado para participação no programa. De acordo com Lavinas:
(...) a RMI francesa tem contribuído para ampliar o espaço de
participação social dos pobres, antes bem mais restrito na sociedade. Em
outras palavras, a RMI parece ter estendido e consolidado formas e políticas
inovadoras de enfrentamento da pobreza (LAVINAS, 1998, p.7)
Nos Estados Unidos a política do welfare state se fortaleceu em 1935 com a
criação do programa social Aid For Families With Dependent Children e, segundo
Lavinas & Varsano (1997) atualmente existem vários programas sociais de destaque
como o Food Stamps (Programa de cobertura nacional que age através da distribuição
de tíquetes de alimentação), o Cash Assistance ou TANF (Temporary Assistance
Needed Families) e o EITC (Earned Income Tax Credit), esses programas são
caracterizados como target programs ou programas pontuais e direcionados e atendem à
população pobre buscando também incentivar a reinserção no mercado de trabalho.
Na América Latina, mais especificamente no México há uma experiência de
sucesso o programa Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación) criado
em 1997, o mesmo vem apresentando significativos impactos na evasão escolar e
recebendo grande atenção de estudiosos de vários países. O IFPRI (International Food
Policy Research Institute) realizou em 2002 uma análise com a produção e publicação
de um relatório sobre os impactos do programa PROGRESA no México.
O programa Progresa paga benefícios na forma de “apoios educativos e de
suplementação alimentar” (LAVINAS, 1998, p.9) e é basicamente um programa
nacional de educação que busca através de ações na saúde, na alimentação e na
educação, melhorar a vida de seus beneficiários que são as famílias em situação de
extrema pobreza. O programa funciona através da concessão de bolsas de estudo
mensais para alunos que estejam cursando da terceira série do ensino primário até a
terceira série do ensino secundário.
28
Os dados publicados no relatório do IFPRI afirmam que:
“Após uma série exaustiva de testes estatísticos, as pesquisas concluíram que em
todos os casos, o Progresa, teve um efeito positive de retenção escolar tanto para
meninos quanto para meninas no ensino fundamental”
2
(Relatório do International
Food Policy Research Institute, 2002, p. 3).
Segundo o relatório, o programa Progresa é altamente eficaz em reduzir a
evasão escolar e estimular o retorno à escola de que crianças que haviam abandonado os
estudos, além de aumentar significativamente a saúde e a alimentação de seus
beneficiários. O programa realiza visitas técnicas aos seus beneficiários antes e durante
a sua execução, além de exigir como condicionalidade para a concessão do benefício
visitas regulares aos médicos, para dessa forma selecionar melhor seus beneficiários, e
garantir o bom funcionamento do programa.
“Em adição, houve um aumento significante nas visitas nutricionais, nas taxas de
imunização e no cuidado pré-natal”
3
(Relatório do International Food Policy Research
Institute, 2002, p. 3).
A influência da social democracia européia e das políticas de Welfare State se
espalhou pelos países do mundo e deixaram de pertencer unicamente à plataforma
política dos países europeus. As políticas públicas de auxílio aos trabalhadores e aos
grupos afetados pelas crises do capitalismo e as mudanças inexoráveis advindas da
globalização passaram a pautar a agenda dos governos em um contexto global, no qual
os governos (não somente os de esquerda) tendem a se voltar para uma política social
mais forte para compensar as dificuldades geradas pelas crises sócio-econômicas.
No Brasil, na última década Educação e Trabalho foram duas áreas nas quais
mais se focalizam as políticas públicas e os programas sociais. Desde o programa de
Abono Salarial instituído em 1995, ao programa Bolsa Família instituído em 2004, a
tendência dos programas sociais do governo federal tem sido privilegiar a educação e o
trabalho seja através de políticas públicas voltadas para a educação ou através de
programas sociais voltados para a inserção no mercado de trabalho.
No lado da distribuição de renda pessoal, o mercado de trabalho e o
sistema educacional constituem as instituições fundamentais para a
realimentação da desigualdade ou para a distribuição de oportunidades. Dada
a natureza do problema, mercado de trabalho e educação constituem os focos
principais no sentido de implementação de políticas de redução da
desigualdade social e da pobreza (ARAÚJO; LIMA, 2003,p. 89).
As primeiras experiências de programas de renda mínima no Brasil surgiram
através do projeto de lei da Câmara n°2561 de 1992, instituindo o programa de garantia
2
A tradução foi feita por mim.
3
idem
29
de renda mínima de autoria do senador Eduardo Suplicy. Os programas de renda
mínima com foco na educação foram inicialmente implementados no ano de 1995
através das experiências do Programa Bolsa Familiar para a Educação no Distrito
Federal criado pelo Decreto 16.270, de 11/1/95 e pelo Programa Poupança Escola na
região do Paranoá, que foi criado pela Lei 890, de 24/7/95.
Os programas eram voltados para a educação e ambos concediam bolsas para
evitar a evasão escolar. Nesse mesmo ano surgiu o Bolsa Escola em uma experiência no
Distrito Federal, sendo o mesmo implementado no ano de 2001 em todo o território
nacional.
O Programa Nacional do Bolsa Escola foi o primeiro programa de Renda
Mínima a agir em âmbito nacional na última década, suja criação e implementação
representaram uma inovação e uma nova linha de ação das políticas sociais no país. No
ano de implementação do Bolsa Escola, outros programas sociais também foram
implementados pelo governo federal e, junto à eles foram enfrentados diversos
problemas tanto na execução dos mesmos, quanto da fiscalização do cumprimento das
condicionalidade trazidas por estes.
As dificuldades de elaboração de políticas sociais, execução dos programas e
fiscalização dos beneficiários serão exploradas no capítulo seguinte, onde os temas do
clientelismo e da má- focalização ilustrarão algumas das dificuldades políticas e
institucionais enfrentadas pelos programas sociais.
30
2. Os Dilemas das Políticas Sociais
2.1 Focalização e Má-Focalização nos programas sociais
A política de ação social brasileira visa gerar resultados práticos para problemas
estruturais na sociedade com um todo. A cada nova eleição, novas emendas e projetos
sociais são criados para apresentarem novas soluções para antigos problemas sócio-
econômicos que assolam um grande contingente da população do país.
A elaboração das políticas públicas é feita visando um público-alvo e uma
dinâmica de ação específica. As políticas públicas são representadas pelos programas
sociais e têm um tempo definido para atuarem, seguindo temáticas e finalidades
variadas. Alguns programas se assemelham em seu foco, no entanto é exatamente sua
forma de ação que lhe garante especificidade.
Seguindo a linha de erradicação da pobreza, incentivo ao estudo e combate ao
trabalho infantil existem atualmente vários programas atuando em todo o território
nacional. Alguns programas atuam concomitantemente e são complementares seguindo
metodologias diferentes e/ou beneficiando a um mesmo público-alvo, com o intuito de
atingirem a um mesmo fim: gerar e assegurar inserção social.
Desde a segunda metade dos anos 90 o governo federal busca implementar
políticas públicas que subsidiem o desenvolvimento sócio-econômico da população
carente, é com essa finalidade que as políticas públicas atuam junto ao setor mais
expressivo da sociedade: as camadas mais pobres e conseqüentemente mais
necessitadas.
A estratégia básica da grande maioria dos programas sociais é gerar incremento
de renda e garantir acesso a bens e serviços. No entanto, nos últimos 10 anos os
programas sociais de transferência de renda condicionada a um compromisso pré-
estabelecido têm inovado a ação desses programas, pois estabelecem um acordo que
deve ser honrado por ambas as partes –beneficiados e programa- para o acesso e a
garantia às benesses.
Na temática da ação de transferência de renda condicionada tem-se como
destaque os seguintes programas sociais de âmbito municipal, estadual e federal:
31
Auxílio gás, Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola e Bolsa - Família. Eles são
caracterizados como programas finalísticos, pois se dirigem exclusivamente aos
segmentos mais desfavorecidos e agem via transferência de renda.
Para tal discussão, é útil distinguir entre programas finalísticos e
os não–finalísticos. Os primeiros dirigidos diretamente aos segmentos
mais desfavorecidos-via transferências de renda (seguro desemprego e
Bolsa escola, por exemplo).Os outros, dirigidos a projetos de geração de
emprego e de qualificação profissional (a exemplo dos sistemas
PROGER, PROEMPREGO e PLANFOR -Programa Nacional de
Qualificação do Trabalhador).(ARAÚJO;LIMA,2003,p 91)
Respeitadas as distinções teóricas e práticas entre os programas finalísticos e os
não finalísticos é imprescindível concordar que ambos correm o mesmo risco de
falharem em seus objetivos, caso sucumbam à má-focalização e sejam vítimas de
corrupção e práticas clientelistas.
As políticas públicas executadas ao redor do mundo precisam atender à uma
determinada parcela da população, na maioria dos casos, um grupo ou uma parcela da
população que sofre algum tipo de desigualdade ou dificuldade conjuntural e ou
estrutural.A pobreza e seus derivantes são o principal foco de ação das políticas sociais.
A elaboração e implementação das políticas sociais visam estudar e
compreender o tipo de privação ou de dificuldade específica dos grupos demandantes da
ação social. Os movimentos sociais que buscam o reconhecimento das desigualdades
sejam elas sociais ou econômicas têm crescido consideravelmente com o passar das
décadas, e os governos ao redor do globo cada vez mais procuram adequar seus projetos
às necessidades específicas da população a que devem atender.
Com o intuito de beneficiar de forma focalizada ao estrato da população que
necessita das políticas sociais, os governos municipal, estadual e federal podem e devem
estabelecer critérios para a participação dos programas sociais.
No caso brasileiro o governo federal instituiu o Cadastro único- CadÚnico- para
que as famílias e os pleiteantes a vagas em programas sociais pudessem ser
reconhecidos através do preenchimento de um cadastro onde suas informações
socioeconômicas seriam avaliadas para que estes fossem ou não aceitos e inseridos nos
programas.
A função do Cadastro Único é avaliar cada um dos candidatos de forma que
estes possam ser classificados de acordo com as informações fornecidas para garantir
que o programa social atenda àqueles que estiverem dentro das solicitações e requisitos
32
básicos para a participação nas políticas sociais. O objetivo do cadastramento é garantir
a focalização do programa.
A avaliação socioeconômica, reunindo cadastro e visita domiciliar,
permite confirmar, na prática a focalização prévia estabelecida em critérios
objetivos e universais, como o de renda, e mescla elementos mais ligados às
condições de vida das famílias potencialmente beneficiárias. (LAVINAS,
1998:16)
Os dados obtidos para esta pesquisa são de um município do Rio de Janeiro,
onde o cadastramento do Cadastro Único foi preenchido nas escolas em um primeiro
momento em 2001 para o Bolsa Escola pelos funcionários da escola e em um segundo
momento em 2004 para a inserção no Bolsa Família por agentes da prefeitura.
Os dados foram coletados durante seis meses, entre os anos de 2005 e 2006 para
a produção de um trabalho acadêmico sobre os impactos do programa Bolsa Escola. Por
meio de entrevista com 26 famílias, levantamento de dados em duas escolas e na
Secretaria Municipal de Educação- SEMED, desta forma, foi possível que se aprendesse
sobre a percepção do programa entre seus beneficiários, os impactos sócio-econômicos
do mesmo e as expectativas das famílias para a inclusão no Bolsa Família. A partir das
informações obtidas através da consulta ao Cadastro Único e das entrevistas estimar-se-
ão no presente estudo as mudanças advindas da migração automática dessas famílias
para o Bolsa Família.
O Cadastro Único, que será melhor explicado nos próximos capítulos, fornece
dados para a criação de um banco de dados para o cadastramento dos requerentes aos
programas sociais brasileiros, além de prover informações sobre a situação
socioeconômica de inúmeras famílias brasileiras e permitir que o governo seja capaz de
testar a elegibilidade dos solicitantes, permitindo assim, acesso prioritário aos mais
necessitados dentre os demais pleiteantes.
Devido à restrição orçamentária do poder público, os programas de transferência
de renda como o Bolsa Escola e o Bolsa Família são programas focalizados ou
“targeted”, todavia de acordo com os interesses governamentais, a proposta era que o
Bolsa Família adotasse (a partir do ano de 2004) uma temática programática atendendo
à toda população necessitada e não apenas algumas parcelas da mesma; a proposta atual
do governo é que o Bolsa Família amplie seu quadro de beneficiários de forma a atingir
33
uma cobertura nacional, assim como o principal programa social do governo, o Fome
Zero.
Políticas sociais voltadas para o combate à pobreza que atuam por meio de
programas de transferência de renda condicionada têm obtido relevância política e
social, tanto pelo montante de recursos públicos que movimentam, quanto pelas teias de
relações sociais, institucionais e políticas que engendram.
Nos programas sociais de transferência de renda condicionada ou direta, o valor
da renda familiar per capita é o principal critério de elegibilidade dos assistidos, desta
forma a avaliação socioeconômica das famílias aparenta ser o critério mais tangível e
eficaz para a seleção dos beneficiários.
A entrevista dos candidatos é uma técnica usual em variados programas sociais
em muitos países, no Brasil o Cadastro Único desempenha esta função, atuando como o
mecanismo de focalização mais adequado, uma vez que permite que sejam levantados
dados de grande importância para a classificação dos solicitantes em uma situação de
pobreza e extrema pobreza.
O acompanhamento técnico e responsável pelo cadastro e pelas visitas
domiciliares de averiguação e confirmação de dados cadastrais são mecanismos
importantes para a redução do número de fraudes em políticas públicas.
A idéia subjacente é a que se pode, assim, focalizar adequadamente a população-
alvo, minimizando a incidência de fraude e aumentando a transparência no controle
social (LAVINAS, 1998: 17)
Um dos grandes problemas da má-focalização advém da falta de fiscalização
sobre os dados declarados no cadastramento. A subdeclaração de renda é um fato que
pode ser freqüentemente encontrado
4
e, que pode gerar uma distribuição de “bolsas”
enviesada acarretando problemas na focalização a partir do momento em que beneficia
pessoas cuja declaração de renda não condiz com a realidade.
4
Durante a pesquisa realizada nos anos de 2005 e 2006 foi utilizado um questionário semi-estruturado
para que as mães que pleitearam vagas para seus filhos para o programa Bolsa Escola. Uma das
perguntas pedia a renda declarada no Cadastro Único e em quase todos os casos quando verificávamos
as informações no Cadastro Único de 2001 não correspondiam às declaradas em 2006 no questionário.
A conclusão é que muitas da mães declararam no Cadastro Único uma renda inferior à sua renda real.
34
No que tange ao cadastramento feito para a inserção no programa Bolsa- Escola
pudemos constatar, durante a pesquisa realizada nos anos de 2005 e 2006 sobre Os
Impactos do Bolsa Escola na Evasão escolar , que as informações fornecidas para o
cadastramento, excetuando as que pediam efetiva comprovação como certidões de
nascimento, casamento e residência foram todas declaradas sem nenhuma comprovação
ou averiguação técnica, seja por parte das escolas ou da própria prefeitura.
Na falta de uma fiscalização e de controle tanto sobre a declaração dos dados
quanto do cumprimento das condicionalidades para a transferência de renda, um
programa social carece de efetivo monitoramento dos beneficiados podendo assim
atender famílias que não pertencem ao(s) critério (s) de elegibilidade e não cumprem
com a (s) condicionalidade (s).
A transferência automática das famílias beneficiadas pelo Bolsa-Escola para o
Bolsa Família sugere que os problemas de fiscalização e controle persistem, uma vez
que durante toda a pesquisa não foi encontrado ou sequer ouvido um relato sobre visitas
técnicas para averiguação de informações e controle do cumprimento das
condicionalidades tanto do Bolsa – Escola quanto do Bolsa Família.
A preocupação que advém destas informações é que a falta de fiscalização e
controle das informações fornecidas pode ter como grande conseqüência a má
focalização do programa e a presença de possíveis fraudes.
A fraude não é o único problema derivante da falta de fiscalização e controle dos
programas sociais, práticas clientelistas também representam um perigo às políticas
públicas.
Políticas de transferência de renda e políticas de concessão de benefícios- como
cestas básicas, por exemplo, movimentam muitos recursos e engendram muitas teias de
relações políticas e institucionais; esses tipos de relações interessam à muitos políticos
que utilizam a concessão de benefícios sociais como moeda eleitoral.
2.2 O Clientelismo nos Programas Sociais:
No Brasil os programas de transferência de renda condicionada como o Bolsa
Escola, o Bolsa Alimentação, o Auxílio-Gás e o Bolsa Família têm desempenhado um
35
forte papel na tentativa de combate à desigualdade social e à pobreza. Estes programas
aparentam ser uma tentativa do governo Federal de minimizar os efeitos deletérios da
pobreza estrutural e conjuntural do país.
Políticas públicas de transferência de renda visam proporcionar benefícios
efetivos dentre as classes pauperizadas atendidas. Para distinguir a linha de ação dos
programas sociais podemos usar a distinção entre: Políticas Programáticas e Políticas
Clientelistas.
A política de Bem-Estar social voltada para o combate à pobreza e às
desigualdades sociais vem pautando a agenda política e tem permitido a intensa criação
e aplicação de inúmeras políticas públicas voltadas para a educação e para o trabalho.
Podemos até dizer que há transformações na relação Governo-Sociedade na atual
conjuntura do país.
No Brasil, para combater a desigualdade social e econômica e gerar mobilidade
inter e intrageracional o governo tem investido em programas de ação social, ou seja,
há uma aparente busca de melhores resultados no âmbito das políticas sociais.
A elaboração das políticas públicas é feita visando um público-alvo (foco) e uma
dinâmica de ação específica (focalizada ou universal). As políticas públicas são
representadas pelos programas sociais e têm um tempo definido para atuarem, seguindo
temáticas e finalidades variadas.
Políticas públicas e projetos sociais são elaborados com diversos objetivos
combater: à fome, à evasão escolar, o analfabetismo, o desemprego, e etc. Quando os
benefícios sociais envolvem trocas monetárias, há risco de clientelismo, o que pode
afetar a elaboração e a execução dos programas sociais.
As políticas sociais focalizadas podem ser tratadas e muitas vezes atuarem como
políticas clientelistas que têm como base a eleição de um grupo específico (ou targeted),
uma clientela específica dentro do qual as trocas particularistas serão estabelecidas. As
trocas podem variar de bebida e alimentos a cargos políticos e suas principais
características, de acordo com Kitschelt e Wilkinson (2007) são: 1) a troca contingente
direta; 2) a previsibilidade; e 3) o monitoramento.
A ação do clientelismo pode ser vista ao redor do mundo, com variações no tipo
da troca e na relação entre cidadãos e políticos. Alguns autores acreditam que
características específicas em cada país podem explicar a presença ou ausência de
práticas de clientelismo e patronagem.
36
No Brasil, as práticas clientelistas são muito observadas na atualidade em
programas sociais, nos quais muitas vezes a falta de fiscalização e controle do
cadastramento e da concessão de benefícios pode deixar brechas para articulação e ação
do clientelismo.
Políticas Programáticas ou Universalistas : doações sem expectativas
O oposto do clientelismo também pode ser observado mundialmente. As
políticas programáticas e suas ações, bem como as clientelistas, também podem ser
explicadas por características particulares, arranjos institucionais, sistemas políticos e
partidários de cada sociedade.
A presença e a ação de políticas programáticas e de políticas clientelistas está
associada a diferentes fatores. Para diferenciá-las na esfera dos programas sociais
tomaremos como base a argumentação elaborada por Simona Piattoni (2001) e Herbert
Kitschelt e Steven I. Wilkinson (2007).Políticas programáticas são de fácil e simples
caracterização. Entretanto, a caracterização de clientelismo e patronagem exigem uma
avaliação cautelosa de como esta ação se apresenta.
O programatismo político se define em uma temática universalista que visa
ampliar os benefícios e atender a toda a população de baixa renda, sem que haja por trás
da ação uma busca de recompensa por votos, ou seja, votos como troca em
agradecimento pelas benesses concedidas. Segundo Kitschelt e Wilkinson:
Politicians then simply hope that the distributive impact of the
policies will create enough support for their party or their personal candidacy
to ensure reelection. Programmatic politicians have to cast their net wide and
hope for a moderate electoral yield among all he people who benefit from
their office incumbency (KITSCHELT, H.; WILKINSON, S. I.; 2007:12)
Políticas programáticas ou universais representam as metas do atual governo
brasileiro, onde programas como o Bolsa Família e o Fome Zero objetivam assistir a
toda a população necessitada.
Considerações sobre o Clientelismo e a Patronagem
O Clientelismo e a patronagem, cujas ações nas políticas sociais são dadas
através da concessão de bens e serviços a grupos específicos por meio uma troca de
favores que é revertida em votos, podem ser tratados como um mesmo fenômeno, ou
37
avaliados de forma distinta, porém interdependente. Assim são definidos por Kitschelt e
Wilkinson:
We define clientelism as a particular mode of “exchange” between
electoral constituencies as principals and politicians as agents in democratic
systems. This exchange is focused on particular classes of goods, though the
feasibility and persistence of clientelistic reciprocity is not determined by the
type of goods exchanged. For the purpose of this volume we use terms
patronage and clientelism interchangeably, though we recognize that some
authors use patronage in a narrower sense to refer to an exchange in which
voters obtain public jobs for their services to a candidate. (KITSCHELT, H.;
WILKINSON, S. I; 2007:7)
Com o intuito de estabelecer uma comparação teórica entre a distinção ou não
entre clientelismo e patronagem e avaliar sua ação na elaboração e execução de
programas sociais, utilizaremos argumentos básicos de Piattoni, Kitschelt e Wilkinson.
Piattoni (2001) avalia a ação do clientelismo e da patronagem como fenômenos
semelhantes na barganha por votos e poder político. No entanto, os considera e
caracteriza de forma distinta. Em suas palavras:
This book, (...) starts from the assumptions that clientelism and
patronage are strategies for the acquisition, maintenance, and aggrandizement
of political power, on the part of patrons, and strategies for the protection and
promotion of their interest, on the part of clients, and that they deployment is
driven by given sets of incentives and disincentives (PIATTONI, S.; 2001: 2)
De acordo com a argumentação de Piattoni, a patronagem é uma ação de troca
de votos por recursos e/ou cargos públicos: “Sometimes patronage is used to denote the
public resources- jobs, goods, and public decisions- which constitute the object of the
exchange between patrons and clients”( PIATTONI, S.; 2001: 5). Em contraste, o
clientelismo é visto como uma barganha por votos negociada pela troca de diversos
artigos simbólicos e materiais (camiseta, dinheiro, apadrinhamento, comida, etc.):
(...) clientelism is best seen as Exchange relations- a strategy
whereby the politicians (the patrons) try to gain and maintain Power by
distributing divisible benefits to the voters and the voters (the clients) try to
obtain selective access to state-administered goods. (PIATTONI, S.; 2001:
194 e 195).
Segundo Piattoni “clientelism may act as an additional and parallel channel for
the promotions of particular interests” (PIATTONI, S.; 2001: 199). Para esta autora,
patronagem e clientelismo são um mesmo fenômeno cuja diferenciação se dá na
natureza das trocas e na penetração do fenômeno. Nas palavras da autora:
Patronage and clientelism, then, are the largely the same phenomenon with
the latter being more penetrating and all- encompassing than the
38
former.According to the above chacaterization, then, clientelism “implies
patronage.” (PIATTONI, S.; 2001: 7
)
Em contraste, Kitschelt e Wilkinson não estabelecem distinções entre o
clientelismo e a patronagem. Tratam ambos como fenômenos associados para avaliar
esta forma de interação política. A ação particularista das políticas clientelistas no
campo das políticas públicas é explorada no trabalho destes autores, que definem a ação
clientelista como targeted, ou seja, atende a um grupo específico na troca por votos. É a
partir desta distinção entre políticas targeted e políticas universais, ou programáticas,
que se propõe uma avaliação distintiva entre políticas programáticas e políticas
clientelistas. Em suas palavras:
In a system of programmatic party competition, however, politicians
announce and implement policies that create beneficiaries will actually
deliver their votes. (…) In a clientelist relationship, in contrast, the politician
delivery of a good is contingent upon the actions of specific members of the
electorate. Here is the first difference (necessary but not
sufficient) between
programmatic and clientelistic politics. What makes clientelistic exchange
distinctive is not simply the fact that benefits are targeted. Rather, it is
the
fact that politicians target a reange of benefits only to individuals or
identifiable small groups who have already delivered or who promise to
deliver their electoral support to their partisan benefactor. (KITSCHELT, H.;
WILKINSON, S. I; 2007:7)
O caso do clientelismo brasileiro é antigo, com diversas atuações marcantes ao
longo da história. A explicação para a permanência de práticas clientelistas no país, de
acordo com os argumentos de Kitschelt e Wilkinson, pode residir no fato de o Brasil ser
um país em desenvolvimento, cuja “cultura política” permitiu o surgimento e a
perpetuação desta prática. Kitschelt e Wilkinson argumentam:
Economic development is the most commonly confirmed
predictor of differential modes of democratic accountability. Affluent
democracies and parties appealing to affluent citizen in a democracy tend to
operate more through programmatic accountability, while parties in poor
democracies and parties appealing to the poorest electoral segments tend to
practice clientelism (KITSCHELT, H.; WILKINSON, S. I.; 2007:24)
A situação socioeconômica e a vulnerabilidade de uma massa de cidadãos
garantem a ação desta modalidade de interação política e incentiva a atuação de
políticos clientelistas na elaboração e execução de políticas “assistencialistas”.
Transpondo estas idéias para o Brasil podemos lembrar-nos do trabalho de Vitor
Nunes Leal que retrata o coronelismo e o mandonismo como exemplos clássicos da
influência do clientelismo rural como interação política e social capaz de alterar
39
comportamentos através da coerção e da violência. O voto de cabresto aplicado pelos
coronéis é um registro histórico da política brasileira.
Em tempos atuais, com o clientelismo urbano, a coerção, o monitoramento e o
uso da violência ainda se fazem presentes. A articulação de concessão de benefícios por
votos em ambientes marcados pela a ausência dos poderes públicos e pelas baixas
condições socioeconômicas se faz mais eficaz e útil a curto e em longo prazo, para a
legitimação de práticas clientelistas brasileiras.
A barganha por votos mantida pela troca de favores pode ser negociada por uma
camiseta, um boné, uma cesta básica, uma vaga em programas sociais, empregos e
cargos públicos. Devido à importância das políticas de transferência de renda e sua
possibilidade de auxílio imediato a um grande contingente de cidadãos em situação de
pobreza e até mesmo de extrema miséria, os programas sociais e os projetos sociais
(centros sociais de deputados e vereadores) que lidam com um montante de recursos
públicos e/ou privados se tornaram objetos de aglomeração de possíveis clientes para
conversão de votos.
De fato, na literatura internacional há referencia aos programas sociais sendo
utilizados de forma clientelística. Trabalhando com os conceitos de “supply side” e
“demand side” de Martin Shefter, Simona Piattoni defende a teoria de que a ampla
quantidade de programas sociais e centros sociais colocam a patronagem e o
clientelismo no lado da oferta ou supply side, enquanto os cidadãos ficam com a posição
de demanda ou demand side nesta política de trocas. Em suas palavras:
The “supply side” is made of those institutional circumstances
that may induce party leaders to adopt clientelism or patronage as a
strategy for attracting voters, supporters, and activists to their side. (...)
The “demand side”, in turn, is composed of those circumstances that make
citizens of a given polity more or less willing to accept the clientelist bid
and grant their votes or other services in exchange for divisible benefits.
(PIATTONI, S.; 2001: 17)
O crescimento da mobilização da sociedade civil (sua capacidade
organizacional), o acesso às informações e o maior número de organizações coletivas e
informadas sobre a política e os políticos, permitiram aos cidadãos, de acordo com a
argumentação de Piattoni, um favorecimento do lado da demanda em detrimento de
uma perda de poder do lado oferta.
A exposição intensa na mídia das instituições políticos e dos políticos incita o
questionamento e o requerimento da sociedade por políticas capazes de resolverem o
40
problema da desigualdade social, da saúde e da violência, entre outros. Cada cidadão
defende interesses coletivos, mas, na argumentação de Piattoni, é na defesa de seus
interesses privados que os eleitores escolhem os representantes mais adequados aos seus
interesses. No jogo político de interesses e troca de favores. a elaboração e
implementação de políticas públicas programáticas visa beneficiar a toda a população
necessitada. Os políticos e partidos capazes de identificar e atender as principais
demandas feitas pela sociedade sejam elas programáticos ou clientelistas, podem
esperar a retribuição nas urnas pelas políticas implementadas nos setores de demanda.
As organizações políticas que se beneficiam de práticas ilícitas, ou máquinas
políticas, segundo a conceituação de Eli Diniz (1982) sobre o clientelismo urbano, são
capazes de articular ações como fraude, coação, suborno e manipulação eleitoral para
atingirem seus interesses e se perpetuarem no poder. O jogo político tem brechas que
permitem manobras ilegais para a obtenção de recompensas na troca por votos. A
manipulação ilegal de cadastramento e implementação de programas sociais é uma
dessas práticas.
Ações clientelistas por meio de fraudes cadastrais e favorecimento de currais
eleitorais foram massivamente relatadas no programa Bolsa Escola em diversas regiões
do país. Como relatado anteriormente neste trabalho, no caso desta pesquisa, no
município estudado, não houve relato de visitas técnicas para verificação de
informações cadastrais e tampouco para a fiscalização do cumprimento das
condicionalidades, este é um indício que de fato a falta de um controle efetivo sobre os
requerentes e beneficiados pode permitir a ação de práticas clientelistas e de fraudes.
O Programa Cheque Cidadão: um exemplo de prática clientelista
O programa Cheque Cidadão durante o mandato do ex-governador do Estado do
Rio de Janeiro Anthony Garotinho sugere indícios de ação clientelista e populismo.
O Programa Cheque Cidadão lançado em dezembro de 1999 foi coordenado
pela Secretaria de Estado da Família e da Assistência Social (SEFAS) e atuou como um
programa de transferência de renda condicionada, que beneficiava famílias cuja renda
mensal per capita era igual ou inferior a R$60,00 reais. O benefício era pago em forma
de um cheque de R$100, 00 que deveria ser trocado por mercadorias em supermercados
cadastrados.
O programa, que segue a linha de ação de transferência de renda condicionada,
exigia a obediência a condições “legais” tais como: o acompanhamento pré-natal de
gestantes cadastradas, o acompanhamento da saúde (carteiras de vacinação) e
41
nutricional das crianças, e a freqüência escolar de 85% dos filhos matriculados no
ensino público estadual.
Os postos de cadastro para o programa foram 240 igrejas credenciadas pelo
Estado, sendo 84% delas evangélicas, isso pode indicar um cadastramento enviesada,
uma vez que esta é a religião professada pelo ex-governador e sua esposa a ex-
governadora
Denúncias feitas contra o programa o acusavam de ter como pré-requisito para o
cadastramento a apresentação do título de eleitor e, uma vez cadastrado e inserido no
programa, os beneficiados deveriam assistir a cultos religiosos das igrejas que os
cadastraram. Segundo uma matéria da revista ISTO É:
“Outro episódio relacionada ao mau uso do cheque foi descoberto
(...). O pastor (...) e dois auxiliares da Igreja Internacional da Graça de Deus
forma presos por embolsar cheques, falsificando assinaturas de moradores
cadastrados. O volume de reclamações levou os deputados a destinar uma
linha telefônica só para receber denúncias. Muitas delas revelam que pastores
só fazem cadastros contra a apresentação de títulos de eleitor. Outras contam
que religiosos obrigam os cadastrados a assistir aos cultos e até a participar
de exorcismos” (Matéria da ISTOÉ consultada no dia 10/07/2007 no site:
http://terra.com.br/Istoé/1599/política/1599chequevoto. html)
Embora a matéria seja um tanto quanto sensacionalista, ela retrata as diversas
denuncias feitas ao programa. Há, de fato, inúmeras denúncias feitas ao programa
acusando o ex-governador Anthony Garotinho, a ex-governadora Rosinha Mateus, e o
político Geraldo Pudim de terem se beneficiarem do programa para obter votos. Além
disso, são notórias as práticas de cadastramento irregular de beneficiados, desvio de
benefícios, falta de controle e monitoramento dos assistidos, e falta de transparência. Os
trechos de matérias jornalísticas obtidas junto ao Ministério do Planejamento revelam o
tom das acusações:
Com o seu fim anunciado para o início de maio, o programa Cheque-
Cidadão - principal projeto assistencial criado pelo casal Garotinho - está sob
suspeita de fraude. Das 103.437 pessoas que receberam o benefício de R$100
em dezembro, último mês de Rosinha Garotinho à frente do estado, 9.898
(9,5%) simplesmente desapareceram este ano. Destas, 5.425 (5,2%) já foram
cortadas das folhas de pagamento de janeiro e fevereiro pelo atual governo. A
Secretaria estadual de Assistência Social e Direitos Humanos identificou
casos de uma mesma família que recebia vários cheques e até de quem havia
morrido há três anos e continuava recebendo.
- O que detectamos é que havia uma falta total de controle,
transparência e de critério. Não temos o objetivo de investigar o Cheque-
Cidadão, mas queremos beneficiar as pessoas que realmente estão em
situação de vulnerabilidade - afirmou a subsecretária estadual de Assistência
Social e Descentralização da Gestão, Nelma de Azeredo.
42
As primeiras suspeitas da secretaria se voltaram contra 10.141
beneficiários que sequer tinham o número da identidade ou CPF cadastrado,
mas recebiam o cheque. Destes, 4.716 atualizaram seus dados, ficando aptos
a receber os R$100 mensais de janeiro e fevereiro. Os 5.425 restantes
sumiram, indicando a possibilidade de fraude. (Matéria do Clipping do
Ministério do Planejamento acessada no dia 10/07/2007 no site
http://clipping.planejamento.gov.br
)
O Programa Bolsa Família: uma tentativa de combater a pobreza
Criado em outubro de 2003 pela medida provisória n°132, o Programa Bolsa
Família surgiu com os objetivos de combater a pobreza e a exclusão social. Em 2004 o
Bolsa-Família, por decisão do Governo Federal, passou a unificar todos os programas
sociais de transferência de renda (municipais, estaduais e Federais), o que teria como
vantagens a expansão do atendimento, o aumento do valor dos benefícios e a maior
eficiência e transparência nos gastos públicos.
Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome, em 2006
o Governo investiu R$ 8, 5 bilhões de reais no pagamento dos benefícios do Bolsa
Família para 11,5 milhões de famílias em todo o país.
Os critérios de elegibilidade
5
no Bolsa Família são os seguintes: (1) a família
deve ter renda familiar mensal entre R$ 60,00 e R$120,00 reais per capita e se submeter
a uma avaliação realizada pelos agentes comunitários de saúde ou através de avaliação
nos Postos de Saúde da Família (PSF) indicados pela Prefeitura Municipal; (2) as
crianças devem estar regularmente matriculadas em escolas públicas e freqüentar 85%
das aulas; (3) é necessário o preenchimento do Cadastro único.
O cadastramento das famílias foi feito através do Cadastro único.
O questionário
do Cadastro Único (ou Cadúnico) foi aplicado pelas escolas estaduais e municipais a
todos os responsáveis de alunos que desejavam participar dos Programas Sociais
Federais. O benefício pago pelo programa pode chegar até a R$112,00 reais, isso será
melhor explicado no capítulo 5.
O Bolsa Família, que atualmente substituí o programa Cheque Cidadão, tende a
seguir a linha de ação de políticas de focalização eficiente
6
, tendem à universalização a
o programatismo de acordo com os interesses declarados do atual presidente, tendo seu
cadastro sido feito de forma imparcial (aberto à inscrição para todos que desejassem
5
Os critérios de elegibilidade serão melhor apresentados no capítulo sobre o Bolsa Família
6
De acordo com Neri (2007) e Soares (2006) o programa Bolsa Família aparenta realizar uma focalização
eficiente, ou seja, vem demonstrando atingir exatamente ao seu público-alvo.
43
pleitear uma vaga) e a inclusão de beneficiários realizada via migração de programas
anteriores (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e até mesmo o cheque
cidadão) ou via inclusão direta de cadastrados que atendiam critérios de elegibilidade
necessários.
Desde o seu cadastramento até o pagamento do benefício o programa, que
aparentemente segue uma prática focalizada, mas que tende ao universalismo e/ou
programatismo, procura não deixar brechas para a ação de manobras clientelistas na
seleção ou no pagamento de seus beneficiários. A substituição do Cheque Cidadão pelo
Bolsa Família faz parte de uma tentativa do Governo Federal de reduzir as fraudes e
aumentar o controle dos programas sociais, para que os mesmos possam atender a quem
realmente necessita, independente da troca por votos.
O Programa Bolsa Família aparenta ser uma nova temática de ação social que
visa promover benefícios contornando os antigos caminhos que deixavam brechas para
as manobras clientelísticas. O benefício é pago diretamente, não há intermediários, e
pode ser utilizado na compra dos bens que as famílias necessitam efetivamente.
O clientelismo pode ser explicado como um fenômeno patológico, nas palavras
de Piattoni, ou como uma característica de países em desenvolvimento com baixa
competição partidária, como algumas das explicações de Kitschelt sugerem. Seja como
for é forte a presença de práticas clientelistas nas interações políticas brasileiras.
A falta de fiscalização e controle das informações declaradas pelos requerentes
bem como a falta de visitas domiciliares podem permitir a ação de práticas clientelistas
nos programas sociais brasileiros e, os efeitos danosos do clientelismo são muitos como:
o desvio de verbas, a corrupção e o favorecimento de pessoas que não se adéquam aos
critérios de seleção dos programas.
A necessidade de compreender e explicar essa modalidade de interação política
pode ajudar na prevenção e no combate destas nas instituições e organizações político-
partidárias e de suas práticas espúrias. Em contrapartida, se fossem investidos mais
recursos no treinamento de técnicos para a fiscalização e o acompanhamento efetivo
para verificação dos dados das famílias, muito poderia ser feito em combate à má-
focalização e o clientelismo.
Patológico, na avaliação de Piattoni, ou estrutural ou conjuntural, de acordo com
Kitschelt, o clientelismo é uma realidade na sociedade brasileira. A situação de
vulnerabilidade de uma grande massa de eleitores favorece a ação deletéria de políticos
cujas falsas benesses pleiteiam votos para obtenção de poder. A elaboração e
44
implementação de políticas de focalização eficiente como o Bolsa Família, de acordo
com a avaliação de Neri (2007) e Soares (2006), ou de caráter totalmente programático,
pode ser uma alternativa ao uso de influência política e patronagem na concessão de
benefícios através de bens e serviços públicos.
A mobilização da sociedade civil e a ação massiva da imprensa na apresentação
de denúncias vêm se apresentando como estímulos para uma maior investigação e
punição de práticas ilegais na esfera da interação sócio-política.
No campo político brasileiro por décadas é observada a manipulação ilegal de
bens e serviços públicos na troca por votos, e constantemente somos bombardeados com
denúncias de políticos que não temem as leis e à justiça, em um país onde há um grande
contingente de eleitores cuja miserabilidade social e econômica lhes incita a rendição na
troca de votos muitas vezes pelo sustento e pela vida.
A alteração desse quadro político e social pode até ser explicado por alguns
argumentos de Kitschelt e Piattoni. Todavia, somente uma mudança estrutural, e não
somente conjuntural, na situação sócio-econômica de milhões de cidadãos brasileiros
pode ser capaz de alterar e talvez minimizar a ação do clientelismo na sociedade, bem
como um maior controle dos programas sociais evitaria que os mesmos enfrentassem
esses dois grandes dilemas: 1) A que grupos focalizar? 2) Como eleger os beneficiários
forma justa? A fim de que as práticas clientelistas e a má-focalização não prejudiquem
os resultados das políticas públicas de combate à pobreza.
Durante a realização da pesquisa não foram encontrados indícios de clientelismo
nos programas Bolsa Escola ou Bolsa Família, todavia, freqüentemente a mídia anuncia
casos de fraude no Bolsa Família e também no PETI- Programa de Erradicação do
Trabalho infantil. Não constitui interesse atual deste trabalho em averiguar essas
denúncias, em uma nova pesquisa este campo poderá ser melhor explorado
empiricamente.
45
3. As Desigualdades e as Políticas Sociais
A dinâmica de crescimento e recessão que ordenou o desenvolvimento político,
econômico e social do Brasil, transformou não somente as estruturas do país, mas afeta
ainda hoje a conjuntura socioeconômica de diversos estratos da população.
As diversas formas de igualdade e desigualdade estudadas no mundo evidenciam
as conseqüências de processos históricos, políticos, econômicos e culturais que afetaram
as relações sócio-políticas e engendram inexoráveis mudanças e, que vão desde a
escravidão negra até a mais recente reestruturação produtiva.
As transformações econômicas e sociais no Brasil e no mundo, cada uma ao seu
tempo, afetaram a história e contribuem para a explicação de muitas demandas por
igualdade na luta contra a desigualdade de renda e contra a pobreza.
Compreender as desigualdades existentes no interior de uma dada sociedade é o
primeiro passo para a elaboração de políticas públicas que visem diminuí-las ou
minimizar seus efeitos.
No Brasil a desigualdade de renda e a pobreza são alguns exemplos de formas
de desigualdade, as quais servem de ponto norteador na elaboração de programas
sociais de combate à fome e à desnutrição por exemplo.
O presente capítulo visa dialogar com os estudos da desigualdade, para que estes
possam lançar luz no que pode ser feito e, no que vem sendo feito para uma melhor
avaliação das desigualdades e na elaboração de políticas públicas e programas sociais
para a redução das mesmas.
Para compreender como as desigualdades afetam a vida dos cidadãos em uma
dada sociedade, Amartya Sen (2001) propõe uma avaliação dentro da diversidade
humana dos ordenamentos sociais, focalizando a liberdade, os funcionamentos e
capacidades de cada cidadão.
Sen acredita que para que possamos avaliar as desigualdades presentes no
mundo, precisamos primeiramente iniciar nossa avaliação a partir da análise da
igualdade, através de dois questionamentos centrais: 1) Por que Igualdade e 2)Igualdade
de quê?.Em suas palavras:
(...) toda teoria normativa do ordenamento social que tenha afinal resistido ao
teste do tempo parece exigir a igualdade de algo - algo que é considerado como
particularmente importante nessa teoria. (SEN, 2001, p.43 e 44)
46
De acordo com Sen, os seres humanos possuem características diversas, tanto
quanto as comunidades e as sociedades; e a diversidade ambiental e pessoal é de
extrema importância, uma vez que “a desigualdade em termos de uma variável (p.
ex.,renda) pode nos conduzir no sentido, bem oposto, da igualdade no espaço de outra
variável (p.ex., o potencial para realizar funcionamentos ou o bem-estar) (SEN,
2001,p.51).
O “espaço da avaliação”, ou seja, as variáveis focais selecionadas são de
fundamental importância para analisar a desigualdade nos estudos de Sen. O autor
acredita que o espaço em que avaliamos a desigualdade e a diversidade humana
generalizada pode influenciar as desigualdades, nas palavras de Sen:
(...) a avaliação da desigualdade tem de levar em conta tanto a
pluralidade de espaços nos quais a desigualdade pode ser apreciada como a
diversidade dos indivíduos. As vantagens e desvantagens relativas que as
pessoas têm, comparadas umas às outras, podem ser vistas em muitas
perspectivas diferentes, envolvendo diferentes focalizações, p.ex. liberdades,
direitos, rendas, riquezas, recursos, bens primários, utilidades, capacidades, e
assim por diante, e o problema da avaliação da desigualdade depende da
seleção do espaço em que a igualdade vai ser apreciada (Sen, 2001, p.147)
A liberdade para realizar algo, as capacidades (representam as combinações de
funcionamentos, estados e ações de uma pessoa) e os funcionamentos (são constitutivos
do estado de uma pessoa, como estar em boa saúde, bem nutrido, ser feliz, participar da
comunidade entre outros) são as chaves centrais para a avaliação da desigualdade e do
bem-estar entre os indivíduos. De acordo com o autor:
A capacidade é principalmente um reflexo da liberdade para realizar
funcionamentos valiosos. Ele se concentra diretamente sobre a liberdade
como tal e não sobre os meios para realizar a liberdade, e identifica as
alternativas reais que temos.(...) Na medida em que os funcionamentos são
constitutivos do bem-estar, a capacidade representa a liberdade de uma
pessoa para realizar bem-estar (SEN,2001, p. 89)
Sen afirma que “o vetor rendas determina o nível de bem-estar social” (p.154).
Desigualdade e bem-estar são associados na avaliação de justiça social. Desigualdade de
oportunidades, de acesso à educação e de rendimentos são fortemente associadas como
fatores explicativos da desigualdade de renda, e é justamente a desigualdade de renda
que determina- para Amartya Sen e para muitos outros autores- o nível de bem-estar
social.
Ao avaliar especificamente o caso brasileiro em 1997, Ricardo Paes de Barros,
Rosane Pinto Mendonça e Renata Pacheco Nogueira Duarte realizam um trabalho
comparativo entre as regiões do Brasil e, com o Brasil e os demais países da América
47
Latina e o Brasil com outros países do mundo, a fim de verificarem o desempenho
social, as condições de bem-estar, pobreza e desigualdade de renda brasileira.
De acordo com os autores a distribuição dos recursos disponíveis determina o
nível de bem-estar de uma sociedade, e para eles: “(...) a distribuição de renda é o único
determinante do nível de bem-estar, pobreza e desigualdade” (BARROS, MENDONÇA
& DUARTE, 1997:1).
O estudo constata que no quesito desigualdade de renda o Brasil é o país mais
desigual do mundo, graças a sua alta concentração de renda nas mãos de uma pequena
parcela da população. A forte concentração de renda brasileira e, não a escassez de
recursos como alguns supõem é o principal fator para a pobreza e a desigualdade de
renda. Nas palavras dos autores:
(...) o grau de desigualdade no Brasil é indiscutivelmente superior ao
encontrado em qualquer um dos demais países de América Latina. O grau de
desigualdade no Brasil é maior não só quando o comparamos aos demais
países latino-americanos, mas, também, quando o comparamos com os
demais países do mundo. ”(BARROS, MENDONÇA & DUARTE, 1997:1).
O estudo da desigualdade de renda e da pobreza no Brasil divide-se em três
momentos de avaliação- anos 60/70, 70/80 e 80/90- das mudanças sócio-econômicas
para variados estudiosos. Nos anos 70, os estudiosos como Nogueira (2000), Barros,
Mendonça e Duarte (1997), Ramos e Ávila (2000) e Barros, Henriques e Mendonça
(2001), Costa Ribeiro (2007) entre outros, denotam o crescimento econômico resultante
do Milagre Econômico que alavancou a redução da pobreza contando com um pequeno
aumento da desigualdade de renda entre os ricos e os pobres. Na década de 80
evidencia-se queda de crescimento e estagnação econômica tendo como conseqüência
aumento na desigualdade de renda e na pobreza.
A década de 90, graças ao Plano Real, é marcada por crescimento econômico e
redução na pobreza, todavia em uma avaliação dos anos 70 aos 90 houve sim melhoria
nas condições de vida, porém sem redução nas desigualdades.
No caso brasileiro, desigualdade de renda e pobreza estão associados, e a
pobreza no Brasil não está relacionada à escassez de recursos e sim à má-distribuição
deles- que é caracterizada pela forte concentração de renda encontrada no país.Nas
palavras de Barros et al (2001):
A avaliação da importância relativa da escassez de recursos e da sua
distribuição na determinação da pobreza no Brasil mostra que a origem da
pobreza brasileira não está na escassez, absoluta ou relativa, de recursos.Por
outro lado, verifica-se que o enorme grau de desigualdade na distribuição de
renda estável nas duas últimas décadas se constituí como principal
48
determinante da pobreza no país.(BARROS, HENRIQUES & MENDONÇA,
2001, resumo)
De acordo com Kuznets (1995), o crescimento econômico promoveria
redução da desigualdade e da pobreza no mundo, através do aumento e de uma melhor
distribuição de recursos. Partindo da aceitação da hipótese de Kuznets, Marinho, Soares
e Benegas (2004) à luz de Barros et al (2001) acreditam que existiriam duas formas
apenas de reverter a situação de miserabilidade e carência de recursos no Brasil e gerar
bem-estar e justiça social: i) Crescimento econômico e ii) Políticas Redistributivas. De
acordo com Barros et al:
A estratégia de redução da pobreza solicita o crescimento da renda per capita
ou a distribuição mais igualitária da renda.Uma combinação de políticas que
estimulem o crescimento econômico e diminuam a desigualdade, em
princípio, aparenta conceder maio eficácia e velocidade ao processo de
combate à pobreza.(BARROS, HENRIQUES & MENDONÇA,2001:19)
Estudos hodiernos indicam que na ausência de crescimento econômico
expressivo, as políticas redistributivas são a única alternativa no combate à pobreza.
Combater a pobreza gerando incremento de renda é uma tarefa que deve ser creditada
ao governo, de acordo com boa parte da população. Sob a inspiração das políticas do
welfare State ao “Estado” compete auxiliar os desvalidos por meio de ações sociais,
caracterizadas pelos programas sociais que encabeçam a lista das políticas públicas de
cunho assistencial. Em suas palavras, Marcelo Medeiros Coelho de Souza (2000)
descreve este quadro institucional:
A institucionalização do welfare state nas sociedades desenvolvidas, por um
lado, criou uma nova maneira de encarar a assistência social- ou seja,
medidas de auxílio a indivíduos incapazes de satisfazer suas necessidades via
mercado deixam de ser assunto da caridade privada e passam a pertencer à
esfera das políticas públicas.(SOUZA,2000,p.3)
O governo atua através de políticas redistributivas em uma tentativa de gerar
bem-estar social, promover cidadania e justiça social, atendendo a uma notável parcela
da população que vive em grave situação de pobreza e miserabilidade.
A desigualdade encontra-se na origem da pobreza e combatê-la
torna-se um imperativo. Imperativo de um projeto de sociedade que deve
enfrentar o desafio de combinar democracia com eficiência econômica e
justiça social. Desafio clássico da era moderna, mas que toma contornos de
urgência no Brasil contemporâneo. (...) “No entanto, para erradicar a pobreza
no Brasil é necessário definir uma estratégia que confira prioridade à redução
da desigualdade.(BARROS,HENRIQUES& MENDONÇA, 2001, p.23 E 24)
As políticas redistributivas seguem basicamente a mesma linha de ação das
políticas de ação afirmativa ou compensatórias, ou seja, reconhecem na sociedade um
49
determinado grupo social ou estrato em situação desfavorável de oportunidades e
recursos dentre os demais e age através de concessão de recursos ou oportunidades para
lhes garantir acesso à bens e serviços.De acordo com Lavinas et al (2000):
Os programas compensatórios integram o arcabouço institucional das
políticas sociais. Sua matriz tem origem na prática assistencialista,
inicialmente em mãos da igreja. Estruturam-se em valores de solidariedade,
indispensáveis nas sociedades modernas, fortemente diferenciadas e
desiguais, pois permitem mitigar os efeitos da pobreza propiciando um
aumento do bem-estar comum. Tais programas, todavia, não incorporam
forçosamente valores de equidade.Costumam ser, por isso mesmo,
focalizados e não universais. Distinguem-se no interior das políticas sociais
comprometidas com a busca de maior equidade, por atenderem a uma
clientela específica, a dos pobres. .(LAVINAS, MANÃO, GARCIA,
BITTAR, BAHIA & BEZERRA, 2000, p.3)
Políticas compensatórias ou de afirmação encontram respaldo no exemplo
clássico das quotas para negros em Universidades em países com os Estados Unidos e o
Brasil, a explicação para esse tipo de política é gerar a compensação por uma
discriminação ou pela oportunidade desigual entre brancos e negros que se fundamenta
basicamente na discriminação racial conseqüente da escravidão negra.
As políticas compensatórias não se aplicam somente aos negros, mas a todo e
qualquer grupo que sofra algum tipo de discriminação ou exclusão social que lhe
impeça de competir em pé de igualdade com outros grupos sociais.
A ação de políticas públicas de ação afirmativa serve para tentar minimizar as
desigualdades sociais, educacionais e econômicas que distanciam os cidadãos mais ricos
dos mais pobres e, podem através de sua discriminação positiva, possibilitar inclusão
social, cidadania e justiça social. Ação afirmativa é o reconhecimento de que o princípio
da igualdade de todos perante a lei é insuficiente entre os cidadãos.
As políticas de afirmação não são os únicos mecanismos que o governo dispõe
de gerar justiça social. Países como o Brasil, o México, a Inglaterra e os Estados Unidos
entre outros são capazes de elaborar políticas redistributivas para reduzirem a
desigualdade de renda e a pobreza.
Com caráter distributivo e pontual, as políticas sociais compensatórias agem
através da concessão de renda e/ou benefícios objetivando a redução da pobreza e a
redução da desigualdade social. As políticas de Welfare State buscam promover bem-
estar social para todos os indivíduos, em uma ação, dentro da qual, a responsabilidade
pela redução da pobreza e da miséria se encontra nas mãos do Estado.
Acerca das vantagens dos resultados de políticas compensatórias de caráter
redistributivos como o programa Bolsa Família, Marcelo Neri (2007) afirma:
50
A vantagem das políticas compensatórias é, e, geral, a velocidade
com que seus efeitos são sentidos. Em contraste, a metáfora associada às
políticas estruturais é que “se dá a vara de pescar ao invés de se dar o peixe”.
A questão não é se as políticas envolvem a transferência de fluxo de renda ou
de estoque de ativos, mas as suas implicações sociais de curto e de longo
prazo. Uma ação compensatória que impeça a desestruturação produtiva, com
as frentes de trabalho contra a seca, ou que incentivem a acumulação de
capital, como o Bolsa Família, podem exercer efeitos persistentes sobre a
pobreza. O impacto de longo prazo de transferências de renda a título de
seguro e de alavanca sociais é comparável à transferência, per si, de ativos.
(NERI, Marcelo, 2007, p.26)
Se por um lado não há crescimento econômico efetivo no país para promover
desenvolvimento econômico em todos os estratos da população, em contrapartida, o
Estado executa políticas redistributivas, que atuam via políticas sociais de transferência
de renda, objetivando combater a desigualdade social e a desigualdade de renda no país
e reduzir as desigualdades que separam as camadas sociais. Lavinas et al (2000)
descrevem a atuação do Estado via políticas de transferência de renda:
As políticas sociais são constituídas de transferências de renda, seja na sua
forma monetária ou por meio da provisão de serviços, que independem do
poder de barganha individual ou de grupos socioocupacionais. Dai entender-
se o “Estado do bem-estar”, ou welfare, como um regime específico de
transferências sociais, de base fiscal, cujo objetivo é promover o bem-estar
dos indivíduos mediante uma redistribuição da renda e da riqueza (ativos)
comprometida com a idéia de justiça. (LAVINAS, MANÃO, GARCIA,
BITTAR, BAHIA & BEZERRA, 2000, p.1)
O Brasil é um país marcado por intensas desigualdades e a concentração de
renda contribui para o distanciamento entre os estratos da população e os grupos sociais,
o que caracteriza as relações entre os estratos por uma forte “simetria social”
7
,
determinada principalmente pela desigualdade de renda. De acordo com Barros et al
(2001):
Resumindo, vivemos em uma perversa simetria social em que os
10% mais ricos se apropriam de 50% do total da renda das famílias e, como
por espelhamento, os 50% mais pobres possuem cerca de 10% da renda.
Além disso, 1% da população- o 1% ais ricos-m detém uma parcela da renda
superior à apropriada por metade de toda a população brasileira. (BARROS,
HENRIQUES & MENDONÇA, 2001, p. 18)
De acordo com Barros et al (2001) a renda per capita é o principal fator de
avaliação da situação de pobreza dos brasileiros e, medidas como o coeficiente de Gini
e o índice de Thail, no caso brasileiro, serviriam para uma análise mais detalhada da
situação das desigualdades no país.Tomando a renda per capita como a principal
variável na avaliação da desigualdade, a ação das políticas de transferência de renda
visa incrementar a renda para redução da pobreza.
7
Termo utilizado por Barros et al (2001) para caracterizar a desigualdade sócio-econômica da sociedade
brasileira
51
A estratégia de redução da pobreza solicita o crescimento da renda
per capita ou a distribuição mais igualitária da renda. Uma combinação de
políticas que estimulem o crescimento econômico e diminuam a
desigualdade, em princípio, aparenta conceder maio eficácia e velocidade ao
processo de combate à pobreza. (BARROS, HENRIQUES & MENDONÇA,
2001, p. 19)
A renda per capita é o principal fator na avaliação da pobreza dos brasileiros,
contudo de acordo com Wood e Carvalho (1994) para avaliar o padrão de vida e a
situação socioeconômica de uma população outros fatores devem ser levados em conta,
dentre eles estão: educação, saúde e acesso a bens e serviços dentre outros.
A desigualdade e a situação socioeconômica dos indivíduos devem ser
mensuradas de acordo com diversos fatores, Amartya Sem (2000) recomenda que na
análise da desigualdade, que está sempre associada a um tipo de privação, deve-se
primeiramente diagnosticar qual o tipo de privação; na análise da pobreza, que o mesmo
caracteriza como “uma incapacidade (inability) de buscar bem-estar precisamente pela
falta de maior econômicos” (p.173), é evidente que a privação é monetária.
Para Sen: “Recursos são importantes para a liberdade, e a renda é crucial para a
pobreza”. (175). Todavia, cabe lembrar que para este autor a pobreza e a privação
devem ser julgadas de acordo com as capacidades e funcionamentos de cada indivíduo
e, não nos interessa aqui avaliar como e de que maneira alguns são mais pobres do que
outros e, sim o que é possível para mensurar a desigualdade e o que pode ser feito para
reduzir a pobreza e a desigualdade de renda.
Barros, Mendonça e Duarte (1997) e Ramos e Ávila (2000) comprovaram que o
bem-estar, a desigualdade de renda e a pobreza brasileira variam de acordo com as
Regiões, isto evidencia que renda per capita oscila com as diferenças regionais bem
como outras variáveis como o IDH. Os autores constataram que a desigualdade de renda
tende a ser maior nas regiões mais pobres e menor nas regiões mais ricas.
Pensando a partir da proposição de Sen sobre a importância do “espaço de
avaliação”, ou seja, a importância das variáveis para a avaliação da igualdade ou da
desigualdade, é de suma importância para a efetiva avaliação da situação sócio-
econômica dos indivíduos que sofrem com as desigualdades de renda e com a pobreza.
A importância de se mensurar o bem-estar e o padrão de vida dos indivíduos nos
Estados brasileiros, ver Marinho, Soares e Benegas (2004) e nas regiões, permite avaliar
a influência de diferentes variáveis: educação e cor, por exemplo, na desigualdade renda
e na mobilidade social em diferentes municípios e estados.
52
A variável educação é de grande importância na avaliação dos rendimentos
individuais, pois esta variável tem uma forte correlação com a renda. Estudos de Ramos
(2007), Scalon (2003, 2004 e 2006), Ribeiro e Scalon (2001), Ribeiro (2004 e 2007) já
demonstraram a variável escolaridade exercendo importante influência na colocação do
indivíduo no mercado de trabalho e também em sua mobilidade social.
No Brasil e no mundo a educação exerce grande influência na capacidade de
arranjar uma colocação no mercado de trabalho, no rendimento recebido e na
mobilidade social. Indivíduos com mais anos de estudo são mais qualificados e
conseguem empregos melhores, enquanto indivíduos com baixa escolaridade
conseguem empregos de baixas qualificação e remuneração. A educação exerce grande
importância limitando ou ampliando as oportunidades de ascensão social. De acordo
com Ribeiro (2007):
Na sociedade moderna, a ocupação das pessoas depende em grande
medida da educação formal que elas adquirem. Um médico, por exemplo,
não pode transmitir diretamente seu status ocupacional para seu filho. Para
ser médico é necessário passar pelo sistema de educação formal. Essa
constatação é válida em diversos graus, para diferentes ocupações e grupos
de classe. Portanto, a educação constituiu o principal mecanismo de
superação e de transmissão de desigualdades de oportunidade de mobilidade
social (RIBEIRO, 2007, p. 200)
Com um sistema educacional sucateado, o país tem um grande contingente da
população dependente da educação pública, neste quadro caótico somente os cidadãos
que têm condições de investir em uma educação privada formal. Para permitir que todos
os cidadãos possam competir em iguais condições no mercado de trabalho, compete aos
governos investir maciçamente na educação pública de boa qualidade desde o ensino
básico até as Universidades.
Na última década os programas de transferência de renda têm se focado em uma
tentativa associada de redução de evasão escolar e da pobreza. O foco na área de
educação e da saúde estabelecem os condicionantes que devem ser seguidos em troca
dos benefícios sociais, de acordo com Lavinas et al (2000):
Para ser beneficiário do programa, são exigidas algumas contrapartidas, que,
em geral, estão ligadas à área de educação (por exemplo, participar de
programas de alfabetização, matricula dos filhos na escola etc.), a área de
saúde (apresentação de carteira de vacinação dos filhos etc.,) (LAVINAS,
MANÃO, GARCIA, BITTAR, BAHIA & BEZERRA, 2000, p.15)
Os programas Bolsa-Escola e Bolsa Família são exemplos destes programas,
ambos atuam via transferência de renda condicionada, ou seja, em troca do recebimento
do benefício em dinheiro os participantes em idade escolar de 7 a 15 anos devem
53
apresentar freqüência escolar igual ou superior a 85% para não perderem o benefício,
como pode ser ver no trecho da lei abaixo:
Capítulo II- Do Termo de Adesão
Seção I-Dos Requisitos Para a Adesão
Art.6º Poderão aderir ao Programa Bolsa Escola, nos termos do art.
2º, § 1º, deste Decreto, os Municípios que instituíram ou venham a instituir
programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas
que preencham, cumulativamente, os seguintes requisitos:
I - ser instituídos por lei municipal;
II - ter como beneficiárias as famílias residentes na municipalidade,
com renda familiar per capita inferior ao valor fixado nacionalmente em ato
do Poder Executivo Federal para cada exercício, e que possuam, sob sua
responsabilidade e integrando o núcleo familiar, crianças com idade entre
seis e quinze anos matriculadas em estabelecimentos de ensino fundamental
regular, com freqüência escolar igual ou superior a oitenta e cinco por
cento.(Ministério da Educação, 2001, Lei 10.219, de 11 de abril de 2001)
A mobilidade social e a renda são também afetadas pela variável cor; de acordo
com os estudos de Hasenbalg (1979), Hasenbalg e Silva (1988), Hasenbalg, Lima e
Silva (1999) e Matos e Machado (2006) evidenciaram a presença de fortes
desigualdades ocupacionais, de renda e de mobilidade social na comparação entre
negros (homens e mulheres) e brancos (homens e mulheres).
No contexto geral da população brasileira, os homens negros apresentam
menores anos de estudo e ocupam geralmente cargos com salários mais baixos do que
os homens brancos, há situações ainda em que os cargos são iguais e os rendimentos são
diferentes pela discriminação. As mulheres negras apesar de possuírem mais anos de
escolaridade quando comparadas aos homens negros, recebem ordenados mais baixos
que as mulheres brancas, os homens brancos e os homens negros. A evidência é que
temos uma forte discriminação no mercado de trabalho brasileiro: discriminação pela
cor e discriminação de gênero.
A discriminação pela cor e pelo gênero é verificada em outros países do mundo
em diversos estudos, como no estudo de Oaxaca e Ransom (1994), onde é feita uma
avaliação quantitativa na diferença dos rendimentos de grupos de homens e mulheres
negras e homens e mulheres brancas para mensurar os efeitos da discriminação em
diferentes grupos nos Estados Unidos. Assim como no Brasil é notória a discriminação
por cor e gênero não somente nos Estados Unidos, como também em outros países.
As diferenças sociais e econômicas são influenciadas e até mesmo causadas
pelas diferenças de escolaridade, de origem familiar, pela cor, pelo gênero, por
diferenças regionais entre vários outros fatores. As políticas de ação afirmativa buscam
54
reduzir as diferenças sociais e econômicas geradas pela discriminação racial, por
exemplo, já as políticas redistributivas têm por objetivo a redução da desigualdade de
renda que atinge a um grande contingente da população brasileira em geral. Nas
palavras de Lavinas et al:
Redistribuir renda em valores condignos com a situação de extrema precariedade
de grande parte da população deste país é a maneira mais certeira e rápida de dar início
a uma reforma social assentada na redução dos elevados níveis de desigualdade.
(LAVINAS, MANÃO, GARCIA, BITTAR, BAHIA & BEZERRA, 2000, p.33)
No que concerne à inserção social, promoção de cidadania e justiça social ver
Cruz
8
(2005) e principalmente à redução da desigualdade de renda, estudos recentes de
Neri (2007) Hoffman (2006), Soares (2006), Barros, Carvalho, Franco e Mendonça
(2006) e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) revelaram que as
transferências de renda geradas pelos programas sociais como o Bolsa-Escola e o Bolsa
Família são efetivamente capazes de atuarem na redução da desigualdade de renda no
país.
Para melhor compreender de que forma os programas sociais são capazes de
gerar transformações sociais e impactos na renda de seus beneficiários, um dos
objetivos do presente trabalho é avaliar a transição de 13 famílias do Bolsa-Escola para
o Bolsa Família, avaliando as transformações na renda per capita familiar a fim de
compreender como os programas sociais podem gerar reais impactos na renda e na
desigualdade social de inúmeras famílias.
8
Os resultados da pesquisa realizada em 2005 e 2006 sobre os impactos do Programa Bolsa-Escola
revelaram que o benefício paga é capaz de gerar inserção social e uma sensação de amparo social.
55
4. Os Programas Sociais no Brasil
Em Justiça e Cidadania (1979), Wanderley Guilherme dos Santos aponta o
reconhecimento de diferentes categorias sociais que inauguraram uma série de medidas
governamentais, que iniciaram em 1903 as políticas de regulamentação do trabalho. O
ano de 1907 é apresentado como um marco importante para o Estado de bem-estar pela
autorização da formação de organizações sindicais no Brasil.
As políticas de welfare state no caso brasileiro se desenvolveram
verdadeiramente a partir de 1920, se consolidando na Era Vargas na década de 30 a
partir de políticas de regulação e criação de leis trabalhistas e, através políticas sociais
de amparo aos trabalhadores assalariados. De acordo com Medeiros (2001): “É a partir
de 1930 que se torna nítida a constituição de um Welfare State no Brasil, com políticas
sociais de profundo caráter conservador.”
A década de 30 foi marcada pela forte presença do Estado na regulação da
economia e, em políticas desenvolvimentistas. As políticas de bem-estar sociais
brasileiras observadas na Era Vargas, apresentaram inúmeros projetos e políticas de
apoio ao trabalhador, todavia o caráter dessas políticas era conservador e autoritário, ao
Estado competia basicamente controlar o processo de acumulação. Nas palavras de
Santos (1979):
A responsabilidade estava clara e nitidamente dividida: ao Estado
incumbia zelar por maior, ou melhor, justiça no processo de acumulação,
enquanto que às associações privadas competia assegurar os mecanismos
compensatórios das desigualdades criadas por esse mesmo processo.
(SANTOS, 1979, p.31)
De acordo com Santos, a transição das políticas estatais de controle do processo
de acumulação para políticas integradas com interesses na equidade e nos problemas
sociais, se deu com os governos militares na década de 60, a partir da criação do
Conselho Nacional de Política Salarial e com o Instituto Nacional de Previdência
Social. De acordo com Medeiros (2001):
O modelo de Welfare state dos governos militares perdeu o caráter
populista que mantinha desde o período getulista e assumiu duas linhas
definidas. A primeira, de caráter compensatório, era constituída de políticas
assistencialistas que buscavam minorar os impactos das desigualdades
crescentes provocadas pela aceleração do desenvolvimento capitalista.A
segunda de caráter produtivista, formulava políticas sociais visando
contribuir com o processo de crescimento econômico.(MEDEIROS, 2001,
p.14)
56
A década de 70 é marcada pela fundação do Ministério de Previdência e
Assistência Social, que propiciou a criação de diversas instituições e programas sociais
para atendimento de todos os indivíduos inseridos no mercado de trabalho formal. Com
as transformações no caráter das políticas públicas nos anos 80 e início dos anos 90,
inúmeras políticas de amparo social atenderam a um grande contingente de pessoas e
não somente aos indivíduos inseridos no mercado formal.
A década de 90 apresenta o welfare state brasileiro caracterizado por políticas
redistributivas e assistencialistas, voltado para a redução das desigualdades e a
promoção de cidadania e justiça social.
Os exemplos mais recentes de políticas de welfare no Brasil são do governo
FHC (1995-2003) e do então presente governo Lula (2004-2008).
O governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso foi marcado por um amplo
investimento em políticas sociais, cuja implementação, elaboração e ação demarcam
uma nova geração de políticas públicas. O ano de 2001 ficou marcado na história das
políticas sociais do país por ter recebido, através do governo FHC, a criação de três
programas muito importantes: Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e o Bolsa Escola.
Os programas Bolsa Escola e Bolsa Família destacam-se no campo das políticas
sociais por se caracterizarem como políticas redistributivas cuja ação é dada pela
transferência de renda.
Para uma melhor focalização dos benefícios sociais concedidos, no ano de 2001
o Governo Federal instituiu o Cadastro único, para que através dele fosse montado um
banco de Dados sobre a situação sócio-econômica das famílias participantes dos
programas sociais.
Para pleitear uma vaga no sorteio para participação em qualquer programa
social, as famílias deveriam responder a um questionário informando dados pessoais,
econômicos, educacionais e sociais que serão utilizados para a seleção daqueles que
estiverem dentro dos pré-requisitos necessários para a participação de cada programa
social em particular.
Os principais critérios para o cadastramento foram: 1) famílias requerentes
deveriam ter renda igual ou inferior à R$90,00 reais per capita, 2) os filhos deveriam
estar regularmente matriculados e freqüentando as aulas, todavia cada programa tem
critérios de seleção específicos, podendo conter algumas similaridades no que tange aos
critérios gerais de seleção como renda per capita por exemplo.
57
O Cadastro Único ou Cadúnico foi aplicado pelas escolas a todos os
responsáveis de alunos que desejavam participar de programas sociais, sendo
primeiramente utilizado para o cadastramento do Programa Bolsa Escola.
A Caixa Econômica Federal começou a convocar as famílias, no ano de 2002,
através de cartas para que estas se dirigissem às agências bancárias selecionadas para a
retirada de seus cartões magnéticos, através dos quais poderiam sacar a quantia recebida
por cada filho inserido nos programas.
No dia 11 de abril de 2001 o governo federal instituiu a Lei nº 10.219 que lançou
para todo o Brasil o Programa Bolsa-Escola que ficou sob o controle do Ministério da
Educação, em 16 setembro do mesmo ano através de uma medida provisória de n°
2.206 foi instituído por iniciativa do Ministério da Saúde o Programa Bolsa
Alimentação e, em 22 de fevereiro de 2002, o Ministério de Minas e Energia instituiu o
Auxílio-Gás. Os programas passaram a atuar de forma concomitante a partir de 2002.
O Programa Bolsa-Alimentação
O programa Bolsa Alimentação é um programa de combate à mortalidade
infantil e à desnutrição em famílias pobres do país. Seu foco é o atendimento de nutrizes
e crianças entre os seis meses e os seis anos de idade. Para participar do programa as
famílias devem ter renda mensal inferior a ½ salário mínimo per capita (a mesma renda
mínima requerida para participar do Bolsa Escola) e se submeter a uma
avaliação/triagem realizada pelos agentes comunitários de saúde ou através de avaliação
nos Postos de Saúde da Família (PSF) indicados pela Prefeitura Municipal, além de
também ser necessário o preenchimento do Cadastro único. Seus objetivos são: “reduzir
o risco nutricional e promover condições de saúde e nutrição de gestantes, nutrizes e
crianças até seis anos de famílias de baixa renda”
9
(Ministério da Saúde Relatório sobre
o Programa Bolsa-Alimentação, 2004).
Participando do Bolsa-Alimentação, cada família tem o direito de receber até
três bolsas, ou seja, cadastrar e receber por até três filhos incluídos no programa o
benefício concede R$15 reais por criança, totalizando até no máximo R$45 reais para
cada família beneficiada.
9
Relatório de Avaliação do Programa Bolsa-Alimentação/Primeira Fase realizado pelo Departamento de
Atenção Básica e pela Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde em 2004 ,
disponibilizado em formato pdf no site do Ministério da Saúde pelo endereço eletrônico:
http://dtr2004.saude.gov.br/nutricao/ba.php
acessado em 30/09/2006
58
A transferência de renda do programa está condicionada à assinatura do termo
de adesão da mãe, que se compromete a realizar um acompanhamento médico regular
de sua gravidez / do crescimento de seus filhos, cumprindo o calendário de vacinação,
saúde e nutrição dos filhos. “No mês de setembro, o último mês de pagamento da Bolsa-
Alimentação sozinho, antes do início do pagamento do Programa Bolsa-Família, que
unificou os programas de transferência de renda do governo federal, incluindo o Bolsa-
Alimentação, estimou-se haver um total de 2,3 milhões de beneficiários, perfazendo
uma despesa de transferência de 215 milhões de reais de janeiro a setembro deste ano.
10
(Ministério da Saúde-Relatório sobre o Programa Bolsa-Alimentação, 2005)
O controle do programa Bolsa Alimentação ficou nas mãos das prefeituras, que
através dos relatórios dos agentes comunitários de saúde (médicos e enfermeiros do
município), que deveriam identificar previamente para a seleção do programa as
famílias mais necessitadas dentre as cadastradas/concorrentes ao benefício e fazer o
acompanhamento freqüente das gestantes e das crianças, através de relatórios médicos.
Os impactos do Programa Bolsa-Alimentação publicados pelos relatórios foram
positivos no que tange à melhoria da alimentação de nutrizes e crianças, no que tange ao
desenvolvimento dos participantes e da melhoria na dieta alimentar, ao aumento do
funcionamento dos Postos de Saúde e ao contato dos participantes com as instituições
públicas de saúde.
O programa Bolsa Alimentação é considerado um programa complementar ao
Bolsa Escola, tendo existido durante todo o período em que este atuou. Antes do
lançamento do Bolsa-Família, o projeto do Governo Federal era o de em 2004 ter
unificados todos os programas em um só, no programa Bolsa Família, mas até o final
desta pesquisa isso ainda não havia ocorrido, a migração entre os programas ainda não
está completa.
O Bolsa-Alimentação já foi incorporado ao Bolsa Família, mas todas as famílias
que ainda recebem o Bolsa Escola também recebem o Auxílio-Gás, sendo que muitas
famílias que não foram sorteadas para participar do Bolsa Escola também recebem o
Auxílio-Gás.
10
Relatório de Avaliação do Programa Bolsa-Alimentação/Segunda Fase realizado pelo Departamento de
Atenção Básica e pela Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde em 2005 ,
disponibilizado em formato pdf no site do Ministério da Saúde pelo endereço eletrônico:
http://dtr2004.saude.gov.br/nutricao/ba.php
acessado em 30/09/2006
59
O Programa Auxílio-Gás
O Ministério de Minas e Energia, através do Decreto n° 4.102 de 24 de janeiro
de 2002 que regulamentou a Medida Provisória de n°18 de 28 de dezembro de 2001,
instituiu o Programa Auxílio-Gás, cujo objetivo era subsidiar o preço do gás às famílias
de baixa renda.
O Programa concede o benefício de R$7,50 reais, pago a cada dois meses, a
famílias que possuem renda per capita mensal máxima de meio salário mínimo. Para
receber o benefício é necessário ser cadastrado no Cadastro único ou já receber o Bolsa
Escola ou o Bolsa Alimentação.
Trata-se de um benefício de R$ 7,50 pago a cada 2 meses,
destinado às famílias cuja renda per capita mensal não ultrapasse meio salário
mínimo (R$ 90,00). Para recebê-lo, é necessário que a família esteja inscrita
no Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal, ou que
já receba a Bolsa Escola ou a Bolsa-Alimentação. A CAIXA será responsável
pela operacionalização do Auxílio-Gás, distribuindo cartões magnéticos e
disponibilizando sua rede de atendimento para o pagamento dos benefícios.
(Caixa Econômica Federal- web site consultado no dia 3/08/2006.
http://www.caixa.gov.br/cidadao/produtos/asp/auxiliogas.asp
)
Coube à Caixa Econômica Federal a criação do Banco de Dados com as
informações obtidas através do Cadastro Único, bem como a criação dos Cartões
Magnéticos e a elaboração de relatórios de acompanhamento e execução do Programa
pelo Ministério de Minas e Energias, como determinado no decreto que instituiu o
Programa Auxílio-Gás. Apesar de ter encontrado em pesquisa pela internet os relatórios
referentes aos impactos do Programa Bolsa-Alimentação disponibilizados pelo
Ministério da Saúde em seu web site, o mesmo não ocorreu em relação ao Programa
Auxílio-Gás.
Durante o período em que esta pesquisa se realizou todas as famílias
beneficiadas pelo Bolsa Escola também recebiam o pagamento do Auxílio-Gás a cada 2
meses.
O Programa Bolsa Escola
Em 1987, sob a coordenação do então Professor Cristóvam Buarque, o Núcleo
de Estudos do Brasil Contemporâneo da Universidade de Brasília (UNB) elaborou uma
proposta para combater o trabalho infantil e assegurar a universalização da educação
fundamental a todas as crianças do Brasil. Nesse momento surgiu a base do que seria o
Bolsa–escola.
60
O Bolsa-Escola foi apresentado ao Brasil, ainda sem essa denominação, em
1994, com a publicação do livro “A Revolução das Prioridades".
Em 1995, Cristóvam Buarque, então Governador do Distrito Federal, implantou
o projeto, que em 1998 apresentava 25.680 famílias atendidas, representando 50.673
crianças beneficiadas. O Programa, naquele momento, pagava um salário mínimo para
cada família que mantivesse seus filhos na escola. O custo de administrativo não
ultrapassava 1% do orçamento do Distrito Federal. A repercussão do programa
significou a adesão de outras cidades como Ribeirão Preto e Campinas, atraindo,
também, a atenção da imprensa nacional e internacional.
Em 1996 o Programa Bolsa–Escola foi premiado com o prêmio Criança e Paz
pela UNICEF, sendo o mesmo avaliado pela UNESCO durante os dois anos seguintes,
em um estudo que buscou medir seu impacto e resultados nas famílias atendidas.
No dia 11 de abril de 2001 foi criado pela Lei N°10.219 pelo então Presidente da
República Fernando Henrique Cardoso o Programa Nacional do Bolsa-Escola , e a
sua proposta era de conceder o auxílio financeiro mensal a milhares de famílias que
mantivessem seus filhos na escola. O Ministério da Educação determinou que:
A missão do Programa foi definida como: promover a educação das
crianças de famílias de baixa renda assegurando sua permanência na escola,
por meio de incentivo financeiro, contribuindo para a melhoria das condições
de vida do país. Estimular a criação de uma cultura escolar positiva entre as
camadas sociais menos favorecidas e recuperar a dignidade e auto-estima da
população excluída, com a esperança de garantir um futuro melhor para seus
filhos por meio da educação (site do Ministério da Educação, acesso em
20/10/2004 fonte: http://www.mec.gov.br
)
A população a ser atendida pelo programa Bolsa-Escola foi definida segundo
dois parâmetros e um requisito: faixa etária, renda e freqüência escolar. As famílias, no
momento do cadastramento, que foi realizado nas escolas e pelos funcionários das
escolas, deveriam declarar renda per capita mensal inferior a R$ 90,00 reais, e os seus
filhos participantes entre as faixas etárias de seis a quinze anos deviam estar
freqüentando o ensino fundamental regularmente.
O benefício pelo programa seria de R$15,00 reais mensais por criança/ aluno,
limitado a R$ 45,00 por mês ou o equivalente a três crianças inseridas no programa por
família. A cada três meses a freqüência escolar seria analisada e a cada criança deveria
corresponder 85% de presença e apenas 15% de faltas em cada mês.
61
De acordo com os dados coletados na pesquisa, realizada em 2005 e 2006, onde
se pesquisaram os impactos do Bolsa Escola na evasão escolar, foi constatado que todas
as famílias beneficiadas pelo Bolsa escola também eram beneficiada pelo Auxílio-
Gás.O que permitia que as famílias recebessem a cada dois meses R$15,00 do Bolsa
Escola e mais R$15,00 do Auxílio-Gás.
O programa apresentou como seu objetivo principal incentivar a permanência
das crianças beneficiárias no ensino fundamental das unidades da rede pública de
ensino, por meio de ações sócio-educativas de apoio a trabalhos escolares, de
alimentação e de práticas desportivas e culturais em horário complementar ao das aulas,
sob os cuidados do Ministério da Educação. O programa foi apresentado aos Estados,
cabendo aos municípios e às suas prefeituras efetuarem a adesão, o cadastramento das
famílias e o monitoramento da freqüência escolar.
Os dados sobre evasão e freqüência escolar, segundo a lei que instituiu o
programa, deveriam ser avaliados pela Secretaria de Educação e pelo Conselho de
Controle Social - que é composto por representantes do poder público e da sociedade
civil. A vigilância e controle do programa ficou a cargo da Secretaria Nacional do
Bolsa-Escola, que deveria realizar de forma permanente, por amostragem ou mediante
denúncia, a auditoria nos municípios participantes do programa.
O programa Bolsa Escola passou a atender 27 estados em todo o território
nacional, contemplando 57.051.65 milhões de famílias, 82.899.30 milhões de crianças
com o auxílio de R$124.348.950 milhões de reais. (Site do Ministério da Educação
http://www.mec.gov.br, acessado em 20/10/2004)
Na pesquisa realizada em 2005 e 2006, em um município do Estado do Rio de
Janeiro, realizei entrevistas com 26 famílias (13 beneficiadas e 13 não beneficiadas) em
duas escolas para avaliar a percepção do programa Bolsa Escola entre seus
beneficiários, bem como avaliar os impactos do programa na renda de seus assistidos.
No que concerne aos impactos na renda familiar, foi constatado que:
Para as famílias de baixa renda com duas ou mais filhos inseridos no
Bolsa Escola aonde o acréscimo na renda chega a ser de até R$90,00 reais, o
Bolsa Escola pode de fato produzir incremento de renda no interior das
famílias, mas nos casos onde as famílias recebem apenas R$ 15 reais mensais
e R$30,00 reais a cada 2 meses a bolsa concedida pelo programa permite a
aquisição de alguns bens não-duráveis, não permitindo que as famílias
possam modificar suas condições sócio-econômicas.(Cruz, 2006, p.62)
Para avaliar a capacidade do programa em reduzir a evasão escolar, no
cumprimento da condicionalidade de 85% de freqüência escolar para alunos
beneficiários do programa, foi realizada uma avaliação da média de freqüência escolar
62
de uma amostra de 1.074 casos de duas escolas. A comparação da média da freqüência
de alunos bolsistas com a média da freqüência de alunos não bolsistas permitiu verificar
que:
As intenções do Programa Bolsa Escola no que tange à redução da
evasão escolar e a redução da pobreza no interior das famílias à que atende
são muito boas, mas os dados não demonstraram que o mesmo consiga nas
escolas avaliadas efetivamente aumentar a retenção escolar. (CRUZ, 2006,
p.86)
As referências comparativas sobre os impactos Bolsa Escola, para além dos
estudos de Lavinas foi: um publicação da UNESCO de 2002 Bolsa Escola, educação
para enfrentar a pobreza. Este estudo elogiou os resultados do programa nacional (No
Distrito Federal, em Recife e o Nacional) e internacional (Equador, México e
Argentina) e apresentou resultados otimistas em suas avaliações.
O estudo publicado pela UNESCO realizou uma análise comparativa de
experiências do Bolsa Escola no Brasil (no Distrito Federal em 1995, no Recife em
1997 e o Bolsa Escola Nacional implementado e 2001) além de experiência semelhantes
no México através do Progresa, no Equador, e em Buenos Aires. Os resultados
apresentaram o Bolsa Escola como um forte promotor de inclusão social e retenção
escolar.
De novembro de 1997 a fevereiro de 1998, a Bolsa- Escola do
Distrito Federal foi objeto de avaliação.A UNESCO reuniu técnicos para
medir os resultados e impactos do Programa entre as famílias atendidas.Esse
trabalho, contribuiu para fortalecer os argumentos em prol da Bolsa- Escola,
demonstrando que ela deveria ser replicada em outras cidades e países.Em
termos gerais, verificou-se que o programa (AGUIAR, 2002, p.43) “articula,
em um movimento único, tanto o combate à pobreza, quanto a melhoria das
condições educacionais da população em torno do acesso, permanência e
sucesso das crianças na escola fundamental”.(WERTHEIN E KAYAYAN
(1998,p.14) apud AGUIAR (2002, p.43)
Marcelo Aguiar, autor do livro, realizou junto à uma equipe técnica da UNESCO
com o apoio da OIT, do Banco Mundial e do IPEA uma análise de dados (quantitativos
e qualitativos) extensiva trabalhando com grupos de controle (não-bolsistas) e de
experimento (bolsistas) aplicando entrevistas e realizando grupos focais nos casos
nacionais.A analise dos casos internacionais contou com dados coletados pelo
International Food Policy Research no México e dados do Governo Argentino sobre o
Programa Becas Estudiantiles.
63
De acordo com o autor, pode-se notar no caso do Distrito Federal, em 1996,
índices respectivamente de repetência escolar e evasão escolar de 0,4 % e 0,8% em
casos de alunos bolsistas, enquanto esses mesmos índices para alunos não bolsistas
eram de 7,4 % e 18,1%.No caso do México houve um aumento na matrícula escolar de
14%, com nível de retenção escolar de 95,9% para alunos bolsistas e de 90,5% para não
bolsistas.Esses resultados aliados a outros impactos na saúde e na alimentação fizeram
com que:
Segundo a avaliação da UNESCO, a primeira e mais abrangente já
realizada sobre a Bolsa-Escola, o programa cumpre, por assim dizer, seu
objetivo fundamental de garantir a permanência da criança em sala de aula
durante todo o ano letivo. O programa serviria para manter os filhos na
escola, incentivar para que estudem e retirar as crianças das ruas. (AGUIAR,
2002, p.91)
Este resultado considerou as análises das experiências brasileiras (no Distrito
Federal e no Recife) e de outros países, em que o programa concedia benefícios
superiores aos ainda pagos atualmente e realizava o acompanhamento e monitoração
das famílias.
A avaliação do programa Bolsa Escola gerou outras notas que não sugeriram
mais um desempenho satisfatório, o trabalho de Aguiar constatou no Programa Federal
Bolsa Escola os seguintes problemas: falta de planejamento, falta de responsabilidade
sobre as crianças, descontrole da freqüência escolar e baixo valor pago pelo benefício,
apontando algumas caminhos para sua melhoria tais como: o aumento do valor da
Bolsa, a criação de mecanismos de acompanhamento e avaliação do programa, o
monitoramento mensal da freqüência escolar entre outros.
Em meu estudo apontei as seguintes falhas: 1) a falta de monitoramento e
fiscalização dificulta o real acompanhamento da melhoria da freqüência escolar e da
renda das famílias, 2) a condicionalidade do programa no que concerne às escolas
estudadas não é cumprida, ou seja, há um número maior de faltas do que o permitido
pelo governo e “o Bolsa Escola em algumas famílias é capaz de fato de incrementar a
renda e promover a redução da pobreza, mas apenas em poucos casos nos quais número
de filhos atendidos é alto e se pode obter até R$90 reais por mês. Contudo, a maioria
dos beneficiários possui apenas um filho no programa, mas o mesmo, ao menos nos
casos avaliados não se mostrou capaz de aumentar a retenção escolar.” (Cruz, 2006:86)
Um das preocupações deste trabalho é se os problemas enfrentados pelo Bolsa
Escola se perpetuarão no Bolsa Família, uma vez que a transferência de beneficiários do
64
primeiro para o segundo será feita de forma automática.O estudo sobre o programa
Bolsa Escola evidenciou a presença de falhas cujas conseqüências são cruciais para o
bom funcionamento do programa, como a ausência de fiscalização por exemplo.
Compete a este trabalho avaliar se os resultados da análise contrafactual nos
impactos na renda e a freqüência escolar dos alunos bolsistas do Bolsa Família indicam
possíveis resultados favoráveis à execução deste programa.
65
5.O Estudo de Caso
De acordo com Wanderley Guilherme dos Santos (1979) a avaliação completa
de políticas sociais do governo é uma tarefa encarada com pessimismo, devido à
ausência de informações confiáveis e precisas e, que uma vez que fossem sanadas as
dificuldades concernentes à ausência de informação, entre outros aspectos, haveria
enfim um caminho otimista para a avaliação política.
Atualmente as fontes de informação são variadas, todavia, as pesquisas de
avaliação de programas sociais enfrentam as barreiras burocráticas que insistem em
dificultar e até mesmo inviabilizar o acesso aos dados do governo.
Nos anos em que a pesquisa para avaliação dos impactos do programa Bolsa
Escola na evasão escolar e na vida de seus beneficiários foi realizada, as dificuldades de
acesso aos dados da prefeitura do Rio de Janeiro atrasaram em quase um ano a
realização da pesquisa, uma vez que foi impossível realizar a coleta de dados no
município supracitado, através de contatos políticos de meu então orientador Ignacio
Cano, foi-me possibilitada a coleta de dados no município X após quase 3 meses de
espera pela autorização da Secretaria Municipal de Educação (SEMED) para o
levantamento de dados e a avaliação do Cadastro único e da freqüência escolar, sem os
quais a pesquisa não seria possível.
Receando novos empecilhos burocráticos e institucionais, optou-se neste
trabalho por uma releitura das entrevistas no que tange às impressões das famílias sobre
os impactos do programa Bolsa Escola na renda familiar. Partindo dos dados referentes
à renda familiar per capita das famílias beneficiadas pelo programa social, far-se-á uma
avaliação contrafactual na qual uma estimativa na renda fornecida pelo Bolsa Família,
permitirá que se possa estimar os possíveis impactos do programa na renda de seus
beneficiários tão logo estes migrem para o programa.
Os dados sobre a renda e a situação sócio-econômica das famílias foram obtidos
através da consulta ao Cadastro único e das entrevistas de roteiro semi-estruturado
aplicada a 13 famílias.
66
A avaliação do programa Bolsa Família na evasão escolar será feita através da
comparação da média de freqüência escolar de alunos bolsistas do Bolsa Família em
comparação com a média de freqüência de alunos não bolsistas de uma escola do
município X.
Os dados utilizados neste trabalho são resultado de uma árdua e difícil coleta de
dados que durou seis meses entre os anos de 2005 e 2006 e, através dessa avaliação
contrafactual do material adquirido espero dar início a uma maior reflexão sobre a
dificuldade de avaliação de políticas públicas, assim como declarado por Wanderley
Guilherme dos Santos.
A avaliação sobre o funcionamento do programa Bolsa Escola contou com
entrevistas a 26 responsáveis por famílias inseridas no programa (13 assistidas e 13 não
assistidas pelo programa), orientadores educacionais e diretoras em duas escolas do
município X.
A importância do papel institucional das escolas no controle das faltas e na
avaliação do desempenho dos alunos apresentar-se-á nesta pesquisa como de
fundamental importância para o bom funcionamento dos programas sociais, em cuja
condicionalidade uma freqüência escolar mínima é exigida.
O papel das famílias e principalmente da transferência de renda dentro dessas
famílias é evidenciado como de extrema importância para a compreensão da recente
queda na desigualdade de renda no país.
Sobre o Bolsa Escola
Após o recebimento da autorização para a coleta de dados qualitativa e
quantitativa, em uma visita à Secretaria Municipal de Educação foi realizado um sorteio
aleatório através do qual forma escolhidas as escolas nas quais se realizaria a pesquisa.
Nas escolas, com a ajuda das secretárias, foi realizado um novo sorteio aleatório
entre os beneficiários e os não beneficiários do programa para a realização das
entrevistas de aprofundamento e compreensão da dinâmica de ação do programa entre
seus assistidos.
67
Para selecionar o grupo de pais que não recebiam o benefício do Bolsa-Escola
buscaram-se os dados do Cadastro Único que estava na escola. Através do mesmo pode-
se verificar cruzando o nome dos filhos dos candidatos à entrevista com os nomes dos
alunos beneficiados pelo programa e assim, começar a busca por eles seja na escola ou
em seus domicílios.
Na seleção das famílias assistidas que seriam entrevistadas utilizou-se o auxílio
da folha de controle, - conhecida pelas secretárias de ambas as escolas como MAPÃO-
que é uma folha onde constam os nomes, as séries e o programa social no qual o aluno é
inserido, a mesma é enviada trimestralmente pela SEMED para controle de faltas,
informações de turmas e de transferências e matrículas; e deve ser reenviada à SEMED
com as informações atualizadas de todos os alunos beneficiados pelos programas Bolsa
Escola e Bolsa Família
As informações coletadas revelaram a expressiva ação interventora das escolas,
na freqüência escolar o que influenciava conseqüentemente a comunicação da
freqüência dos alunos, retardando, e muitas vezes impossibilitando o bom
funcionamento da fiscalização das faltas dos alunos beneficiários de programas sociais.
A importância da instituição escolar foi fundamental para a coleta de dados
sobre a atuação das escolas em relação aos alunos beneficiados pelos diversos
programas sociais e também possibilitou que se avaliasse o importante papel das
mesmas na implementação de políticas públicas bem como a sua influência na eficácia e
na eficiência das políticas no campo da educação.
O cadastramento das famílias pleiteantes ao Bolsa Escola foi realizado
diretamente nas escolas estudadas, através do trabalho das secretárias
11
e outros
funcionários que auxiliaram aos responsáveis no preenchimento do Cadastro Único.
Os dados referentes à renda familiar per capita e demais informações
socioeconômicas das famílias foram obtidos por meio de consulta às fichas
12
do
11
As secretárias entrevistadas nas duas escolas visitadas relataram não terem recebido treinamento prévio ou
acompanhamento técnico para o desempenho desta atividade.
12
As escolas ainda possuem fichas cadastrais de alguns responsáveis, fichas essas que foram devolvidas
às escolas por estarem incompletas por faltarem certidões de nascimento, casamento ou outros dados
pessoais dos pais ou familiares de alunos.As fichas incompletas não foram devolvidas à Secretaria
Municipal de Educação porque havia o requisito de se preencher novamente as informações em uma nova
68
Cadastro Único que se encontravam nas escolas e também as informações fornecidas
nas entrevistas aplicadas aos responsáveis pelas crianças inscritas no programa, ao
longo da pesquisa.
As entrevistas foram realizadas com o intuito de aprofundar o conhecimento
sobre as famílias e sobre a dinâmica de ação do programa, bem como obter a percepção
das mesmas sobre o Bolsa Escola.
A Renda no Bolsa Escola
Dentre os responsáveis entrevistados (o total de 26 famílias, sendo 13 assistidas
e 13 não assistidas), a maioria era de mães, tendo havido apenas uma entrevista a um pai
em toda a coleta de informações. Com base nas informações fornecidas nas entrevistas
pode-se observar que:
• No quesito renda o programa não se mostrou capaz de aumentar
efetivamente a renda das famílias. O benefício pago é muito pequeno e
atinge no máximo o valor de R$ 90,00 reais (a cada 2 meses) e,
somente para as famílias que possuem o número máximo de filhos (3)
inseridos no programa e, a maioria das mães entrevistadas têm entre 1 e
no máximo 2 filhos inseridos no programa.
Na maioria das famílias entrevistadas somente uma pessoa era responsável pela
renda familiar, em 10 dos casos estudados somente a mãe trabalhava, em outros 10
somente o marido trabalhava, em três casos o marido e a mãe trabalhavam e em outros
três casos a família não tinha renda.
O valor da renda familiar foi contabilizado no processo de análise das entrevistas
e gerou os seguintes dados: 10 famílias obtinham suas rendas de trabalhos autônomos e
sem renda fixa, outras 10 famílias viviam com a renda de um salário mínimo, duas
ficha em caso de rasuras e, as escolas decidiram-se por realizar a inscrição em novas fichas e armazenar
as incompletas caso houvesse necessidade de consultas.
O cadastro Único original se encontra na Secretaria Municipal de Educação do município onde
o estudo foi realizado, no entanto a pesquisa teve como base as fichas cadastrais que se encontram na
escola.
As fichas do Cadastro Único consultadas nas escolas encontravam-se completamente
preenchidas, os erros eram apenas de falta de documentação original, os dados referentes à declaração da
situação sócio-econômicas das famílias bem como das informações sobre os filhos que se desejava incluir
no programa estavam completas, o que nos leva acreditar que não há problemas na consulta desses dados.
69
famílias se declararam sem renda, uma família vivia com o trabalho autônomo e
também com uma renda fixa de um salário mínimo, e três famílias viviam com até dois
salários mínimos.
No questionário respondido nas entrevistas com as mães, foi perguntado o que
era possível adquirir com o dinheiro pago pelo programa, a avaliação das entrevistas
permitiu que verificássemos que as famílias conseguiam fazer a aquisição de roupas,
calçados, material escolar e alimentos.
Durante a pesquisa recebemos relatos de mães que acreditavam que se fossem
beneficiadas pelo Bolsa Família poderiam adquirir mais bens, tendo em vista que o
benefício pago por este programa é maior que o do Bolsa Escola.
Ao término da entrevista inquirimos quanto os responsáveis acreditavam que o
governo deveria pagar por mês a cada criança inserida no Bolsa Escola, as respostas
variaram de R$30,00 até R$100,00, sendo que a maioria das mães sugeriu o pagamento
de R$50,00.
A Freqüência escolar no Bolsa Escola
A avaliação da comparação da média de freqüência escolar dos alunos do Bolsa
Escola com a média de freqüência escolar de alunos não-bolsistas, aliada à uma
interpretação da prática de comunicação da freqüência escolar das escolas e de abono de
faltas permitiu que constatássemos que:
• No que concerne à evasão escolar, a avaliação da freqüência revelou
que não houve o cumprimento real da condicionalidade do programa
por parte de seus beneficiários nas escolas avaliadas, seja por que: 1) as
crianças continuam faltando às aulas, mas procuram justificar melhor
suas faltas (pela apresentação de atestados médicos em caso de doença
ou conversas dos pais com os professores e orientadores educacionais,
2) as duas escolas eram permissivas às faltas e temiam prejudicar
alunos bolsistas e, 3) nenhuma das escolas avaliadas repassava
corretamente as informações sobre as faltas à Secretaria Municipal de
Educação.
70
Em suma, institucionalmente, foi constatado, no quesito de cumprimento da
condicionalidade da freqüência escolar, que cada uma das escolas avaliada lidava com a
falta dos alunos de forma peculiar e que nenhuma delas repassava corretamente as faltas
dos alunos à Secretaria Municipal de Educação, o que influenciava negativamente no
controle das faltas escolares e na fiscalização do Ministério da Educação.
Uma vez que as faltas nas escolas não eram repassadas corretamente à Secretaria
Municipal de Educação passamos a adotar uma avaliação cética no que diz respeito à
freqüência escolar dos alunos e, ficou claro que o não cumprimento da condicionalidade
por conta dos alunos e também das escolas evidenciava uma falha no controle e na
fiscalização dos beneficiários do programa.
A partir destas constatações, simular-se-à uma estimativa no acréscimo da renda
das famílias, agora, inseridas no programa família para que possamos estimar as
melhorias na renda com o aumento do benefício pago pelo governo. Com o objetivo de
avaliar o impacto do programa na evasão escolar, verificaremos também a comparação
na média de freqüência de alunos incluídos no Bolsa Família com os alunos do Bolsa
Escola e com alunos não inclusos nos programas.
A comparação na média de freqüência escolar será feita com os dados de apenas
uma escola, tendo em vista que a diretora desta instituição nos disponibilizou os dados
completos da freqüência escolar do ano de 2004
13
, de todos os seus alunos e, não havia
tempo hábil para solicitarmos uma nova autorização à Secretaria Municipal de
Educação para coletarmos novos dados em outras escolas do município avaliado.
Cabe ressaltar que daremos uma atenção especial ao tratamento das faltas na
escola avaliada, bem como discutiremos a presença de outros fatores de controle de
faltas implementado pelo governo que também influenciam a avaliação da evasão
escolar.
13
A freqüência do ano de 2005 ainda não havia sido inserida completamente no diário escolar de todos os
alunos e também nos documentos oficiais da escola, tendo em vista que 2006 ainda estava em
andamento e a freqüência de 2005 estava incompleta, optamos por avaliar a freqüência escolar de
2004.O MAPÃO consultado foi de 2005 e 2004.
71
Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família, criado em outubro de 2003 pela medida provisória
n°132, surgiu com os objetivos de combater a pobreza e a exclusão social. Em 2004 o
Bolsa Escola, por decisão do Governo Federal, passou a unificar todos os programas
sociais de transferência de renda, o que teria como vantagens: a expansão do
atendimento, o aumento do valor dos benefícios e maior eficiência e transparência nos
gastos públicos.
Os critérios para a participação no Bolsa Família são:
1. As famílias inscritas no Cadastro Único devem ter renda mensal per
capita menor ou igual a R$120,00.
2. As famílias com renda mensal per capita de R$ 60,00 reais podem ser
inseridas no programa independente de sua composição
3. As famílias com renda mensal per capita entre R$ 60,01 reais e R$
120,00 reais devem possuir em sua constituição, preferencialmente,
gestantes e crianças e adolescentes em idade de 0 a 15 anos.
O critério central de seleção é a renda per capita e o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, informe em seu site que são incluídas
primeiro as famílias com renda per capita mais baixa.
Os valores pagos pelo programa variam de R$18,00 reais até R$ 112,00
reais.Os benefícios são calculados tomando como base a composição familiar, o valor
básico, que independe da composição familiar tem o valor de R$58,00 e é concedido às
famílias com renda mensal per capita de até R$ 60,00 reais.O benefício variável tem o
valor de R$18,00 por cada adolescente até 15 anos de idade e crianças a partir de anos
incluídas no programa, o valor máximo pago ás famílias é de R$54,00 reais, o que
corresponde a 3 filhos incluídos no programa.Para famílias em extrema pobreza é pago
o benefício básico mais o benefício variável baseado no número máximo de filhos
passíveis de inclusão no programa, como pode ser visto na tabela a seguir:
72
Tabela 2
Os Valores pagos pelo Programa Bolsa Família
Critério de Elegibilidade
Situação das
Famílias
Renda Mensal
per capita
Ocorrência de
crianças /
adolescentes 0-
15 anos,
gestantes e
nutrizes
Quantidade e
Tipo de
Benefícios
Valores do
Benefício
(R$)
1 Membro (1) Variável 18,00
2 Membros (2) Variável 36,00
Situação de
Pobreza
De R$ 60,01 a
R$ 120,00
3 ou + Membros (3) Variável 54,00
Sem ocorrência Básico 58,00
1 Membro Básico + (1)
Variável
76,00
2 Membros Básico + (2)
Variável
94,00
Situação de
Extrema
Pobreza
Até R$ 60,00
3 ou + Membros Básico + (3)
Variável
112,00
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate á Fome -
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia
A coordenação do Bolsa Família compete ao Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome e sua gestão é realizada peal Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania- SENARC/MDS, cabendo a esse Ministério em parceria com o Ministério da
Educação (Projeto Presença)
14
a verificação e fiscalização o cumprimento das
condicionalidades no setor da educação; já o controle e a fiscalização da saúde dos
beneficiários do programa são feitos pelo Ministério da Saúde.
Com o intuito de garantir a fiscalização do programa por parte da rede pública e
o cumprimento das condicionalidades por parte dos beneficiários, em janeiro de 2005 o
14
O Projeto Presença é um Sistema de Acompanhamento da Freqüência Escolar dos beneficiários do
Bolsa Família coordenado pelo Ministério da Educação.
73
governo federal firmou parcerias com os Ministérios Públicos Federal e Estaduais,
Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU).
As responsabilidades da Controladoria-Geral da União incluem dentre outras
atribuições a realização de auditorias municipais (os municípios são sorteados
aleatoriamente) e despacho dos relatórios ao Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome; na presença de irregularidades as informações são remetidas à
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania, para que esta solicite pedidos de averiguação
aos gestores municipais e à Caixa Econômica Federal, que é responsável pelo
pagamento dos benefícios.
Os resultados das auditorias são encaminhados aos municípios para que estes
corrijam os problemas, caso estes sejam encontrados. O Ministério público é o órgão
diretamente responsável pela investigação de possíveis irregularidades no cadastro das
famílias beneficiadas e no cumprimento das condicionalidades do programa.
Cada pessoa cadastrada como responsável por família incluída do Programa
Bolsa Família possuí um Número de Identificação Social- NIS, e é através deste número
que os Ministérios e as secretarias monitoram seus beneficiários.
De acordo com as informações disponibilizadas pelo Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, denúncias o Bolsa Família podem ser
encaminhadas das seguintes formas: atendimento pessoal ou carta endereçada à
Ouvidoria do Ministério; 1) e-mails para a área de atendimento do Bolsa Família; 2) Na
central de atendimento do Fome Zero; 3) Nas instâncias de Controle Social; 4)
denúncias encaminhadas pelos órgãos de controle.
A averiguação das denúncias é apurada, na maior parte dos casos, pelos gestores
municipais. Após o término da apuração das denunciais, é solicitado aos gestores
municipais e ao agente operador do programa- A Caixa Econômica Federal a solução
das irregularidades encontradas.
As informações disponibilizadas pelo Ministério de Desenvolvimento e
Combate á Fome sobre a população e os beneficiários do programa Bolsa Família no
município onde se realizou este trabalho podem ser vistas na tabela abaixo:
74
Tabela 3
Tabela Descritiva das Informações Populacionais do Município (X) extraídas do
Cadastro Único
População do Município (estimativa IBGE 2004) 797.416
Estimativa Famílias Pobres - Perfil Bolsa Família (Renda Per Capita
Familiar até R$120,00)
32.885
Estimativa Famílias Pobres - Perfil Cadastro Único (Renda Per
Capita Familiar até 1/2 salário mínimo)
54.260
Fonte: http://www.mds.gov.br
Tabela 4
Tabela Descritiva das Informações das Famílias Cadastradas do
Município (X) extraídas do Cadastro Único
Total de Famílias Cadastradas 42.248 30/6/2007
Total de Famílias Cadastradas - Perfil
Cadastro Único (Renda Per Capita
Familiar até 1/2 salário mínimo)
41.183 30/6/2007
Total de Famílias Cadastradas - Perfil
Bolsa Família (Renda Per Capita
Familiar até R$ 120,00)
37.271 30/6/2007
Número de Cadastros Válidos 32.347 30/6/2007
Número de Cadastros Atualizados a
Partir de 03/2005
21.032 30/6/2007
Fonte: http://www.mds.gov.br
75
Tabela 5
Tabela Descritiva das Informações das Famílias Beneficiadas do Município (X)
extraídas do Cadastro Único
Número de Famílias
Beneficiárias do Bolsa
Família - Benefício Liberado
30.115 07/2007
Número de Famílias
Benefíciárias do Bolsa Escola
- Benefício Liberado
21 07/2007
Número de Famílias
Benefíciárias - Bolsa
Alimentação - Benefício
Liberado
0 07/2007
Número de Famílias
Benefíciárias do Auxílio-Gás
- Benefício Liberado
663 07/2007
Número de Famílias
Benefíciárias do Cartão
Alimentação- Benefício
Liberado
0 07/2007
Fonte: http://www.mds.gov.br
Com base nas informações acima (ver Tabela 4) verificamos que das 42.248
famílias inscritas no Cadastro Único pleiteantes a uma vaga no Bolsa Família, 37.271
delas possuía renda per capita familiar mensal de até R$120,00, o que as qualificava no
quesito renda para a inserção no programa, todavia apenas 32.347 dessas famílias
obtiveram cadastros válidos e, destas 30.115 obtiveram a inserção e o recebimento do
benefício.Entre o processo de cadastramento e inserção no quadro de beneficiários do
programa, mais de 12.000 famílias não se qualificaram para o programa neste
município.
Dos 797.416
15
habitantes, de acordo com os dados do Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate á Fome, 3,77% da população é beneficiada pelo
Bolsa Família.A apresentação das constatações acima pode ser vista no gráfico de
barras a seguir:
15
Estimativa do IBGE do ano de 2004.
76
Gráfico1
Gráfico das Informações populacionais dos beneficiários do Bolsa
Família no Município (X)
Fonte: As Informações foram extraídas dos dados disponibilizados para consulta pública do Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
A Fiscalização das Condicionalidades da Saúde- Monitoramento
SISVAN
Ao Ministério da Saúde compete a acompanhamento através dos
Estabelecimentos de Assistência de Saúde –EAS- da Secretaria Municipal de Saúde que
atua através do Programa de Saúde da Família- PSF. Os Estabelecimentos de
Assistência de Saúde devem elaborar um Mapa Diário de Acompanhamento
16
, que é
atualizado semestralmente no site do DATASUS no Módulo de Gestão do Sistema de
Vigilância Alimentar e Nutricional- SISVAN-, das gestantes e nutrizes, crianças de 0 a
7 anos de idade e mulheres em período fértil dos 10 aos 49 anos.
Nos Estabelecimentos de Assistência de Saúde médicos (as), enfermeiros (as),
técnicos de enfermagem, auxiliares de enfermagem e agentes comunitários são
responsáveis pela coleta das informações sobre o perfil de saúde e nutricional dos
16
O Nome Mapa Diário de Acompanhamento é uma categoria elaborada pelo Ministério da Saúde e
corresponde a uma ficha de acompanhamento da saúde dos membros de uma família inseridos no
programa.
77
acompanhados (como o acompanhamento do pré-natal, pós-parto e da carteira de
vacinação).
As informações devem ser transferidas semestralmente para a Secretaria
Municipal e a Secretaria Estadual de Saúde, as quais repassam as informações para o
Ministério da Saúde, para que este possa acompanhar os resultados dos impactos do
programa Bolsa Família na saúde e na qualidade de vida de seus assistidos.
O esquema abaixo exemplifica como deve ser feita a transmissão de informações
para o Ministério da Saúde:
Segundo dados divulgados pelo Ministério da Saúde em 2006, o
acompanhamento dos resultados do programa Bolsa Família, vigente desde o ano de
2004, realizado através do SISVAN já vem mostrando resultados através de importantes
quedas nas taxas de internação por desnutrição entre os anos de 2002 e 2005, como
pode ser visto na tabela e no gráfico a seguir.
Estabelecimentos
de Assistência de
Saúde
Secretaria Municipal de
Saúde
Secretaria
Estadual de
Saúde
Ministério da Saúde
78
Gráfico 2
Fonte: Nota do Ministério da Saúde/Secretaria de Atenção à Saúde/Departamento de Atenção
Básica-Coordenação Geral da Política de Alimentação e Nutrição veiculada em 17-01-2006.Maiores
informações disponíveis no http://dtr2004.saude.gov.br
Em abril de 2006, para melhor acompanhar o cumprimento das
condicionalidades do programa Bolsa Família no que concerne à saúde de seus
beneficiários, o Ministério da Saúde implantou o Índice de Gestão Descentralizada-
IGD. O IGD serve para mensurar o desempenho municipal na gestão do programa,
tendo como objetivo estimular as prefeituras a melhorarem o acompanhamento,
cadastramento, atualização de cadastros e implementação de programas
complementares ao Bolsa Família.
O IGD avalia a qualidade das informações fornecidas pelo Cadastro Único e
registra as condicionalidades do setor da educação e da saúde.
Todos o municípios têm direito a receber mensalmente R$2,50 reais para cada
família inserida no Bolsa Família, o repasse desses recursos é feito em obediência ao
Índice de Gestão Descentralizada.Para receberem esses recursos, os municípios devem
ter o valor mínimo de 0,4 IGD, o qual varia de 0 a 1 e é calculado no setor de saúde
seguinte forma:
79
Cálculo do Índice de Gestão Descentralizada
Fonte: Informe da Coordenação-Geral da Política de Alimentação e Nutrição-CGPAN ,
veiculado em 9 de julho de 2007.Maiores informações em: http://dtr2004.saude.gov.br
e
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia
Nota: PBF é uma abreviação para Programa Bolsa Família
A avaliação do IGD permite ao Ministério da Saúde um monitoramento à
distância das famílias, ao mesmo tempo em que obriga o cumprimento das
condicionalidades por parte dos beneficiários e uma ação mais presente das secretarias
municipais de saúde na fiscalização e controle dos assistidos pelo programa
No Estado do Rio de Janeiro, de acordo com os dados disponibilizados pelo
Ministério da Saúde no Relatório sobre o Acompanhamento das Condicionalidades
do Programa Bolsa Família: Estado do Rio de Janeiro, 100% dos municípios
desenvolvem o Programa de Saúde da Família, todavia, “o percentual médio de
cobertura do Programa Bolsa Família em relação ao acompanhamento das
condicionalidades de saúde (...) foi de 51,7%, com apenas “8 municípios (8,7%)
realizarem 100% de cobertura das famílias com perfil das condicionalidades do setor de
saúde que apresentaram registro de acompanhamento do SISVAN” (Ministério da
Saúde, 2006: 3).
O Relatório disponibiliza ainda, uma apresentação da cobertura do SISVAN no
Estado, como pode ser visto a seguir:
80
Mapa da Distribuição percentual das famílias com perfil das
condicionalidades do setor de saúde que apresentaram registro de
acompanhamento no SISVAN entre o total de famílias beneficiárias do Programa
Bolsa Família nos municípios do Estado do Rio de Janeiro. Consolidado da 1ª
Vigência de 2006.
Fonte:Relatório sobre o Acompanhamento das Condicionalidades do Programa Bolsa Família: Estado do Rio de Janeiro,
2006, página 5.Maiores informações http://dtr2004.saude.gov.br/nutricao/documentos/relatorios_finais_pbf/
Os dados disponibilizados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome sobre o IGD do município que serviu de lócus para nossa pesquisa, é
apresentado na tabela a seguir:
81
Tabela 6
Tabela Referente ao Índice de Gestão Descentralizada do Município
visitado na pesquisa
Índice de Validade dos Cadastros 0,60 07/2007
Índice de Atualização de Cadastro 0,65 07/2007
Índice de Condicionalidade de Educação 0,61 07/2007
Índice de Condicionalidade de Saúde 0,04 07/2007
IGD - Índice de Gestão Descentralizada no Mês 0,48 07/2007
Recursos Transferidos no Mês para Apoio à Gestão (R$) 33.253,20 07/2007
Teto de Recursos para Apoio à Gestão (R$) 82.713,00 07/2007
Fonte: http://www.mds.gov.br
De acordo com os critérios do IGD, pode-se inferir com base nos dados
apresentados nesta tabela, que o município estudado possuía em julho do corrente ano
um IGD de 0,48, obedecendo, desta forma, ao valor mínimo de cumprimento do índice
que é de 0,4, como explicado anteriormente.
A Fiscalização das Condicionalidades da Educação-
Monitoramento do Projeto Presença
No ano de 2001, o governo Federal sancionou e implantou em todo o território
nacional o PROCEE-Programa de Combate à Evasão Escolar; o programa institui
que todos os alunos da rede pública de ensino devem possuir freqüência escolar anual
de 90%, o não cumprimento da freqüência pode acarretar inclusive punições penais aos
responsáveis de alunos infreqüentes.
Ao estipular o cumprimento de 90% da freqüência escolar, permitindo que os
alunos faltem apenas 10 alunos durante todo o ano letivo, o PROCEE, exige uma
freqüência escolar mínima de todos, sejam eles participantes ou não de programas
sociais do governo. No caso dos alunos beneficiários do Bolsa Escola e do Bolsa
Família, estes sofrem a pressão de dois programas que exigem uma freqüência escolar
mínima , ou seja, os alunos do Bolsa Escola e do Bolsa Família têm um duplo
compromisso, não podem faltar às aulas ou poderão perder suas bolsas e também
podem comprometer seu ano letivo e gerar problemas judiciais para seus pais, uma vez
82
que pais responsáveis por alunos infreqüentes, segundo o PROCEE podem em casos
extremos perder a tutela legal de seus filhos.
Durante a coleta de dados não encontrei casos de punições severas do PROCEE
e o que os dados indicam é que tanto os pais quanto as escolas e o Conselho Tutelar
tentam ao máximo evitar as punições.
A comunicação de faltas ao PROCEE é feita através da FICAI– Ficha de
Comunicação do Aluno Infreqüente, a qual é preenchida pelo orientador pedagógico de
cada escola. São feitas três vias da FICAI, duas delas são enviadas ao Conselho Tutelar
e outra é enviada à Secretaria Municipal de Educação. A FICAI é utilizada quando o
aluno falta às aulas por uma semana inteira e não há pronunciamento dos pais, os quais
são procurados via telefone e carta- social
17
pelo orientador pedagógico da escola.
A presença do PROCEE questiona a noção de condicionalidade do Bolsa
Família, uma vez que todas as crianças já devem obrigatoriamente assistir à 90% das
aulas, pertencendo ou não aos programas sociais.
A comunicação das faltas dos alunos beneficiados pelos programas sociais do
governo, entre a escola e a Secretaria Municipal de Educação, é feita através da Folha
de Controle de Freqüência-MAPÃO-, que deve comunicar bimestralmente o número de
faltas e o motivo das faltas (caso as mães tenham apresentado atestados médicos).As
informações devem ser repassadas ao Ministério da Educação diretamente no site do
Projeto Presença essas informações são repassadas ao Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate à Fome-responsável pelo Bolsa Família, para que o mesmo possa
avaliar a possível suspensão do benefício dos bolsistas com freqüência escolar inferior a
85%.
Em entrevistas, a diretora adjunta da escola avaliada revelou que:
“Tem muita mãe que conversa com a professora e explica o que aconteceu para
o filho ter faltado a aula” (Diretora Adjunta da escola)
“Se o aluno não costuma faltar muito e, se for o caso de ter tido uma febre,
sinusite ou uma indisposição, que são coisas que a gente sabe que muita mãe já conhece
e sabe o que fazer, a mãe vem aqui e conversa com a gente e a gente abona a falta. Olha
tem uma aluna que tem sinusite que nem eu tenho, a gente sabe o que tem que tomar
17
Carta-social é uma especificação dos correios para cartas destinadas exclusivamente a pessoas físicas e
que atendem às especificações do correio. O custo é baixo e é por esse motivo que é utilizada pelas
escolas.
83
para melhorar, eu não vou exigir que a mãe traga o atestado para isso” (Diretora
Adjunta da escola)
Abaixo apresento um esquema explicativo da comunicação (praticada até o final
da pesquisa em junho de 2006) das faltas dos alunos bolsistas (de todos os programas
sociais) entre a escola
18
visitada e a Secretaria Municipal:
Fluxograma 1
Fluxograma do Funcionamento da Comunicação de Faltas na escola
18
Na coleta de dados sobre o Bolsa Escola foram realizadas visitas em duas escolas e, em cada uma delas
constatou-se uma maneira peculiar de processar e comunicar as faltas dos alunos boslsistas de
qualquer programa social.No período da pesquisa havia casos de alunos do Bolsa Escola e do Bolsa
Família e a comunicação das faltas era feita da mesma maneira para qualquer programa social.A
escola que nos forneceu dados completos da freqüência escolar dos alunos de ambos or programas foi
a escolhida para avaliação neste trabalho.
Faltar 1 ou 2 dias
Procurar a
Coordenação ou a
Direção
Abono das Faltas
Procurar a professora
Abono das Faltas
84
Fluxograma 2
Fluxograma do Funcionamento da Comunicação de Faltas na escola
Os fluxogramas e os relatos da diretora indicam que a escola é bastante flexível
no que concerne ao abono das faltas e, isso pode influenciar os resultados dos testes
estatísticos quando procedermos à avaliação das médias de freqüência escolar dos
alunos da escola, uma vez que aparenta haver muita facilidade no abono das faltas
escolares nesta instituição de ensino.
Em 2005, para melhor acompanhar a freqüência escolar dos alunos beneficiários
do Bolsa Família, o governo federal instituiu o Projeto Presença que é um Sistema de
Acompanhamento da Freqüência Escolar desenvolvido pelo Ministério da Educação.
A criação e operacionalização do programa constou com 4 etapas: 1) o
cadastramento do número de Identificação Social (NIS) de alunos e professores; 2) A
implantação do Sistema Nacional de Acompanhamento da Freqüência Escolar- Safe,
desenvolvido pelo Serviço de Processamento de Dados- SERPRO; 3) A realização do
Censo Escolar em tempo real, com o intuito de solucionar o problema da defasagem de
Faltar mais de 1 semana
O responsável fala com
a professora
A escola entra em contato com o
responsável
Conversar com a coordenação ou a
Diretoria
As faltas não são abonadas, escreve-
se a ata, mas não se faz FICAI
O responsável é
encontrado
O responsável
não é
encontrado
O responsável fala com
a professora
A escola faz a
FICAI e comunica
as faltas à
Secretaria de
Educação e ao
Conselho Tutela
r
85
um ano entre a coleta e a divulgação de dados, como ocorre na atualidade e 4)
Integração do cadastro, do acompanhamento da freqüência e dos dados do Censo
Escolar através do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB).
O programa que teve início no dia 16 de agosto de 2005 deveria concluir o
cadastramento das 240 mil
19
escolas públicas privadas do ensino médio, dos
55milhões
20
de alunos e dos 2,5milhões
21
de professores até o dia 27 de janeiro de
2006.Ao SERPRO coube a função de elaborar a página na internet através da qual é
gerado o Programa Gerador de Cadastro (PGC) onde são inseridas as informações dos
cadastrados; os dados são enviados e processados pelo Instituto Nacional de Pesquisa
Educacionais Anísio Teixeira –INEP.
As escolas que possuem computadores e acesso à internet devem preencher o
Programa Gerador de Cadastro na internet e enviar as informações ao INEP, as escolas
com computador, mas sem acesso à internet, devem fazer contato com a Secretaria de
Educação do estado, do município ou com a regional de ensino para obter os arquivos
necessários para a instalação e utilização do PGC. Já as escolas sem computador devem
preencher os formulários do PGC manualmente e encaminhá-los à secretaria do estado,
município ou regional de ensino, que se responsabiliza pela digitação dos dados e envio
ao INEP.
Nos anos em foram realizadas as entrevistas à secretárias e diretoras nas escolas
da presente pesquisa, a comunicação entre as escolas e a Secretaria Municipal era feita
através do MAPÃO, nenhuma das escolas visitada possuía acesso à internet a apenas 1
delas possuía computador, todavia as freqüências escolares até o ano de 2004 ainda
eram digitadas nessa escola em máquina de escrever.
Com a implantação do Projeto Presença, o Ministério da Educação conta com a
atuação de vários profissionais da educação para o acompanhamento da freqüência
escolar dos beneficiários do Bolsa Família como o Gestor Municipal que deve ser titular
da Secretaria Municipal de Educação o qual deve cadastrar o Operador Municipal
Master a quem cabe a responsabilidade de acompanhar a freqüência escolar no
19
Estimativa do SERPRO.
20
Idem.
21
Idem.
86
município, há ainda as responsabilidades dos Operadores Municipais Auxiliares e do
Operador Diretor de Escola.
No que concerne às responsabilidades estaduais há os cargos de Gestor Estadual
que deve ser titular da Secretaria Estadual de Educação, o qual é responsável pelo
acompanhamento da freqüência escolar em nível estadual, contando ainda com o auxilio
de um Operador Estadual.
No Ministério da Educação é feito o controle acompanhamento das informações
prestadas pelos municípios e pelos estados através da Coordenação Geral de
Acompanhamento do Departamento de Avaliação da Secretaria de Educação
Continuada, Alfabetização e Diversidade- SECAD/MEC e a Secretaria Nacional de
Renda e Cidadania- SENARC/MEC. Ambas as secretarias visualizam os dados dos
municípios de freqüência escolar e emitem Relatórios Gerenciais e de Baixa Freqüência,
todavia compete à SENARC enviar arquivos incrementais e de retorno de informações
ao Ministério da Educação.
De acordo com informações do Ministério da Educação, o cumprimento da
condicionalidade da freqüência escolar não tem caráter punitivo, mas responsabiliza aos
beneficiários e ao Poder Público quando a mesma não é cumprida. De acordo com as
informações do Ministério de Desenvolvimento Social e combate a fome de 11, 1
milhão de famílias atendidas atualmente, quatro mil famílias tiveram o benefício
suspenso e, vinte e duas mil estão sofrendo sua segunda suspensão desde o seu
lançamento.
E o que conta a Freqüência dos alunos do Bolsa Família?
Para a avaliação da freqüência escolar do município estudado realizamos uma
comparação na média da freqüência escolar de alunos beneficiários do Bolsa Família,
do Bolsa Escola e alunos não-beneficiários de programa social.
Nos anos de 2005 e 2006 quando a pesquisa foi realizada ainda havia alunos do
Bolsa Escola na escola que serviu à nossa investigação.
A freqüência disponibilizada pela diretora da escola foi do ano de 2004 devido
ao fato de a freqüência do ano de 2005 ainda não estar completa e em período de
arquivamento e, a freqüência de 2006 também estava incompleta por ser do ano
corrente. A freqüência de 2004 não consta ainda no Projeto Presença, uma vez que este
foi implementado em 2005, logo, não será possível avaliar a influência deste programa
na comunicação da freqüência escolar dos alunos.
87
A avaliação da média da freqüência escolar dos 603 alunos da escola pode ser
vista na tabela de freqüência abaixo:
Tabela 7
Tabela Descritiva da Freqüência Escolar (b)
Bolsa Bolsa Freqüência
Bolsa
Escola
N Válidos
86 86
Missing
0 0
Média
92,884
Mediana
97,500
Moda
99,0(a)
Desvio Padrão
18,2946
Mínimo
,0
Máximo
100,0
Quartis 25
94,875
50
97,500
75
99,000
Bolsa
Família
N Válidos
124 124
Missing
0 0
Média
92,210
Mediana
96,000
Moda
97,5
Desvio Padrão
15,6659
Mínimo
,0
Máximo
100,0
Quartis 25
92,625
50
96,000
75
98,000
Sem
Programa
N Válidos
393 393
Missing
0 0
Média
88,001
Mediana
95,000
Moda
95,0
Desvio Padrão
23,9221
Mínimo
,0
Máximo
100,0
Quartis 25
91,525
50
95,000
75
97,500
a. Existem Modas Múltiplas.Os valores mais baixos estão presentes na análise
b. Os dados de Freqüência Escolar são referentes ao ano de 2004 e, foram extraídos do
Relatório Anual de Freqüência escolar.
Dos 603 alunos matriculados na escola pode-se constatar com base nos dados de
freqüência escolar que 393 alunos não participavam de nenhum programa social, 124
participavam do Bolsa Família e 86 alunos eram beneficiários do Bolsa Escola.A tabela
88
descritiva das freqüências escolares nos permite verificar que há casos de freqüência
zero, ou seja, de outliers para os três grupos de análise.
A comparação nas médias das freqüências escolares pode ser vista na tabela a
seguir:
Tabela 8
Tabela Comparativa das Médias de Freqüência Escolar (a)
Bolsa Média N
Desvio
Padrão
Bolsa
Escola
92,884 86 18,2946
Bolsa
Família
92,210 124 15,6659
Sem
Programa
88,001 393 23,9221
Total
89,563 603 21,7864
a Os dados de Freqüência Escolar são referentes ao ano de 2004 e, foram extraídos do Relatório Anual de
Freqüência escolar
Realizando a análise dos valores da média para alunos beneficiários do Bolsa
Família em comparação com os alunos não-beneficiários, sem a exclusão dos outliers, a
avaliação mostrou que na escola os alunos beneficiários do Bolsa Família têm a média
de freqüência maior em aproximadamente 5%, em comparação com a média de
freqüência dos alunos não bolsistas.
A comparação realizada entre as médias dos alunos do Bolsa Escola e os alunos
sem programa apresentou uma média de freqüência maior em mais de 5% para os
alunos do Bolsa Escola.
Na comparação entre a média de freqüência de alunos do Bolsa Família com os
alunos do Bolsa Escola há diferença entre a média de ambos é inferior à 1%.
Para examinarmos se essas diferenças entre os alunos do Bolsa Família e os
alunos não-bolsistas e entre os alunos do Bolsa Família e o Bolsa Escola são ou não
significativas procederemos a uma análise de variância para testar a significância
estatística. Para a análise da variância foi definido um nível de significância estatística
de α≤0.05.Os resultados podem ser vistos na tabela abaixo:
89
Tabela 9
Análise da Variância (a)
Soma dos
Quadrados
Graus de
Liberdade
Quadrado
da Média F Sig.
Freqüência *
Bolsa
Entre
os
Grupo
s
(Combinada)
2775,314
2
1387,657
2,942 ,054
Dentro dos Grupos
282963,487 600
471,606
Total
285738,802 602
a Os dados de Freqüência Escolar são referentes ao ano de 2004 e, foram extraídos do
Relatório Anual de Freqüência escolar.
A análise do teste de significância para a diferença das médias de freqüência
escolar entre os três grupos na comparação entre alunos bolsistas (do Bolsa Escola e do
Bolsa Família em conjunto) e não bolsistas, não revelou significância estatística (ver
Tabela 9) .
Pela análise de variância dos grupos em conjunto, os dados não revelaram
significância estatística ao nível do α =0,05, no entanto ainda tínhamos de proceder à
retirada dos outliers para melhor avaliar os dados.
Os outliers, ou seja, os alunos com uma freqüência escolar zero foram
identificados em todos os três grupos. Logo, realizaremos novamente a análise das
médias das freqüências escolares da escola sem os mesmos, para comprovarmos se
esses casos não estariam condicionando o resultado do teste.
A inclusão de um filtro para exclusão de freqüências escolares inferiores a 70%
de freqüência escolar anual gerou os seguintes resultados:
90
Tabela 10
Tabela Descritiva da Freqüência Escolar (sem outliers)
Bolsa Bolsa
Freqüênci
a
Válidos
83 83
N
Missing
0 0
Média
96,241
Mediana
97,500
Moda
99,0(a)
Desvio Padrão
4,4601
Mínimo
75,5
Máximo
100,0
25(b)
95,000
50
97,500
Bolsa
Escola
Quartis
75
99,000
Válidos
119 119
N
Missing
0 0
Média
95,021
Mediana
96,500
Moda
97,5
Desvio Padrão
4,1637
Mínimo
82,0
Máximo
100,0
25(b)
93,500
50
96,500
Bolsa
Família
Quartis
75
98,000
Válidos
365 365
N
Missing
0 0
Média
94,417
Mediana
95,000
Moda
95,0
Desvio Padrão
4,1895
Mínimo
75,5
Máximo
100,0
25(b)
92,500
50
95,000
Sem
Programa
Quartis
75
97,500
a Existem Modas Múltiplas.Os valores mais baixos estão presentes na análise
b Os dados de Freqüência Escolar são referentes ao ano de 2004 e, foram extraídos
do Relatório Anual de Freqüência escolar.
Na ausência dos outliers o valor mínimo de freqüência dos alunos não-bolsistas
passou a ser de 75%. A freqüência dos alunos do Bolsa Escola foi de 75% e a dos
alunos do Bolsa Família de 82%.
A comparação entre as médias de freqüência escolar apresentou os seguintes
resultados:
91
Tabela 11
Tabela Comparativa das Médias de Freqüência Escolar (a)
Bolsa Média N
Desvio
Padrão
Bolsa
Escola
96,241 83 4,4601
Bolsa
Família
95,021 119 4,1637
Sem
Programa
94,417 365 4,1895
Total
94,810 567 4,2654
a Os dados de Freqüência Escolar são referentes ao ano de 2004 e, foram extraídos do Relatório Anual de
Freqüência escolar.
b. O teste foi realizado sem os outliers
Dos 603 alunos restaram 567 com freqüência escolar anual acima de 70%,
desses 83 são beneficiários do Bolsa Escola, 119 do Bolsa Família e 365 não-
integrantes de programa social.
A exclusão dos outliers elevou a média de freqüência escolar para todos os
grupos e, a comparação entre as médias de freqüência escolar apresentou que os alunos
do Bolsa Família têm uma média de freqüência escolar anual maior em menos de 1%
em comparação com os alunos não-bolsistas.
A comparação realizada entre as médias dos alunos do Bolsa Escola e os alunos
sem programa apresentou uma média de freqüência em aproximadamente 2% para os
alunos do Bolsa Escola.
Na comparação entre a média de freqüência de alunos do Bolsa Família com os
alunos do Bolsa Escola os dados revelaram que a freqüência do Bolsa Escola é maior
em 1% em comparação com o Bolsa Família.
92
Tabela 12
Análise da Variância (a)
Soma dos
Quadrados
Graus de
Liberdade
Quadrado
da Média
f
Sig.
Freqüência *
Bolsa
Entre
os
Grupo
s
(Combinada)
231,750
2
115,875
6,493
,002
Dentro dos Grupos
10065,790 564 17,847
Total
10297,540 566
a. Os dados de Freqüência Escolar são referentes ao ano de 2004 e, foram extraídos do
Relatório Anual de Freqüência escolar.
b. O teste foi realizado sem os outliers.
A análise dos dados sem os outliers mostrou que de fato a diferença das médias
das freqüências escolares para alunos do Bolsa Família se manteve maior, todavia, em
menos de 1% para os alunos bolsistas em comparação com os não-bolsistas (ver Tabela
11), enquanto que os alunos do Bolsa Escola apresentaram freqüência escolar maior em
aproximadamente 2% em comparação com os não-beneficiários de programa social e
essas diferenças se mostraram estatisticamente significativas no teste de significância
(ver Tabela 12).
Segundo a análise do Teste de Significância na Análise de Variância – ANOVA,
pode-se comprovar que na presença dos outliers (ver Tabela 9) a diferença entre as
médias de freqüência escolar não se mostrou significativa,todavia, com a exclusão
destes, o teste revela significância na comparação entre as médias de freqüência dos
grupos (ver Tabela 12) .
É imprescindível a constatação de que os outliers eram constituídos de 36 casos
na amostra, desses 36 casos, 28 eram do grupo de alunos sem programa social; isso nos
leva a concluir que esses casos estavam enviesando a nossa amostra e, que mesmo que o
Bolsa Família tenha uma média de freqüência escolar maior em menos de 1% quando
comparada com os alunos não beneficiários, ainda assim, há significância estatística na
comparação entre os grupos.
Há duas importantes diferenças na média de freqüência escolar dos alunos do
Bolsa Escola, cuja média é maior em 2% quando comparada com os alunos sem
programa social e maior em 1% quando comparada com os alunos do Bolsa Família.
93
Com base nesses dados e na avaliação dos testes estatísticos, podemos inferir
que o Bolsa Família, ao menos no ano de 2004, um ano após a sua criação e no ano em
“teoricamente”
22
que passou a unificar os seus antecessores, aparentemente se mostrou
capaz de aumentar a retenção escolar, apesar de apresentar casos de alunos com
freqüência escolar inferior à 85%.
Tomando por base os testes estatísticos e a avaliação da comunicação de faltas
da escola, em um ano em que o Projeto Presença ainda não havia sido instituído para
controlar o acompanhamento da freqüência escolar, podemos cogitar o fato de que não
haveria uma diferença real entre as médias de freqüências nesta escola, o que há é uma
diferença superestimada nas médias dos alunos bolsistas pela ação da escola de abonar
sempre as faltas.
23
Em comparação com a média de freqüência do Bolsa Escola, a média do Bolsa
Família se mostrou menor que a de antecessor, isto pode ser explicado pelo fato de
ainda não haver um sistema de acompanhamento no ano de 2004, mas isso só poderá se
comprovar quando for realizada uma comparação na freqüência escolar de outros anos
já com a atuação do Projeto Presença.
No presente ano, dados registrados pelo sistema de acompanhamento do
Ministério da Educação (MEC), o Projeto Presença, apontam que a comunicação da
freqüência escolar dos beneficiários do Bolsa Família alcançou os 79%. Onze milhões
de alunos beneficiários do programa, de um universo de quinze milhões, tiveram
freqüência informada, representando um crescimento de 10 pontos percentuais em
relação ao período anterior (abril a maio de 2007). De acordo com os dados, apenas
2,13% dos alunos informados tiveram periodicidade escolar inferior a 85% das aulas.
As informações supracitadas indicam que o funcionamento do Projeto Presença
estaria aparentemente garantindo o cumprimento da condicionalidade, entretanto, isto só
poderá ser atestado se as informações repassadas pelas escolas retratarem de forma
fidedigna a real freqüência escolar dos alunos, ou seja, se as escolas atuarem com
rigidez no controle das faltas, algo que não foi verificado através do nosso estudo de
caso.
24
22
Como já foi relatado neste trabalho no ano de 2005 e 2006 ainda havia alunos sendo beneficiados pelo
Bolsa Escola e o Auxílio-Gás.
23
Ver fluxograma 1 e 2.
24
Nas duas escolas avaliadas na pesquisa do Bolsa Escola, o tratamento das faltas dos alunos era flexível
e fácil de burlar através de conversa com os professores. O esquema de comunicação de faltas da
segunda escola avaliada não foi apresentado neste trabalho, uma vez que usamos a freqüência escolar
de apenas uma escola e para esta o esquema de comunicação de faltas foi exemplificado través de dois
94
Como o Bolsa Família pode Gerar Impactos na Renda e
Contribuir para a Queda na Desigualdade?
A avaliação dos possíveis impactos do Bolsa-Família na renda familiar é feita
através de uma estimação do resultado de uma situação contrafactual, na qual as
famílias entrevistadas na pesquisa sobre o Bolsa-Escola são utilizadas para uma
estimativa dos impactos do recebimento do benefício do Bolsa Família nas mesmas
condições, com a alteração apenas na renda.
A avaliação contrafactual da renda deste trabalho, não lida com dois grupos
homólogos, mas sim com um mesmo grupo em duas situações diversas, na primeira
situação são avaliados os impactos sofridos na renda pelo recebimento do Bolsa-Escola,
na segunda o mesmo grupo é usado na estimação da renda com o recebimento do Bolsa
Família.A comparação da renda per capita antes da inserção e após a inserção nos
programas, permite que possamos estimar as possíveis mudanças não somente na renda
mas também na situação social.
Na avaliação da freqüência escolar são comparadas as médias dos alunos
bolsistas com a de alunos não bolsistas, para que verifiquemos se o programa está sendo
capaz de promover retenção escolar.
A renda, como enunciado por Barros et al (2001), é o principal fator de
avaliação da situação de pobreza dos brasileiros, é a partir da avaliação desta que
estudos recentes têm mensurado a queda recente na desigualdade de renda no país.
Nos anos de 2006 e 2007, a avaliação da renda tem permitido que se analise a
expressiva importância da transferência de renda dos programas sociais na vida de
milhões de beneficiados ao longo do território nacional.
A importância dos programas de transferência de renda é discutida em trabalhos
como os de Neri (2007), Hoffman (2006), Soares (2006) e Barros et al (2006),
constataram que a presença da renda transmitida pelo governo por intermédio de
programas sociais como o Bolsa Família tem se mostrado capaz de aumentar a renda e
reduzir a desigualdade dentro da sociedade brasileira.Um importante dado introduzido
fluxogramas.
95
por estas pesquisas está na constatação de que para muitos brasileiros, a renda recebida
através dos programas sociais é a principal renda de toda uma família, como pode ser
visto no trecho abaixo:
Para avaliar a importância dos programas de transferência de renda
como o Bolsa Família, foi usado o valor obtido por meio de uma pergunta
sobre o valor do rendimento médio mensal na forma de juros, dividendos e
outros rendimentos, incluindo aí programas governamentais de
transferências. Entretanto, tudo indica que, para os domicílios relativamente
pobres, esse rendimento é constituído, essencialmente, por transferências
desse tipo, como o Bolsa Família. (Hoffman, 2006, p.78)
De acordo com Sergei Soares (2006) há duas importantes explicações para a
queda na desigualdade brasileira observada a partir de 2004, e uma delas está nos
programas de transferência de renda a outra nas possíveis mudanças no mercado de
trabalho. Nas palavras deste autor:
“Existem dois conjuntos de explicações a serem consideradas (...). O primeiro é
que a desigualdade caiu graças à política social do Estado, em particular aos programas
de transferência de renda”. (Soares, 2006, p.96)
As avaliações das transferências de renda governamentais se destacam em
variadas análises como forte contribuinte para a queda na desigualdade nos últimos 5
anos.De acordo com Hoffman:
As transferências foram fundamentais para reduzir a pobreza no
período de 2002-2004.Quando se considera um linha de pobreza baixa
(R$75,00 per capita, em moeda de maio-junho de 2005) e uma medida de
pobreza bastante sensível à intensidade de pobreza (insuficiência de renda),
com o índice FGT, 86% da redução da pobreza no biênio estão associados à
parcela do rendimento que incluí o Bolsa Família.No período 2003-2004
ocorreu pequena redução da pobreza no país, verificando-se que haveria
crescimento da pobreza se não houvesse ocorrido a expansão das
transferências de governo.(Hoffman, 2006, p.79)
Com base nas informações da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD) e na Pesquisa Mensal de Empregos (PME), Barros et al (2006) realizam uma
avaliação da queda da desigualdade de renda nos últimos 31 anos (1976-2006)
evidenciou uma importante queda no coeficiente de Gini e no índice de Theil como
pode ser visto nos gráficos a seguir:
96
Gráfico 3
Fonte: Barros et al (2006).Conseqüências e Causas Imediatas da Queda Recente da Desigualdade
de Renda no Brasil . Texto para Discussão 1201, p.9
Gráfico 4
Fonte: Barros et al (2006).Conseqüências e Causas Imediatas da Queda Recente da Desigualdade
de Renda no Brasil . Texto para Discussão 1201, p.9
97
No que concerne às informações disponibilizadas no gráfico acima, Barros et al
concluem que :
Podemos observar três brandes reduções a desigualdade de renda ao
longo desses anos. A primeira ocorreu no qüinqüênio 1976/1981, quando o
coeficiente de Gini declinou em quase 7% e o índice de Theil –T, em quase
22%.A segunda queda importante da desigualdade ocorreu no triênio
1989/1992, quando o coeficiente de Gini se reduziu 8% e o índice de Theil-T,
22%.Essas duas quedas foram maiores e pelo menos tão prolongadas quanto
à ocorrida no triênio 2001/2004, quando o coeficiente de Gini caiu 4% e o
índice de Theil-T, 9%. (BARROS, CARVALHO, FRANCO &
MENDONÇA, 2006, p.11 e 12)
De acordo com este estudo, entre os anos de 2003 e 2004 houve ainda um
crescimento de 3% na renda per capita e uma queda de 2% na desigualdade de renda.
Um dado interessante apresentado nesta pesquisa, diz respeito á renda não-derivada do
trabalho, a evolução deste tipo de renda foi responsável por 1/3 do declínio da
desigualdade, apesar de esta renda representar apenas ¼ da renda total.
No corrente ano Sergei Soares foi um dos autores de um estudo do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), onde foi verificado que o programa Bolsa
Família contribui com 21% na queda do coeficiente de Gini.O trabalho elogia ainda a
focalização eficiente do programa que com um baixo custo para o governo (em
comparação com outras políticas públicas nacionais e internacionais) é capaz de
direcionar 80% dos benefícios para 40% das famílias mais pobres.
Em dados recentes, O Instituto de Estudos e Análise da Sociedade (IETS) com
base na avaliação da PNAD de 2006 declarou que 5,9 milhões de pessoas deixaram a
linha da pobreza no ano passado. Sob a coordenação de Marcelo Neri (2007), o Centro
de Pesquisas Sociais da Fundação Getúlio Vargas (FGV) apresentou em uma análise do
Governo Lula a constatação de que houve uma redução de 15% da miséria no Brasil,
relacionando à fatores como: 1) aumento dos postos de trabalho, 2) aumento do salário
mínimo e 3) o Bolsa Família. De acordo com Neri as políticas redistributivas podem
produzir impactos persistentes diretamente sobre a pobreza.
O trabalho apresenta informações sobre o quadro sócio-econômicas dos últimos
15 anos e, no que concerne ao coeficiente de Gini e a Desigualdade per capita no país,
assim como em Barros et al (2006) , o estudo apresenta uma queda crescente na
desigualdade de renda per capita desde o ano de 2001, como pode ser visto a seguir:
98
Gráfico 5
Fonte: Miséria, Desigualdade e Políticas de Renda: O Real do Lula. FGV, 2007, p.31
99
Os gráficos também evidenciam um aumento na renda per capita média e na
medida de Bem Estar de Amartya Sen.
O estudo apresenta os dados referentes à Composição de Rendas no ano de 2006
dos 10% mais ricos, os 40% intermediários e os 50% mais pobres na população
brasileira.De acordo com o autor, o crescimento da renda média dos 50% mais pobres
cresceu para 11,9% enquanto houve um crescimento de 7,85% para os 10% mais ricos e
de 9,66% para os 40% de intermediários.
A avaliação da variação anual da renda total apresenta os programas sociais
como responsáveis por 54,1% da variação na renda dos 50% mais pobres entre os anos
de 2005 e 2006, enquanto que a renda derivada do trabalho corresponde a apenas 8,9%
de variação neste mesmo período.
A política de rendas ou os programas sociais redistributivos aparecem como
protagonistas importantes na queda da desigualdade de renda, de forma que a pesquisa
conclui que:
“Estas políticas públicas fornecem portas de saída para a pobreza através da
abertura de caminhos e plataformas de acesso aos mercados.” (FGV, 2007,p.25)
A pesquisa discute ainda sobre a importância da renda transferida pelo Bolsa
Família para a população pobre e, caracteriza o mesmo como um programa focalizado,
uma vez que este não atende à todas as parcelas da população e sim à parcela mais
pobre da população, todavia em minha pesquisa defendo que o Bolsa Família é uma
política distributiva focalizada mas, que tende à universalização, uma vez que é mais
amplo e, concede um benefício maior à número maior de famílias pobres e
extremamente pobre, ao contrário de seus antecessores como o Bolsa Escola e o Bolsa
Alimentação.
Soares (2007) e Neri (2007) debatem e defendem um a focalização eficiente do
Bolsa Família, todavia independente da discussão entre políticas focalizadas e políticas
universais o importante é que o estudo coordenado por Marcelo Côrtes Neri evidencia a
importância das políticas redistributivas no combate à pobreza.O estudo critica a falta
de fiscalização do programa e propõe mudanças para sua melhoria, como por exemplo,
100
melhorar as condicionalidades a priori e a criação de uma segunda Bolsa para melhorar
os baixos níveis educacionais a posteriori.
O presente trabalho não realizou análise da PNAD, porém isso não nos
desqualifica para estimar os possíveis efeitos positivos do Bolsa Família na renda
familiar e na redução da desigualdade, uma vez que temos como base para a nossa
análise, um grupo de 13 famílias que vivenciavam o programa Bolsa Escola e, que
atualmente experimentam uma nova conhecimento com o Bolsa Família.Acreditamos
que nossa experiência anterior em entrevistas com participantes do Bolsa Escola e,
atualmente beneficiários do Bolsa Família, nos permite apontar os fatores positivos e
indicar possíveis mudanças, caso essas se façam necessárias, para a melhoria dos
programas.
Com base nas pesquisas realizadas por estes autores e, com o objetivo de estimar
a variação na renda das 13 famílias entrevistadas entre 2005 e 2006, atualmente
incluídas no Bolsa Família. Á título de comparação, realizamos uma avaliação dos
impactos do Bolsa Escola na renda per capita familiar para avaliarmos as prováveis
alterações com a migração para o Bolsa Família, como pode ser visto na tabela a seguir:
101
Tabela 13
Tabela Descritiva da Renda Familiar bimensal com a Inclusão no Bolsa
Escola (a)
Renda
Declarada
N° de
pessoas
que vivem
com a renda
Renda per
capita
antes
Filhos
bolsistas
Valor
Recebido
com a Bolsa
a cada 2
meses
Renda com
a bolsa
Renda per
capita
depois
Acréscimo
na Renda
1
180,00 8 22,50 1 30,00 210,00 26,25 17%
2
180,00 6 30,00 3 90,00 270,00 45,00 50%
3
180,00 5 36,00 2 60,00 240,00 48,00 33%
4
180,00 8 22,50 2 60,00 240,00 30,00 33%
5
180,00 4 45,00 1 30,00 210,00 52,50 17%
6
180,00 5 36,00 1 30,00 210,00 42,00 17%
7
180,00 6 30,00 3 90,00 270,00 45,00 50%
8
180,00 9 20,00 2 60,00 240,00 26,66 33%
9
180,00 4 45,00 2 60,00 240,00 60,00 33%
10
180,00 5 36,00 1 30,00 210,00 42,00 17%
11
180,00 5 36,00 1 30,00 210,00 42,00 17%
12
180,00 6 30,00 3 90,00 270,00 45,00 50%
13
180,00 6 30,00 3 90,00 270,00 45,00 50%
Total
N
13 13 13 13 13 13 13 13
a. A renda bruta declarada de todas as mães foi de R$180,00 reais,ou seja, o valor de 1 salário
mínimo no ano de 2001 quando as inscrições foram realizadas.A renda declarada e a renda
per capita das famílias foram extraídas do Cadastro único.A renda foi calculada a cada 2
meses pois a cada 2 meses as famílias recebem o valor da Bolsa do Bolsa Escola R$15,00 por
filho mais Auxílio-Gás de que também paga o benefício de R$15,00 por filho incluído no
programa.Todas as crianças que recebiam o Bolsa Escola no período da pesquisa também
recebiam o Auxílio-Gás.
b. A simulação do aumento da renda não levou em consideração as oscilações da renda no
interior das famílias, a presença de inflação ou as variações do salário mínimo entre os anos.
As informações obtidas através da consulta ao Cadastro Único permitiram a
seleção aleatória de 13 famílias, que foram entrevistadas (em 2005 e 2006) para a que
compreendêssemos a percepção das famílias sobre o programa, a avaliação da variação
na renda per capita e a verificação dos possíveis impactos do mesmo na dinâmica
familiar.
Todas as famílias entrevistadas declararam a mesma renda no Cadastro Único
(R$180,00 mensais) a partir desta calculou-se a renda per capita familiar.
Em nossa pesquisa constatamos que todas as famílias que participavam do Bolsa
Escola também recebiam o Auxílio Gás. Podemos constatar que uma família que tenha
três filhos assistidos por ambos os programas recebe todos os meses a quantia de R$45
reais, e a cada dois meses recebe R$90 reais, que representam mais R$45 reais por mês
na soma de R$ 15 reais a mais por filho incluído no Auxílio-Gás do governo federal.
Todavia, esses casos são uma exceção, uma vez que a maioria das mães só conseguiu
102
inserir no máximo dois filhos no programa, sendo mais comum para cada família ter
apenas um dos filhos assistidos
As entrevistas e as informações fornecidas ao Cadastro Único nos permitiram
elaborar a tabela acima; com base nesta podemos concluir que: 1) para a grande maioria
das famílias o aumento na renda não ultrapassou os 17% de acréscimo na renda per
capita familiar bimensal todavia para as famílias com três filhos bolsistas o aumento na
renda atingiu 50% de acréscimo e 2) As famílias com menor número de membros (entre
4 e 5) têm uma maior chance de aumentarem sua renda com o benefício do programa
graças à uma lógica muito simples, a divisão do benefício é feita entre um número
menor de pessoas.
Os responsáveis foram perguntados nas entrevistas sobre o valor que
considerariam ser o melhor valor para o Bolsa Escola auxiliar as famílias. Segundo as
respostas dadas às entrevistas 10 mães sugeriram o valor de R$50 reais a ser pago
mensalmente pelo Bolsa Escola por cada criança incluída no programa, seis sugeriram o
valor de R$100 reais a ser pago mensalmente para cada família, uma mãe sugeriu que o
governo pague R$ 30 reais para cada criança beneficiada pelo programa, duas mães
sugeriram o valor de R$40 reais por cada criança, uma o valor de R$60 por criança e
uma outra o valor de R$80 reais para cada criança. Uma mãe sugeriu que o governo
concedesse uma cesta básica mensal para cada família inclusa em programas sociais.
A pesquisa foi realizada em um dos municípios mais pobres do Estado do Rio de
Janeiro, pode-se inferir que estamos avaliando aqui famílias de condições de vida muito
baixas para as quais R$ 15,00 é capaz de ajudar, mas muito pouco, não alterando
significativamente a renda dessas famílias.
Tendo em vista esses fatores e os relatos das famílias, os quais nos permitiram
compreender a dinâmica do programa no interior da família e seus impactos na renda;
concluiu-se que a transferência de renda condicionada para essas pessoas não é capaz de
efetivamente aumentar a renda familiar, apenas ajuda na compra de alguns bens que não
são duráveis para os filhos como em alguns casos material escolar, roupas e calçados e
até mesmo alimentos.
As famílias entrevistadas, de acordo com a classificação dos critérios de
elegibilidade (ver Tabela 2 - p.64), que anteriormente recebiam no máximo R$ 90 reais
por 3 filhos incluídos no programa Bolsa Escola, passarão ou já estão recebendo R$ 112
reais pelos mesmos filhos beneficiários do Bolsa Família.
103
Utilizando os dados previamente coletados, os critérios de elegibilidade e os
valores de pagamento do programa Bolsa Família, estimou-se a variação na renda per
capita familiar com a migração das famílias beneficiárias do programa Bolsa Escola
para o programa Bolsa Família. O resultado da estimação pode ser visto na tabela
abaixo:
Tabela 14
Tabela Descritiva da Estimativa da Renda Familiar com a Inclusão na Bolsa
Família (a)
Renda
Declarada
N° de
pessoas que
vivem com a
renda
Renda per
capita
antes
Filhos
bolsistas
Valor
Recebido com
a Bolsa
Renda com
a bolsa
Renda per
capita
depois
Acréscimo
na Renda
1
180,00 8 22,50 1 76,00 256,00 32,00 42%
2
180,00 6 30,00 3 112,00 292,00 48,66 62%
3
180,00 5 36,00 2 94,00 274,00 54,80 52%
4
180,00 8 22,50 2 94,00 274,00 34,25 52%
5
180,00 4 45,00 1 76,00 256,00 64,00 42%
6
180,00 5 36,00 1 76,00 256,00 51,20 42%
7
180,00 6 30,00 3 112,00 292,00 48,66 62%
8
180,00 9 20,00 3 112,00 292,00 32,44 62%
9
180,00 4 45,00 1 76,00 256,00 64,00 42%
10
180,00 5 36,00 1 76,00 256,00 51,20 42%
11
180,00 5 36,00 1 76,00 256,00 51,20 42%
12
180,00 6 30,00 1 76,00 256,00 42,66 42%
13
180,00 6 30,00 3 112,00 292,00 48,66 62%
Total
N
13 13 13 13 13 13 13 13
a O valor da Renda Declarada foi obtido através de Consulta ao Cadastro único em 2001.A
estimativa foi feita com base nos dados fornecidos ao Cadastro Único com base nos valores
oferecidos ao pagamento dos bolsistas do Bolsa Família
De acordo com a estimativa pode-se deduzir que para as famílias que
anteriormente tinham experimentado um acréscimo de menos de 20% com a
participação a cada dois meses no Bolsa Escola, com o benefício pago pelo Bolsa
Família a variação da renda familiar per capita ficará acima dos 40%, chegando até
mesmo a 60% de acréscimo na renda.
A estimativa sugere que a inclusão no programa Bolsa Família é capaz de gerar
um maior acréscimo na renda familiar graças ao pagamento de valores mais altos às
famílias beneficiárias. As famílias com três filhos bolsistas atingiram um acréscimo
mensal na renda superior a 60% no Bolsa Família, enquanto que com o Bolsa Escola a
104
variação da renda bimensal esteve entre os 15% e os 33% nas mesmas famílias, com as
mesmas condições iniciais.
A simulação permite que possamos estimar que os impactos do Bolsa Família na
renda devam ser maiores que o de seu antecessor, nas mesmas condições e nas mesmas
famílias, quanto ao aumento do poder de compra nada podemos inferir, apesar de que
pesquisas recentes do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
constataram o que havíamos descoberto na pesquisa sobre o Bolsa Escola em 2006; de
acordo com os dados do governo federal o dinheiro do benefício social pago pelo Bolsa
Família, também é gasto em alimentos, roupas e calçados.
105
Conclusões e Apontamentos:
De acordo com a pesquisa coordenada por Marcelo Néri em 2007 o crescimento
econômico no país no ano de 2006 superou o dos anos anteriores inclusive o ano de
2004, sendo maior para os 50% mais pobre da população, indicando que para os pobres
o crescimento foi consideravelmente maior graças às políticas de renda do governo
Lula.A pesquisa argumenta que “o bolo cresceu para todos, mas com mais fermento
para a metade mais pobre da população” (Néri, 2007,p.16), isto pode ser confirmado
pelo dados:
Em 2006 a renda dos 50% mais pobres sobre 11,99%, a parcela dos
40% intermediários sobe 9,66%, e a renda dos 10% mais ricos sobe 7,
85%.Em compensação a desigualdade medida pelo índice de Gini cai um
valor intermediário de -1,06%, valor esse bem abaixo daqueles da queda dos
três anos anteriores: -1,2% em 2002, 1% em 2003, e 1,9% em 2004, -0,6%
em 2005.Sintetizando os resultados: todos ganharam valores maiores que em
todos os anos da década, ou seja, a melhoria em 2006, domina a dos anos
anteriores, inclusive 2004.O crescimento do bolo de renda corresponde a %
da redução da pobreza contra os restantes causados pela redistribuição do
bolo.(...) Ou seja, o bolo cresceu para todos, mas como mais fermento para a
metade mais pobre da população.(Neri, 2007, p.15 e 16)
A explicação para o crescimento, de acordo com o estudo, pode estar associada à
políticas de renda que incluem as políticas de reajuste do salário mínimo e o Bolsa
Família e, para os críticos do Bolsa Família e defensores das políticas de reajuste de
salário o argumento fornecido pela pesquisa é de : os dados indicam que a capacidade
do Bolsa Família de chegar até as populações pobres é maior que a capacidade do
salário mínimo, sendo maior também a sua capacidade de reduzir a pobreza em 4 a 5
vezes mais que os reajustes do salário mínimo.Segundo a pesquisa do Centro de
Pesquisas Sociais:
Brasil fez dois movimentos : expandiu o Bolsa Família a uma taxa
bastante substantiva, mas também expandiu o salário mínimo.Comparando , a
capacidade deles de chegar aos pobres é completamente
diferente.Apreciando-se os últimos 4 anos , cada Real aplicado no Bolsa
Família, tem a capacidade de reduzir a pobreza 4 a 5 vezes , ou seja, 400% a
500% mais, do que um Real de reajuste do salário mínimo.Não falamos de
20%, nem 30% , falamos de 500%.(Néri, 2007, p.71)
Com base nos trabalhos de Barros et al (2006), Soares (2006) e principalmente
do Centro de Pesquisas Sociais sob a coordenação de Marcelo Côrtes Néri, o programa
Bolsa Família desponta como um alternativa de combate a pobreza e a desigualdade de
renda.
106
A literatura sobre a desigualdade brasileira debatida nesta dissertação não tarda
em apresentar o país como um espaço de graves desigualdades onde a pobreza e a
extrema pobreza assolam a uma grande parcela da população.
Se tomarmos a renda como fator único de avaliação do nível de bem-estar, de
pobreza e desigualdade, assim como Barros, Henriques e Mendonça (1997), os dados
recentes confirmariam a afirmação de Marinho e Benegas (2004) e Barros el al (2001),
ou seja, na ausência de crescimento econômico amplo para toda a população, as
políticas redistributivas de fato aparentam ser a melhor alternativa para o combate à
pobreza.
As críticas aos programas de transferência de renda, incluindo as de Ricardo
Paes de Barros, que em alguns momentos afirmou que as políticas distributivas se
assemelhavam a chuva de dinheiro feita por helicópteros, parecem ter começado a
observar os resultados positivos e a dedicarem mais empenho a estudos que avaliem os
impactos positivos dos programas sociais para que estes possam distribuir mais, mas
principalmente, distribuir para as parcelas mais necessitadas da população.
De fato, os programas sociais não são capazes de reverter o problema estrutural
da pobreza, assim como alegam os críticos das políticas redistributivas e defensores das
políticas de salário,todavia os recursos investidos no Bolsa Família aparentam estar
conseguindo reduzir a desigualdade de renda e combater a pobreza conjuntural, na
medida em que transferem renda diretamente para as famílias mais pobres do país.
No Bolsa Família a vinculação do pagamento do benefício ao acompanhamento
da educação e da saúde, são formas de contrapartida que visam o acompanhamento
social das famílias, ao mesmo tempo em que incentivam a freqüência escolar, das
crianças e jovens beneficiários, também estimulam os cuidados com a saúde, visando a
redução da desnutrição e da mortalidade infantil.
No que concerne ao estudo de caso, não nos foi possível avaliar o Módulo de
Gestão do Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional- SISVAN, para compreender
sua dinâmica de ação e conseqüentemente o seu bom ou mau funcionamento, todavia os
dados do Ministério da Saúde apontam que no Estado do Rio de Janeiro, somente 8
municípios, o que corresponde a 8,7% do total, realizarem 100% de cobertura das
107
famílias com perfil das condicionalidades do setor de saúde.Essa informação pode
indicar problemas na implementação e na operacionalização do SISVAN, mas isso só
poderá ser efetivamente verificado com uma pesquisa de campo qualitativa e
quantitativa no Estado.
O estudo de caso, nos permitiu averiguar, no que concerne ao município
estudado, à escola avaliada e às treze famílias utilizadas para a estimativa da variação da
renda per capita familiar com a inclusão no Bolsa Família que:
1) A Renda:
A inclusão no Bolsa Família pode gerar um acréscimo na renda de até 62% para
as famílias que migraram e/ou ainda estiverem migrando do Bolsa Escola.O benefício
pago, que chega a até R$112 reais aparenta ser capaz de gerar crescimento na renda
familiar, conseqüentemente reduzindo a pobreza e a desigualdade de renda.Assim como
a participação no Bolsa Escola, de acordo com os dados da pesquisa realizada
previamente sobre este programa, o pagamento do benefício aumenta o poder de
compra das famílias e lhes garante acesso à compra de roupas, calçados e alimentos,
dados do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate á Fome, indicam que as
famílias beneficiárias do Bolsa Família estão recebendo a mesma oportunidade.
2) A Saúde:
Através dos dados fornecidos pelo Ministério da Saúde, a informação é de que
apenas 8 municípios do Estado do Rio de Janeiro, realizam 100% da cobertura das
famílias com perfil das condicionalidades do setor de saúde, nada podemos afirmar
sobre a avaliação da saúde, somente podemos deduzir que o SISVAN não está operando
em todos os municípios do Rio e talvez também do país.
3) A Freqüência Escolar:
A avaliação da comparação das médias de freqüência escolar do ano de 2004
(quando ainda não havia sido implementado o Projeto Presença) não revelou
significância estatística na Análise de Variância destas médias. A média de freqüência
dos alunos beneficiários do Bolsa Família foi inferior a 1% em comparação com os
108
alunos não-beneficiários, enquanto que a média do Bolsa Escola foi superior em
aproximadamente 2% em comparação com o mesmo grupo.A explicação para a
diferença das médias do Bolsa Escola e do Bolsa Família em relação aos alunos não-
beneficiários pode ser explicada: a) por uma superestimação das médias devido a um
comportamento flexível da escola e a facilidade do abono das faltas e b) por uma busca
maior das famílias para justificar as faltas.
Para uma melhor avaliação do cumprimento da condicionalidade da freqüência
escolar, faz-se necessária uma avaliação de todos os últimos 3 anos de freqüência
escolar para que seja possível a avaliação do funcionamento do Projeto Presença e seus
impactos na freqüência escolar.
Em relação ao estudo de caso pode-se inferir que o Bolsa Família, assim como o
verificado nos estudos de Soares (2006), Barros et al (2006) e Néri (2007) no que
concerne à estimativa da variação na renda que o Bolsa Família aparenta funcionar no
crescimento da renda familiar e no combate a pobreza graças à transferência de renda
condicionada diretamente às famílias.
No cumprimento das condicionalidades seria interessante a realização de um
estudo mais amplo (em outros municípios e escolas), com mais dados de freqüência
escolar e com uma avaliação do funcionamento tanto do SISVAN quanto do Projeto
Presença.Os dados do governo federal indicam que apenas 2,13% de todos os
beneficiários em idade escolar não cumprem a condicionalidade de 85% de freqüência,
nos resta investigar como estas freqüências estão sendo comunicadas e se as escolas,
assim como a escola avaliada neste trabalho, podem influenciar decisivamente no abono
das faltas. Todavia cabe ressaltar que a fiscalização e avaliação do programa, bem
como de seus beneficiários são de fato importantes, mas não se pode precisar se
fornecem garantia para que o programa dê certo.
A limitação de nossa pesquisa nos trouxe até aqui e as sugestões advindas de
nosso trabalho são que a fiscalização e acompanhamento da transição das famílias
advindas de outros programas sociais, bem como a verificação das informações
cadastrais são importantes para o acompanhamento do programa, sugerimos também
que o programa se expanda para iniciativas de estudos profissionalizantes e
109
preparatórios para o primeiro emprego, como por exemplo: um Bolsa Família para o
ensino técnico focalizado em jovens com mais de 15 anos.
No primeiro ano de atuação o Bolsa Família atendeu a 6,5 milhões famílias com
investimentos de R$ 5,7 bilhões. Em 2007, a bolsa chega a 11 milhões, 68,1% a mais
que há três anos. A estimativa orçamentária divulgada pelo Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate á Fome é que o governo invista mais de 10 bilhões
de reais no ano de 2008 no programa.
O “fermento” do crescimento, da expressão cunhada por Marcelo Côrtes Néri,
recente de renda no Brasil aparenta ter um nome e um peso, de acordo com Néri (2007)
e o nosso presente estudo, seu nome pode ser Bolsa Família e seu peso em 2008 será de
mais de 10 bilhões de reais, sendo que de acordo com o estudo da Fundação Getúlio
Vargas capaz de reduzir a pobreza em 400% a 500% a mais do que cada real investido
no reajuste dos salários.
Se o programa for realmente capaz de fazer o que os estudos recentes têm
indicado, atingindo uma focalização perfeita e eficiente, ou seja, atendendo exatamente
a todos aqueles que se inserem dentro de seus critérios de elegibilidade ele pode não ser
somente o fermento para o crescimento, mas a receita ideal de programa social, tão
logo, pesquisas qualitativas e não somente quantitativas verifiquem o seu
funcionamento no interior das famílias e dentro das esferas de fiscalização e
acompanhamento das condicionalidades.
Aparentemente a transferência de renda realizada pelo programa tem sido um
importante contribuinte para a redução da pobreza e, um forte aliado do governo no
combate à desigualdade e na promoção de inclusão social, infelizmente o programa é
apenas uma ferramenta,aparenta ser uma tentativa de conserto temporário em um
quadro onde somente o crescimento econômico gerado por expansão de oportunidades
de empregos para toda a população economicamente ativa poderá criar oportunidades
efetivas de inclusão social e cidadania. Um programa social pode ser capaz de reduzir a
pobreza conjuntural, mas não sana os problemas estruturais de um país.
“O fermento do bolo” na expressão cunhada por Néri (2007) pode vir das
políticas de renda, mas a expansão de oportunidades de emprego é um dos principais
110
ingredientes constitutivos do bolo do crescimento da renda.Em uma analogia da
química, sem fermento não há crescimento, mas sem os principais ingredientes também
não há receita.
As políticas sociais se apresentam como importantes contribuintes para a recente
queda na desigualdade, ao que os estudos recentes indicam o Bolsa Família é um
promissor contribuinte no combate a pobreza, logo, que venham as análises do
funcionamento do programa e que estas tragam os dados sobre os quais os economistas
e os cientistas sociais hão de se debruçar para compreender como apenas um programa
social de transferência de renda aparenta ser capaz de produzir a diferença que o de
crescimento econômico estrutural e real
25
e a expansão de oportunidades de emprego
têm tardado em fazer.
25
O crescimento da renda que aparenta ser resultado do Bolsa Família é um crescimento conjuntural e
artificialmente produzido pela transferência de renda, logo, caracterizo como crescimento real aquele
resultante do desenvolvimento econômico e da renda derivada dos rendimentos do trabalho.
111
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