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ISABEL SILVA DUTRA DE OLIVEIRA
ALTERNATIVAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA AVALIAÇÃO
AMBIENTAL ESTRATÉGICA NO BRASIL.
Tese apresentada à Escola de Engenharia de
São Carlos, como parte dos requisitos para
obtenção do Título de Doutor em Ciências da
Engenharia Ambiental.
Prof. Tit. MARCELO PEREIRA DE SOUZA
Orientador
São Carlos - SP
2008
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iii
Não há razão ou emoção que um dia possa explicar tudo que somos e o que
vivemos juntos, apenas que somos uma realidade, possível!
Aos meus ‘três mosqueteiros’, com muito carinho.
iv
AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Marcelo Pereira de Souza pela referência ‘ambiental’ de ser.
Ao CNPq e ao programa CT-HIDRO pelas bolsas concedidas.
A todos que sinto e sei que torceram e torcem por mim, mas também àqueles que no
cotidiano, mesmo sem que eu percebesse, foram energia e força para todos os passos
necessários ao cumprimento desta etapa e desafio que me propus realizar.
v
RESUMO
OLIVEIRA, I.S.D. (2008) Alternativas para a implementação da avaliação ambiental
estratégica no Brasil. 191 p. Tese (Doutorado) – Escola de Engenharia de São Carlos,
Universidade de São Paulo, São Carlos, 2008.
O presente estudo discute a sustentabilidade e os instrumentos criados para concretizá-
la. Expõe a preocupação com o enfraquecimento da ênfase ambiental da
sustentabilidade em favor da sustentabilidade integrada, o que indica estar maquiando
um processo que pretende ver a permanência da desigualdade e da pobreza. A
Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), instrumento adotado para avaliação do
impacto ambiental de políticas, planos e programas e muito apropriado para integrar o
processo decisório de políticas públicas e agrega a discussão conceitual de adjetivação,
ambiental ou integrada, à sua prática. O universo da AAE é identificado em seu
contexto histórico/conceitual e processual legal/institucional e
operacional/metodológico. As experiências de outros países e as demandas
internacionais são entendidas como estímulo e devem ser utilizadas como subsídio à
construção de uma AAE brasileira. O estudo realizado indica a construção de uma AAE
ambiental no Brasil e destaca especificidades e peculiaridades associadas diretamente ao
estágio brasileiro de planejamento e processo decisório, associadas também à sua
organização político/institucional e legal, à garantia de participação da sociedade e à
necessidade de informação. Destaca ainda o papel da informação, por meio da base de
referência, como elo integrador da AAE, o qual sendo prévio e participativo é
indispensável a um processo decisório ambientalmente sustentável. Utiliza também o
arcabouço teórico conceitual de AAE e o seu vínculo com o processo decisório em dois
exemplos: o Plano Intermodal de Carga do Estado de São Paulo / Internacionalização do
Aeroporto Leite Lopes e o Plano de Macrodrenagem de Ribeirão Preto. O presente
trabalho conclui que a AAE é um instrumento fundamental ao planejamento e ao
processo decisório que visa à sustentabilidade e indica, para os dois exemplos, uma
avaliação ambiental por AAE para políticas, planos e programas. Sua utilização no
Brasil é possível e poderá adquirir maior importância se incorporar o valor ambiental à
dimensão política e social como suporte essencial à perspectiva de mudança de
paradigma em curso há quase meio século.
Palavras-chave: sustentabilidade, avaliação ambiental estratégica (AAE), informação,
participação da sociedade, aeroporto, drenagem urbana.
vi
ABSTRACT
OLIVEIRA, I.S.D. (2008) Alternatives of strategic environmental assessment
implementation in Brazil. 191 p. Tese (Doutorado) – Escola de Engenharia de São
Carlos, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2008.
The present study discuss the sustainability and the tools to meet its goals. It deals with
the weak environmental sustainability focus in favor of integrated sustainability and
also the with the purpose to maintain inequalities and poverty. The strategic
environmental assessment (SEA., as an instrument conceived to evaluate
environmental impact of policy, plans and programs, established to integrate decision
making process in public policies, has its conceptual adjective discussion,
environmental or integrated, aggregated to its practice. The SEA is considered in its
contextual history/concept and legal/institutional and operational/methodological
processes. Other countries experiences and international demands are seen as stimulus
and will be used to subsidize the Brazilian SEA. The present study indicates an
environmental SEA in Brazil and points out specificities and particularities related to
the Brazilian planning and decision making stage, to its political/institutional and legal
structure, to the guaranty of society participation and to information obligation and
responsibility. It highlights the necessity of the information and public participation,
through the reference baseline as an integrative previous link in SEA, to a decision
making process environmentally sustainable. It employs the conceptual framework
review of SEA and its links to decision making process in two cases: the Intermodal
Cargo Plan in the State of São Paulo / the Internationalization of the Leite Lopes
Airport of Ribeirão Preto and the Macrodrainage Plan of Ribeirão Preto. It concludes
that SEA is an important tool to be used in planning and decision making process
towards sustainability and recommends, for both cases, an environmental assessment
supported by a SEA in policies, plans and programs. That its use in Brazil is possible
and will grow in importance if the environmental value interact with the political and
social dimensions as an essential support to the paradigm change perspective going on
for almost half a century.
Key-words: sustainability, strategic environmental assessment (SEA), information,
public participation, airport, urban drainage.
vii
LISTA DE FIGURAS
Número Título Página
Figura 01 Sustentabilidade ambiental e integrada ....................................... 10
Figura 02 Diagrama dos três pilares de sustentabilidade .................................
11
Figura 03 Sustentabilidade ...............................................................................
12
Figura 04 Relações entre sustentabilidade e desenvolvimento sustentável . 15
Figura 05 Datas históricas relevantes em relação à AAE ............................ 24
Figura06 Abordagens operacionais da avaliação de impacto ambiental .... 50
Figura 07 Processo decisório e a AAE ......................................................... 60
Figura 08 Proposta de integração entre AAE e processo decisório ............. 99
Figura 09 Municípios da RA de Ribeirão Preto ........................................... 119
Figura 10
Mapa do Índice de Vulnerabilidade Social do Município de
Ribeirão Preto ..............................................................................
121
Figura 11
Unidades de gerenciamento de recursos hídricos de Ribeirão
Preto .............................................................................................
123
Figura 12 Delimitações no município de Ribeirão Preto ............................. 124
Figura 13
Vínculos da Política de desenvolvimento estratégico do
Governo do Estado de São Paulo ................................................
128
Figura 14
Integração horizontal e vertical da Política de Desenvolvimento
estratégico do Estado de São Paulo .............................................
128
Figura 15
Integrações horizontais e verticais de um plano diretor
municipal .....................................................................................
129
Figura 16 Processo ‘imposto’ ...................................................................... 130
Figura 17 Processo desejável ....................................................................... 130
Figura 18
Etapas de decisão estratégica executadas com a variável
ambiental .....................................................................................
132
Figura 19
Etapas de decisão estratégicas interrompidas pela ausência da
variável ambiental ........................................................................
139
Figura 20
Mancha urbana na bacia do ribeirão Preto e os vetores de
crescimento sul e leste .................................................................
147
Figura 21 Áreas de inundação da bacia do ribeirão Preto ............................ 152
Figura 22 Indicação dos reservatórios e pontos de controle ........................ 158
Figura 23 Integração horizontal entre planos ............................................... 164
Figura 24 Decisão estratégica sem
a variável ambiental ............................. 166
viii
LISTA DE FOTOS
Número Título Página
Foto 01 Vista da Avenida Jerônimo Gonçalves durante enchente. 150
Foto 02 Vista da Rua General Osório no último quarteirão antes da
Avenida Jerônimo Gonçalves durante enchente.
150
Foto 03 Enchente na confluência das avenidas Francisco Junqueira e
Jerônimo Gonçalves.
155
Foto 04 Av. Jerônimo Gonçalves durante a enchente de 2005. 156
LISTA DE GRÁFICO
Número Título Página
Gráfico 01 Participação de cada setor no valor adicional total ...................... 120
ix
LISTA DE QUADROS
Número Título Página
Quadro 01 Ideologias Ambientais ................................................................. 7
Quadro 02 Contradições da sociedade ........................................................... 16
Quadro 03 AAE ambiental e AAE integrada ................................................ 39-40
Quadro 04 A AAE na política e na legislação ............................................... 47
Quadro 05 Etapa 1 – Universo da AAE ........................................................ 53
Quadro 06 Etapa 2 – Avaliação ..................................................................... 55
Quadro 07 Etapa 3 – Relatório Ambiental .................................................... 57
Quadro 08 Etapa 4 – Processo Decisório ...................................................... 57
Quadro 09 Etapa 5 .- Monitoramento ............................................................ 59
Quadro 10 Do inventário à base de referência sustentável (BR) ................... 62
Quadro 11 Quadro legal/institucional - comparativo entre países ................ 69
Quadro 12 Os temas: screening e scoping ..................................................... 72-73
Quadro 13 Enfoque da AIA no Brasil ........................................................... 84
Quadro 14 Características dos instrumentos EIA e AAE .............................. 92
Quadro 15 Conteúdo essencial de uma AAE ................................................ 95
Quadro 16 Possibilidade da AAE no Brasil .................................................. 96
Quadro 17 Contribuições para uma AAE formal ..........................................
102-103
Quadro 18
Indicadores de Características Demográficas .......................................
123
Quadro 19 O aeroporto com EIA ..................................................................
133-134
Quadro 20 Incompatibilidades –exemplos ....................................................
135-138
Quadro 21 A AAE no modal de carga ……………………………………...
141-142
Quadro22 Histórico das águas do ribeirão Preto na Av. Jerônimo
Gonçalves até 1930 ......................................................................
149
Quadro 23 Intervenções propostas para o Plano de macrodrenagem após a
readequação .................................................................................
161
x
LISTA DE ABREVITATURAS E SIGLAS
AAE – Avaliação Ambiental Estratégica.
ACV – Análise de ciclo de vida.
APHRP – Arquivo Público e Histórico de Ribeirão Preto.
APP – Área de Preservação Permanente.
AIA – Avaliação de Impacto Ambiental.
AS – Avaliação de Sustentabilidade.
BAA – British Airports Authority.
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BM – Banco Mundial.
BR – Base de Referência.
BRIC – Brasil, Russia, India e China.
CEAA – Canadian Environmental Assessment Agency.
CEC – Commission of the European Communities.
CEQA – California Environmental Quality Act.
CF – Constituição Federal.
CGEE – Centro de Gestão e Estudos Estratégicos.
CIDA –Canadian International Development Agency.
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambeinte.
COPPE – Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa de
Engenharia.
D – Desativação (de projetos).
DAERP – Departamento de Água e Esgotos de Ribeirão Preto
DAEE – Departamento de Água e Energia Elétrica.
DAESP – Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo.
DOE – Department of the Environment.
EARP – Environmental. Assessment. and Review Process.
EAS – Estudo Ambiental Simplificado.
EIA – Estudo de Impacto Ambiental.
EIS – Environmental Impact Statement.
EUA – Estados Unidos da América.
EUTC – European Union Tansport Commission.
FIPASE – Fundação Instituto Pólo Avançado da Saúde de Ribeirão Preto.
xi
HIA – Health Impact Assessment.
IAIA – International Association for Impact Assessment.
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IGC – Instituto Geográfico e Cartográfico
IPVS – Indice Paulista de Vulnerabilidade Social.
IUCN – International Union for the Conservation of Nature and Natural
Resources.
IWRM – Integrated Water Resource Management.
JOCE – Jornal Oficial das Comunidades Européias.
LGA – Local Government Act.
LI – Licença de Implantação.
LIMA – Laboratório Interdisciplinar de Meio Ambiente.
LO – Licença de Operação.
LP – Licença Prévia.
LPA – Local Planning Authorities.
LTMA – Land Transport Management Act.
MA plc – Manchester Airport PLC (Programmable Logic Controllers).
MMA – Ministério do Meio Ambiente.
NEPA – National Environmental Planning Act.
NZTS – New Zealand Transport Strategy.
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento.
PDM – Plano Diretor Municipal.
PDMRP – Plano Diretor de Macrodrenagem de Ribeirão Preto.
PERH – Plano Estadual de Recursos Hídricos.
RMA – Resource Management Act.
PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente
PNRH – Política Nacional de Recursos Hídricos.
PRH – Plano de Recursos Hídricos
PPA – Plano Plurianual
PP – Planos e Programas.
PPP – Políticas, Planos e Programas.
RA – Região Administrativa.
RIA – Regulatory Impact Assessment.
xii
RAP – Relatório Ambiental Preliminar.
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental.
SA – Sustainable Appraisal.
SAL – Reforma Programática da Sustentabilidade Ambiental.
SAR – Special Administrative Region.
SEA – Strategic Environmental Asssessment.
SIA – Social Impact Assessment.
SEADE – Fundação Estadual de Análise de Dados.
SIA – Social Impact Assessment.
SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente.
TAL – Projeto de Assistência Técnica para a Agenda da Sustentabilidade
Ambiental.
TR – Termo de Referência.
UGRHI – Unidade de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro.
UNECE – United Nation Economic Commission for Europe.
UK CAA – United Kingdom Civil Aviation Authority.
VA – Valor Adicionado.
WCED – World Commission on Environment and Development.
WSSD – World Summit on Sustainable Development.
SUMÁRIO
página
Resumo ........................................................................................ v
Abstract ....................................................................................... vi
Sumário
1. Introdução ...................................................................................
1
2. Objetivo .......................................................................................
4
Objetivo geral ................................................................... 4
Objetivos específicos ........................................................ 4
3. Metodologia .................................................................................
5
Revisão Bibliográfica
4. Sustentabilidade: visão ambientalista e cornucopiana ...........
6
Abordagens e ideologias ambientais ................................ 6
Termo: desenvolvimento sustentável ............................... 6
Sustentabilidade ambiental e sustentabilidade integrada . 9
Considerações ................................................................... 19
5. Avaliação Ambiental Estratégica: histórico, conceito,
contexto e perspectivas ...............................................................
21
Histórico ........................................................................... 21
Conceito ............................................................................ 22
Contexto ............................................................................ 23
Perspectiva e considerações .............................................. 28
6. Avaliação Ambiental Estratégica: a abordagem ambiental e
a abordagem integrada ..............................................................
32
As abordagens ................................................................... 33
A AAE ambiental .............................................................. 34
A AAE integrada ............................................................... 35
O contraponto .................................................................... 37
Práticas .............................................................................. 41
Considerações ................................................................... 44
7. A Avaliação Ambiental Estratégica: aspectos legais,
institucionais e operacionais ......................................................
45
Aspectos legais e institucionais ........................................ 46
Aspecto operacional ......................................................... 49
Etapas ............................................................................... 52
Processo decisório ............................................................ 59
Informação e participação ................................................ 61
Práticas ............................................................................. 64
8. Avaliação Ambiental Estratégica no Brasil ............................. 74
Introdução ......................................................................... 74
O contexto externo ........................................................... 75
O contexto interno ............................................................ 77
O contexto e o panorama legal/institucional .................... 78
O contexto técnico/operacional ........................................ 81
Práticas ............................................................................. 84
Proposta econsiderações ................................................... 89
Aspectos legais ................................................................. 91
Aspectos técnicos e operacionais ..................................... 95
9. A Avaliação Ambiental Estratégica no universo urbano ........ 104
Planejamento e integração ................................................ 104
O tema água e uso do solo ................................................ 109
O tema aeroporto .............................................................. 114
Exemplos .......................................................................... 117
10. Exemplos: Os casos de estudo em Ribeirão Preto ................... 119
Contextualização .............................................................. 119
A Internacionalização do Aeroporto Leite Lopes de
Ribeirão Preto ................................................................
127
Introdução ........................................................................ 127
O alcance deste EIA para atender a amplitude regional do
tema ..................................................................................
131
Perspectiva de existência de AAE .................................... 140
Considerações ................................................................... 143
O Plano de Macro-drenagem de Ribeirão Preto ......... 146
Introdução ......................................................................... 146
Contextualização .............................................................. 148
A análise do plano ............................................................ 157
Perspectiva de existência de AAE .................................... 162
Considerações ................................................................... 165
11. Considerações e recomendações ................................................ 170
12. Referências bibliográficas .......................................................... 176
1
1. INTRODUÇÃO
Os esforços da sociedade mundial para compor uma agenda ambiental – nos
mais diferentes níveis de decisão e participação – e proporcionar mudanças dos
paradigmas neoliberais, com a inclusão do tema ambiente/recursos naturais, ainda estão
aquém do esperado e do desejado em termos práticos. A busca do paradigma da
sustentabilidade ambiental veio interpor-se à prática espoliativa e intervencionista na
tentativa de garantir e preservar os recursos limitados do ambiente às presentes e futuras
gerações.
Assim, as decisões tomadas são tímidas incursões no sentido de incorporar os
valores ambientais, posto que existe a primazia dos interesses econômicos dos grupos
politicamente dominantes, como autêntico reflexo do modelo atual de democracia
vigente no planeta. Portanto, como regra, as decisões tomadas não contemplam na sua
importância e amplitude a sustentabilidade ambiental e se afastam da inserção
“balanceada” dos três pilares preconizados para a sustentabilidade: social, econômico e
ambiental.
Nesse contexto, o presente trabalho discute a sustentabilidade ambiental e a
maneira de sua incorporação pelo processo decisório atual, bem como os instrumentos
utilizados para sua implementação, em especial a Avaliação Ambiental Estratégica
(AAE) e suas interfaces com outros instrumentos de Política Ambiental.
Cabe destacar que a diversidade de termos para adjetivar a sustentabilidade é
uma constante no meio acadêmico, mas no caso específico deste trabalho terá a
adjetivação identificada pela nomenclatura ambiental ou integrada, que será objeto de
análise em capítulo específico.
Esta discussão também remete às práticas e aos instrumentos adotados, dentre
eles o instrumento Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), que é adotado para
avaliação da viabilidade ambiental e dos impactos decorrentes de políticas, planos e
programas e, portanto, muito apropriado para integrar políticas públicas. Seu universo
conceitual e contextual, em ascensão nos meios científicos e em planejamento e gestão,
tem boa repercussão, mas ainda carece de melhor identidade junto aos mecanismos já
consolidados que atualmente impõem o ritmo e a tendência às decisões.
Neste mesmo contexto, a AAE também traz consigo o mesmo problema da
adjetivação dada à sustentabilidade, ou seja, também é discutida em termos de AAE
2
ambiental e AAE integrada, bem como os reflexos de ambas as abordagens nas práticas
operacional e legal/institucional.
Para tanto, a construção e a prática de uma AAE, tanto nos seus aspectos
legal/institucional e operacional (metodológico e processual) são mais detalhadas. São
contempladas algumas etapas como o “screening” e o “scoping”, além da base de
referência ambiental que descreve o ambiental em diferentes situações (“environmental
baseline”) e acentua a importância do mesmo em todo o processo de tomada de decisão.
Também são contemplados outros aspectos como participação da sociedade e o
monitoramento do processo estratégico.
A comunidade científica e os técnicos da área de Gestão Ambiental têm a
expectativa de disseminação do instrumento AAE em todo o mundo. Isto faz com que o
Brasil, na atualidade, a utilize em fase experimental. Para que se consolide, a
implementação da AAE requer melhor reflexão para definir mais claramente qual o seu
comprometimento com a sustentabilidade ambiental, a fim de que a sociedade não perca
suas referências, particularidades e identidade. Também, para que a AAE conquiste o
necessário patamar de instrumento de suporte ao processo decisório, precisa ajustar-se
às estruturas institucionais existentes e à realidade de cada país, sem perder a visão
estratégica do ambiente, em especial suas referências temporais e espaciais. Nesse
sentido, e percorrendo o mesmo universo de discussão de sustentabilidade e AAE
ambiental e integrada, surge a discussão sobre possíveis alternativas para a
implementação da AAE no Brasil, respeitando-se o momento, as estruturas e as
possibilidades práticas latentes ou em curso.
A partir do arcabouço teórico conceitual sobre a AAE e suas possibilidades,
são apresentadas duas situações práticas no município de Ribeirão Preto. A primeira
trata de um plano de internacionalização do aeroporto de Ribeirão Preto, sob o título de
Plano Inter Modal do Estado de São Paulo. Neste caso, verifica-se as possibilidades de
contribuição de um eventual AAE no referido Plano e os desdobramentos possíveis no
EIA elaborado. O segundo caso contempla o Plano de Macro-drenagem urbana de
Ribeirão Preto que apresenta uma concepção reativa a uma situação existente, restrita a
soluções técnicas de engenharia. A questão é em que medida uma ação estratégica
poderia contribuir com a inserção do tema “ambiente” ao planejamento e gestão
municipal, com perspectiva de desenvolvimento sustentável.
Tendo como respaldo a diversidade de abordagens, do potencial e do universo
conceitual e prático do instrumento AAE, o presente trabalho conclui que a AAE é um
3
instrumento importante a compor a avaliação de impacto de políticas, planos e
programas nos processos decisórios brasileiros que visem à sustentabilidade. Sua
utilização no Brasil poderá ganhar importância e, se incorporada política e socialmente
como ganho, poderá também ser assimilada como parte do processo de agregação do
valor ambiente nesta mudança de paradigma que já está em curso há meio século.
4
2. OBJETIVO:
O objetivo geral do presente trabalho é analisar as alternativas e as
possibilidades de implementação da Avaliação Ambiental Estratégica – AAE – no
Brasil,
Objetivos específicos:
Analisar os conceitos e as práticas de AAE para subsidiar a aplicação do
instrumento no Brasil.
Identificar o papel da base de referência como fonte de informação com
participação da sociedade na implementação da AAE.
Identificar desdobramentos e ações de utilização da AAE e da base de
referência (BR) em planejamento e gestão municipal.
Examinar, a partir de conceitos e arcabouço teórico desenvolvidos, dois
exemplos: Plano Intermodal de Carga do Estado de São Paulo /
Internacionalização do Aeroporto Leite Lopes e o Plano de Macrodrenagem de
Ribeirão Preto.
5
3. METODOLOGIA
A metodologia a ser aplicada no presente trabalho consiste, inicialmente, em
uma revisão bibliográfica sobre Sustentabilidade Ambiental e suas vertentes, sobre
Avaliação Ambiental Estratégica e as possibilidades de contextualização deste
instrumento e as interfaces da AAE e os instrumentos de Política Ambiental. Assim, é
definida uma identificação do universo contextual e conceitual do instrumento AAE, de
sua aplicação e aplicabilidade, por meio de revisão de conceitos e práticas da
bibliografia internacional.
A partir do respaldo identificado pelo universo internacional e associando a este
as condições político-institucionais brasileiras, serão feitas considerações para a criação
e a utilização do instrumento AAE no Brasil.
Depois de detalhada revisão de conceitos e aplicações da AAE em situações
semelhantes aos casos estudados e definição do arcabouço teórico conceitual, serão
avaliados dois casos de estudo em que a aplicação da AAE pode significar um resultado
diferente do obtido.
Operacionalmente há um destaque à base de referência (BR) e à participação da
sociedade na construção da AAE. A BR a ser utilizada no presente trabalho terá como
base o trabalho de Souza (2007) e as aplicações de Fontes (1997), Montaño et al (2007),
e Montaño e Ranieri (2007).
Os dois casos de aplicação são os seguintes: 1- o Plano Inter Modal do Estado de
São Paulo, culminando com o Plano de Internacionalização do Aeroporto Leite Lopes
de Ribeirão Preto, apresentado a partir da documentação do EIA-RIMA (DAESP,
2005), da audiência pública, dos pareceres e das reuniões técnicas; 2-. o Plano Diretor
de Macrodrenagem Urbana do Município de Ribeirão Preto (PDMRP, 2002) que tem
como base o estudo encomendado pela Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto em 2002.
Informações mais detalhadas a respeito dos materiais e métodos dos estudos de
caso se encontram no capítulo correspondente à sua apresentação.
6
4. SUSTENTABILIDADE: VISÃO AMBIENTALISTA E
CORNUCOPIANA
Abordagens e ideologias ambientais:
Para Pearce e Turner (1991), existem abordagens e ideologias ambientais
diferentes. Os autores mencionam que os interesses e a visão de mundo diferenciam
substancialmente as abordagens e as ideologias ambientais. Assim, de um lado há o
ecocentrismo, que prega a absoluta observância das restrições impostas pelo meio
ambiente para o desenvolvimento econômico, e no outro extremo existe a abordagem
tecnocentrista, cujos autores entendem que o mercado regula todas as externalidades
negativas ambientais. Entre ambas, podem ser mencionadas outras duas que são a
comunalista e a acomodativa, ilustradas no quadro 01.
Assim, o ecocentrismo contempla a importância do capital natural e sua
conservação e observa os limites naturais para a implementação do desenvolvimento no
planeta. De outra maneira, o tecnocentrismo, segundo Van Bellen (2007, p.25), “propõe
que a sustentabilidade se refere à manutenção do capital total disponível no planeta e
que ela pode ser alcançada pela substituição de capital natural pelo capital gerado pela
capacidade humana”.
O quadro 01, p.7 ilustra as principais ideologias ambientais e os principais
pontos que as caracterizam.
Segundo Van Bellen (2007), as diferentes dimensões do ambientalismo
expressam graus de sustentabilidade diversos. A cornucopiana apresenta uma
sustentabilidade muito fraca; a acomodativa (ou adaptativa) é fraca; a comunalista é
forte e a ecologista profunda é muito forte.
Termo: desenvolvimento sustentável
De maneira pioneira, o termo desenvolvimento sustentável foi contemplado pela
International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN) no
início da década de 1980. Porém, foi a partir do Relatório Brundtland (WCED, 1987),
elaborado pela World Commission on Environment and Development (WCED), com a
proposta de atendimento das necessidades das presentes e futuras gerações, que o termo
assumiu papel de destaque na Política de Desenvolvimento em âmbito planetário. Para a
7
WCED, o desenvolvimento sustentável “é aquele que atende às necessidades presentes
sem comprometer a possibilidade de que as gerações futuras satisfaçam as suas próprias
necessidades”.
Quadro 01 – Ideologias Ambientais.
TECNOTECCENTRISMO ECOCENTRISMO
Cornucopiano
extremo
Acomodativo Comunalista Ecologista
profundo
Rótulo
ambiental
Exploração de
recursos
naturais,
orientação pelo
crescimento
Posição
conservacionista
de recursos
naturais e
gerenciamento
Posição
preservacionista
de recursos
naturais
Posição
preservacionista
extrema
Estratégia
de gestão
Ética do
crescimento
econômico em
termos de valor
material. Busca
pelo máximo
PIB.
Considera que
o mercado em
conjunção ao
progresso
técnico deve
possibilitar a
eliminação das
restrições
relativas aos
limites
ambientais e à
escassez.
A substituição
infinita não é
realista, mas o
crescimento
sustentável é
uma opção
praticável de
acordo com as
regras de manejo
dos recursos
naturais.
Restrições ao
crescimento
econômico, em
função dos
limites físicos e
sociais
(ambientais).
A
descentralização
sócio-econômica
é necessária para
a
sustentabilidade.
Mínima
utilização
ambiental pelo
sistema sócio-
econômico,
baseada na
agricultura
orgânica e
desindustrializa-
ção.
Aceitação das
regras da
bioética.
Ética
Valor
instrumental da
natureza:
direitos e
interesses
atuais.
Eqüidade inter e
intrageracional.
Valor
instrumental da
natureza
Valor intrínseco
da natureza,
independente do
valor relativo
atribuído pelo
ser humano.
Valor intrínseco
da natureza.
Grau de
sustentabili
dade
Sustentabilidad
e muito fraca
Sustentabilidade
fraca
Sustentabilidade
forte
Sustentabilidade
muito forte
Fonte: adaptado de Pearce e Turner (1991) e Pearce (1993) e Van Bellen (2007).
A partir desta definição considerada ‘clássica’ da WCED, muitas outras
surgiram na tentativa de expressar, com mais exatidão, a sustentabilidade ambiental.
8
Para ilustrar as diferentes abordagens, seguem algumas destas definições que também
podem ser utilizadas nas aplicações de AAE – Avaliação Ambiental Estratégicas.
Costanza (1991) comenta que o termo desenvolvimento sustentável deve
contemplar a relação dinâmica entre o sistema ecológico – que experimenta um tempo
geológico – e o sistema econômico e social do ser humano, com um processo de
maturação de poucos anos. O desafio do desenvolvimento sustentável é propiciar um
indefinido desenvolvimento compatibilizando as diversas temáticas e suas
especificidades com escalas temporais tão díspares.
As preocupações expressas por Dovers e Handmers(1992), Blowers e
Glasbergen (1996), Kirkpatrick e Lee (1999), Scrase e Sheate (2002), Thérivel (2004),
Dalal-Clayton e Sadler (2005), Kidd e Fischer (2005), Morrison –Saunders e Fischer
(2006), sobre o conceito de sustentabilidade e desenvolvimento sustentável reforçam a
necessidade de uma conceituação bem estruturada para conceber o instrumento AAE e
explicitá-lo em sua regulamentação. Assim, propõe uma conceituação que possa
conciliar os pilares: econômico, social e ambiental e que observe os padrões locais e a
participação da sociedade.
Outros autores, tais como: Gonçalves (1990), Pearce e Turner (1990), Jacobs
(1991), Cavalcanti (1995), Daly (1998), entendem que o projeto de desenvolvimento
sustentável é apenas uma reforma do modo de produção capitalista e que não assume
compromissos claros com a sustentabilidade ambiental e sim com o crescimento
econômico. Apenas na medida do possível, terá atendido o viés ambiental. Por exemplo,
para Fearnside (1997), “muito do discurso sobre o desenvolvimento sustentável implica
que isto pode ser conseguido com crescimento sem fim, acrescentando-se apenas a
advertência de que padrões de qualidade ambiental serão, de algum modo, respeitados.
Desenvolvimento sustentável é visto, assim, como um meio para não admitir a
existência de limites”. Para o autor, o reconhecimento de limites encontra obstáculo na
restrição de obtenção de lucros pelos ricos. Os pobres têm medo da condenação à
pobreza. Ambos não toleram a limitação imposta pela área ambiental e também não se
prontificam a discutir o modelo de crescimento. A insustentabilidade é uma realidade
diante de tal abordagem.
Em suma, sistematizando as assertivas dos autores mencionados, o
desenvolvimento sustentável é um processo de desenvolvimento que considera um
crescimento econômico estável com distribuição eqüitativa de renda, com melhoria das
9
condições de vida da população, respeitando os limites estabelecidos pelas condições
biofísicas e sócio-culturais dos diversos locais.
Sustentabilidade ambiental e sustentabilidade integrada
A imprecisão teórica e prática em relação à sustentabilidade e o
desenvolvimento sustentável, apesar de real, pode ser considerada um recurso para
protelar o estabelecimento de uma nova ordem e a incorporação de um novo valor. A
imprecisão do conceito de sustentabilidade ambiental ou sustentabilidade integrada
(NICOLAIDIS, 2005; HACKING E GUTHRIE, 2007) se reflete na sua
operacionalização, gera conflitos e propicia a defesa de interesses específicos. A prática e a
experiência acumuladas pelos países desenvolvidos não garantem o status de referências
positivas à sustentabilidade, quando se contabilizam suas externalidades.
Assim, o conceito de sustentabilidade integrada, ao manter seu desempenho e
estrutura, terá a área econômica mais forte e mais representada, deixando aos dois
pilares restantes, quais sejam: o social e o ambiental, a possibilidade de crescimento.
Por sua vez, a sustentabilidade ambiental, que reconhece a defasagem de
inclusão dos temas ambiental e social nos processos decisórios da sociedade capitalista,
impõe que os novos valores sejam incorporados na justa medida e em consonância com
o econômico.
A figura 1 ilustra a supremacia do valor econômico na sustentabilidade
integrada, face ao ambiental. Por outro lado, a busca de um equilíbrio entre os fatores na
sustentabilidade ambiental induz à observância de uma agenda mínima de cada um dos
pilares contemplados: econômico, social e ambiental.
Cabe observar que a sustentabilidade integrada apresenta um desequilíbrio na
ponderação dos pilares, estreitando a área de convergência, quando comparada à
sustentabilidade ambiental. Não menos oportuno é salientar que o peso da agenda
econômica no contexto histórico da sociedade só perderá espaço para a área social e,
mais recentemente, para a área ambiental, se houver muito esforço da sociedade e
também determinação política. Caso se mantenha a força econômica e os demais
valores a serem contemplados não consigam igualdade de condições com os valores
econômicos, eles serão pressionados e não alcançarão seus objetivos. Com isso,
permanecerá a valoração dos fatores econômicos em face dos demais, conforme ilustra
a figura 01.
10
Sustentabilidade ambiental
econômico
econômico
econômico
ambiental
social
social
Sustentabilidade integrada
Rev. Industrial
Rev. Francesa
desenvolvimento
séc XVIII
(garantias individuais)
desenvolvimento
econômico-social
séc XIX
(garantias sociais)
Rel. Brundtland
desenvolvimento
sustentável
séc XX-XXI
(garantias coletivas)
econômico
social
social
ambiental
econômico
econômico
econômico
Figura 01 – Sustentabilidade ambiental e integrada
11
Por conseguinte, os patamares mínimos ambientais para respaldar as
negociações para as tomadas de decisão, assim como os indicadores que existem nas
áreas econômica e social, poderão diferenciar uma decisão integrada de
desenvolvimento de uma decisão sustentável, já que a primeira não se pauta pela
observância e garantia dos limites ambientais.
Lawrence (1997, 2007 a, b, c), tendo como base o diagrama dos três pilares do
desenvolvimento sustentável (FIGURA 02), acredita que o consenso pode ocorrer na
área de interseção entre os três pilares da sustentabilidade (ambiental, social e
econômico).
Figura 02– Diagrama dos três pilares de sustentabilidade
Para Souza (2003), a expectativa de que a sustentabilidade seja um caminho
possível passa também pela interseção expressa pela participação da sociedade e sua
manifestação no tempo e no espaço, conforme ilustra a figura 3. Assim, além dos
aspectos de escala temporal, em que se avalia as conseqüências das atividades
antrópicas de curto, médio e longo prazos, dos aspectos espaciais, nos quais são
avaliados os fatores ambientais associados aos meios biológico, físico e antrópicos
(sociais, econômicos e culturais), há os aspectos de identidade da sociedade, que se dá
em função da participação no processo decisório, atribuindo ao processo legitimidade e
aos participantes co-responsabilidade.
ECONÔMICO SOCIAL
AMBIENTAL
SUSTENTABILIDADE
12
Figura 03 – Sustentabilidade
Fonte: Souza (2003).
Blowers (1996) destaca o poder político dos tomadores de decisão centrados no
campo econômico e nas respostas de curto prazo (temporalidade imediata). Identifica a
esfera ambiental (fatores e recursos ambientais) como tema secundário desta relação
global e, também, expressa o conflito espacial (físico, biológico e antrópico) de
interesses existentes no planeta (entre Norte e Sul, entre Leste e Oeste).
Contudo, ainda como observa Blowers (1996), sem abrir mão da manutenção de
seu status quo, com imposição em relação à produção, ao emprego, à renda e ao
crescimento, a agenda internacional ambiental e a política dos países desenvolvidos
reforçam a prática da transferência do passivo ambiental aos países em
desenvolvimento.
Da mesma maneira, Leff (2000) e Gonçalves (2004) identificam a demanda por
recursos geo-biofísicos como indispensáveis à geo-política e ao processo decisório. E,
não menos importante, Goodland (2005) identifica a desigualdade social como a
ausência de participação da sociedade no processo decisório, como imposição de poder
que não deve ser interpretado como licença para agir e se apropriar dos recursos naturais
e humanos.
O desenvolvimento sustentável, para Blowers (1996), continuará a se submeter a
interpretações variadas dependendo do interesse envolvido e, nesse sentido, o sistema
T
EMPORAL
Curto, médio e longo prazo
ESPACIAL
Físico, biológico e antrópico
PARTICIPAÇÃO
DA SOCIEDADE
Identidade, le
g
itimidade e
co-responsabilidade
SUSTENTABILIDADE
13
de valor dominante deve ser desafiado para que as mudanças realmente aconteçam em
prol da sustentabilidade ambiental. Considera ainda que o estado atual do conhecimento
científico e os limites impostos pelos conflitos políticos contemporâneos e ao modo de
produção capitalista trazem desvantagens às decisões que impliquem mudanças efetivas
em favor da sustentabilidade.
A argumentação de Blowers e Leroy (1996) e também de Morrison-Sauders e
Fischer (2006) reforça a necessidade da ênfase ambiental da sustentabilidade e não
deixa de evidenciar a preocupação com o poder político/institucional dominante, a
saber:
- o peso insuficiente dado às conseqüências ambientais se comparado ao peso
atribuído aos aspectos sociais e particularmente aos econômicos;
- a inclusão dos elementos sociais e econômicos faz com que sejam duplamente
avaliados no processo de tomada de decisão e retira a função e o peso que o ambiente
tem ou deveria assumir;
- a integração e a unificação dos temas (econômico, social e ambiental)
desqualifica o que ainda não chegou a ser colocado em pauta (ambiental, no caso);
- a consideração de que a ênfase ambiental e a garantia de valores coletivos é o
elo ainda não observado e que, se claramente definido, poderá contribuir para a
identificação das restrições ambientais que se refletem no todo. Neste ponto, deve ser
lembrada a ênfase, até histórica, no desenvolvimento econômico e garantias de valores
individuais (Revolução Industrial e Revolução Francesa) com posterior
desenvolvimento econômico-social e garantias sociais;
- a necessidade de contabilizar o mundo físico mesmo que dependa de juízo de
valor (não necessariamente econômico);
- a impossibilidade de comparar dados e unidades distintas, indicadores
objetivos com valores contextualizados e até mesmo em formação.
Ainda segundo Blowers e Leroy (1996), há pouca evidência da efetividade do
desenvolvimento sustentável em relação às atuais políticas estratégicas que reconheçam
e trabalhem os conflitos fundamentais entre crescimento e conservação ambiental. É
ainda pífio o resultado da crise ambiental global no contexto sócio-econômico que
exacerba as desigualdades sociais pressionadas pelo domínio econômico.
No entanto, uma mudança “de valor” é imperativa para alcançar o
desenvolvimento sustentável de longo prazo. No Brasil, esta mudança sempre está em
conflito com outros valores implantados, mas o esforço precisa ser persistente e
14
constante para ser efetivo para se poder criar mudanças sociais duradouras, até mesmo
para desestruturar a continuidade da desigualdade na ordem político institucional, fruto
do processo histórico de colonização. Embora o desenvolvimento sustentável seja
universalmente reconhecido, assimilá-lo para efetivamente conquistar resultados, exige
uma prática com atitude, desprendimento, solidariedade e, fundamentalmente, propósito
(VANCLAY, 2004).
Para Blowers e Glasbergen (1996), o conceito de desenvolvimento sustentável
tornou-se de uma só vez uma meta, uma estratégia e uma política e agrega o conceito
científico de sustentabilidade e a concepção social do desenvolvimento. Segundo
Beckerman
1
(1994 apud BLOWERS E GLASBERGEN, 1996) este conceito vai muito
além de critérios econômicos, pois abrange um amplo domínio moral, social e político.
Atualmente, a inserção do tema ambiente no desenvolvimento é cada vez mais
constante e trouxe a sustentabilidade e o desenvolvimento sustentável como referências,
apesar da diversidade de termos ajustada a realidades distintas. Dovers e Handmers
(1992) e Fonseca e Bursztyn (2007) identificam inabilidade para administrar as
inconsistências e contradições das diferentes realidades e entendem que o discurso
técnico e o político do desenvolvimento sustentável estão mais no papel e no discurso
do que na prática.
Hacking e Guthrie (2007) reforçam as preocupações expostas. No entanto, são
otimistas quanto à produção efetiva de resultados diante das técnicas de avaliação, no
sentido de realmente influenciar as decisões e garantir os compromissos do
desenvolvimento sustentável.
Contudo, cabe observar que os termos desenvolvimento sustentável e
sustentabilidade são, muitas vezes, utilizados como sinônimos, o que os torna mais
frágeis e distantes de seus pressupostos. A sustentabilidade é conceito de política, mas
suas diferentes abordagens dependem de decisão política diferenciando-as em
sustentabilidade ambiental ou integrada. Para Dovers (2007), a sustentabilidade é mais
bem entendida como um valor e numa política, ela busca acrescentar ou mudar um
“status quo”. O desenvolvimento sustentável compõe-se das ações resultantes da
política de sustentabilidade adotada. A figura 4 ilustra as relações descritas.
1
BECKERMAN, W. (1994) Sustainable development. Environmental Values, v. 3, n. 3, p. 191-210.
15
SUSTENTABILIDADE
-VALOR-
AÇÕES
resultantes da sustentabilidade adotada
busca acrescentar ou mudar o ‘status quo’
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Figura 04: Relações entre sustentabilidade e desenvolvimento sustentável.
Assim, as concepções de valor científico e de valor social no desenvolvimento
sustentável diferem e possibilitam interpretação distinta de limites e questões a
considerar. Dovers e Handmer (1992) observam que, a partir de oito contradições
presentes na sociedade (QUADRO 2, p.16), se constrói um melhor conceito de
desenvolvimento sustentável.
As três décadas pós Relatório Brundtland foram suficientes para trazer para a
ordem do dia mundial o tema do desenvolvimento sustentável e muitos desdobramentos
de implementação de suas premissas a partir da Agenda 21. No entanto, a crise e a
deterioração sem controle dos recursos naturais ainda persistem, visto que as maneiras
de conduzir o processo, por vezes contraditórias, têm significados diversos em relação
ao seu alcance e aplicação
Mesmo sendo o Relatório Brundtland a maior referência ao termo
desenvolvimento sustentável, este, segundo Sage (1996)
2
apud Blowers e Glasbergen
(1996), tem falhas quanto à operacionalização da participação e da justiça social. Ele se
apresenta sem questionar o papel dos governos dominantes e instituições em relação aos
problemas ambientais e de desenvolvimento. A expectativa era que houvesse uma
mudança significativa, profunda e crítica em relação à ordem econômica e social. No
entanto, a opção por mais crescimento econômico reforça o “status quo” e a hegemonia
do mercado em face a outras mudanças estruturais necessárias.
2
SAGE, C. (1996) Population, poverty and land in the South. In: SLOPE, P.; BLOWRES, A. (Eds)
Environmental problems as conflicts of interest. London: Zed Books.
16
Quadro 02 – Contradições da sociedade.
1. Tecnologia e
cultura:
A cultura é essencial para que a tecnologia se torne acessível. O seu uso não é questionado, pelo contrário, é necessário e
desejável. Por outro lado, não há evidência de mudança na sociedade, ou seja, a mesma cultura que causa, freia o
movimento para a sustentabilidade.
2. Humildade
versus arrogância
Apesar do crescimento da informação, a compreensão do ambiente global está associada a grandes incertezas. Para a cultura ocidental
que se respalda no poder da ciência e da tecnologia, é uma situação incômoda o aceitar-se ‘ignorante’. Ter arrogância em tomar
decisões em face da inevitável ignorância é a prática e usa-se a humildade somente para a defesa e manutenção do “status quo”
contrariando o princípio da precaução, presente na sustentabilidade.
3. Eqüidade
intergeracional e
intrageracional
Os sistemas humanos e naturais têm características temporais distintas, com o ciclo político e econômico muito menores
em escala temporal se comparados aos sistemas naturais e de operação dos fenômenos. Apesar do tempo ser um elemento
crítico à sustentabilidade, o desafio é fazer com que o sistema institucional reflita uma escala temporal intergeracional
mais próxima daquelas dos sistemas naturais.
4. Crescimento
versus limites
O crescimento é normalmente associado a conceito físico e material. A polêmica em torno do tema limite ainda existe, mas
está se incorporando. A escala temporal de curto prazo do crescimento não está atendendo à tendência de longo prazo das
políticas e dos limites, nem a sustentabilidade hoje em pauta.
5. Interesses
individuais versus
coletivos
A primazia da garantia individual é parte integrante do arranjo político e econômico da cultura ocidental embora o
interesse coletivo esteja se incorporando, ainda que por imposição legislativa/institucional. A tensão existe e as
justificativas entre direitos e responsabilidades também se estendem à esfera internacional.
6. Democracia:
diversidade
versus finalidade
A idéia de diversidade é muito difundida e abre possibilidades e soluções que se contrapõem à resistência de imutabilidade
da sociedade hegemônica e avessa a mudanças.
Quando se fala em escala espacial, o princípio básico da democracia pode se tornar contraditório quando se contrapõe ação
local com objetivos de nível global. A busca pelo modelo de democracia participativa se coaduna com a sustentabilidade.
7. Adaptabilidade
versus resistência
A resistência a mudanças na estrutura básica da sociedade industrializada moderna e o sucesso no emprego de táticas para
postergá-las é grande e é também o maior empecilho às mudanças para a sustentabilidade. No entanto, o nível de ajuste e
adaptabilidade do ser humano faz com que ele conviva com desafios.
8. Otimização
versus capacidade
excedente
Do ponto de vista da economia neoclássica, a otimização aumenta a possibilidade de uso dos recursos naturais e, como
regra, aumenta a produção de resíduos que, por sua vez são entendidos como perdas. No entanto, para a área ambiental, a
tendência é ver na otimização dos recursos naturais a possibilidade de garantir resiliência e sustentabilidade, e não
desperdício.
Fonte: Dovers e Handmer (1992)
17
A ênfase antropocêntrica do Relatório garante a utilização do ambiente bio-
fisico para melhoria da qualidade de vida, embora venha produzindo resultados
questionáveis e que comprometem o todo.
Segundo Thérivel (2004), de acordo com o referido Relatório, a argumentação
de sustentabilidade integrada em oposição à argumentação de sustentabilidade
ambiental inclui o ambiente somente porque este está interferindo com outras
necessidades humanas. Afinal, os aspectos ambientais aparecem subjugados ao universo
qualidade de vida e não à capacidade de suporte.
Já Ekins (1992)
3
apud Blowers e Glasbergen (1996), destaca que o Relatório
Brundtland não define como se poderá reconhecer e distinguir o crescimento econômico
sustentável do insustentável. Portanto, utiliza termos bastante indefinidos e incertos.
Scrase e Sheate (2002) entendem que ao prevalecer a agenda econômica, os
aspectos sócio-econômicos da avaliação passam a ser claramente inconsistentes com as
metas de sustentabilidade e não são necessariamente bons para a proteção ambiental de
longo prazo ou mesmo para uma sociedade mais igualitária.
Da mesma maneira, Hacking e Guthrie (2007) entendem que a sustentabilidade
requer uma postura que busque um resultado de longo prazo em que os três pilares
(econômico, social e ambiental) devem coexistir em harmonia e interdependência e que
os interesses políticos e econômicos de curto prazo não podem ser priorizados a ponto
de subjugar o ambiental.
Ignacy Sachs, um dos idealizadores do ecodesenvolvimento, destaca a
dificuldade em tratar o tema ambiental quando associado ao crescimento e
desenvolvimento. Menciona, também, que o desenvolvimento será pleno ao se
desvincular de adjetivações. O autor comenta que:
Nem pensar em paralisar o crescimento enquanto houver pobres e
desigualdades sociais gritantes; mas é necessário que esse crescimento mude
quanto às suas formas de ser e principalmente quanto à repartição dos seus
frutos. Precisamos de outro crescimento para outro desenvolvimento.
(BRESSER-PEREIRA, 2008).
Para se garantir uma melhor consideração de cada tema (econômico, social e
ambiental), George (2001) e Gibson (2000, 2006) identificam a necessidade de critérios
e indicadores compatíveis com os princípios de sustentabilidade que melhor
3
EKINS, P. (1992) A new world order: grassroots movements for global change. London: Routledge.
18
representem a relação de ganho das negociações. Gibson (2000), inclusive, estabelece
regras para esta negociação e garante que isto é inevitável, apesar de não indicado na
teoria.
Para Dalal–Clayton e Sadler (2005) a sustentabilidade está associada à idéia das
diferentes interpretações na relação perda e ganho e, nesse sentido requerer previamente
patamar limite de negociação a partir do qual a relação ‘win-win-win’ não se
caracterizará, além de ser de fundamental importância ao processo decisório.
A dificuldade de avaliar e negociar temas distintos se apresenta como um dos
grandes dilemas dos tomadores de decisão (Glasson et al, 2005), visto que há incertezas
quanto a definições. Elas estão expostas a julgamento de valor e são parte de um
contexto temporal e espacial com dinâmica própria e da qual eles não têm controle.
Assim, Morrison-Saunders e Fischer (2006) reforçam que os fatores biofísicos
devem ser efetivamente incorporados no processo da avaliação da sustentabilidade, sob
pena da prevalência, quase absoluta, dos fatores econômicos e sociais no processo de
tomada de decisão. Este contexto acarreta, como regra, um alto custo ambiental e uma
clara externalização dos mesmos.
Ainda neste sentido, Scrase e Sheate (2002) comentam que seguir a tendência do
modelo atual de considerar os três pilares (econômico, social e ambiental)
simultaneamente irá causar uma perda de “profundidade” em relação aos aspectos
biofísicos. Afinal, os pressupostos de sustentabilidade ambiental exigem firme propósito
de efetiva inclusão do valor ambiental no processo decisório e não subjugá-lo como faz
a prática atual.
Aliás, Kidd and Fischer (2007) observam que as práticas atuais têm mostrado
que os impactos ambientais estão cada vez mais se tornando mercadoria de troca para os
ganhos sociais e econômicos. Por conseguinte, a abordagem da sustentabilidade
integrada é vista com parcimônia por enfraquecer sobremaneira o foco ambiental, que
se perde no discurso da sustentabilidade em sentido amplo.
Dovers (2002) expressa de maneira mais contundente que ‘as questões
ambientais e sociais são importantes até o momento em que interessam
economicamente’ e talvez integrar não seja a solução para se chegar mais rápido aos
resultados.
Segundo Vanclay (2004) o caminho adotado a partir da década de 1970 para os
dias atuais está mais para uma integração de instrumentos temáticos distintos e um
desafio em fazê-los interagir em busca de consenso, garantindo as especificidades e as
19
semelhanças, apesar das leituras diferenciadas em relação a valores e conhecimento
específico.
Assim, a demanda de bens e serviços ocorre em todos os países do planeta.
Contudo, existe uma grande disparidade dos padrões de vida e de consumo das
diferentes populações destes países, bem como um crescente índice de desigualdade
entre eles. Esta é uma das questões mais críticas que o modo de produção capitalista
tenta equacionar atualmente: a intolerância, a segregação e a desigualdade.
Considerações
O conceito de Avaliação de Impacto Ambiental surgiu, na prática, no início da
década de 1970, com a principal incumbência de avaliar a viabilidade ambiental de
atividades antrópicas e seus reflexos nos recursos ambientais de curto e longo prazos.
Contudo, com o passar dos anos, o uso deste instrumento – AIA – passou a adotar o
enfoque da sustentabilidade integrada, por conveniência dos resultados obtidos: certa
preocupação ambiental (mesmo que aparente) com a garantia de instalação da atividade
com ganhos econômicos e, às vezes, sociais.
As políticas e seus instrumentos que preconizam a conciliação entre aspectos
econômicos, sociais e ambientais têm provado serem lentas para acompanhar o passo
das mudanças ambientais globais experimentadas (FONSECA E BURTYN, 2007). A
degradação ambiental que continua ocorrendo tem provocado um altíssimo grau de
incerteza não só pelo ritmo, mas também pelo descontrole, pela diversidade e pelas
proporções dos impactos no mundo em geral. Mesmo que as estruturas de poder
dominante, como as nações-estado, as agências multilaterais e as companhias
multinacionais tenham se acomodado, algumas mudanças na direção do
desenvolvimento sustentável e suas prioridades continuam colocadas no crescimento
econômico. O crescimento com exploração de alguns povos, ineficiência e desigualdade
social, sem controle dos fenômenos é ineficaz e continuará ambientalmente destrutivo e
uma ameaça à sobrevivência de nossa sociedade como um todo.
Portanto, esperar que o processo e o valor ambiental sejam agregados e
incorporados às ações dos atuais atores sociais requer muito tempo para um ambiente
tão comprometido. O mundo atual tem pressa e exige posturas mais responsáveis. A
comunidade internacional, globalizada, pressiona por uma atuação mais consistente,
forte e conseqüente por parte de todos, em especial dos países em desenvolvimento, seja
20
por interesse de atendimento/suprimento às suas próprias demandas ou mesmo por
solidariedade e objetivos planetários comuns.
A adoção da sustentabilidade ambiental é uma alternativa importante para
agregar o valor ambiental aos processos decisórios sobre Políticas, Planos, Programas e
Projetos, pois o limite ambiental, expresso pela capacidade de suporte, toma lugar do
limite econômico, expresso pelo menor custo e maior retorno econômico.
O discurso do desenvolvimento sustentável ainda não se reflete na prática. No
entanto, o caminho já pode ser identificado e sentido. Contudo, tem sido trilhado, no
máximo, o caminho do tecnocentrismo acomodativo dos países mais desenvolvidos,
onde já se alcançou certo equilíbrio econômico e social e conucorpiano extremo nos
demais países, sendo que o discurso do crescimento econômico e a possibilidade de
geração de empregos atropelam as questões ambientais no processo de tomada de
decisão.
Uma maneira de associar os três pilares (econômico, social e ambiental) no
processo de tomada de decisão é estabelecer uma agenda mínima para cada um deles e
para a sustentabilidade (espacial, temporal e participação da sociedade) de cada um dos
locais em análise. Assim, a agenda econômica contempla os resultados que atendam aos
interesses dos investidores e dos empreendedores em questão. A social aborda os
aspectos mais relevantes quanto às necessidades da população nas áreas de saúde,
educação, moradia, bem estar e outras áreas definidas como importantes em cada local;
e a agenda ambiental atende à capacidade de suporte. Cada uma das Agendas fornece
elementos necessários para a determinação de um patamar mínimo a ser observado,
inferior ao qual não se efetiva (nem justifica) a implementação de uma Política, Plano
ou Programa ou mesmo de um Projeto ou Empreendimento específico.
21
5. AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA - AAE: HISTÓRICO,
CONTEXTO, CONCEITO E PERSPECTIVAS.
Histórico
O termo Avaliação Ambiental Estratégica – AAE - surgiu na década de 1980
associado às limitações práticas das avaliações de impacto ambiental (ORTOLANO E
SHEPPERD, 1995) e ao planejamento participativo dos anos 1970 (HEY
4
, 1996 apud
TEIXEIRA, 2008). Sua autoria está vinculada a Wood e Djeddour, segundo Dalal-
Clayton e Sadler (2005) e Partidário (2007). Tanto o instrumento AAE como as
discussões de abordagem e conteúdo se fortaleceram na década de 1990.
O caráter de instrumento prévio e anterior às tomadas de decisões, que
reconhece a importância das questões ambientais no planejamento, é reforçado por Lee
e Walsh, (1992), Wood e Djeddour (1992) e Thérivel et al (1994). Também, as AAEs
requerem a participação da sociedade.
Assim, Therivel et al (1994, p.7), mencionam que AAE é
Um processo sistemático, formal e abrangente de avaliação dos impactos
ambientais de uma política, um plano ou um programa e de suas
alternativas, incluindo a preparação de um relatório escrito contendo os
resultados da avaliação, que devem ser usados no processo de tomada de
decisão.
Para Verheem e Tonk (2000, p.1), trata-se de “um processo estruturado e
proativo para fortalecer o papel das questões ambientais no contexto da tomada de
decisão de natureza estratégica”.
A definição de Therivel et al (1994), segundo Teixeira (2008), ressalta as
origens comuns de AAE e EIA como um instrumento ligado à previsão de impactos
tendo como objeto
as Políticas, os Planos e os Programas – PPPs - enquanto Dalal-
Clayton e Sadler (2005) destacam o processo como ênfase e orientação à construção do
instrumento.
4
HEY, C. (1996) Strategic environmental impact assessment. Environmental Law Network.
International, v. 2, p. 9-16.
22
Conceito
De acordo com Partidário (1993
5
apud TEIXEIRA, 2008), a AAE apresenta
conceituações diferenciadas na definição de seu objeto e dos esperados resultados
específicos, dependendo das funções que exercem. Assim, há duas frentes distintas, a
saber:
a. – uma conceituação mais dirigida à obtenção de resultados em relação aos
impactos cumulativos, como um complemento importante aos Estudos de Impactos
Ambientais (EIA), que apresentam clara limitação e resultados pouco consistentes neste
item. É uma conceituação mais técnica e de resultado mais específico. (LEE E WALSH,
1992; WOOD E DJEDDOUR, 1992; THÉRIVEL ET AL, 1994; VERHEEM E TONK,
2000).
b. – uma conceituação mais dirigida para a gestão e para o planejamento, com
uma visão mais ampla do processo e contribuindo para a inserção da variável ambiental
no processo decisório de maneira mais ampla. (SADLER E VERHEEM, 1996,
PARTIDÁRIO, 1999; PARTIDÁRIO E CLARK, 2000; THÉRIVEL, 2004; DALAL-
CLAYTON E SADLER, 2005).
Sheate (2001) destaca que o vínculo com o planejamento é referência desde o
surgimento da avaliação de impacto ambiental no NEPA. Sem retroceder, mas numa
perspectiva proativa e não reativa, ele salienta as dificuldades de efetivação e também as
perspectivas e possibilidades em relação aos impactos cumulativos e à participação da
sociedade no processo decisório. Neste sentido, para Thérivel (2004), estas
possibilidades representam um impulso e um estímulo para maior empenho na adoção e
efetivação da AAE com interação e vínculo no planejamento e processo decisório.
Sadler (1996) destaca que a AIA está se tornando um processo de múltiplos
propósitos, recomenda ajustes para que ela venha a promover o desenvolvimento
sustentável e mais especificamente, salienta o papel da AAE com seu enfoque de
política pública. A amplitude e alcance da AAE reforçam a necessidade da participação
pública no processo de tomada de decisão para que este possa promover o
desenvolvimento sustentável, embora a vejam como um grande desafio a ser vencido.
(THÉRIVEL ET AL, 1994; PARTIDÁRIO, 1996; SADLER E VERHEEM, 1996;
PARTIDÁRIO, 2007; TEIXEIRA, 2008).
5
PARTIDÁRIO, M.R. (1993) Environmental assessment procedures in the framework of environmental
management. Paper. 14. INTERNATIONAL SEMINAR ON ENVIRONMENTAL IMPACT
ASSESSMENT, Aberdeen, Scotland. 8p.
23
Sadler e Verheem (1996), diante dos vários modelos e abordagens, destacam a
visão inicial da AAE como mais conservadora, mas estabelecem a necessidade da visão
mais estratégica e o enfoque de planejamento e gestão, enquanto Partidário (1999)
destaca o caráter estratégico e a integração da AAE.
Assim, Sadler e Verheem (1996, p. 27) mencionam que AAE é
Um processo sistemático de avaliação das conseqüências ambientais
de propostas de políticas, planos e programas, visando assegurar que
essas conseqüências sejam identificadas, adequadas e previamente
encaminhadas às instâncias de tomada de decisão, em igualdade com
os aspectos econômicos e sociais.
Para Partidário (1999), trata-se de um procedimento sistemático e contínuo de
avaliação da qualidade do meio ambiente e das conseqüências ambientais decorrentes
de visões alternativas e de intenções de desenvolvimento incorporadas em iniciativas de
políticas, planos e programas, de modo a assegurar a integração efetiva dos aspectos
biofísicos, sociais e políticos relevantes.
A natureza estratégica da AAE é definida pelas instâncias de decisão a que se
aplica, isto é, às políticas, aos planos e aos programas. Para Partidário (2006
6
apud
TEIXEIRA, 2008) a AAE como processo de avaliação ambiental aplicada a PPP é
atualmente uma simples referência à AAE dos anos 90.
Já o caráter integrador e a incorporação do conceito de sustentabilidade tornam o
instrumento mais abrangente e uma referência mais flexível, mais compreensiva
segundo Dalal-Clayton e Sadler (2005). O conceito de sustentabilidade faz com que a
AAE ganhe uma dimensão de instrumento de gestão e associa sua natureza estratégica
ao processo e não ao produto. Assim, a AAE ganha um “status” político (MMA, 2002),
além de ampliar a dimensão e abrangência do instrumento para ambiental, econômica e
social.
Contexto
A proposta de sustentabilidade agregada à realidade dos impactos ambientais e
aos instrumentos associados ao tema, na prática, permanece com resultados pouco
expressivos diante das possibilidades e benefícios que se apresentam ao EIA e a AAE,
6
PARTIDÁRIO, M.R. (2006). Conceitos, evolução e perspectivas da Avaliação Ambiental Estratégica.
Paper. SEMINÁRIO DE ESPECIALISTAS EM AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA NA
AMÉRICA LATINA E NA FORMULAÇÃO E GESTÃO DE POLÍTICAS. Santiago do Chile, Chile.
27p.
24
tanto nos aspectos conceituais quanto no contexto, no processo de aplicação e também
na forma de avaliação (LEE, 2002b).
Assim, a busca por instrumentos de avaliação de impactos ambientais (AIA) a
serem aplicados ao suporte da tomada de decisão, em um contexto de sustentabilidade,
tem experiências diversas no planeta, em função das diversas realidades políticas,
culturais, sociais e ambientais encontradas. Contudo, dois instrumentos se apresentam
com possibilidade de inserir a questão ambiental nas tomadas de decisão: os estudos de
impacto ambiental (EIA) e as avaliações ambientais estratégicas (AAE). Cada um deles
age em seu âmbito de aplicação.
O EIA, mais conhecido que o AAE e com quase quatro décadas de aplicação,
apresenta resultados práticos quanto à avaliação de impactos aplicados em projetos ou
empreendimentos específicos. A AAE, com aplicação menos difundida e com
implementação restrita a alguns países (THÉRIVEL, 2004; DALAL-CLAYTON E
SADLER, 2005), apresenta possibilidade de avaliação de impacto ambiental nos
processos de tomada de decisão em políticas, planos e programas (PPPs).
Historicamente algumas datas serão destacadas, conforme ilustra a Figura 05. As
iniciativas de descrição da AAE no NEPA de 1969, também implementadas no
“California Environmental Quality Act” (CEQA) de 1970, não foram suficientes para
desenvolvê-la naquele momento. Foram apenas uma vertente da avaliação de impacto
mencionada e definida conceitualmente para PPP e que não evoluiu de maneira
sistêmica e prática, mesmo porque o nível de resposta e a ênfase dada à construção do
EIA desviaram o foco especificamente para projetos federais.
1969
NEPA
cita AAE
adota EIA
1987
Holanda
1991
B.Mundial
1994
NEPA/SIA
2003
SIA
Internacional
2001
Diretiva
Européia
2004
Diretiva
AAE
EUA
1970
Califórnia
adota AAE e EIA
outros
países
1990
NEPA
adota AAE
1990
Canadá
Figura 05 – Datas históricas relevantes em relação à AAE.
25
De imediato, a resposta às pressões econômicas diante dos impactos ambientais
resultou num EIA com ênfase nos temas biofísicos e, de acordo com Vanclay (2004),
fez com que as preocupações na área social não participassem do processo de
implementação do EIA em seu início, apesar de implícitas pela abordagem holística do
termo ambiente no NEPA. O crescimento da importância do EIA, bem como das
dificuldades que ele apontava contribuíram, já na década de 90, para o resgate da AAE
até então descrita e não implementada. A AAE ganhou força com o apoio do Canadá,
que criou procedimentos destinados a impactos cumulativos e também trouxe uma visão
mais estratégica às avaliações de impacto ambiental (ROSS et al, 2006).
Assim, num primeiro momento, a AAE surgiu para suprir a avaliação de
impactos de PPPs. O EIA, inadequado para este fim, avalia de maneira pontual e não
estratégica as PPPs, pois sua metodologia não permite contemplar uma diversidade de
temas e abordagens e também não propicia a avaliação de impactos cumulativos, ou
seja, o EIA não se presta a uma avaliação de PPPs e a AAE assume estes desafios
(PARTIDÁRIO, 2000), inclusive para evitar duplicidade e inconsistências (ROSS,
2005).
Com o “Netherland EIA Act” 1987, a AAE ganhou importância técnica e
temática, a UNECE “Convention on EIA in a Transboundary Context” de 1991,
juntamente com a formalização da AAE no Canadá e interesse do Banco Mundial,
indicou a necessidade de um esforço para a aplicação dos princípios de AIA a PPP.
A importância dos aspectos sociais nas avaliações de impacto surgiu, de maneira
mais concreta, em 1994 no NEPA com o “Guideline and Principles for Social Impact
Assessment” (SIA) e o movimento já identificado no final dos anos 90, se consolidou
com o “International principles for social impact assessment” de 2003 (VANCLAY,
2004).
Os indicativos das reuniões “Earth Summit”, em 1992, e em 2002 com a “World
Summit on Sustainable Development” (WSSD) reforçaram esta necessidade diante da
impossibilidade do EIA em absorver a complexidade ambiental então exigida. A União
Européia, acompanhando o movimento internacional, expressa na Diretiva 42/2001
(JOCE, 2001) e no Protocolo de Kiev em AAE (UNECE, 2003), procurou sua
adequação ambiental em planos e programas (excluiu a imperatividade de
implementação em políticas) deixando aos países que a compõem os ajustes
necessários, tanto legais como conceituais.
26
O alinhamento mundial das questões ambientais fez com que os países, que
apresentam apenas a avaliação de impactos para projetos (EIA), estejam empenhados na
melhoria de suas políticas ambientais procurando inserir a AAE. Em especial aqueles
considerados de terceiro mundo e os emergentes (Brasil, Rússia, Índia e China - BRIC).
Os órgãos de fomento internacional e as agências multilaterais, contribuindo
para este processo, vinculam a liberação de recursos à existência ou à construção do
instrumento com especial ênfase no enfoque integrado e referência nos roteiros de
“principles of best practice” (IAIA, 2007a) e “performance criteria” (IAIA, 2007b) e
EIA Follow-up (IAIA, 2007c).
A União Européia, que atualmente é uma importante referência na aplicabilidade
da AAE e de grande influência na disseminação e implementação deste instrumento,
tem o entendimento de que ainda não há respaldo operacional para a AAE ser aplicada
em política. Isto fez com que muitos países não a adotassem neste nível de decisão.
Assim, o descompasso institucional da AAE nas políticas e na legislação ainda é um
processo em curso, com defasagens e muitas vezes desconectado. No entanto, o número
de países que está procurando se adequar ao Protocolo Europeu de AAE, também para
políticas, tem aumentado muito e, apesar dos diferentes rótulos, apresenta uma grande
diversidade de arranjos institucionais, pela necessidade de adaptação às suas instituições
(SADLER, 2005)
A prática de EIA aplicada ao ambiente biofísico, instituída nos EUA, abriu
espaço à criação de outro instrumento para atender o pilar social, a avaliação de impacto
social (SIA) em 1994. Em 2003 houve uma ampliação do conceito e incorporação da
avaliação de impactos na saúde (HIA). Este fortalecimento da área social resgatou a
importância da interseção necessária dos três pilares em relação ao desenvolvimento
sustentável e abriu espaço para novos instrumentos relevantes. Os universos se
complementam, apesar das especificidades, e a busca da integração tem como propósito
evitar a desintegração dos temas, como discute Vanclay (2004).
O tema saúde, explicitamente incorporado ao universo da AAE no Protocolo
Europeu de 2004, é polêmico pela sobreposição, duplicidade e abrangência, mas é visto
como positivo e relevante à concepção de entendimento holístico na busca da
sustentabilidade (LAWRENCE, 2007c). Para Hacking e Guthrie (2007); Vanclay
(2004) e Morrison-Saunders e Fischer (2006) a AAE ambiental é, aos olhos daqueles
que a interpretam como decorrência do EIA, positiva e uma iniciativa de potencial para
27
agregar inclusive especificidades de outros instrumentos a compor o estudo dos
impactos ambientais, expondo o “status” já conquistado, as incertezas e os retrocessos.
Contudo, a incorporação do tema saúde no Protocolo de 2004 para
operacionalizar e dar respostas satisfatórias à Diretiva 42/2001, em relação às questões
ambientais, segundo Hacking e Guthrie (2007) não garante a potencialização dos
impactos positivos, nem ao menos que este mecanismo seja suficiente para alcançar o
desenvolvimento sustentável. Ampliar o universo da AAE, alargar seu horizonte
temático sem garantir o suporte ambiental biofísico à decisão ainda é questionável de
acordo com Morrison-Sauders e Fischer (2006).
Neste cenário atual, Morrison-Saunders e Fischer (2006) reforçam a necessidade
da AAE respaldar o aspecto mais fraco do processo de negociação, qual seja, o
ambiente biofísico. Afinal, o processo histórico do capitalismo consolidou a temática
econômica e apresentou alguns avanços na área social.
Segundo Thérivel (2004), a Diretiva 42/2001 destaca, em seu Anexo A, alguns
requisitos: exige uma avaliação (“assessment”) e não uma análise (“appraisal”) e
considera impactos no ‘ambiente’, e não sustentabilidade. O Protocolo Europeu de
AAE, com entrada em vigor em 2004, estende o conceito de ambiente e agrega a
possibilidade da integração. Admitindo-se que há países em estágios diferentes, Dalal-
Clayton e Sadler (2005) recomendam que o processo de incorporação do conceito seja
feito passo a passo e não aos saltos. Lee (2002a) considera que este ajuste às estruturas
existentes venha suprir a flexibilidade necessária para a aplicação da AAE, sem que isto
signifique desvirtuar o instrumento.
Wood (1995) considera inevitável que os fatores sociais e econômicos
influenciem e pressionem os resultados decorrentes de processos políticos e entende que
o redirecionamento tentado pela Diretiva 42/2001 buscou resgatar o foco do ambiente
biofísico, mas foi vencido, na seqüência, pelo Protocolo de 2004. Ainda assim o autor
considera o ambiente biofísico, a razão e o estímulo para a existência da AIA no
processo decisório, apesar de considerá-lo como o elo fraco.
Por outro lado, Kirkpatrick e Lee (1999) observam que a avaliação de impacto
corre o risco de ter seu processo dominado por uma bandeira ou algum outro interesse a
ponto de negligenciar outras abordagens e/ou tipos de impacto. Blowers e Leroy (1996)
destacam que a negociação entre ambiente e setor econômico é fundamental na busca
pela sustentabilidade. No entanto, a preocupação sempre presente de que as exigências
econômicas se sobreponham ao contexto ambiental e também o social está nos
28
resultados e nas discussões que protelam soluções mais contundentes de solidariedade,
cooperação e ajuda mútua e que ainda se justificam como processo de planejamento em
favor do desenvolvimento sustentável.
Perspectivas e considerações
Morrison-Saunders e Fischer (2006), ao refletirem sobre a AAE, demonstram
suas preocupações com os caminhos e as práticas mais constantes:
- a atual prática da sustentabilidade ambiental (SA) ainda não pode ser
considerada o instrumento ambiental adequado às tomadas de decisões sustentáveis,
- há o risco de sacrificar o único instrumento adequado para defender o papel do
ambiente (biofísico),
- a SA está enfraquecendo a representatividade do ambiente no processo
decisório destas três décadas.
Eles sugerem que o EIA e a AAE permaneçam garantindo seus objetivos iniciais
até que se assegure sua incorporação nas estruturas, sua absorção do valor, e a proteção
e o gerenciamento ambiental (biofísico) de modo sustentável.
A tradição e o exercício da política e do planejamento podem conferir à AAE
integrada um “status” a ser almejado (SADLER, 2005). Sheate et al, (2001) acreditam
que a sustentabilidade integrada será incorporada. Para estes autores, “é uma questão de
tempo”. No entanto, a realidade dos processos decisórios que se apresenta, ainda não
incorpora o valor ambiental biofísico e busca subterfúgios para não mudar. Nesse
sentido, a SA mais próxima da AAE ambiental, como um processo independente e
efetivo na prática, é, no mínimo, o caminho para conquistar o “status” de
sustentabilidade integrada e sociedade sustentável.
O entendimento de que a AAE de política não se consubstancia em ação
fortaleceu a aplicação da AAE nos níveis de Planos e Programas, deixando o nível de
Política para outro momento. Afinal, antevendo dificuldades para uma regulamentação
genérica e abrangente para todos os níveis de PPP, as especificidades internas e
acomodações necessárias nos diversos países que a compõem, a União Européia, por
meio da Directiva 42/2001 foi abrangente, não negou a possibilidade da implementação
da AAE para Política, contudo a impôs somente para Planos e Programas. (SADLER,
2005).
Para Dalal-Clayton e Sadler (2005), as AAEs que incorporam parcialmente os
conceitos operacionais, legais e institucionais reconhecidos internacionalmente e
29
explicitados em manuais como os da IAIA, são denominados ‘para-SEAs’. Estes podem
ser considerados um estágio preliminar de busca e ajuste do instrumento AAE às
distintas realidades e são identificados como atitudes pró-ativas em favor da
sustentabilidade.
Os ‘para - SEAs’, de acordo com Dalal-Clayton e Sadler (2005), se diferenciam
nas práticas, na institucionalização e na forma, mas, fundamentalmente, incorporam a
polêmica em torno da (in)definição da sustentabilidade, do desenvolvimento sustentável
e do termo ambiente. Para Hacking e Guthrie (2007), os ‘para - SEAs’ são fundamentais
para ampliar o conceito e a prática do desenvolvimento sustentável, já que o
envolvimento econômico entre os países é inevitável e, decorrentes deste, as
conseqüências ambientais biofísicas e sociais podem comprometer os resultados do
desenvolvimento.
Para os países que compõem o bloco dos menos desenvolvidos e emergentes
(BRIC), o “para-SEA” pode ser uma etapa intermediária e necessária para proporcionar
os ajustes necessários, no âmbito da administração pública, para uma efetiva
implantação do AAE nos processos decisórios das estruturas institucionais destes
países.
Se a intenção for construir um instrumento forte e atuante no processo de
tomada de decisão, alguns cuidados merecem destaque e são tidos como desafiadores
para o futuro da AAE. De acordo com Dalal-Clayton e Sadler (2005), a AAE deve
adequar-se ao seu real propósito, fazendo as adaptações necessárias ao contexto político
cultural e aos arranjos institucionais nos seus diferentes níveis de ação. A efetiva
contribuição dos resultados da AAE no processo decisório, segundo Hacking e Guthrie
(2007), ainda é de difícil alcance, pois o consenso está longe, apesar da cobrança que a
atual crise ambiental mundial impõe à sociedade.
O foco ambiental, com ênfase biofísica, é um estágio essencial ao planejamento.
Possuir a base ambiental possibilita e respalda as decisões e o movimento em favor do
conceito de “sustainable appraisal” ou avaliação integrada sem perder as referências
consolidadas (MORRISON-SAUNDERS E FISCHER, 2006). A opção por uma ou
outra abordagem pode ser interpretada como estágios evolutivos de incorporação e
implementação da AAE ambiental como destacam Dalal-Clayton e Sadler (2005),
podendo também ser refinamento ou até mesmo como flexibilização dependendo do
contexto. No entanto, negar a origem pode trazer conseqüências graves ao conceito e,
conseqüentemente, à sua prática.
30
O “sensible approach” ou “light SEA”, termos usados para definir uma AAE
integrada, largamente difundido pelo Banco Mundial, pressionam a adoção de uma
AAE segundo parâmetros que não contemplam os limites do inegociável para cada
caso. Mais precisamente, as considerações ambientais não são fator limitante para uma
ação do Banco Mundial, já que o retorno econômico é o fator determinante e as
questões ambientais são fatores que merecem justificativas no sentido de potencializar a
ação pretendida. Via de regra, flexibilizar esta decisão com base no econômico cabe aos
países que estão ‘atrasados’ economicamente. Neste caso, estes países precisam adotar
as novas regras de decisão, ainda que esta conflite com o imediatismo e a manutenção
do ‘status quo’ dominante. (Goodland, 2005). Portanto, não se trata de tarefa trivial.
Neste sentido, a continuidade na aplicação da agenda neoliberal no processo
decisório, segundo Blowers e Leroy (1996), pressiona por respostas rápidas, de curto e
médio prazo que favorecem o desequilíbrio e concentra poder decisório. Isto é um
reflexo da Democracia representativa que preconiza, em face da Democracia
participativa, o exercício do poder que atende interesses individuais e de grupos
econômica e politicamente dominantes, em contraponto ao atendimento de objetivos de
longo prazo, mais compatíveis com interesses difusos e coletivos, que são afeitos à
sustentabilidade com a visão da abordagem ecocentrista (SHI, 2004) presente na AAE.
Atualmente, o que se observa em escala mundial é uma AAE ‘a serviço’ do
atendimento das premissas básicas do planejamento com ênfase econômica,
contemplando, quando possível, apenas a mitigação ou a compensação de impactos.
Como destacam Thérivel et al (1994), como regra, a prática de processo decisório é um
modelo no qual os tomadores de decisão indicam o caminho a ser tomado e então
constroem os objetivos que o justifiquem. Neste contexto a AAE é uma informação
posterior, restrita a ações reativas e sua contribuição ambiental um requisito de “check-
list”, aquém de seus objetivos.
Portanto, estar atento e usar a AAE como instrumento de apoio à decisão se
justifica em termos de consideração de alternativas e efeitos irreversíveis, cumulativos e
secundários de PPP antes que as condições ambientais se deteriorem ou seu resgate não
seja possível. Para Partidário (1996) a AAE deve fornecer informações, deve orientar,
deve interagir na criação de políticas. O foco da AAE deve ser no processo decisório e
na simultaneidade de construção da política e do produto final, normalmente o
Relatório.
31
Na visão de Partidário (2007), o processo de construção de uma política deve
considerar a AAE e se fortalecer com ela, mas seu andamento e conseqüente resultado
não podem ser prejudicados pela mesma, já que decidir, principalmente em políticas
públicas, é essencial e a consideração ambiental é entendida como recomendável.
32
6. AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA – A ABORDAGEM
AMBIENTAL E A ABORDAGEM INTEGRADA.
A incorporação dos temas sustentabilidade, desenvolvimento sustentável e
ambiente nas discussões ainda merece reflexão, visto que é a partir da opção de
abordagem que o instrumento AAE deve ser incorporado às decisões e à política, já
criadas ou em construção.
A operacionalização da sustentabilidade passa pela utilização de instrumentos,
como a AAE, e esta, por sua vez, não pode e nem deve negligenciar a agregação do
valor ambiental intrínseco envolvido na sua concepção.
No entanto, como abordado por Tomlinson (2003), há uma grande preocupação
em garantir que as lições aprendidas com a implantação do Estudo de Impacto
Ambiental - EIA - sejam repassadas à AAE, para potencializar ganhos e não para
refazer caminhos já identificados como inadequados.
Goodland (2005) observa que, apesar dos termos ‘sustentabilidade fraca’ e
‘sustentabilidade forte’ estarem diretamente associados à opção adotada para a AAE,
respectivamente AAE integrada e AAE pura, biofísica ou ambiental, há também que se
considerar a importância dos recursos naturais como fator limitante, em oposição à
abordagem que assume a substituição do capital natural.
Morrison-Sauders e Fischer (2006) expõem a preocupação com a difusão da
avaliação da sustentabilidade por meio da integração econômica, social e ambiental
(sustentabilidade integrada). Eles argumentam que a verdadeira AAE precisa ter foco
ambiental para não se desvirtuar do seu real propósito de efetivamente proteger o
ambiente. Ou seja, consideram que a verdadeira AAE deve caminhar e se construir a
partir de uma AAE biofísica ou ambiental para compor os três pilares da
sustentabilidade e não se enfraquecer por meio de uma AAE integrada que não garante
os pressupostos deste instrumento, que são principalmente a inserção dos valores
ambientais no processo decisório e evitando simplesmente subjugá-los aos valores
econômicos.
Dalal-Clayton e Sadler (2005) destacam a sustentabilidade integrada como um
estágio mais avançado (de segundo nível) a ser perseguido para a convergência (terceiro
nível), além de reconhecerem o papel da sustentabilidade ambiental como
desencadeante e essencial à construção de uma sustentabilidade consistente,
convincente e sólida. O primeiro estágio de preocupação, portanto, é garantir a agenda
33
mínima de cada um dos pilares, o que tem possibilidade de ser obtido a partir da AAE
ambiental.
Cabe observar, contudo, que a verdadeira sustentabilidade, sem precisar ser
adjetivada, estará contemplando os três pilares sem privilégios, com o pilar ambiental
participando do processo na mesma medida que os demais.
As abordagens
Duas são as correntes mais utilizadas para se conceber a AAE na perspectiva de
promover a sustentabilidade (MORRISON-SAUNDERS E FISCHER, 2006;
THÉRIVEL, 2004; BLOWERS E GLASBERGEN, 1996):
- com ênfase nas questões ambientais necessárias à sustentabilidade
denominada AAE ambiental, e
- com ênfase na sustentabilidade integrada, que tem compromissos com
os resultados do desenvolvimento. Trata-se da AAE integrada.
Com o retrospecto e a indicação de novas tendências contextuais/temáticas
Dalal-Clayton e Sadler (2005), considerando que existem tipos diferentes de abordagem
e entendendo que este ainda é um caminho de agregação em permanente construção,
propõem uma classificação em níveis, apresentando uma seqüência e uma evolução que
parte da concepção ambiental da AAE para etapas posteriores de integração e de
convergência.
- 1º. Nível - com foco ambiental – fortalecimento da AAE ambiental;
- 2º. Nível - com foco na sustentabilidade – AAE como um componente da
avaliação integrada em relação aos objetivos do desenvolvimento sustentável;
- 3º. Nível - com foco de convergência – promovendo a aproximação da AAE
com a avaliação integrada juntamente com
o sistema de planejamento para
desenvolvimento sustentável.
Thérivel (2004) também identifica as duas correntes de AAE. No entanto,
finaliza com uma reflexão sobre a sustentabilidade que, ao ser incorporada como meta
de desenvolvimento sustentável, implica adotar a capacidade de suporte com limites
ambientais mínimos a respeitar, mesmo porque ‘a sustentabilidade inclui o
desenvolvimento sustentável, mas o inverso nem sempre é verdadeiro’.
A diversidade do uso das funções e dos serviços ambientais, tendo como
respaldo os princípios da eqüidade intra e inter geracional e os critérios resiliência e
capacidade de suporte, são essenciais ao conceito de sustentabilidade. No entanto, a
34
administração da incerteza em relação ao meio ambiente presente em qualquer processo
decisório garante uma dimensão diferenciada por meio do princípio da precaução que
lhe foi conferido.
Ao entender que as necessidades do ambiente e da sociedade se diferenciam, a
operacionalização da capacidade de suporte e a observância da sustentabilidade
requerem firmeza de propósito e sempre que possível, de maneira antecipada, para que,
fortalecida, dê respaldo às decisões. Isso ratifica a idéia de Nicolaidis (2005) de que a
operacionalização da sustentabilidade requer e impõe também a participação na busca
do consenso.
A sustentabilidade é algo a perseguir e uma das maneiras de operacionalizar o
conceito é adotar a capacidade de suporte do meio como referência e o limite mínimo a
ser protegido e resguardado. Observar limites e patamares ambientais e assegurar o
respeito pela capacidade de suporte do meio requerem monitoramento dos recursos
naturais e seus usos, requer previsão de ações e alternativas, requer mais que reação,
pois pressupõe a necessidade de proposição.
Neste sentido, Therivel (2004), Sadler (1996), George (2001) e Pope et al (2004)
defendem que somente se estes limites garantidos pela AAE não forem ultrapassados
haverá ganho na busca da sustentabilidade e assim se conseguirá que a adjetivação
ambiental, integrada ou ‘appraisal’ se tornem irrelevantes.
A AAE ambiental
A possibilidade de um caminhar a partir de uma AAE ambiental, como indica
Dalal-Clayton e Sadler (2005), indica um processo de maturação. Reconhecer a
necessidade de uma AAE ambiental é parte do processo que absorve e incorpora a
lacuna histórica da sustentabilidade, reconhece a força e o poder do pilar econômico em
influenciar as decisões e, também, contempla as disparidades sociais impostas pelo atual
modo de produção capitalista. Reconhecer este quadro e ajustá-lo ao contexto específico
de cada país é pressuposto básico para trabalhar com a realidade. É neste contexto que a
AAE deve entender sua aplicação, mesmo que seja inicialmente classificada como
‘para-SEA’ e não como AAE nos moldes definidos pela academia.
Goodland e Sadler (1996) alertam para o fato de que garantir o fortalecimento e
o rigor do conceito de sustentabilidade ambiental e da AAE ambiental é essencial,
principalmente quando se estende às políticas internacionais que relativizam tanto os
recursos humanos/sociais como os ambientais e, sempre que possível, externaliza-os
35
para garantir o mercado interno. A ênfase na questão ambiental não nega a
sustentabilidade.
Lee (2002a) acredita que o instrumento AAE é ambiental e assim deve
permanecer. Entende que, por ser instrumento ambiental, tem parâmetros e indicadores
ambientais distintos dos econômicos e sociais. A AAE tem sua agenda mínima e
trabalha com a capacidade de suporte do meio em absorver as ações humanas e
potencializar o uso do meio na busca da maior qualidade de vida e, nesse sentido,
favorecer as ações econômicas e sociais.
A capacidade de suporte está relacionada à definição de área, tempo e recurso.
As diferentes interpretações, os fatores externos como inovações tecnológicas e os
valores, enfim o espaço-tempo social como indicam Gonçalvez (2004) e Leff (2000),
Abreu (2003) e Salgueiro, (2003) também estão associados à determinação de
significância. Se a capacidade de suporte está associada também a julgamento de valor,
esses valores devem, por meio da participação, estar presentes nos indicadores e padrões
que serão utilizados. A participação da sociedade, a identidade com o local, a
legitimidade e a co-responsabilidade são fundamentais para se poder expressar melhor o
valor dos recursos que, ao serem utilizados por alguns, estarão se refletindo no todo
(OLIVEIRA, 2004).
A AAE ambiental tem raízes, princípios e elementos essencialmente ambientais
sem, contudo, deixar de identificar a necessidade de ‘tradução’ de seus resultados para o
domínio daqueles que atuam no processo decisório. Sem perder seu foco, é um
instrumento ambiental com respostas ambientais para acompanhar e subsidiar o
processo decisório de planejamento que congrega os três pilares na perspectiva de busca
da sustentabilidade. Respalda-se no conceito adotado pelo Protocolo Europeu de AAE,
qual seja, o de fornecer um alto grau de proteção ao ambiente e contribuir para a
integração das considerações ambientais tendo em vista o desenvolvimento sustentável.
(THÉRIVEL, 2004).
A AAE integrada
Para a sustentabilidade integrada, os três pilares devem ser considerados no
processo decisório, para o qual a AAE integrada deve ser o instrumento de suporte à
decisão. Neste processo, o pilar ambiental identifica as referências ambientais
específicas e ainda incorpora o pilar social e o econômico para que possam se integrar
ao processo de tomada de decisão. Contudo, na prática atual de processo decisório e de
36
implementação do desenvolvimento sustentável não se propõe a agregação do pilar
ambiental como referência e tema, mas se condiciona sua anexação aos pilares
econômico e social mantendo um estágio anterior do processo decisório, com ênfase no
econômico, e frustrando uma motivação primária da mudança de paradigma desde a
década de 1970.
A integração social, ambiental e econômica tem sido o discurso das regras
internacionais dos manuais de AAE, tais como o da IAIA – Associação Internacional de
Impacto Ambiental, e das Agências Multilaterais, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento e o Banco Mundial. Essas instituições reconhecem o papel da AAE
como uma tendência global (DALAL-CLAYTON E SADLER, 2005).
É neste contexto que Morrison-Saunders e Fischer (2006), Kidd e Fischer (2005)
e Fischer (2005) destacam alguns problemas na implementação da AAE:
- a utilização atual do EIA e da AAE, como regra, trabalha com uma perspectiva
genérica de paradigma de crescimento econômico;
- a existência de forças de condução e interesses de direcionamento ao invés do
sentido de integração dos pilares;
- a exígua disponibilidade de tempo e de recursos econômicos e materiais para a
elaboração da avaliação de impacto, o que acarreta perda de qualidade, um grande
esforço nas ações da fase de pré definição, como obtenção de informações,
monitoramento de dados e outras investigações básicas.
- a perda de qualidade e a preocupação de como se dará a integração dos
diferentes componentes da sustentabilidade ambiental. A idéia de ‘tudo incluso’ traz o
risco de dispersão e o não atendimento de pontos essenciais.
- os elementos econômicos e sociais de sustentabilidade podem ser
contemplados mais de uma vez no processo, sendo que
o fator ambiental corre o risco de
ficar em
desvantagem.
A AAE integrada justifica a necessidade de contemplar os aspectos econômicos
e sociais como fatores de ponderação das considerações ambientais. O respaldo e a
aceitação desta linha são valorizados por muitos tomadores de decisão por acomodar
melhor situações até então aceitáveis, seja pelo desconhecimento dos impactos ou até
pela incerteza e conflito que possam gerar, ou ainda por interesses outros que na
verdade visam dar primeiro, respostas econômicas de maneira mais contundente e, num
segundo momento, respostas sociais (HACKING E GUTHRIE, 2007).
37
O contraponto
O destaque ao pilar ambiental é uma referência importante à distinção entre
AAE ambiental e AAE integrada. Esta diferença fortalece o caminho a percorrer, tanto
pelo reconhecimento do lado fraco no processo decisório, com a constatação da
necessidade de considerar o ambiente (década de 60-70) com o surgimento da avaliação
de impacto, e também como referência importante para garantir ao ambiente, ao menos
o mesmo grau de importância nas discussões e ponderação no processo de tomada de
decisão.
A opção por um ou outro caminho (AAE ambiental e AAE integrada) não
garante respostas mais adequadas e mais próximas da sustentabilidade. Apesar da
utilização da AAE ser recente e, portanto, ter decorrido um período pouco expressivo
para uma avaliação de seus efeitos, há, por parte de seus usuários e mentores, grande
preocupação em relação aos benefícios pretendidos, ao retorno de garantias ambientais à
sociedade e também em relação às falhas existentes já detectadas e ainda pouco
elaboradas, relativas à participação e ao monitoramento. (THÉRIVEL, 2004; FISCHER,
2007).
Assim, os caminhos podem variar, mas é importante que se identifique qual
abordagem será seguida e, segundo Dalal-Clayton e Sadler (2005), qual o estado latente
para a incorporação de uma ou outra maneira de desenvolver o instrumento no país. A
combinação de fatores contextuais e técnicos não é garantia de resultado e sucesso do
instrumento, pois a intenção e os atores podem comprometer todo o processo. O sucesso
do processo de inserção ambiental depende do investimento e empenho político
institucional, do grau de importância que caberá ao ambiente (que é a referência inicial
e razão do estabelecimento da necessidade da avaliação de impacto), da conscientização
e do compromisso do poder público em assimilar o retorno de longo prazo (mesmo
sendo pouco atrativo em termos de retorno político).
Por outro lado, os desafios e barreiras na estrutura política, institucional e
processual identificados por Partidário (1996) ainda persistem e, superá-los, depende
fundamentalmente de vontade política.
Vanclay (2004) destaca que o esforço para incorporar este paradigma, na prática,
exige mais do que discurso, mais do que intenção. Precisa de firme propósito técnico,
institucional e político.
38
Assim, a concepção da AAE faz com que as estruturas institucionais existentes
nos países sofram ajustes. Neste caso, a falta de experiência sobre o instrumento – AAE
– pode ser um limitante, pois não se tem clareza do seu significado e alcance. No
entanto, o fortalecimento das bases conceituais e das referências teóricas que compõem
este processo de construção do instrumento ajudam a eliminar barreiras e preconceitos
existentes. Assim, facilitam não só o entendimento da AAE, mas também seu uso. A
atenção às estruturas políticas garante maior flexibilidade à construção do instrumento e
poderá vir a fortalecer a ação dos tomadores de decisão.
Um ponto importante é decidir sobre a abordagem de AAE que se pretende
adotar: integrada ou ambiental. O quadro 3 ilustra algumas características de cada uma
delas, aponta e distingue pontos essenciais, com o objetivo de auxiliar na identificação
do enfoque para a criação da AAE como instrumento de Política Ambiental.
A respeito da abordagem ambiental e integrada relativa à AAE e à
sustentabilidade, há uma preocupação com a marginalização do tema “ambiental”
quando se adota a abordagem de ‘sustainable appraisal’ (termo adotado pelo Reino
Unido para a sustentabilidade integrada). Para Pope et al (2004), a idéia da integrada
seguiu um caminho contrário às intenções iniciais da AAE, minimizando as
considerações ambientais nas avaliações e no processo decisório em face dos aspectos
econômicos.
Scrase e Sheate (2002) alertam para a perda de qualidade e de detalhamento das
informações se o pilar ambiental for simultaneamente contemplado com os objetivos
sociais e econômicos. No mesmo sentido, Smith e Sheate (2001) destacam a perda de
foco, diluição dos objetivos ou sombreamento das questões ambientais quando as
considerações econômicas e sociais estão presentes.
Kidd and Fischer (2005) e Morrison-Sauders e Fischer (2006) argumentam
ainda que esta abordagem de avaliação de sustentabilidade (AS), que considera a AAE
integrada seu maior trunfo, enfraquece o instrumento ambiental pela pressão e domínio
do econômico, além de criar duplicidade na ponderação, pois as questões econômicas e
sociais serão contempladas duas vezes.
39
Quadro 03 – AAE ambiental e AAE integrada
AAE ambiental (ou pura, biofísica, “assessment”, “strong”) AAE integrada (ou sensível, fraca, “appraisal”, “light”, “weak”)
AAE como um processo independente de tomada de decisão,
autônomo em relação às estruturas de decisão existentes.
Incorporada em outros contextos já existentes.
É o objeto, meta e foco a ser, compulsoriamente, incorporado no
processo decisório.
Não é foco, é uma possibilidade adicional, o ‘algo mais’ de outro foco e
não necessariamente considerada no processo decisório.
Avalia os impactos de diferentes alternativas / cenários com respaldo
de referências ambientais prévias.
Analisa impactos em relação aos objetivos das alternativas pré-
concebidas.
A referência ambiental prévia é norteadora e condiciona as etapas de
processo decisório.
Concebida preferencialmente no início do processo, mesmo sem
modificar a estrutura de processo decisório.
Integra o ambiente de forma explícita, favorece a transparência. O Ambiente está implícito, pode favorecer negociações menos
transparentes, mas que estão presentes na estrutura do processo decisório.
Trabalha com estabelecimento de referência ou limites ambientais.
Observa as agendas mínimas, principalmente a agenda ambiental e as
referências ambientais.
Direcionada por objetivos já estabelecidos.
As referências se configuram como peças-chave para o
monitoramento e pós avaliação.
O vínculo com o monitoramento é comprometido pela ausência de
referências ambientais específicas.
É uma linha associada ao EIA com perspectiva ascendente,
integração de projeto para PPP.
É uma abordagem mais conceitual/política, com perspectiva descendente,
de PPP para projeto.
Assimilação de possibilidades a partir de referências ambientais –
‘Assessment” – (avaliação).
Reflexão a partir da situação presente – ‘Appraisal’ (análise).
Ênfase na identificação e mitigação dos efeitos ambientais para a
implementação de propostas estratégicas ou alternativas.
Facilita, mas não garante a integração de objetivos ambientais com os
resultados dos impactos no processo.
40
Quadro 03 - continuação
AAE ambiental (ou pura, biofísica, “assessment”, “strong”) AAE integrada (ou sensível, fraca, “appraisal”, “light”, “weak”)
Maior ênfase na técnica e nos aspectos metodológicos e menor
flexibilidade em relação aos indicadores e limites ambientais.
Mais pró ativa e interativa, com menor rigor aos limites ambientais pré
definidos.
Usa procedimentos e metodologias compatíveis com EIA. É incorporada em processo de decisão.
É uma atividade distinta, mas essencial ao processo de decisão. É uma atividade vinculada ao planejamento e processo decisório sem
universo próprio.
É suporte, referência e auxilio à tomada de decisão em relação a
parâmetros ambientais.
Não distingue a referência ambiental da concepção geral estratégica, a
referência ambiental é indicativa e discricionária.
A ênfase no ambiente garante que este não será preterido. Pode reduzir a ênfase no ambiente, mas garante eficiência e coerência de
processo decisório.
Limites ambientais inegociáveis não se perdem. As referências ambientais, como regra, são consideradas incertezas se
comparadas à temática econômica e social, portanto, são negociáveis.
Inclui questões sociais, culturais e econômicas quando necessárias e
aplicáveis.
Abordagem informal e flexível incorpora tanto os aspectos ambientais
como os sociais e os econômicos.
Referência para interfaces e integração, abrangente, não pontual e
ambiental.
Concepção ampla, abrangente e genérica. Não é referência, é a interface e
a integração que inclui tema ambiente
Estrutura explícita de objetivos e critérios ambientais associados à
capacidade de suporte e resiliência.
Estrutura que incorpora os objetivos e os critérios do Desenvolvimento
Sustentável sem qualquer garantia dos critérios e objetivos ambientais.
Avaliação ambiental autônoma a ser usada no planejamento e
processo decisório.
Avaliação integrada estrutural e sistema de planejamento
Quadro construído a partir das referências de Thérivel (2004), Sheate et al (2001 e 2005), Dalal-Clayton e Sadler (2005) e Noble (2000).
41
Sheate et al (2005) ao estabelecerem a relação entre a AIA e as Diretivas
Européias de AAE são categóricos: AAE e avaliação de sustentabilidade (AS) têm
objetivos diferentes e estes devem ser observados com cautela na sua implementação. A
diferenciação entre AAE ambiental e integrada é subsídio importante para assegurar que
o ambiente não seja preterido no processo decisório ao se adotar a integração da
‘sustainable appraisal’. É importante que a AAE também não incorpore, por
similaridade ou por interesses outros, esta extensão de função ao seu papel de avaliação
de impacto ambiental a subsidiar decisões sustentáveis. Sheate et al (2001) destacam, ao
trabalhar a AAE, a existência das diferentes abordagens e sugerem a integração
associada ao processo decisório.
De acordo com a classificação de Dovers (2002), a avaliação integrada –
‘sustainable appraisal’ é uma ‘shallow AAE’ por considerar os impactos de política que
estão atuantes e, portanto, podem ou não proporcionar maior sustentabilidade. Já a
classificação de ‘deep AAE’ fica para a AAE que considera o desafio da
insustentabilidade como meta, garantindo uma agenda mínima ambiental. Kirkpatrick e
Lee (1999), Smith e Sheate (2001), Jones et al (2005) e Goodland (2005) reforçam esta
idéia, mas com diferente denominação, qual seja: Weaker (‘ligth green’) e Stronger
(‘dark green’) sendo que a primeira considera uma maior gama de impactos no processo
de SA a ponto de fragilizar o alto grau de proteção que cabe ao ambiente na promoção
do desenvolvimento sustentável, enquanto o ‘dark green’ reforça a necessidade de
conceitos ambientais para nortear o processo e garantir a sustentabilidade.
Práticas
A apropriação e efetivação do valor ambiental no processo decisório não são
eficazes e não correspondem ao que mostra a prática do planejamento. As lacunas
ambientais e a incorporação dos valores, por meio dos indicadores, ainda carecem de
mecanismos confiáveis para que sejam incorporados nas políticas e nas ações e, neste
sentido, incorporá-los como parte de algo já instituído, sem tê-los claramente definidos
e absorvidos, torna-os frágeis e passíveis de manipulação, a ponto de não cumprirem
seus verdadeiros propósitos. (THÉRIVEL, 2004)
O descompasso entre as necessidades do mundo desenvolvido e do mundo em
desenvolvimento passa pela administração dos recursos naturais e humanos e pela
garantia de fornecimento e manutenção da insustentabilidade existente e impositiva dos
países ricos. Gonçalves (2004) não nega a importância de se evitar perdas ambientais,
42
mas destaca que as necessidades dos menos desenvolvidos ainda são primárias, são
necessidades básicas de sobrevivência e de cidadania. Estas necessidades estão sendo
consideradas de maneira desigual, elas estão muito aquém do uso insustentável que se
apropriam dos recursos existentes nos países menos desenvolvidos, mantendo assim
suas insustentabilidades. Os setores que impõem regras para a tomada de decisão são os
setores dominantes economica e politicamente, e o fazem para a continuidade dos
procedimentos de tomada de decisão. A dificuldade de mudança é um problema para a
inserção dos valores ambientais, pois representam um modelo de democracia
participativa e ainda distante das práticas atuais.
Para Lee e George (2002), há várias questões não resolvidas na qualidade de
aplicação da AAE e melhora para a política resultante. Eles também são críticos quanto
aos termos e quanto às conseqüências do ‘appraisal’ do Reino Unido e ao ‘sensible’ do
Banco Mundial, especialmente quanto à situação definida como articulação da
sustentabilidade ambiental (conceito) com o desenvolvimento sustentável ambiental
(uma utilização política do conceito) e a transferência destes aos instrumentos, como a
AAE.
O caminho adotado pelo Reino Unido, de acomodar os princípios ambientais de
AAE numa estrutura que preconiza o desenvolvimento sustentável sem mudança de
paradigma, por si só, não garante a sustentabilidade (MORRISON-SAUNDERS E
FISCHER, 2006). Este caminho reforça o modo de produção e o mercado consumidor
como referências para a manutenção dos padrões internos do país, garantidos por
recursos sociais e biofísicos externos. Optam, portanto, por uma sustentabilidade de
alguns poucos privilegiados.
Uma visão crítica da abordagem sustentabilidade integrada é apresentada por
Fischer (2007). Segundo o autor, a prática do ‘sustainable appraisal’, que agrega a AAE
integrada sem mudar sua abordagem e é muito “palatável” à ordem econômico-social
dos países mais desenvolvidos, representa um reflexo do conceito de desenvolvimento
sustentável mais amplo e flexível. Também, associa planejamento de uso do solo e
processo decisório aos aspectos econômicos e sociais e, sem modificar suas estruturas,
anexam (não incorporam) objetos e objetivos à AAE. Assim, ela atende mais ao rótulo
da especificidade ambiental do que aos seus reais propósitos em relação ao tema. Menos
importante que atender a área ambiental, esta roupagem serviu de pretexto para a
modernização das estruturas no Reino Unido, sem questionar ou propor mudança de
paradigma, ou seja, a AAE está a ‘serviço’ do desenvolvimento seja ele qual for.
43
Internamente, verifica-se no Reino Unido, problemas sérios de identificação
social e de legitimidade das decisões tomadas como uma participação inconsistente da
sociedade. A ausência de monitoramento das eventuais contribuições da área ambiental
no processo decisório mostra a necessidade da efetiva presença deste referencial na
tomada de decisão. Assim, a contribuição ambiental ao processo decisório (a relevância
e a efetividade do ‘algo mais estratégico’), as alternativas, a significância, as incertezas,
as possibilidades de integração e a diversidade de metodologias de valoração são ainda
preocupantes caminhos sobre os quais se refletir (THÉRIVEL, 2004; MORRISON-
SAUNDERS E FISCHER, 2006).
Benson (2003), além das preocupações e problemas mencionados, destaca que
somente com uma melhora significativa e até radical do sistema de AIA na Inglaterra é
que haverá possibilidade de fazer com que este subsidie o planejamento.
Na mesma linha de pensamento, a concepção do Banco Mundial de ‘sensible
approach’ incorpora a articulação sustentabilidade /desenvolvimento sustentável - o 7º
dos objetivos do ‘Millenium Dev Goals’. No entanto, estar ou não apto e também
capacitado a incorporar esta abordagem, no mínimo de 2º nível, de acordo com a
classificação de Dalal-Clayton e Sadler (2005), é irrelevante. O quê recebe destaque é o
discurso.
O posicionamento atual do Banco Mundial, segundo Goodland (2005), usa a
abordagem integrada para recomendar e em alguns casos exigir a elaboração da AAE
em PPPs, ou mesmo Projetos, financiados por ele. Isto, efetivamente, não produz
resultados ambientais, pois a política do Banco é claramente relutante em submeter seus
programas de empréstimo a uma inserção ambiental no processo de decisão. A área
ambiental integra apenas um grupo de informações periféricas à tomada de decisão. E
complementa:
“se o Banco Mundial é sério em relação à AAE, concederá
recursos plenos e de forma automática como faz para todos
outros tópicos de preparação de projetos”. (GOODLAND,
2005, p.247).
Ainda segundo o autor, o maior desafio ao desenvolvimento no Banco Mundial
está associado à mudança de sua estrutura e à possibilidade de reverter o aumento da
pobreza, da desigualdade e da fome nos países em desenvolvimento. Atualmente, seus
programas de empréstimos vinculam a aceitação à conformação básica do modelo
neoclássico, apesar de alguns progressos, mesmo que esporádicos, de avaliação de
44
impacto em empréstimos setoriais. É uma Agência e, como tal, tem seus objetivos
específicos diretamente associados ao pilar econômico.
Considerações
A busca da integração e da sustentabilidade passa pelo caminho da AAE
ambiental e, para que o pilar ambiental seja absorvido, se faz necessária uma opção,
uma abordagem aceita nas discussões, mesmo que pressionada pelo contexto global.
(MORRINSON-SAUNDERS E FISCHER, 2006). Afinal, utilizar a AAE com enfoque
ambiental para equiparar o pilar ambiental aos demais pilares nos processos decisórios é
buscar a sustentabilidade com os instrumentos de avaliação de impacto, cumprindo suas
reais funções e dispensando, desta forma, qualquer adjetivação.
Na medida em que a sustentabilidade observa a existência efetiva dos três
pilares, o processo decisório não mais estará utilizando a AAE para subsidiar, mas sim
para compor. Ela não será mais ambiental ou integrada, será simplesmente AAE. O
propósito maior do processo decisório é observar as referências e a agenda mínima, sem
ultrapassar os limites previamente definidos, para que realmente haja efetividade e
potencialização de ganhos ambientais nas decisões que pretendem um desenvolvimento
sustentável.
Com esta abordagem, passa a existir a possibilidade de integrar a AAE com o
processo de tomada de decisão, com cooperação e comprometimento de ambos na
prática.
Como caminho mais apropriado, Hacking e Guthrie (2007) acreditam em um
processo discricionário para assimilação de valores e mudança de paradigma. Acreditam
numa AAE integrada nos países com patamares acima dos limites mínimos nos pilares
social e econômico. Ao mesmo tempo, e sob a alegação de que os países em
desenvolvimento são menos favorecidos, social e economicamente, sugerem a
imperatividade da AAE integrada como caminho para que conquistem tudo de uma só
vez.
Gonçalves (2004) ressalta a preocupação da implantação de um instrumento em
uma realidade em que existe uma distorção na distribuição de renda e de precariedade
na implantação de políticas públicas. Afinal, segundo o autor, o alto grau de
desmobilização da sociedade e a desigualdade na distribuição de renda distorcem
qualquer prática que queira considerar os aspectos ambientais. Isto, muitas vezes, obriga
a uma exagerada flexibilização para a sua implementação.
45
7. A AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA: ASPECTOS LEGAIS,
INSTITUCIONAIS E OPERACIONAIS.
O maior propósito da Avaliação Ambiental Estratégica é propiciar a inserção da
variável ambiental no processo de tomada de decisão em busca da sustentabilidade.
Brown e Therivel (2000), Dalal-Clayton e Sadler (2005) e Partidário (2000),
preocupados com a utilização inadequada do instrumento ambiental, destacam o papel
da AAE como instrumento autônomo de suporte à decisão, capaz de fornecer subsídios
ambientais e informações para a construção de políticas, planos e programas que
possuam o ‘algo mais ambiental’ (‘added value’) incorporado à decisão.
Atualmente, os processos estratégicos se utilizam do termo “ambiental
estratégico”, mesmo sem a devida incorporação e aderência dos conceitos ambiental ou
de sustentabilidade. Por outro lado, esta atitude pode ser uma intenção de busca e ajuste
para uma nova realidade, mais que uma apropriação indevida do termo.
Assim, a utilização do instrumento AAE já é vista por muitos autores como um
caminho sem volta (SHEATE ET AL, 2001). Portanto, a identificação de onde e quando
utilizá-la é parte do desafio de sua construção. Os níveis de ação e abrangência das
atuais AAEs estão mais associados a planos e programas do que a políticas.
Dalal-Clayton e Sadler (2005) discutem não só onde estas se manifestam, mas
também as facilidades e dificuldades de implementação, tanto contextuais como
técnicas da aplicação em políticas, já que a Diretiva 42/2001 não impõe AAE a esse
nível para os países da União Européia.
Segundo Fischer (2007), a AAE que é uma importante conquista, pretende trazer
os seguintes benefícios:
- dar suporte aos processos decisórios de PPP em direção ao
desenvolvimento ambiental e sustentável e conseqüentemente fortalecer os processos
estratégicos de tomada de decisão;
- auxiliar a construção de um processo decisório mais coerente,
consistente e confiável, desde que sua elaboração esteja efetivamente contemplando a
participação da sociedade;
- auxiliar a melhora da qualidade de vida da população;
- antecipar problemas e evitar erros e desgastes dos atores sociais
presentes no processo decisório;
46
- economizar tempo e baixar os custos associados ao planejamento, o
que, em alguns casos, pode ser um parâmetro determinante, pois o fator
econômico é a grande moeda de troca da sociedade.
Autores como Sadler e Verheem (1996), Thérivel (2004), Dalal-Clayton e Sadler
(2005), Morrison-Saunders e Fischer (2006), Fischer (2007), Hacking e Guthrie (2007)
Lawrence (2007c), Partidário (2007) e João (2007) entendem que o desafio para a
efetividade de uso da AAE nas decisões ainda é motivo de muita reflexão. É preciso
pensar no seu contexto político institucional, nos procedimentos internos de cada país,
como a operacionalização e a metodologia e também no universo e comprometimento
desta AAE em contextos mais amplos que transcendem limites administrativos.
Aspectos legais e institucionais
A adoção de um enfoque ambiental ou de uma abordagem integrada para a
elaboração da AAE atende a particularidades e ajustes institucionais e, necessariamente,
conta com a estrutura institucional de referência como marco, a ponto de optar pela
exclusão, inclusão total ou parcial de mecanismos ambientais para cumprir seus
propósitos.
As exigências legislativas e administrativas devem explicitar claramente em que
situação a AAE deve ser aplicada, o que deve incluir, em qual contexto será definida,
quais os níveis de responsabilidade, as atribuições e qual será a fonte geradora de
recursos, além de garantir a transparência e a autonomia para a aplicação do instrumento
– AAE - para o cumprimento de seu propósito.
Tendo como base os trabalhos de Partidário (1996); Sadler (2005), Dalal-
Clayton and Sadler (2005) e Chaker et al (2006b), e a partir de uma identificação de
cinco concepções distintas, de acordo com cinco categorias institucionais, quais sejam:
ambiental e integrada: “appraisal style”, “sustainability appraisal”, de gerenciamento de
recursos integrados e a que integra AAE e SA no planejamento de uso do solo. O
quadro 04 ilustra alguns reflexos e conseqüências da adoção de cada um. Cabe observar
que as categorias não são estanques ou incomunicáveis. Ao contrário, são inter
relacionáveis e podem estar associadas a uma avaliação de impacto ambiental ou de um
processo de política ou planejamento mais amplo.
47
Quadro 04 – A AAE na política e na legislação.
Modelo institucional Exemplos de países / instituições
onde se manifesta
Como é incorporada na
LEGISLAÇÃO
Como é ou pode ser absorvida na
POLÍTICA
AAE ambiental
EUA, República Checa, Finlândia,
Eslováquia
Como requisito processual de legislação de
AIA e com forte vínculo com a legislação de
proteção ambiental
Precisa considerar e garantir os princípios
e elementos essenciais, por exemplo,
indicadores e referências.
AAE modificada
‘appraisal style’
Canadá, Dinamarca, H Como um processo modificado e
administrativamente separado do sistema de
AIA.
Mesmo distinta, às vezes é feita junto com
testes de outras políticas (Holanda) ou
como parte de uma avaliação mais ampla
– uma ‘convergência de estilos’ muito
própria de sistemas parlamentaristas ou de
Comissões Decisórias.
Avaliação integrada
‘sustainability
appraisal’ (SA)
União Européia, Reino Unido (RIA
process), Hong Kong (SAR)
É substituída ou
incorporada a um processo
mais amplo de avaliação de impacto ou de
verificação dos impactos ambientais,
econômicos e sociais relacionados aos
objetivos das políticas ou propostas
legislativas
Como parte substancial ou parcial de uma
avaliação mais ampla de processo político
de planejamento. Não implica,
necessariamente na absorção de
referências ambientais ou mesmo a
participação pública.
Gerenciamento de
recursos integrados (ou
sustentáveis)
Nova Zelândia (associada ao RMA) Como parte da concepção ampla da
sustentabilidade, tem como referência básica
o planejamento e gerenciamento dos recursos
e é fortemente condicionada à necessária
participação da sociedade local.
Apresenta uma convergência de focos
com base nos efeitos ambientais e nos
planos para determinar o contexto de
permissividade dos recursos para critérios
formais. Garante uma grande flexibilidade
atendendo uma participação local.
Integra AAE/SA no
planejamento de uso do
solo
Reino Unido (integração SEA/SA
com planejamento de uso do solo)
É considerado um novo estágio de integração
processual que mantém as estruturas e agrega
a AAE como indicativa, como orientação às
políticas.
Como parte de uma estratégia de recursos
específica ou
permeando o sistema
hierárquico para uso do solo e
planejamento de recursos. Alternativa
para atingir os objetivos de políticas que
agreguem desenvolvimento, recursos e
participação pública.
Fonte: adaptado de Sadler (2005)
48
Wood (1995) comenta que a experiência vivenciada indica a necessidade de uma
previsão legal clara, e específica da AAE, para propiciar seu cumprimento, adoção e
implementação, além de explicitar e definir as responsabilidades e a devida
conceituação.
Sheate et al (2001) destacam que o processo de elaboração da AAE tem
resultados mais efetivos quando legalmente instituídos. Também, por conta da
discricionariedade do Poder Público, sempre presente neste tipo de instrumento, é
importante que haja entendimento sobre a abrangência da lei e sua aplicação.
Wood (1995) insiste na necessidade de exigências legais de avaliação de
impacto ambiental claramente definidas e distintas dos outros processos, principalmente
na avaliação integrada, pela maior possibilidade de existirem dúvidas diante da
amplitude dos temas e das interfaces. Ainda assim, independentemente de ser AAE ou
EIA, o autor destaca a especificação legal do instrumento como vantagem para:
Formalizar o compromisso,
Evitar a incerteza,
Garantir a previsão da participação pública, e
Obrigar a execução/aceitação da AIA.
A eficiência do instrumento depende tecnicamente de respaldo para que sua
concepção expressa em lei contemple, de forma adequada, o conceito, sua
operacionalização e sua organização.
Wood (1995) também propõe alguns critérios para avaliar as bases legais de um
sistema de avaliação de impacto ambiental que, se obedecidos, podem contribuir para
uma maior coerência, confiabilidade e êxito nos resultados pretendidos. Entende que a
garantia formal de um conteúdo mínimo da AAE, de um fórum adequado à participação
dos diferentes atores sociais nas diferentes fases, e que também a elaboração e o uso do
instrumento AAE são requisitos fundamentais para que este possa estabelecer vínculo e
proporcionar ganhos ao processo de decisão.
Assim, formalizar o instrumento requer a definição dos conceitos envolvidos, os
estabelecimentos dos padrões de qualidade ambiental requeridos, a definição dos
procedimentos operacionais para a sua elaboração e análise. As etapas processuais
devem ser vinculadas aos prazos para seu cumprimento no sentido de reforçar bons
procedimentos e minimizar o descrédito junto à sociedade.
Hanf (1996) menciona que também compõem a regulamentação as fases de
discriminar e delegar responsabilidades associadas aos impactos ambientais e às áreas
49
de influência, em especial, em áreas de divisa jurisdicional. A interdependência
ambiental restringe a capacidade de cada país em observar seus objetivos de forma
unilateral, destaca a preocupação com a soberania operacional e, ao mesmo tempo,
potencializa a cooperação.
Wood (1995) destaca este ponto como crítico para a sustentabilidade global,
pois, ao envolver distintas jurisdições num mesmo país ou até entre países, requer maior
amplitude para o consenso e ao mesmo tempo menor tolerância com limites ambientais
inegociáveis. O poder político e o econômico são menos sensíveis a estes limites,
mesmo que estes sejam as referências adotadas no pacto global.
Considerar a elaboração de lista de ações e lista de impactos e recursos, apesar
da complexidade que esta tarefa demanda pelas dificuldades presentes nas distintas
realidades, é o caminho adotado até o momento para balizar autoridades, proponente e
público. Às autoridades recai a responsabilidade de explicitar, da maneira mais
adequada e clara possível, os pressupostos básicos e as condições básicas e necessárias à
avaliação, etapa esta mais conhecida como ‘screening’.
A existência de listas exaustivas de PPP para as quais a AAE é indicada, desde
que associadas à discricionariedade do Poder Público, pode ser um relevante auxílio,
pois, se bem elaboradas, respaldam a prática com maior facilidade.
Quanto à discricionariedade do Poder Público, é ponto relevante a ser definido,
na medida em que é necessária para garantir especificidades, mesmo que haja uma lista
de fatores ambientais e ações a considerar. (WOOD, 1995).
Aspecto operacional
A incorporação da AAE nos processos de avaliação de impacto nos diferentes
países pode, segundo Partidário (1996 e 2000) e Sadler (2001 a, b), ocorrer de duas
formas básicas e ilustradas na figura 06.
1-ascendente (“botton-up”) - de EIA para AAE, mas não pode ser interpretada
somente como uma extensão dos estudos de impacto ambiental de projetos para níveis
mais complexos e abrangentes ou estratégicos;
2-descendente (“top-down”) - de AAE para EIA, a partir da incorporação ao
processo de planejamento ou por meio de uma reforma total na estrutura político
institucional, assumindo que as indicações dos níveis mais estratégicos necessariamente
precisarão de maior discricionariedade do Poder Público e que delegarão maior
compromisso com as ações nos níveis inferiores.
50
AIA
POLÍTICAS
EMPREENDIMENTOS
Planejamento
regional
PLANOS
Planejamento
espacial e setorial
Programas de
desenvolvimento
PROGRAMAS
Programas de
investimento
PROJ. DESENVOLVIMENTO
Figura 06 – Abordagens operacionais da avaliação de impacto ambiental.
Fonte: adaptado de Partidário (2000).
Lee (2002a) entende que o ‘tiering concept’, se bem aplicado, proporcionará
uma estrutura ambiental mais favorável aos planos, programas e projetos, pois terão
respaldo e abrigo em referências de outro nível para trabalhar com maior foco, com
mais especificidade e mais detalhe onde quer que esteja nesta hierarquia. Para Fischer
(2007) a utilização do ‘tiering concept’ é uma prática a ser consolidada para
potencializar os ganhos ambientais, facilitar e agilizar estes distintos processos de
avaliação. Este conceito, segundo Nobel (2000) e Lee e George (2002), ainda encontra
muitos obstáculos e também tem encontrado poucas oportunidades para que seus
benefícios sejam testados. Já Dalal-Calyton e Sadler (2005), Pope et al (2004) e Scrase e
Sheate (2002) entendem que este conceito é uma representação irreal e, portanto, não é
o caminho mais adequado quando se pretende ajustar a AAE à política e ao processo
decisório. Partidário e Arts (2005) entendem que apesar do propósito teórico ser
relevante, este conceito se apresenta predominantemente de forma linear e ‘top-down’
sem representar a realidade da prática do planejamento com natureza estratégica, multi-
direcional. Para Abaza et al (2004) e Slootweg et al (2001) a praticidade do conceito é
reconhecida, no entanto, identificam a legislação e a estrutura institucional como
dificuldades a resolver.
51
De forma mais especifica, Eggenberger e Partidário (2000) entendem que há
uma maior possibilidade de sucesso na implantação de uma AAE descendente nos
países com mais tradição em planejamento e ascendente para aqueles com maior
experiência em EIA.
A demanda técnica, processual (com a definição de como, quem e quando) e
metodológica por avaliação de impacto e, mais precisamente de uma AAE, é fim em si
mesma, e meio para se construir a sustentabilidade. No entanto, é necessário garantir o
processo, de acordo com Partidário (1996), Therivel (1998), Sadler (2001 a, b), Thérivel
(2004) e Dalal-Clayton e Sadler (2005). Segundo estes autores, é preciso considerar:
- o momento claramente definido e adequado à utilização do instrumento;
- os requisitos e referências ambientais e de sustentabilidade;
- os momentos e indicadores relevantes que apontam para reavaliação;
- os atores sociais internos e externos às estruturas de decisão;
- a garantia de opções alternativas para avaliação;
- a transparência, a flexibilidade e a adaptabilidade do processo de elaboração da
AAE e do processo decisório;
- a integração horizontal;
- a integração vertical, e
- a integração metodológica.
De acordo com Partidário (1996), garantir um universo abrangente à aplicação
da AAE aumenta as possibilidades de sucesso do instrumento, garantir sua
adaptabilidade dinamiza e não enrijece as estruturas e ainda garante o estabelecimento
de regras claras quanto às considerações ambientais e aos mecanismos de avaliação. A
integração faz da AAE uma ferramenta essencial à formulação de políticas e não uma
abordagem posterior para mitigação.
De acordo com Fischer (2007), o produto final de uma AAE, apesar de ser um
processo dinâmico que destaca suas referências iniciais e o monitoramento no final,
deve contribuir para que:
- a avaliação de impacto esteja engajada no contexto e nas metas de
desenvolvimento sustentável,
- possa incorporar as diferentes escalas e as especificidades, em maior ou menor
detalhe e nos diferentes níveis de decisão,
- utilize métodos e técnicas com informação geral e ambiental, adequadas para
dar credibilidade e facilitar o entendimento e a interpretação,
52
- sua sistematização seja um facilitador institucional e operacional na
visualização das alternativas e no apoio às decisões a ponto de facilitar o entendimento,
fortalecer o processo e delimitar conteúdos,
- propicie maior envolvimento de diferentes atores sociais e maior retorno à
sociedade pela transparência, possibilidade, existência e compromisso de divulgação da
informação.
A prática consolidada de AAE tem como referência internacional os princípios
da IAIA de avaliação de impacto ambiental – melhor prática (parte 1 e 2) (IAIA, 1999),
os critérios de desempenho (IAIA, 2002) e o desempenho de continuidade
(MORRISON-SAUNDERS ET AL, 2007).
O objetivo, o propósito e a abordagem da prática estabelecida na parte 1 (IAIA,
2007a) destacam a importância da consistência institucional e do processo de AAE
ajustado às condições dos diferentes países. Eles vêm ao encontro da necessidade da
União Européia e, inegavelmente, são um recurso muito adequado aos países em
diferentes estágios de desenvolvimento e com realidades distintas dos atores e autores
destas regras.
O destaque da parte 2 (IAIA, 1999) é a indicação do processo a compor uma
AAE e a ênfase operacional ao ambiente biofísico consistente com o conceito e o
princípio de desenvolvimento sustentável. De maneira geral, o processo de AAE, de
acordo com a Diretiva Européia 42/2001, tem um conteúdo básico necessário à
compreensão e à interpretação dos impactos no nível em que estes forem aplicados, isto
é, política, plano ou programa. Ele pode ser sucintamente identificado por cinco etapas
e, a partir destas, pode procurar garantir maior detalhamento com especificidades para
melhor conduzir o processo, que metodologicamente será identificado pelas etapas a
seguir tendo como base o ODPM (2005), Fischer (2007), Thérivel (2004) e IAIA
(1999):
Etapas
Etapa 1- Universo da AAE.
Determina a necessidade ou não da elaboração de uma AAE por meio do
contexto (político - institucional), da abordagem (ambiental ou integrada) dos objetivos,
da base de referência (indicadores), da conexão com outros objetivos, desde o
encaminhamento do processo à execução do ‘scoping’, ilustrada no quadro 05.
53
Quadro 05 – Etapa 1 - Universo da AAE
Identificação Ação Propósito
Definição do
universo e
objeto da AAE
(Screening)
Desenvolvimento
de objetivos e
universos de AAE
Garantir o contexto e a abordagem pela qual o
desempenho ambiental do plano ou programa e
as alternativas possam ser avaliados.
Estabelecer a necessidade ou não da AAE e, se
necessário, em que nível de detalhamento.
Base de
referência
ambiental
Construir ou
utilizar
informações de
referência
Proporcionar uma base, uma referência, aos
problemas ambientais, fazer previsão dos
impactos e monitoramento. Busca ajudar no
desenvolvimento dos objetivos da AAE,
delineando a capacidade de suporte e a
resiliência compatíveis com a ação
Identificar
problemas
ambientais
Ajudar a AAE a ter mais foco e otimizar os
estágios subseqüentes, incluindo a análise das
informações de referência, o estabelecimento
dos objetivos, a previsão dos impactos e o
monitoramento.
Integração
com outras
ações
estratégicas
Identificar outros
planos, programas
e objetivos
relevantes de
proteção
ambiental
Explicitar como o plano ou programa é afetado
por fatores externos, para sugerir idéias de
como restrições ou limitantes possam ser
trabalhadas, e para ajudar na identificação dos
objetivos da AAE.
“Scoping”
Elaborar a etapa
do “scoping”.
Garantir que a AAE contemple os potenciais
impactos ambientais significativos dos planos
ou programas e também para o
estabelecimento do termo de referência
ajustado à proposta.
Garantir a
significância dos
impactos
Garantir que a importância relativa e a
aceitabilidade do impacto residual (impactos
que não possam ser mitigados) estejam
contempladas na base de referência
previamente estabelecida, tanto do ponto de
vista qualitativo/subjetivo como também pela
capacidade de suporte e resiliência do meio.
Esta etapa precisa garantir que haja informação ambiental básica relacionada ao
objetivo e aos indicadores para que as questões e opções sejam trabalhadas desde o
início do processo de tomada de decisão. As definições, tanto da necessidade ou não da
AAE (‘screening’) como do termo de referência (‘scoping’), devem ser adequadas ao
contexto e aos objetivos propostos, com respaldo da base de referência e das listas
previamente definidas.
Como observa João (2007), o universo da informação e dos dados ainda é uma
lacuna a ser equacionada, principalmente porque se reflete em todas as etapas do
54
processo. Portanto, considerar as referências prévias essenciais minimiza o atendimento
de interesses específicos e aumenta a transparência. Na Inglaterra, por exemplo, não há
referências prévias consideradas essenciais, pois é permitido aos agentes públicos,
discricionariamente, estabelecer as necessidades do termo de referência, e não se atribui
a pouca efetividade dos resultados da AAE à informação.
Esta etapa é considerada vital ao processo de elaboração da AAE, porque é nela
que se estabelecem as fontes de dados e os desafios ambientais associados ao Plano ou
Programa em questão. A qualidade da consecução desta etapa minimiza conflitos e
equaciona melhor os indicadores e as bases de dados. O refinamento dos indicadores
para utilização nas escalas mais associadas à escala regional e local depende das
diretrizes amplas estabelecidas pelo nível mais estratégico e da medição de ações
concretas diretamente associadas à capacidade de suporte dos recursos.
O ‘scoping’ é parte do processo que estabelece quais informações serão
relevantes e necessárias, qual o retorno desejado de resultados e, de forma mais
detalhada, quais os indicadores a esclarecer. A participação de especialistas é
fundamental e desejável nesta etapa para que a continuidade do processo se respalde em
questões relevantes sem dispersar o foco.
Kennedy e Ross (1992), Sadler (1996) e Ross et al (2006) discutem não só o
‘scoping’, mas os elementos que constituem sua significância e também sua
participação no processo de construção do termo de referência.
Como regra, esta Etapa 1 é elaborada pelos tomadores de decisão numa
perspectiva política e estratégica e sem a participação pública. Mesmo tendo indicadores
ambientais, como regra, está mais associada aos interesses, domínio pelos recursos
naturais e por pressões econômicas.
A garantia da continuidade destas referências em momentos posteriores deve
também estar associada a uma construção mais participativa e representativa do
processo, a partir de uma participação pública aberta e com atores diversos. Contudo,
esta modalidade de participação é ainda um patamar a ser conquistado.
Etapa 2- Avaliação
Esta etapa compreende a avaliação dos impactos do plano, tais como o
desenvolvimento e refinamento de alternativas, a avaliação dos efeitos, a mitigação e o
gerenciamento dos impactos, sintetizados no quadro 06.
55
Quadro 06 – Etapa 2 - Avaliação
Identificação Sub-
identificação
Ação Propósito
Avaliação
De outros
planos e
programas.
Testar os objetivos
do plano ou
programa em
relação à AAE,
avaliando as
influências dos
planos e
programas.
Identificar sinergias potenciais ou
inconsistentes entre os objetivos
dos planos ou programas e os
objetivos de AAE e ajudar no
desenvolvimento das alternativas.
De
alternativas
Criar e desenvolver
alternativas
estratégicas.
Desenvolver e refinar alternativas
estratégicas para estabelecer a
opção preferida ou
ambientalmente
mais amigáveis e benignas para
atendimento dos objetivos
propostos.
Dos impactos
Avaliar os efeitos
do plano e do
programa incluindo
as alternativas.
Avaliar e prever os impactos
ambientais, sociais e outros
impactos relacionados ao plano ou
programa e suas alternativas e
auxiliar no refinamento do plano
ou programa.
Da
significância
Prever os impactos
do plano ou
programa,
incluindo as
alternativas.
Garantir a análise dos impactos
ambientais significativos (a base de
referência) do plano ou programa e
alternativas.
Mitigação e
gerenciamento
dos impactos
Viabilizar os
impactos com as
medidas
necessárias para
descaracterizá-los
ou gerenciá-los
Detalhar o recurso pelo qual o
desempenho ambiental de um
plano ou programa será avaliado.
Garantir que medidas necessárias
para evitar, minimizar ou
compensar impactos adversos
previstos e, quando apropriado,
incorporar isto no plano de
gerenciamento ambiental.
Mitigação dos
impactos adversos.
Assegurar que os impactos
adversos sejam identificados e que
medidas potenciais de mitigação
sejam consideradas.
Identificar e propor
medidas possíveis
de monitoramento
na implementação
do plano e do
programa.
Garantir referências reais, medidas
relativas aos impactos compatíveis
com o retorno às mitigações
propostas.
As informações compiladas e refinadas na etapa anterior são avaliadas em
relação ao plano ou programa proposto. Como regra, as opções políticas são avaliadas
56
em relação aos impactos potenciais, além de considerar a possibilidade de medidas
preventivas, de redução ou compensação dos impactos ambientais identificados.
De acordo com a Diretiva Européia 42/2001, as alternativas possíveis precisam
ser identificadas e os potenciais impactos no ambiente precisam ser avaliados em
relação às opções alternativas elencadas e ao plano ou programa em andamento, com
informação suficiente para que se estabeleça a conectividade entre estes impactos e as
possibilidades de que serão reduzidos, previstos ou compensados.
A compensação dos impactos é muito usada para justificar a permanência de
situações ‘ditas consolidadas’, mesmo que ainda permaneçam gerando impacto. Ela não
reflete a visão estratégica e sustentável de longo prazo nem uma solução que favoreça o
conjunto da sociedade, mas, especificamente, atende interesses que, como regra, dão
continuidade às externalidades.
A expectativa é que no final desta etapa 2, se consiga ter um desenho prévio do
relatório ambiental, já com as delimitações e recortes dos propósitos a perseguir.
Etapa 3- Relatório ambiental: elaboração e verificação do relatório.
O relatório ambiental é um documento chave ao processo porque antecipa
informações sobre os impactos ambientais de um plano ou programa em andamento e
ainda não consolidado.
Segundo Brown e Thérivel (2000), como relatório em si é de pouca importância
diante do processo como um todo, mas torna públicas as questões identificadas como
relevantes para posterior checagem diante do processo político de decisão e também
para a retro-alimentação. E isto o torna imprescindível.
Também, o Relatório Ambiental documenta e demonstra como os indicadores
estão sendo considerados e salienta as perspectivas de viabilidade das ações associadas
aos mecanismos possíveis de controle, de mitigação e de monitoramento.
A sua revisão tem como objeto garantir o conteúdo em relação ao estabelecido
pelo termo de referência, mas também em relação à sua consistência e coerência de
propósito.
O quadro 07 ilustra, sucintamente, as ações e propósitos do relatório ambiental e
da sua revisão.
57
Quadro 07 – Etapa 3 – Relatório Ambiental
Identificação Ação Propósito
Relatório de
AAE
Preparação do
relatório
ambiental.
Apresentar os impactos ambientais previstos
no plano ou programa, numa forma adequada à
consulta pública e útil aos tomadores de
decisão.
Documentar claramente e imparcialmente os
impactos no plano ou programa proposto, as
medidas mitigadoras propostas, a significância
dos impactos e as preocupações de interesse
público e da comunidade afetada pela proposta.
Verificação
Verificação do
relatório
Esclarecer se o relatório atende ao determinado
pelo termo de referência, se proporciona uma
avaliação satisfatória da proposta e se contém
as informações necessárias ao processo
decisório.
Etapa 4 - Processo decisório.
O processo decisório consiste na consulta preliminar do plano ou programa e do
relatório ambiental. Para tanto, precisa de disponibilização e de divulgação das
informações para agregar a participação pública no processo e na decisão. As ações o os
propósitos do processo decisório estão apresentadas no quadro 08.
Quadro 08 – Etapa 4 – Processo decisório
Identificação Ação Propósito
Processo
decisório
Consulta pública e
às instâncias
públicas do
esboço do plano e
programa e do
relatório
ambiental.
Dar ao público e aos órgãos consultivos a
oportunidade para expressar suas opiniões nos
itens apontados no relatório ambiental e usá-
las como pontos de referência a considerar nos
planos e programas.
Reunir mais informações por meio de opiniões
e preocupações do público.
Avaliando
mudanças
significativas
Garantir que as implicações ambientais de
qualquer mudança significativa ao esboço do
plano ou programa, neste estágio, serão
avaliadas e consideradas.
Esclarecimento
sobre as
informações
Proporcionar informação de como o relatório
ambiental e as opiniões dos consultores foram
consideradas na decisão final do plano ou
programa adotado.
Elaboração das
decisões
Aprovar ou não a proposta com as alternativas,
com possibilidade de estabelecimento de
termos e condições para sua implementação.
58
A simultaneidade da análise do relatório ambiental e do plano ou programa,
como indica a Diretiva de AAE, facilita o entendimento e a efetiva contribuição ao
processo, tanto por parte dos consultores como da população. As contribuições do
resultado do relatório devem ser identificadas e demonstradas na preparação e
finalização do plano ou programa como meio de garantir que tenham sido contempladas
mudanças significativas, justificadas e, se necessário, condicionadas.
A participação pública de maneira tardia ao processo decisório é a maneira mais
utilizada e praticada da AAE em âmbito internacional quando então se justifica ao
público as decisões tomadas, sobre o que já está consolidado e decidido. A apropriação
ou não das contribuições do processo de participação e do relatório, feitas pelos
consultores, por exemplo, na Inglaterra, deve como regra, ser justificada e indicar como
os temas apontados estão sendo considerados em relação ao plano ou programa em
processo.
Esta ação por si só não garante que as condições ambientais básicas estejam
sendo preservadas. Não há, por parte das autoridades responsáveis pela decisão,
compromisso com atendimento de referências ambientais e mesmo com as
considerações feitas pela população. Apenas há possibilidade para manifestação, o que
torna duvidosa a efetividade da participação pública. A resultante deste processo, no
caso inglês, indica muito mais uma participação à sociedade do que uma participação
da sociedade no processo. Este é um dos grandes desafios para a AAE praticada
naquele país.
Etapa 5 - Monitoramento.
Esta etapa considera as medições dos impactos significativos da implementação
de plano ou programa no ambiente, a absorção e o controle de impactos adversos e o
desempenho e a continuidade do plano programa previsto, cujas ações e propósitos
estão ilustrados no quadro 09
O estabelecimento do monitoramento, com medidas previamente identificadas
na Etapa 2, propicia a identificação de impactos adversos inesperados, bem como a
possibilidade de trabalhá-los ou mitigá-los. Proporciona também informações de
referência e ajuda nas aferições associadas aos processos ambientais dinâmicos e
contínuos. Como referencial de retro-alimentação, ajuda no refinamento de previsões
futuras e no estabelecimento de novos indicadores e patamares ambientais.
59
Quadro 09 – Etapa 5 - Monitoramento
Identificação Ação Propósito
Monitoramento
Desenvolvimento
de metas e
métodos de
monitoramento
Acompanhar os efeitos ambientais do plano ou
programa em relação ao que foi previsto,
identificado na etapa 3 – mitigação, e para
ajudar na identificação de efeitos adversos.
Garantir a efetividade das medidas
mitigadoras.
Responder aos
impactos adversos
Prestar atenção a respostas apropriadas onde
os impactos adversos forem identificados.
Desempenho e
continuidade
(follow-up)
Retro -
alimentação
contínua do
processo de AAE
Garantir que a área ambiental estará compondo
e sendo assimilada no processo decisório.
Garantir que os termos e condições da
aprovação estejam em ação, para reforçar
futuras avaliações de impacto e medidas
mitigadoras e, quando necessário e por
auditoria, avaliar a otimização do
gerenciamento ambiental.
Processo decisório
Diante das possibilidades de adoção de uma proposta que expresse as etapas de
procedimento para a elaboração de uma AAE, o presente trabalho adotou como base o
diagrama de Thérivel (2004), ilustrado na figura 07, p.60. O referido diagrama, além de
destacar as etapas-chave da seqüência de AAE, também expõe e propõe a ligação deste
instrumento com a estrutura de uma decisão estratégica, ou seja, a integração essencial
ao planejamento e à busca do desenvolvimento sustentável.
A proposta de representação da integração do processo de AAE e da estrutura de
decisão indica uma única direção, isto é, a da inserção da AAE na estrutura de tomada
de decisão, para a agregação do valor ambiental na construção de uma decisão mais
sustentável. Indica o comando da decisão estratégica com uma AAE subordinada que
em nenhum momento se inter relaciona, não indica qualquer compromisso mútuo
mesmo que os caminhos e os resultados, tanto da AAE como das decisões, sejam
distintos e independentes.
A estrutura de decisão estratégica associada ao planejamento, por ser decisão
política, impõe exigências que não estão necessariamente associadas ao conteúdo dos
instrumentos com atribuição específica, como a AAE. Partidário (2007) comenta que,
apesar de ser um instrumento estratégico, deve centrar-se nas decisões, deve ser
dinâmico e capaz de atender o processo de decisão de maneira adequada e no momento
oportuno.
60
Identificar objetivos de ação estratégica
Decisão formal/divulgação
Implementação e monitoramento
da ação estratégica
Monitorar os impactos da ação estratégica
Finalizar o relatório de AAE,
estabelecer diretrizes para implementação
Prever e avaliar impacto(s) da(s) alternativas/
Descrever a base de referência ambiental;
identificar áreas problema;
Identificar conexões com outras ações estratégicas
Identificar objetivos e indicadores de AAE
Incluir questões ambientais/sustentáveis
Identificar alternativas (mais) sustentáveis
Estabelecer scoping (universo a considerar);
consulta
Mitigar impactos da(s) alternativa(s) escolhidas/
documentar
Refinar a(s) alternativa(s) escolhida(s) e documentar
Escolher a(s) alternativa(s) preferenciais;
descrever a ação estratégica em mais detalhes
(‘instrumentalizar, documentar’)
Identificar meios alternativos para assegurar o
objetivo da ação estratégica e resolver o problema
Estruturação de decisão estratégica
Inserção ambiental/sustentável: AAE
Figura 07 – Processo decisório e a AAE.
Fonte – Thérivel (2004).
61
Sua efetividade diante das decisões depende de informação ambiental na escala
temporal e na escala espacial e não pode estar sujeita a abusos, como destacou João
(2007) ao se referir ao Brasil, e sujeita a interesses distintos dos ambientais (ELLING,
2000). Afinal é para isso que foi criada.
Cabe observar que a figura 07 apresentada é influenciada pela dinâmica adotada
pelo Reino Unido que incorporou a AAE ao sistema de planejamento como um
‘adicional’, um ajuste das estruturas de decisão, acomodando uma imposição do
protocolo de AAE (MORRISON-SAUNDERS e FISCHER, 2006). Não há indicação de
intercâmbio entre as etapas dos diferentes processos e isto indica que a construção de
cada um é conduzida de maneira independente e, muito provavelmente, sem conciliar
focos.
Partidário (2007) invoca uma nova abordagem para a AAE, denominando-a
AAE estratégica, uma AAE subordinada e a serviço do planejamento e ao processo
decisório. A autora defende o caráter estratégico do instrumento que, para se efetivar,
precisa se ajustar às demandas, em especial, ao atendimento da escala temporal de
decisão e, inclusive, utiliza o Brasil como um dos seus exemplos.
Partidário (2007) também destaca a importância e a necessidade da flexibilidade
do instrumento para disponibilizar informação no momento adequado do processo
decisório, a integração das ‘janelas de decisão’, tornando-a distinta da metodologia
tradicional associada ao EIA. Na visão da autora, a concepção de ‘janela de decisão’,
como na ANSEA, está associada ao impacto e à validação e não à inserção de
recomendação chave e informação. Entende como contraditória a esta abordagem
estratégica utilizar a informação ambiental como referência e validação à continuidade
de um processo de decisão mais sustentável.
Informação e participação
Sheate et al (2001, 2005) destacam a disseminação da informação de referência e
das avaliações, contidas nos relatórios, como essencial ao sucesso de uma AAE.
Indicam a informação como fundamental para que a participação da sociedade se
efetive, ainda que com desafio relevante estabelecido pela Diretiva de AAE e distinto da
Diretiva de AIA.
A informação, a participação e o monitoramento são essenciais ao processo de
elaboração da AAE e, como regra, as deficiências existentes causam grandes danos aos
resultados. Thérivel (2004) aponta a precária valorização da informação na medida em
62
que identifica que esta, muitas vezes, está mais para um inventário, um banco de dados
de uma situação em andamento do que uma referência propositiva que recorre a
conceitos como resiliência e capacidade de suporte. É mais um ‘retrato’ instantâneo que
rapidamente se torna obsoleto pela própria condição dinâmica do ambiente.
A participação já foi e ainda é preocupação no que se refere à sustentabilidade e
também à AAE. O desafio de sua operacionalização e a sua representatividade foram
recentemente estabelecidos na “Aarhus Convention” para fortalecer a informação, a
participação e o acesso à justiça social, nas decisões. Para Fischer (2005), a mudança de
atitude e mentalidade em relação à AAE só será possível se estiver associada à
participação da sociedade e à institucionalização do valor ambiental.
Souza (2007) indica a importância de se estabelecer um processo mais
representativo das informações ambientais. A partir de um inventário de características
ambientais agrega as condicionantes legais e faz do banco de dados uma referência
distinta do inventário (QUADRO 10). Como processo, entende que trabalhar neste
banco de dados ambiental, em relação às atividades humanas potenciais, agrega
suscetibilidades e vocações que, que por sua vez, irão compor a base de referência - BR.
Ele vai além. Destaca a BR como meta, considera de maneira prévia a participação da
sociedade na construção desta referência e na sua utilização ao longo do processo, como
de fundamental importância a qualquer processo que vise sustentabilidade.
Quadro 10 – Do inventário à base de referência (BR).
Levantamento de dados da situação presente
Inventário
Levantamento de dados dos recursos & requisitos
legais
Banco de Dados
(ambientais)
Referências ambientais & capacidade de suporte
Base de Referência
Referências ambientais & participação pública
agregada dos valores culturais e sociais
Base de Referência Sustentável
Se bem estabelecidas, a informação e a participação da sociedade têm
possibilidade de fortalecer a AAE, pois possibilitam uma maior agregação do valor
ambiental e da significância a favor da sustentabilidade nas esferas técnica e
institucional / legal.
63
Nicolaidis (2005) menciona que a construção do consenso com a participação da
sociedade para a promoção da sustentabilidade é um grande desafio. Este desafio é
identificado como uma falha na eficácia da AIA, mesmo porque o suporte à decisão
pública é um dos objetivos deste instrumento. A informação, ainda que não explicitada
nesta argumentação, é básica às decisões e essencial à construção do consenso.
Vários são os argumentos que levam a questionar a carência de informação, o
porquê da falta de empenho em garanti-la, sua efetividade e participação nos resultados
da AAE (JOÃO, 2002, THÉRIVEL, 2004; CACHMORE, 2004; WRIGTH, 2007;
THÉRIVEL E ROSS, 2007 e PARTIDÁRIO, 2007). Assim, a quantidade e a qualidade,
a confiabilidade e a significância, a difusão e a apropriação da informação ainda não são
consideradas básicas a ponto de inviabilizar a importância do instrumento tanto em
relação à possibilidade de participação pública quanto em relação ao seu uso no
processo decisório, mas comprometem o resultado da AAE.
A incerteza não é privilégio da área ambiental quando se fala em planejamento
estratégico. No entanto, esta incerteza associada à pouca informação é motivo para
‘justificar’ a pouca ênfase na área ambiental e a não utilização do instrumento AAE em
processos decisórios, que apresentam interesses diversos e muitas vezes conflitantes.
O comprometimento com a sustentabilidade e com os instrumentos criados para
agregar valores ambientais às decisões estratégicas é importante. Garantir a informação
passa a ser uma condição estratégica, básica e essencial para se decidir de maneira
propositiva e não reativa. João (2007) destaca as deficiências e as incertezas da
informação e da escala (temporal e espacial) como importantes questões a se considerar
para o sucesso da AAE. As deficiências de informação identificadas por Wrigth (2007)
sugerem que estas devam ter respaldo e empenho das autoridades locais para
disponibilizá-las, difundi-las e dinamizá-las, inclusive com o potencial de minimizar
custos associados ao tempo e recursos para a construção de dados essenciais não
existentes. Para Fischer e Seaton (2002) e Fischer (2005), a diminuição dos custos está
associada à agregação do valor e à simplificação prática do ‘tiering concept’ em AAE.
Partidário (2007), apesar de considerar as deficiências de dados e de escala para
a efetividade da AAE, destaca que a efetividade do instrumento depende da sintonia
com o propósito contextual e que, portanto, deve cumprir um papel conciliador de
produzir informação para ajudar a refletir, sem que isto signifique garantir as referências
ambientais, a agenda mínima de referência.
64
Práticas
O descompasso institucional da AAE nas políticas e na legislação da União
Européia ainda é um processo em curso. A desarticulação dificulta a operacionalização
e, muitas vezes, resulta em má interpretação quanto à importância do instrumento. O
entendimento de que ainda não há, para a AAE, respaldo operacional de política se
refletiu na Diretiva 42/2001e fez com que não fosse imperativa e que muitos países não
a adotassem neste nível de decisão.
No entanto, segundo Sadler (2005), o número de países que está procurando se
adequar ao Protocolo de AAE, também para políticas, tem aumentado muito e, apesar
dos diferentes rótulos, apresenta uma grande diversidade de arranjos
legais/institucionais pela necessidade de adaptação às suas estruturas.
Por necessidade de ajuste e potencial de adesão à União Européia, alguns países
como a República Tcheca, Bulgária, Estônia, Polônia e Eslováquia, de acordo com
Dusik, (2001); Sadler, (2005) e Chaker et al., (2006a) com grande respaldo da tradição
de planejamento que possuem, já trilham o caminho da AAE mesmo sem que esta seja
uma exigência formal.
Da mesma maneira, o caminho percorrido pelo Líbano (Chaker et al, 2006b)
com o esforço de acomodação do conceito às estruturas vigentes, os potenciais e as
soluções adotadas indicam uma AAE possível, mas a ser consolidada. Dificuldades de
acomodação às estruturas institucionais no sentido de potencializar a operacionalização,
a pouca experiência no tema e a ausência de infra-estrutura material e profissional são
apontadas como pontos relevantes a reforçar para que a implementação se dê com
sucesso e se evite descrédito e ausência de resultados.
A experiência prática de mais de dez anos de AAE nos EUA, Canadá, Reino
Unido e Nova Zelândia indicam caminhos, sucessos e falhas que podem contribuir para
a construção da AAE em outros países e será objeto de atenção no presente trabalho.
A inserção ou vínculo do instrumento AAE a outros órgãos já estabelecidos traz
resultados distintos quanto à incorporação das informações ambientais no processo
decisório.
Enquanto nos USA a AAE foi estabelecida independentemente dos outros
órgãos, no Canadá ficou subordinada à Canadian Environmental Assessment Agency
(CEAA), uma comissão com poderes independentes. No Reino Unido esta é parte
integrante dos Local Planning Authorities (LPA) ao já estabelecido planejamento de uso
65
do solo, ao passo que na nova Zelândia, mesmo sem a nomenclatura de AAE, ela foi
definida quando da concepção do Resource Management Act (RMA) (WOOD, 1995).
Morrison-Saunders e Fischer (2006) destacam que a motivação para a inclusão
da AAE no sistema do Reino Unido foi mais como uma oportunidade de modernização
de partes da estrutura institucional do que para a implementação da AAE.
No Reino Unido, a otimização de política de desenvolvimento e a agregação de
aspectos sócio-econômicos mudaram o enfoque de ambiental para integrado, o que
garantiu, na teoria, uma estrutura hierárquica de delegação administrativa ao sistema
que, na prática, está aquém do estabelecido aos propósitos da AAE, em especial em
âmbito local (FISCHER, 2007).
Por outro lado, a Nova Zelândia, pela estrutura autônoma e sem vínculo político
administrativo às estruturas existentes, demonstra propósito diverso e grande
possibilidade de êxito, pois modifica a maneira de decidir com grande destaque à
participação local. Também, além de criar uma importante estrutura legal/institucional
com finalidade específica de garantir a sustentabilidade integrada no planejamento,
agregou a referência ambiental com universo definido e detalhado no gerenciamento
dos recursos (RMA) e na participação da sociedade. A previsão legal, também
extremamente detalhada, garante ampla participação da sociedade associada à certa
discricionariedade das autoridades locais, contribuindo para um maior retorno na fase de
‘scoping’.
Para Partidário (1996) uma estrutura organizacional que incorpore as dinâmicas
e etapas da AAE depende de cooperação e de coordenação entre órgãos, departamentos
e agências. Na Nova Zelândia, esta estrutura se respalda em normas, mecanismos
reguladores autônomos e participação pública não específica, enquanto no CIDA, no
Canadá, o envolvimento público é definido por norma como um órgão assessor com
apoio de especialistas.
Ng e Obbard, (2004) destacam, em Hong Kong, o pouco controle do
planejamento em administrar conflitos entre os órgãos públicos como um dos desafios
para a AAE. Também demonstram resultados e contribuições importantes nas
avaliações de impacto em andamento com respaldo da referência ambiental biofísica ao
mesmo tempo em que identificam a incapacidade do atual instrumento de absorver
temas mais complexos. Indicam também a preocupação em mudar o enfoque de
prevenir danos ambientais pela valorização e resgate dos recursos ambientais, associada
ao conceito de AAE integrada e de cooperação, como caminho a percorrer e entendem
66
que garantir a informação é parte fundamental do processo para que as questões
ambientais e sociais estejam presentes no debate e não representem um obstáculo ao
desenvolvimento.
Sobre o tema participação da sociedade, cabe destacar que tanto os EUA como o
Reino Unido não garantem vínculo de participação da sociedade no processo de AAE,
exceto por representatividade ou quando a obrigatoriedade de utilização do recurso
ambiental assim explicitar. Wood (1995) vê o sistema do Reino Unido com ressalvas,
pois entende que a lista de critérios e de limites utilizados pelo Local Planning
Authority (LPA), feitos por meio de circular e não por regulamentação, facilitam
mudanças por interesses, tornando a exigência da AIA no planejamento uma atividade
menor, uma etapa processual a cumprir.
Nos EUA o sistema de AIA é independente dos outros órgãos para evitar perda
ou duplicidade de controle e poder nas decisões enquanto o Reino Unido,
acompanhando a União Européia, permite a incorporação da avaliação de impacto nos
procedimentos existentes de processo decisório. Por exemplo, o Reino Unido tem sua
avaliação de impacto ambiental incorporada ao já existente planejamento e uso do solo.
Não há destaque ou referência aos recursos biofísicos e sociais, mas à gestão integrada,
sem abrir mão do desenvolvimento econômico e, mais recentemente, da saúde.
Por outro lado, o vínculo da avaliação de impacto ao gerenciamento dos
recursos, o RMA, na Nova Zelândia, garante, pelo grande detalhamento das suas listas
de ação e de impacto, o enfoque biofísico à gestão sem deixar de considerar o social
pela imperatividade da participação local associada à discricionariedade atribuída aos
seus gestores.
De forma genérica, o Reino Unido e a União Européia, por meio do Protocolo de
AAE, estabelecem Anexos que identificam ações sem precisar os impactos e sua relação
com os recursos ambientais. O rebatimento e a operacionalização deste universo cabem
a cada país da União Européia, à sua estrutura institucional e à forma como a
participação está garantida no processo.
No Reino Unido deu-se grande discricionariedade às LPAs na utilização da lista
de ações, bem como com o universo de informações ambientais relevantes a considerar,
já que os recursos ambientais são subsídios ao planejamento e às decisões econômicas
mesmo que, mais recentemente, as exigências de saúde estejam também ganhando
espaço como elemento integrante do processo decisório.
67
Nos casos de AAE exemplificados por Fischer (2007), Holanda, EUA,
Alemanha, Áustria e Holanda, é possível identificar a consistência e coerência de ações
e resultados quando se adota o ‘tiering concept’. O mesmo acontece a ações onde há
respaldo de referências ambientais prévias como é o caso da Alemanha. A articulação
de informação ambiental previamente estabelecida e difundida permitiu
operacionalização e efetividade das contribuições ambientais ao processo decisório, por
lei, com norma geral para diversos setores estabelecidos pela Diretiva 42/2001 e, mais
especificamente, em planejamento e uso do solo. O propósito de incorporação, mesmo
sem as leis explicitamente definidas, foram, segundo Sheate et al (2005) informalmente
associados à prática.
Em alguns casos, a discricionariedade do poder público é destaque à prática de
AAE, fazendo com que a AAE se torne um instrumento mais político e tendente ao
atendimento dos três pilares, ou seja, com menor ênfase às questões ambientais e maior
dificuldade de se avaliar os resultados desta em relação à agregação de valores
ambientais e à avaliação da sustentabilidade. Wrigth (2007), ao exemplificar os casos da
Escócia, identifica desconformidades ambientais nos resultados por desajustes
institucionais e operacionais diretamente associados à informação inadequada para
respaldar o processo.
Thérivel e Walsh (2006) identificaram em AAEs realizadas no Reino Unido que,
mesmo respaldados por técnicas, a grande maioria delas (81%) envolvem julgamentos
pessoais e opiniões subjetivas no processo e nas decisões. Para os autores, reforçar os
canais de participação da sociedade e de difusão da informação é essencial à AAE e à
busca da sustentabilidade no processo decisório de planejamento e gestão.
Na Nova Zelândia, a informação de referência é considerada tão importante que
foi tratada como indispensável e parte essencial da construção do RMA. É tão
imprescindível que é assumidamente de responsabilidade do poder público e, no sentido
de evitar prejuízo aos interessados, estabeleceu previsão legal para processos que não
possuem informação adequada ou insuficiente. Direitos e obrigações claras, muito
comuns com a utilização de manuais de orientação, simplificam o processo tanto na
execução como também no desdobramento dos resultados.
Na atualidade, há na Nova Zelândia uma tendência de absorção de novos temas
nas avaliações de impacto, inclusive com a possibilidade de uma AAE, pelas
dificuldades administrativas e legislativas que são identificadas no processo de
estratégia de transporte New Zealand Transport Strategy (NZTS), no gerenciamento do
68
transporte, the Land Transport Management Act 2003 (LTMA), e também no potencial
de integração, que este instrumento tem perspectiva de oferecer, como identificam Ward
et al (2005).
Os países representados no quadro 11, p.69 apenas exemplificam a prática da
AAE, tanto do ponto de vista contextual quanto legal/institucional
Thérivel (2004) estabelece uma forma de vínculo entre a AAE e o processo
decisório, figura 07, p. 60 e destaca a interação e os vínculos necessários das distintas
fases, embora reconheça a pouca ênfase à informação ambiental prévia e à sua
representatividade ao longo de todo o processo. Também destaca a importância da
participação da sociedade e do monitoramento como referência para aprimorar
‘ambientalmente’ as decisões.
Goodland (2005) exemplifica e expõe esta mesma preocupação ao relatar que a
transparência, a informação e a participação plena, obrigatórias pela Aarhus
Convention, é algo que o Grupo do Banco Mundial insiste em garantir sob suas próprias
regras e se opõe a esclarecer suas inconsistências.
Gibson (2000), Lawrence (2007 a, b, c), CEQA (1994) e Sommer (2002, 2005)
estabelecem o vínculo entre informação e participação da sociedade por meio da
significância, além de mecanismos para expressá-las nas avaliações de impacto.
Oliveira (2004) recorre à identidade, à representatividade e à co-responsabilidade para
que, como destaca Gonçalves (2004), os ‘do lugar’ possam melhor representar a
significância presente às decisões ‘no lugar’. Wood (1995), Sippe (1999), Marshall
(2001) e Ross et al (2006) destacam a significância como referência essencial às
decisões do ‘screening’ e do ‘scoping’. As listas de ação com seus critérios e limites
serão efetivas quando associadas a impactos significativos em localização específica, já
que nenhuma ação ocorre sem local para recebê-la.
A importância técnica, processual e institucional das etapas ‘screening’ e do
‘scoping’, sempre destacada na construção da AAE, pode reforçar a imperatividade, a
discricionariedade do poder público, ou mesmo a combinação de ambas a ponto de
garantir ao instrumento ‘status dúbio’, por vezes de facilitador ou de entrave ao
desenvolvimento sustentável.
69
Quadro 11 – Quadro legal/institucional - comparativo entre países.
Países USA* Nova Zelândia Reino Unido Canadá
Características
Nível de ação
PPP e projetos PPP PP PPP
Enfoque
Ambiental.
(necessariamente com referência
histórica ao EIA biofísico), mais
SIA e outros que subsidiem os 3
pilares.
Sustentabilidade
com respaldo da
obrigatoriedade da participação
local e ambiental,
pela importância
e enfoque que vincula impacto e
recursos
Sustentabilidade com apoio de
instrumento para compor a
complexidade dos 3 pilares
Subordina o ambiente biofísico ao
desenvolvimento econômico e
ainda acrescenta SIA e HIA.
Ambiental
Em âmbito federal, e atua nas áreas
protegidas, nas zonas costeiras e
norte. No planejamento territorial e
das províncias a AAE é mais
informal.
Vínculo
institucional
Independente
Parte integrante do RMA. A AAE
não é explicitamente formalizada, é
parte da estrutura de planejamento
de uso do solo, sob o título de
avaliação ambiental.
Incorporado ao planejamento e uso
do solo já existente, um ‘para-SEA’
ou uma AAE ‘ampliada’.
Em poder da CEAA, mas distinta,
e claramente independente (auto-
avaliação). Não há como
identificar uma responsabilidade
institucional já que a ‘Cabinet
Directive’ estabelece regra geral e
permissiva.
Estatuto legal do
instrumento
Obrigatório e com previsão legal
para todos os procedimentos,
inclusive os específicos.
A discricionariedade está
associada a certos regulamentos.
É formalmente obrigatório sem ser
explícito desde 1991 e definido pelo
governo central, mas com alta
discricionariedade regional e local
pelo Local Government Act (LGA).
É formalmente obrigatório a partir
do Protocolo de AAE para algumas
PP e incorporado à análise de
sustentabilidade quando associado
a planejamento espacial/uso do solo
local ou regional. Está sob o
comando do Town and Coutry
Planning Regulations e com
discricionariedade delegada à
adminstração das “Local Planning
Authorities” por meio de uma
circular, portanto uma exigência
mais aparente que real.
Formalmente obrigatório e se
orienta pelas ‘guidelines’, após
1992.
A discricionariedade existe, apesar
do detalhamento da CEAA, com
intenção de contemplar os
impactos cumulativos das
avaliações regionais. Os
departamentos são estimulados a
produzir seu próprio procedimento
ajustados às ‘guidelines’.
* por serem os EUA uma confederação Estados, as normas gerais são aplicáveis a ações federais e, com disciplinamento específico são delegadas aos estados. A referência
mais importante nos estados é a da Califórnia com o CEQA e seus desdobramentos.
Fonte: Wood (1995), Jones et al (2005), Sadler (2005).
70
O ‘screening’ determina a necessidade ou não de uma avaliação de impacto e
deveria estar intimamente associado à significância previamente estabelecida pela lista
de atividades e/ou de impactos. Para que o ‘screening’ exerça seu papel e seja efetivo
precisa estar ao alcance de todos os atores, com as ações claramente detalhadas por
critérios e limites. Esta etapa nem sempre é formalmente reconhecida, embora utilizada.
Já a etapa de ‘scoping’, não só existe em todos os casos como é reconhecida como
importante para melhorar e fortalecer a pratica de avaliação de impacto nos países em
desenvolvimento (LEE E GEORGE, 2002).
É na fase do ‘scoping’ que há maior possibilidade de participação local e, se a
informação estiver garantida, a participação pode, inclusive, influenciar e garantir um
termo de referência mais apropriado. Pretende-se que as questões sejam mais
direcionadas e as informações mais consistentes a ponto de eliminar os impactos
irrelevantes. Mais uma vez a participação é desejável e, se possível, deve ser assegurada
legalmente.
Wood (1995, p. 133) identifica critérios para avaliar a efetividade e eficiência do
relatório a partir do ‘scoping’ e destaca como particularidade prática a elaboração de
roteiro por tipo de ação que se apresenta mais útil que os genéricos, para todos os tipos
de ação ou classes de ação. Também identifica a participação como essencial, mas alerta
que o aparecimento de impactos irrelevantes é possível e que devem ser criados
mecanismos para eliminá-los. Ainda Wood (2002), preocupado com a determinação da
fase de ‘screening’ e ‘scoping’ alerta para a significância atrelada a impactos ambientais
específicos, principalmente quando há diferenças culturais, sociais e econômicas ou
mesmo entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, emergentes e
subdesenvolvidos.
A unanimidade quanto à obrigatoriedade de lista, de ação ou de impacto, para a
determinação da necessidade da avaliação de impacto é indicativa de como se está
disciplinando esta área.
Como regra, é a partir de uma lista de ações classificadas por porte, tipo de
atividade ou localização que são definidas as ações com potencial de impacto
significativo e, portanto obrigadas a elaborar a AIA. As listas não conseguem ser
exaustivas e há muita discricionariedade do poder público, que pode ser positiva se
garantida pela participação da sociedade e pela informação, ou negativa quando a
decisão é facilitada pela estrutura político-institucional representando interesses que não
os da comunidade.
71
A maioria dos países utiliza uma lista de classificação de ações nas PPP que
necessitam de AAE. Nem sempre há correlação entre a lista de ações e associação
destas com localização, tipos de impactos e recursos ambientais. Países como os EUA e
a Nova Zelândia apontam uma lista detalhada de ações e impactos.
A Nova Zelândia se respalda na gestão dos recursos naturais por meio do
Resource Management Act (RMA) e trata a especificidade da lista de ações com a
necessária participação local e com detalhamento dos recursos biofísicos, o que é
essencial na avaliação de impacto.
Nos EUA, além da lista, dá-se muito crédito às estruturas legais. Este apoio da
estrutura legal nos EUA faz, inclusive, com que as preocupações ambientais se
estendam além do necessário como medida preventiva à possibilidade de demandas
judiciais posteriores (ATKINSON, 2006). Já a Nova Zelândia foi mais precisa em
condicionar a identificação das ações aos locais, impactos e recursos com uma alta
discricionariedade e participação local.
Alguns pontos são destacados, quadro 12, apenas para melhor visualizar estes
aspectos essenciais ao processo, o ‘screening’ e o ‘scoping’.
72
Quadro 12 – Os temas: screening e scoping.
Países
USA** Nova Zelândia Reino Unido Canadá
Característica
Técnica
Está formalmente
definida.
Estimula o ‘scoping’, indica o
relatório e o termo de
referência e destaca o
monitoramento
Estabelece duas frentes:
‘guidance’ para AAE em
alguns planos e programas
setoriais que não estão
cobertos pelo sistema de
planejamento espacial e uso do
solo que faz análise de
sustentabilidade.
É indicativa para PPPs com
possibilidade de ter impacto
ambiental, mas sem uma
referência formal como para
projeto.
Screening
Não se utiliza
formalmente de um
recurso prévio para
identificar se uma ação
afeta significativamente o
ambiente,
Não há critérios ou
limites que determinem a
necessidade de avaliação
de uma ação
Tem uma lista estabelecida
pelo RMA que pretende cobrir
todas as ações e os impactos,
em detalhes que, por sua vez
são delegados à autoridade
local.
Assumindo-se que as
autoridades têm poder
discricionário, as ações
encaminhadas não dependem
mais de instâncias superiores.
Tem com base a Diretiva
42/2001, mas a maior parte
está sob o controle do sistema
de planejamento. Está
estabelecida no ‘schedule 1’ e
também busca o parecer de
órgãos consultivos.
Há pouca evidência de como é
aplicado na prática e também
não há exigência de participação
pública.
É uma base tênue e de decisão
altamente política, pois depende
do Ministro (autoridade
responsável) e está condicionada
por pressões públicas e políticas
** por conta do sistema de governo, os EUA delegam aos estados e se encarregam somente das ações federais. A referência mais importante nos estados é a da Califórnia com
o CEQA e seus desdobramentos.
Fonte: Wood (1995), Jones et al (2005), Sadler (2005).
73
Cont. Quadro 12
Países
USA** Nova Zelândia Reino Unido Canadá
Característica
Scoping
É requisito formal, prevê a
participação e etapas a
considerar (tem manual).
Não prescreve lista de
impactos.
Não prevê contestação
formal
Não é exigência formal, sugere a
consulta, mas não deve ser
negligenciado.
Utiliza o ‘Fourth Schedule’ (lista
indicativa que relaciona a escala
dos efeitos à ação) como
orientação às autoridades locais
para diminuir a
discricionariedade.
Além das informações básicas,
exige o tratamento das
alternativas, o cuidado com o
risco de acidentes e o
monitoramento.
A ‘guidance’ sugere um relatório,
mas não é obrigatório. No
entanto, quando existir,
necessariamente deve consultar a
Agência Ambiental para definição
do recorte e nível de detalhe da
informação.
Não há procedimento formal
especificado, mas deverá indicar
os impactos possíveis tendo
como base o ‘screening’.
Lista de
classificação
das ações
Existe de maneira formal
circunscreve ações do
governo federal. **
Existe e é extremamente
detalhada para quase todos os
PPP e está associada à proteção
de limite ecológico e restrição de
atividade insustentável.
Quando não associadas ao
planejamento estão relacionadas à
Diretiva 42/2001.
Somente restrita a ações que
necessitem recurso federal, ou
atividades a excluir.
Lista de
classificação
de impactos/
recursos
O ‘tiering concept’ é
utilizado, e a lista compõe e
auxilia o processo. Existe
para estágios de projeto
(LP, LI, LO e D) onde há
impacto físico, social e
econômico.
Está associada aos PPP e projetos
aprovados, além de extremamente
dependente dos procedimentos de
‘screening’, feitos pelos
conselhos locais.
Não existe e há, por parte da LPA
e dos órgãos consultores,
discricionariedade na escolha dos
recursos e impactos a ponderar.
Prevê que o relatório deve indicar
os impactos (não descreve quais)
em relação às referências
ambientais,
Não existe lista.
** por conta do sistema de governo, os EUA delegam aos estados e se encarregam somente das ações federais. A referência mais importante nos estados é a da Califórnia com
o CEQA e seus desdobramentos.
Fonte: Wood (1995), Jones et al (2005), Sadler (2005).
74
8. AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA NO BRASIL
Introdução
O Brasil está engajado e é parte do movimento mundial em relação à
sustentabilidade e ao desenvolvimento sustentável com participação da sociedade. Há,
inclusive, vários tratados e convenções internacionais ratificadas e em vigor no país.
Porém, apesar de comprometido com a causa, ainda é um país com graves deficiências
econômicas, sociais e ambientais e os déficits e as desigualdades o colocam em
desvantagem nas relações internacionais.
O país se ressente de seu histórico de um modelo econômico latifundiário
exportador de recursos naturais ou de “commodities”, compelido pela estrutura
econômica mundial que reforça este papel e contexto. O receio e a dificuldade em
romper a lógica instituída acompanha o atual movimento global que, mesmo impondo
uma economia sem fronteiras, depende da conquista de uma nova ordem geopolítica
como decorrência da opção pelo modelo de apropriação insustentável até então vigente
(PRADO JR., 1969; IANNI, 1996; ADAS, M., 1976). Este modelo econômico dá
guarida a uma democracia de representação, em que o poder econômico domina a
escolha de representantes e as decisões do poder público, em contraponto (e até
conflito) à proposta da Constituição Federal de 1988 que estabelece, claramente, um
modelo de democracia participativa.
Assim, no caso brasileiro, a sustentabilidade e o desenvolvimento sustentável
passam pela desconstrução da lógica
do benefício de alguns poucos favorecidos, com os
resultados da economia em favor de todos (GONÇALVES, 2004). No entanto, o
conflito em relação aos recursos naturais mobiliza o poder político e econômico, em
detrimento do desequilíbrio entre todos (os estados-nação) que, por hora, conseguiu
mobilizar mais ‘intenções’ do que ações.
As dimensões continentais do Brasil, pela escala e proporções, produzem
impactos internos e externos capazes de provocar euforia e também descontentamento.
O Brasil tem potencial e tem recursos ambientais e humanos, mas ainda não se impõe à
transferência de tecnologia e ao mercado em favor da sustentabilidade quando não
busca a imperatividade do compromisso mundial aos limites indispensáveis à vida
humana (GONÇALVES, 2004).
Faber (1996) e Welford (1996) identificam o mecanismo de mercado, o padrão
exigido dos países em desenvolvimento, a relação destes com os recursos e as relações
75
comerciais unilaterais como grandes desafios à cooperação ambiental internacional. Do
mesmo modo, afirmam que a falta de compromisso com a efetiva transferência de
tecnologia limpa não favorece o desenvolvimento. Ainda assim Blowers e Leroy (1996)
entendem que há um esforço em favor das práticas sustentáveis mesmo diante de
barreiras enormes e diante de um poder dominante, de nações e companhias trans e
multinacionais, que priorizam o crescimento econômico, embora garantam que o
esforço é por mudanças que não impliquem descontinuidade na atual estrutura da
sociedade ou nos paradigmas e no padrão de dominação.
Nesse sentido, reconhecer suas potencialidade e suscetibilidades ambientais é
condição básica para o Brasil estabelecer seus limites, para preservar seu patrimônio e
se desenvolver com sustentabilidade, em favor do todo e evitando pressões externas.
Dentre os mecanismos criados no mundo para se identificar este déficit de
apropriação insustentável está a AAE. Quase que uma ‘imposição’ ao mundo atual, ela
pretende contribuir para a sustentabilidade nos processos decisórios potencializando
ganhos e evitando perdas.
A pressão pela implementação imediata de uma AAE no Brasil, em nome do
desenvolvimento sustentável e extremamente vinculado à liberação de recursos
financeiros internacionais pode, por um lado, demonstrar a preocupação com a
manutenção da dinâmica de transferência e controle sobre os menos desenvolvidos e,
por outro, garantir igualdade de condições em relação à sustentabilidade. O cuidado em
preservar as especificidades é parte do desafio já que as relações políticas e de poder
ainda não são claras e o compromisso de sustentabilidade, nebuloso. (TACHARD ET
AL, 2007).
O contexto externo
Fazer com que a AAE permita que o princípio da sustentabilidade percorra todos
os níveis de decisão, de política a programa, e potencialize os efeitos deste conceito
almejado em favor da sociedade não é diferente do que preconizam os países que já a
utilizam.
Sadler (1996) destaca que a avaliação de impacto ambiental (AIA) surgiu com o
National Environmental Planning Act (NEPA), em 1969, sem estar associada ao
conceito de sustentabilidade, mas com um enfoque voltado para o controle da
degradação. No Brasil foi regulamentada apenas a avaliação de viabilidade de projetos
ou empreendimentos – EIA – Estudo de Impacto Ambiental, pela RESOLUÇÃO
76
CONAMA 1/86 e ratificada pela Constituição Federal (CF) de 1988; com o
compromisso amplo da sustentabilidade integrada, apesar de, na prática, utilizar a
referência ambiental (biofísica), tal qual os Estados Unidos da América. Assim, se por
um lado a concepção da AIA brasileira na atualidade tem influência européia, mais
integrada, por outro lado recorreu à prática instituída nos EUA, mais ambiental,
estabelecendo um conflito de abordagens e aplicações práticas.
As pressões externas do Banco Mundial e do BID para a criação da AAE
integrada no Brasil, apesar da fragilidade do conceito, da ausência de informação
ambiental e da prática de estudo de impacto ambiental (EIA) identificada com o EIA
ambiental (biofísico), ignoram condicionantes básicas como formalização imperativa,
regras claras e capacitação e, em certa medida, contribuem para que seja incluída como
mais uma formalidade ambiental, ou para muitos, como mais um entrave ao
desenvolvimento (TACHARD ET AL, 2007; TEIXEIRA, 2008).
Diante do descuido e da pouca discussão para se construir referências sólidas,
diante das iniciativas compatíveis com a importância do tema e, diante da diversidade
do universo brasileiro, o fato de dar agilidade e clareza ao processo na incorporação do
valor ambiental está diretamente associado às iniciativas políticas e institucionais
realizadas no país, desde a regulamentação da Política Nacional do Meio Ambiente
(PNMA) em 1981. Assim a implantação de instrumentos e de mecanismos de
articulação e controle impostos fica aquém do necessário e é muitas vezes pressionada
por demanda externa, por quem a financia (TACHARD ET AL, 2007).
Para os países que ainda não adotam AAE, a relação política internacional pesa e
até distorce seu real propósito. Associam-se a órgãos de fomento na busca de recursos
financeiros para seu desenvolvimento sem, contudo, estabelecer uma AAE compatível
com sua realidade. É neste contexto que o Brasil e grande parte dos países de terceiro
mundo e emergentes avaliam que a opção de conceito até sua institucionalização é tema
menor diante do cumprimento das exigências destes órgãos financiadores. Tornar mais,
ou menos, amigáveis as pressões internacionais é uma questão de ajuste interno que,
como indicam Dalal-Clayton e Sadler (2005), dizendo que é preciso considerar a
realidade e ajustá-la a cada país.
Vale lembrar que os pilares sociais e econômicos já estão na pauta das
discussões e nas mesas de negociação dos processos decisórios, na grande maioria dos
países. Para que seja antecipado o esforço de minimização dos impactos ambientais
negativos que são as insustentabilidades, para que as oportunidades possam ser
77
entendidas e valorizadas, o meio ambiente precisa participar do processo e associar às
diferentes ações sua capacidade de suporte com limites, restrições e possibilidades, ou
seja, com uma agenda ambiental mínima (THÉRIVEL, 2004).
O contexto interno
O Brasil ainda não tem sua estrutura ambiental funcionando como prevê a
PNMA, na qual todos os instrumentos regulamentados e integrados, a capacitação
profissional do corpo técnico e dos órgãos que compõem o sistema nacional do meio
ambiente (SISNAMA) estejam operando para a real consideração dos seus objetivos,
sem atender interesses de grupos específicos. No entanto, o passivo ambiental existente
e as pressões que o Brasil recebe impõem medidas imperativas e consistentes para que o
interesse ambiental seja preservado com instrumento adequado para este fim.
O valor ambiental, mesmo consignado na CF/88 como ‘integrado’ ou, segundo
Avólio (2003) holístico, ainda carece de incorporação pela sociedade e impõe desafios
outros que incluem um processo histórico com base no poder político e econômico com
reflexos importantes no ambiente e na desigualdade social. Há muito mais pressão para
enfraquecimento das estruturas ambientais, em especial em ações de alto valor
econômico e também em temas estratégicos de governo, do que para o fortalecimento
do valor ambiental ainda não incorporado. Todas as áreas, incluindo também a
ambiental, se ressentem de melhor representatividade nas diferentes instâncias de
decisão.
Diante da inexistência prática de AAE no Brasil, a construção da AAE deve
passar por um processo evolutivo e sem sobressaltos como indicam Dalal-Clayton e
Sadler (2005), ou seja, por uma AAE ambiental que consiga ser incorporada como valor
e consiga também potencializar as decisões, sem perder de vista o universo da
sustentabilidade.
Para que a agregação do valor se reflita nas ações, para aumentar a credibilidade
do processo e dar maior responsabilidade às decisões, Sadler e Verheem (1996);
Thérivel (2004), Partidário (2007) e João, (2007) destacam a importância de garantir o
acesso à informação além de um maior envolvimento e participação pública no
processo.
O exercício, a atenção, o direcionamento e a incorporação da área ambiental
como valor é parte de um processo que, ao ser respaldado pela legislação como indica
Wood (1995), poderá de maneira compulsória colaborar para sua agregação.
78
Por outro lado, se instituído sem um cuidadoso respaldo conceitual poderá
exercer efeito contrário, ser mais um instrumento ‘ilhado’ e sem a conexão e vínculo
necessário com os tomadores de decisão, como no caso do EIA e dos diversos tipos de
licenciamentos que estão aparecendo. Portanto a adoção do instrumento requer,
fundamentalmente, vontade política, compromisso e comprometimento, como afirma
Vanclay (2004), na medida em que pode tanto expor e fragilizar como impor e utilizar o
instrumento da PNMA.
Embora a PNMA tenha na criação da AAE um caminho necessário e natural
para garantir seus objetivos e o vínculo ao planejamento e ao processo decisório, a
prática ambiental no país ainda tem tratamento diferenciado e não absorve iniciativas
desta natureza da mesma maneira que nos outros temas associados aos pilares
econômico e social. O valor e o tema ainda são periféricos e atuam mais corretivamente
que preventivamente, mais atendendo demanda do que tomando iniciativa. (TACHARD
ET AL, 2007)
A prática reativa das avaliações de impacto e a impossibilidade de avaliar
processos cumulativos é que tem pressionado para que a AAE se efetive e é também o
que levou as agências financiadoras a reconhecê-la e adotá-la. (KJÖRVEN e LINDHJEM,
2002; ALSHUWAIKHAT, 2005)
O contexto e o panorama legal/institucional
O Brasil é uma república federativa com 26 Estados, com eleições diretas, em
todos os níveis, e regime democrático: poder executivo, poder legislativo e poder
judiciário de forma interdependente e o Ministério Público como instituição
independente. Contudo, a representatividade da população e dos Estados, a filiação
partidária e os interesses regionais, em termos de perspectiva política aliada ao ‘curto
prazo’ eleitoral favorecem o imediatismo e, como regra, nega a visão de longo prazo
com graves reflexos para a área ambiental. A grande dimensão territorial brasileira, a
diversidade e a complexidade social e de recursos humanos, econômicos e naturais,
também é um desafio tanto no que se refere ao entendimento e ação como também na
mobilização, formação e informação. (GOULART, 1998).
Em temas mais amplos, como política pública de interesse local e regional, na
elaboração e aprovação dos planos diretores municipais e os programas de
desenvolvimento, a participação pública existe por representação e a ausência e/ou
disponibilidade da informação é uma das grandes lacunas. Neste caso, existe um
79
importante contraponto, que é a representação política do poder legislativo e do poder
executivo vinculada à fidelidade partidária, que requer respostas mais imediatas (ao
longo dos quatro anos de mandato), o que se torna um agravante, ou seja, passa a não
atender aos interesses públicos mais amplos, de política de estado e não de política de
governo, muitas vezes, estratégicos, numa perspectiva ambiental de longo prazo.
No caso brasileiro, há necessidade de regulamentação jurídica para que a AAE
seja efetivamente um instrumento de avaliação de impacto de PPP. A sua legalização e
sua formalização são condições básicas para a sua implementação. (CANOTILHO E
LEITE, 2007).
Quanto à implementação da AAE no Brasil, a informalidade e a prática
existentes são muito mais um recurso político entre o poder público e o empreendedor
do que uma exigência feita a todos indistintamente. Exemplos podem ser citados como
o AAE do Rodoanel Mário Covas, em 2004, para respaldar uma decisão já tomada e
que precisava de uma nova estratégia para acomodar uma situação em andamento.
Existe também a AAE do Gasoduto Brasil-Bolívia, em 1994, o primeiro AAE do país,
que visava atender uma exigência do BID para uma situação já definida. O resultado foi
uma AAE também desarticulada da política do planejamento que, com universo de ação
limitada, não produziu qualquer efeito prático nas decisões (SOCIOAMBIENTAL,
2004; SECRETARIA DOS TRANSPORTES, 2004; TEIXEIRA, 2008; COMAR ET
AL., 2006; SÁNCHEZ E SILVA-SÁNCHEZ, 2008).
Identificar o processo da AAE com bases conceituais sólidas e com participação
da sociedade possibilita ganhos ambientais e, conseqüentemente, ganhos econômicos e
sociais de longo prazo para a sociedade, fazendo com que ela incorpore o instrumento e
seu valor, ainda que, inicialmente, pela obrigatoriedade como sugerem Wood (1995),
Sheate et al (2001), Mourrison-Saunders et al (2001) e Sadler, (2005).
Uma grande preocupação da situação atual do Brasil em relação a AAE está na
exigência do instrumento quando este ainda não é parte do contexto legal/institucional
interno, e sim uma prática motivada pelo compromisso com agências financiadoras
(KJÖRVEN e LINDHJEM, 2002; TACHARD ET AL, 2007, TEIXEIRA, 2008), além de
não possuir sequer retrospectivas práticas para respaldá-lo. A pressão para seu uso,
pelos agentes internacionais que vinculam a existência desta avaliação para liberar
recursos financeiros, impõe ao país instituí-lo legalmente para que não haja conflito
com as instituições já concebidas neste campo (KJÖRVEN e LINDHJEM, 2002), mas não
sem antes ajustá-la à sua realidade. Teixeira (2008) destaca o papel dos agentes
80
internacionais como um grande estímulo para a implementação da AAE no país, além
do envolvimento com os programas de capacitação que tem fortalecido o movimento
em torno do tema.
A garantia constitucional do meio ambiente e a PNMA são parte da agenda
brasileira, apesar da morosidade e resistência que encontra na tramitação das normas
neste campo. Diferentemente de países com estrutura parlamentar e normas baseadas
em costumes – direito consuetudinário – Inglaterra e EUA, por exemplo, o Brasil tem
uma Constituição Federal programática em que a norma só terá validade se houver lei
que a defina.
A área ambiental não possui ‘status’ privilegiado na ordem jurídico-institucional
brasileira. Já o exercício da prática ambiental, que ainda é um processo em construção
no contexto cultural do país, requer cuidados, principalmente pelo caráter de direito
difuso e pela responsabilidade objetiva conferida ao meio ambiente pela Lei no.
6.938/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA.
A PNMA, na escala federal, ainda carece de regulamentações, apesar de já
contar com muitos instrumentos implementados. No atual momento, a falta de
coordenação e conciliação entre os instrumentos é parte do desafio da Política. A
descrença em relação aos instrumentos, às instituições e aos benefícios e resultados que
porventura ocorram, recai sobre os instrumentos já regulamentados com usos e
demandas não destinadas a eles. A ausência da informação ou mesmo da
disponibilidade desta traz enormes prejuízos à coordenação e integração sistematizada
que se pretende no país. Enfraquece a Política, os instrumentos e a área ambiental.
A Constituição Federal brasileira atribui, em seu artigo 24, à União, aos Estados
e ao Distrito Federal a competência de legislar concorrentemente sobre florestas, caça,
pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção
do meio ambiente e controle da poluição e sobre a responsabilidade por dano e meio
ambiente. Define, que a competência da União limita-se ao estabelecimento de normas
gerais.
Contudo, a CF, no artigo 30, atribui aos municípios a competência de legislar
sobre assuntos de interesse local e de suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber. Portanto, na prática, atribui aos municípios a competência para legislar em
âmbito ambiental (CANOTILHO E LEITE, 2007).
81
Para Avolio (2003) a opção de proteção do meio ambiente no sistema legislativo
brasileiro é holística e não pontual e, portanto, obrigatoriamente mais ampla que os
valores sociais e econômicos específicos.
As competências já existentes nos órgão ambientais brasileiros são compatíveis
e análogas às estruturas necessárias para a implementação das PPP. A implantação de
AAE, portanto, é de fácil absorção como dinâmica operacional.
As estruturas existentes devem ser cuidadas no trato dos diferentes instrumentos,
pois, de acordo com Thérivel et al (1994), a concepção das PPPs, independentemente do
nível governamental e para evitar problemas de nomenclatura, é definida como ação
estratégica sem deixar de garantir a possibilidade de transposição (‘tiering concept’) a
outros níveis.
O que se verifica não é a necessidade de se instituir um novo órgão para
trabalhar este novo instrumento, mas criar condições imperativas para que o nível de
comprometimento ambiental entre os órgãos instituídos, principalmente aqueles não
relacionados explicitamente ao tema, seja compulsório. A atribuição de competências
dos órgãos e junto aos órgãos precisa garantir que as indicações e resultados da AAE
possam ser incorporados como indicativo de relevância das futuras decisões, que
possam ser monitorados, que seus indicadores mínimos sejam preservados e garantidos,
e que a garantia e a disponibilidade da informação estejam associadas e valorizadas pelo
envolvimento e participação da sociedade.
O contexto técnico/operacional
O Ministério do Meio Ambiente (MMA), um dos órgãos constituído para
garantir, observar e fazer cumprir os pressupostos da PNMA, da sustentabilidade e do
desenvolvimento sustentável, não comanda a desejável interação, integração e
transversalidade da Política Ambiental entre os órgãos públicos hierarquicamente
constituídos e funcionalmente distintos. O MMA e o SISNAMA vêm se
instrumentalizando com capacitação profissional e informação, mas ainda são órgãos
dependentes de recursos e com uma estrutura condicionada pela política de governo que
optou por articular-se via Ministério do Planejamento, como por exemplo, o Estudo da
Dimensão Territorial do PPA (TACHARD ET AL, 2007; TEIXEIRA, 2008).
A pressão externa (internacional) e a demanda interna por desenvolvimento têm
exigido muito esforço e trabalho do MMA no sentido de garantir um mínimo de
respaldo para as questões ambientais, ainda que defasado em relação aos países
82
desenvolvidos. Isto se torna mais importante quando as demandas são associadas às
grandes linhas estratégicas, como o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) do
atual governo federal.
Com a AIA, por meio do EIA, é formalmente vinculada ao processo de
licenciamento ambiental, e aplicada a empreendimentos potencialmente causadores de
significativa degradação ambiental, a pressão por agilidade administrativa tornou-se o
caminho para a grande demanda. Montaño e Ranieri (2007) apontam a preocupação de
desvio de foco quando a eficiência administrativa, sem o respaldo conceitual de
viabilidade ambiental e de sustentabilidade, é priorizada em detrimento das questões
ambientais. Teixeira (2008) vincula o EIA ao licenciamento, destaca o caráter cartorial
da pouca fluência e clareza em relação ao instrumento EIA e mostra a possibilidade de
melhoria de ambos, por entender que a AAE, associada ao planejamento, trará uma
nova dimensão à sustentabilidade e às práticas de AIA.
A avaliação de impacto ambiental (AIA) no Brasil, nestes mais de 20 anos de
existência, regulamentou o estudo de impacto ambiental (EIA) sem, contudo, criar as
condições necessárias para sua implementação, ou seja, não estabeleceu as conexões
necessárias ao instrumento, à realidade legal e institucional para que ele efetivamente
funcionasse de maneira adequada.
Oliveira (2001) destaca as deficiências do EIA e a necessidade de superar estas
limitações incorporando a AAE em âmbito de planejamento para superar a
fragmentação e promover a integração técnica, institucional e legal. A carência de
participação simultânea e/ou complementar dos atores envolvidos (empreendedor, poder
público e sociedade), de informação, de técnicos habilitados, de instrumentos não
regulamentados e de órgãos pouco capacitados às funções identifica a fragilidade ainda
existente no sistema brasileiro (EGLER
7
, 1998 apud OLIVEIRA, 2001; TEIXEIRA,
2008), mas também apontam para caminhos mais promissores.
Para Prado Filho (2001), o Brasil não capacitou e não proporcionou espaço para
que a ‘cultura ambiental’ e o valor constitucional emergissem como processo e meta a
alcançar. A realidade e a imposição externa criaram um EIA falacioso
operacionalmente, não comprometido com a sustentabilidade que dita a CF e que, em
descrédito até hoje, não é assimilado e é pouco respeitado.
7
EGLER, P.C.G. (1998) Improving the EIA Process in Brazil. Inglaterra, 1998. Tese (Doutorado em
Ciências Ambientais) – University of East Anglia.
83
O EIA com ênfase ambiental, apesar de ser a opção adotada, não foi motivo
suficiente para a geração da informação ambiental e nem para a criação de instrumentos
associados ao pilar social, para avaliação de impacto social (SIA) e para avaliação de
impacto na saúde (HIA), como ocorreu nos EUA e em países da União Européia,
situação esta identificada por Vanclay, (2004). Exige-se do instrumento já
regulamentado desdobramentos que, em gênese, depende da informação de referência
que não é de seu domínio nem responsabilidade. Teixeira (2008) afirma que não há
consenso quanto à contribuição da efetividade das avaliações de impacto ambiental
para o desenvolvimento sustentável, mas certamente a garantia de critérios e de base de
referência facilitaria o trabalho dos envolvidos.
A atual prática do EIA é a referência de avaliação de impacto no país e motivo
de preocupação, já que atualmente está perdendo sua importância e sofrendo pressão
para simplificações. O desafio de trilhar o caminho da AAE tendo este modelo de EIA
impõe cuidados, já que a prática deste último, como destaca Wood (2002) enfraqueceu
seu papel no processo decisório, no monitoramento e na sua efetiva aplicação. Souza
(2000) se preocupa com o EIA se materializando como instrumento para justificar
decisões já tomadas e Teixeira (2008) reforça esta situação reativa diante da prática.
A implementação de PPP com inserção ambiental cabe ao poder público e está,
conforme identificou Avolio (2003), comprometida com o desenvolvimento sustentável.
Ela se exime, no entanto, de qualquer obrigação de elaboração de avaliação de impacto
de suas PPP públicas, pela inexistência de lei. A regulamentação de normas e
procedimentos para avaliação de impacto de PPP (a AAE) no Brasil ainda não existe e,
neste sentido, tudo que se relaciona à avaliação de impactos ambientais (AIA) recai
formalmente sobre o EIA, instrumento definido e qualificado para avaliar impactos de
empreendimento, como está destacado no quadro a seguir (QUADRO 13, p. 84) tendo
como referência o comparativo entre países, quadro 11, p.69.
A cobrança por maior responsabilidade do poder público em suas ações tem
pressionado a implementação da AAE, com informação e participação da sociedade,
como maneira mais adequada para avaliar as questões ambientais das políticas públicas
(PPP) no processo decisório. O EIA, pontual e de empreendimento, tem relevância,
formaliza as audiências públicas no EIA-RIMA, mas fica aquém do necessário.
Regulamenta o ‘audire’ sem qualquer compromisso de retorno à população, muito
próximo à dinâmica do sistema inglês.
84
Quadro 13 – Enfoque da AIA no Brasil
País - Brasil Comentários
Característica
Nível de ação
Prevista pela AIA,
mas ainda inexistente
para PPP
A AIA como termo genérico comporta a
existência de um EIA para projetos e uma
regulamentação para AAE.
Enfoque
Sustentabilidade sem
apoio de outros
instrumentos de
avaliação de impacto
para compor a
complexidade dos
três pilares
A ‘importação’ de um EIA para projetos com
a complexidade de considerar os três pilares
sem haver uma cultura e qualquer prática de
avaliação de impactos enfraqueceu o
instrumento. Resgatar os três elos, com
respaldo específico para cada tema pode
diminuir as incertezas e fortalecer cada um
dos universos em favor da síntese, da
sustentabilidade.
Vínculo
institucional
Independente, incluso
na lei de AIA
Está sob o comando do MMA que, como
regra, possui o mesmo status hierárquico dos
outros ministérios, inclusive na ótica de
integração e sustentabilidade.
Definido por resolução como o EIA.
Estatuto legal
do
instrumento
Obrigatório Necessariamente obrigatório pela
Constituição – imperatividade das normas.
(*)
(*) art. 5º. II – “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Trata-se do princípio da legalidade que rege o Direito Brasileiro.
A capacitação e o aumento do corpo técnico dos órgãos ligados ao Ministério do
Meio Ambiente são medidas importantes para que o intercâmbio e a integração com os
outros Ministérios sejam potencializados. A dificuldade que a AAE apresenta, em
relação ao fraco desempenho da participação e o desafio de incorporá-la, atestada por
Thérivel et al (1994), Partidário (1996), Sadler e Verheem (1996), Partidário (2007) e
Teixeira (2008), depende de mecanismos legais e institucionais, de informação e
divulgação e também, no caso brasileiro, de muita atenção em relação ao vínculo e à
abordagem que se dará ao instrumento AAE.
Práticas
As diferentes práticas de AAE já descritas na literatura podem proporcionar
agregação indireta de experiência e possibilidade de ganhos, se avaliadas criticamente.
De acordo com Sadler (1996) a Austrália optou, diante das dificuldades
identificadas pelo estudo de efetividade sobre o EIA, por uma postura mais construtiva
no quesito ambiente. Assim, fortaleceu a AIA por meio da AAE, definiu-a e a
enquadrou como uma parte da AIA, sem desviar o foco do processo de AIA existente,
85
qual seja, a AAE ambiental. Apesar de identificar a existência da abordagem integrada
como um caminho crescente em muitos países, a Austrália entende que a AIA instituída
absorve a AAE e consegue ser um passo para a sustentabilidade. (HARVEY, 1998)
A proposta de Thérivel (2004) em relação à associação entre processo decisório
e AAE, ilustrada na figura 07, p. 59, não destaca a informação prévia como elo
essencial a todas as etapas do processo. O entendimento e a prática adotada pela Nova
Zelândia demonstram a possibilidade e alcance de maior significância, maior identidade
e maior participação local caso esta informação exista e esteja disponível a todos.
Órgãos internacionais, como o Banco Mundial, têm contribuído para capacitar
muitos países na implementação de avaliação de impacto, dentre eles o Brasil (MMA,
2007; LEE E GEORGE, 2002; TACHARD ET AL, 2007, TEIXEIRA, 2008). No
entanto, a Política do Banco Mundial, pelos interesses específicos que possui,
historicamente impõe e pressiona com sua abordagem integrada (‘sensible’) sem
respeitar as especificidades de cada país, induz os países que buscam recursos a
‘queimarem’ etapas de implantação ou até mesmo de análise de procedimentos de AIA,
ou seja, acaba por fragilizar o processo legal/institucional em construção. Assim,
potencializa e reforça erros de implementação ocorridos e ainda presentes no EIA e que,
se não cuidados, ocorrerão com a AAE.
Tachard et al (2007) observam, com ressalvas, a forma com que o Banco
Mundial vem atuando no Brasil, principalmente nos PPAs, já que o enfoque destes é o
crescimento econômico. Destacam a inexistência da participação da sociedade, a
ausência de padrão de procedimentos adequados de AAE e o vínculo direto da
elaboração da AAE com a liberação de recursos financeiros, como determinantes para
descaracterizar a necessidade de um processo contínuo e diretamente associado ao
planejamento interno do país.
No caso brasileiro, a atuação destes órgãos desestabiliza e pressiona as poucas
estruturas existentes e os órgãos licenciadores, ao acenar com liberação de recursos
desde que haja uma AAE. Sendo a AAE um instrumento de avaliação de impacto
relevante, mas ‘inexistente’ legalmente no Brasil, não pode sequer ser considerada pelas
autoridades competentes, fazendo com que o ônus recaia sobre os órgãos ambientais
que nem podem avaliá-la (TACHARD ET AL, 2007).
Kjorven e Lindhjem (2002) reforçam esta argumentação ao identificar que o
Banco Mundial, mesmo identificando a pouca ênfase ambiental nas discussões, entende
86
que seu objetivo inicial é fortalecer uma estrutura dentro do país para garantir que as
ações sejam compatíveis com as políticas do Banco.
A simplificação de procedimentos de licenciamento de empreendimentos em
substituição ao EIA, como o RAP e o EAS no Estado de São Paulo, também contribuem
para simplificações de um procedimento que exige mais participação da sociedade e não
mais concentração e discricionariedade do poder público, principalmente nas
abordagens de análise de certos empreendimentos que contam com muitos interesses
políticos e econômicos. Nestes casos, existe uma radicalização do discurso e a
colocação da questão ambiental como entrave ao desenvolvimento.
De acordo com Montaño e Ranieri (2007), estes procedimentos simplistas, estão
muito mais associados à agilidade de tramitação junto aos órgãos de licenciamento e
têm como base os aspectos tecnológicos e o porte do empreendimento e não garantem a
viabilidade ambiental.
Para Tachard et al (2007), se, por um lado, estes procedimentos contribuem para
melhor identificar a necessidade da AAE, também a enfraquecem na medida em que
usam os conceitos ambientais sem o necessário cuidado e, muitas vezes, descolados de
seus objetivos ambientais, como formalidade a cumprir, somente para atender requisitos
ou pressões externas pertinentes às áreas e temas em questão e não em favor da
sustentabilidade.
No Brasil, algumas manifestações isoladas de AAE surgiram a reboque da
regulamentação do EIA, mas não seguiram seu curso, como, por exemplo, a AAE do
Estado de São Paulo, de 1986, concebida e até o momento não regulamentada.
Impulsionado pelo desenvolvimento desta última década e pela pressão por maior
comprometimento diante do cenário econômico e de financiamento junto a órgãos
internacionais, o país está mais atento ao instrumento e já passa a trabalhar com mais
perspectiva de sua aplicação, como é o caso da AAE do Estado de Minas Gerais que
está em vigor desde 2003.
O caminho brasileiro de uma reflexão jurídica, institucional e conceitual
(objetivos, procedimentos e respostas) ainda está restrito a cursos de capacitação ou a
exercícios incorporados a outros temas com proposições estratégicas. Ao mesmo tempo
em que procura, na presente década e por intermédio do Banco Mundial, capacitar os
atores que atuam no setor público, o Brasil tem adotado a AAE ‘informal’ e/ou
‘experimental’ para áreas estratégicas já consolidadas como energia, transporte e
turismo, por exemplo. (MMA, 2007)
87
A grande preocupação, já ressaltada por Therivel et al (1994), de que administrar
a (in)sustentabilidade é talvez um desafio maior do que pensar a sustentabilidade, fez
crescer a demanda por soluções, trouxe com mais propriedade o conceito de AAE e fez
com que o órgão MMA criasse os programas de Reforma Programática da
Sustentabilidade Ambiental (SAL) apoiados pelo Projeto de Assistência Técnica para a
Agenda da Sustentabilidade Ambiental (TAL) financiados pelo Banco Mundial (MMA,
2007). Isto foi feito com o propósito de fortalecer o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA), de incluir a dimensão ambiental transversal em setores como
energia, saneamento, desenvolvimento agrário, turismo e de apoiar a capacitação
necessária à consolidação de políticas públicas agregadas do valor ambiental.
Estas iniciativas são localizadas e a disseminação – difusão e divulgação – é
ainda restrita. As agências multilaterais, ao mesmo tempo em que contribuem com a
capacitação de setores do governo com apoio de seus consultores dentro do país por
meio de convênios, tal como, o Laboratório Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA)
da COPPE/UFRJ, impõem a utilização do instrumento em seus financiamentos.
Iniciativas como os seminários realizados pelo MMA (2006): “Diálogo Técnico
sobre Avaliação Ambiental Estratégica e Planejamento no Brasil” e “Seminário Latino
Americano de Avaliação Ambiental Estratégica” são restritas, dirigidas e pouco
divulgadas. Ocorrem preferencialmente em Brasília e o acesso público às discussões e
ao material também não é permitido. Ocorrem também, reuniões para os servidores do
órgão onde há algum projeto de financiamento em andamento.
A capacitação profissional e a elaboração dos conceitos a adotar ainda não
existem, há pouca discussão e uma grande ‘urgência’ de viabilizar políticas que
dependem de recursos e padrões internacionais que exigem AAE.
Há alguns exercícios de capacitação para aplicação da AAE com padrão de
conceito previamente definido internacionalmente e sem os ajustes necessários à
estrutura brasileira. Além do MMA há também como exemplificar a iniciativa
coordenada pelo Ministério do Planejamento como o curso para os servidores do
governo do Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, governo federal do Brasil, Paraguai e
Bolívia com o propósito de estabelecer um diagnóstico para avaliar as ações de
conservação e uso sustentável da Bacia do Alto Paraguai. A capacitação de técnicos
vem se intensificando e a troca de experiência com outros países vem sendo estimulada
(Richard, 2006), mas é restrita e dependente das prioridades dos PPAs a implementar.
88
A questão ambiental permanece subjugada a determinações vinculadas à área
econômica e não aos seus próprios objetivos como explicita a prática do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) por exemplo, o que dificulta a busca por resultados
de longo prazo mais afeitos ao tema ambiente. A atual mobilização deste enfoque,
capitaneada pelo Ministério do Planejamento, atende fundamentalmente à discussão
pautada pelos eixos de desenvolvimento do Plano Plurianual (PPA).
Desde o PPA de 2000-2003, os eixos nacionais de integração e desenvolvimento
‘passaram a ser uma referência geográfica para a integração das políticas públicas e uma
categoria territorial de planejamento, em que oportunidades de investimentos públicos
e/ou privados foram identificadas’ (BRASIL, 2007a). A capacidade de investimento do
território foi definida antes mesmo de identificadas suas potencialidades e
suscetibilidades ambientais.
Como parte da visão estratégica nacional associada à oportunidade de
investimento, a perspectiva para o cenário do PPA 2004-2007 tem os temas inclusão
social, emprego, produtividade e mercado associados à renda, consumo e minimização
de disparidades regionais (BRASIL, 2007b) e mais especificamente, busca a coesão
social a partir de três pilares de desenvolvimento: equidade/eficiência, emprego/renda e
saúde.
O Estudo da Dimensão Territorial do PPA (síntese do Estudo para Subsidiar a
Abordagem da Dimensão Territorial do Desenvolvimento Nacional no PPA 2008-2011
e no Planejamento Governamental de Longo Prazo) tem como órgão assessor o Centro
de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE) que propõe uma análise de sustentabilidade
da carteira de investimentos, tendo como base uma simplificação da Avaliação
Ambiental Estratégica (AAE), a partir de dados ambientais hoje disponíveis
georreferenciados por biomas. Faz considerações ambientais e avaliação de
sustentabilidade, ponto relevante e também muito polêmico, a partir das premissas das
carteiras territorializadas de investimento. O estudo estabeleceu uma visão estratégica –
nacional e por região de referência – no horizonte de 2027. (BRASIL, 2006).
Teixeira (2008) identifica uma atitude muito reativa das AAEs “realizadas” no
país, do ponto de vista histórico. Na prática, a AIA no país é respaldada por EIA e
vinculada ao licenciamento. A autora destaca o propósito de referendar decisões já
tomadas, que não valorizam o processo de planejamento e que sacrificam as políticas
públicas com perspectiva de sustentabilidade.
89
A busca da integração na concepção de política pública e na prática das ações de
governo permanece como um desafio e uma contradição entre o planejamento e a
realidade das obras, pois muito são os desencontros de metas e os conflitos de interesse
nos diversos temas. No entanto, articular e facilitar este processo por meio de algo
comum a todas as ações, o ambiente pode fazer com que a AAE seja um investimento
potencial, como aponta Egler (1998 apud OLIVEIRA, 2001). Mesmo sem a AAE,
alguns passos de integração horizontal com instrumentos de políticas distintas
interagindo e se reforçando mutuamente podem ser sentidos na PNMA e a PNRH.
A PNRH, com seus instrumentos já em operação, trabalha com unidades de
gestão por bacia hidrográfica e descolada da estrutura administrativa/funcional dos
municípios. Assim, garante uma nova ordem e perspectiva no planejamento e na gestão
pública. Seus instrumentos por si só garantem resultados importantes relacionados ao
tema, dão solidez, consistência e credibilidade às suas informações, ao mesmo tempo
em que estendem a outros setores estratégicos seus referenciais e suas condicionantes.
Ainda assim tem foco restrito e depende de integração com a PNMA para potencializar
seus resultados ambientais. A PNMA, apesar de mais abrangente, mais ampla que a
PNRH, não está tão estruturada - falta a implementação de alguns instrumentos - e,
neste sentido, tem maiores dificuldades de ser referência ao planejamento e às decisões.
Na prática a PNMA ainda luta por espaços quando o processo decisório recai em temas
como finanças, normas gerais, efetividade institucional e participação da sociedade.
Os planos diretores municipais de uso do solo necessariamente devem
incorporar a obrigatoriedade de avaliação de impactos cumulativos e sinérgicos, áreas
de influência e outros planos. A AAE seria bastante útil para avaliar alternativas na
expectativa de previamente antecipar ganhos e evitar perdas ambientais. O Brasil adotou
não só o EIA, mas também, reforçado pelo Estatuto da Cidade, indicou a necessidade da
AIA (ainda não consolidada com AAE) para PPP.
Proposta e considerações
A discussão sobre o conceito de AAE, sobre a abordagem de sustentabilidade e
sobre a maneira mais adequada de implementar a AAE, considerando a necessidade de
permanecer na linha defendida pela PNMA, consagrada por seus objetivos e premissas,
ainda carece de referências legais, institucionais e operacionais.
No entanto, assumir uma linha e praticá-la é um bom começo! A atuação atual
de EIA mais biofísico, desde que realmente capacitado com informações ambientais
90
essenciais e efetiva participação, não impede que se faça um esforço ascendente –
‘botton-up’, segundo Partidário (2000) - para iniciar o processo por uma AAE
ambiental.
Neste sentido, a AAE brasileira deve ser, num primeiro momento, mais
ambiental do que integrada, com foco na proteção ambiental (biofísica), e somente
considerar os fatores sócio-econômicos passíveis de afetar a sustentabilidade ambiental,
para que seja evitado o estabelecimento de privilégio aos pilares econômico e social,
segundo Kidd e Fischer (2007).
Este privilégio do econômico e do social representa um ingresso em um modelo
de AAE integrada sem a existência de referências sólidas, com disponibilidade de
informação. A construção e a operacionalização de um modelo de AAE sem a
participação da sociedade, cria lacunas fazendo com que, mais uma vez, os padrões
externos e muitas vezes incompatíveis com a realidade do país se sobreponham aos
interesses da sociedade. Um caminhar ambiental não nega a possibilidade de um passo
posterior de AAE integrada (DALAL-CLAYTON E SADLER, 2005), é uma opção
consistente que garante inclusive as referências necessárias ao seu fortalecimento que,
como já foi identificado, tem na falta de informação uma grande lacuna.
Assim, a implementação de uma AAE com abordagem mais consistente e mais
vinculada ao planejamento impõe a horizontalidade entre temas e ações e uma unidade
das questões ambientais com referências e informações nas diversas áreas e nos
processo decisórios, bem como a verticalidade para níveis hierárquicos inferiores.
Segundo Lee (2002), também se deve respeitar a realidade de cada país na sua
implementação e nas diferentes possibilidades de integração. Por ser o ambiente um
valor coletivo e difuso, um valor ainda não consolidado, um valor em processo de
absorção pela sociedade, embora incorporado à CF por opção, merece atenção e firmeza
de propósito para se efetivar o compromisso e o comprometimento como indica
Vanclay (2004).
A preocupação em adequar a AAE ao seu justo propósito com informação
ambiental e participação da sociedade requer garantir características como:
- ser estratégica, conceituar
o que é o termo na avaliação de impacto ambiental e
distingui-la do EIA, apesar da gênese ser a mesma,
- garantir o valor ambiental, sua significância e referência;
- integrar
considerações ambientais no desenvolvimento de políticas, planos e
programas, no planejamento e nas decisões,
91
- ser flexível a ponto de possibilitar ajustes e, ao mesmo tempo
- ser suficientemente resistente para refletir princípios e possuir os elementos
essenciais que garantam sua qualidade e resultados, além de minimizar a possibilidade
de distorção.
Nesse sentido, o quadro necessário para a implementação da AAE no Brasil
precisa se ajustar à estrutura constitucional, a seus mecanismos político-institucionais de
participação da sociedade, representatividade e operacionalidade. Deverá ser uma
derivação da AIA, como na Austrália que a incorporou ao seu sistema existente
(HARVEY, 1998), ou seja, se concebida a AIA como gênero, e EIA e AAE serão como
espécies. Não há motivo para criar um estatuto jurídico especialmente para acomodá-la,
mas se deveria absorvê-la na AIA e seguir o caminho legal do EIA para implementá-la.
Como exemplo, na Austrália o EIA é obrigatório, mas não a AAE. Portanto, no que se
refere à obrigatoriedade, deve ser diversa desta, ou seja, deverá ser compulsória pela
obrigatoriedade da existência de lei no Brasil. Se por um lado, pode indicar uma
imposição para abreviar a incorporação do valor já consubstanciado na CF, também
pode ser um respaldo para maior credibilidade ao instrumento.
A modernização do sistema do Reino Unido com hierarquização e delegação de
responsabilidades, a criação de uma política independente e com universo próprio e
base operacional respaldada pela participação da Nova Zelândia, a Comissão
independente, mas subjugada a órgãos afins como no Canadá e a estrutura independente
dos EUA com grande respaldo legal podem, cada uma à sua maneira, contribuir para
que ajustes ao instrumento brasileiro agreguem os benefícios e diminuam a falhas já
vivenciadas.
Aspectos legais
Para Sadler (2005), a AAE requer muita objetividade na determinação dos
objetivos e metas, apesar do alto grau de incerteza associado. Assim, garantir a
objetividade do instrumento, mesmo com discricionariedade do poder público, requer
clareza quanto à abordagem e quanto ao universo específico de aplicação, para que a
integração seja assimilada no planejamento, principalmente em relação à sua distinção
do EIA (QUADRO 14).
92
Quadro 14 - Características dos instrumentos EIA e AAE.
EIA AAE
Como regra é mais reativo É mais indicativa e informativa
Mais fácil de ser assimilado pelo público e propicia
maior reação e participação ou intervenção
Está mais distante do público, é mais vago e ao
mesmo tempo mais complexa
É imediato, operacional, quantitativo É conceitual, visionária, estratégica, qualitativa
Avalia os efeitos de um empreendimento proposto Avalia os efeitos de uma política, plano ou
programa, ou os efeitos do ambiente nas
necessidades e oportunidades do empreendimento
É mais imediatista e trabalha com perspectiva de
curto prazo e num extremo médio prazo
Tem escala temporal de médio a longo prazo
Direciona-se a um projeto específico Trabalha com áreas, regiões ou setores de
desenvolvimento
Tem um começo e fim bem definidos e proposta
concreta de intervenção
É um processo contínuo com objetivo de informar
no momento adequado
Trabalha com dados mais quantitativos, com maior
rigor de análise
Trabalha com dados mais qualitativos, com mais
incerteza na análise, menor rigor e maior
flexibilidade
Tem base de dados mais concreta, mais real Trabalha com perspectivas, intenções
Avalia uma alternativa particular, específica Foca nas alternativas, oportunidades.
Prevê e avalia possíveis resultados Determina opções visionárias e prevê possíveis
resultados para cada opção.
As alternativas têm localização determinada,
desenho, construção e operação
É abrangente nas alternativas territoriais, política,
tecnológica, econômica, legal
Atém-se a restrições legais Busca padrão de sustentabilidade (critérios e
objetivos)
Avalia os impactos diretos e os benefícios; é
microscópica e localizada
Avalia os impactos cumulativos e identifica
complicações e temas associados ao
desenvolvimento sustentável; é mais
macroscópica e menos delimitada
Concentra-se nas medidas mitigadoras para uma
situação possível
Tende a observar e manter o nível desejável de
qualidade ambiental
Tem uma perspectiva restrita e um alto grau de
detalhe; produz resultado detalhado
Tem uma perspectiva ampla e um baixo grau de
detalhe para proporcionar uma visão geral da
estrutura; sua resposta é mais genérica
Observa impactos específicos de projeto Cria uma estrutura para medir os impactos e os
benefícios de PPP.
O técnico tem o papel de administrar os valores e as
normas
O técnico faz o papel de mediador, de facilitador
nas negociações
É mais técnico e restrito a acomodar decisões já
tomadas.
É fundamental ao processo decisório e o vínculo
com o planejamento
Trabalha-se com a perspectiva de execução, desde
que assegurada a viabilidade ambiental
A situação pode não se concretizar
‘Não ação’ implica em não execução ‘Não mudança’ é a continuidade da situação
existente.
Construída a partir de Lee e Walsh (1992), Dalal-Clayton e Sadler (2005), Sheate at al (2005), Fischer
(2007).
Por conseguinte, para que os desdobramentos e possibilidades da AAE em
relação aos outros instrumentos da PNMA sejam alcançados, para que haja
incorporação do valor ambiental e, conseqüentemente, do real conceito ambiental para a
sociedade na perspectiva de sustentabilidade, os conteúdos, objetivos e conceitos não
podem ser negligenciados em suas definições.
93
A intenção de garantir uma AAE mais clara e bem definida deve compor a
previsão legal do instrumento e, considerando que a AAE, assim como o EIA, é uma
espécie do gênero AIA, poderá trilhar o mesmo caminho deste e ser regulamentada, no
Brasil, pelo CONAMA. Há, no entanto, entendimentos de cunho jurídico que indicam a
impossibilidade de regulamentação pelo CONAMA, pois haveria necessidade de
menção clara e específica em lei para impedir reflexos inadequados. (FORTUNATO
NETO, 2004).
A previsão legal da AAE com garantias de conteúdo mínimo, com atribuição de
responsabilidades, inclusive com previsão de descentralização do processo decisório e
delegação de funções aos atores sociais, favorece a operacionalização e também
aumenta a possibilidade de efetividade tanto da AAE como de decisões agregadas do
valor ambiental. A discricionariedade, ressaltada por Sadler (2005), é uma qualidade
importante à operacionalização da AAE e deve ser prevista para também não
desqualificar o instrumento.
Cabe observar que, como regra, o poder discricionário do poder público traz um
grande desconforto e incerteza aos empreendedores e aos tomadores de decisão. Para
minimizar estes possíveis efeitos indesejáveis da intromissão do poder público nos
processos de tomada de decisão, tornando a discricionariedade em autoritarismo, a
regulamentação da AAE precisa garantir procedimentos claros e que apontem para a
sustentabilidade. Para tanto, é preciso garantir também a tipificação dos Planos e
Programas sujeitos a AAE, bem como a especificação da localização, ou seja, é preciso
atender o binômio tipologia – localização, como uma importante referência. Para Lee
(2202a), também precisam ser garantidas as integrações horizontal, vertical e de decisão
diante dos objetivos estabelecidos e do estágio da capacitação dos agentes
institucionais.
No Brasil, regulamentar este nível de avaliação de impacto – AAE - completa o
instrumento AIA da PNMA. Afinal, preenche a lacuna operacional existente nas
avaliações de impacto ambientais de PPP, que não são atendidas pelo EIA, bem como
facilita o entendimento e papel deste último que deixou a desejar quanto à
operacionalização e disponibilidade de informação. Mais precisamente, deixou a desejar
quanto à mobilização e agregação da participação pública no processo de construção das
referências ambientais, base de referência, que são essenciais ao processo de AIA e
também aos processos decisórios.
94
Portanto, a PNMA tem a AIA como um de seus instrumentos e, ao classificar a
AIA como gênero e EIA como espécie, regulamentou o EIA pela Resolução CONAMA
1/86 para empreendimentos. A regulamentação da AAE para políticas, planos e
programas, uma espécie do gênero AIA, tem, no entendimento do presente trabalho, a
necessária guarida formal para se efetivar como instrumento com os procedimentos
adequados e pertinentes às suas especificidades como ocorreu com o EIA.
No caso brasileiro, também não há empecilho legal para uma regulamentação
plena (para todos os três níveis: política, plano ou programa) ou parcial de AAE, desde
que sua definição identifique os níveis que irá regulamentar como, por exemplo, a
regulamentação de PPP na Holanda ou somente de Planos e Programas na União
Européia.
Diante do gênero AIA, detalhar e distinguir os diferentes níveis de avaliação de
impacto é importante, viável e necessário na estrutura legal brasileira. Estabelecer a
diferenciação é importante e a implementação dos três níveis (PPP), como conjunto
hierarquizado e sistematizado, favorece o entendimento e a assimilação do instrumento,
da sua dinâmica e possibilidades.
Os procedimentos de elaboração da AAE devem ser formalizados e devem
atender à organização institucional da PNMA já mencionada. Também devem se pautar
por uma estrutura que, de acordo com a opção pelo direito positivo e uma constituição
programática, tenha os procedimentos descritos e identificados em todos os níveis e
categorias possíveis.
Para que a implementação se consolide e atenue eventuais falhas, é necessário,
como alerta Wood (1995), que todos os elementos essenciais estejam presentes. Tendo
como base as preocupações chave identificadas por Sadler (2005) são estabelecidas
quatro categorias de conteúdo essenciais a uma AAE que, se observadas, podem
facilitar o entendimento e o sucesso de implementação do instrumento (QUADRO 15).
A AAE ajustada aos termos e particularidades da legislação brasileira deve, portanto,
observar:
95
Quadro 15 – Conteúdo essencial de uma AAE.
Categoria Objetivo a ser detalhado Conceito a observar
Conceitual/
contextual
(o quê?/ por quê?)
Como fazer a AAE mais clara – garantir
o conceito, seu enfoque, abrangência e
abordagem?
Sustentabilidade,
estratégia, ambiente,
integração,
significância
Instrumental/
metodológica
(como?/onde?)
Como congregar instrumentos, métodos
específicos e informações necessárias
para os diferentes tipos de impacto para
se chegar às alternativas ambientalmente
desejáveis? Lista de ações vinculada à
lista de impactos.
Capacidade de
suporte, flexibilidade
Institucional/
processual
(quem?/quando?)
Como montar uma estrutura adequada
para ‘representar’ a integração
necessária?Quem vai implementar esta
abordagem?– atores, competências,
direitos e responsabilidades? Há pessoas
capazes? Quais a competências? Quais as
habilidades?
Integração horizontal,
integração vertical,
Participação
Legal / Política
(responsabilidade/
alcance)
Como garantir a ênfase? Como aferir o
resultado ambiental? Como garantir que
o ambiente não esteja perdendo no
processo de decisão e como e quem
responsabilizar?
Processo decisório,
discricionariedade
Fonte: construído a partir de Partidário (2000) e Sadler (2005).
Aspectos técnicos e operacionais
A operacionalização institucional absorverá o novo instrumento desde que esteja
capacitada, articulada legalmente e de posse de instrumentos operacionais essenciais
como a base de referência ambiental (BR) – informação prévia que pressupõe a
participação da sociedade, a lista de ações e de impactos para as etapas iniciais do
processo como o ‘screening’ e o ‘scoping’, os roteiros e manuais.
A lista de ações e de impactos, nos moldes das práticas internacionais, é um
recurso a ser utilizado para facilitar o entendimento e garantir melhor transparência do
processo quanto à obrigatoriedade de uma avaliação de impacto na fase de ‘screening’.
No entanto, é insuficiente para proporcionar a dinâmica necessária à significância
quando aplicada, quando se reverte em ação associada a uma localização. Neste caso é
necessário que as informações ambientais básicas de referência sejam agregadas, uma
vez que a estas estão intrinsecamente associados o ambiente biofísico e o
reconhecimento do valor social do recurso natural, que podem ser identificados por
meio da participação da sociedade.
96
Como regra, é a partir de uma lista de ações qualificadas por porte/escala,
natureza/tipo de atividade e complexidade de efeitos e quantificáveis por critérios
indicativos que são definidas as ações com potencial de impacto significativo são
definidas. Elas são obrigadas a elaborar a AIA, somente EIA no Brasil, sendo que nem
sempre estão associadas a uma localização específica.
As listas, exemplificativas e não exaustivas, devem nortear a sociedade quanto à
necessidade ou não de uma avaliação de impacto na fase de ‘screening’. Pela
possibilidade e até necessidade da discricionariedade do poder público, são requeridas
informações ambientais básicas de referência construídas com base em valores e
significâncias específicas identificadas pelo público e ao alcance de todos os atores.
Com uma fase de ‘screening’ bem estabelecida, o ‘scoping’ tem a possibilidade
de se tornar mais específico, deve trabalhar melhor as alternativas sem perder as
referências e limites ambientais identificados. Com informação básica de referência, a
BR, atuante nas fases da AAE e no processo decisório haverá maior possibilidade de
garantir os limites ambientais.
Tendo como referência o quadro comparativo dos países (QUADRO 12, p.72-
73) para a construção destas etapas da AAE, alguns comentários específicos se aplicam
ao Brasil (QUADRO 16).
Quadro 16 – Possibilidade da AAE no Brasil
País Comentários
Brasil
Característica
Técnica
Deve ser instrumento legal formalmente definido com conteúdo
mínimo e estabelecimento de obrigações e delegações
institucionais. Ainda em fase de capacitação.
Screening
A partir de uma lista não exaustiva E
da base de referência dos
impactos, dá espaço à discricionariedade em nível local desde
que haja participação para a indicação da necessidade ou não da
AAE e dá indicativos do Termo de Referência.
Scoping
Deve, a partir do TR, identificar as informações básicas, as
alternativas, os riscos e o monitoramento com previsão de
participação para a continuidade do processo.
Lista de
classificação das
ações
A imperatividade da lista deve ser legal, e ela deve ser
exemplificativa, não exaustiva. A conquista da
discricionariedade local deve ser um dos caminhos para
consolidar a participação pública.
Lista de
classificação de
impactos/recursos
A existência desta complementa a base de referência e garante a
informação, a publicidade e a participação tanto na construção,
como na sua utilização e possibilidade de referência para
monitoramento.
97
Independentemente da abordagem, ambiental ou integrada, o quadro apresentado
por Thérivel (2004) indica a AAE mais como uma informação a adicionar no processo
de decisão estratégica na perspectiva de interação e não de integração do planejamento
com a AAE. A figura 07, p.60, apesar de indicar a inserção da AAE na estrutura de
decisão estratégica, ressalta, por meio das setas indicativas, somente a decisão
estratégica como processo, seqüência definida a ser cumprida, e sem qualquer distinção
e consideração ao processo de AAE como instrumento independente e com resultados
próprios. Para Eggenberger e Partidário (2000) nesta configuração não há garantia da
construção conjunta, apesar de desejável e requerida como algo maior que cada
processo individualmente.
A simultaneidade da análise do relatório ambiental e do plano ou programa
como indica a Diretiva Européia de AAE e também na Etapa 4 (quadro 08, p.57) não
implica, necessariamente, simultaneidade de construção da AAE e do plano ou
programa e faz, de ambos, elementos distintos. A construção da AAE concomitante ao
processo decisório é parte do todo, porém dissociada deste nos seus objetivos
específicos. O processo decisório, com perspectiva de diferencial ambiental, não altera
seu curso diante da AAE, vide figura 07, p.60, e está muito próximo da idéia, de
Partidário (2007), de AAE estratégica com utilização dos resultados ambientais, desde
que não dificultem os processos decisórios que implicam compromisso e ação. Também
não potencializa a integração de cada etapa dos dois distintos e diferentes processos ao
não estabelecer conexões. Não garante retorno e checagem/validação e, nesse sentido,
fica muito mais suscetível à acomodação, a pressões outras que, como regra, estão
previamente definidas e mais ajustadas a uma visão de AAE integrada.
Pela possibilidade de potencializar ganhos e conseguir maior comprometimento
com os resultados a monitorar e a implantar, a construção conjunta é um caminho e a
BR, por ser prévia e dissociada de qualquer decisão, é um referencial de agenda
ambiental mínima e um referencial de sustentabilidade nas negociações. É uma espécie
de elo integrador.
Tanto o universo da AAE como a proposta de integração deste instrumento à
estrutura de processo decisório reforçam desafios presentes nas práticas atuais de AAE,
a saber:
- a ausência de agenda ambiental mínima para entrar na pauta de negociação das
decisões, referência esta ainda extremamente utilizada de forma discricionária pelo
98
poder público e muitas vezes, pouco representativo dos impactos e da significância em
questão;
- a ausência de efetiva participação da sociedade no processo de concepção da
AAE ou mesmo de utilização da mesma para fins decisórios tanto pela falta de
mecanismos institucionais como também pela deficiência de informação e divulgação e,
não menos importante,
- a garantia de incorporação do valor ambiental na dinâmica do processo de
construção da decisão que irá, em gênese, agregar conceitos ambientais.
A efetiva contribuição da AAE ao processo decisório passa, inevitavelmente
pela participação e pela base de referência (BR). Nesse sentido, o elo integrador das
decisões passa pela informação ambiental de referência construída com participação.
(FIGURA 08) para reforçar a utilização da AAE tanto horizontalmente como
verticalmente. A transversalidade da participação na AAE e, conseqüentemente, na
decisão estratégica, deve estar garantida por diferentes mecanismos nas etapas ao longo
do processo. A participação da sociedade na construção da base de referência merece
destaque (SOUZA, 2007) e garante a esta BR, elo integrador, os valores da sociedade
nas diferentes etapas da AAE. A participação antes da decisão, ou seja, quando ainda há
possibilidade de ajuste e revisão no sentido de consolidar e garantir valores e
compromissos ambientais, é importante e distinta do processo apresentado por Thérivel
(2004), figura 07, p. 60, mas entendida como indispensável à finalização do processo de
decisão que pretende agregar o valor ambiental.
99
Base de Referência (BR)Base de Referência (BR)
Identificar objetivos de ação estratégica
Decisão formal/divulgação
Descrever a base de referência ambiental;
identificar áreas problema;
Identificar conexões com outras ações estratégicas
Identificar objetivos e indicadores de AAE
Incluir questões ambientais/sustentáveis
Refinar a(s) alternativa(s) escolhida(s) e documentar
Escolher a(s) alternativa(s) preferenciais;
descrever a ação estratégica em mais detalhes
(‘instrumentalizar, documentar’)
Identificar meios alternativos para assegurar o
objetivo da ação estratégica e resolver o problema
Revisão da alternativa escolhida
.
Implementação
Monitoramento da ação estratégica
Identificar objetivos e indicadores de AAE
Incluir questões ambientais/sustentáveis
Descrever a base de referência ambiental;
identificar áreas problema;
Identificar conexões com outras ações estratégicas
Monitorar os impactos da ação estratégica
Finalizar o relatório de AAE,
estabelecer diretrizes para implementação
Identificar alternativas (mais) sustentáveis
Estabelecer scoping (universo a considerar);
consulta
Mitigar impactos da(s) alternativa(s) escolhidas/
documentar
Participação pública antes da decisão
Descrever a base de referência ambiental;
identificar áreas problema;
Identificar conexões com outras ações estratégicas
Mitigar impactos da(s) alternativa(s) escolhidas/
documentar
Participação pública antes da decisão
Finalizar o relatório de AAE,
estabelecer diretrizes para implementação
Monitoramento dos impactos da ação estratégica
Estabelecer scoping (universo a considerar);
consulta
Identificar alternativas (mais) sustentáveis
Prever e avaliar impacto(s) da(s) altrnativas/
Documentar impactos e prever
mitigação e monitoramento
Prever e avaliar impacto(s) da(s) alternativas/
Documentar impactos e prever
mitigação e monitoramento
DECISÃO ESTRATÉGICA
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
Figura 08 – Proposta de integração entre AAE e processo decisório.
Fonte: Baseada em Thérivel (2004)
100
Há nesta integração, proposta de dois universos importantes a destacar e
integrar:
1- A seqüência interna das etapas de elaboração da AAE com a BR e a
garantia de respostas ambientais,
2- A relação externa, a inserção das etapas de AAE na estrutura de processo
decisório e a garantia de vínculo e subsídio ambiental.
As falhas metodológicas e processuais da AAE são constantemente questionadas
quanto à sua efetividade (SADLER E VERHEEM, 1996; SHEATE AT AL, 2001;
TOMLINSON, 2003; CASHMORE, 2004; FISCHER, 2005; SADLER, 2005;
HACKING E GUTHRIE, 2007). Também a independência de resultados diante da forte
relação pretendida com o planejamento fica mais ou menos comprometida diante da
abordagem ambiental ou integrada adotada e, segundo Benson (2003), somente uma
mudança radical de enfoque em relação aos instrumentos de avaliação de impacto
promoverá o planejamento sustentável. No entanto, garantir uma AAE efetiva significa
atender a ambos os universos de integração destacados (LEE, 2002a).
Neste contexto de integração, a Base de Referência - BR - é um norteador
importante à AAE, na medida em que garante um balizamento com ênfase específica
nos aspectos ambientais. O planejamento e o processo decisório, mesmo sem a AAE,
estão associados à decisão política e, portanto, à proposta de ajustar uma dinâmica
integradora entre os dois processos, item 2. Este é um caminho a se consolidar. O
entrelaçamento das duas colunas se reforça tendo a BR como indicador da agenda
mínima em todas as etapas do processo, inclusive para facilitar a retro-alimentação de
novas ações estratégicas.
A construção da AAE no caso brasileiro, considerando que será uma AAE de
concepção ambiental, deve estar associada à capacidade de suporte e resiliência na
construção da base de referência (BR). A BR garante a informação e pressupõe
participação da sociedade, como destaca Souza (2007), e não elimina a possibilidade de
evolução para uma AAE integrada permitindo que outros temas e outras avaliações de
impacto se fortaleçam e também auxiliem na convergência à sustentabilidade.
A Base de Referência (BR), se previamente definida, pode não só compor um
processo de AAE e EIA como também pode estar associada a outros instrumentos e a
outras áreas. Montaño et al (2007) identificam a importância da Base de Referência no
planejamento e Montaño e Ranieri (2007) apontam a maior transparência e
101
possibilidade de simplificação do termo de referência (TR) e rapidez do licenciamento
ambiental.
Haverá sempre um degrau a mais a conquistar. No entanto, o descompasso entre
situação presente e perspectiva futura deve, aos olhos do planejador, ser cuidadoso e
criteriosamente ponderado para que não se cometam erros grosseiros e para que o
compromisso com a sustentabilidade seja maior que o imediatismo de resultados
econômicos de curto prazo, para que o horizonte temporal compatível com os desafios
ambientais lançados seja absorvido também por meio da AAE.
As ressalvas feitas pelo governo do Reino Unido, levantadas por Braun, (1992) e
Thérivel et al (1994) como argumentação pela não implementação formal da AAE como
instituição independente da LPA, podem auxiliar na formalização institucional e
operacional do caso brasileiro. Portanto, observá-las e ponderar o potencial de
(in)viabilidade (QUADRO 17) pode contribuir para o fortalecimento da concepção e
construção do instrumento no Brasil, são elas:
102
Quadro 17 – Contribuições para uma AAE formal
Argumento do governo do Reino Unido para
NÃO formalizar a AAE
(Braun, 1992 e Thérivel et al, 1994)
Contrapontos para uma formalização mais adequada à realidade brasileira.
Para a maioria dos PPPs não existe um momento
claro e determinado de quando uma decisão será
tomada.
A AAE como referência prévia obrigatória e presente mesmo antes da elaboração das PPPs não implica
decisão. Se a AAE for presença constante, ela estará à disposição como referência seja qual for o
momento da decisão. Como instrumento prévio deve, no mínimo
, ser utilizado juntamente com a
elaboração das PPPs em tema relevante – significativo ambientalmente.
Os tipos de decisão variam em termos de
formalidade, nível de abrangência
governamental, tipos de procedimentos
envolvidos, níveis de consulta, percepção de
planos envolvidos e tipos de estrutura
governamental.
A imposição legal da Constituição Federal brasileira exige a formalização e, neste sentido, estes pontos
devem estar devidamente esclarecidos para maior fluidez e transparência do processo.
A existência de uma referência ambiental integradora pode ser um caminho recomendável, por
exemplo, a obrigatoriedade da informação ambiental de referência (BR).
Como regra incorpora um processo de
negociação difícil de administrar.
As negociações, essenciais em todo processo decisório, devem conter uma agenda mínima das
referências ambientais e a capacidade de suporte necessariamente é uma delas.
Considera ruim instituições/setores distintos e de
diferentes áreas/temas usarem o mesmo
instrumento de forma diferenciada.
Áreas distintas devem incorporar as referências apontadas pela AAE afeitas aos seus objetivos, sem
negar o conjunto das informações relevantes e do referencial mínimo ambiental.
A dificuldade em expressar a flexibilidade para
acomodar a grande variedade de tipos de decisão.
A flexibilidade é essencial quando o tema é complexo e abrangente. No entanto deve ser compatível
com a significância, a agenda mínima e participação da sociedade.
A preocupação de como formalizar ou garantir a
incerteza inerente às decisões.
A incerteza é parte da realidade e das decisões, mas o respaldo da agenda mínima ambiental e do
princípio da precaução pode ser o caminho.
As agências, como regra, não possuem pessoal
qualificado e especialistas.
Capacitar o corpo técnico dos órgãos dinamiza e qualifica as intervenções, inclusive a ponto de exigir
menos de consultorias externas
Exigiria das agências o levantamento do estado
atual dos recursos naturais, da determinação da
sua capacidade de suporte, do plano de uso futuro
dos recursos ambientais como balizador e uma
revisão periódica da AAE em questão.
A referência ambiental – capacidade de suporte, num contexto hierárquico de PPP é fundamental e
deve permear toda a estrutura. O nível de detalhamento é determinado de acordo com os impactos
identificados nos níveis superiores. O monitoramento é peça chave para identificar a necessidade ou
não de revisão da AAE e, por fim, exigir informações de base é fazer com que o processo se fortaleça e
proporcione resultados ambientais pertinentes. Não se dispor a construí-las é não considerá-las..
As técnicas e tecnologias utilizadas na avaliação
precisam de mais desenvolvimento.
O objetivo de sustentabilidade a ser perseguido absorve o espaço-tempo presente e caminha junto com
o desenvolvimento presente e futuro e as técnicas e tecnologias só evoluirão se utilizadas e
questionadas.
103
Quadro 17 - Continuação
Argumento do governo do Reino Unido para
NÃO formalizar a AAE
(Braun, 1992 e Thérivel et al, 1994)
Contrapontos para uma formalização mais adequada à realidade brasileira.
A AAE poderá necessitar que as agências
recorram a fontes externas para aquisição de
informações ambientais.
Garantir a informação mesmo que haja necessidade de fontes externas é fundamental. Sem informação
não há como existir a AAE, não há como existir planejamento com valor ambiental.
Não se aceita a instituição de um novo órgão
independente para a área ambiental. É absorvida
pelo Plano de uso do solo no Reino Unido (Land
Use Plan -Planning Policy Guidance Note 12 –
PPG12 e pelo Department of Environment’s
Guide: Policy Appraisal and the Environment).
A estrutura institucional executiva, deliberativa e consultiva existe no Brasil sob o comando do MMA.
Não se criará novo órgão. Ainda que a independência do órgão não seja plena porque está subjugado ao
poder executivo em todos os níveis, há como concebê-la mais transparente.
A adoção não formal da AAE é identificada
como postura de ‘mudança cultural’, de processo
a ser assimilado compatível com a prática dos
costumes e não uma imposição.
Seja para a assimilação de um conceito ou para ratificação de um ‘senso comum’ a imperatividade da
lei é condição básica para que a AAE se imponha no Brasil.
A ênfase da Policy Appraisal and the Environment é
em metodologia e não nos procedimentos (indicativos
da Diretiva). Incorpora-se metodologia de AAE na
política de planejamento, a ênfase é no
desenvolvimento sustentável com prioridade ao
econômico-social (integrado) e não na formalização e
formação de uma estrutura ambiental
.
A ‘independência’ a ser atribuída à sustentabilidade deve estar refletida na norma a ser criada, pois
subjugar a AAE às condições presentes sem questionar o grau de comprometimento que se deseja
diante do terceiro pilar de sustentabilidade ambiental, é concebê-la sem fundamento, sem expressão,
sem finalidade. O presente trabalho indica que o enfoque e a estrutura a ser reforçada é o da
sustentabilidade ambiental, como primeiro passo para garantir a existência e operacionalidade do
instrumento.
Haveria necessidade de uma agência ambiental
para coordenar as informações ambientais, para
determinar a capacidade de suporte, para
atualizar, para retro-alimentar o processo que é
dinâmico e contínuo.
A possibilidade e necessidade de coordenação da informação são necessárias e já estão contempladas
na PNMA, embora ainda em processo. A capacidade de suporte aliada à significância garante as
especificidades, se construída com participação. No Brasil, a PNMA estabelece a obrigatoriedade da
informação ambiental como indispensável. Neste sentido ela também é indispensável para a AAE e não
estará criando nova demanda. O desafio do monitoramento é parte da dinâmica a ser atribuída à
informação e deve estar presente para a continuidade dos processos.
Significa fazer o governo de UK se submeter a
exigências externas para elaborar uma AAE.
Significa eliminar as pressões externas internacionais na AAE afeita à estrutura brasileira, significa tê-
la ajustada à nossa realidade respeitando-se os passos básicos essenciais à sobrevivência do sistema
ambiental brasileiro.
104
9. AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA NO UNIVERSO
URBANO.
Planejamento e Integração
O crescimento da população, o uso e o domínio dos recursos naturais e a
urbanização são temas relevantes e de preocupação para a sustentabilidade. Na
atualidade, indicam desequilíbrio, desigualdade e desafios globais associados ao
desenvolvimento.
Segundo Eggenberger e Partidário (2000), a integração de AAE ao planejamento
é uma redundância, já que integrar é uma prática, um procedimento e uma abordagem
intrínseca daqueles que atuam nesta área. Pressupõe uma coordenação preventiva das
diferentes atividades humanas, no sentido de garantir, de maneira mais eficiente e
efetiva, suas diferentes funções no espaço considerado.
Turner (1998) entende que o planejamento atrelado ao uso do solo dos anos
1960/70 está com os dias contados e a idéia de um planejamento mais plural absorverá
também outro plano de maneira coordenada, pois vários planos são necessários para se
ter uma cidade melhor, para ampliar as possibilidades de atividades urbanas e de fatores
econômicos, sociais e ambientais a contemplar. A preocupação com a relação entre
desenvolvimento e ambiente passa por um planejamento que deve intervir para evitar os
impactos negativos e promover os positivos procurando estabelecer as melhores
relações entre o desenvolvimento e o contexto. Ela deve ser norteada por referências do
passado e visão alternativa do futuro.
Com os novos paradigmas, o desafio da integração e do desenvolvimento, até
então fortemente influenciado pela eficiência econômica e pelo gerenciamento do
crescimento econômico, trouxe um planejamento mais abrangente na avaliação de
potencialidades, vulnerabilidades e impactos garantidos pela antecipação, proposição e
coordenação, como forma de gerenciar mudanças e incertezas. Esta estrutura de
planejamento integrado, com estabelecimento de relações, conexões e entendimento
multidisciplinar poderá se beneficiar da inclusão da AAE.
Wood (2002) é muito otimista em relação ao desempenho da AAE, muito
utilizada no planejamento de uso do solo, embora ressalte a dificuldade e fragilidade
que ainda existe em relação ao conceito de desenvolvimento sustentável nas políticas
105
ambientais, inclusive nas internacionais. Jones et al (2005) destacam a prática do
‘appraisal’, na Inglaterra, como decorrência desta fragilidade em contraponto à AAE
ambiental.
A idéia da avaliação de impacto associada ao planejamento holístico pretende
garantir previamente as condicionantes ambientais para que não seja preciso atuar nas
correções e mitigações. Considerar esta abordagem é mudar o foco de prejuízo
ambiental percebido como algo essencialmente negativo para uma postura preventiva e
comprometida com o desenvolvimento sustentável (ABAZA, 2002).
Ainda, segundo Eggenberger e Partidário (2000), a integração no planejamento
com sua abordagem holística e multidisciplinar, expandida e flexível, favorece que um
mesmo problema abordado por diferentes universos de conhecimento, embora com o
mesmo objetivo, possa ser potencializado. Entendem que a opção pela integração da
AAE é um caminho para expandir o potencial de ambos na busca do desenvolvimento.
Para Kirkpatrick e Lee (1999), a integração tornou-se um grande potencial para a
efetividade das avaliações de impacto na busca do desenvolvimento sustentável e
favorece uma melhor coordenação no processo decisório. Para Eggenberger e Partidário
(2000), a racionalidade de uma abordagem sistêmica pode ajudar na integração, apesar
de não conseguir absorver a irracionalidade das opções humanas ou, ao menos, as várias
formas de racionalidade que caracterizam o contexto de processo decisório.
Jones et al (2005) entendem que a AAE pode ter uma contribuição crucial na
melhoria da qualidade ambiental, já que as questões ambientais devem ser consideradas
como parte de qualquer sistema de decisão transparente, holística e responsável. A
integração ambiental com utilização da AAE é um recurso considerado positivo e até
inexorável pelos planejadores e tomadores de decisão que, preocupados com a inserção
do tema na busca da sustentabilidade, colocam a referência substantiva (conceitual)
como ponto relevante para implementá-la.
Abaza (2002) observa que a preocupação da avaliação de impacto com foco
ambiental favorece a desintegração dos três pilares do desenvolvimento sustentável.
Também destaca a importância de uma linguagem comum associada ao uso de
instrumentos econômicos, nas três áreas, para favorecer a integração.
Habert et al (2004) entendem que a criação de indicadores de sustentabilidade
com o propósito de monitorar aspectos essenciais da interação entre a natureza e a
106
sociedade, pode ajudar a expressar a complexidade destes problemas, com maior clareza
e maior possibilidade de interação interdisciplinar e transversal, entre os diferentes
atores e as diferentes ciências. O desafio da escolha de indicadores de sustentabilidade
não é menor do que a escolha dos instrumentos adequados e do gerenciamento que se
espera a partir da opção feita. Isto acontece porque, segundo Lee (2002a), as decisões,
sejam quais forem e em que momento ocorrerem, não são feitas num vácuo e sim
influenciadas por quem está envolvido pela motivação, pelas circunstâncias sociais,
políticas, econômicas e não ambientais e também pelas restrições legais, processuais e
institucionais.
Wrbka et al (2004) destacam que as pré-condições naturais continuam
estabelecendo limites para a viabilidade econômica do uso do solo e Krausmann et al
(2003) estabelecem a relação entre a diversidade da paisagem à busca de política de uso
do solo, e o uso misto para garantir a conservação da biodiversidade.
Eggenberger e Partidário (2000) destacam que o planejamento espacial tem
origem diferente da AAE, mas tem os mesmos objetivos (de desenvolvimento
sustentável), os mesmos princípios (de integração), os mesmos procedimentos em
aspectos institucionais (de avaliação de alternativas e participação pública) que devem
ser explorados para um maior benefício do papel de cada um no processo decisório. Na
medida do possível, e para que seja plena, a integração deve observar a abordagem do
instrumento a agregar (seu caráter substantivo, contextual), ser metodológica/processual
(técnica/operacional) e política/institucional.
Verhoef e Nijkamp (2008) consideram que a sustentabilidade urbana é um
conceito vago e que se mantém assim nas políticas. Entendem que as cidades não são
somente fonte de sacrifício ambiental, mas um eficiente meio de especializar as
atividades humanas organizadas. O papel importante da cidade na perspectiva do
desenvolvimento sustentável deve estar associado às necessidades econômicas e sociais
conectadas à capacidade ambiental de longo prazo, deve refletir a relação entre as
cidades, o entorno e em especial a expansão e diversidade do uso do solo, do consumo
de energia e o aumento dos impactos.
Diamantini e Zanon (2000) destacam a idéia do planejamento com maior
envolvimento público como forma de superar a defasagem da abordagem ‘top-down’,
típica de planos e de indicadores muito genéricos.. Entendem que a cidade, como um
107
sistema aberto de leis internas e externas, não pode definir sua capacidade de suporte
somente associada às referências locais, mas sim a uma rede de relações mais amplas
que serão representativas, se associadas aos diversos atores sociais e a uma
responsabilidade maior que a abordagem setorial tradicional (normativa). Consideram a
interação e a inter-relação entre participação e indicadores como essenciais e críticas ao
processo para garantir a visão compartilhada e associada às condições locais, tradições e
valores. Ainda, para os autores, o uso e a construção de lista de indicadores pode
favorecer a abordagem holística, a interação entre setores e as decisões mais adequadas
por aproximar o público dos especialistas e dos políticos.
A partir da discrepância entre objetivos ambientais dos planos e da qualidade
ambiental existente nas cidades, Preimus (1999) identifica estratégias mais sustentáveis
por meio de abordagens de impacto ambiental, por entender que as regras estabelecidas
no Relatório Brundtland não se traduzem em medidas concretas, não são claras e de
maneira geral, são de difícil alcance e consenso. Mesmo sem indicar um único caminho,
entende que o desenvolvimento sustentável concreto deve passar pela construção de
indicadores a serem operacionalizados por normas e instrumentos. Alerta para o fato
que se deve considerar o desenvolvimento da área urbana em relação à água, energia,
recursos, fluidez de tráfego e impactos, e também ao comprometimento dos vários
atores. Destaca o esforço local para conseguir a integração espacial das funções na área
urbana e também da abordagem ‘top-down’ e ‘botton-up’ para maior sinergia.
Fedeski e Gwilliam (2007) associam a sustentabilidade da cidade ao ambiente
físico, que é seu suporte, e aos recursos naturais. Entendem que perigos ambientais
externos podem expor a cidade a impactos que ameacem a integridade futura de suas
estruturas e sua sustentabilidade econômica e social. Planejar e garantir somente com
medidas estruturais e legislação em âmbito específico não garante o equilíbrio
ambiental que deve antecipar riscos. Como exemplo, estes autores identificam, na
legislação da Inglaterra, as enchentes como perigo ambiental externo ao planejamento,
mas não consideram, na legislação específica de construção, a vulnerabilidade dos
edifícios.
White e Howe (2002) destacam o peso histórico do desenvolvimento tradicional,
com prioridades competitivas, como contrário à contribuição para a sustentabilidade
regional e para um planejamento com visão holística. Lembram que os impactos do
108
desenvolvimento são reais e o gerenciamento mostra-se inadequado. Eggerberger e
Partidário (2000) destacam o potencial de países com tradição em planejamento
(Dinamarca, Nova Zelândia e Inglaterra), para agregar uma AAE integrada.
Dentre as questões não resolvidas da integração da AAE ao planejamento, Elling
(2000) entende que trazer maior transparência por meio da AAE alimenta a contradição
entre a funcionalidade prevista no plano ou programa e a funcionalidade legal e expõe
políticos e população. Ainda assim, destaca que a AAE, apesar das contradições e do
ambiente, é apenas um dos aspectos do planejamento que pode facilitar a administração
tornando o plano mais consistente e com melhor coordenação entre as áreas. Ao fazer
recomendações para a integração, destaca a transparência para aumentar a eficiência, o
valor substantivo a agregar, a cooperação entre setores e a adoção do princípio da
precaução para trabalhar as incertezas.
Benson, (2003) entende que a integração no planejamento é uma necessidade,
mas ainda está pouco associada a posturas e a uma relação mais adequada com os
instrumentos. Ainda assim, o crescimento do tema e das preocupações sugere a inclusão
da AAE como situação ideal.
Em alguns países, os profissionais da área de planejamento, em especial de
planejamento físico territorial, entendem que as exigências de avaliação de impacto já
estão incorporadas ao plano e então não há necessidade da ênfase. (Partidário, 1996)
A perspectiva é que o papel da AAE no processo de planejamento siga o
caminho da integração, tanto da conceituação como da efetivação. Partidário, entende
que o papel da AAE deveria ser mais uma maneira de influenciar decisões e assegurar a
existência dos valores, princípios e metas sem que seus propósitos específicos criem
turbulências ao processo decisório.
Para Lee (2002b) e Jones et al (2005) a preocupação com as decisões passa pela
administração de conflitos, inerente ao processo que, por sua vez, depende de interesses
que, como regra, são de grande influência na resolução dos conflitos.
Eggerberger e Partidário (2000) entendem que a abordagem sistemática pode
favorecer o destaque dos componentes principais de todo o sistema a ponto de
conseguirem melhor análise e ainda assim não perderem a possibilidade de interação,
necessária à desejada integração.
109
Fazer com que a AAE participe, em diferentes níveis, de decisão e integrá-la a
outros mecanismos pode ser uma maneira de potencializar a capacidade humana de
integração das questões ambientais.
O tema água e uso do solo
Vários são os autores que estabelecem vínculos fortes entre planejamento,
processo decisório e recursos hídricos e, como regra, eles entendem que não há como
dissociar este tema do planejamento espacial já que as intervenções no uso do solo e
também nas cidades são hoje os focos a administrar. É consenso que estes dois temas,
planejamento urbano e recursos hídricos, da maneira como estão, tendem a mais
impacto e impacto de maior magnitude (TURNER, 1998; POMPÊ0, 1999; CAMPANA
E TUCCI, 2001; SILVEIRA 2001; LANNA, 2002; TUCCI, 2002; RUIZ E MONTES,
2004; MITCHELL, 2005; FINKL ET AL, 2005).
A urbanização muda o padrão da drenagem superficial dos cursos d’água e
resgatar suas origens é praticamente impossível. No entanto, absorver a combinação de
fatores associados à drenagem e urbanização na concepção de desenvolvimento
sustentável pede, no mínimo, referências básicas de dinâmica de ecossistemas e, onde
persistirem os impactos, as ações devem ser repensadas.
O conceito de sustentabilidade como meta estimula a associação e a perspectiva
de integração entre estas práticas de planejamento, mas mantém o desafio da
conciliação existente em todos os níveis: político/institucional,
metodológico/operacional e conceitual/contextual (POMPÊO, 1999).
De acordo com Mitchell (2005), a água não pode ser tratada de maneira isolada e
deve ser considerada em relação ao território e às questões de planejamento de uso do
solo. A diferenciação das abordagens holística, abrangente e integrativa, ajuda a
entender um sistema complexo. Um processo que contempla as duas, primeiro uma
visão mais ampla e depois mais focada (integrativa) tem possibilidade de ganhos. Ele
entende que a cooperação e a coordenação são essenciais para a integração temática
institucional e operacional para favorecer a idéia de desenvolvimento sustentável e
evitar o ‘efeito silo’ identificado por Serageldim (1995
8
apud MITCHEL, 2005), ou
seja, a fragmentação de responsabilidades de um para outro nível de governo
8
SERAGELDIN, I. (1995) Toward Sustainable Management of Water Resources (World Bank,
Washington, DC).
110
(fragmentação vertical) ou entre diferentes agências de um mesmo nível de governo
(fragmentação horizontal).
Para Silveira (2001), tudo indica que a abordagem sanitarista na drenagem
urbana está superada, saturada, e que se faz necessário uma abordagem ambiental e
integrada que, inclusive, esteja associada ao planejamento urbano. Destaca a dificuldade
de incorporação da filosofia ambiental, principalmente nos países em desenvolvimento,
pela necessidade de uma abordagem multidisciplinar.
Os temas drenagem e urbanização não podem ser dissociados e a integração
acompanha a tendência de planejar as cidades com sustentabilidade. Dentre as práticas
existentes, o processo histórico ainda identifica o enfoque tecnológico como uma
solução possível, embora inconsistente com os novos paradigmas de sustentabilidade.
Há, portanto, na integração uma grande expectativa de buscar conciliação, inter-relação,
cooperação e interdisciplinaridade para compor a dinâmica urbana associada à água
(POMPÊO, 1999; TUCCI, 2003).
Montes e Ruiz (2008) observam que o balanço eficiente da água é essencial para
integrar uma avaliação territorial e ambiental. Eles estabelecem a conexão entre
demanda por recursos naturais e pressão econômica como responsáveis por moldar o
território e destacam o desenvolvimento territorial adequado associado a diferentes
paisagens, usos e atividades relacionadas ao uso de água como condição para se avaliar
cenários de uso do solo.
Mitchell (2005) destaca a abordagem holística ou ecossistêmica e o princípio de
integração como desejáveis e as inter-relações como naturais dos sistemas onde muitas
atividades relacionadas ao solo afetam a vazão e qualidade da água e a água afeta o solo
com erosão, enchente e salinidade. A conexão entre gerenciamento integrado de
recursos hídricos, Integrated Water Resource Management (IWRM), planejamento de
uso do solo e planos oficiais em âmbito local é considerada como essencial para dar
credibilidade e garantir a ligação do tema água a temas de organização territorial. Ainda
assim constata que a IWRM e o planejamento de uso do solo continuam trabalhando
como entidades distintas e com desvantagens para ambas. O autor também destaca
outras referências desta abordagem holística em Born e Sonzogni, Margerum e Born,
Grumbine, Margerum e Slocombe.
111
Ao questionar a IWRM, Biswas (2008) entende que ela não está contribuindo
para soluções eficientes e que não há evidências de que funcionará no futuro, posição
esta inclusive compartilhada pelos próprios financiadores internacionais dos países em
desenvolvimento. O autor destaca a adoção do conceito de solução universal como
incompatível com a heterogeneidade territorial, com as condições físicas, econômicas,
sociais, culturais e legais do universo onde este processo tem ocorrido.
Fitzsmmons (1998) e Hooper (1999), críticos do conceito e da concepção
idealizada pela IWRM, apontam os termos controvertidos e a dificuldade de se
estabelecer limites, metas e variáveis, a exigência de integração inclusive para casos que
não necessitam e a falta de clareza operacional como pontos relevantes para se seguir
outros caminhos.
Lanna (2002) enfatiza e coloca em questão os mecanismos institucionais, sua
articulação, por agregação ou coordenação, levantando os prós e as falhas que devem
ser trabalhadas e questionadas. Com tudo isso, visa a um melhor desempenho da
política nacional brasileira atingindo com coerência seus níveis mais específicos e
locais.
A integração dos recursos hídricos por bacias é tema de discussão técnica
operacional como também institucional. Mitchell (2005) aponta cuidados e faz
recomendações nos dois níveis e entende que esta unidade de gestão de água é propícia
à integração e compatível com instrumentos associados ao uso do solo.
Young (1999
9
apud MOSS, 2004) entende a perspectiva de gerenciamento por
bacias como desafio à integração institucional já que a delimitação é um dos
questionamentos críticos à sua operacionalização.
Já Mitchell (1990
10
apud MOSS, 2004) acredita que o gerenciamento por bacias
se justifica institucionalmente porque é aí que os conflitos geralmente aparecem, onde
existe sobreposição de atores e jurisdição, e é aí que podem ser equacionados.
Moss (2004) entende que há possibilidade de governança interativa de água e
uso do solo a partir da institucionalização do gerenciamento integrado da bacia.
Qualifica o impacto do uso do solo na qualidade dos corpos d ‘água e na disponibilidade
9
YOUNG, O. (1999) Institutional dimensions of global environmental change. Science plan. IHDP
Report n. 9, IHDP, Bonn.
10
MITCHELL, B. (1990) Integrated water management. In: Mitchell, B. (Ed.) Integrated Water
Management: Internation al Experiences and Perspectives. Belhaven Press, London, New York, pp. 1–21.
112
dos recursos hídricos como prejudicial e identifica a falta de ajuste institucional como
uma causa de externalidade espacial que beneficia oportunista e prejudica outros para
além do alcance espacial da instituição responsável.
Para Tucci (2002), a falta de planejamento e investimento público no
direcionamento da expansão urbana impõe futuramente ao poder público o ônus da
regularização e implementação da infra-estrutura. Destaca a importância de ajustar as
práticas dos outros países à realidade brasileira, de cuidar para que o investimento
público atenda à população e não especificamente a interesses de empresas de
engenharia (obras) e que as medidas não-estruturais, mesmo com pouco apelo popular e
muitas vezes conflitantes com interesses políticos locais, sejam substantivas para o
conjunto de medidas necessárias ao gerenciamento das cidades.
Finkl et al (2005) citam como exemplo de expansão urbana e desconsideração
com ecossistemas aquáticos o projeto de recuperação dos Everglades (Flórida) e
também o esforço de recuperação ambiental dos problemas gerados com o adensamento
e a urbanização deste sensível ecossistema. A degradação gerada pela urbanização
colocou a sustentabilidade em cheque e pode ser destacada pelo obstáculo a vencer no
planejamento e gerenciamento gerados por pressão e pelo interesse imobiliário nefasto e
difícil de conter.
Luderitz (2004) destaca a necessidade de uma engenharia ecológica preocupada
com o resgate do ‘bom corpo de água’, uma preocupação com a renaturalização e
revitalização não só por indicadores tradicionais, mas também pela incorporação da
função ecológica. Apesar de identificar que o retorno à condição natural é praticamente
impossível já que as atividades associadas ao local e ao tema permanecem, entende que
um melhor balanço, uma melhor estabilidade para descaracterizar a situação de impacto
é mais apropriada e com melhor retorno à sociedade no horizonte temporal ambiental.
Soluções de avaliação e gerenciamento entre água e território estão
constantemente associadas à tecnologia. Ainda assim, mais preocupadas com interagir,
expandem os horizontes e universos a avaliar. Ruiz (2004) mostra esta preocupação
quando exemplifica a associação do tema água aos impactos no turismo e na agricultura
por serem vetores de crescimento econômico.
113
Gardiner (1994
11
apud TURNER, 1998) entende que para que o planejamento de
bacias hidrográficas possa ser sustentável, há necessidade de integração para propor
usos compatíveis com a dinâmica dos rios. Nesse sentido, a prevenção só será possível
com a associação do plano de bacia e de uso do solo e com soluções para potencializar
qualidades e usos sem negar ou eliminar componentes essenciais dos sistemas naturais.
Johnson et al (2005) destacam que a grande relação entre enchente e a demanda
por reação política cria vícios e até oportunidades a atores comprometidos com o
processo, muitas vezes para manter o contexto e não para materializar novas idéias.
Tucci (2002) inclusive estabelece vínculo entre estes desastres, decretação de
calamidade pública e o oportunismo de verbas sem licitação.
Após séculos de drenagem superficial induzida (não natural) é consenso que a
água deva ser controlada ‘na fonte’, que a água seja dissipada e absorvida sem transferir
efeitos a outras áreas (POMPÊO, 1999; TUCCI, 2003). Já não é mais somente um
problema de engenharia que necessariamente está associado a impactos e se faz
necessária a cooperação entre atores para promover a integração (TURNER, 1998;
SILVEIRA, 2001).
O desafio da implementação da integração ainda é uma possibilidade em curso,
diferenciada pela especificidade espacial e temporal e deve contar ainda com o
compromisso e comprometimento político para se estabelecer. Deve-se prestar atenção
a interesses pontuais e específicos que não refletem a dimensão ambiental e sim a
dimensão antropocêntrica vigente com respaldo no modo de produção capitalista.
Mitchell (2005) destaca a utilização da abordagem holística em vários países tais
como: Austrália, Canadá, os EUA e países em desenvolvimento. A seguir Finkl et al
(2005) destacam a prática dos Everglades nos EUA e White e Howe (2002) comentam a
prática da Inglaterra.
A situação dos Everglades na Flórida, EUA, descrita por Finkl et al (2005) é
extremamente significativa em relação à conciliação entre urbanização e
sustentabilidade. Pela prática de intervenção adotada, a engenharia de proteção para
manter a integridade ambiental, é possível acompanhar a evolução do conceito e os
desafios ainda presentes como, por exemplo, a erosão. Segundo Finkl et al (2005) a
visão antropocêntrica do ambiente natural com foco na remediação, na ‘autorização’ de
11
GARDINER, J.L. (1994) Sustainable development for river catchments. Water and Environmental
Management, v. 8, n. 3.
114
manipular e poluir, não é um bom prognóstico para o desenvolvimento sustentável. Ele
entende que o caminho do planejamento e das decisões deve buscar o balanço entre
conservação e exploração e critica a pressão do dinheiro para neutralizar o esforço de
mudança e o compromisso político com o uso múltiplo contínuo, não específico e
direcionado. Ele reforça a preocupação com a necessidade de informação, também
destacada por João (2007), também com a integração, em oposição à fragmentação
legal/institucional e sugere maior comprometimento em termos de impacto e
autorizações.
White e Howe (2002) apontam a fragilidade de estimulo ambiental ao sistema de
planejamento do governo da Inglaterra em ser efetivo na limitação das fontes e das áreas
de impacto de enchente. Acreditam na integração de temas para a prevenção das
enchentes já que o ritmo do desenvolvimento tem inter-relações mais complexas e até
independentes do comportamento hídrico da bacia.
No Brasil, a gestão ambiental preconizada pela PNMA é aquela que, por meio
do conjunto de seus instrumentos, poderá dar melhores respostas às necessidades
ambientais preconizadas pelo desenvolvimento sustentável.
Da mesma maneira, a gestão dos recursos hídricos deve atender o que está
estabelecido na Política Nacional de Recursos Hídricos - PNRH que, mesmo tendo um
recorte específico em relação ao todo do ambiente, não poderá deixar de lado o
desenvolvimento sustentável da PNMA, mais ampla.
No caso de recursos hídricos, a articulação entre os instrumentos de diferentes
políticas é inevitável já que é um recurso ambiental que permeia praticamente todas as
atividades da sociedade. Ainda assim, o modelo brasileiro para os planos de recursos
hídricos carece de informações básicas que lhe dêem consistência para integrar e
interagir com os demais instrumentos da PNMA e da PNRH. A importância da
participação e da informação para que a articulação institucional caminhe para uma
melhor integração, ressaltada por Pompêo (1999), poderá contribuir para minimizar a
fragmentação do gerenciamento da água no ambiente urbano.
O tema aeroporto
O desafio de sustentabilidade e a preocupação com a demanda crescente dos
aeroportos é consenso como também os inegáveis impactos associados à sua construção
115
ou expansão. Como se antevê, a demanda aumentará nos próximos anos e o
desempenho ambiental, atualmente muito pobre, precisa ser incorporado (TOMKINS
ET AL, 1998; UPHAM, 2001a; UPHAM, 2001b, BROWN E PITT, 2001).
A sustentabilidade como assumida pela UE e também pelo Reino Unido quer
mitigar impactos em atividades potencialmente degradadoras como na aviação. Ainda
que preocupados com manutenção de modos de transporte, atualmente entendidos como
insustentáveis, acreditam que a existência deste modo de transporte é essencial ao
crescimento econômico e, portanto, indispensável, mesmo em detrimento do ambiente.
Acreditam que a mobilidade sustentável depende também deste modo de transporte e
entendem que há possibilidade de garantir que esta expansão seja vista como benefício
(UPHAM, 2001b). Precisamente para o Reino Unido a sustentabilidade é bem vinda
como postura, mudança de comportamento, mas não implica necessariamente um
compromisso com a redução dos impactos.
A importância dos impactos locais é grande e muito utilizada, mas insuficiente
para compor uma AAE que pressupõe integração horizontal entre planos para uma
mobilidade sustentável e que não abre mão do crescimento e do desenvolvimento,
preferencialmente por avaliação local associada à sustentabilidade integrada.
A mobilidade sustentável é pouco trabalhada e a insustentabilidade é
administrada, especialmente quando relacionada a mudanças climáticas. Como regra,
atende-se o objeto específico, o aeroporto em si e não suas interrelações e objetivos
mais amplos (UPHAM, 2001b).
De imediato, as respostas estão associadas ao atendimento da demanda em
relação à atividade aeroporto e, menos propositiva, busca minimizar impactos e
associar-se às estruturas de planejamento existentes correndo o risco de refletir e
reforçar as forças políticas e econômicas dissociadas dos limites ambientais (RYDIN,
1998).
A preocupação com os limites, com os indicadores e com as referências
ambientais prévias associadas à capacidade de suporte são apontadas por Upham
(2001a) como de difícil operacionalização pela subjetividade existente. Elas são
utilizadas somente quando legalmente exigidas e, neste sentido, a operacionalização da
mobilidade nos moldes atuais se justifica em atender impactos de atividades como o
aeroporto, apenas com mitigação. A aviação continua na contramão dos princípios
116
ambientais e, justificada pelos aspectos econômicos e sociais, emprego e renda,
efetivamente não favorece nem protege o ambiente. O autor entende que a delimitação
física para análise da capacidade ambiental do aeroporto deve ser vista de forma
diferenciada em relação aos diferentes propósitos que atende e nos quais está inserido.
Para a European Union Tansport Commission (EUTC), é a função ambiental dos
aeroportos, mais que os desafios físico-financeiros, que causa desbalanceamento e
impede o crescimento. Mesmo assim, deixa claro que há compromisso com a eficiência
ambiental, mas não com crescimento zero nos impactos de aeroporto.
Para Upham (2001a, 2001b), a aviação no Reino Unido ainda é uma contradição,
um compromisso político, retórico, uma estratégia discursiva de persuasão em relação à
sustentabilidade. Ela não se compromete com o redirecionamento de demanda. Os
indicadores ambientais são mais um dentre outros assuntos a se avaliar e, sem protocolo
a seguir, passam a ser resultado da declaração do empreendedor, um indicativo de que
os aeroportos continuam na direção da insustentabilidade.
Limites ambientais são inerentes ao significado de capacidade ambiental e
também da sustentabilidade ambiental e devem ser considerados em relação aos
impactos internos (locais) do próprio aeroporto como também aos impactos externos de
ações importantes para viabilizá-lo, pois a sustentabilidade é mais abrangente
(UPHAM, 2001).
Universos específicos a gerenciar são menos incertos que o universo a planejar
e, nesse sentido, práticas como gerenciamento de facilidades (BROWN E PITT, 2001),
análise de risco associado a empreendimentos e planejamento do uso do solo (ALE E
PIERS, 2000) e análise de custos econômicos locais e de entorno (TOMKINS ET AL,
1998) são os caminhos mais utilizados. Estes, por sua vez, deixam os questionamentos
de sustentabilidade à margem das discussões quando não questionam alternativas à
mobilidade, possibilidades de alternativas locacionais e referências a outros planos
existentes que se interrelacionam a compor a complexidade urbana do planejamento.
A definição dos limites na aviação tem maior praticidade quando a negociação é
local. Por outro lado, podem ser mais facilmente questionáveis e menos confiáveis
quando as exigências são legais e pouco associadas à atividade em questão como os
impactos de ruído e qualidade de ar e água legalmente exigidos no Reino Unido.
117
Upham (2001a e 2001b) destaca os fluxos de matéria (entrada e saída) como
parte essencial ao sistema de indicadores ambientais para aeroportos e não
contemplados pelo Reino Unido que somente utiliza ruído local e limites qualitativos de
ar e água superficial. Destaca o aumento dos resíduos como um bom indicador e
caminho para a análise de ciclo de vida (ACV) e indica esta como uma ferramenta de
gerenciamento útil para indicar e associar impactos tecnológicos espacialmente e
temporalmente separados.
Brown e Pitt (2001) entendem que a ACV é uma boa ferramenta para
gerenciamento de facilidades que queiram considerar a eficiência ambiental, embora
tenha problemas para operacionalizar situações complexas como um aeroporto. A
sustentabilidade de um aeroporto é complexa e associada a aspectos aeronáuticos e não
aeronáuticos e, na expectativa de Brown e Pitt (2001) o gerenciamento das facilidades
(benfeitorias/serviços) pode ser um redutor de impacto ambiental importante,
significativo para o aeroporto, por meio das facilidades não aeronáuticas.
Exemplos
A sustentabilidade integrada, opção do Reino Unido, tem reflexos importantes
na condução dos processos decisórios. A justificativa para a construção da nova pista do
aeroporto de Manchester está associada à geração de emprego em âmbito regional, ao
aumento de carga e maior infra-estrutura de mobilidade terrestre, apesar do significativo
dano ambiental e da continuidade da situação de insustentabilidade presente. O
aeroporto está situado em uma área densamente ocupada e heterogênea, com grande
número de propriedades expostas a ruído de aeronaves e muitas na rota dos vôos.
Tomkins et al (1998) ao analisarem ruído e acessos no Aeroporto de Manchester,
na Inglaterra, sugerem que o acesso, a proximidade, a geração de emprego e a infra-
estrutura de transporte são mais valorizados que os impactos das externalidades
negativas associadas ao ruído. Eles ressaltam que os que mais se beneficiam da
proximidade e dos acessos não estão na rota dos aviões ou, quando muito, estão na
curva de ruído mais baixa. Já para compor o preço de uma propriedade há grande
influência negativa do ruído sem qualquer relação aparente com a distância/acesso. As
características da propriedade e a qualidade da vizinhança são determinantes nesta
composição de preço do imóvel.
118
Em outro caso, Ale e Piers (2000) destacam o risco a terceiros como um impacto
importante e quantificável a auxiliar e compor o processo decisório, mas nem por isso
determinante, como exemplificado pelo Schiphol International Airport da Holanda.
Por ser praticamente impossível reduzir o risco a zero em áreas densamente
ocupadas, o que se busca efetivamente é o controle tanto do risco individual como do
risco social. A opção por assumir o risco diante da grande importância econômica deste
aeroporto, inclusive com aumento do risco individual estabelecido por lei, não
demonstra qualquer compromisso com limites ambientais e com as PPPs do país, que
incorpora a AAE no seu processo decisório. Sem questionar alternativas, assume-se o
estado atual da realidade e adota-se a mitigação e minimização como caminhos, apesar
da indicação de que os impactos e os riscos irão aumentar e reforçar insustentabilidades.
Ainda associando a operacionalidade ao gerenciamento de aeroportos e mais
preocupados com valorização econômica e o planejamento mais amplo, Uyeno et al
(1993) analisam o impacto de ruído em residentes locais no aeroporto internacional de
Winnipeg, Canadá.
Upham (2001a) destaca o descompasso entre produção de resíduos e suprimento
de recursos naturais. Ele (2001a) contribui ainda com outras referências e temas como
Pennington et al, que discutem sobre preço do imóvel e valor de terra; Rossow, aborda
danos aos imóveis. Krog e Engdhal discutem a depreciação por menor uso de atividade
de lazer e Raper e Maaughan que tratam das emissões.
119
10. EXEMPLOS: OS CASOS DE ESTUDO EM RIBEIRÃO PRETO.
A avaliação de dois casos em Ribeirão Preto tem como objetivo a aplicação do
arcabouço teórico conceitual desenvolvido no presente trabalho e verificar a
possibilidade da AAE contribuir com a inserção dos valores ambientais nos processos
decisórios. Os casos apresentados são:
- o Plano de Internacionalização do Aeroporto Leite Lopes que, mais amplo que
um empreendimento, apresenta um EIA em cumprimento à legislação vigente e
- o Plano Diretor de Macrodrenagem de Ribeirão Preto (PDMRP) do qual não se
exige legalmente qualquer referência às questões ambientais.
Contextualização
O município de Ribeirão Preto (FIGURA 09) pertence à Região Administrativa
(RA) de Ribeirão Preto no Estado de São Paulo, a qual engloba 25 municípios. A cidade
é considerada de porte médio/alto para os padrões do Estado de São Paulo e, em muitos
aspectos, é a mais importante desta RA.
Figura 09 - Municípios da RA de Ribeirão Preto
Fonte: IGC (2008)
120
A abrangência econômica e política do município de Ribeirão Preto têm lugar
privilegiado no contexto regional com uma contribuição próxima à distribuição da
própria RA, tanto em serviços como em atividades agrícolas. Em 2005, destacava-se no
município o setor de serviços, que representava 80,87% do Valor Adicionado (VA)
12
regional, enquanto a indústria e a agropecuária respondiam por 18,74% e 0,39%,
respectivamente (GRÄFICO 01).
Gráfico 01 - Participação de cada setor no Valor Adicionado Total
Fonte: SEADE, 2005 in FIPASE, 2008.
As desigualdades da população no interior do espaço regional se destacam
quando se observa o índice paulista de vulnerabilidade social (IPVS)
13
, sendo que
grande parte desta contribuição cabe ao município de Ribeirão Preto. Atribui-se, pois,
ao município grande contribuição ao índice paulista de vulnerabilidade social (IPVS) da
RA que congregava em 2006 quase a metade de seus 1.162.794 habitantes. Essa
vulnerabilidade, segundo Seade (2008a; 2008b) é distribuída na área urbana do
município de acordo com a classificação de 1 (nenhuma vulnerabilidade) a 6
(vulnerabilidade muito alta) como ilustrado na figura 10, a seguir:
12
Valor adicionado (VA) ou valor agregado é o valor dos bens produzidos por uma economia, depois de
deduzidos os custos dos insumos adquiridos a terceiros (matérias-primas, serviços , bens intermediários) e
utilizados na produção.
13
Índice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS) -. Esse indicador permite ao gestor público e à
sociedade uma visão mais detalhada das condições de vida do seu município, com a identificação e a
localização espacial das áreas que abrigam os segmentos populacionais mais vulneráveis à pobreza,
121
Figura 10 – Mapa do Índice de Vulnerabilidade Social do Município de Ribeirão Preto
Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000.
122
A pujança da cidade e da região está relacionada ao seu poderio econômico
como destaca Pires (2004), e é distorcida quando se avalia a representatividade político-
social de sua população. As disparidades econômico-sociais significativas não são
representadas no universo de poder e de decisão política e econômica do município ou
da região.
De acordo com Silva (2008), muito da segregação social e urbana da cidade se
deve às origens históricas do município e ao modo como a economia local se
desenvolveu e se impôs. Ela se manifestou no uso e ocupação do solo com valorização
e/ou desvalorização de setores, comandada pelas atividades que motivaram sua
expansão. Inicialmente liderou a agricultura cafeeira, depois a industrialização e o
comércio, também atendendo à demanda associada ao sistema viário com forte
influência dos urbanistas funcionais. Para Calil Jr (2003), as transformações no centro
ocorreram por três processos distintos: de expansão, de setorização funcional e
setorização social e a eles estão associados a incorporação de novas áreas, a
diferenciação de usos por influência do transporte ferroviário e a atividade comercial,
além da distinção do comércio por padrão social. Calil Jr. (2003) também associa as
transformações econômicas e sociais a estes três processos de dimensão espacial a
influenciar seu desenho urbano, em especial em relação ao transporte individual e aos
equipamentos sociais urbanos.
Embora a origem do município esteja associada à lavoura cafeeira e ao
latifúndio, esta realidade foi substituída pela atividade sucro alcooleira, com grandes
desdobramentos no agro negócio e no mercado exportador, mas ainda mantém a má
distribuição de recursos e renda. Seu desenvolvimento está muito mais preocupado com
o crescimento econômico e deixa a desejar no cuidado com os espaços comuns e os
recursos humanos/sociais e ambientais que compõem o universo da cidade.
Mesmo com a distribuição dos setores de atividade econômica similar ao da RA
(QUADRO 18), o município conta com um território de 650 km
2
e com uma área
urbana com quase 50% de sua área total e com um grau de urbanização de quase 100%.
123
Quadro 18– Indicadores de Características Demográficos
Ribeirão Preto Região Adm. Estado
Densidade Demográfica² (em hab/Km2) 847 122 160
Grau de Urbanização¹ 99,68% 97,23% 93,75%
População com menos de 15 anos (em %)¹ 21,44 22,91 23,97
População com 60 anos ou mais (em %)¹ 11,41 10,66 10,04
(¹) dados da SEADE de 2007 (²) dados da SEADE de 2005 (³) dados da SEADE de 2000
Fonte: FIPASE (2005)
O município de Ribeirão Preto compõe, em termos de água, a unidade de
gerenciamento de bacias da UGRHI-4(Pardo) e UGRHI-9 (Mogi-Guaçu) e tem sua área
urbana mais concentrada na bacia do ribeirão Preto que tem sua nascente no município
de Cravinhos, contíguo ao município de Ribeirão Preto (FIGURA 11).
UGRHI 4 - Pardo
UGRHI 9 - Mogi-Guaçu
Ribeirão Preto
Cravinhos
Figura 11 – Unidades de gerenciamento de Recursos Hídricos de Ribeirão Preto.
Fonte: Fontes (2008)
124
A pressão urbana para ocupação da área rural, por motivações e implicações
diversas, já é fato consumado em manifestações múltiplas, com destaque aos
condomínios da zona sul e loteamentos na zona leste. O apelo e as necessidades
demonstram a incapacidade de controle e contenção à iniciativa privada, visto que há
poucos indícios e pouca previsão legal e de planejamento prévio dos vetores de
crescimento. De acordo com o Plano Diretor de Macrodrenagem de Ribeirão Preto
(PDMRP, 2002) ‘evidencia-se que, mantidas as tendências atuais de crescimento e
ocupação do solo, as áreas atualmente mais densas sofrerão fortes pressões de
verticalização’. Sua área de expansão já extrapola o anel viário existente na zona urbana
consolidada (FIGURA 12) e também é possível perceber que as conexões destes vetores
de crescimento muitas vezes bloqueados por ações privadas resultam em
congestionamentos, pouca fluidez e impactos não previstos e muito menos objeto de
planejamento prévio, O mesmo problema ocorre, como indicado no PDMRP (2002), em
relação ao vetor de crescimento da zona leste e não previsto no Plano Diretor do
Município (PDM, 1995).
Malha urbana
Zona urbana
Expansão urbana
Bacia do ribeirão Preto
Limite de município
de Ribeirão Preto
Nascente do ribeirão
Preto no município
de Cravinhos
Figura 12 – Delimitações no município de Ribeirão Preto.
Fonte: Fontes (2008)
125
O Plano Diretor do Município de 1995, elaborado diante das posturas então
identificadas para o município, está em fase de substituição neste ano de 2008. As ações
concretas decorrentes do estabelecido para o município na perspectiva de 10 anos, agora
13 anos, foram mais corretivas do que indutivas de um planejamento mais estratégico.
O Plano Diretor do Município (PDM) atualizado traz:
- contribuição em seu Código Municipal de Meio Ambiente, embora o tenha
como plano acessório e subordinado à Secretaria de Planejamento e Gestão Ambiental;
- traz também um Plano Viário estruturante, essencialmente técnico, que decorre
do planejamento físico e funcional (art 1º, § único);
- traz ainda um disciplinamento do uso e ocupação do solo, ainda conduzido
pela pressão e interesse imobiliário (PDMRP, 2002) e pouco associado à capacidade de
suporte instalada nas áreas urbanizadas ou mesmo em relação aos recursos ambientais a
preservar.
A questão ambiental no município, respeitadas as competências do Estado e da
União, está associada ao Código do meio ambiente do município (Lei Complementar
1616/2004) e, até recentemente, subordinada à Secretaria Municipal de Planejamento e
Gestão Ambiental, pois na atualidade há uma Secretaria de Meio Ambiente para este
fim específico. Preconiza o desenvolvimento sustentado (artigo 1º, § 2º a) com
definição criteriosa de uso e ocupação do solo e utilização adequada dos recursos
hídricos (art 4º, inciso II) utilização essa que deve ser compatível com parâmetros e
medidas que respeitem as peculiaridades do meio (art 5º). Também pretende, por meio
do Sistema Municipal de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção, Controle e
Desenvolvimento do Meio Ambiente, e Uso Adequado dos Recursos Naturais (SIMA),
atuar, com princípios de planejamento integrado e participação (art 11º e 15º).
No entanto, as administrações públicas, como regra, têm trabalhado muito mais
para resolver problemas imediatos e pontuais do que para criar perspectivas futuras, sem
questionar e vislumbrar a perspectiva de planejamento de longo prazo. Trabalha
segundo Eng. Wilson Laguna, ex-secretário do planejamento da atual administração
municipal, ‘para atender as demandas’ e, nesse sentido, remediar o já consumado,
mesmo que fique aquém do estabelecido pelo Plano Diretor em vigência ou mesmo para
refletir sobre novas tendências e valores.
Institucionalmente há uma grande preocupação com a administração de temas
que, mesmo inter setoriais, são trabalhados de forma estanque, muitas vezes por
autarquias, outras como uma sub área, ou mesmo fragmentados em diferentes áreas e
126
sem autonomia administrativa ou financeira, ocasionando, como regra, dificuldades de
coordenação, conflitos de poder, inconsistências, incoerências e superposições.
Quando as complicações associadas ao gerenciamento da drenagem urbana em
âmbito municipal extrapolam as fronteiras administrativas, passam para a esfera dos
comitês de bacia. Estes, por sua vez, têm problemas associados ao ‘status’ jurídico, para
regulamentar sua forma de atuar com propriedade junto às questões municipais.
(PDMRP, 2002)
O conhecimento técnico e a agregação de novos valores e paradigmas devem ser
um estímulo a novas posturas de planejamento e gestão para que a cidade seja um
organismo vivo, dinâmico e harmônico, mesmo que verdades pretéritas ainda insistam
em prevalecer. A possibilidade de capacitação e o aprimoramento técnico dos diferentes
órgãos e setores fazem com que haja maior trânsito de informações com tendência de
melhora nos mecanismos de controle e atendimento destas novas demandas.
O tema água é um dos exemplos que hoje consolida esta prática. Novas
tentativas de viabilizar projetos estruturantes de drenagem urbana surgiram e, como
solução mais exeqüível, adotou-se a resolução pontual e localizada de administração.
Assim, a obra do trecho mais crítico a jusante, confluência das avenidas Jerônimo
Gonçalves e Francisco Junqueira tomando por base a recuperação, não servirá como
alternativa sem a gestão integrada. (art 1º, § 2º alínea a e e).
Há um enorme déficit de vegetação nativa e se pretende resgatar áreas de
proteção permanentes (APPs) e reservas legais nas sub–bacias correspondentes apesar
de existirem situações conflituosas a esclarecer com os demais planos existentes no
município, como é o caso exemplificado por Fontes (2008) da incongruência das vias
expressas incompatíveis ao uso de pedestres, ao longo dos rios, e a ocupação do mesmo
espaço para os parques lineares com propósito de lazer da população.
Como ponto relevante de integração entre água, APP e expansão urbana em
direção aos setores sul e leste, foram criadas determinações no sentido de aumentar as
APPs para balancear o impacto já existente na área urbana consolidada (art 164, § 1º) .
Na zona leste, por ser área de recarga do aqüífero Guarani, houve mais uma
preocupação em possibilitar o desenvolvimento e garantir maior permeabilidade com
menores índices de ocupação do solo (art 118, inciso I).
127
Plano Intermodal de Carga do Estado de São Paulo / Internacionalização
do Aeroporto Leite Lopes
Introdução
O presente caso não pretende esgotar a análise do EIA apresentado (DAESP,
2005), mas discutir alguns aspectos do Plano de Internacionalização do Aeroporto Leite
Lopes de Ribeirão Preto e do Estudo de Impacto Ambiental de ampliação do mesmo
aeroporto. Diante dos diferentes níveis de abordagem, EIA de ampliação e Plano de
Internacionalização em local pré definido, há indícios e indicações para melhoria do
EIA, com efetivos ganhos para a sociedade como um todo.
O estudo de impacto ambiental (EIA) do Plano de Internacionalização do
aeroporto Leite Lopes em Ribeirão Preto é confundido com a necessidade de ampliação
do aeroporto atual, ou seja, há uma preocupação em utilizar o EIA para atender as
exigências ambientais do projeto de ampliação do aeroporto e ao mesmo tempo
conciliar a demanda de regionalização do governo do Estado de São Paulo à
possibilidade de um plano de internacionalização.
Assim, o processo do EIA do Plano de Internacionalização do aeroporto
(DAESP, 2005) apresenta enfoque pontual e restrito, com pouca referência e
consideração à sua área de abrangência, apesar dos impactos imediatos e das interfaces
do tema. Ele se apresenta, no entanto, amplo e abrangente na tentativa de absorver a
verticalidade das avaliações de impacto e incorporar a justificativa da política
estratégica de transporte estadual. Já a vigente incorporação das horizontalidades que
compõem o Plano Diretor do Município, ou seja, os Projetos de Lei Complementares,
mais especificamente de parcelamento, uso e ocupação do solo, o plano viário e o
código de meio ambiente, passam à margem dos impactos deste empreendimento.
A política de desenvolvimento estratégico do Governo do Estado de São Paulo
identifica vínculos e necessidades para compor a sua política de transporte (FIGURA
13). Identifica um horizonte temporal além de eixos e modalidades para o Plano Diretor
de Desenvolvimento de Transporte sem vincular ou interferir nas individualidades
municipais, pois sua ação é regional.
128
POLÍTICA de desenvolvimento
estratégico do GOV. EST. SP
POLÍTICA DE TRANSPORTE
PLANO Diretor de
Desenvolvimento Transporte
maior
produção
e
consumo
maior
integração
e
agilidade
Investimento em
Infra estrutura
Aeroportos
Regionais
(modal de carga)
Figura 13 – Vínculos da Política de desenvolvimento estratégico do Governo do
Estado de São Paulo.
A identificação resultante da política de desenvolvimento do Estado de São
Paulo que estabelece a necessidade de construção ou ampliação de um aeroporto com
perspectivas de regionalização ainda necessita, por parte dos poderes públicos locais,
uma reflexão e compatibilização de seus propósitos municipais específicos para abrigar
esta ação, até então, externa (FIGURA 14).
política
plano
programa
projeto
plano
programa programa
projeto
projeto
projeto
ní
veis
+
-
Política Transporte do
Estado de São Paulo
Plano Diretor de
Desenvolvimento de Transporte
Aeroportos
Regionais
(modal de carga)
Construção
ou ampliação
de aeroporto
INTEGRAÇÃO HORIZONTAL E VERTICAL
DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO ESTRATÉGICO
DO ESTADO DE SÃO PAULO
Figura 14 – Integração horizontal e vertical da Política de Desenvolvimento
estratégico do Estado de São Paulo.
Ação
interna do
município
129
A constatação da possibilidade da região abrigar um aeroporto mais compatível
com seu potencial regional é quase que imediata, mas nem por isso descarta o
questionamento às premissas aprovadas para cada um dos municípios, com destaque às
suas diretrizes para o plano viário que, até então, não consideravam em suas prioridades
e em função do PDM existente, a definição da matriz aeroviária dentro da malha urbana
consolidada. (FIGURA 15)
Coletivo-ônibus
automóvel
Sistema Viário
bicicleta
abastecimento
resíduos
Sistema de Drenagem
(quanti/quali)
tratamento
comércio
residência
Uso do Solo
indústria
Plano Diretor Municipal
Tipos de sistemas
Tipos de usos
...
...
avião
INTEGRAÇÃO HORIZONTAL E VERTICAL
DE UM PLANO DIRETOR
...
...
...
Figura 15 – Integrações horizontais e verticais de um plano diretor municipal.
O EIA apresentado para o projeto de internacionalização tem como respaldo o
Plano Diretor de Desenvolvimento de Transporte do Estado, com ênfase no
investimento em infra-estrutura para a criação de aeroportos regionais com modal de
carga sem priorizar ou pré definir a localização deste no município de Ribeirão Preto.
Embora Ribeirão Preto não seja o único município apto a receber tal empreendimento, a
pressão por parte do Poder Político local para que tal fato ocorra é quase que impositiva
e desqualifica não só a possibilidade de alternativas como também de melhor
compatibilidade com outros usos.
O detalhamento existente no EIA privilegiou o sítio Leite Lopes, uma alternativa
praticamente imposta (FIGURA 16), e apontou genericamente os outros sítios
alternativos (mais 5 alternativas) sendo todas elas com indicadores econômico-sociais e
Demanda
externa
não
prevista
em
Rib. Preto
130
não ambientais. Isto aumentou o nível de incerteza e diminuiu a confiabilidade do
processo, pois o caminho desejável (FIGURA 17) deixou de passar pelas alternativas
opcionais e indicadores ambientais e ficou restrito a uma única possibilidade política..
POLÍTICA de desenvolvimento
estratégico do GOV. EST. SP
AEROPORTO
-AlternativaS
na região
-
Aeroportos
Regionais
(modal de carga)
AMPLIAÇÃO DO
AEROPORTO
LEITE LOPES
(em Rib. Preto)
Figura 16 – Processo ‘imposto’.
PLANOS DIRETORES
MUNICIPAIS DA REGIÃO
POLÍTICA de desenvolvimento
estratégicodo GOV. EST. SP
AEROPORTO
Alternativas
na
região
Aeroportos
Regionais
(modal de carga)
PLANO Viário
PLANO de Uso e
Ocupação do solo
PLANO DIRETOR
do Municípiode RIB. PRETO
AEROPORTO
Alternativas
no município
Figura 17 – Processo desejável.
A análise a seguir pretende indicar, a partir do quadro proposto na figura 8, p. 99
a contribuição da AAE para a administração do conflito no caso do EIA de
131
Internacionalização do Aeroporto de Ribeirão Preto admitindo que as considerações
indicativas para a ênfase aeroportuária regional seja um caminho já trabalhado e
identificado como ambientalmente adequado para a política de desenvolvimento no
Estado de São Paulo (FIGURA 18, p 132). Isto supõe que Ribeirão Preto será um dos
locais para este futuro empreendimento desde que garanta em seu planejamento as
premissas do desenvolvimento sustentável por meio da AAE.
Em decorrência da existência de um EIA e não de uma AAE para este caso, dois
momentos serão identificados:
- o alcance deste EIA para atender a amplitude regional do tema, e
- uma abordagem com a perspectiva de existência de AAE que considere a
possibilidade deste aeroporto regional em Ribeirão Preto diante das interfaces locais e
do contexto político regional.
O alcance deste EIA para atender a amplitude regional do tema
O EIA apresentado, além de instituído para avaliar impactos de
empreendimentos e responder a uma exigência legal, não contempla os impactos
cumulativos e sinérgicos das múltiplas interfaces já identificadas e se apresenta
insuficiente para cumprir as etapas essenciais e os resultados necessários ao instrumento
e as interfaces com outros planos ou programas. A partir do quadro comparativo de
AAE/EIA (QUADRO 14, p. 92) algumas constatações e desconformidades foram
identificadas e comentadas tendo como desafio o ajuste de um EIA de ampliação de um
aeroporto específico e não de atendimento de uma expectativa ambiental para uma
política de transporte do Estado. (QUADRO 19, p. 133):
O EIA-RIMA apresentado é inconsistente tanto nos aspectos pontuais do
empreendimento quanto nas interfaces, nos objetivos, na metodologia adotada e nos
resultados. Ele não atende as expectativas das questões ambientais, mesmo porque
expressa explicitamente a ênfase econômica como objetivo máximo a ser alcançado e
não o aspecto ambiental (DAESP, 2005) e isto pode ser exemplificado por alguns itens
(QUADRO 20, p.135), a saber:
As inconsistências ambientais e de planejamento apresentadas, tanto em âmbito
do processo de implantação do Modal de Carga previsto (FIGURA xxx, p. xxx) pelo
Governo do Estado de São Paulo quanto da imposição de ampliação do Aeroporto Leite
Lopes de Ribeirão Preto, culminaram com a retirada do documento e interrupção do
processo como pode ser identificado na figura 19, p. 139.
132
Identificar objetivos de ação estratégica
Decisão formal/divulgação
Implementação
Refinar a(s) alternativa(s) escolhida(s) e documentar
Escolher a(s) alternativa(s) preferenciais;
descrever a ação estratégica em mais detalhes
(‘instrumentalizar, documentar’)
Identificar meios alternativos para assegurar o
objetivo da ação estratégica e resolver o problema
Monitoramento da ação estratégica
Revisão da alternativa escolhida
Aumento da rede de transporte inter modal estadual.
Criação de eixos preferenciais distintos para carga
rodoviária, aérea, ferroviária e marítima.
Terminal alfandegado com
transporte rodoviário para o eixo Campinas.
DECISÃO ESTRATÉGICA
Base de Referência (BR)
Identificar objetivos e indicadores de AAE
Incluir questões ambientais/sustentáveis
Descrever a base de referência ambiental;
identificar áreas problema;
Identificar conexões com outras ações estratégicas
Mitigar impactos da(s) alternativa(s) escolhidas/
documentar
Participação pública antes da decisão
Finalizar o relatório de AAE,
estabelecer diretrizes para implementação
Monitoramento dos impactos da ação estratégica
Estabelecer scoping (universo a considerar);
consulta
Identificar alternativas (mais) sustentáveis
Prever e avaliar impacto(s) da(s) alternativas/
Documentar impactos e prever
mitigação e monitoramento
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
Figura 18 – Etapas de decisão estratégica executadas com a variável ambiental.
133
Quadro 19 - O aeroporto com EIA.
O EIA de Ampliação do Aeroporto Leite Lopes
Considerações e comentários
EIA (características)
De acordo com o quadro comparativo
de AAE/EIA (QUADRO 14, p. 91)
Atende a uma expectativa imediata e não está associado a qualquer política municipal ou ao Plano
Diretor em discussão
Como regra é mais reativo
Já em funcionamento pode ser avaliado para o bem e para o mal; só houve participação por ação da
promotoria estadual e regional por causa da diversidade de impactos indiretos já identificados. O
envolvimento público ficou mais restrito a Ribeirão Preto e com repercussão mais ampla somente
pelos representantes dos municípios potencialmente associados à expectativa Estadual.
Mais fácil de ser assimilado pelo público e
propicia maior reação e participação ou
intervenção
Tem informações concretas da ação, inclusive com detalhes quantitativos, mas gerais e imprecisas
em termos ambientais, inclusive sem indicação de perspectiva futura.
É imediato, operacional
Trabalha com a realidade em andamento, atua de forma corretiva e adaptativa Avalia os efeitos de um empreendimento
proposto
Não questiona e não vislumbra qualquer outra possibilidade, quer resultado no curto prazo, não
trabalha com alternativa locacional.
É mais imediatista e trabalha com
perspectiva de curto prazo e, num
extremo, médio prazo
De fato, impõe de imediato uma única possibilidade e descarta a possibilidade de outros
municípios.
Direciona-se a um projeto específico
Trabalha sem perspectiva de continuidade, de potencial de desenvolvimento e de interação com
outros interesses públicos do município e da perspectiva intermodal do Estado. Seu propósito está
completamente dissociado do contexto no qual está instalado.
Tem um começo e fim bem definidos
É mais fácil de quantificar, mas está utilizando métodos mais qualitativos em relação às questões
ambientais, sem contudo, identificar qualquer restrição máxima de inviabilidade que indica uma
inadequação e falta de credibilidade nas ponderações.
Trabalha com dados mais quantitativos,
com maior rigor de análise
Consegue fornecer dados mais específicos em relação a temas distintos dos ambientais e, ao mesmo
tempo, recorre a impactos ambientais qualitativos de menor relevância em todo o contexto para
justificar o foco restrito e a alternativa já está previamente definida. Também omite informações
gerais e ambientais legais que inviabilizam o atual sítio.
Tem base de dados mais concreta, mais
real
134
Quadro 19 – Continuação
A alternativa pré-definida é o norte para a construção do documento que inclui detalhes específicos
da ação tendo como respaldo a justificativa econômica.
As alternativas têm localização
determinada, desenho, construção e
operação
Não garante nem as restrições legais, mas se utiliza de recursos políticos e econômicos para
desconsiderá-las e justificar o empreendimento, inclusive com alteração de lei para este fim
específico.
Atém-se a restrições legais
Restringe-se somente às ações internas, ao empreendimento e não ao todo e às interfaces ou mesmo
às áreas de influência. Atribui legal e institucionalmente a outros órgãos a responsabilidade de
solução dos impactos externos sem a garantia de que serão sanados. Restringe-se, em termos
ambientais, internamente ao sítio aeroportuário sem o contexto e as interfaces, contém definição
genérica de intenção de ações mitigadoras sem qualquer detalhamento e indicação de
monitoramento,
Avalia os impactos diretos e os
benefícios; é microscópica e localizada.
Em nenhum dos aspectos ambientais considerados, há preocupação com indicadores de referência
e, conseqüentemente, com o acompanhamento e monitoramento de ação proposta. Enfatiza as
medidas internas ao sítio sem prévia determinação de metas a cumprir e se isenta da
responsabilidade de soluções no universo de abrangência do empreendimento. As soluções de
interface, delegadas e atribuídas ao poder público também são desconsideradas como custo à
sociedade, mesmo porque não há metas estabelecidas e referência a cumprir.
Concentra-se nas medidas mitigadoras.
Evita fornecer detalhes do empreendimento quanto à sua perspectiva futura e, para tanto, recorre à
generalidade exigida para o modal sem esclarecer sua inserção no Plano Estadual e também em
âmbito municipal.
Tem uma perspectiva restrita e um alto
grau de detalhe; produz resultado
detalhado
Observa impactos, nem todos relevantes ao tema, mas necessários à construção de uma resultante
que indique a alternativa já definida. A matriz ponderada qualitativamente apresenta duplicidades
indevidas e ponderações incorretas, até pela omissão de informação.
Observa impactos específicos de projeto.
O técnico, não ambiental e atendendo interesse específico do empreendedor, subjugou a técnica
para favorecer o resultado desejado ao manipular os dados: omitir informações essenciais, duplicar
ou desdobrar itens, ponderar itens irrelevantes.
O técnico tem o papel de administrar os
valores e as normas.
Tecnicamente foi ao mesmo tempo restrito naquilo que pôde favorecer o empreendimento e
abrangente apenas para se justificar regionalmente a ponto de influenciar a decisão.
É mais técnico e restrito a acomodar
decisões já tomadas.
135
Quadro 20 – Incompatibilidades –exemplos.
Item
exemplifi-
cativo
Comentário
A
indicação
do atual
Plano
Diretor de
localização
do
aeroporto
externo ao
anel viário
não é
considerada
.
A desconformidade legal deveria impor exclusão da alternativa, inviabilidade esta que foi desconsiderada já que não é uma
condição imperativa do texto legal. No entanto, os investimentos feitos (públicos e privados) e as possibilidades de uso da área no
espaço urbano consolidado, considerando a desativação do aeroporto no local atual, não são contabilizados.
Representação das três avenidas principais (amarelo) que fazem conexão com a area de expansão urbana leste e nordeste; Via Anhanguera (roxo) principal
eixo rodoviário do nordeste paulista já incorporada ao anel rodoviário municipal. Pista do aeroporto Leite Lopes (laranja).
136
Quadro 20 - Continuação
Item exemplificativo Comentário
A operação do aeroporto está condicionada à adequação
da área do sítio aeroportuário compatível com a curva de
ruído e sem quaisquer outros impactos associados.
A ausência de iluminação em aproximadamente 600m da avenida Thomaz Alberto
Whately, eixo viário essencial da malha urbana, impõe à população alto índice de
insegurança e não está contabilizada como um impacto.
A adequação do uso do solo do entorno às curvas de ruído
necessárias ao funcionamento do mesmo comprometem
outras atividades e outros planos municipais.
O estudo de ruído (faixa de aproximação e pista) apresentado ignora o destino de
uso misto definido pelo plano Diretor vigente e o traçado viário.
O universo populacional a ser atingido não é claro, o que
existe é uma expectativa ainda não delimitada.
Não há garantia de realocação da população a ser removida com respaldo real de
atribuição e responsabilidade.
O empreendedor não se responsabiliza pelo custo do
deslocamento, externaliza e atribui esta responsabilidade a
outros sem explicitá-la formalmente.
Ao externalizar este custo não o considera um impacto.
As medidas para operacionalizar o sistema viário da área
em questão são incompatíveis com melhor acessibilidade.
.
Não só permanece a situação de ‘apagão’ na Avenida que está na rota das
aeronaves como também cria situações de conflito de fluxo quando deveria
favorecer o escoamento para o modal de carga. Esta infra-estrutura de adequação
viária não é contabilizada nos custos comparativos para esta alternativa.
Não há garantia de alocação da população comprometido
com a melhoria, em relação à situação existente.
Não há qualquer estudo de realocação da população que considere a garantia ou
ganho em relação às benfeitorias sociais, à infra-estrutura existente e aos serviços
públicos e privados que usufruem na atualidade.
Não há indicadores da realidade atual e qualquer previsão de monitoramento da
realidade futura. O único parâmetro apontado é a indenização patrimonial do
imóvel a ser desativado.
Desapropriação de áreas verdes que serão suprimidas e
que não podem, por lei, ter seu destino alterado.
É uma ilegalidade que pode desqualificar o local para o empreendimento. Esta
desconformidade legal deveria impor ao sítio uma ponderação de exclusão, de
inviabilidade e é desconsiderada.
137
Quadro 20 - Continuação
Item exemplificativo Comentário
O uso do solo do entorno está
adequado às diretrizes do
Plano Diretor e são
incompatíveis com o
funcionamento do aeroporto
pela curva de ruído que o
inviabiliza.
A área do atual aeroporto desconsidera a curva de ruído obrigatória para viabilizar a sua atividade e, para poder
operar adequadamente necessitará desapropriar área para esse fim e a incorporar a seu patrimônio.
Curvas de Ruido: curva nível 1 (vermelho) e curva nível 2 (amarelo) e .área diretamente afetada (ADA) em preto. Para que o
aeroporto adquira licença de funcionamento a ADA obrigatoriamente deve ser desapropriada e a população e os serviços transferidos.
Fonte: EIA- RIMA/ DAESP (2005)
138
Quadro 20 - Continuação Comentário
Item exemplificativo Comentário
Não há coerência do uso
pretendido com a estrutura
viária já implantada. A
classificação da Av. Thomas
A. Whately no Plano Viário
(PDM) como avenida de
conexão desconsidera o uso
desta via para tráfego
contínuo de carga (Art 12, III,
g).
As soluções apresentadas para suprir a nova demanda são nefastas e de maior impacto do que o que se
apresenta no momento: sugere a descontinuidade de uma via principal, ignora o único elo entre bairros, cria
uma situação mais conflituosa e de insegurança entre automóvel, pedestre e ciclista.
Representação da avenida principal (amarela) de acesso ao aeroporto e também de conexão com os bairros externos ao anel viário. A
solução viária adotada pelo presente estudo (vermelho) indica uma via de contorno ao sítio aeroportuário com interrupção da via
principal Uma ‘inferiorização’ do sistema viário que não favorece o aeroporto de carga nem a expansão da malha viária necessária à
demanda futura.
Fonte: EIA- RIMA/ DAESP (2005)
139
Base de Referência (BR)
Apenas justificou a argumentação do único sítio.
Decidiu ANTES, executou ANTES
Implementação
Monitoramento da ação estratégica
Monitoramento dos impactos da ação estratégica
Imposição de internacionalização em Ribeirão Preto
para justificar ampliação do aeroporto existente.
Tentou formalizar
Identificar objetivos de ação estratégica
Identificar objetivos e indicadores de AAE
Incluir questões ambientais/sustentáveis
Identificar meios alternativos para assegurar o
objetivo da ação estratégica e resolver o problema
Aumento da rede de transporte inter modal estadual.
Criação de eixos preferenciasis distintos para carga
rodoviária, aérea, ferroviária e marítima.
Prever e avaliar impacto(s) da(s) alternativas/
Documentar impactos e prever
mitigação e monitoramento
Descrever a base de referência ambiental;
identificar áreas problema;
Identificar conexões com outras ações estratégicas
Identificar alternativas (mais) sustentáveis
Estabelecer scoping (universo a considerar);
consulta
Descrever a base de referência ambiental;
identificar áreas problema;
Identificar conexões com outras ações estratégicas
Prever e avaliar impacto(s) da(s) alternativas/
Documentar impactos e prever
mitigação e monitoramento
Identificar alternativas (mais) sustentáveis
Estabelecer scoping (universo a considerar);
consulta
DECISÃO ESTRATÉGICA
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
Participação pública antes da decisão
Finalizar o relatório de AAE,
estabelecer diretrizes para implementação
Mitigar impactos da(s) alternativa(s) escolhidas/
documentar
Participação pública antes da decisão
Finalizar o relatório de AAE,
estabelecer diretrizes para implementação
Mitigar impactos da(s) alternativa(s) escolhidas/
documentar
Figura 19– Etapas de decisão estratégica interrompidas pela ausência da variável ambiental.
Processo ambiental (verde), processo imposto e não ambiental (laranja), processo não realizado ( tracejado)
140
Perspectiva de existência de AAE
O Plano Diretor Municipal de 1995 indica que o aeroporto deveria se localizar
fora do anel viário, portanto, sair do sítio em que se encontra. Este ponto contraria o
Plano de Internacionalização que prevê a permanência do Aeroporto Leite Lopes na
área urbana consolidada, gerando conflitos explícitos da Lei Municipal com o Plano do
aeroporto.
Neste particular ponto, é relevante mencionar que a política municipal antecipou
- uma postura pró ativa, propôs uma intervenção e realizou um planejamento de uso do
solo com a perspectiva de um aeroporto compatível com o porte do município e com a
sua importância e influência regional, porém, fora do núcleo urbano consolidado.
Assim, ao longo destes treze anos (a partir de 1995), o poder público local
adotou postura compatível com a saída do aeroporto: fez benfeitorias, ruas, postos de
saúde, escola e outros serviços à população. Todas estas benfeitorias estavam associadas
a uma melhoria dos serviços para a expansão da área urbana consolidada.
A oportunidade para conciliar o interesse do Estado à política municipal de
Ribeirão Preto fortalece a implementação de um aeroporto regional compatível com a
sua importância para a região. O Plano Diretor vigente propõe a localização do
aeroporto em área diversa, ou seja, em novo sítio, externo à malha urbana consolidada.
Esta oportunidade está garantindo a seriedade de propósito diante dos investimentos
feitos pelo poder público municipal e estadual e pela iniciativa privada na perspectiva
da mudança de uso então definida.
O potencial da AAE pode ser identificado a partir do quadro 14, p.92, em que
são ilustradas as características da AAE e as considerações e comentários a respeito de
cada uma delas, em face do modal de carga / plano de internacionalização do Aeroporto.
De acordo com as características de AAE identificadas, algumas considerações
se destacam em relação à possibilidade de agregar este instrumento ao planejamento e
ao processo decisório (QUADRO 21):
141
Quadro 21 – A AAE no modal de carga.
AAE (QUADRO 14, p. 91) Plano Intermodal de Carga e Internacionalização do Aeroporto
Leite Lopes - Considerações e comentários
É mais indicativa e informativa É indicação da política do Estado de São Paulo
Está mais distante do público, é mais vaga e ao mesmo tempo mais
complexa
Já estabeleceu diretrizes gerais que possibilitam o estudo de
alternativas na RA
É conceitual, visionária, estratégica Tem perspectiva de escalas superiores e não é impositiva a ponto de
interferir nas esferas locais.
Avalia os efeitos de uma política, plano ou programa, ou os efeitos
do ambiente nas necessidades e oportunidades do empreendimento
Cria a oportunidade para que a região se firme como pólo regional
atendendo à perspectiva do plano estadual
Tem escala temporal de médio a longo prazo É parte de um processo de longo prazo da política de transporte do
Estado e compatível com a realidade da RA
Trabalha com áreas, regiões ou setores de desenvolvimento Pretende um alcance regional não específico do município apesar da
representatividade econômica que tem nas atividades de serviço. A
busca de alternativas nesta escala identifica suscetibilidades e
vocações viáveis, inclusive no município de Ribeirão Preto e, como
sugere o Plano Diretor, externas ao anel viário.
É um processo contínuo com objetivo de informar no momento
adequado
Associada à escala regional também deve ser dinâmica o suficiente
para atender às implicações municipais nos momentos oportunos,
respaldadas pelas instâncias superiores.
Trabalha com dados mais qualitativos, com mais incerteza na
análise, menor rigor e maior flexibilidade
Política e operacionalmente estes dados indicativos e não impositivos
possibilitam maior espaço e abertura à discussão, à busca de
alternativas e soluções. Menor rigor não implica inconsistência de
dados ambientais e/ou ausência de limites ambientais.
Trabalha com perspectivas, intenções É parte de uma perspectiva mais ampla de agregação de valor nas
decisões. Num extremo busca a melhor alternativa, mas atende limites
que possibilitam uma alternativa viável ambientalmente, que garanta
seus patamares mínimos de capacidade de suporte e também os legais.
142
Quadro 21 - Continuação
AAE (QUADRO 14, p. 91) Plano Intermodal de Carga e Internacionalização do Aeroporto
Leite Lopes - Considerações e comentários
É abrangente nas alternativas territoriais, política, tecnológica,
econômica, legal
Não estabelece, a priori, alternativa locacional e pretende conciliar os
interesses regionais e não especificamente do município de Ribeirão
Preto.
Busca padrão de sustentabilidade (critérios e objetivos) Não se pretende uma solução paliativa ou corretiva e sim um marco,
um referencial de longo prazo
Avalia os impactos cumulativos e identifica complicações e temas
associados ao desenvolvimento sustentável; é mais macroscópica e
menos delimitada
Avalia interfaces e temas associados ao desenvolvimento sustentável e
implicações presentes e futuras. Não se restringe a especificidades ou
particularidades locais
Tende a observar e manter o nível desejado de qualidade ambiental Trabalha com a perspectiva de melhoria futura e não com ações
corretivas, seus indicadores são pré-definidos e devem dar subsídio às
ações decorrentes
Tem uma perspectiva ampla e um baixo grau de detalhe para
proporcionar uma visão geral da estrutura; sua resposta é mais
genérica
Indica possibilidades ‘a construir’ num processo temporal a ser
incorporado, não detalha para não restringir potenciais, delega a ação
a níveis inferiores, inclusive ao empreendimento.
Cria uma estrutura para medir os impactos e os benefícios. O processo dinâmico e contínuo requer medidas, como por .exemplo,
uma base de referência inicial e um monitoramento em escala
compatível
O técnico faz o papel de mediador nas negociações O técnico aponta e informa no momento adequado de processo
decisório
É fundamental ao processo decisório Apesar de político institucional convém que tenha apoio técnico,
informação, divulgação e participação
143
Considerações
A distinção entre AAE e EIA (QUADRO 14, p.92) identifica pontos relevantes
entre estes dois instrumentos e a necessidade de um uso mais adequado e coerente de
cada um deles. Para este caso do Plano de Internacionalização do Aeroporto de Ribeirão
Preto em específico, a ausência de AAE e a existência somente de EIA dificulta o
entendimento do produto final a ser elaborado, visto que há dois objetivos e universos
distintos como meta, confunde os diferentes atores e, mais importante, não produz o
resultado necessário às questões ambientais que possam facilitar o entendimento e as
decisões mais sustentáveis.
A complexidade de um aeroporto, por si só, já demanda uma avaliação mais
apurada dos impactos intrínsecos ao empreendimento (é atividade da lista
exemplificativa da CONAMA 01/86) e, pela convergência e diversidade de ações que
suscita, inegavelmente impõe que sejam considerados os impactos cumulativos e as
interfaces com outros planos e programas, o que é possível com uma AAE e não com
um EIA.
Uma avaliação pontual, de empreendimento, um EIA, é insuficiente para
identificar as interfaces temáticas de sistemas distintos que compõem o todo do Plano
Diretor Municipal (as horizontalidades), também é insuficiente para identificar a
diversidade de usos e as diferentes escalas de ação (as verticalidades) e ainda o grau de
comprometimento político/institucional dos envolvidos.
Uma avaliação de viabilidade só terá sentido se feita com referências ambientais
prévias e no contexto do planejamento municipal, contemplando seus diferentes planos,
ou seja, por uma AAE que contemple estes aspectos sem inviabilizar conquistas
anteriores, minimizando conflitos e interesses individuais ou de grupos específicos em
detrimento da comunidade e potencializando os ganhos numa perspectiva mais
estratégica, diante da ‘oferta’ estadual do momento: construção ou ampliação de
aeroporto na região.
A proposta de Internacionalização do Aeroporto Leite Lopes em Ribeirão Preto
percorre caminhos também identificados nos aeroportos: de Manchester (Tomkins et al,
1998), de Beirute International Airport, Líbano (El-Fadel et al, 2002), da BAA, Zurich,
UK CAA e MA plc (Upham, 2001b) e de Schiphol (Upham, 2001b e Ale e Piers, 2000)
que podem ser exemplificados por:
- ausência de abordagem de sustentabilidade;
- respaldo legal questionável;
144
- ausência de participação da sociedade no processo decisório;
- falha na compatibilização e inter-relação ambiental de PPP e também local;
- ausência de referencial ambiental, de indicadores e limites ambientais
previamente definidos.
Esta proposta do Plano de internacionalização do Aeroporto definida no Plano
do Estado e não no EIA-RIMA de ampliação do atual aeroporto, local reforça o
atendimento de demanda imediata e pouco comprometida com a sustentabilidade de
longo prazo. Ela utiliza discurso e retórica ambiental e de sustentabilidade para manter a
situação atual com atendimento de aspectos associados a emprego e renda. Justifica
também as ações locais, mesmo que dissociadas do planejamento estabelecido para o
município e da participação pública, além de desconsiderar os indicadores e referências
ambientais previamente e legalmente definidos.
A ausência de uma discussão mais qualificada no EIA sobre as alternativas
locacionais possíveis, com a indicação do sitio Leite Lopes como a única alternativa
possível, prejudicou toda a avaliação de viabilidade ambiental de ampliação do
empreendimento existente e também do potencial em relação ao Plano de
internacionalização do Aeroporto. A recusa em fornecer critérios ambientais para a
instalação de um aeroporto (empreendimento), a ausência de alternativas (sítios) para
comparação e, por fim, a inexistência de um instrumento mais amplo que possa avaliar
as horizontalidades (interfaces entre planos), as verticalidades (interfaces temáticas de
cada plano) e os efeitos cumulativos indicam a necessidade de integração, de uma AAE.
O Plano de Internacionalização do Aeroporto de Ribeirão Preto deveria estar
contemplado com a elaboração de uma AAE para avaliar todas as interfaces
apresentadas. A adequada identificação e avaliação dos impactos das diferentes ações e
suas inter-relações, por exemplo, a integração com tópicos estratégicos relacionados ao
parcelamento, ao uso e ocupação do solo, ao plano viário e a serviços, sem restringi-los
a especificidades de um único empreendimento e ao Código de Meio Ambiente, são
parte importante do universo da AAE que poderá orientar, numa perspectiva temporal
de longo prazo, as decisões na busca por melhores alternativas locacionais. Requisitos
associados a esta ação, como área de influência e abrangência de temas, como mudança
de padrão e como indução de crescimento são questões relevantes e críticas, mas não
consideradas com o devido enfoque ambiental, mas com enfoque preferencialmente
econômico.
145
Apenas com o EIA, o estudo de alternativas locacionais ficou prejudicado e não
atende a requisitos ambientais mínimos para este instrumento, ou seja, referências
ambientais prévias e compatíveis com as políticas municipais adotadas.
A audiência pública, recurso possível à população e, na atualidade, requisito do
EIA vinculado à aprovação e não à construção do relatório, evidenciou muitas
inconsistências e procurou resgatar, mesmo que não em uma AAE, pontos relevantes e
essenciais de um Plano mais comprometido com as questões ambientais e mais
sustentáveis para a cidade como um todo. Contudo, a inclusão no EIA-RIMA das
inconsistências identificadas na audiência pública não é impositivo, apenas
recomendável. Mesmo com a pretensão de melhorar o processo do EIA, ainda que
extrapolando seu universo específico de avaliação de viabilidade de empreendimento,
ou seja, não há garantia de que as inconsistências serão consideradas e não há qualquer
compromisso de retorno à sociedade, pois a participação pública não é parte integrante
do processo decisório para definição de critérios e termo de referência.
Em síntese, o EIA apresentado está cumprindo uma exigência formal, embora
não seja capaz de produzir resultados confiáveis, visto que apresenta inconsistências
metodológicas importantes além de incorporar a responsabilidade de retorno ambiental
em níveis distintos de sua competência, o que compromete o processo e os resultados,
conforme relatórios técnicos elaborados pela Associação Cultural e Ecológica Pau-
Brasil de Ribeirão Preto e o Ministério Público do Estado de São Paulo (MP, 2006;
ACE PAU BRASIL, 2006).
Por outro lado, o processo avaliado no presente trabalho indica o potencial da
AAE como instrumento capaz de abranger as conexões e integração horizontal e ainda
delinear as condicionantes do EIA a ponto de simplificá-lo e até respaldá-lo.
Pelas análises apresentadas, o presente trabalho conclui que o Plano de
Internacionalização do Aeroporto de Ribeirão Preto deve ser avaliado por AAE e não
por EIA de ampliação, para que sejam verificadas as alternativas locacionais
compatíveis com as interfaces necessárias com outros planos, tais como o Plano Diretor
Municipal e seus projetos de lei complementares como Plano viário, Plano de
Macrodrenagem, o parcelamento, o uso e ocupação do solo e o código Municipal do
Meio Ambiente. Deve garantir uma avaliação dos impactos e a possibilidade de
implementação de um aeroporto (ampliação ou construção) com sustentabilidade. A
realidade que se apresenta é complexa e o instrumento EIA, que avalia o
146
empreendimento e sua possibilidade de ampliação, não é qualificado para suprir a
interação e as interfaces de gestão e planejamento do Plano proposto.
Na perspectiva da política do Estado de São Paulo, e por uma AAE, há
possibilidade de se identificar alternativas compatibilizando-as aos planos diretores
locais a ponto de potencializar os benefícios de futuros empreendimentos para atender
esta escala regional. Ainda, o Plano de internacionalização não pode ser avaliado sob a
ótica de um empreendimento que requer ampliação, mas associado a interfaces com as
distintas políticas municipais e garantir a consideração dos impactos cumulativos.
Os compromissos do EIA e da AAE com a sustentabilidade ainda estão pouco
discutidos, como também a operacionalização sem referências necessárias para conciliar
interesses, limites e padrões de alcance estratégico para o Município de Ribeirão Preto.
Para minimizar as incertezas e planejar com a perspectiva do desenvolvimento
sustentável e da sustentabilidade, a união de EIA e AAE se apresenta como pressuposto
básico e necessário para dirimir conflitos e potencializar ganhos.
O plano de macrodrenagem de Ribeirão Preto
Introdução
A avaliação dos impactos do desenvolvimento urbano sobre a bacia hidrográfica
e sobre a própria população mostra a forma insustentável com que vem ocorrendo este
desenvolvimento e a grande dificuldade em se administrar problemas complexos e
interdisciplinares (POMPÊO, 1999). Tucci (2002) acredita que o prejuízo para
população e para o ambiente pode se tornar irreversível, caso não sejam realizadas
mudanças substanciais na forma de gerenciar o espaço das cidades, caso não se efetue
uma ação coordenada entre as esferas de poder e caso não se tenha uma visão integrada
e não setorial de gerenciamento.
A expansão da área urbana do município traz preocupações quanto às
expectativas vislumbradas pelo planejamento, com implicações como, por exemplo,
maior impermeabilização de áreas, exploração inadequada dos recursos, em especial da
água subterrânea do Aqüífero Guarani, supressão de ecossistemas, de remanescentes de
vegetação e potencial de mobilidade, principalmente transporte e acessibilidade.
Ribeirão Preto não está distante desta realidade e, apesar de ter o tema drenagem
como complexo em termos de planejamento e gestão, a cidade não pode se furtar de
administrar o adensamento consolidado e os vetores de crescimento no setor sul, que
147
acompanha o ribeirão Preto em direção à sua nascente, e a perspectiva de adensamento
na zona leste com preocupações adicionais em relação à super exploração do aqüífero
Guarani ou mesmo à impermeabilização em sua área de recarga. (FIGURA 20)
Figura 20 – Mancha urbana na bacia do ribeirão Preto e os vetores de crescimento
sul e leste.
Fonte: Adaptado do PDMRP (2002)
Institucionalmente a drenagem urbana no município é responsabilidade da
Prefeitura Municipal, normalmente por intermédio das Secretarias de Obras e de
Planejamento e para a qual não há legislação específica. Há diretrizes de orientação aos
novos empreendimentos em fase de aprovação, que serão incorporados pelo Plano
Diretor, mas há conflitos de competências ainda não equacionados. Segundo Tucci
(2002), a inter relação tanto legal como institucional de gestão de água, uso do solo e
meio ambiente ainda depende de espaços de atribuição e resulta em impacto que
envolve dois ambientes: externo, no gerenciamento da condição de contorno da(s)
bacia(s) a que pertence e interno no controle do que a cidade exporta a jusante.
148
Além dos planos complementares ao Plano Diretor Municipal de 1995, foi
também proposto, por meio de estudo da Hidrostudio Engenharia, um Plano Diretor de
Macrodrenagem de Ribeirão Preto (PDMRP) em 2002, visando solucionar o problema
das enchentes recorrentes apenas no ribeirão Preto e não no município. Algumas das
medidas estruturais internas definidas por este plano foram executadas, mas o conjunto
da obra ficou muito aquém do necessário. As medidas não estruturais, entendidas como
último estágio, não foram implementadas, o que de acordo com Tucci (2002) é uma
prática muito comum, pois não tem visibilidade, gera conflitos e, conseqüentemente,
pouco retorno político.
Contextualização
A preocupação histórica do município de Ribeirão Preto com as enchentes vem,
ao longo dos anos e por mais de um século, acompanhando a postura adotada pela
demanda política e econômica que influenciaram o planejamento da cidade e a evolução
da tecnologia e da ciência. Se, num primeiro momento, a cidade procurou, na ausência
de um plano, atender as enchentes com propósitos sanitaristas como exemplificado pelo
histórico de 1896 a 1930 da Av. Jerônimo Gonçalves (QUADRO 22), passou também
pela fase da imposição técnica de retificação de córregos e do conceito de escoamento
rápido que hoje se identifica com maior exportação de poluição e inundação a jusante
sem, no entanto, resolver o problema.
Desde este período o conceito de ocupação das margens dos córregos era uma
constante como demonstra este processo de intervenção associado às margens do
ribeirão Preto e que ganhou importância e legislação específica com o Código Florestal
de 1965. O reflexo desta abordagem está na influência da expansão da modernidade
metropolitana associada ao transporte individual dos anos 40 (FOTOS 01,02).
Também o adensamento e a verticalização ajudaram a conceber muito do que
hoje existe em termos de traçado viário, moradia e o zoneamento dos Planos Regionais
dos anos 70 (Faria, 2007, Silva, 2008). As avenidas de fundo de vale são reflexos deste
período, que somadas à abordagem intervencionista estruturante nos ambientes naturais
para acomodar as atividades humanas trazem, ainda hoje, conseqüências próximas à
irreversibilidade.
O planejamento do município de Ribeirão Preto acompanhou a visão de
planejamento funcional com setorização de atividades e traçado impulsionado pelo
automóvel, tudo extremamente associado a interesses privados e imobiliários que não só
149
causaram um desordenado crescimento urbano como também estimularam a segregação
e a exclusão social (SILVA, 2008).
Quadro 22 – Histórico das águas do ribeirão Preto na Av. Jerônimo Gonçalves até 1930.
1896
Garantias sanitárias.
Obras: saneamento dos córregos, rasgando, retificando e alargando os
leitos, aterramento das margens e saneamento dos extensos pântanos que
circundam a cidade por meio de valetas e drenos que encaminham para os
referidos córregos as águas estagnadas.
Em Cravinhos, onde se localiza a nascente do ribeirão Preto, principal rio
da cidade, foram igualmente realizadas obras de saneamento, drenagem e
retificação.
1902 Retificação de 4 km do córrego ribeirão Preto, da Usina da Empresa de
Força e Luz para baixo, com o objetivo “de reduzir os casos de febre
palustre que todos os anos atacam os moradores das proximidades.”
Ainda no mesmo relatório há citação da mudança do leito do córrego
ribeirão Preto, realizada em 1894.
1905
Obras de “saneamento e embelezamento”.
Foram aterradas as margens do ribeirão Preto, da Duque de Caxias até a
barra com o córrego do Retiro e também foi feita a retificação do ribeirão
Preto na Vila Bonfim.
1920 Executou-se a completa retificação do ribeirão Preto desde a cidade até
além da Vila Bonfim.
1925 Retificação, feita por partes, do ribeirão Preto. Considerado um serviço de
indiscutível necessidade e utilidade para o saneamento, também agora está
associado a evitar as enchentes do ribeirão e os prejuízos dos proprietários
desse trecho de terreno, até então inutilizado pelas constantes inundações.
1927 Execução de obras de canalização do ribeirão Preto até a junção com o
córrego do Retiro Saudoso.
1929 Continuidade das obras de canalização do ribeirão Preto e aterro da
margem esquerda do ribeirão.
1930 A retificação e desobstrução do ribeirão Preto passaram a ser preocupação
constante das administrações por causa das enchentes agora muito mais
associadas a prejuízos de atividade econômica do que a aspectos
sanitários, apesar de ser tema sempre presente quando as enchentes
ocorrem.
Buscou-se uma solução imediata e definitiva a este problema com a
retificação do ribeirão Preto com um aterro de 156 metros cúbicos no
Bairro República; com o desvio do leito do ribeirão Preto, retificou-se e
desobstruiu-se completamente o leito antigo fazendo com que este
tornasse a receber água em seu leito original.
Fonte: APHRP (2008)
150
Foto 01 - Vista da Avenida Jerônimo Gonçalves durante enchente.
Ao fundo prédio do Mercado Municipal inaugurado em maio de 1900 e destruído por um incêndio em 07
de outubro de 1942. Data: 07/março/1927 Fotógrafo: Aristides Motta (Registro: 93-APH-RP)
Foto 02 - Vista da Rua General Osório no último quarteirão antes da Avenida
Jerônimo Gonçalves durante enchente.
Ao fundo Estação Ribeirão Preto da Cia. Mogiana Data: 07/março/1927 Fotógrafo: Aristides Motta
(Registro: 95-APH-RP)
Nem mesmo a visão do urbanista José de Oliveira Reis na década de 40, de
pensar além dos limites da cidade em escala regional, é norteadora dos dias atuais.
151
Segundo Faria (2007) o desafio de pensar a cidade e a implementação de política urbana
é um processo até hoje não consolidado que se reverte em enchentes, sub-moradias e
projetos inacabados.
No momento atual, defasado dos pressupostos e da perspectiva estratégica do
desenvolvimento sustentável, não se questiona nem se propõe uma abordagem
diferenciada do tema. A abordagem reativa ainda permanece diante dos novos
paradigmas, critérios e parâmetros a administrar (CARDOSO NETO, 1998; TUCCI
2003). Os temas recuperação e renaturalização ainda são irrelevantes nas discussões.
Prevalece a compensação e, num segundo momento, a mitigação.
Não menos preocupante, os impactos permanecem e se ‘transferem’ a outras
sub-bacias. Esta é a solução adotada pelo DAEE para ‘compensar’ os impactos da sub-
bacia a jusante sem que com isto esteja garantindo a mitigação necessária aos impactos
existentes ou a possibilidade de impactos não previstos.
A adoção de ações com base exclusivamente em cálculos e modelos, solução
tecnicamente justificada, tem incertezas não contabilizadas que não favorecem a
permanência histórica desta abordagem. Sabe-se que estas ações e soluções com
piscinões, afundamento de calha e barramentos estão restritas a cálculos de vazão e
volumes de reservação, no qual a contextualização do plano no universo do
planejamento no município não é contemplada e, nesse sentido, tem grande chance de
insucesso.
A área de inundação continua se estendendo em virtude da expansão urbana,
com padrões de urbanização e vetor de crescimento na bacia do ribeirão Preto sugerindo
mais adensamento.
O plano proposto se direciona para intervir predominantemente nas áreas de
inundação de 2,2 km2 (FIGURA 21) identificadas no diagnóstico do PDMRP (2002),
que são:
- nas margens do ribeirão Preto com uma área de 1,6km2, grande parte
concentrada nas áreas de várzeas ocupadas – Bonfim Paulista, Vila Virgínia e na
confluência do Retiro Saudoso com o ribeirão Preto na região central;
- no córrego Retiro Saudoso, ainda com uma urbanização não consolidada, com
0,5km2;
-no córrego Laureano e Tanquinho com inundações em pontos localizados
próximos à confluência com o ribeirão Preto com 0,04km2 e 0,1km2, respectivamente.
152
Figura 21 – Áreas de inundação da bacia do ribeirão Preto.
Anel viário (linha vermelha), área de inundação (mancha verde).
Fonte: Adaptado do PMDRP (2002)
153
Apesar de constar do Plano Diretor do Município (PDM), esta nova fase de
preocupação associada à sustentabilidade, ainda está pouco associada à prática de
planejamento no município e também nas áreas urbanas da cidade. Há necessidade de
integração entre os temas associados ao planejamento, de estabelecimento de metas e
indicadores de sustentabilidade e de inter-relacionamneto com cooperação e
coordenação no gerenciamento das políticas públicas.
O município de Ribeirão Preto conta com algumas ações para conter os
impactos, mas ainda está muito aquém do desejado nas práticas associadas ao
compromisso de sustentabilidade. Reflexos imediatos deste tipo de abordagem, ainda
pouco comprometida com a integração de temas, estão constantemente em pauta pelo
conflito de interesses que persistem e que pretendem fazer perdurar o modelo reativo,
sem atuar nas causas e sim nas conseqüências. O município apresenta pouca perspectiva
de planejamento estratégico ou visionário. Seus impactos pontuais externalizados e
também seus impactos difusos não coadunam e não são coerentes com o novo
paradigma a ser incorporado. O município ainda atua sem referências aos indicadores
ou metas em relação aos impactos na água e no solo, decorrentes das atividades nas
quais se organiza.
A ausência de planejamento que considera existência de um planejamento com
perspectiva de atender demandas é um caminho que fatalmente incorrerá em mau
gerenciamento e má administração. A ausência, segundo Pompêo (1999) atende a um
horizonte temporal muito específico e não abre possibilidade para novos campos e
perspectivas, sendo, pois apontada como a causa maior da urbanização inadequada e dos
reflexos desta no desequilíbrio do recurso hídrico e do uso do solo.
De acordo com Fernando Garrefa (CORRÊA e CARNEIRO, 2007), a enchente é
um problema de gestão urbana ou de má gestão. Ele destaca que o problema de solo
impermeável e do escoamento superficial não contribuiria tanto para esta situação se as
áreas urbanas não estivessem quase que totalmente asfaltadas. Cerca de 80% da água da
chuva deveriam ser infiltradas e apenas 20% iriam para os córregos.
Também, quanto à água subterrânea, sinais preocupantes de ‘insustentabilidade’
estão presentes no tratamento dado até o momento ao aqüífero Guarani (PERH, 2005),
principal fonte de abastecimento de água do município e já com nível preocupante em
alguns pontos. De acordo com o DAEE (2008) 100% da água de abastecimento de
Ribeirão Preto é retirada do Aquífero Guarani por meio de poços profundos com mais
de 200m e o reservatório natural de água no centro da cidade está quase 30% abaixo do
154
nível normal e a retirada de água do manancial é maior que a recarga da água das
chuvas. Contribuem também para esta situação, os problemas dos vazamentos e do
desperdício de água, que atingem 40% do total retirado diariamente da rede.
O enfoque estruturante com alto grau de intervenção no gerenciamento das
águas não é suficiente para impor o disciplinamento do uso do solo ou mesmo o
controle dos vetores de crescimento espontâneos e não induzidos. O sistema de
drenagem existente, como parte deste todo, não é imune a manifestações que o
inviabilizem na prática, ou seja, é insuficiente e não foi dimensionado para absorver
grandes precipitações associadas à impermeabilização do centro urbano consolidado e à
ocupação não controlada.
O apelo para a construção de vias nas margens dos rios contribuiu muito para a
situação atual da infra-estrutura viária consolidada. No entanto, é inegável que estas
ainda permanecem produzindo impactos negativos diretos e indiretos. No contexto
específico do Plano Viário de Ribeirão Preto, a estruturação atual é questionável e, em
termos de integração, poderia se constituir em um referencial importante para mudanças
mais consistentes em favor da sustentabilidade.
Em termos de drenagem, muito se associa à pavimentação e ao aumento da
velocidade de escoamento de água com soluções de aumento de retenção por padrões
diferenciados de pavimentação e traçados mais apropriados, com a eliminação de
transporte de sedimentos e resíduos.
Os problemas decorrentes dos resíduos e dos sedimentos e as soluções para
temas específicos como parques lineares e vias de fundo de vale são uma constante em
Ribeirão Preto. Demonstram a situação conflituosa de falta de integração entre planos
que ocorre também neste caso do Plano Diretor de Macrodrenagem de Ribeirão Preto
(PDMRP). Ao mesmo tempo em que se adotam os parques lineares com perspectiva de
atendimento das medidas não estruturais do PDMRP com respaldo do PDM surge, na
contramão do processo, a aprovação de vias expressas como parte da hierarquização de
vias do Plano Viário associado ao mesmo PDM, ou seja, duas atividades incompatíveis
para um mesmo espaço, além de anular a iniciativa de retenção pretendida com o
PDMRP.
Ainda que o município tenha iniciativas pertinentes e importantes em relação à
valorização do cidadão e da cultura a ser preservada, situações contraditórias de
revitalização ocorrem e podem ser entendidas como falta de integração e sintonia entre
os órgãos públicos.
155
A degradação do tecido urbano, em especial na região central e na confluência
da Av. Francisco Junqueira e Av. Jerônimo Gonçalves (FOTO 01), é preocupante pela
deterioração dos imóveis e falta de perspectiva diante da política municipal. A força das
enchentes se impõe como grande inimigo das iniciativas que visam à revitalização e
hoje já se contabiliza um índice de desocupação de 15% dos imóveis da área da baixada,
com desdobramentos como problemas de saúde pública e falta de segurança pelo
abandono e depreciação da região. (RIBEIRO, 2005)
Foto 03 – Enchente na confluência das avenidas Francisco Junqueira e Jerônimo
Gonçalves.
Fonte: PDMRP (2002).
O tombamento do Mercado Municipal como patrimônio histórico, em 1993, e a
garantia de existência do mesmo em uma área crítica a enchentes é uma iniciativa
pontual e aquém de uma postura mais estratégica e coordenada de planejamento. Ao
mesmo tempo em que se procura valorizar o espaço urbano central se retira as palmeiras
imperiais, também parte do patrimônio histórico da Av. Jerônimo Gonçalves na região
central, para alargamento da avenida e concordância da curva no encontro dos rios.
(FOTO 02)
156
Foto 04 – Av. Jerônimo Gonçalves durante a enchente de 2005.
A insistência da prática intervencionista em relação à área da baixada e
confluência dos rios dentro da área urbana deveria buscar outro enfoque, um potencial
não explorado pela própria cidade e que desafia há mais de um século a engenharia e a
política municipal, qual seja, estabelecer padrões mais aceitáveis para um processo
natural ainda pouco valorizado.
De forma preocupante Marques e Salles (2006) abordam o tema da pobreza
urbana e identificam a invasão de áreas, mais precisamente a ocupação de áreas
próximas a barragens recém construídas com favelas, e destacam a deterioração do
entorno com desmatamento, lixo e contaminação do ribeirão Preto. Num outro extremo,
a adoção de lagoa de retenção na micro-bacia, associada à implementação de novos
empreendimentos pode ser vista no bairro Nova Aliança. Ela é parte da prática proposta
por medidas não estruturais, ainda que a indução de crescimento esteja atendendo
interesses imobiliários específicos e não um plano previamente definido pelo município.
157
Análise do plano
O plano em questão, PDMRP 2002, assimila o planejamento urbano de forma
distinta para a área urbana consolidada e para a área de expansão urbana ou mesmo
rural. Identifica a política pública associada à área urbana já consolidada e deve
prevalecer com medidas estruturais reparadoras ou mitigadoras dos efeitos negativos
sobre o sistema de drenagem. Nas áreas em processo de urbanização e/ou área rural
deve estabelecer medidas ‘de gestão institucional’, consideradas preventivas e caminho
mais apropriado.
A situação das enchentes na cidade de Ribeirão Preto, embora não seja somente
associada ao problema de água, teve como abordagem e contexto o atendimento
específico desta demanda, um Plano Diretor de Macrodrenagem de Ribeirão Preto,
junto à Secretaria de infra-estrutura do município de Ribeirão Preto. De maneira mais
específica ainda, o PDMRP se restringiu à bacia do ribeirão Preto e não a todo o
município. O Plano se propõe a ser integrado em relação aos temas relacionados
especificamente com recursos hídricos, mas não trabalha nada além do regime de
cheias. Não contempla o impacto da super exploração do aqüífero Guarani, não integra
os outros sistemas como resíduos, sedimentos e águas servidas.
O Plano estabelece as obras necessárias para posterior detalhamento e
implementação, aponta os locais, tipo e porte das intervenções estruturais e sugere
atividades complementares, apresenta modelo de projeto de lei para disciplinamento da
drenagem urbana, etapas de implantação com base na estrutura existente, estudos
preliminares de parques e inclui também as preocupações quanto à impermeabilização,
poluição e resíduos na drenagem superficial.
É prioridade do plano - estabelecer as obras necessárias para retenção dos
escoamentos da bacia: 14 reservatórios de detenção em 10 pontos de controle da bacia,
e adequação da capacidade de vazão em trechos críticos das canalizações existentes
(FIGURA 22).
158
Figura 22 – Indicação dos reservatórios e pontos de controle.
Anel viário (linha vermelha), reservatórios (verde).
Fonte: PDMRP (2002)
159
O Plano, complementarmente e diante da permanência do desenho atual e do
planejamento atendendo demandas, identifica a necessidade de garantir, no projeto,
dispositivo para a retenção dos sedimentos e medidas preservacionistas para o crescente
assoreamento dos cursos de água que serão agravadas em virtude da ausência de
tratamento adequado às APPs, da implantação de novos loteamentos e de práticas
agrícolas inadequadas. Exceto as medidas estruturais, todas as outras entram como
recomendação para maior efetividade do Plano e não como contribuição real para
diminuir a demanda estrutural e possibilitar um maior balanceamento das atividades e
dos recursos.
A expectativa e a perspectiva de expansão urbana para além do anel viário de
Ribeirão Preto já buscam disciplinamento e, em especial, para as áreas a montante do
Contorno Sul, setor sudeste e leste. O presente Plano (PDMRP, 20002) entende que
trabalhar a bacia do ribeirão Preto resolve o problema do município todo, já que a área
urbana consolidada e a área de expansão, exceto no setor leste, estão na bacia do
ribeirão Preto e do córrego Retiro Saudoso, seu afluente. Nesse sentido, cabe ao
presente Plano fazer recomendações de medidas não estruturais, prioritariamente para
ações futuras, no sentido de favorecer o sistema proposto e evitar agravamento da
situação atual. Dentre elas, podem ser:
a. - a adoção do ‘impacto zero’ para os novos loteamentos, ou seja, não
deverão aumentar os picos de vazão na macrodrenagem;
b. - a implantação de um parque linear na várzea entre a Rua Guatapará e
o Contorno sul, como resgate do ribeirão Preto na paisagem urbana;
c. – as obras de canalização, quando necessárias, deverão manter
velocidade baixa de escoamento, próximas às naturais para se evitar retificações, aterro
das várzeas e desbarrancamento à jusante das obras de retificação; e
d. – a imposição de controle de erosão nas áreas agricultáveis medidas e
recomposição das matas ciliares; bem como definição de Reserva Legal.
Tendo como base o PDMRP (2002), algumas considerações devem ser
destacadas:
O conceito de integração interna ao Plano adotado indica, para o diagnóstico
hidráulico-hidrológico do sistema de macrodrenagem, a avaliação somente do
comportamento da área da bacia hidrográfica do ribeirão Preto, através da estimativa
das capacidades dos canais existentes e das respectivas demandas hidrológicas, isto é,
das vazões de cheia.
160
Se por um lado, não trabalha com perspectiva estratégica, com referências,
indicadores e metas ambientais orientadoras do Plano Diretor Municipal que visam o
desenvolvimento sustentável porque este não as regulamentou, o atual Plano identifica a
necessidade de se respeitar a capacidade do sistema de drenagem proposto quando são
aprovados novos assentamentos urbanos não previstos, vias em fundo de vale e
canalizações de córregos para que este possa, mesmo que aquém da interação desejada,
ser efetivo. A ausência de integração das sub-bacias de todo o município e de integração
com os outros planos e ações urbanas também compromete o desempenho do Plano
Diretor Municipal.
A ocupação mais intensa da bacia do ribeirão Preto e a perspectiva de
continuidade deste processo e deste padrão de expansão urbana reforçaram a
necessidade de medidas mais adequadas para a solução do problema das enchentes. O
plano solicitado foi concebido para atender uma demanda histórica em relação às
inundações da bacia do ribeirão Preto, apesar das medidas até então realizadas.
O presente PDMRP definiu algumas premissas em relação à situação atual da
drenagem em Ribeirão Preto, descartou possíveis mudanças que onerassem as obras em
virtude de dificuldades executivas ou de situações que necessitassem de desapropriação
como, p.ex., as áreas densamente ocupadas e com sistema viário implantado, mesmo
com evidências de que a expansão urbana esteja num padrão de desenvolvimento
incompatível com a atual visão de planejamento integrado e de desenvolvimento
sustentável, ou seja, a preocupação e a intervenção estão associadas às áreas de
expansão e, no máximo, correção/reforço onde já existe infra-estrutura consolidada.
Em 2005 houve uma readequação do plano, por parte da Prefeitura (Secretaria
do Planejamento e Infra-estrutura) e DAEE, com o propósito de ampliação do período
de eficiência do projeto para 100 anos para então ‘solucionar o problema nas áreas
críticas por um século’ (PMRP, 2005). Dentre as intervenções propostas (QUADRO 23)
destacam-se, mais uma vez, a prioridade à intervenção estrutural mais imediata
vinculada ao impacto da confluência entre as Av. Jerônimo Gonçalves e Av. Francisco
Junqueira sem a interação com medidas de outros planos que venham facilitar e
favorecer a minimização destes impactos diretamente associados e consolidados na área
urbana.
161
Quadro 23 – Intervenções propostas para o Plano de macrodrenagem após a
readequação da PMRP e o DAEE em 2005.
primeira etapa
canalização de trechos dos córregos Retiro Saudoso e ribeirão
Preto
a construção de uma barragem no Royal Park,
o aumento de vazão na barragem do retiro Saudoso, inclusive
com alterações no vertedouro ...
aumento de reservação da barragem de Santa Teresa,
segunda etapa
a construção de uma barragem no Monte Alegre,
um piscinão no Retiro Saudoso
terceira etapa
uma barragem no córrego Serraria
um piscinão no córrego Laureano
quarta etapa
construção de um parque linear no ribeirão Preto
adequação da barragem da USP, no córrego Laureano
adequação no córrego Vista Alegre
A revisão do projeto de macrodrenagem levou em conta a utilidade da barragem do
conjunto Dom Manoel da Silveira D´Elboux, desconsiderada no projeto anterior.
Considerou, sobretudo, a necessidade de se reter a água na zona rural por intermédio
de curvas de nível e outras obras nesse sentido”.
Fonte: (PMRP, 2005)
Na visão do atual plano, as várzeas ainda remanescentes dos principais cursos
d’água são entendidas como potencial área para obras de amortecimento de picos de
cheia e retenção de sedimentos e subsidiariamente para cumprir serviços ambientais e
de recreação e lazer. O Plano não prevê qualquer resgate de situações ‘mais naturais’
pela relação direta destas com enchentes e nem mesmo a possibilidade de
desapropriação. No entanto, contribuiu para a regulamentação, no Código do Meio
Ambiente, do aumento de mais trinta metros das APPs na região sul onde, na
atualidade, se destaca um dos vetores de crescimento urbano.
Apesar de serem muito relevantes, alguns impactos, não diretamente associados
à ação de intervenção estrutural, como o uso excessivo ou exploração inadequada do
aqüífero Guarani, o baixo índice de vegetação do município, o traçado viário com
impermeabilização dos fundos de vale, e a situação do uso e ocupação do solo na área
densamente urbanizada, não são objetos do plano.
162
Os conflitos de usos e de interesses da dinâmica urbana se refletem no
planejamento e chegam a se transferir a outras instâncias que dificultam o trabalho dos
gestores e o processo decisório, como é o caso da incompatibilidade existente no Plano
Diretor Municipal (PDM) quanto à destinação dos fundos de vale.
O Plano Diretor indica a criação de parques lineares de fundo de vale com
atividades culturais e de lazer (art 11, II, da seção IV) na perspectiva de utilizá-los como
medida preservacionista do PMDRP e melhoria da qualidade de vida. Já o Plano Viário,
para cumprir sua integração com o PDM e a Lei de Zoneamento – Uso e Ocupação do
Solo indica estes mesmos espaços para a construção de vias expressas e avenidas dentro
da prevista hierarquização física. Estendendo o enfoque de manutenção do padrão de
urbanização existente e de não desapropriação na área urbana consolidada, o fundo de
vale já ocupado não conseguirá absorver as intenções do PMDRP e, pela constatação da
prática em curso nas áreas de expansão, o comprometimento com os propósitos do
PDM são difíceis de atingir com os planos complementares vigentes.
Perspectiva na existência de AAE
Na perspectiva de desenvolvimento sustentável, evitar a desapropriação pelo
impacto direto e imediato é pouco para o horizonte temporal que o ambiente natural
vem pleiteando ao longo destes cem anos. A garantia prévia de faixas marginais, de
preservação dos fundos de vale, de ponderação da necessidade de reconstituição quando
os impactos negativos ultrapassarem a capacidade de suporte é parte da nova postura a
ser implementada não só para o plano de drenagem, mas também para a composição da
paisagem da cidade.
A integração identificada na abordagem do Integrated Water Resource
Management (IWRM) é referente à água e não em relação aos pilares de
sustentabilidade e, conseqüentemente não associada à AAE. Ainda assim, as
preocupações de Mitchell (2005), relacionadas ao IWRM, são importantes não pela
especificidade da abordagem, mas em relação à possibilidade e necessidade de
integração do planejamento e gerenciamento da água que, na visão do presente trabalho,
deve estar também associada ao planejamento de uso do solo ou a planos oficiais.
Para Tucci (2002), à medida que a cidade se urbaniza vários impactos ocorrem
oriundos da drenagem superficial: inundações por aumento de área impermeabilizada,
produção maior de sedimentos e resíduos sólidos por desproteção das superfícies,
deterioração da qualidade da água superficial e subterrânea por contaminação e forma
163
desorganizada de implantação da infra-estrutura sem planejamento prévio adequado.
Esses impactos, por não estarem associados ao planejamento de uso e ocupação do solo
tornam-se conflitantes e objeto de atendimento de causa específica.
A AAE poderá ajustar melhor os impactos associados aos dois temas a partir da
integração. Para Eggenberger e Partidário (2000), do ponto de vista do planejamento,
essa integração deve ser pensada em termos de contextualização e abordagem, de
metodologia/processo e inserção político/institucional.
Para Tucci, (2002, 2003) todo Plano Diretor de Drenagem Urbana deve estar
inserido no Plano Diretor Urbano e ter por objetivo ‘criar os mecanismos de gestão da
infra-estrutura urbana relacionado com o escoamento das águas pluviais e dos rios na
área urbana da cidade’, ou seja, estar inserido indica que tem um referencial a seguir
mais amplo e mais complexo que o tema em si.
Assim, muitas são as alternativas e as soluções para reduzir as inundações, mas,
em geral, as medidas são tomadas com o intuito técnico de garantir o rápido escoamento
superficial e com o propósito de evitar medidas impopulares com as desapropriações
(CARDOSO NETO, 1998; POMPÊO, 1999). O plano tem universo específico e interno
a uma bacia, desconsidera as perspectivas e expectativas associadas à continuidade das
atividades, desconsidera ainda seu potencial gerador e as conseqüências destas ações em
relação à visão do todo a ser planejado. Muito se identifica como ação ‘mais viável para
o momento atual o que não necessariamente implica garantir ação de longo prazo para
estabilizar uma situação insustentável.
As medidas mais sustentáveis, porém não estruturais, têm menor respaldo por
serem mais difíceis de serem assimiladas em termos de retorno temporal e espacial e,
nesse sentido usualmente são menos aplicadas pelos gestores públicos. Outro aspecto
relevante que é também um recurso político institucional preocupante no processo de
valorização dos recursos ambientais e do tema sustentabilidade está na contramão, isto
é, na prática justifica a ocupação de áreas ilegais sob a alegação de desconhecimento da
lei ou por dificuldade de fiscalização. (PDMRP, 2002)
Posicionar o PDMRP como indicador e um parâmetro em relação à urbanização
é um caminho de atendimento recíproco em relação ao Plano Diretor Municipal, pois ao
mesmo tempo em que ajuda a nortear também deve segui-lo. Sua concepção tem como
referência uma abordagem político-institucional, mas também tem seus indicadores e
referências específicas que retornam como suporte integrador.
164
Adotar uma visão integrada (FIGURA 23) e multi-direcional, associada aos
outros planos e programas e também a outros indicadores ambientais, pode contribuir
para melhores decisões dos gestores municipais, como esquematizado na figura 08 p.99,
e também para um melhor planejamento e uma gestão integrada das múltiplas ações e
interesses da cidade, como destaca Pompêo (1999). Apesar de não ser maior que o todo,
o atual PMDRP identifica uma ‘capacidade de suporte’ para os corpos d’água e entende
que este padrão será um norteador capaz de garantir a sustentabilidade dos outros
sistemas urbanos integrados, mas este só poderá ser garantido pela mão dupla do
processo, isto é, pelas referências ambientais, a BR, e pelos indicadores de
sustentabilidade.
Plano Viário
Plano de Macro
Drenagem
Plano de Uso e
Ocupação do
Solo
Plano Diretor Municipal
INTEGRAÇÃO HORIZONTAL
DE UM PLANO DIRETOR MUNICIPAL
AAE
AAE
Figura 23 – Integração horizontal entre planos.
O fato do estabelecimento deste plano ter ocorrido de forma isolada não está
garantindo a todos os outros temas relacionados e interligados suas referências
específicas. O plano é independente e externo ao conjunto PDM. Preocupou-se em dar
resposta técnica e tecnológica a um problema sem estabelecer vínculo com a realidade
do município e seus outros planos existentes. Priorizá-lo de acordo com a demanda e o
apelo imediato provavelmente comprometerá o resultado e fará deste um subsídio frágil
às decisões que vislumbrem a sustentabilidade ambiental.
Por ser uma particularidade muito específica e importante para a cidade de
Ribeirão Preto, de acordo com a CETESB (1978) e reforçado pelo Eng. Heraldo
Campos, a expectativa de retorno dos resultados referente ao Projeto Aqüífero Guarani
para a cidade é de que seja um marco de gestão compartilhada e que, por meio do tema,
desdobramentos importantes servirão para orientar a impermeabilização do solo e os
165
riscos de contaminação por exploração ou atividades como agricultura, uso de
agrotóxicos e despejos. (CETESB, 1978)
Considerações
Do ponto de vista ambiental, este plano de macrodrenagem está muito próximo
de outras realidades identificadas por Turner (1998); Silveira (2001), Tucci (2002); Ruiz
e Montes (2004); Finkl et al (2005); Johnson et al (2005); Mitchell (2005) e por Montes
e Ruiz (2008) e pode ser identificado a partir de alguns aspectos:
- ausência de contexto para incorporação do tema;
- ausência de abordagem de sustentabilidade;
- ausência de integração externa com outras PPPs do município e também com
as unidades de gestão de recurso hídrico;
- ausência de participação da sociedade no processo decisório;
- falha na compatibilização e inter-relação ambiental horizontal e vertical;
- ausência de referencial ambiental, de indicadores e limites ambientais
previamente definidos.
Atualmente o PDMRP é basicamente um estudo de engenharia com propósito de
intervenção, para correção, numa perspectiva temporal de 100 anos a partir da situação
atual. Ele é imperativo nas medidas estruturais e desvincula as ações definidas pelo
plano como não estruturais, na medida em que somente indica de forma complementar.
A imposição de um processo decisório desvinculado da incorporação da variável
ambiental sugerida no presente trabalho na figura 08, p.99, destaca a linearidade de
processo e não a integração e inviabiliza a agregação do valor ambiental nas decisões
(FIGURA 24, p. 166).
O tratamento isolado e individualizado do tema enchente foi o caminho adotado
pelo plano e não acompanha as tendências de integração e interação entre órgãos e
temas no gerenciamento das águas e no planejamento estratégico com perspectiva de
busca do desenvolvimento sustentável. Não há referência, indicadores e metas de
sustentabilidade a considerar. O desafio da horizontalidade, a verticalidade de temas e
referências ambientais, a coordenação e a cooperação político-institucional ainda não
são compromisso, nem há comprometimento de gestores e planejadores nesse sentido.
Não é o Plano em si que preocupa, mas o enfoque específico do tema e a falta de
integração.
166
Base de Referência (BR)
Monitorar os impactos da ação estratégica
Finalizar o relatório de AAE,
estabelecer diretrizes para implementação
Prever e avaliar impacto(s) da(s) alternativas/
Descrever a base de referência ambiental;
identificar áreas problema;
Identificar conexões com outras ações estratégicas
Identificar objetivos e indicadores de AAE
Incluir questões ambientais/sustentáveis
Identificar alternativas (mais) sustentáveis
Estabelecer scoping (universo a considerar);
consulta
Mitigar impactos da(s) alternativa(s) escolhidas/
documentar
Participação pública antes da decisão
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
Atuar de forma corretiva na bacia do ribeirão Preto
para atender a demanda
Alternativas estruturais no horizonte temporal
de 25 anos
, e posteriormente ajustado para 100 anos
Identificação de localização de intervenção
Refinamento dos cálculos para as intervenções
Ajustes no conjunto de medidas estruturais em
relação à realidade de implementação
Divulgação do Plano
Etapas de execução estabelecidas de acordo com
a programação Indicada no Plano apresentado.
Previsão de medidas de manutenção
dos barramentos e canais
DECISÃO ESTRATÉGICA
Figura 24 –Decisão estratégica sem a variável ambiental.
Decisão estratégica adotada (laranja), impossibilidade ambiental (setas vermelhas)
167
A articulação e integração entre PPPs é um grande desafio da sustentabilidade
nos municípios e agregar este conceito e compromisso também é parte do que já vem se
elaborando em relação à Política Nacional do Meio Ambiente e à Política Nacional de
Recursos Hídricos. A incorporação do conceito de bacia, apesar de distinto e ainda não
equacionado em relação à delimitação político-administrativa dos municípios é
importante ao planejamento e gestão municipal. No entanto, o foco em recursos hídricos
não deve se sobrepor às referências ambientais da PNMA.
No sentido de garantir que o resultado na PNRH seja também ambiental e, mais
precisamente no presente trabalho, espera-se que o Plano de Recursos Hídricos produza
um Plano Diretor com preocupações ambientais. A inserção da base de referência (BR)
sustentável e da avaliação ambiental estratégica (AAE) como instrumentos da PNMA,
devem estar presentes ponderando questões ambientais e não somente recursos hídricos,
participando da dinâmica do processo como mecanismo de controle auxiliando a
resposta do produto final.
Portanto, ter a AAE como elo integrador subsidiando individualmente cada
plano, considerando que o ambiente é comum a todas as ações e planos, e ao mesmo
tempo trabalhando na construção das decisões com respaldo da referência ambiental
(BR), aumenta o compromisso e o comprometimento dos gestores e planejadores para
com os valores ambientais e a busca da sustentabilidade com maior possibilidade de
transparência e participação de todos os atores sociais.
As particularidades referentes aos RH deverão estar contempladas, por meio do
estudo de alternativas, em cada plano diretor. Estas alternativas deverão então ser
avaliadas com o uso da AAE detectando os pontos de conflito, as mitigações possíveis e
também o monitoramento técnico e institucional necessário.
Cabe ressaltar que muitos dos possíveis conflitos podem vir associados a outros
planos que buscam, em sua especificidade, objetivos não necessariamente favoráveis em
relação ao que se pretende no plano em pauta. O questionamento destes outros planos é
fundamental para que a resposta ambiental do plano de recurso hídrico seja coerente e
compatível com decisões ambientalmente adequadas e sustentáveis. Devem ser sempre
respeitados os limites mínimos estabelecidos pela BR que previamente incluíram
capacidade de suporte e valores sócio-econômico-culturais em sua elaboração
participativa.
Como resultado ter-se-á um plano diretor que, após as ponderações da AAE,
refletirá em suas ações e programas, as necessidades dos recursos hídricos sem perder o
168
contexto ambiental em que este plano está inserido e subsidiando etapas importantes
como alternativas, mitigação e monitoramento.
A importância do cenário de alternativas resultante da BR com participação da
sociedade, ou seja, a determinação da capacidade de suporte do meio em relação a uma
determinada atividade prévia a qualquer tomada de decisão proporciona resultados mais
compatíveis com o que se preconiza como visão estratégica de longo prazo no
desenvolvimento sustentável.
Em síntese, pode-se dizer que a AAE estará subsidiando com informações
ambientais as decisões do PRH proposto, coerente com o cenário de alternativas,
específico dos recursos hídricos (produto da BR), com os objetivos a atingir, com
instrumentos e com as instituições afins. Por meio de metodologia adequada, a AAE
poderá ponderar e avaliar alternativas para decisão, conflitos, mitigações e
monitoramento das ações propostas e definidas para o plano diretor. Estes dois
instrumentos, BR e AAE, ao serem incluídos na PNMA serão particularmente
importantes, pois em sua concepção possibilitarão uma grande participação da
sociedade na definição dos parâmetros.
A agregação e integração de instrumentos externos a PNRH, BR e AAE, serão
um diferencial importante de interface, interdisciplinaridade e participação que trarão ao
processo um produto final com resultado mais consistente e ambientalmente mais
próximo dos pressupostos a serem atingidos pelo desenvolvimento sustentável.
A permanência dos impactos, mesmo com a adoção de medidas estruturais, não
satisfaz a busca da sustentabilidade, e neste caso, ao permanecer o impacto, muito mais
precisa ser feito para resgatar uma condição mínima favorável à dimensão espacial e
temporal compatível com o ambiente, neste ponto, distinta do desenvolvimento
econômico.
As inconsistências dos planos, quando gerados sem a interdependência
necessária e com fruição de informação, tornam-se fragmentadas e específicas e não
favorecem a integração e o enfoque ambiental. Se por um lado esta realidade é
constante e muito comum, o caminho da negociação e decisão política com a utilização
da AAE pode trazer o ambiente à pauta das discussões, minimizar incertezas e dar
consistência à agenda ambiental mínima.
Estudar possibilidades que vão além das soluções para o dia-a-dia dos problemas
do município requer uma visão mais estratégica e de processo, de alternativas
conceituais e operacionais, de referenciais ambientais, bem como de agregação do valor
169
ambiental como parte integrante do processo decisório, para dar suporte às decisões
numa perspectiva de longo prazo (POMPÊO, 1999).
Juntamente com o Plano de Macrodrenagem apresentado, o Plano Viário do
Município é um exemplo da pouca fluência ‘estratégica’ adotada pelo Plano diretor e
seus planos complementares. É um plano que resulta do planejamento físico e funcional
(art 1º § único) e, por ser estruturante e indutor de crescimento e expansão urbana,
deveria ser mais propositivo e menos reativo.
Não menos importante é a relação do sistema viário com o sistema de drenagem
e as implicações de ambos no uso e ocupação do solo. Apesar de considerado uma
‘cicatriz urbana’ com implicações de algo permanente e impossível de se reverter, há
que se considerar que a possibilidade de novos conceitos pode trazer a ‘plástica urbana’,
com novas perspectivas, novos vôos!
O Plano Diretor, em fase de aprovação e que virá substituir o de 1995, também
mantém o atendimento político institucional à demanda, tendo como no uso e ocupação
do solo seu principal norteador e, portanto, menos propositivo, sem referências
ambientais e de sustentabilidade e menos apto a ‘criar demanda’ sustentável. Para Tucci
(2002) o Plano Diretor Urbano deveria contemplar a existência de um Plano de
Drenagem, pois a drenagem faz parte da infra-estrutura urbana e, como regra, não tem
sido contemplada pelos municípios. Mais afeito a acomodar e justificar a permanência
ou continuidade de ações pouco efetivas no horizonte temporal de longo prazo dá
poucos indicativos de incorporação dos valores ambientais nas discussões e decisões a
ponto de torná-las mais compatíveis com uma política pública mais justa, mais
participativa, mais informada, mais transparente e mais próxima do que se preconiza
como desenvolvimento sustentável.
170
11. CONSIDERAÇÕES E RECOMENDAÇÕES
O discurso da sustentabilidade ainda é incompatível com a pressão para
manutenção do ‘status quo’ dos países ricos, em detrimento daqueles que sequer têm, de
forma mínima, a garantia de sobrevivência em condições e padrões estabelecidos para a
atual condição e qualidade de vida em sociedade. Transferir o ônus e responsabilidade
pela qualidade e manutenção dos recursos naturais aos menos favorecidos
economicamente e, ao mesmo tempo, ignorar a pressão que os países ricos demandam
para suprir seu padrão existente, indicam a continuidade da correlação de interesses
presentes na sociedade internacional atual.
Também não se pode negar que são estes mesmos países que impõem a
globalização econômica com restrições e reservas de mercado, relativizam as questões
sociais e ambientais que impedem o suprimento da demanda interna e, ao mesmo
tempo, se desobrigam da responsabilidade global quanto ao suprimento das
necessidades básicas daqueles que ainda não possuem padrão mínimo de qualidade de
vida. Pior ainda, ele não possuem padrão de subsistência compatível com o que se
preconiza para a sociedade, de forma mínima e indistintamente a qualquer ser humano.
A identificação dos três pilares da sustentabilidade como essenciais para que a
sobrevivência do Homem seja plena e responda ao desafio da globalização em todos os
temas e níveis de ação encontram-se muito longe da prática.
O discurso e o vínculo da sustentabilidade integrada são retóricos, na prática têm
o compromisso com a realidade, acentua as desigualdades e pressiona para a
incorporação dos valores ditados pelos interesses de poucos em detrimento da grande
maioria da população existente, impõe transferência de recursos para garantir
estabilidade e atendimento de demanda destes poucos e desconsidera a relação de
exploração presentes nas relações internacionais.
A integração preconizada pelos países ‘mais estáveis’ em relação aos pilares
econômicos e sociais e dependentes de recursos ambientais não pode estar desvinculada
do contexto, são resultantes de exploração de recursos externos para atendimento do
mercado interno, portanto, insustentáveis. Ao mesmo tempo em que justificam a
utilização da sustentabilidade integrada para os países mais desenvolvidos também
justificam que esta deva ser a abordagem dos países menos desenvolvidos. Hacking e
Guthier (2007) justificam esta abordagem ao considerar que este é o estágio a ser
buscado por todos, mas negligenciam a relação de exploração consolidada pelo sistema
171
neoliberal no qual os menos desenvolvidos não usufruem de seus recursos, pois estão
comprometidos com o atendimento e suprimento da relação de exploração.
A desqualificação do ambiente, muito identificada com a prática consolidada das
relações econômico-sociais dos que impõem as regras ao sistema, ainda é o grande
desafio, mesmo porque explicitar demanda por recursos e possibilidade de mudanças na
geo política mundial desestabiliza e não convém aos que pretendem a manutenção de
domínio alcançado.
A sustentabilidade, sem adjetivação, não é diferente do que se deseja com a
sustentabilidade integrada, mas o caminho é longo e a incorporação do valor ainda está
muito aquém do necessário. Caminhar de forma lenta e gradual está muito mais
próximo da opção adotada pelo mundo atual que evita saltos e sobressaltos. Nesse
sentido, agregar a sustentabilidade ambiental, o valor (pilar) ambiental, como etapa
necessária à construção da sustentabilidade é mais apropriado, na visão predominante,
do que saltar para uma situação mais complexa de integração já que a desigualdade
consolidada pelo sistema não apresenta indícios de mudanças.
A disseminação da integração ou mesmo o ‘appraisal’ nos moldes do que hoje é
praticado convém à globalização, às instituições multilaterais e aos países mais
desenvolvidos para a manutenção dos padrões atuais. Deixa a desejar em relação ao
movimento mundial iniciado na década de 1960 com o reconhecimento da dilapidação
do patrimônio ambiental global, as especificidades e a desconsideração das garantias
mínimas a todos os povos. A identificação da área ambiental é parte de um processo que
optou se estabelecer sem rupturas e, em construção, passa pela sustentabilidade
ambiental, pelo reconhecimento pleno do tema para buscar, sem subterfúgios e
adjetivações, o reconhecimento das questões ambientais para uma sociedade mais justa
e solidária, sustentável.
A sustentabilidade não quer e não precisa do discurso da sustentabilidade
integrada dos países desenvolvidos para postergar, protelar e subjugar grande parte dos
países menos desenvolvidos. Precisa de mecanismos que garantam recursos e
necessidades básicas a todos para, num segundo momento, estabelecer este ‘contrato
social neoliberal’.
Assim, estabelecer mecanismos de maior compromisso e comprometimento
entre os diversos atores sociais, com maior participação e informação no processo é um
caminho para a sustentabilidade. A AAE, mesmo sofrendo influência da
sustentabilidade ambiental ou integrada, tem seu papel a cumprir e, apesar da
172
incorporação da adjetivação ambiental e integrada na mesma linha da sustentabilidade,
pode contribuir para o desenvolvimento sustentável. A AAE está se consolidando como
importante instrumento a compor o processo decisório e, nesse sentido, é também um
importante instrumento a se efetivar no Brasil.
Ainda assim, a AAE chega ao Brasil delineada pelos países ricos. Países estes
que usam o discurso da sustentabilidade até o limite do interesse interno de seus países
de origem, ou, na ausência de fronteiras geopolíticas, por instituições transnacionais
pelo simples interesse econômico destas. Quando a sustentabilidade é questionada,
quando transcende o universo específico de cada país há uma clara ‘desobrigação’ com
a dignidade de outros povos que, como regra, estão ainda no patamar de atendimento de
primeiras necessidades.
Garantir a AAE no Brasil significa garantir seus pressupostos, seus objetivos,
metas e resultados integrando e interagindo com outros instrumentos e não tomando o
lugar destes. O que se busca é uma AAE ajustada à realidade brasileira sob uma
estrutura legal/institucional compatível com o universo do país e conceitual e
operacionalmente consistente para evitar que se torne um referencial ambiental frágil e
sem credibilidade.
Na perspectiva do desenvolvimento sustentável, a criação e regulamentação do
instrumento Avaliação Ambiental Estratégica é um importante passo para subsidiar o
processo decisório com ponderações ambientais, favorecer a participação da sociedade e
potencializar os valores socio-econômico-culturais preconizados.
Deve ser ponderado que, apesar do Agente Ambiental brasileiro não ter como
exigir a execução de uma AAE, posto que, no Brasil, só há regulamentação do
instrumento EIA, para projetos, a possibilidade de regulamentação de AIA para os PPPs
é um caminho possível e até recomendável.
Na prática, as agências multilaterais de financiamento, como Banco Mundial,
entendendo possível o financiamento de determinados projetos, ‘solicita’ a elaboração
da AAE como elemento de ‘check-list’. Com isso, o empreendedor pressiona os órgãos
licenciadores no Brasil, afirmando que o projeto ‘já foi aprovado’, que estes órgãos são
mais rigorosos e que a AAE é melhor que o EIA, uma inverdade para instrumentos
distintos, além de uma argumentação irrelevante para um país que só tem EIA. Esta
pressão é prejudicial ao processo de adoção de AAE no Brasil e ao conceito equivocado
que impõe.
173
O indicativo da ausência de um instrumento mais adequado e abrangente para
avaliar impactos de PPP, na prática, já encontra respaldo, embora o histórico do EIA
associado ao licenciamento faça com que a implementação da AAE seja vista com
cautela. Por outro lado, não implementá-la enfraquece o foco ambiental e distorce o
conceito, além de onerar e delegar ao EIA a tarefa de subsidiar o processo decisório
com informações ambientais mais amplas e complexas.
Pelo histórico já existente e pelas experiências da implementação do EIA,
sugere-se que a AAE seja mais que uma reação às impossibilidades do EIA, mais que
um subterfúgio para justificar decisões, mas uma importante referência ambiental a
auxiliar as decisões, como um facilitador do planejamento em busca da sustentabilidade
que necessariamente deverá considerar as questões ambientais. Ou seja, não só como
alerta, mas também como preocupação histórica, todo cuidado é pouco para se
incorporar este importante instrumento ambiental reconhecido internacionalmente
diante do contexto brasileiro.
A possibilidade de existência da AAE e a necessária distinção entre EIA e AAE
farão com que ambos possam exercer seus papéis de maneira plena. Pretende-se que a
AAE possa efetivamente contribuir para a avaliação das interfaces ambientais de
planejamento e gestão em PPP, se possível de maneira prévia e com participação, para
integrar, dar suporte e minimizar conflitos no processo decisório lembrando sempre que
a AAE não é decisão é instrumento ambiental de decisão.
As inconsistências ao longo do processo têm chance, por meio da participação
continuada, de se fazerem representadas e comprometidas e de garantirem metas mais
sustentáveis. É importante salientar que as inconsistências necessariamente devem ser
balizadas e balanceadas com recursos participativos, como a BR, antes que as decisões
sejam tomadas. A Base de Referência, instrumento importante de integração e ainda
inexistente, é indicado como essencial para respaldar a participação e a agregação de
valores na definição prévia dos indicadores ambientais.
A eficiência da AAE, intimamente associada à construção e utilização adequada
da BR como proposto pelo presente trabalho, contribuirá para garantir especificidades
às decisões nas diferentes atividades e níveis de ação com informação disponível e à
disposição para maior compromisso e comprometimento entre os diferentes atores
sociais.
Na prática, a solução para áreas consolidadas que foram referências de um
padrão de ação mais reativo dos períodos anteriores não refletem os valores em
174
construção, o contexto e as exigências legais atuais e, nesse sentido merecem mais
compromisso por parte dos responsáveis para decisões de longo prazo. Aceitar a
situação presente como ‘situação consolidada’ e, portanto imexível’ mesmo que ainda
permaneça uma ação impactante está em desacordo com os propósitos do planejamento
e do desenvolvimento sustentável. A opção por compensação, solução comumente
adotada, como regra não elimina a existência e manutenção do impacto e, portanto, não
pode ser o caminho comprometido com a sustentabilidade.
A possibilidade de opções alternativas, além das alternativas opcionais,
respectivamente para AAE e para EIA (Noble, 2000), faz com que a avaliação de
impacto possa percorrer e interagir horizontalmente, com diferentes setores, e
verticalmente, com níveis distintos de decisão, além de conciliar diferentes temas sem
perder o foco ambiental dos PPPs nem a amplitude de sustentabilidade que se requer da
AAE. Nesse sentido, para que haja mudança de paradigma e comportamento, é
necessário, é fundamental que a informação esteja sempre presente e ao alcance de
todos.
Portanto, a AAE é um instrumento de grande potencial e perspectiva na busca da
sustentabilidade no Brasil e, para tanto deve:
a. - Ajustar-se à realidade brasileira;
b. - constituir-se como elo integrador e facilitar o processo de planejamento
(prévio);
c. - garantir que haja participação e envolvimento;
d. - garantir informação, referências ambientais e limites desde o início do
processo, a BRS,
e. - incorporar conceitos essenciais na legislação;
f. - garantir espaço institucional e capacitação profissional aos gestores para esta
prática;
g. - contribuir com metodologias claras e bem definidas tanto em relação à
própria à AAE, na sua atribuição específica, como também vinculada ao planejamento e
processo decisório.
Por fim, pelo histórico da AIA e planejamento no Brasil, vale destacar alguns
grandes desafios:
a.. – incorporar a AAE à política de estado,
b. - desvincular a AAE da ‘cultura de EIA e licenciamento’,
c. – desvincular a AAE do próprio EIA sem, contudo eliminar a interação,
175
d. - priorizar o caráter prévio e a informação para dar consistência ao
instrumento e ao processo.
e. - procurar associar o instrumento à sustentabilidade, aos recursos, ao
planejamento e à perspectiva de longo prazo,
f. – disponibilizar a informação e facilitar o acesso dos diferentes atores sociais
para dar maior credibilidade e transparência ao processo, sejam eles: sociedade,
empreendedor ou agente público.
A prática do planejamento das cidades, já que esta é o grande espaço de
manifestação de organização da sociedade, incorpora valor moral, político e ético à ação
social diretamente manifesta no espaço físico e, portanto, deve também incorporar a
mudança de paradigma da sustentabilidade.
Questionar, adicionar, substituir e/ou complementar sistemas para o melhor
entendimento do conjunto que compreende a área urbana e rural dos municípios requer
mais que compromissos pontuais e imediatos. Requer mais comprometimento do que
adequação a normas e valores em construção como é o caso da criação do Código
Municipal de Meio Ambiente com propósito de atender à exigência do Estatuto da
Cidade apenas para cidades maiores que 500 mil habitantes. Requer mais que a
institucionalização do gerenciamento por bacias e sim sua compatibilização e
equacionamento nas regiões administrativas. Requer reflexão ao já instituído como
prática e modelo reativo consolidado, mesmo porque as referências passadas, frutos de
outro período, de outra realidade no tempo e espaço, já não expressam as possibilidades
futuras, qual seja a integração, a integralidade.
176
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