( PDF ) Gestão por resultados na administração pública: a experiência do estado do Ceará comparada ao modelo canadense

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUARIA E CONTABILIDADE

MESTRADO PROFISSIONAL EM CONTROLADORIA

ANA CRISTINA CAVALCANTE MEDEIROS

GESTÃO POR RESULTADOS NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA:

A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DO CEARÁ COMPARADA AO

MODELO CANADENSE

Fortaleza - Ceará

2008

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ANA CRISTINA CAVALCANTE MEDEIROS

GESTÃO POR RESULTADOS NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA:

A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DO CEARÁ COMPARADA AO

MODELO CANADENSE

Orientador: Prof. Dr.

Antonio Lisboa Teles da Rosa

Fortaleza - Ceará

2008

Dissertação apresentada à Coordenadoria do

Curso de Mestrado em Controladoria da

Universidade Federal do Ceará, como requisito

parcial para obtenção do título de Mestre em

Controladoria.

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Ficha catalográfica

M488g Medeiros, Ana Cristina Cavalcante

Gestão por resultados na administração pública:

a experiência do Estado do Ceará comparada com ao modelo

canadense. Fortaleza: UFC, 2008.

124p.

Dissertação (mestrado profissional) UFC.

1. Gestão pública. 2. Governo empreendedor. 3. Gestão pública

por resultados - Ceará. I. Título.

CDU 35 (813.1)

ANA CRISTINA CAVALCANTE MEDEIROS

GESTÃO POR RESULTADOS NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA:

A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DO CEARÁ COMPARADA AO

MODELO CANADENSE

Data de Aprovação: 29/05/2008

BANCA EXAMINADORA:

___________________________________________________

Prof. Dr. Antônio Lisboa Teles da Rosa (Orientador)

___________________________________________________

Prof.a Dr.a Sandra Maria dos Santos

___________________________________________________

Prof.a Dr.a Eveline Barbosa Silva Carvalho

___________________________________________________

Prof. Cláudio André Gondim Nogueira (Convidado Especial)

Dissertação apresentada à Coordenadoria

do Curso de Mestrado em Controladoria da

Universidade Federal do Ceará, como

requisito parcial para obtenção do título de

Mestre em Controladoria.

Ao Senhor Deus.

AGRADECIMENTOS

Ao Deus Vivo que me propiciou esta oportunidade.

Ao meu orientador, Prof. Lisboa, pela paciência e confiança que depositou em mim.

À Professora Sandra Santos pela motivação e apoio.

Aos professores da Controladoria pelo conhecimento adquirido.

Ao meu filho, Lucas, pelo amor recebido durante todo o processo.

À minha irmã Virgínia por me ouvir.

A Ruth, aos meus irmãos e irmãs, cunhadas, cunhados e sobrinhos, por torcerem

por mim.

À Tia Rosele por toda a ajuda e carinho.

Ao meu chefe, Marcos Holanda por apostar em mim.

Aos colegas do IPECE por todo o suporte.

A Orília, Danielle e Lani, por suas orações.

À amiga Eveline Barbosa, por mostrar-me capaz de conseguir.

“Aquietai-vos e sabei que Eu sou Deus”

Salmo 46:10

RESUMO

O estudo objetiva analisar os elementos que configuram o Modelo da Gestão Cearense comparado

ao Modelo da Gestão Canadense. A metodologia utilizada se respaldou em levantamento

bibliográfico da literatura sobre Gestão por Resultados (GPR), seguido por uma pesquisa documental

dos modelos do Canadá e do Ceará e por fim entrevistas junto a gestores públicos do Ceará e do

Canadá. Verifica-se que, para atingir o desenvolvimento econômico e social sustentável, o Estado do

Ceará, desde 1987, reformula seu modelo gestor. Mostra-se que, neste processo, o Ceará buscou

melhores práticas da gestão pública, tendo sido o modelo canadense de GPR escolhido, em 2004,

como referencial para o desenho do novo modelo. Caracterizam-se e comparam-se os conceitos

básicos de GPR dos dois modelos, cuja análise evidencia que eles convergem no planejamento de

políticas e programas com foco em resultados, no entanto divergem em complexidade e maturidade

nos serviços, administração, pessoal, responsabilização, gerência de riscos, estratégia de

governança, performance, aprendizado e valores. Mostra-se que as percepções dos gestores

canadenses e cearenses refletem a cultura na qual estão inseridos e que os conceitos de GPR foram

absorvidos pelos primeiros, mas não totalmente pelos cearenses. Conclui-se que, para se ter padrões

ótimos de eficiência, eficácia e efetividade no Estado do Ceará, exige-se a quebra da cultura

burocrática, cujo processo de mudança não é fácil nem rápido, e passa pela redefinição de valores,

capacitação e avaliação do servidor, maior disseminação de GPR e o envolvimento da população na

cobrança e acompanhamento dos resultados de governo.

PALAVRAS-CHAVE: Gestão Pública, Governo Empreendedor, Gestão Pública por Resultados

ABSTRACT

The study has the objective of analyzing the elements of Ceará’s Model in comparison with the

Canadian Model. The methodology used was a bibliography survey of the Results-Based

Management (RBM) literature, followed by a document survey regarding both models as well as

interviews with Canadian and Ceará managers. It presents that since 1987 the State of Ceará has

been redesigning its management model in order to reach sustainable economic and social

development. The study reveals that, in this process, Ceará researched for best practices of public

administrations, being the RBM Canadian Model chosen as the reference for the design and

implementation of Ceará ‘s new model in 2004. The study characterizes Canadian and Ceará’s

models and does a comparative analysis of the two. Results show that they have the same concepts

of planning policy and program with focus in results but they have differences regarding services, staff,

administration, accountability, risk management, strategic governance, performance, learning and

values. It is demonstrated that perceptions of Canadian and Ceará Managers reflect their culture and

that the RBM concepts had been absorbed by the first ones but not completely by the last ones. The

conclusion is that, excellent standards of efficiency, efficacy and effectiveness, demands the breakage

of bureaucratic culture, whose process of changes is not easy or fast, and goes through the

redefinition of values, qualification and evaluation of the public employee, a greater dissemination of

RBM, as well as, the involvement of the population in demanding and following government results.

KEY WORDS: Public Management, Enterprising Government, Results-Based Management

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Fluxogramas de Gestão Pública Tradicional e de Resultados..................41

Figura 2 - Síntese do Marco Lógico de GPR.............................................................46

Figura 3 - Sistema de Governo do Canadá...............................................................57

Figura 4 - Ciclo da entrega de Relatórios ao Parlamento..........................................63

Figura 5 - Compromissos do Governo Canadense ...................................................68

Figura 6 - Modelo da Gestão do Canada ..................................................................69

Figura 7 - Composição Organizacional do COGERF................................................74

Figura 8 - Resultados Estratégicos de Governo 2004 - 2007....................................78

Figura 9 - Matriz de GPR da Secretaria da Educação ..............................................79

Figura 10 - SIOF: Resultados Estratégicos Governamentais....................................81

Figura 11 - Painel de Controle dos Resultados de Governo. ....................................82

Figura 12 - Resultados Estratégicos de Governo 2008 - 2011..................................84

Figura 13 - Matriz de GPR da SEINFRA...................................................................85

Figura 14 - Modelo da Gestão por Resultados no Ceará..........................................86

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Formas Históricas de Estado e Sociedade no Brasil...............................23

Quadro 2 - Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administração............26

Quadro 3 - Objetivos, Aspectos e Estratégias para Mudança de Estado..................34

Quadro 4 - Cadeia de Resultados.............................................................................44

Quadro 5 - Estrutura de Monitoramento de Desempenho.........................................46

Quadro 6 - Questionário de entrevista com os gestores públicos cearenses............51

Quadro 7 - Questionário de Entrevista - Governo canadense...................................53

Quadro 8 - Questões Chaves dos Fundamentos do Modelo GPR no Ceará............77

Quadro 9 - Modelos Ceará e Canadá: Políticas e Programas...................................97

Quadro 10 - Modelos Ceará e Canadá: Pessoas......................................................99

Quadro 11 - Modelos Ceará e Canadá: Serviços focados nos cidadãos................100

Quadro 12 - Modelos Ceará e Canadá: Gestão do Risco.......................................101

Quadro 13 - Modelos Ceará e Canadá: Administração...........................................101

Quadro 14 - Modelos Ceará e Canadá: Responsabilidade.....................................102

Quadro 15 - Modelos Ceará e Canadá: Governança e Direção Estratégica...........102

Quadro 16 - Modelos Ceará e Canadá: Resultados e Performance.......................103

Quadro 17 - Modelos Ceará e Canadá: Valores dos Serviços Públicos .................104

Quadro 18 - Modelos Ceará e Canadá: Gestão da Aprendizagem.........................104

Quadro 19 - Divergências e Causas entre os Modelos Canadense e Cearense ....106

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 1: Características ................91

Tabela 2 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 2: Desafios ..........................92

Tabela 3 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 3: Benefícios da GPR..........93

Tabela 4 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 4: Consistência....................94

Tabela 5 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 5: Envolvimento Gestores ...94

Tabela 6 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 6: Envolvimento Servidores.94

Tabela 7 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 7: Proposta de Melhorias.....95

Tabela 8 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 8: Participação.....................96

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO...................................................................................................14

2 GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADOS (GPR)...............................................17

2.1 Evolução do Estado Moderno.....................................................................17

2.2 Evolução do Estado no Brasil .....................................................................23

2.3 Gestão Empreendedora..............................................................................30

2.4 Gestão por Resultados ...............................................................................38

3 METODOLOGIA DA PESQUISA .......................................................................47

3.1 Caracterização da Pesquisa .......................................................................48

3.2 Delineamento das Fases ............................................................................49

3.3 Coleta dos Dados........................................................................................49

3.4 Análise do Conteúdo dos Dados.................................................................53

4 MODELO UTILIZADO NO CANADÁ..................................................................56

4.1 Canadá - Marco Inicial................................................................................56

4.2 Implantação do Modelo de GPR no Canadá...............................................60

4.3 Caracterização do Modelo do Canadá........................................................65

5 MODELO DE GPR APLICADO NO CEARÁ......................................................70

5.1 Ceará: Trajetória em Busca de Resultados ................................................70

5.2 Implantação do Modelo de GPR no Estado do Ceará ................................73

5.3 Caracterização do Modelo de GPR Implantado no Ceará..........................86

6 PERCEPÇÃO DOS GESTORES.......................................................................88

6.1 Entrevistas com os Gestores Canadenses...............................................89

6.2 Entrevistas com os Gestores Cearenses..................................................91

7 ANÁLISE COMPARATIVA MODELO DE GPR: CANADÁ E CEARÁ ................97

7.1 Análise Comparativa dos Modelos Implantados .........................................97

7.2 Análise Comparativa da Percepção dos Gestores....................................107

REFERÊNCIAS...................................................................................................114

APÊNDICES .......................................................................................................120

1 INTRODUÇÃO

O mundo moderno é desafiado com a disseminação de informações cada

vez mais rápidas em termos globais. Isto enseja um nível de conhecimento

disponível ao público que exige mudanças rápidas, permanentes e consistentes nas

organizações. O advento desta nova racionalidade se reflete nas constantes

mudanças que transformam, de maneira nada simples, o universo das organizações

da Administração Pública e privada, bem como das comunidades.

O velho modelo da gestão governamental já não responde às exigências

da sociedade. O cidadão desperta para maior participação na vida política e para

mais cobrança por eficiência, eficácia e efetividade na execução das políticas

públicas.

Os gestores públicos e os governantes são estimulados a adotar atitudes

voltadas para o cidadão concebido como cliente, utilizando-se de critérios mais

claros para a alocação de recursos, buscando maior diálogo com a sociedade e

oferecendo transparência e controle social.

No Brasil, o Governo Federal, com o Projeto de Reforma do Estado,

iniciado em meados dos anos 1990, inicia a busca de experiências internacionais na

gestão pública, com vistas a reunir subsídios para o aperfeiçoamento do modelo

brasileiro de planejamento, orçamento e gestão.

Em parceria com o Banco Mundial (BIRD), o Governo brasileiro estudou

experiências internacionais e foram realizadas missões por técnicos do Ministério do

Planejamento e do Ministério da Fazenda a cinco países - Austrália, Suécia,

Canadá, Reino Unido e Alemanha - ao longo de janeiro e fevereiro de 2002.

No âmbito da discussão de modelos da gestão pública, e analisando as

experiências de vários países em administrar com base em resultados, sobressalta-

se o modelo da Gestão por Resultados (GPR) ou Result-Based Management (RBM)

utilizado no Canadá. Os princípios e o sucesso do modelo sinalizaram ao Governo

do Estado do Ceará sua adoção como referência ou teoria de base, para contribuir

no desenho de um novo modelo da gestão para o Estado do Ceará, com uma

abordagem focada na melhoria de seus resultados.

Com o apoio da Canadian International Development Agency (CIDA)

, o

Governo do Ceará, em 2004, enviou uma missão, com as autoridades da Secretaria

de Planejamento, da Secretaria de Controladoria, do Instituto de Pesquisas e

Estratégias do Estado do Ceará e do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, para

estudar o modelo canadense, Result-Based Management (RBM) ou Gestão por

Resultados (GPR), cujo foco é o beneficiário das políticas e ações governamentais,

tendo em vista o cidadão como cliente principal e orientando-se para os resultados

de desenvolvimento e a prestação de contas responsável à sociedade.

Como fruto desta visita ao Canadá, o Governo do Estado do Ceará optou,

em 2004, por implantar o modelo GESTÃO POR RESULTADOS (GPR), utilizando

como referencial teórico o modelo canadense.

Pela relevância da implantação do modelo de GPR no Governo do Estado

do Ceará e pela proximidade e vivência profissional da autora na sua dinâmica,

dentro da Administração Pública, escolheu-se elaborar a dissertação sobre o tema

em foco.

O estímulo investigativo sobre o assunto surgiu com base no seguinte

problema de pesquisa: Quais são os elementos que configuram o modelo da

Gestão Pública por Resultados (GPR) implantado no Estado do Ceará?

Para responder a essa indagação, realizou-se o presente estudo, cujo

principal objetivo consiste em analisar os elementos do modelo de GPR

implantado na Administração Pública do Ceará.

Com o intuito de auxiliar o alcance do objetivo principal, foram concebidos

os seguintes objetivos específicos:

• Caracterizar o modelo de GPR do Canadá, utilizado como referência na

implantação do modelo de GPR no Estado do Ceará.

• Caracterizar o modelo de GPR implantado no Estado do Ceará.

• Identificar as causas das possíveis divergências entre o modelo de referência e o

modelo de GPR implantado no Estado do Ceará.

O estudo foi realizado, com suporte de levantamento bibliográfico da

literatura sobre Gestão por Resultado. No segundo momento, fez-se uma pesquisa

Agencia Canadense de Desenvolvimento Internacional

documental sobre os modelos de GPR canadense e cearense. E em seguida foram

realizadas entrevistas com gestores públicos do Governo do Canadá e do Ceará,

com o objetivo de conhecer melhor seus modelos da gestão.

Esta pesquisa está estruturada em capítulos e seções. Após o Capitulo 1

- Introdução - o Capitulo 2 apresenta o modelo teórico da Gestão por Resultados

(GPR), abordando a evolução dos modelos de Estado no mundo e no Brasil, o

conceito de governo empreendedor e de GPR, dentro do debate entre autores

brasileiros e estrangeiros que discutem o tema.

O Capítulo 3 consigna a metodologia utilizada na elaboração do trabalho.

O Capítulo 4 traz o modelo de GPR utilizado no Canadá, dividindo-se em

três partes: primeiro, o marco inicial, segundo, sua implantação e por fim, sua

caracterização. O Capítulo 5 demonstra a trajetória do Estado do Ceará em busca

de resultados, a implantação do modelo de GPR e sua caracterização.

O Capítulo 6 apresenta os resultados das entrevistas com os gestores

canadenses e da pesquisa com os gestores cearenses.

No Capítulo 7, faz-se uma análise comparativa dos modelos canadense e

cearense, à luz da pesquisa documental e da percepção dos gestores.

O Capítulo 8 destina-se às considerações finais, onde são destacadas as

contribuições do estudo e algumas sugestões para investigações futuras.

2 GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADOS (GPR)

2.1 Evolução do Estado Moderno

Para se discutir a gestão pública e sua eficiência operacional na busca de

resultados, é importante conhecer a evolução do Estado moderno. O papel do

Estado modificou-se ao longo dos anos e são controversos os muitos debates de

autores sobre sua função e seu modelo ideal.

No Estado absolutista, defendido pelo filosofo inglês Thomas Hobbes

(1588 – 1679), os homens só poderiam viver em paz se fossem submetidos a um

poder absoluto e centralizado, que concentrasse praticamente todos os poderes na

figura do monarca. Como discutem Ferejohn e Pasquino (2001, p. 13), no entanto,

“O principal interesse de Hobbes está em produzir uma justificativa para a

autoridade política em um mundo em que essa autoridade realmente existe.“

O Estado absolutista sobreviveu enquanto beneficiava a ordem

econômica vigente e deu lugar ao Estado liberal, que veio atender a demanda de

uma nova organização das forças e do poder político, na passagem do feudalismo

para o capitalismo.

A chamada Revolução Industrial, que se iniciou na Grã-Bretanha, no

século XVIII, e se estendeu por todo o mundo num processo de mudanças

tecnológicas, afetou o processo produtivo em termos econômicos e sociais,

ensejando, em conseqüência, um choque no modelo de Estado em vigor.

Por outro lado, as doutrinas do pensador e economista escocês Adam

Smith (1723 – 1790) exerceram rápida e intensa influência na burguesia. Vieram ao

encontro dos anseios dos comerciantes, industriais e financistas. Esses, que

estavam fora da estrutura de poder e eram desprezados historicamente pelos

nobres, buscaram acabar com os direitos feudais e com o mercantilismo e foram

responsáveis pela crise do velho regime.

Para Smith (1776), citado por Palhano (1981), a iniciativa privada deveria

ser deixada para agir livremente e o Estado deveria intervir o mínimo possível sobre

ela, pois uma “mão invisível” levaria o mercador, somente perseguindo seu interesse

particular de lucro, a promover algo que nunca fez parte do interesse dele: o bem-

estar da sociedade.

A Revolução Francesa (1789), sob a influência do Iluminismo, corrente

filosófica que pregava a importância da razão, é o movimento político que leva ao

fim o Absolutismo e marca o inicio da Idade Contemporânea.

Começa a vigorar a ordem do mercado. O Estado assume os interesses

da burguesia e passa a ter nova forma: o Estado liberal, que seria mais compatível

com a nova ordem econômica. Esse se mantém e se consolida, principalmente, na

Inglaterra, França e Alemanha.

Max Weber (1864 – 1920), intelectual alemão, no seu debate teórico,

argumenta que a burocracia é o estágio final da evolução da organização social, de

uma base de ordem mais tradicional para uma mais racionalista e, portanto,

inevitável. Na medida em que a moderna civilização impõe ao Estado maiores

desafios e complexidades, a sociedade, movida pela racionalidade, chegaria à

burocracia e o Estado, representante dos interesses da população, teria o monopólio

do uso legítimo do poder. Ele vai além, quando diz que “o processo da

burocratização na própria administração estatal é um fenômeno paralelo da

democracia, como se torna evidente na França, América do Norte e na Inglaterra“

(WEBER, 1963, p. 261-262).

No decorrer do século XIX, a educação se dissemina, os trabalhadores

exigem direitos, nascem os sindicatos, a jornada de trabalho é regulamentada e a

sociedade vai se organizando, com a formação de uma classe média mais forte.

O Liberalismo tem fim no inicio do século XX, com a quebra da Bolsa de

Valores de Nova York. A crise de 1929 mostra ao mundo que o capitalismo não era

infalível e que não tinha todas as respostas para proporcionar o crescimento

econômico, as oportunidades de emprego e o bem-estar da sociedade em geral.

O marco de uma nova reforma do papel do Estado sucede nos Estados

Unidos, sob o governo do presidente Franklin D. Roosevelt, que lança nos anos de

1933

a 1938 uma série de programas intitulados New Deal, com o intuito de

recuperar e auxiliar a economia e o povo do país prejudicados pela Grande

Depressão. Ao redor do mundo este é o mais longo e pior período de recessão

econômica que continua até a Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945).

Por outro lado, a contribuição do referencial teórico do economista inglês,

John Maynard Keynes (1883 - 1946) vem dar um rumo para o novo papel do Estado.

Para Keynes (1936) sem a intervenção do Estado, não se resolveria a crise, e o

capitalismo, apesar de ser um sistema eficiente, precisaria ser aperfeiçoado com a

parceria do Estado, intervindo na economia. Isso porque somente a iniciativa

privada, na busca do interesse individual e do lucro, não era suficiente para garantir

o bem-estar social, em razão de problemas do livre mercado, como a

desproporcionalidade entre a poupança e o investimento e o "estado de ânimo" dos

empresários.

Para Keynes (1936), com o objetivo de fomentar emprego, o Estado

representa os interesses coletivos das camadas mais amplas da sociedade, desde a

mais carente até as classes capitalistas, criando, desde então, um círculo virtuoso

em que o salário vira demanda efetiva do empresário privado, a demanda requer

mais investimento, o investimento enseja emprego, o emprego ocasiona mais

demanda efetiva. Para Marglin (1992, p.21), no entanto, a importância da Teoria

Geral de Keynes (1936) era que a este oferecia uma “justificativa para o Estado

intervencionista regular a demanda agregada.“

No fim da Segunda Guerra Mundial, há um acordo tácito entre os países,

no sentido de que cada dê a sua contribuição, e, em 1944 o acordo de Bretton

Woods é assinado por 44 países ricos, com o objetivo de reconstruir os países

devastados, estabelecendo regras intervencionistas para a economia mundial e

relações comerciais e financeiras entre os países mais industrializados.

Neste momento, é criado o Banco Mundial, uma agência das Nações

Unidas composto do International Bank for Reconstruction and Development,

que

Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)

se propõe fazer investimentos internacionais e do Fundo Monetário Internacional –

FMI, que objetiva a manutenção do bom funcionamento do sistema financeiro

mundial, pelo monitoramento das taxas de câmbio e da balança de pagamento,

provendo assistência técnica e financeira aos países.

Também como resposta para a crise econômica no período seguinte à

segunda Guerra Mundial, muitos países da Europa se direcionaram para o modelo

do Welfare State

. Nele, o Estado assume a responsabilidade pelo bem-estar de

seus cidadãos e torna-se provedor de bens sociais como saúde, educação,

habitação e transporte. Esse modelo consolida-se a com suporte nas forças

produtivas e pressões de movimentos políticos e sociais organizados pela sociedade

civil. Na verdade, conforme Marglin (1992, p.20), “O legado prático da Depressão

não foi o controle da demanda, mas o compromisso com o Welfare State. “

No período pós-segunda guerra, os países europeus apresentaram rápido

crescimento e o Japão teve o maior progresso de sua história, com a adoção das

metas do acordo de Bretton Woods, das políticas econômicas de Keynes e do Plano

Marshal, programa de recuperação européia, instituído pelos EUA, pais que não foi

devastado pelas guerras e saiu grandemente fortalecido em sua economia.

Por volta dos anos de 1970, porém, o modelo de Estado do Bem-Estar

faliu financeiramente, ante as demandas da sociedade, que levaram a uma

sobrecarga de despesas que, apesar do alto nível de impostos, não eram suficientes

para o tamanho dos gastos públicos.

Diante dessa crise, surge a necessidade de um novo desenho de Estado

que seja mais regulador do que interventor nos setores sociais e na economia: o

Estado neoliberal. Para Pinho (2001) essa doutrina econômica volta aos preceitos

mais puros do liberalismo, que defende o mercado como melhor regulador do que

provedor, sendo, portanto, a atuação estatal mantida a um nível mínimo e muitas de

suas atividades transferidas para a iniciativa privada, mantendo somente aquelas

imprescindíveis.

Nesse contexto, nasce a proposta da New Public Management

, nas

décadas de 1980 e 1990, fortemente imbuída da visão neoinstitucionalista e

propondo ajustamentos e profundas transformações no Estado e na gestão pública.

Estado do Bem Estar

Exemplos de países com radicais concepções que previam a drástica redução do

Estado e a aplicação maciça de práticas gerenciais privadas no setor público são a

Nova Zelândia, a Austrália, a Grã-Bretanha e os Estados Unidos. Em outra vertente

mais conciliadora da Nova Gestão Pública, encontram-se países como a Suécia, o

Canadá e, numa revisão da fase anterior, a Grã-Bretanha e os Estados Unidos.

Nesses, busca-se uma gestão governamental menos rígida, mais flexível, orientada

para resultados, focada no cidadão e sujeita a crescente controle social (BRASIL,

2003, p.27).

Na opinião de Stiglitz (1998), economista, professor da Columbia

University e Sênior Vice President e Chief Economist do Banco Mundial no período

de 1996 – 1999, a escolha não deve ser se o Estado deve ou não estar envolvido na

economia, mas como deve ser esse envolvimento; ou seja, não se deve ver o

mercado e o Estado como substitutos; o Governo deveria se vê como um

complemento do mercado, assumindo as funções de auxiliar o mercado a funcionar

melhor e também a de corrigir suas falhas. Para o autor, países com economias

bem-sucedidas têm governos que estão envolvidos em amplo espectro de

atividades. Em alguns casos, o Governo tem se provado como efetivo canalizador e

suas ações ajudam a resolver problemas econômicos ou sociais, no entanto, uma

vez que este seu papel termina, ele precisaria sair de cena.

A queda do murro de Berlim em 1989 e o término da Guerra Fria, com a

extinção da União Soviética em 1991, reforçam o Neoliberalismo, que passou a ser

politicamente promovido por líderes como Margaret Thatcher, primeira ministra da

Inglaterra (1979 – 1990), Ronald Reagan, presidente dos Estados Unidos (1981 -

1989) e Helmut Kohl, chanceler da Alemanha (1982 -1989).

Segundo Margaret Thatcher (1987), muitas pessoas agem como se todos

os seus problemas devessem ser resolvidos pelo Estado. Para ela, o Governo não

pode fazer nada a não ser por meio de pessoas e essas devem, primeiramente,

cuidar de si mesmas.

Surpreendentemente, na América Latina, o regime ditatorial do presidente

do Chile, Augusto Pinochet (1974 – 1990), apesar de não adotar o modelo de

Estado neoliberal, no estrito senso, segue um plano de ação proposto por um grupo

Nova Gestão Pública

de economistas chilenos, que ficaram conhecidos internacionalmente pelo sucesso

das medidas, que possibilitam um considerável avanço econômico no País (Milagre

chileno). Essas eram políticas econômicas do neoliberalismo, que apoiava o

mercado livre, a desregulamentação da economia, o livre acesso do capital

estrangeiro e a privatização, mas ao mesmo tempo, não abandonando o monopólio

do cobre.

O Estado–Nação, com jurisdição em determinado território, encontra-se

em risco dentro do neoliberalismo e das forças incontroláveis do mercado

globalizado, do avanço da tecnologia da comunicação, do barateamento dos

transportes e das comunicações e do advento da Internet. Segundo Pinho (2001),

nesse contexto, cria-se outro arranjo político, com a necessidade de se buscar um

novo arranjo de Estado: o Estado gerencial, um Estado mais compacto, enxuto e

empreendedor que não tolera mais a ineficiência e busca outros parâmetros de

funcionamento e atuação, além da burocracia de Weber, tendo comprometimento

com capacitação e onde a eficiência passa a ser um norte.

Para Bresser-Perreira (1996), a diferença entre uma proposta de reforma

neoliberal e uma socialdemocrática está no fato de que o objetivo da primeira é

retirar o Estado da economia, enquanto que o da segunda é aumentar a governança

do Estado e dar-lhe meios financeiros e administrativos para intervir efetivamente,

sempre que o mercado não coordenar adequadamente a economia.

Expressões como reforma do setor público, nova gestão pública são

usadas por vários países, cujos Estados estão diante das mesmas pressões de

mudanças. Essas tornam muito mais difícil a ação de Governo e são motivadas pela

globalização financeira, integração de mercados, privatizações, terceirizações,

novos valores culturais, insatisfação dos cidadãos, crise fiscal, revolução tecnológica

da informática e das comunicações, ascensão de uma sociedade civil organizada e

pelo crescimento em escala dos problemas sociais e econômicos. Com isto, busca-

se no âmbito estatal mudar os sistemas, estruturas, regras e leis que inibem a

capacidade criativa e emperram a máquina administrativa, fazendo os governos

serem prisioneiros dos meios e não focados em alcançar resultados.

No Brasil essa realidade não é diferente. Na próxima seção, mostra-se,

de forma sintética, a evolução do Estado brasileiro.

2.2 Evolução do Estado no Brasil

No caso do Brasil, a evolução do Estado foi moldada pela velha herança

do Estado de Portugal, ou seja, o Patrimonialismo, que, por conseguinte, marca e

molda todo o desenvolvimento do aparelho estatal. Em essência, conforme

Raymundo Faoro (1925 – 2003), historiador, no livro de sua autoria, Os Donos do

Poder, o Estado português simplesmente atravessou o oceano e desembarcou no

Brasil (FAORO, 2001); ou seja, antes mesmo de se ter uma sociedade, o Brasil já

tinha um Estado pronto. E, segundo Pinho (2001, p.35), cria-se “uma sociedade

tributária e evidentemente dependente desse Estado, sem a menor possibilidade de

ser uma sociedade autônoma.”

Para Faoro (2001), a sociedade brasileira, como a portuguesa, foi

tradicionalmente moldada por uma classe patrimonialista ou estamento de altos

funcionários que invariavelmente não agiam dentro de padrões de legalidade e

racionalidade inerentes à burocracia moderna. Para esses, o poder não era uma

função pública, mas sim objeto de apropriação privada.

Conforme Bresser-Pereira (2001), o Brasil teve basicamente três modelos

da gestão de Estado: o Oligárquico - Patrimonial; o Autoritário - Burocrático e o

Democrático – Gerencial, demonstrado no Quadro 1.

Anos referenciais 1821-1930 1930 – 1945

1964 – 1985;

1946 e 1964

1985 -

Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista Industrial Pós-Industrial

Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)

Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

Quadro 1 - Formas Históricas de Estado e Sociedade no Brasil

Fonte: Bresser-Pereira (2001). Adaptado pela autora

O primeiro dos três modelos do Estado brasileiro é o oligárquico -

patrimonial, vivido no Império e na Primeira República e no seio de uma economia

agrícola mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do escravismo. Nele o

Estado se confunde com o monarca, onde prevalecem as práticas de corrupção e

nepotismo e não o foco na cidadania, sendo o Estado altamente concentrador, que

se tornou insustentável com o advento da democracia e do capitalismo.

O segundo modelo, o Estado autoritário-burocrático, nasce com o

primeiro governo do Presidente Getúlio Vargas. A Reforma Burocrática de 1936,

busca atender os novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo

nacional. Dentro de princípios do modelo burocrático weberiano, como a

impessoalidade, o formalismo, o interesse público, a carreira, a profissionalização e

a hierarquia, começa-se o desafio de criar uma administração pública moderna, mais

sintonizada com os novos tempos e capaz de desempenhar a regulamentação

econômica para o crescimento industrial e o atendimento das demandas sociais

(NOGUEIRA, 1996, p.9).

O Brasil, no entanto, muito marcado por sua origem de Estado poderoso,

limita-se a uma modernização conservadora e imposta de cima para baixo, que,

apesar de resolver alguns problemas básicos do Estado, não respondia às reais

necessidades contraditórias da sociedade e da política brasileiras, pois fazia

concessões ao velho patrimonialismo e a democracia nascente assumia a forma de

clientelismo. É a modernização que Getúlio Vargas fez e a que os militares também

fizeram (PINHO, 2001, p.37).

A reforma burocrática esgotou-se por deixar de ser eficiente e, em 1938, o

primeiro sinal da administração pública gerencial aparece com a criação da primeira

autarquia, com a idéia de que os serviços públicos na “administração indireta”

deveriam ser descentralizados e não obedecer a todos os requisitos burocráticos da

“administração direta” ou central. O Departamento Administrativo do Serviço Público

(DASP), entretanto, tentava implantar uma burocracia clássica no País, tendo como

modelo a França e os Estados Unidos, mas que estava ainda muito distante das

peculiaridades do sistema administrativo brasileiro.

O terceiro modelo de Estado no Brasil, Democrático–Gerencial, nasce

com a reforma desenvolvimentista do Presidente Castello Branco, para combater a

ineficiência da gestão burocrática. Este também se caracteriza pelos princípios da

“impessoalidade, profissionalização e interesse público, mas com outra visão: a da

eficiência, da qualidade do serviço e da participação da sociedade, que não existiam

no anterior (VALENTE, 2001, p.97). Surpreendentemente, na transição democrática,

em 1985, retorna-se ao modelo anterior. Esse retrocesso burocrático foi, em síntese,

Uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas

também foi uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas

incompatíveis com o ethos burocrático. Foi, além disso, uma conseqüência

de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada,

injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional. O resultado foi o

desprestígio da administração pública brasileira, não obstante o fato de que

esta seja majoritariamente formada por profissionais competentes, honestos

e dotados de espírito público. (BRESSER-PEREIRA, 2001, p.30)

Em 1995, no primeiro Governo do presidente Fernando Henrique

Cardoso, nasce a Reforma Gerencial no Brasil, num contexto de crise do Estado,

similar ao de outros países da América Latina: desequilíbrios em suas finanças,

deficiências no desempenho de suas funções que mostravam sinais de evidente

esgotamento do modelo de Estado Burocrático vigente. Conforme Cardoso (1996), a

globalização tem modificado o papel estatal e o Brasil, como outros países, buscou

uma redefinição de Estado, onde a ênfase da intervenção governamental é

assegurar condições estruturais de competitividade da economia nacional na escala

global.

Por outro lado, para Bresser-Pereira (2001), na crise do Estado

burocrático não havia proposta para substituir esse modelo, a não ser as idéias

globalistas, as quais afirmavam a perda da relevância dos Estados nacionais e a

submeter-se às regras do mercado globalizado. A solução, portanto,

Não era substituir o Estado pelo mercado, mas reformar e reconstruir o

Estado para que este pudesse ser um agente efetivo e eficiente de

regulação do mercado e de capacitação das empresas no processo

competitivo internacional. (BRESSER-PEREIRA, 2001, p.21)

Com o Plano de Estabilização Econômica (Plano Real), propõe-se então

um conjunto de reformas prioritárias do qual se destacava a necessidade de

reformar a Administração Pública com revisão do marco legal, proposição de uma

nova arquitetura organizacional com agências reguladoras, executivas e

organizações sociais, com a adoção de instrumentos gerenciais inovadores como os

contratos da gestão, programas de inovação e de qualidade na Administração

Pública, e uma nova política de recursos humanos e de valorização e capacitação

do servidor, que alterou a forma de remuneração dos cargos de confiança, a forma

de recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de Estado, criando também, em

1999, o regime de emprego público, ao lado do regime estatutário, com vistas a

promover uma mudança cultural no setor público.

Ainda para Bresser-Pereira (2001), os Estados modernos contam com

quatro setores: o núcleo estratégico, o setor das atividades exclusivas de Estado, os

serviços sociais e científicos não exclusivos e o setor de produção de bens e

serviços para o mercado, conforme descrito no Quadro 2.

FORMA DE PROPRIEDADE FORMA DE

ADMINISTRAÇÃO

Estatal Pública

Não-Estatal

Privada

Burocrática

Gerencial

NÚCLEO ESTRATÉGICO

Legislativo, Judiciário, Presidência,

Cúpula dos Ministérios

ATIVIDADES EXCLUSIVAS

Polícia, Regulamentação Fiscalização,

Fomento, Seguridade Social Básica

SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS

Universidades, Hospitais, Museus,

Centros de Pesquisa

Publicização

PRODUÇÃO PARA O MERCADO

Empresas Estatais

Privatização

Quadro 2 - Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administração

Fonte: Bresser-Pereira (1996, p. 20). Formato adaptado pela autora.

No núcleo estratégico e nas atividades exclusivas do Estado, a

propriedade, por definição, é estatal. No domínio dos serviços sociais e científicos, a

propriedade deverá ser essencialmente pública não estatal, ou seja, organizações

de direito privado, mas com finalidades públicas, sem fins lucrativos. Na produção de

bens e serviços, a propriedade deve ser privada, particularmente nos casos em que

o mercado controla as empresas comerciais.

Para controlar as atividades exclusivas, realizadas por agências, e as não

exclusivas, atribuídas a organizações sociais, o núcleo estratégico utiliza-se do

contrato da gestão. Esses devem ser acordados pelas partes no que diz respeito

aos recursos de pessoal, materiais a serem recebidos, por um lado, e a definição de

metas, indicadores de desempenho e resultados a serem alcançados, por outro

(BRESSER-PEREIRA, 2001, p.24 - 25).

Ao Ministério da Administração e Reforma do Estado, sob comando do

ex-ministro Bresser-Pereira, coube elaborar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho

do Estado, com assento em um diagnóstico que apontou os principais problemas da

Administração Pública brasileira nas dimensões institucional-legal, cultural e da

gestão. Para solucioná-los, propôs a implantação do modelo de Administração

Pública Gerencial, com proposta de reforma constitucional, mudança dos valores

burocráticos para os gerenciais e de inovação na gestão, com a criação das

agências autônomas, ao nível das atividades exclusivas de Estado e das

organizações sociais no setor público não estatal. Para efetivar essa mudança, o

então Ministro ressalta:

Eu já tinha algumas poucas idéias da nova administração pública (que eu

chamaria um pouco adiante de “gerencial”) através da leitura do livro de

Osborne e Gaebler, Reinventando o Governo. Mas precisava conhecer

muito mais a respeito. Para isto viajei para a Inglaterra logo no início do

governo e comecei a tomar conhecimento da bibliografia que recentemente

havia se desenvolvido, principalmente naquele país, a respeito do assunto,

sob o título geral de Nova Gestão Pública. O resultado foi elaborar, ainda no

primeiro semestre de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado e a emenda constitucional da reforma administrativa, tomando como

base as experiências recentes em países da OCDE, principalmente o Reino

Unido, onde se implantava a segunda grande reforma administrativa da

história do capitalismo: depois da reforma burocrática do século passado, a

reforma gerencial do final deste século. As novas idéias estavam em plena

formação; surgia no Reino Unido uma nova disciplina, a New Public

Management, que, embora influenciada por idéias neoliberais, de fato não

podia ser confundida com as idéias da direita; muitos países social-

democratas estavam na Europa envolvidos no processo de reforma e de

implantação de novas práticas administrativas. O Brasil tinha a oportunidade

de participar desse movimento de reforma, e constituir-se no primeiro país

em desenvolvimento a fazê-lo. (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 21 -22)

Um organismo governamental, no entanto, por si só, não implanta uma

reforma de Estado e, em 1998, inspirado na experiência chilena, de integração dos

principais instrumentos do gerenciamento governamental - planejamento, orçamento

e gestão

-, o governo de Fernando Henrique Cardoso passa a responsabilidade da

implementação do novo modelo gerencial ao Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão (BRESSER-PEREIRA, 1999).

Para o ex-ministro Bresser-Pereira (2001), a implementação da reforma

gerencial no Brasil ainda durará muitos anos, passará por avanços e retrocessos,

enfrentará resistências à mudança, o corporativismo dos velhos burocratas e os

interesses eleitorais dos políticos e dos capitalistas em obter benefícios do Estado

Com o Plano Plurianual 2000/2003 - Avança Brasil, elaborado com base

em diretrizes estratégicas destinadas a consolidar a estabilidade econômica com

crescimento sustentável, foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual

as ações e os recursos do Governo são organizados de acordo com os objetivos a

serem atingidos. Como elemento central no acompanhamento, foi instituída a figura

do gerente de programa. Além disso, foi intensificado o uso da tecnologia da

informação para a melhoria do atendimento ao cidadão, transparência e

modernização da gestão interna com o governo eletrônico, comprasnet, receitanet, e

sistemas corporativos da gestão (MARINI, 2003, p.77).

Esta evolução do papel do Estado brasileiro, para autores como Simon

Schwartzman (1982) ou Marco Aurélio Nogueira (1996), dá se de forma sobreposta,

em que uma não rompe antes de iniciar-se a outra, e estas convivem numa estrutura

híbrida. Enquanto Schwartzman (1982) discute o conceito de neopatrimonialismo no

Brasil, acentuando que o novo se amolda ao velho, Nogueira (1996) afirma que o

racional–legal e o patrimonialista são como duas cabeças de um só corpo que se

comunicam e interpretam-se em clima de recíproca competição e hostilidade. Este

Estado híbrido origina-se com o Governo Vargas e tem seu ápice no Governo

Kubitschek (1956 – 1961), no qual, convive com a estrutura tradicional, mas cria um

sistema paralelo para implementar seu plano “Cinqüenta anos em cinco”.

Bresser-Pereira (1996) confirma a discussão desses autores, quando

ressalta que o objetivo geral da reforma administrativa de 1995 era transitar de uma

administração pública burocrática para a gerencial, mas formulando a última sobre a

primeira, aproveitando suas conquistas, os aspectos positivos que ela contém e ao

mesmo tempo eliminando o que já não serve.

Em síntese, na história do Estado brasileiro, transitou-se do Estado

oligárquico ao Estado democrático, do Estado patrimonial ao Estado gerencial, da

Sociedade senhorial para a Sociedade pós-industrial. As transições nesses três

planos, que “duraram um longo tempo na Europa, foram aqui rápidas, próprias de

um país que salta etapas, mas permanece subdesenvolvido, que se moderniza, mas

permanece atrasado.“ (BRESSER-PEREIRA, 2001, p.2).

O Plano da Gestão do Governo Lula – Gestão Pública para um Brasil de

Todos (BRASIL, 2003) dá ênfase à revitalização da Administração Pública Federal

dentro das seguintes premissas:

• estado como parte essencial da solução, voltado à redução das desigualdades e à

promoção do desenvolvimento;

• cidadão como beneficiário principal, ampliando-se a consciência cidadã;

• plano é uma definição de Governo, sendo o presidente da República o seu

empreendedor máximo;

• integração do Plano às demais políticas, sendo instrumento de geração de

resultados, flexível, permitindo soluções específicas para as áreas de ação;

• envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais

agente envolvidos, troca constante de informações, capacitação e motivação;

• soluções de problemas, desde o diagnóstico abrangente, sistemático, permitindo

maior racionalidade às decisões estratégicas; e

• pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias, em função dos problemas

identificados no diagnóstico.

Nele, o Governo Lula constata o “atraso” do Brasil na evolução da Gestão

Pública, e argumenta que:

Os exemplos mais próximos de implementação de transformações na

gestão pública na linha da reforma do Estado foram a reforma gerencial

preconizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o modelo

de gestão por resultados proposto pelo PPA 2000-2003, a implementação

do aparato regulatório a partir das privatizações e alguns elementos do

processo de ajuste fiscal, notadamente a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Estes quatro conjuntos de iniciativas ocorreram, todavia, de forma

fragmentada: o Plano Diretor era instrumental, não estava acoplado a uma

estratégia de desenvolvimento; a estratégia de desenvolvimento, o PPA,

não previa um modelo de implementação robusto que levasse em conta a

complexidade dos arranjos organizacionais e a necessidade de transformá-

los; e as agências reguladoras se estabeleceram desconsiderando as duas

abordagens.…Amalgamar estas dimensões (finalistica, gerencial e

institucional) é o que se pretende com o Plano Gestão Pública para um

Brasil para Todos. (BRASIL, 2003, p. 27-28).

Arrimado nesse objetivo, o Governo Lula institui o Programa Nacional da

Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA (BRASIL, 2005), que tem,

conforme Artigo 1º e 2º do Decreto no 5.378 de 23/02/05, “a finalidade de contribuir

para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o

aumento da competitividade do País.“ Por meio dele, o Governo busca formular e

implementar medidas de transformações da gestão, necessárias à “promoção dos

resultados preconizados no Plano Plurianual” assim como, à “consolidação da

administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de

instrumentos e abordagens gerenciais”, com o objetivo de:

• eliminar o deficit institucional, visando ao integral atendimento das competências

constitucionais do Poder Executivo Federal;

• promover a governança, aumentando a capacidade de formulação,

implementação e avaliação das políticas públicas;

• promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos recursos,

relativamente aos resultados da ação pública;

• assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo a

adequação entre meios, ações, impactos e resultados; e

• promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética.

Concluindo, percebe-se na história do Estado brasileiro que as demandas

de aprimoramento da gestão do Estado são complexas. Não é mais possível

resolver os problemas com aumentos de impostos e programas administrativos. Sua

incapacidade de assegurar os direitos civis e sociais básicos é marcante e a

desigualdade social e a insegurança assolam a sociedade brasileira. Percebe-se,

porém, que, apesar da existência ainda dominante da injustiça e da violência aos

direitos sociais e civis, tem havido progresso no estabelecimento de um Estado mais

justo, democrático e gerencial. A mídia, cada vez mais com acesso às informações

sobre a gestão pública, transformou-se num instrumento para difusão das boas

práticas e denúncia dos maus exemplos, e os cidadãos brasileiros, aos poucos,

conscientizam–se de que patrimônio público deve e pode ser usado para fins

públicos. O Governo opta, então por, buscar soluções nas práticas de gestão do

mercado de oferecer à sociedade um serviço público com melhor qualidade, mais

barato e melhor controlado. Daí, discute-se na próxima seção, o conceito de Gestão

Empreendedora.

2.3 Gestão Empreendedora

Gerir significa administrar, empreender significa obter resultados. Gestão

empreendedora conota gestão voltada para resultados. Este modelo da gestão

pressupõe organizações enxutas, inovadoras, em permanente evolução, voltadas às

necessidades do cliente, atuando com agilidade, dinamismo, flexibilidade,

transparência, como controle social e em parcerias. Nela, o mais importante é que,

ao desenhar políticas e programas, o Estado esteja voltado para o cidadão. Para isto

é vital o diálogo público que funciona como via de mão dupla, recebendo informação

dos compromissos que estão sendo esperados e informando sobre alocação de

recursos e desempenho destes.

O cidadão em geral quer ter boa prestação de serviço e saber o que está

sendo feito com os tributos que paga. A gestão empreendedora, focada em

resultados, pressupõe que o serviço público seja de qualidade e atenda a padrões

ótimos de eficiência (fazer certo), eficácia (fazer a coisa certa) e efetividade (fazer o

que tem de ser feito) no trato do gasto público. Para se verificar se o programa está

sendo implantado dentro do caminho traçado, e se o resultado da ação está sendo

atingido, é preciso que monitoramento e avaliação estejam presentes nos desenhos

das políticas e programas públicos, utilizando-se um bom sistema de informações. É

necessário saber o que está acontecendo para poder prestar contas.

A busca de experiências internacionais de sucesso da gestão pública é

uma das principais tendências da gestão pública contemporânea. Organismos

internacionais, como o Banco Mundial, a Organisation for Economic Co-operation

and Development (OECD)

, a Canadian International Development Agency (CIDA),

entre outros, disseminam as melhores práticas e articulam o intercâmbio de

experiências institucionais e lições aprendidas visando ao aperfeiçoamento dos

modelos da gestão, tomando como referência aquelas práticas tidas como mais

avançadas. Esse processo, inicialmente utilizado no setor privado pela Xerox

Corporation, passou a ser denominado de benchmarking

. Atualmente, é usado em

larga escala pelas organizações do setor público, notadamente desde o advento da

reforma gerencial. A aplicação deste novo conhecimento enseja mudanças nos

modelos da gestão dos países, que, por sua vez, dão azo a sinergia e

transformações nas organizações e nas comunidades em geral que passam a ser

mais reivindicativas. A utilização desses modelos, no entanto, deve ser feita com

prudência, como discute Marini (2003, p.59)

As experiências do Reino Unido, da Austrália e da Nova Zelândia, tidas

como referências neste campo, têm sido recomendadas pelos organismos

internacionais e, como conseqüência, vêm impactando as iniciativas

recentes de reforma na América Latina. Naturalmente, o bom senso

recomenda prudência neste esforço de análise comparativa –– cada caso é

um caso. Assim, abrir-se para o conhecimento e o intercâmbio de

experiência é sempre saudável –– na melhor das hipóteses, permite o

aprendizado com os erros cometidos ––, mas, no momento da decisão

sobre a estratégia de reforma a ser adotada, cada país deve levar em

consideração suas próprias peculiaridades e os elementos de seu contexto

social, econômico e cultural.

O Reino Unido, com a ascensão de Margaret Thatcher como primeira

ministra (1979-1990), buscou uma profunda reforma no Estado, motivada pelos altos

custos e baixa eficiência na qualidade dos serviços prestados. Com foco na redução

Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico

Processo de comparar-se com práticas e, experiências de sucesso utilizadas por outra instituição

de gastos, foi feito o enxugamento da máquina pública, com privatizações, e o

conceito value for money

, fazer mais com menos, foi incentivado.

Na experiência da Nova Zelândia, Ruth Richardson, ministra da Fazenda

no período 1990-1993, enfatiza que “o que as pessoas querem é vivenciar as

qualidades do bom governo e da boa política” (MARINI, 2003, p.67), e a reforma do

Estado baseia-se na redução do tamanho da máquina via desregulamentação,

privatizações e modernização das funções essenciais e na adoção de “princípios

universais” como: política monetária austera, responsabilidade fiscal, flexibilidade do

mercado de trabalho, livre iniciativa e competitividade, finanças públicas

administradas com base em um balanço próprio, orçamentação baseado em

resultados, políticas sociais voltadas principalmente para aprimorar os sistemas de

educação, saúde, saneamento etc., reforma tributária de base ampla e baixas

alíquotas, reforma da previdência, mudança para um sistema da gestão de

desempenho, em que os servidores públicos são contratados como profissionais por

meio de contratos de desempenho com prazos fixos.

A Austrália, por sua vez, conseguiu encontrar o equilíbrio entre os

melhores valores tradicionais do modelo burocrático e melhores práticas do New

Public Management, com foco no cidadão, valorização do profissionalismo e

fortalecimento do setor privado. Desde os anos 1980, desencadeiam-se reformas

moderadas buscando ser uma administração mais responsável, com aumento da

eficiência e da eficácia dos serviços, com programa de controle de recursos

orçamentários e uma nova política de recursos humanos que estabeleceu novas

carreiras, criou um Serviço Executivo Superior com altos administradores e trouxe

eqüidade no acesso ao emprego público. E como acrescenta o autor:

Mas a verdadeira marca da experiência australiana foi a institucionalização

da figura das agências de Ombudsmen, mais do que simples ouvidorias,

que existem desde os anos 70 e que têm por objetivo aumentar o controle

político dos cidadãos sobre as medidas administrativas e burocracia. A

partir das reclamações, essas agências realizam pesquisas, resolvem

conflitos e propõem medidas de readequação. (MARINI, 2003, p.68 -69).

Na experiência da França, o Relatório Nora, em 1967, estabeleceu

Contratos de Desempenho para governar as relações entre o Estado e as empresas

públicas dando-lhe um maior controle de suas atividades e, ao mesmo tempo,

Valor para o dinheiro público, dentro do conceito de fazer mais com menos

trazendo maior autonomia a estas. E ainda:

Duas iniciativas têm sido predominantes no contexto contemporâneo da

reforma: a desconcentração, delegação de atribuições aos serviços

desconcentrados da administração central; e a descentralização,

transferência de competências e recursos a administrações locais (função

territorial). A partir dos anos 90, foram instituídos os centros de

responsabilidade, os projetos de serviço, os programas de qualidade, dentro

da perspectiva da orientação da gestão por resultados. (MARINI, 2003,

p.71).

Nos EUA, o relatório The National Performance Review, em 1993, propôs

a redução significativa da burocratização, liberando as organizações para cumprir as

suas missões, a focalização no consumidor, a delegação de poder aos empregados

e a racionalização. Por outro lado, a lei Government Performance and Results Act

(GRPA) foi aprovada pelo Congresso em 1993, inspirada no modelo da gestão por

resultados e baseada nos princípios de integração de programas e orçamentos, com

ênfase no gerenciamento de custos e provimento de informações gerenciais para

apoio à tomada de decisão, reforma da legislação contábil/financeira e da legislação

tecnológica para a integração de custos, orçamentos e resultados.

O conceito de Estado empreendedor foi lançado de forma impactante nos

EUA por David Osborne, consultor, que participou do programa National

Performance Review do Governo Clinton e escreveu, juntamente com Ted Gaebler,

o livro Reinventando o Governo, que aborda o modo como o espírito empreendedor

pode transformar o setor público, demonstrando que se precisa mudar a forma

tradicional e burocrática como funciona o Governo.

De acordo com Osborne e Gaebler (1995), o Estado deve buscar ser:

• catalisador, promotor e coordenador, não mais de provedor direto;

• articulador de parcerias, promovendo soluções com empresas, organizações não

governamentais, sociedade civil e outros níveis e esferas de governo;

• garantor que os serviços públicos sejam bem prestados;

• competitivo, quebrando os monopólios, liberando forças do mercado;

• inspirado em missões que tenham a justificação social (sem ela não se pode

vislumbrar estratégias);

• orientado para resultados, ligado à noção de desempenho, à qualidade dos

serviços, à busca de soluções;

• voltado para servir aos cidadãos-clientes, “compradores” dos serviços públicos;

• empreendedor, que ganha dinheiro com venda de serviços, em vez de só gastá-lo;

• descentralizador, que delega autoridade para a tomada de decisões mais próximas

do cliente, propiciando rapidez e agilidade;

• proporcionador de maior participação da sociedade nas decisões governamentais,

já que a comunidade é quem mais conhece seus problemas e sabe resolvê-los

melhor do que os burocratas;

• proativo, que antecipa, previne, antes que os problemas aconteçam e não um

governo “quebra-galho”, que busca soluções, quando os problemas acontecem; e

• orientado para o mercado, que usa mecanismos do mercado para oferecer

serviços públicos.

Ainda segundo Osborne e Gaebler (1995), o Governo empreendedor

apresenta a necessidade de reduzir custos, sem ter que aumentar impostos ou

reduzir serviços. Acrescenta que, para o sucesso de uma mudança ou reforma de

governos burocráticos deve-se reescrever o “código genético do Estado”,

modificando seu “DNA”, por meio de cinco estratégias formuladas e observando

aspectos essenciais, descritas no Quadro 3.

Objetivos Básicos Aspectos Essenciais Estratégias

Core Strategy - estratégia da substância, estratégia do propósito

do sistema

Consequence Strategy - estratégia das conseqüências, utilizar

incentivos positivos e negativos, para gerar resultados

Customer Strategy - estratégia do cliente; dar prioridade total

para o cliente - cidadão

Control Strategy – estratégia do controle; deslocar o poder do

alto para a base da organização e, até a comunidade

• Priorizar as

necessidades e

exigências dos

cidadãos

• Otimizar a ação

governamental,

produzir mais a

menor custo.

• Desburocratizar

utilizando meios

eletrônicos

• Maior poder aos

funcionários para

tomada de decisões

• Soberania da

legislação;

• Poder judiciário

independente;

• Transparência de

orçamentos, compras e

contratações

• Boa auditoria

• Combate à corrupção

• Mão-de-obra treinada e

capacitada.

Culture Strategy - estratégia da cultura, o redesenho de valores,

normas, hábitos, atitudes e expectativas dos servidores

Quadro 3 - Objetivos, Aspectos e Estratégias para Mudança de Estado

Fonte: Osborne, Gaebler (1995).

Para os autores é possível promover uma série de inovações, sem a

utilização dessas cinco estratégias, mas não se conseguiria criar força de mudança

ou capacidade de transformação para uma melhoria continua, efetiva e auto-

sustentável.

Osborne e Gaebler (1995) separam as áreas de formulação de políticas

públicas - a grande direção estratégica - das áreas de execução. Para eles é preciso

dissociar o “dirigir” do “fazer” e o papel do governo seria “navegar”; prestar serviço é

remar, e o governo não é um bom remador. Portanto, ao governo cabe dar o rumo à

sociedade, definir a política a ser seguida, regular as instituições econômicas e

sociais, mobilizando o enorme poder do processo empreendedor e a força do livre

mercado, incorporando novas tecnologias empresariais ao serviço público para

produzir mais serviços com menores recursos dos contribuintes.

Para Machado (2001, p. 11-12), a essência do governo empreendedor é

Conseguir implementar mudanças com eficiência, eficácia e efetividade. O

modelo da era industrial, que funcionou bem durante muitas décadas, como

todos sabemos, já não funciona mais. Teve, certamente, grande papel

empregador, gerou estabilidade, segurança e conseguiu muitas realizações.

Entretanto, o mal desse modelo, segundo Osborne, é que os governos

foram se fechando em si mesmos, tornaram-se ineficazes, mais

corporativos, se afastaram das demandas dos cidadãos e acabaram

ficando, no mundo inteiro, como uma entidade à parte, o que acabou

gerando no cidadão a sensação do “eu aqui, o governo lá”. O cidadão não

tem clareza sobre o que é a coisa pública, não entende a noção de

patrimônio público, nem sente que o governo defende o bem público.

Catelli e Santos (2001, p.10), consideram que a eficácia da gestão pública

depende principalmente de:

• gestores competentes e bem intencionados;

• modelo da gestão que aproveite todo o potencial dos gestores;

• sistema da gestão que otimize os esforços do Governo e da Sociedade em seus

diferentes níveis, grupos e segmentos;

• sistema de informações e de comunicações que possibilite o entendimento entre

Governo e Sociedade e a avaliação de resultados, proporcionando a tomada de

decisões transparentes; e

• sistema de controles internos que assegure a legitimidade de todas as ações dos

gestores, sem prejuízo de sua eficácia.

Um desafio dentro da visão de Estado empreendedor é o conceito de

cliente-cidadão. Poucas pessoas dentro do setor público falam a palavra cliente e

muitos gestores nem sabem quem são seus clientes e, se sabem, não o tratam

cortesmente. Apesar de a qualidade total haver chegado ao balcão público, os

servidores ainda são mal treinados e rudes.

Para Valente (2001, p.83-84), é preciso fazer-se uma distinção entre os

clientes do setor público, principalmente no que se refere à idéia da busca da

satisfação do cliente:

Nem todo serviço público pode ser orientado no sentido de ser a garantia da

satisfação do cliente. Um departamento de polícia, o Ministério Público, uma

agência reguladora, o Fisco, uma agência de meio ambiente, nenhum deles

está preocupado com a satisfação do cliente. Muito pelo contrário, querem

impor obrigações e até perdas materiais. Um detento não vê com bons

olhos a ação do Estado via polícia e justiça, um contribuinte autuado pelo

fisco não vê com satisfação a multa que lhe é aplicada, diante das leis e

multas do Meio Ambiente, o poluidor e o predador da natureza também não

ficam satisfeitos. É importante então que se faça a diferença do cliente

individual e o cliente que representa a sociedade como um todo, que é para

quem o governo deve manter a segurança, a ordem, a arrecadação de

impostos num nível razoável etc.. Essa distinção é fundamental

É importante ressaltar que o Governo é uma instituição com

especificidades bem diferentes das empresas, e a gestão pública não se confunde

com a gestão privada. Os empresários são movidos pelo lucro, buscam inovar,

capacitar as pessoas para fazerem mais rápido e melhor, repetem as práticas bem-

sucedidas e estão sempre atentos aos seus resultados, pois sabem que, do

contrário, poderão ir à falência e seus administradores obrigados a dar satisfações

aos seus acionistas.

No setor público, por outro lado, o gestor muda de quatro em quatro anos

e sua motivação muitas vezes não é o bem-estar social, mas sua reeleição. Os seus

fracassos não são cobrados, pois a quem os administradores públicos dariam

satisfação de suas falhas ou de não alcançar seus objetivos?

No âmbito temático, a observação seguinte do autor é pertinente:

Diz-se que falar em lucro no serviço público dá arrepio, fere o que há de

mais sagrado no setor público, entretanto, falar em desperdício não dá

arrepio nem fere. O Governo Empreendedor precisa gerar receita para

atender despesas. O país está numa crise fiscal e isso decorre do fato de a

receita tributária vir caindo e os gastos públicos virem aumentando, o que

gera o déficit público. Como não se admite mais aumentar impostos e o

Governo é cobrado a prestar mais e mais serviços é necessária a busca de

outras soluções. (VALENTE, 2001, p.86).

Drucker (1991, p.52) discute, entretanto, que “existem algumas coisas

que o governo, por sua própria essência, é incapaz de fazer”, visto que a maioria

dos programas governamentais, de países democráticos ou comunistas, desde

1945, não chegam a obter resultados esperados, ou são simplesmente desastrosos,

porquanto, em relação ao papel do Estado,

Não estamos diante de um ‘desaparecimento do estado’. Pelo contrário,

precisamos de um Governo forte, vigoroso e muito ativo. Mas enfrentamos a

escolha entre o Governo extenso e impotente e o Governo que é forte,

porém se limita a decidir e a dirigir, deixando o ‘fazer’ para outrem.

Precisamos de um Governo que pode e sabe governar. Isto é, não um

governo que ‘faz’, não um Governo que ‘administra’, mas um Governo que

governa.

(DRUCKER, 1991, p.50).

Por outro lado, as demandas sociais por serviços públicos estão

aumentando, novas necessidades surgem levando a insatisfações, no entanto, os

cidadãos continuam não se posicionando como clientes da Administração Pública,

pouco conscientes ou indiferentes acerca de que seus tributos são os que financiam

aquelas atividades e que eles devem exercer também o papel de cobrar para que

elas sejam voltadas para suas necessidades.

No Brasil, a cobrança do cidadão ao Estado é pouca e, quando existe,

não é tão incisiva e forte quanto para as empresas privadas. Embora se perceba que

a população começa a cobrar mais do que propostas ideológicas nas campanhas

políticas, se esquecem de acompanhar e controlar os gestores eleitos, ou seja,

focam-se no input e não no output, nas entradas e não nas saídas ou resultados que

realmente impactam suas vidas.

O Governo empreendedor, por sua vez, busca dar responsabilidade ao

cidadão e visa a atendê-los como clientes e não aos interesses da burocracia.

Nessa proposta o Estado não pretende controlar a economia ou possuir empresas,

mas sim estimular a ação e a parceria da sociedade sendo catalisador e tendo uma

atitude de controle orientado por missões, metas e objetivos. Ao visar a resultados

que melhor respondam às demandas dos cidadãos como clientes, a gestão pública

necessita avaliações contínuas da sociedade para ajustar suas estratégias, planos e

ações (OSBORNE e GAEBLER, 1995).

Outro ponto importante de mencionar dentro do conceito de Governo

empreendedor é a importância da avaliação de desempenho de programas que vêm

sendo aperfeiçoada em vários países como mecanismo de maior efetividade da

gestão pública. Estes sistemas de avaliação, entretanto, utilizam-se de critérios

físicos e qualitativos dos benefícios e metas das políticas públicas que incorporam

uma inevitável dose de subjetivismo. Como evidenciam Catelli e Santos (2001, p.4):

Na avaliação das organizações públicas, é usual que resultados sejam

definidos por indicadores físicos ou qualitativos. Tais critérios, entretanto,

não são isentos de dificuldades. Tais valores, por exemplo, KW/h e

mortalidade infantil, são muitas vezes de natureza diversa e de difícil

comparação. A aplicação de pesos e ponderações para se apurarem notas

e ratings deixa largo espaço para arbitrariedades e pressões políticas.

Merece um rating maior uma atividade que se destacou na geração de

benefícios, mas necessitou de enormes subsídios? É bom ou mau

desempenho atender 5.000 famílias carentes a um custo de R$ 50.000,00?

Para solucionar o viés da dificuldade dos métodos de mensuração em

ultrapassar os índices físicos e qualitativos para obter a expressão monetária de um

benefício proporcionado pela atuação pública, os autores propõem a aplicação do

conceito econômico de custo de oportunidade e mensuram a criação do valor na

gestão pública, de uma entidade governamental, do Governo como um todo e o

valor agregado percebido pela sociedade, ou seja, o seu resultado econômico. Este

constitui a mais abrangente expressão e medida da eficácia da moderna gestão

pública com foco em resultados, própria do modelo de Governo empreendedor. Para

isto utiliza-se do Sistema de Gestão Econômica – GECON, que significa

administração baseada em resultados e constitui-se de um modelo da gestão e um

sistema de informações gerenciais que possibilita a tomada de decisões com base

em critérios e princípios de eficácia econômica (CATELLI, 1999, p. 31).

Conclui-se que o Governo empreendedor trouxe uma atitude mais

arrojada para a gestão pública, onde os países buscam redimensionar suas ações,

reinventar suas instituições e re-assinar suas interações com a sociedade, de modo

a refletir o esforço contínuo de aperfeiçoamento, diálogo e incremento na eficácia da

gestão, assim como a avaliação e a legitimação contínua das políticas públicas.

Dentro desse processo, discute-se na próxima seção, o conceito da Gestão por

Resultados, que faz parte da reforma do setor público.

2.4 Gestão por Resultados

Durante os anos de 1980, o Estado moderno enfrentou muitos e

complexos desafios de gerenciamento, como orçamentos deficitários, aumento de

impostos, competitividade internacional, críticas do público à gestão governamental

e dificuldade de atender a clientes cada vez mais exigentes.

São controversos os muitos debates quanto à eficiência operacional da

gestão publica. E não é para menos, já que a qualidade dos serviços prestados

fundamentalmente não atende ao cidadão – cliente, mais exigente e cônscio de seus

direitos. Este, por um lado, tem cada vez mais acesso ao conhecimento e às

informações sobre a gestão pública, e, de outra parte, a mídia vêm difundindo as

boas práticas e denunciando os maus exemplos.

Aucoin (1995), Bourgault (2005), Finnegan (2000), Gow (2004), Heeks

(1998), Kettl (2000), Osborne e Gaebler (1995), Schalock (2003) e Ulrich (1999) são

alguns dos vários autores cujas obras estão como referência no site (página na

internet) do Governo canadense e que discutem os temas da gestão por resultados,

prestação de contas, responsabilidade, controladoria e governança, voltados para a

busca de aperfeiçoamento da Administração Pública.

Result-Based Management (RBM) ou Gestão por Resultados (GPR),

segundo Aucoin (1995), veio como resposta a estas questões mediante implantação

de uma nova prática da gestão pública que foca na maior eficiência e eficácia do uso

do recurso público e a maior responsabilização dos gestores públicos nas

prestações de contas do uso dos recursos públicos.

Esse novo modelo gerencial seguido, em diversas graduações, por muitos

países, busca gradualmente romper com as barreiras corporativas e paradigmas

para a criação de uma cultura de desempenho de excelência em todos os níveis da

administração do Estado. Com os limitados recursos públicos disponíveis, os

governos buscam mecanismos ou modelos da gestão por resultados, com o objetivo

de otimização no atendimento das necessidades dos cidadãos. Para tanto, aprende-

se com as experiências internacionais de sucesso e aperfeiçoam-se desenhos,

dando sustentabilidade ao ato de administrar com base em resultados,

independentemente de mudanças dos gestores de alto escalão ou quadro político.

Para Bourgault (2005), o objetivo maior da GPR é aumentar eficiência e

efetividade do gasto dos recursos públicos. Sua característica mais distintiva é que

toda ação é determinada pelos resultados a serem atingidos em vez dos recursos

disponíveis, os processos ou as atividades e pela identificação e cumprimento de

metas específicas medidas por indicadores definidos qualitativa e quantitativamente.

Apesar de o Governo australiano ter adotado GPR no inicio dos anos

1980, ele só ficou tema importante para o setor público nos anos 1990, quando

vários países da Organization for Economic Cooperation Development - OECD,

tentando demonstrar value for money ou fazer mais com menos, mudaram seu foco

de entradas, atividades e produtos para resultados. Cresceu, então, o interesse em

indicadores de performance para medir a eficiência e efetividade do serviço público.

Conforme Ulrich (1999), GPR implica a dinâmica de continua

aprendizagem, individual e organizacional. Significa examinar as opções e decidir

com base nas lições aprendidas e no uso de benchmarking, isto é, no que funciona

bem. Envolve também bom planejamento estratégico, decidindo sobre o melhor

caminho para atingir os resultados com os recursos disponíveis, melhorando os

programas, procedimentos e serviços, sendo responsável e prestando contas aos

cidadãos, ao parlamento e aos parceiros.

Para Meier (2003, p. 6), GPR é uma estratégia de gerenciamento que

visa a importantes mudanças no jeito que as organizações operam, com melhoria de

performance e tendo resultados como o principal foco.

A Agência Canadense para o Desenvolvimento Internacional - CIDA

(2000, p. 7) define como “uma abordagem de gestão participativa, baseada em

trabalho de equipe que enfatiza resultados de desenvolvimento em planejamento,

aprendizagem e preparação de relatórios.”

Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento

Econômico - OECD (2002), GPR é a estratégia da gestão que foca no desempenho

e alcance de produtos, efeitos e impacto. Já no seu Relatório Anual de 1999, o

Banco Mundial define:

GPR é ao mesmo tempo um sistema de gerência e um sistema de reportar

performance, que julga uma operação por seus resultados ou impactos, não

por entradas ou por saídas. O efeito desta abordagem é ligar o

planejamento do orçamento com planejamento estratégico das políticas -

movendo a instituição de um foco interno de gerência para uma orientação

externa, centrada na realização de resultados. GPR enfatiza a efetividade e

a accountability

do desenvolvimento e suporta a presente mudança da

cultura do banco para uma transparência maior, participação, e resultados.

É a obrigação de demonstrar que o trabalho foi cumprido dentro das normas acordadas ou de declarar de maneira precisa e

imparcial os resultados obtidos em comparação com o planejado. (OECD, 2002)

Gestão por Resultados, portanto, não é uma rotina de trabalho, mas “um

movimento contínuo de construção de uma cultura de Governo onde o que importa

não é o que se faz, mas o que se consegue alcançar.” (ALCÂNTARA, 2006, p. 5).

Para Holanda e Rosa (2004 p. 6 -7),

GPR é um modelo em que o setor público passa a adotar uma postura

empreendedora, voltada para o cidadão como cliente e buscando padrões

ótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com ética e transparência. É

uma gestão que busca reduzir custos para a sociedade e compromete o

Estado com a satisfação dos cidadãos. É um modelo em que o Governo é

um meio e não um fim em si mesmo. Neste modelo, o poder público precisa

dialogar continuamente com a sociedade e utilizar intensamente os

procedimentos de monitoramento e avaliação, inclusive sob o ponto de vista

do cidadão como cliente principal. … É um modelo que se diferencia da

gestão pública tradicional, que é mais voltada para o controle interno e para

a conformidade dos custos orçados, onde a burocracia é um fim em si

mesma e o governo é lento e ineficiente.

Conforme Holanda e Rosa (2004, p.7), o novo modelo é proposto

atentando para uma visão mais abrangente e sistêmica do papel do Governo, dando

ênfase ao objetivo final da ação governamental, ou seja, nos impactos e benefícios

desejados sobre a vida da população e não mais nos aspectos burocráticos e

operacionais da gestão de tradicional, que condicionava os produtos entregues e

fazia do Governo um fim em si mesmo, conforme exemplificado na figura 1.

Figura 1 - Fluxogramas de Gestão Pública Tradicional e de Resultados

Fonte: Holanda; Rosa (2004, p.7-8)

Portanto, fornece os princípios de melhor governança, com transparência,

accountability e foco em resultados, assim como a estrutura e as ferramentas

gerenciais para o planejamento estratégico, análise de riscos, monitoramento da

performance e avaliação. Estes conceitos foram difundidos nas conferências das

Nações Unidas, buscando definir prioridades e metas, para o novo milênio, para os

países em desenvolvimento, como educação, criança, meio ambiente, direitos

humanos, desenvolvimento social e mulheres. Com a crescente evolução de

sistemas de informação integrado, internet e maior acesso a informações, este

modelo pode ser viabilizado.

De acordo com Rosa et al (2006, p.37-53), esse modelo é aquele em que

o “Governo é um meio e não um fim em si mesmo” e que:

• adota uma atitude empreendedora, proativa;

• define de forma clara e objetiva o problema de desenvolvimento a ser tratado;

• identifica as necessidades dos beneficiários dos programas e projetos;

• define os resultados esperados de modo realista, com análises adequadas;

• focaliza nos resultados de seus programas, projetos e atividades;

• produz resultados para a sociedade que atendam às demandas dos cidadãos;

• prioriza o atendimento ao cidadão como cliente;

• melhora o padrão de atendimento ao público;

• adota o controle por objetivos, sem negligenciar a qualidade dos processos;

• toma iniciativas e tem autonomia gerencial;

• busca padrões ótimos de eficiência, eficácia e efetividade;

• gerencia recursos públicos com responsabilidade fiscal, ética e transparência;

• aperfeiçoa os mecanismos e critérios de alocação e controle de recursos;

• da autonomia e responsabilidades aos gestores;

• monitora o progresso, usando indicadores de desempenho apropriados;

• identifica e gerencia os riscos;

• aumenta o conhecimento mediante as lições aprendidas;

• incorpora o aprendizado ao processo de tomada de decisão;

• aprimora permanentemente os seus processos;

• elabora relatórios sobre os resultados e os recursos utilizados;

• cria eficientes mecanismos de informação gerencial;

• reduz custos e o tempo dos processos;

• realiza a mensuração dos resultados;

• utiliza intensamente os procedimentos de monitoramento e avaliação; e

• dialoga continuamente com a sociedade.

Conforme a Agência Canadense para o Desenvolvimento Internacional -

CIDA (2000, p.15), anteriormente, costumava-se fazer confusão entre atividades e

produtos. Atividades, porém, são ações que devem ser levadas a cabo no escopo do

projeto. Produtos são os resultados de curto prazo oriundos das atividades

concluídas. As atividades devem ser determinadas com base nos resultados que se

deseja obter a curto, médio e longo prazo. “É importante que o projeto não seja

dirigido por atividades, mas sim por resultados.” (CIDA, 2000, p.16)

Os termos utilizados na GPR têm conceitos específicos e a OECD (2002)

os sintetizou numa lista e os publicou para clarificar, refinar e homogeneizar a

linguagem e melhorar o entendimento e o diálogo entre todos os organismos

mundiais. Abaixo transcrevem-se alguns destes conceitos:

• entradas (input) - insumos ou recursos financeiros, humanos e material utilizado

para o desenvolvimento da atividade;

• atividade: ação efetuada ou trabalho feito que mobiliza os recursos para produzir

um especifico produto;

• saídas (output) - produto ou serviço que resulta de uma atividade; pode incluir

mudanças resultantes de atividades relevantes para o alcance de outcomes. É um

resultado de curto prazo;

• conseqüência (outcome) - efeito previsto de curto ou médio prazo de uma

atividade do produto ou serviço. é um resultado de médio prazo;

• impacto - efeito ou resultado de longo prazo, positivo ou negativo, primário ou

secundário, produzido por atividade direta ou indiretamente, pretendida ou não; e

• resultados - produto, efeito ou impacto, pretendido ou não, positivo ou negativo, de

uma atividade. Refletem uma modificação ou transformação esperada, que se

pode descrever ou medir, derivada de uma relação de causa e efeito.

Meier (2003, p. 6) esclarece que, enquanto a OECD define “resultados”

como output, outcome ou impact de uma atividade, GPR é geralmente considerada

como orientada para outcomes. E, para o autor, GPR consiste em gerir com o foco

numa modificação que envolve a aprendizagem na prática e o ajuste das estratégias

e atividades do projeto para melhor alcançar os resultados previstos.

Baseado nas definições da OECD (2002), pode-se concluir que os inputs

são necessários para a realização de atividades de forma a produzir produtos

(outputs) que, por sua vez, ensejam efeito de médio prazo (outcomes) que levam a

impactos ou resultados de longo prazo. Este encadeamento de eventos é chamando

de cadeia de resultados (Quadro 4), uma seqüência causal para estimular o alcance

de um objetivo desejado, iniciando-se com os insumos, passando pelas atividades e

produtos, culminando com o efeito de médio prazo (outcomes), impactos de longo

prazo e a retroalimentação (feed back) (MEIER, 2003, p. 7).

Cadeia de Resultados

COMO O QUE QUAIS POR QUE

deveria ser implementado? produzir? os resultados esperados? deveria fazer?

Entradas Atividades Produtos

Resultados de

Curto Prazo

Resultados de

Médio Prazo

Impactos de

Longo Prazo

Quadro 4 - Cadeia de Resultados

Fonte: Meier (2003, p. 7) – Traduzido pela Autora.

Para Meier (2003, p. 7-9), os princípios básicos para implementação de

GPR no Setor Público são:

• parcerias de stakeholders9 envolvidos nas atividades;

• accountability pelo desenvolvimento de resultados;

• aprendizagem organizacional, canalizando informações para melhora das

decisões, com continuo monitoramento da performance, avaliação e auditoria;

• transparência, clareza de propósitos, metodologias e discussão de performance

das lições aprendidas e ajustes necessários;

• simplicidade, que é o centro de uma implementação de GPR com sucesso,

mantendo poucos resultados e indicadores para continuo; e

• flexibilidade e aplicação interativa para fazer face a diferentes circunstâncias e

situações.

O processo de determinação e metodologia de seleção dos resultados

dentro dessa abordagem deve ser o mais participativo possível. Essa participação

deve ser larga e contar com a contribuição de todas as principais partes

interessadas, tendo um nível amplo e eficaz de comunicação entre elas, para uma

determinação correta dos resultados esperados. Esses últimos serão influenciados,

portanto, pelo contexto socioeconômico, pela participação e capacidade das partes

interessadas e recursos disponíveis (CIDA, 2000, p.18).

Para a Agência Canadense para o Desenvolvimento Internacional - CIDA

(2000), a chave de seu sucesso é envolver os stakeholders por todo o ciclo,

definindo expectativas realísticas, monitorando o progresso, informando a

performance e integrando as lições aprendidas às decisões gerenciais, já que

A experiência demonstra que a participação melhora a qualidade, eficácia e

sustentabilidade de ações de desenvolvimento. Na gestão por resultados é

crítico a garantia de que as ações de desenvolvimento reflitam as

necessidades, prioridades e visão das partes interessadas envolvidas no

projeto. (CIDA, 2000, p.7)

Grupos de agentes afetados por terem interesse no projeto ou instituição

Por outro lado, é fundamental que as pessoas, organizações, programas

ou projetos sejam capazes de avaliar se seus esforços estão ou não alcançando os

resultados previstos. Para isto, é necessária a determinação de indicadores que

ajudarão a medir se os resultados estão ou não sendo alcançados. O dado de base

de referência é o ponto inicial com base na qual se pode medir as mudanças.

Segundo CIDA (2000, p.12-32), a seleção de resultados e indicadores

não é exata, devendo-se levar em consideração:

• abrangência dos grupos afetados ou beneficiados pelos resultados,

• grau de risco de execução e a duração do programa/projeto;

• formação de consenso para se chegar a resultados e indicadores comuns;

• compreensão do contexto socioeconômico, político, de gênero e cultural;

• base de dados de referência, que é a linha base a partir da qual se medem as

mudanças ou o progresso em relação a essa linha divisória;

• equilíbrio entre os indicadores quantitativos e qualitativos para garantir a validade

das conclusões; e

• determinação de onde serão coletadas as informações (fonte) e como serão estas

coletadas (métodos de coleta de dados).

O indicador é um parâmetro, número, fato, opinião, medida ou percepção

que ajuda a medir o progresso com vistas à consecução dos resultados, no plano de

produtos, efeitos e impacto. Portanto, o indicador deve estar diretamente relacionado

aos resultados e pode ser quantitativo, ou qualitativo - julgamento ou percepção das

pessoas sobre uma determinada situação ou assunto - e sua importância se dá na

medida em que (CIDA, 2000, p.28)

• proporciona condições para planejamento e execução eficaz do programa;

• ajuda a melhorar o desempenho do projeto e o impacto de desenvolvimento;

• avalia a qualidade e mede níveis de realização dos programas e projetos; e

• fornece informações para a alocação de recursos e tomada de decisões.

Para planejar-se sistematicamente a coleta de informações relevantes

para o monitoramento e a preparação de relatórios, utiliza-se uma planilha de

acompanhamento da consecução dos resultados, conforme Quadro 5, que contém

os resultados a serem alcançados a curto, médio e longo prazo; os indicadores que

ajudam a medir o progresso em direção à consecução dos resultados; as fontes de

informações onde os dados são obtidos; os métodos e técnicas de coleta de dados

que serão utilizados para medir os resultados - questionários, atestados, grupos de

discussão etc.; a freqüência com que a informação será coletada; e a

responsabilidade pelo trabalho e pela coleta das informações.

Quadro 5 - Estrutura de Monitoramento de Desempenho

Fonte: CIDA (2000, p.32)

Para Holanda e Rosa (2004), o arcabouço lógico do Modelo Cearense de

GPR, sintetizado na figura 2, passa pelas etapas de planejamento, implementação,

monitoramento e avaliação, iniciando com a identificação do problema, definindo

metas, insumos, atividades, produtos e selecionando os resultados e impactos que

se quer alcançar, produzindo eficiência, eficácia e efetividade em todo o processo.

Figura 2 - Síntese do Marco Lógico de GPR

Fonte: Holanda; Rosa (2004, p. 16). Adaptado.

No capítulo seguinte, apresenta-se a metodologia utilizada na pesquisa.

3 METODOLOGIA DA PESQUISA

A ciência se desenvolveu, inicialmente, pelo grande desejo do homem de

conhecer e entender os fenômenos, e se desenvolveu pela necessidade de ter-se

um método de conhecimento mais controlado, “seguro”, e "digno de confiança.”

Portanto, o objetivo final da ciência é “a tentativa sistemática de expressar em

pensamento as estruturas e modos de agir das coisas que existem e agem

independente do pensamento”. (BHASKAR, 1975, p.250 apud MAY, 2004, p. 47).

Kerlinger (1980, p.327-334) discute sobre a influência da pesquisa

cientifica na prática e conclui que o resultado das pesquisas fornece apoio às

decisões e resoluções de problemas e a fonte mais importante da influência sobre a

prática é a teoria. Para May (2004. p. 47), a pesquisa funciona, então, para produzir

evidências empíricas a fim de testar ou refutar teorias.

Metodologia é um termo que significa maneiras diferente de fazer as

coisas ou, conforme definição do dicionário Houaiss e Villar (2004 p.494) é “um

conjunto de métodos, princípios e regras empregados por uma atividade ou

disciplina.” Para Kerlinger (1980, p.335-336), a metodologia inclui maneiras de

formular problemas e hipóteses, métodos de observação e coleta de dados,

mensuração de variáveis e técnicas de análise de dados. Para Fachin (2001, p.27),

a pesquisa cientifica deve ser desenvolvida sob procedimentos metodológicos

associado às ações de conhecer, agir e fazer, de modo que a compreensão de um

fenômeno aconteça de forma adequada, coerente e válida.

Considerando os aspectos ressaltados pelos autores aqui referenciados,

o objetivo deste capítulo é apresentar as características do processo metodológico

utilizado para a realização da pesquisa relatada nesta dissertação, Nesse sentido,

passa-se nas seções seguintes à caracterização da pesquisa, em termos de

natureza, objetivo e abordagem, o delineamento das suas fases, informações sobre

a coleta, forma de aplicação e tratamento dos mesmos.

3.1 Caracterização da Pesquisa

Para caracterizar a pesquisa, utiliza-se a estrutura classificatória de

Beuren (2004) quanto à sua natureza - qualitativa ou quantitativa; quanto ao objetivo

- exploratória, descritiva ou explicativa; e por ultimo, quanto aos procedimentos ou

forma de condução da pesquisa e obtenção dos dados - estudo de caso,

levantamento ou survey, pesquisa bibliográfica, experimental, documental ou

participante.

Quanto à natureza, dentro do conceito de Richardson (1999, p.70-79), o

método quantitativo “utiliza-se do emprego de quantificação” tanto na coleta como no

tratamento dos dados por meio de técnicas estatísticas, enquanto o qualitativo “não

emprega um instrumental estatístico, como base do processo de análise de um

problema.” O desenvolvimento da pesquisa, portanto, ocorre pela abordagem do

método qualitativo, já que este está adequado ao propósito do estudo em questão e

“justifica-se, (o método qualitativo) sobretudo por ser uma forma adequada para

entender a natureza de um fenômeno social”. (RICHARDSON, 1999, p.79)

Quanto ao objetivo, no âmbito conceitual de Trivinos (1987, p.109-114),

os estudos se classificam como: exploratórios, que permitem ao pesquisador

aumentar seu conhecimento sobre determinado problema; descritivo, que descreve,

identifica, relata, compara os fatos ou fenômenos de determinada realidade;

experimentais que consistem em experimentações que modificam as condições

determinantes de um fato ou fenômeno e observam-se e interpretam-se as

mudanças ocorridas. Sob este enfoque, o estudo desenvolvido nesta dissertação é

descritivo, porquanto se buscou uma série de informações sobre GPR, para se

entender o fenômeno ou a realidade do caso do Estado do Ceará.

Quanto à forma de condução e obtenção dos dados, classifica-se como

pesquisa bibliográfica, documental e estudo de caso, já que, para procurar

responder à questão expressa no projeto, iniciou-se com uma revisão bibliográfica

das teorias e conceitos do tema Gestão por Resultados, pois, conforme Trivinos

(1987, p.99), “a revisão da literatura permite familiarizar-se, em profundidade, com o

assunto que interessa”. Realizou-se também uma pesquisa documental do modelo

de GPR de referência do Canadá e do modelo do Ceará. Por fim a pesquisa foi

classificada como estudo de caso, visto que se trata da experiência do Estado do

Ceará. Segundo Yin (2001, p.19), utiliza-se o estudo de caso em muitas situações,

entre elas, pesquisa em Administração Pública e, nesse sentido, é uma estratégia ou

uma forma de fazer pesquisa empírica que investiga fenômenos contemporâneos

em um contexto de vida real; e ainda, a essência ou tendência deste é tentar

esclarecer decisões, ou seja: “o motivo pelo qual foram tomadas, como foram

implementadas e com quais resultados. “(YIN, 2001, p. 31).

3.2 Delineamento das Fases

Após a caracterização da pesquisa e com base nos objetivos aqui

traçados, elaborou-se um plano de ação cujas fases estão delineadas a seguir.

a) Estudo exploratório do referencial teórico.

b) Revisão bibliográfica do referencial teórico.

c) Coleta de dados.

d) Tabulação dos dados.

e) Análise dos resultados.

As fases a e b nortearam a discussão dos temas inclusos na pesquisa e

resultaram no capítulo 2. As próximas seções apresentarão a metodologia das fases

c, d e e, que foram utilizadas para a elaboração dos capítulos de 4 a 7.

3.3 Coleta dos Dados

Considerando os objetivos deste estudo, escolheu-se a estratégia de

estudo de caso para a coleta de evidências. Conforme Yin (2001, p. 105), a coleta

de dados para estudos de caso pode se basear em várias fontes de evidências “mas

que convergem em relação ao mesmo conjunto de fatos ou descobertas”.

Foram coletados, então, vários tipos de dados e informações em campo,

tanto documental como impressões de pessoas envolvidas, sobre o modelo de GPR,

no caso do Estado do Ceará como no caso do Canadá, de modo a entender a

dinâmica desses no contexto em que ocorrem e “captar o fenômeno em estudo a

partir das perspectivas das pessoas nele envolvidas, considerando todos os pontos

de vista relevantes.” (GODOY, 1995, p.21).

Nas lições de Yin (2001, p.105), as fontes importantes de coleta

de evidências são seis: documentação, registro em arquivos, entrevistas,

observação direta, observação participativa e artefatos físicos. Portanto, foram

utilizados utilizamos as seguintes fontes de coleta de dados:

a) documentação do Governo cearense;

b) registros em arquivo do Governo cearense;

c) observação participativa no Governo cearense.

d) entrevistas com gestores setoriais do Governo cearense;

e) documentação do Governo canadense;

f) entrevistas com servidores de órgãos canadenses; e

g) observação direta no Governo canadense;

As primeiras fontes de informações foram os documentos e registros em

arquivos disponíveis para acesso no Governo do Estado do Ceará. Em adição, como

participante do grupo dos gestores do Governo cearense e colaboradora do Instituto

de Pesquisa e Estratégias Econômicas do Estado do Ceará, responsável pelo

suporte na áreas de planejamento e na elaboração do Relatório de Desempenho

Anual do Instituto, dentro dos critérios de GPR, pôde-se realizar uma observação

participativa, do modelo implantado no Governo Cearense. Esta fonte de evidência é

aquela em que o observador não é apenas um espectador do fato que está sendo

estudado, mas “ele se coloca na posição e ao nível dos outros elementos humanos

que compõem o fenômeno observado.“ (RICHARDSON, 1999, p.261).

Fontes ricas de dados, também, foram as entrevistas com os gestores

das instituições do Governo do Estado do Ceará. Foram estabelecidas como

universo da pesquisa de campo as 28 entidades, constituídas de 23 secretarias e 5

instituições a elas vinculadas. Dentre essas, a amostra representativa, para a

realização da pesquisa sobre a implantação de GPR, ficou definida como aqueles

gestores públicos diretamente envolvidos no processo, ou seja, os coordenadores

de planejamento das secretarias de Governo, que foram expostos ao treinamento

sobre GPR, por parte do grupo do IPECE/SEPLAN, e seriam os que iriam divulgar e

implantar, em suas secretarias, os conceitos recebidos; os responsáveis pelo

treinamento de GPR, que, no caso, tinham o conhecimento teórico do assunto e a

incumbência de repassá-lo aos gestores do Estado e, finalmente, os responsáveis

pela feitura do modelo, que eram os agentes de mudança de todo o processo.

A escolha desse grupo foi proposital e justifica-se pelo fato de essas

pessoas serem aquelas com o maior conhecimento do assunto e serem, em última

instância, os multiplicadores dos conceitos de GPR e responsáveis pela efetiva

implantação do novo modelo da gestão no Estado. É reconhecido o fato de que a

seleção dessa amostra, aparentemente, embutiu um risco, visto que os gestores

públicos não necessariamente teriam interesse em dar respostas realistas, já que

elas faziam parte do processo, e havia a possibilidade de não admitirem a existência

de falhas. Concluiu-se, no entanto, que este era o grupo mais viável de pesquisa,

visto que a implantação do modelo de GPR no Ceará estava em seus primórdios e

sabia-se, por observação direta, que, no momento, outros grupos-alvo, como os

servidores em geral ou o cliente, no caso o cidadão cearense, não poderiam ainda

contribuir efetivamente, a respeito do assunto.

Foram, então, mantidos entrevistas por meio de contatos telefônicos com

representantes desses 28 órgãos para obter informações sobre suas atividades

dentro do modelo cearense de GPR, verificando-se, portanto, a possibilidade de

receber mais informações detalhadas sobre alguns tópicos, sob a forma de um

questionário enviado eletronicamente.

As questões do quadro 6 foram estruturadas de forma aberta, visando

obter, dentro da visão dos usuários de GPR, os elementos básicos do modelo do

Ceará, ou seja, sua caracterização, participação, mudanças ocorridas, benefícios,

envolvimento dos gestores / servidores e limitações percebidas.

Questionário sobre o Modelo da Gestão Por Resultados im

lantado no Governo do Estado do Ceará

1 Como o senhor / senhora identifica e caracteriza o modelo de Gestão por Resultados do Ceará?

2 Qual a sua participação ou contribuição para a implantação do modelo de GPR no Ceará?

3 Em sua opinião, quais os principais desafios enfrentados para implantação do GPR no Ceará?

4 O que o modelo de GPR modificou na gestão do seu órgão? E no Estado do Ceará?

5 Quais os principais benefícios deste modelo para o seu órgão? E no Estado do Ceará?

6 Em sua opinião, a implantação do modelo de GPR segue um padrão de consistência que se propagava / esperava?

7 Em sua opinião, qual o envolvimento dos gestores públicos atuais com o modelo de GPR?

8 Em sua opinião, qual o conhecimento dos servidores estaduais sobre o modelo de GPR?

9 O que você modificaria ou acrescentaria ao modelo de GPR em implantação?

10 Outros comentários ou sugestões sobre o modelo de GPR?

Quadro 6 - Questionário de entrevista com os gestores públicos cearenses

Fonte: Elaboração própria

Como resultado desses contatos, observou-se dificuldade no

fornecimento das informações por parte dos gestores. A razão desse

comportamento se deu basicamente em decorrência de três fatores informados

pelos gestores: falta de tempo ou disponibilidade para responder ao questionário,

não se achava apto a fornecer as informações e ou se encontrava ausente / férias.

Dos questionários enviados a todos os coordenadores de planejamento,

responsáveis pelo treinamento e pela formulação e divulgação do modelo, no total

de 38, foram obtidos 15 retornos. Apesar do percentual de 40%, as informações dos

gestores foram bastante válidas e enriquecedoras para o trabalho de pesquisa e

possibilitaram maior compreensão da experiência GPR no Estado do Ceará.

Sobre o modelo do Canadá, a primeira fonte de coleta de dados foi uma

pesquisa documental. A coleta desses documentos se deu, principalmente, quando

em visita àquele país, em agosto de 2007.

Outra fonte inestimável de informações sobre o modelo canadense foram

entrevistas realizadas com os seguintes gestores:

• Treasury Board of Canada (TBC): Jeff Jorgesen, Sênior Analyst – Centre of

Excellence for Evaluation – Expediture Management Sector;

• Canadian International Development Agency (CIDA): Kim Bowlin, Performance

Officer – Performance and Knowledge Management Branch;

• Canada School of Public Service (CSPS); François Gagnon, Director of the

Strategic Change Group.

A escolha desses órgãos decorreu do fato de serem chaves para a

compreensão do modelo e terem feito parte da agenda da missão do Governo

cearense em 2004. Para obtenção dessas entrevistas, contatou-se inicialmente a

pessoa pertencente ao Governo canadense, que organizou a missão, no escritório

da CIDA, no Brasil (Recife). Ela foi instrumental em contatar os órgãos sobre a

solicitação de entrevistas e forneceu os respectivos emails para a marcação dos

encontros. E por solicitação do Governo canadense, foram informadas, via email, ao

Treasury Board of Canada, na pessoa de Rafika Amira, Director of Policy

Implementation and Capacity Building – Centre of Excellence for Evaluation,

Expediture Management Sector as questões, descritas no quadro 7:

Questionário sobre o Modelo da Gestão

or Resultados utilizado no Governo do Canadá

1 Qual é o papel do Treasury Board no Canada e sua responsabilidade em referência a GPR?

2 Como é o processo de definição dos programas dentro das matrizes de GPR?

3 Como é o sistema de monitoramento?

4 Como é o processo de avaliação?

5 O processo tem sido efetivo para os canadenses?

6 Como têm GPR beneficiado os canadenses?

7 Os Canadenses sabem que o setor público busca resultados?

8 Como GPR têm mudado a cultura do serviço público?

9 GPR têm contribuído para a redução de gastos nos programas? Tem se usado melhor os recursos?

10 Quais são os principais benefícios e limitações de GPR?

Quadro 7 - Questionário de Entrevista - Governo canadense

Fonte: Elaboração própria

As entrevistas foram não estruturadas, porém guiadas pelo temas em

questão, explorados durante o percurso da entrevista, sendo as perguntas feitas

durante a interação. Segundo Richardson (1999, p. 208-209), a entrevista não

estruturada visa a obter do entrevistado o que ele considera os “aspectos mais

relevantes” de determinado caso em estudo.

Utilizou-se também, como fonte de informações, a observação, que é “um

aspecto imprescindível em qualquer processo de pesquisa cientifica”.

(RICHARDSON, 1999, p.260). A observação direta ou assistemática, quando “a

tarefa de observar é mais livre” (RICHARDSON, 1999, p.261), do Governo

canadense ocorreu durante 15 anos de vivência do modelo pela autora na qualidade

de cidadã, cujas experiências vividas adicionaram valor e entendimento às demais

informações coletadas.

3.4 Análise do Conteúdo dos Dados

Os dados colhidos por meio das fontes, descritas na seção anterior

tiveram seu conteúdo analisados e foram utilizados para a elaboração dos capítulos

de 4 a 7. As informações obtidas pela pesquisa documental do Governo canadense

juntamente com a observação direta desse Governo, como cidadã, deu origem à

consecução do capitulo 4. A pesquisa documental e os registros em arquivo do

Governo cearense, juntamente com a observação participativa da autora, como

gestora pública do Estado do Ceará, possibilitaram a consecução do capitulo 5. As

informações obtidas nas entrevistas com os gestores dos três órgãos públicos do

Canadá foram ratificadas pelos documentos e materiais recebidos, tabulados, de

acordo com os temas do questionário apresentado na seção anterior, e resultaram

na formulação de 6.1. Já o conteúdo colhido nas entrevistas aos gestores das

secretarias de Governo do Ceará, por meio da aplicação dos questionários, foi

inicialmente tabulado, tendo seu conteúdo sido analisado, servindo de base à

elaboração de 6.2.

Para facilitar a comparação entre modelos, no conteúdo da seção 7.2,

aglutinaram-se os dados e informações correlatos, obtidos da pesquisa documental

e observação participativa, utilizando-se os mesmos temas do modelo canadense

(CANADÁ, 2003), (IPECE, 2007), descritos a seguir:

• Políticas e programas

• Pessoas

• Serviços focados nos cidadãos

• Gestão do risco

• Administração

• Responsabilização

• Governança e direção estratégica

• Resultados e performance

• Valores dos serviços públicos

• Gestão da aprendizagem, da inovação e da mudança

Já o processo de análise do conteúdo das respostas apresentadas pelos

gestores cearenses e canadenses tomou como base o referencial de Bardin (2000),

seguindo-se as três etapas referentes ao método da análise do conteúdo:

• Pré-análise - nesta etapa, organizaram-se os questionários a serem analisados e

foram retomados os objetivos iniciais da pesquisa;

• análise do material - fez-se um estudo aprofundado das respostas coletadas,

realizando também os processos de codificação, categorização e classificação das

informações provenientes dos questionários; e

• tratamento dos resultados - foram estabelecidas relações entre o que foi

apresentado, a realidade que foi vivenciada no Governo, observação e experiência

profissional, e passou-se a uma interpretação das conexões de idéias resultando

nos elementos apresentados.

A pré-análise do conteúdo dos dados iniciou-se com a codificação, para

cada um dos entrevistados, com uma letra (A, B, C etc.), objetivando preservar-lhes

as identidades. Uma vez feita a pré-análise dos elementos, foi necessária a análise

profunda do conteúdo, classificando-os ou codificando-os. Segundo Holsti (1969,

p.94) citado em Richardson (1999, p.233) a codificação é um processo pelo qual os

dados em bruto são sistematicamente transformados em informações significativas,

e agrupados em unidades que permitem uma descrição exata da característica

relevante do conteúdo. Foram buscadas as convergências das respostas, utilizando-

se o agrupamento das falas por categoria temática e classificando-as em

agrupamentos análogos em temas e subtemas. A operação de classificação dos

elementos, seguindo determinados critérios, denomina-se categorização, que é, de

acordo Richardson (1999), entre as técnicas de análise de conteúdo, a mais utilizada

e eficaz, sempre que se aplique a conteúdos diretos e simples, ou seja:

Consiste em isolar temas de um texto e extrair as partes utilizáveis, de

acordo com o problema pesquisado, para permitir sua comparação com

outros textos escolhidos da mesma maneira. Geralmente, escolhem-se dois

tipos de tema: - principais e secundários. O primeiro define o conteúdo da

parte analisada de um texto e o segundo especifica diversos aspectos

incluídos no primeiro. (P. 243).

Após a categorização por temas, passou-se para a elaboração de

quadros sumários e tabelas, constantes nos capítulos 6 e 7, elementos que

demonstraram os aspectos relevantes de cada tema analisado e que emergiram das

respostas dos entrevistados. Com base nos temas, foi feita a quantificação da

freqüência dos elementos comuns e, conforme Richardson (1999, p.237), “O

tratamento mais utilizado é a freqüência de cada elemento, a quantidade de vezes

que aparece os elementos em determinado documento.“ Por fim, o tratamento dos

resultados passou por várias etapas de análise de seu conteúdo e resultou nas

conclusões sobre a caracterização dos modelos em estudo, das percepções dos

gestores, suas comparações e considerações finais.

No capítulo seguinte apresentam-se as experiências do Canadá com o

modelo da Gestão por Resultados, utilizado como referência na formulação do

modelo de GPR aplicado no caso do Estado do Ceará.

4 MODELO UTILIZADO NO CANADÁ

4.1 Canadá - Marco Inicial

O Canadá é um Estado da América do Norte, constituído de dez

províncias e três territórios que tem como forma de Governo uma monarquia

parlamentarista, cujo chefe de Estado é a Rainha Elizabeth II do Reino Unido,

representada pelo Governador-Geral, mas sem quaisquer poderes políticos.

Seu sistema político é demonstrado na figura 3, sendo uma democracia

parlamentar cujo Poder Executivo é dirigido por um primeiro ministro, que

atualmente é Stephen Haper e cujo Poder Legislativo é exercido pelo Parlamento,

composto pela Câmara dos Deputados — com membros diretamente escolhidos

pela população — e pelo Senado, cujos componentes são eleitos pelo Governador-

Geral, a conselho do primeiro ministro.

Como esclarece Forsey (2005, p. 26 - 28),

No Canadá, o chefe de Estado pode, em circunstâncias excepcionais,

proteger o Parlamento e as pessoas contra um primeiro ministro ou

ministros que podem esquecer que "Ministro" significa "servo", e podem

tentar tornar-se mestres. … Nosso sistema canadense é muito diferente.

Ninguém é eleito por um período determinado. Enquanto o Governo pode

manter o apoio de uma maioria na Câmara dos Comuns, pode passar

qualquer legislação. … Se ele perde o seu apoio majoritário na Câmara dos

Comuns, ele deve ou abrir caminho para um governo de outro partido ou

chamar uma nova eleição.

Esse país tem um sistema judiciário forte e independente, com poderes

reforçados pela Constituição de 1982 e pelo Charter of Rights and Freedoms

(Charter)

. Possui agências independentes de controle e a mais importante é o

Office of the Auditor General

, que liderou as reformas administrativas no País.

(GOW, 2004, p.9).

Declaração de Direitos e Liberdade

Escritório do Auditor Geral

Figura 3 - Sistema de Governo do Canadá

Fonte: Forsey (2005, p. 35)

Aucoin et al (1996, p.8) explicam que, no Canadá, o Governo é

responsável perante a Câmara dos Comuns para o exercício dos poderes do

Governo e governa apenas enquanto tiver a confiança da maioria dos

deputados eleitos - daí a expressão "Governo Responsável”:

Para muitos, talvez mesmo a maioria dos canadenses, o termo "Governo

Responsável" pode significar nada mais do que uma descrição de um

Governo que age responsavelmente. De fato, no Canadá "governo

responsável" tem um significado muito preciso e constitucional; significa que

o Governo do Primeiro Ministro e do Gabinete deve sempre ter a confiança

da maioria dos deputados da Câmara dos Comuns. Esta é uma regra base

do nosso sistema democrático, a partir do qual derivam todos os outros.

O Canadá é um país de baixa densidade populacional, com 33 milhões de

habitantes (2007) distribuídos em uma área de aproximadamente nove milhões de

quilômetros quadrados em razão do ao seu clima adverso, a maior parte de sua

população vive numa faixa de aproximadamente 150 quilômetros de largura ao norte

da fronteira sul do Canadá com os Estados Unidos, que se estende desde o oceano

Atlântico até o oceano Pacífico.

O Canadá é uma nação bilíngüe, onde são falados o inglês e o francês

por todo o sistema federal de governo, e multicultural. O Governo adotou

oficialmente a política de multiculturalismo em 1971. Por ter uma taxa de fertilidade

baixa, o país depende da imigração para manter e aumentar a sua população, que,

do total, 19,8% (Censo 2006) são provenientes do estrangeiro. E ainda:

Historicamente, o Canadá é uma nação fundada pelos britânicos e os

franceses. No entanto, já é uma grande amálgama de muitos povos. Eles

têm direitos e necessidades comuns, bem como as suas próprias

exigências específicas dentro da lei. Como país, temos crescido mais ricos,

mas temos pago um preço em termos de poluição ambiental. Temos

adquirido certa medida de segurança para os idosos e doentes, mas a

pobreza ainda esta conosco. Assim como as disparidades regionais. Estes

todos são os problemas do Governo, e, portanto, seus problemas. Todos

eles dizem respeito a milhões de pessoas e são, por isso, difíceis de

resolver. Parlamento e partidos, não têm soluções imediatas, mas têm um

objetivo comum. É o de se aproximar de você, (cidadão) para determinar a

sua real vontade, e se esforçar para dar-lhe forma e linhas de ação. Esse é

o trabalho que você escolheu para eles, e que pode ser feito no final só com

a sua ajuda. Quando você se interessa por sua comunidade, quando forma

uma opinião em política, quando você vota, você é parte do Governo.

(FORSEY, 2005, p. 50).

O Canadá, colonizado por franceses e ingleses no inicio do século XV,

obteve sua independência do Reino Unido em 1867, mediante a união de três

colônias britânicas. Em 1931, por meio dos termos do Estatuto de Westminster,

(1926 e 1931), o País adquiriu soberania, mas somente em 1982 todo e qualquer

poder e direito que o Reino Unido ainda possuía sobre o país foram removidos com

a assinatura do Canada Act. Conforme Forsey (2005, p. 8),

Os pais da Confederação foram confrontados com a tarefa de reunir as

comunidades dispersas ao longo das imensas distâncias. Não só essas

comunidades eram separadas por barreiras naturais, mas também dividido

por profundas divergências de interesse econômico, língua, religião, direito

e educação. Para todos estes problemas, só poderiam encontrar-se uma

resposta: federalismo. British North America Act de 1867 foi o instrumento

que trouxe a nova nação em existência. Em 1926, a Conferência Imperial

reconheceu o Canadá como "comunidade autônoma, em nada subordinado

ao Reino Unido em qualquer aspecto dos seus assuntos internos ou

externos. "Isso deu origem a sensação de que deveríamos ser capazes de

alterar a nossa constituição, sem ter intervenção formal do Parlamento

britânico. Tentativas de fazer isto começaram em 1927. Finalmente, (em

1982), após mais de meio século de conferências e negociações entre o

Governo federal e as províncias foi removido o último vestígio do

Parlamento britânico do poder sobre nosso país.

Desde após a II Guerra Mundial, o desemprego no Canadá permaneceu

substancialmente alto e, nem o Governo federal ou as províncias tinham uma

solução para o problema. Conforme Kroeger (1996, p.12), a premissa de qualquer

rede de segurança social no País é a de que todos tenham emprego remunerado, já

que, quando uma grande proporção do povo é dependente de programas sociais, o

custo para o Estado torna-se demasiado grande e insuportável, ou seja, o emprego

é a chave para o bem-estar social.

No final da II Guerra Mundial, o pensamento político foi dominado por três

grandes fatores: devastadora experiência da depressão e uma determinação no

sentido de assegurar que nunca fosse repetida; a extraordinária conquista industrial

alcançada pelo Governo na gestão do esforço de guerra e na colaboração com o

setor privado; e os conceitos da economia keynesiana, que proporcionou uma base

teórica para um papel mais ativo do governo na gestão da economia. Segundo

Kroeger (1996, p.3),

No Canadá, estes fatores foram reforçados pela nossa história de um país

em que a geografia e a economia continental têm desafiado, com sucesso,

por uma sucessão de ações governamentais desde a época da

Confederação. O final da década de 1970 mostrou que a economia

Keynesiana não tinha respostas para taxas de dois dígitos de desemprego

quando combinado com a inflação e as taxas de juros que erram também

em dois dígitos. No entanto, a persistência de uma elevada taxa de

desemprego deixou o Governo aberto a críticas, se tentasse reduzir os

gastos, e o financiamento do déficit tornou-se uma prática rotineira.

A partir de 1970, com redução nas receitas e aumento significativo dos

gastos governamentais, o orçamento passou a ensejar deficits crescentes e a

economia canadense entrou em recessão que perdurou por quase vinte anos.

A erosão na capacidade do Governo de lidar com as questões sociais e

econômicas acentuaram-se, principalmente, pela característica histórica das

Províncias contarem com a intervenção do Estado e transferência de recursos para

manter a rede de programas sociais, considerados como fundamental para a

identidade canadense. A visão estabelecida no Canadá, durante a década de 1980,

era de um governo intervencionista em grande escala e, em termos políticos, os

governos eleitos neste período viam os gastos não apenas como desejáveis pelo

eleitorado, mas imperativos (KROEGER, 1996, p.8).

Por mais de duas décadas, as conseqüências desta abordagem foram

enfraquecer o Governo nada mais do que poderia ter sido feito por forças

externas. Em 1975-76 as taxas de serviço da dívida foram de US $ 4

bilhões, ou 12 por cento do total das despesas orçamentais. Com efeito, o

Governo canadense durante as duas últimas décadas têm despendido tanto

dinheiro emprestado na prevenção de acontecer coisas ruins que não tem o

suficiente para cumprir as responsabilidades fundamentais de um Governo.

Além disso, são tão atormentados pelos problemas do déficit e da dívida

acumulada, que têm pouco tempo para se concentrar nas questões

importantes, tendo em vista o século vinte e um. (KROEGER, 1996, p.9).

A incapacidade de resolver o problema do desemprego, recorrente desde

o fim da Segunda Guerra Mundial, e a dificuldade de lidar com os vários problemas

sociais e econômicos, levaram o Canadá, em 1993, a ter o maior deficit do grupo de

países G7. Na próxima seção, mostra-se como, em razão do crescente deficit, a

reforma da gestão pública aconteceu no Canadá.

4.2 Implantação do Modelo de GPR no Canadá

A partir de 1993, o Governo canadense, que, como outros governos do

mundo, tinha na sua história a prática da gestão voltada para os processos,

recursos, atividades e produtos, adotou medidas visando à racionalização e à

modernização de muitos aspectos da Administração Pública, dando maior relevância

e efetividade aos programas do Governo, de acordo com valores de justiça social,

políticas redistributivas, serviço público profissional e não partidário.

A maior mudança de rumo de Governo veio em fevereiro de 1995, com

apresentação de um orçamento com o mais profundo dos cortes nas despesas

desde a Guerra, revisão de programas do Governo, acompanhada por uma nova

doutrina de governo mais reduzido - cortando gastos, passando várias funções para

o setor privado e para organismos não governamentais (KROEGER, 1996, p. 8-19).

Há momentos no progresso de um povo quando grandes desafios devem

ser enfrentados, escolhas fundamentais feitas - um novo curso feito no

mapa. Para o Canadá, este é um desses momentos. Nossa capacidade de

resolução, nossos valores, nossa maneira de vida, como Canadenses, está

sendo testada. A escolha é clara. Podemos fazer o trajeto, já utilizado, de

mudança mínima, de resistência e de uma liderança perdida ou podemos

definir uma nova estrada, de reforma, renovação e esperança restaurada.

Hoje, nós fizemos nossa escolha. Hoje, nós agimos. (CANADA, 1995, p.3).

O ministro das Finanças do governo do primeiro ministro Jean Chrétien

(1993 – 2003), Paul Martin, lança em 1995, na sua apresentação do Orçamento

(Budget in Brief), duas iniciativas primordiais nas mudanças do modelo da gestão do

Governo canadense: Getting Government Right

e Program Review

. (CANADÀ,

1995). A mensagem do Governo, neste documento, era clara:

Acertando o Governo

Revisão de Programas

Se nossa finalidade for começar a melhorar a Economia - e é - então a

melhor coisa que nós podemos fazer é começar a acertar os gastos do

Governo - e este orçamento faz isto. Este governo quer que os Canadenses

possam julgá-lo não por sua retórica, mas por seus resultados, não por mais

promessas, mas pelo real progresso realizado. (CANADA, 1995, p. 8 - 9).

Na primeira iniciativa, Getting Government Right, o novo orçamento trazia

redução das despesas, seguindo certos princípios conforme expressa o Governo:

Os canadenses querem que seu Governo gaste o dinheiro e faça

economias de maneira que lhes faça sentido e reflita seus valores. Para

fazer isso é essencial que nosso esforço esteja guiado por claros princípios.

O Governo deve colocar sua própria casa em ordem primeiramente e focar

em cortar despesa - não em aumentar impostos. As prioridades do país

devem refletir as necessidades do povo. Os Canadenses necessitam um

plano econômico que promova trabalhos e crescimento. O terceiro princípio

é frugalidade - cada dólar conta. Finalmente, nós devemos ser justos - entre

regiões e entre os indivíduos Canadenses. (CANADA, 1995, p. 3).

Na segunda iniciativa, Program Review, todos os programas dos vários

departamentos foram revistos para assegurar que os recursos fossem aplicados nas

áreas prioritárias, onde o Governo tivesse possibilidade de fornecer melhor os

serviços, com custo beneficio maior. Nesta revisão, os programas passaram por seis

testes: - Serve ao interesse público? - Necessita do envolvimento do Governo? - É

papel do Estado? - Está no contexto de parcerias com o setor privado? - Pode

aumentar eficiência? - Pode diminuir custos? (CANADÀ, 1995).

Como reafirma Gow (2004,12-13):

Grandes cortes foram feitos nas transferências para as províncias, nos

pagamentos de welfare e farm allowance, e no seguro desemprego que

reduziu o número de desempregados elegíveis de 83% em 1989 para 42%

em 1997. … O extraordinário na Revisão dos Programas é o nível que os

servidores tiveram que responder pela real necessidade do gasto e como

este poderia indicar benéficos sociais. “Este programa/serviço é

fundamental? Este serviço prove um bem público? Ele é candidato para

cancelamento? Se não qual o nível de financiamento necessário agora?

Ainda em 1995, o Governo entrega seu relatório anual ao Parlamento,

renomeado-o para Managing for Results

, comprometendo-se com a Gestão por

Resultados, numa busca de melhoria do serviço público:

Em 1995 o Governo de Canadá comprometeu-se a executar Gestão por

Resultados em todos os departamentos e agências federais. Gerir por

resultados envolve uma mudança fundamental em perspectiva. Significa

que os gerentes devem coletar e usar a informação de desempenho para

fortalecer o processo de decisão, aprender, melhorar os programas e

assegurar accountability aos canadenses. (CANADA, 2000, p. 3)

Gerenciando para Resultados

Consoante com Meier (2003, 3-6), a implantação de GPR no Canadá tem

sido uma “evolução não uma revolução.” O foco do setor público canadense evoluiu

consideravelmente desde gerenciar orçamento, atividades e processos para, hoje,

buscar resultados. Historicamente, nos anos de 1960, ele tinha a ênfase no

planejamento financeiro, na contabilidade de custos e no controle de inputs

(recursos humanos, financeiros etc.). Nos anos 1970, avançou para o programa de

gerenciamento por atividades e o programa de gerenciamento por objetivos, já nos

anos 1980 começou a absorver os conceitos do New Public Management.

Esta nova tendência espalhou para os governos, inclusive para o Governo

canadense, a preocupação com o cidadão como cliente, o padrão de qualidade e a

melhora na entrega dos serviços ao publico. Nos anos 1980, as reformas

governamentais canadenses foram geralmente moderadas e trouxeram mudanças

de redução do tamanho da máquina administrativa e uma revolução de inovação e

tecnologia nos anos 1990.

A partir dos anos 1990, o foco da gestão é voltado para resultados. Em

1996, 32 departamentos e agências federais tinham identificado key-results

serem comprometidos, ou seja, resultados esperados a serem alcançados no médio

e longo prazo para todos os programas e foram importantes para melhorar as

informações para o Parlamento e o público e a base para a implantação de GPR.

Em 1997, a House of Commons

adotou a proposta do Governo de todos

os departamentos e agências de entregar os dois relatórios anuais, a seguir

descritos, além do Relatório de Desempenho do Canadá, como parte do Processo e

Orçamento (Estimates Process), mostrado na figura 4:

• Report on Plans and Priorities (RPP) - documento principal de planejamento para

um período de três anos, entregue na primavera, contendo a missão do

departamento, os planos, prioridades e estratégias para atingir as ações

planejadas.

• Departmental Performance Report (DPR) - documento contendo a performance do

departamento, os resultados alcançados e como as atividades do órgão

contribuíram para os compromissos maiores de Governo, entregue no outono

referente ao ano fiscal anterior (abril a março).

Resultados Estratégicos

Câmara dos Deputados

Figura 4 - Ciclo da entrega de Relatórios ao Parlamento

Fonte: Canadá (2000 c, p. 6). Traduzido pela autora

Conforme o Governo canadense (CANADÁ, 2000 c, p. 3), no fim dos anos

1990, outras duas iniciativas foram introduzidas para dar suporte ao foco em

resultados e otimizar a capacidade dos departamentos:

• Modern Comptrollership

- reconhece que um estilo único de gerenciamento

(one-size-fits-all) não mais funciona e promove um ambiente de trabalho que

equilibra inovação, criatividade e bom senso nas decisões com claros preceitos de

accountability, custo – benefício, sistemas de controle e avaliação de riscos, dentro

dos valores do setor público, buscando resultados.

• Financial Information Strategy

- inclui a implementação de modernos sistemas de

informação financeira que possibilita aos gestores públicos acesso a informações

atualizadas e confiáveis para avaliar sua performance e ao Parlamento e aos

canadenses acesso aos custos dos programas.

Em junho de 1997, outro importante passo para o aprimoramento do

serviço público, dentro de Gestão por Resultados, foi a designação, do Treasury

Board of Canada

como o comitê gestor do Governo canadense, com o mandato de

trabalhar com os vários departamentos e agências governamentais, disciplinar e

Moderna Controladoria

Estratégia de informação Financeira

guiá-los a elaborar planos estratégicos e prestar contas de seus resultados, para a

melhoria de suas práticas gerenciais. (CANADÁ, 2000 a, p.18)

O Treasury Board of Canada é um comitê, que tem um presidente eleito e

é composto pelos líderes do Governo no Senado e na House of Commons, ministro

da Fazenda e ministro das Finanças, e que possuem as seguintes responsabilidades

de administração do Governo: gestão das finanças, pessoal, patrimônio, informação,

tecnologia, regulamentos, accountability, ética, controladoria. Atua como o

empregador do Governo e sua missão é garantir que o Governo é bem

administrado, responsável e que os recursos sejam alocados para atingir resultados.

Em março de 2000, já com a base GPR instituída, o Treasury Board of

Canada entrega ao Parlamento um documento que fornece clara diretriz e formato

de modelo para guiar os gestores do serviço público: Results for Canadians: A

Management Framework for the Government of Canadá.

Esse, documento, junto

com 83 relatórios de desempenho setorial, forneceu a mais detalhada informação do

que os canadenses recebem por seus impostos.

Um grande resultado que o Canadá conseguiu atingir foi a recuperação

da economia do País, anulando um deficit acumulado de CN$42 bilhões de dólares

e pagar CN$36 bilhões de dólares de empréstimo nacional em cinco anos. O

Produto Interno Bruto do País foi de CN$1,450 trilhão de dólares (2006), enquanto a

renda per capita nacional é de CN$44 mil dólares (2006). O superávit do Governo

canadense foi de CN$ 3,5 bilhões de dólares (2005/2006) e o crescimento médio do

PIB, no período 1994–2004, foi de 3.4% (2004), possuindo a melhor performance

econômica dos países da G8. Em 2006, a economia tinha acumulado CN$16.7

trilhão em ativos e CN$11.6 trilhão em passivo com um Patrimônio Líquido de

CN$5.1 trilhão de dólares (2006), um crescimento de quase 35% desde 2002.

(CANADÁ, 2007)

A seguir, para conclusão deste capítulo, apresenta-se a caracterização do

modelo da gestão canadense.

Comitê do Tesouro do Canada

Resultados para os Canadenses: um modelo de Gestão para o Governo do Canadá

4.3 Caracterização do Modelo do Canadá

Dentro de suas peculiaridades, história e cultura, o Canadá criou um

modelo para a gestão pública, quando comparado com o da Grã-Bretanha, Austrália

ou Nova Zelândia. O "Modelo Canadense" procura o equilíbrio entre as virtudes da

tradicional burocracia, por um lado, e o espírito empresarial e da inovação, por outro.

Este modelo de Administração Pública tem reputação invejável em todo o mundo

pela sua qualidade, competência e autonomia.

A cultura do serviço público canadense é pragmática e os níveis de

corrupção muito baixos. Os gestores são interessados em participar na governança

e aceitam o risco de responder por ela. Dentro de seu poder, os servidores são

cuidadosos e preocupados com a segurança.

Para Lindquist (2006), o serviço público canadense é distinto e pode ser

incluído entre o grupo de países que perseguem reformas estruturais modestas,

dentro da agenda de reforma do New Public Management, tal como a melhora do

serviço, incentivando a inovação e o monitorando da performance. Alguns elementos

característicos do Modelo Canadense, que o faz original, são o serviço voltado para

o cliente, uso de governo eletrônico, a aprendizagem continua, o sistema de mérito,

o profissionalismo, o bom relacionamento com o Governo, accountability e bons

sistemas de informação. Além disso, o serviço público canadense é líder em “dar

suporte a países que estão expandindo seu próprio serviço público e tem a

reputação de escutar as necessidades locais e fornecer consultoria adequada

àquela realidade em vez de promover certos modelos.” (LINDQUIST, 2006, p. 71)

Jocelyne Bourgon, Clerk of the Privy Council and Secretary to the Cabinet

relata, em 1998, no quinto relatório do serviço público ao Primeiro Ministro:

A história da reforma do setor público no Canadá merece ser dita. É uma

história sobre democracia e o papel do Governo na sociedade moderna. É a

história de parceria entre o servidor público e os governos eleitos. É a

história sobre a importância de do setor público desempenhando bem numa

sociedade global. (CANADÁ

, 1998, p. 7).

Chefe do Conselho Privado e Secretario do Gabinete do Primeiro Ministro

Jocelyne Bourgon foi a primeira a definir o Modelo Canadense e liderou

sua reforma a partir de 1994, de forma calma e competente, no sentido de realinhar

o papel do Governo, reduzindo-o, modernizando-o e fortalecendo sua capacidade,

baseado nos seguintes pontos (CANADÁ, 1998, p.7):

• Crença que a importância de um governo atuando na vida da sociedade,

não necessariamente menos, mas de forma adequada;

• A reforma começa pelo exame do papel do Governo, como líder e

catalisador, trabalhando com parceria com o setor privado e as

organizações;

• Formulação de políticas públicas e implementação não são princípios

separados, os dois são essenciais para uma boa performance pública;

• Serviço público não partidário e com boa performance;

• Liderança dos servidores eleitos e nomeados.

Segundo Gow (2004, p.7), modelo é a simplificação de um sistema e

ajuda organizar, explicar, entender e prever o comportamento do sistema que ele

representa. Administração Pública é expressão mais ampla do que reforma da

Administração Pública ou da Gestão Pública.

Um modelo de Administração Pública tem que levar em conta o modo de

operação do serviço público, incluindo os modelos de reforma e as relações entre o

serviço público e os principais agentes de seu ambiente: primeiro, as outras

instituições envolvidas nos assuntos públicos, o Governo, o Parlamento e o

Judiciário; segundo, os principais agentes externos ao aparato do Estado, os

partidos políticos, os vários grupos interessados e a mídia; terceiro, o público ou

cidadãos e sua atitude e expectativas diante do Governo em geral e ao serviço

público em particular.

Gow (2004) faz um paralelo das características básicas do modelo

weberiano burocrático anterior com o novo Modelo Canadense de Administração

Pública: quanto ao nível de permanência, apesar de, no novo Modelo, haver uma

força motivadora de mudança usando a criatividade e a inovação, existe o

reconhecimento de preservar a memória da Instituição e uma carreira pública que

tenta melhorar e produzir uma geração de lideres de qualidade.

A hierarquia ainda é um sistema respeitado e o acesso à informação tem

reduzido o nível de confidencialidade (secrecy), mas servidores não podem informar

nada que não seja autorizado, e existe um nível satisfatório de accountability.

Objetividade e imparcialidade são ainda qualidades requeridas de um profissional do

serviço público, mas foram adicionadas as parcerias e a preocupação com as

minorias. Finalmente, a racionalidade ainda é parte fundamental do novo modelo,

porém com ênfases na obtenção de resultados e foco no cliente.

Ainda para o Gow (2004, p.21), o Modelo Canadense tem as seguintes

características:

• Forte controle político do partido em gestão, que tem estado presentes em

toda sua história, amenizado pelo Federalismo, o Charter of Rights and

Freedoms (Charter), o parlamento e a opinião pública;

• Forte sistema legal reforçado pelo (Charter), Corte e as Agências

independentes;

• Autônomo, profissional que tem demonstrado querer e poder trabalhar

com governos de diferentes partidos políticos e tendências ideológicas,

que tem instalado uma cultura de aprendizado como o melhor caminho

para a sobrevivência e contribuição;

• Tradição de pragmatismo e moderação que tem evoluído e aceito redução

da máquina administrativa e incorporado a nova forma de gestão (new

public management) sem ser radical para uma ou outra;

• Tolerância por ambigüidade, representado por um Governo que

representa os mais diferentes grupos de cidadãos, como por exemplo, os

dos territórios nórdicos e dos índios.

Lindquist (2006) sugere as seguintes particularidades do Modelo

Canadense:

• serviço público não partidário, profissional, com poucos exemplos de

corrupção, e cuja liderança é recrutada dentro de seu quadro;

• esforço na melhora da entrega de serviço ao cidadão, especialmente

utilizando a internet;

• reforma pragmática e evolutiva do setor público, conduzida por um

corporate comitê que envolve ministros e executivos;

• compromisso com trabalho em grupo e com a instituição;

• compromisso forte com a aprendizagem, relacionando o treinamento,

desenvolvimento e potencialidades dos servidores, tendo o suporte da

escola institucional: Canada School of Public Service;

• iniciativas para melhora das políticas públicas, pesquisa, e uma reputação

de dar suporte e cultivar rede de informação internacional, mantendo-se

informado das reformas do setor público.

E, como reforça Gow (2004, p. 22), o Modelo Canadense é híbrido entre o

burocrático e o gerencial, que o autor espera ser mantido ainda por muito tempo,

pois talvez seja o ideal para a realidade do Canadá, apesar de que, para o autor, a

certeza é que a Administração Pública Canadense estará sempre evoluindo. O autor

relata também:

Previamente, nós tivemos a administração colonial, a administração

partidária que veio com o conceito de Governo Responsável, a

administração burocrática, por cinqüenta anos após 1918, e então um

crescimento híbrido onde os servidores tiveram que reconciliar as virtudes

da burocracia de imparcialidade, probidade e legalidade com os valores

gerenciais de eficiência, eficácia, flexibilidade e inovação. Nós paramos bem

perto de levar o modelo gerencial ao extremo de tratar a administração

pública como nada mais do que um empresa privada, mas adotamos

bastantes desta visão para criar situações de confusão e de ambigüidade.

No entanto, há soluções para alguns destes dilemas nas práticas de outros

países (Inglaterra, Suécia). Nós temos um difícil país para governar e a

constante busca do caminho do meio, talvez reflita sabedoria, em face

destas realidades. (GOW, 2004, 22)

No documento, Results for Canadians: A Management Framework for the

Government of Canadá, o Governo consolida todas as novas idéias introduzidas na

gestão pública canadense, avança no seu comprometimento com resultados, a

mensuração e a informação deles e reafirma que o foco principal da gestão pública é

servir os canadenses e prover os serviços que são importantes para eles. Define-se,

ainda, ter compromisso com uma gestão de excelência (Figura 5) em quatro áreas

criticas (CANADA, 2000 a, p.5):

Figura 5 - Compromissos do Governo Canadense

Fonte: Results for Canadians (CANADÁ, 2000 a, p.5)

• foco no cidadão, usando a internet e a tecnologia da informação para fornecer

“one-stop access” para os serviços do governo;

• adotar um conjunto de valores nas quatro áreas – democracia, ética,

profissionalismo e pessoas;

• gestão por resultados, fornecendo informação atualizada dos resultados atingidos

pelos programas e serviços, aprendendo com a experiência e construindo a

confiança do publico; e

• garantir o gasto responsável dentro de uma perspectiva de “value for money” em

todo Governo.

A partir daí, o Canadá resume e divulga (Figura 6) o seu modelo da

gestão:

Figura 6 - Modelo da Gestão do Canada

Fonte: Canadá (2003, p.3). Tradução: IPECE.

Para finalizar, utilizando-se os mesmos temas da figura 6, são

sintetizados no Apêndice 1 as características básicas do Modelo de GPR do

Canadá: suas políticas, programas, pessoas e serviços focados no cidadão,

administração com responsabilidade e minimizando riscos, dentro de uma estratégia

de governança focada em resultados e em performance, que busca o aprendizado

continuo e incorpora as lições apreendidas em suas decisões, seguindo um padrão

de valores éticos, democráticos e profissionais.

O Modelo Canadense delineado neste capítulo responde ao primeiro

objetivo específico desta pesquisa, ou seja:

Caracterizar o modelo do Canadá

utilizado como referência da implantação do modelo de GPR no Estado do Ceará.

No capitulo seguinte, apresenta-se o modelo de GPR implantado no

Estado do Ceará.

Governanç

Direcão

Estratégica

As condições

essenciais –

coerência

interna, disciplina

corporativa e

alinhamento com

os resultados –

estão prontos

para prover um

direcionamento

estratégico

efetivo, para dar

suporte ao

ministro

ou ao

parlamento, e

para gerar

resultados.

Valores dos Serviços Públicos

Através de suas ações, os chefes dos departamentos reforçam continuamente a importância dos valores e

a ética dos serviços públicos ao entregar resultados aos canadenses (por exemplo, valores democráticos,

profissionais, éticos e pessoais)

Gestão da Aprendizagem, da Inovação e da Mudança

O departamento gere através de inovações e transformações contínuas, promove o aprendizado

organizacional, valoriza o conhecimento corporativo, e aprende com suas experiências.

Resultados

Performanc

Informações

relevantes sobre

os resultados

(interno, serviço

ou programa)

são reunidas e

utilizadas para a

tomada de

decisões no

departamento e

a sua divulgação

é equilibrada,

transparente e

de fácil

entendimento

Políticas e Programas

A capacidade analítica e de

pesquisa dos departamentos

é desenvolvida e sustentada

para garantir opções de

políticas, desenho de

programas e conselhos de

alta qualidade aos ministros

Gestão do Risco

A equipe executiva define

claramente o contexto e as

práticas corporativas para

gerir proativamente os riscos

organizacionais e

estratégicos.

Pessoas

O departamento tem as

pessoas, o ambiente de

trabalho e o foco na

construção de capacidades e

da liderança para assegurar o

seu sucesso e

um futuro

confiante para o serviço

público no Canadá

dministração

O regime de controle do

departamento(ativos,

dinheiro, pessoas, serviços,

etc.) é integrado e efetivo, e

os seus princípios básicos

são claros para toda a

equipe

Serviços focados nos

cidadãos

Os serviços são focados nos

cidadãos, as políticas e

programas são desenvolvidas

“de fora para dentro”, e as

parcerias são

encorajadas e

efetivamente administradas

Responsabilização

Responsabilidades pelos

resultados são claramente

designadas e consistentes

com os recursos, e as

delegações são apropriadas

às capacidades.

5 MODELO DE GPR APLICADO NO CEARÁ

5.1 Ceará: Trajetória em Busca de Resultados

O Ceará, Estado da República Federativa do Brasil, pais com regime

político democrático e presidencial, ocupa uma área de 148,8 mil km², equivalente a

1,7% do território nacional, e, em 2006 possuía uma população de 8.2 milhões de

habitantes, representando 15,9% da população do Nordeste e 4,4% da população

do Brasil (IPECE, 2008, p. 62). O Produto Interno Bruto do Estado de R$ 40,9

bilhões (2005) é o 12

do País e a renda per capita de R$ 5.054 representa 43% da

renda per capita brasileira (R$ 11.658). No período 2002–2005 a economia cearense

teve crescimento de 9,3%, ou uma taxa média anual de 3,1%, chegando próximo

das taxas brasileiras de 10,0%, no acumulado, e 3,2% ao ano (IPECE, 2008, p.139).

Os vários governos do Estado do Ceará têm lidado com vários desafios:

desequilíbrio fiscal, deficits orçamentários, baixo nível de educação popular, índices

de mortalidade infantil inaceitáveis, infra-estrutura inadequada e, o mais gritante de

todos, a pobreza e a desigualdade social. Dados de 2006 mostram que 54,6% da

população está abaixo do nível de pobreza, ou seja, recebendo menos do que meio

salário mínimo, e que 3,9% da população se apropriam de quase a metade da renda

gerada no Estado. Os 50% mais pobres detêm apenas 15,6% da renda, enquanto os

10% mais ricos possuem 43,8% (IPECE, 2007, p.74-76).

Além disso, o desenvolvimento do Ceará encontra fortes limitações de

ordem natural, impostas pela irregularidade de chuvas e qualidade de seu solo, visto

que 93% de todo território encontram-se na região semi-árida nordestina, sendo a

vegetação predominante, em 62,9% deste, a caatinga (IPECE 2008, p. 17).

Historicamente o Estado do Ceará foi marcado por vícios políticos e

práticas de administração clientelistas que trouxeram ao longo dos anos

deterioração dos serviços públicos e paralisação dos investimentos. No final do

governo Gonzaga Mota (1983 -1987), o Estado apresentava despesas de 44%

maiores do que as receitas, dívidas de curto prazo (US$ 372 milhões) iguais a 54%

da Receita Líquida, gastos com pessoal 40%, maiores que a receita de ICMS e

representando 87% da Receita Corrente Líquida, crise de credibilidade, com atrasos

sistemáticos no pagamento da dívida pública, do funcionalismo e dos fornecedores

(CEARÁ, 2006 b).

O Projeto de Mudanças, plano de governo marcante para o Estado, veio

no ano de 1987, com a eleição de Tasso Jereissati para governador (1987 – 1991) e

com a ruptura do coronelismo, clientelismo e da estrutura política, econômica e

administrativa arcaica. No seu Governo, a administração pública distanciou-se das

antigas lideranças oligárquicas e aproximou-se de empresários e técnicos sem

filiação partidária (FARIAS 1997).

O ano de 1987 inaugura uma nova fase na política e na administração do

estado do Ceará, a qual, partindo da constatação de que grande parte da

população cearense continuava marginalizada e alheia ao progresso,

colocou como objetivo básico o rompimento do círculo vicioso da pobreza

no estado. (VASCONCELOS et al, 1999, p.7).

De 1987 a 1990 o Governo do Estado promoveu uma série de reformas,

modificando o modo do gerenciamento para maior eficiência do setor público, com

iniciativas de ajuste e austeridade fiscal, que possibilitaram o saneamento das

contas públicas, recobro da credibilidade interna e externa, retorno da capacidade

de investimento que preparou o Ceará para um novo ciclo de desenvolvimento.

Nosso lema, não foi outro: mudar o Estado para que se tornasse viável

proceder à transformação de nosso quadro social adverso. Nenhum

progresso seria possível, em nosso caso, se à coisa pública não

recuperasse o seu verdadeiro papel, ou seja, o de universalizar, para toda

população, os serviços da Educação, Saúde, do saneamento básico, da

segurança, etc., e o de realizar, ao mesmo tempo, apoio e indução ao

processo de desenvolvimento econômico e social.... Foi uma constante em

nosso Governo o esforço em prol de uma máquina administrativa

reformada, com intuito de dotar o serviço público de uma estrutura moderna,

compatível com os níveis de eficiência e eficácia que a empresa pública tem

por dever e é capaz de oferecer. (CEARÁ, 1991, p.7–8).

No período de 1991 a 1994, sob Plano de Governo Geração Ceará

Melhor, do governador Ciro Gomes, o Estado foi marcado por uma continuidade

política e administrativa. As principais iniciativas, entre outras, foram as negociações

com agentes multilaterais para o financiamento dos projetos estruturantes e adoção

de uma política ativa de atração de investimentos.

Nos últimos oito anos, o Ceará vem mudando. O reajuste realizado nas

contas públicas permitiu criar capacidade de investimento com recursos

próprios e recuperar a infra-estrutura social e econômica, assim como dotar

o Governo de condições efetivas para o exercício de políticas indutoras do

desenvolvimento. O Estado resgatou a confiança dos cidadãos e acesso a

fontes de financiamento no pais e exterior. O Governo Ciro Gomes manteve

o equilíbrio financeiro do Estado, deu continuidade à recuperação da infra-

estrutura física e iniciou novos programas de importância fundamental para

o desenvolvimento econômico e social. (CEARÁ, 1995, p. 2–3).

Tasso Jereissati, no período de 1995 - 1998, sob o Plano de Governo

Avançando nas Mudanças e no período 1999 – 2002, com o Plano de Governo

Consolidando o Novo Ceará, manteve os avanços na reforma do Estado dentro de

um espírito empreendedor, baseado em princípios de sustentabilidade do

desenvolvimento, visão de longo prazo, parceria, descentralização e aprimoramento

da qualidade do serviço público, mantendo o equilíbrio fiscal, o crescimento

econômico e o investimento em infra-estrutura.

Muito nos temos esforçado por uma gestão renovada, marcada por

responsável administração fiscal – financeira permeando o econômico e o

social. Com efeito, ao longo da década de 1990, o Ceará apresentou fase

de destacado crescimento econômico, melhoria considerável nos

indicadores sociais, Saúde, Renda, Educação e Condições de Moradia,

resultado dos esforços conjuntos dos Cearenses, dos setores produtivos e

dos governos de todos os níveis. (CEARÁ, 2002, p. 5).

Apesar do considerável avanço no campo econômico ocorrido no período

de 1987 a 2002, este crescimento econômico não significou melhoria substancial na

qualidade de vida da maioria dos cearenses, existindo um descompasso em relação

às questões sociais no Estado, e, como anota o Banco Mundial (2003, p. 15 – 17),

Historicamente, o Ceará tem sido vitima de um ciclo vicioso que reforça as

deficiências estruturais, que eram conseqüências de um modelo desigual de

desenvolvimento a longo prazo.... Quatro déficit históricos flagelaram o

Ceará: a capacitação e Saúde das pessoas, alta desigualdade na

distribuição dos ativos e do emprego, vulnerabilidade ao clima e a outros

choques externos, além de estruturas institucionais desiguais.

Por fim, toda a medida dos governos desde 1987, no sentido de tornar o

Estado eficaz na utilização dos recursos públicos e na prestação de serviços efetiva,

convergiu para a busca de uma metodologia que norteasse a ação governamental

para resultados, dentro de princípios de eficiência

, eficácia

e efetividade

, cuja

implantação é apresentada a seguir.

Relação entre recursos e produtos.

5.2 Implantação do Modelo de GPR no Estado do Ceará

O início da implantação de GPR no Estado do Ceará ocorreu no Plano de

Governo de 2003 - 2006, denominado Ceará Cidadania, Crescimento com Inclusão

Social, do Governador Lúcio Alcântara, documento contendo as prioridades do

Governo, ou seja, os objetivos comprometidos com a população, divididos em quatro

eixos de atuação: Ceará Empreendedor (políticas de desenvolvimento econômico),

Ceará Vida Melhor (políticas de desenvolvimento social), Ceará Integração (políticas

de desenvolvimento regional), Ceará à Serviço do Cidadão (políticas de

fortalecimento da governança). O plano enfatizou metas de inclusão social, pois,

segundo o Governador, não obstante o Ceará ter sido conduzido à condição de

Estado que muito avançou, “nossa sociedade é pobre e desigual”. (CEARÁ, 2003,

p.12).

Conforme Rosa et al (2006), em 2003, um dos grandes desafios impostos

ao Governo do Estado foi como recuperar a capacidade de investimento público

para atender aos compromissos assumidos durante a campanha eleitoral, já que,

Naquele momento o Governo Estadual sentia os efeitos de uma forte

restrição orçamentária, motivada pelos pesados compromissos da dívida,

pela recessão econômica que se abeirava e reduzia a capacidade de

arrecadação e pela redução drástica das transferências de recursos

federais para financiar projetos estruturantes já contratados. (ROSA et al,

2006, p.37)

Perguntava-se como racionalizar o recurso público, fazendo mais com

menos, atendendo melhor ao povo cearense, preservando os gastos sociais, sem

atrasar o pagamento das amortizações e dos juros da dívida pública,

potencializando, assim, os resultados das ações governamentais.

A resposta do Governo veio, em primeiro lugar, no sentido de tomar

medidas para o equilíbrio fiscal com a elaboração de estratégias, de um lado para, a

elevação das receitas próprias e, de outro para a redução ainda mais das despesas

correntes, garantindo o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. (HOLANDA

et al, 2006, p. 26-32).

Grau de alcance dos objetivos num determinado tempo.

Relação entre objetivos e benefícios.

Em segundo lugar, foi necessária a promoção de um choque da gestão

que buscou a reorganização e a modernização da estrutura administrativa, por meio

da Lei nº. 13.297 de 07 de março de 2003 (DOE, 2003, p.1-2) onde, entre outras

medidas, foi criada a Secretaria da Controladoria – SECON com o objetivo de

racionalizar e controlar a aplicação dos recursos públicos dando maior eficiência às

atividades de controle interno. No Decreto 27.117, de 27 de junho de 2003 (DOE,

2003, p.8), o Governo institui o novo modelo da gestão centrado nos eixos de

atuação, com o objetivo de desenvolvimento econômico e social, com

descentralização, de modo a potencializar os resultados esperados.

Este novo modelo da gestão é refinado no Decreto nº 27.524, de 09 de

agosto de 2004, com a instituição do Comitê de Gestão por Resultados e Gestão

Fiscal–COGERF, que entre outros aspectos, buscou sedimentar o Modelo da

Gestão por Resultados e elevar a eficiência, a eficácia e a efetividade da

Administração Estadual. Esse comitê, composto dos secretários de cinco secretarias

de Estado (Figura 7), integrantes-chave no processo decisório das políticas públicas,

passou a deliberar mensalmente com o propósito de assessorar o Governo, na

definição de medidas e diretrizes, com o objetivo de (DOE, 2004, p.1-2)

• Garantir o equilíbrio financeiro sustentável do Tesouro Estadual e o

cumprimento de metas físicas e de resultado primário estabelecidas;

• Consolidar o Modelo de Gestão por Resultados;

• Elevar a eficiência, a eficácia e a efetividade da administração estadual;

• Garantir o cumprimento das disposições constantes da Lei de

Responsabilidade Fiscal;

• Contribuir para a preservação dos interesses contidos nas políticas

públicas do Estado.

Figura 7 - Composição Organizacional do COGERF

Fonte: Rosa et al (2006, p.56).

G TF

Em terceiro lugar, o Governo buscou recursos via operação de credito,

pois “mesmo estando com suas despesas correntes sob controle, a situação era

agravada pelo cronograma de amortizações do serviço de sua dívida, fortemente

concentrado nos cinco anos seguintes.” (HOLANDA et al, 2006, p.117). O Ceará

possuía, no entanto, um nível de endividamento confortável, dentro dos limites da

Lei de Responsabilidade Fiscal, e pôde obter o aval da Secretaria do Tesouro

Nacional para contratar, em 2005, junto ao Banco Mundial, a Operação SWAP

Ceará, um empréstimo de US$149 milhões, por doze anos, com carência de cinco

anos, desembolsado no período de 2005-2007, e, conforme Holanda et al (2006,

p.118),

Ao contrário do que muitos pensam a operação (SWAP) não é um

refinanciamento de dívida ou troca de ativos financeiros. Ela é uma

operação em que o Banco Mundial, na sua essência, empresta recursos,

não em troca de obras físicas ou políticas de governo, e sim em troca de

resultados que impactem diretamente a qualidade de vida da população. Ou

seja, o Estado e o Banco decidem o que querem alcançar. A partir daí o

primeiro tem autonomia no uso dos recursos repassados pelo segundo.

O desenho desta operação inédita de crédito, elaborado pelos técnicos do

Banco e do Estado, desembolsou os recursos diretamente na conta do Tesouro,

sem estar, como era de praxe em outras operações, o seu uso amarrado a um

determinado produto ou programa, mas mediante o cumprimento de indicadores

acordados entre as partes, dando ao Estado maior flexibilidade financeira. Como

esclarecem Holanda et al (2006), o Ceará teve de “pensar “resultados para atender

às metas de desembolso, que incluíam cinco componentes, desde a preservação do

equilíbrio fiscal, com compromisso de superávits crescentes, alcance de dezesseis

indicadores econômicos e sociais, gastos mínimos em nove programas prioritários,

manutenção da carteira dos outros três empréstimos com o Banco, de forma

satisfatória e, por último, a Assistência técnica na implantação de uma política da

Gestão por Resultados.

Foi na implementação que o SWAP – Ceará mostrou sua grande virtude.

Visto que colocou os resultados como foco central e condicionante dos

recursos a serem desembolsados, ela se transformou no instrumento

decisivo de disseminação da “cultura” por resultados e do próprio modelo de

Gestão por resultados do Governo. (HOLANDA et al, 2006, p.121).

Setor Wide Approach

Em termos das finanças públicas do Estado, conforme a Secretaria da

Fazenda (CEARÁ, 2006 a, p.11), graças ao esforço e à disciplina fiscal praticada, o

deficit ocorrido ao final de 2003 e 2004 foi revertido e o resultado nominal passou a

ser positivo, a partir de 2005, atingindo R$219 milhões e um resultado primário de

R$ 584 milhões.

A proposta de um modelo de Gestão Pública por Resultados – GPR para

o Estado do Ceará, por sua vez, partiu em primeiro lugar da conscientização dos

governantes de que, tendo em vista as mudanças e transformações por que a

sociedade cearense passou nas últimas duas décadas, o antigo modelo da gestão já

não mais atendia e precisava-se buscar novas formas de governar com critérios

mais claros para a alocação de recursos, maior transparência e controle social.

Em segundo lugar, os recursos escassos de um Estado pobre, o deficit e

os limites fiscais sinalizavam que as ações governamentais não poderiam se dá ao

luxo de seus programas governamentais financiarem processos, mas sim os

resultados e impactos necessários de cada ação, otimizando assim o recurso

público e liberando-o para a inclusão social dos mais pobres.

Em terceiro lugar, conforme já comentado, nos últimos anos, no Brasil e

no mundo a maior participação dos cidadãos na vida socio-política trouxe maiores

cobrança por um melhor uso dos recursos arrecadados pelo Governo, motivando

governantes a adotar uma atitude voltada para o cidadão como cliente, com padrões

de entrega de serviços com qualidade e agilidade. E, portanto, com vistas a

melhorar a eficiência da gestão pública, o Governo do Ceará buscou informações

sobre as boas práticas internacionais da gestão pública. Essas experiências

internacionais, principalmente a canadense, serviram de referência para os técnicos

do Governo do Estado, estudarem, analisaram e, adaptando os conhecimentos

adquiridos à realidade cearense, proporem um novo modelo de gestão, cujo foco

principal das ações governamentais é o resultado para a sociedade, ganhando

importância o monitoramento e a avaliação de políticas, programas e projetos,

ensejando aprendizado, de forma a priorizar o cidadão como beneficiário central de

tais ações.

Basicamente, no que concerne à implantação de GPR, o Governo

sintetizou sua importância nas respostas de perguntas-chave, conforme Quadro 8:

Questões Chaves dos Fundamentos do Modelo GPR no Estado do Ceará

O que é? Modelo em que o setor público passa a adotar uma posição empreendedora, voltada para o cidadão como

cliente e buscando

adrões ótimos de eficiência

eficácia e efetividade

com ética e trans

arência.

Por quê? Estado pobre, forte restrição orçamentária, não se pode financiar processos, mas resultados. GPR fornece

opção de reduzir custos para a sociedade e compromete o Estado com a satisfação dos cidadãos.

Para quê? Para permitir o monitoramento e a avaliação dos programas e das políticas do Governo. Para justificar o papel

do Governo na sociedade. Para promover a integração entre os programas de Governo.

Para

quem?

Para os pobres e a sociedade em geral, tendo suas necessidades como foco. Para os funcionários públicos

que estarão aptos a mostrar resultados. Para os gestores públicos que terão maior controle do gasto e para os

olíticos como instrumento de informa

ão e trans

arência da coisa

ública.

Onde? Deve ser implementada em todas as instituições públicas, sem exceções.

Como? Com o comprometimento do topo: Governador. Utilizando experiências testadas como modelos a serem

seguidos. Começa de forma simples e internamente com um pequeno grupo de representantes do Estado.

Não comprando as “caixas pretas” de consultores. Tentando engajar as Secretarias no processo, mostrando

que GPR representa oportunidades e não ameaça. Sendo paciente e persistente.

Quadro 8 - Questões Chaves dos Fundamentos do Modelo GPR no Ceará

Fonte: Rosa et al (2006, p.38-42). Elaboração própria.

De maneira simplificada, o ciclo do modelo de GPR adotado no Ceará

resumiu-se em três etapas básicas: planejamento, implementação e monitoramento

e avaliação.

A etapa do planejamento foi a fase que teve duas instâncias. A primeira

foi a definição dos Resultados Estratégicos de Governo, estabelecimento de metas e

de seus indicadores, por eixo de atuação do Plano de Governo, conforme Figura 8.

Nessa fase, após muita discussão, foram definidos os principais

Resultados de Governo e tais resultados representam os “compromissos maiores

que o Governo assume com a população a partir dos quais, ele, o Governo, poderá

ser cobrado“ (ROSA et al, 2006, p.67) e 39 indicadores cujo acompanhamento de

sua evolução “sinaliza se as políticas governamentais implementadas estão gerando

resultados desejáveis, caso contrario, pode adotar medidas corretivas de tais ações

desenvolvidas pelos programas de Governo.” (ROSA et al, 2006, p.61).

Figura 8 - Resultados Estratégicos de Governo 2004 - 2007

Fonte: Rosa et al (2006, p.61 – 62).

A segunda instância ocorreu a partir de 2005, quando os planos

estratégicos setoriais foram elaborados para alcançar os resultados de Governo:

O desenvolvimento do Plano Estratégico de cada secretaria passou a ter

foco nos resultados e impactos que os programas poderiam causar a

sociedade cearense, e não mais direcionados totalmente para a elaboração

de produtos como acontecia na gestão tradicional. (ROSA et al, 2006, p.63)

Esse foi um processo participativo envolvendo todas as secretarias,

contando com o compromisso de seus secretários e a participação dos

representantes das áreas de planejamento, juntamente com técnicos da SEPLAN e

IPECE, na discussão e revisão de cada plano, dentro de um cronograma de

atividades, definindo-se resultados, metas e indicadores, dentro de uma “Matriz de

GPR”, como o exemplo da SEDUC, na Figura 9, e conforme Rosa et al (2006, p.64):

Cumprido o cronograma de atividades, todas as secretarias passaram a

contar com sua matriz de GPR ou matriz de resultados estratégicos, onde

se determinou que resultado, ou quais Resultados de Governo a devida

secretaria iria subsidiar, com os seus resultados estratégicos e com os

devidos indicadores, informando suas linhas de base e valores, definindo

quais os programas que levariam a tais resultados, com seus respectivos

produtos, indicadores de produto, e, finalmente, estabelecendo de forma

consistente as metas a serem atingidas para 2055 e 2006.

Figura 9 - Matriz de GPR da Secretaria da Educação

Fonte: Rosa et al (2006, p.65)

Esse exercício envolveu também a racionalização de programas,

agregando, eliminando e reduzindo o número de programas de 370 para 117,

GOVERNO

Resultados

Estratégicos

Resultados

Estratégicos

Setoriais

Indicadores de

Resultado

Linha de Base

Programas

Prioritários

Produtos

Indicadores de

Produto

Metas 2006

Oferta escolar

ampliada

N.º de vagas

ampliadas

33.000

Escolas

construídas

N.º de escolas

construídas

Servidores

qualificados

N. º de Servidores

qualificados

4.808

Professores

qualificados

N. º de

Professores

qualificados

15.452

Aluno Beneficiado

N. º de Alunos

Beneficiados

401.490

Escolas

Reformadas

N. º de Escolas

Reformadas

369

Alunos Atendidos c/

merenda escolar

N. º de Alunos

Atendidos c/

merenda escolar

271.825

Alunos atendidos c/

transporte escolar

N. º de Alunos

atendidos c/

transporte escolar

85.769

Escolas Avaliadas

N. º de Escolas

Avaliadas

3.344

EIXO 2- Ceará

Vida Melhor

SECRETARIA DA EDUCAÇÃO BÁSICA

Taxa de

desempenho dos

alunos do Ceará

disseminados no

SAEB e SPAECE

2003/2001

Português

4ª serie: 4,8%

8ª série: 0,6%

3ª série: 3,4%

Mat.

4ª serie: 3,8%

8ª série: 0,8%

3ª série: 1,7%

Planejamento e

Coordenação das

Políticas Educacionais

Escolas com

sistema gerencial

implantados

Alunos avaliados

no SAEB e

SPAECE

N. º de Alunos

avaliados no SAEB

e SPAECE

188.186

(SPAECE)

Padrões Básicos de

Funcionamento das

escolas

686

Alunos

alfabetizados

N. º de alunos

alfabetizados

157.000

N. º de Escolas

com sistema

gerencial

implantados

Taxa de

rendimento escolar

e de transição do

fluxo escolar no

Ensino

Fundamental e

Médio

2003 - Ens. Fund.

(1) 74,6%

(2) 11,7%

(3) 13,7%

Ens. Médio

(1) 71,7%

(2) 9,2%

(3) 19,1%

2004 - Ens. Fund.

(1) 78%

(2)12,5%

(3)9,5%

Ens. Médio

(1) 71,2%

(2) 8,1%

(3) 20,7%

Garantia da Qualidade

da Escola com Foco na

Aprendizagem do Aluno

Educação de

Qualidade

Taxa de

crescimento da

matrícula do

Ensino Médio

2003/2002 –

15,7%

2004/2003 –

6,6%

2005/2004 - 8,5%

Universalização

Progressiva do Ensino

Médio na Zona Rural e

Urbana

Taxa de

analfabetismo da

população de 15

anos e mais

2001 – 26,5%

2004 - 19,5%

2003 - 22,7%

2005 - 16,7%

Apoio ao

Desenvolvimento da

Educação Infantil,

Especial, Indígena e de

Jovens e Adultos

segundo critérios estabelecidos, priorizando aqueles “programas que pudessem

contribuir de modo efetivo para o avanço dos indicadores setoriais“ (ROSA et al,

2006, p.64) e dentro de um novo modo de fazer, modificando seu foco de produtos

para resultados, ou seja, a contribuição ou benefício duradouro que o Estado se

comprometeu a fazer pelo povo cearense.

Mudança de cultura, no entanto, leva tempo, porém a quebra de

paradigmas institucionais e pessoais pode ser efetivada por meio do conhecimento

de algo novo que demonstre valor. Em 2005, 2006 e 2007, o IPECE realizou cursos

de capacitação de todos os servidores diretamente ligados às áreas de

planejamento de cada secretaria estadual e órgãos afins, num total aproximado de

500 pessoas. Essas foram expostas aos conceitos de GPR e seu marco lógico. A

linguagem de resultados foi sendo nivelada dentro desses grupos e, apesar das

dificuldades encontradas, a mensagem foi repassada a todas as secretarias. Este

processo possibilitou “a absorção e aceitação de novos padrões nas interações

humanas e nos processos administrativos de planejamento e de gestão por

resultados, respeitando-se as tradições sociais e individuais das pessoas e das

organizações.” (ROSA et al, 2006, p.57).

A segunda etapa do processo foi, a partir de 2005, da implementação ou

execução dos planos estratégicos, deveras importante, visto que, uma vez alocados

os recursos, o gestor público tem um prazo definido em cada projeto para alcançar

os produtos pretendidos que, por sua vez, determinam os resultados e os impactos.

Foi também o “momento de avaliar a quantidade e a qualidade dos recursos, bem

como a estrutura gerencial, tendo em vista conduzir o processo de realização do

produto da forma mais eficiente e eficaz.” (HOLANDA; ROSA, 2004, p. 8)

No âmbito dos recursos previstos, o Orçamento, Plano Plurianual, Plano

Operativo e instrumentos gerencias do Governo foram revistos, repassados para a

nova óptica, focando as ações nos principais objetivos do Plano de Governo.

O Governo aprimorou os sistemas de informação para um acesso à

informação de modo ágil e eficiente e, dentro dos conceitos de GPR, foram

incorporados no Sistema de Acompanhamento de Programas – SIAP e no Sistema

Integrado de Orçamento Financeiro - SIOF, conforme exemplifica a Figura 10

(resultado de Governo, indicadores, metas e indicadores de cada programa).

Figura 10 - SIOF: Resultados Estratégicos Governamentais.

Fonte: Rosa et al (2006, p.73)

A terceira etapa constituiu-se em Monitoramento e Avaliação, atividades

distintas e cujo escopo deve ser concebido na ideação da política pública. Segundo

Holanda e Rosa (2004, p.14), elas são “um conjunto de atividades que gera o

aprendizado para a melhoria atual e futura de critérios de alocação de recursos.” A

razão destas atividades é o acompanhamento, pelo gestor, das metas, resultados e

impactos alcançados e aferição dos resultados e impactos decorrentes da

implementação dos programas e projetos. Apesar das atividades de monitoramento

e avaliação estarem vinculadas, o primeiro acompanha o cronograma das

realizações dos produtos e serviços, dentro do previsto nos programas de governo,

estabelecendo se estão sendo processados de acordo com o planejado, de maneira

que decisões oportunas possam ser tomadas para corrigir as distorções. Enquanto

isso, a avaliação é um processo que tenta determinar, tão sistemática e

objetivamente quanto possível, a relevância, a eficiência, a eficácia, a

sustentabilidade e a efetividade do programa, à luz de objetivos específicos,

buscando acompanhar também as mudanças ocorridas nas condições de vida dos

beneficiários dos programas.

Em termos de monitoramento, o Governo do Estado do Ceará iniciou esta

atividade em 2005, num âmbito de aperfeiçoamento, aprendizagem e evolução, que

se encontra ainda em seus primórdios. Inicialmente, para cada indicador estratégico

de Governo, foi atribuída uma sinalização conforme o desempenho apresentado.

Dado o comportamento desses indicadores nos primeiros anos da gestão do

Governador Lúcio Alcântara, esses foram avaliados e, a partir daí, o desempenho

apresentado recebeu uma nota, utilizando-se o seguinte critério: i) positivo, recebeu

sinal verde; ii) mediano, recebeu sinal laranja; e iii) negativo, recebeu sinal vermelho,

conforme mostra a figura 11.

Figura 11 - Painel de Controle dos Resultados de Governo.

Fonte: Rosa et al, (2006, p.69)

O Relatório de Performance da Setorial (RPS) e o Relatório de

Performance Global (RPG), do Governo, são instrumentos-chave dentro dessa

etapa. O Relatório de Performance é um documento onde cada Secretaria faz a

auto-avaliação dos programas e apresenta o seu desempenho ao longo do ano,

servindo como prestação de contas do uso dos recursos públicos com

responsabilidade e transparência à população. Contribui também para a

disseminação da cultura de performance a todos os servidores públicos, na medida

em que o desempenho das atividades do órgão é avaliado, registradas e

posteriormente disponibilizadas ao público, por meio do site (página na internet). As

setoriais, porém, no geral, com exceção de algumas, falharam em absorver e

incorporar este instrumento da gestão.

A partir de 2006, no entanto, o Governo incorporou a “cultura” de GPR na

Mensagem à Assembléia. Outro avanço no sentido de acompanhamento da

INDICADORES EIXO 1 Sinalização

1. PIB Total

(estimativa em milhões - preço de mercado)

2. PIB PER CAPITA

(estimativa - preço de mercado)

3. Taxa de Crescimento PIB total

4. Taxa de Crescimento da A

ecuária

5. Taxa de Crescimento da Indústria

6. Taxa de Crescimento dos Serviços

7. ICMS

(milhões - preços correntes)

8. ICMS

(milhões - preços constantes)

9. Fluxo de Comércio - Ex

. + Im

(

US$ Bilhão

)

10. Grau de diversificação da pauta de exportações

11. Nº de novos empregos criados (formais)

12. Índice de qualidade do emprego

13. Dívida / PIB x 100

14. Dívida Consolidada Líquida / RLR

15.Dívida / RCL

INDICADORES EIXO 3 Sinalização

1. Relação (PIB Interior / PIB RMF)

2. Emprego Interior / Emprego RMF

3. ICMS interior / ICMS RMF

4. Índice de concentração dos PIBs municipais

(Herfindahl)

5. Índice de concentração - ICMS municipal

(Herfindahl)

6. IPS Global

INDICADORES EIXO 4 Sinalização

1 Número de atendimentos ao Cidadão

2. Consultas ao Portal do Governo do Ceará

3. Produtividade do Gasto Público: Despesa Custeio de

Manutenção (fonte tesouro) / Despesa Total Governo

4. Produtividade do Gasto Público: PIB Setor Priv / Despesa

total Governo

5. Receita própria / PIB (%)

6. Superávit primário

(estimativa em milhões)

INDICADORES EIXO 2 Sinalização

1. Taxa de mortalidade Infantil

(por 1.000 nascidos)

2. Taxa de internação por AVC

(por 10.000, todas as idades)

3. Taxa de internação por doença diarréica aguda

(menores de 5

anos, por 1.000)

4. Nota do SAEB/ESPAECE

5. Taxa de escolarização no ensino médio

(15 a 17 anos, líquida)

6. Taxa de analfabetismo

(15 anos ou mais)

7. Taxa de mortalidade por causas externas

(por 100.000 hab)

8. Proporção de Domicílios com água adequada

9. Proporção de Domicílios com acesso a rede coletora de

esgoto

10. Consumo residencial de energia elétrica

(Mwh)

11. Número de Consumidores Residenciais

12. Índice de GINI

performance dos órgãos foi a inclusão obrigatória, pela SECON, a partir de 2006, de

um capítulo de análise do Desempenho da Gestão por Resultados, nos relatórios de

prestações de contas anuais ao Tribunal de Contas do Estado. Apesar de ser um

processo de mudança de cultura que envolve tempo e muita paciência, o RPS

continua na pauta para implantação pelo Governo, especialmente com o

direcionamento do Banco Mundial nesse sentido, por meio da Operação SWAP.

Por outro lado, algumas atividades de avaliação do desempenho

institucional e individual têm sido feitas como parte da nova política salarial

implantada em alguns órgãos, a partir de 2005, como a SEPLAG, SECON, SEFAZ e

IPECE, cujos servidores assinam acordos de desempenho e, baseados no

cumprimento de suas metas recebem uma comissão que chega até 40% de seus

rendimentos, como forma de incentivar o foco no resultado. A avaliação de

desempenho é um instrumento para compensar a boa performance.

A atividade de Avaliação de Programas ainda não é uma realidade no

Estado do Ceará. Muito se discute e aprende a respeito, e verifica-se que existe uma

tendência dentro do Governo de se chegar a sua implementação. Os desafios,

todavia, são muitos, a começar, como expresso aqui, na radical mudança de cultura,

que exige, acima de tudo, a firme decisão política de se expor perante a sociedade

em relação aos seus acertos e desacertos na elaboração e execução de políticas

públicas.

Em 2007, o Governo Cid Gomes assume o Estado com o Plano de

Governo O grande Salto que o Ceará Merece e, por meio da Lei nº 13.875, de 07 de

fevereiro de 2007, define seu modelo de governar:

Gestão por Resultados como administração voltada para o cidadão,

centrada notadamente nas áreas finalísticas, objetivando padrões ótimos de

eficiência, eficácia e efetividade, contínua e sistematicamente avaliada e

reordenada às necessidades sociais, fornecendo concretos mecanismos de

informação gerencial. (DOE, 2007, p.3).

Conforme o Governador Cid Gomes (CEARÁ, 2007, p. 74), este modelo

visa à concretização de uma “gestão pública empreendedora, inovadora, ética,

transparente e voltada para resultados.” E, com a elaboração do PPA 2008 - 20011,

em 2007, os Resultados Estratégicos de Governo foram definidos, dentro dos três

“eixos” ou idéias forças, demonstrados na figura 12.

Figura 12 - Resultados Estratégicos de Governo 2008 - 2011

Fonte: SEPLAG

Foram também discutidas e elaboradas, para o período 2008–2011, as

matrizes de GPR, de todas as secretarias e vinculadas, conforme mostrado como

exemplo, na figura 13, a Secretaria da Infra Estrutura - SEINFRA.

Figura 13 - Matriz de GPR da SEINFRA.

Fonte: SEPLAG

Por outro lado, em busca de uma gestão ética eficiente e participativa, o

Governo inovou em 2007, com a adoção de medidas para estreitar as relações

Governo/Sociedade:

Neste âmbito, ganhou relevância a implantação do Governo Intinerânte,

cujo objetivo é aproximar o centro das decisões políticas do executivo às

demandas da população, compartilhando esforços, consensos e

responsabilidades. (CEARÁ, 2008, p. 14).

Para concluir esse capítulo, apresenta-se, a seguir, a caracterização do

modelo de GPR cearense.

5.3 Caracterização do Modelo de GPR Implantado no Ceará

Para facilitar a comparação do modelo de gestão Cearense com o modelo

canadense, à luz da pesquisa documental, faz-se a caracterização do modelo de

GPR do Ceará, que se encontra de forma sumária no Apêndice 2, dentro dos temas:

• Políticas e programas,

• Pessoas,

• Serviços focados nos cidadãos,

• Gestão do risco,

• Administração,

• Responsabilização,

• Governança e direção estratégica,

• Resultados e performance,

• Valores dos serviços públicos,

• Gestão da aprendizagem, da inovação e da mudança

Para Rosa et al (2006, p.67) o modelo da Gestão por Resultados do

Ceará funciona como um grande guarda-chuva, conforme representado na figura 12:

Figura 14 - Modelo da Gestão por Resultados no Ceará

Fonte: ROSA et al (2006, p.67)

Indicadores

PLANO DE GOVERNO

RESULTADOS ESTRATÉGICOS DE GOVERNO

RESULTADOS ESTRATÉGICOS SETORIAIS

PROGRAMAS SETORIAIS

143

Indicadores

Programas

PRODUTOS SETORIAIS

291

Indicadores

PLANO OPERATIVO

(AÇÕES, ATIVIDADES, PROJETOS, PRODUTOS OPERATIVOS)

Indicadores

do SWAP

desenho

implementação

Indicadores

PLANO DE GOVERNO

RESULTADOS ESTRATÉGICOS DE GOVERNO

RESULTADOS ESTRATÉGICOS SETORIAIS

PROGRAMAS SETORIAIS

143

Indicadores

Programas

PRODUTOS SETORIAIS

291

Indicadores

PLANO OPERATIVO

(AÇÕES, ATIVIDADES, PROJETOS, PRODUTOS OPERATIVOS)

Indicadores

do SWAP

desenhodesenho

implementaçãoimplementação

Este modelo abriga, organiza e dá consistência às diversas ações e

programas do Governo, iniciando com o Plano de Governo, definindo os resultados

estratégicos que se propõe alcançar, passando à elaboração dos planos

estratégicos setoriais, definindo os resultados setoriais, no contexto das prioridades

governamentais, os programas e produtos a serem executados no âmbito de um

Plano Operativo.

Por sua vez, a execução dos programas, como também do orçamento,

são acompanhados, monitorados e avaliados sistematicamente, visando a corrigir

erros e desvios que possam surgir durante o andamento do processo.

Enfim, a figura facilita a visualização desse modelo, como um instrumento

valioso de como o Governo pode se tornar eficiente, eficaz e efetivo.

É importante notar, no entanto, que a Gestão por Resultados não é um

fim em si mesma. No Ceará, GPR é um meio utilizado com a finalidade resolver

problemas, corrigir rumos, elaborar novas políticas públicas e ensejar aprendizado.

Por fim, o modelo cearense de GPR, delineado neste capítulo, responde

ao segundo objetivo específico desta pesquisa, ou seja: Caracterizar o modelo de

GPR implantado no Estado do Ceará.

No próximo capítulo, apresentam-se a informações obtidas nas

entrevistas com os gestores públicos do Canadá e do Estado do Ceará.

6 PERCEPÇÃO DOS GESTORES

No modelo de GPR, a Administração pública, com suas pessoas,

processos, tecnologia e atividades, passa a incorporar um contexto sistêmico, no

seu dia-a-dia, adequando sua visão de futuro, missão e valores. Nele, prima-se

pelos resultados e busca-se, gradualmente, romper com as barreiras corporativas e

políticas, quebrando paradigmas existentes e, como anotam Holanda e Rosa (2004,

p.19), a implementação da GPR “exige a transposição de desafios tais como:

transformar a cultura organizacional para tornar-se orientada para resultados, para

aceitar a responsabilização e para lidar com a avaliação de resultados.”

Portanto, para a criação de uma cultura de desempenho de excelência,

na qual o gestor público atua com maior celeridade, flexibilidade, ética e

transparência, em todos os níveis da administração, dando sustentabilidade ao gerir

resultados, independentemente de mudanças no quadro político do Governo,

necessita-se de ampla socialização do conhecimento. Esta disseminação de

informação, não só às áreas envolvidas, mas também ao público em geral, é de

relevância fundamental, na gradual formação de uma nova cultura da gestão por

resultados na Administração Pública, que começa na compreensão, pelos gestores,

dos benefícios do novo modelo, para o servidor público e o cidadão.

Por outro lado, é necessário o comprometimento dos gestores públicos,

nos níveis estratégico, tático e operacional, dentro da Administração Pública, na

busca da melhoria da satisfação dos clientes nos serviços prestados e da otimização

dos recursos públicos. O comportamento, a motivação, a resistência às mudanças, e

a ação e reação de gestores públicos em relação ao modelo de GPR, no entanto,

estão diretamente ligados à percepção e compreensão dos benefícios deste modelo

para a sociedade em geral, assim como para eles como indivíduos. E como ressalta

Robbins (2002, p. 117-149), “o mundo como é percebido é o mundo importante para

o comportamento.” Desta forma, ocorre a importância nesta pesquisa, da obtenção

do percebimento dos gestores e daí, passamos a apresentar os resultados das

entrevistas aos gestores do Canadá e da pesquisa da percepção dos gestores

públicos cearenses acerca do modelo de GPR implantado no Ceará.

6.1 Entrevistas com os Gestores Canadenses

Nos três órgãos canadenses visitados, foi observado, em todas as

entrevistas com os gestores, a seriedade, o profissionalismo, a pontualidade, o

conhecimento sobre o tema em foco, a disposição em contribuir e, principalmente, o

preparo para a reunião. Todos eles sabiam exatamente o porquê da entrevista, visto

que foi requerida por email a agenda, e percebia-se que haviam se preparado para a

reunião, tendo inclusive documentos e informações prontos e organizados por tema,

para serem entregues. Verificou-se, ainda, durante as reuniões, a objetividade nas

falas, sem perda de tempo, e dirigidas à agenda em questão, e, após a finalização

do encontro, este terminava no horário previsto.

Algo que se observou desde a entrada nos prédios governamentais foi a

segurança, o formalismo, a organização e, apesar de alguns serem bem antigos,

são ambientes limpos, bonitos e elegantes. Existe um ar de austeridade, mas, ao

mesmo tempo, uma atmosfera de bem-estar, passado principalmente pela cortesia

das recepcionistas e pela educação e presteza dos entrevistados.

Notou-se, também, tanto nas salas das recepções destes órgãos, como

no Parlamento e em outros prédios do Governo visitados, a disseminação da

comunicação institucional Results for Canadians, com sinalização em murais e

panfletos disponibilizados aos cidadãos.

Observou-se, nas falas dos entrevistados, o fato de que os conceitos de

GPR são conhecidos e sua aplicação faz parte do seu dia-a-dia. Inferiu-se, desses

contatos, a noção de que a percepção desses, do modelo de GPR canadense, é

positiva e homogênea, ou seja, reflete o que está publicado nos documentos e no

site (página na internet) do Governo do Canadá. Isto mostra também que a cultura

de resultados está bem inserida na Administração Pública e que esta é enfatizada

por seus servidores.

Pela linguagem verbal e não verbal utilizada pelos gestores, apreendeu-

se que parecem comprometidos com a visão de resultados em suas posições sobre

a importância e os benefícios de GPR para o Canadá e seus cidadãos. Nota-se, na

interação com esses gestores, que eles possuem uma atitude de pride (orgulho)

pelo que fazem, e que os servidores canadenses gostam do que fazem e este

sentimento é espelhado na frase de Nicole Côté, Manager of Aboriginal Affairs at

Environment Canada in British Columbia, “Quando você trabalha para o serviço

público, você realmente sente que você está fazendo a diferença para o seu país.”

(CANADÁ, p.23, 2008 a).

Verificou-se que os três órgãos visitados têm papéis fundamentais na

preservação da Gestão por Resultados:

• Treasury Board of Canada (TBC): Jeff Jorgesen, Sênior Analyst – Centre of

Excellence for Evaluation – Expediture Management Sector;

• Canada School of Public Service (CSPS); François Gagnon, Director of the

Strategic Change Group;

• Canadian International Development Agency (CIDA): Kim Bowlin, Performance

Officer – Performance and Knowledge Management Branch.

Apreendeu-se que o TBC atua como gestor da Administração Pública

canadense e implementa a regulamentação e procedimentos de GPR, fazendo

supervisão de todo processo; já a Escola Canadense de Serviço Público desenvolve

capacitação e treinamentos para aprimorar o conhecimento, aptidões e atitudes de

seus servidores e, por fim, a Agência de Desenvolvimento Internacional multiplica os

conceitos de GPR, não só internamente, mas em seus projetos, em outros países.

Apresenta-se, no Apêndice 3, o sumário do resultado das entrevistas,

baseado no questionário, que categorizou os seguintes temas:

• Papel do Treasury Board no Canadá e responsabilidade em referência a GPR

• Processo de definição dos programas dentro das matrizes de GPR

• Sistema de monitoramento

• Processo de avaliação

• Efetividade do processo de GPR para os Canadenses

• Beneficio do GPR para os Canadenses

• Contribuição do GPR para redução de gastos e melhor uso dos recursos

• Principais benefícios e limitações de GPR

A seguir, apresenta-se o resultado das informações obtidas nas

entrevistas com os gestores públicos do Estado do Ceará.

6.2 Entrevistas com os Gestores Cearenses

Baseado na análise do conteúdo da pesquisa com os gestores do Estado

do Ceará, apresenta-se, nas tabelas de 1 a 8, o sumário do resultado das

entrevistas, categorizado nos seguintes temas:

• Características do modelo de GPR

• Desafios enfrentados para implantação do GPR

• Benefícios da GPR na gestão

• Execução consistente com o modelo

• Envolvimento / comprometimento dos Gestores e Servidores

• Propostas de melhorias no modelo de GPR

• Participação ou contribuição para a implantação do modelo de GPR

Conforme o sumário dos resultados apresentados na Tabela 1, verifica-se

que, na percepção dos gestores, GPR significa:

• Lógica de resultados

• Planejamento, metas, indicadores e acompanhamento

• Foco no cidadão

• Flexibilidade, adaptabilidade

• Eficiência

• Facilidade e inovação

Tabela 1 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 1: Características

Tema 1: Características do modelo de GPR %

Ló

ica de resultados 32

Plane

amento, metas. indicadores e acompanhamento 25

Foco no cidadão 14

Flexibilidade, adaptabilidade, 11

Eficiência 11

Facilidade e inovação 7

Total de observações 100

Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.

Nota-se pelo percentual de 32% que, na percepção dos gestores, a

principal característica do modelo é a busca de resultados. Segue-se que é um

modelo a utilizar técnicas de planejamento com estabelecimento de metas, controle

e acompanhamento por meio de indicadores (25%).

É relevante também a percepção representativa do foco no cidadão

(14%), ao demonstrar que o modelo transmitiu o conceito de que ele (o cidadão) é,

em última instância, “a razão maior do Estado.” (HOLANDA et al, 2006, p. 15).

Nota-se que os gestores inferiram o modelo como caracterizado por

flexibilidade, adaptabilidade (11%), eficiência (11%) facilidade e inovação (7%), que,

como visto anteriormente, são conceitos básicos de GPR.

Os desafios percebidos pelos gestores na implantação do modelo de

GPR no Estado do Ceará, segundo os resultados apresentados na tabela 2,

demonstram que o maior deles foi romper com a cultura existente (28%).

Tabela 2 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 2: Desafios

Tema 2: Desafios enfrentados

ara im

lanta

ão do GPR %

Cultura burocrática 28

Consistência nos instrumentos

erenciais 22

Capacidade técnica dos servidores 22

titude ne

ativa do servidor 17

Fazer mais com menos 5.5

Transparência

5.5

Total de observações 100

Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.

Outro desafio percebido foi a identificação de certa inconsistência entre

instrumentos de planejamento e gestão (22%). Este problema, que demonstra ser

realidade ainda hoje, cuja solução ora providenciada pelo Governo Cid Gomes, por

meio da Empresa de Tecnologia do Estado do Ceará, que esta desenvolvendo um

sistema, integrando os vários instrumentos de planejamento e gestão, chamado de

Sistema Governamental de Gestão por Resultados–S2GPR, com previsão de ser

implantado em 2009-2010.

Por outro lado, a percepção dos gestores revela a capacidade técnica

(22%) dos servidores públicos e sua atitude (17%) como outra área desafiadora,

para o Governo, na tentativa de dar sustentabilidade a um modelo empreendedor e

inovador como o GPR.

Por fim, recursos escassos ou fazer mais com menos, pela percepção

obtida (5.5%), é um fator limitante para o modelo, fato condizente com a realidade

histórica que, no Ceará (pois este sempre tem sido um fator limitante para qualquer

modelo), e, neste caso, não é diferente. Dentro do mesmo nível de percepção

(5,5%) encontra-se o desafio da tarefa do Governo de ser transparente com o

emprego dos recursos públicos.

Neste tema, infere-se dos resultados da Tabela 3 que os benefícios

percebidos pelos gestores do modelo de GPR no Estado do Ceará são vários:

Tabela 3 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 3: Benefícios da GPR

Tema 3: Benefícios da GPR na

estão

Pro

ramas e a

ões voltadas a resultados 14

Modernização e inovação

Monitoramento e avaliação 12

umento da eficiência na

estão 11

Mudança de cultura tradicional 10

Metas e indicadores para execução das ações 10

Foco na população como cliente 10

Racionalização e produtividade 8

Otimização do recurso público 7

prendiza

em e retro alimentação 5

Valorização do servidor 1

Total de observações 100

Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.

Pela freqüência observada, três blocos de representatividade dos

benefícios do modelo: o primeiro engloba Ações voltadas a resultados (14%),

seguidas pelos benefícios de Modernização e inovação (12%) e Monitoramento e

avaliação (12%).

O segundo bloco reuniu os benefícios de Aumento da eficiência na gestão

(11%), Mudança de cultura tradicional (10%), Metas e indicadores para execução

das ações (10%), e Foco na população como cliente (10%).

O terceiro bloco de benefícios observados são a Racionalização e

produtividade (8%) que o modelo propicia, a possibilidade de efetivar a Otimização

do recurso público (7%), as atividades de Aprendizagem e retroalimentação (5%)

embutidas nele e a Valorização do servidor (1%).

Todas estas percepções mostram-se coerentes com o desenho do

modelo de GPR e sua lógica de que o “Estado é mero meio de promoção do bem

estar dos cidadãos.” (HOLANDA et al, 2006, p. 15).

As respostas dos gestores mostram, conforme tabela 4, o fato de eles

terem observado que houve consistência na execução da GPR, de acordo com o

que o modelo se propunha (54%), sendo que 13% das observações consideram que

este superou as expectativas. 33% das observações, no entanto, referem que o

modelo pode melhorar.

Tabela 4 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 4: Consistência

Tema 4: Execu

ão consistente com o modelo %

Consistente 54

Pode melhorar 33

Superou as expectativas 13

Total de observações 100

Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.

As observações da Tabela 5 e 6 demonstram as opiniões dos gestores

entrevistados quanto ao envolvimento e/ou comprometimento dos gestores e

servidores públicos no processo de GPR. Para esses, enquanto os gestores

públicos, em geral, foram percebidos como comprometidos (90%), houve também

uma sensibilidade (10%) quanto ao envolvimento ser baixo. Em relação aos

servidores, 95% das observações os viram com um envolvimento fraco e só aqueles

diretamente ligados ao planejamento e à gestão de programas estariam envolvidos

(5%).

Tabela 5 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 5: Envolvimento Gestores

Tema 5: Com

rometimento / Envolvimento dos Gestores %

Sim,

estores envolvidos 90

Não, baixo envolvimento dos

estores

Total de observações 100

Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.

Tabela 6 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 6: Envolvimento Servidores

Tema 6: Com

rometimento / Envolvimento dos Servidores %

Não, baixo envolvimento dos servidores 95

Sim, servidores envolvidos 5

Total de observações 100

Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.

As observações dos gestores sobre o que poderia melhorar no modelo

cearense de GPR são várias, conforme apresentado na Tabela 7.

Tabela 7 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 7: Proposta de Melhorias

Tema 7: Pro

ostas de melhorias no modelo de GPR

Divul

ão do modelo a sociedade 19

Maior divul

ação do modelo aos servidores 16

Maior capacitação do servidor 14

Melhoria continua no processo de GPR 14

Melhoria na estrutura, processos e sistemas

Melhoria na cobrança de resultados e accountabilit

Melhorar comunicação entre setoriais 5

Parcerias e difusão do conhecimento 5

Medidas de sustentabilidade do modelo 5

Total de observações 100

Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.

Percebe-se que a melhor divulgação do modelo é um dos maiores

percentuais de observações dos gestores, que engloba tanto Divulgação do modelo

à sociedade (19%) como Maior divulgação do modelo aos servidores (16%).

Maior capacitação do servidor (14%) e Melhoria continua no processo de

GPR (14%) são duas propostas com representatividade entre as observações dos

gestores, demonstrando que eles perceberam que a GPR tem foco na

aprendizagem e aperfeiçoamento contínuo.

Melhoria na estrutura, processos e sistemas (11%) e Melhoria na

cobrança de resultados e accountability (11%) são sugestões com o mesmo nível de

representatividade e que incorporam a essência da Gestão por Resultados, já que

ele “exige do governo um permanente aprimoramento de seus processos e a

focalização nos resultados de seus programas, projetos e atividades, prestando

contas do mesmo à sociedade. (ROSA, 2006, p. 38).

Numa representatividade menor, as propostas de Melhorar comunicação

entre setoriais (5%) e Parcerias e difusão do conhecimento (5%) demonstram

preocupação dos gestores entrevistados com a intersetoriaridade do trabalho no

Governo e mais além entre o Governo e a iniciativa privada, em prol de um objetivo

comum: o bem-estar de todos.

Por fim, a sugestão de Sustentabilidade do modelo (5%) revela a

expectativa dos gestores de que GPR não seja simplesmente mais uma expressão

criada pela Administração Pública, mas um modelo a ser mantido, já que, como visto

anteriormente, esse foi escolhido por viabilizar resultados, e, no caso do Ceará, o

resultado requerido, em última instância, é de um Estado desenvolvido com inclusão

social.

A Tabela 8 reflete a composição dos respondentes da pesquisa.

Tabela 8 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 8: Participação

Tema 8: Partici

ão ou contribui

ão

ara a im

lanta

ão do modelo de GPR %

Execu

ão do modelo 53

Divul

ação do modelo 27

Criação e construção do modelo 20

Total de observações 100

Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.

Percebe-se que 80% destes estavam envolvidos nos processos de GPR,

propriamente dito, sendo que 53% deles realizavam atividades relacionadas com

sua execução, enquanto 27 % destes gestores tinham como responsabilidade a

disseminação do modelo. Os restantes 20% dos respondestes se envolveram com

as atividades de pensar, criar e decidir sobre o desenho e coordenar o processo de

implantação do modelo.

Verifica-se que a composição dos respondestes perpassa diferentes

níveis de atribuições e responsabilidades, que se mostram muito interessantes, pelo

diferenciado ponto de perspectiva de encarar o modelo implantado, e, ainda assim,

forem obtidas observações convergentes entre si.

Conclui-se que, sob a perspectiva dos gestores entrevistados, as

respostas aqui transcritas e analisadas são contribuições importantes, com vistas à

compreensão do modelo de GPR no Estado do Ceará.

O foco do capitulo seguinte será apresentar uma análise comparativa

entre os dois modelos caracterizados anteriormente.

7 ANÁLISE COMPARATIVA MODELO DE GPR: CANADÁ E CEARÁ

No presente capítulo, é apresentada na primeira seção (7.1) a análise

comparativa dos modelos de GPR utilizado no Canadá com o implantado no Estado

do Ceará, observando-se a seqüência dos temas ou elementos básicos, obtidos das

fontes referenciadas no capitulo 3. Na seção seguinte (7.2), traça-se um paralelo

entre os resultados das pesquisas dos gestores públicos cearenses e canadenses,

observando a seqüência de questões dispostas no instrumento de pesquisa do

Estado do Ceará, caracterizado no capítulo 3.

7.1 Análise Comparativa dos Modelos Implantados

Procede-se com uma análise comparativa dos modelos, à luz da pesquisa

documental, utilizando os mesmos temas (Quadros 9 a 19) que comporam o

Apêndice 1 - Características Básicas do Modelo de GPR do Canadá e Apêndice 2 -

Características Básicas do Modelo de GPR Implantado no Estado do Ceará.

Conforme se pode depreender no Quadro 9 - Políticas e Programas -

existe certa convergência entre as características deste tópico nos dois modelos.

Quadro 9 - Modelos Ceará e Canadá: Políticas e Programas

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

Políticas e Programas

Modelo do Estado do Ceará

• Racionaliza

ão das

olíticas

úblicas

ramas de acordo com o

lano de

overno

• Estabelecimento de metas claras

ara o ob

etivo a ser alcan

ado

• Plane

amento utiliza matriz de fácil visualiza

ão dos

ramas

ões e

etos

• Monitoramento das metas usando indicadores de desem

enho

• Or

amento Partici

ativo

ara defini

ão do PPA.

• Melhoria na

estão dos

ramas e na execu

ão físico - financeiro dos

etos

Modelo do Canadá

• Pro

ramas consistentes com as

olíticas e

rioridades do Governo.

• Desenvolve

lano

ara alcan

ar metas

monitora e informa

resso.

• Inte

ridade dos

ramas observados e acom

anhados com monitoramento ativo.

• Políticas e

ramas são desenvolvidos “de fora

ara dentro”.

• Capacidade analítica e de pesquisa dos departamentos é desenvolvida e sustentada para

arantir o

pç

ões de

olíticas

desenho de

ramas e conselhos de alta

ualidade.

Em ambos os Modelos, cearense e canadense, há o planejamento dos

programas em consonância com o Plano de Governo e suas prioridades, buscando-

se participação de “fora” ou da população. Por outro lado, a implementação de

políticas dentro do GPR segue as mesmas etapas, que sejam de planejamento,

implementação, monitoramento e informação.

No Canada estas etapas são coordenadas pelo Treasury Board of

Canada e seguem The Management, Resources and Results Structure Policy,

implementada sistematicamente dentro do Expediture Management Information

System - EMIS. A fase de planejamento inicia-se com a elaboração ou revisão do

documento Programs Activity Architecture - PAA, de acordo com os resultados

estratégicos do órgão e do Governo, que é incorporado ao Report on Plans and

Priorities - RPP, entregue ao Parlamento até 31 de março. A implementação dos

programas é monitorada, resultando na elaboração do documento Departamental

Performance Report – DPR, entregue ao Parlamento até o final de outubro.

No Ceará, estas etapas são coordenadas pela Secretaria de

Planejamento e Gestão – SEPLAG e passam pelo Planejamento Estratégico com a

elaboração ou revisão da Matriz de GPR, que informa todos os programas e

produtos da setorial, também relacionando com seus resultados estratégicos, e de

Governo, utilizando-se de metas e indicadores. Estes programas, inclusos no Plano

Plurianual – PPA, na respectiva Lei Orçamentária Anual – LOA e conforme

determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, são implementados e

acompanhados, utilizando-se do Sistema de Acompanhamento de Programas –

SIAP. Por fim, a informação dos resultados de governo é relatada no documento

Mensagem à Assembléia Legislativa, em fevereiro de cada ano.

As divergências encontradas neste tópico são basicamente duas:

primeiro, na maneira e na intensidade da participação popular no processo de

elaboração e acompanhamento das políticas e programas. No Ceará, existe a

prática de fóruns de debates do Planejamento Participativo do PPA, sendo que a

participação da população no processo ainda é limitada. Observa-se, na história do

Canadá, que a essa participação já é parte da cultura Canadense. A segunda

diferença é a maturidade do processo de planejamento de políticas públicas com

foco de resultados que no Ceará, ainda está se iniciando, enquanto no Canadá sua

prática está consolidada.

Em relação ao tópico Pessoas, constata-se pelo Quadro 10 que, no

Governo do Canadá, as pessoas, capacitação e ambiente de trabalho propício são

vitais para assegurar o sucesso do serviço público. Como acrescenta Lucienne

Robillard, Presidente do Treasury Board of Canada em 2000,

Viver estes compromissos (Results for Canadians) requer que os

empregados do serviço público em todos os níveis e em todas as regiões

coloquem os interesses dos Canadenses em primeiro lugar e que

demonstrem atenção diária aos valores e aos resultados. Os empregados

são críticos para a melhoria. Eles devem ser apoiados por uma cultura de

trabalho que valorize a aprendizagem, a inovação, a inclusão, a diversidade,

a gestão do risco e o continuo aperfeiçoamento – permitindo-lhes fazer a

melhor contribuição ao Canadá. Este ambiente requer gestores e

empregados que aplicam os valores e standards de responsabilização

pública em seu trabalho. Este ambiente deve favorecer que os serviços

sejam prestados baseados nas necessidades dos Canadenses e não na

burocracia. E deve reconhecer que sucesso requer um nível de excelência

atingido por meio um grupo de empregados públicos bem treinados e

altamente motivados. (CANADA, 2000 a, p.6).

Já no Ceará,

Implementar efetivamente o modelo de Gestão por Resultados em toda a

estrutura administrativa do Estado do Ceará não foi uma tarefa das mais

fáceis de realizar. Muitos obstáculos tiveram de ser enfrentados e

transpostos para que tal modelo começasse a funcionar de modo desejável.

Uma das grandes dificuldades pela qual passou a equipe técnica

encarregada da implementação da GPR no Estado foi promover a mudança

de cultura administrativa e de processos já materializados na consciência

dos servidores públicos.

(ROSA et al, 2006, p. 57).

Quadro 10 - Modelos Ceará e Canadá: Pessoas

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

Pessoas

Modelo do Estado do Ceará

• Gestor

úblico mais voltado

ara resultados

• Maior valoriza

ão do Servidor com im

lementa

ão e revisão de Car

os e Carreiras

•

umento na remunera

ão dos servidores baseada em desem

enho e titula

ão

• Ca

acita

ão técnica dos

estores em GPR

Modelo do Canadá

• O departamento tem as pessoas, o ambiente de trabalho e o foco na construção de

capacidades e da liderança para assegurar o seu sucesso e um futuro confiante para o

serviço público no Canadá.

• Gestão de recursos humanos deve assegurar as pessoas certas na posição certa, dando o

devido suporte a estas para atingir resultados.

• Liderança deve propiciar um ambiente de trabalho de confiança, reconhecendo o valor do

bom trabalho, ativamente promovendo a inclusão e a diversidade, encorajando a colaboração

e a comunicação aberta, suportando as iniciativas e parcerias para o bem dos canadenses.

• Os lideres do serviço público devem estar aptos a operar efetivamente em seu ambiente, dar

seu suporte às pessoas, prover oportunidades de eles fazerem contribuições, aprenderem e

inovarem, falando as duas línguas e aceitando riscos e celebrando resultados no trabalho.

• Líderes e servidores devem trabalhar construindo juntos um ambiente de trabalho exemplar.

100

Apesar de o Ceará está convergindo para um modelo em que os recursos

humanos são geridos, capacitados e remunerados para alcançar resultados,

percebe-se um desafio ainda grande na mudança da cultura de “processos para

resultados”, na limitada capacitação de servidores e gestores e na falta da criação

conjunta de um “ambiente de trabalho exemplar”, onde todos possam “fazer

contribuições, aprenderem, inovarem” e “celebrar resultados.

Em relação ao tópico Serviços focados nos cidadãos, Quadro 11,

analisando-se o Modelo Canadense, percebe-se que neste é claro a prioritização do

Cidadão como fator determinante do tipo de serviços escolhidos. Além disso, o

Governo abre vários canais de comunicação, utilizando-se da internet para facilitar o

acesso do cidadão a estes serviços, assim como postos de serviços e utilização de

correio, dentro de uma visão de atendimento one stop, que funciona, e onde o

cliente é respeitado, ouvido, respondido e atendido com cortesia, ordem e

celeridade.

Quadro 11 - Modelos Ceará e Canadá: Serviços focados nos cidadãos

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

O Ceará, por sua vez, ainda está num processo de modificação do seu

foco para o cidadão como cliente. Para que haja incremento do foco no cidadão, por

parte da gestão pública, instrumentos-chave são: a divulgação do próprio modelo

implantado, seus objetivos e benefícios para a sociedade; transparência e

accountability à população em geral. Para acontecer um maior controle social, que

por sua vez, realimenta o processo de manter-se o foco no cidadão, é necessária

também maior publicidade dos resultados de Governo ao Cidadão por meio da

mídia. A população cearense, por sua vez, tem traços culturais de acomodação e

esta falta de preocupação pode ser entendida como o de não conhecer seu papel,

portanto, não se organizando e se posicionando como efetivo cliente da

Administração Pública.

Servi

os focados nos cidadãos

Modelo do Estado do Ceará

• O cidadão come

a a ser foco dos

ramas

• Identificam-se as necessidades dos beneficiários dos

ramas e

etos

• Melhora-se o

adrão de atendimento ao

úblico

Modelo do Canadá

• Serviços projetados nas necessidades dos cidadãos e fácil acesso

• Serviços acessíveis e integrados em um só lugar, via internet, telefone ou correio

• Parcerias são encora

adas e efetivamente administradas como solu

ões

ara o cliente

• Servidores servem aos interesses dos cidadãos como contribuintes e clientes

• Servidores tratam cidadãos de forma

usta, com e

üidade,

rote

endo seus interesses

101

Nota-se, em relação ao fator Gestão do Risco, que, no modelo

Canadense, Quadro 12, o risco é bem avaliado e controlado (CANADÁ, 2004, p.3).

Em contrapartida, no modelo do Estado do Ceará, observa-se que a gestão do risco

é algo que ainda não foi implementado.

Quadro 12 - Modelos Ceará e Canadá: Gestão do Risco

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

Em relação à Administração, nota-se pelo exposto no Quadro 13, que o

Modelo Canadense tem foco de controle integrado, realizando due diligence com

efetividade. Os recursos e processos são meios para obtenção de resultados e seu

stewardship garante sua otimização. No caso do Ceará, verifica-se uma tendência

de administrar melhor os recursos, e ressalta-se a utilização, para aquisições, dos

sistemas de pregão eletrônico, registro de preços e contratos corporativos, que

trazem economia ao Estado.

Quadro 13 - Modelos Ceará e Canadá: Administração

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

No Modelo Canadense vê-se a importância da accountability do recurso

público por parte do gestor, traduzida como Responsabilização, no Quadro 14. Já no

Modelo Cearense começou a existir maior preocupação com este conceito,

principalmente com a criação da Secretaria da Controladoria em 2003; que nasceu

dentro do modelo de GPR e integrou o modelo da gestão por resultados à prestação

de contas anuais dos gestores públicos, junto ao Tribunal de Contas do Estado.

Observa-se, porém, ser necessário ainda definir claramente a responsabilização dos

agentes públicos e a efetiva conseqüência de má gestão dos recursos.

Gestão do Risco

Modelo do Estado do Ceará

• Produtividade e

otencialmente menos riscos

Modelo do Canadá

• A equipe executiva define claramente o contexto e as práticas corporativas para gerir

proativamente os riscos organizacionais e estratégicos.

• Efetivamente

erenciar os riscos e estabelecer o ambiente a

riado de controle.

•

valia inte

ridade da base de

ramas

identificando riscos e estraté

ias

ara minimizá-los.

dministra

ão

Modelo do Estado do Ceará

•

rimoramento dos

rocessos de com

ras com economia

ara o Estado

• Melhor uso dos recursos

(

materiais e humanos

utilizando de maneira mais eficiente

• Gerencia recursos

úblicos com res

onsabilidade fiscal

ética e trans

arência

Modelo do Canadá

• O regime de controle do departamento (ativos, dinheiro, pessoas, serviços, etc.) é integrado

e efetivo, e os seus princípios básicos são claros para toda a equipe.

• Due diligence e stewardship dos recursos públicos em todos os departamentos e agências.

102

Quadro 14 - Modelos Ceará e Canadá: Responsabilidade

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

Governança e Direção Estratégica para resultados é essência do Modelo

da Gestão Canadense, conforme evidenciado no Quadro 15. Por outro lado, o Ceará

vem se aprimorando em pensar estrategicamente, começando por seu Plano de

Governo e definindo seus Resultados Estratégicos.

• Incremento na

overnan

a: tem-se maior ob

etividade no exercício da

estão

• Foco e diretriz bem definidos: Resultados de Governo

•

dota com

ortamento em

reendedor

roativo

• Utiliza instrumentos eficientes de informação gerencial

Quadro 15 - Modelos Ceará e Canadá: Governança e Direção Estratégica

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

Em relação à Resultados e Performance, sintetizado no Quadro 16, o

conceito de administrar para obter resultados, realizando monitoramento, avaliando

e informando sistematicamente sobre performance, é inerente ao Modelo

Canadense da gestão e tem invertido a lógica predominante no Ceará.

Res

onsabiliza

ão

Modelo do Estado do Ceará

• Fazer mais com menos

;

otimiza

ão do recurso

úblico

• Utiliza a trans

arência como mecanismo de incentivar o controle social

• Enxu

amento de custos o

eracionais e otimiza

ão do or

amento

• Melhoria nos

rocessos de controle interno

Modelo do Canadá

• Responsabilidades pelos resultados são claramente designadas e consistentes com os

recursos

e as dele

ões são a

riadas às ca

acidades

• Mantém o custo beneficio do

rama

otimiza

ão dos recursos e redu

ão de custos

• Compromisso com o continuo exame das despesas para assegurar um gasto responsável

em termos de resultados e valor

ara o dólar do contribuinte

• Monitoramento da gestão e do controle das despesas públicas de todos os programas,

asse

urando a tomada

imediata de a

ão efetiva

ara remediar

ual

uer ineficiência

• Visão integrada do gasto necessária para acessar a integridade de programas e para dar

orte racional às

rioridades e obter o melhor valor

ara o contribuinte

• Gasto responsável e sábio no que tem significado para os canadenses, reaplicando recursos

e reestruturando

ramas em res

osta a mudan

as de necessidades e

rioridades

• O programa deve terminar onde termina sua necessidade e, para isto, os órgãos precisam

roduzir informa

ão dos custos e resultados re

ueridos

ara a tomada de decisão eficaz

• Informa performance financeira e não financeira, custos e resultados previstos e realizados

• Propostas de gastos em programas devem estar baseadas na política e suportar a missão e

os objetivos do órgão e as melhores práticas de Controladoria moderna.

Governan

a e Dire

ão Estraté

ica

Modelo do Estado do Ceará

Modelo do Canadá

• As condições essenciais – coerência interna, disciplina corporativa e alinhamento com os

resultados – estão prontos para prover um direcionamento estratégico efetivo, para dar

suporte ao ministro ou ao Parlamento, e para gerar resultados

• Informação dos gastos e resultados devem garantir tomada de decisões de investimento

racional com determinação de prioridades do Governo de forma integrada de todos órgãos

• Investimentos ou parcerias para desenvolver programas devem melhorar a performance, a

produtividade, ou prover melhor serviço para os canadenses

103

Quadro 16 - Modelos Ceará e Canadá: Resultados e Performance

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

Este modelo, basicamente, quer respostas para as questões de quais os

resultados que estão sendo conseguidos para o povo canadense com os recursos

públicos e qual o desempenho dos programas e departamentos que os estão

viabilizando.

Em relação ao item, Valores do Serviço Público, apresentados no Quadro

17, afere-se que no Modelo Canadense se transmite a todos, o que é esperado em

termos de conduta de seus servidores, reforçando o respeito ao profissionalismo, à

ética (integridade, confiança e honestidade), ao exercício da democracia e aos

valores pessoais, como coragem, decência, responsabilidade, humanidade, respeito,

civilidade, justiça, entre outros; buscando-se a excelência, transparência e

responsabilidade em tudo o que é feito.

No Ceará, a principio, aplicam-se alguns desses mesmos valores, no

entanto, o modelo diverge por não haver uma veiculação nem promoção maior de

tais valores dentro do serviço público e para a população.

Resultados e Performance

Modelo do Estado do Ceará

• Mudan

a no

lane

amento e na

estão

ública

ara obten

ão de resultados

• Inverte a ló

ica

redominante e transforma os

ramas em meio e não fim

• Define os resultados es

erados de modo realista

• Focalizam nos resultados de seus

ramas

etos e atividades

Modelo do Canadá

• Informações relevantes sobre os resultados (interno, serviço ou programa) são reunidas e

utilizadas

ara tomada de decisões, sua divul

ão é trans

arente e de fácil entendimento

• Mede o nível de satisfa

ão do cliente

ara a

rimorar servi

• Foco em Resultados: monitoramento e avaliação dos resultados são pré-requisito para a

entrega de programas, serviços e políticas que os canadenses merecem

• Definir claramente os resultados a serem atingidos, executando o programa ou o serviço,

medindo e avaliando a performance, fazendo ajustes para melhorar eficiência e

efetividade e informando a

erformance de um modo

ue faz sentido aos canadenses

• Permite os departamentos servirem os canadenses melhor, distinguindo os pontos

positivos e negativos do programa e provendo orientação naquilo que funciona e não

funciona.

• Informação sobre performance correta e a tempo é a base para a responsabilização dos

gestores no alcance de resultados

• Departamento monitora, avalia e informa os aspectos-chave dos programas e sua

performance, o que permite uma análise realista, com os pontos bons e maus

• Ciclo produtivo de planejamento, monitoramento, avaliação e informação de resultados

para os cidadãos, por meio dos ministros e Parlamento, que dá suporte à cultura de

aprendizagem e ajustamento continuo

104

Quadro 17 - Modelos Ceará e Canadá: Valores dos Serviços Públicos

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

Em relação ao item Gestão da Aprendizagem, da Inovação e da

Mudança, conforme Quadro 18, estes conceitos estão fortemente arraigados, como

parte integrante do Modelo Canadense da Gestão. Já no Ceará, a gestão da

aprendizagem, da inovação e da mudança é algo ainda incipiente e precisa evoluir.

• Moderniza

ão e inova

ão

incor

orando ferramentas da

estão da iniciativa

rivada

• Treinamentos sobre o novo modelo com ob

etivo de

uebrar

aradi

mas

• Rom

imento

radual da cultura burocrática

Quadro 18 - Modelos Ceará e Canadá: Gestão da Aprendizagem

Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.

Para finalizar em relação ao Modelo Canadense, este é um modelo

maduro que tem características próprias da cultura desse País e busca a contínua

renovação, mantendo seus princípios básicos. Este processo de amadurecimento e

sentimento de evolução é evidenciado nos textos abaixo, que datam, entre eles,

numa diferença de oito anos, mas sintetizam o modelo de Administração do Canadá:

alores dos Servi

os Públicos

Modelo do Estado do Ceará

• Res

onsabilidade fiscal

ética e trans

arência

Modelo do Canadá

• Os chefes dos departamentos reforçam continuamente a importância dos valores e da ética

dos serviços públicos ao entregar resultados aos canadenses (por exemplo, valores

democráticos, profissionais, éticos e pessoais)

• Valores são uma linha-base para as políticas, sistemas, servidores, parlamentares e cidadãos

a que se devem ajustar. Exige-se transparência e responsabilidade em tudo o que é feito

• Respeito por democracia reconhece que a autoridade eleitas são responsáveis junto ao

Parlamento e ao povo canadense

• Profissionalismo é um valor que exige dos servidores compromisso com uma alta qualidade

de trabalho no desenho, na execução dos serviços e no continuo aperfeiçoamento dos

programas e serviços aos canadenses

• Valores éticos (integridade, confiança e honestidade) e procurar sempre o bem comum são

vitais para boa governança e democracia

• Valores pessoais como coragem, decência, responsabilidade, humanidade, respeito,

civilidade, justiça e cuidado.

Gestão da A

rendiza

da Inova

ão e da Mudan

Modelo do Estado do Ceará

Modelo do Canadá

• Departamento gere através de inovações e transformações contínuas, promove aprendizado

organizacional, valoriza o conhecimento corporativo e aprende com suas experiências

• Encoraja o aprendizado e lidera por meio da participação, comunicação aberta e respeito

pela diversidade

• Divulgar as melhores práticas é essencial para a decisão das políticas e investimentos

• Conhecimento adquirido por meio das análises dos programas fornece melhor entendimento

do que funciona melhor no futuro

105

Os programas e serviços do Governo do Canadá são focados no cidadão e

beneficiara-se da melhoria contínua e do uso de práticas de gerência

modernas. A estrutura e a agenda do Modelo esboçado dentro desse

documento não é nenhum reparo rápido. Continuo esforço será requerido. E

não podemos ver nenhum fim nas mudanças induzidas globalmente, que

afetam a sociedade Canadense, e conseqüentemente, não tem um ponto

final para as adaptações que os gestores Canadenses devem fazer para

servir bem aos Canadenses. Esse modelo de gestão é ao mesmo tempo

sustentável e adaptável (CANADA, 2000 a, p.35).

Com o Management Accountability Framework (modelo de gestão e

responsabilização) implantado, nós acreditamos que temos um modelo com

uma fundação conceitual forte para gerenciar performance e accountability.

No entanto, garantir excelência no serviço público para as próximas

gerações requer muito mais. Estamos somente no começo do que serão

anos de renovação sustentável desta administração. Definiremos ano, após

ano compromissos tangíveis e os alcançaremos.... Finalmente quero

congratular aos servidores públicos que diariamente provêem,

consistentemente, um bom serviço aos milhões de Canadenses, e realizam

realmente algo incrível. (CANADA, 2008, p.16-22).

No caso do Ceará verifica-se que, na pesquisa documental e observação

direta da autora, o Estado vem sendo reconstruído, desde 1987, para uma gestão

mais efetiva da Administração Pública, assim como, no meio da sociedade, uma

consciência interna de cidadania, encontra-se em elaboração. Este processo, no

entanto, como aconteceu em outros Estados, leva tempo e no Ceará esse tempo

parece ainda maior. Analisando e comparando os modelos em questão, infere-se

que isto decorre, possivelmente, dos paradigmas e valores limitantes da cultura,

como “o jeitinho brasileiro”, o “tirar vantagem em tudo”, o interesse do indivíduo

sobre o coletivo, a acomodação, entre outros, que são muito antigos e arraigados na

história e sua quebra leva tempo e persistência. E, como clarifica Meier (2003, p. 7),

Quanto maior a diferença entre a cultura existente e uma cultura orientada a

resultado, mais o esforço requerido. Por exemplo, precisa-se de um

programa bem planejado e com muitos recursos que financie a mudança de

uma organização que tenha uma cultura de estrutura hierárquica e controle

para uma organização que use aprendizagem e informação de desempenho

para as decisões. A primeira requer que os gestores públicos conheçam a

lei e procedimentos enquanto a segunda requer que estes diagnostiquem

problemas, desenhe soluções e desenvolva processos de implementação

flexíveis. Mudança organizacional dessa magnitude é difícil e toma tempo,

mas é necessária no sentido de criar o ambiente propicio para a efetiva

implementação de GPR.

Resumem-se no Quadro 19 as inferências obtidas na análise comparativa

realizada nesta seção, das principais divergências e suas possíveis causas, do

Modelo Cearense em relação ao seu modelo de referência.

106

Itens Analisados Principais Divergências Possíveis Causas

Políticas e

Pro

ramas

Processo efetivo de

acom

anhamento de Pro

ramas

Falta sistemática de monitoramento e avaliação. Falta de

divul

ão am

la a

ula

ão.

Pessoas Capacitação Técnica, motivação e

remunera

ão

Falta de maior capacitação dos servidores. de política de RH

consistentes com o modelo. Falta divul

ão am

la de GPR

Serviços focados

nos cidadãos

Qualidade do atendimento e

facilidade de acesso aos serviços

Falta de publicidade do modelo e dos resultados direto a

população e aos servidores. Falta de capacitação. Mínima

utilização de “governo eletrônico”

Administração Due diligence e stewardship não são

evidentes ou consistentes

Cultura de processos, burocracia, difícil de mudar.

Estabilidade do servidor x estimulo, baixa remuneração.

Pouca capacitação dos gestores administrativos financeiros.

Gestão do Risco Cultura de gestão do risco insipiente. Falta de maturidade do conceito.

Responsabilização Grau de transparência e

ccountabilit

Processo de responsabilização esta no inicio com a inclusão

das

resta

ões de contas no site.

Governança e

Direção Estratégica

Grau de participação dos gestores

no processo de planejamento

estratégico e tomada de decisões

Processo de quebra de paradigmas do modelo burocrático e

centralizador leva tempo e paciência

Resultados e

Performance

Foco em resultados limitado aos

gestores. Relatório de performance

não uma prática.

Falta capacitação a todos os servidores sobre o novo modelo.

Falta implementação sistemática do Relatório de performance.

Falta de divulgação ampla.

Valores dos

Serviços Públicos

Ênfase e publicidade dos valores do

serviço público

Falta de divulgação dos valores que regem o serviço público

Gestão da

Aprendizagem, da

Inovação e

Utilização do conhecimento para

tomada de decisões, aprendizagem,

inovação e mudanças.

Falta de capacitação dos gestores e servidores. Falta de

divulgação ampla e multiplicação do conhecimento acumulado

Quadro 19 - Divergências e Causas entre os Modelos Canadense e Cearense

Fonte: Analise da autora. Elaboração Própria.

Conclui-se que, à luz da pesquisa documental e guardando-se as grandes

diferenças culturais, uma das divergências maiores entre o modelo de GPR

implantado no Ceará e o modelo canadense é a sua publicidade junto aos

servidores e dos resultados diretos à população. E, conforme identificado, ainda

existe uma cultura do modelo burocrático, centralizador e de processos, adicionada

à estabilidade do servidor e sua baixa remuneração, que não é nenhum estímulo

para performance. Junta-se a estas, outras causas, como a falta no Ceará de:

• sistemática de monitoramento e avaliação;

• maior capacitação dos gestores e servidores;

• política de RH consistentes com o modelo;

• relatório de performance implementado e sua divulgação à sociedade;

• maior divulgação dos valores do serviço público aos servidores e à sociedade;

• divulgação ampla e multiplicação do conhecimento acumulado; e

• maior utilização do “Governo eletrônico”.

Por fim, falta maturidade no Modelo Cearense, visto que sua implantação

só tem três anos e passou por uma mudança de Governo em 2007, sendo alvo dos

ajustes normais de uma nova gestão. Apesar disso, GPR continua como prioridade

no Governo e o processo de responsabilização está no inicio, com a inclusão das

prestações de contas no site de cada órgão a partir de julho 2008.

Na próxima seção, procede-se com uma análise comparativa da

percepção dos gestores do Estado do Ceará e do Canadá.

107

7.2 Análise Comparativa da Percepção dos Gestores

Traça-se a seguir um paralelo entre as percepções nas pesquisas dos

gestores públicos cearenses e canadenses, observando os seguintes pontos

comuns nas questões dispostas nas entrevistas apresentadas no capitulo 6:

• características do modelo de GPR;

• benefícios da GPR na gestão;

• desafios enfrentados para implantação do GPR; e

• propostas de melhorias no modelo de GPR.

Em relação às características do modelo de GPR, conforme observado

pelos gestores no Ceará, houve uma percepção de que, do ponto de vista da

concepção teórica, o Modelo Estadual foi razoavelmente estruturado, uma vez que

procurou envolver não apenas todo o ciclo da gestão pública (planejamento,

orçamentação, execução, monitoramento e avaliação), como também inverteu a

lógica do processo tradicional, partindo-se, agora, da definição do impacto que se

pretende alcançar, em termos de resultado, com a implementação de ações

governamentais, para, em seguida, definir produtos, metas, estratégia, instrumentos

e indicadores a elas vinculados. Com GPR reduziu-se o número de programas e

produtos que precisavam ser acompanhados, canalizando esforços para aqueles

mais prioritários e consistentes com o Plano de Governo, que foi transformado na

peça principal norteadora do planejamento das políticas públicas.

Segundo eles, a concepção de GPR está presente, em certa medida, em

instrumentos de planejamento, tais como, PPA, Orçamento Anual, Planos

Estratégicos e Operacionais, e em produtos específicos, como o Sistema de Metas

Sociais, os incentivos por meio de prêmios relacionados a resultados obtidos, como

o Prêmio Ceará Vida Melhor e o Prêmio para Educação. O modelo se encontra,

ainda, em fase de maturação, seja por não permear todo o processo de trabalho no

ambiente interno de cada um dos responsáveis pela ação governamental, seja por

falta de melhor consistência entre as diversas variáveis (impactoÎ produtoÎ

procedimentoÎproblema) e informações existentes nos diversos sistemas (PPA,

LOA, Plano Operativo).

108

Já para os gestores canadenses, em relação ao modelo de GPR, verifica-

se que este já faz parte da própria cultura da Administração Publica e que o

Treasury Board of Canada tem papel relevante de garantir a sustentabilidade do

modelo para atingir resultados. Na entrevista com um gestor deste órgão, ele

informou que entrou no serviço público há quinze anos e observou-se que, ao ser

questionado sobre as características de GPR, sua percepção era de que o modelo

coincidia com o próprio Governo, ou seja, praticamente toda sua vida profissional ele

passou vivenciando seus conceitos e sua prática. Observou-se ainda que, dentro de

suas responsabilidades, trabalhando no Centre of Excellence for Evaluation –

Expediture Management Sector, ele tinha contato com os vários departamentos e

agências governamentais, na análise da adequação e consistência de seus

instrumentos de planejamento e implementação e monitoramento de programas com

os procedimentos do Management, Resources and Results Structure Policy. Este

requisita a elaboração anual do Program Activity Arquiteture, inventário dos

programas, chegando até as subatividades, com base nos resultados estratégicos

do Governo, e os resultados do órgão, definidos no Result-based Management and

Accountability Framework, que dá o escopo do programa, resultados esperados e

plano de monitoramento e avaliação.

Quanto aos benefícios do modelo de GPR cearense, verifica-se que a

percepção dos gestores do Ceará é a de que esse modelo trouxe um ganho para o

serviço público, com a redução de programas, eliminação de horas desperdiçadas

com atividades nem sempre úteis do ponto de vista dos resultados a serem obtidos.

Agregam-se, também, novos patamares de eficiência e economia, com melhor

proveito no uso dos recursos (materiais e humanos) com a racionalização dos

gastos públicos, novo sistema de compras e incremento na governança com

instrumentos de acompanhamento e monitoramento de Resultados de Governo.

Outro beneficio é a ação da Secretaria da Controladoria, que a partir do modelo,

incorporou na execução de suas atividades de auditorias nos vários órgãos do

Governo os aspectos relacionados à prática de gestão por resultados que, embora

em estágio inicial, vem contribuindo para elevar a eficácia e efetividade da ação do

controle interno no Ceará. O principal benefício percebido pelos gestores foi, no

entanto, que o modelo de GPR propiciou uma metodologia de a ação governamental

combater os problemas sociais e econômicos e promover as condições necessárias

109

ao processo de desenvolvimento do Estado do Ceará com justiça social, uma vez

que associa aquelas ações aos impactos e resultados desejados.

Verifica-se que a percepção dos gestores entrevistados no Canadá é de

que o modelo da gestão tem como o principal benefício o foco de atingir resultados

significativos, em termos sociais, econômicos e ambientais para o cidadão

canadense. Percebeu-se na entrevista com os gestores da CIDA que o

monitoramento, avaliação, aprendizado, mudanças, performance, transparência e

accountability são conceitos utilizados na prática do dia-a-dia. GPR é um circulo

virtuoso, que integra estratégia, pessoas, recursos, processos, que planeja,

implementa, monitora, informa, onde se aprende e se reajusta o novo planejamento,

com o intuito de aperfeiçoar a tomada de decisões.

Em termos de limitações do modelo de GPR, na percepção observada

dos Gestores Cearenses, o principal desafio é romper com a cultura organizacional

tradicional do corpo técnico do Estado. Para eles, o novo e as mudanças não foram

bem recebidas pelos servidores em geral, no entanto, percebe-se que a importância

do Modelo de Gestão por Resultados foi razoavelmente apropriada pelos dirigentes

e gestores públicos, uma vez que foram realizados diversos encontros e reuniões

com o objetivo de introduzir os conceitos do modelo. Na visão dos gestores públicos

cearenses, entretanto, o sucesso do modelo depende da incorporação desta

compreensão no ambiente de trabalho dos órgãos, a partir da mudança de cultura

administrativa. Isto, segundo eles, envolve a capacitação profissional em todos os

níveis da organização, a disponibilização de instrumentos de trabalho adequados, a

consistência das informações registradas nos sistemas corporativos, dentre outros.

Isto porque, apesar de todo o trabalho a disseminação que foi realizada (cursos,

seminários e etc), grande parte dos servidores sabe que este modelo existe dentro

do Estado, mas não o conhece efetivamente, e, sendo assim, as pessoas não o

praticam como deviam.

No Canadá, na percepção dos gestores entrevistados, o maior desafio

encontra-se na função de avaliar os programas, que necessita ser aprimorada no

tempo que leva, na consistência das competências dos avaliadores, em ter-se

standard mais claro sobre a qualidade e uso das avaliações e de um maior número

de programas cobertos, com maior periodicidade de avaliação.

110

Na percepção dos gestores do Estado do Ceará, uma proposta de

melhorias para o modelo seria a ampliação da discussão e da divulgação do modelo

da gestão, para promover uma maior conscientização dos servidores e da

Sociedade a este respeito. Outra proposta seria maior capacitação do servidor,

comunicação entre setoriais, difusão do conhecimento, parcerias com ONGS e

agentes privados e melhoria na estrutura, nos processos, nos sistemas

governamentais, na cobrança de resultados e na accountability. Por fim, eles

propõem o estabelecimento de mecanismos de sustentabilidade do modelo, para

evitar que, um governante unilateralmente, decida reverter o processo e retornar ao

modelo anterior.

No Canadá, aprendizagem, inovação e mudança, na percepção dos

gestores, já fazem parte do modelo, no entanto, em entrevista com um gestor da

Escola de Administração Pública do Canadá, verifica-se que, ao perseguir

excelência na prestação de seu serviço, e considerando as pessoas o maior ativo

neste processo, vê-se a escola com um papel fundamental: de assegurar que os

servidores públicos sejam excelentes profissionais, capacitando-os com os skills

(habilidades) necessárias para servir bem aos canadenses. E, neste sentido, eles

buscam a melhoria continua do modelo. Outra proposta de melhoria percebida diz

respeito à função de avaliação, que, apesar de fazer parte integrante de todo

desenho de programa, necessita ser aprimorada no tempo que leva sua execução,

na consistência das competências dos avaliadores e na falta de pessoal treinado e

de standards mais claros sobre a qualidade e uso das avaliações.

Portanto, a comparação dos Modelos Canadense e Cearense e das

percepções dos gestores, delineada neste capitulo, responde ao terceiro objetivo

específico desta pesquisa, ou seja, identificar as causas das possíveis divergências

entre o modelo de referência e o modelo de GPR implantado no Estado do Ceará.

No próximo capítulo, são apresentadas as considerações finais, incluindo

a indicação de possibilidades para realização de outras pesquisas sobre esse tema.

111

8 CONCLUSÃO

Para atender ao principal objetivo, que consistiu em analisar os elementos

do modelo de GPR implantado na Administração Pública do Ceará, foi feita no

decorrer dos capítulos desta dissertação a caracterização do Modelo de Referência

Canadense e do Modelo Cearense, uma análise comparativa dos dois, à luz da

pesquisa documental e da percepção dos gestores, identificando, por fim, as causas

das possíveis divergências entre os dois modelos.

Ao longo do estudo, verificou-se que a crise fiscal brasileira dos anos

1980 evidenciou a questão da governabilidade do Estado e a urgência de reformas

administrativas. O Estado Gerencial ou empreendedor implementado no Brasil, a

partir de 1995, buscou transformá-lo. Os conceitos da gestão pública por resultados,

de forma paulatina, vem se consolidando no Brasil, e tem também sido incorporados

nas unidades federativas como Minas Gerais, São Paulo e Ceará.

Depreende-se que, no caso do Ceará, assim como nas demais

sociedades modernas, a sociedade cearense também passa por evolução. Desde

1987, com o término do ciclo dos governos dos “coronéis”, o setor público iniciou a

busca de algo novo, iniciando a modernização da gestão pública, que reconhece a

necessidade de transformação do perfil socioeconômico do Estado, redução da

pobreza e inserção do Ceará na economia globalizada.

A execução bem-sucedida de GPR em outros países, especialmente no

Canadá, chamou a atenção dos técnicos do Ceará, que o escolheram como modelo,

referência a ser seguido. Mesmo sendo o modelo de um pais com características

culturais tão diversas, teve o seu desenho adaptado às particularidades locais, na

conquista de uma prática da gestão focada em resultados.

O estudo mostra que o modelo de GPR é uma realidade no Estado do

Ceará, implantado em 2005, no Governo Lúcio Alcântara, com prosseguimento no

Governo Cid Gomes mostrando a importância dos conceitos e a possibilidade de

sua sustentabilidade. Verifica-se que sua implantação traz benefícios ao Ceará,

sendo o maior impacto, até esse ponto, no planejamento dos programas focos em

112

resultados, em contrapartida a produtos, passando a ter maior efetividade na

execução das políticas públicas.

O resultado da análise comparativa dos dois modelos mostrou que os

conceitos básicos do Modelo de GPR Cearense são parecidas com o Modelo

Canadense, no entanto, existem várias divergências entre eles, tendo-se verificado

que dois são os fatores limitantes no caso do Ceará: as peculiaridades e desafios de

sua cultura, que é bastante diversa do Modelo de referência e o pouco tempo de

maturação do modelo, em comparação a um padrão já maduro, como o canadense.

Conclui-se que algumas das causas destas divergências decorem de a

atividade da disseminação do Modelo Cearense aos servidores públicos ainda ser

limitada, assim como a publicidade do modelo a população é incipiente. Considera-

se que o Relatório de Desempenho da Gestão, como um capítulo-parte do processo

de prestação de contas ao Tribunal de Contas do Ceará, utilizando conceitos de

GPR, tem contribuído para a disseminação da cultura de resultados aos gestores

públicos. A elaboração do Relatório de Desempenho Setorial, todavia, como parte

do monitoramento, retroalimentação e aprendizagem não está totalmente

implantada. Outra causa das divergências verificada é a capacitação dos servidores,

que ainda é insuficiente, ante os novos desafios de GPR, decorrentes de como lidar

mais efetivamente com a coisa pública.

Conclui-se da pesquisa, com os gestores cearenses, que, na sua

percepção, os conceitos básicos de GPR de planejamento, com foco em resultados

para o bem-estar do cidadão, otimizando a gestão dos recursos públicos, foram

razoavelmente absorvidos pelos gestores, mas não plenamente por todo o corpo de

servidores. Neste sentido, o Estado convive com as dificuldades inerentes a todo

“choque da gestão”: resistência a mudança, desafios na quebra de paradigmas da

cultura burocrática e do ritmo da região.

Sabe-se que, para se ter resultados diferentes, é preciso se fazer

diferente. Portanto, considera-se um exemplo de mudança necessária a modificação

na atitude dos servidores, no sentido de assumirem a responsabilidade pessoal de

pensar e fazer a mudança. De outra maneira, tratar-se-á de uma verdadeira prova

de loucura continuar a fazer as mesmas coisas e almejar resultados diferentes.

113

Na pesquisa com os Gestores no Canadá, observou-se que eles

conhecem os conceitos de GPR e suas informações refletem um modelo

consolidado, amplamente divulgado pelo Governo, nesses treze anos de GPR,

internamente, para seus servidores, e externamente, para a população em geral.

Em termos de limitações do modelo GPR, verifica-se que existe a

necessidade de alerta, pela Administração Pública, de, ao utilizar mecanismos da

iniciativa privada, não se desviar da essência do seu papel de Estado. Outro cuidado

é não privilegiar GPR como fim, ao ponto de negligenciar as atividades-meio e os

processos, uma vez que é, por meio deles, que se racionaliza o uso de recursos e

se pode alcançar melhores resultados. Além disso, os próprios implementadores das

políticas públicas, ao passar por um processo de aprendizado, poderão ser mais

eficientes e isto, por sua vez, poderá reverter em melhores resultados para a

Administração. Outra limitação a ser superada é a possibilidade de descontinuidade

do processo de implantação do modelo de GPR, fato comum da Gestão Pública,

haja vista que, ao mudar os governantes, mudam-se algumas orientações. No caso

particular do Ceará, surge o projeto da Escola da Gestão Pública do Ceará, que

passaria a ser instrumento de viabilização do aprendizado técnico e disseminação

da cultura voltada para GPR que consolidaria sua permanência.

Finaliza-se, considerando que, para se ter os padrões ótimos de

eficiência, eficácia e efetividade no Estado do Ceará, exige-se ainda um processo de

mudanças, que não é fácil nem rápido. Precisa-se repensar os valores do setor

público, numa discussão ampla, capacitar e avaliar o servidor e promover a

divulgação do modelo e o envolvimento da população na cobrança e

acompanhamentos dos resultados de governo.

Como sugestão para pesquisas futuras, acredita-se que seria relevante

obter a percepção do cidadão cearense em relação ao novo modelo e

posteriormente pesquisar sobre seu impacto para o bem-estar da população, ou,

ainda, os efeitos dessa nova abordagem para a maior efetividade do trabalho do

servidor. Outro tema interessante é a importância da Secretaria de Controladoria na

consolidação de GPR no Ceará. Não obstante, espera-se que este trabalho possa

contribuir para elevação do nível de produção acadêmica sobre o tema de

Administração Pública, na perspectiva de gestão pública focada nos resultados.

114

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YIN, Robert K. Estudo de caso. 2. ed., Porto Alegre: Bookman, 2001.

120

APÊNDICES

Apêndice 1 - Características Básicas do Modelo de GPR do Canadá

Políticas e Pro

ramas

• Pro

ramas consistentes com as

olíticas e

rioridades do Governo

• Desenvolve

lanos

ara alcan

ar metas

monitora e informa

resso

• Inte

ridade dos

ramas observados e acom

anhados com monitoramento ativo

• Políticas e

ramas são desenvolvidas “de fora

ara dentro”

• Capacidade analítica e de pesquisa dos departamentos é desenvolvida e sustentada para

arantir o

pç

ões de

olíticas

desenho de

ramas e conselhos de alta

ualidade

Pessoas

• O departamento tem as pessoas, o ambiente de trabalho e o foco na construção de capacidades

e da liderança para assegurar o seu sucesso e um futuro confiante para o serviço público no

Canadá.

• Gestão de recursos humanos deve assegurar as pessoas certas na posição certa, dando o

devido su

orte a estas

ara atin

ir resultados

• Liderança deve propiciar um ambiente de trabalho de confiança, reconhecendo o valor do bom

trabalho, ativamente promovendo a inclusão e a diversidade, encorajando a colaboração e a

comunicação aberta, suportando as iniciativas e parcerias para o bem dos canadenses

• Os lideres do serviço público devem estar aptos a operar efetivamente em seu ambiente, dar seu

suporte às pessoas, prover oportunidades de eles fazerem contribuições, aprenderem e inovarem,

falando as duas línguas e aceitando riscos e celebrando resultados no trabalho

• Líderes e servidores trabalham

untos construindo

untos um ambiente de trabalho exem

lar

Servi

os focados nos cidadãos

• Serviços projetados nas necessidades dos cidadão e fácil acesso

• Servi

os acessíveis e inte

rados em um só lu

ar, via internet, telefone ou correio

• Parcerias são encora

adas e efetivamente administradas como solu

ões

ara o cliente

• Servidores servem aos interesses dos cidadãos como contribuintes e clientes

• Servidores tratam cidadãos de forma

usta

com e

üidade

rote

endo seus interesses

Gestão do Risco

• A equipe executiva define claramente o contexto e as práticas corporativas para gerir

roativamente os riscos or

anizacionais e estraté

icos

• Efetivamente

erenciar os riscos e estabelecer o ambiente a

riado de controle

•

valia inte

ridade da base de

ramas

identificando riscos e estraté

ias

ara minimizá-los

dministra

ão

• O regime de controle do departamento (ativos, dinheiro, pessoas, serviços, etc.) é integrado e

efetivo, e os seus princípios básicos são claros para toda a equipe

• Due dili

ence e stewardshi

dos recursos

úblicos em todos os de

artamentos e a

ências

Res

onsabiliza

ão

• Responsabilidade pelo resultado são claramente designadas e consistentes com os recursos,

e as dele

ões são a

riadas às ca

acidades

• Mantém o custo beneficio do

rama

otimiza

ão dos recursos e redu

ão de custos

• Compromisso com o continuo exame das despesas para assegurar um gasto responsável em

termos de resultados e valor

ara o dólar do contribuinte

• Monitoramento da gestão e do controle das despesas públicas de todos os programas,

asse

urando imediata tomada de a

ão efetiva

ara remediar

ual

uer ineficiência

• Visão integrada do gasto necessária para acessar a integridade de programas e para dar suporte

racional às

rioridades e obter o melhor valor

ara o contribuinte

• Gasto responsável e sábio no que tem significado para os Canadenses, realocando recursos e

reestruturando

ramas em res

osta a mudan

as de necessidades e

rioridades

• O programa deve terminar onde termina sua necessidade e, para isto, os departamentos e

agencias precisam produzir informação dos custos dos programa e resultados requeridos para a

tomada de decisão eficaz

• Deve-se ter Informações da performance financeira and não financeira para relacionar custos

com os resultados previstos e realizados

• Propostas de gastos em programas devem estar baseadas na política e suportar a missão e os

objetivos do departamento e as melhores práticas de Controladoria moderna

121

Apêndice 1 - Características Básicas do Modelo de GPR do Canadá

Resultados e Performance

• Informa

ões relevantes sobre os resultados

(

interno

servi

o ou

rama

)

são reunidas e

• Mede o nível de satisfa

ão do cliente

ara a

rimorar servi

• Foco em Resultados: monitoramento e avaliação dos resultados são pré-requisito para a

entrega de programas, serviços e políticas que os canadenses merecem

• Gestão por resultados requer atenção do começo ao fim de uma iniciativa, significa definir

claramente os resultados a serem atingidos, executando o programa ou o serviço, medindo

e avaliando a performance, fazendo ajustes para melhorar eficiência e efetividade e

informando a performance de um modo que faz sentido aos canadenses

• Gestão por resultados permite os departamentos servirem os canadenses melhor,

distinguindo os pontos positivos e negativos do programa e provendo orientação naquilo

que funciona e não funciona

• Informação sobre performance correta e a tempo é a base para a responsabilização dos

gestores no alcance de resultados

• Departamento monitora, avalia e informa nos aspectos-chave dos programas e sua

performance, o que permite uma análise realista, com os pontos bons e maus

• Ciclo produtivo de planejamento, monitoramento, avaliação e informação de resultados

para os cidadãos, por meio dos ministros e Parlamento, que dar suporte à cultura de

aprendizagem e ajustamento continuo

alores dos Servi

os Públicos

• Os chefes dos departamentos reforçam continuamente a importância dos valores e da ética

dos serviços públicos ao entregar resultados aos canadenses (por exemplo, valores

democráticos, profissionais, éticos e pessoais)

• Valores são uma linha-base para políticas, sistemas, servidores, parlamentares e cidadãos

a que devem se ajustar. Exige-se transparência e responsabilidade em tudo que é feito.

• Respeito por democracia reconhece que a autoridade eleitas são responsáveis junto ao

Parlamento e ao povo canadense

• Profissionalismo é um valor que exige dos servidores compromisso com uma alta qualidade

de trabalho no desenho, na execução dos serviços e no continuo aperfeiçoamento dos

programas e serviços aos canadense

• Valores éticos (integridade, confiança e honestidade) e procurar sempre o bem comum são

vitais para boa governança e democracia

• Valores pessoais como coragem, decência, responsabilidade, humanidade, respeito,

civilidade, justiça e cuidado

Gestão da A

rendiza

da Inova

ão e da Mudan

• Departamento gere através de inovações e transformações contínuas, promove aprendizado

organizacional, valoriza o conhecimento corporativo e aprende com suas experiências

• Encoraja o aprendizado e lidera por meio da participação, comunicação aberta e respeito

pela diversidade

• Divul

ar as melhores

raticas é essencial

ara a decisão das

olíticas e investimentos

• Conhecimento adquirido por meio das análises dos programas fornece melhor

entendimento do que funciona melhor no futuro

Fonte: Treasury Board of Canada

Governan

a e Dire

ão Estraté

ica

• As condições essenciais – coerência interna, disciplina corporativa e alinhamento com os

• resultados – estão prontos para prover um direcionamento estratégico efetivo, para dar

suporte ao ministro ou ao Parlamento, e para gerar resultados

• Informação dos gastos e resultados devem garantir tomada de decisões de investimento

racional com determinação de prioridades do Governo de forma integrada de todos os

artamentos

• Investimentos ou parcerias para desenvolver programas devem melhorar a performance, a

rodutividade

rover melhor servi

ara os canadenses

122

Apêndice 2 - Características Básicas do Modelo de GPR do Ceará.

Serviços focados nos cidadãos

• O cidadão começa a ser foco de elaboração de política públicas

• Identificam-se as necessidades dos beneficiários dos programas e projetos

• Melhora-se o padrão de atendimento ao público

Gestão do Risco

• Maior produtividade e qualidade, potencialmente menos riscos

Administração

•

primoramento dos processos de compras com economia para o Estado

• Melhor uso dos recursos (materiais e humanos), utilizando de maneira mais eficiente

• Gerencia recursos públicos com responsabilidade fiscal, ética e transparência

• Aperfeiçoa os mecanismos e critérios de alocação e controle de recursos

Responsabilização

• Faz mais com menos; otimização do recurso público

• Utiliza a transparência como mecanismo de incentivar o controle social

• Enxugamento de custos operacionais e otimização do orçamento

• Melhoria nos processos de controle interno

Governança e Direção Estratégica

• Incremento na

overnança: tem-se maior ob

etividade no exercício da

estão

• Foco e diretriz bem definidos: Resultados de Governo

• Adota comportamento empreendedor, proativo

• Utiliza instrumentos eficientes de informação gerencial

Resultados e Performance

• Mudança no plane

amento e na

estão pública para obtenção de resultados

• Inverte a lógica predominante e transforma os programas em meio e não fim

• Define os resultados esperados de modo realista

• Focaliza nos resultados de seus programas, projetos e atividades

Valores dos Serviços Públicos

• Responsabilidade fiscal, ética e transparência

Gestão da Aprendizagem, da Inovação e da Mudança

• Modernização e inovação, incorporando ferramentas da

estão da iniciativa privada

• Treinamentos sobre o novo modelo com objetivo de quebrar paradigmas

• Rompimento gradual da cultura burocrática

Fonte: Pesquisa Documental, Registro em Arquivo e Observação Participativa. Elaboração Própria

Políticas e Programas

• Racionalização das políticas públicas, pro

ramas de acordo com o plano de

overno

• Estabelecimento de metas claras para o objetivo a ser alcançado

• Planejamento utiliza matriz de fácil visualização dos programas, ações e projetos

• Monitoramento das metas usando indicadores de desempenho

• Orçamento Participativo para definição do PPA.

• Melhoria na gestão dos programas e na execução físico - financeiro dos projetos

Pessoas

• Gestor público mais voltado para resultados

• Valorização do servidor com implementação de Cargos e Carreiras

• Aumento na remuneração dos servidores baseada em desempenho e titulação

• Capacitação técnica dos gestores

123

Apêndice 3 - Sumário da pesquisa aos Gestores Canadenses

Questionário sobre o Modelo de Gestão por Resultados utilizado no Governo do Canadá

1 Qual é o papel do Treasury Board of Canada (TBC) e sua responsabilidade em referência a GPR?

Seu papel é de atuar como o empregador do governo e sua missão é garantir que o governo é

bem administrado, responsável e que os recursos são alocados para atingir resultados. Sua

responsabilidade é trabalhar com os vários departamentos e agências governamentais, disciplinar

e guia-los na elaboração dos planos estratégicos e prestação de contas de seus resultados e na

melhoria de suas práticas gerenciais.

2 Como é o processo de definição dos programas dentro das matrizes de GPR?

O processo de definição de programas começa com elaboração pelo órgão em questão seguindo

procedimentos do Management, Resources and Results Structure Policy que requisita a

elaboração anual do Program Activity Arquiteture que tem como base os resultados estratégicos

do Governo, e os resultados do órgão, que defini seus programas, os produtos, as atividades, os

indicadores, a fonte de dados, as metas e recursos, e do Result-based Management and

Accountability Framework que dá o escopo do programa, resultados esperados e plano de

monitoramento e avaliação. Após as devidas aprovações, tudo é informado ao TBC pelo

Expediture Management Information System que verifica consistência alinhamento com os

resultados de Governo, faz ajustes e submete a aprovação do Parlamento (Main Estimatives).

Para gerenciar seus programas, basicamente o Governo quer saber: O que eles são; como estão

alinhados com os Resultados de Governo; quanto custa e quais resultados irão atingir.

3 Como é o sistema de monitoramento?

Inicia-se com a definição do programa e o plano de como este será monitorado. Os programas são

acompanhados pelo sistema Expediture Management Information System. Anualmente é

elaborado o Plan and Priorities Report e o Department Performance Report e o Canada’s

Performance dentro dos procedimentos definidos pelo TBC. O Office of the Auditor General

também produz relatórios de auditoria de performance dos departamentos e os informa

diretamente ao Parlamento. Os Ministros dos órgãos anualmente defendem sua performance

perante o Public Accounts Committee no Parlamento. A transferência de recursos ao programa

depende da aprovação desses no Parlamento. Todos os contratos, orçamentos e transferências

são publicados no site do Governo.

4 Como é o processo de avaliação?

5 O processo tem sido efetivo para os Canadenses?

Sim, com as iniciativas do Managing for Results a partir de 1995 e Results for Canadians o

Canadá conseguiu a recuperação da economia do país, anulando um déficit acumulado de CN

$42 bilhões de dólares, para otimizar seus recursos, cortou gastos com programas desnecessários

dentro de critérios do Program Review que priorizava o Cidadão buscando o melhor retorno pelo

dólar gasto. Diminuiu sua taxa de desemprego e o Canada Performance Report 2006-07 conclui

que a economia Canadense é uma das mais fortes e saudáveis do G8.

124

6 Como têm GPR beneficiado os Canadenses?

Com GPR, o custo dos programas devem estar ligados a resultados para os canadenses. E o

Governo deve saber de forma sistemática o que se estar gastando e que resultados são atingidos

com este gasto. Tendo como uma constante em suas políticas e programas o alinhamento do foco

dos gastos públicos em resultados, que possa garantir valor pelo imposto pago.

7 Os Canadenses sabem que o setor público busca resultados?

Os canadenses esperam muito do setor público e com toda razão. Eles esperam que o Governo

implemente políticas e programas que levem em conta as prioridades do Cidadão, que estes

programas sejam efetivados de forma transparente e responsável e que sejam bem gerenciados e

acima de tudo ele querem ter saber que estão recebendo o melhor valor pelo seu imposto pago. O

conceito de resultado, que é ligado, portanto ao de value-for-money, é divulgado no site do

Governo. em suas comunicações, ações e prestação de contas ao Parlamento e sociedade.

8 Como GPR têm mudado a cultura do serviço público?

Com o compromisso de quatro pontos: o foco no cidadão, monitorando, avaliando e informando

suas atividades aos mesmos; sendo guiados por valores democráticos, profissionais e éticos;

focando o trabalho de seus órgãos em atingir resultados e informando-os de forma simples ao

Governo e aos Canadenses; garantindo um gasto responsável utilizando sistemática de avaliar

novas propostas, realizando due diligence e gerenciando corretamente os recursos públicos.

9 GPR têm contribuído para a redução de gastos nos programas? Tem se usado melhor os recursos?

As dificuldades financeiras passadas no inicio dos anos de 1990 ensinou ao Governo lições de

tomar sábias e disciplinadas decisões em relação ao gasto dos recursos públicos. O Governo se

comprometeu com os conceitos de GPR, em continuamente examinar seus gastos, buscando

resultados, monitorando-os, avaliando-os, corrigindo deficiências e realimentando as decisões.

10 Quais são os principais benefícios e limitações de GPR?

O principal benefício de GPR é seu foco em atingir resultados integrando estratégia, pessoas,

recursos, processos, dentro de um círculo virtuoso, que planeja, implementa, monitora, avalia

desempenho, prover aprendizado e mudanças, divulgando performance. aprendendo e

reajustando o novo planejamento, com o intuito de aperfeiçoar a tomada de decisões,

transparência e accountability. Os desafios coloca-se a função de avaliar que necessita ser

aprimorada para ser melhor usada no processo de decisões: diminuir o tempo de elaboração,

maior consistência das competências dos avaliadores, treinar maior numero de pessoal na função

de avaliadores, ter um standard mais claro da qualidade e uso das avaliações.

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