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ADAILTON LOPES TORRES DA SILVA
ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTÃO PÚBLICA EM GOIÁS:
os Governos Mauro Borges e Marconi Perillo.
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-
graduação em Sociologia da Faculdade
de Ciências Humanas e Filosofia da
Un
iversidade Federal de Goiás como parte
dos requisitos para a obtenção do título de
Mestre.
Goiânia, 2003.
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9
UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS
FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E FILOSOFIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SOCILOGIA
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: SOCIEDADE E REGIÃO
LINHA DE PESQUISA: SOCIOLOGIA POLÍTICA
ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTÃO PÚBLICA EM GOIÁS:
os Governos Mauro Borges e Marconi Perillo.
Dissertação de Mestrado
Autor: Adailton Lopes Torres da Silva
Orientador: Professor Doutor Pedro Célio Alves Borges
Goiânia,
2003
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Ficha técnica
Nome: Adailton Lopes Torres da Silva
Título: Estado, Planejamento e Gestão pública em Goiás:
os governos Mauro Borges e Marconi Perillo
Curso: Mestrado em Sociologia
Área de Concentração: Sociedade e Região
Linha de pesquisa: Sociologia Política
Data da defesa: 09 de maio de 2003
Orientador:Profº Doutor Pedro Célio Alves Borges
Palavras-chave em Português: planejamento; Estado;
governo; burocracia; gestão pública
11
AGRADECIMENTOS
A Deus pela vida.
Ao professor Pedro Célio, pelas sugestões e críticas, sem as quais este trabalho jamais
atingiria a atual forma e conteúdo. A ele meus sinceros agradecimentos.
Aos professores Fausto Miziara, Jordão Horta Nunes, Francisco Rabelo, Genilda D’arc
Bernardes, Maria do Amparo Alburquerque, Dalva Maria, entre outros que participaram
no processo de construção do conhecimento sociológico.
A todos os colegas de graduação e pós-graduação, em especial a Rosana Fernandes,
Cleudes Maria Tavares, Maria Isabel de Moura e Rubens F. Benevides.
Às secretárias da Biblioteca da Seplan-Go, Cíntya e Ludimila.
À Capes, por disponibilizar uma bolsa para a realização da pesquisa
12
SUMÁRIO
Resumo ............................................................................................................................. 06
Abstract .............................................................................................................................. 07
Introdução ........................................................................................................................ 08
Capítulo I - Estado, Burocracia, e Planejamento no Brasil
1 – A política tradicional ..................................................................................................... 16
2 – Estado e burocracia no Brasil ...................................................................................... 19
2.1 – Planejamento e burocracia no Brasil ........................................................................ 23
3 – Ideologia e prática do planejamento no Brasil ............................................................. 31
1 – Estado e planejamento em Goiás ................................................................................ 40
Capítulo II – Planejamento e Gestão Pública: o Governo Mauro Borges
1 – Preparando o caminho ................................................................................................ 49
2 – O Governo Mauro Borges ............................................................................................ 52
3 – O Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás...................................................... 55
4 – A reforma administrativa .............................................................................................. 62
Capítulo III – Planejamento e Gestão Pública: o Governo Marconi Perillo
1 – As conseqüências da intervenção estatal ................................................................... 70
2 – O Governo Marconi Perillo .......................................................................................... 73
3 – O Plano Plurianual ........................................................................................................ 74
4 – A reforma administrativa .............................................................................................. 85
Capítulo IV – Análise Comparativa das Gestões Públicas
1 – Os condicionantes sociais e ideológicos ..................................................................... 95
2 – A especificidade do planejamento .............................................................................. 98
3 – Prioridades setoriais ................................................................................................. 100
4 – Articulação com a sociedade civil ............................................................................. 103
Conclusão ..................................................................................................................... 107
Bibliografia ................................................................................................................... 110
13
Resumo
A presente dissertação investiga o planejamento econômico e social em
Goiás, em dois momentos históricos distintos: o Governo Mauro Borges, no início
da década de sessenta, e o Governo Marconi Perillo, no final dos anos noventa.
Procura-se compreender a especificidade dos mecanismos de intervenção estatal,
bem como apreender as mudanças sociais, ideológicas e institucionais que
circundam os dois planos de governo, comparando o discurso dominante, o
modelo e os objetivos estratégicos adotados em cada um.
A análise toma como referencial teórico-metodológico modelos de
interpretação que enfatizam a combinação de continuidade e mudança de padrões
administrativos definidos nas relações entre Estado e Sociedade. Três argumentos
são proeminentes na caracterização do Estado e da formação da burocracia aqui
desenvolvida: o enclausuramento burocrático, de Eli Diniz; a persistência da
gramática clientelista em meio às tendências de modernização racional-
burocrática, de Edson Nunes; e as disjunções entre modernização e
democratização do Estado brasileiro, de Marco Aurélio Nogueira.
O primeiro capítulo é dedicado à reflexão de abordagens teóricas do
modelo de Estado, formação da burocracia e do planejamento. No segundo e
terceiro, respectivamente, faz-se uma análise dos planos de governo regional de
Mauro Borges e Marconi Perillo. A comparação dos dois planos é feita no quarto
capítulo, através dos seguintes aspectos: condicionantes sociais e ideológicos,
especificidade do planejamento, prioridades setoriais e articulação com a
sociedade civil.
14
Abstract
This dissertation investigates the economic and social planning in Goiás,
the s
pecificity of the mechanisms of state intervention, as well as to apprehend the
objectives adopted in each.
The analysis takes, as a theoretical-
methodological referential, models of
are p
rominent in the characterization of the State and the formation of the
persistence of client-centered policy among the tendencies of rational-
bureaucratic
modernization, by Edson Nu
nes; and the disjunctions between modernization and
democratization of the Brazilian State, by Marco Aurélio Nogueira.
The first chapter is dedicated to the reflections of theories of models of
the State, formation of the bureaucracy, and planning. In the
second and third
specificity of planning, sector planning and articulation with society.
15
INTRODUÇÃO
Esta dissertação analisa o planejamento econômico e social adotado em dois
diferentes períodos históricos de Goiás. Especificamente, o estudo procura analisar o
plano de governo implementado pela gestão de Mauro Borges, no início da década de
sessenta e o plano adotado pelo Governo Marconi Perillo, no final dos anos noventa.
O tema da dissertação se insere nas discussões e abordagens institucionais
do Estado, configurado a partir do planejamento econômico e social. Por meio da
análise dos planos de governo indicados procura-se compreender as especificidades
da organização e consolidação dos mecanismos de intervenção estatal em Goiás, bem
como apreender as mudanças de caráter social, ideológico e institucional em relação
às funções e papéis do Estado.
A primeira experiência de planejamento econômico a nível regional foi
estabelecida durante o Governo Mauro Borges (1961-64). No período desse governo, a
ideologia desenvolvimentista que no Brasil vinha se concretizando desde os anos
cinqüenta, principalmente com o Governo Juscelino Kubistcheck (1956-61) que, como
governo orientado pelo planejamento econômico e social, se materializa de forma
efetiva no Plano de Metas. O Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás,
implementado pelo Governo Mauro Borges incorporava o mesmo enfoque de ação do
Plano de Metas, pois estabelecia a necessidade de se criar Estado forte, planejador e
organizador do desenvolvimento econômico e social. A intervenção do Estado se
justificava naquele momento na medida em que seria o elemento indutor para a
racionalização das atividades produtivas e mesmo das funções ou atribuições
específicas do Estado. Acreditava-se que, após o impulso inicial dado pelo governo,
através do Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás, a economia goiana
16
crescesse e os futuros governantes tivessem a capacidade de dar continuidade aos
seus propósitos, fundamentalmente caracterizados pela modernização das estruturas
produtivas em Goiás. Para dar suporte à implantação do Plano, o Governo Mauro
Borges promoveu a reforma administrativa, dotando o aparelho estatal em Goiás de
condições de intervenção nunca vistas antes. Foram criadas empresas de economia
mista, autarquias e novas secretarias de Estado e as secretarias já existentes sofreram
grandes reformulações. Ao mesmo tempo, a primeira experiência de planejamento
estatal em Goiás não se restringiu ao aspecto técnico da intervenção mas, também,
investiu na mobilização social. Por outro lado, o plano não tinha a compreensão da
segmentação de classes em Goiás (Rabelo: 1978). O plano apenas fazia referências
de forma genérica ao desenvolvimento econômico e ao bem-estar do povo.
Já o segundo plano de governo de que trata esta dissertação, o Plano
Plurianual-99
1
, proposto para a gestão do governador Marconi Perillo, se efetivou num
momento histórico, social e econômico profundamente diferenciado da primeira
proposta governamental orientada pelo planejamento em Goiás. Expressões e
realidades como abertura de mercado, globalização, novas tecnologias empregadas na
produção, desemprego estrutural etc, introduzem alterações teóricas e práticas quanto
às funções e objetivos do Estado. Evidenciam-se novos condicionantes sociais,
submetidos à racionalidade de mercado que estão influenciando e mudando a natureza
e as atribuições do Estado. Nas atuais condições, pelo menos enquanto discurso, o
papel do Estado reduziu-se à condição de normatizador, indutor e gerenciador das
atividades econômicas, ficando com a responsabilidade direta, mas não exclusiva, de
financiar e implementar políticas públicas nas áreas sociais, especialmente em
educação, saúde, segurança pública, etc (Alburqueque, 251: 1998). Nas condições em
que os condicionantes sociais e ideológicos se estabelecem de forma diferente
daqueles dos anos sessenta, também se efetivaram mudanças quanto aos objetivos e
funções da burocracia pública. Nos anos sessenta, a discussão regional sobre a função
continha um componente importante, que era o da integração de Goiás, como estado
1
O Plano Plurianual (PPA), que trata de objetivos e metas da administração como um todo, com
vigência de quatro anos (três na gestão do atual governante e um na do governante seguinte).
Deve ser enviado ao Legislativo até o final do mês de agosto do primeiro ano de mandato do
Executivo (presidente da República, governador ou prefeito); conforme Art. 165 da Constituição
Federal (1988).
17
periférico da federação brasileira, às regiões economicamente desenvolvidas do país.
Já nos anos noventa, as elites políticas e empresariais do estado inserem no debate
regional a necessidade de participação mais efetiva da economia goiana no cenário
internacional. A globalização da economia promovida pelo desenvolvimento tecnológico
que encurta distâncias e a ação do mercado livre modificam e criam novas demandas e
perspectivas para o Estado, o empresariado, as organizações sociais e a sociedade
como um todo.
Dois outros fatores acabaram por caracterizar o período em que se implantou
o Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás nos anos sessenta: primeiro,
buscou-se a integração do Estado de Goiás ao centro dinâmico do capitalismo
brasileiro, fundamentalmente representado pelo estado de São Paulo; e, segundo, a
forte presença do nacionalismo como componente ideológico importante para definir e
fornecer a orientação em relação à necessidade de implantar o intenso
intervencionismo estatal estruturado na época, em Goiás. Quanto ao PPA-99/Estadual
no final dos anos noventa, três outros aspectos influenciaram a sua adoção: o primeiro
diz respeito à integração da economia goiana ao mercado internacional; o segundo se
refere à abertura de mercado e à flexibilização da economia como componentes
ideológicos distintos do nacionalismo dos anos sessenta; e o terceiro aspecto refere-se
à Reforma do Estado implementada por meio das privatizações e redefinições na
concepção e mecanismos de gestão pública.
Em sua dimensão teórica, o objeto circunscreve-se nas dinâmicas da
estruturação e das mudanças institucionais expressas pelos debates sobre a
efetividade do planejamento na indução do desenvolvimento em períodos distintos e
sobre modelos de Estado e de burocracia pública.
O recorte empírico e teórico efetuado se justifica pelo fato de:
a) O Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás ter sido a primeira
experiência de planejamento em nível regional e ter possibilitado a
formação do aparato estatal e iniciado, de fato, a consolidação da
burocracia pública e ao forte intervencionismo do poder público em
Goiás;
18
b) O PPA-99/Estadual ser uma proposta de ação de governo planejado
que se estabeleceu num momento de intensa discussão sobre
mudanças de paradigmas em relação aos papéis e funções do
Estado na economia e na sociedade. Nesse sentido, o plano de
governo (PPA-99/Estadual) será um documento privilegiado para
apreender a materialização ou não, das discussões estabelecidas
sobre o caráter do Estado e a especificidade da burocracia pública
nas sociedades contemporâneas.
Em Goiás, conforme já observado, as características do Estado
intervencionista se consolidam nos anos sessenta, com a primeira experiência de
gestão pública planejada, adotada por Mauro Borges. Nesse período de governo,
ocorrem grandes esforços na tentativa de constituir uma burocracia pública combinada
com a implementação de um conjunto de órgãos para fazer face ao Estado interventor
em nível regional. É importante ressaltar que não se pode compreender Goiás sem
relacionar suas dinâmicas internas ao modelo de Estado estruturado no Brasil, bem
como às formas de interação entre Estado e sociedade estruturadas ao longo de
décadas. As iniciativas implementadas em âmbito regional foram aqui consideradas,
também, pelas articulações que mantêm com os respectivos padrões de
desenvolvimento hegemônicos no cenário nacional em cada um dos períodos
observados, o início dos anos sessenta e o final dos anos noventa.
Na confluência desses fatores e análises sobre o caráter do Estado brasileiro
e sua configuração regional, situa-se o objeto empírico da pesquisa, a partir do qual
emergem alguns questionamentos e problematizações: em que extensão e sentido
ocorreram, no início dos anos sessenta, transformações políticas e administrativas com
a implementação de uma gestão pública planejada num estado que continha fortes
elementos do tradicionalismo político? Em que medida configurou-se em Goiás uma
burocracia pública assentada na impessoalidade de procedimentos e práticas
universalistas? Em que medida é possível estabelecer relações de semelhanças e/ou
diferenças entre os projetos de gestão pública desenvolvidos no início dos anos
19
sessenta e ao final dos anos noventa em Goiás? Por último, com a adoção do
planejamento como forma de gestão pública em Goiás, estabeleceu-se uma relação de
complementaridade entre o Executivo e o Legislativo na elaboração dos planos de
governo ou, de modo diferente, o que ocorreu corresponde ao que Diniz (op. cit) e
Nogueira (op. cit) observaram na tradição republicana brasileira, de preponderância do
Executivo em relação ao Legislativo?
Em consonância aos questionamentos e à matriz teórica exposta acima, as
hipóteses para nortear a interpretação do planejamento e da burocracia estatal como
formas de gestão pública em Goiás, em momentos distintos, assumem analiticamente
que:
a) Para as elites políticas goianas no comando da gestão pública, no
início da década de sessenta o planejamento visava modernizar as
estruturas produtivas via Estado, ao passo que a estruturação da
burocracia pública em moldes racionais garantiria o desenvolvimento
econômico e a superação do tradicionalismo político;
b) Apesar de um discurso predominante no Brasil nos anos noventa, de
redução dos papéis e funções do Estado, em Goiás o PPA-
99/Estadual assume-se como um meio de assegurar o
desenvolvimento econômico a partir do Estado, mantendo, quanto a
esse aspecto definidor, variações pontuais em relação à experiência
de planejamento implementada nos anos sessenta.
As hipóteses acima delimitadas podem ser condensadas no esquema
analítico proposto, que é: verificar em que medida as duas experiências de governo,
seja nos aspectos da gestão pública ou nos condicionantes sociais e ideológicos: a) se
diferenciam, ainda que façam a defesa dos mesmos pressupostos (governo
planejado); e, b) se assemelham, apesar de estarem em contextos históricos
diferentes.
20
Sistematizando o conjunto de reflexões anunciadas até o momento, pode-se
dizer que o objeto central da presente dissertação é o planejamento estatal e a
burocracia pública, como mecanismos que visavam à modernização política e
econômica de Goiás. Examinou-se, portanto, o processo de constituição e
consolidação do aparato estatal e da burocracia pública por meio da concretização do
planejamento econômico e social. Numa perspectiva de comparação o estudo procurou
apreender as mudanças sociais e ideológicas sobre as funções e objetivos do Estado,
assim como definidas e materializadas nas respectivas gestões públicas analisadas.
Na realização da pesquisa utilizou-se o recurso comparativo na tentativa de
compreender os diferentes momentos do intervencionismo estatal em Goiás. O
procedimento comparativo se justifica pelo fato de captar as regularidades quanto aos
objetivos e funções do Estado, bem como da burocracia pública, em momentos
distintos da história de Goiás. Neste estudo admitiu-se, como pressuposto, a percepção
das diferenças de época, estratégicas para atingir o objetivo geral da pesquisa que é o
de caracterizar a natureza e as funções do Estado em dois períodos.
Com base na delimitação teórica e empírica do objeto de pesquisa na ação
do planejamento estatal, em dois momentos históricos distintos, procurou-se
estabelecer uma matriz para as análises pretendidas que aproveite as sinalizações
metodológicas de Diniz (op. cit) sobre a centralização e concentração de poderes na
alta burocracia governamental; de Nogueira (op. cit) sobre o caráter e a tradição
republicana brasileira de centralização de poderes pelo Executivo; e de Nunes (op. cit.)
sobre as gramáticas que estruturam as relações sociais e políticas no Brasil.
O trabalho empírico desenvolveu-se com o objetivo de dar suporte à análise
dos planos de governo (Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás/1961-1964 e o
PPA-99/Estadual1999-2002) e das mensagens do Executivo enviadas ao Legislativo
referentes aos dois planos. Foram examinadas, ademais, as repercussões sócio-
políticas por eles provocadas, principalmente através dos registros na imprensa escrita
(reportagens, artigos, editoriais e entrevistas). Nesta pesquisa consideraram-se
também fontes relevantes as pesquisas e debates acadêmicos já realizados sobre a
estruturação do Estado e da burocracia pública em Goiás.
21
Com a análise dos documentos acima delimitados, tornou-se possível
“apreender e descobrir as circunstâncias sociais e econômicas com as quais podem
estar relacionados os planos. O método mais conhecido de análise documental é o
método histórico, que consiste em estudar os documentos visando investigar os fatos
sociais e suas relações com o tempo sócio-temporal-cronológico” (Richardson, 1989:
182). A análise de documentos foi ampliada com o método compreensivo de Weber, na
tentativa de captar “o conhecimento da realidade concreta segundo o seu significado
cultural e as suas relações de causas, mediante a busca de sua repetição regular”
(Weber, 1979: 90). De Weber também se aproveitou a estrutura conceitual que explica
a racionalidade tendencial dos processos administrativos. Seu centro compreensivo
está na noção de burocracia, regida pelos princípios:
de áreas de produção fixas e oficiais, ordenadas de acordo com
regulamentos (...) da hierarquia dos postos e níveis de autoridade (...)
documentos escritos (‘os arquivos’) (...) quadro de funcionários e
escreventes subalternos de todos os tipos (...) treinamento
especializado e completo (....) plena capacidade de trabalho do
funcionário (...) regras gerais mais ou menos estáveis (...) (Weber,
1982: 225-233).
Partindo, então, do pressuposto metodológico de Weber, a objetividade desta
pesquisa estabeleceu-se a partir da vontade de pesquisar que é do cientista e,
portanto, subjetiva. Além do mais, o objeto de estudo orientou-se por procedimentos
que o tornaram verificável e observável empiricamente, nos termos de Eco (1992). Na
demarcação metodológica deste autor, um objeto de pesquisa deve obedecer pelo
menos a quatro critérios para atingir o estatuto de cientificidade
2
. Aqui procurou-se
especialmente a adequação e consistência com dois desses critérios: 1) tornar o objeto
2
Para Humberto Eco (1992), os critérios de cientificidade são quatro: 1) objeto reconhecível e
definido; 2) o objeto deve dizer algo que ainda não foi dito ou rever sob uma ótica diferente o que já
se disse; 3) deve ser útil a outros pesquisadores; e, 4) deve fornecer elementos para verificação
posterior aos resultados obtidos.
22
reconhecível e definido; e 2) preparar a sua investigação em condições que
possibilitem verificação ou contestação das hipóteses trabalhadas.
****
A presente dissertação está assim organizada: o capítulo 1, aborda a
estrutura política e institucional no Brasil sob a lógica do intervencionismo estatal, a
partir dos anos trinta. Na análise focaliza-se o papel dos mecanismos intervencionistas
(fundamentalmente o planejamento econômico e social), estruturados a partir de um
padrão de legitimação social que tornou-se central na articulação entre Estado e
sociedade no Brasil.
Os capítulos 2 e 3 foram reservados para estudo sistemático,
respectivamente, dos planos de governos adotados por Mauro Borges, no início dos
anos sessenta, e de Marconi Perillo no final dos anos noventa. O Plano de
Desenvolvimento Econômico de Goiás e o PPA/99-Estadual foram fontes importantes
para a apreensão e caracterização dos condicionantes sociais e ideológicos que se
motivaram na adoção de governos planejados a nível regional em diferentes períodos
históricos. Por meio da análise dos planos de governos tornou-se possível explicitar as
funções e papéis do Estado intervencionista e do caráter da burocracia pública nas
suas respectivas gestões.
Finalmente, no capítulo 4, procura-se fazer uma abordagem comparativa das
duas gestões com foco no objetivo, papel e função do Estado em Goiás, bem como na
burocracia pública configurada a partir do planejamento econômico e social. Em
síntese, os estudos dos Planos promovidos e efetivados em cada um dos governos
foram os elementos privilegiados e fundamentais para a compreensão da gestão
pública e a conseqüente relação entre Estado e sociedade estruturadas em diferentes
períodos em Goiás e, conseqüentemente, das trasformações daí decorrentes.
23
CAPÍTULO I
Estado, Burocracia e Planejamento no Brasil
1 - A política tradicional
O personalismo e o clientelismo político fazem parte da tradição brasileira. As
relações sociais e políticas no Brasil foram estruturadas com base na acomodação de
elementos, cujos princípios não supõem a igualdade entre os indivíduos. Notadamente,
tal desigualdade expressa-se numa hierarquização dos indivíduos e suas ações que
resultam de relações sociais profundamente marcadas pelos privilégios de
determinados grupos sociais. O caráter e a natureza das relações sociais no Brasil não
se apropriaram de maneira preponderante dos elementos e concepções difundidos
pelo liberalismo político e econômico que, fundado no pressuposto da igualdade
perante a lei e na liberdade individual promovida pela ação do mercado, apregoa a
universalidade da aplicação do princípio da igualdade e liberdade entre os indivíduos
participantes de uma mesma organização societal.
O mundo rural legou às cidades a prática do personalismo e do clientelismo
das relações sociais no Brasil. O coronelismo, prática política recorrente nos municípios
24
interioranos do país, estendeu-se às relações sociais engendradas pela urbanização e
pela complexificação da sociedade. Contudo, devem-se relativizar interpretações
simplistas que se fundamentam na afirmação de que não tenha ocorrido ruptura dos
padrões tradicionais e nem a conseqüente adoção de princípios orientados pela
universalidade das ações e práticas individuais e coletivas no âmbito dos órgãos e
negócios do Estado. A avaliação adotada sobre o tema, neste estudo, corresponde à
compreensão de que ocorreu entrelaçamento dos princípios anteriores, com aqueles
introduzidos pela edificação do Estado a partir dos anos trinta, construindo uma ordem
social complexa, e com a atuação de diversos princípios orientadores nas ações dos
indivíduos.
Os temas do personalismo e do clientelismo são recorrentes quando da
interpretação das relações entre Estado-sociedade no Brasil. Ocuparam-se desses
temas, autores como Raimundo Faoro em Os Donos do poder – formação do patronato
político brasileiro (1991); Roberto Da Mata em Carnavais, malandros e heróis (1997);
Victor Nunes Leal em Coronelismo, enxada e voto (1997); e, Sérgio Buarque de
Holanda em Raízes do Brasil (1998).
Os princípios das relações clientelistas constituem-se em redes pessoais que
não estão codificados em nenhum tipo de regulamento legal. Portanto, os arranjos
hierárquicos em que se estabelecem caracterizam-se por serem informais e sem
nenhum fundamento jurídico.
As relações sociais e políticas nas sociedades tradicionais, fundadas no
patrimonialismo, se estabelecem dentro de uma lógica em que não há uma distinção
definida entre esfera pública e a esfera privada (Faoro: op. cit.). Assim, o que se
observou no Brasil, mesmo com o processo de modernização em curso a partir dos
anos trinta, foi a permanência dos padrões sociais anteriores, ampliando com os novos
padrões, estruturando a coexistência entre os interesses pessoais e públicos,
características das sociedades modernas em que a tradição liberal tornou-se
hegemônica. Na relação entre Estado e sociedade, a caracterização do funcionário
patrimonial se dá de forma contrária ao do burocrata profissional, conforme a definição
de Max Weber ao analisar a tendência de desenvolvimento das sociedades modernas.
Sobre o caráter do desenvolvimento e constituição da relação entre Estado e
25
sociedade no Brasil, uma análise clássica enfatiza a ausência de separação entre as
esferas pública e privada.
Para o funcionário patrimonial, a própria gestão pública apresenta-se
como um assunto de seu interesse particular; as funções, os empregos
e os benefícios que deles aufere relacionam-se a direitos pessoais do
funcionário e não a interesses objetivos, como sucede no verdadeiro
Estado burocrático, em que prevalecem a especialização de funções e
o esforço para se assegurarem garantias jurídicas aos cidadãos
(Holanda, op. cit.:146).
A própria escolha dos funcionários públicos numa ordem tradicional se faz
mediante relações pessoais de confiança e não por definições objetivas amparadas por
capacidades próprias dos funcionários. Assim, o nepotismo constitui-se em um dos
instrumentos mais eficazes na reprodução do poder político, no caso da reprodução do
poder local, o coronelismo (Leal: op. cit.); não só através do emprego de familiares
diretos, como também através de apaniguados e clientes, o que, de forma simultânea,
garantia e garante a solidariedade pessoal e o controle eficaz sobre o Estado.
A inclinação ao personalismo no Brasil é bem demonstrada pelo uso da
autoridade pessoal, representado na expressão “você sabe com quem está falando?”
(Da Mata: op. cit.). O uso desta expressão demonstra àqueles que são “próximos e
bem relacionados, tudo: aos indivíduos (aos que não têm relações pessoais), o uso da
lei” (Idem: 24).
A partir dos anos trinta, o clientelismo e o personalismo políticos passaram a
coexistir com tentativas de implantar uma nova ordem pública na esfera do Estado
brasileiro baseado na impessoalidade das práticas e ações. Assim, para o
estabelecimento do Estado, na tentativa de se construir uma ordem pública fundada no
universalismo de procedimentos, garantindo o acesso a todos os indivíduos aos órgãos
públicos, criou-se uma burocracia que acabou por proceder por meio do insulamento,
na tentativa de distanciar-se das demandas clientelistas. Entretanto, apesar de
combatida, a política tradicional continuou a existir. Na verdade, ocorreu a coexistência
26
do tradicionalismo político com elementos novos, como a tentativa de estruturação de
um serviço público orientado pelo universalismo de procedimentos. Enfim, o
personalismo e o clientelismo político impregnaram e moldaram as instituições sociais
no Brasil, embora tenham sido fortemente combatidos nas últimas décadas. As
instituições formais, dentre elas, fundamentalmente o Estado, tornaram-se
profundamente marcadas por estes mecanismos estruturadores das relações sociais
no Brasil, sintetizadas no “jeitinho” e na troca de favores, em absoluto contraste com a
constituição do universalismo de procedimentos garantidor da impessoalidade.
2 - Estado e burocracia no Brasil
Os anos trinta no Brasil foram determinados pelos esforços para viabilizar um
novo sistema de poder, fundado no compromisso inter-elites de industrializar
rapidamente o país com base na modernização das estruturas do Estado e na
incorporação subordinada das massas urbanas emergentes. Foi nessa década que se
organizou a estrutura sindical brasileira, corporativista e subordinada ao Estado,
delineou-se uma política de massas fundada no paternalismo estatal (o populismo) e
corporificou-se um modo especifico de pensar o Estado e o serviço público, com fortes
implicações nos movimentos posteriores de organização da vida política e institucional
brasileira.
O movimento de trinta, como marco do processo de construção do Estado
brasileiro, deu curso à afirmação do Executivo federal. O Estado brasileiro seguiu-se
federativo na sua forma, tal como durante a República Velha (1889-1930), mas os
núcleos de poder local e regional tornaram-se subordinados cada vez mais ao poder
central, que se converteu no grande espaço decisório do país. A centralização política
27
e a concentração do poder, ocorridas na Era Vargas, alicerçaram a passagem para
uma forma estatal duplamente organizada: na busca de universalidade e generalidade,
por um lado, no ordenamento político-jurídico e na ampliação de suas funções técnicas;
e, por outro lado, na insistente busca da “estatização das relações sociais através da
estruturação organizacional dos interesses no seu próprio aparelho” (Draibe, 1985:61-
62).
Entretanto, deve-se ressaltar que a construção do aparato estatal não
removeu o conjunto de práticas políticas clientelísticas, juntamente com o fisiologismo
dos períodos anteriores ao movimento de trinta. Nos primeiros momentos, a definição
por uma política de governo orientada para “a modernização e a racionalização
administrativas foram parciais, e os bolsões da nova burocracia conviveram com o
velho funcionalismo, inerte e imerso nas múltiplas redes que ainda continuaram sujeitas
a pressões de tipo tradicionais e clientelistas, encastelado nos ramos cartoriais do
Estado” (Idem: 78-79).
Além do mais, houve grande seletividade em todo o processo de edificação
do Estado brasileiro: de um lado, as populações rurais permaneceram inalcançadas
pelas mudanças, isto é, excluídas do aparato estatal então em construção; de outro
lado, o Estado não chegou a propiciar o oferecimento de serviços públicos capazes de
atender a demanda do total da população, pois somente as categorias de
trabalhadores urbanos e com profissões reconhecidas pelo Estado, compreendida a
população incluída ou sindicalizada tiveram acesso. Foram estes últimos que tiveram
acesso às políticas sociais promovidas pelo Estado corporativista da época. Naqueles
anos de state building no Brasil, foram lançadas as bases da “cidadania regulada”
3
. O
sistema corporativo institucionalizou uma cidadania fundada na regulamentação
externa, por meio das definições estabelecidas pelo Estado. Nesse sentido, não houve
ação autônoma dos sujeitos, fundados em valores organicamente estruturados a partir
3
“Cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um
sistema de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é
definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da
comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e
definidas em lei. A extensão da cidadania se faz, pois, via regulamentação de novas profissões
e/ou ocupações, em primeiro lugar, e mediante ampliação do escopo dos direitos associados a
esta profissão, antes que por extensão dos valores inerentes ao conceito de membro da
comunidade” (Santos, 1998: 103).
28
da própria ação e prática social das pessoas envolvidas. Tratou-se, sim, de valores
externos, muitas vezes arbitrários, que resultaram na incorporação social tutelada e
controlada pelo Estado.
Avaliando o tema da edificação do Estado no Brasil, a partir dos anos trinta,
Nunes (op. cit.) parte da existência de quatro gramáticas que estruturam as relações
sociais, políticas e a conseqüente influência na formação e consolidação dos
mecanismos de intervenção estatal no Brasil: o clientelismo, o corporativismo, o
insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos. As gramáticas políticas
não se estruturam exclusivamente e de forma isolada em períodos específicos. Para o
autor, “as instituições podem operar numa variedade de modos, segundo uma ou mais
gramáticas. Grupos sociais, podem igualmente, basear suas ações em consonância
com uma ou mais gramáticas” (Idem: 21).
O clientelismo de um lado, fundado no personalismo, já corresponde com a
tradição secular das relações sociais e políticas no Brasil. De outro lado, as demais
instituições surgem satelitizadas pelo Estado e em função do movimento de
centralização promovido pelo Governo de Getúlio Vargas entre os anos de 1930 e
1945.
Durante o primeiro Governo Vargas, o corporativismo foi intensamente
utilizado como meio de intermediação dos interesses entre Estado e sociedade. A
organização do sistema sindical, promovida pelo Estado, viabilizou a cooptação ao
regime político então vigente dos trabalhadores urbanos, principalmente dos grandes
centros. A característica do corporativismo se define pela “não existência de cláusulas
para o desafio individual ao sistema de leis corporativas. Essas leis preocupam-se com
a incorporação e controle, não com o justo e igual tratamento de todos os indivíduos”
(Idem: 36).
Ainda discutindo o tema do corporativismo, Nunes afirma que um dos
mecanismos fundamentais desta gramática se estrutura a partir de alguns elementos
constitutivos: a) a presença do Estado na organização dos interesses; e, b) a
organização não é totalmente espontânea (Ibidem). No Brasil, o Governo Vargas
estruturou o corporativismo com o objetivo de controlar e organizar as classes
inferiores através de sua incorporação ao sistema. Vargas também procurou disciplinar
29
a burguesia. Nota-se, portanto, que se tratou da busca de um novo padrão de
legitimação política adotado por Vargas para a orientação econômica do país. Ao
mesmo tempo, o Governo Vargas utilizou-se da prática do clientelismo para manter as
oligarquias regionais sob seu controle político. Com a criação do Dasp, em 1938, tem
início o estabelecimento de critérios universalistas para a seleção do servidor público,
que corresponde à criação de mecanismos de institucionalização do universalismo de
procedimentos como prática pelo poder público. Ao mesmo tempo, a utilização do
insulamento burocrático permitiu ao Governo Vargas instituir uma série de ações,
notadamente a Comissão de Planejamento Econômico (1944), o Conselho Nacional de
Política Industrial (1944) e a Superintendência de Moeda e Crédito (Sumoc) em 1945.
Tais órgãos e institutos, eminentemente técnicos, tinham o objetivo de propor e
elaborar políticas que garantissem a intervenção do Estado e a racionalização das
ações do governo. De acordo com definição adotada por Nunes, o insulamento
burocrático corresponde à:
Proteção do núcleo técnico do Estado contra interferência oriunda do
público ou de outras organizações intermediarias. Ao núcleo técnico é
atribuída a realização de objetivos específicos. O insulamento
burocrático significa a redução do escopo da arena em que interesses
e demandas populares podem desempenhar algum papel. Esta
redução da arena é efetivada pela retirada de organizações cruciais do
conjunto da burocracia tradicional e do espaço governado pelo
Congresso e pelos partidos políticos, resguardando estas organizações
contra tradicionais demandas burocráticas ou redistributivistas (Ibidem:
34).
No segundo mandato de Getúlio Vargas, por meio de uma ação política com
orientação nacionalista, desenvolveu-se de forma intensa o insulamento burocrático. A
fundação de um banco de investimentos (o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico – BNDE), constituído como o agente financeiro público que delineou uma
nova articulação entre empresários e Estado desenvolvida de forma insulada em
relação à sociedade civil.
30
Mas foi durante o Governo Juscelino Kubistchek e os governos militares que
o insulamento burocrático incorporou-se de forma intensa às estruturas do Estado
brasileiro. Por meio dessa gramática, criou-se um conjunto de órgãos e procedimentos
formados por técnicos enclausurados nas agências governamentais, cada vez mais
distantes das arenas decisórias do país e da sociedade civil como um todo. A
gramática do insulamento burocrático moldou, portanto, toda a mudança estruturada no
Brasil a partir dos anos trinta. A conseqüência imediata da constituição do Estado
intervencionista no Brasil foi a configuração da noção de “público” como se fosse
estatal. Esta visão estadocêntrica se estabeleceu a partir das características próprias
do desenvolvimento capitalista brasileiro em que o Estado assumiu a tarefa de
promover a modernização das estruturas produtivas e até da própria organização
política da sociedade (Nogueira, op. cit.).
2.1 – Planejamento e burocracia no Brasil
O planejamento econômico é definido a partir da capacidade de organizar o
sistema social com base em determinadas hipóteses sobre a realidade. Suas
premissas básicas fazem parte da mentalidade racionalizante em curso no século XX,
substituindo a autoridade tradicional pela dominação da autoridade técnico-racional
legitimada pelas leis impessoais da ciência. No pressuposto de controle antecipado, a
adoção do planejamento prevê a criação de uma burocracia tecnicamente organizada
para elaborar a intervenção na esfera social, ou seja, “a razão decisiva para o
progresso da organização burocrática, foi sempre a superioridade puramente técnica
sobre qualquer forma de organização” (Weber, op. cit.: 249).
Com base neste argumento de Weber, torna-se possível relacionar a
experiência do planejamento econômico e social no Brasil com o aumento crescente da
31
burocracia na formulação dos diversos planos de ação a partir dos anos cinqüenta,
promovidos pelo governo em âmbito federal. No caso brasileiro, a burocracia consolida-
se permeada por interesses personalistas, atenuando o impacto da impessoalidade de
seus procedimentos. A separação pouco definida entre interesses público e privado
como característica dominante das relações políticas no Brasil, conduziu à formação de
uma burocracia cujo princípio orientador não corresponde à estruturação de
mecanismos voltados à universalidade. Sendo a prática do planejamento econômico e
social a materialização de valores impostos pelos grupos que comandam o Estado, é
necessário explicitar que “a decisão de planejar é política, no sentido de que por
intermédio da definição dos planos se alocam valores e objetivos junto com os recursos
e redefinem as reformas pelas quais estes valores são propostos e distribuídos”
(Cardoso, 1975:170).
Contudo, a prática do planejamento estatal e a formação da burocracia
governamental no Brasil ocorrem permeadas de clientelismo e personalismo. Os
valores correspondentes à política tradicional, embora atacados a partir da edificação
do Estado no período pós-trinta, continuaram convivendo com os novos elementos,
seja na tentativa de estruturação do universalismo de procedimentos no serviço
público, seja adotando o insulamento burocrático.
Partindo do pressuposto de que a técnica do planejamento não seja isenta
de valores, torna-se importante incorporar na discussão sobre o planejamento o
pensamento de Mannheim, que vê a possibilidade democrática da intervenção racional
na esfera social
4
.
4
A possibilidade do planejamento democrático concebido por Mannheim pressupõe a liberdade
dos indivíduos e a existência de uma elevada informação política, necessárias à geração de
consensos, mesmo que parciais. Portanto, a prática ou a ação planejadora em Mannheim permite
o controle democrático, uma vez que o plano é o resultado dos interesses coletivos. Mannheim
procura compatibilizar duas esferas que são absolutamente antinômicas em Weber: a política (o
mundo dos valores) e o planejamento (mundo dos técnicos e da rotina burocrática, baseada em
procedimentos formal e previamente concebidos). Weber vê o processo de organização crescente
da sociedade em termos de perigo; Mannheim já tem uma visão na Possibilidade do compromisso
que assegura a liberdade. Diferentemente de Mannheim, Weber vê no político carismático, aquele
que seria capaz de criar algo novo, capaz de corrigir a burocratização crescente da sociedade.
32
Os homens encontram uma forma mais alta de liberdade ao permitirem
que muito dos aspectos de suas vidas individuais sejam determinados
pela ordem social estabelecida pelo grupo, posto que é uma ordem
escolhida por todos eles próprios. No planejamento, a liberdade somente
pode ser garantida se a autoridade planificadora incorpora-a no próprio
plano. Seja a autoridade soberana de um indivíduo ou de um grupo ou de
uma assembléia popular, ela deve ser compelida através do controle
democrático a permitir em seu plano um campo de ação para a liberdade
(Mannheim, 1982: 196).
No entanto, no Brasil firmou-se a tradição em que os planos foram definidos
por grupos restritos de técnicos e políticos, embora sua justificativa, no plano mais
geral, tenha sido apresentada em nome dos que não estão participando do progresso
econômico e dele devem vir a beneficiar-se por imperativos ético-políticos. Tudo isso
ocorreu dentro de um quadro geral de baixa informação política e de consenso limitado
quanto às soluções políticas concretas, embora com a aceitação generalizada quanto à
necessidade de integração nacional, desenvolvimento de infra-estrutura econômica ou
de redução das desigualdades entre as diferentes regiões do país. Nogueira analisa
esse quadro a partir de pressupostos gramscianos:
Modernizando-se conservadoramente e ‘pelo alto’, o Brasil ingressou em
sua fase propriamente capitalista – industrial (a partir dos anos 50) com
uma frágil sociedade civil, destituído de um pensamento liberal –
democrático consistente, sem hegemonia burguesa e sem um
movimento operário organizado e com autonomia e consciência de si
(Nogueira, op. cit.: 67).
Essa modalidade de ação política, em que se combinam modernização, a
partir da cúpula governamental e tradicionalismo, torna-se viável graças ao sistema
político brasileiro que reflete uma estrutura social pouco diferenciada no interior de
cada um dos grandes setores em que se divide a população. No fundo, a mudança
33
acabou por ser sempre resolvida pelo Estado e não por uma pressão organizada e
irresistível da sociedade.
A consolidação das instituições públicas no Brasil deu-se de forma restrita
aos grupos de técnicos e políticos, sem uma base social e popular que a constituísse e
assim garantisse ampla legitimidade. Desde a estruturação do Estado no período pós-
trinta, organizou-se uma sociedade dependente do poder centralizado, em que o
Estado assumiu a condição de ser altamente intervencionista em todas as esferas
sociais. Assim, o que se observa na trajetória da modernização econômica e industrial
no Brasil, a partir dos anos trinta até os anos setenta, é que pela se estabeleceu a
partir da consolidação de uma estrutura burocrática junto à supervalorização do Poder
Executivo. A modernização efetivada pelo Estado, de matriz ideológica estatista-
desenvolvimentista, consolidou e fortaleceu o poder Executivo em detrimento do
legislativo e outras instituições socias importantes. Como resultado, o Estado passou a
encarnar a condição de “demiurgo da sociedade” e sua burocracia se consolida
distante da sociedade civil.
Consolidou-se a prática do enclausuramento burocrático de gestão
governamental, cuja tendência é um estilo de atuação sem consulta às
lideranças partidárias ou aos grupos de interesse. As políticas seriam
formuladas sem a participação dos partidos políticos, que foram também
destituídos de papel relevante no processo de definição de estratégias
diferenciadas de ação coletiva, capazes de expressar o jogo de
interesses dos novos atores que se desenvolveram no decorrer dos
vários surtos modernizantes a partir dos anos 30 (Diniz, op. cit: 20).
A partir dos anos oitenta, diante das crises fiscal e financeira em que o Brasil
passou a conviver de forma persistente (Sallum Jr. e Kugelmas, 1993; Diniz, op cit),
estabeleceu-se a compreensão de que o modelo estatista-desenvolvimentista havia
entrado em descompasso, com as realidades interna (crise do modelo de
desenvolvimento baseado na substituição de importações) e externa (início da
34
liberalização da economia com as reformas orientadas para o mercado em países
como os Estados Unidos e Inglaterra) (Hobsbawm, 1996).
Com a crise do modelo de desenvolvimento, cujas raízes são encontradas
em meados dos anos setenta, sobretudo a partir dos dois choques do petróleo, o
paradigma de intervenção estatal se esgotou. O sucesso do período anterior
estruturava-se, fundamentalmente, na intervenção estatal ativa, garantida por forte
consenso social e alicerçada a partir de três fundamentos importantes (Abrucio e
Costa, 1998):
a) no aspecto econômico, regulação da economia com orientação
Keynesiana, marcada pela indução do investimento privado, e por uma
participação estatal em setores produtivos;
b) na dimensão social, o welfare state ampliado e consolidado no mundo
desenvolvido, embora com amplitudes diferenciadas em cada país. O
Estado do bem-estar social reforçou sua capacidade redistributiva e
compensatória, ampliando as políticas sociais e o número de pessoas
atingidas;
c) no âmbito administrativo, garantindo o funcionamento das outros dois
fundamentos, constituiu-se o chamado modelo burocrático, ao qual cabia
a função de tornar eficaz, meritocrática e impessoal a estrutura
governamental.
Num primeiro momento, a visão hegemônica da crise do Estado foi a
apresentada pelo ideário dos governos conservadores que assumiram o poder nos
Estados Unidos e na Inglaterra. O diagnóstico era predominantemente neoliberal:
bastava diminuir o tamanho do Estado e deixar o mercado funcionar para os problemas
serem resolvidos (Idem, 03).
35
No Brasil, quando se iniciaram as reformas a partir da segunda metade dos
anos oitenta, estabeleceu-se o paradoxo de criticar o excesso de intervencionismo
estatal e regulamentação econômica sem, no entanto, flexibilizar e democratizar o
Estado. Aliás, o próprio Executivo viu-se na condição de defender a burocracia
governamental com o intuito de garantir tais reformas. Nesse sentido, Diniz aponta que:
“a eficácia na administração da crise econômica foi uma das razões alegadas para o
reforço estatal, já que o jogo político partidário seria percebido como séria ameaça ao
bom desempenho do governo” (Diniz, op. cit: 182).
Nos últimos anos, um dos mecanismos que o Executivo brasileiro utiliza
intensamente para impor sua orientação política são as medidas provisórias. Tal
mecanismo tem possibilitado ao Executivo orientar suas ações ampliando o hiato entre
a sociedade e a representação política legítima. Nesse sentido, “cabe ressaltar que o
Executivo tem determinado a agenda do Legislativo e o conteúdo da produção legal”
(Idem: 182). Desta forma, embora tenha ocorrido a flexibilização econômica, o Estado
permanece e até aprofunda a centralização e a concentração de poderes na alta
burocracia. “Seguindo, portanto, o padrão anterior de intervenção tecnocrática, que
privilegia a mudança induzida pela via administrativa, descartando a via política,
percebida como portadora de vícios e perversões capazes de comprometer a
perfeição, a virtude e a eficácia do enfoque técnico” (Ibidem: 189).
Após mais de uma década de crise fiscal e paralisia institucional (1981-
1994), a administração pública, tanto federal como dos governos estaduais,
encontrava-se totalmente desorganizada (Abrucio e Costa, op. cit). Com o sucesso do
Plano Real (junho de 1994) e a eleição de Fernando Henrique Cardoso, iniciou-se o
processo de reforma do Estado de forma mais decidida.
As medidas visando à reforma do Estado procuraram fazer as modificações
de ordem econômica, eliminando os mecanismos de reserva de mercado,
protecionismo e monopólio estatal que dificultavam o investimento do capital privado e
a privatização de grande número das empresas estatais, com concessões de setores
de infra-estrutura básica (rodovias, ferrovias, telecomunicações e portos). Sobre o
caráter da reforma do Estado, há pelo menos duas vertentes possíveis de verificação
quando das discussões referentes à redefinição da atuação do setor público: a)
36
prioridade no enxugamento da máquina pública, com ênfase em uma atuação
estritamente normativa voltada para a indução de setores modernos da economia. Os
possíveis benefícios dessas alternativas institucionais seriam compatibilizar a máquina
pública com a atual situação de escassez de recursos e diminuir consideravelmente o
quadro de pessoal, possibilitando a manutenção de uma reduzida equipe de técnicos
de elevado nível com remuneração compatível e priorizar o desenvolvimento de
políticas e programas públicos fortemente vinculados às atividades dos setores de
ponta da economia
5
(Azevedo e Andrade: 1997); e, b) outra vertente de reforma, de
caráter marcadamente liberal, teria por objetivo priorizar apenas o papel normativo do
Estado, retirando as funções e capacidade de indução do setor público, reservando tais
mecanismos ao livre jogo do mercado.
Por outro lado, o governo empenha-se na reforma da administração pública
propriamente dita, visando flexibilizar e modernizar a gestão pública, conforme o Plano
Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado (1995) e os documentos da equipe de
Bresser Pereira para estudar e propor alterações na gestão pública brasileira (1997 e
1998).
Em linhas gerais, a Reforma Administrativa procura organizar os
procedimentos da gestão pública nos seguintes aspectos: a) nortear a administração
pública cada vez mais por resultados do que por procedimentos e normas auto-
referidas, afastando-se das premissas weberianas que orientaram a estruturação da
burocracia sob o Estado desenvolvimentista; b) centrar os objetivos da prestação do
serviço público no atendimento das necessidades do cidadão/consumidor, aumentado
à participação da sociedade na avaliação das políticas públicas e, por conseguinte, a
transparência governamental; c) flexibilização do funcionamento do setor público, em
termos de gestão e contratação de pessoal. Essa flexibilização seria realizada a partir
de várias técnicas gerenciais, tinha inicialmente o objetivo primordial de aumentar a
eficiência do setor público, problema este compreendido como sendo sempre crônico
no modelo burocrático; d) ampliação do conceito de público, fazendo com que o Estado
não seja o único provedor de serviços públicos. Neste aspecto específico, ressalta a
5
Esta proposta supõe a retirada do Estado das áreas de atuação direta, mantendo-se apenas de
forma residual, e em caráter temporário, em certas atividades voltadas para alavancar ou induzir
uma mais rápida modernização de setores privados estratégicos (Azevedo e Andrade, 1997: 62).
37
necessidade de atuar em parcerias com a comunidade ou com o setor privado e a
criação de organizações públicas não-estatais; e) descentralização de serviços
públicos básicos como saúde, educação, saneamento básico, habitação para os
estados e municípios. Também este aspecto, procura garantir a necessidade de
democratizar o poder público por meio de ações que garantam a transparência no setor
público.
Observa-se nas tentativas de reformular a atuação do setor público a
estruturação de mecanismos institucionais com características mais ágeis, que
garantam atuação mais eficaz do Estado na definição das políticas públicas, inclusive
com capacidade de estabelecer planejamento estratégico a longo prazo. Por fim, deve-
se ressaltar para a tentativa de superação da idéia de público para além do
estritamente estatal, preponderantemente valorizado quando da edificação da estrutura
burocrática intervencionista de até então.
Tornou-se evidente a superação do modelo de Estado intervencionista
fundado nos anos trinta, porém deve-se atentar para a preocupação de reconhecer
que, apenas com o desmonte das estruturas do modelo de Estado anterior e a simples
constituição de novas estruturas burocráticas, seja possível obter uma gestão pública
ágil e edificada no interesse público. O que se nota é que a crise do Estado no Brasil,
segundo o diagnóstico de vários autores (Diniz, op. cit. e Nogueira, op. cit.), vai além
das agências e decisões enclausuradas na burocracia governamental; envolve
sobretudo a capacidade de conseguir adesão e garantir sustentabilidade política e
legitimidade às medidas reformistas (Haggard e Kaufman, 1993).
38
3 - Ideologia e prática do planejamento no Brasil
O planejamento como modelo teórico e instrumento de intervenção racional
na esfera social é relativamente recente. De um ponto de vista histórico, a emergência
do conceito e da prática do planejamento está estreitamente relacionada com os
processos de industrialização e urbanização em grande escala no século XX. A União
Soviética adotou o primeiro Plano Qüinqüenal em 1929 e era, antes da Segunda
Guerra, o único país que usava o planejamento de maneira sistemática. “Mesmo a
discussão sobre a possibilidade teórica do planejamento data da década dos vinte.”
(Lafer, 1975:09). A partir dos planos qüinqüenais da URSS, “plano e planejamento
tornaram-se palavras da moda política. Os partidos social-democratas adotaram
planos, como na Bélgica e Noruega. Na Inglaterra, a idéia de uma sociedade planejada
foi aceita como um meio de escapar do ciclo perverso da Grande Depressão”
(Hobsbawm, op. cit.:100).
No Brasil, a técnica do planejamento estatal começou a ser incorporada pelo
poder político durante a Segunda Guerra Mundial. Ao menos foi nessa época que a
planificação passou a fazer parte do pensamento e da prática dos governantes visando
à organização das informações, análises de problemas, tomadas de decisões e
controle da execução de políticas econômicas e financeiras.
Em face dessa problemática, isto é, das perspectivas e dilemas criados
com a Segunda Guerra Mundial (1939-45) e a mobilização econômica no
Brasil, Roberto Simonsen considerou que o setor privado não estava
preparado para fazer face às novas exigências do capital, tecnologia,
Know-How, capacidade de organização, liderança, etc. Por isso, as
novas perspectivas de desenvolvimento econômico e, em especial
industrial, exigiam a formulação e utilização de novos instrumentos de
ação, incluindo-se o planejamento técnico-científico (Ianni,1991:66).
39
No aspecto da relação entre Estado e economia, a justificativa para o
intervencionismo estatal brasileiro no período Vargas se estabeleceu diante da
incapacidade de o setor privado fazer os investimentos necessários no setor produtivo
(Ianni, op. cit. e Mantega, 1995). Com a ausência do setor privado ou sua presença de
forma débil, o Estado assumiu a condição de empresário com a finalidade de garantir o
investimento que se fazia necessário ao desenvolvimento econômico e à expansão das
atividades industriais. Assim, a ideologia intervencionista nasce da incapacidade do
empresariado nacional em promover os investimentos que permitiriam a dinamização
econômica e, inclusive, a integração entre as diferentes regiões do país. Outro
componente importante para a análise do intervencionismo brasileiro é o seu caráter
nacionalista. Na Era Vargas (1930-45), principalmente a partir do Estado Novo (1937-
45), “o nacionalismo manifestado na política e economia era um dado importante do
pensamento e da atividade do governo e dos empresários” (Idem: 93).
No que se refere à gestão pública, o Governo Vargas orientou-se pela
procura de estruturar os mecanismos institucionais que viessem garantir o rompimento
com o clientelismo e o personalismo no serviço público. Essa tentativa resultou na
criação do Dasp em 1938. Com ele, a gestão pública passou a ser pensada como tema
especificamente do Estado, articulada a todas as reformas estruturadas no período,
pois,
Com o Dasp, alcançaram-se alguns importantes patamares
administrativos: melhoria na qualidade dos funcionários públicos,
institucionalização da função orçamentária, simplificação, padronização
e aquisição racional de material, montagem de um núcleo estrutural do
desenvolvimento econômico e social, depois grandemente expandido,
como o conseqüente estabelecimento de uma série de órgãos
reguladores (Nogueira, op. cit.:95).
Segundo avaliações feitas por Nogueira (op. cit.) e Nunes (op. cit.), a atuação
do Dasp foi paradoxal. Se por um lado o órgão procurou estruturar os mecanismos do
universalismo de procedimentos por meio da definição de critérios para a contratação e
40
promoção dos funcionários públicos, tornando-se assim o agente principal da
modernização da administração pública, por outro, o Dasp acabou por promover “o
insulamento burocrático e desempenhou várias funções antagônicas ao universalismo
de procedimentos que ele próprio defendia, como agente da modernização” (Nunes,
op. cit.: 55).
A prática do corporativismo foi manifestada de forma pioneira durante o
Governo Vargas e foi o elemento característico da relação entre Estado e sociedade no
período. Com a adoção da política corporativista, foi possível construir a centralização
administrativa e a modernização do Estado, inibindo a possível existência de grupos
sociais autônomos, com capacidade e poder contestatórios nos núcleos de poder.
No início da redemocratização do país (1946-50), houve no sistema político
e econômico brasileiro uma reorientação drástica da relação entre o Estado e a
economia. Esse período é compreendido como o de retorno às práticas do liberalismo
no aspecto econômico e da democracia representativa no plano político (Ianni, op. cit.).
O poder púbico foi colocado numa posição menos ativa que aquela na qual se
encontrava nos anos de guerra. Sob o ponto de vista do planejamento econômico, a
iniciativa empreendida no período, o Plano Salte, não divergiu em muito das tentativas
esboçadas durante o Estado Novo, como atestam análises de Barros:
O Plano Salte, apesar de tecnicamente mais bem elaborado, não
superava as limitações de seus dois predecessores - o Plano de Obras
Públicas (1939) e o de Obras e Equipamentos (1943). Tal como eles, o
Plano Salte restringiu-se à coordenação dos gastos públicos, sem
imprimir diretrizes globais para o conjunto da economia (Barros, 1995:
274).
Ao iniciar-se o segundo Governo Vargas (1951-54), “o poder público foi
levado a criar mais algumas condições infra-estruturais e institucionais para a
aceleração do desenvolvimento econômico e industrial do país” (Ianni, op. cit). Nesse
período, a discussão sobre o planejamento econômico voltado para a execução estatal
ganha fôlego. Institutos de pesquisas, o Congresso Nacional e universidades também
41
passam a discutir e a propor a importância do planejamento integrado e global da
economia para a superação do subdesenvolvimento do país. Essa foi a época em que
se criaram novos órgãos governamentais com a finalidade específica de impulsionar a
industrialização e a resolução de problemas econômicos, financeiros e administrativos.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) foi criado em 1952 para dar
suporte técnico e financeiro aos projetos de intervenção estatal. Além disso, foram
realizadas negociações e acordos de cooperação com os Estados Unidos da América
para dar assistência técnica e financeira aos projetos envolvidos pelo programa de
cooperação econômica:
A política estatal nesse período inspirou-se basicamente nos preceitos da
Comissão Mista Brasil/EUA (1951-53) e no grupo misto BNDE/CEPAL
(1953/55), que forneceram preciosos subsídios para a elaboração dos
planos nacionais de desenvolvimento da época, a saber: o Plano de
Reabilitação da Economia Nacional e Reaparelhamento Industrial
(segundo Governo Vargas), o Plano de Metas (Jucelino Kubischeck) e o
Plano Trienal de Desenvolvimento (João Goulart) (Mantega, op. cit.: 64).
Desde a Segunda Guerra Mundial, os mecanismos e técnicas do
planejamento econômico e social vinham se aprimorando no Brasil. Com isso, o Plano
de Metas (1956-61) foi amplamente beneficiado pelo desenvolvimento das técnicas e
da sistematização dos diagnósticos. Desta forma, este Plano é considerado a primeira
experiência de planejamento estatal efetivamente posta em prática e com êxito no
Brasil.
Pode-se afirmar que o Plano de Metas visava remanejar os recursos do país
de modo a canalizá-los para o prosseguimento e ampliação de escala e acumulação
industrial, por meio do Estado, prioritariamente em duas frentes: “(a) na coordenação e
integração de vários setores da economia, detectando as deficiências de infra-estrutura
e as lacunas deixadas pela iniciativa privada; b) no incentivo direto à produção privada
por meio da criação de linhas de créditos” (Idem: 73).
42
Um órgão importante, criado nesse período em âmbito regional, foi a criação
da Sudene (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste) em 1959. A Sudene
fora criada para fazer face aos problemas econômicos e principalmente políticos que se
agravavam de modo crescente na região Nordeste.
O segundo Governo Vargas e o Governo JK utilizaram-se intensamente da
prática do insulamento burocrático. A criação de órgãos e agências governamentais
promovida no período procurava responder as questões relacionadas com o
desenvolvimento econômico, fato que se daria eminentemente pelo desenvolvimento
industrial do país. Assim, “se o início de uma utilização intencional do insulamento
burocrático, como forma de deslanchar projetos industriais, remonta ao segundo
governo Vargas, foi o Governo Kubitschek que fez uso do insulamento burocrático em
larga escala, combinando-o com a patronagem, para consolidar o avanço da
industrialização brasileira” (Nunes, op. cit.:102).
A criação de agências e institutos governamentais insulados atendia à
necessidade de fazer reformas pontuais na administração pública federal sem, no
entanto, criar disputas de interesses com aquelas já existentes e pertencentes à
burocracia já instalada. A exigência de novas estruturas burocráticas se dava em
função de a estrutura burocrática já existente ser incapaz de projetar e empreender a
política desenvolvimentista então adotada pelo governo brasileiro. Dessa forma, a
criação de órgãos paralelos, como os “Grupos Executivos” durante o Governo JK, daria
mais agilidade e permitiria o acesso facilitado aos técnicos, sem que para isso
precisassem fazer concursos públicos. Além disso, as agências insuladas eram
diretamente ligadas ao presidente da República, fato que permitiria isolar essas
agências das demandas clientelistas dos partidos políticos.
Os ‘grupos executivos’ e as ‘ilhas de competência’, usuais nesse
período, (...) simbolizaram a tendência de relegar a administração
direta a um plano secundário, como que a indicar, na época, a
convicção de que o custo da Reforma administrativa seria alto demais,
comprometeria o planejamento estatal, postergaria a industrialização.
Tornava-se claro, em suma, que as elites do país estavam convencidas
de que era necessário encontrar uma espécie de atalho para se chegar
ao aparelhamento do Estado e à constituição de um aparato técnico
administrativo vocacionado para o desenvolvimento (Nogueira, op. cit.:
99).
43
A prática do insulamento burocrático permitiu, também, a redução das
arenas em que as demandas e interesses populares poderiam desempenhar algum
papel efetivo de contestação ou reivindicação em relação às políticas implementadas.
A redução das arenas decisórias foi realizada por meio do isolamento das agências e
instituições como o Congresso Nacional e os partidos políticos, resguardando estas
instituições contra as demandas clientelistas ou mesmo de políticas com orientação
redistributivista (Nunes: op. cit.).
Na seqüência da experiência em planejamento, o Plano Trienal de
Desenvolvimento Econômico e Social (1963-65) tornou-se o acontecimento de maior
relevo após o Plano de Metas. Elaborado por uma equipe liderada por Celso Furtado, o
Plano Trienal veio já no final de 1962 e passou a orientar a política econômica do
Governo Goulart que, com o plebiscito de janeiro de 1963, havia recuperado os
poderes do presidencialismo. No que se refere ao desenvolvimento econômico, o país
vinha da fase de euforia do período 1957-61 em que a intensificação do processo de
substituição de importações propiciou um crescimento do produto interno bruto à
elevada taxa média de 6,9% ao ano. Entretanto, no ano de 1962 a crise do modelo de
substituição das importações já iniciara. “Politicamente, o país estava em ebulição.
Socialmente, um clima de liberdade ensejava reivindicações sociais bastante amplas,
muitas das quais fermentadas por interesses políticos” (Lafer, op. cit.: 52).
Diante da crise econômica e social presente na sociedade brasileira, o Plano
não foi posto em prática, em decorrência das intensas reivindicações de diferentes
segmentos da sociedade. Com a falta de instituições solidamente estruturadas, o país
mergulhou numa grande crise política. Diante da instabilidade política e econômica, os
militares, com ajuda de civis, deram o golpe de Estado, instaurando o regime civil e
militar por duas décadas.
Ao Plano Trienal não efetivamente implantado, seguiu-se o Programa de
Ação Econômica do Governo (PAEG), elaborado paras os anos de 1964 a 1966. Como
o Plano Trienal, o PAEG pode ser basicamente enquadrado na linha de preocupação
com a problemática regional, ao reconhecer que “a maximização da taxa de
crescimento econômico em curto prazo pode exigir concentração de investimentos nas
regiões de mais rápido progresso” (Osório, et all, 1984:53). Entretanto, por razões de
44
justiça social e até mesmo de instabilidade política, desaconselha-se a adoção rígida
de tal política de investimentos, uma vez que os militares tinham um projeto para o
país, cujo elemento chave era a integração nacional. Surge, assim a preocupação com
os planos regionais, cujos objetivos devem ser definidos primordialmente em termos de
desenvolvimento econômico regional e da necessidade de sua formulação dentro do
contexto de um programa nacional de desenvolvimento bem como a preocupação de,
paralelamente, integrar os planos regionais com o nacional e de integrar, entre si, os
próprios planos regionais.
No decorrer dos governos militares (1964-85), vários planos governamentais
foram elaborados e postos em prática. Os planos foram: Programa de Ação do
Governo (1964-66), Plano de Desenvolvimento (1968-70), Metas e Bases para a Ação
Governamental e os Planos de Nacional Desenvolvimento (PNDs) I e II. Todos esses
planos atendiam aos mesmos objetivos, que eram os de promover a auto-sustentação
do processo de crescimento econômico, a integração visando à criação do mercado
nacional e a divisão de funções entre o setor público e setor privado na realização de
tais objetivos. Surge a idéia de pólos, associada à concepção de que se torna
imperioso para a eficácia dos dispêndios que estes sejam alocados concentradamente
em espaços suscetíveis de desenvolvimento planejado, capazes de induzir o
crescimento de áreas vizinhas. Outro aspecto relevante, no que diz respeito ao modelo
de planejamento adotado durante os governos militares, foi a exacerbação da visão
tecnicista quanto ao diagnóstico bem como na elaboração e implementação dos seus
planos de governos.
Para dar sustentação aos planos governamentais, várias agências de
desenvolvimento regional foram criadas. Além da Sudene, organizada em 1959,
surgiram a Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco) e
Superintendência do Desenvolvimento do sul (Sudesul). Vários outros órgãos e
mecanismos forma também criados para dar sustentação técnica e financeira a essas
agências regionais.
Reconhece-se como inegáveis as transformações econômicas e sociais
advindas da crescente intervenção do Estado ao longo de sucessivos governos,
especificamente nas regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste, que receberam maiores
45
incentivos fiscais, investimentos diretos do Estado em infra-estrutura básica como em
energia, transportes, comunicações. Entretanto, toda essa modernização, que foi
concebida e implantada, não levou em consideração o modelo de produção voltado
para a subsistência existente nessas regiões, onde havia a presença de pequenos
proprietários rurais, que foram expulsos com a chegada da racionalidade produtiva
capitalista. A expansão da fronteira agrícola deslocou milhares de pequenos
agricultores para as cidades principais e capitais das regiões, promovendo inchaço
urbano e provocando graves problemas , muitos dos quais ainda hoje não resolvidos.
Durante o período da ditadura civil e militar (1964-85) aprofundaram-se os
mecanismos do insulamento burocrático na ação estatal no Brasil. Nesse período, a
adoção de novos padrões de gestão pública pelo governo federal foi orientada pela
utilização de agências e órgãos fortemente marcados pelo aspecto tecnocrático.
Acentuou-se ainda mais a separação da frágil relação entre Estado e sociedade no
Brasil, nesse período. O objetivo desse padrão de ação estatal foi o de afastar as
reivindicações de natureza “esquerdista, clientelista e corrupta dos partidos políticos
conduzindo ao aprofundamento do insulamento burocrático e ao banimento e à
cassação de direitos civis dos políticos profissionais depois de 1964” (Nunes, op.
cit.:120).
Dos anos cinqüenta aos setenta, a experiência do planejamento econômico e
social ganhou intensidade no Brasil. A redução das disparidades regionais e a
integração nacional eram os pontos norteadores de quase todos os planos em prática.
No entanto, a partir dos anos oitenta, diante das crises fiscal e financeira do Estado
brasileiro, impossibilitou-se o planejamento de políticas econômicas com sentido
desenvolvimentista, ao mesmo tempo em que se estabeleceram de forma lenta, porém
irreversível, mudanças significativas nos paradigmas das funções e papéis do Estado
intervencionista. Entretanto, deve-se ressaltar que não se tratou de um rompimento
imediato e total com o padrão de intervenção estatal, estruturado no período pós anos
trinta, com vigência e relativo sucesso até os anos setenta. Tratou-se da configuração
de um modelo híbrido de ação estatal. Os governos, federais após o período
autoritário, promoveram programas visando à desburocratização e desregulamentação
da economia, introduzindo e privilegiando elementos do livre mercado e da livre
46
concorrência, ao mesmo tempo em que passaram a adotar o estilo de “reforçar o poder
Executivo, reeditando a tradicional assimetria entre a burocracia governamental e a
arena parlamentar-partidária” (Diniz, op. cit.: 30).
Dada a crise econômica e financeira da década de oitenta, juntamente com a
superação do modelo estatal desenvolvimentista, ganha centralidade o combate à crise
econômica por meio da adoção de seguidos planos de estabilização econômica. Na
orientação governamental para a superação da crise econômica, “prevaleceu o
enclausuramento burocrático das decisões com o estilo tecnocrático de gestão da
economia e utilização de decretos leis e, posteriormente, de medidas provisórias pelo
Executivo federal” (Idem: 30).
Nesse plano de nova realidade política e econômica, se insere o Plano
Plurianual (PPA-99) lançado pelo Governo Fernando Henrique Cardoso como proposta
de ação planejada para a sociedade brasileira. O PPA-99/Federal é um diagnóstico da
geografia social e econômica brasileira, tanto setorial como regional, no qual o Brasil foi
dividido em nove regiões estratégicas, intituladas “eixos de integração regionais”. Na
implementação do PPA-99/Federal se observa a mudança de paradigma sobre o papel
do Estado na economia. Evidencia-se não mais o Estado intervencionista dos anos
cinqüenta, sessenta e setenta,
mas um Estado de ações estratégicas, tanto no social quanto no
econômico. Assegurador de direitos sociais e promotor do crescimento e
do desenvolvimento. Porém abstendo de produzir diretamente bens e
serviços, inclusive, sempre que possível nas áreas sociais (educação,
saúde e previdência) (Alburquerque, op. cit.:251).
A matriz teórica norteadora do PPA-99/Federal se orienta a partir da
definição do Estado como indutor, rugulamentador e incentivador das atividades
econômicas que passam a ser geridas pelo mercado. Perseguindo esses objetivos, foi
lançado o programa de desestatização pelo governo federal e, ao mesmo tempo,
47
instituiu-se a criação das agências reguladoras dos serviços públicos, que passaram a
ser geridos pela iniciativa privada.
3.1 - Estado e planejamento em Goiás
Em Goiás, o planejamento passou a ser adotado por sucessivos governos a
partir dos anos sessenta. A primeira experiência em nível regional de planejamento
governamental foi adotada pelo Governo Mauro Borges, no início da década de
sessenta. O plano de governo colocado em ação por Mauro Borges procurava
estabelecer uma nova forma de gestão pública baseada na racionalidade administrativa
e na universalização de suas práticas. Com o plano de ação, estabeleceu-se “uma
prática administrativa, cujo principal traço era a preponderância do Estado criando e
orientando seus aparelhos em função do Estado, o que contrapunha à política
tradicional” (Rabelo, op. cit.: 168). O estudo de Rabelo conclui ainda que, procurando
romper com o tradicionalismo político, o Governo Mauro Borges implementou “uma
orientação administrativa racional, como em nenhum outro lugar e tentou-se colocar o
Estado em função do interesse comum” (Idem: 170). Seguindo a mesma linha de
análise, o estudo desenvolvido por Borges (1998) destaca que a orientação em relação
ao planejamento econômico e social adotado para o período de 1961-64 se
estabeleceu em função da tentativa de romper com o tradicionalismo político na gestão
pública. Dessa forma, “mesmo sendo oriundo de estrutura partidária oligárquica e
sendo o governador filho do principal representante das práticas anteriores, vai se
estabelecer um marco divisório preciso para a tendência de se separar o aparato
estatal da face pessoal de seu dirigente” (Borges, op. cit.:143).
Para garantir e consolidar a expansão do Estado, e assim promover uma
forte capacidade de intervenção, foram implementadas medidas visando à promoção
48
do desenvolvimento econômico. O Governo Mauro Borges fez uma ampla reforma
administrativa, criou uma série de órgãos públicos, de economia mista, autarquia e
paraestatais. Sobre este aspecto, salienta Palacín:
Com o espírito de estender a ação do Governo a todas as áreas críticas
da vida econômica e social, o governo Mauro Borges levou a cabo a
reforma administrativa. Esta reforma (lei nº 3.999 de 14-11-61) criava,
paralelamente ao corpo administrativo do estado propriamente dito
(secretarias, policia militar, procuradoria geral), os serviços estatais
autônomos (autarquias) e paraestatais (companhias de economia mista).
As autarquias permaneceram unidas ao governo através das secretarias
e participavam do orçamento estadual. As mais importantes eram Cerne
(Consórcio de Empresas de Radiodifusão e Notícias do Estado), Osego
(Organização de Saúde do Estado de Goiás), Eformago, Caixego,
Ipasgo, Suplan, Esefego, Cepaigo, Idago, Dergo, Detelgo...
Os serviços paraestatais eram constituídos pelas empresas públicas e
sociedades de economia mista, nas quais o governo era acionista
majoritário. Entre elas encontravam-se Metago, Casego, Iquego, etc.
Outra experiência importante que nasceu do governo de Mauro Borges
foi a tentativa de reforma agrária e a criação de um órgão específico para
tratar do assunto – o Idago (Palacín, 1994: 121).
No momento da adoção do planejamento, o Estado toma para si funções e
responsabilidades que seriam regidas pelo mercado numa sociedade capitalista. Nesse
sentido, o Estado intervencionista procura sistematicamente ampliar a sua base de
arrecadação de impostos para financiar a sua atuação como indutor, propositor e
gerenciador desde propriamente a produção até a oferta de serviços sociais. O Estado
se organiza com o objetivo de institucionalizar os mecanismos e as agências de
intervenção. Consolida-se em Goiás uma burocracia que passa somente a funcionar
mediante a existência de funcionários técnicos, numa tentativa de romper com o
tradicionalismo político. No entanto, é importante ressaltar que a noção do técnico que
se torna autônomo como planejador só existe no plano ideal, portanto, supervalorizado
em suas funções. O que se observa, principalmente em sistemas políticos tradicionais,
49
é que o papel da elite política continua a ter um peso grande nas definições e
proposições das políticas de ação estatal, uma vez que tais sociedades caracterizam-
se pela pouca diferenciação no que diz respeito às classes sociais. Em Goiás,
especificamente a partir dos anos sessenta, predominavam interesses do setor agrícola
e pecuário, embora Goiás estivesse passando por trasformações significativas,
responsáveis por forte crescimento urbano e maior diferenciação social. O Governo
Mauro Borges se tornaria um marco no processo de modernização em Goiás, criando e
ampliando as funções do Estado, que teria como conseqüência a constituição de uma
sociedade mais complexa e dinâmica.
Outro aspecto inovador adotado pelo Governo Mauro Borges relacionou-se à
política de terras. A criação do Idago (Instituto de Desenvolvimento Agrário de Goiás),
em 1962, para dar encaminhamento à política de terras, teve como finalidades, entre
outras: colaborar ativamente na formulação da política de desenvolvimento agrário;
elaborar planos e programas de desenvolvimento agrário e promover a sua execução;
promover o aproveitamento racional das terras do Estado adequadas à exploração
agrícola ou pecuária. Era também de competência do Idago promover reunião de
grupos de posseiros e lavradores sem terras e de seus familiares, para fazer seu
recenseamento, conhecer suas reivindicações e organizá-los em associações. O Idago
se tornou um órgão de mobilização social no campo em Goiás, no período do Governo
Mauro Borges (Campos, 1985: 251).
Ao se fazer uma análise retrospectiva das funções e natureza do Estado, ao
longo de quatro décadas de intenso intervencionismo estatal, observa-se nitidamente o
caráter cada vez mais onipresente da atuação estatal em Goiás. Sobre este aspecto, é
inegável o crescimento das funções do Estado nas sociedades capitalistas, inclusive
em áreas periféricas como a do estado de Goiás.
Tendo em vista as análises feitas acima, observa-se que o Governo
“aparelhou o Estado para estar no comando da via capitalista de desenvolvimento”
(Luz, 1987: 190). O estudo de Rabelo (op. cit.) já antecipara este diagnóstico e Borges
(1998) em recente estudo, também compartilha as mesmas conclusões. E isto explica
o fato de que, apesar das diferenças políticas e ideológicas que separaram Mauro
Borges dos governos subseqüentes em Goiás, vinculados ao regime militar, estes
50
preservaram os organismos com variações pontuais na estrutura estatal
implementadas na década de sessenta.
Na seqüência do governo de Mauro Borges, veio o plano de governo
elaborado para o Governo Otávio Lage (1966-70), terminando a década iniciada com
planejamento econômico e social em Goiás. Nesse plano de governo é reformulada a
política agrária proposta por Mauro Borges, condenada de socializante como se
observa na citação feita por Campos (1985):
Não querer o Estado, atendendo à tendência demagógica dos
socializantes, dividir suas terras em glebas a quem não tenham
condições econômicas de sustentação, nem distribuídas a quem não tem
capacidade de produção. Isso criaria centenas de miseráveis donos de
terras, incapazes de manter sequer atividade agrícola de subsistência. O
resultado dessa orientação seria o empobrecimento do Estado e
impediria a natural transferência da propriedade àqueles que tivessem
condições econômicas para explorá-la (Plano de Ação do Governo,
1966-70:88 Apud Campos, op. cit.: 272).
Nos anos 70, foram adotados em Goiás os planos dos Governos Irapuã
Costa Jr. (1975-79) e Ary Valadão (1979-82). Sobre o Plano de Ação instituído para o
período de governo de Irapuã Costa Jr., o estudo realizado por Borges (op cit) afirma
ser aquele que “apresenta maiores unidade expositiva e coerência interna que os
anteriores, talvez um componente a mais para que seja lembrado ora como um
momento importante do planejamento em Goiás, ora por ter se mostrado mais refinado
no viés tecnocrático” (Borges, op. cit: 138).
Nos anos oitenta, período da redemocratização do país, assume o governo
do Estado Íris Rezende (1983-87) com plano de governo que enfatiza como de
fundamental importância a participação do povo na elaboração das prioridades do
governo. O aspecto marcante de seu governo se refere à mobilização social, através
da prática associativista do mutirão. No entanto, nos governos posteriores ao primeiro
mandato de Íris Rezende, o planejamento deixou de ser sistematicamente utilizado. O
51
próprio Íris Rezende, em seu segundo mandato no Governo de Goiás (1991-94) não
elaborou um plano de governo propriamente dito.
No final dos anos noventa, com o início do Governo Marconi Perillo, o
planejamento volta a ser valorizado e implementado como forma de gestão pública, por
meio do Plano Plurianual (PPA-GO) em consonância com o PPA nacional, elaborado
pelo governo federal.
Quadro 1: Governos de Goiás
e seus respectivos planos a partir de 1960*
Governos Períodos
Planos
Mauro Borges 1961-64
Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás
Otávio Lage 1966-70
Plano de Ação
Leonino Caiado 1971-74
**
Irapuã Costa Jr. 1975-79
Diretrizes Gerais e Setoriais da Ação do Governo
Ary Valadão 1979-82
Plano de Governo
Íris Rezende 1983-87
Diretrizes e Proposições de Governo
Henrique Santilo 1987-90
Programa de Governo Henrique Santillo
Íris Rezende 1991-94
***
Maguito Vilela 1995-98
***
Marconi Perilo 1999-02
Plano Plurianual-PPA
* Parte deste quadro foi organizada com base no estudo realizado por Borges
(1998).
** Não foi encontrada referência sobre o plano deste governo.
*** Não foi elaborado um plano de governo propriamente dito.
Ao longo de sucessivos governos a partir dos anos sessenta, adotado-se
sucessivamente o planejamento econômico e social em Goiás. Fundamentalmente o
que levou à adoção do planejamento foi a busca de um novo tipo de legitimidade para
os governos por meio do discurso da busca da eficiência e racionalização das ações do
Estado, bem como a introdução de novas tecnologias na produção. No campo, houve
significativa transformação nas forças produtivas em função dos programas
52
governamentais implementados a partir dos anos setenta. Sobre este aspecto é
importante ressaltar as conclusões do estudo sobre a transformação da economia
goiana feito por Estevam (1997): “o processo de modernização no campo em Goiás foi
parcial: contemplou com maiores recursos o financiamento a grandes produtores,
concentrou-se no cultivo de produtos com maiores possibilidades de mecanização e
exploração em alta escala, bem como esteve limitado espacialmente, na quase
totalidade, na zona centro-sul do território (Estevam, op. cit.: 147).
A maneira como o Estado intervencionista se organizou em Goiás,
influenciado pelas concepções desenvolvimentistas e modernizantes empreendidas
pelo Estado-Nacional brasileiro, em voga nos anos cinqüenta e sessenta, acabou por
definir o caráter extremamente concentrador e seletivo do sistema produtivo.
Fundamentalmente em Goiás, se consolidou, a partir dos anos setenta, um modelo de
produção agrícola e de pecuária que, encabeçado pelo Estado, promoveu o
financiamento de grandes projetos de modernização das técnicas agrícolas, bem como
da concentração das propriedades financiadas pelo poder público.
Nesse sentido, a partir do início dos anos oitenta, tornou-se premente a
necessidade de o Estado expandir cada vez mais, de forma intensiva e extensiva, bens
de uso público e coletivo, através de investimentos em saúde, educação, habitação e
saneamento. A demanda por bens públicos exigia cada vez mais do Estado uma
modalidade de ação, principalmente com o crescimento das grandes cidades, que
ampliasse a oferta de serviços, bem como de geração de emprego para uma
população que se tornava cada vez mais urbana. Assim, o segundo mandato de Íris
Rezende no início dos anos noventa (1991-94) e do Governo Maguito Vilela (até 1998)
acabaram por estender, cada vez mais, uma variada gama de serviços, bem como
promoveram, principalmente por meio de incentivos fiscais (programa Fomentar), a
busca de instalação de empresas comerciais e industriais no estado.
A eleição de Marconi Perillo para governador em 1998 e sua posse em 1999
rompem com o período político vigente em Goiás desde o início dos anos oitenta, sob a
liderança de Íris Rezende. Tal ruptura se definiu numa eleição em que as pesquisas de
intenção de voto indicavam que Íris Rezende seria eleito para um terceiro mandato no
executivo estadual. No entanto, a partir do resultado eleitoral formou-se um governo
53
que procurou distanciar-se das ações tomadas pelos governos do PMDB, ao longo de
quase duas décadas de poder em Goiás. Tal atitude de rompimento com o período
anterior se consolidou com a enfática postura discursiva de que o Estado deveria ser a
instância planejadora do desenvolvimento e da integração regional, afora num quadro
definido pela supremacia do discurso voltado ao mercado.
O objetivo central do planejamento para a gestão 1999-02, indicado no PPA-
99/Estadual, se define na tentativa de promover a “inserção de Goiás na economia
nacional e internacional para garantir seu crescimento em termos de progresso
econômico, social e de qualidade de vida” (PPA-99: 04). Observa-se que o próprio
plano considera importante e fundamental incorporar as mudanças ideológicas e
institucionais trazidas pela globalização da economia. Nessas condições, outra vez por
meio do planejamento, o Estado reafirma sua importância estratégica, agora na
definição de políticas que garantam inserção na economia internacionalizada. Para dar
suporte e garantias da inserção do Estado de Goiás numa economia
internacionalizada, o Plano justifica os investimentos em infra-estrutura (estradas,
ferrovias, energia etc), que correspondem a 25% do total dos recursos estabelecidos
para investimentos do Estado no período de vigência do plano. Tal aporte de recursos,
segundo dados do próprio plano de governo, se justifica mediante o papel do Estado de
criar as condições de “desenvolver e fomentar a competitividade de Goiás no contexto
da economia globalizada, enfrentando os desafios para produzir em padrões de
eficiência em nível mundial, consolidado o Estado como pólo econômico regional”
(Idem: 04). Ainda sobre a função e papel do Estado, o Plano enfatiza que:
O aparelho de Estado deve realizar cuidadoso planejamento da ação
governamental, que seja austera, acabe com a improvisação, o
amadorismo e os desperdícios e que leve em conta a dinâmica das
transformações políticas, econômicas, sociais, tecnológicas e culturais
que estão ocorrendo no mundo, no Brasil e em Goiás, de forma a
atender as demandas da geração atual, sem comprometer as do futuro
(...) e ao atuar na defesa de interesses da sociedade, a ação
governamental deverá estar voltada para a criação de oportunidades
iguais para todos os cidadãos e a eliminação de privilégios (Ibidem: 05).
54
O PPA-99/Estadual proposto pelo Governo Marconi Perillo, ao fazer a
defesa explícita da necessidade do Estado como indutor e garantidor do
desenvolvimento econômico, privilegia proposições feitas pelo Plano de
Desenvolvimento Econômico de Goiás no início da década de sessenta.
Principalmente sobre o papel e função do Estado há a reafirmação da necessidade da
ação estatal voltada para a promoção do desenvolvimento regional. Neste aspecto,
permanece um elemento importante para o Plano dos anos sessenta, que era a
compreensão de que o Estado teria que ter capacidade de operar na indução do
desenvolvimento econômico, especialmente naqueles setores mais dinâmicos.
Apesar de, nos anos noventa, sedimentarem posturas de redefinição dos
papéis e objetivos do Estado no que se refere à intervenção econômica, vê-se que, em
Goiás, a função do Estado expresso e materializado no Plano do Governo Marconi
Perillo reafirma sua importância estratégica na indução do desenvolvimento. Portanto,
as discussões sobre o “Estado mínimo”, presentes nas discussões sobre a Reforma do
Estado nos anos noventa no Brasil, não se materializaram no PPA-99/Estadual, pelo
menos na mesma intensidade em que ocorreram os debates sobre a importância de
tais reformas. Com isso não se propõe uma interpretação que aponte o fato de não
terem acontecido mudanças quanto às prioridades dos planos de governo e sobre as
funções do Estado no final dos anos noventa, mas apenas indicar que, seja no Plano
dos anos sessenta, seja no do final dos anos noventa, o papel do Estado é definido
pela capacidade ativa e estratégica de formular políticas públicas, inclusive aquelas
orientadas para a iniciativa privada.
Ao definir o planejamento como condição necessária para a ação
governamental, justificando-o por ser característica do Estado moderno e meio
fundamental para o desenvolvimento econômico, o Governo Marconi Perillo parte do
princípio de que seja possível incorporar ao plano os diversos interesses existentes na
sociedade. Dessa forma, tal compreensão remete à noção sobre a possibilidade da
produção do conhecimento científico desinteressado, no qual o planejamento garantiria
a igualdade de oportunidades para todos e a transparência nas ações governamentais.
Estes princípios norteadores do PPA-GO não são absolutamente contrastantes com os
fundamentos gerais do Plano do Governo Mauro Borges. Contudo, há mudanças de
55
prioridades setoriais, notadamente em relação às políticas sociais, que nem sequer
foram estruturadas no início da década de sessenta. Mas, ao se fazerem comparações,
mesmo que em âmbito geral, pode-se afirmar que foi sob o Governo Mauro Borges que
se estruturou o Estado em Goiás, na via da modernização capitalista. Já o Governo
Marconi Perillo, se propôs redefinir de forma pontual a estrutura estatal, ajustando-o
aos condicionantes sociais e ideológicos da época de globalização econômica. Para a
análise pontual dos dois governos, serão trabalhados os dois próximos capítulos desta
dissertação: o capítulo II para análise do Governo Mauro Borges nos anos sessenta e o
capítulo III para o Governo Marconi Perillo, no final dos anos noventa.
56
CAPÍTULO II
Planejamento e gestão pública em Goiás:
o Governo Mauro Borges.
1 - Preparando o caminho
Até a década de trinta, a atividade do Estado, em Goiás, limitava-se à
administração dos negócios públicos e pouco se promovia a dinâmica econômica. Com
as transformações políticas e sociais iniciadas a partir dos anos trinta e a construção de
Goiânia para se tornar a nova sede administrativa do Estado, o poder Executivo em
Goiás passou a cada vez mais assumir a dinamização da economia. A justificativa para
a ampliação da presença do Estado na sociedade e na economia goiana era
compreendida pela elite política regional na época diante da falta de capitais privados
e da ausência de tradição empresarial.
Com a construção de Goiânia, na década de trinta, inicia-se, pela primeira
vez em nível regional, a ação do Estado orientada prioritariamente por concepções de
caráter intervencionista. Entretanto, deve-se ressaltar que não se tratava de amplo
planejamento orientado para diversos setores da economia estadual, apenas focalizava
as ações e esforços do Estado na construção da nova capital. A construção da nova
capital, cidade planejada no sertão brasileiro, estabeleceu-se eminentemente por meio
57
de ações estipuladas e definidas pelo Estado; “na concretização da nova capital, o
poder público define todas as etapas, e atua em cada uma delas como provedor e
regulador” (Borges, op. cit.:134).
Outro aspecto importante que demarca o papel do Estado de forma
acentuada entre as décadas de trinta e quarenta foi a Marcha para o Oeste,
materializando as ações de unificação nacional empreendida por Getúlio Vargas, assim
que chegou ao poder, em 1930. Os efeitos da Marcha para o Oeste definiram e
ampliaram ondas migratórias de diversas regiões do país para o estado de Goiás,
expandindo as atividades produtivas implementadas pelo Estado, principalmente com
os programas de colonização (distribuição de terras aos imigrantes). Entre as colônias
agrícolas criadas, merece destaque a Colônia Agrícola Nacional de Goiás (CANG) com
uma área total de 2.472 quilômetros quadrados, recortados em lotes e distribuídos,
principalmente, para imigrantes reconhecidamente pobres. Dessa forma, reconhece-se
como fundamental o papel do Estado: “é o governo regional com apoio dos recursos
federais - quem planeja, financia e organiza a nova onda de imigração em Goiás”
(Borges, op. cit.: 134).
O envolvimento do governo do Estado com as questões relacionadas ao
desenvolvimento econômico em Goiás configurou-se lentamente a partir da construção
de Goiânia e, mais intensamente nas décadas de quarenta e cinqüenta, com a criação
do Banco do Estado de Goiás e das Centrais Elétricas de Goiás – CELG. A partir da
criação dessas empresas, os governos estaduais passaram a contar com novos
mecanismos de intervenção em nível regional, permitindo ao Estado empenho cada
vez mais crescente no sentido de garantir o desenvolvimento econômico.
Os projetos colonizadores estruturados pela Marcha para o Oeste, a partir
dos anos quarenta, por um lado, e o fortalecimento de ações políticas orientadas por
maior intervenção do Estado, por outro, foram os responsáveis por modificações
significativas na estrutura econômica e social em Goiás. A Marcha para o Oeste teve
como conseqüência imediata o aumento populacional na região. A tabela 1 ilustra esse
incremento com os números do crescimento populacional em Goiás, a partir da década
de quarenta:
58
Tabela 1: Goiás – População em 1940, 1950 e1960.
Anos População Crescimento Absoluto
Crescimento Relativo
1940 826.414 __ __
1950 1.214.921 388.507 47%
1960 1.913.298 698.368 57%
Fonte: Censos Demográficos – IBGE, Apud Estevam, op cit.
A intensa imigração para Goiás e a maior capacidade de intervenção do
Estado foram fatores que provocaram alterações importantes na composição da renda
interna em Goiás. Na década de sessenta, o setor agrícola registrava mais da metade
na formação e geração de riquezas em Goiás. Deve-se ressaltar que o setor de
serviços entre a década de quarenta e o início da década de sessenta, experimentou
notável expansão, o que teve como conseqüência o seu aumento na composição da
renda estadual. O setor de serviços chegou no início dos anos sessenta rivalizando
com o setor agrícola em termos de participação na geração de riquezas em Goiás. Já o
setor industrial permanecia pouco representativo da economia goiana em função de
seu pouco desenvolvimento no período (Tab. 2).
Tabela 2: Goiás – composição da renda interna (%).
Ano Agricultura Indústria Serviços
1939 70,4 5,8 23,8
1949 51,0 9,2 39,8
1959 49,5 7,3 43,2
Fonte: Centro de contas Nacionais e Centro de Estudos Fiscais – DCS/IBRE/FGV: in
Conjuntura Econômica, nº 06. vol. 24 de 1970, Apud Estevam, op cit.
59
Observa-se, portanto, que o período de 1930 até 1960 caracterizou-se por
modificações significativas na composição da renda estadual, com destaque importante
para o setor de serviços, que teve um notável aumento na participação da renda
interna em Goiás. Para esse aumento destaca-se como fundamental a importância que
a nova capital passa a ter no incremento da população urbana e a conseqüente
multiplicação de atividades especificamente citadinas expressas na expansão do
comércio.
2 - O Governo Mauro Borges
Nas eleições realizadas em 1960, foi eleito Mauro Borges Teixeira para
governador do Estado pela coligação PSD/PTB, com 50,49% dos votos válidos
6
.
Inicialmente, Mauro Borges não teve dificuldades para governar pois, na eleição
realizada dois anos antes, sua coligação obtivera maioria parlamentar. A oposição ao
seu governo iniciou-se a partir do momento em que a ala tradicional do PSD torna
pública a insatisfação com a política de modernização exposta no Plano de
Desenvolvimento Econômico de Goiás.
O governador Mauro Borges, observando a experiência posta em prática no
Executivo federal por Juscelino Kubitschek, decidiu implementar o planejamento
6
Dados obtidos a partir do estudo realizado por Campos, op cit.
60
econômico e social. Para isso, instituiu o primeiro planejamento global em Goiás,
denominando o de Plano de
Desenvolvimento Econômico de Goiás
7
.
O Governo Mauro Borges tem início em 31 de janeiro de 1961. No aspecto
da ação propositiva, caracterizou-se por orientar a gestão pública pelo planejamento
econômico e social. Cabe ressaltar que as diretrizes do Plano já haviam sido
submetidas à apreciação da Assembléia Legislativa goiana e aprovadas durante o final
do mandato do governo anterior (Campos, op cit: 245), mas efetivamente, o Plano de
Desenvolvimento Econômico de Goiás só teve iniciada sua implementação a partir do
Governo Mauro Borges.
A justificativa para a adoção de um governo planejado, segundo o próprio
governador, devia-se ao fato de procurar romper com a política e com a administração
pública tradicionais em Goiás, fundamentalmente marcadas pelas práticas do
personalismo e do clientelismo. Dessa forma, o governo já iniciou, “munido de um
plano de ação elaborado cientificamente – pioneiro, entre nós, na arte de administrar a
coisa pública - procurando a solução para cada problema específico do Estado”
(Teixeira, 1965: 17).
Compreende-se, a partir da observação acima, que o Governo Mauro Borges
procurou justificar a adoção do planejamento estatal, de um lado, como meio para se
superarem as práticas políticas adotadas até então em Goiás, baseadas no
personalismo e no clientelismo; de outro lado, estabeleciam-se as condições infra-
estruturais que viessem a garantir o desenvolvimento econômico por meio da expansão
capitalista em Goiás. Dessa forma, se implementaria o afastamento do aparelho estatal
da imagem de seu dirigente e se implantaria uma ordem com preponderância da
impessoalidade no trato com a coisa pública. Nota-se, portanto, que nessa gestão
procurou-se, como em nenhum outro momento anterior em Goiás, garantir a
estruturação de procedimentos e mecanismos jurídico-institucionais, definindo as
primeiras normatizações no sentido de que se assegurasse a universalidade de
procedimentos em âmbito das estruturas do Estado.
7
” No final da década de cinqüenta, dois Estados brasileiros já haviam criado os seus próprios
Planos de Metas. Em São Paulo, o governador Carvalho Pinto criou o PAG – Plano de Ação do
Governo – e no Paraná foi criado o PLADEP – Plano de Desenvolvimento do Paraná, pelo
Governador Ney Braga” (Luz, 1987:38).
61
Com o discurso da inovação no trato das questões referentes ao Estado, o
governador procurou demarcar o rompimento com o padrão anterior de gestão pública,
enfatizando que: “a linha de ação pública que caracterizou o governo teve por objetivo,
rompendo tabus, vícios e rotinas, revolucionar a administração dos negócios do
Estado, situando-a em nível compatível com a época em que vivemos e com as
necessidades dinâmicas e crescentes de uma clientela pouco conhecida pelos setores
dominantes – o povo” (Idem: 17).
Um aspecto notadamente marcante para a compreensão da gestão de
Mauro Borges em Goiás foi importância dada à estruturação de mecanismos e ações
orientadas pela idéia do intervencionismo estatal. As funções, objetivos e papéis da
ação estatal em Goiás, a partir desse período ampliaram-se, sob a justificativa de que
somente com forte intervencionismo estatal seria possível implementar uma política
orientada para a integração de Goiás ao cenário nacional. Enfim, a função do Estado,
definida pelo então governo no início dos anos sessenta, era a de promover e garantir
a integração de Goiás, ao eixo dinâmico do capitalismo brasileiro, representado,
fundamentalmente, pelo estado de São Paulo.
Para dar suporte à ação propositiva estabelecida pelo Estado, várias
agências, órgãos, empresas e autarquias foram criadas através de ampla reforma
administrativa, ao mesmo tempo em que foi privilegiado o enfoque nos investimentos
em infra-estrutura econômica, em especial a construção de novas estradas,
pavimentação de outras e ampliação da oferta de energia elétrica, seja por meio de
construção de hidrelétrica seja construindo linhas de transmissão.
Outro aspecto da gestão de Mauro Borges, merecedor de análise, foi a
intensa mobilização social que ocorria em Goiás no período. As manifestações e lutas
pela reforma agrária marcaram intensamente o mandato de Mauro Borges (Rabelo, op.
cit) Entretanto, é importante destacar que a sua prática política não se caracterizou
pela adoção do populismo, então vigente nas regiões industrializadas e com forte
movimento operário e sindical organizado.
62
3 - O Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás
A análise a seguir tomará por fonte o próprio Plano de Desenvolvimento
Econômico de Goiás, documento elaborado por técnicos da Fundação Getúlio Vargas,
a partir de um diagnóstico sobre as condições sócio-econômicas de Goiás no início dos
anos sessenta. A análise do Plano visa identificar as prioridades e os investimentos
setoriais definidos pelo governo estadual na época. A definição das prioridades dos
investimentos setoriais e a materialização das ações constantes no Plano de Governo
permitirão não apenas revelar os setores privilegiados pela ação do Estado, mas
também, caracterizar os condicionantes sociais e ideológicos que influenciaram as
ações do Governo Mauro Borges.
O Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás propunha, em relação aos
princípios e diretrizes de ação governamental para o mandato de Mauro Borges, entre
1961 e 1964, um amplo conjunto de princípios norteadores abrangendo diversas áreas
setoriais: agricultura e pecuária, transportes e comunicação, energia elétrica, educação
e cultura, saúde e assistência social e atualização das atividades do Estado.
Para o setor de Agricultura e Pecuária, o Plano destinava-se à aplicação de
investimentos na ordem de 15,4% que seriam, basicamente, realizados em 1963. O
montante de recursos disponibilizados para o setor dividia-se em dez metas. O objetivo
do governo estadual com os programas voltados para a agricultura se justificava na
medida em que se buscava acabar com o avanço da agricultura itinerante em Goiás
que, sem qualquer desenvolvimento técnico, promovia a destruição dos solos,
substituíndo-a pela agricultura intensiva e o seu aproveitamento racional, por meio de
máquinas e instrumentos agrícolas. Enfim, o Plano tinha forte preocupação em levar ao
agricultor o conhecimento de técnicas racionais de exploração da terra e em conduzi-
63
los a solucionar os problemas de produtividade, comercialização e administração da
propriedade. Como linha de ação destinada a dar sustentabilidade aos pequenos e
médios agricultores, o Plano previa o incentivo ao cooperativismo. Reunidos em
cooperativas, os produtores encontrariam soluções técnicas para o aumento da
produtividade e isso permitiria maiores ganhos na venda dos produtos, resistindo à
concorrência com o grande capital investido no setor agrícola então em expansão em
Goiás.
Para os setores de Transportes e Comunicações o Plano previa
investimentos na ordem de 27% da arrecadação dos tributos estaduais e o ano
referência era 1965. Em relação às propostas para realizações efetivas, o Plano
estipulava: a pavimentação de 600 quilômetros de rodovias; a construção de 350
quilômetros de estradas de primeira classe e 5.000 quilômetros de estradas pioneiras;
a construção de 95 pontes de concreto armado; a organização do Consórcio
Rodoviário Intermunicipal (Crisa), órgão criado pelo Estado, que seria o responsável
pela construção, pavimentação e conservação das estradas e rodovias goianas.
Os investimentos no setor de transportes se justificaram naquele momento
em função dos objetivos gerais que o Plano pretendia atingir, que era o de garantir a
integração da economia goiana ao mercado regional e nacional. Com investimentos em
rodovias, garantia-se o escoamento das safras goianas, bem como se dotariam de
meios de transportes as novas frentes de colonização agrícola.
No setor de energia elétrica, o Plano estipulava orçamento para
investimentos na ordem de 22,4% e o ano básico para a efetivação das realizações era
1964. As propostas delimitadas pelo setor energético previam a instalação de 98.000
KW, elevando-se a potência instalada do Estado para 168.000 KW. Este significativo
aumento da oferta de energia seria, conforme indicação do próprio Plano de
Desenvolvimento Econômico de Goiás, o suficiente para acompanhar o crescimento da
urbanização projetada para o período em Goiás. No Plano constava, além da
conclusão da segunda etapa da usina de Cachoeira Dourada, o aproveitamento
energético do Rio Tocantins, do Rio Corumbá e do Rio Claro. Para a realização dos
investimentos na empresa geradora e fornecedora de energia, a CELG, criada em
64
1946, seriam incrementados investimentos do tesouro estadual, visando atender e
superar o ponto de estrangulamento energético do estado de Goiás.
Em relação ao setor de Educação e Cultura, o orçamento previa
investimentos na ordem de 12,4% destinados pelo Plano ao período do Governo. Foi
dada prioridade ao ensino primário, tendo em vista a meta de proporcionar condições
de ensino a todas as crianças do estado em idade escolar. Em relação ao ensino
secundário, notava-se a falta de estabelecimentos que atendessem à demanda por
essa modalidade de ensino. Nesse sentido, o Plano previa construir e equipar salas de
aula com capacidade para o atendimento da demanda da educação básica e a criação
de cursos voltados para a preparação e formação de mão-de-obra para atender as
necessidades regionais, principalmente no ensino agrícola e pecuário.
Para o setor de Saúde e Assistência Social, o Plano indicava investimentos
na ordem de 9,6% da arrecadação estadual estimada para o período. O objetivo era
construir hospitais regionais para que, assim, atendessem as demandas da população
nas regiões em que viviam.
Com o Fundo de Desenvolvimento Econômico, a previsão de investimentos
era na ordem de 9,1% dos recursos previstos no Plano para todo o período. Nesse
setor, o governo tinha o objetivo de promover o financiamento a médio e longo prazos,
com ações voltadas ao aumento da produtividade agrícola e pecuária. Esse setor era
de fundamental importância para o governo, pois seria ele o grande responsável pelo
financiamento, por meio de crédito público, das atividades econômicas em Goiás.
Para fazer o levantamento dos recursos naturais, o orçamento previsto pelo
Plano correspondia à ordem de 0,6% dos investimentos a serem realizados até o final
do governo. Efetivamente, o Plano sinalizava para a necessidade de organizar
pesquisa sistemática sobre os recursos naturais no estado de Goiás, visando à
exploração racional do setor.
Disponibilizava-se ao Setor de Aperfeiçoamento e Atualização das Atividades
Administrativas do Estado a ordem de 2,8% do orçamento estadual. A esse setor
cabiam os investimentos visando melhorar e aperfeiçoar a burocracia pública do
Estado. Portanto, tornou-se a área estratégica do governo pois, através dela, o então
governador Mauro Borges procuraria estruturar a burocracia pública em Goiás em
65
bases racionais e iniciar o processo de despersonalização da gestão pública em
relação ao chefe do executivo e, simultaneamente, evoluir para a especialização
técnica na atuação dos órgãos burocráticos, em detrimento do clientelismo político,
gramática preponderante em Goiás (este setor será melhor trabalhado no tópico
adiante, sobre a Reforma Administrativa do Governo Mauro Borges).
Finalmente, paro o setor de Turismo, o Plano estimava investimentos de
0,4% que seriam aplicados basicamente num conjunto de medidas para transformar a
cidade de Caldas Novas na mais importante estância hidromineral do Brasil. Além dos
investimentos a serem feitos em Caldas Novas e na cidade de Goiás, o Plano
reconhecia, já naquela época, a importância da conservação dos monumentos e
edifícios antigos, conforme a definição de recursos para tal fim.
Com um Plano de Governo em ação, pioneiro na administração pública
estadual, Mauro Borges procurou colocar o Estado como principal agente na promoção
da inserção capitalista em Goiás, pois o que se esperava como resultado das ações
indicadas pelo Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás era o aumento da
racionalidade nas ações, seja em âmbito especificamente estatal, seja na esfera da
produção econômica voltada para o mercado. A partir do diagnóstico sobre a realidade
em que se encontrava a economia do Estado, bem como do plano elaborado e
sugerido pela equipe técnica da Fundação Getúlio Vargas, o Governo Mauro Borges
orientou seu mandato buscando uma nova forma de gestão pública, evidenciando no
planejamento um novo meio de legitimação para o poder. Os contrastes com as
administrações anteriores tornaram-se evidentes, pois se promoveu como nunca se
fizera antes em Goiás a intervenção do Estado e se consolidou um conjunto de órgãos
e agências governamentais voltadas para a garantia e promoção do desenvolvimento
econômico. É importante mencionar o fato de que, sobre as bases intervencionistas
lançadas no período do Governo Mauro Borges (1961-64), os governos posteriores
procuraram administrar o Estado, com variações pontuais na estrutura institucional e
burocrática montadas no início da década de sessenta em Goiás.
O Governo Mauro Borges acentuou uma característica marcante do Estado
intervencionista voltado para a modernização das atividades econômicas. Com a
posição ativa que o Estado passou a ter nas questões relacionadas ao
66
desenvolvimento, ocorreu a supervalorização do poder Executivo, tornando-o, o mais
visível dos poderes para o imaginário social goiano. Dessa forma, a supremacia do
Executivo, em detrimento dos demais poderes, repercute de forma, também direta, na
percepção e avaliação sobre o chefe do Executivo. Neste caso, a orientação pela
adoção do planejamento foi fator importante e decisivo, pois através dele desenvolveu-
se a tarefa de organizar os dados e informações para o estabelecimento de ações do
Estado. A adoção do planejamento estatal também foi importante mecanismo de
legitimação do poder político em Goiás, no período, pois o discurso do rompimento com
as práticas políticas anteriores, baseadas na relação clientelista e personalista, se deu
a partir da justificativa de que, por meio da adoção do planejamento estatal, o foco
central deixava de ser os grupos sociais dominantes e seus partidos tradicionais. A
partir desse momento seria difundido, em larga escala, o discurso da promoção do
bem-estar para todos, a ser promovida pela racionalização e busca da eficiência na
produção econômica, modelo em que o Estado deveria percorrer e garantir a
disseminação por outras esferas da vida econômica, social e política em Goiás.
Vale ainda destacar o fato de que o Plano de Desenvolvimento Econômico
de Goiás só tenha sido posto em ação efetivamente, uma pequena parcela daquilo que
se previa inicialmente. A falta de recursos financeiros, principalmente dos repasses dos
recursos federais, foi o que impossibilitou a concretização das metas e ações
concebidas quando da elaboração do Plano de Governo, conforme indica Francisco
Rabelo:
“As fontes de financiamento internas e externas foram gradativamente
se exaurindo. Internamente pelo fracasso da campanha contra a
sonegação de impostos e de austeridade nos gastos. A nível federal,
devido às mudanças pouco amistosas entre João Goulart e Mauro
Borges” (Rabelo, op. cit.: 136).
Quanto à execução das prioridades de investimentos definidos pelo Plano de
governo, houve uma profunda e drástica redefinição das prioridades, que pode ser
observada na tabela 3:
67
Tabela 3: Previsão e Realização de Investimentos
pelo Governo de Goiás: Período de 1961-64.
Investimentos
Setor Previstos (%)*
Realizados (%)**
1 Educação 12,40 5,63
2 Saúde e Assistência Social 9,60 5,20
3 Transportes e Comunicação 27,00 27,53
4 Energia Elétrica 22,40 50,90
5 Agricultura e Pecuária 15,40 3,62
6 Levantamento de Recursos Naturais 0,60 0,73
7 Aperfeiçoamento das Atividades do Estado 2,80 6,00
8 Turismo 0,40 0,04
9 Fundo de Desenvolvimento Econômico 9,10 0,35
Total 100,00 100,00
Fontes: *Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás (1961-64).
**Mensagem à Assembléia Legislativa de Goiás. Goiânia, CERNE –
Gráfica de Goiás, 1965, Apud Campos, op. cit.: 264
.
Como se observa na tabela acima, para o setor agrícola e pecuário, da
previsão inicial de 15,4% do total do orçamento, apenas 3,62% foram realmente
materializados quando da efetivação dos investimentos neste setor. Para o setor de
Energia Elétrica, antes cotado com 22,4% do orçamento, acabou por se efetivar a
metade de todos os investimentos feitos durante o período de vigência do Plano,
50,9%. Em terceiro lugar na ordem de investimentos executados no período ficou o
setor de Aperfeiçoamento das Atividades do Estado, área a para qual o Plano previa
inicialmente 2,8%. Na execução, os recursos aplicados correspondem a 6% do total
dos investimentos. Assim, observa-se que grande parte da mobilização das energias
68
do Governo Mauro Borges foi destinada à reforma administrativa, explicitando a
prioridade para a estruturação da burocracia estatal concebida para comandar o
desenvolvimento social e econômico do estado.
Um outro setor que no Plano se fazia importante para a política agrícola era
a criação do Fundo de Desenvolvimento Econômico, que possibilitaria a oferta de
créditos aos produtores rurais. Na execução do Plano, teve diminuído de 9,1% para
0,35% a sua fatia nos investimentos. A relativa importância dada inicialmente ao setor
agrícola e pecuário não se efetivou quando da realização das ações previstas pelo
Plano, principalmente por se tratar da atividade econômica que mais gerava riquezas
em Goiás, com mais de 80% da mão-de-obra ocupada neste setor e ainda com 60% da
riqueza gerada na época.
Já os setores de Energia Elétrica e o de Transportes e Comunicação
tornaram-se prioridades significativas do Governo Mauro Borges, recebendo 78,43%
do total dos investimentos. Observa-se, portanto, que a quase totalidade do orçamento
estadual foi alocada para a construção e o desenvolvimento de infra-estrutura
econômica. A dotação do estado de Goiás de capacidade energética e viária tornou-se
os grandes investimentos feitos durante a gestão de Mauro Borges. Entretanto, deve-
se reconhecer que tal definição estratégica (Campos, op cit), já vinha acontecendo
sucessivamente pelos governos estaduais a partir de 1946. Neste aspecto, portanto, o
Governo Mauro Borges não foi diferente dos anteriores em Goiás.
Na análise do Plano, observa-se com nitidez o padrão de desenvolvimento
incorporado pelas concepções do nacional-desenvolvimentismo, financiados pelo
Estado, seja diretamente na produção por meio de empresas estatais ou financiando o
setor privado, seja por meio de linhas de créditos públicos, via política de subsídios, em
especial a isenção. Esse modelo de ação estatal, amplamente utilizado pelo Governo
Federal desde o início dos anos cinqüenta, passa a ser estruturado em seus
fundamentos políticos e institucionais em Goiás de forma mais destacada a partir da
gestão de Mauro Borges. Os condicionantes sociais e ideológicos desse modelo de
intervenção estatal estavam centrados no nacionalismo e no desenvolvimentismo, que
apregoavam o crescimento econômico como medida para a superação dos problemas
do subdesenvolvimento. Entretanto, tal visão, principalmente para o setor social,
69
caracterizava-se pela noção de que com o desenvolvimento e o crescimento
econômico seria possível estabelecer a distribuição da renda gerada. Conforme a
ideologia acima discutida, cabe ao Estado o papel de fiador
8
de um pacto social entre
as classes sociais, estabelecendo um compromisso com o empresariado e com os
trabalhadores. O Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás também adotava
esses princípios, uma vez que não levava em consideração a estratificação social
existente. O que era enfaticamente ressaltado no Plano e nos discursos de Mauro
Borges era “o desenvolvimento econômico e o bem-estar geral de que todos se
beneficiariam”. Portanto, compatível com os condicionantes sociais da época em que o
país vivia, amplamente difundidos pelo nacional-desenvolvimentismo.
4 - A Reforma Administrativa
Para dar suporte organizacional e gerencial à execução do Plano de
Desenvolvimento, o Governo Mauro Borges promoveu a reorganização do aparato
administrativo do Estado. Assim, a Reforma Administrativa representava importante
complemento do próprio Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás. A equipe do
governo entendia que, sem reformular o aparelho estatal, dificilmente seria possível a
aplicação dos investimentos previstos, bem como não seriam atingidas as metas
indicadas. Por isso, a Reforma Administrativa “representou uma modernização na
política administrativa e deu velocidade à execução do próprio Plano” (Luz, op. cit.: 57).
A implementação da Reforma Administrativa inicia-se após dez meses da
posse de Mauro Borges e do início da Execução do Plano. Foi aprovada pela Lei nº
8
Segundo Cardoso (1978), a ideologia nacional-desenvolvimentista fundava-se num pacto entre o
Estado e sociedade com o objetivo de garantir a coesão necessária ao surgimento de meios que
promovessem o crescimento econômico, condição necessária para a superação do atraso
econômico do país.
70
3.999, de 14 de novembro de 1961, e trazia uma completa mudança na estrutura
burocrática do Estado. Através de seus capítulos e artigos, ocorreu forte centralização
das atividades diretas do Estado nas mãos do próprio governador. Diversas entidades
paraestatais autônomas constituídos por autarquias, foram criadas também sob
comando direto do governador. Os serviços paraestatais eram constituídas de
empresas públicas, industriais ou comerciais, organizadas em sociedades de economia
mista, com participação do Estado. “Agrupadas em órgãos ou unidades de diferentes
hierarquias, os serviços estatais integravam e as paraestatais complementavam o
sistema administrativo.” (Luz, op. cit.: 58).
Torna-se importante ressaltar que o sistema administrativo aprovado era
bastante flexível, pois à medida que havia a necessidade de reformulações ou mesmo
a criação de organizações paraestatais, estas seriam criadas ou as mudanças
necessárias eram realizadas. Dessa forma, durante todo o período do governo foram
introduzidas alterações na Lei nº 3.999, com a finalidade de criar novos órgãos ou
mesmo regulamentar e redefinir novas funções e objetivos aqueles já existentes.
A falta de pessoal qualificado em Goiás, para as áreas técnicas necessárias
à execução do planejamento, fez com que o Governo Mauro Borges buscasse
profissionais de outros estados
9
e, ao mesmo tempo, implantou-se a Escola do Serviço
Público
10
(Goesp), cuja finalidade era a de oferecer cursos de treinamento aos técnicos
do governo estadual, garantindo a profissionalização de funcionários capazes de
efetivar os projetos definidos pelo Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás.
Ainda no aspecto referente à profissionalização do funcionalismo público
estadual, o Governo Mauro Borges implantou a política de reclassificação dos cargos e
funções dos servidores públicos
11
. Ao mesmo tempo em que se realizaram concursos
9
Notadamente técnicos da Fundação Getúlio Vargas, dentre os quais o Secretário da Fazenda.
10
A Goesp iniciou suas atividades em 1963 e foi possível a realização dos cursos de
Administração Geral, Administração Orçamentária e chefia administrativa (Mensagem à
Assembléia Legislativa de Goiás. Goiânia, CERNE – Gráfica de Goiás, 1964).
11
Para a realização do plano de cargos e salários foi contratada a consultoria da Fundação Getúlio
Vargas que propôs o Plano de Reclassificação, que resultou na Lei nº 5.000, de 14 de novembro
de 1963.
71
públicos
12
para provimento de cargos e funções no serviço público, em substituição aos
cargos comissionados habitualmente preenchidos pelos diretórios do PSD.
Ao se realizar concurso público para o funcionalismo estadual e nomear
dirigentes nas secretarias de estado, alheios a interferências políticas do PSD, o
Governo Mauro Borges acabou distanciando-se do padrão vigente na política e na
administração pública goiana. Por ser filho de Pedro Ludovico, principal líder político do
PSD, esperava-se de Mauro Borges sintonia às tradições pessedistas e aos projetos de
continuidade de seus líderes que vinham mantendo a conduta hegemônica do partido
em Goiás desde 1946. Manter a política hegemônica seria o mais natural, visto que o
partido precisava cada vez menos da oposição para governar. Porém, a realidade foi
muito diversa, pois Mauro Borges (que tinha uma formação militar
13
), rompeu com as
expectativas do PSD, provocando reações que culminariam em crises e enfrentamento
com a ala tradicional do partido. Estrutura-se entre esses líderes tradicionais um núcleo
dissidente ao neopessedismo e ao governador. A crise entre a ala tradicional do partido
e o governo torna-se pública. Os jornais do período identificam o conflito do partido
com o governador:
PEDRO LEVARÁ A MAURO O PEDIDO DA BANCADA: a reunião com
o presidente do PSD goiano, Pedro Ludovico (....) os parlamentares,
num clima de cordialidade, mas encarando com franqueza o problema,
fizeram uma exposição sobre a concorrência desleal que se verifica
entre os membros do partido e os secretários do governador e diretores
de departamentos candidatos que estão conseguindo fazer campanha
com a exposição da administração estadual. (O Popular, 17-10-61).
M.B. REÚNE-SE COM PESSEDISTAS DISSiDENTES: a reunião
visava esclarecer sobre a nomeação de técnicos para a Secretaria da
Fazenda, demitindo assim os ocupantes dos cargos por indicação
política. ( Jornal O Popular, 22-11-61).
12
Ao todo foram realizados 21 concursos públicos para provimento de cargos na administração
pública estadual (Mensagem à Assembléia Legislativa de Goiás, CERNE – Gráfica de Goiás,
1964).
13
Mauro Borges foi oficial das forças armadas, passando à reserva, quando se tornou governador,
como coronel do exército.
72
APREENSÃO: os representantes do PSD não escondem a sua
apreensão e admitem claramente que os reflexos da atual orientação
do governo (Mauro Borges) se farão sentir no próximo pleito (...). Os
deputados pessedistas - segundo dizem - não têm recebido do governo
a cooperação necessária aos representantes eleito do povo, afirmou o
deputado Bernardes Rabelo (Jornal O Popular, 08-12-61).
Apesar dos conflitos com o seu partido, Mauro Borges fez a reforma
administrativa e procurou dotar o Estado dos mecanismos necessários para a
intervenção nas questões relacionadas ao desenvolvimento econômico goiano. Nesse
sentido, os órgãos e agências criados teriam a função de “contaminar” toda a
sociedade com uma cultura voltada para a busca da racionalização e da eficiência na
ação dos indivíduos, fundamentalmente na área da produção.
A concepção das funções e papéis do Estado e da burocracia pública seria a
de promover as transformações econômicas e sociais em Goiás. Para a efetivação das
transformações, a ação estatal seria o ambiente privilegiado em que as mudanças
poderiam ser promovidas e espalhadas para a sociedade goiana como um todo.
Nestas condições, o Estado encarnaria a condição de “demiurgo”
14
racionalizante que
promoveria a cultura da modernidade para todas as outras esferas sociais em Goiás. A
natureza das transformações empreendidas pelo Estado em Goiás, nesse período,
denota que o Estado estaria deslocado da sociedade em que está estruturado.
Entretanto, o modelo de organização estatal criado no período diz respeito ao caráter
específico pelo qual passam as sociedades em processo de modernização econômico
e social, uma vez que traz elementos de fora de suas relações culturais e sociais com o
objetivo de alcançar a condição de se tornar moderna
15
.
Quando se procura analisar a estratificação social em Goiás no período em
estudo, compreende-se que no estado não havia ampla segmentação social e em
atores sociais coletivos organizados e conscientes de suas ações para além dos
14
Modelo de interpretação do Estado brasileiro sugerido por autores como “Oliveira Viana, Alberto
Torres, Francisco Campos, Hélio Jaguaribe, Bolivar Lamounier entre outros” (IANNI, Octavio. 2000:
57).
15
“ A modernidade seria o desenvolvimento de um padrão de comportamento individual e coletivo
inteiramente edógeno, produto da razão científica e técnica surgida na Europa no século XVIII; por
outro lado, a modernização seria produto do século XX, consolidado por concepções exógenas,
cada vez mais impostas por um poder, seja nacional ou estrangeiro (Touraine, 1999: 334-335).
73
interesses preponderantemente rurais. Notadamente, a estratificação social
correspondia à existência dos proprietários de terras e defensores dos interesses
agrários, dos pequenos colonos e agregados e de poucos trabalhadores em âmbito
especificamente urbano. Mesmo aqueles que tinham uma profissão liberal e urbana
acabavam por se considerar pertencentes e/ou defendendo os interesses do setor
econômico dominante em Goiás.
No aspecto referente à gestão pública, o que predominava era a prática do
clientelismo político fundado no fisiologismo e no personalismo. Não havia
demarcações precisas entre o interesse público e o privado na política goiana.
Entretanto, com as transformações empreendidas durante o Governo Mauro Borges,
pode-se afirmar que se estabeleceu um marco importante na transformação das
práticas vigentes até então, no que diz respeito ao trato da coisa pública. No entanto,
dizer que se tratou de uma ruptura com o tradicionalismo político, construindo um
modelo de dominação legal marcado pelo universalismo de procedimentos, seria
incorrer em interpretação simplista do fenômeno. O que de fato ocorreu foram ações
que, de um lado procuravam construir um modelo de dominação racional e burocrático
de administração e, de outro, preservaram as práticas tradicionais, com as quais
continuavam a conviver. Contudo, compreende-se que tenha ocorrido no período a
implementação de ações voltadas para a efetivação de elementos vinculados com
novos padrões de administração pública, principalmente, a partir do momento em que o
governo justificar a realização da reforma administrativa com o discurso de promover
eficiência e racionalidade na atuação estatal.
A análise será mais compatível com a realidade da administração pública em
Goiás se, assim como Nunes (op. cit.), considerar-se a coexistência de três gramáticas
num mesmo período: o clientelismo, o insulamento burocrático e o universalismo de
procedimentos.
O clientelismo político não foi imediatamente banido das relações políticas
em Goiás, como se fosse possível extinguí-lo por decreto. Os conflitos entre o partido
do então governador e as ações de seu governo demonstram claramente as reações
dos membros tradicionais do PSD, que relutaram em aceitar as mudanças introduzidas
por Mauro Borges na administração pública em Goiás. Por sua vez, os princípios
74
ancorados no universalismo de procedimentos se manifestaram com a realização dos
concursos públicos visando à montagem e estruturação de uma burocracia pública
baseada no ingresso pelo mérito, habilitação e treinamento de seus quadros.
Efetivamente, a Secretaria de Educação realizou concursos para o provimento de
cargos, mas a Escola do serviço Público tornou-se a principal encarregada do sistema
de seleção. Ao mesmo tempo em que eram estruturados os mecanismos do
universalismo de procedimentos, ocorria também a adoção da gramática centrada no
insulamento burocrático. A própria Secretaria de Planejamento procurou estruturar um
quadro de técnicos voltados para a execução do Plano e, além disso, arregimentou
profissionais de fora do Estado. A consultoria prestada pela Fundação Getúlio Vargas
para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás alcançou maior
notoriedade, nesse sentido. Empresas como a CELG e a Iquego foram importantes
órgãos na consolidação dos mecanismos de estruturação de uma mentalidade fundada
em concepções que perseguiam a racionalização e a eficiência nas ações. Promovia-
se nesses setores o insulamento burocrático como conseqüência das concepções de
gestão orientadas pelo afastamento das possíveis reivindicações e do clientelismo
emanados dos partidos políticos.
Quanto à gramática baseada na lógica do corporativismo, convém fazer
esclarecimentos. A produção de legislação visando incorporar as massas urbanas em
Goiás no período não traduz a busca de legitimação política pelo então governador
Mauro Borges. Portanto, um dos componentes do corporativismo introduzido no Brasil
na Era Vargas, e que diz respeito à incorporação dos trabalhadores urbanos por meio
de extensa legislação social, não teve correspondente em Goiás no início da década de
sessenta. Entretanto, a orientação política do Governo Mauro Borges voltada para a
modernização promovida pelo Estado aponta para um aspecto em que a gramática do
corporativismo tenha tido fundamentos no período. Inserindo a discussão sugerida por
Nunes (op cit) sobre o papel do Estado corporativista na constituição do capitalismo de
brasileiro, observa-se correspondência desta gramática na medida em que o Estado
passou a comandar a modernização e a expansão capitalistas via representação dos
interesses empresariais ou “burgueses” interessados nos resultados dessas políticas.
Com isso, estruturou-se o corporativismo em Goiás, a partir do momento em que o
75
Estado passou a intermediar interesses ligados ao empresariado interessado na
modernização das estruturas produtivas.
Com a reforma na administração pública implantada no início da década de
sessenta, observa-se que houve, pela primeira vez em Goiás, uma relativa definição
das funções de cada órgão, secretaria ou empresa administrada pelo Estado, fato que
não acontecia até o início dos anos sessenta, quando, a rigor, a administração pública
não delimitava atribuições específicas. No entanto, não se tratou de descentralização
administrativa ou política como forma de gestão pública, pois o resultado das
alterações na administração pública ampliou a concentração dos poderes de decisão
nas mãos do próprio governador, conforme a própria Lei nº 3.999, que instituiu a
Reforma Administrativa, em seu Artigo 1º, parágrafos 1 e 2:
Art. 1º O sistema administrativo do Estado de Goiás é formado por: a)
serviços dependentes; b) serviços estatais autônomos; c) serviços
paraestatais.
São serviços dependentes os sujeitos à direção mediata ou imediata do
governador.
São serviços autônomos os constituídos em entidades autárquicas ou
assemelhadas sob controle, imediato ou mediato, do governador.
A citação acima indica que não ocorreu descentralização administrativa, mas,
ao contrário, o que de fato aconteceu foi uma forte centralização, com objetivo de
manter o controle da administração estadual sob supervisão direta e constante do
chefe do Executivo. O próprio governador Mauro Borges revela sua constante vigilância
e interferência direta no funcionamento de cada órgão, secretaria ou empresa estatal
(Luz, op cit.).
76
Durante o Governo Mauro Borges, palavras como: austeridade,
racionalização, controle, competência, eficiência e transparência, tornaram-se
destacadamente importantes à expressão e ao significado da Reforma Administrativa.
Nas mãos do chefe do Executivo tornar-se-ia bem mais fácil a tarefa de modernizar o
Estado, em meio a uma realidade condicionada à prática do clientelismo e do
personalismo políticos. Os objetivos centrais de todas essas ações seriam os de
consolidar em Goiás os mecanismos institucionais que garantissem a intervenção
estatal e, a partir daí, permear os valores culturais centrados na idéia de
desenvolvimento econômico. Com isso, a administração pública não poderia ser mais
um fim em si mesma, com existência orientada para assegurar os empregos para os
despojos eleitorais, ora do PSD ora da UDN. Com a Reforma Administrativa posta em
prática, estariam, portanto, lançadas as bases de separação da administração estadual
da imagem do chefe do Executivo (Borges, op cit).
77
CAPÍTULO III
Planejamento e Gestão Pública em Goiás:
o Governo Marconi Perillo.
1 – As conseqüências da intervenção estatal
A via de modernização econômica, deslanchada e conduzida pelo Estado
sob a matriz ideológica estatista-desenvolvimentista, nos anos sessenta e setenta,
produziu alterações significativas na sociedade e economia em Goiás. O estado chega
aos anos oitenta com atividade econômica diversificada e com a sociedade
preponderantemente urbana.
Na relação entre Estado e sociedade, mecanismos de participação política
dos diferentes segmentos sociais são também intensificados. A legitimação do poder
passou igualmente por redefinições, exemplificadas na prática do mutirão adotado no
primeiro Governo Iris (1983-87) e na ênfase conferida às políticas públicas e sociais
nos governos subseqüentes, incluindo o Governo Marconi Perillo.
Se a atuação do Estado estruturou-se de forma preponderante em Goiás a
partir dos anos sessenta, dirigindo a modernização das estruturas produtivas, exigiam-
se, por força da maior complexificação social dos anos oitenta, reorientações para
78
ampliar a disponibilidade de bens sociais coletivos através do aumento da oferta de
escolas, programas de habitação popular e de saneamento básico.
É importante destacar que a ação planejadora em âmbito do Estado
estabeleceu-se de forma menos ativa durante o Governo Iris Rezende, que balizou o
discurso e as ações do Estado na capacidade sensitiva do governante e sua equipe
16
.
No segundo mandato de Íris Rezende, de 1991 a 1994, essa tendência de depreciação
do planejamento chega ao extremo de o Governo não elaborar um plano de gestão. O
processo de modernização das estruturas produtivas conduziu o estado para uma
rápida urbanização, chegando ao final dos anos noventa com mais de 80% da
população residindo nas cidades (Tab. 4).
Tabela 4: População urbana, rural e taxa de urbanização
1980 – 2001
.
População Residente
Ano
Urbana Rural Total
Taxa de
Urbanização(%)
1980 2.180.049
1.012.669 3.120.718
67,55
1991 3.247.676
771.227 4.018.903
80,81
1996 3.872.822
642.145 4.514.967
85,78
2000 4.396.645
606.583 5.003.228
87,88
2001 4.502.777
634.876 5.137.653
87,64
Fonte:IBGE / Seplan-GO.
16
Durante os governos militares houve a supervalorização da dimensão do planejamento sob o
viés tecnocrático. Com o Governo Íris, o discurso do planejamento insere o paradigma da
participação popular: “a marca fundamental, a característica básica desta proposta é,
indubitavelmente, a participação (na elaboração do plano). Ela suplantou entre nós para sempre o
planejamento autoritário, impositivo, resultante de uma imposta sabedoria tecnocrática capaz de
dispensar a ajuda da comunidade” (Diretrizes e Proposições de Governo, 1983: 12. Apud Borges
op cit: 185).
79
Além dessas mudanças, o mesmo processo tem outra face na diversificação
produtiva. Outros setores ampliaram seus índices nas planilhas da renda interna e o
setor agrícola deixa lentamente de ser o setor preponderante na geração de riquezas
em Goiás. Há notável aumento da participação do setor industrial, notadamente com a
instalação de indústrias ligadas ao processamento de produtos agrícolas. Seu
percentual de participação salta dos 7,3% anterior aos anos sessenta para 26,07% em
1995 e 30,14% meia década depois. A tabela 5 demonstra a distribuição da renda
gerada em Goiás, na segunda metade dos anos noventa.
Tabela 5: Distribuição da renda interna por setores em Goiás
1995 - 2000
.
Estrutura do PIB por setores (%)
Ano
Agropecuária
Indústria Serviços
1995 18,07 26,07 55,86
1996 15,84 26,72 57,44
1997 15,87 29,40 54,43
1998 16,35 28,74 54,91
1999 16,16 29,56 54,21
2000 18,60 30,14 51,26
Fonte: IBGE /Seplan-GO: 2002.
A forte presença do Estado estimulou, por extensão, a emergência de novos
atores sociais na cena política, intensificando reivindicações e emergência de
movimentos sociais urbanos e rurais nos anos oitenta. Tais movimentos são
conseqüências tanto de transformações estruturais nas relações de trabalho no campo
e da urbanização e metropolização aceleradas, como da mudança na estratificação
80
social e da constituição de classes médias, processos que levam ao reforço de
tendências pluralistas e com novos formatos de participação social e política.
Em meio às trasformações na estrutura econômica e social, juntamente com
os condicionantes sociais e ideológicos advindos da globalização ao final dos anos
noventa, ressurge entre as elites técnicas e políticas o discurso de valorização do
planejamento econômico e social como mecanismo estratégico na ação estatal. Com a
mudança de poder político ocorrida nas eleições para o governo do Estado em 1998,
as elites ascendentes irão privilegiar a gestão pelo planejamento. Seu instrumento
básico será o PPA-99/Estadual.
2 - O Governo Marconi Perillo
Nas eleições para governador realizadas em 1998, pesquisas de intenção de
voto de até dois meses antes do pleito indicavam que o PMDB, partido no poder desde
1982, permaneceria no comando do executivo estadual. Entretanto, durante o processo
eleitoral houve um deslocamento da tendência do eleitorado, culminando com a vitória
de Marconi Perillo com 48,59 % dos votos no primeiro turno, candidato pela coligação
PSDB, PFL, PPB e PTB. Iris Rezende, que disputava o mandato pela terceira vez,
recebe 46,91% dos votos válidos. Mesmo assim, o PMDB elege para o Senado o ex-
governador Maguito Vilella e faz a maioria dos deputados estaduais e federais naquela
eleição. No segundo turno, Marconi Perillo se elege governador do Estado de Goiás
com 53,28% dos votos contra 46,72%
17
.
Durante o processo eleitoral, o candidato Marconi Perillo acusava Íris
Rezende e os governos do PMDB de terem endividado o Estado, promovido o
nepotismo e de não terem modernizado a máquina administrativa. Já Governador,
17
Dados obtidos no TRE-GO.
81
Marconi Perillo faz renovar o discurso do planejamento como forma de gestão pública,
enfatizando a busca de racionalização das atividades governamentais, a partir de uma
gestão fundada em princípios burocráticos e universalistas.
Foram propostas diversas mudanças na administração do Estado, como
política de ajuste fiscal, reforma administrativa e a adoção do planejamento econômico
e social. A análise a seguir procura apreender os condicionantes sociais e ideológicos
das funções e papéis do Estado e da burocracia pública, materializadas das ações
implementadas pelo Governo de Goiás entre 1999 e 2002. Além disso, o estudo e a
caracterização do Plano de Governo e da Reforma Administrativa permitirão
estabelecer a relação estabelecida entre Estado e sociedade em Goiás, no período.
3 - O Plano Plurianual (1999-2002)
O PPA/Estadual
18
propõe amplo conjunto de medidas e ações visando à
gestão do Governador Marconi Perillo. O Plano se estrutura em cinco estratégias
sínteses, com a delimitação de vinte setores distribuídos em 125 programas de
investimento que abrangem todos os segmentos da economia e da administração
pública estadual. Segundo o secretário de planejamento, Giuseppe Vecci, “na projeção
para os quatro anos, levou-se em conta os números atuais de arrecadação e os valores
fixados no PPA-Federal” (Revista Econ. e Desenv., ano I, nº 01, 1999: 05).
A primeira estratégia definida pelo Plano denomina-se “Goiás competitivo e
pólo econômico regional”. Os investimentos nessa linha de ação propõem-se a
“desenvolver e fomentar a competitividade de Goiás, no contexto da economia
18
Embora previsto na Constituição do Estado de Goiás desde 1989, é a primeira vez que se toma
a iniciativa de preparar um documento como este (Mensagem a Assembléia Legislativa do Estado
de Goiás, Goiânia, 1999: 01).
82
globalizada, enfrentando os desafios para produzir em padrões de eficiência em nível
mundial, consolidando o Estado como pólo econômico regional” (PPA, 99: 04). Essa
estratégia divide a economia em sete setores: Desenvolvimento Macroeconômico;
Agropecuário; Indústria, Comércio e Serviços; Mineração; Turismo; Infra-estrutura
Econômica; e Ciência e Tecnologia.
Disponibiliza-se ao setor de Desenvolvimento Macroeconômico 32,27% do
orçamento previsto para todo o período do governo. Neste setor, o maior volume de
recursos concentra-se na consolidação dos “eixos estruturantes” de desenvolvimento
inseridos no Plano Plurianual Federal. São obras nas áreas de transporte (ferrovias,
hidrovias e rodovias), geração e distribuição de energia elétrica, implantação de um
gasoduto, construção de termoelétricas e em telecomunicações. Na área de
transportes, o Plano enfatiza como prioridades de investimentos nas ferrovias, a Norte-
sul e Ferronorte; nas rodovias, destaca a duplicação da BR–153, trecho Aparecida-
Itumbiara e da BR-060, de Anápolis a Taguatinga; e, quanto às hidrovias, as
prioridades são a melhoria da capacidade de operação da Hidrovia Paranaíba-Tietê e a
Implantação da Hidrovia Araguaia-Tocantins. Na área de energia elétrica, destaca-se a
construção das usinas hidrelétricas de Cana Brava, Facão, Couto Magalhães e
Bocaina, bem como investimentos em linhas de transmissão e sub-estações de energia
elétrica. Com os investimentos nesse setor, o governo estadual procura promover os
meios necessários ao aumento da competitividade da economia goiana e, ao mesmo
tempo, a inserção competitiva na economia internacional.
À atividade Agropecuária, são destinados 2,54% dos investimentos previstos
na execução do Plano. O objetivo central dos investimentos nesse setor refere-se à
definição de prioridades ligadas ao agronegócio e à agroindustrialização, visando ao
processamento industrial dos produtos no próprio território goiano.
Ao setor da Indústria, Comércio e Serviços, o Plano destina 1,98% dos
recursos. Para esse setor, os investimentos visam, de um lado, promover o apoio às
pequenas e médias empresas goianas e, de outro, procura incentivar a industrialização
do Estado por meio da atração de indústrias, prevendo, inclusive, políticas de
financiamentos e isenção fiscal, para a qual foi criado um programa governamental
especificamente voltado para o fomento de atividades econômicas. Com o “Produzir” ,
83
programa criado em substituição ao “Fomentar”, órgão responsável pela concessão
dos financiamentos aos projetos industriais e comercias subsidiados pelo poder
público. É importante destacar que o Plano disponibiliza para o “Produzir” 70% do total
dos investimentos para o setor produtivo, sobrando apenas 30% dos recursos para os
demais programas deste setor.
Com o setor de Mineração o Plano prevê investimentos na ordem de 0,10%
do orçamento estadual. O principal programa de ação a ser desenvolvido diz respeito à
pesquisa geológica para estudos de viabilidade para a implantação de prospecção
mineral no Estado.
O Plano destina ao setor de Turismo a ordem de 0,75% do orçamento
estadual. Aqui o foco diz respeito ao desenvolvimento de infra-estrutura básica nas
regiões de pólos turísticos. A construção de aeroportos, ampliação dos já existentes e
pavimentação de rodovias são também centrais nos programas a serem desenvolvidos
para o setor.
A necessidade de recursos para investimentos em infra-estrutura continua
significativa com disponibilização de 25,84% do total dos recursos definidos pelo Plano.
Nota-se que o centro das ações do Governo estadual ainda se refere aos programas
de transportes e energia elétrica. Assim, a pavimentação asfáltica continua sendo o
grande desafio dos governos goianos, além do aumento de energia elétrica no Estado.
Em Ciência e Tecnologia, os investimentos programados correspondem a
1,63% do total do orçamento previsto pelo Plano. O principal foco, aqui delimitado, diz
respeito à criação de um programa destinado ao fomento da pesquisa científica e
tecnológica em Goiás.
Com a “estratégia I” do Plano Plurianual, propõe-se criar as condições
infraestruturais, com recursos públicos (estadual e federal) ou em parceria com capital
privado, recursos para investimentos em infra-estrutura econômica, fundamentais,
segundo justificativa do governo, para o desenvolvimento da economia goiana num
contexto de economia globalizada. Nesse sentido, esta é a área, ou como justifica o
próprio Plano, “a estratégia que recebe o maior aporte de recursos conforme previsto e
definido pelo governo”. No total, os setores que compõem esta estratégia recebem 65%
dos recursos destinados para investimentos no período entre 1999 e 2002. De todos os
84
setores, o mais afetado quando da efetivação dos programas foi a área intitulada de
desenvolvimento macroeconômico, ao qual caberiam rubricas repassadas do Governo
Federal, principalmente para obras como a construção do ramal do gasoduto Brasil-
Bolívia até Brasília. Com isso não foram construídas as termoelétricas definidas pelo
Plano. Outra obra também importante, segundo as prioridades do governo estadual,
era a construção da Ferronorte e a Norte-sul. Para a ferrovia Norte-sul, chegou-se a
fazer a licitação de 30 Km, num total de 1.600 necessários, mas que meses depois
foram suspensos pelo governo federal. As obras visando à duplicação da BR-153,
ligando Aparecida-Itumbiara, também não se efetivaram até o final de 2002.
Deve-se destacar o programa de atração de empresas para Goiás, o
“Produzir
19
”, que por meio de isenções fiscais busca atrair empresas e, portanto,
atende às definições do Plano quanto à atuação do Estado como indutor do
desenvolvimento econômico. Também, a criação da Agência Goiana de Gás
Canalizado (Goiásgás
20
), mesmo antes da construção do ramal do gasoduto até
Brasília, e a Plataforma Logística de Anápolis S/A
21
, atendem aos mesmos objetivos
de indução estatal dos investimentos privados.
A segunda estratégia definida no Plano denomina-se “Goiás cidadania com
melhoria da qualidade de vida”. As ações desta estratégia objetivam a promoção de
“condições aos goianos de acesso e facilidade de atendimento aos bens sociais e ao
mercado de trabalho, permitindo o pleno exercício da cidadania, com melhora da
qualidade de vida” (Idem, 04). Esta estratégia divide-se em: Educação, Cultura e
19
O programa financia até 73% do ICMS devido pelo período de 15 anos. Segundo dados da
Seplan-GO, desde que o programa foi implantado, até agosto de 2002, centenas de empresas se
instalaram em Goiás ou ampliaram suas atividades. Entre elas estão a Perdigão, a Persa e a Sun
Foods na área alimentícia; os laboratórios Teuto, Neo Química e Greenpharma; os serviços de
teleatendimetos da Tele-Centro-Oeste-Celular (TCO), da Embratel, da Brasil Telecon e da
Americel; os centros de distribuição da General Motors do Brasil, da Gessy lever e dos Armazéns
Martins, entre outros. Estão em fase de implantação as indústrias do colchões Probel, a cervejaria
Schincariol e vários laboratórios farmacêuticos (Seplan, 2002: 73).
20
A Goiásgás, instituída pela Lei Estadual de 9 de junho de 2000, é detentora do direito de
exploração do gás natural em Goiás por trinta anos. Trata-se de uma sociedade anônima e
economia mista, onde o Estado detém 51% das ações e a iniciativa privada o restante (Idem: 57).
21
Criada pela Lei 14.040 de 21 de dezembro de 2001 com participação do Estado no
empreendimento. Conceitualmente, a plataforma logística é uma zona delimitada, onde são
exercidas, por diversos operadores, atividades relativas ao transporte à logística e à distribuição de
mercadorias, tanto para o trânsito nacional quanto para o internacional (Idem: 88).
85
Esportes, Saúde, Segurança e Justiça, Assistência e Promoção Social, Geração de
Renda e Trabalho e Transporte Coletivo.
Ao setor de Educação, Cultura e Esportes, o Plano de investimento prevê a
aplicação de 3,86% do total dos recursos definidos pelo orçamento. No plano das
realizações efetivas deste setor, são prioridades as ações de reforma e construção e
manutenção dos prédios escolares. Dois programas são iniciados com o Governo
Marconi Perillo: o Salário Escola e a Bolsa universitária. A Bolsa Universitária se define
com o objetivo de conceder bolsas de estudo, de terceiro grau, para estudantes de
baixa renda. O programa disponibiliza aos estudantes 80% do valor das mensalidades
de até R$ 300,00. Acima desse valor, a Bolsa Universitária fixa o benefício em R$
250,00 ao mês para o estudante. A forma de pagamento da bolsa pelo estudante, ao
governo, se dá com a prestação de serviços em órgãos estaduais durante o curso, uma
espécie de estágio. Inicialmente, previa-se a oferta de 2.500 bolsas. Entretanto, em
junho de 2002, 17 mil alunos já eram atendidos pelo programa. Já o programa
denominado Salário-Escola oferece o valor de meio salário mínimo mensal para
crianças de 7 a 14 anos de idade, reconhecidamente carentes. Define-se como meta
inicial do programa o atendimento de 40 mil crianças carentes até 2002. Entretanto,
segundo dados do próprio governo, o atendimento com este programa ultrapassa os
números iniciais, chegando a 50 mil crianças beneficiadas em 2002 (Seplan-GO, 2002).
Contempla-se ao setor de Assistência e Promoção Social 4,03% dos
investimentos previstos pelo Plano. São nove os programas a serem desenvolvidos por
este setor, com destaque para a “Renda Cidadã”, programa que atende 112 mil
famílias carentes com R$ 48,00 mensais. Outro programa social do governo é o
“Banco do Povo”, instrumento com que o governo estadual propõe-se a promover
geração de renda por meio do financiamento de pequenas atividades familiares,
mesmo que sejam atividades informais
22
. O valor mínimo do financiamento
corresponde a R$ 300,00 e o máximo de R$ 2.000,00, com juros de 1% ao mês e
prazo de pagamento em até oito meses.
22
O Banco do Povo é gerenciado por meio de parcerias entre o Estado de Goiás, prefeituras e
organizações não governamentais (ONGs). Segundo dados da Seplan-GO, o programa está
estruturado em 152 municípios e já conta com 20.329 contratos firmados, com um valor médio dos
financiamentos de R$ 1.185,70 ( Seplan-GO, 2002: 81).
86
Os dois programas sociais, a Bolsa Universitária e o Banco do Povo, ao dar
autonomia e liberdade para os beneficiados, promovem cidadania entendida como
direito e, ao mesmo tempo, leva à formação humana, já que os beneficiados tornam-se
sujeitos de suas próprias ações e realizações. No caso da Bolsa Universitária, há um
componente ainda mais significativo, pois, “a ausência de uma população educada tem
sito sempre um dos principais obstáculos à construção da cidadania” (Carvalho, 2000:
11).
Quanto ao Banco do Povo, observa-se que não se trata de ações
assistencialistas, mas de formação humana orientada por elementos que geram
autonomia de quem se tornou beneficiado pelas ações do programa. O Banco do Povo
também promove autonomia na medida em que o beneficiado faz o empréstimo e
decide o que fazer com os recursos obtidos. Trata-se, portanto, de ações que vão
além do assistencialismo imediatista, característica comum presente em muitos
programas sociais. Outra característica do Banco do Povo diz respeito ao caráter
descentralizado de suas ações. O programa é gerenciado por meio de parcerias entre
o Estado de Goiás, prefeituras e organizações não governamentais (ONGs),
constituídas por pessoas representativas de diversos segmentos sociais organizados
nos municípios.
Para o setor de Saúde, o Plano destina 7,51% dos investimentos. Propõe-se
o atendimento realizado pela rede pública estadual de saúde, bem como a
modernização da Iquego, empresa de medicamentos mantida pelo poder público para
oferecer medicamentos mais baratos ao setor de saúde pública. O programa inovador
nessa área, indicado no PPA-Estadual, foi a adoção do programa de saúde da família.
O setor de Segurança e Justiça foi contemplado com 2,42% dos
investimentos destinados pelo Plano. Neste setor, destaca-se a adoção de um
programa específico cujo objetivo diz respeito à integração das polícias (civil e militar).
Para o setor de Transporte coletivo, o Plano destina 0,47% do orçamento,
ambos procurando a melhora do atendimento dos serviços já existentes.
Na “estratégia II” propõem-se investimentos na área social, somando 18,5%
do total dos recursos definidos pelo Plano. Os programas desenvolvidos por esses
setores compreendem os mais citados pelo Governo como aqueles de grande sucesso
87
e prioridade de sua gestão. Mesmo os adversários políticos do Governo concordam
com a política social implementada nesse período. Durante a campanha eleitoral de
2002, em que o Governador foi reeleito, não ocorreram críticas contundentes em
relação aos programas sociais implementados.
A terceira estratégia indicada pelo Plano denomina-se “Goiás com
desenvolvimento harmônico e equilibrado”. Os objetivos indicados para esta estratégia
propõem-se a “corrigir as distorções e os desequilíbrios regionais de crescimento,
propiciando um desenvolvimento espacial e ambiental integrado e sustentado” (Idem:
05). Esta estratégia indicada pelo Plano divide-se em quatro setores: Desenvolvimento
Regional, Meio Ambiente e Recursos Hídricos, Saneamento e Habitação e
Desenvolvimento Urbano.
Com programas que promovam Desenvolvimento Regional, o Plano destina
5,6% dos recursos orçamentários para investimentos. As regiões do chamado Nordeste
Goiano e do Entorno de Brasília são mencionadas como espaços que dependem de
maior intervenção do Estado. A primeira região caracteriza-se pela produtividade ainda
permanecer baixa em função de padrões tradicionais na produção agrícola, resultando
em elevada pobreza. Na segunda região, o intenso crescimento populacional provocou
inchaço urbano com graves problemas de falta de emprego e baixa oferta de serviços
sociais (educação, saúde, habitação).
Para o setor de Meio Ambiente e Recursos Hídricos, o Plano registra
investimentos na ordem de 1,10%, para programas vinculados ao gerenciamento
sistemático dos recursos hídricos, conservação e controle ambiental como meios para
o desenvolvimento sustentável.
Ao saneamento básico, são destinados 6,45% dos recursos do Plano. São
quatro programas propondo à ampliação da oferta de água e esgoto doméstico no
Estado. Merece destaque a construção da estação de tratamento do esgoto de Goiânia
e o projeto visando a despoluição da bacia do rio Meia Ponte.
Com Habitação e Desenvolvimento urbano, também são previstos quatro
programas direcionados para a construção de moradias populares. O orçamento
estimado corresponde a 1% do total do previsto pelo Plano.
88
A quarta estratégia de ação indicada pelo Plano denomina-se “governo
moderno e empreendedor”. Seu objetivo central é “transformar a estrutura do governo,
modernizando, descentralizando e construindo um serviço voltado ao cidadão e ao
incremento da eficácia e estabelecendo canais de comunicação com a população”
(Idem: 05). São três os setores propostos para esta estratégia de ação governamental:
Gestão pública, Finanças públicas e Publicidade governamental.
Destina-se 1,14% dos recursos para desenvolver ações de modernização da
gestão pública estadual, abrangendo dez programas específicos. Além da reforma
administrativa proposta pelo governo estadual, das finalidades desta rubrica consta um
projeto sistemático de avaliação da gestão governamental e a revalorização do
planejamento estratégico para as ações do setor público estadual.
Define-se 0,26% do orçamento estadual para desenvolver ações voltadas
para a modernização das Finanças Públicas, setor em que o foco central passa a ser a
elaboração de uma política de ajuste fiscal com o objetivo de promover o equilíbrio
entre receita e despesa nas contas públicas. Para isso, o governo do Estado propõe a
extinção de órgãos, acelerar o programa de desestatização (concessão e privatização
de ativos do Estado) e repassar para os municípios e organizações não
governamentais alguns patrimônios e serviços que são de responsabilidade do Estado.
Além disso, o governo estadual propõe a informatização, reestruturação organizacional
e funcional, rodízio de fiscalização, capacitação de pessoal e reformulação do aparato
legal em relação ao sistema tributário estadual. Tais medidas visam à modernização da
fazenda estadual e o conseqüente aumento da receita pública.
Ao setor de Divulgação e Publicidade, projetam-se gastos de 0,56% do
orçamento estadual, visando à divulgação das ações desenvolvidas pelo governo do
Estado.
A quinta estratégia de ação estabelecida pelo Plano é denominada de
“Alianças e parcerias em prol de Goiás”, o objetivo central refere-se à criação de “uma
nova prática política e de governo que incorpore toda a sociedade em um novo Goiás
mais solidário e democrático” (Idem: 06).
Além da preocupação com a modernização da gestão pública, do ponto de
vista gerencial, promovendo maior racionalização e eficiência da máquina
89
administrativa, o Governo Marconi Perillo preconiza no Plano a importância da
transparência nos atos da administração pública estadual. Para efetivar uma política de
transparência nas ações do Estado, o Plano prevê a estruturação de fórum permanente
com a sociedade civil por meio de “canais de participação da sociedade goiana” (Idem:
07).
Para a efetivação da proposta de maior transparência na administração
pública estadual, o governo implementa o “Orçamento Democrático
23
”, que consiste em
consulta à população de diferentes regiões de Goiás por meio de audiências públicas,
momento em que ocorre a discussão sobre o orçamento estadual a ser enviado à
Assembléia Legislativa, visando às ações do Estado em ano posterior
Com o retorno da valorização do planejamento econômico e social em Goiás,
a partir do Governo Marconi Perillo, são novos os condicionantes sociais e ideológicos
para informar a análise. As novas expressões e realidades que moldam e estruturam a
ação governamental afetam em particular o planejamento. Condicionantes como a
globalização, produção pós-fordista fundados na flexibilidade, na produção e
desenvolvimento tecnológico intenso, criam e exigem novas formas de gestão pública
e, também, condicionam a arte de fazer política e governar. As empresas públicas e
privadas redefinem suas prioridades, demarcam novas formas de atuação e alteram as
formas de se organizarem para produzir no mundo da microeletrônica. A classe
trabalhadora passa a enfrentar desafios diferentes em relação àqueles com os quais
estava acostumada e experimenta novos critérios de ação coletiva. Profissões são
extintas, outras aparecem. Enfim, as trasformações com as quais indivíduos e
sociedade passaram a conviver estarão estruturando novas formas de personalidade
individual e maneiras diferentes de ação social.
No Brasil, a ação estatal passa a conviver com discursos reformadores,
enfatizando a superação dos padrões moldados nos anos trinta. As crises fiscal e
financeira, que se iniciaram no final dos anos setenta, revelaram o colapso do Estado
nacional-desenvolvimentista atuante por quatro décadas, com bastante sucesso quanto
às garantias de crescimento econômico e industrialização.
23
Assembléia legislativa de Goiás, Lei nº 13.570 de 28-12-99 que instituiu o Plano Plurianual
estadual.
90
Especificamente em Goiás, com a retomada da valorização do planejamento
econômico e social pelo Governo Marconi Perillo, o papel do Estado a nível regional
também passa a ser rediscutido e redefinidas as suas funções e prioridades. Neste
momento, o papel do planejamento se insere numa discussão sobre a democracia,
enfatizando a necessidade de planejamento descentralizado e com a participação de
diferentes segmentos da sociedade. Assim, observa-se que o papel do planejamento
seria o meio para garantir a mais justa e transparente definição sobre alocação dos
recursos públicos. No plano discursivo, passa a ser o de busca do “bem-estar” e
“qualidade de vida”, diferente do quase exclusivo apelo ao desenvolvimento econômico
e à industrialização perseguida até nos anos sessenta.
Entretanto, nas realizações empíricas do governo, apesar do forte apelo de
época no sentido de diminuir as funções do Estado por meio do programa de
privatização, observa-se a permanência do poder do Estado na formulação e definição
dos processos econômicos e sociais. Em Goiás, os exemplos são vários nessa direção,
como os já citados Programa “Produzir”, a Agência Goiana de Gás Canalizado
(Goiásgás) e a Plataforma Logística de Anápolis S/A. Estes são empreendimentos
induzidos pelo setor público, inclusive com participação financeira, isenção fiscal e
investimentos em setores considerados prioritários para a economia regional. Este
caráter de indutor dos investimentos privados convive com o paradoxo de se criticar a
existência de empresas estatais, inclusive privatizando-as, ao mesmo tempo em que,
ao justificar a reforma do Estado no aspecto geral e da administração pública em
específico, se enfatizava a necessidade de priorizar ações governamentais voltadas
aos serviços básicos (saúde, educação, segurança pública, habitação popular etc)
como prerrogativas do Estado.
Contudo, a existência da dicotomia ou do paradoxo em relação às funções e
papéis do Estado em Goiás permite a garantia dos requisitos que geram a
governabilidade
24
, isto é, as condições sistêmicas do exercício da autoridade política
em um sistema social desejável e necessário para o governo, pois o desempenho do
24
“Governabilidade refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício
do poder em uma sociedade, tais como as características do regime político, a forma de governo,
as relações entre os poderes, os sistemas partidários, o sistema de intermediação de interesses”
(Diniz, op cit: 196).
91
Estado como indutor dos investimentos privados gera a legitimidade junto ao meio
empresarial, fato que permite uma atuação solidária entre Estado e mercado. Ao
mesmo tempo permite a governance
25
, entendida aqui como a capacidade eficiente na
administração dos recursos socias e econômicos.
Basicamente pode-se definir a adoção do planejamento por parte do
Governo Marconi Perillo com a tentativa de, por um lado, racionalizar as ações na área
social e, por outro, de garantir a indução do desenvolvimento com o apoio e até
financiamento das atividades produtivas em Goiás. Dessa forma, o modelo de ação
estatal configurado nesses termos “supõe a retirada do Estado das áreas de atuação
econômica direta, mantendo-se apenas de forma residual, e em caráter temporário,
certas atividades voltadas para alavancar ou induzir uma mais rápida modernização de
setores privados estratégicos” (Azevedo e Andrade, op. cit.: 62).
4 - A Reforma Administrativa
Ao assumir o governo estadual, Marconi Perillo inicia ampla modificação na
organização da administração pública estadual. Procurou-se por meio desta reforma,
dotar a gestão pública de agilidade e facilitar o acesso ao público dos serviços
prestados pelo Estado, sob a justificativa de garantir maior qualidade e satisfação à
população. Com a reforma na administração pública empreendida pelo governo, houve
alterações em praticamente toda a estrutura administrativa do Estado, incluindo a
25
“Diz respeito à capacidade governativa em sentido amplo, envolvendo a capacidade de ação
estatal na implementação das políticas e na consecução de metas coletivas. Refere-se ao conjunto
de mecanismos e procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade, o
que implica expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução e administração do jogo de
interesses. As novas condições internacionais e a complexidade crescente da ordem social
pressupõe um Estado dotado de maior flexibilidade, capaz de descentralizar funções, transferir
responsabilidades e alargar, em lugar de restringir, o universo dos atores participantes, sem abrir
mão dos instrumentos do controle e supervisão” (Idem).
92
extinção de secretarias e órgãos, autarquias e fundações e, ao mesmo tempo, criação
de novas estruturas administrativas. A Lei nº 13.550, que definiu novos princípios e
funções da administração pública estadual foi aprovada pela Assembléia Legislativa em
11 de novembro de 1999. A nova estrutura da administração em Goiás foi justificada
pelo governo
26
como o meio para dotar a gestão pública estadual de mais agilidade e
de torná-la menos onerosa e mais funcional, bem como permitir a “compatibilização
entre receita e despesa, melhorar o atendimento à população e criar condições
financeiras e operacionais para a execução do PPA/99-Estadual” (Revista Economia e
Desenvolvimento, op. cit: 05).
Conforme a própria justificativa do governo estadual para a reforma
administrativa, três foram os fatores e aspectos norteadores das mudanças: a)
direcionar de forma planejada os recursos financeiros e humanos para a execução dos
programas do PPA; b) descentralizar e desburocratizar a estrutura estatal; e, c)
promover um programa de ajuste fiscal incluindo, também, o programa de
desestatização de empresas e autarquias, e a compatibilização da Lei Rita Camata,
que prevê gastos de no máximo 60% da arrecadação do Estado com o funcionalismo
público.
No plano das realizações efetivas, a reforma administrativa extinguiu nove
secretarias de Estado, cinco fundações, onze empresas públicas e de economia mista
e criou quatro autarquias. No total, o Estado passa de quarenta e oito unidades
administrativas para vinte e nove, e dois mil cargos comissionados foram extintos. No
lugar de algumas secretarias, fundações e empresas extintas surgem agências que
passaram a agregar as novas funções.
26
O secretário de Planejamento, Giuseppe Vecci, ao defender a necessidade de se fazer a
reforma administrativa enfatiza que “o Estado precisa romper com sua estrutura arcaica e onerosa,
para se tornar mais ágil e mais dinâmico, capaz de dar respostas às demandas e anseios da
população” (Revista: Goiás e Desenvolvimento, 1999: 37).
Para Vecci, não se trata de “criar um Estado mínimo, mas de reordenar a máquina administrativa
de modo que ela possa ser mais eficiente e prestar melhores serviços ao cidadão, com menor
custo” (Idem, 38).
93
Quadro 2:
Reorganização da Administração
Pública Estadual a partir de 1999.
São extintas as secretarias Atividades passam para
Administração Agência Goiana de Admin. e Negócios Públicos
Governo Gabinete Civil
Comunicação Social Agência Goiana de Comunicação
Ciência e Tecnologia Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia
Entorno de Brasília Agência Goiana de Desenvolvimento Regional
Esportes e Lazer Conselho Estadual de Esportes e Lazer
Minas, Energia e Telecomunicações Secretaria de Estado de Infra-estrutura
Transportes e Obras Públicas Secretaria de Estado de Infra-estrutura
Extraordinária de Prev. e Seguridade Ipasgo
São extintos os órgãos Atividades passam para
Cepaigo Secretaria de Segurança Pública
Dergo Agência Goiana de Transp. E Obras
Femago Agência Goiana de Meio Ambiente
Fundação Leite das Neves Secretaria da Saúde
Funcad Secretaria de Cidadania e Trabalho
Funpel Agência Goiana de Cultura
Funsaúde Secretaria de Saúde
Idago Agência Goiana de Desenv. Rural
Igap Agência Goiana de Desenv. Rural
LEG Secretaria da Fazenda
Entram em Liquidação Atividades passam para
Crisa Agência Goiana de Transp. E Obra
Emater Agência Goiana de Desenv. Rural
Cerne Agência Goiana de Comunicação
Goiasindustrial Secretaria da Indústria e Comércio
Transurb Agência Goiana de Regulação e Controle
Codene Agência Goiana de Desenv. Regional
Prodago Agência Goiana de Admin. e Negócios Públicos
Metago Secretaria e Infra-estrutura
Goiasinvest Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento
São Criadas Assumem as Atividades de
Agência Goiana de Admin. e Neg. Públicos
Secretaria de Administração/Prodago
Agência Goiana de Comunicação Secretaria de Comunicação Social/Cerne
Agência Goiana de Cultura Fundação Cultural Pedro Ludovico Teixeira
Agência Goiana de Desenv. Regional Secretaria do Entorno de Brasília/Codene
Agência Goiana de Desenv. Rural Idago/Igap/Emater
Agência Goiana de Meio Ambiente Femago + Metago
Agência Goiana de Transp. e Obras Dergo/Crisa
Agência Goiana de Regulação e Controle Transurb
Fonte: D. O de 11-11-1999/ Lei nº 13.550.
Revista: Economia e Desenvolvimento, nº 05 de 2000/Seplan-GO.
94
Outro aspecto que se revelou emblemático com a reforma administrativa do
Governo Marconi Perillo foi o lançamento do programa de desestatização. Sob a
justificativa de promover o equilíbrio entre receita e despesa, o governo estadual
publica, já no final de 1999, a relação de órgãos e empresas que deveriam ser
desestatizadas em Goiás. Este programa lançado pelo governo estadual procura
estabelecer diversas formas de desestatização, como: concessão pública,
terceirização, venda de ativos e privatização de patrimônios pertencentes ao Estado. A
reforma administrativa estabelece-se num momento em que se acirram os debates
sobre a redefinição para a atuação legítima do Estado no Brasil. Expressões como
reformas e revisões na Constituição Brasileira, orientadas pelo mercado, demarcam a
importância que o tema passou a ganhar na agenda governamental do período logo
após a segunda metade dos anos noventa no Brasil.
Em Goiás, com a redefinição do papel da gestão pública que deu nova
estrutura à administração pública estadual, propõem-se modernizar os mecanismos de
ação estatal, seja em âmbito da indução do desenvolvimento, seja no atendimento ao
público por meio da prestação de serviços. Com as alterações na estrutura burocrática,
o governador Marconi Perillo procurou promover a flexibilização da administração
estadual, garantindo maior agilidade nas tomadas de decisões relativas ao aparelho
estatal. Novos conceitos de gestão pública foram adotados, materializados na
substituição de algumas secretarias de Estado por agências gestoras.
No aspecto específico relacionado ao atendimento da população, a reforma
administrativa implantou o programa Vapt-vupt, que consiste na oferta de diversos
serviços e informações do setor público num único espaço
27
. Ao todo foram
implantados dois postos do Vapt-vupt em Goiânia e outros em mais sete cidades do
interior do Estado
28
.
Sendo as concepções norteadoras da reforma administrativa o
desenvolvimento de uma gestão pública moderna e eficaz no trato com a coisa pública,
o programa vapt-vupt visa promover maior eficiência no atendimento ao cidadão.
27
No local são oferecidos serviços bancários, do INSS, Secretarias do Trabalho, Fazenda,
Segurança Pública, Saneago, Celg, Detran, Procon, Ministério Público e os serviços da prefeitura
da cidade em que é instalado o vapt-vupt.
28
Além da capital foram beneficiadas com instalação de vapt-vupt as cidades de: Formosa, Goiás,
Iporá, Itumbiara, Porangatu, Ceres e Rio Verde.
95
Portanto, observa-se neste programa maior aproximação entre as ações e serviços
prestados pelo poder público estadual e a população goiana.
Outro aspecto importante no conjunto da redefinição da gestão pública
estadual foi a adoção de concurso público para áreas tradicionalmente ocupadas na
forma de cargos comissionados. O concurso público para o preenchimento de 500
vagas de gestores
29
no serviço público orientou-se pela busca de elementos do
universalismo de procedimentos na administração pública estadual. Sua realização foi
mais um passo em direção à separação entre o chefe do executivo estadual e a
administração pública em Goiás, com parâmetros na impessoalidade no acesso da
população aos órgãos e serviços prestados pelo Estado e diminuição de possíveis
relações marcadas pelo clientelismo.
Ainda no que diz respeito ao serviço público, o governo estadual realizou
cursos de aperfeiçoamento para 20 mil servidores públicos, com a promoção de 1000
cursos de qualificação profissional, dos quais 200 foram de Pós-Graduação. Ao
justificar a realização dos cursos, o secretário de planejamento Giuseppe Vecci
enfatiza: “com a promoção desses cursos, o governo pretende preparar o servidor para
disseminar a cultura da qualidade na administração pública voltada para o atendimento
da população” (Revista Economia e Desenvolvimento. Goiânia-GO, vol. 08, p. 63,
2001).
A desestatização de empresas públicas também se tornou outro mecanismo
perseguido pelo governo estadual, redefinindo as prioridades de atuação do poder
público em Goiás. Empresas estatais foram vendidas, concedidas ou mesmo serviços
antes prestados pelo Estado foram terceirizados, visando ao enxugamento de
despesas no aparelho estatal.
29
As 500 vagas foram distribuídas para as seguintes funções no serviço público: gestor público
(124), controle e fiscalização (30), finanças e controle (100), recursos naturais (33), regulação,
controle e fiscalização (29), planejamento e orçamento (109) e setor jurídico (75).
96
Quadro 3:
Unidades Definidas pelo Governo
em 1999 para Serem Desestatizadas
.
Órgão Forma
Autódromo Internacional Ayrton Senna Concessão
Parque Estadual dos Pirineus Concessão
Ginásio Internacional de Esportes de Goiânia Concessão
Hotel Alto Paraíso Privatização
Estádio Serra Dourada Concessão*
Metrobus Privatização
Parque da Criança Concessão
Ginásios de Esporte, Quadras e Estádios do interior do Estado Cessão
Centro de Cultura e Convenções Da. Gercina Borges Teixeira Concessão
Terminais rodoviários de grande porte Concessão
Ceasa Concessão
Terminais rodoviários de médio e pequeno porte Cessão
Cerne Concessão*
Parque Estadual Ulysses Guimarães Concessão
Armazéns da Casego Privatização
Parque Estadual de Caldas novas Concessão
Parque Estadual de Terra Ronca Concessão
Indústria Química do Estado de Goiás – Iquego Venda de Ações
Metago (calcários e direitos minerários) Concessão
Fonte: Revista Economia e Desenvolvimento. Goiânia, nº 05, 2000.
*concessão não realizada até 2002.
Além das empresas acima indicadas, que estavam na relação para serem
desestatizadas logo no início do governo em 1999, o Banco do Estado de Goiás (BEG)
foi federalizado também em 1999 e privatizado em 2001. A Centrais Elétricas de Goiás-
S/A (CELG), inicialmente não definida no programa de desestatização pelo governo
estadual, porém foi colocada à venda em 2001, não conseguindo comprador.
97
Finalmente, em 2002, deu-se início ao processo de federalização da empresa de
distribuição de energia elétrica, fundada em 1946. Discordando dos valores oferecidos
pela Eletrobrás, o governo estadual decidiu permanecer como principal dono dos ativos
da CELG e, ao mesmo tempo, iniciaram-se estudos visando à reestruturação da
empresa a partir de 2003.
A justificativa do governo para a desestatização das instituições e empresas
públicas goianas diz respeito à busca de desoneração e desburocratização do Estado.
O discurso foi o de que o setor privado teria melhores condições de promover a
eficiência e a competitividade das empresas desestatizadas e, conseqüentemente,
ampliar a qualidade dos serviços prestados. Por outro lado, dar-se-ia mais ênfase do
Estado em ofertar os serviços básicos de saúde, educação e segurança pública. Nota-
se, portanto, a tentativa de se buscar um novo padrão de articulação entre o Estado e a
sociedade em Goiás. A redefinição das funções e objetivos do serviço público em
específico, e da intervenção estatal no plano mais geral, atende às necessidades de
rearticulação do papel do Estado e sua interação com a economia. Isso não significou,
pelas indicações do presente estudo, a estruturação de um Estado alheio às questões
do desenvolvimento econômico, algo próximo ao modelo de “Estado mínimo”. Nem
tampouco significou a reedição do Estado desenvolvimentista. O que se procurou foi
orientar a reforma do setor público reconhecendo o papel estratégico do Estado na
indução do desenvolvimento econômico regional.
Medidas expressivas foram tomadas no sentido de modernizar a gestão
pública e de fortalecer as finanças do Estado, seja aumentando as receitas, seja
diminuindo as despesas. No primeiro caso, no aspecto geral, vale mencionar a reforma
administrativa empreendida pelo governo e a realização de concurso para gestores
públicos no sentido de maior racionalidade e profissionalização da burocracia. Os
números da tabela 6 demonstram o êxito inicial na arrecadação de impostos:
98
Tabela 6: Estado de Goiás - Arrecadação de ICMS, 1995 – 2002.
Ano Arrecadação
Crescimento Absoluto
Crescimento Relativo (%)
1995 1.135.574 __ __
1996 1.437.525 301.951 26,5
1997 1.587.604 150.079 10,5
1998 1.558.743 -28.861 - 1,8
1999 1.830.593 271.850 17,4
2000 2.178.832 348.239 19,0
2001 2.615.094 436.262 20,0
2002 1.158.392* __ __
Fonte:
Seplan-GO, Gerência de Estatísticas Socioeconômicas – 2002.
*Sobre os dados de 2002, estão disponíveis apenas os meses de janeiro a maio.
Os dados da tabela acima demonstram que as medidas com vistas à
racionalização na cobrança de impostos trouxeram um aumento significativo e
contínuo, a partir de 1999, da arrecadação pública estadual em sua principal fonte, o
ICMS.
A respeito das gramáticas que estruturam as relações sociais e políticas no
Governo Marconi Perillo, em decorrência de suas opções políticas assumidas na
gestão pública, observa-se que, se o clientelismo foi desprezado no núcleo do Estado
comandado pela secretaria de planejamento, o mesmo não ocorreu quando o executivo
estadual se relacionou com o legislativo, instância em que a lógica do clientelismo
preservou espaços de atuação e sobrevivência
29
. O universalismo de procedimentos foi
adotado para o recrutamento de pessoal, principalmente com a realização de
29
Esta afirmação se justifica na medida em que, ao ser eleito governador, Marconi Perillo não tinha
maioria parlamentar na Assembléia, controlada pelo PMDB, partido derrotado ao governo estadual
em 1998. Para conseguir maioria parlamentar, o governo promoveu o incentivo à adesão de
parlamentares do PMDB à base aliada, instituindo como moeda de troca, cargos públicos,
principalmente na administração indireta.
99
concursos públicos na administração direta (secretarias da saúde, educação, fazenda e
planejamento). Convém ainda destacar que o insulamento burocrático foi adotado pelo
Governo, fundamentalmente com a Secretaria de Planejamento, instituição responsável
por toda política gerencial do governo, bem como do relacionamento do Estado com a
iniciativa privada.
Em relação ao caráter da reforma administrativa promovida pelo
governo, também houve críticas. As mudanças em praticamente todos os órgãos e a
fusão de órgãos ou secretarias em agências geraram centralização em muitas
atividades e serviços prestados pelo Estado, apesar da justificativa do Governo para a
realização da reforma basear-se na avaliação da necessidade de estabelecer critérios
gerenciais modernos, voltados para a eficiência e agilidade do setor público. Sobre o
impacto e mesmo do significado da reforma administrativa, o comentário a seguir é
sugestivo:
O governo de Goiás empreendeu uma reforma administrativa criando
diversas agências, centralizando tomadas de decisões e aglomerando
funções públicas que considerou afins. As atribuições cotidianas das
diversas pastas continuaram as mesmas, mas a hierarquia das decisões
foi alterada. A eficácia e a rapidez na execução das políticas públicas
acabaram tornando-se mais complicadas. Ou seja, não foi feita reforma
na essência e sim na aparência e organograma das pastas estaduais.
Tanto que os resultados foram modestos e discutíveis. Órgãos como a
Emater-GO, Crisa e Dergo, por exemplo, tradicionais pelo resultado de
suas ações, perderam-se no amaranhado das Agências. (...) Significa
que os mentores da reforma administrativa acabaram centralizando o
aparato administrativo e concentrando pastas com atribuições bastante
específicas (Estevam, 2001).
Nota-se nesta citação uma posição crítica em relação aos princípios da
reforma administrativa implementados pelo governo que, embora visassem agilizar as
tomadas de decisões pelo Estado, acabaram por centralizar mais ainda o poder em
determinados órgãos recém criados. Ao mesmo tempo, a reforma enfatizou o aspecto
às vezes recorrente nas administrações públicas em que se prioriza apenas a
100
substituição e fusão de órgãos, aliada ao corte de pessoal. Contudo, apenas medidas
visando à reorganização de funções e corte de pessoal não são suficientes para se
estabelecer um Estado ágil e eficiente nas suas ações, principalmente quando adota-se
o discurso de garantir maior participação da sociedade organizada na definição das
prioridades em relação às políticas públicas, como foi a ênfase adotada pelo governo,
inclusive delimitada como um componente central dos princípios norteadores da nova
gestão no PPA-GO.
Em conseqüência, também a descentralização não se efetivou, pelo
menos nos termos buscados antes da realização da reforma, pois o que aconteceu foi
a centralização de muitos órgãos e secretarias. A mesma fonte de crítica anterior
reitera:
Evidente que Goiás necessitava e continua necessitando de uma reforma
administrativa. Mas, de uma reforma que leve em conta os avanços da
administração pública e embasada no conhecimento da realidade
econômica e social do estado. Qual o sentido de, por exemplo, uma
Agência para o desenvolvimento do Nordeste goiano estar situada na
Avenida 85? Como apreender, de terno e gravata, em gabinetes, a
extrema penúria da região mais carente de Goiás? Sem dúvida que, o
Estado precisa logística de centralização e concentração. Mas, a
Secretaria de Agricultura, outro exemplo, deveria ter seu ponto central
implantado no Sudeste goiano, região de agropecuária e agroindústria
mais evoluída do estado. O setor mineral, por sua vez, deveria estar
localizado em regiões mineradoras, como (Catalão, Niquelândia, ou
Minaçú). A pasta de planejamento, como nos países desenvolvidos,
exigiria mobilidade constante e contato direto com as necessidades de
diferentes regiões (Etevam, op. cit.).
Como se observa, a realização da reforma administrativa não foi o elemento
por si só gerador de racionalidade e eficiência na gestão pública. A simples fusão ou
substituição de órgãos não garante a ação governativa, como fazia suporem os
idealizadores da reforma em Goiás. A constituição de um Estado ágil e flexível nas
suas decisões requer mais do que apenas o desmonte das estruturas do modelo de
Estado desenvolvimentista, mas a estruturação de uma gestão pública edificada no
interesse público.
101
CAPÍTULO IV
Análise Comparativa das Gestões Públicas
Nos capítulos II e III foram realizados esforços no sentido de
caracterizar, em separado, os modelos de gestão e os condicionantes sociais e
ideológicos dos governos Mauro Borges e Marconi Perillo em Goiás. Neste capítulo
busca-se analisar comparativamente as definições de Estado, planejamento e
burocracia pública.
Especificamente, são cotejadas semelhanças e diferenças entre os dois
planos, quanto aos condicionantes sociais e ideológicos referentes ao Estado e à
burocracia pública; às prioridades setoriais; à especificidade que se concebe para o
planejamento; e à articulação com a sociedade civil.
Ao final do exercício comparativo, as indicações das leituras aparecem
sintetizadas em um quadro que pode auxiliar na visibilidade dos tópicos abordados.
102
1 – Os condicionantes socias e ideológicos
No aspecto da formação social em Goiás, observam-se mudanças
significativas na organização da sociedade goiana e, também, na sua articulação com
o mercado e com o Estado. Sobre os condicionantes ideológicos revela-se, no aspecto
geral, prevalência do nacional-desenvolvimentismo com a defesa de funções ativas do
Estado, para o primeiro período, e de reformas orientadas por idéias e consensos
sobre a importância hegemônica do mercado para a ação estatal, no segundo período.
Até os anos sessenta, em âmbito da formação social especifica, os
dados levantados pela pesquisa demonstram que Goiás caracterizava-se pela
importância que a atividade agrícola e a pecuária assumiam para a economia, a
sociedade e o Estado. A grande maioria da população se encontrava no campo, a
segmentação social estruturava-se a partir dos grandes proprietários de terras e
produtores agrícolas e dos trabalhadores, sejam assalariados, agregados ou pequenos
proprietários que produziam para a subsistência. Mesmo os profissionais liberais, que
viviam nas cidades, vinculavam suas ações sociais, profissionais e políticas às
atividades dominantes ligadas aos interesses dos grandes proprietários rurais. Pode-se
afirmar que até os anos sessenta os grupos representantes das oligarquias rurais
expressavam os interesses e ocupavam o poder político em Goiás. Nesse período, os
partidos políticos de maior articulação e peso eleitoral organizavam-se e definiam suas
plataformas a partir dos interesses dos segmentos sociais rurais (Campos, op. cit.;
Palacin, op. cit.; Rabelo op. cit.). Estruturava-se a dominação sócio-política por meio da
gramática do personalismo e do clintelismo. A hegemônica gramática clintelista
constituía o padrão de interação entre Estado e sociedade. Nesse sentido, não havia
nítida separação entre esfera privada e o espaço propriamente público. Com a pouca
103
segmentação social e a supremacia do padrão patrimonialista, o Estado cumpria a
função de representar os interesses hegemônicos advindos dos interesses rurais.
Já no final dos anos noventa, a economia goiana torna-se diversificada e
urbanizada. Segmentos expressivos de classes médias formaram-se, principalmente
em Goiânia, capital do estado (Palacin, op. cit; Bernardes, 1998). Mudanças profundas
na ordem econômica e social em Goiás
30
levaram à proliferação de modalidades
diversas de participação sócio-política, que se desenvolveram à margem do Estado. A
nova expressão dos interesses não se esgota mais no corporativismo estatal, mas se
complementa e ao mesmo tempo gera novos modelos e mecanismos de participação
social. Dessa forma, pode-se afirmar que, ao longo da última década do século XX, a
sociedade goiana experimenta o reforço de tendências pluralistas em sua composição,
resultando na emergência e na proliferação de associações de profissionais liberais, de
trabalhadores do setor de serviços, de associações de moradores urbanos, ao mesmo
tempo em que os antigos níveis associativos de empresários e trabalhadores se
dinamizam e intensificam em ativismo. Juntamente com os novos atores surgidos com
a globalização e a conseqüente fragmentação social, desenvolve-se um processo que
dificulta a representação dos interesses de forma quase exclusiva pelo Estado, como
se observava até os anos oitenta. Com isso, estes novos atores sociais evidenciam
formatos também novos de participação e reivindicação em que não é mais
predominante a tutela referencial do Estado.
Os condicionantes ideológicos nos anos sessenta centravam-se no nacional-
desenvolvimentismo. Esta postura normativa imprimia centralidade à posição ativa do
Estado nas questões do desenvolvimento econômico. Postulava-se como fundamental
para a superação do subdesenvolvimento a necessidade do planejamento estatal,
concebido e implantado através da estruturação de um conjunto de órgãos burocráticos
necessários à elaboração dos diagnósticos e implementação dos planos
governamentais. Portanto, a influência normativa do Governo Mauro Borges provém da
30
Refere-se às transformações econômicas que em Goiás aconteceram ao longo das últimas três
décadas na estrutura sócio-produtiva, antes caracterizada pela supremacia do setor agrícola e por
força de trabalho fundamentalmente rural passa por mudanças, levando à urbanização e a maior
segmentação social. Ao mesmo tempo, os anos noventa trazem novos atores em decorrência da
globalização econômica, configurando uma organização social em que dificultam a incorporação
de números segmentos sociais por meio da gramática do corporativismo (Estevam, op. cit.).
104
definição do Estado como a instância que promoveria a racionalidade na esfera da
produção e, inclusive, nas relações políticas e sociais. O nacional-desenvolvimentismo
fornece o componente ideológico ao Governo Mauro Borges. Neste caso, o Estado em
Goiás institucionaliza-se com capacidade de induzir o desenvolvimento, seja criando
um conjunto de condições infraestruturais, seja financiando diretamente a instalação de
empreendimentos comerciais ou industriais.
O papel do planejamento e da burocracia pública definia-se pelo objetivo de
construir um Estado dotado de condições de intervenção econômica, mesmo que com
isso provocasse atritos e reiteradas crises com sua base de sustentação política
original. A proposta modernizadora estruturava-se em muitos aspectos contrária aos
interesses representados pela ala tradicional do partido do governador, o PSD.
No outro contexto, ao final dos anos noventa, em função das profundas
trasformações sociais e ideológicas nos cenários externo e interno, a cultura associada
ao desenvolvimento é deslocada por idéias e consensos que assumiram posição
determinante nas relações econômicas e políticas. O discurso político hegemônico
oscila entre duas acepções doutrinárias. Por um lado, enfatiza-se a necessidade de
reduzir o Estado, retirando-lhe funções no âmbito da produção de bens e serviços, no
sentido do chamado “Estado mínimo”, fixando-o nas tarefas de proteção social e
manutenção da ordem interna. De outro lado, projeta-se um modelo estatal com eixo
definidor na capacidade normativa e regulatória do setor público, voltado para a
indução e incentivo aos setores modernos e dinâmicos da economia. Em Goiás, a
despeito da vigência do modelo liberalizante da economia e do Governo Marconi Perillo
realizar privatizações de empresas públicas e afastar-se de algumas áreas de
empreendimento produtivo, o Estado não abdica do seu papel indutivo do
desenvolvimento. Deve-se demarcar que não se trata simplesmente de reorientar o
modelo de Estado inaugurado nos anos sessenta por Mauro Borges, mas de pontuar a
gestão pública numa posição ativa no que tange as relações com o mercado. Assim, a
própria função do planejamento econômico e social passa por trasformações quando
se compara com o planejamento nos anos sessenta. As tarefas de articulação e
regulação sobrepõem-se e, até mesmo, substituem as anteriores formas de Estado
empresário.
105
2 - A especificidade do planejamento
Em Goiás, subjacente à racionalidade e eficiência buscadas pelo
intervencionismo estatal no início da década de sessenta, também se operou a
estruturação de um complexo de órgãos indutor de investimentos em infra-estrutura e
em atividades produtivas, orientadas sistematicamente por um plano, o Plano de
Desenvolvimento Econômico de Goiás
31
.
Na década de sessenta, o planejamento revestia-se de função integradora do
desenvolvimento econômico a ser realizado eminentemente pelo Estado. O
planejamento econômico e social adotado pelo Governo Mauro Borges foi
decisivamente influenciado por esta concepção. Com o planejamento propunha-se
centralizar nas mãos do poder Executivo as ações políticas e econômicas, pois
acreditava-se que, com este mecanismo, conseguiam-se ganhos de eficiência nas
ações do Estado. A concentração de poder político e a centralização dos órgãos
burocráticos tornaram-se ações fundamentais na época para elevar os níveis de
racionalidade. Na mesma época, o planejamento também assumia a condição de
promover a transparência das ações governamentais, pois, definia-se previamente a
destinação dos recursos públicos, o que facilitava a fiscalização e a aplicação dos
investimentos. Neste sentido, o Governo Mauro Borges assumiu a condição pioneira
em estabelecer a transparência nos atos governamentais como medida para superar o
clientelismo e o patrimonialismo no âmbito da gestão pública.
No final dos anos noventa, os princípios orientadores do planejamento
econômico e social, além de enfatizar a racionalidade intrínseca a toda atividade
31
Com este Plano visava-se promover o desenvolvimento econômico e o Estado buscou implantar
empreendimentos comerciais e industriais por meio de subvenção econômica, isenção fiscal ou
mesmo do financiamento direto da produção.
106
planejadora e à eficiência do setor público, o Governo Marconi Perillo insere no PPA-
GO a realização de medidas que visam à participação de diferentes segmentos sociais
na elaboração do orçamento público estadual. Ao mesmo tempo assume a superação
do tradicionalismo político com a realização de concursos públicos, notadamente o
concurso para gestores públicos. Aliado a estes aspectos, o governo estadual enfatiza
que as ações do Estado estão cada vez mais direcionadas para a área social.
Em síntese, percebem-se algumas tendências que podem ser apontadas na
revalorização do planejamento estatal no final dos anos noventa e que se diferenciam
em relação ao planejamento nos anos sessenta, restrito quase somente à noção de
desenvolvimento econômico. O PPA-GO insere demandas e perspectivas que
correspondem à própria complexificação social decorrente das trasformações
econômicas ocorridas nas últimas décadas em Goiás. Dessa forma, a atividade
planejadora incorpora novas demandas sociais, além de revelar postura mais flexível,
por meio de: a) adoção de um modelo de planejamento indicativo, ampliando a
participação e responsabilidade entre os governos (estadual e municipal), e entre estes
e a sociedade organizada; b) adoção de políticas que têm por eixos principais a
superação dos desequilíbrios sociais e a inserção internacional competitiva de
estruturas produtivas situadas nas várias frações regionais e sub-regionais,
privilegiando-se, de um lado, a universalização dos atendimentos à população nos
serviços sociais básicos e de outro, a maior conexão direta com espaços e mercados
internacionais; c) constituição de programas e instrumentos de âmbito territorial mais
restrito e delimitado, com elevada seletividade das estruturas apoiadas, operando em
escalas menores de âmbito sub-regional; e, d) avanço na constituição de parcerias no
setor de infra-estrutura incorporando novos campos que constituem fatores importantes
para o processo de inserção competitiva, como o da infra-estrutura técnico-científica e
o suporte especializado com a constituição de logísticas à comercialização, ambos com
custos compartilhados entre o setor público e o setor privado.
Enfim, pode-se afirmar que os objetivos do planejamento no Governo Mauro
Borges atendiam à expectativa de promover a modernização econômica, social e
política; levar ao desenvolvimento interno e garantir integração à dinâmica do
capitalismo do centro sul do país, representada fundamentalmente pelo Estado de São
107
Paulo. Já no Governo Marconi Perillo, o planejamento reveste-se da importância de
assegurar o desenvolvimento da competitividade da economia goiana e a integração da
economia goiana ao mercado internacional.
3 - Prioridades setoriais
Nos anos sessenta, em termos de expectativa de investimentos, definia-se
para os setores de transportes e comunicação
32
e de energia elétrica quase a metade
dos recursos estipulados pelo Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás.
Entretanto, mais importantes ainda se tornaram esses setores quando da efetivação
dos investimentos, pois foram gastos mais de três quartos dos recursos visando dotar o
estado de Goiás de condições infra-estruturais para os objetivos de modernização da
estrutura produtiva. Tais investimentos centraram-se no financiamento da pesquisa,
agropecuária, na expansão das áreas agricultáveis e de pastagem, na melhoria do
armazenamento de grãos e na multiplicação e conservação de estradas para
escoamento das safras. Tais gastos procuravam modernizar a exploração agrícola,
inserindo a racionalização por meio do uso de equipamentos agrícolas modernos e, ao
mesmo tempo, introduzir métodos de plantios adequados à exploração agrícola no
serrado.
Outro aspecto também importante no início dos anos sessenta foi a
montagem de uma burocracia estatal orientada para o desenvolvimento econômico,
para que o modelo de gestão tivesse prosseguimento além do mandato de Mauro
32
No Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás, do Governo Mauro Borges, Transportes e
Comunicação correspondem a um só setor (ver Cap. II desta dissertação).
108
Borges. Dessa forma, realizou-se a reforma administrativa. Com essa reforma
procurou-se assegurar os elementos institucionais voltados para a execução do próprio
Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás e criar os órgãos e empresas
encarregadas dos investimentos diretos e indiretos na economia goiana. Não se tratou
apenas de mudanças no organograma, como às vezes ocorre na administração
pública, mas de organizar a gestão pública para promover a superação do
subdesenvolvimento econômico e, ao mesmo tempo, operar na modernização política
e econômica de Goiás. Modernização política no sentido de construir uma gestão
pública racional, fundamentada no mérito e na capacidade técnica que caminhasse no
sentido de esvaziar as arenas de influência da política tradicional. A opção por edificar
a administração pública em bases técnicas não significou necessariamente aderir a
valores democráticos, mas sim adesão a noções voltadas em primeiro lugar, à
modernização das estruturas econômicas e produtivas de Goiás.
Nos anos noventa, os setores econômicos definidos pelo plano, que nos
anos sessenta eram nove, passam para vinte. Ampliam-se os setores que recebem
investimentos.
Quadro 4: Estratégias de investimentos definidos no PPA-GO/1999-2002
33
.
Estratégias Investimentos (%)
I Goiás Competitivo e Pólo Econômico Regional. 65,0
II Goiás Cidadania com melhoria da Qualidade de vida.
18,5
III Goiás com Desenvolvimento Harmônico e Equilibrado.
14,5
IV Governo Moderno e Empreendedor. 2,0
V Canais de Participação com a Sociedade. ___
33
No Capítulo III desta dissertação foi feito o detalhamento dos investimentos setorias definidos
pelo PPA-GO, a sua retomada neste momento procura sinalizar apenas as prioridades de
investimentos.
109
Na “estratégia I” , o Plano dá relevância ao setor de desenvolvimento macro-
econômico com 32% dos recursos, priorizando ações para o programa “Produzir”, a
criação da Plataforma Logística de Anápolis, a Agência de Gás Canalizado e a
construção de barragens e rodovias. O setor de Infra-estrutura acabou recebendo 25%
do total dos recursos definidos pelo Plano. Nesse setor, os recursos visam fazer os
investimentos da construção e manutenção de rodovias intermunicipais, juntamente
com investimentos em distribuição de energia elétrica. Os demais setores que
compõem essa estratégia (Agricultura, Indústria, Comércio e Serviços, Turismo e
Mineração) receberam 8% dos recursos definidos no Plano.
A área social, definidas na estratégia II do Plano, torna-se relevante em
termos de prioridades orçamentárias, com 18,5% dos recursos definidos pelo PPA-GO.
Outro setor no PPA-GO que aumentou de importância orçamentária, com 14,5%, foi as
ações voltadas para o desenvolvimento regional e sustentável. Esses investimentos
referem-se à preocupação com a preservação ambiental, com destaque à construção
da estação de tratamento de esgoto de Goiânia, juntamente com a preocupação em
dinamizar as atividades econômicas na região do nordeste goiano, região mais pobre
do estado, ainda caracterizada pela adoção de técnicas de produção agrícola
eminentemente tradicional.
Apesar da constituição de diversos programas sociais, e mesmo a definição
significativa da área social, o setor de infra-estrutura, juntamente com as políticas de
subvenção econômica permanecem no centro das prioridades governamentais
conforme definidos no PPA-GO. São recursos destinados à construção de estradas, à
geração e transmissão de energia elétrica, às subvenções econômicas, isenções
fiscais e parcerias com o setor privado que demarcam as grandes prioridades do
Governo Marconi Perillo.
110
4 - Articulação com a sociedade civil
A partir do início da década de sessenta, com o Governo Mauro Borges,
estabelece-se a incorporação de novos padrões de interação entre Estado e sociedade
em Goiás. A adoção de novas medidas e formas na gestão pública pelo governo
estadual permitiu a estruturação de mecanismos que passaram a direcionar a
separação entre a esfera do Estado e figura do dirigente do executivo estadual. A
estratégia de adotar e valorizar, nesse período, elementos orientados pelo
universalismo de procedimentos
34
foi perseguida pelo governo estadual, mas, durante o
processo de formação da burocracia, observou-se de forma mais intensa e apropriada
a estruturação do insulamento burocrático
35
. Esse fato permitiu a configuração de
novos mecanismos que passariam a redefinir a relação entre Estado e sociedade,
ampliando as gramáticas para além do clientelismo político. Contudo, deve-se destacar
que o insulamento burocrático consolidou-se em um Estado que, na busca de
trasformações sociais e econômicas voltadas para a modernização das estruturas
produtivas, orientou-se pela intermediação das relações sociais. Este quase monopólio
da representação centrada no executivo, em função do aumento da sua capacidade de
intervenção em todas as esferas sociais, ampliou a percepção social desse poder,
tornando-o o mais visível na constituição do imaginário social goiano. A conseqüência
34
A tentativa de estruturar um Estado capaz de atuar como indutor do desenvolvimento econômico
e social, ancorando na universalidade, na generalidade de sua aplicação e na estruturação do
aparelho de Estado com fundamentos próprios do modelo de dominação burocrática, permitiram a
configuração de elementos próprios do universalismo de procedimentos. No argumento em que
nos apoiamos (Nunes, op. cit.), esse processo não significa necessariamente a adesão
necessariamente valores democráticos, mas a utilização de aspectos técnico-cientificos e
meritocráticos na gestão pública.
111
imediata de tal modelo de organização estatal foi a intermediação corporativista dos
interesses pelo Estado, mecanismo que permitiu ao poder público o financiamento do
setor privado visando à modernização das atividades econômicas e produtivas em
Goiás, essencialmente, a exploração empresarial
35
da grande propriedade agrícola nos
anos sessenta e setenta. Ao mesmo tempo, a política de industrialização de sucessivos
governos, inclusive o Governo Marconi Perillo, contribuiu para consolidar um tipo de
corporativismo estatal
36
, que atrela aos seus órgãos desde segmentos do
empresariado até a população carente, esta última às custas da expansão dos
programas sociais, muitos dos quais com denotação eminentemente assistencialista.
Há nos dois governos estudados a procura de padrões diferentes de
articulação com a sociedade em relação aos governos respectivamente anteriores.
Neste aspecto, no Governo Mauro Borges visualizam-se transformações significativas
face ao padrão de dominação tradicional. Uma de suas marcas foi ter iniciado
estruturação de outras gramáticas sociais e políticas em detrimento do clientelismo
preponderante. Também no Governo Marconi Perillo se enfatiza a condenação ao
clientelismo ainda sobrevivente. Os princípios do universalismo de procedimentos são
retomados com a adoção de concursos públicos, ao mesmo tempo em que o
insulamento burocrático ocupa os principais órgãos formuladores da política de indução
dos investimentos privados, a começar pela Secretaria de Planejamento. O próprio
planejamento (PPA-99/Estadual) é um exemplo, pois, apesar de realçar o aspecto
participativo, foi elaborado a partir dos estudos e diagnósticos enfeixados na Seplan-
GO, sem que se realizassem os fóruns para a definição dos programas de governo.
Nas justificativas para a adoção do planejamento no final dos anos noventa
em Goiás, a participação dos diferentes segmentos sociais na avaliação da gestão
pública e até mesmo da definição das políticas de governo assumiu caráter central na
proposta do “Orçamento Democrático”. Deve-se ressaltar, entretanto, que não foram
35
Merece destaque o fato de que, com a estruturação do Estado intervencionista a partir do Governo
Mauro Borges, este modelo de ação estatal permaneceu com variações pontuais durante os governos
sucessores nas décadas de setenta e oitenta em Goiás. Assim, os instrumentos de intervenção
institucionalizados no início da década de sessenta foram utilizados para financiar a modernização
agrícola visando a produção em alta escala, bem como esteve voltado para uma lógica de concentração
espacial, em sua quase totalidade, na zona centro-sul do território goiano (Estevam: op. cit.).
36
Refere-se ao modelo de corporativismo estatal estruturado em Goiás, presente na organização
dos interesses realizada pelo Estado de forma não-espontânea.
112
implementados os mecanismos e formas institucionais referentes à participação. O
chamado “Orçamento Democrático” que, por meio de reuniões em diferentes regiões
do estado, para debater e definir o orçamento de 2001 e 2002, tornou-se a única ação
do Estado na direção de compartilhar com a sociedade civil organizada a definição das
políticas públicas
37
. Os orçamentos elaborados para o ano de 2000 (primeiro ano de
governo Marconi Perillo) e para 2003 (último ano do governo) não foram definidos com
base na metodologia do “Orçamento Democrático”
38
, apesar de o plano de ação
acentuá-lo como uma prática que se tornaria recorrente na gestão. Em outras palavras,
a ênfase discursiva voltada para a inovação descentralizadora acabou não se tornando
rotina institucional no Governo Marconi Perillo.
37
Informação obtida com um técnico da Seplan-GO responsável pela elaboração do orçamento
estadual.
38
Goiás foi dividido em oito principais regiões e três cidades (Sudoeste-Rio Verde, Oeste-São Luís
dos Montes Belos, Sul-Goiatuba, Sudeste-Catalão, Nordeste-Formosa, Noroeste-Goiás, Norte-
Porangatu, Vale do São Patrício-Ceres; além das cidades de Alto Paraíso, Anápolis e Goiânia),
onde foram realizadas as reuniões do orçamento democrático. Para estas cidades foram
deslocados técnicos da Seplan, que recolheram sugestões e reivindicações durante os debates
nas regiões e cidades definidas.
113
114
CONCLUSÃO
Procurou-se analisar neste trabalho a consolidação do modelo de
gestão pública orientado pelo planejamento econômico e social em Goiás, em dois
períodos distintos. Nos governos aqui estudados, o papel do Estado passou por duas
reorientações específicas, ambas ancoradas no planejamento. A orientação normativa
que se perseguiu nos dois períodos diz respeito ao rompimento com o tradicionalismo e
o clienteslimo políticos, enfatizando a necessidade de sedimentar duas premissas
fundamentais do Estado moderno: a universalidade e generalidade de suas práticas e
do acesso ao público; e a garantia da racionalidade e eficiência de suas ações.
Para implementar a universalidade de procedimentos nos dois períodos
constituiu-se um aparato jurídico e institucional em detrimento do clientelismo e do
fisiologismo dos momentos anteriores. No aspecto da racionalidade e da eficiência, a
experiência da década de sessenta estruturou o sistema administrativo voltado à
intervenção estatal na produção de bens e serviços. Já no final dos anos noventa,
observa-se a tentativa de tornar o Estado mais “leve” e flexível em sua atuação para
que seja possível atuar na indução do desenvolvimento econômico, rearticulando,
portanto, a relação entre Estado, economia e sociedade.
Afora tal diferença de discursos que inverte a tônica doutrinária e a
inspiração das diretrizes gerais, prevalece nos dois planos uma concepção de
centralidade do Estado, que aproxima em larga dimensão seus diagnósticos e critérios
para alocação prioritária de recursos e ações. As variações, mesmo quando
setorialmente significativas, antes de indicarem antagonismos conceituais, relevam-se
pontuais. Através da hipótese inicial, pudemos perceber que o Governo Marconi Perillo
retoma princípios e modulações quanto ao papel do Estado definido quatro décadas
115
atrás, sem incorrer na reedição do estatismo que orientou o Plano de Governo Mauro
Borges na década de sessenta.
A contribuição mais efetiva do planejamento no Governo Mauro Borges pode
ser analisada a partir de diversas dimensões ou aspectos. Em síntese, as realizações
do Governo Mauro Borges foram decisivas como ponto de referência na modernização
econômica e social em Goiás. Seu legado ultrapassa os campos econômico e
administrativo, em geral destacados nas diferentes investigações e balanços com tal
fim. Também cabe ressaltar a herança política do Plano Mauro Borges, considerando
que foi a partir de sua gestão que se procurou avançar na separação do aparato estatal
das influências clientelistas. Para evitar a interpretação dicotômica, que se satisfaz em
designar o período anterior como tradicional e o posterior como moderno, a
interpretação seguiu as indicações de registrar as gramáticas combinadas. Novas
gramáticas passam a conviver com a clientelista que, desde então, deixa de ser
hegemônica e praticamente exclusiva nas relações em âmbito do Estado em Goiás.
Para o segundo governo estudado, observa-se a recuperação do modelo de
ação estatal criado durante o Governo Mauro Borges. Apesar de implementar
mudanças e redefinições por meio da reforma administrativa e de incessantemente
alardear a linha de desestatização, o Governo Marconi Perillo priorizou o modelo de
Estado sedimentado na capacidade de indução e coordenação do desenvolvimento
como mecanismo central na ação estatal. Sua especificidade foi a de rearticular as
definições estratégicas de Estado às novas demandas advindas com a globalização
econômica e a necessidade de um setor público mais flexível em sua atuação. As
políticas de subvenção econômica constituíram as prioridades basilares, por exemplo,
com os incentivos à instalação de empresas em Goiás por meio do programa
“Produzir”.
Outro aspecto que ganhou ênfase no Governo Marconi Perillo refere-se à
área social, praticamente não inserida no Plano de Desenvolvimento Econômico de
Goiás de quatro décadas atrás. A urbanização intensificada a partir dos anos setenta,
após o Governo Mauro Borges, juntamente com a conseqüente complexificação social,
exacerba o quadro de demandas por políticas socias e por equipamentos coletivos
como saúde, educação, habitação e saneamento.
116
Entretanto, medidas de descentralização das políticas sociais são tímidas no
âmbito do Governo Marconi Perillo, embora o programa denominado “Banco do Povo”
seja um exemplo de como a descentralização pode ser estendida para outros
programas e ações do Estado no sentido de ampliar a participação da sociedade
organizada nas definições das políticas públicas.
No aspecto geral da definição das prioridades de ação estatal, pode-se
afirmar que o modelo de gestão pública iniciado por Marconi Perillo caracteriza-se por
retomar a modernização política e das estruturas produtivas em Goiás. Permanece,
portanto, a concepção das ações do Estado na coordenação das atividades
econômicas, com relativas similitudes ao modelo de atuação estatal estruturado na
década de sessenta. O PPA-99 propõe que o setor público seja gerido por princípios
universalistas, voltado ao equilíbrio orçamentário e à eficiência da máquina
administrativa. Apesar de compartilhar com o neoliberalismo e à prioridade no ajuste
fiscal e de ter realizado privatizações de empresas públicas, na prática, o Governo
Marconi Perillo se alicerça em forte vinculação entre Estado e economia, que mantém o
setor público atuando como indutor de investimentos privados.
117
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