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UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
“Júlio de Mesquita Filho”
Faculdade de História, Direito e Serviço Social
Campus de Franca
DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: DECISÕES POLÍTICAS
SOBRE A IMIGRAÇÃO NA UNIÃO EUROPÉIA (1999-2004).
UMA CIDADELA REVIGORADA?
Lívia Campos de Menezes
2008
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LÍVIA CAMPOS DE MENEZES
DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: DECISÕES POLÍTICAS
SOBRE A IMIGRAÇÃO NA UNIÃO EUROPÉIA (1999-2004).
UMA CIDADELA REVIGORADA?
FRANCA
2008
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LÍVIA CAMPOS DE MENEZES
DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: DECISÕES POLÍTICAS
SOBRE A IMIGRAÇÃO NA UNIÃO EUROPÉIA (1999-2004).
UMA CIDADELA REVIGORADA?
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em História da Faculdade de
História, Direito e Serviço Social da
Universidade Estadual Paulista “Júlio de
Mesquita Filho”, para a obtenção do título
de Mestre em História. Área de
Concentração História e Cultura Política.
Orientador: Prof. Dr. Samuel Alves Soares
FRANCA
2008
LÍVIA CAMPOS DE MENEZES
DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: DECISÕES POLÍTICAS
SOBRE A IMIGRAÇÃO NA UNIÃO EUROPÉIA (1999-2004).
UMA CIDADELA REVIGORADA?
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em História da
Faculdade de História, Direito e Serviço Social da Universidade Estadual
Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, para a obtenção do título de Mestre em
História. Área de Concentração História
e Cultura Política.
BANCA EXAMINADORA
Presidente:__________________________________________________________
Dr. Samuel Alves Soares / UNESP-Franca
1º Examinador:______________________________________________________
Dra. Adriana Capuano de Oliveira
2º Examinador:______________________________________________________
Dr. Jose Carlos Sebe Bom Meihy
Franca, _____ de ________________ de 2008.
Aos meus amados.
Aos que aqui estão
e aos que já foram.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, o autor da vida e a rocha firme
que me sustenta.
Aos meus pais, minha irmã Lila, vó Odinah, enfim, minha família,
que me deu suporte tanto nos momentos felizes como nos mais
tensos desta jornada.
Ao Bruno. Amor, amigo, colega de profissão. Muito obrigada
pelas horas, pelos dias, meses dispensados. Muito obrigada
pela paciência e pela ajuda na elaboração dos gráficos, na
impressão do trabalho e tanto mais...
Um agradecimento especial ao meu orientador Samuel.
Paciente, amigo, sempre preciso em seus comentários. Auxílio
em todas as horas.
Também a Carol, Cinira e Alice. Amigas-irmãs. Companheiras
de dúvidas e incertezas, de festas, de Lapidin. O mestrado em
Franca não seria o que foi sem vocês. Obrigada pela amizade,
pela cumplicidade.
Aos amigos internacionalistas da I Turma de RI da Unesp-
Franca. Saudosa parte da vida que não volta mais.
Por fim, agradeço a CAPES, que me ajudou a respirar mais
tranqüila nos últimos meses de estudos.
Jamais a humanidade dispôs de tantas
facilidades para se mover, mas nunca antes
foi tão fortemente cerceada em sua
liberdade.
(Ricardo Seitenfus e Deyse Ventura)
RESUMO
O trabalho aqui apresentado é um estudo acerca das incongruências da
configuração de uma política migratória européia. As discussões decorrem dos
resultados obtidos através da análise de dois importantes momentos para a questão:
os Programas de Tampere (1999) e Haia (2004). As análises desses e de outros
documentos tangentes à problemática envolvendo os fluxos migratórios para a
União Européia percorrem um caminho tortuoso, entre a necessidade de garantia
dos direitos fundamentais e a preocupação extremada com a segurança do bloco
político-econômico. O que se pretende, portanto, é destacar a institucionalização da
securitização da imigração – e dos imigrantes – apontando os percursos pelos quais
alguns órgãos da União, assim como os governantes nacionais e a opinião pública
trilharam para tal consumação.
PALAVRAS-CHAVE: União Européia. Política migratória. Securitização. Identidade.
Programa de Haia. Programa de Tampere. Xenofobia
ABSTRACT
The work presented here is a study about the inconsistencies of setting up a
European immigration policy. The issues stem from the results obtained through
analysis of two important moments: the Programs of Tampere (1999) and Hague
(2004). The analyses of those and other documents tangents to the problems
surrounding the migration to the European Union through a tortuous path, between
the need to guarantee fundamental rights and extreme concern with the security of
political-economic bloc. It is intended, therefore, is to highlight the institutionalization
of securitization of immigration - and immigrants - pointing the pathways by which
certain organs of the Union as well as national governments and public opinion
walked to such consummation.
KEY-WORDS: European Union. Immigration politic. Securitization. Identity. The Haia
Program. The Tampere Program. Xenophobia
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................. ...........9
CAPÍTULO 1 MIGRAÇÕES INTERNACIONAIS: TRADIÇÃO X AMEAÇA ......... ....17
1.1 Migrantes de ontem, de hoje e de sempre ...................................................... 17
1.2 Condições e Aspectos da Imigração e da Emigração na Europa ................. 25
1.3 Imigrantes na União Européia: percepção, assimilação e xenofobia ........... 33
CAPÍTULO 2 DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA:
O DESENVOLVIMENTO DE UMA POLÍTICA COMUNITÁRIA DE IMIGRAÇÃO .... 46
2.1 União Européia – uma colcha de retalhos justapostos .............................. ...46
2.2 O início dos debates sobre uma política migratória comum ........................ 51
2.3 O espaço de liberdade, segurança e justiça .................................................. .60
2.4 Cimeira de Tampere: uma base para a cidadela ............................................. 65
CAPÍTULO 3 O PROGRAMA DE HAIA ................................................................... 75
3.1 Um novo muro. .................................................................................................. 75
3.2 Migrações Internacionais e securitização: fortalecendo a cidadela ............. 83
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 110
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 116
9
INTRODUÇÃO
Regra sem exceções conhecidas: a
vontade exasperada de afirmar sua
diferença é própria de quem se sente
ameaçado pela similaridade do outro.
(Contardo Calligaris)
A construção da identidade não é planejada. Por mais que alguns Estados ao
longo da história tenham tentado estabelecer regras de pertencimento e de não
pertencimento ao grupo totalizante, não há, em suma, uma fôrma única, isto é, uma
igualdade tal que não se permita observar as fissuras ocultas da diferença. Ainda
que a língua ou os traços genéticos escancare a semelhança de alguns frente à
divergência de outros, ou mais, ainda que os sobrenomes advindos de uma
ancestralidade comum sobrepujem os outros sobrenomes advindos de outras
ancestralidades, a formação e a perpetuação de um povo não se encontram
embasadas em caracteres simplistas.
O sentimento de pertencimento assim como as percepções do diferente
sempre ocasionaram conflitos. A abstração de que o território pertence a
determinado grupo por direito histórico ou mesmo a idéia de que as aproximações
econômico-sociais permitem um relacionamento interessante ou não com outra
sociedade facilita ou dificulta os intercâmbios entre as diversas populações. A
consciência, enfim, de que o isolamento – quase que um sistema de castas –
autentica a relação desigual existente entre os indivíduos viventes sob um mesmo
território e sob um mesmo sistema legal possibilitou – e possibilita – os diálogos
correntes a respeito da identidade nacional.
A nacionalidade é entendida como uma característica comum a todos os que
vivem num mesmo país. Mas a nacionalidade não é, de fato, oferecida a todos os
que vivem num mesmo país. Em verdade há aqueles que, embora residam há anos
no mesmo território, não esquecem suas pátrias e não desejam adquirir nova
nacionalidade. Há ainda os que vivem há tempos no mesmo território e que, apesar
de solicitarem direito à nacionalidade, a mesma lhes é negada. Existem também os
que nem isso podem fazer, uma vez que a condição de ilegais não lhes permite
sequer aparecer nas estatísticas. O fato é que por mais que a nacionalidade jurídica
seja, muitas vezes, entendida como um direito inegável, a posse da mesma não é
10
suficiente para assentar na esfera social os não nascidos de posse dela. Todavia,
outras vezes, a obtida por nascimento de nada serve, porque as conseqüências
históricas encarregaram-se de oferecer os direitos legais, mas de negar os
privilégios supostamente conferidos pela nacionalidade.
Os conflitos originados pela diferença de identidade num mesmo território e a
desconfiança, o temor e o sentimento de ameaça permanentes acarretaram
inúmeras crises em diferentes momentos da história. A incorporação daqueles
elementos à perspectiva de poder estatal possibilitou tragédias e genocídios
presenciados em todos os continentes, tanto num passado remoto quanto num
presente contínuo. A condição de Estado soberano e a capacidade de escolher
quem entra, quem fica e quem sai de seu território acarretam uma discriminação
consentida pelas leis. Uma discriminação decorrente não somente da vontade do
chefe de Estado, mas, principalmente, do povo que teme o “outro” e exige suas
vontades. Entende-se, portanto, que as ações – restritivas ou não – para com “os de
fora” decorrem, em alguns casos, da correlação entre vontade soberana do Estado e
vontade eleitoral do povo.
O jogo de espelhos do nacional, isto é, da pertença e do sentimento de
pertença imposto a nacionais e estrangeiros em um mesmo território, sob as
mesmas leis, tem resultados díspares dependendo do local em que é jogado.
Enquanto alguns reagem de maneira totalmente restritiva, outros são mais abertos e
enxergam uma possibilidade de lucro com a entrada do “diferente”. E é este
descompasso entre o entendimento de um e de outro país que dificulta
implementações conjuntas de políticas migratórias.
Nesta pesquisa, por exemplo, em que se enfocam as discussões da União
Européia rumo a uma política comum em relação às entradas de estrangeiros, as
divergências entre os membros constituintes desencadeiam os muitos entraves
existentes. Cada país possui e mantém sua soberania – embora abdique de certa
forma de exercê-la – a fim de que os seus interesses de Estado possam ser
supridos frente as necessidade que, por ventura, apareçam. Em se tratando de
quem é desejado ou indesejado como “outro” nos Estados-Membros da União, nota-
se que, muito embora a maioria das aspirações fosse semelhante, isto é, de
restrição, a construção comunitária de uma política migratória era dificultada pelos
múltiplos vértices que a temática abordava como o da legalidade ou da ilegalidade,
do emprego, das condições sociais, da economia e da assistência humanitária.
11
Especificamente no período tratado (fins da década de 1990 e início dos anos 2000),
notou-se um aprofundamento dos temores provocados pela entrada do “outro”, que,
muito mais que perturbar a estrutura das sociedades poderia, também, encaixar-se
na agenda das “novas ameaças” do século XXI, ao lado da mais temida de todas: o
terrorismo.
São vários os ângulos de análise das migrações internacionais. As teorias
que analisaram o fenômeno através do tempo realizaram incursões tanto
sociológicas quanto políticas, psicológicas, antropológicas ou econômicas para
explicá-lo. As diferentes maneiras de compreender os fluxos migratórios, bem como
as decisões estatais tomadas para geri-los influenciaram uma enormidade de
pesquisas e estudos sobre a temática. No que tange ao trabalho aqui apresentado,
procurou-se traçar um paralelo entre as teorias das migrações internacionais
levantadas até hoje e a maneira como as mesmas se combinam – neste ponto de
vista – para explicar as levas de imigrantes que tiveram como destino (num tempo
mais recente) a Europa e, especialmente verificar a forma pela qual o bloco político-
econômico trabalhou para administrar a questão no âmbito comunitário.
O interesse em estudar a temática migratória surgiu ainda na graduação,
quando, estudando o desenvolvimento da integração européia, percebeu-se como a
questão das migrações internacionais encaixava-se na agenda de discussão
política, não apenas nacional, mas supranacional. As leituras empreendidas, ainda
na organização do Trabalho de Conclusão de Curso, para a aquisição do diploma de
bacharel em Relações Internacionais, no ano de 2005, suscitaram um interesse
maior nos assuntos relativos às tentativas do bloco europeu para implantar uma
política migratória comum a todos os seus Estados-Membros. Notou-se como a
percepção da imigração era sentida de maneira diversa pelos países constituintes e,
ainda, como a concretização de uma legislação unificada, em relação à entrada de
estrangeiros, não era de simples solução. Percebeu-se também, a partir das
análises dos documentos oficiais da União, bem como dos artigos acadêmicos e
notícias de jornais e revistas o quanto, mesmo que de modos diversificados, a
maioria dos Estados-Membros encerrava por conferir, algumas vezes, caráter
alarmante à problemática do fenômeno migratório, o que repercutia, obviamente, na
compreensão semelhante pela própria União Européia.
Ironicamente, porém, a preocupação com a segurança nacional, responsável
por grande parte dos obstáculos para a construção de uma política migratória
12
comum, foi também a razão para que os progressos relativos à temática
acontecessem no período mais recente, uma vez que a integração política do bloco
e a entrada de mais países acarretavam a necessidade de uma regulamentação
eficaz sobre a livre circulação dos cidadãos, o que incluía os imigrantes que já se
encontravam presentes no território europeu ou que entravam pelas suas muitas
fronteiras externas.
Nesse sentido, a reconstrução do processo histórico das migrações referentes
à Europa permitiu apreender o aspecto paradoxal dos imigrantes, os quais, embora
em alguns momentos fossem vistos como essenciais para o progresso econômico –
e, segundo alguns analistas e historiadores, até mesmo uma espécie de salvação
futura da Europa - eram também uma espécie de mácula para a integração
européia, isto é, um entrave para a conformação de uma “federação européia
indispensável para a paz”, como afirmado na Declaração de Schumman, em 1950.
Isto porque, vindos das mais diferentes nações e culturas, os “novos europeus” não
prejudicariam simplesmente a paisagem demográfica européia, mas também a
econômica, a social, a religiosa, enfim, toda imagem que se tem da Europa e de
seus cidadãos.
A configuração de uma política migratória comum, dessa forma, encontra-se
imersa em um ambiente político-social complexo, haja vista que os fluxos não param
e a noção de integração e assimilação dos estrangeiros permanece distante de sair
dos guetos. Prova disso são, por exemplo, os muitos turcos residentes na Alemanha
que nada entendem do alemão e a exigência do governo germânico em que os
imigrantes aprendam a língua. Tal fato, entretanto, dificulta-se porque já existe toda
uma tradição que emprega o árabe como idioma diário, há mesmo uma sociedade
paralela, na qual pouco ou nada se precisa saber da língua nacional hospedeira.
Nota-se, portanto, que não existe uma mera discriminação, mas também um
afastamento voluntário dos padrões europeus preestabelecidos. Melhor que falar em
termos do “de fora” e do “de dentro”, é imprescindível que se entenda que há um “de
dentro” que é externo ao global, ou seja, que mesmo existente demograficamente na
sociedade, não pertence à ela, até mesmo a rejeita, estabelecendo seus próprios
valores, códigos e condutas a serem seguidos pelos habitantes do bairro (BIGO,
1998; LAQUEUR, 2006).
O aspecto da migração para a Europa, muito embora não seja assunto
recente, é essencial para compreender as modificações que seus Estados
13
encontrarão e já encontram. De fato, o contato de certa forma ameaçador com o
“outro” faz com que se verifiquem as inibições e pensamentos obscuros e que se
aceite e clame por um conservadorismo que, em verdade, apenas conseguirá adiar
as muitas mudanças. Fala-se em tolerância, mas desde que isto não dificulte a
segurança oferecida aos cidadãos. Nesse sentido, a liberdade de movimento, a
liberdade de entrada, a liberdade de pensamento são traspassadas pela
necessidade de uma segurança maior para que se possa usufruir dessas liberdades.
A construção da imigração como um perigo para a estabilidade dos Estados e
do bloco acontece porque a ocorrência do crime é depositada lado a lado com
outras perversidades, como o terrorismo, o narcotráfico ou o tráfico de pessoas. Os
atentados de 11 de setembro nos Estados Unidos e os subseqüentes, em Madrid e
Londres, nos anos iniciais do novo milênio, desencadearam uma política do terror
em todos os sentidos, afetando consideravelmente os imigrantes, não apenas os
muçulmanos, mas especialmente estes. De fato, não somente a Europa, mas o
mundo todo se viu envolto em uma guerra sem limites, uma cruzada pós-moderna,
em que o inimigo, assustadoramente, poderia estar em qualquer lugar, poderia ser
qualquer um, poderia agir a qualquer hora. O inimigo, nesse caso, era novamente o
infiel, agora não mais o infiel ao Cristo, mas o infiel às leis impostas pela liberdade
ocidental.
Um sentimento de medo constante era sentido pelas nações “ameaçadas” e,
em razão disso, verificou-se uma agressividade maior sobre os grupos imigrantes
árabes. No entanto, em se tratando de Europa, a problemática migratória não se
concentrava apenas no enfoque islâmico. Os problemas vivenciados no interior dos
Estados, ligados às entradas ilegais de africanos, por exemplo, ou ao
reagrupamento familiar preocupavam as lideranças européias e também uma
opinião pública, que já entendia estarem os países-membros da União com suas
capacidades esgotadas para a entrada de mais estrangeiros.
O que se pretende neste trabalho, portanto, é não somente fazer uma análise
do processo de configuração de uma política migratória européia, mas também
verificar em que medida o assunto foi tratado tanto por políticos quanto pela opinião
pública como sendo causa de instabilidade e de insegurança. O objetivo é assinalar
que a securitização não foi – e nem é – um evento isolado, mas conectado a outros
fatores e ligado diretamente ao poder. Poder não simplesmente originado pela
escolha de candidatos mais ou menos propensos a barrar a imigração, mas poder
14
do cidadão, que decide acolher ou apartar o diferente. E poder ainda do imigrante,
que “escolhe” se quer se integrar ao país hospedeiro deixando seus costumes
pátrios, se decide se integrar mantendo-os ou se se aparta definitivamente,
compondo novos nichos dentro da sociedade hospedeira.
Desse modo, a dissertação foi dividida e desenvolvida em três capítulos. O
primeiro capítulo – “Migrações internacionais: tradição X ameaça” – visa a fornecer
uma perspectiva das características das migrações no cenário internacional, suas
causas essenciais e as formas pelas quais os Estados lidaram com o fenômeno na
história. Sendo as migrações internacionais tangentes à Europa – bem como as
políticas desenvolvidas para regrá-las, em fins do século XX e início do XXI – o foco
da pesquisa, procurou-se traçar um panorama geral sobre os fluxos e as ações e
reações provocadas por eles. Entende-se que a teorização do conceito de
migrações internacionais e a análise da percepção do imigrante pelas sociedades
hospedeiras são aspectos essenciais para o desenvolvimento dos demais capítulos.
Nesse sentido, o capítulo oferece um histórico das migrações, tocando nas razões
antropológicas, sociológicas e históricas do fenômeno, relatando também os
aspectos de assimilação e não-assimilação, ou de integração e não-integração,
causadores de conflitos nas sociedades receptoras.
Para isso, as principais fontes utilizadas – além da bibliografia de autores
consagrados – foram os relatórios oficiais do Observatório Europeu do Racismo e da
Xenofobia; os livros anuais da Eurostat (organização da União Européia que fornece
dados estatísticos sobre os Estados-Membros e a própria União); as estatísticas
apresentadas pelo Eurobarômetro (órgão europeu que reproduz a opinião dos
cidadãos europeus sobre os mais diversos assuntos); artigos e editoriais de jornais
nacionais e europeus e as conclusões e resoluções do Conselho Europeu, da
Comissão Européia e do Parlamento Europeu. O que se procurou fazer no primeiro
capítulo, enfim, foi o cruzamento dos dados oficiais e dos assuntos da mídia
internacional com as constatações de peritos e estudiosos das migrações
internacionais, no intuito de embasar as discussões posteriores, as quais tratam das
tentativas de uma configuração comunitária sobre migrações.
O segundo capítulo – “De Tampere ao Programa de Haia: o desenvolvimento
de uma política comunitária de imigração” – teve como fontes os documentos oficiais
da União (atas, resoluções, pareceres, conclusões da presidência) e foi composto de
uma bibliografia ampla para moldar as primeiras manifestações da necessidade de
15
uma política migratória comunitária. Portanto, o tópico trata, brevemente, das
questões concernentes ao processo de integração política sofrida pelo bloco,
principalmente na década de 1990. Nesse contexto, a explanação sobre a função
dos pilares constituintes foi fundamental, pois a compreensão em relação às
questões analisadas em âmbito nacional ou supranacional permitiu pensar em
razões para a ineficiência de algumas questões.
No caso das migrações, a não obrigatoriedade dos acordos assinados
causava atitudes diversas dos Estados-Membros, pois, nem sempre, seus anseios
estavam em conformidade com as decisões da União. Embora os muitos entraves, a
vontade política dos líderes europeus desencadeou em cúpulas específicas para a
configuração de uma área comum, na qual os cidadãos do bloco tivessem direitos e
deveres comuns, independentemente do Estado do qual se originavam ou no qual
se encontravam. A Cimeira de Tampere, ocorrida em 1999, foi um primeiro caminho
trilhado pelos líderes de Estado e de governo da União Européia rumo a uma
comunitarização das políticas de imigração e asilo. A complexidade dos resultados e
das aspirações da reunião, entretanto, acarretou em novas conversas e novos
regramentos políticos, os quais procuravam capacitar a plena concretização do
espaço de liberdade, de segurança e de justiça.
No terceiro e último capítulo – “Migrações internacionais e securitização” –
serão tratadas as questões referentes à configuração do Programa de Haia, um
plano de ação desenvolvido em 2004, que teve como objetivo principal a
concretização da área comum. Para isso, além das fontes documentais, utilizar-se-á
uma bibliografia que auxiliará tanto na compreensão histórica quanto no
entendimento político do novo paradigma de segurança. Continuação e afirmação
das políticas que haviam sido elaboradas em Tampere, o Programa de Haia tentaria
efetivar as ações de política interna e externa, a fim de que uma política migratória
comum pudesse ser elaborada e utilizada. A proposta do capítulo, todavia, não se
encerra na explanação das discussões no âmbito da União Européia. Procura ir
além, analisando a securitização do tema no cenário europeu. O que se pretende,
em suma, é destrinchar de que forma os documentos apresentados encontravam-se
imbuídos de sentimentos de “ameaça”. Especialmente após os atentados terroristas
do início dos anos 2000, a questão da segurança societal pareceu dominar as
sociedades européias, resultando na ação e na reação de agentes securitivos, os
quais lançaram e relançaram políticas de restrição à imigração. O paradoxo entre a
16
necessidade da mão-de-obra imigrante e o medo do “outro”, por sua vez, encontra-
se nas entrelinhas das políticas decisórias tanto dos Estados quanto da União, uma
vez que a ambigüidade entre direitos humanos e segurança nacional expressava-se
nos regulamentos comuns.
O que o estudo procura apresentar, portanto, é como a coordenação de uma
política migratória em âmbito europeu mostrou-se necessária no contexto da
conformação do espaço de liberdade, segurança e justiça, mas, ao mesmo tempo,
como o caráter securitizado do tema dificultou a cooperação entre os Estados-
Membros – muito embora o sentimento de pânico tenha sido evocado pelos
documentos europeus, algumas vezes, para demonstrar a necessidade de ações
conjuntas contra o inimigo invisível. O que se almeja constatar é de que maneira
foram desenhadas as tentativas de construção de uma política migratória comum
européia, bem como entender as razões pelas quais a temática foi compreendida
como tópico da agenda de segurança do bloco regional, ou seja, como as decisões
tomadas revigoraram outros “muros” para a configuração de uma cidadela na
Europa.
17
CAPÍTULO 1 MIGRAÇÕES INTERNACIONAIS: TRADIÇÃO X AMEAÇA
Londres precisaria compreender
Bombaim e Bombaim a Londres
pela simples razão de que, num
futuro não longínquo, os hoje
londrinos poderão viver em
Bombaim e vice-versa.
(MEHTA, 2007)
1.1 Migrantes de hoje, de ontem e de sempre
A análise do contexto internacional no qual estão inseridas as migrações
internacionais em todo o globo e a forma pela qual esse movimento de populações –
intenso em todas as eras – tem influenciado as ações governamentais num período
mais recente é fundamental para compreender os desdobramentos das políticas
européias, no tocante tanto às suas ações internas, ou seja, aos entendimentos
entre os Estados-Membros da União Européia, assim como às ações externas, entre
os países-membros e a própria União e os chamados “Estados terceiros”. Cada vez
mais, a questão das migrações consta dos debates políticos dos líderes nacionais e
internacionais, seja no âmbito do direito internacional, do direito humanitário, dos
direitos humanos, da assistência humanitária, da segurança internacional, dentre
outros, o que demonstra a extrema dificuldade que têm os Estados e os blocos
regionais em lidar com o assunto, pois ao mesmo tempo em que o tema é visto com
preocupação, o qual necessita de ações restritivas, é também percebido
socialmente, fazendo com que a opinião pública dirija-se, ora para uma ora para
outra explicação, influenciando nas atitudes e tomadas de decisão de seus líderes.
O caráter das migrações internacionais deve ser analisado como um
movimento constante, e não como algo temporário (RYSTARD, 1992). É possível
observar que desde tempos imemoriais as sociedades convivem com os fluxos
populacionais, os quais têm as mais diversas causas. Os inúmeros fatores push e
pull precisam ser observados com atenção, uma vez que explicitam as razões de
saída e dos destinos escolhidos.
Para Abdelmalek Sayad (1998), a ordem dos movimentos de pessoas no
sistema internacional é regida pela relação entre Estado, nação e migração. Ou seja,
há uma divisão correlata entre emigração e imigração; ambos os acontecimentos
sendo fatos nacionais. Enquanto a emigração é fenômeno político, causando
18
tensões localmente e internacionalmente, a imigração refere-se ao alienígena no
espaço nacional, o que se ausentou da ordem nacional à qual pertence. Desse
modo, a imigração é o confronto entre o “nacional” e o “não-nacional”, é a
perturbação da estrutura social dos países. Mas não apenas dos países
hospedeiros, também daqueles mais propensos à expulsão de pessoas. Ou seja, a
imigração influencia de modo irreversível o fazer político dos que se vêem
envolvidos, constituindo-se numa “ameaça” – da alteridade, da estranheza, do
alogênico, da exterioridade – e transformando-se no que o autor chama de “ilotismo
moderno”
1
. Para Sayad (SAYAD, 1998, p. 280), a questão da imigração refere-se ao
“paradoxo do monte de areia”, isto é, “emigração/imigração envolve duas ordens
políticas, duas nações e duas nacionalidade e não apenas dois países, duas
sociedades, duas economias, como se costuma pensar e afirmar”. Dessa maneira,
são muito mais profundas as trocas propostas, muitas vezes inconscientemente,
pelo imigrante. São valore morais, culturais e religiosos os quais ele carrega consigo
para a vida toda que o diferencia dos demais. São esses mesmos valores que
propiciam o surgimento das comunidades de imigrantes, onde muitas das tradições
permanecem, o que, supostamente, seria uma barreira à integração ou assimilação
dos imigrantes
2
. De fato, “[...] o imigrante é um tipo físico, com uma tez ou uma cor
de pele, uma hexis corporal e um modo de se comportar diferentes, logo, suscetíveis
de alterar o panorama estético nacional” (SAYAD, 1998, p. 280).
Charles Tilly (1997) aponta três fatores decisivos para as migrações
internacionais. Primeiramente, a distribuição geográfica diferente em relação à
quantidade de emprego oferecida, ou seja, a concentração de população em
determinados locais levaria à falta de alimentação e à inexistência de oportunidade
de bons salários. Fatores como a centralização de renda e a exploração interna e
externa fizeram – e fazem – com que as chances fossem ínfimas em determinados
locais e abundantes em outros, muito embora essa abundância requeira muito mais,
1
Sayad (1998) faz uma comparação com os ilotas, estrangeiros sem direitos políticos na Grécia
antiga. Tais quais os estrangeiros de outrora, os da atualidade continuam sendo os párias da
sociedade, sem direitos políticos, impedidos de participar das decisões compatíveis aos cidadãos dos
Estados. Claro que existem os vários critérios de naturalização, porém, segundo o autor, dificilmente
o imigrante consegue desassociar-se completamente de suas raízes, tornando-se complexa sua
participação na vida comum da sociedade hospedeira, pois, também esta tende a vê-lo como
parasita.
2
Esse parece ser um dos temores mais presente entre os povos europeus, a perda de seus valores.
O medo de ver a Europa “invadida” por muçulmanos, por exemplo, suscita inúmeros movimentos –
partidários ou não. Parece haver receio tanto em relação à integração quanto à assimilação.
19
na atualidade, uma mão-de-obra qualificada. Tal disparidade entre países
desenvolvidos – solicitantes de trabalhadores – e países subdesenvolvidos
3
– com
desemprego acelerado – certamente tem permitido uma rede sedenta de
imigrantes
4
.
Em segundo lugar, os balanços demográficos e alterações nas regiões
naturais. A carência de determinados lugares do globo ocasiona fenômenos como o
dos “refugiados climáticos”
5
, por exemplo, os quais são impossibilitados, muitas
vezes, de permanecer em suas origens devido à escassez de recursos, provocada
pelo mau uso da natureza durante muito tempo. Ou ainda, os poucos recursos
financeiros, que impedem que a população tenha acesso à natureza nacional,
explorada por uma elite internacional (ou mesmo nacional), acarretando a fuga para
locais nos quais possam utilizar o que lhes é seu: a força de trabalho.
Por último, as ações políticas tomadas pelos Estados. Nesse contexto,
encontram-se as populações expelidas por conta de guerras (refugiados), os grupos
étnicos ou pessoas perseguidas individualmente (asilados políticos). É
principalmente esse o grupo que mais chama atenção quando se trata de direitos
humanos, já que suas movimentações ocorrem, geralmente, durante e após o
período de conflito bélico, seguidas de manifestações mundiais contrárias aos
regimes que as expelem e da publicação dos números catastróficos de baixas.
Os aspectos levantados por Tilly (1997) permitem fazer uma generalização
dos grupos de imigrantes e de seus membros. Seriam quatro os principais:
residentes permanentes; trabalhadores temporários; refugiados; e imigrantes ilegais.
Esta perspectiva fornece um referencial atemporal e pode ser utilizada em quaisquer
3
O conceito 'desenvolvimento', presente na caracterização dos países como "países desenvolvidos"
e "países subdesenvolvidos" ou “países em desenvolvimento”, é baseado no Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH) de 2004, medido pelas Nações Unidas (ONU), analisando, de modo
geral, as condições econômicas, sociais e políticas dos países (indicadores da educação; esperança
de vida; PIB per capita). Na classificação, com níveis elevados predominam os países da Europa
Ocidental e América do Norte (apenas 3, entre os 20 melhores colocados, não são europeus: Japão,
Austrália e Nova Zelândia). Com níveis medianos, os países da América Latina, Europa Oriental e
Ásia. Por fim, com níveis baixos, os países da África (entre os 20 piores, todos são africanos).
4
As estatísticas apontam que cerca de 500 mil imigrantes clandestinos chegam à Europa todos os
anos (Observatório da Imigração, 2005, on line).
5
O termo e o conceito de “refugiados climáticos”, embora já utilizado amplamente no meio
acadêmico, tem muitas reservas nos organismos internacionais responsáveis pela questão dos
refugiados no mundo. Para estes, refugiados são as pessoas que sofrem ameaças e perseguições à
vida em seus países de origem e, por isso, merecem proteção. No caso dos “refugiados climáticos”
isso não ocorre, uma vez que a problemática seria resultante de condições ambientais, o que não
caracteriza perseguição ao ser humano.
Nesse sentido, o termo será usado neste trabalho por falta de uma expressão melhor, que seja
capaz de manifestar esse novo problema que se apresenta nos fluxos migratórios atuais.
20
das épocas analisadas, pois as características dos grupos são muito semelhantes. O
que se nota, contudo, é que o fenômeno de maior interação global acentuou ainda
mais a fluência de determinados grupos e criou novas roupagens para outros, não
previstos em convenções sobre os direitos humanos de outrora, como, por exemplo,
os “refugiados econômicos”
6
.
As teorias das migrações internacionais procuraram explicar as razões e os
sentimentos que possibilitaram a saída e a entrada de pessoas pelo mundo afora.
Desde as que enfatizam os processos de “des(integração)” social e assimilação
cultural, até as que se utilizam dos aspectos do melting pot
7
ou ainda as que
enxergam nas redes sociais e no transnacionalismo as principais causas, são muitos
os aspectos a serem estudados (SASAKI; ASSIS, 2000).
A sociologia clássica fornece alguns elementos adequados para o
entendimento da imigração. Durkheim entendia que a migração era a quebra das
comunidades tradicionais, sob os laços da solidariedade mecânica, o que significa
que o fenômeno é característico da transição para a solidariedade orgânica, advinda
após o período de anomia. Weber, por sua vez, analisava a questão como fator
incidental, que criava novas classes sociais e grupos de diferentes status étnicos. A
imigração, nesse sentido, era resultado do desenvolvimento do capitalismo
(RICHMOND, 1988), não, necessariamente, negativa.
Já sendo conhecidos os estudos malthusianos sobre a conseqüência fatal do
maior crescimento da população em relação ao aumento da produção alimentícia –
isto é, a inevitabilidade da pobreza mundial – as percepções de Marx sobre as
migrações internacionais inseriam as análises de Malthus na esfera do pensamento
reacionário. Isto porque a conclusão da inevitabilidade da pobreza apenas fortalecia
o poder das classes dominantes, que sempre teriam alimentos e mão-de-obra barata
a seu dispor. Em verdade, segundo a ótica marxiana, a imigração era resultado de
6
O termo “refugiado econômico” (assim como o explicitado anteriormente – “refugiados climáticos”)
não foi previsto na Convenção de Genebra e nem nos acordos de proteção de refugiados. Designa
aquelas pessoas que saem de suas terras, onde não há possibilidade alguma de sobrevivência, em
busca de emprego e vida melhor em países desenvolvidos. Não sendo considerados refugiados,
todavia, não possuem os mesmos direitos que eles, sendo considerados, muitas vezes, imigrantes
ilegais (BATISTA, 1998).
Assim como “refugiados climáticos”, o termo e o conceito, embora usados por muitos acadêmicos,
não são aceitos plenamente, mas ambos serão utilizados no trabalho por falta de expressão mais
precisa.
7
Metáfora utilizada para descrever o modo como sociedades homogêneas desenvolvem-se. Os
ingredientes (pessoas de diferentes culturas, raças, religião, etc.) seriam mescladas para dar origem
a uma sociedade multi-étnica. O termo é usado para descrever sociedades que recebem um grande
número de imigrantes, vindos de diferentes partes do mundo.
21
uma relação de cumplicidade dos governos na política de “cercamento”, na
autorização de partida e na assistência estatal aos movimentos de saída. Os
imigrantes, nesse sentido, beneficiavam as elites nacionais, uma vez que aceitavam
seu destino de pobreza absoluta no território natal e rumavam em busca de outra
oportunidade, enfraquecendo a luta operária.
No entanto, os pensadores clássicos citados acima não compreenderam o
fenômeno migratório como assunto realmente importante para seus estudos da
sociedade. Apenas no início do século XX a sociologia norte-americana vai trabalhar
a questão como um problema, demonstrando o desenvolvimento dos diversos laços
existentes entre as sociedades de partida e de chagada. Foi a partir desse momento
que se desenvolveram as concepções da necessidade dos trabalhos temporários
(“exército de reserva”), do melting pot e das redes sociais
8
.
A economia das migrações trabalhou a questão sob diversos ângulos. Os
neoclássicos enxergavam as causas nas diferenças entre as taxas salariais dos
países, afirmando que os fluxos eram meros resultantes da somatória de indivíduos
que se movem por dinheiro. Tal visão foi tremendamente criticada, especialmente
por Portes (1944), pois aqueles estudiosos não expressavam em seus cálculos as
relações sociais inerentes aos processos de imigração. Já os chamados “novos
economistas” entenderam que as decisões não são tomadas por atores
internacionais isolados, mas por unidades maiores de pessoas relacionadas entre si.
O que se percebe, na atualidade, é que a globalização da economia levou à criação
de um espaço transnacional, onde circulam mercadorias, dinheiro e indivíduos
(SASSEN, 1988).
As questões sobre os imigrantes devem ser encaradas sob múltiplos
aspectos. Quem é o imigrante e qual a sua função na sociedade hospedeira são
questões fundamentais para compreender os motivos de sua aceitação e de sua
não-aceitação. O estrangeiro simboliza a proximidade e a distância (FERREIRA,
2002) e, também por isso, é visto, muitas vezes, como alienígena indesejado. O
estrangeiro não é necessariamente o inimigo, é o elemento aleatório presente,
8
Como a pesquisa possui um caráter amplo, o trabalho sobre migração na União Européia utilizará
os diversos conceitos da sociologia das migrações, abordando suas realidades e equívocos quanto
às teorias desenvolvidas. Ainda pelo seu aspecto abrangente, também serão empregados alguns
conceitos e análises desenvolvidos pela economia das migrações.
22
diferente ou por causa da raça
9
, ou da língua, ou da religião, ou dos “acasos da
história”. O que parece fazer do estrangeiro um inimigo é a capacidade do mesmo
em influenciar o povo, isto é, em transmitir seus caracteres aos nacionais, ao invés
de assimilar a cultura hospedeira. Por isso ele, algumas vezes, é demonizado. Ele
precisa ser vulnerável, pois os cidadãos têm o direito a uma vida mais proveitosa
que os “intrusos”. Dessa forma, as iconografias, isto é, os sistemas de imagens e
valores, fomentam a distância e criam a diferença entre cidadãos e não-cidadãos. E
o estrangeiro, em suma, é aquele que não é cidadão
10
(DUROSELLE, 2000).
Mas o estrangeiro é também o cidadão, pois há meios de conseguir a
cidadania. Nesse caso, mais que um instrumento aleatório, o estrangeiro torna-se
possuidor de cartas decisórias, o que pode torná-lo, outra vez, alvo de perseguição.
Não basta ser cidadão. É preciso integrar-se à comunidade majoritária. É a lei que
permite que os cidadãos se reconheçam como membros ou não de um mesmo
grupo, muito embora o poder expresso pela lei seja, na maior parte das vezes,
inverificável. A identificação com o outro determina que eles se sintam pertencentes
a uma comunidade única, na qual seus desejos e direitos são respeitados e
atendidos. As sociedades defendem a manutenção de suas leis e de seus valores
porque esses as fazem ser uma comunidade. A escolha é irracional e inconsciente e
é por essa razão que, ao ser humano, é tão difícil superar o preconceito em relação
ao “outro” (PACHECO FILHO, 2002). Ou seja, juntamente à criação de leis de
expansão do conceito de cidadão e de aprofundamento dos direitos de imigrantes,
inflama-se o ódio contra as minorias. O direito escrito e aprovado, nesse sentido,
nada mais é que uma carta que dita regras pouco cumpridas, incapaz de ultrapassar
as vontades e anseios do povo, tendo apenas aspecto punitivo, quando este seja
possível.
A liberdade do Estado em escolher quem entra e quem sai de seu território
constitui aspecto inerente à soberania e essa possibilidade de vetar a permanência
de necessitados é debate constante nas discussões da agenda internacional.
9
A definição de “raças humanas” é, principalmente, uma classificação social, na qual a cor da pele, a
origem étnica e social diferencia os diversos grupos existentes. Há uma questão implícita da
nacionalidade no conceito de raça, o que originou – e ainda origina – muitos conflitos.
Entende-se a complexidade em se utilizar o termo, mas o mesmo é usado neste texto também
para manter a idéia original de Duroselle.
10
O termo cidadão, no caso, refere-se à capacidade jurídica do indivíduo que possui direitos e
deveres numa sociedade pré-estabelecida. Todavia, entende-se que ser cidadão pressupõe muito
mais que meras formalidades da lei, mas também a capacidade de ser reconhecido e de se
reconhecer como pertencente ao grupo, não apenas legalmente, mas afetivamente.
23
a grande ameaça operada na estrutura do Estado nesta segunda
metade do século XX tornou claro que apenas o espírito de
solidariedade entre as nações poderia impedir que algum governo
exercesse soberanamente seu poder sobre os outros. Questões de
nacionalidade, imigração, naturalização e expulsão simbolizavam a
soberania do Estado (ARENDT, 1991, grifo do autor).
A grande questão, portanto, encerra-se em um dos pontos cruciais para a
configuração do Estado moderno tradicional: a manutenção de um território, com um
povo específico, delimitado por fronteiras criadas e recriadas através da história. A
especificidade, vista por esse ângulo, forma uma nação cuja etnia e raça baseiam-se
no tempo, criador dos seus interesses, imagens e vida comum (DUROSELLE, 2000).
A soberania do Estado, nesse ponto, centra-se na capacidade de decidir e regular
todos os que entram e os que saem de seu território, os que podem e os que não
podem nele viver e dele usufruir. Mas é preciso entender que “os grandes sucessos
da política jamais foram adquiridos mediante força armada, mas pela subversão dos
espíritos”
11
(GOTTMANN, 1952). Não se pode impedir alguém de crer em
determinado Deus ou de renegar seus valores morais, mesmo que isso seja proibido
publicamente. O interior pessoal não pode ser mudado sem convicção própria. A lei,
nesse caso, apenas impede manifestações livres.
Se “voltar às origens, descobrir o povo ou a raça primitiva, recuperar a língua
original” é – e sempre foi – o grande sonho ao longo da história da humanidade
(BLIKSTEIN, 1992) não é oneroso entender como chefes de Estado, com
incomparáveis capacidades oratórias foram – e são – capazes de tornar realidade
massacres a minorias que, de acordo com determinada percepção, não mereciam
habitar o mesmo território que, no seu entendimento, somente pertenceria aos
“nacionais”. Ou ainda, de maneira um tanto quanto eufemística, como as políticas
estatais são desiguais no tocante às entradas de estrangeiros.
Ora, “a resposta mais simples para essa questão é a constatação imediata de
que o mundo é dividido em Estados, e Estados são associações que, entre outras
características, possuem o monopólio de legitimidade da mobilidade” (REIS, 2004, p.
1). A globalização do fenômeno migratório, entretanto, não permite que o assunto
seja debatido simplesmente dentro das fronteiras nacionais. A preocupação com a
situação de milhões de pessoas que decidem deixar suas pátrias tem se mostrado
11
Tradução livre da autora.
24
cada vez mais presente na agenda internacional, uma vez que seus
desdobramentos são vários e repercutem não apenas nas sociedades de destino,
mas também nas de saída e de trânsito.
A construção social da identidade sempre ocorre em contexto marcado por
relações de poder (CASTELLS, 2002). Isto significa que a capacidade soberana do
Estado em aceitar ou coibir a entrada de estrangeiros é inerente ao monopólio da
força por ele adquirido. Nesse sentido, desenvolvimentos comunitários de políticas
migratórias podem ser vistos como maneiras amenas de ceder a soberania. Porém,
uma integração política verdadeiramente eficaz necessita trabalhar com assunto tão
espinhoso. A configuração de uma colcha de retalhos, cada um colorido por uma
nacionalidade diferente, faz com que o desafio europeu torne-se homérico. O novo
embate entre nações e nacionalismos, ou melhor, o nascimento de um sentimento
europeu, ao mesmo tempo em que une na diversidade – como prevê a possível
futura Constituição da União Européia – possibilita uma nova oposição: Estados
europeus X Estados terceiros, ou ainda a “nação Europa” X a “nação de fora”. Um
dos maiores entraves da União tem sido a dificuldade em forjar uma identidade
regional com a mesma força que a nacional, dada às diferentes percepções das
comunidades integrantes. A criação, manutenção e aplicação de um espaço de livre
circulação de indivíduos quando pensado em termos europeus é plenamente
aceitável, mas quando vivenciado também por cidadãos terceiros suscita dúvidas
diante da fragilidade das fronteiras internas. Tais receios são resultados das políticas
migratórias dos Estados-Membros e das redes existentes em determinados países.
A urgência de uma política comum de gerência do fluxo imigrante é essencial para a
implementação de outras questões, muito relacionadas ao bem estar social tanto
dos europeus quanto dos estrangeiros que vivem no bloco
12
.
12
Segundo dados do Eurostat, em 2004, aproximadamente 25 milhões de imigrantes residiam nos 25
países-membros da União Européia. As estatísticas apontam que por volta de 500 mil estrangeiros
entram todos os anos nos Estados da União. Todavia, essas são as estatísticas oficiais e os
imigrantes ilegais não são totalmente contabilizados, o que supõe serem maiores os números de
cidadãos terceiros vivendo na União (EUROSTAT – News release. 19 de maio de 2006. Disponível
em: <
http://epp.eurostat.cec.eu.int/pls/portal/docs/PAGE/PGP_PRD_CAT_PREREL/PGE_CAT_PREREL_Y
EAR_2006/PGE_CAT_PREREL_YEAR_2006_MONTH_05/3-19052006-EN-AP.PDF>. Acesso em:
08/12/2007.
25
1.2 Condições da imigração e da emigração na Europa
As similaridades e possíveis razões para o sentimento de identidade europeu
(se é que se pode, efetivamente, utilizar esse termo, já que um sentimento uno, que,
supostamente, ficaria ao lado do nacional, bem como a questão da cidadania
européia – complementar e não substitutiva – parece mais discurso político que
realidade concreta) procurarão demonstrar o porquê de tamanha dificuldade entre os
membros em se construir uma política eficaz e comunitária para a gestão migratória
no bloco. Com a reconstrução do panorama histórico será possível notar que, se por
um lado as convenções ajudaram (ou tentaram ajudar) o indivíduo, por outro, o
Ocidente – e, no caso, os Estados-Membros da União Européia – tornou ainda mais
restritas as leis de imigração, sendo quase um consenso que a imigração
proveniente de determinadas partes do mundo recebeu (e recebe) uma conjuntura
ainda mais securitizada na Europa recente (BROCHMANN, 1996, p.1)
13
.
Alejandro Portes (1944) enfatiza que os indivíduos migram por diversas
razões: para escapar da fome, sair de um regime de governo repressivo, obter
riqueza e status social, melhorar as condições de seus filhos, dentre outras. No
entanto, esses aspectos explicam a vontade individual ou grupal, mas não o
fenômeno migratório em si. A ação de emigrar, por isso, está fundamentada no
contexto institucional dos Estados e dos organismos internacionais. Fatores como o
local de origem, o território a que se almeja chegar, os obstáculos habitacionais e
sentimentos pessoais afetam a estrutura das migrações transnacionais (LEE;
ROEMER; VAN DER STRAETEN, 2005). A política dos Estados, por fim, domina as
migrações, favorecendo-as, facilitando-as, restringindo-as.
Tomas Hammar (1990, apud RYSTARD, 1992) distingue quatro períodos
importantes no contexto histórico das migrações européias. O primeiro tem seu início
na metade dos anos 1800 – com a revolução da agricultura, o crescimento e
fortalecimento do capitalismo e o conseqüente processo de industrialização – e
continua até o fim da Primeira Guerra Mundial, sendo caracterizado pela livre
movimentação de pessoas, principalmente para a América do Norte e para a
13
É interessante perceber que Grete Brochmann publica sua obra no ano de 1996, ou seja, muito
antes dos ataques terroristas de maior impacto nas mídias internacionais, o que supõe que a
securitização da questão migratória não é um fenômeno apenas do momento e do calor decorrente
de Nova York, Madrid ou Londres, mas de uma construção de não receptividade do “outro” de tempos
antes.
26
Austrália. O fim do mercantilismo, e do controle de população indicado por ele,
possibilitou uma migração praticamente sem restrições, inclusive sem requisição de
passaporte entre os países, com exceção da Rússia Czarista. As péssimas
condições de vida proporcionadas por esse processo, a perda de empregos no
campo, o inchaço das cidades (sem empregos para todos e a dificuldade de alguns
camponeses em se adaptarem às cidades), ao lado da oportunidade que brilhava no
fim do túnel – denominado Novo Mundo – impulsionaram uma emigração massiva
de europeus.
Ainda referente ao primeiro período, a história mostra que a formação do
Estado-Nacional, no século XIX, acarretou diásporas também graças ao aumento do
número de minorias étnicas em certos locais da Europa. A assimilação ou a
emigração, forçada ou voluntária, portanto, é marcante nessa época. Nota-se, enfim,
um caráter mais emigratório que imigratório nas sociedades européias de então.
O segundo período inicia-se com o fim da Primeira Guerra Mundial e
testemunha a introdução de um sistema mais rígido de controle populacional. Logo
após o fim do conflito, houve o estabelecimento de algumas “Leis Migratórias”, entre
os anos de 1920 e 1930, as quais passaram a existir, principalmente, devido à taxa
significativa de desemprego nos países europeus no período, que forçava a uma
maior restrição à entrada de imigrantes, que servia, justamente, para proteger o
mercado de trabalho doméstico. Foi também por isso que muitos refugiados judeus,
à época, não recebiam visto de entrada em alguns países da Europa.
O terceiro começa após a Segunda Guerra Mundial e segue até os anos de
1973-1974, quando a Europa ocidental criou meios para proibir a imigração. O fim
da guerra e a necessidade e a possibilidade de reconstrução do continente
acarretaram um fenômeno migratório que marcaria significativamente as leis de
entrada e de saída futuras. Pode-se dividir o período aqui descrito, portanto, em dois
momentos: um inicial, de relativa liberdade de movimentação e um final,
caracterizado pelas condições restritivas para a imigração.
A necessidade de mão-de-obra barata, especialmente masculina, era
fundamental para os países recém saídos do conflito. A reconstrução do continente
europeu, dessa forma, possibilitou a entrada de imigrantes conhecidos como
“trabalhadores convidados”, vindos de países do terceiro mundo, principalmente ex-
colônias européias. A imigração consentida, entretanto, tinha um componente
27
essencial: os contratos de trabalho previam a temporalidade dos mesmos e o
retorno dos estrangeiros para suas terras.
Há também, no mesmo período histórico, a presença constante de imigrantes
vindos da Alemanha oriental e de toda a Europa oriental, além do instante da
descolonização, que, semelhantemente, resultou num afluxo significativo de
imigrantes, os quais rumavam para as metrópoles: Inglaterra, França, Holanda e
Portugal. Nesses casos, a imigração era observada com cautela, mas, ao mesmo
tempo, em se tratando de imigrantes europeus orientais, de trunfo e mesmo prêmio.
Isso porque a passagem dessas pessoas para o lado ocidental, isto é, capitalista,
era prova de que o regime socialista soviético era uma farsa e estava fadado ao
fracasso – isto nas interpretações dos líderes ocidentais. Quanto aos imigrantes
provenientes das ex-colônias, a receptividade não era tão grande, mas algumas ex-
metrópoles enxergavam uma espécie de dívida histórica para com aqueles países.
O resultado da política de “trabalhadores convidados”, bem como das
entradas decorrentes do processo de descolonização africana e do “muro do
silêncio”
14
existente entre Europa ocidental e oriental, ocasionaram a formação e o
inchaço de uma periferia insatisfeita, pois suas demandas sociais não eram
atendidas em conformidade com as dos cidadãos nacionais. O não-retorno dos
primeiros, por sua vez, juntamente com a crise do Estado de bem-estar social
europeu promoveu ondas de políticas migratórias mais restritivas e o ressurgimento
de ideais discriminatórios em algumas partes da Europa.
O último período destacado por Hammar (1990) abarca os anos de 1973-
1974 e 1980, sendo caracterizado por um rígido controle migratório (immigration
stop). É possível, no entanto, presenciar ainda alguns trabalhadores temporários, o
reagrupamento das famílias, a entrada de refugiados políticos e, principalmente, o
crescimento dos imigrantes ilegais. Este último foi uma das maiores preocupações
da nova era européia, quando da configuração da União.
Os anos de 1980 e 1990 continuaram dominados por uma significativa
restrição na entrada de imigrantes. Percebe-se, nesse sentido, uma tendência à
diminuição da imigração legal e ao conseqüente crescimento desenfreado da
ilegalidade; à diversificação dos países de origem (ou seja, muito mais que ex-
colônias ou imigrantes esquivados do sistema socialista, houve um crescimento de
14
Referência ao Muro de Berlim, que separava Alemanha Ocidental e Alemanha Oriental.
28
pessoas das mais variadas nacionalidades, as quais enxergavam na Europa a
possibilidade de conquistar melhores condições de vida); à diminuição dos pedidos
de asilo a partir de 1994 (muito embora muitos conflitos permanecessem, a
dificuldade em entrar na Europa como asiladas fazia com que as pessoas tentassem
as vias ilegais); ao reagrupamento familiar como a categoria mais importante de
imigração (permitido e regulamentado pelas leis nacionais); ao aumento do número
de trabalhadores estrangeiros; à consolidação da mulher imigrante no mercado de
trabalho (a qual sofre de preconceito duplamente, por ser imigrante e por ser
mulher); ao crescente número de imigrantes no setor de serviços; e ao incremento
do auto-emprego estrangeiro (GODOY, 2002, p. 2).
Leis más e opressivas, altas taxas, clima desconfortável, problemas
sociais, e mesmo compulsão (trabalho escravo, transporte), tudo isso
produziu e continua produzindo correntes migratórias, mas nenhuma
dessas correntes é comparável em volume àquela produzida pelo
desejo humano de se tornar “melhor” no critério material (HAMBERG,
1976: 5, apud, RYSTARD, 1992, p. 1173, destaque do autor).
15
O século XXI, por sua vez, inicia-se marcado pelo debate constante entre a
reabertura das fronteiras – uma vez que existe a necessidade real e já concreta da
mão-de-obra imigrante, devido ao envelhecimento da população européia – e o
controle ainda mais acirrado delas, resultado, em grande parte, da titulação de
ameaça que as migrações internacionais vêm sofrendo nas sociedades atuais (e
não apenas nas sociedades mais desenvolvidas apenas, a sensação de ameaça,
provocada pelas migrações internacionais, vai muito além das fronteiras
primeiromundistas). O que envolve os debates é a realidade palpável de uma
sociedade que ao mesmo tempo em que envelhece, necessita de mão-de-obra para
suprir seus encargos, mas deixa claro que não deseja qualquer mão-de-obra, como
nos tempos de outrora. Há uma necessidade, mas de trabalhadores qualificados
16
(HILY, 2003, p. 3).
A migração internacional tem estado vinculada ao sistema econômico
mundial. [...] Nesse contexto, as migrações alcançam volumes nunca
verificados e tornam-se fenômenos verdadeiramente globais. Essas
15
Tradução livre da autora.
16
“Aumentar a quantidade de mão-de-obra altamente qualificada no país havia sido um dos objetivos
da Lei de Imigração, que entrou em vigor no início do ano passado. Esta legislação, no entanto, foi
criticada por especialistas, que consideraram muito altos os obstáculos para a vinda de estrangeiros
qualificados”. Deutsche Welle, 07/08/2006, on line.
29
novas manifestações migratórias têm suas origens no contexto da
nova divisão geográfica do trabalho, consolidada após a Segunda
Guerra Mundial e acentuada após 1973, quando a recessão nos
países capitalistas centrais provocou uma queda na margem de lucros
e o congelamento da concentração do capital (TELLES, 1996).
Ao lado dessa realidade, contudo, encontra-se uma população cada vez mais
temerosa do “outro”, o qual se mostra “inassimilável” e perturba a paisagem
tipicamente européia. Especialmente se esse “outro”, além de possuir hábitos
culturais totalmente diversos, tiver entrado de maneira ilegal no território, usufruindo,
dessa forma, de privilégios que, em tese, deveriam contemplar apenas aos que, de
direito, vivessem naquele território.
Em verdade, a questão da integração nacional sempre foi essencial na
construção do processo de constituição do Estado e, quando se fala de União
Européia – ou de qualquer bloco político-econômico – a integração dos cidadãos,
isto é, a concepção e a percepção de um europeísmo parece condição sine qua non
para a permeabilidade das idéias. É por isso que o interesse dos Estados, em tal
contexto, não deve estar delineado somente em termos econômicos, demográficos e
militares. Os interesses, de fato, estão sempre interligados por termos sócio-
culturais, que os definem no sentido de fortalecer um pensamento de vizinhança
(BROCHMANN, 1996). A construção de uma verdadeira comunidade, portanto,
como sempre ansiou a União Européia, precisa concentrar-se não somente nos
aspectos físicos da conquista, mas deve, sobretudo, seduzir as almas dos que nela
estão envolvidos (RENAN, 1990 apud BROCHMANN, 1996).
A vontade humana e, como conseqüência, a formação da nacionalidade –
que é resultante dos processos de pertencimento e de diferenciação em relação ao
outro – perpetuou, também no início do século XXI, a questão de que ou o espelho
reflete algo que me é semelhante ou eu não me enxergo como capaz de abarcar o
outro. Isto é, a dificuldade do ser humano em relação à alteridade foi, sem dúvida,
no início do novo milênio, obstáculo constante à transnacionalidade proposta pelas
políticas comuns da União Européia. Embora a realidade não fosse mais puramente
nacional, a busca por essa utopia, muitas vezes, prejudicava a harmonização das
nacionalidades européias que viviam em um espaço comum. Era preciso que as
populações nacionais vislumbrassem que a mescla das culturas, fosse entre
30
ocidentais e ocidentais, fosse entre ocidentais e orientais, era capaz de gerar frutos
tão perfeitamente belos quanto suas culturas tradicionais.
A cultura não pode ser hoje exclusivamente francesa, inglesa, alemã e
nem sequer européia, mas plural, mestiça e bastarda, fruto do
intercâmbio e da osmose, fecundada pelo contato com mulheres e
homens pertencentes a horizontes distantes e diversos (GOYTISOLO.
El País, 25 jan. 1993).
A questão das migrações para o continente europeu, então, refletia uma
preocupação não apenas dos Estados como únicos detentores das vontades, mas
também da própria União, que se encontrava envolta por pensamentos os mais
diversos. Se da perspectiva do Estado-Nação, a migração poderia ser vista como
um fator de distúrbio, do ângulo europeu tal complexidade ficava ainda mais
acentuada, uma vez que a diferenciação em relação ao terceiro se dava em mais do
que uma dimensão. O imigrante, além de não ser nem inglês, nem francês, nem
alemão, ou qualquer outra nacionalidade, também não era, em última instância,
europeu, o que o colocava irremediavelmente fora da ordem pré-estabelecida.
A integração européia pode ser entendida, cada vez mais, como o
fortalecimento do regionalismo e da interdependência entre os Estados-Membros, os
quais, ao mesmo tempo em que facilitam certas questões (como as econômicas, por
exemplo), dificultam outras. Dentro dessas dificuldades, logo aparentes, estão as
migrações internacionais.
A consciência regional e a percepção compartilhada de pertencer a
uma determinada comunidade podem apoiar-se em fatores internos,
muitas vezes definidos em termos de cultura, história, tradições
religiosas comuns. Podem ser definidas em contraposição a um
“outro” externo, que pode ser entendido primariamente como ameaça
política (a auto-imagem da Europa definida contra a URSS ou o
nacionalismo latino-americano definido contra a ameaça da
hegemonia norte-americana), ou um desafio cultural externo (a longa
tradição segundo a qual se definia “Europa” por oposição ao mundo
não-europeu, sobretudo àquele islâmico, ou, mais recentemente, o
despertar de uma identidade asiática em contraposição à “ocidental”)
(HURRELL, 1995, destaque do autor).
A partir dessa consciência regional, todavia, parece sim ser possível a tomada
de decisões comuns quanto ao ensino, à economia, aos gastos sociais com a
população européia, à necessidade de uma política de direitos humanos, à própria
concessão de asilo (em alguns casos). Todavia, quando se trata de gerir políticas
31
que toquem na questão da necessidade da mão-de-obra imigrante, o que
transparece é o medo de lançar mão do direito soberano de decidir quem entra em
seu território. Parecem não tão intrincadas as tomadas de decisão e assinatura de
acordos, contudo, a dificuldade em concretizar os ideais propostos nos mesmos está
relacionada tanto à forma como ao significado da aplicação das políticas no contexto
nacional. Se para determinado país é legítimo provocar a “fuga de cérebros”
17
nos
países em desenvolvimento, outros consideram essa uma prática perigosa, uma vez
que a própria União pode estar legalizando a entrada de possíveis “células
terroristas” no espaço europeu
18
.
Essa assimilação entre terrorismo e imigração, por sua vez, é primordial para
entender mais que as ações políticas européias, também o espírito das mentes dos
cidadãos europeus. O grande desafio que parece tangenciar as sociedades
européias do início do século, portanto, é encontrar uma maneira de controlar as
entradas de estrangeiros sem murar, fisicamente, suas fronteiras. No entanto,
embora os muros não sejam erguidos compulsoriamente (já existem, por exemplo,
os de Ceuta e Melilla), a abstração do “muro”, ou seja, a perpetuação de
estereótipos e o distanciamento entre população nacional e população estrangeira
torna-se cada vez mais real nas sociedades hospedeiras, as quais se desenham
mais restritivas para receber o diferente, deixando-o além de uma barreira invisível,
mas totalmente perceptível.
Reconhecidos como indesejáveis e/ou ameaçadores, migrantes e
refugiados tornam-se objeto de políticas de estado mais radicais que
as das formas tradicionais de intervenção, quanto ao controle das
fronteiras e ao acompanhamento das trajetórias sociais dos imigrados.
Multiplicam-se, nesse contexto, iniciativas de erguimento de barreiras
físicas nos pontos de passagem de migrantes e de criação de campos
para reunião e confinamento de migrantes e refugiados.
(PÓVOA NETO, 2007, on line).
17
O Banco Mundial calcula que aproximadamente 70 mil pessoas (a maioria desses sendo africanos)
migrem para o hemisfério norte (ACIDI, 2003, on line).
18
Dentre os muitos exemplos a citar, tem-se o caso do marroquino Mounir El Motassadeq, acusado,
em 2002, como um dos participantes dos atos terroristas de 11 de setembro de 2001. Motassadeq
migrou para a Alemanha em 1993, tendo aprendido o idioma em Münster e mudado posteriormente
para Hamburgo, onde estudou Engenharia Eletrônica na Universidade Técnica de Harburg. Foi lá que
ele conheceu Mohammed Atta (líder de um grupo terrorista), em 1996, com o qual teria se encontrado
pela última vez em maio de 2000. Motassadeq foi preso em 28 de novembro, em Wuppertal, e
transferido em meados de outubro para um presídio em Hamburgo (BBC, on line).
32
O ponto central é que tanto os Estados, quanto a União, quanto os cidadãos
europeus parecem entender a imigração como ameaça à integração da sociedade,
entretanto, todos são racionais o suficiente para empreenderem que sem a mão-de-
obra imigrante a Europa não seria capaz de suprir suas necessidades. Tal situação
é de complexa solução, pois as leis não se tornam mais flexíveis e a imigração ilegal
continua crescendo. Nota-se que, mesmo em períodos de desemprego, a imigração
permanece porque os empresários solicitam trabalhadores que tenham um menor
custo e que não possam exigir direitos sociais. Além disso, percebe-se que há
emprego mesmo em épocas ruins do mercado de trabalho porque os cidadãos
europeus preferem encontrar atividades que sejam compatíveis aos seus
conhecimentos. De fato, segundo analistas, os imigrantes podem auxiliar na
prevenção de recessões e até na expansão das empresas, todavia, a baixa
qualidade da mão-de-obra pode igualmente influenciar na baixa dos salários e na
diminuição da competitividade (BROCHMANN, 1996).
As relações entre a imigração e a percepção da imigração, seja nos níveis
estatais, supranacionais ou individuais, são fundamentais para o entendimento da
forma de aplicabilidade das ações. Isto demonstra, por exemplo, que há uma
“organização da clandestinidade” na União, pois, na medida em que as leis não
facilitam a entrada de pessoas, cresce a quantidade de rotas ilegais e de “traficantes
de seres humanos”. É preciso enfatizar ainda que, em grande parte das vezes, as
pessoas se utilizam das rotas e pagam aos chamados “traficantes”, sem serem, de
fato, “traficadas”. Isto é, os ilegais pagam aos supostos “traficantes” para que os
mesmos os auxiliem a entrar na Europa. O problema é que, quase sempre, os
governos concentram-se na luta contra o “tráfico de pessoas”, ou seja, há uma
criminalização da questão para que se possa punir sem o debate humanitário
correlato, fazendo com que o retorno seja visto como “salvação”. Esta é uma
maneira de mascarar a questão das entradas ilegais. Nesse sentido, legitimam-se as
políticas restritivas, as quais vão ao encontro do sentimento de pânico das
populações locais.
O grau de apoio, nas sociedades de imigração, ao uso de tais
dispositivos em sobreposição (ou substituição) às políticas tradicionais,
indica o elevado patamar alcançado, nessas sociedades, pela rejeição
aos imigrantes. A ponto de que, mesmo onde existe um
desenvolvimento relativamente alto das liberdades civis, admita-se a
possibilidade do encarceramento ou da restrição severa à mobilidade
33
do migrante. Apoiando-se numa hostilidade difusa quanto aos
imigrantes, e na sua imputabilidade quanto a diversos males sociais,
meios de comunicação de massa e forças políticas contribuem para a
construção de imagens ameaçadoras sobre a imigração. Esta passa a
ser freqüentemente representada como invasiva e descontrolada,
passível, portanto de iniciativas mais ousadas para sua contenção
(PÓVOA NETO, 2007, on line, destaque do autor).
As migrações para a Europa, nesse sentido, tornaram-se um problema
efetivamente a ser discutido pelos líderes europeus e uma política comunitária
passou a ser uma das prioridades da União. O espaço de liberdade, segurança e
justiça, pautado especialmente na questão da livre circulação dos indivíduos,
encontrou âmbitos de difícil resolução, principalmente porque essa envolvia
assuntos de segurança ligados, diretamente, à problemática da distribuição de
riqueza e oportunidade no mundo contemporâneo.
1.3 Imigrantes na União Européia: percepção, assimilação e xenofobia
Já em 1992 a Organização Mundial para as Migrações afirmava que os
aspectos “push”, existentes nos países de emigração eram maiores que os de “pull”,
dos países acolhedores, isto é, as motivações para sair eram maiores que a
demanda dos territórios hospedeiros. Este fato pode ser notado de maneira
preponderante na Europa. A desestabilização do Estado de bem-estar social, após
anos de conquistas sociais, acarretou um fechamento na mentalidade das
populações européias. Os imigrantes foram constantemente acusados de serem os
causadores das deficiências dos Estados e, com isso, as restrições tornaram-se
cada vez maiores. Ainda mais, a queda do regime socialista na Europa do leste,
ocasionou um fluxo significativo de imigrantes em busca de melhores oportunidades
no capitalismo da Europa ocidental, que se juntavam aos imigrantes originários de
outros países pobres do globo.
O mundo assistiu com assombro a ascensão da extrema-direita européia,
pois não acreditava ser mais possível regimes de cunho discriminatório nas
democracias ocidentais. Embalados, muitas vezes, pela ideologia do fim da história,
que pregava a supremacia do capitalismo ocidental frente à queda do socialismo
soviético, os povos viram novamente a subida ao poder de líderes nacionalistas
extremados (RIBEIRO; VIZENTINI, 2000).
34
Na Europa, muitas pessoas estão chocadas com o avanço do
neofascismo. A maioria não queria acreditar que partidos de extrema
direita pudessem ter sucesso nos “democráticos” países
industrializados europeus. Na Alemanha, onde especialmente o anti-
semitismo marcou a história, impera o silêncio diante do avanço da
extrema-direita nos países vizinhos. O NPD (Partido Democrático
Nacional da Alemanha) que, segundo o atual governo, deveria ser
proibido, comemora o sucesso da extrema-direita na Europa,
especialmente na França e na Holanda. Apesar dos partidos de
extrema-direita na Alemanha estarem fragmentados e até agora não
terem conseguido o mínimo de 5% de votos necessários para ocupar
uma vaga no Congresso, eles vislumbram, agora, boas perspectivas
para a frente. A organização da extrema-direita também cresceu com
a utilização da Internet. Mais de 800 sites na Internet oferecem textos,
músicas e informações sobre demonstrações neonazistas, o que o
governo não pode proibir, pois muito do que é oferecido provém do
exterior. É notável, também, que o fenômeno do neonazismo tem
aumentado nas escolas (ANDRIOLI, 2002, on line, destaque do autor).
Tais acontecimentos estão intimamente ligados às questões referentes ao
crescimento da imigração para o continente, caracterizado pela não assimilação dos
estrangeiros e a perpetuação de suas culturas e fé. Etnicidade e raça têm uma
peculiaridade: a caracterização dos indivíduos permanece neles ao longo da vida
(SANDOVAL, 2002). Fatores como a língua, os valores culturais e familiares, ou a
importância histórica são incapazes de ser esquecidos pelos imigrantes e suas
gerações, o que acaba por desencadear confrontos com as populações
hospedeiras, que se sentem ameaçadas pelo “outro”. Segundo o psicanalista
Salvador Sandoval, se o grupo alienígena quiser participar politicamente da
sociedade à qual pertence “momentaneamente”, é preciso que rompa com a matriz.
Porém, o que se nota em muitas comunidades imigrantes, presentes na União
Européia, é sua capacidade em se tornarem meros apêndices da origem, existentes,
mas sem nenhuma função realmente importante para a totalidade da sociedade.
Esse sentimento de não pertencimento favorece a limitação dos direitos adquiridos
pelos imigrantes, bem como o olhar repreensivo dos europeus.
Outro fato perceptível nas sociedades acolhedoras européias é a dificuldade
que tem a cultura dominante, judaico-cristã, em dialogar com outras. Os tratados e
documentos oficiais da União alardeiam o respeito às diversas culturas, à eliminação
da xenofobia, à assimilação dos imigrantes. No entanto, o próprio ideal de
assimilação demonstra que estão “abertos” para incorporar outras pessoas,
35
conquanto que essas se adaptem à realidade européia, deixando para trás um
passado periférico e não civilizado.
Se, como já apresentado anteriormente, a construção da identidade se dá
pela relação de poder (CASTELLS, 2002), o ressurgimento do nacionalismo é,
portanto, decorrente do desafio imposto aos Estados nacionais no tocante à
identidade de seus cidadãos. A oposição ao estrangeiro, nesse sentido, pode tomar
formas cada vez mais marcantes nas sociedades, cujos membros lutam em prol de
uma identificação própria. O assombro que se pode sentir ao se presenciar atos
contrários à existência de imigrantes em território europeu, reflete a incapacidade
em perceber que as políticas que estão aflorando na União Européia seguem
caracteres restritivos também porque as reações de sua população clamam pelo
fechamento das fronteiras.
Entende-se, então, que “as identidades coletivas proporcionam um princípio
de integração social” (EDER, 2003, on line), o qual é seguido por outro princípio tão
essencial quanto: os interesses.
As identidades definem fronteiras em relação ao mundo exterior;
excluem os outros. Os interesses conduzem a estratégias que incluem
os outros mediante um cálculo racional, ou seja, levam a prover um
mundo de pessoas suficientes para dele se beneficiarem. As
identidades definem as fronteiras de um espaço em que se incluirão os
interesses. Estes, por sua vez, rompem fronteiras, ligando as pessoas
como indivíduos que seguem suas estruturas de preferências e
transgridem as obrigações e as normas coletivamente compartilhadas.
Trata-se da função liberadora da ação racional, já observada pela
sociologia histórica comparada, segundo a qual os entrepostos de
comércio, as cidades comerciais e as culturas mercantis parecem ter
desenvolvido os regimes mais liberais, embora instáveis. Esse aspecto
liberador transformou-se na ideologia neoliberal, segundo a qual o
bem coletivo é considerado resultante da ação baseada no interesse
próprio (EDER, 2003, on line).
Esse interesse próprio do qual trata Klaus Eder (2003), é notado entre os
europeus na medida em que as vontades dos Estados, da União e da opinião
pública em geral estão imbuídas de sentimentos unilaterais, que permeiam as
tomadas de decisão quanto à configuração das políticas migratórias. É, em suma, o
interesse próprio que parece impossibilitar o crescimento do multiculturalismo na
União, oferecendo oportunidades equânimes para todos os residentes, sejam eles
naturais, naturalizados, imigrantes...
36
Segundo Verena Stolcke, há, entretanto, uma divergência entre o racismo
“tradicional” e o que ela chama de “nova retórica da exclusão”. Isto é,
A diferença entre elas reside na maneira como aqueles que são alvo
são conceituados em termos sociopolíticos, ou seja: se são
concebidos como membros naturalmente inferiores ou como
estranhos, alienígenas para a nação (polity), seja esta um Estado, um
Império ou uma Comunidade de Nações. O que distingue o racismo
dessa nova espécie de fundamentalismo cultural de direita é a maneira
pela qual essas doutrinas concebem tais supostos causadores de
conflitos sociopolíticos. O fundamentalismo cultural justifica a exclusão
de estrangeiros, estranhos que supostamente ameaçam a identidade e
a unidade culturais da nação; o racismo geralmente tem servido para
legitimar a inferioridade socioeconômica dos desprivilegiados, com o
fim de desarmá-los politicamente” (STOLCKE, 1993, p. 24).
O problema não se encontra apenas nos países de tradição na recepção de
imigrantes, já que aqueles que tiveram uma característica maior de expulsão
passaram a receber imigrantes vindos de diferentes origens, como dos ex-países
socialistas e do norte da África. Espanha e Portugal, por exemplo, antes países
predominantemente de emigração, confrontam-se com a realidade da entrada de
milhares de imigrantes, principalmente ilegais, e tornam-se também adeptos das
políticas restritivas. Segundo estatísticas, os países de desenvolvimento mais antigo
ainda atraem mais imigrantes, porém a entrada na União Européia e o nível de
melhora nas economias de Estados – antes característicos de expulsão – fizeram
com que houvesse um novo rumo, já que a entrada parecia mais fácil.
Nos países membros da UE também se observam grandes diferenças
nas taxas de imigração, que oscilam entre porcentagens de cerca de
10% da população total na Bélgica, 9% na Alemanha, 7% na Áustria,
2,5% na Espanha e 2,7% na Itália. Adicionalmente, detecta-se uma
importância crescente da imigração ilegal, cujos fluxos anuais
ascendem a 0,3 e 0,5 de milhões de pessoas nos EUA e na UE,
respectivamente, e das solicitações de asilo na UE durante conflitos
bélicos (DOLADO, 2002, on line).
19
De maneira geral, percebe-se que a migração – com sua dupla face,
emigração e imigração (SAYAD, 1998) – tem estado presente durante a história
européia. Não houve, é verdade, uma linearidade, existindo momentos de maior
aceite aos estrangeiros e outros de grande xenofobia. De fato, como nota Ana Paula
Tostes (2004), a integração política européia sempre foi ameaçada quando ideais
19
Tradução livre da autora.
37
ultranacionalistas emergiam, porque esses absorviam tudo o que poderia ser gerido
concretamente enquanto bloco político. “[...] a Europa é uma Bela adormecida que
precisa de um desígnio próprio para despertar” (MORIN, 1994, p. 3), tais desígnios
podem advir de problemas comuns, como número de desempregados, índices de
produção; de problemas econômicos, como estagnação e depressão; mas,
principalmente, precisa surgir de problemas da civilização, o que toca nas questões
de identidade e alteridade.
A vontade política dos Estados em determinarem regulamentos comuns no
tocante às migrações, portanto, surgiu apenas na década de 1990, quando os
líderes perceberam que a comunidade econômica só levaria paz efetiva aos povos
europeus se as discussões em relação às suas ameaças pudessem ser geridas
conjuntamente. Nota-se, assim, um tratamento específico aos imigrantes a partir de
então, encarados, quase sempre, como propulsores de desordenamento na
sociedade européia e causadores de conflitos sociais, embora necessários para a
manutenção do patamar de solidez econômica atingido. A perseguição por parte da
polícia contra imigrantes ilegais torna-se cada vez mais contundente, fazendo com
que grupos revoltem-se contra os governos e as sociedades nacionais nas quais se
encontram.
A europeização das políticas migratórias, que será trabalhada no próximo
capítulo, não só escancarou algumas limitações da integração política da União,
como também clarificou que as questões de entrada e de saída de pessoas são
reflexos do entendimento que os Estados têm de sua soberania. Havia sim uma
busca pela europeização das políticas, desde que essas ficassem sob a vontade dos
Estados, ou seja, a última palavra e a aplicação dessa última palavra deveria ser
posta em prática pelos Estados signatários (FAVELL, 1998).
Pelo exposto, é possível considerar que a aquisição da cidadania européia
pelos europeus foi mais uma forma de discriminar todos os que não a tinham. A
“unidade na diversidade”, nesse caso, era expressa literalmente em relação às
diferenças da Europa, não às minorias nela existentes. Um continente que já
possuía inúmeros conflitos referentes à sua própria história (bascos, curdos,
flamengos) não parecia disposto a encarar outros mais que deveriam surgir a partir
da entrada – e permanência – de turcos, libaneses, argelinos. Já era suficiente a
quantidade de estrangeiros existente nos países europeus. A União oferecia novas
38
oportunidades, através do investimento em nações destruídas economicamente
(subsídios à agricultura africana, por exemplo).
Todos os países europeus têm se tornado de fato países de imigração,
mesmo que o discurso alemão, por exemplo, rejeite essa idéia. Este
tem sido o caso da França, desde 1960, da Alemanha e do Reino
Unido, e mais recentemente o caso da Espanha e da Itália. A priori as
relações históricas e políticas entre os países de chegada e de saída
têm determinado tipos de destino diferentes entre os membros da
União, há uma variação das populações (KASTORYANO, 1997, on
line)
20
.
Observa-se que nesta relação a cidadania confere direitos a todos quantos a
possuam e deixa de fora todos aqueles que não pertençam ao seu nicho. Há, de
fato, uma apropriação do discurso do senso comum nas falas oficiais, na medida em
que todo aquele que é alienígena ao processo de integração precisa ser observado
mais de perto, com cautela, pois a ameaça ronda qualquer cidade, qualquer país
(OBSERVATÓRIO DA COMUNICAÇÃO, 2003).
Pode-se traçar uma objetivação, que consiste na materialização de conceitos
e na transformação desses em imagens (OLIVEIRA, 2004). Isto demonstra a
explicitação coletiva de pensamentos que, no momento de crise, acabam sendo
incorporadas como legítimas por não simplesmente uma minoria xenófoba. As
imprensas germânicas e internacionais têm divulgado imagens de movimentos
contrários à vinda e à emancipação de mais imigrantes e mais costumes
estrangeiros. O jornal alemão Der Spiegel relatou, por exemplo, em 19 de junho de
2007, notícias do movimento Pró-Colônia, o qual tem se espalhado por toda a
Europa. A grande reivindicação desse movimento era a interrupção da construção
de uma das maiores mesquitas na Europa, na cidade alemã de Colônia, porém
acabou por se tornar uma forte bandeira xenófoba (REIMANN, 2007). Junto a essa
tese, por sua vez, inflamou-se a luta contra a expansão da fé islâmica no continente
europeu e os pedidos para a construção de mais igrejas, ao invés de mesquitas.
Isso porque não apenas os alemães preocupam-se com a entrada de
imigrantes de fé muçulmana, mas todos os europeus, que temem ver lançados fora
seus ideais laicos e mesmo o desenvolvimento da cristandade. O que importa
destacar, contudo, é que não apenas os envolvidos em movimentos da extrema-
20
Tradução livre da autora.
39
direita acreditam na necessidade da preocupação. O medo do avanço do
fundamentalismo islâmico na Europa se alastra até mesmo entre aqueles que pouco
se interessam pelos desdobramentos políticos.
Outro exemplo a citar aconteceu na Franca em 2002, quando a extrema-
direita de Le Pen conseguiu chegar às urnas no segundo turno, em muito graças à
plataforma antiimigração abertamente traçada. O fato demonstra como a
insegurança tomou conta das mais variadas parcelas da população, pois não são os
menos instruídos que acreditam na necessidade de banir a imigração, mas pessoas
de todas as faixas etárias, independentemente de gênero, escolaridade e classe
social. Seja por um ou outro motivo, a demonização do papel do imigrante nas
sociedades ricas cresceu espantosamente.
Diversas pesquisas e sondagens foram – e continuam sendo – feitas para
verificar, tanto a impressão que os europeus têm dos imigrantes, como a
disponibilidade em aceitá-los. Os resultados apontam, em boa medida, que muito
embora a preocupação em estar ao lado de um estrangeiro não seja tão intensa, a
vontade de vê-los em número crescente não lhes é muito aceitável. Outra
constatação, que reforça ainda mais a tese da dificuldade em se conformar uma
política migratória comum são as diferentes disponibilidades dos Estados-Membros
em relação aos grupos de imigrantes.
Os três gráficos a seguir são referentes a uma pesquisa realizada pelo
Eurobarômetro no ano de 1997, portanto antes da Cimeira de Tampere (1999)
(marco para a comunitarização das políticas de imigração na União) constatava a
existência de um número significativo de racistas nas sociedades européias. Embora
as estatísticas pareçam promissoras, visto que os entrevistados que não se
consideravam racistas era significante, percebe-se que a quantidade dos que se
enxergavam muito racistas, racistas e pouco racistas era superior. É importante
notar ainda a conexão feita pelos pesquisadores para a União Européia que, há
época, era composta apenas pelos quinze países apresentados nas tabelas.
É fundamental também ressaltar que as pesquisas do Eurobarômetro refletem
a opinião dos entrevistados sobre si mesmos, ou seja, é bem possível que as
estatísticas não reflitam completamente a verdade, uma vez que as pessoas têm
uma tendência a amenizar seus preconceitos. De qualquer maneira, os números
acentuados dos europeus que abertamente se afirmam racistas explicam em muito
as restrições políticas. Preocupação não apenas estatal ou regional, o racismo e a
40
xenofobia encontraram guarida e mesmo fortaleceram a questão das migrações
como ameaça, à sua identidade, a seus valores e crenças, à seus empregos, enfim.
Os dados da pesquisa que se apresentaram na tabela a seguir poderão auxiliar no
esclarecimento do sentimento de aversão ao “outro” existente na União Européia.
Gráfico 1: Grau de Expressão do Racismo
Fonte (adaptado): Eurobarômetro 47.1 Primavera 1997.
Outra questão fundamental quando se trata de imigração e de percepção da
imigração na União Européia refere-se à idéia de assimilação dos estrangeiros, ou
seja, em que medida os europeus entendem que a incorporação de sua cultura nos
meios imigrantes influencia na inclusão desses como aceitáveis nas sociedades
hospedeiras. A pesquisa apresentada na tabela 2 queria identificar ainda a diferença
entre os que aceitavam a integração e os que se expressavam a favor da
assimilação, assim como os que não concordavam nem com uma nem com outra
tese.
É possível notar que havia uma porcentagem alta daqueles que consideravam
não dever existir nem assimilação e nem integração, isto é, que os grupos de
imigrantes deveriam continuar como paisagens exóticas, sem direitos às mesmas
manifestações que os europeus. Em suma, esse grupo acreditava que os imigrantes
41
deveriam apenas prestar os serviços para os quais se encontravam nos países
hospedeiros e permanecer nos guetos referentes aos seus semelhantes. Esse tipo
de pensamente, expresso por uma pesquisa realizada em 1997, reflete muitas das
dificuldades que a União Européia viria a encontrar quando das tentativas de
formulação de políticas migratórias e ações de direitos para os imigrantes legais.
Gráfico 2: Opções para Integração ou Assimilação
Fonte (adaptado): Eurobarômetro 47.1 Primavera 1997.
A terceira tabela dessa pesquisa demonstra que já em 1997 as populações
dos Estados-Membros da União percebiam a existência de grupos étnicos
minoritários como entrave para a integração do bloco. Segundo a própria pergunta
do Eurobarômetro, os países-membros haviam atingido seu limite de recepção de
imigrantes. A capacidade seja para integrá-los, para assimilá-los ou para deixá-los à
parte estava esgotada e era com essa percepção que tanto Estados-Membros
quanto União Européia deveriam agir em relação aos novos pedidos de entrada.
As respostas encontradas demonstram que a maneira de encarar a imigração
como ameaça não foi resultado puro e simples dos ataques terroristas do início dos
anos 2000. O que se permite afirmar, contudo, é que tal compreensão entrou
definitivamente na agenda de segurança dos Estados imbuída, logicamente, pelos
42
acontecimentos, mas que a força da opinião pública e os manifestos secutizados
21
por uma mídia internacional foram fundamentais para as medidas mais severas
desenhadas em torno dos imigrantes, especialmente os indesejáveis (ilegais, grupos
de refugiados, reagrupamento familiar, principalmente).
Gráfico3: Grau de aceitação de mais imigrantes
"Nosso país alcançou seus limites; se tivéssemos
mais pessoas de grupos minoritários nós teríamos
problemas"
85
82
79
70
69
66
64
62
61
60 60 60
42
29
27
65
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
GRE BEL ALE AUT FRA RU DIN ITA LUX POR HOL SUE IRL ESP FIN UE15
% Tende a concordar:
"nosso país alcançou
seus limites; se
tivéssemos mais
pessoas de grupos
minoritários nós
teríamos problemas"
Fonte (adaptado): Eurobarômetro 47.1 Primavera 1997.
Outro balanço importante para esta pesquisa é o Relatório Anual (2002) do
Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia. De fato, como os pareceristas
supunham no início dos trabalhos, os atentados ocorridos nos 11 de setembro de
2001, nos Estados Unidos, perpetuaram um sentimento de pânico e de revolta
contra agrupamentos de imigrantes. Demonstra-se, pelos trabalhos realizados, que,
principalmente, a islãfobia cresceu significativamente no período.
As conclusões mostram que as comunidades islâmicas se tornaram
alvo de uma maior hostilidade depois do 11 de Setembro de 2001. O
aumento do medo entre a população em geral veio exacerbar os
preconceitos já existentes e instigar actos de agressão e perseguição
em muitos Estados-Membros. Simultaneamente, as tentativas para
diminuir o receio levaram, por vezes, a um novo interesse pela cultura
islâmica e a iniciativas inter religiosas. O relatório afirma que os
políticos, os meios de comunicação social e os cidadãos, a título
21
O que se verá no capítulo 3.
43
individual, podem desempenhar um papel na redução das tensões e
na promoção do entendimento entre diferentes crenças, culturas e
grupos étnicos (OBSERVATÓRIO Europeu do Racismo e da
Xenofobia, 2002).
A realidade demonstrou que o simbolismo dos ataques terroristas serviu para
manifestar políticas migratórias restritivas que já vinham sendo implantadas, mas
que então se justificavam. Especialmente a aquisição de um espaço de liberdade,
segurança e justiça, no qual todos os cidadãos, independentemente de serem
cidadãos europeus ou não poderiam circular livremente suscitou várias discussões
que tangenciavam o sentimento europeu em relação ao “outro”.
Nota-se que havia sim uma vontade dos líderes europeus em estabelecer
uma sociedade multicultural, mas as sociedades afirmavam que tal pluralidade não
podia, de forma alguma, suplantar as conquistas de tantos anos. Por isso, quando
se analisa as estatísticas mais recentes sobre o sentimento europeu para com o
imigrante que em seu território habita, há uma diferenciação de pensamento,
especialmente entre as idades. A maioria, no entanto, encara haver uma
necessidade de mão-de-obra qualificada, mas exige leis mais restritivas, para que
justamente esses sejam os únicos a serem contemplados.
Quando se observa, por exemplo, a característica de empregabilidade
percebe-se que as razões étnicas e religiosas têm um papel considerável nas
escolhas. Resultado de uma política que, embora pregue a não-discriminação, não
age assim. A maioria das características encontradas nos imigrantes são fatores de
rejeição para a empregabilidade: cultura, religião, sotaque, cor da pele. Isto permite
concluir, mais uma vez, a incapacidade da sociedade européia em pôr em prática as
políticas tanto de assimilação quanto de integração, fazendo com que a
diferenciação saia do nível privado e alcance o público, como no caso do acesso ao
emprego.
O gráfico a seguir demonstra como as características próprias de um
candidato a emprego são analisadas, de forma a serem mais ou menos fatores de
rejeição. Vale destacar que a maioria dos aspectos mais rejeitos quando do escolha
estão presentes em pessoas originárias de outros países, o que prova a menor
acessibilidade dessas a determinadas vagas. Se existe uma cegueira dos
empresários europeus para a entrada de imigrantes ilegais, certamente não é válida
para os melhores cargos, mas para os trabalhos mais penosos que ainda restam.
44
Gráfico 4: Critérios que podem colocar as pessoas em desvantage, quanto
uma companhia pode escolher entre dois candidator com habilidades e
qualificações iguais UE25 (%)
Fonte (adaptado): Eurobarômetro 2007.
A mesma pesquisa concluiu que a discriminação em relação à origem étnica,
à religião e aos costumes permanecia elevada dentro dos países membros da União
Européia e que mesmo os índices da União eram altos. Destaque ainda foi o
resultado da seguinte pergunta: “No seu país, os policiais param mais
freqüentemente pessoas de outras origens étnicas em comparação aos nacionais?”.
O resultado demonstrou que sim. Na maioria dos países, mais de 50% afirmaram
que a polícia geralmente aborda mais os etnicamente diferentes. O nível da União
para essa questão foi de 55%, o que reforça a existência da desconfiança em
relação ao “outro”.
Esse e outros motivos são grandes responsáveis pela criminalização dos
imigrantes. Muitas vezes a parcialidade dos meios de comunicação exacerba ainda
mais os ânimos da população, acarretando em manifestações de verdadeiro ódio
45
para com o diferente. Além disso, a desigual percepção – do imigrante
22
– em
relação ao fenômeno não permite que haja boa gerência dos fluxos. Há uma visão
totalmente paradoxal de quem entra e de quem vê entrar. Por isso as políticas de
“trabalhadores convidados” foram, ao mesmo tempo, um sucesso e um fracasso.
Sucesso para quem pôde entrar livremente, fracasso para quem viu a saída nunca
acontecer. Por isso a dificuldade em se implementar uma eficaz política migratória
comum. Os delineamentos das políticas conjuntas, por sua vez, parecem estar
determinados a realizar os contornos necessários para a harmonia entre as políticas
externas e internas dos Estados-Membros e da União Européia. A efetivação do
espaço de liberdade, de segurança e de justiça é, por fim, discussão ímpar em
relação à integração européia, no sentido de que abarca os anseios de toda uma
população que deseja tanto poder circular livremente quanto ver restrita a circulação
de outros. As reuniões realizadas e os acordos firmados a partir de 1999 são, nesse
ínterim, objeto fundamental de análise, pois refletiram as decisões tomadas desde o
âmbito da opinião pública até os mais altos graus da hierarquia européia.
22
Conversando com os jovens migrantes que estão sendo mantidos, sem rumos, nesses campos, eu
me dei conta de que eles estavam convencidos de que a Europa estava esperando por eles de
braços abertos, com um trabalho e um alojamento para oferecer-lhes. Essas pessoas são
manipuladas no seu país de origem por intermediários ou transportadores mal intencionados. Quando
esses migrantes conseguem alcançar, após terem do a sua vida em perigo, as nossas orlas, fica
muito difícil, e até mesmo impossível convencê-los de que eles devem retornar ao seu país
(GAUBERT, 2007).
46
CAPÍTULO 2 DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: O DESENVOLVIMENTO
DE UMA POLÍTICA COMUNITÁRIA DE IMIGRAÇÃO
Acabou a era das ilusões. Quem quer que
duvide disso deveria dar um passeio guiado por
Neukoelln ou La Courneuve ou pelo centro de
Bradford: nem os melhores, nem os piores
lugares, somente uma pequena mostra do que
vem por aí. Também esses lugares estão
fadados a mudar, mas será um processo muito
lento e o resultado será uma Europa muito
diferente daquela que conhecemos.
(Walter Laqueur, 2007)
2.1 União Européia – uma colcha de retalhos justapostos
A construção de um mecanismo de integração que exercesse funcionalidade
ótima para todos os Estados, refletindo, conseqüentemente, na fortificação da União,
não se constituiu em elemento de fácil obtenção para o bloco político-econômico. A
necessidade de ceder determinados pontos para a ação conjunta suscitava dúvidas,
tanto nas lideranças políticas quanto na opinião pública
23
. “A interação entre
mentalidades [era] irreversível. A integração intercultural [era] uma opção de
consciência, mas [tornava-se], principalmente, num imperativo de coexistência, de
gestão econômica e de segurança coletiva” (2007)
24
.O processo de configuração da
União Européia, nesse sentido, dependia – e depende – de solidariedade e de
práticas democráticas entre seus órgãos institucionais, a fim de que o peso conferido
às questões pudesse ser relativamente semelhante.
O trabalho realizado nessa pesquisa procurou avaliar o processo de
construção de algumas políticas realizadas. Enquanto bloco econômico, a União
Européia expressava enorme desenvolvimento. Especialmente nas duas últimas
décadas do século XX foram grandes os avanços. A moeda única projetava uma
economia européia forte no cenário internacional e o mundo observava o ideal pan-
europeu reerguer-se. O fim da Cortina de Ferro oferecia a oportunidade de novos
23
A União Européia está embasada nas condições democráticas dos processos de decisão. Dentre
eles está o valor conferido à opinião pública. Sempre que necessário são feitos, inclusive, plebiscitos,
com o intuito de perceber a recepção dos assuntos entre os cidadãos europeus.
24
“Integração européia: o transnacionalismo”. Prémio Jean Monnet, 2007.
47
laços e de uma Europa ainda mais unida (o que ocorreria com o alargamento da
União para os países do leste no ano de 2004). O momento era ideal, então, para o
aprofundamento dos vínculos políticos, que deveriam abarcar todos os meandros da
União, especialmente os referentes ao conforto do cidadão e de sua segurança.
Para François d’Arcy (2002), “A integração européia pode ser descrita como
um processo de criação contínua”, o qual necessita de reformas ininterruptas.
Dentre as mais urgentes ele cita: a questão dos alargamentos, que trazem Estados
com economias e identidades culturais diferentes dos então constituintes; a
evolução das relações internacionais e da globalização, acarretando em maiores
interações comerciais, ambientais, de luta contra o crime organizado e o terrorismo;
e a diversificação das funções do bloco e o papel político crescente, que interfere
diretamente com a questão da responsabilidade perante os cidadãos. O processo de
integração, portanto, é imbuído de uma problemática ampla, que contempla
múltiplos aspectos, os quais estão permanentemente interligados.
Em entrevista concedida a Tullo Vigevani, na ocasião do seminário “Política
Internacional e Cooperação”, Inácio Ramonet teceu algumas afirmações para
compreender a vinculação existente entre os países da União e aqueles de
emigração. A vontade comum de desenvolver as questões de maneira valorosa,
também no âmbito político, fazia com que os Estados europeus olhassem com
menor interesse para as nações terceiras
25
, já que as dificuldades de implementação
dentro de seu próprio continente eram complexas.
“[...] a unificação da Europa cria em torno dela uma série de
movimentos políticos importantes, provocando uma diminuição do
interesse pelos problemas do Terceiro Mundo. Vemos agora, por
exemplo, a timidez com que a Europa intervém nas questões latino-
americanas. O mesmo acontece com a relação com os países
africanos, apesar de a Europa ser, potencialmente, um interlocutor
privilegiado desta região [...]. Na realidade, há problemas de todo tipo
[...]; também não é simples a questão de um sistema único de defesa
europeu”.(RAMONET, 1989).
O teor da entrevista refletia a situação de uma época em transformação na
União Européia, quando os laços políticos tentavam ser fortalecidos. O pouco
interesse em relação aos países extra-europeus, todavia, impossibilitou parcerias
concretas entre eles e a Europa. O não-auxílio oferecido aos países
25
São denominadas “nações terceiras”, “cidadãos terceiros”, “Estados terceiros”, todos aqueles não
pertencentes à União Européia. Não apenas nesta pesquisa, mas em muitas bibliografias consultadas
e também nos documentos oficiais do bloco, encontra-se esta nomenclatura.
48
subdesenvolvidos contribuiu para o aumento dos fluxos populacionais,
principalmente dos “refúgios econômicos”
26
.
Outra visão considera que é o próprio desenvolvimento dos países terceiros a
causa das emigrações. Isto parecia acontecer porque as oportunidades conferidas
nos países receptores eram maiores que nos países de origem. Um exemplo a citar
é o fenômeno da “fuga de cérebros”, ou seja, a emigração de cientistas para outros
lugares, nos quais o incentivo à suas pesquisas fosse significativo constitui-se num
dos maiores problemas enfrentados pelos Estados em desenvolvimento.
[...] o processo de desenvolvimento de um país gera migrações, dado
que a melhoria de condições econômicas e educacionais leva os
indivíduos a partir em busca de melhores oportunidades noutros
países. Um ligeiro aumento do rendimento (associado ao despoletar
do processo de desenvolvimento, por exemplo), aliado à
desestruturação econômica e social, freqüentemente existentes
nessas economias, bem como as expectativas de melhoria do nível de
vida, podem induzir as migrações (FIGUEIREDO, 2005, on line,
destaque do autor).
Apesar do avanço na integração política, algumas questões permaneciam
intrincadas, com dificuldade para serem estabelecidas em comum acordo, e este era
o caso da imigração. “A elaboração de uma política comum de imigração tem sido e
continua a ser ainda um processo complexo, uma viagem com mapas elaborados à
medida que a dinâmica de integração européia se aprofunda” (LEITÃO, 2001). O
aprimoramento das instituições européias, nesse ínterim, era indispensável para a
plena atividade dos organismos políticos europeus. A fim de que as instituições
pudessem trabalhar perfeitamente, tanto para as soluções burocráticas quanto para
o benefício dos seus cidadãos, o Tratado de Maastricht (1993) conformou, de fato, a
União Européia, constituindo-a segundo três pilares: integração econômica (já
existente) – Comunidade Européia; Política Externa e de Segurança Comum (PESC)
– com o processo de decisão dentro do Conselho Europeu; e Justiça e Assuntos
Internos – que executa a cooperação policial e judicial em matéria penal, além de
cuidar das políticas de imigração e de asilo, e de lutar contra o narcotráfico, o
terrorismo e a lavagem de dinheiro.
26
O “refugiado econômico”, diferentemente do refugiado político, não é prescrito pelas leis do direito
humanitário. O “refugiado econômico” é aquele estrangeiro que, não possuindo condições financeiras
de sustento em seu local de origem, migra para outro país em busca de melhoria na condição de
vida.
49
Conjuntamente, os três formam as bases de sustentação do bloco, conferindo
a legitimidade e a supranacionalidade necessárias para a plena vigência da União
Européia. Cada pilar organiza e assegura as soberanias nacionais e supranacionais,
sendo que a supranacionalidade encontra-se, essencialmente, no primeiro, no qual a
tomada de decisões acontece comunitariamente. O segundo e terceiro pilares agem
de acordo com o procedimento intergovernamental. No primeiro pilar, portanto,
apenas a Comissão Européia pode apresentar propostas ao Conselho e ao
Parlamento, sendo a maioria qualificada suficiente para a tomada de decisão. No
tocante aos outros dois, por sua vez, tal direito é compartilhado entre a Comissão e
os Estados-Membros, sendo a unanimidade geralmente necessária no âmbito do
Conselho. Uma modificação significativa para o presente estudo ocorreu no Tratado
de Amsterdã, quando alguns domínios do terceiro pilar transferiram-se para o
primeiro: os referentes à livre circulação de pessoas.
Em razão da multiplicidade de atores envolvidos no processo, o recorte deste
trabalho centrou-se nas decisões realizadas pelos órgãos oficiais da União Européia.
Nesse sentido, os documentos principais da análise referem-se, especialmente, ao
Conselho, à Comissão e ao Parlamento. As idéias e pesquisas lançadas pelo
“triângulo institucional”, dessa forma, foram essenciais para a compreensão das
ações em relação às políticas migratórias, pois formaram os locais privilegiados da
cooperação intergovernamental, onde se expressaram a vontade dos Estados e
onde se manifestaram a necessidade de progredir na integração européia (D’ARCY,
2002).
Com base nas fontes utilizadas, percebe-se o embate permanente entre a
problemática que envolvia a integração política e a integração econômica. Ou seja,
“a Europa econômica [fundava-se] em interesses e a Europa política
em valores; a Europa econômica [constituía-se] num princípio de
homogeneização (chamado harmonização), enquanto uma das
finalidades da Europa política [era] salvaguardar suas diversas
culturas” (MORIN, 1994).
O conflito entre essas duas instâncias refletia, conseqüentemente, no
desenrolar das políticas migratórias. Ao mesmo tempo em que era interessante,
para a economia da União, a mão-de-obra barata estrangeira, os choques culturais,
provocados pelos diferentes valores – entre imigrantes e europeus – acentuavam os
50
contrastes entre Estados mais restritos e Estados menos restritos à leva de
imigrantes
27
.
A tentativa de estabelecer leis migratórias comuns, as quais pudessem
salvaguardar tanto sua economia quanto seu conjunto de valores, esteve presente
em cada um dos Tratados e encontros realizados pelos órgãos constitutivos da
União Européia. Contudo, as diversas forças de pressão – existentes nas instâncias
nacionais e internacionais – tiveram influência acentuada. A relação intrínseca entre
segurança nacional e fluxos migratórios permeou todo o desenrolar das discussões
desde mesmo antes de Tampere, suscitando discórdias e temores na opinião
pública européia
28
.
[...] uma cultura política liberal só pode manter unida uma sociedade
multicultural quando a cidadania democrática se mostra vantajosa não
apenas em termos de direitos liberais e políticos, mas também de
direitos culturais e sociais. A cidadania democrática pode sustentar-se
em seus próprios termos, e ainda estender-se para além de um status
meramente legal, somente se puder ser resgatada em termos dos
valores de uso do bem-estar social e do reconhecimento mútuo entre
as variadas formas de vida existentes (HABERMAS, 1995).
O desenvolvimento de uma sociedade multicultural era a busca incessante da
União. Na medida em que ansiava uma “Europa unida na diversidade”, pois aceitava
27
Uma pesquisa realizada pelo Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia intitulada “Atitude
das maiorias perante as minorias”, divulgada em 2005, revelou que 50% dos europeus eram
contrários à entrada de mais imigrantes. Indagados em relação à tolerância para com os estrangeiros,
constatou-se também que os setores mais agressivos concentravam-se no meio rural e entre as
classes com menor escolaridade e menor capacidade financeira, mas que também a elite sentia-se
ameaçada pela entrada de imigrantes, principalmente se de origem muçulmana.
Observou-se ainda que a Grécia era o país mais temeroso quanto à entrada de imigrantes – e o
mais xenófobo – e que países internacionalmente conhecidos pela sua abertura ao asilo, como a
Inglaterra e a Bélgica, possuíam metade de suas respectivas populações contrárias à entrada de
mais requerentes. Por sua vez, os países nórdicos apresentavam-se como os menos tolerantes –
embora as diferenciações fossem grandes entre eles, sendo a Finlândia o mais resistente à
imigração, a Dinamarca um pouco menos e a Suécia como o que mais cooperava com as decisões
da União Européia. Portugal e Espanha posicionavam-se de forma dúbia em relação à resistência e à
diversidade, mas destacavam o aspecto negativo.
Outra observação do estudo referia-se às diferenças entre os “antigos” Estados pertencentes à
União e os “novos” Estados, advindos com alargamento para o leste. Enquanto entre os primeiros
60% eram favoráveis a limites para o multiculturalismo, apenas 42% dos recém-chegados à União
pensavam ser necessários tais limites (FELNER, 2005).
28
No caso da opinião pública, pesquisas realizadas pelo Eurobarômetro confirmam as ações tomadas
pela União, assim como a dificuldade de transformar em realidade as decisões assinadas pelos
Estados-Membros. “Os cidadãos europeus são claramente favoráveis a uma política comum em
matéria de asilo e imigração: 56% dos europeus reconhecem a necessidade de mão-de-obra
imigrante e 66% querem que os imigrantes legais tenham seus direitos reconhecidos. Entretanto,
80% são a favor da restrição às entradas de imigrantes originários de países não membros da UE”
(FLASH Eurobarometer, Bruxelas, 08/03/2004).
51
encampar Estados com diferentes níveis econômicos e de tradições culturais
contrastantes, a União encarava outras facetas do desenvolvimento comunitário,
facetas essas que demonstravam a fragilidade do bloco em determinadas questões.
2.2) O início dos debates sobre uma política migratória comum
Desde os primórdios da União Européia, quando da assinatura do Tratado de
Roma, em 1957, houve preocupação em relação ao espaço do cidadão nos
processos decisórios do bloco político-econômico nascente. A liberdade de
movimento entre trabalhadores e entre cidadãos dos Estados signatários, por
exemplo, estava presente já no primeiro texto assinado: “Qualquer cidadão da União
goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados
membros” (TRATADO de Roma, 1957). No entanto, uma política migratória
regulamentada, ou seja, uma política capaz de reger todos os países pertencentes à
União não foi, inicialmente, pensada nas instâncias comunitárias. O próprio
imperativo dos Estados em afirmarem-se como capazes de conduzir suas políticas,
haja vista o temor europeu em tornar-se anexo das duas potências vigentes de
então – Estados Unidos e União Soviética – conduziu a uma disritmia no quesito
migratório (CAMPOS, 2002).
De fato, as bases para o regramento conjunto de uma política de imigração
estabeleceram-se entre os anos de 1985 e 1992. O Ato Único Europeu, assinado em
1986, continha um programa de harmonização das políticas, o qual favoreceria a
cooperação entre os Estados-Membros.
Tendo em vista promover a livre circulação de pessoas, os Estados
membros cooperam, sem prejuízo das competências da Comunidade,
nomeadamente no que respeita à entrada, à circulação e à estada de
cidadãos de países terceiros. Cooperam igualmente no que respeita a
luta contra o terrorismo, a criminalidade, a droga e o tráfico de obras
de arte e antiguidade. (ACTO Único Europeu, 1986).
É preciso acrescentar que antes mesmo da elaboração do Ato Único, em 14
de junho de 1985, França, Alemanha, Bélgica, Holanda e Luxemburgo haviam
assinado o Acordo de Schengen
29
, que possuía um aspecto inovador, porque
29
O Acordo de Schengen é o nome dado a uma convenção assinada em 1985 por alguns países
europeus e trata sobre a política de livre circulação de pessoas no espaço geográfico que
52
eliminava as fronteiras internas entre os países signatários, possibilitando a livre
circulação das pessoas no espaço delimitado. Ainda, o Acordo determinava o
fortalecimento das fronteiras externas, numa procura significativa de restringir as
entradas de cidadãos terceiros, indesejados no território livre. Dessa forma, a área
Schengen precisaria de três componentes para sua eficaz gestão: um modelo
integrado de segurança das fronteiras, um controle fronteiriço e uma vigilância maior
das fronteiras externas (CONSELHO da União Européia, 2002, on line).
A percepção dos ministros europeus de que a forma de maior praticidade do
controle das fronteiras não se encontrava nas políticas internas dos Estados e sim
na condição de exteriorizá-las direcionou as decisões no início dos anos 1990. A
relação entre exteriorização das políticas e prevenção dos fluxos foi constantemente
aludida em reuniões de líderes europeus. Dentre as mais importantes do período
pré-regulamentação, encontra-se o Conselho de Edimburgo, ocorrido em dezembro
de 1992. Uma das preocupações dos líderes europeus era que o fluxo migratório
descontrolado pudesse desestabilizar os Estados-Membros.
De fato, o tratado que se ocupou do assunto de maneira mais significativa foi
o de Maastricht, assinado em 1992 e em vigor desde 1993. Afirmando que “cada
nacional de um Estado-Membro [era] cidadão da União Européia”, estava previsto
que todo nacional de um país membro poderia estabelecer residência, trabalhar,
enfim, exercer as mesmas funções que lhe coubessem em seu local de nascimento.
Todavia, as próprias leis que possibilitavam liberdades maiores para os cidadãos
dos países signatários do Acordo de Schengen, inspiravam redobrados cuidados em
relação ao movimento dos imigrantes. Foram necessárias modificações na
legislação
30
, destinadas exclusivamente aos cidadãos de países terceiros que
corresponde à União Européia. Muito embora seja para o bem comum, alguns Estados-Membros não
acataram o espaço Schengen, por conta das desconfianças quanto à segurança, principalmente.
Ainda hoje nem Inglaterra, nem Irlanda fazem parte do Acordo Schengen, entretanto, o direito dos
cidadãos europeus de entrarem e viverem nestes Estados-Membros não é afetado. Também
participam do Acordo dois países que não pertencem à União Européia: Noruega, Suíça e Islândia.
Também não fazem parte do Acordo Schengen Bulgária, Romênia e Chipre.
Hoje, o acervo de Schengen, bem como o direito derivado dele decorrente, foi totalmente integrado
nos Tratados, e o Espaço Schengen foi se alargando a pouco e pouco. Em 2006, 13 países da UE
(Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Itália, Luxemburgo,
Países Baixos, Portugal e Suécia), juntamente com dois países terceiros, a Islândia e a Noruega,
aplicavam integralmente as disposições de Schengen.
Quando, em 2004, dez novos países aderiram à UE, foram-lhes concedidos sete anos para o
cumprimento dos critérios que lhes permitirão pertencer ao Espaço Schengen.
30
As políticas passaram do âmbito do controle interno para as manifestações externas. Nesse
ínterim, as parcerias com os Estados terceiros eram fundamentais para desestimular a saída de
53
adentrassem em qualquer um dos Estados, nos quais as fronteiras com outros
países tivessem sido extintas. A fortificação nas fronteiras externas intensificou-se,
impulsionada também por políticas mais severas de alguns países, decorrentes do
crescimento da xenofobia e do nacionalismo extremado (CONSVEY,
KUPISZEWSKI, 1995).
Controlar o fluxo clandestino de pessoas passou a ser um dos maiores
desafios dos governos europeus. Além da costa sul espanhola, há
outras seis portas de entrada, onde a Comunidade Européia propõe
reforçar o policiamento. São elas: Canal da Mancha, Bósnia
Herzegovina, por onde entram orientais como se fossem turistas; Sul
da Itália, onde chegam albaneses; Grécia, porta de entrada para os
curdos; a fronteira entre Grécia e Turquia, comum para pessoas do
Oriente Médio, Ásia e também África; e, por último, a Lituânia, que
marca a rota dos habitantes do Leste Europeu (MODÉ, 2002).
É preciso enfatizar que, naquele momento, os países europeus já recebiam
novos tipos de imigrantes, não mais apenas os “trabalhadores convidados”
31
. Esses
novos imigrantes eram profissionais de alto nível intelectual; homens jovens que
ansiavam pela “modernidade ocidental”, como os curdos e afegãos, por exemplo;
mulheres sós, que tentavam fugir de suas realidades opressoras ou eram aliciadas
pelas redes de prostituição; crianças seqüestradas pelas redes de tráfico ou
confiadas a familiares; homens jovens e pouco qualificados em busca de emprego;
migrantes organizados nas mobilidades transnacionais, como indianos e
senegaleses na França e na Inglaterra ou ainda comerciantes na região do
Mediterrâneo; e pessoas que solicitavam asilo e refúgio
32
(WENDEN, 2002, apud
HILY, 2003). Embora a necessidade de mão-de-obra fosse uma realidade palpável,
pessoas. Tais parcerias eram feitas a partir da cooperação para o desenvolvimento social, econômico
e científico, por exemplo. Outra mudança muito debatida a partir de então foi a construção de áreas
específicas para as quais os imigrantes – que não pudessem retornar a seus países de origem –
pudessem ser abrigados, impedindo, assim, sua circulação entre os países da União Européia.
Soluções deveriam ser buscadas, ainda, em relação aos Estados de origem, para que fossem
capazes de aceitar os imigrantes barrados (BOSWELL, 2003).
31
Os “trabalhadores convidados” eram aqueles imigrantes que iam para a Europa a fim de auxiliarem
na reconstrução do continente. Eram, principalmente, pessoas do sexo masculino, destinadas a
trabalhar na construção civil. A idéia original dos europeus era oferecer trabalho aos estrangeiros por
um período determinado, ao fim da jornada, os imigrantes retornariam para as suas terras. Na
verdade, aconteceu o inesperado. Os imigrantes não retornavam e, ainda, pediam pela entrada legal
de seus familiares (HILY, 2003).
32
É importante destacar que a restrição às entradas de refugiados foi significativa para o aumento
das migrações ilegais. A dificuldade em conseguir entrar legalmente na Europa ocidental fez com que
muitos refugiados e asilados procurassem as rotas ilegais, pois só assim conseguiriam atingir o
destino almejado (BOSWELL, 2003).
54
muitos cidadãos europeus eram temerosos em relação aos imigrantes, possuidores
de diferentes valores morais e religiosos.
O gerenciamento de uma política migratória comunitária, portanto, muito
embora ansiada, era de complexa configuração dentro do espaço da União
Européia. “O direito de admitir migrantes no território de um Estado [era]
considerado um dos principais atributos da soberania estatal e também um assunto
sensível aos governos”
33
(CONSVEY, KUPISZEWSKI, 1995, p. 944). As mudanças,
tanto nos cenários nacionais como no cenário internacional, afetariam
acentuadamente as ações a serem tomadas.
As transformações políticas recentes ocorridas no seio da Europa – a queda
do sistema socialista soviético – possibilitavam uma série de interpretações
possíveis. O aumento do fluxo populacional de leste para o oeste, por exemplo,
aumentava ainda mais a concorrência entre trabalhadores nacionais e imigrantes de
outros países. Ou seja, graças à abertura da Cortina de Ferro, os imigrantes vindos
do leste causavam uma competição acirrada no mercado de trabalho, tendo eles
outra vantagem – além da mão-de-obra barata oferecida pelos demais imigrantes,
originários de países do antigo terceiro mundo – eram qualificados.
Em certo sentido, o temor dos ocidentais em relação aos mísseis vindos dos
países socialistas, nesse sentido, transformou-se no medo da imigração
descontrolada e dos crimes de fronteiras. Enquanto na Guerra Fria o temor provinha
da ameaça de conflito constante, o término do período caracterizou-se pelo perigo
das fugas populacionais, não mais em razão da escolha de um sistema político por
outro, mas da capacidade real de se poder optar por uma melhora na condição de
vida, passando pela fronteira quase que livremente
34
. O controle dos limites com o
leste europeu, desse modo, passou a ser visto como a primeira linha de defesa dos
países formadores da União Européia de então, contra a instabilidade de suas
conseqüências, como, por exemplo, os refugiados e a quebra da lei e da ordem
(GRABBE, 2000).
Nesse ínterim, a Europol (European Law Enforcement Cooperation)
35
teve
função imprescindível para a organização das fronteiras externas. Os policiais eram
33
Tradução livre da autora.
34
Obviamente que os controles de fronteiras entre os países continuavam, mas a possibilidade de
emigrar era mais tranqüila entre os países socialistas e capitalistas.
35
“A criação da Europol foi acordada no Tratado da União Europeia assinado em Maastricht, em 7 de
Fevereiro de 1992. Com sede em Haia, Países Baixos, a Europol tornou-se operacional em 3 de
55
treinados para detectar entradas ilegais, assim como para auxiliar no combate ao
tráfico de pessoas. As fronteiras eram encaradas como tendo duas funções: divisão
discriminatória e tentativa de cooperação entre os Estados. A percepção ou a
política do medo em relação ao “outro” parece ter-se acentuado durante a década de
1990, influenciando, desse modo, os discursos políticos e a opinião pública. Pode-se
dizer que houve um importante elemento populista no tocante à externalização do
processo migratório. Desde o começo da década de 1990, a imigração foi
progressivamente conceituada como uma “nova ameaça”
36
para os Estados
receptores, graças à sua ligação com o crime organizado, o terrorismo e os
fundamentalistas islâmicos. Em verdade, tal redefinição do aspecto migratório não
era simplesmente o produto dos custos da processo, mas refletia uma tendência
para o crescimento de um canal difuso entre as conseqüências socioeconômicas e
culturais e o “problema” da imigração (BOSWELL, 2003).
Os assuntos relacionados à justiça e aos assuntos internos, por sua vez,
sofreram modificações profundas, o que acarretou, no Tratado de Amsterdã, em
1999, na mudança de determinadas questões para o primeiro pilar. O objetivo era
criar uma área de liberdade, segurança e justiça na União. A livre circulação de
pessoas, nesse sentido, era transferida para a esfera comunitária, na medida em
que era permitida a livre passagem não apenas de trabalhadores e mercadorias,
mas dos cidadãos europeus.
Em decorrência da concepção eminentemente econômica do Tratado
de Roma, a questão relacionada à livre circulação de pessoas era
atrelada ao fato dos cidadãos europeus exercerem uma atividade
econômico-produtiva. [...] só considerava sujeitos com direito à livre
Janeiro de 1994, sob a forma da Unidade «Droga» da Europol, cuja acção se limitava no início à luta
contra a droga, tendo o seu mandato sido progressivamente alargado a outras áreas importantes de
criminalidade. A partir de Janeiro de 2002, o mandato da Europol foi alargado às formas graves de
criminalidade internacional enumeradas no anexo da Convenção Europol. A Convenção Europol foi
ratificada por todos os Estados-Membros e entrou em vigor em 1 de Outubro de 1998. Na sequência
de uma série de actos jurídicos adoptados no âmbito da Convenção, a Europol entrou em plena
actividade no dia 1 de Julho de 1999” (EROPOL, 2007).
36
Nos últimos tempos, emprega-se a expressão “novas ameaças” para designar uma série de
fenômenos mais ou menos recentes, que trariam desafios ou problemas novos para a segurança dos
Estados, das sociedades que os constituem e/ou dos indivíduos que nelas habitam. Tratam-se de
assuntos mais ou menos novos – ou vistos como tais – que ocorrem fora do campo da segurança,
tais como esta é concebida, a partir das abordagens convencionais. A lista de questões que contém
pode ser maior ou menor, dependendo de quem as enumere. É comum encontrar o terrorismo
internacional, as atividades de narcotráfico, o crime organizado internacional, o tráfico ilegal de
armas, a degradação do meio ambiente, o fundamentalismo religioso, a pobreza extrema e as
migrações internacionais, mencionadas como algumas dessas novas ameaças (LOPEZ, 2003).
56
circulação, os indivíduos que exercessem uma atividade assalariada
ou que prestassem serviços remunerados.
Aos poucos, essa noção bastante restritiva [...] foi sofrendo uma
evolução, estendendo-se este direito a outras categorias, como
turistas, estudantes, trabalhadores que tivessem cessado sua
atividade e pensionistas (ANJOS, 2003, on line).
Num outro âmbito, a preocupação com os grupos minoritários levou o
Conselho Europeu, no ano de 1995, a se reunir em Estrasburgo com a firme
intenção de dirigir políticas que tratassem dos direitos das minorias. Depois disso, o
ano de 1997 foi escolhido como o “ano europeu contra o racismo”, tendo como
objetivos: a difusão da informação sobre os casos de racismo, xenofobia e anti-
semitismo; fazer conhecer os benefícios da integração; fomentar os debates contra o
racismo; conseguir que as vítimas participassem do processo de integração; entre
outros (PROPUESTA de decisión del Consejo por la que se declara 1997 Año
Europeo contra el racismo). Essa declaração demonstrava o grau de preocupação
da União Européia – enquanto órgão supranacional – com os rumos tomados em
relação às atitudes dos cidadãos europeus para com os imigrantes presentes em
seu território.
Uma das principais questões em relação aos imigrantes presentes na Europa
surgia do seu caráter cultural contrastante, muitas vezes, com o europeu. Grande
parte dos estrangeiros era oriunda de países cuja religião e costumes eram não
judaico-cristãos. Tais convicções – religiosas, culturais e sociais – chocavam-se com
os ideais laicos dos Estados hospedeiros, dificultando a assimilação. A liberdade de
expressar suas culturas, em cada um dos Estados-Membros da União Européia,
bem como nos tratados constitutivos do bloco era, de fato, mera formalidade para
muitos imigrantes, os quais ficavam subjugados às leis locais, segundo as quais
suas tradições não deveriam ser explanadas para toda a população.
A própria Organização das Nações Unidas em sua “Declaração sobre a
eliminação de todas as formas de intolerância e discriminação fundadas na religião
ou nas convicções”, proclamada pela Assembléia Geral em 25 de novembro de
1981, traz, no artigo 1º, parágrafo 1 o seguinte:
Toda pessoa tem o direito de liberdade de pensamento, de
consciência e de religião. Este direito inclui a liberdade de ter
uma religião ou qualquer convicção a sua escolha, assim como
a liberdade de manifestar sua religião ou suas convicções
57
individual ou coletivamente, tanto em público como em privado,
mediante o culto, a observância, a prática e o ensino.
No entanto, linhas abaixo, em outro parágrafo, a declaração afirma que a
liberdade de manifestação estará condicionada “às limitações prescritas na lei e que
sejam necessárias para proteger a segurança, a ordem, a saúde ou a moral pública
ou os direitos e liberdades fundamentais dos demais”. Nesse sentido, a maneira de
agir de certos Estados europeus, que se negavam a aceitar as manifestações
religiosas muçulmanas
37
, por exemplo, vai ao encontro do que prescreve a
Organização das Nações Unidas, uma vez que tratam o assunto como sendo de
relevância tanto para a questão da segurança nacional como para as ordem e moral
públicas, que não precisariam dos constantes choques de culturas nas escolas,
dentre outros locais. Ou seja, a própria legislação das Nações Unidas pode ser
utilizada para exemplificar o porquê das reações contrárias a alguns imigrantes,
especialmente os que se mostrem, exteriormente, de maneira completamente
diversa aos hábitos comuns europeus
38
.
Tanto essas como outras questões políticas que abarcavam as novas
necessidades européias, levaram os líderes europeus a redigirem e assinarem outro
tratado fundamental para uma maior integração política da União Européia.
Assinado em 1997 e posto em vigor no ano de 1999, o Tratado de Amsterdã trouxe
importantes contribuições para a sociedade européia. Através deste, era instituída a
cidadania da União, sendo cidadão europeu qualquer pessoa que tivesse a
nacionalidade de um Estado-Membro, cuja condição deveria ser complementar à da
cidadania nacional, não a substituindo. (TRATADO de Amsterdã, 1997).
Em virtude da aplicação das regras que regulamentavam – e regulamentam –
o mercado único europeu, os cidadãos dos Estados-Membros já usufruíam de
37
Obviamente que a situação de Estado laico, como o vivenciado por países como a França não
tratam apenas a religião muçulmana como algo que deva ser guardado para os seus, mas também
não permite a utilização de símbolos máximos de outras religiões, como o kipa judaico e a cruz cristã.
No entanto, para os muçulmanos, os valores e virtudes permeiam de tal forma todos os meandros da
vida do fiel que seria um pecado as mulheres abdicarem de utilizar o véu nas escolas, por exemplo.
38
O ódio à religiões e culturas diferentes, embora sentido como passado doloroso e vergonhoso por
alguns países europeus, não deixou de existir. Se antes a perseguição era aos judeus, no período
aqui analisado, ela foca-se, principalmente, nos imigrantes muçulmanos, africanos e asiáticos. Suas
vestimentas e costumes pareciam perturbar, em diversos sentidos, partes da sociedade européia,
que entendiam como maléfico o multiculturalismo, proporcionado pela convivência entre diversas
culturas. Nas palavras de Thomas Dienel, criador do Partido Nacional Alemão (extrema-direita):
“Infelizmente a jovem geração ainda não matou todos os judeus. Agora é preciso queimar os
vietnamitas e negros”. (QUEIROZ, 1993)
58
diversos direitos, como a livre circulação de bens e serviços, a proteção do
consumidor e da saúde pública, a igualdade de oportunidade e de tratamento, entre
outros. A cidadania européia, por sua vez, pôde complementar os direitos já
existentes e criar responsabilidades
39
para seu pleno usufruto. Dessa maneira, os
novos direitos
40
adquiridos pelos cidadãos europeus eram basicamente: os direitos
de circulação e residência em qualquer um dos Estados-Membros; poder eleger e
ser eleito no Estado de residência; de receber proteção diplomática e consular; de
petição ao Parlamento Europeu, bem como colaborar com o Provedor de Justiça; de
poder contatar as instituições européias em qualquer uma das línguas oficiais da
União Européia, ou seja, os idiomas de todos os países-membros; e o de acesso
aos documentos do Parlamento, da Comissão e do Conselho Europeu, exceto nos
casos fixados em lei
41
(COMISSÃO Européia – Liberdade, segurança e justiça para
todos: justiça e assuntos internos da União Européia, 2004).
Enquanto um bem inegável para a integração dos Estados-Membros do bloco
político-econômico europeu, a cidadania una possibilitava o desenvolvimento
ampliado das instituições européias, na medida em que procurava estabelecer a
democratização entre elas e entre elas e os cidadãos. Entretanto, as preocupações
advindas com a afirmação da livre circulação de pessoas e o acesso fácil para
aqueles que fossem detentores da cidadania (os originários de países terceiros),
39
Se um cidadão europeu quiser viver em outro Estado-Membro, por exemplo, terá de ter um seguro
doença e provar que tem emprego ou recursos suficientes para se manter no país. Tal medida é
tomada para evitar que os Estados sejam sobrecarregados, na seguridade social (COMISSÃO
Européia – Liberdade, segurança e justiça para todos: justiça e assuntos internos da União Européia,
2004).
40
Artigo 18:
1. Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território
dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações previstas no presente Tratado e nas
disposições adoptadas em sua aplicação”.
Artigo 19:
1. Qualquer cidadão da União residente num Estado-Membro que não seja o da sua
nacionalidade goza do direito de eleger e ser eleito nas eleições municipais do Estado-
Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado [...].
2. [...]qualquer cidadão da União residente num Estado-Membro que não seja o da sua
nacionalidade goza o direito de eleger e ser eleito para o Parlamento Europeu no Estado-
Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.
Artigo 20:
1. Qualquer cidadão da União beneficia, no território de países terceiros em que o Estado-
Membro de que é nacional não se encontre representado, de proteção por parte das
autoridades diplomáticas e consulares de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condições
que os nacionais desse Estado.
Artigo 21:
Qualquer cidadão da União goza do direito de petição ao Parlamento Europeu
41
É direito também dos cidadãos de países terceiros, residentes em território da União, poder solicitar
a petição ao Parlamento, contatar as instituições européias em qualquer língua oficial e observar os
documentos.
59
faziam com que as questões concernentes às migrações se acentuassem. A
discussão sobre quem teria direito à cidadania européia enfrentava muitos entraves,
quando se pensa sobre os outros grupos étnicos – os estrangeiros. Os países-
membros da União Européia não tinham – e não têm – uma forma unânime de
entender o acesso à cidadania
42
. Para um grupo de especialistas que refletiram e
lançaram um documento – em 1995 e 1996:
“A cidadania europeia é sobretudo uma ideia humanista. Trata-se de
construir uma Europa democrática que respeite o equilíbrio entre as
considerações económicas, tecnológicas, ecológicas e culturais. No
“sonho europeu”, as nossas nações aprenderiam a conviver,
regulamentariam os seus conflitos, sem ir buscar bodes expiatórios
aos estrangeiros. Ontem, o pesadelo europeu foi o Holocausto; hoje é
a purificação étnica. Introduzir a ideia de cidadania europeia (…) tem
implicações de peso que vão mais além do enfoque económico, para
alargar a integração europeia”. (GRUPO de Reflexão sobre a
Educação e a Formação – Construir a Europa através da Educação e
da Formação, 1996).
Essa e outras questões foram discutidas em novas reuniões do Conselho, da
Comissão e do Parlamento Europeus e, no ano de 2001, era assinado um novo
tratado, o de Nice, o qual modificava o Tratado da União Européia (Maastricht) e o
Tratado da Comunidade Européia (Roma) para regulamentar o novo alargamento –
o alargamento para o leste e o sul da Europa. Dessa forma, o tratado continha uma
reforma nas instituições da União, a fim de que elas fossem capazes de incorporar
plenamente, e sem prejuízo para nenhum dos lados, os futuros Estados-Membros.
Tal situação passou a ser discutida não apenas pela liderança política dos Estados-
Membros, mas também pelos cidadãos comuns, desconfiados pela nova entrada de
pessoas nos mercados de trabalho, as quais concorreriam, com mão-de-obra
qualificada, por vagas, aceitando, todavia, um salário menor pelo mesmo serviço.
Isto é, “o vento que mais [trazia] aflição aos europeus [vinha] do Leste” (QUEIROZ,
1993).
Embora pensassem em termos supranacionais, nos Tratados analisados, os
líderes europeus mostravam-se preocupados quanto ao rumo dos espaços de
convivência entre os cidadãos. As políticas migratórias isoladas dos Estados-
42
Dois exemplos distintos, de países cujo peso político é importante nas decisões do bloco, seriam a
Alemanha – que nega a nacionalidade aos turcos de terceira geração e a conceda a alemães que
residiam na ex-União Soviética, mesmo que os últimos não saibam nada nem da língua nem da
cultura alemãs – e a França – onde os mesmos estrangeiros de terceira geração já teriam
conseguido, há muito, nacionalidade e cidadania francesas.
60
Membros, bem como a visão, muitas vezes, preconceituosa dos imigrantes
presentes em território europeu havia levado a União a implementar momentos de
reflexão e esclarecimento – uma luta contra o racismo e a xenofobia – porém,
faltavam regramentos específicos quanto ao espaço de liberdade, segurança e
justiça europeu e, de maneira inclusiva, às leis de entrada e saída de imigrantes
desses limites.
Os governos decidiram igualmente tomar medidas concertadas em
matéria de asilo, de imigração e de controlos nas fronteiras externas
da União. Uma gestão mais eficaz das fronteiras externas significará
que os controlos internos poderão ser menos severos, contribuindo,
assim, para incentivar a livre circulação de pessoas.
O Tratado de Amsterdão estabeleceu medidas específicas destinadas
a criar uma política européia comum em matéria de controlos e de
autorização para atravessar as fronteiras externas da União,
nomeadamente nos domínios do controlo e da circulação de pessoas
e no que se refere ao tratamento de requerentes de asilo e a questões
relacionadas com a imigração. (PARLAMENTO Europeu, 5 jun. de
2000).
A configuração de um espaço de liberdade, segurança e justiça passou a ser,
sem dúvida, uma prioridade para a União Européia. Assegurar aos cidadãos
europeus a livre circulação e a residência em quaisquer dos Estados-Membros que
escolhessem foi um desafio que começou a se tornar realidade a partir do Tratado
de Maastricht, em 1992. No entanto, muito ainda havia de ser traçado para que as
pessoas pudessem estar “protegidas contra a criminalidade e o terrorismo
internacional, por um lado, e desfrutar de condições eqüitativas, tanto em relação ao
acesso à justiça como ao respeito pelos direitos fundamentais” (PORTAL da União
Européia).
2.3 O espaço de liberdade, segurança e justiça
Com a firme intenção de promover uma integração política melhor
fundamentada, que possibilitasse o crescimento do bloco no cenário internacional –
já conquistado em grande parte pelas relações econômicas – os líderes europeus
haviam assinado, em 1997, o Tratado de Amsterdã, com o qual procuravam tornar
comunitárias algumas questões anteriormente concernentes à esfera estatal
(D’ARCY, 2002). O Tratado de Amsterdã assinalava “uma nova etapa no processo
de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que
61
as decisões [fossem] tomadas de forma tão aberta quanto possível e ao nível mais
próximo possível dos cidadãos” (TRATADO da União Européia – versão compilada,
1997). Ainda, ressaltava a necessidade de se manter e desenvolver na União o
espaço de liberdade, segurança e justiça, em que fosse “assegurada a livre
circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de
controlos na fronteira externa, asilo e imigração” (TRATADO da União Européia –
versão compilada, 1997).
Para Guilherme d’Oliveira Martins
43
,
[...] Num mundo perigoso, os europeus eram (e são) chamados a criar,
antes de tudo, um espaço de paz e segurança em todo o continente. A
moeda única é uma âncora. As cooperações reforçadas poderão ser
fatores de coesão, mas o primeiro objetivo é regular estavelmente a
balança da Europa.
Há quem ainda não compreenda essa verdade elementar – ou criamos
um espaço de paz e segurança, com a definição de interesses vitais
comuns, com uma cláusula de segurança coletiva, com uma relação
atlântica positiva e descomplexada (pois o unilateralismo contraria-se
com bom senso e sentido prático), com pensamento próprio e
objetivos realistas, ou semeamos as bases da fragmentação e da
cizânia (MARTINS, 2004, p. 112).
O espaço de liberdade, segurança e justiça ansiava cobrir as questões
relativas aos direitos fundamentais, à cidadania européia, à mobilidade pessoal, ao
asilo e à imigração, à política de emissão de vistos, à gestão das fronteiras externas
da União Européia e a uma estreita cooperação entre as autoridades policiais,
judiciais e aduaneiras nacionais (PORTAL da União Européia). Por isso, desejando
tornar os aspectos políticos – relativos às liberdades civis – assuntos comunitários,
tanto Conselho Europeu quanto Comissão Européia e Parlamento Europeu
passaram a dar atenção redobrada ao asilo e à imigração, temas que acarretavam
discussões entre os líderes europeus e a opinião pública européia, já que, a “prática,
[...] [implicava] uma estreita cooperação entre as forças nacionais, as alfândegas, os
serviços de imigração e os tribunais” (COMISSÃO Européia – Liberdade, Segurança
e Justiça para todos: justiça e assuntos internos na União Européia. Bélgica, 2004).
O embate em relação à política migratória européia, segundo Josep Borrel,
embasava-se na forma diferenciada de pensar o fenômeno pelos Estados
43
Em 2004, ano de publicação do artigo na revista Política Externa, Guilherme d’Oliveira Martins era
deputado da Assembléia da República de Portugal. Anteriormente, havia sido representante do
Parlamento Português na Convenção que preparou o projeto da Constituição Européia (MARTINS,
2004).
62
envolvidos. Pouco antes de deixar a presidência do Parlamento Europeu, o político
espanhol concedeu uma entrevista especial ao jornal El País, em que apontava as
deficiências para a implementação de uma política migratória comunitária.
P. Um dos grandes efeitos da globalização é o aumento dos fluxos
migratórios. A Europa tem sua política estancada e acaba de
apresentar uma política comum em relação à África.
R. Em princípio, a temos: somos os que mais fazemos pelo
desenvolvimento da África.
P. Sim. Mas os subsídios agrícolas europeus e estadunidenses
impedem que os países africanos exportem e levantem a cabeça.
R. Os subsídios norte-americanos são muito maiores que os nossos.
Mali não está destruída pelos europeus, mas pelos americanos
liberais. Creio que se exagera no tocante ao problema.
P. Onde estão os problemas então?
R. O problema da África deveria ser nossa grande prioridade; mas, em
relação à imigração, europeus e africanos pensamos completamente
diferente: nós vemos a imigração em termos policiais, como o encontro
das fronteiras, como dumping social; e eles a vêem como uma
tradição. Em Mali, as pessoas mandam o mais capaz de todos, e,
quando este está no país de destino, envia recursos que permitem
muita gente viver; se não consegue passar a barreira policial e chegar
à Europa não pode voltar a seu povo, porque este o considera um
fracassado. São linguagens radicalmente distintas. O resultado é a
imigração ilegal baseada na oferta de trabalho ilegal: não haveria
imigrantes ilegais se não houvesse trabalho ilegal. A Europa é
profundamente hipócrita porque, por um lado, lamenta a existência de
imigrantes ilegais, e por outro, o efeito não causa a regularização; ou
seja, a chamada é para a oferta de trabalho ilegal. Na Finlândia não há
imigrantes ilegais, mas a ninguém ocorre dar trabalho ilegal a um
imigrante, por isso não existem imigrantes ilegais. Estas linguagens,
que estão em oposição uma à outra. Salva-se através do
desenvolvimento das máfias de seres humanos que obtêm mais
dinheiro que o tráfico de drogas. Na Europa não temos sido capazes
de atuar de forma coerente frente ao fenômeno da abertura de
fronteiras internas junto a uma política exterior em matéria de
imigração.
44
A imigração era, portanto, a esperança e o desespero, a tradição e o dumping
social. A União Européia, no que se refere aos aspectos comunitários de uma
política exterior – em relação às migrações – caminhava vagarosamente e
dependente das posições estatais. Para suprir as deficiências existentes, as
agências de regulação dos dados de imigrantes legais e asilados tiveram um
desenvolvimento especial, no sentido de controlar a passagem dos estrangeiros
entre os países. Entretanto, estudos comprovam que a imigração ilegal não cessou,
pois a mentalidade dos emigrantes permanecia a mesma, qual seja, a de que,
44
El País, 10 dez. 2006. (Tradução livre da autora.
63
certamente, conseguiriam uma vida melhor na Europa, mesmo que
clandestinamente.
Outro fator de controvérsia entre os países-membros da União referia-se,
como já apontado, às concessões de cidadania. O fluxo intenso de africanos ilegais
no litoral espanhol e a necessidade dessa mão-de-obra nesse país, por exemplo,
permitiam a naturalização em massa de muitos deles. Tal política tomada pela
Espanha repercutia negativamente em outros Estados, onde as naturalizações não
ocorriam de maneira “desgovernada”. Também a expulsão conjunta de imigrantes
suscitou outros debates, pois tal atitude refletia nas condições de direitos humanos
proclamados pelo bloco. No entanto, as expulsões coletivas eram realidades em
muitos países, que não se viam prontos a aceitar pessoas de tão diferentes origens
e que reclamavam por oportunidades inexistentes em seus locais de origem.
Nas reuniões dos líderes europeus, desse modo, havia inúmeras discussões
a respeito da colocação em prática de políticas migratórias comuns, as quais
pudessem auxiliar no ordenamento do espaço de liberdade, segurança e justiça.
Tais políticas objetivavam prevenir os abusos de um sistema criado para acolher
imigrantes e garantir a segurança dos cidadãos europeus. Por isso a necessidade
de um controle acirrado das fronteiras externas, especialmente as fronteiras do sul e
ao leste da União, além das novas fronteiras, advindas com o alargamento ocorrido
em 2004. A criação da FRONTEX (Agência Européia de Gestão da Cooperação
Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Européia)
45
,
em 26 de outubro daquele mesmo ano, por sua vez, serviu para que o bloco
pudesse trabalhar ativamente com os países de origem, na tentativa de melhorar as
45
“A Agência FRONTEX coordena a cooperação operacional entre os Estados-Membros no domínio
da gestão das fronteiras externas, apóia os Estados-Membros na formação dos guardas de fronteiras
nacionais, incluindo a definição de normas de formação comuns; realiza análises de risco;
acompanha a evolução da investigação relevante em matéria de controlo e vigilância das fronteiras
externas; apóia os Estados-Membros em circustâncias que exijam assitência operacional e técnica
reforçada nas fronteiras externas; e faculta aos Estados-Membros o apóio necessário no âmbito da
organização de operações conjuntas de regresso”.
A Agência FRONTEX tem ligações com outros parceiros comunitários e da UE responsáveis pela
segurança das fronteiras externas, designadamente a Europol, a CEPOL e a OLAF, bem como pela
cooperação no domínio aduaneiro e dos controlos fitossanitários e veterinários a fim de promover a
coerência global nesta matéria.
A Agência FRONTEX reforça a segurança nas fronteiras, assegurando a coordenação das acções
dos Estados-Membros na aplicação de medidas comunitárias relacionadas com a gestão das
fronteiras externas (FRONTEX, 2007).
64
condições dos cidadãos em seus territórios natais, no claro ensaio de desestimular a
imigração desenfreada.
Outra questão essencial para a configuração do sonhado espaço comum
revelava-se no combate à criminalidade. Sendo a garantia de segurança uma das
prioridades da União Européia, a perseguição aos grupos organizados – como, por
exemplo, aos “barões da droga”, aos traficantes de seres humanos, aos autores do
branqueamento de capitais e aos terroristas, realizado, em grande parte pela
Europol – tornou-se essencial para a elaboração das leis situadas nesse ínterim.
No contexto prático, as forças de segurança nacionais reforçaram a
sua cooperação, especialmente no quadro da Europol. Com a ajuda
de poderosas bases de dados informatizadas, este centro de
coordenação, baseado em Haia, recolhe, analisa e partilha
informações sobre atividades criminosas.
A União Européia também colabora com os países, especialmente os
EUA, a Rússia e países da Região do Mediterrâneo, assim como
organizações internacionais como o Alto Comissariado das Nações
Unidas para os Refugiados, para elaborar políticas e aplicar medidas
destinadas a consolidar o seu espaço de liberdade, segurança e
justiça. (PORTAL da União Européia, on line)
Todavia, conquanto instrumento de cooperação policial que parece bem-
sucedido, a Europol foi – e permanece sendo – criticada por suas ações pró-ativas.
A caracterização do acusado, anterior à sua ação, era combatida, pois limitava as
liberdades civis, já que inexistiam maneiras adequadas de controle público sobre a
atuação dos agentes, que contavam com prerrogativas e imunidades passíveis de
resultar no abuso da autoridade. Nota-se, inclusive, que o sentimento de efetividade
das atuações da Europol era percebido à medida que crescia o medo provocado
pelas “novas ameaças”, dentre elas, o terrorismo. A perseguição ao suspeito,
portanto, era justificada para a volta à ordem e a segurança dos Estados e da
própria União.
Dessa forma, a União Européia procurava estabelecer as interligações entre
as condições nacionais e supranacionais num contexto único, o qual, embora
potencialmente excelente para a convivência pacífica dos povos europeus, afetava
substancialmente os cidadãos dos países terceiros, que encontravam maiores
dificuldades para entrar e ser aceitos, como iguais, perante os cidadãos europeus.
Essas dificuldades, e outras, referentes à configuração do espaço de liberdade,
segurança e justiça europeu, foram discutidas em reunião extraordinária do
65
Conselho Europeu – a Cimeira de Tampere – que objetivava regulamentar as
questões pendentes.
2.4 Cimeira de Tampere: uma base para a cidadela
A urgência em debater as migrações, num universo supranacional, levou os
representantes do Conselho Europeu a destinarem uma reunião de cúpula para a
discussão da pauta. Tal urgência decorria dos fluxos migratórios ilegais constantes
para os Estados-Membros da União Européia, do crescimento da xenofobia e da
marginalidade corrente entre os grupos de imigrantes presentes nos países
constituintes.
A Cimeira de Tampere, realizada entre os dias 15 e 16 de outubro de 1999,
foi uma sessão extraordinária na qual se discutiu a criação e efetivação do espaço
de liberdade, de segurança e de justiça da União. Segundo o documento conclusivo
da cúpula, a integração dos Estados europeus estava centrada, desde o início, não
apenas nas questões referentes à economia, mas também, e principalmente, no
bem estar dos cidadãos. “O desafio do Tratado de Amsterdã consiste agora em
assegurar que a liberdade, que inclui o direito de livre circulação em toda a União,
possa ser desfrutada em condições de segurança e de justiça acessíveis a todos”. E
essa liberdade de movimento não deveria ficar restrita aos europeus. Os
estrangeiros residentes nos países-membros também teriam o direito de livre
mobilidade, uma vez que teriam “motivos justificados”
46
para emigrar para a Europa
(CONSELHO EUROPEU DE TAMPERE, 1999).
“[...] o encontro de Tampere constitui para o Conselho Europeu uma
oportunidade de reafirmar a importância de fazer da União um espaço
de liberdade, de segurança e de justiça, explorando plenamente as
possibilidades oferecidas pelo Tratado (de Amsterdã). [...] No que diz
respeito à imigração, a tônica é colocada no interesse de agir em
parceria com os países de origem e os países de trânsito e de fazer
incidir a ação contra a imigração ilegal sobre a luta contra o tráfico de
seres humanos e não sobre os migrantes” (CONSELHO EUROPEU
DE TAMPERE, 1999).
46
É interessante perceber esta expressão: “motivos justificados”. A União Européia, no documento
redigido, compreende as condições de subvida que muitos imigrantes possuem em seus países de
origem e deixa isso claro. No entanto, as políticas migratórias precisavam ser regulamentadas, para
que os mesmos “motivos justificados” não criassem problemas também para os Estados europeus,
que não estariam preparados para abarcar toda a pobreza do mundo.
66
O espaço de liberdade, segurança e justiça precisava, na análise dos líderes
de então, do controle de suas fronteiras, a fim de impedir a imigração ilegal, o tráfico
humano, o tráfico de drogas, a criminalidade organizada, enfim. Muito embora
entendessem a necessidade das imigrações para os contextos sofridos de seus
países de origem, os europeus não estavam dispostos mais a aceitar a entrada
desgovernada de terceiros em seu espaço livre de fronteiras internas.
Nas suas conclusões, aprovadas em Tampere em 16 de Outubro de
1999, o Conselho Europeu não só reafirmou a sua determinação em
fazer pleno uso das possibilidades oferecidas pelas disposições do
novo Tratado neste domínio, mas facultou igualmente directrizes
exaustivas sobre as políticas que desejava ver desenvolvidas na forma
de quatro elementos claramente identificáveis de uma política de asilo
e imigração comum à União Europeia, a saber: parceria com os países
de origem; política comum europeia de asilo; tratamento equitativo dos
nacionais de países terceiros; e a gestão dos fluxos migratórios
(COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO
PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL
EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES relativa à imigração, à
integração e ao emprego, 2003)
As decisões tomadas na Cimeira pelos conselheiros ojetivavam regulamentar
o controle migratório – por exemplo, traçando planos políticos com os Estados de
origem – com a finalidade de publicar as verdadeiras demandas por emprego e
desestimular a imigração ilegal (COMISSÃO das Comunidades Européias –
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Bruxelas, 24
mar. 2000). No entano, as dificuldades para se pôr em prática as políticas
determinadas na reunião mostraram-se permanentes. Os Estados pareciam
desconfiar de que uma política migratória em conjunto pudesse auxiliá-los
verdadeiramente, até mesmo aquelas que tratavam de questões humanitárias, como
a dos asilados.
Combater a imigração ilegal em nível europeu não é nada fácil, pois os
interesses nacionais são bem distintos. A começar pela questão do
asilo político, já que muitos imigrantes chegam à Europa em busca de
um lugar seguro para viver [...].
Muitos imigrantes, por exemplo, desembarcam no litoral da Espanha,
Itália ou Grécia, mas se instalam em outros países, como a Alemanha.
Áustria, França ou Grã-Bretanha. No momento, a legislação européia
estipula que o pedido de asilo seja feito no país de desembarque. Mas
os países do Sul da Europa querem modificar este procedimento,
transferindo para os países de destino a responsabilidade.
67
[...] o problema não será resolvido de imediato. Um dos pontos de
discórdia é o prazo máximo para que os imigrantes possam ser
mandados de volta (CHAGAS, 2002).
Em 2000, desejando aprofundar os ideais sociais destinados a todos os
Estados-Membros e seus cidadãos, foi assinada a Carta dos Direitos Fundamentais
da União Européia, carta esta que institucionalizava as liberdades pessoais,
garantindo igualdade de direitos a todos os cidadãos, independentemente da cor, da
raça ou do credo religioso. O documento conferia também importância às questões
relativas ao asilo e à imigração, alertando os governos nacionais da necessidade de
se manter uma política humanitária bem fundamentada. Para José Manuel Durão
Barroso, presidente da Comissão Européia desde 2004, era necessário que a União
Européia assumisse questões concretas a respeito da imigração, já que o problema
não competia apenas aos estados membros, já era também problema europeu.
É garantido o direito de asilo, no quadro da Convenção de Genebra de
28 de julho de 1951 e do Protocolo de 31 de janeiro de 1967, relativos
ao Estatuto dos Refugiados, e nos termos do Tratado que institui a
Comunidade Européia.
(Artigo 18º)
1. São proibidas as expulsões coletivas.
2. Ninguém pode ser afastado, expulso ou extraditado
para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito
a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou
penas desumanos ou degradantes (Artigo 19º).
A problemática em relação ao crescimento da imigração ilegal, por sua vez,
acarretava outras questões, como o aumento da restrição social sofrida pelos
imigrantes. Era formada, segundo a diretora do Observatório Europeu do Racismo e
da Xenofobia, Beate Winkler, uma “imagem mista, tanto negativa como positiva” dos
estrangeiros residentes nos Estados da União (PARLAMENTO Europeu –
Actualidade em destaque, 24 nov. 2005). Embora as pesquisas demonstrassem uma
tolerância para com as minorias, notava-se, ainda, uma contínua discriminação
dessas no mercado de trabalho e nas oportunidades educanionais e habitacionais.
Ficavam reservados, aos imigrantes, os trabalhos menos prestigiantes e as
condições de moradia mais precárias.
68
Quadro 1: Reação dos europeus sobre as minorias étnicas.
País Tolerantes Ambivalentes Intolerantes
Alemanha
53% 29% 18%
Espanha
77% 18% 4%
França
55% 16% 19%
Finlândia
71% 21% 8%
Suécia
76% 15% 9%
Reino Unido
58% 27% 15%
Fonte (adaptado): Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia, 2001.
Analisando o quadro acima é possível perceber que, muito embora os níveis
de tolerância
47
fossem maiores em relação aos níveis de intolerantes, nos Estados
pesquisados, ainda era grande a porcentagem de ambivalentes, ou seja, aqueles
cidadãos que podiam, ora ser favoráveis, ora desfavoráveis à população imigrante.
Essa ambivalência pôde resultar, como já enfatizado no capítulo anterior, no
desfecho do primeiro turno das eleições francesas em 2002, quando o político
conservador, de extrema-direita, Jean-Marie Le Pen, ascendeu ao segundo turno do
pleito para a presidência do país, divulgando idéias, sobretudo, aintiimigração.
Em novembro de 2000, a Comissão havia remetido ao Parlamento Europeu e
ao Conselho uma comunicação crucial no tocante às migrações, como um primeiro
passo a ser implementado para a boa gestão dos fluxos. Havia também uma
recomendação para um regramento comunitário das políticas, o qual deveria levar
em conta os seguintes aspectos: o desenvolvimento econômico e demográfico da
União; a capacidade de cada Estado-Membro em receber imigrantes, analisando
conjuntamente a relação histórica entre os mesmos e os países de emigração; a
situação dos países de origem e o impacto das emigrações (especialmente em se
tratando da “fuga de cérebros”); e a necessidade de desenvolver políticas de
integração, com o intuito de restringir atos de discriminação e xenofobia.
[...] A imigração para a UE divide-se em três categorias amplas, isto é,
a imigração baseada em considerações humanitárias, o
47
“Quando perguntamos aos cidadãos de cada Estado-Membro da UE (União Européia) se aceitam
mais estrangeiros, 60 a 70 por cento dizem que não. Mas quando olhamos para a realidade
econômica e social, sabemos que as sociedades européias estão em envelhecimento acelerado”
(VITORINO, 2004).
69
reagrupamento familiar e a imigração que pode ser geralmente
descrita como motivada por forças económicas e de mercado.
No âmbito da imigração humanitária, todos os Estados-Membros são
signatários da Convenção de Genebra de 1951 relativa ao estatuto do
refugiado, aderindo aos seus princípios.[...]
No que diz respeito ao reagrupamento familiar, todos os Estados-
Membros permitem, embora utilizando uma variedade de critérios
diferentes, que os membros da família se reúnam aos migrantes já
legalmente residentes no seu território [...].
A presente comunicação refere-se principalmente à terceira categoria;
a migração económica que se tem dito ser próxima de zero desde os
anos 70 e que, dada a situação económica actualmente existente na
UE, já não parece ser adequada. Muitos migrantes económicos têm
sido levados quer a procurar entrada através dos procedimentos de
asilo, quer a entrar clandestinamente, o que não constitui uma
resposta adequada para as necessidades do mercado de trabalho e
joga a favor dos traficantes bem organizados e das entidades
patronais sem escrúpulos. Além disso, existe uma emigração
clandestina substancial para a UE que a Europol calcula em 500.000
pessoas por ano, muitas das quais estão empregadas como
trabalhadores não declarados. Em face destes números e das
dificuldades práticas que consistem em reenviar as pessoas para os
países de origem, vários Estados-Membros decidiram a regularização
ou medidas de amnistia, sendo o número total daqueles que foram
autorizados a permanecer legalmente avaliado em aproximadamente
1,8 milhões desde os anos 70 [...] (COMUNICAÇÃO da Comissão ao
Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política da
Comunidade em matéria de imigração, 22 nov. 2000).
No ano seguinte, 2001, a Comissão novamente relatou suas percepções
sobre a prática das ações assumidas pelos Estados-Membros em Tampere,
alertando para a necessidade de um aprimoramento das políticas acertadas na
cimeira e afirmando a dificuldade dos Estados-Membros em regrarem-se segundo os
acordos comunitários
48
. Um dos principais fatores para a desestabilização das
políticas, segundo o relatório anual de 2001, do Observatório Europeu do Racismo e
da Xenofobia, seria a existência da empregabilidade ilegal, ou seja, a oferta em
alguns países para a mão-de-obra imigrante clandestina (EUROPEAN Monitoring
Centre on Racism and Xenophobia – Rapport annuel 2001 de l’EUMC, 10 dez.
2002).
48
Numa audição acontecida no início de 2007, eurodeputados e peritos em migrações internacionais
debateram as dificuldades que a União Européia encontra para estabelecer uma política migratória
comum. Segundo eles, tal dificuldade decorre dos “diferentes níveis de imigração registrados nos
diferentes Estados-Membros da União Européia e na coexistência de políticas de imigração
radicalmente diferentes”. Os eurodeputados ainda afirmaram ser “indispensável uma abordagem
comum, baseada em estratégias de longo prazo e não em reacções de emergência” (PARLAMENTO
Europeu – Actualidade em destaque, 08 fev. 2007).
70
Percebe-se, portanto, uma via de mão dupla na relação entre trabalhador
imigrante – ilegal – e empregador. Uma necessidade por mão-de-obra barata entre
os Estados da União existia, mas, ao mesmo tempo, não se desejava que o bloco
fosse “invadido” por trabalhadores de países terceiros pobres, pois tal fato seria
prejudicial para os serviços sociais dos hospedeiros. Nota-se, todavia, que um
número significativo de empregadores passou a aceitar trabalhadores clandestinos,
tanto por serem menos custosos financeiramente quanto pelo ínfimo – ou nenhum –
direito social que os mesmos detinham, isto é, não havia pressão por mantê-los sob
as leis sociais. Eles, de fato, nem existiam para as leis sociais. Havia uma luta
complexa entre Estados, União e empregadores. Os entraves políticos estavam, em
suma, interligados às razões econômicas dos Estados e da União, sendo que o peso
daqueles provocava contrastes com as finanças nacionais e supranacionais.
As conseqüências econômicas da imigração em larga escala são em
grande parte triviais, negativas ou transitórias; os interesses das mais
vulneráveis categorias da população doméstica podem ser
prejudicados; qualquer pequeno benefício fiscal ou econômico de
outro tipo não deve sustentar comparação com o substancial e
permanente impacto demográfico da imigração (COLEMAN;
ROWTHORNE, 2004, apud SMITH, 2005).
O caráter não obrigatório das decisões dos documentos acertados pelos
Estados nas reuniões dos órgãos institucionais da União Européia permitia que os
membros acatassem à sua maneira os regulamentos. Cabia aos países, portanto,
decidirem a forma como agir, servindo as palavras do Conselho como
recomendação, o que, mais uma vez, indicava os déficits de aceitação dos governos
em submeterem-se às legislações das políticas migratórias, já que essas afetariam
seus níveis de segurança doméstica e economia interna.
O que faltava aos Estados era o entendimento do problema das migrações
como fator pan-europeu e não apenas como assunto interno de cada país (HALL,
2000). À parte alguns avanços, como a regulamentação sobre as questões de asilo
(Dublin II)
49
, os planos de estabelecer uma agência de controle para as fronteiras
49
“Segundo a Convenção de Dublin, de 1990, os Estados-Membros são responsáveis pelo
tratamento a dar aos pedidos de asilo. Assim se pretende dispor de critérios objectivos para decidir
quais os Estados-Membros que são responsáveis pelos diferentes tipos de pedidos de asilo, e evitar
situações de "refugiados em órbita", em que nenhum país aceita a responsabilidade de decidir
conceder ou não asilo e em que os refugiados são empurrados de Estado-Membro para Estado-
Membro. Em Dezembro de 2002 foi aprovado um novo regulamento, “Dublin II”, que actualiza e
71
externas e um sistema de vistos comum, visando à unificação das políticas de asilo
e imigração foram mais complexos do que os líderes supunham a princípio. O
Parlamento Europeu acusava que, enquanto o Conselho de Ministros era rápido
para decidir meios de lutar contra o terrorismo ou prevenir a imigração ilegal, poucos
tinham sido os passos dados para a implementação funcional da política desenhada
na Cimeira de Tampere (PARLAMENTO EUROPE, 2004).
Tanto os Estados como a União Européia acreditavam na necessidade de
um maior controle das fronteiras e de uma ampla divulgação dos caracteres
possíveis para a imigração. Um sistema de asilo comum deveria “ser acompanhado
por uma política clara em matéria de imigração ilegal, para que os migrantes
econômicos que [procurassem] entrar legalmente na UE não [fossem] tentados pela
via do asilo” (COMISSÃO EUROPÉIA, 2004, p. 16). Foram estabelecidas regras
para impossibilitar essa entrada “irregular”, nomeando os Estados certos para os
quais os solicitantes deveriam dirigir seus pedidos de asilo, geralmente o primeiro
país que adentrassem. Em 2003 a eficácia tornou-se maior, pois a União passou a
utilizar um sistema especial de registros de entrada, o Eurodac
50
.
Os debates em relação à efetivação do espaço de liberdade, segurança e
justiça continuaram na agenda de discussões da União Européia e, em 2002, mais
uma vez, foram tratados com maior afinco noutra cimeira do Conselho Europeu. Na
cidade de Sevilha, na Espanha, os líderes conversaram sobre a complexidade na
concretização do acertado em 1999. Consta do relatório da presidência que “O
Conselho Europeu [tinha] a firme intenção de acelerar a aplicação do programa
adotado em Tampere” (CONSELHO EUROPEU DE SEVILHA, 2002), revelando a
ineficiência das práticas executadas até aquele momento.
A Anistia Internacional, ao tratar da reunião ocorrida em Sevilha,
preocupava-se com o fato de os Estados-Membros debaterem as políticas
migratórias sem pensar nos diferenciais existentes entre os fluxos. Muito embora
aperfeiçoa o sistema. O Estado-Membro responsável pelo tratamento de um pedido é aquele por
ordem de prioridade: onde resida um familiar do candidato; onde ele já tenha obtido autorização de
residência; onde tenha sido concedido visto de entrada. A responsabilidade devida por entradas
“irregulares” através das fronteiras externas será extensiva a doze meses. A permanência ilegal por
um período de cinco meses ou superior (ou seja, sem a autorização e documentação devidas) num
dado país torna-o também responsável pelo tratamento do pedido de asilo” (COMISSÃO EUROPÉIA
– Asilo – oferecer proteção aos mais vulneráveis).
50
Sistema que contém as impressões digitais de todos os requerentes de asilo nos países da União
Européia, impedindo que um mesmo pedido, se negado, seja feito em outro país, além de controlar
as passagens dessas pessoas pelos outros Estados-Membros, sejam elas legais ou ilegais
(COMISSÃO EUROPÉIA, 2004).
72
propagassem o desejo de acabar com a imigração ilegal, e não negar os direitos
humanos, como, por exemplo, dos refugiados e dos asilados, a organização
afirmava que os debates humanitários não eram tratados conscientemente na
reunião. Assistia-se “a uma manipulação sem sentido de sentimento de pânico
generalizado, por parte dos cidadãos europeus, que temem pela sua ‘segurança’ e
por poderem ser substituídos no mercado de trabalho por imigrantes ilegais”
(CASEIRA, 2002).
Esse sentimento de pânico, essa inadequação de outra cultura no cenário
europeu pareceu perturbar profundamente a população européia, que se armou para
evitar novos grupos de “outros” em seu território
51
. O fenômeno do racismo e da
xenofobia, combatido e sonhado em ser superado pela Europa, retornava
lentamente ao seio das discussões. A realidade demonstrava que a história não
rumava apenas numa direção positiva, mas que os avanços contrastavam com
determinados recuos. Idéias tidas como absurdas e retrógradas poderiam se tornar,
novamente, atuais e modernas. “Isso significa que as idéias não morrem pelo
simples decurso do tempo e que, em conformidade com o espírito de uma época,
podem retornar” (ANDRIOLI, 2002).
Embora as formas de tratar a imigração e a integração sejam diversas
no continente, a União Européia tem trabalhado no sentido de
harmonizar a política dos Estados membros nessa matéria. Isso tem
sido feito segundo duas lógicas: de uma parte, a que privilegia a
segurança; de outra, a que favorece o anti-racismo e anti-
discriminação. Mas o aumento da mobilidade e dos fluxos migratórios,
que causam um aumento de diversidade humana e de sua visibilidade,
é normalmente considerado uma ameaça. Ainda mais porque os
atentados islâmicos a Nova York, Madri e Londres favoreceram
leituras catastróficas a respeito dos encontros inter-culturais e o
pseudo “choque de civilizações”. Ao medo do terrorismo juntam-se os
da competição entre os indivíduos e decomposição social e cultural
das comunidades. Daí vem, na Europa, a crítica dos “modelos de
integração”, apresentados como em crise (BOLZMAN; BOUCHER,
2006, destaque do autor).
51
“Imediatamente após os ataques de 11 de setembro de 2001, o EUMC (The European Monitoring
Centre on Racism and Xenophobia) implantou um sistema para monitorizar a situação dos
muçulmanos nos Estados-Membros da UE [...]”.
“As conclusões mostram que as comunidades islâmicas se tornaram alvo de uma maior hostilidade
depois do 11 de setembro de 2001. O aumento do medo entre a população em geral veio exacerbar
os preconceitos já existentes e instigar actos de agressão e perseguição em muitos Estados-
Membros” (OBSERVATÓRIO Europeu do Racismo e da Xenofobia – Relatório 2002).
73
As condições de aprimoramento do espaço de liberdade, segurança e
justiça pareciam, nesse sentido, ligadas profundamente aos aspectos concernentes
à integração política do bloco. Segundo os próprios documentos da União
analisados, a liberdade dos cidadãos europeus estaria embasada na segurança –
individual e coletiva – que pudessem sentir em seus territórios. Um modo de
integração, portanto, que os inspirasse maior segurança era desenvolvido lado a
lado com as questões referentes à configuração do território sem fronteiras.
Em outro documento analisado, a Comissão Européia realizava um balanço
especial sobre as políticas implementadas após a Cimeira de Tampere, ou seja,
expunha um levantamento dos acontecimentos e percepções durante os cinco anos
de vigência dos ordenamentos assinados. De acordo com o documento, havia
progressos importantes e a opinião pública parecia considerar positivo o
desenvolvimento em âmbito europeu de ações pautadas no domínio da justiça e dos
assuntos internos.
Um dos resultados mais tangíveis diz respeito, em matéria penal, ao
mandato de detenção europeu. Este dispositivo substitui o sistema
complexo de extradição por um sistema mais rápido e mais eficaz de
entrega das pessoas detidas por delitos graves ou terrorismo [...].
Foram igualmente registrados progressos sensíveis no domínio do
direito de asilo. Doravante, os refugiados políticos e as pessoas que
beneficiam da proteção subsidiária, por exemplo, as pessoas que
fogem às guerras civis, dispõem de um nível mínimo de protecção e
de garantias processuais em todos os Estados Membros [...].
A Comissão Européia apresenta um balanço positivo, mas faz
igualmente observar que há ainda muito a fazer (COMISSÃO
EUROPÉIA– Tampere: cinco anos depois, jun. 2004).
A preocupação em relação às fronteiras externas, todavia, permeava as
discussões dos líderes europeus, nacional e supranacionalmente. “A adoção de
normas comuns elevadas em matéria de segurança e justiça, não [podia]
deixar de contribuir para reforçar o nível geral de segurança em todo território
europeu”
52
(COMUNICAÇÃO da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu –
Espaço de liberdade, de segurança e de justiça, 2004). Isto, além do enfoque à
promoção de uma verdadeira política comum de gestão dos fluxos migratórios e da
capacidade da União em controlar a imigração clandestina.
Portanto, embora tivessem sido numerosos os desenvolvimentos rumo a
uma política comum de asilo e imigração, era complexa a efetividade de suas ações.
52
Grifo existente no próprio documento.
74
Os Estados continuavam realizando políticas unilaterais, o que prejudicava
sobremaneira os anseios conjuntos do bloco. O debate sobre a integração dos
imigrantes envolvia questões de direitos culturais e outros direitos da cidadania,
revelando divergências entre os países, os partidos políticos e os especialistas no
assunto (BOLZMAN, BOUCHER, 2006). As mudanças ocorridas nas legislações dos
Estados constituintes e a preocupação extensa pela segurança e a necessidade de
alcançar maior coesão social, tinham reaberto as discussões em torno das
estratégias que deveriam ser aplicadas para garantir a integração dos imigrantes.
A capacidade da UE de gerenciar a imigração e garantir a integração
dos imigrantes influirá consideravelmente na sua capacidade geral de
controlar a transformação econômica e reforçar a coesão social a curto
e longo prazos. Ainda que as conseqüências econômicas do câmbio
sócio-demográfico sejam notadas somente com o passar do tempo, é
necessário aplicar desde agora um planejamento orientado para o
futuro sobre a imigração, para se preparar para os desafios do futuro
53
(COMISIÓN de las Comunidades Europeas, Bruxelas, 3 jun. 2003).
A necessidade de um plano efetivo de ação – devido à complexidade
expressa para se concretizar os acordos realizados na Cimeira de Tampere – levou
o Conselho Europeu a se reunir, novamente, em Bruxelas, entre os dias 4 e 5 de
novembro de 2004. A configuração do Programa de Haia, enfim, era o caminho
encontrado para que a União fortificasse seu espaço de liberdade, segurança e
justiça, tentando resolver toda a problemática envolvida nesse passo da integração
política européia.
53
Tradução livre da autora.
75
CAPÍTULO 3 O PROGRAMA DE HAIA
3.1 Um novo muro
A Europa está infelizmente
dominada pela chamada questão da
imigração.
(Tony Judt, 2008)
Já havia se passado cinco anos da Cimeira de Tampere e os acordos
assinados não se efetivavam como fora esperado. Em cimeiras subseqüentes, como
as de Sevilha e de Salônica, por exemplo, os líderes europeus tinham manifestado a
incerteza das práticas assumidas em Tampere, as quais necessitavam de um plano
eficiente que pudesse tornar palpável a todos os cidadãos europeus a liberdade,
segurada e justa. As realizações tinham sido importantes num contexto difícil, porém
muitas outras precisavam acontecer para que a União Européia assegurasse uma
das suas prioridades políticas: o espaço de liberdade, segurança e justiça.
Era freqüente, nos relatórios finais da presidência do Conselho Europeu, a
necessidade de se trabalhar para um melhor controle das fronteiras e para a
organização dos fluxos, bem como para as políticas de regresso. No Conselho
Europeu de Sevilha já havia sido enfatizada a necessidade de se implementar o
acertado em Tampere. No Conselho de Salônica, ocorrido nos dias 19 e 20 de junho
de 2003, o relatório da presidência explicitou mais uma vez o fato:
Da prioridade política primordial atribuída à imigração decorre a nítida
necessidade de uma política da UE mais estruturada, que abranja todo
o espectro das relações com os países terceiros, incluindo a rápida
celebração de acordos de readmissão com os países terceiros de
origem mais importantes, bem como o fomento do reforço da
cooperação com os mesmos, a encarar como um processo nos dois
sentidos, a fim de combater a imigração ilegal e explorar os canais de
imigração legal no âmbito de um mandato específico. Nesse contexto
deverá também continuar a ser analisada e aprofundada a questão da
integração harmoniosa dos imigrantes legais na sociedade da UE
(CONSELHO Europeu – Conclusões da Presidência. Salónica, 19 e 20
jun. 2003).
O que ansiavam os líderes europeus, portanto, no contexto dado, era uma
regulamentação conjunta das políticas de imigração do continente, a fim de que
houvesse um aproveitamento dos interessados em migrar e dos países desejosos
de receber os imigrantes. Questão fundamental era gerir eficazmente os canais de
76
imigração, no intuito de barrar definitivamente as entradas ilegais, ao mesmo tempo
em que eram divulgados canais legítimos para a aceitação de novos estrangeiros.
O 11 de setembro de 2001 havia provocado uma onda de alarmes
constantes nas sociedades principais de imigração e a posição cada vez mais
restrita dos Estados Unidos frente às entradas de povos oriundos do mundo
subdesenvolvido fazia com que a mesma precaução fosse reavaliada pela Europa.
Nesse ínterim, os ataques terroristas a Madrid, no dia 11 de março de 2004
tornaram mais urgente, na visão da União Européia e dos governos estatais
europeus, a procura por medidas capazes de oferecer segurança aos Estados e aos
cidadãos, sem ferir a liberdade de circulação.
A segurança da União Européia e dos seus Estados-Membros adquiriu
um caráter de nova urgência, especialmente à luz dos atentados de 11
de Setembro de 2001, nos Estados Unidos, e de 11 de Março de 2004,
em Madrid. Os cidadãos da Europa esperam, a justo título, que a
União Européia, ao mesmo tempo em que garante o respeito das
liberdades e direitos fundamentais, adopte uma abordagem conjunta e
mais eficaz dos problemas transfronteiras como a migração ilegal e o
tráfico e o contrabando de seres humanos, bem como o terrorismo e a
criminalidade organizada (CONSELHO da União Européia, Bruxelas, 8
dez. 2004).
O Conselho entendia que tinham ocorrido muitos progressos
54
durante os
cinco anos (1999-2004), mas era fundamental que outro plano fosse traçado, a fim
de que as aspirações iniciais não ficassem frustradas. Com o intuito de transformar
em realidade o que se havia pensado em Tampere quando foram lançadas as
fundações do espaço de liberdade, segurança e justiça, o Conselho Europeu,
reunido na cidade de Bruxelas, aprovou um programa plurianual, para os cinco anos
seguintes, que intentava solidificar as reformas introduzidas em 1999 e refletir as
ambições trazidas pela futura Constituição Européia.
Nesse sentido, o Programa de Haia
55
versava sobre todos os aspectos
tangentes ao espaço de liberdade, segurança e justiça e a sua dimensão externa,
“designadamente os direitos fundamentais e a cidadania, o asilo e a imigração, a
gestão das fronteiras, a integração, a luta contra o terrorismo e a criminalidade
54
Como, por exemplo, no tocante aos direitos dos refugiados, à livre circulação dos europeus, o
acesso à justiça por parte dos cidadãos europeus, dentre outros.
55
“O Programa de Haia sucede ao Programa de Tampere, que foi adoptado pelo Conselho Europeu
[...] e que constituiu o primeiro programa plurianual destinado a fixar prioridades tendo em vista a
criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça” (COMISSÃO das Comunidades Européias –
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Bruxelas, 10 mai. 2005).
77
organizada, a justiça e a cooperação policial [...] o direito civil” e a ação anti-drogas
(CONSELHO da União Européia. Bruxelas, 8 dez. 2004). Essas prioridades eram
condições indispensáveis para a plena efetivação do desenvolvimento comunitário
da União.
Embora muitos desafios tivessem sido superados, o Conselho sentia a
necessidade de escrever um conjunto de regras, um plano, que pudesse auxiliar nos
desdobramentos efetivos para os marcos de Tampere. O Programa de Haia, dessa
forma, constava de um documento assinado pelos conselheiros europeus e
divulgado para os Estados-Membros e seus cidadãos, no qual era priorizada a
fundamentação do espaço de liberdade, segurança e justiça segundo determinadas
normas de ação.
O alargamento do bloco tinha aumentado – e aumentaria ainda mais – o
número de cidadãos solicitantes dos benefícios da livre circulação em todo o
território europeu (COMISSÃO das Comunidades Européias – Comunicação da
Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Bruxelas, 2 jun. 2004). Essas
questões foram refletidas no desenvolvimento das novas políticas comunitárias a
serem adotadas pela União e influenciaram de maneira significativa a escrita do
Programa de Haia.
É importante perceber que, a todo instante, no documento de Haia, há
referência sobre a necessidade de se construir uma Europa segura, conferindo
tanto às migrações quanto ao asilo espaço significativo na agenda de segurança do
bloco. Os acontecimentos “inesperados”
56
, isto é, os ataques terroristas aos
Estados Unidos e a alguns países da União Européia haviam suscitado inúmeras
suspeitas sobre determinados grupos, principalmente aqueles cuja cultura era
islâmica
57
. Mas tal situação acabou desencadeando uma série de medidas
56
Entende-se, neste trabalho, ser falsa a idéia de “acontecimentos inesperados”. A política adotada
para com os Estados árabes, assim como as políticas sociais oferecidas às comunidades árabes
residentes nos países mais atingidos pelo terrorismo dos anos 2000 são, em muito, conjuntamente
responsáveis pelas tragédias. O alarde proporcionado pela mídia, bem como pelos próprios governos
atingidos demonstraram deveu-se a uma espécie de “surpresa”, no entanto, já havia outras formas de
atentados terroristas, embora menores, que permitiam predizer um ataque como o ocorrido em 2001
e os seqüenciais.
57
Um dos grandes debates existentes na Europa atual refere-se à chamada “islamização da Europa”.
Como já trabalhado nos capítulos antecessores, a questão do “outro” e, nesse momento”, a questão
do “outro não-cristão”, ou seja, do “outro muçulmano” é visto com alarde por determinados setores
das sociedades européias, que temem ver seus valores de “democracia e pacificismo” ultrajados pela
mentalidade dos “novos bárbaros”.
78
contrárias à entrada de cidadãos de países terceiros, especialmente sendo esses de
países subdesenvolvidos.
Um estudo realizado pela UNESCO, em 2004, apontava que o lema
“Europe without borders” (Europa sem fronteiras) possuía três diferentes
conotações: era verdadeiro para os europeus – elite e profissionais acadêmicos;
mera retórica para os “simples cidadãos”; e um sonho distante para os imigrantes
58
–
cuja liberdade de movimento era restrita às leis e aos regulamentos. As condições
de segurança impostas pelos Estados-Membros impulsionavam a resistência para a
entrada de imigrantes, porém isso não limitava as entradas de ilegais, estimulados
por uma Europa que organizava a clandestinidade (BELL, 2003). Pelo contrário,
nota-se um crescimento acentuado de imigrantes ilegais, os denominados, muitas
vezes, “refugiados econômicos”.
O desafio do Programa de Haia, portanto, era fortificar o espaço de
liberdade, segurança e justiça, no qual os direitos fundamentais dos cidadãos
europeus fossem respeitados, mediante o multiculturalismo emergente na sociedade
européia. Nesse sentido, a carta afirma que as migrações devem fazer parte da
agenda de segurança do bloco – uma vez que estão intimamente ligadas à questão
da difusão do multicultural – ao mesmo tempo em que reforça a necessidade de
uma Europa integrada, que possa fazer frente aos terríveis acontecimentos que
poderiam vir pelas fronteiras vulneráveis.
Elemento essencial no futuro próximo será a prevenção e supressão
do terrorismo. Qualquer abordagem comum nesta área deverá basear-
se no princípio de que, ao preservar a segurança nacional, os Estados
membros devem ter plenamente em conta a segurança da União como
um todo.
A liberdade e a justiça, o controle das fronteiras externas, a segurança
interna e a prevenção do terrorismo deverão, assim, ser considerados
indissociáveis na União, vista como um todo (CONSELHO da União
Européia – Programa da Haia: reforço da liberdade, da segurança e da
justiça na União Européia. Bruxelas, 13 dez. 2004).
Logo no início a intenção é clara: tudo é regido para “responder aos
desafios e às expectativas dos nossos cidadãos” (CONSELHO da União Européia –
Programa da Haia: reforço da liberdade, da segurança e da justiça na União
58
Muitas vezes, imigrantes de países em desenvolvimento eram descritos como terroristas,
traficantes, trabalhadores ilegais, problemas sociais, criminosos organizados, fundamentalistas
(KUNZ, J. LEINONEN, M., 2004).
79
Européia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 4). Propaga-se – ou tenta-se propagar – com
isso, uma vinculação com a opinião pública, a qual é também restritiva em relação a
novos imigrantes. Percebe-se, portanto, um jogo entre os interesses dos Estados, da
União e da sociedade, todos receosos pela entrada do “outro” em seu contexto, mas
cada um com razões mais ou menos legítimas. Ou seja, o Plano procurava fazer
arranjos comunitários para políticas tidas como essenciais para a segurança
nacional, imputando-as também como necessárias ao bloco. Assim como os
Estados, a União Européia tinha o dever de garantir a segurança dentro de suas
fronteiras internas, exercendo essa ação através do auxílio conjunto dos países-
membros.
A diretriz para o Programa foi a Constituição Européia, o que faz pensar, em
tempo breve, como poderia ser ele então eficaz, já que o resultado dos plebiscitos
sobre a aceitação ou não da Constituição não foi afirmativo em todos os membros
59
.
Todavia, no que tange ao estudo aqui proposto, cabe dizer que são os Tratados
existentes – e ratificados – os que regem a base jurídica do Programa, até que a
Constituição seja aceita. Devem ser respeitadas, portanto, a Convenção Européia
dos Direitos do Homem, a Carta dos Direitos Fundamentais (Parte II da Constituição)
e a Convenção de Genebra, a fim de que os direitos essenciais não sejam
sobrepostos pelos interesses econômicos e políticos da União.
A incorporação das Cartas sobre direitos humanos impunha à União a
obrigação jurídica de assegurá-los. Em dezembro de 2003, o Conselho Europeu
tinha assumido o compromisso de eliminar todas as formas de racismo, anti-
semitismo e xenofobia, ou seja, tentava, mais uma vez, assegurar que as diferenças
fossem respeitadas nos países os quais representava. Observava que esse era um
objetivo ainda não alcançado pelo Programa de Tampere e o assumia como uma
das prioridades do Programa de Haia, através, principalmente, de uma abordagem
equilibrada sobre a imigração, da divulgação maximizada dos impactos positivos do
fenômeno para a Europa, do desenvolvimento de uma gestão comum das fronteiras
externas e da instauração de um procedimento comum em matéria de asilo
59
No plebiscito popular realizado para a ratificação da Constituição Européia em 2005, ficou clara a
rejeição ao documento. Embora muito propagado como não uma constituição de facto, mas como
mais um tratado regional, os cidadãos de países fundadores e importantes no cenário da União
Européia, como França e Holanda votaram, esmagadoramente, contra a proposta da comunidade.
Tais acontecimentos acarretaram na derrocada do plano de constituição europeu, enfraquecendo
algumas das decisões tomadas em conjunto.
80
(COMISSÃO das Comunidades Européias – Comunicação da Comissão ao
Conselho e ao Parlamento Europeu. Bruxelas, 10 mai. 2005).
É na terceira parte do documento de Haia – nas “orientações específicas” –
que a questão das migrações é enfocada. O reforço da liberdade dos cidadãos
estaria condicionado a essa e outras questões, relativas à segurança da União.
Nesse sentido, era necessária uma abordagem global, que envolvesse todas as
fases do processo, no que dissesse “respeito às suas causas profundas, às políticas
de entrada e admissão e às políticas de integração e regresso” (CONSELHO da
União Européia – Programa da Haia: reforço da liberdade, da segurança e da justiça
na União Européia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 7).
A política européia de asilo e imigração deverá continuar a ser
desenvolvida com base numa análise comum dos fenômenos
migratórios em todos os seus aspectos. Reforçar a recolha, prestação,
troca e utilização eficaz de informações e dados actualizados sobre
todos os desenvolvimentos migratórios pertinentes é de primordial
importância (CONSELHO da União Européia – Programa da Haia:
reforço da liberdade, da segurança e da justiça na União Européia.
Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 8).
A migração legal era prevista como mão-de-obra importante no reforço da
economia, sendo a luta contra a migração clandestina primordial para a União. A
economia informal e o emprego ilegal funcionavam como fatores aglutinadores de
fluxo ilegítimo e conduziam à exploração por parte dos empregadores. Tal fato
fundia-se com a problemática da integração dos estrangeiros. Marginalizados social
e economicamente, eram vistos como “nova ameaça” no cenário europeu,
propiciando contrastes culturais e embates policiais (LAQUEUR, 2007). A condição
de ilegalidade, ainda, oferecia perigo redobrado, haja vista o medo constante do
“outro” ocasionado pelas ondas de terror que invadiam a Europa.
Para maior eficiência das ações, existe ainda uma parte específica sobre a
dimensão externa do asilo e da imigração. São focadas, nesse contexto, as
parcerias com os países terceiros, com países e regiões de origem, com países e
regiões de trânsito e a política de regresso e de readmissão. Especialmente nos
anos mais recentes após a vigência do programa é percebida uma série de
propagandas nos países emigrantes, as quais têm como objetivo esclarecer os
perigos das escolhas das rotas ilegais e da real necessidade dos países europeus
em receber trabalhadores de países terceiros. Muitas ações desse tipo, entretanto,
81
ainda permanecem como ações isoladas dos Estados
60
, muito embora conste do
próprio Programa de Haia a necessidade de tal propagação.
[...] A política da UE deverá ter por objetivo assistir os países terceiros
em plena parceria [...] – nos esforços que desenvolvem para melhorar
suas capacidades de gestão da migração e de protecção dos
refugiados, prevenir e combater a imigração ilegal, informar sobre
canais legais de migração, resolver situações de refugiados [...], criar
capacidades de controlo nas fronteiras, reforçar a segurança dos
documentos e lidar com o problema do regresso [...].
[...] No que se refere aos países de trânsito, o Conselho Europeu
salienta a necessidade de intensificar a cooperação e a construção de
capacidades, tanto nas fronteiras situadas a Sul como a Leste da UE,
de forma a permitir que esses países giram melhor a migração [..].
Os migrantes que não tenham ou já não tenham o direito de
permanecer legalmente na UE devem regressar numa base voluntária
ou, se necessário, compulsiva
61
[...](CONSELHO da União Européia
– Programa da Haia: reforço da liberdade, da segurança e da justiça
na União Européia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 11-14)
62
.
A gestão dos fluxos migratórios, nesse sentido, é vista com assunto de
suma importância para a segurança dos cidadãos europeus, sendo o controle e a
vigilância das fronteiras externas de competência das autoridades nacionais
responsáveis. No entanto, para apoiar os Estados-Membros nessa tarefa, o
Conselho declarou, no Programa de Haia, a necessidade de se criar equipes de
peritos nacionais para dar assistência técnica e operacional aos que solicitassem, de
criar um fundo comunitário de gestão das fronteiras e um sistema mais moderno de
proteção dos dados, para que a organização das entradas pudesse ser monitorada
satisfatoriamente. Isto porque um dos maiores problemas enfrentados pela União é
a assimetria entre as políticas de aceitação de imigrantes e mesmo o modo como
são geridos os fluxos, isto é a forma mais ou menos permissiva de se enxergar os
ilegais.
60
Como exemplo pode-se citar a Espanha que recentemente promoveu uma campanha veiculada na
televisão senegalesa a fim de coibir os possíveis fluxos originários desse país. Na propaganda vê-se
uma mãe senegalesa falando de seu filho emigrante, do qual há tempos não recebe notícia. Em
seguida passa-se para uma cena de um jovem morto, claramente instigando o sentimento de perigo
em se tomar as zonas de fluxo ilegal.
61
Grifo da autora.
62
O regramento de 2004 confirmou-se no ano recente, 2008, quando em 18 de junho foram
aprovadas no Parlamento Europeu condições ainda mais rígidas relativas aos imigrantes, até mesmo
as crianças imigrantes. Mesmo não se tratando de objeto de análise no estudo, a “diretriz do retorno”
pode ser encarada como mais uma forma de institucionalização da securitização das migrações na
União Européia, confirmando as questões que colocamos.
82
Quanto ao reforço à segurança, o plano tinha como alvo melhorar o
intercâmbio de informações, por meio da cooperação entre os Estados sobre os
acontecimentos transfronteiriços, além de trabalhar eficazmente no combate ao
terrorismo e na gestão de crises na União Européia. Especialmente no tocante ao
terrorismo, os Estados não deveriam limitar-se à sua própria segurança, mas à de
todos os outros membros
63
. O combate às redes de financiamento do terrorismo –
completava o documento – determinaria um fortalecimento ainda maior da
cooperação policial, a fim de que qualquer espécie de crime pudesse ser detectada
pelas lentes da União.
Por fim, o documento de Haia tratava do reforço à segurança, a qual deveria
existir em todos os âmbitos da União, por meio da construção da confiança mútua
entre os Estados, da cooperação judiciária em matéria penal, do reconhecimento
mútuo, da aproximação das legislações e da cooperação judiciária em matéria civil.
Todas essas questões, segundo o Conselho, serviriam para fortalecer os laços de
justiça entre os países-membros, evitando que casos não pudessem ser julgados
em um país porque a legislação do outro – onde se encontrassem os acusados –
não era compatível
64
.
Maior que as aspirações de Tampere, portanto, o Programa de Haia
elaborou propostas ligadas ao aprimoramento do espaço de liberdade, segurança e
justiça, tendo como uma das interligações para sua fortificação a gestão melhor – e
comum – dos fluxos migratórios e as relações dos Estados-Membros intra e extra
Europa. Todavia, os caminhos encontrados para o alcance da liberdade parecem –
pelo analisado nos documentos que tratam da imigração na União – imbuídos de
uma securitização dos fatos que determinou, em alguns pontos, as ações tanto no
âmbito nacional quanto regional.
A institucionalização do discurso imigratório, ou seja, a institucionalização
do perigo advindo com os novos imigrantes tornou a questão, de certa forma, mais
homogênea, já que o caráter jurídico imposto pela elaboração no documento passou
a dominar efetivamente o modo de pensar e agir da unidade social, o seu conceito
63
“O Conselho Europeu salienta que a eficiência da prevenção e do combate ao terrorismo, no pleno
respeito pelos direitos fundamentais, exige que os Estados-Membros não limitem as suas actividades
à manutenção da sua própria segurança, mas se centrem igualmente na segurança da União como
um todo (CONSELHO da União Européia – Programa da Haia: reforço da liberdade, da segurança e
da justiça na União Européia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 19).
64
Como um exemplo, pode-se citar um caso de divórcio e guarda dos filhos. Segundo esse sistema,
o caso poderia ser julgado em qualquer país, não importando se o pai fosse francês e a mãe
portuguesa.
83
em relação ao fato problematizado. Sendo as raízes dos distúrbios culturais entre os
diversos imigrantes e as respectivas sociedades hospedeiras muito profundas, a
imputação de naturalidade e tradicionalismo e as tomadas de decisão projetadas em
relação ao fato adquiriram patamar de realidade natural, impulsionadas pela própria
institucionalização do problema (VAN DIJCK, 2006).
3.2 Migrações internacionais e securitização: fortalecendo a cidadela
As principais questões pensadas no início da pesquisa eram: de que forma
a política de imigração foi trabalhada nos textos da União Européia a partir da
criação do espaço de liberdade, segurança e justiça? Teria essas políticas conjuntas
força suficiente para ultrapassar as políticas nacionais? Qual a relação entre
Estados-Membros e bloco regional, isto é, existe uma identificação em relação às
tomadas de decisão? E, por fim, como a opinião pública entende a questão da
comunitarização das políticas migratórias, ou melhor, em que medida os cidadãos
europeus influenciaram no tipo de política migratória redigida por seus líderes –
nacionais e regionais? A resposta para todas essas questões, a partir das análises
dos documentos, projetava a seguinte percepção entre os dados: sua securitização.
A concepção de uma comunidade de segurança européia, especialmente
após o fim da Segunda Guerra Mundial, tornou-se imprescindível para a Europa. O
conflito intelectual prenunciado com o leste transformava em realidade o temor de
novas guerras e a perda da “estabilidade” alcançada com o término das batalhas. A
teoria realista das relações internacionais encontrou terreno fértil nesse contexto,
propagando uma visão negativa da cooperação. Os Estados eram – e deveriam ser
– guiados pelo ideal de interesse mínimo de se resguardarem e pelo interesse
máximo de aumentarem seu poder no sistema internacional. As questões de
segurança, dessa forma, estavam majoritariamente centradas na questão estatal e
dominadas pela esfera militar.
A impossibilidade de prever o fim da Guerra Fria e mesmo as
conseqüências que adviriam com o término da mesma levantou uma série de
críticas à noção estreita da segurança. Especialmente na Europa – onde havia uma
desconfiança em relação às aspirações da política de segurança estadunidense –
surgiu a necessidade da formulação de uma política de segurança genuinamente do
velho continente, a qual, dentre outros aspectos, fosse mais condizente com o
84
espírito cooperativo que os Estados europeus tencionavam alcançar. Nesse sentido,
passou-se mesmo a questionar em que medida a teoria realista não influenciava na
prática, ou seja, de que modo a percepção realista das relações internacionais pelos
Estados não acabava determinando seu agir permanentemente belicoso.
A Europa passava por mudanças significativas o que fazia com que os
acadêmicos europeus interrogassem a validade das perspectivas da segurança
traçadas para o continente. Com uma visão mais associada às lógicas nacionais, os
estudos de segurança não eram compatíveis com a realidade européia, que possuía
claramente um perfil mais direcionado à promoção de interesses de natureza
internacionalista. Nesse ínterim, a necessidade de um alargamento da noção de
segurança foi indiscutível e tal percepção começou a nortear o entendimento a
respeito dos novos objetos e atores da segurança. Em resumo, compreendeu-se
que as ameaças à segurança originavam-se em várias frentes, tanto militar, quanto
política, econômica, ambiental e societal. As questões de segurança, por isso,
deixaram de ser estritamente ligadas ao Estado e passaram a ser incorporadas
também à discussão da esfera pública.
A realidade de uma comunidade econômica, portanto, precisava vir
interligada à segurança, uma vez que essas não eram conceitos isolados, mas
careciam ser pensados e geridos como esferas contíguas. Segundo Karl Deutsch
(1982), uma comunidade de segurança possui dois significados. Primeiramente, o
grupo de Estados deve ser capaz de intervir com técnicas ou mecanismos
diplomáticos, a fim de evitar o confronto entre seus membros. Em segundo lugar, a
comunidade precisa ter a habilidade de apresentar, coletivamente, uma frente militar
comum contra agentes externos. Nesse sentido, os critérios para a constituição de
uma comunidade de segurança seriam, portanto, a capacidade de a organização
regional gerar técnicas que dissipem os problemas e as crises; a disposição mútua
dos Estados para resolver suas diferenças organizacionais; e o dever de os Estados
possuírem uma percepção comum da ameaça dos agentes externos – esta última
característica, como se poderá perceber é fundamental no tratamento das questões
securitizadas.
O termo securitização foi cunhado pela Escola de Copenhague no início dos
anos de 1980 e designou o modo como determinados assuntos foram sendo
incorporados na agenda de segurança dos Estados, embora, muitas vezes, os
mesmos, a priori, não necessitassem de tal descriminação. Nesse sentido,
85
demonstrava-se que a ampliação dos atores e objetos da segurança era possível
porque havia plataformas precisas e influentes que possibilitavam a proliferação do
sentimento de ameaça em relação a determinados fatos. A homogeneização do
aspecto securitizado foi ambiente fértil e explicitamente utilizado pelos políticos
europeus. Como apresentado nos capítulos anteriores, tanto os discursos políticos,
quanto as plataformas eleitorais e mesmo as discussões ocorridas no âmbito
nacional e regional, focavam-se na problemática dos fluxos migratórios. Percebe-se,
com isso, uma gradação própria dos fenômenos securitizado: a securitização ad
hoc; a alta politização e a normalização ou institucionalização da securitização (VAN
DIJCK, 2006).
O primeiro estágio, a securitização ad hoc, é característica do período inicial
da percepção da ameaça, momento em que os agentes securitivos procuram
transmitir a mesma sensação de perigo a diferentes camadas sociais. O segundo
momento é constituído por uma alta politização, ou seja, por uma exposição
constante das ameaças e das formas drásticas com as quais as mesmas podem – e
devem – ser abolidas. Por fim, a institucionalização da securitização, isto é, o
regramento de políticas capazes de conter as ameaças é o resultado mais-que-
perfeito delineado pelas elites governamentais. Algumas vezes, todavia, a
securitização trilha somente os dois primeiros estágios, não chegando a leis
regulamentadas. Contrária a esta perspectiva otimista, nota-se, através dos
documentos analisados na pesquisa, uma tendência à securitização da questão
migratória na União Européia, em muito, graças ao apelo popular e à repercussão
que os constantes casos terroristas, envolvendo imigrantes, tiveram na opinião
pública. É a legitimação do discurso securitizado, isto é, a concretização do medo de
questões, como a migratória, nos diversos meandros da sociedade.
Já em 1957, quando do Tratado de Roma, entendia-se que a livre
circulação dos trabalhadores era circunstância que satisfazia a necessidade de mão-
de-obra nos países europeus. Entretanto, a mobilidade era restrita à condição do
labor. A análise dos documentos, a partir da criação do espaço de liberdade, de
segurança e de justiça, ou seja, desde a incorporação nos acordos regionais da
possibilidade de livre circulação por parte de todo cidadão ou daquele que possuir
visto de um Estado-Membro, ressaltou outras questões além do trabalho. O
imperativo de oferecer aos cidadãos europeus liberdade e justiça, mas, acima de
tudo segurança pareceu concretizada através dos Tratados regionais que se
86
seguiram, especialmente, à incorporação do Acordo de Schengen, em 1999, pelo
Tratado de Amsterdã. A emergencial necessidade de se fortalecer as fronteiras
externas ganhou forças graças à securitização da questão da imigração, tanto
nacional quanto regionalmente. Uma tese importante ainda no que toca à
necessidade de uma configuração de uma política migratória comum é a noção da
capacidade dos problemas, oriundos dos fluxos, alastrarem-se por outros Estados,
ameaçando, com isso, a integridade da União Européia (CORREIO dos Açores, 31
out. 2007).
Mais um tópico da agenda européia, as migrações internacionais
encaixaram-se no conceito de “nova ameaça”, juntamente com a problemática do
meio ambiente ou do terrorismo, por exemplo, inclusive muito associada a esse
último. A questão primordial, no entanto, é que mais do que ameaça, a migração foi
vista como detentora de caráter urgente, com a necessidade e possibilidade de
serem tomadas medidas drásticas para conter seu avanço. Desse modo, as
referências aos imigrantes não apenas por cidadãos comuns, mas também por
políticos e mídias nacionais e europeus eram ambíguas e não clarificavam se havia
verdadeiramente ou não a necessidade de perseguição. No entanto, uma vez
securitizada, nota-se que a imigração passou a ser associada a outros critérios que
não simplesmente os advindos da visão social. Pelo contrário, a questão migratória,
mais que assunto social ou econômico, tornou-se também policial. A criminalização,
ao invés de ocorrer apenas contra o traficante ou o facilitador da rota clandestina,
voltou-se, com grande força também para a população imigrante que, muitas vezes
mesmo documentada, sofria a pressão por parte da sociedade em que vivia.
Nota-se que o prisma voltado para a questão da segurança foi conveniente
e utilizado por diversos políticos nacionais e regionais, organizações policiais e
militares. Houve ainda uma contribuição importante da imprensa, geralmente
sensacionalista, que divulgava fatos polêmicos ligados a estrangeiros no intuito de
inflamar ainda mais a parte da população contrária aos imigrantes e conquistar o
apoio de outros setores, que olhavam a questão com mais cautela, isto é, que, muito
embora compreendessem a apreensão em relação à aquisição de mais mão-de-
obra imigrante, enxergavam a importância dessa para a manutenção dos padrões
econômicos alcançados pela União (BIGO, 2002).
Os acontecimentos internacionais ocorridos após a Cimeira de Tampere,
realizada em 1999 – especialmente os atentados às torres gêmeas em 11 de
87
setembro de 2001 – bem como a preocupação dos Estados-Membros com o
alargamento da União Européia para os países do leste em 2004 parecem ter
influenciado sobremaneira as tomadas de decisão quando do acerto do Programa
de Haia. O crescimento da preocupação em relação ao terrorismo internacional e as
constantes redes de migração ilegal para a Europa foram as bases de sustentação
para a elaboração do Programa, no final de 2004.
O Programa de Haia versa sobre todos os aspectos das políticas
relacionadas com o espaço de liberdade, segurança e justiça e a sua
dimensão externa, designadamente os direitos fundamentais e a
cidadania, o asilo e a migração, a gestão das fronteiras, a luta contra o
terrorismo e a criminalidade organizada, a justiça e a cooperação policial
bem como o direito civil, devendo ser acrescentada uma estratégia
antidrogas em Dezembro de 2004. Neste contexto, o Conselho Europeu
considera de vital importância a criação de instrumentos jurídicos
europeu adequados e o reforço da cooperação prática e operacional
entre as agências nacionais relevantes, bem como a implementação
atempada das medidas aprovadas (CONSELHO da União Européia.
Conclusões da Presidência. Bruxelas, 4-5 nov. 2004).
Carta dividida em três partes, quais sejam, o fortalecimento da liberdade, o
fortalecimento da justiça e o fortalecimento da segurança, o Programa ansiava ser o
instrumento para que o espaço de circulação comum fosse definitivamente
efetivado. Cada uma das divisões, todavia, exacerbava a necessidade de
segurança, classificando como urgentemente importante a conquista desse
elemento para a manutenção dos outros dois. Bigo (2002) pergunta para quem seria
a liberdade, isto é, qual o conceito de liberdade teria sido utilizado na configuração
do Programa, ou seja, em sua análise, os regramentos sugeridos pelo texto muito
mais restringiam do que ofereciam liberdade para os cidadãos europeus. Haia seria,
nesse sentido, uma nova forma de contrato social, no qual os indivíduos aceitariam o
benefício oferecido pelo órgão superior na condição de uma segurança contra algo
que os ameaçasse. De fato, a idéia contida é que só existe liberdade se há
segurança, logo, a limitação da liberdade advinda com o excesso de preocupação
com a segurança não é percebida porque o sentimento de ameaça mascara
qualquer outra preocupação com a diminuição daquela.
O argumento da “Raison d’Etat” – ou atualmente a razão dos governos
da União Européia (ou transatlântico) – é geralmente vista como
semântica do nacional ou da segurança da coletividade e seus
88
promotores tentam confundir o povo intercalando as características do
direito de segurança pessoal e a necessidade de transferir isso para o
serviço secreto, o verdadeiro protetor (e não o perigo) dos indivíduos.
Mas, segurança (do Estado) não é liberdade e definitivamente não é
um direito fundamental. Somente a segurança pessoal pode ser
considerada dessa forma
65
(BIGO, 2002)
Essa preocupação extremada com a questão da segurança não existiu
somente no âmbito europeu. Os focos das políticas migratórias nacionais
permaneceram cada vez mais restritivos, elevando a questão a assunto de
segurança nacional, o que acabou por transformar o tema também em assunto de
segurança pessoal e coletiva. A assimilação constante entre migrações e terrorismo,
nesse contexto, só pôde estar ligada ao modo securitizado pelo qual os Estados e
seus líderes estavam gerindo a imigração e a imputação da criminalidade e
deficiência nos benefícios sociais como causa decorrente da existência e
permanência estrangeira.
Weiner (1990) identifica quatro tipos de situação em que os Estados
hospedeiros sentem-se ameaçados. Em primeiro lugar, quando o imigrante mantém
relações com seu Estado e este e o receptor são inimigos, ou, ao menos, têm
pensamentos políticos em oposição. Aqui se encaixam supostos “espiões”, que
poderiam prejudicar a sustentação do governo no país hospedeiro. Pode-se pensar
no embate entre Cuba e Estados e Unidos, por exemplo. Há uma preocupação do
governo cubano com estrangeiros porque os mesmos podem, supostamente,
provocar uma batalha pela mudança do sistema de governo.
Em segundo lugar, quando o imigrante é visto como ameaça concreta ao
país acolhedor. O caso dos muçulmanos, especialmente após o 11 de setembro de
2001 pode ser considerado como a materialização desse tipo. Isto é, os imigrantes
de origem árabe, fossem eles muçulmanos ou não, eram percebidos e tratados
diferentemente, graças ao surto do temor ao terror. A securitização desse imigrante
provocou, dentre outros fatos, a perseguição
66
infundada e o apartamento dessas
65
Tradução livre da autora.
66
Um exemplo é a morte de Jean Charles de Menezes no metrô de Londres no dia 22 de julho de
2005. A polícia britânica, que procurava um terrorista árabe, confundiu o brasileiro e disparou contra
ele oito tiros à queima roupa. Segundo a Scotland Yard, o erro aconteceu porque Jean Charles
recusou-se parar sob as ordens dos policiais (ele estava ilegalmente no país). Entretanto, os policiais
e o chefe da polícia apenas receberam advertências da justiça inglesa, não havendo punição mais
severa.
89
comunidades nas sociedades receptoras
67
.
Em terceiro lugar, quando os imigrantes são percebidos como uma ameaça
à cultura do Estado hospedeiro. Mais uma vez tem-se o caso prático dos
muçulmanos. A crença diferente, seguida por valores morais, sociais e políticos
díspares faziam com que estes fossem percebidos, constantemente, como
perturbadores da ordem pré-estabelecida. O crescimento de movimentos sociais e
religiosos contra a chamada “islamização da Europa” foi – e continua sendo –
perceptível. A preocupação com o alargamento da União Européia para a Turquia,
nesse ínterim, também esteve ligada ao problema do aumento dos muçulmanos no
território europeu e a conseqüente mudança na paisagem cultural do continente.
Surgiu, então, uma nova cruzada, contra aqueles que sempre perturbaram a
cristandade européia, mas que, agora, perturbavam também os valores laicos e a
segurança – estatal, pessoal e valorativa – dos povos da União.
Por fim, Weiner (1990) entende que os imigrantes são vistos como ameaça
também quando são percebidos como problema social e econômico no país
hospedeiro. A crise do Estado de bem-estar social e o aumento do desemprego, da
criminalidade e da periferia em importantes países europeus estiveram ligados –
para a sociedade hospedeira – ao crescimento do fluxo de imigrantes. Esses
estrangeiros, por sua vez, não percebiam a falência européia nos seus Estados de
origem, pelo contrário, enxergavam-na como porto seguro, onde suas dificuldades
seriam supridas (BORREL, 2007). Nesse cenário inseriu-se a problemática vivida
por muitos países que encararam a complexidade de negar entrada às pessoas que
travaram uma luta entre a vida e a morte no mar, por exemplo. O temor de serem
“invadidos” por ondas migratórias cada vez mais fortes fazia com que fossem
tomadas medidas restritivas, muitas delas combatidas por órgãos de direitos
humanos. A necessidade de uma institucionalização das barreiras à imigração
chocava-se com o aspecto multicultural e a liberdade de movimento apregoada
pelos países da União.
O confronto entre liberdade de circulação e segurança pareceu ser
primordial para as tomadas de decisão quando da orientação do Programa de Haia
67
Entretanto, não se pode ocultar a incapacidade, especialmente das comunidades muçulmanas, de
adaptarem-se à realidade social e cultural do novo país. É fato que a discriminação em relação a eles
é alta, mas a não vontade demonstrada, muitas vezes, de ser parte integrante da sociedade
acolhedora dificulta a incorporação e aceitação deles nos Estados receptores. O distanciamento
provocado por essa incapacidade mútua de viver em conjunto facilitou o estranhamento e temor
generalizado após os ataques terroristas ocorridos em território europeu (LAQUEUR, 2007).
90
e de suas políticas antecedentes e sucessoras. Porém, a coordenação de uma
política migratória comum esteve intimamente ligada à tese relativa aos direitos
humanos, ou melhor, houve uma incongruência entre as ações políticas e as
humanitárias. Segundo a Anistia Internacional, “a UE está fundamentada em
princípios de direitos humanos, democracia e respeito pelas regras legais, porém
quando se trata de garantir tais princípios, na prática, a UE está longe de ser
coerente”
68
(ANISTIA Internacional, 27 set. 2004). No campo das políticas
migratórias, percebe-se que tal incoerência tornou-se cada vez mais complexa de
ser contornada. A relação que se estabeleceu – no discurso vigente – entre
imigração e terrorismo tem deixado marcas profundas na sociedade européia, assim
como tem viabilizado a incorporação de meios limitados para a entrada e
permanência de estrangeiros.
Outra característica que se pôde perceber nas políticas migratórias
existentes tanto na União Européia quanto nos seus Estados-Membros
isoladamente foi a complexa distinção entre o que de fato é uma ameaça e o que é
mera paranóia ou ascensão de ideais xenófobos e racistas (LÉONARD, 2004). O
reflorescimento de partidos de extrema-direita na Europa e até mesmo – mais
alarmante ainda – a incorporação de idéias e expressões utilizadas nos discursos
ultra-conservadores por políticos do centro e da esquerda são expressões concretas
da securitização do tema relativo às migrações internacionais na atualidade.
Parte da juventude européia vê-se alastrada pelos ideais extremistas,
seduzida por eles. As questões nacionalistas ocupam o centro de muitas discussões
e movimentos contrários à maior integração da Europa são recorrentes. A Festa dos
Povos ("Fest der Völker"), por exemplo, é um movimento neonazista que nasceu na
Alemanha e que tem como principal objetivo divulgar a não integração européia, isto
é, o que os organizadores da festa propõem é “uma Europa de países nativos, um
pacífico viver juntos e direitos iguais nos acordos com vista a assegurar a
autodeterminação própria” (http://www.f-d-v.de/portugal/index.php). O ideal de futuro,
segundo eles, é falar a linguagem das nações e não a de um mundo unido. Tais
reflexões, obviamente condenadas pelas autoridades européias, são resultado da
ameaça provocada pelo desconhecimento em relação ao outro e a vontade de não o
68
“The EU is founded upon the principles of human rights, democracy and respect for the rule of law,
but when it comes to guaranteeing these principles in practice, the EU has been far from coherent.”
(ANISTIA Internacional, 27 set. 2004).Tradução livre da autora.
91
conhecer. De fato, a diferenciação entre integração desejada e imigrantes desejados
foi muito além das discussões públicas, refletindo nas configurações políticas. É
mesmo complexo dizer quem mobiliza quem, uma vez que instituições e opinião
pública são totalmente interligadas na visão securitizada dos fatos.
O que se percebe nos documentos europeus é a diferenciação entre os
imigrantes desejados – qualificados – e os imigrantes não desejados, sendo esta
última classe dividida entre aqueles totalmente indesejáveis e os aceitos
relutantemente – através do reagrupamento familiar ou da proteção concedida pelo
asilo ou refúgio (CARLING, 2007). Houve, entretanto, certas limitações para
implementar as políticas de restrição, as quais se deram segundo dois aspectos: a
autoridade formal para elaborar as leis e a capacidade empírica de colocá-las em
prática (JOPPKE, 1998 apud CARLING, 2007). Nesse sentido, as “aceitações
relutantes” aconteciam somente porque, caso fossem quebradas as regras vigentes
para a entrada de asilados, por exemplo, haveria um conflito significante entre a
Europa e os organismos internacionais responsáveis pela proteção humana.
A cada ano, por sua vez, ficava mais complexo manter os imigrantes longe
da União Européia. As redes criadas faziam com que houvesse um anseio pela
migração e as rotas ilegais tornaram-se numerosas. Percebe-se também uma
dificuldade e um aumento dos custos para a averiguação de pedidos de asilo, o que,
muitas vezes, possibilitou a entrada do imigrante em outro país, contribuindo com o
aumento no índice dos ilegais no continente. Outro aspecto observado foi a grande
dificuldade em fazer com que os imigrantes retornassem, uma vez que a expulsão
em massa – embora prevista pelos textos – era debatida pelos órgãos de proteção
humanitária e também pela opinião pública européia (CARLING, 2007).
[...] tendo em conta o contexto económico e demográfico da União e o
dos países de origem, é manifesto que se tem cada vez mais
consciência de que as políticas de imigração "zero" praticadas durante
estes últimos trinta anos já não são adequadas. Por um lado, é
elevado o número de nacionais dos países terceiros que entraram no
território da União durante estes últimos anos. Estas pressões
migratórias continuam a existir e são acompanhadas por um aumento
da imigração clandestina, das actividades dos passadores e do tráfico
dos seres humanos. Por outro lado, devido à escassez crescente de
mão-de-obra, qualificada ou não, diversos Estados-Membros já
começaram a efectuar políticas de recrutamento activo de nacionais
dos países terceiros. Nestas condições, é necessário operar uma
escolha entre a ideia de que a União pode ainda opor-se às pressões
migratórias ou reconhecer que as pressões migratórias vão continuar a
92
exercer-se e que a imigração deve ser controlada de forma adequada,
trabalhando em conjunto para tentar maximizar as suas vantagens
para a União, para os próprios imigrantes bem como para os seus
países de origem (COMISSÃO das Comunidades Européias –
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu
relativa a uma política da comunidade em matéria de imigração.
Bruxelas, 22 nov. 2000).
Nesse sentido, as parcerias com os Estados terceiros para o controle dos
fluxos foram primordiais para o desenvolvimento das políticas migratórias dos
Estados europeus e da própria União Européia. A necessidade, enfim, de inserir a
temática das migrações na agenda de política externa da União foi também uma
maneira de se comunitarizar as políticas, pois a força conjunta, nesse caso, poderia
ser mais eficaz que as ações unilaterais dos Estados-Membros.
O Conselho Europeu de Tampere e vários Conselhos Europeus
posteriores sublinharam a necessidade de uma abordagem global da
migração que abranja os direitos do Homem, bem como questões
políticas e de desenvolvimento nos países e regiões de origem e de
trânsito. As parcerias com os países terceiros foram consideradas
como um dos elementos fundamentais para o êxito desta política.
Desde Tampere, a Comissão tem envidado grandes esforços para
integrar a política de migração nas políticas e nos programas externos
da UE. A Comunicação relativa à integração das questões ligadas à
migração nas relações com países terceiros sublinha o potencial de
uma maior sinergia entre as políticas da imigração e do
desenvolvimento. Os Conselhos Europeus de Sevilha e de Salónica
dedicaram especial atenção aos esforços que os países terceiros
precisariam de envidar no âmbito da luta contra a imigração
clandestina (COMISSÃO das Comunidades Européia – Estudos sobre
as relações entre a imigração legal e a imigração clandestina.
Bruxelas, 04 jun. 2004).
As idéias de limitação da soberania e o déficit da União Européia em
implementar políticas concretas sobre a imigração ilegal fizeram com que grande
parte das estratégias traçadas pelos órgãos de decisão europeus não se
transformasse em realidade. A securitização do tema, existente tanto no âmbito dos
Estados quanto no da União, ressaltou as dificuldades de uma ação conjunta. Sendo
a liberdade de entrada e saída de pessoas uma das partes indissolúveis da
soberania estatal (REIS, 2004), aceitar um regramento comum, mesmo que severo
(nesse sentido compatível com os anseios nacionais), poderia ferir as escolhas
racionais dos Estados. Dessa maneira, a securitização das migrações, ao mesmo
tempo em que demonstrava a semelhança de pensamento entre políticas nacionais
93
e políticas regionais, dificultava a implementação de um programa como o de Haia,
pois a materialização deste presumia um cerceamento da soberania nacional frente
à incorporação de um sistema de regras que atendesse aos anseios de todos, mas
que não agisse de maneira específica.
A despeito dos receios dos Estados-Membros em permutarem suas
políticas de imigração nacional por uma política única de imigração européia, houve
também certa percepção de que a unidade poderia ser capaz de responder aos
desafios globais apresentados. A Comissão Européia considerava, em 2004, que a
amplitude da imigração clandestina era fator que deveria ser considerado como
prioridade tanto para os Estados-Membros quanto para a União, assim como a
redução dos fluxos migratórios precisava ser objetivo das políticas européias
(COMISSÃO das Comunidades Européia – Estudos sobre as relações entre a
imigração legal e a imigração clandestina. Bruxelas, 04 jun. 2004).
A regionalização da segurança, dessa maneira, apareceu como resposta às
ameaças advindas pelo processo de globalização (HERZ, s/d), dentre as quais se
destacavam as migrações internacionais. Logo, a problemática sobre os fluxos
migratórios não passou despercebida nas discussões tanto da Política Externa de
Segurança Comum (PESC) e da Política Externa de Defesa e Segurança (PESD).
Pelo contrário, a percepção de ambas era de que a gerência dos fluxos e a forma
como relatar aos países de expulsão a verdadeira necessidade de mão-de-obra
estrangeira deveria constar de suas agendas, pois tais temas eram capazes de
desencadear reações positivas e/ou negativas para o contexto europeu.
Em relação aos domínios concernentes tanto à PESC quanto à PESD, a
não ratificação por todos os países do Tratado Constitucional foi destacada como
sendo um dos principais obstáculos para a aplicação eficaz de suas políticas. Sem a
Constituição, rejeitada por alguns países-membros,
[...] a União Européia não pode configurar uma política externa e de
segurança que possa dar resposta, pelo menos parcialmente, aos
desafios mais importantes, como a globalização, os Estados em
dissolução e em desagregação, a migração transfronteiriça, o terrorismo
internacional, a dependência energética e as alterações climáticas
(PARLAMENTO Europeu, 23 mai. 2007).
O processo de securitização, nesse caso, aconteceu porque a deficiência
dos órgãos responsáveis pela ultrapassagem dos desafios era aparente não apenas
94
no âmbito político, mas também no senso comum. A expansão do conceito de
segurança, aqui, abarcava Estados e bloco regional, numa convergência entre a
segurança interna e a segurança internacional. “A convergência é particularmente
importante em relação ao tema das migrações, e especificamente em relação às
questões sobre quem é definido como um imigrante”
69
(BIGO, 2002). Todas as
ações tomadas, em verdade, parecem ter respondido a interesses imediatos, os
quais buscavam suplantar as muitas dúvidas levantadas pelas populações
nacionais. Porém, o importante é perceber que muito embora muitas medidas
tenham sido tomadas no calor dos acontecimentos, foi-se discutida nas reuniões dos
órgãos responsáveis a necessidade de institucionalização das mesmas. O Programa
de Haia, nesse sentido, pode ser visto como o emergencial canal de
institucionalização da securitização das migrações no território dirigido pela União
Européia.
O caráter emergencial imputado pela temática securitiva em relação aos
fluxos migratórios para o continente também colaborou para a incorporação de leis
que, melhor analisadas, afrontam as plataformas de defesa dos direitos humanos
propagados pela União. A corrida para a contenção do terrorismo, perceptivelmente
no início dos anos 2000, corroborou para outra, contra os imigrantes. A
recomendação feita à União, nesse caso, foi no sentido de traçar uma política de
contenção do terrorismo que não tivesse apenas conotações policiais, mas que
fosse capaz de prevenir e estancar ações de radicalização contra estrangeiros, com
o intuito de incorporá-los nas sociedades acolhedoras – se legais – ou encaminhá-
los de maneira não violenta aos órgãos responsáveis. Outra atitude também
sugerida foi o oferecimento de suporte aos movimentos democráticos nos países
islâmicos, liberando, ainda, fundos para o intercâmbio estudantil e a difusão, na
mídia dos respectivos países, de ideais democráticos (PARLAMENTO, Europeu, 30
nov. 2007).
Representação de uma situação não desejada, a securitização da imigração
nos países membros da União foi quase inerente, imperceptível. A necessidade de
se autoproteger pareceu natural na medida em que se percebia a existência – ou a
possibilidade futura da existência – de uma ameaça. O comunicador da ameaça, o
ator securitivo (BUZAN, 1998), teve papel fundamental na divulgação do caráter
69
Tradução livre da autora.
95
alarmante. Ou seja, no contexto regional europeu, a ameaça, muitas vezes, não
constituía verdadeiro perigo. O perigo era externo, mas a ameaça era interna. Dessa
forma, o perigo, que tinha existência própria, era sentido intimamente pelos cidadãos
europeus, isto é, o sentimento de ameaça permanente era um espectro constante.
(PIERRE, 2003). Especialmente por isso, Estados e União puderam regimentar uma
série de políticas restritivas em relação à entrada de novos imigrantes, assim como
outras relativas à integração dos já existentes. A esperança, muitas vezes, era de
que a “aculturação” desses estrangeiros já existentes fosse suficientemente capaz
de impedir que outros valores culturais, morais e religiosos pudessem ser alastrados
pela Europa. A própria integração do “outro”, nesse caso, foi um estratagema do
caráter securitivo, uma vez que a incorporação do alheio se dava no intuito de
impedir novas ondas revoltosas dentro dos Estados-Membros da União.
A União Européia como uma comunidade também de segurança parece,
portanto, ter se desenvolvido com grande afinco a partir da criação e fundamentação
do espaço de liberdade, de segurança e de justiça. A livre circulação de indivíduos,
prevista nos tratados regionais, todavia, extrapolou a preocupação da maioria dos
países-membros em relação às entradas e às saídas de cidadãos terceiros. A
caracterização do tema como nova ameaça estabeleceu, assim, mais uma tática
conjunta e fortaleceu os anseios europeus. Ou seja, a necessidade de se lutar
contra um inimigo comum – o terrorismo e as migrações internacionais
70
–
auxiliaram na conformação da União Européia como também uma comunidade de
segurança (DEUTSCH, 1982). A caracterização do fluxo como nova ameaça foi, sem
dúvida, significativo para as tomadas de decisão do Conselho Europeu, bem como
das políticas nacionais individuais.
Como uma nova ameaça, as migrações internacionais para a Europa foram
sentidas e demonstradas como artifícios que poderiam minar a integração dos
países europeus. Entendendo a área de livre circulação de pessoas como jurisdição
comum, a liberdade expressada no contexto deveria ser entendida tanto como
liberdade de movimento quanto liberdade de preocupação e temor por algo que
fosse classificado como um perigo. A segurança, por sua vez, não deveria ser
70
Embora não haja conexão total entre um acontecimento e outro, freqüentemente as migrações
foram tratas lado a lado com o terrorismo. A confusão entre imigrantes e terroristas, inclusive, esteve
presente nas mentalidades e percepções das sociedades receptoras. Os próprios textos da União,
muito embora não classifiquem a imigração como tendo uma ligação direta com o terrorismo, alerta
para que os fluxos de imigrantes sejam bem geridos, porque os mesmos poderiam facilitar a entrada
de pessoas envolvidas com atentados.
96
assimilada apenas como referente às ameaças externas e aos atos criminais, mas
também segurança contra a perseguição, a tortura e o tratamento degradante de
punição – entrando aqui os imigrantes, ou seja, a segurança também seria voltada
para eles. A justiça, por fim, deveria referir-se a um sistema de leis que defendesse
tanto cidadãos europeus quanto cidadãos terceiros, ou seja, os direitos
fundamentais deveriam ser respeitados em todas as ocasiões (BOELES, 2006).
No entanto, esta liberdade não deve ser considerada um reduto exclusivo
dos cidadãos da União. Pelo simples facto de existir, constitui um pólo de
atracção para muitas outras pessoas no mundo que não podem
beneficiar da liberdade que os cidadãos da União consideram um direito
adquirido. Seria contrário às tradições européias negar essa liberdade
àqueles que, por circunstâncias diversas, têm motivos justificados para
procurar aceder ao nosso território. Tal implica, em contrapartida, que a
União defina políticas comuns de asilo e de imigração, tendo
simultaneamente em conta a necessidade de um controlo coerente das
fronteiras externas para pôr cobro à imigração ilegal e combater aqueles
que a organizam e cometem crimes internacionais com ela relacionados.
Estas políticas comuns devem basear-se em princípios que
simultaneamente sejam claros para os nossos cidadãos e ofereçam
garantias àqueles que procuram protegerem-se na União Européia ou
nela entrar (CONSELHO Europeu de Tampere – Conclusões da
Presidência. 15-16 out. 1999).
A securitização das migrações, apesar de não ser aspecto condizente
somente ao período estudado (BOSWELL, 2005), teve caráter fundamental na
configuração de uma política migratória comunitária, isto é, a partir do Programa de
Tampere, em 1999. A classificação dos fluxos migratórios como assunto da agenda
de segurança dos Estados e da União foi incorporado aos futuros regramentos sobre
a questão. A preocupação com o terrorismo, atrelada ao aumento das migrações
ilegais para o continente – resultado da maior restrição das políticas migratórias
nacionais – possibilitou o crescimento da segurança societal, ou seja, dos assuntos
que se tornavam securitizados pela opinião pública e que retornavam aos órgãos
responsáveis como ameaças reais que necessitariam ser minadas. Graças à
segurança societal do período foi possível, dentre outras coisas, o ressurgimento de
políticos e partidos da extrema-direita, como Le Pen e o Front National, na França; e
Vlaams Blok, na Bélgica, por exemplo (ARADAU, 2001).
Entende-se, portanto, que a segurança societal foi um dos aspectos
primordiais para a securitização das migrações internacionais no cenário da União
Européia. A noção de ameaça externa alcançada especialmente a partir da década
97
de 1990 deveu-se não aos atos puramente manifestados pelos imigrantes, mas pela
impossibilidade de futura união da coletividade que poderia existir nas sociedades
européias. A restrição das entradas de mais estrangeiros que ocorreu nos Estados
europeus não foi resultado apenas, portanto, da necessidade de se proteger os
cidadãos contra prováveis ataques e crimes, mas serviu também como uma maneira
de estabelecer maior coesão sociopolítica à comunidade imaginada (VUCETIC,
2002).
De fato, o desenvolvimento das sociedades européias e o desenvolvimento
das nações e das nacionalidades européias são aspectos imprescindíveis para se
compreender o modo coletivizado de se demonizar o “outro”. A identidade coletiva
foi produto da construção social das fronteiras, não apenas geográficas ou políticas.
As fronteiras sociais sempre se estabeleceram no contexto dos países europeus. A
mudança das características sociais adquiridas no processo de nacionalização não é
impossível, porém, nesse contexto são altamente indesejadas. Logo, o que a
identidade coletiva possui, todavia, não são somente as características primordiais,
mas um jeito especial de manifestar a diferenciação entre “nós” e “eles”, entre o
“sagrado” e o “profano”, e assim por diante (ALBERT, s/d).
Tal diferenciação entre o “eles” e o “nós” foi marcadamente objeto de
atenção a partir dos ataques ao World Trade Center, em 11 de setembro 2001.
Naquele momento, o assunto predominante passava a ser debate não apenas dos
órgãos governamentais e internacionais responsáveis pelo combate ao terrorismo,
mas por uma opinião pública que encarava as ações como ameaça constante à sua
própria existência. Os atentados ocorridos nos Estados Unidos foram capazes de,
entre outras coisas, provocar uma guerra invisível, que se tornou cada vez mais
aparente. As regulamentações contra a entrada de estrangeiros originários de
países tidos como “perigosos” passou a ser mais freqüente em muitos países que,
supostamente, poderiam ser futuros alvos de ataque.
Actualmente é improvável que algum Estado-Membro venha a sofrer uma
agressão em larga escala. Contudo, a Europa enfrenta agora novas
ameaças que são mais diversificadas, menos visíveis e menos
previsíveis.
[...] A Europa é simultaneamente um alvo e uma base para o terrorismo:
há países europeus que foram designados como alvo e sofreram
atentados. Foram descobertas bases logísticas de células da Al Qaeda
no Reino Unido, em Itália, na Alemanha, em Espanha e na Bélgica.
Torna-se indispensável uma actuação concertada a nível europeu (Uma
98
Europa segura num mundo melhor: estratégia européia em matéria de
segurança. Dez. 2003).
Houve, portanto, um recrudescimento da liberdade individual e o que se
poderia chamar de retorno aos ideais medievais, pois a organização e o
fortalecimento de uma espécie de nova cruzada voltaram a ser assunto não apenas
de círculos reservados, mas insurgiam debates existentes nas mais distintas
parcelas da população. Ainda é possível afirmar que o temor provocado pela
possibilidade de novos atentados contra os cidadãos europeus permitiu o aumento
das restrições de entrada, o que fez com que mesmo refugiados políticos, que
teriam suas entradas asseguradas pela Convenção de Genebra de 1951,
utilizassem outras rotas, como as da migração econômica ilegal.
O que se percebe no cenário europeu é uma mudança da política de
segurança. Parecia haver entre os Estados-Membros um consenso geral de que o
conceito tradicional de segurança, baseado no estadocentrismo encontrava-se
totalmente inadequado para os estudos de defesa e segurança do continente. Isto
significava que não somente estudiosos, mas também os atores responsáveis pelas
políticas compreendiam que o tema havia se tornado assunto não mais restrito aos
círculos militares, mas que eram necessárias outras e novas alternativas para
gerenciar as ameaças que rondavam e que perturbavam a estabilidade tanto dos
Estados, individualmente, quanto do bloco regional (SJURSEN, 2004).
A mudança do centro do foco no Estado para o indivíduo, bem como a nova
forma de perceber os instrumentos e objetos de uso da segurança foram
responsáveis pelos novos paradigmas expressos nos documentos referentes à
segurança da União Européia. De fato, nota-se que a mudança de caráter, assim
como a securitização de determinados assuntos, foi imprescindível para o
posicionamento comum da necessidade de uma melhor gerência das fronteiras
externas, de uma melhor integração dos imigrantes legais e de uma divulgação –
nos países de expulsão – das reais necessidades de mão-de-obra nos países
europeus. Ou seja, elevados à condição de tópico na agenda de discussões da
segurança, os fluxos migratórios para a Europa abrilhantaram as conversas dos
líderes nacionais e europeus e funcionaram como elo para a conformação de um
espaço de liberdade, segurança e justiça.
99
O que se pode perceber é que nesse contexto de ameaça iminente pelo
qual se encontrava imbuída a União Européia, mais do que ser livre, a necessidade
dos cidadãos era de sentirem-se livres. A liberdade proposta pelo espaço de
circulação comum, portanto, significava mais a liberdade de se imputar nas mãos de
um governo comunitário que fosse capaz de eliminar qualquer forma de prejuízo
tanto para a sociedade como um todo quanto para o indivíduo em si. Não se
tencionava com isso um livre-arbítrio para todas as escolhas, mas a confiança de
que existiriam limitações específicas, principalmente para determinadas pessoas ou
grupos de pessoas. A liberdade expressa, portanto, não se refere àquelas
fundamentais, as quais, presumia-se, deveriam ser verdadeiras para todos os que
habitavam o território da União Européia, fossem eles europeus ou não (BOELES,
2006).
A segurança, por sua vez, componente da trindade européia, significava a
pretensão de poder excluir qualquer probabilidade de que “alguma coisa”
acontecesse. Nesse ínterim, o que se apresentava aos cidadãos europeus era uma
espécies de “seguro” contra qualquer evento que pudesse perturbar a ordem
estabelecida. Porém, não se pode compreender de fato contra o quê a União
pretendia proteger seus cidadãos. Por isso, a idéia de segurança não parecia fazer
muito sentido porque não eram indicados os inimigos contra os quais se precisava
lutar contra (BOELES, 2006). Em verdade, a própria dificuldade em distinguir o
inimigo contra o qual se lutava era o fomento necessário para o crescimento da
desconfiança em relação a tudo e a todos quanto fossem diferentes do padrão
europeu estabelecido.
A imputação dos imigrantes como ameaça do bem-estar dos cidadãos
europeus entrou, nesse sentido, como um dos elementos contra os quais a União
deveria se manifestar. Os atentados de Madrid e de Londres, conseqüentemente,
permitiram uma securitização ainda maior da questão e, em razão disso, o aspecto
da segurança foi um dos mais reforçados. O espaço de liberdade, de segurança e
de justiça passou a ter como âncora o segundo elemento – a segurança – o que
encerrou por determinar medidas mais duras e restritivas também no tocante aos
imigrantes e possíveis imigrantes. Essencial a observação de Bigo (2002), para o
qual, em lugar de espaço de liberdade, segurança e justiça, o Programa de Haia
pressupõe um “espaço de segurança, segurança e segurança”. Ou seja, o
100
condicionamento permanente da necessidade máxima da segurança para a
obtenção dos demais componentes da vida democrática.
A questão, ainda, levantou outros problemas, já que quanto mais difícil era
para os imigrantes alcançar a Europa, mais lucratividade obtinham os traficantes de
pessoas (VUCETIC, 2002). A criminalização da imigração, nesse ínterim, foi uma
resposta severa dos governos nacionais europeus e da própria União. Todavia, o
discurso político e a opinião pública sobre os imigrantes desencadeavam em uma
punição não apenas contra os reais criminosos – os traficantes – mas contra os
próprios beneficiários das rotas – aqueles que pagavam, caro, para conseguir
chegar à Europa. Obviamente, tais pessoas estavam se utilizando de meios ilegais
para atingir seus sonhos, mas a imigração em si não deveria ser considerada um
crime. Pelo contrário, a migração, muitas vezes, está associada aos direitos
humanos e ao acesso à democracia (VUCETIC, 2002).
Por essa e outras razões, a terceira ponta do triângulo do espaço comum –
a justiça – foi, provavelmente, o mais complexo de tornar realidade. Afinal, o que é
justiça e o que é injustiça? A “justiça” não deveria ficar restrita somente a um sistema
de leis, mas também precisaria possuir o senso universal da palavra, isto é, deveria
ser uma oposição à “injustiça”. Careceria, portanto, defender a igualdade, as leis
expressas pelo direito e o respeito aos direitos fundamentais e às liberdades
fundamentais. Isto significa que a justiça expressa nos ideais da União Européia não
poderia ficar restrita somente aos cidadãos do bloco, mas deveria ser aplicada a
todos, com a jurisdição dos Estados-Membros, da Comunidade e da União
(BOELES, 2006).
Por isso, o controle das migrações internacionais deveria pertencer à alçada
da União Européia e não ficar restrita às decisões unilaterais dos Estados-Membros,
pois as concepções a respeito do tema são díspares entre eles (BEUTIN; CANOY;
HORVATH; HUBERT; LERAIS; SMITH; SOCHACKI, 2006). As decisões jurídicas,
humanitárias e de segurança deveriam ser regulamentadas por uma legislação
comum que fosse capaz de adaptar os anseios de cada um dos países constituintes.
O principal objetivo do Programa de Haia, portanto, era criar as bases para que os
governos nacionais pudessem aceitar e regulamentar suas políticas migratórias
segundo as decisões da comunidade de Estados. Também por esse aspecto é que
se pode notar no programa o destaque conferido à segurança. Em verdade,
percebe-se que todos os demais componentes do espaço de liberdade, segurança e
101
justiça só poderão ser concretizados desde que a segurança dos mesmos esteja
resguardada (BIGO, 2005).
A construção social do processo de securitização das migrações, no
contexto europeu, já vinha sendo realizada em diversas formas, especialmente
quando a preocupação dos Estados-Membros impossibilitava a organização de uma
estrutura política comum. Entretanto, a configuração das políticas em torno das
migrações na União, principalmente a partir do início dos anos 2000, mirou-se na
ameaça que o fenômeno poderia representar ao bloco, e o Programa de Haia
parece mesmo ter sido uma confirmação temporal dos anseios.
É possível dizer que a migração classificou-se como ameaça à segurança
societal. Em outras palavras, a identidade nacional, ou melhor, a identidade européia
pôde ser definida como o principal objeto da segurança, isto é, o aspecto que
precisava ser protegido (VUCETIC, 2002). A “unidade na diversidade”, nesse
ínterim, deveria ser objetivo assegurado aos Estados-Membros e aos seus cidadãos,
aos quais eram moldados os benefícios estabelecidos pela União. No mesmo
sentido de que um Estado que perde sua soberania não pode sobreviver como um
Estado, uma sociedade que perde sua identidade teme não poder mais ser ela
mesma (BUZAN; WAEVER; WILDE, 1998). Isto é, as mesquitas construídas e a
proliferação de outra fé, que não a judaico-cristão, por exemplo, poderiam acarretar
o distanciamento de todas as conquistas européias ao longo dos séculos. As
primeiras ameaças decorreriam, essencialmente, da perda do que se entendia como
“identidade européia”.
A análise da ameaça à identidade européia, dessa forma, é primordial para
analisar a securitização da migração nesse cenário. A sobrevivência dos ideais
europeus, quais sejam, a cristandade, o Estado laico, a liberdade dos gêneros,
dentre outros tópicos que, supostamente, seriam atacados por outras culturas
confundiam as mentes dos cidadãos europeus e também de seus líderes, na medida
em que os temores passavam do âmbito da opinião pública para o regulamento
migratório. Nesse sentido, as opções de entrada de pessoas qualificadas, bem como
os países mais e menos aceitos fizeram parte das resoluções tomadas pelos
diferentes Estados, assim como da tentativa de uma mesma política migratória.
A questão que mais avançou foi, inegavelmente, a que tange as migrações
ilegais. A unanimidade em aceitar a criminalização dos facilitadores, assim como
acatar políticas de expulsão de clandestinos, ou ainda em envidar esforços para que
102
os países terceiros aceitem o retorno dos ilegais demonstram a necessidade dos
Estados-Membros de efetivar as políticas de restrição. Por outro lado, a divulgação
do perfil do imigrante desejado – o qualificado – não coibiu as tentativas de entradas
ilegais. O que se percebe é a elitização da imigração. De fato, a “Europa sem
fronteiras” demonstrou-se, cada vez mais, como um sonho distante para a maioria
daqueles que desejavam ser acolhidos pelo bloco (KUNZ, J. LEINONEN, M, 2004).
A análise do contexto histórico e as legislações migratórias resultantes
permitem concluir que a securitização do fenômeno passou da categoria de
excepcional para natural (DAUVERGNE, 2007). A luta contra o terror, proclamada
pela potência única, propiciou que algumas políticas, outrora veladas, tornassem-se
essenciais, indispensáveis. Antes preconceito, perseguições, a ameaça permanente
do “outro” determinava a polícia nas ruas também atrás de imigrantes clandestinos.
Qualquer um era suspeito e as reservas quanto aos direitos fundamentais poderiam
ser feridas. Tudo em prol da segurança do Estado, da segurança dos cidadãos.
É importante destacar, mais uma vez, que muito embora as perseguições
aos imigrantes, em especial aos de origem muçulmana, tenham se intensificado
desde os ataques terroristas do início dos anos 2000, a estratégia européia contra a
imigração não teve suas bases simplesmente nesse conceito. A imigração era vista
como um problema muito antes disso e eram os imigrantes africanos ilegais um dos
grupos mais visados. Tanto Estados como União utilizavam de propagandas nos
países terceiros no intuito de fazer com que os africanos permanecessem em seus
países de origem e, dessa forma, parassem de inchar as cidades européias. Embora
muitos europeus reconhecessem a necessidade dos imigrantes para a economia de
seus países, as possibilidades de revoltas da periferia, como a que aconteceu no
final de 2005 na França
71
, foram ameaças suficientes para que os debates eleitorais
71
Os problemas enfrentados pela França no final de 2005 foram uma resposta violenta da periferia
contra o descaso com o qual era tratada pelos governos do país. O ideal de integração oferecido aos
imigrantes franceses, ao mesmo tempo em que oferecia a possibilidade de vivência na República
uma, oficializava a estratificação social, já que as liberdades individuais (como os valores morais e
religiosos, por exemplo) deveriam ser renegadas em prol da coletividade. É certo que grande parte da
população imigrante – composta na sua maioria por argelinos (35%), marroquinos (25%) e tunisianos
(10%) – não mais se sentia atrelada aos valores dos países de origem, mas a impossibilidade de
obter uma vida melhor na França acabou fazendo com que muitos jovens se revoltassem contra o
sistema imposto. A infra-estrutura nas regiões revoltosas era extremamente precária, assim como as
escolas e a assistência social. O desemprego, um dos maiores problemas, atingia 40% da população
dos subúrbios, enquanto que na França toda a média era de 9,6% (REALI JUNIOR, 2005). Mesmo
levando todos esses dados em conta, o ministro do interior à época (atual presidente francês (2008)),
Nicolas Sarkozy, chamou os insurgentes de “gentalha”, ignorando completamente o fato de que tudo
103
se voltassem, principalmente, para as opiniões dos candidatos quanto à imigração
(BAKEWELL, 2007).
Assunto securitizado, portanto, a definição de uma política migratória
deveria conter em si os ideais de liberdade, justiça e, principalmente, segurança.
Embora as reações nacionais contrárias a imigrantes não estivessem diretamente
conectadas e, ainda mais, mesmo que as insatisfações dos imigrantes legalizados
tivessem origens diversas nos seus Estados hospedeiros, a ameaça que rondava as
sociedades capacitava que ações semelhantes fossem tomadas e retomadas
(RAMADAN, 2005). Mas, mesmo assim, dificultava que políticas conjuntas fossem
solidificadas no tocante às migrações de cidadãos terceiros.
A política de imigração legal, eixo fundamental de uma política comum
em matéria de imigração, como definiu o Conselho Europeu de Tampere,
em 1999, tem sido refém, ao longo de anos, das diferentes políticas
nacionais. As preocupações eleitoralistas dos governos nacionais, a
ênfase que os órgãos de comunicação conferem a este assunto, os
receios mútuos dos Estados-Membros quanto ao laxismo das políticas
alheias, o medo da perda da soberania nacional, opções políticas e
culturas diferentes constituem somente alguns dos motivos que até o
momento têm impedido a Europa de se prover de uma verdadeira política
de imigração legal (Parlamento Europeu. Documento de Trabalho
Referente ao Plano de Acção sobre a Migração Legal, 19 jan. 2007).
A questão de segurança, nesse sentido, encontrava-se intimamente ligada à
crise de identidade experimentada pelas sociedades européias. A situação dos
imigrantes e de seus descendentes, os quais muitas vezes não eram assimilados e
nem integrados, suscitava receio. Seria preciso “admitir culturas diferentes” dentro
de um mesmo espaço, aceitando-as sem querer “aculturá-las” (STÉBÉ, 2005). A
concretização de um espaço de liberdade, segurança e justiça encontrou profundas
barreiras nesse sentido, uma vez que a dificuldade em enxergar e, mais ainda, em
entender e aceitar o “outro” era complexo na União. Ainda, sem esquecer, que em
grande parte das vezes o “outro” também não queria ser assimilado, queria mesmo
pertencer a uma comunidade a parte da sociedade geral (LAQUEUR, 2007).
A idéia nacional de imigração controlada permaneceu nos desdobramentos
da União Européia. As ações individuais dos Estados precisavam ser regidas por um
regulamento comum compatível com os controles impostos anteriormente pelos
o que a juventude incendiária queria era não ser mais tratada como “franceses de segunda classe”
(RAMADAN, 2005).
104
países-membros. Nesse sentido, a dificuldade em se transmitir ideais semelhantes
sobre a imigração era hercúlea e o que se pôde perceber é que os discursos – tanto
estatais quanto europeus – procuravam transpor a problemática da “imigração
forçada” para a da “imigração escolhida” (GAUBERT, 2007). A construção de
campos de detenção de imigrantes ilegais – como, por exemplo, os existentes entre
as fronteiras do norte da África com a Europa – foi tema tanto de política externa
quanto de defesa, mas, em muito, assunto, também humanitário. O sentimento dos
imigrantes detidos era de que a Europa os esperava de braços abertos, muito
contrário à realidade que lhes foi apresentada. A percepção dessa inadequação com
os anseios e a realidade européia fez com que uma das principais ações da União
fosse a divulgação das reais necessidade européias junto aos países de expulsão.
[...] são de referir dois paradoxos: o primeiro prende-se com a livre
circulação de pessoas no interior do Espaço Schengen. A supressão dos
controlos nas fronteiras facilita a circulação dos imigrantes clandestinos
no interior do Espaço Único, permitindo, de facto, a entrada, em
condições irregulares, inclusive em países que adoptaram legislação
mais restritiva. Torna-se, por conseguinte, claro que a par da
necessidade de um controlo integrado das fronteiras comuns da União
Européia há que dispor de políticas uniformes em matéria de admissão.
O segundo paradoxo prende-se com o comportamento de alguns
Estados-Membros: por um lado, recusam-se a considerar que as
modalidade de admissão e a gestão dos fluxos migratórios constituam
competência européia; por outro, contudo, têm com freqüência pretendido
que a União Européia condene as políticas de regularização aprovadas
por alguns governos nacionais.
Falta ainda uma estratégia adequada de comunicação a nível europeu,
crucial para informar corretamente os cidadãos da necessidade de uma
política comum da União Européia em matéria de admissão e inclusão.
[...] segundo uma sondagem efectuada pelo Eurobarómetro, praticamento
metade dos cidadãos europeus acredita que os imigrantes exploram o
sistema de previdência social (PARLAMENTO Europeu. Documento de
Trabalho Referente ao Plano de Acção sobre a Migração Legal, 19 jan.
2007).
As principais ações observadas na configuração das políticas comuns
referem-se: à imigração legal, à imigração clandestina e ao co-desenvolvimento. No
que tange ao primeiro item, a luta contra o trabalho não declarado, com sanções
mais pesadas para os empregadores; a elaboração de mecanismos de coordenação
e cooperação; o estabelecimento da recolha de dados específicos de qualquer
estrangeiro, juntamente com o fortalecimento da agência FRONTEX deveriam ser
realidade exemplar em todos os países da União.
105
Em se tratando da imigração legal e da integração dos imigrantes
legalizados, seria necessária uma imposição eficaz para a reunificação das famílias,
isto é, os imigrantes que desejassem trazer seus familiares deveriam provar terem
condições de sustentá-los, sem que o Estado ficasse vulnerável em suas
assistências sociais; outra política estimulada deveria ser a imigração circular, ou
seja, o trânsito dos imigrantes entre os países de origem e os de hospedagem. Tal
atitude, dentre outras coisas, poderia evitar, por exemplo, a fuga de cérebros.
Entretanto, o medo dos imigrantes em que não lhes fosse permitida mais a entrada e
permanência na União impossibilitou bastante essa política. Outra questão
fundamental para os países receptores seria o aprendizado da língua por parte dos
imigrantes. A imposição de testes sobre cultura e a língua era amplamente utilizada
em alguns países de política mais restrita, como por exemplo, a Alemanha. O que os
países da União pressupunham com isso, portanto, era que só poderia existir uma
integração real a partir do momento em que o imigrante se abrisse para o novo
ambiente em que vivia, o que vem ao encontro, justamente, do entendimento e bem
falar do idioma.
No que diz respeito ao co-desenvolvimento, o condicionamento de ajudas
financeiras aos países de expulsão e de trânsito teriam como principal objetivo
desestimular as tentativas de redes de tráfico e entradas clandestinas. Outra
instância seria a ajuda para o retorno voluntário, inclusive com apoio para a
formação de órgãos que sensibilizassem para o problema da imigração ilegal e do
tráfico de pessoas. Ainda, o investimento na ciência local poderia ser um atrativo
para que os estudantes ficassem em seus países e ajudassem em seu
desenvolvimento, em lugar de se arriscar numa travessia – muitas vezes mortal –
para tentar garantir o futuro de suas famílias, e o seu, graças a trabalhos que não
condizem com suas capacidades intelectuais. A existência de escritórios da União
Européia nos países de expulsão, nesse contexto, seria primordial, já que as
autoridades européias poderiam transmitir in loco os verdadeiros caminhos para
uma imigração bem-sucedida para a Europa.
Há muitos anos a Europa vem trabalhando no sentido de implementar
políticas capazes ao mesmo tempo de regular a imigração legal, de
manter o asilo político, de alcançar finalmente a integração pacífica, e
de tornar efetivo o co-desenvolvimento. Nós não deveríamos deixar as
nossas opiniões públicas acreditarem que o recuo e o encolhimento a
partir de posições nacionalistas poderiam oferecer uma solução
106
milagrosa. A imigração é um fenômeno que deve ser gerenciado no
nível europeu (GAUBERT, 2007).
A existência de normas restritivas à entrada de imigrantes, bem como a
vontade dos Estados e da União em integrar a população imigrante já presente, se,
por um lado pretendeu agir de acordo com as normas humanitárias, também foi
conivente com os movimentos nacionalistas e os ideais anti-imigração que surgiram,
especialmente após os atentados midiaticamente divulgados em Nova York, Madrid
e Londres (CRÉPEAU; NAKACHE; ATAK, 2007). Depois desses episódios, os
direitos dos estrangeiros esbarraram-se no sentimento de pânico das sociedades
hospedeiras, as quais, sentindo-se ameaçadas, apoiavam as plataformas restritivas
dos seus candidatos e realizavam protestos contra a existência de mais “possíveis
terroristas” em seu meio.
Números apresentados pelas pesquisas realizadas pela Eurostat – ano de
2004 – permitem concluir que, ao mesmo tempo em que cresceu a ameaça da
imigração, cresceu também a intolerância em relação ao outro. Importante
componente de crescimento populacional – uma vez que as taxas de natalidade
européias diminuíam – as migrações populacionais foram objeto paradoxal no
período analisado. Como ressaltado em todo o trabalho, os europeus chocavam-se
entre a necessidade da mão-de-obra estrangeira e a incapacidade em assimilá-la ou
mesmo integrá-la. Realidade, todavia, é que os fluxos populacionais aumentaram a
partir dos anos de 1980, muito embora as políticas restritivas dos Estados já
estivessem começando a se desenhar. O gráfico abaixo analisa as entradas entre os
anos de 1960 e 2002 ocorridas nos quinze países pertencentes à União Européia de
então. Percebe-se um crescimento substancial a partir da década de 1980,
continuando crescente após 2002.
107
Gráfico 5: Crescimento do número de imigrantes na União Européia
Fonte: Eurostat Yearbook 2004.
Ao mesmo tempo, a pesquisa confirmou a diminuição dos pedidos de asilo,
característica do fortalecimento das medidas restritivas. É importante expressar que
os dados trabalhados refletem essencialmente as entradas legais, sendo grande o
número de ilegais não computados. No entanto, o que se pretendeu demonstrar a
partir dos números de entradas foi o crescimento da população imigrante, muito
embora fossem crescentes as políticas restritivas. O que se presenciou, portanto,
desde os atentados terroristas do início dos anos 2000 foi uma apropriação do
discurso da ameaça no plano da segurança. A valoração conferida pelos cidadãos e
pela liderança européia da segurança em relação ao “outro” perpetuava as questões
de identidade nacional conferindo novos sentidos ao estrangeiro. Se já inimigo,
porque diferente (DUROSELLE, 2000), o imigrante transformou-se em inimigo
porque ameaçador, da cultura, das tradições políticas, da liberdade, da segurança. A
securitização dos movimentos migratórios, nesse cenário, possibilitou o aumento da
xenofobia e da limitação de entradas.
108
Imediatamente após os ataques terroristas de 11 de Setembro de
2001, o EUMC implantou um sistema para monitorizar a situação dos
muçulmanos nos Estados- -Membros da UE. Este sistema manteve-se
nos quatro meses subsequentes e, em 2002, o EUMC publicou um
relatório de síntese sobre a islamofobia, que contém informações
sobre a natureza e a intensidade da islamofobia nos 15 Estados- -
Membros da UE, além de exemplos de boas práticas e
recomendações para minorar os ressentimentos e reduzir os
incidentes violentos que envolvem muçulmanos. As conclusões
mostram que as comunidades islâmicas se tornaram alvo de uma
maior hostilidade depois do 11 de Setembro de 2001. O aumento do
medo entre a população em geral veio exacerbar os preconceitos já
existentes e instigar actos de agressão e perseguição em muitos
Estados-Membros. Simultaneamente, as tentativas para diminuir o
receio levaram, por vezes, a um novo interesse pela cultura islâmica e
a iniciativas inter-religiosas. O relatório afirma que os políticos, os
meios de comunicação social e os cidadãos, a título individual, podem
desempenhar um papel na redução das tensões e na promoção do
entendimento entre diferentes crenças, culturas e grupos étnicos
(Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia, Relatório anual
2002).
Com essas questões expostas é possível perceber a relação paradoxal com
a qual a União Européia trabalhou o tema das migrações: entre a necessidade e o
medo. A incorporação de um discurso securitizado possibilitou a manutenção e a
criação de políticas restritivas que, ao mesmo tempo, limitavam e facilitavam as
entradas, conforme a classificação entre desejáveis e indesejáveis. A utilização de
elementos objetivos e subjetivos foi uma construção do novo conceito de segurança,
“o qual usava de mecanismos de percepção e de criação da opinião pública e da
coletividade através da mídia” (CASADO, 2004). Nesse cenário, a vinculação da
segurança não pressupunha a guerra puramente, mas a viver melhor, livre de
ameaça qualquer que pudesse ferir a liberdade e a justiça da Europa unida. Possível
perturbação da área de circulação livre proposta pela União, a imigração foi então
encarada como assunto de segurança nacional e regional, passível de medidas
duras de contenção e reagrupamento.
A percepção de um perigo constantemente às portas possibilitou a
institucionalização de regramentos extraordinários – próprios da securitização –
como ordinários e a incorporação de um programa no qual a liberdade estava
concretamente atrelada à necessidade de maior segurança. Entende-se, portanto,
que a evolução da integração européia foi acompanhada pela dificuldade ampla de
um viver em conjunto, focado, especialmente na questão das fronteiras internas
109
abolidas. Mas não um viver entre europeus, mas um viver entre esses e as outras
culturas que eram atraídas pelo sucesso da integração dos povos do velho
continente. A noção de um Programa de Haia com uma área de “segurança,
segurança e segurança” (BIGO, 2002) só foi possível graças ao discurso
securitizado e legitimado pelos vários segmentos da sociedade européia. De fato, a
rotina do discurso do medo, incorporado também por algumas instituições da União
Européia capacitou que o pensar de uma política migratória comum fosse
transpassada pela visão mais restritiva. Os indicativos observados nos documentos
analisados nessa pesquisa, enfim, encontraram fortes marcas securitizadas tanto
nos governos, quanto nos órgãos comunitários e mesmo – e especialmente – na
população. O conjunto desses fatores, indubitavelmente, promoveram a
necessidade de se discutir os fluxos migratórios e os discursos levantados
propiciaram a construção de uma ameaça pronta a invadir o território de paz
conquistado pelos Estados-Membros da União Européia.
110
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho objetivou analisar as políticas migratórias discutidas no
âmbito da União Européia, principalmente os avanços entre os anos de 1999 e
2004. A intensificação da integração política e a mudança do cenário internacional
após a queda do Muro de Berlim com o conseqüente desmantelamento da União
Soviética impuseram questões complexas à Europa ocidental. As políticas
migratórias, que já haviam sofrido intensos processos restritivos na década de 1980,
mostraram-se fundamentais para o crescimento interno do bloco, entretanto levantou
outra problemática que envolvia, basicamente, a questão da soberania dos Estados-
Membros.
Nesse sentido, a pesquisa concentrou-se, essencialmente, na análise de dois
momentos cruciais para a implementação de normas migratórias comuns: o
Conselho Europeu de Tampere, ocorrido nos dias 15 e 16 de outubro de 1999 e o
Programa de Haia, discutido e configurado também pelo Conselho entre 4 e 5 de
novembro de 2004. De fato, tais reuniões não foram e nem podem ser vistas como
momentos únicos, uma vez que as discussões a respeito da criação de uma política
migratória unificada já existiam desde antes do início da década de 1990. A
preocupação central das discussões anteriores a Tampere, por sua vez, tratava da
necessidade de uma política exteriorizada, isto é, os controles sobre as migrações
precisavam sair do âmbito interno e passar para a agenda de política externa, com
ações implementadas também além das fronteiras da União Européia.
A livre circulação dos indivíduos, fossem eles cidadãos ou não da União, era
há tempos uma ambição dos Estados-Membros, mas a possibilidade de liberdade de
ida e vinda por parte de qualquer um que adentrasse a área Schengen perturbava a
opinião pública européia e os governos nacionais. O desafio de se construir um
espaço de liberdade, segurança e justiça reconhecido só foi realmente discutido na
Cimeira de Tampere. A assinatura do Programa foi um compromisso, firmado pelos
líderes europeus, quanto a prosseguir rumo a uma política coordenada em matéria
de asilo e de imigração, emissão de vistos e gestão das fronteiras externas da
União. Todas as questões, na prática, determinavam uma estreita cooperação entre
os Estados nacionais, as alfândegas, as forças policiais nacionais, os serviços de
imigração e os tribunais.
111
Mas a concretização da área comum encontrou diversas barreiras e a
questão migratória demonstrou-se um dos entraves mais significativos para a própria
integração política do bloco. A dificuldade dos Estados-Membros em aceitarem uma
regulamentação igualitária encontrou bases na fundamentação do conceito de
entrada de estrangeiros. A permissão ou a não permissão de entrada e saída é um
dos princípios indissolúveis da soberania, portanto, dispor desse direito era atitude
temerosa entre os governos nacionais. Em razão disso, exigia-se um controle maior
das fronteiras externas e uma polícia treinada para detectar a presença de ilegais no
território comum. A lógica era garantir as liberdades fundamentais a todos os
viventes no território europeu e também exterminar possíveis focos de instabilidade
para a convivência comum. Para isso, as medidas preventivas foram intensificadas,
deixando de fora, até mesmo, pessoas que solicitavam refúgio. O ideal era
demonstrar que a Europa não estava disposta a carregar a dor do mundo em suas
costas e que as medidas conjuntas dos Estados efetivar-se-iam justamente nesse
ângulo.
Na realidade, os debates sobre os fluxos migratórios para a Europa
centravam-se ainda numa outra problemática: a do renascimento dos ideais
extremistas. O descontentamento em relação ao controle migratório interno
funcionou como terra fértil para o florescimento de movimentos – partidários ou não
– que lançavam discussões securitizadas sobre as migrações. A massificação da
insegurança quanto ao futuro da identidade européia era lançado ao vento e
frutificava entre as mais diferentes classes sociais. Muito antes dos atentados
ocorridos no início dos anos 2000, a Europa inseria as migrações internacionais
como tópico da sua agenda de segurança. A percepção de que as “invasões
estrangeiras” poderiam perturbar as conquistas sociais e econômicas dos Estados-
Membros da União facilitava a proliferação de discursos, tanto institucionalizados
quanto meras opiniões, contrários à entrada de mais imigrantes.
Mas foi devido à intensificação das notícias sobre o terror, principalmente
após o 11 de setembro de 2001, que a situação de ameaça permanente frutificou no
seio do bloco. Muito mais que desestabilização coletiva – pelo fenômeno da
perturbação da identidade – o imigrante passou a ser visto também como ameaça
individual, pois os atentados matavam indiscriminadamente. Não se sabia de onde,
nem por intermédio de quem viriam as ações destrutivas. Por isso, era preciso ser
vigilante e fortificar as fronteiras, pois a ameaça vinha, quase sempre, de fora. E
112
essa perspectiva de que a ameaça poderia já estar infiltrada era, muitas vezes,
ainda mais histérica do que a primeira opção. A possibilidade de que o perigo
morava ao lado fez com que grupos de pessoas retornassem à guerra contra o
“outro”, um conflito que se acreditava morto, mas que, na realidade, só estivera
dormindo.
Portanto, o provável aspecto realmente interessante dos ataques terroristas
foi a abertura que os Estados – e, aqui em especial os europeus – conferiram para
seus temores. Ou seja, o aspecto ameaçador sobre os imigrantes já existia nos
regulamentos tanto nacionais quanto supranacionais, mas a possibilidade real – ou a
sensação de possibilidade real – de perigo acarretou em um sentimento de pânico
que se transformou em agente securitivo do fenômeno. As políticas de restrição,
nesse ínterim, puderam ser configuradas abertamente, pois a proteção dos povos
ameaçados permitia a imposição de atitudes endurecidas. O ideal da “segurança a
qualquer preço”, por fim, inspirava os regramentos do ideal europeu de “unidade na
diversidade”.
Ao contrário do que se previa desde os primórdios das discussões para uma
política migratória comum, as ações exteriorizadas não surtiram tanto efeito quanto
se almejava. Se por um lado a cooperação para o desenvolvimento feita com os
principais países de expulsão de mão-de-obra proporcionava algumas melhorias,
não intimidava o sonho de emigrar. Até mesmo as propagandas lançadas pelos
países receptores, nas quais era clara a pouca receptividade para o imigrante
comum – desqualificado – não eram capazes de acabar com o tráfico intencional de
pessoas, isto é, a tentativa de entrada não forçosa por parte do traficante, mas
funcional para este – que lucrava – e para o pagante – que poderia ter a chance de
alcançar o território europeu.
A visão paradoxal da imigração foi, por isso, uma das causas essenciais do
fracasso das políticas comuns. As diferentes formas de enxergar o “outro” entre os
países europeus, mas todas elas fundamentadas no contraste puro e simples
tornaram as restrições concretas, mas impediram ações realmente eficazes na
gerência dos fluxos. Deveria ser importante para os Estados receptores conhecer a
realidade de seus imigrantes, isto é, as causas de sua emigração. Não apenas
porque a abertura para o “outro” poderia fazer com que os temores fossem
dissipados, mas – em se tratando de Europa – porque a imigração é fundamental
para sua permanência no topo.
113
O que se pôde percebe nos países “acolhedores”, contudo, foi que, muito
embora fosse reconhecida a necessidade da mão-de-obra imigrante, acreditava-se
que esta já era satisfatória. A percepção de ameaça à identidade nacional ou à
identidade européia era suficiente para que não se quisesse mais estrangeiros. A
securitização do tema nos países da União Européia, em razão disso, apropriou-se
de discursos muito mais amplos que o da ameaça do terrorismo, mas se utilizou
deste para deturpar as liberdades esperadas. É preciso lembrar ainda que muito das
condições dos imigrantes devia-se à sua própria forma de agrupamento, na qual era
possível viver, muitas vezes, de maneira não integrada à realidade nacional.
A coleta de dados pessoais e as limitações à liberdade dos cidadãos terceiros
foram, nesse ínterim, componentes do pacote que fornecia a livre circulação a todos.
Notou-se também que houve sim, especialmente após os ataques à Nova York, à
Madrid e à Londres uma chamada reativação das “cruzadas”. Mas as restrições do
europeu em abarcar outra cultura não foi novidade. A incapacidade de muitos
estrangeiros em mesclar-se com a sociedade hospedeira tinha favorecido o inchaço
de muitos guetos, mas também possibilitado a outros conseguirem espaço sem
abdicar de suas crenças. Ambos os grupos eram sentidos como ameaça, seja
porque poderiam se revoltar – como ocorreu na França em 2005 – seja porque
poderiam abafar a cristandade ou a laicidade européia.
Percebe-se que a securitização das migrações obteve êxito no seio da União
justamente porque ao europeu não lhe era fácil assistir às mudanças
comportamentais advindas com os fluxos, assim como aos imigrantes não era
simples deixar de lado suas culturas totalmente diversas à realidade do Estado
acolhedor. Absorvendo o contexto da necessidade de segurança, parte da
sociedade européia, assim como algumas mídias e partidos políticos passaram a
enfatizar livremente sua “preocupação” em relação ao diferente. Cercados pela
estrutura da ameaça, esses grupos fomentaram uma campanha contrária aos
estrangeiros, provocando choques entre os europeus e os diversos grupos
existentes nos Estados-Membros e disseminando o preconceito em prol da
liberdade, da segurança e da justiça.
A grande tese com a qual se pôde deparar foi que “é teoricamente
problemático aceitar a legitimação da diferença [...]. O desafio consiste em que a
tese da universalidade não consegue explicar os nossos apegos mais profundos”
(RAZ, 2004), assim como não é capaz de oferecer soluções fáceis à questão do
114
desapego, do preconceito, da xenofobia. Mesmo que as leis e regulamentações
explicitem a necessidade de se combater o ódio ao diferente, de se eliminar o
racismo e aversão ao estrangeiro em geral, não pode assegurar as atitudes dos
corpos e mentes dos indivíduos.
Por isso, a força da opinião pública, guiada ainda por uma mídia internacional
sensacionalista, influenciou dramaticamente os resultados das políticas migratórias
dos Estados após os ataques, assim como dificultou uma regulamentação comum,
pois o temor de que os vizinhos pudessem não conseguir barrar as entradas
inoportunas parecia maior que a confiança no controle das fronteiras externas. O
anseio por políticas cada vez mais restritivas, por sua vez, tangenciou os debates
dos órgãos institucionais europeus e ocasionou críticas pesadas vindas,
principalmente, das organizações que trabalhavam com a questão dos direitos
humanos e humanitários. Isto porque o período das políticas migratórias, pode-se
dizer, foi um momento imerso no aumento da xenofobia, impulsionado pelos ataques
terroristas e tendo como conseqüência a fortificação das fronteiras. O que se
percebe, ao analisar os documentos, é que os Estados, então suplantados pela
União Européia, propagavam leis de direitos humanos, mas exerciam intolerância
dentro de suas fronteiras, para qualquer um que não se encontrasse alocado
harmoniosamente dentro de sua estrutura social.
Divisão discriminatória, possibilidade de cooperação entre Estados ou
barreira legítima contra as ameaças externas, as várias funções das fronteiras
européias mostraram-se intimamente ligadas, no intuito de resguardar a segurança
interna do bloco. A construção de uma “fortaleza Europa” consistia em um dos
objetivos essenciais das políticas de integração. A política do medo, determinada por
alguns incidentes com estrangeiros, propiciou uma luta em favor da maior
fortificação do “castelo” e levou mesmo à construção de campos de detenção para
os que tentavam – em vão – passar pelas portas trancadas. A antecipação do perigo
era vista tanto coletivamente como individualmente.
O anseio das políticas migratórias comuns era, em essência, impedir que as
muitas ameaças viessem a se tornar reais. Uma sociedade livre, portanto, estaria
embasada em ordenamentos que limitassem, por exemplo, a entrada de possíveis
perturbadores da identidade européia, assim como cada uma das identidades
nacionais. As maiores dificuldades, todavia, ocorriam porque a mesma securitização
que possibilitava a discussão em comum também distanciava as ações dos Estados-
115
Membros. O papel da opinião pública, nesse sentido, atravancou muito das tomadas
de decisão quando, por exemplo, evitou a implementação de uma Constituição
Européia. Herança maligna e influência desestabilizadora, as migrações
internacionais eram vistas com profunda desconfiança pelas sociedades européias.
E mais, a possibilidade de livre circulação dessas pessoas originárias de países
terceiros foi encarada como outro elemento ameaçador.
A construção e efetivação do espaço de liberdade segurança e justiça,
portanto, viu-se atrelado significativamente à questão da comunitarização de uma
política migratória. As complicações para se pôr em prática a área, assim como para
organizar regramentos comuns de entrada e circulação de cidadãos terceiros
demonstraram as muitas limitações políticas ainda existentes. De fato, percebe-se
que a questão migratória foi um entrave para a integração política do bloco. O maior
controle exigido pautava-se na constante suspeita, dificultando, desse modo, a
liberdade propagada, já que não eram todos os perfis capazes de usufruírem do
espaço livre.
A área de liberdade, segurança e justiça, causa essencial das tentativas para
a implantação de uma política migratória comum, pode ser analisada também como
espaço de coerção das liberdades individuais. Isto porque, o triângulo não era
eqüilátero, pelo contrário, possuía um lado marcadamente maior que os outros dois.
Isto ficou claro no Programa de Haia, pois liberdade e justiça apareceram como
lados dependentes da segurança. Contrariamente à interdependência que se
supunha, o plano de ação concentrava-se no maior controle, na suspeita e no
julgamento em favor da segurança. O que se apresentou no tópico em relação a
uma política de imigração comum foi a construção de muros, o combate aos ilegais
e ao tráfico, e o estímulo real das entradas e o co-desenvolvimento. Mas tais
atitudes não foram apresentadas para oferecer mais liberdade individual e a ajuda
econômica não se referiu aos caracteres humanitários. Todas as decisões iam ao
sentido de proteger os europeus da “ameaça imigratória”. Tencionavam a
construção de uma “área sem intrusos” e, apesar de relegar a justiça como peça
central, o julgamento deveria voltar-se sempre para a proteção. Em suma, enquanto
espaço seguro, a União Européia teria como meta tentar obter, também, a justiça e a
liberdade. O levantar de uma cidadela dentro da Europa, nesse ínterim, não parece
tão somente uma figuração, mas uma realidade que se apresenta cada vez mais
concreta.
116
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