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Fundação Universidade Federal de Rondônia (UNIR)
Núcleo de Ciências Sociais
Programa de Pós-Graduação Mestrado em Administração
Ivanda Soares da Silva
Características de Gestão e do Controle na Fundação Universidade
Federal de Rondônia: uma análise de documentos oficiais
PORTO VELHO
2008
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Ivanda Soares da Silva
Características de Gestão e do Controle na Fundação Universidade
Federal de Rondônia: uma análise de documentos oficiais
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação Mestrado em Administração
da Fundação Universidade Federal de
Rondônia como requisito para obtenção do
título de Mestre em Administração.
Orientador: Prof. Dr. Osmar Siena
PORTO VELHO
2008
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Catalogação Biblioteca Central / UNIR
S5861c Silva, Ivanda Soares da
Características de Gestão e do Controle Interno na Fundação
Universidade Federal de Rondônia: Uma Análise de
Documentos Oficiais/ Ivanda Soares da Silva. Orientador
Osmar Siena.- Porto Velho, 2008.
160p.
Dissertação apresentada à Fundação Universidade Federal
de Rondônia para obtenção do título de Mestre em
Administração
1. Administração Pública -Rondônia 2. Universidade
Federal de Rondônia 3. Gestão Pública I.Título
CDU: 35(811.1)
Ivanda Soares da Silva
Características de Gestão e do Controle na Fundação Universidade Federal de
Rondônia: uma análise de documentos oficiais
Esta dissertação foi julgada adequada para a obtenção do Título de Mestre em
Administração, e aprovada em sua forma final pelo Programa de Pós-Graduação:
Mestrado em Administração (PPGMAD) da Fundação Universidade Federal de
Rondônia (UNIR), em 30 de outubro de 2008
.
________________________________________
Prof. José Moreira da Silva Neto, Dr.
Coordenador do Programa – PPGMAD/UNIR
Comissão Examinadora:
_______________________________________
Prof. Osmar Siena, Dr.
Fundação Universidade Federal de Rondônia - UNIR
Orientador
________________________________________
Prof
a
. Walterlina Barbosa Brasil, Dra.
Fundação Universidade Federal de Rondônia - UNIR
Membro Externo
________________________________________
Prof. Haroldo Cristóvam Teixeira Leite, Dr.
Fundação Universidade Federal de Rondônia - UNIR
Membro
Aos meus pais, Iêda e Francisco (In
memorian), pelo exemplo de luta, dedicação e
amor à família.
AGRADECIMENTO
Agradeço à Fundação Universidade Federal de Rondônia por me conceder a
oportunidade de participar do Programa de Pós-Graduação Mestrado em
Administração e me autorizar a pesquisa em seu acervo documental;
A Controladoria Geral da União, por autorizar o uso e fornecer parte do
material de pesquisa;
Ao Prof. Dr. Osmar Siena, pela sua orientação tranqüila, firme e dedicada
fazendo com que as angústias se transformassem em momentos de reflexão e
aprendizado;
Às minhas filhas, irmãs, irmãos, netos, sobrinhos e amigos que
compartilharam do processo, pelo incentivo e pela compreensão nas ausências
todas as vezes que o compromisso exigiu;
À amiga Silvia Rissino pela disposição para ouvir e dar sugestões sempre que
procurada;
À amiga Maria da Guia (Ninha), pelo carinho e contribuição inestimável para o
desvendamento de novas soluções para a pesquisa;
À Verônica, Moisés e Valmir pela contribuição voluntária;
Aos colegas de trabalho, pelo carinho, atenção e contribuição que me deram
nesse período;
Aos colegas de turma do mestrado, que ficarão guardados na memória, por
terem participado de uma etapa muito especial da minha vida e pela troca de
experiências inigualável;
A todos os professores do PPGMAD/UNIR, pelo pioneirismo e dedicação
incansável em prol do crescimento da instituição e fortalecimento da educação
superior e da pesquisa científica em Rondônia;
Às pessoas de meu convívio que contribuíram com estímulo e cooperação
para a realização deste trabalho.
Refletir quer dizer, ao mesmo tempo: a) pesar,
repesar, deixar descansar, imaginar sob diversos
aspectos o problema, a idéia; b) olhar o seu
próprio olhar olhando, refletir-se a si mesmo na
reflexão. É preciso alimentar o conhecimento com
a reflexão; é preciso alimentar a reflexão com o
conhecimento.
EDGAR MORIN
SILVA, Ivanda Soares. Características de Gestão e do Controle na Fundação
Universidade Federal de Rondônia: uma análise de documentos oficiais.
Dissertação (Mestrado em Administração). Programa de Pós-Graduação - Mestrado
em Administração (PPGMAD) da Fundação Universidade Federal de Rondônia
(UNIR). 154p. Porto Velho, 2008.
RESUMO
Identificar características de gestão e do controle interno federal que emergem de
documentos oficiais na Fundação Universidade Federal de Rondônia (UNIR) e sua
relação com paradigmas de administração e controle foi o desafio estabelecido
neste trabalho, a partir das premissas lançadas pelo Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado no Brasil de1995 e seus desdobramentos. Para alcançar esse
objetivo fez-se uma abordagem geral sobre organização, e tomou-se como elemento
desencadeador da mudança a pressão mundial para uma nova configuração dos
Estados Nacionais e de seus modelos de administração pública, bem como todo o
processo de abertura econômica no cenário internacional das décadas de 1980 e
1990. A visão de reforma de paises como Reino Unido, Nova Zelândia, Austrália e
Estados Unidos serviram de base para conhecimento dos modelos já utilizados em
processos de mudanças mais recentes. Foi dada ênfase à evolução histórica dos
paradigmas de administração pública no Brasil, da proclamação da República aos
dias atuais, as tentativas de reformas administrativas e a evolução do controle
interno na administração pública brasileira. A contextualização da universidade
pública no cenário da educação brasileira permitiu conhecer o ambiente de
aplicação da pesquisa. O universo objeto da pesquisa são os relatórios de gestão da
Fundação Universidade Federal de Rondônia e de auditoria de gestão emitidos pela
Controladoria Geral da União, todos relativos ao período de 1990 a 2005. Para
aplicação da metodologia foi utilizado como ferramenta de suporte o software
NVIVO8 para realizar a quantificação de palavras, a codificação e categorização de
texto e consultas específicas permitidas pelo programa para identificar
características de gestão e de controle interno e sua relação com os paradigmas
burocrático e gerencial. A quantificação de palavras não foi suficiente para revelar
vinculações efetivas com os paradigmas de administração pública ou de controle
interno. Essa vinculação foi possível por meio das porções de texto codificadas na
árvore de nós (tree nodes). A codificação de texto foi feita individualmente, por
relatório e por exercício. O resultado, demonstrado em gráficos, permitiu concluir
que, apesar do crescimento da freqüência de características gerenciais, ainda há
forte presença de características burocráticas nos documentos oficiais pesquisados,
sinalizando com o aparecimento de um novo paradigma de administração pública,
que não é exclusivo de uma instituição pública de ensino superior.
Palavras-chave: Administração Pública. Gestão Pública. Controle Interno.
Universidade. Análise de Conteúdo.
SILVA, Ivanda Soares. Características de gestão na Fundação Universidade
Federal de Rondônia e do controle interno Federal na IFES: uma análise de
documentos oficiais. Dissertação (Mestrado em Administração). Programa de Pós-
Graduação - Mestrado em Administração (PPGMAD) da Fundação Universidade
Federal de Rondônia (UNIR). 154p. Porto Velho, 2008.
ABSTRACT
Identifying characteristics of management and internal federal controls that emerge
from official documents in the Fundação Universidade Federal de Rondônia (UNIR)
and its relationship with paradigms of administration and control was the aim of this
work from the premises released by the Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado in 1995’s Brazil and its developments. To achieve this goal it was made a
general approach on organization, and the element considered responsible for
triggering these chages was the global pressure for a new configuration of National
States and their models of public administration as well as the whole process of
economic opening in the scenario international dating from the 1980s and 1990s.
The vision of reform in countries such as Great Britain, New Zealand, Australia and
the United States served as the basis for knowledge of the models already used in
more recent change processes. Emphasis was put on the historical evolution of the
paradigms of public administration in Brazil, since the foundation of the Republic up
to present date; attempts to administrative reforms and the evolution of internal
control in the Brazilian government. The contextualization of the public university in
the scenario of Brazilian education helped to identify the environment for the
application of the research. The universe object of the research are the reports on
management of the Fundação Universidade Federal de Rondônia and audit
management issued by the Controladoria Geral da União, all of which cover the
period between 1990 and 2005. For application of the methodology, the software
NVIVO8 was used as a tool for carrying out the quantification of words, text coding
and characterization and specific consultations allowed the program to identify
characteristics of management and internal control and its relationships with the
bureaucratic and managerial paradigms. The quantification of words was not enough
to prove effective linkages with the paradigms of government or internal control. That
link was made possible through coded text portions of the tree of nodes. The text
coding was made individually for each report and for each year. The result, shown in
charts, allows to note that, in spite of growing frequency of managerial features, there
is strong presence of bureaucratic characteristics in official documents searched,
signaling the emergence of a new paradigm of public administration, which is not
exclusive to a public institution of higher education.
Keywords: Public Administration. Public Management. University. Internal Control.
Analysis of Content.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Visão do GESPUBLICA até 2015........................................................................................ 46
Figura 2 - Ações essenciais no processo de controle. ......................................................................... 49
Figura 3 - Objetivos do controle contábil e administrativo ou operacional. ......................................... 51
Figura 4 - Ambiente de controle e sistema de controle interno. ........................................................... 52
Figura 5 - Rede de controle de aplicação dos gastos públicos. ........................................................... 59
Figura 6 – Ambiente de Gestão e Controle da Universidade ............................................................... 66
Figura 7 – Organograma Resumido...................................................................................................... 70
Figura 8 - Desenvolvimento de uma análise......................................................................................... 75
LISTA DE GRÁFICOS
Quadro 1 – Formas organizacionais................................................................................................................19
Quadro 2 – Mudanças na unidade operacional otimizada à medida que passamos da era industrial
para a era da informação..................................................................................................................................25
Quadro 3 - Periodização inicial da administração pública brasileira .........................................................31
Quadro 4 – Setores do Estado, formas de propriedade e de administração............................................38
Quadro 5 - Características dos modelos patrimonialista, burocrático e NAP. ..........................................44
Figura 1 – Visão do GESPUBLICA até 2015.................................................................................................46
Figura 2 - Ações essenciais no processo de controle. .................................................................................49
Figura 3 - Objetivos do controle contábil e administrativo ou operacional...............................................51
Figura 4 - Ambiente de controle e sistema de controle interno...................................................................52
Figura 5 - Rede de controle de aplicação dos gastos públicos...................................................................59
Quadro 6 - Características de controle interno..............................................................................................63
Figura 6 – Ambiente de gestão e controle da Universidade........................................................................66
Figura 7 – Organograma resumido..................................................................................................................70
Figura 8 - Desenvolvimento de uma análise..................................................................................................75
Quadro 7 - Passos para a análise de conteúdos empregados na pesquisa.............................................79
Quadro 8 – Características de gestão nos paradigmas burocrático e gerencial......................................80
Quadro 9 – Características de controle nos paradigmas burocrático e gerencial....................................81
Quadro 10 – Demonstrativo da árvore de nós do programa........................................................................85
Quadro 11 - Resultado da freqüência de características de gestão codificadas por exercício..............94
Gráfico 1 - Características de gestão paradigma adm burocrática 1990, 1995, 2000, 2005..................95
Gráfico 2 - Características do paradigma de administração burocrática...................................................96
Gráfico 3 - Características de gestão paradigma de adm. burocrática....................................................100
Gráfico 4 - Características de gestão gerencial...........................................................................................102
Gráfico 5 - Características de gestão do paradigma de adm gerencial...................................................104
Gráfico 6 - Características de gestão do paradigma de administração gerencial..................................104
Gráfico 7 - Comparativo entre as características de gestão burocrática e gerencial.............................105
Gráfico 8 - Comparativo entre as características de gestão paradigma burocrático e gerencial.........106
Quadro 12 - Resultado da aplicação da análise de conteúdo em relação a dimensão controle 1990 a
2005....................................................................................................................................................................110
Gráfico 9 - Características de controle paradigma burocrático.................................................................111
Gráfico 10 – Característica do paradigma de controle burocrático...........................................................112
Gráfico 11 – Característica de controle paradigma burocrático................................................................113
Gráfico 12 – Características de controle paradigma gerencial..................................................................115
Gráfico 13 – Características do paradigma de controle gerencial............................................................116
Gráfico 14 – Características do paradigma de controle gerencial............................................................116
Gráfico 15 – Comparativo entre as características de controle paradigmas burocrático e gerencial..117
Gráfico 16 – Comparativo entre as características de controle paradigmas burocrático e gerencial..118
Gráfico 17 - Característica comum entre os paradigmas de administração............................................119
Gráfico 18 - Característica comum entre os paradigmas de controle ......................................................121
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Formas Organizacionais. ................................................................................................... 19
Quadro 2 – Mudanças na unidade operacional otimizada à medida que passamos da era industrial
para a era da informação...................................................................................................................... 25
Quadro 3 - Periodização inicial da administração pública brasileira.................................................... 31
Quadro 4 – Setores do Estado, formas de propriedade e de administração........................................ 38
Quadro 5 - Características dos modelos patrimonialista, burocrático e NAP....................................... 44
Quadro 6 - Características de controle interno..................................................................................... 63
Quadro 7 - Passos para a análise de conteúdos empregados na pesquisa........................................ 79
Quadro 8 – Características da dimensão gestão nos modelos burocrático e gerencial....................... 80
Quadro 9 – Características da dimensão controle nos modelos burocrático e gerencial. ................... 81
Quadro 10 – Demonstrativo da árvore de nós do programa ................................................................ 85
Quadro 11 - Resultado da freqüência de características de gestão codificadas por exercício............ 94
Quadro 12 - Resultado da aplicação da análise de conteúdo em relação a dimensão controle 1990 a
2005..................................................................................................................................................... 110
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................11
1.1 Tema............................................................................................................................................... 11
1.2 O Problema de Pesquisa.............................................................................................................. 14
1.3 Objetivos........................................................................................................................................ 16
1.4 Justificativa.................................................................................................................................... 16
1.5 Inserção na Linha de Pesquisa do Programa ............................................................................ 17
2 REFERENCIAL TEÓRICO-EMPÍRICO..................................................................18
2.1 Organizações: Uma Visão Geral.................................................................................................. 18
2.2 Noções de Estado e Reforma do Aparelho do Estado.............................................................. 22
2.3 Brasil: Reforma e Gestão Pública ............................................................................................... 30
2.4 Controle.......................................................................................................................................... 47
2.4.1 Visão Geral de Controle........................................................................................................... 47
2.4.2 Controle Interno ....................................................................................................................... 50
2.4.3 Controle Interno na Administração Pública Brasileira ............................................................. 52
2.5 Universidade.................................................................................................................................. 64
3 METODOLOGIA....................................................................................................73
3.1 Caracterização da Pesquisa......................................................................................................... 73
3.2 Análise de Conteúdo..................................................................................................................... 73
3.3 Passos e Fases da Pesquisa ....................................................................................................... 78
3.4 A Coleta dos Dados ...................................................................................................................... 82
3.5 Aplicação da Técnica.................................................................................................................... 83
3.5.1 Codificação .............................................................................................................................. 86
3.5.1.1 Categorização................................................................................................................... 86
3.5.1.3 Unidade de Contexto........................................................................................................ 87
3.5.1.4 Unidade de Registro......................................................................................................... 87
3.5.1.5 Regras de Enumeração.................................................................................................... 87
4 RESULTADOS.......................................................................................................91
4.1 Análise da Freqüência de Palavras............................................................................................. 91
4.2 Análise da Dimensão Gestão....................................................................................................... 92
4.2.1 Paradigma de Administração Burocrática ............................................................................... 92
4.2.2 Paradigma de Administração Gerencial ................................................................................ 100
4.3 Análise da Dimensão Controle .................................................................................................. 107
4.3.1 Paradigma de Controle Burocrático....................................................................................... 107
4.3.2 Paradigma de Controle Gerencial.......................................................................................... 113
5 Conclusões e Recomendações .................................................................................................... 124
REFERÊNCIAS.......................................................................................................131
APÊNDICES ...........................................................................................................136
APÊNDICE A – Freqüência de Palavras por Ordem e Número de Aparição - Gestão ............... 137
APÊNDICE B - Freqüência de Palavras por Ordem e Número de Aparição – Controle............. 139
APÊNDICE C–Características de Gestão Paradigma Burocrático 1990...................................... 141
APÊNDICE D–Características de Gestão Paradigma Burocrático 1995...................................... 142
APÊNDICE E – Características de Gestão Paradigma Burocrático 2000.................................... 143
APÊNDICE F – Características de Gestão Paradigma Burocrático 2005.................................... 144
APÊNDICE G – Características de Gestão Paradigma Gerencial 1990 ....................................... 145
APÊNDICE H – Características de Gestão Paradigma Gerencial 1995........................................ 146
APÊNDICE I – Características de Gestão Paradigma Gerencial 2000 ......................................... 147
APÊNDICE J – Características de Gestão Paradigma Gerencial 2005 ........................................ 148
APÊNDICE K – Características de Controle Paradigma Burocrático 1990 ................................. 149
APÊNDICE L – Características de Controle Paradigma Burocrático 1995.................................. 150
APÊNDICE M – Características de Controle Paradigma Burocrático 2000................................. 151
APÊNDICE N – Características de Controle Paradigma Burocrático 2005 ................................. 152
APÊNDICE O – Características de Controle Paradigma Gerencial 1990..................................... 153
APÊNDICE P – Características de Controle Paradigma Gerencial 1995..................................... 154
APÊNDICE Q – Características de Controle Paradigma Gerencial 2000..................................... 155
APÊNDICE R – Características de Controle Paradigma Gerencial 2005..................................... 156
APÊNDICE S – Características Específicas de Gestão Paradigma Burocrático........................ 157
APÊNDICE T – Características Específicas de Gestão Paradigma Gerencial............................ 158
APÊNDICE U – Características Específicas de Controle Paradigma Burocrático ..................... 159
APÊNDICE V - Características Específicas de Controle Paradigma Gerencial.......................... 160
11
1 INTRODUÇÃO
A pesquisa “Características de Gestão e do Controle na Fundação
Universidade Federal de Rondônia: uma análise de documentos oficiais” foi
desenvolvida de forma a identificar as características de gestão e controle interno
adotando como referência os paradigmas de gestão burocrática e gerencial,
apresentados no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (1995) e como
ferramenta metodológica a análise de conteúdo.
1.1 Tema
Para desenvolver o assunto foi tomado como ponto de partida o contexto
mundial em que os estudiosos desse assunto, identificaram, conforme pesquisa
bibliográfica, a partir da década de 80, como irreversível a necessidade de mudança
das características dos Estados considerando que as instituições que os compõem
necessitavam se adaptar aos novos tempos para viabilizar um elo no relacionamento
mercado-governo-cidadão que se desenhava no novo cenário, o que deu origem ao
movimento denominado de nova gestão pública ou gestão pública gerencial.
De acordo com Kettl (2006), no movimento que se desenrola desde a década
de 1980 há uma forte pressão sobre os governos para redução do tamanho do
Estado em termos de reforma da administração do setor público para adequá-la ao
novo cenário econômico. Essa pressão é feita usando o argumento de dar agilidade
à administração pública através de maior eficiência e eficácia dos serviços públicos
e redução de seus custos.
Para responder a exigência de mudanças vários países, entre eles o Reino
Unido, Nova Zelândia, Austrália, Suécia, Canadá e Estados Unidos, têm patrocinado
a implementação de reformas de suas instituições, com características peculiares ao
sistema organizativo de cada país, mas com ênfase à melhoria do aparelho do
Estado e dando-lhe feições de nova gestão pública ou administração gerencial.
Na América Latina, a reforma dos Estados tem uma característica peculiar em
razão da origem de suas organizações internas, do regime político e também da
ineficiência de suas instituições. Por isso, requerem uma intervenção cuidadosa, e
segundo Catalá (2006, p.274) “[...] desde fins dos anos 80, os povos latino-
12
americanos vêm desenvolvendo um grande esforço para adaptar-se às novas
realidades da ordem mundial emergente.”. Como exemplo cita-se a reforma
brasileira, que foi articulada a partir da insatisfação com o engessamento provocado
pela nova Constituição Federal que, em vez de ampliar a expansão das instituições
e organizações públicas, provocou um retrocesso ao modelo burocrático anterior à
reforma de 1967, em razão da influência de partidos políticos que surgiram formando
coalizões caracterizadas por intensas negociações pessoais, características do
paradigma patrimonialista, e, de acordo com Martins (1997, p.32),
[...] isso é típico da forma de tratar a reforma da administração pública no
Brasil: cada vez que se sente a necessidade de uma burocracia com novas
aptidões, esta deve ser acrescentada como uma nova camada à burocracia
existente – para evitar qualquer reforma estrutural que possa prejudicar
interesses corporativos e o patrimônio eleitoral dos patrocinadores
políticos.
De acordo com Bresser Pereira (2006), a crise dos anos 1980 exigia uma
reestruturação que incluísse soluções para a crise fiscal e para o modelo de
administração burocrática característico do Estado desenvolvimentista-interventor
em vigor no período compreendido entre os anos 1930 e o final dos anos 1970.
Entre as soluções possíveis para o que Bresser Pereira (2006) chamou de aspectos
agudos da crise, estava o ajuste estrutural, ajuste fiscal, controle da dívida externa,
privatização de setores do Estado, desregulamentação, liberalização do comércio,
controle da inflação, recuperação da credibilidade internacional e retomada do
crescimento.
Para atender a essa exigência foi proposto, em 1995 pelo Ministério da
Administração e Reforma do Estado, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado que estabeleceu as bases para as mudanças vislumbradas como
indispensáveis para recuperar todo o atraso em relação à gestão do Estado
brasileiro e aos avanços que outros países já começavam a experimentar. O
modelo preconizado baseava-se no que ficou conhecido com New Public
Management, e de acordo com Linn,Jr, (2006, p.107)
The term “New public Management” (NPM) was coined in 1989 by
Christopher Hood to retrospectively characterize the “quite similar
administrative doctrines” of Austrália, Canada, New Zealand, the United
Kingdom, and (with a different emphasis) the United States of the 1970s and
1980 (Hood 1989, 349). NPM referred to a simulacrum of the alocation of
resources by competitive markets that suited neo-conservative times, in
König’s terms “a popularised mixture of management theories, business
motivation psychology and neo-liberal economy [...].
13
De acordo com o modelo idealizado pela proposta do governo federal do
Brasil (PLANO..., 1995), o principal pressuposto da abordagem gerencial é “[...] a
formulação de políticas públicas estratégicas voltadas para o atendimento das
necessidades do cidadão com caráter de eficiência.”, a partir da adoção das
estratégias:
• institucional-legal: reforma do sistema jurídico e das relações de
propriedade;
• cultural: transição da cultura burocrática para uma cultura gerencial;
• gestão pública: aperfeiçoamento da administração pública burocrática
vigente e introdução da administração gerencial.
Um dos objetivos centrais da reforma foi a redução do custo de manutenção
do Estado bem como tornar a administração pública mais eficiente, por meio da
delegação de autoridade e responsabilidade ao gestor público, o estabelecimento de
indicadores nos contratos de gestão e do rígido controle de desempenho. Para a
consecução desse objetivo, o Plano Diretor (1995) incluiu alterações nas formas de
propriedade, administração e instituições, sendo que a universidade pública aí foi
inserida como organização que desenvolve atividade não exclusiva do Estado.
Como estratégia de mudança da gestão pública delineada pelo Plano Diretor
(1995) foi proposto o aperfeiçoamento da administração pública burocrática antes de
migrar para uma administração gerencial porque os pensadores da reforma
entendiam que o País ainda não tinha superado o paradigma de administração
pública patrimonialista.
A alteração na estrutura institucional do Estado brasileiro, através da
mudança da forma de propriedade e de administração, se por um lado pretendeu dar
agilidade e eficiência à gestão, por outro criou a necessidade de ampliar e
diversificar os mecanismos de controle que o governo precisa para manter a
necessária governança do Estado e, como conseqüência, a governabilidade. Para
isso, diante do novo cenário, novas alternativas e novas concepções nos
mecanismos de controle foram exigidas para concretizar as propostas de reforma da
gestão pública.
No Brasil, o controle sobre a atuação da administração pública, tanto interno
como externo, está previsto na Constituição Federal, e na legislação ordinária, entre
elas a Lei 4320/64 e Lei Complementar 101/2000. A Lei de Responsabilidade Fiscal,
14
como ficou mais conhecida esta última, foi editada como um dos mais importantes
instrumentos para implantar e fortalecer mudanças no controle das ações dos
governos federal, estadual e municipal, e dar sustentabilidade aos propósitos da
reforma.
Embora não estivesse consagrado na Constituição Federal anterior, o
controle interno foi institucionalizado com a edição da Lei 4320/64 e o Decreto-Lei
200/67 e inserido na Constituição de 1988, que dispôs claramente sobre a adoção
de sistema de controle interno por todos os poderes e cuja coordenação foi atribuída
ao Poder Executivo.
Apesar de tentativas anteriores e da reforma administrativa prevista pelo
Decreto-Lei 200/67, o controle interno nas instituições públicas brasileiras ainda é
uma atividade com pouca tradição uma vez que sua implementação foi garantida
pela Constituição Federal de 1988 e a regulamentação, no formato que hoje se
apresenta, começou a partir do ano 2000, com a edição do Decreto 3591, que
estabeleceu a obrigatoriedade a todas as entidades do Governo Federal de instalar
suas unidades de controle interno. O pressuposto do estabelecimento de
mecanismos de controle é que estes contribuam para o aperfeiçoamento da gestão
pública.
Em se tratando da gestão da universidade brasileira há muita discussão em
torno das propostas apresentadas no Plano Diretor (1995) que perpassam por
questões fundamentais na vida dessas instituições, assim como de todo o sistema
federal de ensino superior por conta do caráter de serviço público não estratégico e
publicizável da educação estabelecido naquele instrumento.
Em relação ao controle da universidade, um dos pontos centrais da
discussão, e que é de difícil consenso, é a autonomia e o sistema de avaliação das
universidades que tem sido objeto de intensos debates e muitos estudos tanto de
entidades brasileiras quanto organismos internacionais, como é o caso da UNESCO.
1.2 O Problema de Pesquisa
As Instituições Federais de Ensino (IFES), como entidades da Administração
Federal Indireta, estão sujeitas ao quadro de transformações imposto pelas
propostas de mudanças. A análise de como instituições dessa natureza vêm
15
encarando esta necessidade de mudança oferece a oportunidade para investigar
quais as práticas de gestão e controle interno emergem dos documentos produzidos
e qual paradigma de administração pública se identifica.
Do que foi exposto, considerou-se relevante avaliar a trajetória da Fundação
Universidade Federal de Rondônia (UNIR) por meio de estudo dos relatórios de
gestão e documentos emitidos sobre avaliação de gestão pelo órgão de controle
federal, no período de 1990, 1995, 2000 e 2005. Desse modo, trabalhou-se como
problema de pesquisa a seguinte indagação: quais as características da gestão e do
controle interno federal exercido na Fundação Universidade Federal de Rondônia
manifestas nos relatórios de gestão e de controle, e suas relações com os
paradigmas burocrático e gerencial de administração pública?
A abordagem do problema está delimitada no período de 1990, 1995, 2000 e
2005 considerando uma amostra intencional, bem como a relevância da pesquisa
abranger desde um período de tempo anterior ao lançamento do Plano Diretor de
Reforma do Estado até a sua posterior implantação, para permitir o conhecimento
das condições identificadas nesses momentos distintos.
Deve-se ressaltar que a proposta deste trabalho é abordar aspectos relativos
à gestão e controle numa instituição federal de ensino superior, tendo como cenário
o contexto da administração pública gerencial delineada pelo Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado.
Enfocando esse prisma, o grande desafio dessas organizações, assim como
de toda a administração pública, é migrar de uma administração burocrática, com
resquícios da herança patrimonialista dos tempos imperiais, para administração
gerencial ou pós-burocrática.
Não se tem por objetivo entrar no mérito se a administração burocrática é
mais apropriada, ou não, que a administração gerencial, mas sim, constatar, nos
registros e documentos oficiais pesquisados, quais as características de gestão e de
controle emergem.
Cabe esclarecer que, mesmo considerando as peculiaridades próprias de
gestão das universidades federais, o controle interno trabalhado na pesquisa refere-
se àquele controle interno inerente ao Poder Executivo, ou seja, o que é exercido
pela Controladoria Geral da União (CGU) sobre os órgãos da administração direta e
indireta, cujos aspectos referem-se ao critério do controle funcional administrativo.
16
É relevante considerar que a Fundação Universidade Federal de Rondônia,
instituição objeto da pesquisa, é uma universidade pública jovem cujo embrião foi
gerado pela inexistência de instituições de ensino superior no antigo Território
Federal de Rondônia e nasceu, formalmente, pela vontade política do governante no
momento da criação do Estado de Rondônia em 08 de julho de 1982, no ocaso de
um governo militar nomeado. Portanto, estava iniciando suas atividades acadêmicas
e administrativas quando vários países discutiam mudanças nos paradigmas de
administração vigentes naquele período.
1.3 Objetivos
O objetivo geral da pesquisa é identificar as características de gestão e do
controle interno federal presentes na UNIR e suas relações com paradigmas de
administração pública.
No sentido de atingir o objetivo geral foram estabelecidos os seguintes
objetivos específicos:
• Construir uma matriz de análise para aplicação de metodologia específica
para os documentos da pesquisa;
• Identificar nos relatórios das instituições, os fatores que indicam a
presença de características dos paradigmas de gestão e de controle
interno na administração pública;
• Analisar a relação entre características de gestão e de controle interno
identificadas nos documentos com os paradigmas burocrático e gerencial.
1.4 Justificativa
A Fundação Universidade Federal de Rondônia, considerando tratar-se de
uma instituição ligada à União, que tem como principal objetivo implementar um
segmento da política pública, a educação, e contribuir para a disseminação do
conhecimento nos níveis mais elevados, por meio, do ensino superior, pesquisa e
extensão, precisa se reconhecer institucionalmente nesse cenário de mutações
constantes e confirmar sua identidade institucional nesse contexto de mudanças de
redesenho dos Estados Nacionais que, nas últimas décadas, passou a exigir uma
17
configuração que permita mantê-los ajustados ao novo ambiente de transformação
socioeconômico e político mundial.
Para possibilitar esse reconhecimento considerou-se fundamental iniciar o
levantamento de dados a partir de um período no qual começou a se consolidar a
escolha democrática dos gestores da UNIR, dando início a um novo ciclo de
administração desde sua fundação em 1982.
Em termos práticos, os resultados poderão contribuir com:
a. uma reflexão aprofundada acerca da evolução dos paradigmas de gestão
pública e controle vigentes;
b. a instituição pesquisada, identificando características de gestão e controle
interno praticadas, de acordo com os documentos oficiais analisados;
c. o órgão de controle interno federal, apresentando o que foi identificado
como características do controle exercido num órgão da administração
indireta do Governo Federal, com a particularidade de ser uma
universidade.
1.5 Inserção na Linha de Pesquisa do Programa
O presente trabalho foi realizado dentro da linha de pesquisa “Controladoria
de Organizações” do Programa de Pós-Graduação Mestrado em Administração da
Fundação Universidade Federal de Rondônia que tem como objetivo “[...]
desenvolver, produzir e disseminar conhecimentos sobre os processos de organizar,
planejar, gerir e controlar recursos e atividades estratégicas e operacionais das
organizações.”.
Nessa direção e considerando o resultado da pesquisa realizada, elaborou-se
este trabalho com o qual se pretende contribuir para o aprofundamento das
discussões e das pesquisas sobre gestão e controle interno em organizações
públicas e, mais particularmente, numa universidade pública federal.
18
2 REFERENCIAL TEÓRICO-EMPÍRICO
Este capítulo traz os autores e a fundamentação adotados para a pesquisa
destacando-se, entre os temas abordados, organizações, reforma do Estado, gestão
pública, controle e universidade.
2.1 Organizações: Uma Visão Geral
Administrar uma organização exige muito mais que talento ou boa vontade
dos gestores. É imprescindível a utilização de ferramentas e metodologias capazes
de evitar uma atuação imediatista, o improviso e o “apagar incêndio” que tanto
prejudicam as organizações que descuidam, de uma forma geral, do caráter de
sustentabilidade organizacional pelas práticas gerenciais adotadas.
Para Stoner e Freeman (1982, p.5) “A administração é o processo de
planejar, organizar, liderar e controlar os esforços realizados pelos membros da
organização e o uso de todos os outros recursos organizacionais para alcançar os
objetivos estabelecidos.”.
A gestão de uma organização, além dos recursos organizacionais comumente
conhecidos como materiais e humanos, demanda a presença de outros elementos
essenciais como objetivos e finalidades que podem ser atingidos através do
estabelecimento de estratégia de atuação, uma vez que a “[...] a estratégia descreve
a direção geral em que uma organização planeja mover-se para atingir seus
objetivos.“ (ANTHONY; GOVINDARAJAN, 2001, p.92).
Para Silveira e Vivácqua (1999, p.31)
No contexto organizacional, a estratégia corresponde à capacidade de se
trabalhar contínua e sistematicamente o ajustamento da organização às
condições ambientais em mutação, tendo em mente a visão de futuro e a
perpetuidade organizacional.
O acompanhamento atento das mudanças exige o envolvimento dos
componentes de todos os níveis da organização, pois a implementação de
estratégias de administração deve garantir “[...] condições organizacionais mais
adequadas ao atendimento das demandas ambientais sobre a organização [...]”
(WAHRLICH, 1974, p.65).
19
Considerando que as teorias administrativas são variáveis dependentes do
processo de evolução social, política, econômica e tecnológica, as organizações têm
a necessidade de evoluir em seus conceitos, formas e limites, uma vez que estas
sofrem impactos do ambiente onde estão situadas. Partindo das premissas da teoria
da contingência sobre formas organizacionais e considerando a rapidez das
mudanças nos mercados, Ferreira et al (2006, p.21) recomenda que “Quando
predominam a incerteza, a instabilidade e a imprevisibilidade, revela-se
recomendável a adoção de modelos predominantemente orgânicos.”, e apresenta,
conforme quadro 1 uma comparação entre as características das abordagens
mecânica e orgânica.
Características básicas de
cada abordagem
Mecânica Orgânica
Ambiente
Estável
Instável
Tarefa
Padronizada
Mutável/emergente
Controle
Regras e regulamentos
Maior fluidez
Autoridade
Centralizada
Descentralizada
Participação
Obediência
Solução de problemas
Comunicação
Vertical
Informal/mais horizontal
Quadro 1 – Formas organizacionais.
Fonte: Ferreira et al, 2006, p. 121.
A grande vantagem dos modelos orgânicos é sua flexibilidade. Porém, há que
se alertar para a proposta e utilização de modelos, vez que
[...] aprendemos que cada um deles pode ser excepcional ou desastroso; o
resultado depende do contexto ou da contingência em que é usado. Desse
modo, o essencial para a gestão não é o instrumento, mas as
competências de análise, integração e aplicação efetuadas, na prática,
pelos gestores. (FERREIRA, et al., 2006, p.129).
Como conseqüência da proposta de modelos, atualmente discute-se duas
dimensões presentes nos modelos de gestão: forma e função. Conforme descreve
Ferreira et al. (2006), ao longo do tempo, o foco das teorias administrativas tem se
deslocado da forma para a função, ou seja, da configuração organizacional para as
tarefas que precisam ser cumpridas, o que implica reconhecer a característica
peculiar de cada organização que esses autores identificam como singularidade.
Embora se deva considerar que modelos de gestão são limitados e não são
capazes de oferecer soluções prontas, o reconhecimento da singularidade de cada
organização leva gestores que desejam ter sucesso na condução da gestão a
caminharem alinhados com as novas propostas que têm evoluído para uma
perspectiva cada vez mais integrativa.
20
De acordo essa abordagem, “Ser eficiente significa desempenhar tarefas de
maneira racional, otimizando a relação dos recursos despendidos com os resultados
alcançados e obedecendo às normas e aos regulamentos aplicáveis.” (FERREIRA,
et al. 2006, p.21). Para tanto é necessário manter coerência e compatibilidade do
modelo de gestão com as características da organização. Além disso, os gerentes
precisam conhecer a organização em que atuam, pois
Para terem sucesso de modo consistente, os bons gerentes precisam ter
habilidade não apenas em avaliar pessoas, como também em avaliar as
capacidades e incapacidades de sua organização como um todo.
(RODRIGUES, 2005, p.28).
Nesse sentido, os gestores necessitam estar atentos para três fatores básicos
que implicam nos resultados organizacionais, e que, “[...] os fatores que definem as
capacidades e incapacidades de uma organização evoluem ao longo do tempo: eles
começam nos recursos; em seguida, passam para processos e valores visíveis e
articulados; e finalmente migram para a cultura.” (CHRISTENSEN; OVERDORF,
2005, p.35).
Para atingir os resultados projetados é recomendável que os gestores avaliem
suas potencialidades em termos do que podem e não podem fazer e do que
dispõem para colocar em prática os planos e executar suas atividades ou promover
qualquer processo de mudança inovadora.
Na visão de Christensen e Overdorf (2005), os recursos são caracterizados
em dois grupos, tangíveis e intangíveis, e correspondem a equipamentos, pessoas,
tecnologia, dinheiro, no primeiro grupo, e design de produtos, informações, marcas e
relacionamentos com fornecedores, distribuidores e clientes, no segundo grupo.
Os processos correspondem, em linhas gerais, ao modo como as tarefas são
executadas dentro de uma organização e podem ser formais ou informais, na
medida em que os primeiros são visíveis, definidos e documentados e os segundos
constituem as rotinas ou modos de trabalhar, que evoluem no tempo, mas são
menos visíveis. Estes últimos têm grande possibilidade de representar as
capacidades mais importantes que dão suporte à tomada de decisão pelos gestores.
A dimensão valores traz na sua essência a definição do que uma organização pode
ou não pode fazer; e que de acordo com Christensen e Overdorf (2005, p.31) “Os
valores de uma empresa refletem sua estrutura de custos ou seu modelo de
negócios, porque estes definem as regras que seus funcionários devem seguir para
que a empresa prospere.”.
21
As capacidades da organização serão fundamentais para evitar uma ruptura
no modelo de gestão e é responsabilidade dos gestores “[...] entender precisamente
com que tipos de mudança a organização existente é capaz e incapaz de lidar.”
(CHRISTENSEN; OVERDORF, 2005, p.28).
Para compreender a importância da consolidação das capacidades essenciais
de uma organização é necessário compreender que “[...] a cultura organizacional
desenvolvida nas grandes empresas é o veículo de um imaginário que as legitima
como a principal fonte fornecedora de identidade para os indivíduos que nela
trabalham.” (FREITAS, 2002, p.11). Portanto, migrar para a cultura corresponde a ter
confirmada a consolidação dos processos que se tornaram definidos na
organização, bem como a aglutinação dos valores a partir da adoção de um modelo
de negócios no qual os recursos são importantes, mas não constituem a capacidade
determinante para o sucesso do empreendimento.
A absorção dos fatores mencionados, assim como o êxito da gestão depende
ainda da atuação de uma liderança efetiva na organização cuja função, em termos
bem gerais, é fazer acontecer. O exercício da liderança está diretamente associado
ao exercício do poder, pois “[...] nenhuma relação concreta entre indivíduos ou
grupos humanos poderá jamais ser despojada de sua dimensão de poder.”
(CROZIER, 1983, p.19).
Revendo-se a evolução histórica das ciências administrativas, identifica-se a
presença da dimensão poder no contexto sócio-político-econômico, pois, mesmo
estando mais vinculado à filosofia e à ciência política, sua incorporação a esse
campo do conhecimento, além de outros, tem contribuído para a compreensão das
inter-relações que permeiam as organizações. Portanto,
Ao estudar as organizações e as relações de poder que se processam em
seu interior, é fundamental desvendar não apenas o que se dá na
aparência, mas igualmente o que não se deixa ver. É correto afirmar que
nem sempre as relações de poder podem ser observadas de forma direta,
que é preciso encontrá-las também na estrutura, nos modelos de gestão,
nas políticas e estratégias organizacionais.
(FARIA, 2003, p.91-92).
Tratando sobre gestão de instituições de ensino superior, Tachizawa e
Andrade (2006, p.16-17) concluíram que
[...] os modelos que tradicionalmente direcionaram a administração do
ensino superior no mundo parecem caminhar para sua total inviabilização.
[...] esta nova fase estaria a exigir uma postura diferente do gestor,
executivo e técnico em educação, voltada para uma administração
profissional de suas instituições de ensino superior [...].
22
Destacando que uma instituição de ensino superior possui peculiaridades
próprias que a diferenciam de outros tipos de organização, Tachizawa e Andrade
(2006) propõem um modelo de gestão que leva em consideração o ambiente onde a
instituição está inserida e tem por base os elementos-chave:
• planejamento estratégico;
• projeto pedagógico;
• inidicadores e benchmarking;
• processos, configuração organizacional e tecnologias da informação;
• recursos humanos;
• qualidade e critérios de avaliação.
A proposta de Tachizawa e Andrade (2006) utiliza a filosofia da qualidade
aplicada num enfoque sistêmico em que são identificados todos os processos
sistêmicos-chave para dar suporte ao planejamento estratégico e atingimento dos
objetivos estabelecidos. O modelo considera também a necessidade de
atendimento aos critérios legais de avaliação a que se submetem as instituições de
ensino superior uma vez que
A importância da avaliação do ensino superior não se limita ao seu
potencial para a elaboração de diagnóstico. Ela é instrumento capaz de
contribuir para o conhecimento da realidade dos cursos e, a partir daí,
estimular a reflexão sobre o presente e as aspirações futuras e catalisar as
discussões sobre o caminho a trilhar, sobre o modelo desejado e sobre as
estratégias para a construção desse modelo. (TACHIZAWA; ANDRADE,
2006, p. 252)
A concepção dessa proposta de modelo baseado na avaliação teve como
cenário o que os autores consideraram um ambiente global e uma nova era em
termos de competição para as organizações porque “Nenhuma instituição de ensino
superior, enfim, pode-se dar ao luxo de descansar sobre seus louros; cada qual tem
que inovar incessantemente para poder competir e sobreviver.” (TACHIZAWA;
ANDRADE, 2006, p. 22).
2.2 Noções de Estado e Reforma do Aparelho do Esta
do
Para discutir as características de gestão e controle presentes na gestão de
uma universidade pública federal tendo como ponto referencial a Reforma do Estado
23
faz-se necessário apresentar as noções de Estado, reforma e gestão pública que
servem de base para o trabalho.
Para Meireles (2003, p.58) o Estado “[...] é constituído por três elementos
originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano.” (grifo do autor) e
“[...] o conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado [...]”. Essas
variações são do ponto de vista sociológico, político, constitucional e civil. Portanto,
o Estado é definido como uma instituição organizada política, social e juridicamente,
e com uma população que ocupa um espaço físico, denominado território. É dirigido
por um governo e composto por um conjunto de instituições: governo, administração,
forças militares e polícia, judiciário e legislativo. Suas inter-relações garantem a
soberania e dão forma ao sistema estatal.
A configuração política do Estado é determinada pelo momento histórico e
pode-se reconhecer que o Brasil, ao longo do tempo, apresentou diversas
características na sua formação. Para Medauar (2003), essas características podem
se manifestar na forma de Estado absolutista, liberal, de direito, democrático e
social.
De acordo com o Plano Diretor (1995, p. 90)
[...] o Estado é a única organização dotada do poder extroverso. É o
aparelho com capacidade de legislar e tributar sobre a população de um
determinado território. [...] O Estado, porém, é mais do que seu aparelho,
porque inclui todo o sistema constitucional-legal que regula a população
existente no território sob sua jurisdição.
O Estado é representado pelo governo, que são figuras distintas, o que requer
fazer a diferenciação entre estas duas instituições. Esse aclaramento é
indispensável para evitar uma confusão que é comum e que acarreta interpretações
inadequadas, a principal delas é o uso freqüente dos termos como sinônimos. Para
permitir uma maior compreensão das duas figuras jurídicas apresenta-se a
explicação de Miliband (1982, p 67), para quem
[...] o governo fala em nome do Estado [...] Era ao Estado que se referia
Weber quando afirmou, numa frase famosa, que para existir ele deveria
‘reivindicar com êxito o monopólio do uso legítimo da força física dentro de
um dado território’. Mas o ‘Estado’ não pode exigir nada, apenas o governo
em exercício ou seus agentes devidamente credenciados podem fazê-lo.
A partir desse conceito, verifica-se que o Estado é a instituição maior onde se
situam as demais instituições e poderes, porém o Estado necessita de um governo
para agir em seu nome. Essa representação do Estado pelo governo tanto é interna
24
como externa e compatível com as políticas adotadas para a gestão no limite de
suas fronteiras e para as relações internacionais com outros países e instituições.
Com o crescimento econômico global, as fronteiras físicas das nações foram
submetidas a um processo de fragilização para integrar-se a um contexto de maior
inter-relacionamento entre os países.
Considerando a perda de poder pelo Estado-nação para ditar políticas
macroeconômicas, Ohmae (1999) defende que os fatores que desestabilizaram o
modelo de Estado tiveram inicio com o fim da guerra fria entre União Soviética e
Estados Unidos em razão desse fato ter provocado uma reação dos cidadãos, por
todo o mundo, que vislumbraram a possibilidade de obter para si e suas famílias
melhores condições de vida e o mercado internacionalizado começar a dar mostrar
de que poderia satisfazer essas aspirações disponibilizando produtos com preços
mais acessíveis.
Essa visão está presente na afirmação de que
[...] à medida que o funcionamento de mercados de capitais genuinamente
globais compromete sua capacidade de controlar taxas de câmbio ou de
proteger suas moedas, os Estados-nações têm se tornado inevitavelmente
vulneráveis à disciplina imposta por opções econômicas feitas em outros
lugares por pessoas e instituições sobre as quais não têm nenhum controle
possível. (OHMAE, 1999, p.6).
Para apresentar as características do Estado-região, figura que emerge dessa
economia sem fronteiras em substituição ao típico Estado-nação, Ohmae (1999)
elaborou um quadro comparativo entre o que ele chama de regras antigas,
relacionadas a era industrial, e novas regras, relativas a era da informação, que se
impõem como determinantes para a mudança de modelos de gestão dos Estados,
conforme transcrito no quadro 2.
25
Ascensão do Estado-Região*
Regras Antigas
Novas Regras
Época Séculos XIX-XX Final do Século XX-século XXI
Descrição
• Impulsionada pelos governos
dos Estados-nações
• Impulsionada por capitais privados e pela
informação
• Soberania Nacional • Soberania dos cidadãos
• Forte controle por forças
centralizadas
• Redes autônomas de empresas privadas
e entidades regionais interdependentes
• Sensível às fronteiras • Inerentemente sem fronteiras
• Favorece o capital nacional e
protege as empresas nacionais
• Acolhe o capital estrangeiro e
empresas/habilidades classe mundial,
criando empregos de alta qualidade
• Visa à prosperidade no Estado
individual através do
crescimento econômico baseado
na indústria e nas exportações
• Visa à prosperidade regional harmoniosa
baseada em empresas interdependentes
e centradas em redes de computadores,
criando serviços ricos em informações
para capturar valor dos clientes
• Iniciativas do governo • Iniciativas dos empreendedores
• Bom governo fortalece os
setores industriais prioritários
• Bom governo fomenta o desenvolvimento
regional, não-focalizado num setor
específico
• Mudança ocorre gradualmente
com o passar das décadas
• Mudança ocorre subitamente em meses a
anos
Vitoriosos
• Alemanha • Hong Kong/Shenzhen
• Japão/”Novos Japões” • Cingapura/Johor/Batam
• Reino Unido • Taiwan/Fujian
• Estados Unidos • Sul da China (Delta do rio Pearl)
• Sul da Índia (por exemplo, Bangalore)
• Norte do México/Sudoeste norte-
americano
• Vale do Silício
• Nova Zelândia
• Lombardia
• Noroeste dos Estados Unidos
* Estado-região definido como uma área (muitas vezes transnacional) desenvolvida em torno de um
centro econômico regional, com uma população de poucos milhões a 10-20 milhões.
Quadro 2 – Mudanças na unidade operacional otimizada à medida que
passamos da era industrial para a era da informação.
Fonte: OHMAE, 1999 p. 141
Ainda em relação ao Estado-nação, Ohmae (1999, p. 73) se manifesta
dizendo que “[...] a questão básica continua sendo a proteção – de território, de
ERA INDUSTRIAL
ERA DA
INFORMAÇÃO
26
recursos, de empregos, de setores industriais, mesmo da ideologia.”, e defende que
estes Estados nacionais devem adotar uma nova postura diante da realidade
mundial, em que a estabilidade de um governo depende da sua capacidade de
adaptação às novas condições de desenvolvimento para evitar a perda de poder,
[...] os governos estão falhando no teste do desempenho. Ao mesmo
tempo, esses ciclos vêm sistematicamente erodindo o espírito comunitário
que tradicionalmente manteve essas nações coesas. Tudo isso, lembremo-
nos, está ocorrendo numa época em que os grandes fluxos da atividade
econômica num mundo sem fronteiras não seguem mais os canais
demarcados pelas linhas de fronteira dos mapas políticos. (OHMAE, 1999,
p.50).
Essa realidade de mudanças como conseqüência do descrédito do modelo de
intervenção estatal levou Abrucio (2006, p. 175) a afirmar que “O tipo de Estado que
começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 70 tinha três dimensões –
econômica, social e administrativa – todas interligadas.”.
Para esse autor, os principais fatores desencadeadores da crise do Estado
correspondem à própria crise econômica mundial, que gerou um período de grande
escassez e recessão; a crise fiscal dos Estados, provocada pelo agravamento do
déficit público; a ingovernabilidade, considerando que os governos tornaram-se
incapazes de resolver seus próprios problemas; e, finalmente, o fenômeno da
globalização que enfraqueceu o controle dos fluxos comerciais e financeiros pelos
governos e fortaleceu as grandes multinacionais, o que, segundo Abrucio (2006,
p.176) “[...] resultou na perda de parcela significativa do poder dos Estados
nacionais ditar políticas macroeconômicas.”.
Nessa linha de pensamento, Abrucio (2006, p.175) questiona, “[...] que tipo de
Estado se deseja para o século XXI?”, considerando a agilidade de ação que o
desenvolvimento econômico exige dos governos e que a manutenção de modelos
administrativos baseados no modelo burocrático weberiano provoca uma crítica aos
Estados, porque parecem representar um dos maiores obstáculos às mudanças que
visam promover a modificação dos parâmetros de organização do setor público. A
tarefa de mudar o setor público não é simples porque não há consenso nem
neutralidade nos discursos de defesa das reformas.
De acordo com Kettl (2006, p.76), a idéia de reforma dos aparelhos de Estado
esbarra em dois dilemas centrais, que são: “Um é o impulso para organizar governos
que funcionem melhor e custem menos [...] O outro dilema é decidir o que o governo
deve fazer.”. Para ele, muitas são as decisões a serem tomadas pelas autoridades
27
públicas para conciliar interesses políticos, compromissos e propostas que sejam
realmente adequadas a redução do Estado.
Rezende (2004, p.15), por outro lado, apresenta um terceiro dilema como
fator de obstáculo para o sucesso de reformas administrativas, como o caso do
Brasil, o dilema entre ajuste fiscal e mudança institucional, porque
[...] ao mesmo tempo que o ajuste fiscal usualmente requer um maior
controle sobre o sistema burocrático, a mudança institucional, sobretudo
em contextos de maior demanda por descentralização, requer um menor
controle sobre a burocracia. A tensão entre estas diferentes exigências
quanto ao controle é um dos pontos críticos na implementação das
reformas.
Explicando esse dilema, vê-se que a contradição é realçada na questão
fundamental que é o controle exigido pelo ajuste fiscal que objetiva aumentar a
eficiência e reduzir custos, tendo como contraponto a mudança institucional que
vislumbra agilidade e leveza no aparelho burocrático do Estado. O aumento de
controle exige a ampliação da estrutura formal e do sistema de carreiras para dar
conta de fiscalizar as agências administrativas, organizações estas que surgem no
contexto como alternativa para permitir maior agilidade no atendimento às
demandas da sociedade, porém forçando uma redução dos mecanismos de controle
sobre a atuação das agências.
Entre os principais promotores de reformas consideradas bem sucedidas são
citados mais frequentemente o Reino Unido, a Nova Zelândia, Austrália, Suécia,
França e Estados Unidos, sendo que cada um desses países adotou um
determinado formato, entre os quais, a privatização agressiva de empresas públicas,
terceirização de atividades que eram mantidas sob o controle do Estado,
reengenharia de negócios e reinvenção do governo.
Um dos fundamentos mais utilizados na concepção dos projetos de reforma
do Estado, de acordo com a literatura disponível, a teoria da agência, centra o foco
no relacionamento principal versus agente, tendo balizador da ação gerencial de
interesse das partes, os sistemas de controle interno e externo. Esses sistemas são
implementados porque
“[...] infere-se o pressuposto que o agente nem sempre vai agir no melhor
interesse do principal. A este cabe limitar interesses divergentes aos seus
estabelecendo incentivos apropriados para o agente e incorrendo em
custos de monitoramento destinados a limitar extravagâncias ou atividades
anômalas do agente.”. (FONTES FILHO, 2003).
28
Referindo-se a teoria da agência e aos tipos de relacionamentos, os quais
caracteriza como governo/agentes econômicos; políticos/burocratas e
cidadãos/governo; e à natureza dessas relações que são respectivamente de
regulação, supervisão/ acompanhamento e responsabilização, Przeworski (2006,
p.39), numa contestação aos defensores do Estado regulado exclusivamente pelo
mercado, manifesta a necessidade de intervenção do Estado e assim se expressa,
[...] a qualidade do desempenho do Estado depende do desenho
institucional de todos esses mecanismos e que instituições bem
concebidas podem permitir que os governos intervenham melhor na
economia – e os induzir a fazê-lo – do que um Estado não-intervencionista.
Przeworski (2006, p.40) considera que não há um modelo infalível para o
desenho institucional do Estado uma vez que “Alguma ineficiência é inevitável, posto
que os governos, como os cidadãos, são limitados pela informação e pelos custos
transacionais.”, mas que
A intervenção estatal pode ser melhor do que a não-intervenção nos casos
em que o desenho institucional permite que os governos intervenham na
economia [...] há bons motivos para supor que a qualidade da intervenção
do Estado na economia depende da organização interna do Estado – em
particular, das relações entre políticos e burocratas – e do desenho das
instituições democráticas que determinam se os cidadãos podem ou não
controlar os políticos. (PRZEWORSKI, 2006, p.52).
O primeiro dos dois dilemas que a discussão sobre reforma do Estado faz
emergir: “[...] o impulso para organizar governos que funcionem melhor e custem
menos. Táticas de curto prazo para cortar gastos têm feito com que, a longo prazo,
seja ainda mais difícil se obter melhores resultados.” (KETTL, 2006, p.76), remete à
proposta defendida por Osborne e Gaebler (1998) que está preocupada em
reinventar o governo e que, embora fale de governo empreendedor, não recomenda
que a administração seja feita nos moldes das empresas porque “O governo é uma
instituição fundamentalmente diferente da empresa. Os empresários são motivados
pela busca do lucro; as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de
serem reeleitas.” (OSBORNE; GAEBLER, 1998, p. 21). Entretanto, essa proposta de
reinvenção do governo deixa de contemplar benefícios sociais que os cidadãos
desejam ter garantidos tais como saúde e educação.
Para Osborne e Plastrik (2005, p. 13), reinventar o governo
[...] significa a transformação fundamental dos sistemas e organizações
públicas para aumentar drasticamente a eficácia, eficiência, adaptação e
capacidade de inovação. Esta transformação é realizada através da
mudança de propósitos, incentivos, contabilidade, estrutura de poder e
cultura. (tradução nossa).
29
Esse posicionamento demonstra maior preocupação com o aspecto
“funcionar melhor/custar menos”. Nos Estados Unidos, berço do movimento de
reinvenção do governo, segundo Kettl (2006, p.77), “[...] o interesse em obter
resultados rápidos dirigiu a reforma para o corte do número de funcionários do
Estado – os mesmos funcionários públicos dos quais o governo teria de depender se
quisesse obter resultados a longo prazo.”.
Entende-se, dessa constatação, que o modelo de reinvenção do governo não
pode ser adotado sem contemplar a estruturação do Estado prevendo o curto e
longo prazos para evitar um possível retrocesso à situação anterior. Isto sugere,
também, que a simples adoção dos princípios de empreendedorismo, similar ao
aplicado às empresas privadas, não soluciona os grandes problemas de um Estado.
O segundo dilema sobre reforma do Estado, de acordo com Kettl (2006, p.76),
“[...] é decidir o que o governo deve fazer.”. Esse autor comenta que a preocupação
tem sido identificar as partes do Estado a serem reduzidas, sem, contudo, definir o
que o Estado deve fazer para funcionar. Em função disso, os reformadores fazem
cortes e, a partir das sobras, definem o Estado e suas atribuições.
Tratando da realidade dos países em desenvolvimento, e nesse grupo se
insere a América Latina, observa-se que foram afetados de maneira particular pela
crise mundial, e forçados, por circunstâncias internacionais, a colocar na ordem do
dia as discussões sobre soluções para a crise, entre elas a luta contra a pobreza, o
compromisso com a democracia, a substituição do capitalismo mercantilista pelas
economias de mercado produtivas e a reforma do estado populista tradicional.
Segundo Glade (2006), esta questão foi tratada de forma bastante peculiar
nessa região porque três processos paralelos de mudança estavam em curso na
região, na década de 1980, correspondendo ao processo de democratização dos
países, o incentivo a liberalização e privatização dos serviços públicos e a criação de
mecanismos regulatórios e de agências. Mesmo com esses processos em
andamento, os países enfrentavam outras dificuldades estruturais assim explicadas
por Catalá (2006, p.276)
[...] o maior problema para as sociedades latino-americanas em relação
aos desafios do desenvolvimento atual não é tanto a carência de recursos
naturais, econômicos ou humanos, mas antes, a inadequação e a
ineficiência das instituições que condicionam a produtividade desses
recursos.
30
A reforma nos países da América Latina exige uma abordagem mais
adequada às peculiaridades de formação de sua organização interna e não deve se
ater apenas aos aspectos da privatização e desregulamentação. Nesse sentido,
Martins (1997, p.13) expressa sua preocupação com a reforma na região dizendo
que
[...] qualquer tentativa de reforma das estruturas do Estado, para que possa
ser bem sucedida, deve levar em consideração pelo menos três aspectos:
em primeiro lugar, a cultura política particular sob a qual a administração
pública evoluiu em cada país; em segundo lugar, os processos que levaram
(tradicionalmente ou recentemente) às disfunções do serviço público; e em
terceiro lugar, a localização dos principais gargalos da administração pública.
Os principais entraves a serem transpostos para uma reforma bem sucedida
na América Latina, conforme leciona Catalá (2006), decorrem da fragilidade dos
sistemas de governo, da ausência de consolidação de regimes democráticos e, em
especial, do surgimento de lideranças capazes de produzir uma arquitetura social
que, conduzindo a governabilidade democrática com visão, legitimidade e
capacidade para resolver conflitos, promova e sustente o desenvolvimento.
2.3 Brasil: Reforma e Gestão Pública
Para compreender os efeitos das reformas no Brasil e a evolução dos
paradigmas de administração pública é importante contextualizar, historicamente,
mesmo que cada um deles não possa ser considerado puro ou excludente da
presença ou da influência dos anteriores, e tenham suas características mais
acentuadas ou prevalecendo em determinado período histórico.
Na discussão sobre crises e mudanças de paradigmas na administração
pública brasileira, Keinert (2000) sintetiza, conforme quadro 3, sua visão da evolução
da administração pública a partir da proclamação da república no Brasil, associando
período, contexto institucional, paradigmas e características do campo de
administração pública. Essa figura é trazida para, a partir dela, iniciar a retrospectiva
histórica proposta.
31
Período
Contexto
Institucional
Paradigmas Fases
Características do
Campo de AP*
1900-29
Estado Regulador
Liberal
Administração
Pública como
Ciência Jurídica
• Legalismo
1930-79
1. Estado
Administrativo
2. Administração para
o Desenvolvimento
3. Estado
Intervencionista
Administração
Pública como
Ciência
Administrativa
1930-45
1946-64
1965-79
• Racionalização
• Desenvolvimentismo
• Racionalidade e
Competência
Técnicas
1980-89 Mobilização Social
Administração
Pública como
Ciência Política
• Democratização
• Conflito de
Interesses
• Recursos Escassos
1990-...
Redefinição do Papel
Do Estado
Administração
Pública como
Administração
Pública
• Capacidade Política
Aliada à
Competência
Técnica
Quadro 3 - Periodização inicial da administração pública brasileira
Fonte: Keinert, 2000, p.210.(anexo II).
(*) Administração Pública
O Brasil, objeto da colonização portuguesa, se manteve na condição de
colônia até que o príncipe regente, pressionado pelos movimentos libertários,
proclamou a independência mantendo um regime monárquico e, quase setenta anos
depois, num golpe militar sem luta armada, comandado pelo Marechal Deodoro da
Fonseca foi proclamada a república. Esse fato ocorreu como conseqüência de uma
crise geral de insatisfação com a forma de governo vigente, com características
totalmente patrimonialistas como decorrência da herança de administração patriarcal
imposta pela coroa portuguesa.
O regime adotado não correspondia às aspirações de mudanças nos campos
político, econômico e social, o que acabou se transformando no combustível que
alimentou e deu forma ao golpe militar de 1889. Um fato relevante que contribuiu
para o evento foi a experiência da classe política e da burguesia de comerciantes
com um período de grande vitalidade nos negócios provocada “[...] por uma intensa
febre de reformas como a que se registrou precisamente nos meados do século
passado e especialmente nos anos 51 a 55.”, conforme relata Holanda (2006, p.74).
Embora tenha nascido de um ato autoritário, a proclamação da república foi o
marco inicial do processo de democratização que durou até 1930, porém o governo
32
manteve a mesma característica de administração patrimonialista vigente no período
colonial e no império.
Holanda (2006) explica o patrimonialismo no Brasil como resultante de uma
conduta imposta aos jovens pelo círculo doméstico no período colonial e imperial, os
quais, mesmo se separando da família para buscar uma formação acadêmica,
normalmente na área jurídica que era a mais valorizada nos tempos do império, não
perdiam o “vinco familiar” onde predominava o tipo de família patriarcal e uma das
razões porque,
Não era fácil aos detentores das posições públicas de responsabilidade,
formados por tal ambiente, compreenderem a distinção fundamental entre
os domínios do privado e do público. [...] Para o funcionário “patrimonial”, a
própria gestão política apresenta-se como assunto de seu interesse
particular; [...]. (HOLANDA, 2006, p.145).
Para Bresser Pereira (2001, p.4), a administração patrimonialista se acentua,
no período pré-república, na medida em que a
[...] nobreza decadente perde as rendas da terra e, depois, vai se tornando
cada vez mais burocrático, sem perder todavia seu caráter aristocrático. [...]
O Estado arrecada impostos das classes, particularmente da burguesia
mercantil, que são usados para sustentar o estamento dominante e o
grande corpo de funcionários de nível médio a ele ligados por laços de toda
ordem.
Por ocasião da proclamação da república já estava consolidado um modelo
de administração pública patrimonialista, herdado do período imperial, onde
As esferas política e econômica se confundiam, transformando a busca do
poder político na posse de um “patrimônio” de grande valor ou no controle
direto de uma fonte substancial de riqueza [...] tornando a organização
governamental muito mais um bem a ser explorado do que uma estrutura
funcional a serviço do interesse público. (PAULA, 2005, p.106)
De acordo com Filippim (2005), o patrimonialismo se consolidou junto com o
Estado Moderno, no final da Idade Média, e tem como características centrais:
• os bens e os recursos públicos tratados como propriedade particular pelos
mandatários;
• a falta de distinção entre público e privado e a aceitação social da
utilização dos bens públicos para o enriquecimento pessoal;
• as relações entre os atores políticos e o quadro administrativo baseadas
na lealdade pessoal e no clientelismo;
• favorecimento de aliados e parentes que impede a gestão profissional de
recursos humanos.
33
O Estado brasileiro de dominação tradicional ramificou-se para a prática do
clientelismo e, segundo Holanda (2006, p.146 ), “[...] é possível acompanhar ao
longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que
encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma
ordenação impessoal.”. Para esse autor, um dos círculos fechados que maior
influência teve sobre as formas de governo foi a família, que atuava com
desenvoltura e supremacia impedindo que o funcionalismo patrimonial evoluísse
para a racionalização, que é característica do modelo burocrático.
As reformas ocorridas no Brasil em 1936, sob a forma de reforma burocrática,
e 1967, que pretendia ser uma reforma gerencial, não conseguiram alcançar seus
objetivos porque segundo Torres (2006, p. 160) “[...] apresentavam em comum uma
marca patrimonialista de nascença, que entende a administração pública como
mecanismo preferencial de distribuição de privilégios e obtenção de apoio político.”.
A primeira reforma não conseguiu consolidar um modelo de administração
burocrática nos moldes da burocracia weberiana, que tinha como princípios
fundamentais a impessoalidade, a eficiência e a especialização dos servidores
públicos. Adquiriu uma forma própria pelo tratamento dual em que os altos escalões
foram favorecidos pela especialização e os servidores que cuidavam da rotina do
serviço de atendimento direto ao cidadão não receberam treinamento para o
desempenho de suas funções, ficando limitados a cumprir apenas as obrigações do
cargo. De acordo com Filippim (2005, p.67) “Esses aspectos da burocracia no Brasil
alimentaram a percepção corrente no senso comum de emperramento e
desconfiança em relação ao serviço e ao servidor público.”.
De acordo com a concepção weberiana de burocracia moderna, a sua
caracterização envolve alguns elementos essenciais que é possível resumir em um
sistema de princípios rígidos, pelos quais a burocracia funciona de forma específica
(Weber, 1982, p. 229):
“I - Rege o princípio de áreas de jurisdição fixas e oficiais, ordenadas de
acordo com regulamentos, ou seja, por lei ou norma administrativa. [...]
II - Os princípios da hierarquia dos postos e dos níveis de autoridades
significam um sistema firmemente ordenado de mando e subordinação, no
qual há uma supervisão dos postos inferiores pelos superiores. [...]
III - A administração de um cargo moderno se baseia em documentos
escritos (“os arquivos”), preservados em sua forma original ou em esboço.
[...]
IV - A administração burocrática, pelo menos toda a administração
especializada – que caracteristicamente moderna – pressupõe
habitualmente um treinamento especializado e completo. [...]
34
V - Quando o cargo está plenamente desenvolvido, a atividade oficial exige
a plena capacidade de trabalho do funcionário, a despeito do fato de ser
rigorosamente delimitado o tempo de permanência na repartição, que lhe é
exigido. [...]
VI - O desempenho do cargo segue regras gerais, mais ou menos estáveis,
mais ou menos exaustivas, e que podem ser aprendidas. O conhecimento
dessas regras representa um aprendizado técnico especial, a que se
submetem esses funcionários. Envolve jurisprudência, ou administração
pública ou privada. [...]”
A partir desses princípios que representam o ponto de vista estrutural do
modelo burocrático, devem ser considerados dois aspectos essenciais que
caracterizam o processo burocrático como garantia de eficiência do setor público, a
hierarquia e a divisão do trabalho. Do ponto de vista comportamental, de acordo com
Filippim (2005, p.70), “[...] a burocracia se manifesta por meio de traços
característicos, tais como a objetividade, a eficiência e a coerência.”.
Para Prestes Motta e Bresser Pereira (1988, p. 09) “[...] a burocracia é sempre
um sistema de dominação ou de poder autoritário, que reivindica para si o monopólio
da racionalidade e do conhecimento administrativo.”, sendo que a organização
burocrática pode ser considerada um sistema social dominante no século XX, por
estar presente em todos os setores produtivos e sociais, em particular no mundo
ocidental.
Ao avaliar os aspectos negativos do patrimonialismo para o desenvolvimento
brasileiro, Holanda (2006) considera que há vantagem do modelo burocrático sobre
o anterior porque os funcionários públicos burocráticos se diferenciam dos
patrimonialistas no exercício de cargos públicos em razão de que para os
patrimonialistas
[...] as funções, os empregos e os benefícios que deles aufere relacionam-
se a direitos pessoais do funcionário e não a interesses objetivos, como
sucede no verdadeiro Estado burocrático, em que prevalecem a
especialização das funções e o esforço para se assegurarem garantias
jurídicas aos cidadãos. (HOLANDA, 2006, 146).
O período iniciado com a Republica Velha até a era Vargas foi marcado pela
atuação autoritária dos governantes com uma cúpula centralizadora, que perdurou
como marca da administração pública brasileira, embora se deva reconhecer o
esforço de modernização e profissionalização empreendido pelo governo que
iniciava e que se constituiu numa forte tentativa de modernização do Estado
patrimonialista.
Com a ascensão de Vargas ao poder, como conseqüência de um novo golpe,
foram adotadas medidas para organização da administração pública federal, que
35
caracterizaram o período de 1930-1945 como um regime de governo de exceção
com a particularidade de iniciar uma administração pública, baseada, numa nova
tentativa, nos critérios da burocracia weberiana, que teve como ponto alto a criação
do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).
Entre 1945 e 1964, um período de fomento e implantação da indústria de
base no Brasil, é reconhecido como um período de regime democrático e
administração burocrática com caráter fortemente desenvolvimentista. Nesse
período alguns núcleos de excelência na administração pública foram criados para
dar sustentação aos grandes projetos nacionais, em especial no governo de
Juscelino Kubitschek.
A interrupção de um governo democrático pelo golpe militar de 31 de março
de 1964 que durou até 1985, trouxe como conseqüência positiva a reforma
administrativa de 1967, com uma característica marcante de descentralização de
atividades para dar maior agilidade aos meios administrativos para atendimento às
demandas da sociedade através de uma legislação mais atualizada em relação ao
planejamento governamental. Foi iniciada com base na centralização das diretrizes
nacionais e descentralização dos órgãos estatais.
Além disso, também foram previstos instrumentos de racionalização,
flexibilização, desconcentração e desburocratização administrativa. Nessa ocasião a
administração indireta foi fortalecida e ampliada e a administração pública federal
severamente fragmentada. Esta primeira tentativa de implantação de administração
gerencial introduziu, no setor público, os princípios de racionalidade administrativa,
planejamento e orçamento e descongestionamento das chefias executivas
superiores.
Manifestando-se sobre a reforma de 1967 Torres (2006, p.160) diz que
Para a administração pública federal como um todo, o processo de
descentralização para a administração indireta mostrou-se bastante
perverso, uma vez que adiou indefinidamente a tarefa de reformulação da
burocracia pública, permitindo que o problema se agravasse durante todo
esse período.
A tentativa de modernizar o Estado brasileiro iniciada no governo Vargas teve
como inspiração no modelo britânico vigente, e como principais características:
critérios profissionais para o ingresso no serviço público; desenvolvimento de
carreiras e regras de promoção baseadas no mérito (MARTINS, 1997). Nesse
período o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi criado para
36
implementar a proposta de reforma aprovada por Vargas. Essa tentativa de
mudança da administração pública, entretanto, recebeu forte resistência da parte de
setores interessados em manter o caráter populista-clientelista vigente no
patrimonialismo.
Por força da pressão e da necessidade de defesa de interesses pessoais por
determinados grupos influentes na administração pública, o modelo burocrático no
Brasil sofreu um processo de adaptação, o que resultou numa burocracia com
características e valores diferentes da burocracia weberiana, que tem como princípio
fundamental a racionalização. Com a visão desse desvirtuamento é que Holanda
(2006, p. 146) afirma
[...] No Brasil, pode dizer-se que só excepcionalmente tivemos um sistema
administrativo e um corpo de funcionários puramente dedicados a
interesses objetivos e fundados nesses interesses.
De acordo com Martins (1997), as pressões sofridas pelo governo durante a
implementação da reforma enfraqueceu-a em seus objetivos essenciais porque
estabeleceu um padrão de dualidade que favoreceu o processo de adaptação já
citado. Enquanto os cargos do alto escalão da administração pública atendiam aos
princípios e normas da reforma, transformando-se na melhor burocracia estatal dos
países latinos, os cargos do médio e baixo escalão foram deixados de fora dos
rigorosos critérios de ingresso e administração de carreiras, tornando-se moeda de
troca para os interesses clientelistas e de manipulação.
Foi esse padrão de administração pública com característica dicotômica que
originou o tipo de burocracia própria do Estado brasileiro e que oferece obstáculos
às mudanças que possam vir a ser implementadas no aparelho do Estado e, como
diz Filippim, (2005, p. 70), “Se para Weber burocracia é sinônimo de organização e
de eficiência, para o senso comum, ela se relaciona com emperramento e papelada
e carrega um sentido pejorativo.”.
Embora admitindo que o Estado brasileiro necessitasse de ajustes mais
profundos, o governo brasileiro considerou como o aspecto mais intenso da crise, no
início da década de noventa, a governança do setor público. Portanto, a medida
defendida como mais urgente foi o reaparelhamento do Estado porque
O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder
para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta
na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na
medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é
limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. (PLANO...,
1995).
37
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PLANO DIRETOR, 1995,
p.7) justificando a necessidade de reforma, realçou a face perversa do modelo
burocrático vigente até então dizendo que “[...] o controle - a garantia do poder do
Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o
Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é
servir à sociedade.”. Abrucio (2006) comunga dessa visão porque considera que o
modelo burocrático clássico é um dos inimigos comuns das reformas do Estado.
Essa constatação refere-se à excessiva importância dada ao funcionamento da
máquina administrativa onde o funcionário público transforma-se num ser todo
poderoso.
No entanto, Evans (1999, p.115) entende que, embora tenha havido um
desvirtuamento da concepção da teoria burocrática de Weber, esta foi pensada,
como uma “[...] entidade corporativamente coerente, na qual os indivíduos encaram
a implementação de metas corporativas como o melhor meio de maximizar seu
próprio interesse individual.”. Essa visão permitia creditar à burocracia o papel de
elemento de sustentação do funcionamento dos meios de produção, dos
mecanismos de gestão do Estado e funcionamento do mercado porque também
atendia o interesse dos indivíduos.
Przeworski (2006, p.39) considera que a modernidade em termos de
administração pública consiste em que “[...] o objetivo da reforma do Estado é
construir instituições que dêem poder ao aparelho do Estado para fazer o que deve
fazer e o impeçam de fazer o que não deve fazer.”, nesse sentido a gestão pública
deve estar voltada ao atendimento das necessidades do cidadão praticando a
melhor relação possível entre ele e o Estado.
As mudanças impostas pelo novo ambiente demandam o envolvimento de
todo o aparato do governo, especialmente na proposição de alternativas compatíveis
com as práticas mundiais contemporâneas e que sejam capazes de aumentar a
produtividade dos recursos disponíveis.
As propostas técnicas podem partir do seio do governo do momento, porém é
necessário que as decisões sejam tomadas pelos detentores de mandatos
legitimados pelo voto popular, conforme recomenda Bresser Pereira (2006), para
garantir a participação da sociedade através de seus representantes.
38
Para Bresser Pereira (1997, p. 40) “Um governo pode ter governabilidade, na
medida em que seus dirigentes contem com os necessários apoios políticos para
governar, e, no entanto, pode governar mal por lhe faltar a capacidade de
governança.”. A governabilidade pode ser então entendida como a base política para
dar sustentabilidade às decisões dos dirigentes do Estado. Por outro lado,
governança corresponde aos meios para gerir o Estado, pois “Existe governança em
um Estado quando seu governo tem as condições financeiras e administrativas para
transformar em realidade as decisões que toma [...]” (BRESSER PEREIRA, 1997,
p.40). Nesse sentido, a governança diz respeito à capacidade gerencial do governo,
envolvendo os aspectos financeiro, técnico e gerencial necessários à prestação de
serviços adequados à boa administração pública, permitindo um melhor
desempenho em termos de governabilidade.
Na proposta de reforma do aparelho do Estado brasileiro foram estabelecidas
segmentações das atividades até então desenvolvidas no âmbito do governo
federal, definindo-se as variáveis e suas relações (forma de propriedade e de
administração) apresentadas no quadro 4, como alternativa para restabelecer a
governança do setor público.
Forma de Propriedade
Forma de
Administração
Estatal
Pública Não
Estatal
Privada Burocrática Gerencial
Núcleo estratégico
Legislativo, judiciário, presidência,
cúpula dos ministérios
Atividades exclusivas
Polícia, regulamentação,
fiscalização, fomento, seguridade
social básica
Serviços não-exclusivos
Universidades, hospitais, centros de
pesquisa, museus
Publicização
Produção para o mercado
Empresas estatais
Privatização
Quadro 4 – Setores do Estado, formas de propriedade e de administração.
Fonte: MARE. Plano Diretor da Reforma do Estado, 1995.
Enfocando o papel do Estado e, em particular, da administração pública
nesse novo ambiente, a proposta brasileira foi apresentada defendendo que o
modelo considera e mantém as características positivas da administração
burocrática porque “A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de
39
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.”
(PLANO..., 1995, p.8).
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (1995, p. 8) estabeleceu
que a administração pública gerencial deve estar voltada
(1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público
deverá atingir em sua unidade;
(2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição
para que possa atingir os objetivos contratados; e
(3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
Além dessas estratégias outras recomendações são delineadas, tais como:
[...] a prática de competição administrada no interior do próprio Estado [...];
a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos [...]; ser permeável
à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da
sociedade civil [...]; e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os
resultados (fins). (PLANO..., 1995, p.8).
Com o objetivo de disponibilizar as condições para implantação da reforma
do Estado Brasileiro, foram submetidos à apreciação e aprovação do Congresso
Nacional vários instrumentos legais para dar respaldo às ações de ordem prática
que transpusesse para a realidade o que foi aprovado no Plano Diretor. Dentre
estes, a Emenda Constitucional nº. 19, de 04 de junho de 1998, que em seu artigo
3º, altera o artigo 37 da Constituição Federal de 1988, inserindo no mandamento
constitucional o princípio da eficiência. Com esse princípio quis o legislador garantir
o pleno alcance de resultados que atendesse ao interesse público, como
conseqüência de uma atividade administrativa eficiente.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PLANO..., 1995) definiu
as linhas sobre as quais seria centrada a atenção do governo para colocar em
prática as ações que permitiriam empreender as mudanças propostas. De um lado,
foi objeto de atenção às condições do mercado de trabalho e a política de recursos
humanos, e, de outro, três dimensões:
(1) a institucional-legal, relativa aos fatores de natureza legal;
(2) a dimensão cultural, relativa a coexistência de valores patrimonialistas,
burocráticos convivendo com novos valores gerenciais na administração
pública; e
(3) a dimensão gerencial, em relação às práticas administrativas.
Os principais delineamentos da administração gerencial, segundo Bresser
Pereira (2006, p.243) são:
a) descentralização do ponto de vista político, transferindo-se recursos e
atribuições para os níveis políticos regionais e locais;
40
b) descentralização administrativa, através da delegação de autoridade aos
administradores públicos, transformados em gerentes cada vez mais
autônomos;
c) organizações com poucos níveis hierárquicos, ao invés de piramidais;
d) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;
e) controle a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos
processos administrativos; e
f) administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-
referente.
No Plano Diretor (1995) as áreas de educação e saúde, consideradas como
atividade não-exclusiva do Estado, estão entre os setores cuja propriedade foi
considerada de desempenho permitido tanto para o setor público como para
empresas porque
[...] por meio de um programa de publicização, transfere-se para o setor
público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos
de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e
sociedade para seu financiamento e controle. (PLANO..., 1995, c.5.2)
A operacionalização dessa proposta em relação à universidade não está
claramente definida na proposta governamental, apenas menciona que a
universidade será transformada em organização social, cujo princípio norteador é o
da eficiência com um tipo de administração “necessariamente gerencial”.
De acordo com Filippim (2005, p. 103), “[...] a reforma necessária à
administração pública não se restringe à introdução de tecnologia gerencial focada
em controles, mas demanda, sobretudo, mudanças comportamentais na direção de
assumir compromissos éticos de defesa do interesse público.”.
A reforma do aparelho do Estado no governo de Fernando Henrique Cardoso
(FHC) não se caracterizou como uma reforma de Estado mínimo, onde o Estado tem
como incumbência executar os serviços mínimos necessários para a garantia da
ordem pública e da legalidade, sem intervir diretamente na economia, que é uma
característica da ideologia neoliberal. A proposta que Bresser Pereira se dispôs a
estabelecer, como uma alternativa ao ajuste neoliberal, um modelo que chamou de
“reforma gerencial” e, segundo Filippim (2005, p.96),
A ênfase foi a criação de instituições normativas e a adoção de princípios
gerenciais, tais como a descentralização, a transferência de
responsabilidade para os estados e municípios, a flexibilização da
estabilidade e o fim do regime jurídico único dos servidores, a implantação
de agências executivas e a criação de organizações sociais.
Considerando que a reforma brasileira de 1995 foi a primeira a ser proposta
em pleno regime democrático com a necessidade de alteração do texto
41
constitucional, foi estabelecido um amplo e intenso debate em relação à estrutura do
Estado, envolvendo uma difícil e lenta articulação do Poder Executivo com o
Congresso Nacional para criar as condições jurídicas para a implantação das
mudanças necessárias a concretização do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado.
As dificuldades de implementação da reforma foram ampliadas com a crise
cambial de 1999 e a extinção do Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado-MARE, eventos ocorridos em janeiro de 1999, reforçados, entre outros
fatores, pela falta de regulamentação da Emenda Constitucional nº 19/1998.
Outro fator que emperrou substancialmente o avanço foi o posicionamento
dos servidores em relação a flexibilização da estabilidade no serviço público, e
segundo Torres (2006, p. 214)
É importante ressaltar que o resultado pífio da flexibilização da estabilidade
demonstra, inequivocamente, a força da cultura patrimonialista no Brasil,
sugerindo que gestores públicos e políticos ainda têm uma visão muito
arcaica e clientelista da administração pública, recusando-se a utilizar
instrumentos que impliquem descontentar clientelas e grupos políticos
organizados.
Reforçando essa visão em relação às dificuldades enfrentadas para
implementar as reformas, Torres (2006, p.178), referindo-se também aos servidores
públicos, manifesta-se dizendo que “[...] a reforma administrativa defrontou, desde o
início, um quadro político bastante adverso, tendo de superar uma resistência feroz
e organizada, e contando apenas com um apoio discreto, disperso e pulverizado de
poucos setores da sociedade.”.
Na busca por caminhos e instrumentos que inovem a gestão na administração
pública não basta estabelecer um plano de reforma que contemple mudanças na
legislação, os quais representam seus valores normativos. É necessário,
principalmente, implementar um modelo que represente adequadamente o
paradigma desejado e que leve em consideração os valores sociais e ambientais,
organizacionais e individuais, vislumbrando a efetividade na realização das
mudanças organizacionais.
Em se tratando de capacidade gerencial, o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (PLANO DIRETOR, 1995, p. 8) previu que a reforma “[...] passa
a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas
42
organizações.”. Seu direcionamento para o aspecto da governança na gestão
pública contempla uma atenção especial à questão da migração de um paradigma
burocrático, ainda impregnado da visão patrimonialista, para uma administração
“essencialmente gerencial”, porém observando as limitações que o termo gerencial
adquire quando se trata de aplicá-lo ao setor público.
Segundo Ferlie et al. (1999, p.42) “A teoria da administração pública, [...]
argumenta que os papéis e as capacidades não são prontamente transferíveis do
setor privado para o setor público porque a natureza das tarefas executadas é
fundamentalmente diferente [...]”, principalmente se se considerar que as empresas
vendem produtos e serviços, objetivam lucro e são controladas pelo mercado,
enquanto a administração pública deve atender ao interesse público, sofrendo o
controle da sociedade.
Para vencer o desafio de utilizar um modelo de gestão que seja compatível
com a organização pública e atenda às necessidades da sociedade, Cavalcanti
(2006, p.297) traz à discussão um fator essencial ao convívio no ambiente público e
expressa sua preocupação com a influência de diferentes facções políticas no
comando e interferindo nos resultados, induzindo decisões de modelagem
organizacional, pois
[...] cabe observar que o desenvolvimento de modelagens organizacionais
mais racionais está associado diretamente, no setor público, ao
desenvolvimento do sistema político, no que se refere à capacidade de a
sociedade fazer valer sua vontade, decorrente dos níveis de agregação e
articulação de demandas efetivamente alcançados.
(CAVALCANTI, 2006,
p.297).
A visão mais discutida recentemente sobre gestão pública, que está focada
na perspectiva da prestação de serviços voltada para o cidadão, também encerra
conflitos e discussões sobre o modelo que melhor representa o paradigma de
administração gerencial em construção. Entretanto,
Evoluir para uma administração gerencial, na qual os resultados
devidamente aferidos sejam um incentivo eficaz, implica criar quadros
institucionais e condições organizativas que viabilizem os sistemas de
aferição. Não é uma tarefa fácil e exige tempo. (CATALÁ, 2006, p.304).
No que diz respeito às organizações públicas no Brasil, a proposta
vislumbrada por Bresser Pereira (2006) para a gestão pública transita de um modelo
de administração burocrática para gerencial, apropriando-se dos conceitos e
estruturas validadas pelo modelo burocrático, conforme descreve o (PLANO... ,1995,
p. 8)
43
[...] a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual
conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais,
como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um
sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação
constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença
fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos
processo para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio
fundamental.
Essa apropriação deve variar de intensidade de acordo com o setor do Estado
onde ocorre. A variação, segundo Bresser Pereira (2006), precisa acontecer em
razão de não se ter completado o ciclo considerado necessário para a consolidação
da administração pública burocrática no país.
Procurando agrupar características específicas de gestão na administração
pública gerencial ou nova administração pública, Filippim (2005, p.89) enfatiza que
“[...] a prestação de serviços públicos deveria ser realizada tendo como elementos
norteadores a qualidade, a eficiência e a efetividade.”.
O quadro 5 apresenta um resumo das características da administração
pública no Brasil, identificadas por Filippim (2005) e segundo essa autora distinguem
os paradigmas de administração pública, trazendo as abordagens patrimonialista,
burocrática e gerencial ou nova administração pública, que se adota como
referencial para a análise das características presentes na Fundação Universidade
Federal de Rondônia.
Esse elenco de características é o que, teoricamente, se aplica às
organizações públicas em geral e devem funcionar como identificadoras do
paradigma de administração colocado em prática pelo governo brasileiro, tendo
como um dos principais instrumentos norteadores da gestão pública a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) que define que
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas [...].
Entre os instrumentos de gestão pública mais amplos do governo brasileiro
pode-se destacar o Plano Plurianual de Investimentos (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária anual (LOA), Governo Eletrônico e o
GESPUBLICA. Sendo que o PPA é o instrumento formal de planejamento dos
investimentos do setor público e o Governo Eletrônico uma ferramenta virtual cujas
diretrizes gerais incluem promoção da cidadania, inclusão digital, a utilização de
44
software livre como recurso estratégico, a gestão do conhecimento, a racionalização
do uso de recursos públicos, integração de políticas, sistemas, padrões e normas no
âmbito do governo federal e com outros níveis de governo.
Abordagem
Características
Patrimonialismo Burocracia
Nova Administração Pública
(NAP)
Pressupostos
• Lealdade pessoal. • Centralização. • Participação e transparência.
Processo de Gestão
• Favoritismo.
• Padronização e
formalismo.
• Flexibilidade.
Papel do Estado
• Estado personalista.
• Estado
centralizador
regulador.
• Estado promotor do desenvolvimento.
Estratégia ou
Instrumentos de
Gestão:
• Captura do
interesse público
por interesses
privados;
• Fortalecimento de
aliados;
• mistura de bens
públicos e privados;
• clientelismo;
• ação por simpatias;
• pessoalidade.
• Impessoalidade;
• divisão do
trabalho;
• hierarquização;
• qualificação da
gestão pública;
• legalismo;
• disciplina;
• obediência à
regra estatuída;
• controle.
• Revitalização da gestão pública;
• Fortalecimento da capacidade de
gestão de políticas públicas;
• Otimização de recursos;
• Incorporação de inovações
tecnológicas;
• Excelência nos serviços públicos;
• Avaliação constante e processual;
• Construção de consenso;
• Integração de políticas;
• Aprendizagem organizacional;
• Pluralismo de instrumentos,
ferramentas e método;
• Planejamento estratégico participativo.
Solução de Problemas
• Aleatória: conforme
os interesses do
governo.
• Sistemático
comando por uma
elite burocrática
dos quadros
estatais.
• Soluções inovadoras e arranjos em
rede.
Orientação
• Particularismo. • Eficiência. • Eficiência, eficácia e efetividade.
Foco
• Nos aliados. • Na instituição. • No cidadão.
Desenvolvimento
• Crescimento com
base nos interesses
dos aliados.
• Plano elaborado
pelo governo.
• Plano estratégico de desenvolvimento
articulado pelo poder local e pela
rede.
Objetivo
• Preservação do
status quo dos que
têm poder político.
• Preservar o status
quo da burocracia.
• Preservação do interesse público.
Competências
• Reunir aliados;
• Preservar interesse.
• Controlar;
• organizar;
• cumprir normas.
• Formular e implementar políticas
públicas;
• Capacidade de decidir pelas soluções
mais adequadas;
• Inteligência estratégica;
• Capacidade de planejamento;
• Transparência;
• Capacidade de diálogo;
• Capacidade de aprendizagem
contínua;
• Conhecimento de novas tecnologias;
• Conduta ética;
• Visão sistêmica;
• Capacidade de articular redes;
• Capacidade de interlocução e
negociação.
Quadro 5 - Características dos modelos patrimonialista, burocrático e NAP.
Fonte: Filippim, 2005, p.101.
45
O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
(GESPUBLICA) é um programa que teve origem e corresponde uma evolução dos
programas: Comissão de Simplificação Burocrática (1956), Programa Nacional de
Desburocratização (1979), Sub-Programa da Qualidade e Produtividade na
Administração Pública (1990), QPAP-Programa da Qualidade e Participação na
Administração Pública (1996), PQSP-Programa de Qualidade no Serviço Público
(2000) e PQGF-Programa de Qualidade do Governo Federal. É um modelo de
excelência em gestão pública correspondendo, de acordo com a definição do próprio
programa, a um sistema de gestão de referência para as organizações do setor
público, baseado em sete fatores-chave:
1. liderança
2. estratégias e planos
3. cidadãos e sociedade
4. informação e conhecimento
5. pessoas
6. processos
7. resultados
O GESPUBLICA tem como missão “promover a gestão pública de excelência,
visando contribuir para a qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e
para o aumento da competitividade do País.”, utilizando-se da estratégia de adesão
dos órgãos públicos, em todas as esferas de governo, visando uma avaliação para
concorrer ao PQSF-Prêmio de Qualidade do Serviço Público. Tem como fundamento
os princípios constitucionais da administração pública e a gestão baseada em
processos e informações com o principal objetivo de alcançar qualidade de
excelência no atendimento ao cidadão.
O programa trabalha com a perspectiva do ciclo de melhoria continuada da
gestão apoiando a construção de organizações públicas de alto desempenho,
contando com uma rede de voluntários para realização das tarefas de avaliação dos
órgãos candidatos ao prêmio, para alcançar até 2015 a visão de ganho social
demonstrada na figura 1.
46
Figura 1 – Visão do GESPUBLICA até 2015.
Fonte: BRASIL, MPOG (2006)
Embora seja um instrumento de gestão oficial do governo federal a sua
utilização é opcional e, de acordo com as informações disponibilizadas no site do
Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, a adoção do GESPUBLICA pelos
órgãos da administração direta e indireta do governo federal brasileiro ainda é
limitada, não sendo possível mensurar o nível de utilização nessa esfera de governo.
Analisando o contexto de gestão pública sob a perspectiva de mudanças
previstas pela reforma gerencial, Paula (2005, p. 173) entende que a nova
administração pública não conseguiu cumprir o seu propósito em relação às
demandas populares e mais “[...] que no Brasil a adesão à nova administração
pública contribuiu para se continuar reproduzindo as características autoritárias que
permeiam a história político-administrativa do país.”. Essa manifestação pode
Melhoria da qualidade
dos serviços públicos
Excelência em
gestão pública
Contribuição à
competitividade do
país
Gestão pública
focada em
resultados e
orientada para
o cidadão
GANHO
SOCIAL
Criar valor para
o cidadão
Administração
Pública
Políticas
Públicas
ORGANIZAÇÕES
GESPÚBLICA
47
traduzir-se na constatação de que o Brasil ainda está buscando um modelo de
administração pública.
Toda essa discussão relativa a paradigma, modelo e reforma desemboca na
necessidade de identificar como o Estado e o governo estão agindo para avaliar o
nível de implementação das mudanças iniciadas a partir do Plano, e, principalmente,
se a forma de controle adotada é indutora da mudança de paradigma ou representa
um obstáculo às mudanças pretendidas.
2.4 Controle
Este possivelmente seja o argumento da pesquisa mais provocativo quando
se discute no contexto da universidade. Primeiro, porque não há consenso sobre o
próprio termo controle aplicável às universidades, e, mais difícil ainda, é definir a que
tipo de controle estas organizações efetivamente devem se submeter, dadas as
suas peculiaridades.
Entretanto, considerando a delimitação estabelecida para trabalhar com
documentos oficiais para identificar as características de gestão da Fundação
Universidade Federal de Rondônia e do controle exercido sobre essa organização,
serão adotadas as diretrizes estabelecidas pela reforma do aparelho do Estado, as
regras utilizadas para a administração pública federal, entre elas a Lei de
Responsabilidade Fiscal, bem como o conhecimento e a discussão que permeiam o
macroambiente da universidade pública.
2.4.1 Visão Geral de Controle
De acordo com Nakagawa (1995), na nova visão de controle não é possível
conceber uma organização, independentemente de sua
forma de constituição,
tamanho e objetivo, que sobreviva sem implementar um processo de planejamento
integrado com as crenças, valores e missão institucional, que vislumbre o controle e
desenvolva um sistema de informações favoráveis a avaliação permanente dos
objetivos propostos e, principalmente, sirva para reorientar o planejamento.
O controle é uma atividade em si mesma, mas está intimamente relacionada
com o planejamento na medida em que “[...] controle e planejamento são processos
48
integrados que afetam todos os aspectos das atividades operacionais, incluindo a
determinação dos objetivos e o desenvolvimento de planos de longo e curto prazos.”
(FIGUEIREDO; CAGGIANO, 1997, p. 138).
Na visão de Johnsson e Francisco Filho (2002, p.5),
O processo de controle, que nada mais é do que um modelo de gestão
voltado à abordagem sistêmica das organizações, diz respeito às
atividades desenvolvidas pela Controladoria, necessárias à geração pró-
ativa de informações para o processo de tomada de decisões. É necessário
enfatizar que tais informações são decorrentes do monitoramento e
controle, prévio ou não, da performance dos diversos setores e sub-
sistemas de uma organização.
Um fator preponderante na configuração do controle das organizações é o
modelo de gestão e, na visão de Nascimento e Reginato (2007, p.41),
Os modelos são simplificações de um sistema complexo, projetados para
determinar uma política de comportamento de um sistema, diante das
variáveis existentes no ambiente, bem como para prever e avaliar as
conseqüências da aplicação de tal política, acompanhar a evolução de
planejamentos e simular e estimular eventuais situações de oportunidades
e riscos.
A adoção de um determinado modelo está diretamente relacionada a
realidade na qual a organização se insere tendo como norteadores:
a. as crenças, princípios e normas;
b. características que incluem formação de cultura organizacional,
determinação de autoridade e responsabilidade, forma de comunicação e
critérios de avaliação de desempenho.
É relevante ressaltar que o modelo de gestão e os gestores de uma
organização tanto podem auxiliar no estabelecimento de um adequado sistema de
controle como podem restringir os procedimentos e a atuação desse sistema, e até
causar problemas, quando o exercício de controle não for considerado essencial
para a confiabilidade dos atos e informações geradas.
O exercício do controle interno supõe a existência de planos e objetivos que
serão submetidos aos três momentos considerados fundamentais: o monitoramento,
a avaliação e as ações corretivas, num ciclo que possa garantir o aumento da
eficiência e eficácia dos objetivos traçados pela organização que estão ilustrados na
figura 2.
49
1.1 ACOMPANHAMENTO
1. MONITORAMENTO
1.2 CONTROLE
2.1 IDENTIFICAÇÃO DE MEDIDAS
2.2 FORMULAÇÃO DE PADRÕES
2. AVALIAÇÃO
2.3 APURAÇÃO DE RESULTADOS
2.4 AFERIÇÃO DE DESEMPENHO
3.1 EVIDENCIAÇÃO DE PROBLEMAS
3.2 IDENTIFICAÇÃO DAS CAUSAS
3. AÇÕES CORRETIVAS
3.3 NEGOCIAÇÃO DE RECOMENDAÇÃO
C O N T R O L E
3.4 IMPLEMENTAÇÃO DE SOLUÇÕES
Figura 2 - Ações essenciais no processo de controle.
Fonte: Gestão Estratégica de Auditoria Interna, FUNDAJ, 2006.
Abordando a importância e aplicação do controle gerencial, Nakagawa (1993)
estabelece três níveis a serem considerados:
• Estratégico, que é o nível de controle exercido pela Diretoria e alta administração
e corresponde ao processo de decisão sobre os objetivos da organização e suas
alterações; os recursos necessários para alcançá-los; e as políticas que governam
sua aquisição e utilização.
• Tático, situado no âmbito da Diretoria e do administrador sênior, é o controle
gerencial propriamente dito, pois se refere ao processo pelo qual os gerentes se
asseguram de que os recursos são obtidos e utilizados eficazmente para o
cumprimento dos objetivos da organização.
• Operacional, exercido pela Gerência de nível intermediário e baixo, refere-se ao
processo que visa assegurar que tarefas específicas sejam executadas eficiente e
eficazmente.
Nesse contexto, a controladoria aparece desempenhando funções vitais para
o planejamento e o controle das organizações, que tenham ou não finalidades
50
lucrativas. As funções da controladoria, como contribuições para o aprimoramento
da gestão, correspondem a um conjunto dos fatores informação, motivação,
coordenação, avaliação, planejamento e acompanhamento, como parte de um ciclo
de aprimoramento contínuo.
2.4.2 Controle Interno
Para a Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superiores
(INTOSAI) “O controle interno é um instrumento gerencial usado para proporcionar
razoável segurança de que os objetivos da direção superior estão sendo atingidos.”
(RIBEIRO, 2004, P.94).
Na definição do Comitê de Procedimentos de Auditoria do Instituto Americano
de Contadores Públicos Certificados (AICPA, EUA), o controle interno compreende
os controles administrativos e contábeis. De acordo com Attie (1998, p.110), o
AICPA afirma que um sistema de controle interno se projeta além das questões
diretamente relacionadas com as funções dos departamentos de contabilidade e de
finanças:
O controle interno compreende o plano de organização e o conjunto
coordenado dos métodos e medidas, adotados pela empresa, para
proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus
dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à
política traçada pela administração.
(ATTIE, 1998, p.110)
Nesse sentido ressalta-se a mudança de ênfase do controle cuja estrutura era
percebida apenas como uma preocupação com a gestão financeira e contábil sem
se preocupar com a governança corporativa e a realização dos objetivos da
corporação tais como lucratividade, crescimento e aderência aos padrões éticos.
Na figura 3 é apresentada uma visão geral dos elementos básicos e os
principais objetivos relacionados ao controle interno.
51
CONTROLE INTERNO
Controle Contábil Controle Administrativo
Compreende
Compreende
• Salvaguarda dos ativos
• Idoneidade dos registros
• Plano de organização
• Procedimentos e métodos
Objetiva
Objetiva
• A veracidade dos registros
• A legalidade dos atos
• A fidelidade institucional
• Auxiliar o processo decisório
• A eficiência operacional
• O exame da conveniência e da
oportunidade dos programas e projetos
Composição do Sistema Contábil Composição do Sistema Administrativo
Pontos de Controle:
• Plano de contas
• Plano de livros/registros
• Plano de formulários
• Planos de rotinas de trabalho
• Controle físico dos ativos
• Sistema de conferência, aprovação e
autorização de gastos
• Segregação de funções
• Auditoria interna
Pontos de Controle:
• Estatuto/contrato social
• Regimento interno
• Manual de organização
(atribuições/competências)
• Controle de qualidade
• Estudos de tempos e movimentos
• Treinamento de pessoal
• Análise estatística de lucratividade por linha
de produtos
• Análise das variações entre valores
orçados e incorridos
• Controle dos compromissos assumidos,
porém, ainda não realizados
economicamente
Figura 3 - Objetivos do controle contábil e administrativo ou operacional.
Fonte: JUND, 2006 p.385
Para Attie (2006, p.111),”O controle interno tem significado e relevância
somente quando é concebido para garantir o cumprimento de um objetivo definido,
quer seja administrativo ou gerencial.”. Esse autor apresenta os fatores necessários
a implementação de um sistema de controle interno:
a. plano de organização;
b. métodos e medidas;
c. proteção do patrimônio;
d. exatidão e fidedignidade dos dados contábeis;
e. eficiência operacional; e
f. políticas administrativas.
Sendo o sistema de controle interno um componente da gestão, Nascimento e
Reginato (2007, p.97) consideram “[...] o ambiente de controle como a principal
diretriz, isto é, o princípio mais importante para a formatação e a implementação dos
52
controles internos, visto que é com base nele que serão determinados os demais
princípios.”, e expressam essa influência apresentando um modelo de gestão no
qual todas as ações convergem para um ambiente favorável ao controle, conforme
figura 4.
Figura 4 - Ambiente de controle e sistema de controle interno.
Fonte: Nascimento, Ott e Silva, 2007, p.98.
A criação desse ambiente e as práticas saudáveis de controle interno geram
contribuição à divulgação (disclosure) de informações de qualidade e contribuem
para a governança corporativa, valorização do investimento de acionistas ou
proprietários e manutenção da competitividade.
2.4.3 Controle Interno na Administração Pública Brasileira
Fazendo um retrospecto histórico, constata-se que a preocupação com o
controle das contas públic
as já está presente na Constituição Imperial de 1824 que
incumbiu a realização da receita e da despesa do Império a um “Tribunal”, a que
denominou de “Thesouro Nacional” (art. 170), o qual tinha função executiva e não a
nítida função de controle da receita e da despesa públicas, como acontece com os
Tribunais de Contas de hoje.
A concepção de um Tribunal de Contas no Brasil vem de 1826, em projeto
MODELO DE GESTÃO
A
MBIENTE DE CONTROLE
Sistema de
Controles
Internos
Organização
Formal
Atitude e
Compromisso da
Administração
A
valiação e
Gerenciamento
dos Riscos
Atitude e
Compromisso
dos Funcionários
Métodos
53
apresentado ao Senado do Império por Felisberto Caldeira Brant (Visconde de
Barbacena) e por José Inácio Borges. Em 1845, Manuel Alves Branco, Ministro do
Império, propôs a organização de um Tribunal de Contas que, ao exercer
fiscalização financeira, apurasse a responsabilidade dos exatores da Fazenda
Pública, com o poder de ordenar a prisão dos desobedientes e contumazes e de
julgar à revelia as contas que tivessem de prestar.
O Tribunal de Contas só viria a ser criado efetivamente no primeiro ano da
República, através do Decreto n° 966-A, de 7 de novembro de 1890, de iniciativa de
Ruy Barbosa. As constituições federais subseqüentes ratificaram a importância do
órgão fiscalizador acrescentando ou excluindo atribuições relativas ao controle de
regularidade das contas públicas e, ainda, de registro prévio das despesas, como é
o caso dos contratos da administração pública, com uma concepção inspirada no
modelo italiano de controle a priori.
De acordo com Filippim (2005, p. 60), na administração pública patrimonialista
do Brasil, o Estado tinha uma forma centralizadora de administrar baseada na troca
de favores, a partir de uma política de exploração das riquezas sem preocupação
com o povoamento. Assim sendo, o “[...] poder estatal envolvia um grande aparato
de controle, utilizando um corpo bastante volumoso de funcionários da coroa.”.
No modelo de administração pública burocrática o órgão de contabilidade é
responsável pelo controle em razão da atividade estar focada nos balanços visando
atender as regras sobre direito financeiro público, e porque funciona com uma
racionalidade instrumental, “[...] na medida em que adota os meios mais adequados
(eficientes) para atingir os fins visados.” (BRESSER PEREIRA 1997, p.41). No
sistema legal brasileiro essa característica de atendimento à legalidade vigora até
hoje, em especial a Lei 4320/64 e o Decreto-Lei 200/67, convivendo com novo
regramento sobre o papel do controle que se materializou a partir da Constituição
Federal de 1988, que estabeleceu no
Art. 74 – Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto a eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
54
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Fazendo parte de um sistema, onde as relações são interdependentes e
interagem em busca do objetivo comum estabelecido, a função controle, consagrada
na constituição de 1988, expandiu sua abrangência para todas as áreas da
instituição pública. Não mais se limita às áreas orçamentária e financeira como
antes, abrange também as áreas contábil, patrimonial e operacional, sendo esta
última caracterizada pela confirmação do atingimento das metas e objetivos traçados
pela organização para cumprimento de sua missão e pelos quais respondem os
agentes públicos investidos em cargos ou funções elencadas no rol de responsáveis
definido pela legislação atual e baseado nas características da organização. Sobre
estes agentes recai a responsabilidade pela prática de atos de gestão junto aos
órgãos de controle interno e externo.
Segundo Mileski (2003, p.140) “O controle é interno quando a própria
administração procede ao controle sobre os seus atos, decorrendo do poder
hierárquico que a organiza.”.
Tomando-se por base a definição de Attie (2006), verifica-se que o controle
interno objetiva proteger o patrimônio, verificar a fidedignidade dos registros,
promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela
administração, enquanto o controle externo, como auxiliar do Poder Legislativo, atua
exercendo o controle político das atividades e relações entre os demais poderes, ou
seja, a atuação dos representantes da população exercendo a função fiscalizadora
na administração pública.
A atual normatização do controle interno na esfera do Governo Federal
Brasileiro surgiu como conseqüência da constatação da importância dessa instância
de controle que tem como incumbência contribuir para o aprimoramento da gestão
pública exercendo atividades de controle preventivo, concomitante e a posteriori, a
fim de reduzir o desperdício de dinheiro público e os níveis de corrupção na esfera
pública.
O controle interno no âmbito do Poder Executivo é exercido pela
Controladoria Geral da União (CGU) cujas competências estão estabelecidas no
artigo 1º do anexo da estrutura regimental aprovada pelo Decreto 5683/2006, que
assim define
A Controladoria-Geral da União, órgão central do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal e integrante da estrutura da
55
Presidência da República, dirigida pelo Ministro de Estado do Controle e da
Transparência, tem como competência assistir direta e imediatamente o
Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos
assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam
atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria
pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades
de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da
administração pública federal. (BRASIL, 2006).
A CGU foi criada em 2 de abril de 2001, pela Medida Provisória n° 2.143-31
inicialmente denominada Corregedoria-Geral da União (CGU) e teve, originalmente,
o propósito de combater, na esfera do Poder Executivo Federal, a fraude e a
corrupção e promover a defesa do patrimônio público. Em 2002, a Corregedoria
Geral da União absorveu a Secretaria Federal de Controle Interno e Comissão de
Coordenação de Controle Interno.
No decorrer dos últimos anos algumas alterações foram feitas na
nomenclatura, estrutura e atribuições desse órgão, sendo que a última ocorreu com
a publicação do Decreto n° 5.683, de 24 de janeiro de 2006, através do qual passou
a chamar-se Controladoria Geral da União (CGU) e ter a competência não só de
detectar casos de corrupção, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios para
prevenir a sua ocorrência.
A estrutura de controle interno prevista tem por finalidade garantir que o
Estado atue em conformidade com os princípios constitucionais explícitos e
implícitos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, eficácia,
efetividade, motivação, finalidade pública e economicidade. No atendimento a esses
pressupostos e utilizando as técnicas de auditoria e fiscalização, o controle interno é
exercido sobre os atos da própria administração pública e de seus agentes.
Com o objetivo de antecipar-se aos problemas decorrentes da atuação dos
gestores públicos existem princípios de controle interno, comentados por Peter e
Machado (2003), que se constituem num conjunto de regras e diretrizes para nortear
a gestão e o controle da organização pública, que se caracterizam como controle
prévio e concomitante:
a. relação custo/benefício – redução da probabilidade de falhas e desvios no
atingimento de objetivos e metas;
b. qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários – para garantir a
eficácia dos controles;
56
c. delegação de poderes e determinação de responsabilidades – como instrumento
de descentralização administrativa e responsabilização;
d. segregação de funções - para separar as funções de autorização e execução;
e. instruções devidamente formalizadas – com elevado grau de clareza e
objetividade, a formalização visa garantir um grau de segurança para as ações e
procedimentos;
f. controles sobre as transações – para garantir a legitimidade dos fatos contábeis,
financeiros e operacionais relacionados com a finalidade da organização;
g. aderência às diretrizes e normas legais – para assegurar a observância aos
planos, diretrizes, normas, leis, regulamentos e procedimentos internos.
Segundo Bresser Pereira (1997), os mecanismos de controle podem ser
classificados a partir dos critérios institucional e funcional. Como critério institucional,
o autor classifica:
Æ o Estado e seu sistema legal ou jurídico;
Æ o mercado, onde o controle acontece pela competição no sistema
econômico; e
Æ a sociedade, que representa um mecanismo essencial de controle.
Como critério funcional temos:
• o controle hierárquico ou administrativo, exercido dentro das organizações
públicas ou privadas;
• o controle democrático ou social, que se exerce em termos políticos sobre
organizações e indivíduos; e
• o controle econômico via mercado.
Para atender ao mandamento constitucional (art. 74), o Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal realiza um conjunto de atividades que podem
ser classificadas como:
• Essenciais, referem-se a:
o avaliação do cumprimento das metas do Plano Plurianual para comprovar a
conformidade de sua execução;
o avaliação da execução dos programas de governo que visa a comprovar o
nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do
gerenciamento;
57
o avaliação da execução dos orçamentos da União para comprovar sua
conformidade com os limites e destinações estabelecidos;
o avaliação da gestão dos administradores públicos federais para comprovar a
legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os resultados quanto à
economicidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira,
patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais;
o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da
União visando aferir sua consistência e adequação;
o avaliação da aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado,
visando a verificação do cumprimento do objeto avençado;
o avaliação das aplicações das subvenções, visando avaliar o resultado da
aplicação das transferências de recursos concedidas pela União;
o avaliação da renúncia de receitas visando avaliar o resultado da efetiva
política de redução discriminada de tributos e contribuições, e outros
benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
• Apoio ao Controle Externo: corresponde ao fornecimento de informações e dos
resultados das ações do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
ao Controle Externo e está relacionado a:
a) Desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;
b) Prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que resulte dano ao erário; e
c) Ausência de prestação de contas.
• Orientação: prestar orientação aos administradores de bens e recursos públicos
nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de Controle Interno,
inclusive a forma de prestar contas.
• Subsidiárias: fornecer subsídio para
1. o Presidente da República, no exercício da direção superior da Administração
Pública Federal;
2. a supervisão ministerial;
3. o aperfeiçoamento da gestão pública nos aspectos de formulação,
planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas
públicas; e
4. os órgãos responsáveis pelas ações de planejamento, orçamento, finanças,
contabilidade e administração federal, no ciclo da gestão governamental.
58
• Complementares: auxilia o cumprimento das obrigações de prestação e tomada
de contas, correspondendo a
o Elaborar a Prestação de contas anual do Presidente da República;
o publicar os procedimentos e padronização a ser adotada na elaboração do
processo de prestação de contas;
o criar condições para o exercício do controle social sobre a execução dos
programas e avaliação da gestão;
o avaliar os mecanismos de controle social previstos nos programas de
governo, verificando se estão constituídos, se estão operando e têm
efetiva representatividade dos agentes sociais e se as atividades são
realizadas de forma efetiva e independente;
o divulgar, por meio eletrônico, as informações sobre a execução financeira
das ações governamentais constantes nos orçamentos da União;
o realizar auditoria de Tomada de Contas Especial, na ocorrência de
desfalque, desvio ou prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou
antieconômico que resulte dano ao erário;
o analisar os atos de admissão, desligamento, aposentadoria, reforma e
pensão para subsidiar o Tribunal de Contas da União (TCU);
o avaliar o desempenho das unidades de auditoria interna da Administração
Indireta Federal; e
o efetuar diligências buscando informações e esclarecimentos junto aos
gestores públicos sobre qualquer ato orçamentário, financeiro, patrimonial
e operacional praticado por agente público a fim de subsidiar exames a
cargo do Sistema de Controle Interno e TCU.
Esse conjunto de atividades é planejado para garantir o cumprimento do
princípio da eficiência do gasto público, garantindo que os administradores atingiram
as metas estabelecidas nos planos e orçamentos, respeitaram limites, prestaram
contas e que os instrumentos de transparência da gestão pública estão devidamente
disponibilizados para a sociedade. Na figura 5 apresenta-se uma configuração dos
sistemas de controle da administração pública como norteador dos gastos públicos,
O sistema de controle interno da organização pública, embora seja
decorrência de obrigação legal, é uma atividade de caráter permanente que deve
estar presente em todas as atividades administrativas visando reduzir os riscos de
59
falhas e erros e estimular a eficiência para o alcance de um padrão mínimo de
qualidade e, por conseqüência, de produtividade.
Figura 5 - Rede de controle de aplicação dos gastos públicos.
Fonte: Bugarin; Vieira e Garcia, 2003, p.74.
O controle na administração pública gerencial é a verificação da conformidade
da atuação desta a um padrão, possibilitando ao agente controlador a adoção de
medida ou proposta em decorrência do juízo formado, subentendendo que existem
metas para atingir os objetivos planejados. Sendo assim, o controle deverá ter um
padrão para servir como referência ou parâmetro de comparação. Neste sentido,
deve-se considerar quatro elementos essenciais ao controle no setor público:
o padrão/modelo;
o uma medida;
o agente do controle;
o controlador.
O controle interno, exercido pela CGU pode ser complementado pelo auto-
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ervisão Ministerial - Tutela
Auditorias Internas da Administra
ç
ão Indireta
Controle Interno Administrativo
60
controle, através de mecanismos estabelecidos pela própria organização pública ou,
no caso das universidades, por um dos principais mecanismos que é a avaliação
institucional, que permite uma visão global do conjunto de atividades e resultados na
gestão das IFES.
Porém, há um dificultador no exercício da atividade de controle na
universidade que é a falta de estabelecimento de padrões, uma vez que a forma de
organização pretendida pela reforma não foi implementada e mesmo aquelas
universidades criadas após 1995 (Leis 10419/2002, 10425/2002, 10611/2002 e
11153/2005) mantiveram a configuração das fundações ou autarquias vigentes
anteriormente, com financiamento público integral.
Considerando os problemas de desempenho identificados nas tentativas de
mudança de paradigmas de gestão e seus sistemas de controle, Rezende (2004)
fala das razões para a não-cooperação com a mudança institucional no contexto da
reforma, iniciada em 1995, e reporta-se ao dilema do controle como fator decisivo
para retardar as ações necessárias à concretização das propostas e dificultar a
elevação da performance na gestão pública.
O cerne da divergência está no fato de que o ajuste fiscal, um dos
desencadeadores da crise, demanda mais controle sobre a burocracia estatal para
gerar a redução de gastos públicos e como conseqüência o superávit, enquanto que
a mudança institucional, no que se refere a proposta delineada pelo MARE na figura
3 relacionada à forma de propriedade (publicização ou privatização), requer
flexibilização dos controles, residindo aí uma contradição (aumento e flexibilização
do controle) que compromete a implementação das propostas e de acordo com
Rezende (2004, p. 111) “[...] os incentivos necessários à cooperação com as
reformas dependem em grande medida de como uma dada reforma articula a tensão
entre controle e delegação.”.
A proposta de modernização do aparelho do Estado exige, também, a criação
de mecanismos que viabilizem a integração dos cidadãos no processo de definição,
implementação e avaliação da ação pública, vislumbrando que através do controle
social crescente será possível garantir serviços de qualidade (MARE, 1995).
O envolvimento da sociedade como partícipe do processo de controle reputa-
se indispensável numa tentativa de conter os excessos que Martins (1997, p. 10)
aponta como responsáveis pela corrupção e as fraudes, pois “[...] a corrupção nunca
61
atingiu as atuais formas e dimensões. Na verdade tornou-se um problema
sistêmico.” (grifo do autor), uma vez que ele considera que o Estado não está
suficientemente preparado para detectar as irregularidades e conter os gastos
públicos.
O controle social é uma vertente em construção, surgida a partir da mudança
de foco da administração pública que deixa de priorizar os procedimentos para
enfatizar o controle dos resultados, demonstrando a nova perspectiva de
administração gerencial. Esse novo ambiente exige a participação da sociedade
numa atuação vigilante das ações do governo.
Bresser Pereira (1997, p.37), quando trata do leque de mecanismos de
controle do Estado, diz que
A democracia direta ou o controle social é, em seguida, o mecanismo de
controle mais democrático e difuso. Através do controle social a sociedade
se organiza formal e informalmente para controlar não apenas os
comportamentos individuais, mas - e é isto que importa neste contexto -
para controlar as organizações públicas. Pode ocorrer também no plano
político, através do sistema de plebiscitos ou referendos.
O controle social requer a redução da assimetria informacional existente entre
o Estado e o cidadão, o que significa a criação de mecanismos adequados à
comunicação de via dupla, Estado/cidadão e cidadão/Estado, em que o cidadão
possa identificar, de acordo com Slomski (2005), os pressupostos básicos da
governança corporativa no setor público: a transparência, a eqüidade, a prestação
de contas (accountability) e a responsabilidade corporativa.
Entre as formas para viabilizar o controle social defendido pela reforma
administrativa, o governo eletrônico é utilizado para a divulgação de dados e
informações pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal na Internet,
disponibilizando aos cidadãos as páginas de Transparência Pública, ampliando
ainda mais as condições de conhecimento e controle do uso dos recursos gerados
pelo pagamento dos impostos, embora o relatório da OECD considere que
[...] o potencial das novas tecnologias eletrônicas aplicadas aos processos
de governo deve acompanhar outras mudanças paralelas, tais como: o
advento de uma nova geração de líderes tecnicamente letrados; o
aperfeiçoamento de tecnologias de interatividade, feedback e trabalho em
grupo; maior prioridade dos tomadores de decisão em utilizar esses
recursos extensamente; maior exigência da sociedade civil quanto a
transparência, participação e eficiência.” (RUEDIGER, 2006, p.238).
Os espaços públicos mais conhecidos, instituídos pelo sistema legal para a
representação e participação popular, são os conselhos de educação, saúde, da
62
criança e do adolescente, e ainda as ouvidorias dos diversos órgãos e as audiências
públicas que os dirigentes eleitos têm o dever de promover para a prestação de
contas pública ou accountability, além disso, precisam oferecer ao cidadão comum e
à sociedade acesso completo a formas de participação efetiva.
Embora em relação ao aspecto de desempenho da atividade-fim o controle da
educação superior e, por conseqüência, da Universidade seja coordenado pela
Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) e utilize como
instrumentos para a realização da avaliação os mecanismos previstos na Lei
10.861/2004 que institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
(SINAES), a gestão administrativa e financeira das universidades públicas federais
está sujeita aos mecanismos de controle estabelecidos pelo Governo Federal para
os demais órgãos da administração pública, submetendo-as a regra geral. À
exceção dos indicadores de desempenho da atividade acadêmica, introduzido por
decisão do Tribunal de Contas da União em 2002, os demais fatores de avaliação de
desempenho, em relação às dimensões administrativa e financeira, têm sido os
mesmos para universidades e órgãos puramente administrativos.
O SINAES, como instrumento de avaliação, foi construído para abranger três
aspectos de uma instituição de ensino superior, que são: avaliação das instituições
(auto-avaliação e avaliação externa); dos cursos (reconhecimento e
recredenciamento) e do desempenho dos alunos (Exame Nacional de Desempenho
dos Estudantes-ENADE). Além destes, foi regulamentado através do Decreto 6425,
de 04.04.2008, o censo anual de educação, que coleta dados da instituição pública
ou privada, adotando como unidade de informação o número de alunos, docentes e
instituições.
No âmbito da UNIR, a primeira auto-avaliação foi iniciada com a nomeação da
Comissão Permanente de Avaliação Institucional (CPAv) em 2005 e concluída em
2006 com a apresentação do relatório final contendo a chamada Agenda +25 e
recomendações para dar prosseguimento às ações e melhorias no processo de
gestão, com ênfase nos aspectos de gestão e comunicação. Entretanto, não foi
possível identificar, oficialmente, medidas concretas para colocar em prática as
recomendações finais do relatório de avaliação, a continuidade do trabalho da citada
comissão, e, também, a segunda etapa da avaliação institucional, a avaliação
externa.
63
A insuficiência e, às vezes, até a ausência dos instrumentos legais para
atender às especificidades da instituição universidade, faz com que estas
organizações sejam colocadas no mesmo patamar de avaliação dos demais órgãos
públicos federais.
A partir da literatura consultada, resume-se no quadro 6 um elenco de
características de controle interno na perspectiva dos paradigmas burocrático e
gerencial sem particularizar para a organização pesquisada.
O enfoque adotado neste trabalho refere-se ao critério de controle funcional
administrativo por se tratar do controle exercido no âmbito interno do governo federal
e, embora a Fundação Universidade Federal de Rondônia disponha de uma unidade
de controle interno, o foco é o controle exercício pela CGU.
Dimensão Controle
Burocrático Gerencial
Paradigma:
• Controle de procedimentos
Orientação:
• Controle contábil-legal
Critérios de verificação:
• Verificação da legalidade dos procedimentos;
• Verificação da conformidade dos gastos com a
legislação orçamentária
• Certificação da execução de programas de
trabalho e do orçamento;
• Avaliação de resultados e da execução de
contratos.
Momento do controle:
• à priori, concomitante e à posteriori, com ênfase
no controle à priori
Responsabilidades:
• Levantar a prestação ou tomada de contas de
todos os responsáveis por bens ou valores
públicos;
• Dar sustentação ao controle externo
• Controlar a aplicação dos dinheiros públicos e
da guarda dos bens da União
• Controlar as normas gerais e específicas
relativas ao exercício das atividades (chefias)
para atender aos princípios:
o Legalidade
o Impessoalidade
o Moralidade
o Publicidade
• Responsabilizar os agentes públicos
Paradigma:
• Controle de resultados
Orientação:
• Avaliação de desempenho
Critérios de verificação:
• Avaliação da eficiência;
• Economicidade;
• Avaliação da eficácia (cumprimento de metas);
• Avaliação da execução de programas de governo;
• Avaliação da execução de orçamentos;
• Exigência de accountability democrática;
Momento do controle:
• à priori, concomitante e à posteriori, com ênfase no
controle à posteriori
Responsabilidades:
• Orientar administradores de bens e serviços
públicos;
• Avaliar renúncia de receitas;
• Avaliar a gestão dos administradores e resultados
alcançados para comprovar a:
• legalidade;
• morali
dade;
• publicidade
• finalidade pública;
• motivação;
• impessoalidade;
• legitimidade;
• eficiência,
• eficácia;
• efetividade da gestão; e
• economicidade;
Prestar apoio ao controle externo;
Quadro 6 - Características de controle interno
Fonte: Construída a partir de Bugarin, Vieira e Garcia (2003) e legislação federal
64
2.5 Universidade
Considerando que este trabalho tem como objeto de estudo uma universidade
pública federal, faz-se a contextualização da instituição no cenário da educação
superior no Brasil.
O período exato de nascimento da universidade brasileira é motivo de
controvérsias, alguns autores citam o período de chegada da família real portuguesa
ao Brasil como o marco inicial, mas também se localiza em documento recente que
sua criação ocorreu no ano de 1922, com o objetivo de conceder o título de Doutor
Honoris Causa ao Rei Leopoldo da Bélgica, por ocasião de sua visita ao Brasil
conforme UNESCO (2003).
Por força da herança portuguesa, o ensino superior no país desenvolveu-se
de forma lenta, limitado pelo investimento governamental reduzido e pela
característica de escolas isoladas que não se integravam buscando a formação de
um sistema, pelo motivo de desejarem manter a autonomia que já dispunham. O
desenvolvimento da educação superior no Brasil é, portanto, marcado por muitas
oscilações no processo de consolidação.
A pesquisa revela que a dicotomia do ensino superior público-privado está
presente nos debates desde o início do século XX, com alternância de períodos em
que uma forma de financiamento predomina sobre a outra, porém caminham
paralelamente ao longo do tempo. O ensino superior privado – instituído pela
Constituição Federal de 1891 – esteve presente no cenário da educação brasileira
explorado, inicialmente, por organizações confessionais e com o passar do tempo
por organizações empresariais, amparadas pela legislação educacional em vigor,
atuando em paralelo com o ensino público.
As mudanças mais significativas na educação superior brasileira ocorreram
nas chamadas reformas do ensino de 1931, 1961, 1968 e 1996, anos em que foram
aprovadas ou alteradas as leis de diretrizes e bases da educação para o país.
A reforma de 1968 apresentou como ponto fundamental a adoção de modelo
único de ensino superior através da exigência legal de indissociabilidade entre
ensino e pesquisa. Em termos gerais, essa reforma foi considerada abrangente
porque trouxe respostas a muitas críticas ao modelo universitário vigente até então,
porém permitiu certo mascaramento das atividades de instituições particulares
65
quanto a pesquisa científica.
As principais mudanças na reforma de 1968 foram a abolição da cátedra; a
instituição do departamento como unidade mínima de ensino; a organização do
currículo em ciclos básico e profissionalizante; a obrigatoriedade do ensino superior
em universidades aliando ensino à pesquisa; institucionalização da pesquisa;
alteração do exame vestibular; e favorecimento a democratização das decisões
internas.
Já nessa época a capacidade de ampliação do ensino superior público
gratuito foi restringida em função do aumento do custo do ensino provocado pelo
alto custo de manutenção das atividades de pesquisa, predominante nas instituições
públicas, fato que favoreceu o crescimento do setor privado, e de acordo com as
palavras de Martins (2002, p.5),
Deve-se salientar que a opção do setor público por universidades que
aliassem o ensino à pesquisa elevou os custos do ensino público,
restringindo sua capacidade de expansão, e abriu espaço para o setor
privado atender a demanda não absorvida. Nada obstante, o dinamismo do
crescimento do setor privado em busca do lucro pode ter ocorrido às
expensas da qualidade.
A antiga discussão sobre ensino público-privado permanece e o que se
identifica é que as instituições públicas são as responsáveis pelo grande volume de
pesquisa científica realizada no sistema de educação nacional, fato que intensifica a
limitação da expansão do ensino superior público gratuito.
A falta de heterogeneidade institucional, os padrões de qualidade acadêmica
e o processo contínuo de avaliação que não se identificava na reforma de 1968
foram contemplados na proposta de reforma do ensino no Brasil que foi antecedida
pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. No Plano Diretor ficou clara a
limitação das ações do Aparelho do Estado na área de educação, e de acordo com a
segmentação setorial prevista, as definições para a universidade pública foram
estabelecidas como:
a. atividades de “serviço não-exclusivo” do Estado;
b. forma de propriedade “pública não-estatal”, portanto sujeita à publicização;
c. forma de administração gerencial; e
d. instituição do tipo “organização social”.
Como conseqüência disso, a reforma do ensino aprovada pela Lei 9394/96 -
Diretrizes e Bases da Educação trouxe como componentes do sistema federal de
ensino as instituições públicas e privadas com variados graus de abrangência ou
66
especialização, subdividindo-as, inicialmente, em universidades, centros
universitários, faculdades integradas, faculdades e institutos superiores ou escolas
superiores. A atualização do regulamento da Lei 9394/96 no ano de 2007 excluiu
dessa lista as faculdades integradas e institutos superiores ou escolas superiores.
A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação favoreceu a expansão
acelerada das instituições de ensino superior privadas, mas
Os dados disponíveis indicam que as universidades públicas ocupam
posição fundamental no interior do campo acadêmico nacional e papel
estratégico no processo de desenvolvimento do país. Basta assinalar, por
exemplo, seus contínuos resultados positivos alcançados no Exame
Nacional de Cursos, os elevados conceitos obtidos nas avaliações dos
Programas de Pós-Graduação feitas pela Capes, sua contribuição para a
construção da identidade nacional, etc. (MARTINS, 2008, p.5).
Na figura 6 apresenta-se a contextualização da universidade pública no
ambiente foco do estudo.
Figura 6 – Ambiente de gestão e controle da Universidade
Fonte: Elaborado pela autora, 2008
Entre os princípios gerais de educação superior está assegurada a gestão
democrática, correspondendo a participação da comunidade acadêmica e de
representantes da sociedade em órgãos colegiados para tomada de decisões
relativas às questões acadêmicas, forma de organização de seu quadro de pessoal,
aplicação dos recursos disponibilizados pela União, como garantia do exercício da
autonomia didático-pedagógica.
MEC
GOVERNO
FEDERAL
CONTROLE
C. G. U.
AMBIENTE DE GESTÃO E CONTROLE
UNIVERSIDADE
67
No entanto, dadas as peculiaridades da universidade, “O estudo de
organizações universitárias, pela sua própria natureza, implica a análise de suas
especificidades e das interações que ocorrem entre seus elementos.” (SIENA, 1993,
P.7) e considerando que a universidade pública é uma organização cujo fator
preponderante é a complexidade que
[...] não cabe em algum esquema simplificador, em nenhum rótulo, em
nenhum lado, exclusivamente. [...] Enfrentar a complexidade das
universidades públicas é realmente trabalho interminável. [...] E o tempo
para mudanças organizacionais mais profundas não é imediato. Trata-se
de processos que necessitam ser bem negociados internamente, sem o
que não se consegue êxito algum nas transformações esperadas.
(TRIGUEIRO, 1999, p.159-161).
O posicionamento de Trigueiro (1999) é pertinente se for considerado o tempo
de tramitação do projeto de lei nº 4214/2004 no Congresso Nacional, que trata da
proposta de alteração da Lei 9394/96 de Diretrizes e Bases da Educação e do
projeto de lei nº 7200/2006 sobre Reforma Universitária no Brasil, o que tem
protelado a identificação do modelo de gestão para as universidades públicas.
Manifestando-se sobre a definição dos setores do Estado no Plano Diretor
(1995) no qual a universidade foi incluída como setor de serviços não-exclusivos,
Marilena Chauí (2003, p.3-5) diz que “A reforma do Estado definiu a universidade
como uma organização social e não como uma instituição social [...] numa
organização não há tempo para reflexão, a crítica, o exame dos conhecimentos
instituídos, sua mudança ou sua superação.”, e que o caráter organizacional faz com
que a universidade pública tenha que se adequar aos padrões de mercado através
de um processo de adaptação às rápidas mudanças exigidas pelo ambiente.
Tecendo críticas ao projeto de reforma universitária em tramitação,
Goldemberg e Durham (2005) afimam que “[...] apesar de toda a retórica sobre
autonomia, o projeto, de fato, retoma a velha tradição burocratizante e centralizadora
do Estado brasileiro, descendo a minúcias de regulamentação que sufocam a
liberdade de ensino e pesquisa.”.
Nos debates sobre ensino superior, como é de se esperar, não há consenso
sobre os aspectos de autonomia, avaliação, qualidade, massificação e deixam claro
que a universidade não pode ser tratada como uma organização pública comum,
dadas as suas peculiaridades e a forte influência do aspecto político que permeia a
instituição. As tentativas de reformas universitárias que nunca se consolidam são a
prova contundente da efervescência do ambiente universitário. E, embora as
68
reformas não alcancem o nível idealizado pelos reformadores e não satisfaçam a
todos no ambiente universitário, se os instrumentos que já estão disponíveis não
forem efetivamente colocados em prática não poderão ser contestados nem servirão
de base para o aperfeiçoamento do sistema de ensino superior do país.
O que se quer dizer é que, hoje, o ensino superior dispõe do Sistema
Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) que está baseado no tripé
da avaliação institucional interna, avaliação institucional externa e avaliação de
desempenho dos estudantes de graduação através do Exame Nacional de
Desempenho dos Estudantes (ENADE). Se utilizado da forma como foi concebido,
com a participação dos diversos segmentos, poderá representar um poderoso
instrumento de gestão porque forçará a conscientização da comunidade universitária
sobre seus problemas internos mais graves, forçará também a construção coletiva
das soluções a partir da visão dos segmentos envolvidos nesse processo.
O desempenho da gestão na atividade-meio, incluindo administração e
finanças, é assunto tratado subliminarmente e reflete, em grande medida, o
despreparo da alta administração das universidades públicas federais para encará-lo
como um problema real. O que pode propiciar esse quadro é a forma de escolha de
dirigentes (docentes) sem exigência de preparação para a gestão administrativa e
financeira de uma organização complexa que depende de recursos cada vez mais
escassos para funcionar. A inabilitação para o exercício da gestão pode resultar em
prejuízo em relação aos processos básicos de planejamento, avaliação e controle
que são a base da realimentação e reformulação das estratégias para tomada de
decisões.
Ésther e Melo (2008) identificaram que a publicação de trabalhos sobre a
gestão das universidades é precária e insuficiente para definir a identidade gerencial
dos gestores dessas organizações e que os reitores, ao assumirem o cargo se vêem
num fogo cruzado, pois
[...] se atender a um determinado interesse, não atende a outro. Tal conflito
não é trivial, pois quando perguntados sobre para quem trabalhavam, os
reitores respondiam, em geral, que era primeiro para a comunidade
universitária ou para o Conselho Universitário, e, depois, para o MEC. [...]
os governos têm colocado em xeque os ideais históricos da universidade -
em todo o mundo -, o que tem dificultado a ação gerencial dos reitores, na
medida em que os ideais de produtividade e resultado têm sido
implementados pelos governos.” (ÉSTHER; MELO, 2008, p.10).
Ainda de acordo com esses autores, o dilema com que os reitores se
deparam é fruto do ambiente de ambigüidades próprio da universidade (liberdade de
69
expressão e pensamento, pesquisa, extensão, pluralismo de idéias e busca do
conhecimento) que se confronta com os ideais econômicos de produtividade,
eficiência e resultados defendidos pela reforma do Estado, contexto que inclui a
universidade pública.
Como componente do sistema federal de ensino superior, a Fundação
Universidade Federal de Rondônia (UNIR) está inserida no macroambiente de
gestão e de controle do Governo Federal. É uma fundação pública de direito privado
criada pela Lei 7011 de 08 de julho de 1982, com vinculação ao Ministério da
Educação, subordina-se ao cumprimento da legislação federal em relação a gestão,
execução orçamentária, financeira e de controle interno e externo. O princípio da
autonomia é exercido internamente através de decisões por colegiados conforme
estrutura organizacional aprovada em estatuto, ilustrada na figura 7.
Apesar de todo o debate sobre universidade, autonomia e avaliação, as
atividades de ensino, pesquisa e extensão da universidade pública federal são
financiadas quase que integralmente com recursos públicos, e, em função disso, tem
sua gestão avaliada pelas mesmas regras dos demais órgãos públicos. Tais
avaliações focam os aspectos orçamentários, financeiros e contábeis, com poucos
avanços em termos da avaliação de resultado em razão dos mecanismos
disponíveis ainda priorizarem mais o aspecto quantitativo do custeio e investimento
na execução das políticas públicas.
O controle interno é um componente do sistema de gestão, mas neste
trabalho está destacado em razão da peculiaridade da universidade, que tem
autonomia para a gestão didático-pedagógica, orçamentária, financeira e
patrimonial, mas uma autonomia limitada, porque os recursos aplicados são
recursos públicos sujeitos ao controle da CGU.
70
C. VILHENA
CONSUN
CONSEA
CONSAD
REITORIA
C. G.MIRIM
C. CACOAL
C. JI-PARANÁ
C. R. MOURA
N. EDUCAÇÃO
N. C. SOCIAIS
N. SAÚDE
N. CIÊNCIA E
TECNOLOGI
A
PRAD
PROPLAN
PROGRAD
PROPEX
Figura 7 – Organograma resumido
Fonte: Estatuto da UNIR (2008)
As regras estabelecidas pela legislação federal para a educação superior
favorecem a manutenção de um modelo que não privilegia o que, teoricamente, é
tarefa da universidade, ou seja, promover a qualificação do aluno para aplicar o
“estado da arte” do conhecimento científico na sua vida profissional futura, isto
porque a universidade não discute e nem tem dado mostras de aplicar na sua
própria administração, o que há de mais atual em termos de gestão.
O sentido de fazer parte de um mundo de muitas transformações e novas
exigências requer uma atitude de enfrentamento aos desafios que surgem a cada
momento. O desempenho corporativo da universidade pública está exigindo uma
nova postura para encarar e questionar o modelo de publicização da universidade
proposto há mais de dez anos que, apesar da resistência inicial dos dirigentes
dessas organizações, vem sofrendo alterações que afetam o seu financiamento e,
consequentemente, seu funcionamento e resultados.
71
A gestão a partir do modelo de financiamento baseado numa matriz de
alocação de recursos que privilegia as universidades que já dispõem de capacidade
física instalada, quadro de docentes qualificado e pessoal administrativo em número
suficiente para realizar as atividades de apoio, acarreta dificuldades para a mudança
em todas as IFES, mas de forma mais acentuada para as universidades
consideradas periféricas.
Buscando identificar o processo de liderança e eficácia diretiva nos
departamentos acadêmicos da Fundação Universidade Federal de Rondônia,
Tourinho (2002, p.45) destaca em sua pesquisa que
Hoy, demandase más democracia y autonomia, más responsabilidad de la
universidad com la sociedad. [...] la gestión estratégica es importante para
las universidades brasileñas y se aplica porque el momento vivido por estas
instituciones es crítico. Las universidades brasileñas de hoy, especialmente
la públicas, están bastante debilitadas, ya que están funcionando en um
contexto de permanente crisis.
A autora argumenta que, de acordo com estudos desenvolvidos pela Union de
Universidades de América Latina (UDUAL), a perspectiva estratégica aparece como
um dos enfoques de maior importância para a gestão de universidades latino-
americanas e seu trabalho investigativo da problemática da direção e liderança
oferece suporte à prática de planejamento estratégico da IFES pesquisada.
Entre as recomendações de Tourinho (2002, p.118), está a implantação do
planejamento estratégico na Fundação Universidade Federal de Rondônia, e mais
importante, seu estudo identificou que
Sobre la base de los hallazgos de este estúdio es importante promover
programas de preparación y/o perfeccionamiento de dirigentes, com el
objetivo de optimizar la actuación de los profesores em los procesos de
toma de decisiones (de naturaleza académica o administrativa), en el
sentido de desarrollar em ellos la capacidad para el liderazgo y la solución
de problemas a nivel de organización universitária.
O Conselho Pleno da Associação Nacional dos Dirigentes de Instituições
Federais de Ensino Superior (ANDIFES) é uma instância em que a gestão das IFES
tem sido objeto de debates freqüentes, porém essa entidade ainda não chegou a um
modelo de gestão que atenda às expectativas e necessidades de todas as
universidades públicas federais. Embora tenha sido apresentado um projeto de
gestão nas Instituições Federais de Ensino em 2006 pelo representante do
Ministério da Educação, o assunto gestão das IFES pouco avançou em relação a
modelo e continua na agenda de trabalho da ANDIFES.
72
Tratar sobre características de gestão num órgão de administração pública
federal não é tarefa simples. Tratar desse assunto numa universidade pública
federal é um desafio ainda maior em razão das peculiaridades próprias desse tipo de
organização.
É necessário considerar as enormes diferenças presentes no contexto das
universidades públicas federais, a sua formação inicial, o período de criação, o
ambiente em que foi instalada, e a sua natureza jurídica.
73
3 METODOLOGIA
Este capítulo apresenta os procedimentos metodológicos adotados neste
trabalho, os quais foram selecionados em função de sua adequação aos objetivos e
características da pesquisa.
3.1 Caracterização da Pesquisa
A pesquisa desenvolvida adotou a abordagem qualitativa, abordagem que
atualmente tem sido considerada, por diversos autores, mais apropriada para
aplicação na área das ciências sociais e, para Richardson (2007, p. 79), “[...] por ser
uma forma adequada para entender a natureza de um fenômeno social.”. Quanto à
natureza, a pesquisa se caracteriza como descritiva e, de acordo com Gil (2002, p.
42), essas pesquisas “[...] têm como objetivo primordial a descrição das
características de determinada população ou fenômeno ou, então, o
estabelecimento de relações entre variáveis.”. Em relação aos procedimentos
técnicos a pesquisa é bibliográfica e documental, como base para obtenção dos
dados relativos à identificação das características de paradigmas de gestão e de
controle existentes na Fundação Universidade Federal de Rondônia (UNIR).
A técnica utilizada na pesquisa é a análise de conteúdo, com o objetivo de
identificar, através de análise temática, as características que possam estar
associadas a paradigmas de gestão e controle na Fundação Universidade Federal
de Rondônia e está incluída na observação direta extensiva da pesquisa
documental.
3.2 Análise de Conteúdo
Um dos registros mais completos publicados sobre a utilização da análise de
conteúdo como técnica de pesquisa está na obra de Bardin (2004) que relata sua
utilização, de forma pouco sistematizada, a partir de 1640, na pesquisa de
autenticidade de livros sagrados e classificação temática do livro do Êxodo. Nos
primeiros 40 anos do século XX, essa técnica foi muito utilizada para efetuar a
análise da comunicação oral, em particular as propagandas de guerra, para
identificar o objetivo dos inimigos em suas posições. Nesse período, a análise de
74
conteúdo desenvolveu-se nos Estados Unidos (EUA) e Harold Lasswell foi o
primeiro estudioso a utilizá-la de forma sistemática, onde o rigor científico
determinante foi o da medida e o material essencialmente jornalístico.
Outro estudioso de destaque na literatura da análise de conteúdo foi Berelson
que sistematizou as regras e o interesse pela simbólica política. Nessa fase a
abordagem tinha características exclusivamente quantitativas, sendo que a
problemática em relação às abordagens quantitativa e qualitativa da metodologia
começou a ser discutida nas décadas de 1940 a 1960, principalmente pela Escola
de Jornalismo de Columbia (EUA), o que favoreceu uma nova visão sobre a
aplicação da análise de conteúdo, desvinculada do aspecto exclusivamente
quantitativo. Sendo relevante registrar que
Na análise quantitativa, o que serve de informação é a freqüência com que
surgem certas características do conteúdo. Na análise qualitativa, é a
presença ou ausência de uma dada característica do conteúdo ou de um
conjunto de características num determinado fragmento de mensagem que
é tomado em consideração. (BARDIN, 2004, p.18).
Para Bardin (2004, p.37) a análise de conteúdo é “Um conjunto de técnicas de
análise das comunicações visando obter [...] indicadores (quantitativos ou não) que
permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de
produção/recepção (variáveis inferidas) destas mensagens.” Ou seja, essa técnica
de pesquisa enfatiza o conteúdo da mensagem, permitindo a utilização de
mensagem oral e escrita para identificação de indicadores que permitam a geração
de novos conhecimentos. É também dizer não “à leitura simples do real” através
dessa inferência de conhecimentos sobre as condições de produção e recepção da
mensagem analisada. De acordo com Bardin (2004), a análise de conteúdo pode
compreender tanto os significados (análise temática) como os significantes (análise
lexical, análise de procedimentos).
Por se tratar de uma técnica que pode fazer uso de outras técnicas para
alcançar seus objetivos, a análise de conteúdo é também conhecida como método
de pesquisa. Entre as técnicas que podem ser utilizadas simultaneamente para
realização da análise de conteúdo, Bardin (2004) cita a análise categorial, análise de
avaliação, análise da enunciação, análise da expressão e análise das relações. Para
Bardin (2004), são objetivos do método:
1. Superação da incerteza ou desejo de rigor, e para isso a autora propõe
as seguintes indagações para garantir à pesquisa o rigor do caráter
científico:
Ì O que eu julgo ver na mensagem estará lá contido?
75
Ì Pode ser partilhada por outros?
Ì Será a minha leitura válida e generalizável?
2. Enriquecimento da leitura ou necessidade de descobrir
Ì Poderá uma leitura atenta aumentar a produtividade e a pertinência pela
descoberta de conteúdos e estruturas que confirmam ou negam as
hipóteses.
Bardin (2004, p.96) propõe um esquema demonstrativo das etapas de
realização de uma análise de conteúdo, apresentado na figura 8.
PRÉ-ANÁLISE
Leitura "flutuante"
Escolha dos
documentos
Formulação das
hipóteses e dos
objetivos
Referenciação dos índices
Constituição do corpus Elaboração dos indicadores
Dimensão e direções
de análise
Regras de recorte, de
categorização, de
codificação
Preparação do
material
Texting das técnicas
EXPLORAÇÃO DO MATERIAL
Administração das
técnicas sobre o
corpus
TRATAMENTO DOS RESULTADOS E INTERPRETAÇÕES
Operações estatísticas
Provas de Validação
Síntese e seleção dos
resultados
Inferências
Interpretação
Outras orientações
para uma nova análise
Utilização dos resultados
de análise para fins
teóricos ou pragmáticos
Figura 8 - Desenvolvimento de uma análise.
Fonte: Bardin, 2004, p.96.
76
Detalhando as três principais fases tem-se:
a. Pré-Análise
É a fase de organização do material para análise, visa operacionalizar e
sistematizar as idéias, formular objetivos, hipóteses e determinar o corpus da
análise, através da elaboração de um plano de análise. Nesta fase são adotadas as
seguintes medidas:
♦ leitura “flutuante” dos documentos a analisar;
♦ escolha dos documentos a serem submetidos a análise;
♦ formulação das hipóteses e objetivos;
♦ elaboração dos indicadores e referenciação dos índices para
fundamentar a interpretação final; e
♦ preparação do material.
A escolha dos documentos é uma das tarefas importantes no contexto da
análise de conteúdo porque se constituirá no conjunto que será submetido à análise
e sua composição requer observar regras para seleção, e entre as principais tem-se:
• exaustividade – conter todos os documentos necessários à análise;
• objetividade – codificadores diferentes devem chegar a resultados
iguais;
• homogeneidade – devem obedecer a critérios precisos de escolha;
• pertinência – adequado enquanto fonte de informação;
• exclusividade – um elemento não deve ser classificado em mais de
uma categoria.
b. Descrição Analítica ou Exploração do Material
Esta é a fase de análise propriamente dita. Consiste de operações de
codificação, classificação e categorização de acordo com as regras delimitadas.
Codificação é o “por que” e “como” realizar a análise de conteúdo e é assim
conceituada: “A codificação é o processo pelo qual os dados brutos são
transformados sistematicamente e agregados em unidades, as quais permitem uma
descrição das características pertinentes do conteúdo.” (O. R. HOLSTI
1
apud Bardin,
2004, p 97).
A codificação é a fase em que, de acordo com Richardson (2007), se
pergunta por que e o que analisar. É o momento em que se definem as unidades de
1
O.R. Holsti. Content analysis for the social sciences and humanities.Addison-Wesley, 1969.
77
registro e de contexto, faz-se a escolha das regras de enumeração e a definição das
categorias de análise.
Na fase de codificação são escolhidas as unidades de registro, que
correspondem às unidades de significação que se vai codificar a partir de um
segmento de conteúdo a considerar (unidade de contexto) e que será tomada como
unidade de base para a análise a partir de um recorte, que pode ser a nível
semântico, lingüístico, léxico ou expressivo, por exemplo, o tema, a palavra, a frase,
o personagem, o objeto, o documento.
A organização da codificação de uma análise quantitativa e categorial
compreende três fases:
a) recorte: escolha das unidades;
b) a enumeração: escolha das regras de contagem; e,
c) a classificação e a agregação: escolha das categorias.
As unidades de registro podem ser classificadas em função dos critérios
formais e dos critérios semânticos, mas Keinert (2000, p.54) afirma que “O critério de
recorte da análise de conteúdo por excelência é o tema, ou seja, um recorte ao nível
semântico, dado que é, sobretudo, análise das significações.”.
A categorização é a operação que deve ser realizada levando em conta que
“[...] é uma operação de classificação de elementos constitutivos de um conjunto, por
diferenciação e, seguidamente, por reagrupamento segundo o gênero (analogia),
com os critérios previamente definidos.” (BARDIN, 2004, p.111). Essa classificação
dos elementos do texto, denominada de categorização, segue alguns critérios que
podem ser semânticos, sintáticos, léxicos e expressivos.
Richardson (2007, p.243) diz que “Entre as possibilidades de categorização, a
mais utilizada, mais rápida e eficaz, sempre que se aplique a conteúdos diretos
(manifestos) e simples, é a análise por temas ou análise temática.” Ainda de acordo
com esse autor, a categorização, necessariamente, não precisa ser definida a priori,
pode surgir ao longo do trabalho de classificação progressiva dos elementos.
Para a definição das categorias o analista deve trabalhar buscando amparo
na teoria que serve de base para a pesquisa, efetua a revisão das categorias
definidas e retorna à teoria para confirmar a sustentação teórica visando à obtenção
de categorias adequadas à análise dos dados.
78
c. Tratamento dos Resultados Obtidos, a Inferência e Interpretação
Os resultados obtidos pela análise de conteúdo devem ser tratados para
tornarem-se significativos e também serem considerados válidos. Para o tratamento
podem ser utilizadas operações estatísticas simples ou complexas ou a utilização de
programas de computador para auxiliar na identificação de elementos que
identifiquem a freqüência, presença ou ausência de unidades de registro definidas
na fase de codificação.
Na fase de tratamento dos resultados uma das etapas mais significativas é a
interpretação, que se dá por inferência, ou dedução, o que em análise de conteúdo é
considerada uma interpretação controlada porque a dedução por raciocínio é
baseada nos elementos da análise a partir dos seus pólos: o emissor, o receptor, o
meio e a mensagem propriamente dita, e de acordo com Richardson (2007, p. 224)
Pela sua natureza científica, a análise de conteúdo deve ser eficaz,
rigorosa e precisa. Trata-se de compreender melhor um discurso, de
aprofundar suas características (gramaticais, fonológicas, cognitivas,
ideológicas etc.) e extrair os momentos mais importantes. Portanto, deve
basear-se em teorias relevantes que sirvam de marco de explicação para
as descobertas do pesquisador.
A fase de interpretação inferencial é o momento em que o analista procede à
comparação entre os achados de pesquisa com a teoria usada como referencial
para confirmar ou não que a pesquisa empírica corresponde a visão da teoria, como
critério de validação exigido pela pesquisa qualitativa, fundamentando as
conclusões.
Nesta fase o analista reflete sobre o material de pesquisa trabalhado e os
resultados obtidos, considerando as várias possibilidades de comparação entre as
categorias definidas para análise do conteúdo dos documentos que serviram de
base para a pesquisa, retornando tantas vezes quantas forem necessárias ao
referencial teórico que serviu de base para a definição das categorias.
3.3 Passos e Fases da Pesquisa
Tomando por base o referencial teórico sobre organizações, Estado, reforma,
gestão pública e controle, utiliza-se o modelo desenvolvido por Filippim (2005),
conforme quadro 7, para demonstrar os passos para a realização da pesquisa.
79
Passos Objetivos
Definição do universo da pesquisa
Documentos-base:
• Relatórios de Gestão, exercícios de 1990, 1995,
2000 e 2005.
• Relatórios de Auditoria da Gestão, exercícios de
1990, 1995, 2000 e 2005.
Documentos complementares:
• Planos de ação anuais disponíveis
• Pareceres, normas e legislação sobre controle
do período de 1990 a 2005
Definir o que está envolvido na pesquisa.
A amostra utilizada para a pesquisa é
intencional e definida em razão da
significação de cada exercício utilizado no
contexto político e institucional:
1º) 1990 – segundo ano do mandato do
primeiro reitor eleito da UNIR e momento de
transição nacional com o primeiro
Presidente da República escolhido por
eleição direta;
2º) 1995 – momento de proposição do
Plano de Reforma do Aparelho do Estado;
3º) 2000 – Adoção de medidas relevantes
para a reforma do Estado com a aprovação
da Lei 101/2000-Lei de Responsabilidade
Fiscal; e
4º) 2005 – período considerado razoável
para a avaliação dos efeitos da reforma na
organização.
Categorização
• Características da Dimensão Gestão na
Administração Pública Burocrática
• Características da Dimensão Gestão na
Administração Pública Gerencial
• Características da Dimensão Controle na
Administração Pública Burocrática
• Características da Dimensão Controle na
Administração Pública Gerencial
Determinar as características das
dimensões que serão estudadas;
Codificação
• Unidade de Registro
Utilizando palavras, frases, fragmentos de texto,
títulos e sub-títulos dos documentos
• Unidade de Contexto
o Relatório de Gestão
o Relatório de Auditoria de Avaliação da
Gestão
Determinar as Unidades de Contexto e
Unidades de Registro
Quantificação
• Relacionar as ocorrências mais freqüentes nas
unidades de registro codificadas a partir das
unidades de contexto.
1) Identificar, pela frequência, os itens
relevantes na relação administração pública
burocrática, gerencial e controle burocrático
e gerencial
2) Identificar os achados de baixa
frequência que serão objeto de análise
qualitativa
Análise e Interpretação
• Analisar os achados relevantes pela freqüência,
presença ou ausência;
• Analisar, à luz do referencial teórico, os achados
considerados relevantes que apresentaram baixa
freqüência;
• Relacionar o resultado da pesquisa às
características de administração pública
burocrática e gerencial e de controle
apresentadas pela literatura.
• Identificar as características de gestão e de
controle presentes na unidade pesquisada.
Gerar conhecimento acerca das
características de gestão e de controle
interno na Fundação Universidade Federal
de Rondônia (UNIR).
Quadro 7 - Passos para a análise de conteúdos empregados na pesquisa.
Fonte: Adaptado de Filippim, 2005, p.124.
80
A partir das delimitações efetuadas nas quadros 8 e 9, especificam-se as
categorias, unidades de contexto e unidades de registro que serviram como
referencial da pesquisa para aplicação da técnica de análise de conteúdo.
Dimensão Abordagem Burocrática Abordagem Gerencial
Gestão
• Pressupostos:
o Centralização
• Processo de gestão:
padronização e
formalismo
• Papel do Estado:
centralizador regulador
• Estratégia ou
Instrumentos de gestão:
o impessoalidade;
o divisão do trabalho;
o hierarquização;
o qualificação da gestão
pública;
o legalismo;
o disciplina;
o obediência à regra
estatuída;
o controle
• Solução de problemas:
Sistemático comando por
uma elite burocrática dos
quadros estatais.
• Orientação: Eficiência.
• Foco: Na instituição.
• Desenvolvimento: Plano
elaborado pelo governo.
• Objetivo: Preservar o
status quo da burocracia.
• Competências:
o Controlar;
o organizar;
o cumprir normas.
• Pressupostos
o Participação
o Transparência
Processo de Gestão: Flexibilidade
Papel do Estado: promotor do desenvolvimento
Estratégia ou instrumentos de gestão:
o Revitalização da gestão pública;
o Fortalecimento da capacidade de gestão de
políticas públicas
o Otimização de recursos
o Incorporação de novas tecnologias
o Excelência nos serviços públicos
o Avaliação constante e processual
o Integração de políticas
o Aprendizagem organizacional
o Pluralismo de instrumentos, ferramentas e
métodos
o Planejamento estratégico participativo
• Solução de problemas: inovadoras e arranjos em
rede
• Orientação: Eficiência, eficácia e efetividade
• Foco: no cidadão
• Desenvolvimento: Plano estratégico de
desenvolvimento articulado pelo poder local e
pela rede
• Objetivo: Preservação do interesse público
• Comp
etências:
o Formular e implementar políticas públicas;
o Capacidade de decidir pelas soluções mais
adequadas;
o Inteligência estratégica;
o Capacidade de planejamento;
o Transparência;
o Capacidade de diálogo;
o Capacidade de aprendizagem contínua;
o Conhecimento de novas tecnologias;
o Conduta ética;
o Visão sistêmica;
o Capacidade de articular redes;
o Capacidade de interlocução e negociação.
Quadro 8 – Características de gestão nos paradigmas burocrático e gerencial.
Fonte: Adaptado a partir de Filippim, 2005.
81
Dimensão Abordagem Burocrática
Abordagem Gerencial
Controle
Paradigma: Controle de procedimentos
Orientação: Controle contábil-legal
Critérios de verificação:
• Legalidade dos procedimentos;
• Conformidade dos gastos com a legislação
orçamentária
• Certificação da execução de programas de
trabalho e do orçamento;
• Avaliação de resultados e da execução de
contratos.
Momento do controle, com ênfase no controle à
priori:
• controle à priori
• concomitante
• controle à posteriori
Responsabilidades:
• Levantar a prestação ou tomada de contas de
todos os responsáveis por bens ou valores
públicos;
• Dar sustentação ao controle externo
• Controlar a aplicação dos dinheiros públicos e
a guarda dos bens da União
• Controlar as normas gerais e específicas
relativas ao exercício das atividades (chefias)
para atender aos princípios:
o Legalidade
o Impessoalidade
o Moralidade
o Publicidade
• Responsabilizar os agentes públicos
Paradigma: controle de
resultados
Orientação: Avaliação de
desempenho
Critérios de verificação:
• Avaliação da
eficiência/eficácia;
• Economicidade;
• Avaliação do cumprimento de
metas;
• Avaliação da execução de
programas de governo;
• Avaliação da execução de
orçamentos;
• Exigência de accountability
democrática;
Momento do controle, com
ênfase no controle à posteriori
• controle à priori
• controle concomitante
• controle à posteriori
Responsabilidades:
• Orientar administradores de
bens e serviços públicos;
• Avaliar renúncia de receitas;
• Avaliar a gestão dos
administradores e resultados
alcançados para comprovar a:
o legalidade;
o morali
dade;
o publicidade
o finalidade pública;
o motivação;
o impessoalidade;
o legitimidade;
o eficiência,
o eficácia;
o efetividade da gestão; e
o economicidade
Prestar apoio ao controle
externo;
Quadro 9 – Características de controle nos paradigmas burocrático e
gerencial.
Fonte: Elaborado a partir da legislação vigente, Plano da Reforma do Aparelho do Estado (1995) e
Bugarin, Vieira e Garcia (2003).
As características constantes nos quadros 8 e 9 foram utilizadas para a
construção das árvores de nós (nodes) hierarquizadas no software para a
codificação das referências e, posteriormente, subsidiar a análise dos resultados.
82
3.4 A Coleta dos Dados
A coleta de dados foi realizada utilizando a bibliografia disponível, os
relatórios de atividades/gestão da UNIR e relatórios de auditoria emitidos pela CGU.
Foram consultados, como complemento ao referencial teórico, os instrumentos de
gestão disponíveis e legislação tais como: orçamento anual, plano de ação anual, lei
orçamentária anual, legislação federal, normas internas, pareceres de colegiados,
coletados junto a entidade. As ações realizadas para a coleta de dados foram:
1) Solicitação à UNIR de cópias de normas internas, planos de ação,
relatórios de gestão, pareceres de colegiados e relatórios de auditoria de
avaliação da gestão no período de 1990 a 2005, através de meios físico e
eletrônico;
2) Solicitação de cópia à Controladoria Geral da União, em papel e em meio
eletrônico, dos relatórios de auditoria de gestão do mesmo período;
3) Escolha de software compatível com o método de pesquisa, para aplicação
da análise quantitativa nos documentos em meio digital;
4) Coleta e triagem dos documentos, em papel e em mídia eletrônica;
5) Leitura dos documentos em papel e digitalizados para separação dos itens
relevantes para estabelecimento de categorias e codificação;
A partir do levantamento e identificação dos pontos fundamentais a serem
pesquisados, constituiu-se o corpus da pesquisa utilizando-se o seguinte material:
a) para identificar características de paradigmas de gestão:
Relatório de Gestão do Exercício de 1990;
Relatório de Gestão do Exercício de1995;
Relatório de Gestão do Exercício de 2000;
Relatório de Gestão do Exercício de 2005.
b) para identificar características de paradigmas de controle:
Relatório de Auditoria da Gestão do Exercício de 1990;
Relatório de Auditoria da Gestão do Exercício de 1995;
Relatório de Auditoria da Gestão do Exercício de 2000; e
Relatório de Auditoria da Gestão do Exercício de 2005.
83
3.5 Aplicação da Técnica
Para testar a adequação da técnica de análise de conteúdo ao objetivo
pretendido e ajustar os procedimentos metodológicos, amostra e outros fatores
relevantes para a realização da pesquisa e, ainda, garantir maior confiabilidade foi
realizado um pré-teste que correspondeu a aplicação da metodologia utilizando-se o
relatório de gestão e relatório de auditoria de avaliação da gestão relativos ao
exercício 2006.
O pré-teste demonstrou que o referencial teórico deve ser consistente para
dar os subsídios necessários à fundamentação da pesquisa e, constatou-se a
possibilidade de maior dificuldade na categorização e codificação dos elementos da
pesquisa.
A dificuldade para compreensão e aplicação da técnica de análise de
conteúdo ocorreu, inicialmente, pelas poucas referências encontradas para
utilização do método e estas serem genéricas e sem demonstrações claras.
Entretanto, o pré-teste demonstrou que a metodologia escolhida é adequada e
instigante para a aplicação num universo mais abrangente, porém identificou-se a
necessidade de utilização de uma ferramenta informatizada para dar conta de
efetuar a análise de um grande volume de dados que até o momento da realização
do pré-teste não tinha sido identificada.
Após pesquisa para identificação de um software que, teoricamente, fosse
adequado para a metodologia adotada, localizou-se o programa NVIVO8, porém
durante determinado período houve necessidade de estudá-lo para confirmar sua
utilidade para a pesquisa em foco. A partir da compreensão do funcionamento
básico do programa, iniciou-se a fase de operacionalização propriamente dita da
pesquisa.
A decisão de realizar a pesquisa utilizando o software foi tomada tendo por
base a possibilidade de aplicação desse instrumento para pesquisa quantitativa e
qualitativa e de ser aplicável à classificação de porções de textos dos relatórios que
constituem o corpus da pesquisa sobre paradigmas de gestão e controle na
Fundação Universidade Federal de Rondônia.
O Programa demonstrou ser eficaz e bem estruturado para a gestão de
grande quantidade de dados, além de ser dotado de várias funcionalidades que
84
permitem a aplicação e auxílio a diferentes métodos de análise, em particular nas
áreas de ciências humanas, sociais e sociais aplicadas.
O Software NVIVO8 é um programa orientado para a análise de dados
qualitativos (CAQDAS), que não faz o trabalho pelo pesquisador, mas permite que
seja dedicado mais tempo às tarefas intelectuais por possibilitar ao pesquisador, ao
dominar suas potencialidades e utilização, focar-se no que é mais importante, a
exploração estruturada, sistemática e aprofundada de uma ampla base de dados; a
minimização do esforço e tempo nas tarefas operacionais; a obtenção de melhor
análise e interpretação dos dados. Isto porque o programa trabalha com uma
estrutura geral de funcionamento com três instâncias de gerenciamento das
informações: documentos, nós e atributos, e utiliza-se de ferramentas de buscas de
cinco tipos:
• text search, que não exige codificação de texto, efetuando busca nas
fontes disponíveis;
• word frequency, que usa um critério idêntico ao text search;
• coding query, que necessita de material codificado;
• matriz coding, que faz cruzamentos de diversos elementos como nós
e atributos por operadores booleanos (and, or) e contextuais (near,
preceeding, surrounding);
• compound, que busca texto ou nós por operadores contextuais de
proximidade (near), seqüência (preceeding) ou envolvimento
(surrounding).
As ferramentas de busca são empregadas no banco de dados relacional que
é construído com a inserção das fontes internas e externas; a criação de nós
(nodes) que formam uma estrutura de árvore; e, com a codificação das referências
de um “projeto” nos nós correspondentes. As unidades de texto são trabalhadas
vinculando-as aos nós criados pelo pesquisador e respondendo às indagações
(queries) a partir das delimitações feitas no texto codificado.
A estrutura de árvore de nós (tree nodes) permite a elaboração de um
trabalho hierarquizado cuja aplicação à presente pesquisa revelou-se adequada,
conforme ilustrado no quadro 10:
85
Quadro 10 – Demonstrativo da árvore de nós do programa
Fonte: Adaptado do Free Trial Software NVIVO8
É possível utilizar a ferramenta informacional NVIVO8 usando fontes internas,
que possuam formatação do tipo DOC, RTF ou TXT e que sejam importadas para o
projeto, e as chamadas fontes externas, que podem ser acessadas através de links
com outros arquivos e a web registrados no programa, para processar materiais
como: texto, áudio e vídeo, desde que seja um material de qualidade passível de ser
digitalizado.
Para a utilização do material nas etapas de categorização, codificação das
unidades de registro e emissão dos relatórios correspondentes utilizou-se,
principalmente, as funcionalidades sources, nodes e queries do programa.
O software dispõe ainda de uma fonte interna identificada por memo, que
permite o registro de anotações gerais sobre o trabalho, funcionando como um diário
de notas, e que também pode ser codificada numa árvore de nós para ser submetida
às várias possibilidades de análise pelo programa. Essa funcionalidade permite o
uso do espaço sem necessidade de parar o trabalho no computador para efetuar
anotações manuais e evita que o pesquisador deixe de fazer registros durante a
86
codificação que poderão ser relevantes no momento da interpretação dos
resultados.
3.5.1 Codificação
Para aplicação da tecnologia disponibilizada pelo software para análise dos
relatórios foi construída uma árvore de nós (tree nodes) hierarquizados para cada
paradigma utilizado, na qual ficaram delimitadas as categorias e as características
identificadoras das unidades de registro como nós da árvore (nodes) e as unidades
de contexto como fontes (sources).
Como unidades de registro (references) relacionáveis aos nós (nodes) foram
codificadas porções de texto consideradas relevantes para identificar as
características.
Com o emprego da ferramenta para codificar porções de conteúdo, a
codificação representou a análise de conteúdo inicial do texto trabalhado, pois as
porções de texto foram analisadas individualmente nessa etapa do trabalho,
podendo se constituir de uma palavra, frase ou de um fragmento mais extenso que
pudesse identificar a relação entre o texto codificado e a característica do paradigma
no contexto.
3.5.1.1 Categorização
A categorização foi feita antes da codificação das unidades de registro
passíveis de classificação em cada instrumento objeto da coleta de dados,
utilizando-se as características identificadas no referencial teórico peculiares a cada
dimensão como categoria e como unidade de contexto cada relatório analisado.
As categorias foram extraídas da sub-divisão de cada dimensão considerando
os objetivos da análise comparativa entre os modelos burocrático e gerencial de
gestão e de controle, ficando assim classificadas:
a. Categoria 1: característica do paradigma de gestão burocrática
b. Categoria 2: característica do paradigma de gestão gerencial
c. Categoria 3: característica do paradigma de controle burocrático
d. Categoria 4: característica do paradigma de controle gerencial
87
3.5.1.3 Unidade de Contexto
Considerando que o ambiente do discurso e as condições de produção são
fatores fundamentais para a compreensão do conteúdo e seus significados, foi
estabelecido como unidade de contexto o próprio relatório correspondente a cada
dimensão, ou seja, o relatório de gestão do exercício objeto de pesquisa e o relatório
de auditoria da gestão do mesmo período, para identificar as características
presentes, correspondentes a cada categoria.
3.5.1.4 Unidade de Registro
As unidades de registro foram selecionadas a partir da vinculação entre os
itens componentes das características identificadas no referencial teórico para cada
dimensão e os relatórios de gestão e de auditoria de gestão (unidades de contexto).
As porções de texto que compõem cada unidade de registro, chamadas de
referência no software, foram vinculadas, no momento da codificação, à árvore de
nós para serem submetidas ao cruzamento destas com as categorias relativas a
cada dimensão, e permitiram quantificar as características de maior ou menor
freqüência em cada categoria e, numa fase seguinte, fazer uma análise qualitativa
desse resultado.
3.5.1.5 Regras de Enumeração
Foram estabelec
idos dois momentos para a quantificação do conteúdo.
Primeiro, a contagem simples de palavras para identificar o número de vezes em
que aparece no texto, usando a ferramenta query word frequency.
O segundo momento foi a contagem pela identificação de expressões ou
fragmentos de texto que compõem cada categoria (paradigma) dentro de cada tema
correspondente a uma dimensão, identificando sua freqüência total, em cada nó da
árvore (tree nodes), de acordo com as unidades de registro codificadas nos
documentos utilizados como fonte das informações.
88
3.5.1.6 – Tratamento dos Dados
Embora a técnica de análise de conteúdo utilize com freqüência a análise
quantitativa, a utilização do software com possibilidade de realizar cruzamentos de
registros variados facilita a análise qualitativa devido a eliminação de grande parte
do trabalho “braçal” do pesquisador e também devido a possibilidade de emissão de
relatórios com vários formatos utilizando os dados de fontes internas ou externas.
Para realização da análise com os dados disponíveis e os componentes do
programa adotou-se:
• o programa de computador (NVIVO8 Free Trial Software, disponível no site
www.qsrinternational.com) para processar as etapas de descrição
analítica/exploração do material e tratamento/apuração dos resultados obtidos
através de funcionalidades disponíveis no programa;
• codificar os fragmentos de texto (references) em uma ou mais características do
paradigma a partir de palavras ou expressões mais relevantes em relação a cada
característica, independente do exercício analisado, desde que a referência
tivesse relação com os nós definidos na tree nodes de cada dimensão;
• após a codificação de todas as unidades de registro, identificar a freqüência dos
nós da árvore em cada dimensão e paradigma, pela quantificação automática
fornecida pelo software como resultado do processo de codificação;
•
a aplicação do software permitiu a emissão dos relatórios project summary,
source summary, nodes summary, coding sumary os quais contêm o resultado
dos dados trabalhados e sobre os quais foi aplicada a funcionalidade query para
construir caminhos para consultas direcionadas para objetivos específicos como,
por exemplo, conhecer características codificadas com maior freqüência, bem
como as palavras mais freqüentes em cada relatório.
•
realizar a análise qualitativa levando em conta os aspectos de presença,
considerando a maior e menor freqüência e a ausência de unidades de registro.
Essa análise, que partiu das constatações do referencial empírico, foi discutida
com base no referencial teórico e seu possível aporte;
•
quantificar a freqüência de palavras, por contagem simples de aparição, por
dimensão, paradigma e fonte de pesquisa;
• identificar as palavras mais e menos freqüentes em cada relatório para avaliar a
sua relevância no contexto em que foram elaborados os relatórios (controle e
89
gestão) e possibilitar a relação de cada palavra com as características de
paradigmas (burocrático ou gerencial). Adota-se, com este critério, a análise
quantitativa de palavras que possam representar características do paradigma
predominante em cada período analisado. Em virtude do elevado número de
palavras em cada relatório, foram adotados os seguintes critérios:
delimitação do número inicial de 50 (cinqüenta) palavras acima de 5
(cinco) letras para serem pesquisadas pelo software;
dentre estas, a eliminação das palavras que não tivessem
vinculação com o assunto específico dos relatórios, como locais,
advérbios, adjetivos e numerais;
identificação das palavras comuns aos exercícios e sua posição em
cada um deles, relacionando o número de vezes que apareceu no
texto e a ordem em relação as demais palavras, da maior para a
menor freqüência;
realização da análise, relacionando as palavras ao referencial
teórico e o contexto do relatório em que aparecem.
• A análise quantitativa das palavras por freqüência não foi, por si só, suficiente
para revelar as características do paradigma de gestão predominante em cada
exercício em razão do seu emprego apresentar significados diferentes de acordo
com o contexto de cada relatório. Esse fato obrigou o retorno às fontes de
pesquisa, utilizando a text search query, para dali extrair o sentido empregado no
uso das palavras selecionadas.
• observar o formato e estrutura geral de cada relatório buscando identificar o
paradigma predominante a partir de uma comparação com as características
adotadas pelo referencial teórico (burocrático ou gerencial). Por exemplo: o
relatório de auditoria de 1990 foi elaborado num formato de registro corrido das
constatações seguido do certificado de auditoria. O relatório de auditoria de
Avaliação da Gestão 2005 subdividiu-se em itens de análise tais como: I -
Escopo do Trabalho, II - Resultado dos Exames da Gestão Operacional, Gestão
Orçamentária, Gestão Financeira, Gestão Patrimonial, Gestão de Recursos
Humanos, Gestão de Suprimento de Bens e Serviços, Convênios de Obras,
Serviços e Suprimentos, Controles da Gestão e Conclusão. É relevante informar
que a análise de cada item dos relatórios de auditoria, “Informação” ou
“Constatação”, foi decomposta em: Atitude do Gestor, Causa, Justificativa,
90
Análise da Justificativa, Responsável e Recomendação. Tal procedimento
demonstra uma nova postura do órgão de controle em relação ao controlado, que
tem como pontos relevantes as características de “Orientação aos
administradores de bens e serviços públicos” e “Avaliar a gestão dos
administradores e resultados alcançados.”.
• fundamentar as conclusões com a confirmação, ou não, de que a pesquisa
empírica corresponde a visão da teoria como critério de validação exigido pela
pesquisa qualitativa, a partir da interpretação inferencial, que corresponde ao
momento em que o analista procede à comparação entre os achados de
pesquisa com a teoria usada como referencial.
Considerando que cada relatório é composto por uma quantidade diferente de
palavras e visando analisar a influência desse fator, foram calculadas as freqüências
relativas das ocorrências. Calculou-se o quociente entre a freqüência absoluta pelo
número de palavras de cada relatório.
91
4 RESULTADOS
Por meio do relatório Node Summary do programa NVIVO 8 foi possível
identificar a freqüência das características de paradigmas de gestão e controle
representadas pelos nós da árvore (tree nodes). Esse relatório contém todos os
dados registrados no projeto e apresenta a vinculação completa dos itens à árvore
de nós, o nome do nó da árvore, data de criação e modificação, nome do usuário,
tipo de documento e quantificação de fontes, referências, palavras e parágrafos.
A quantificação de palavras no texto foi outra etapa utilizada para
complementar a análise da quantificação feita por nodes representativos das
características relacionadas aos paradigmas em estudo. Os resultados obtidos estão
detalhados nos itens descritos a seguir.
4.1 Análise da Freqüência de Palavras
Com a utilização da query word frequency do Programa NVIVO 8 foram
identificadas as palavras mais freqüentes em cada texto, por ordem de ocorrência,
do maior para o menor número de aparições no texto. Considerando a abrangência
da pesquisa por freqüência de palavras, efetuou-se a delimitação de uma amostra
que pudesse, pelo número de aparições, representar as características relevantes
presentes em cada documento, conforme Apêndices A e B.
Foi possível apurar a freqüência das palavras por relatório (gestão e auditoria)
e exercício (1990, 1995, 2000 e 2005). Na análise desse resultado constata-se, em
relação à dimensão gestão, que as palavras com maior freqüência e presentes em
todos os exercícios foram, por ordem de ocorrência, curso, atividades, campus,
ensino, projeto, alunos e pesquisa. Estas palavras correspondem a tratamento
comum dado a atividades, locais e incumbências/responsabilidades da instituição
pesquisada em razão de sua natureza não definindo, por si só, características de
gestão que possam identificar paradigma de administração predominante.
No tocante a dimensão controle, a apuração da freqüência de palavras
constatou a presença com maior incidência em todos os exercícios de: processo,
unidade, despesas, auditoria, servidores e termos. Da mesma forma que na
dimensão gestão, as palavras mais freqüentes são insuficientes para definir ou
92
identificar o paradigma de controle predominante nos relatórios analisados. As
palavras com menor freqüência, em cada exercício, foram várias nas dimensões
gestão e controle.
Em razão das palavras terem sido apenas quantificadas sem vinculação à
árvore de nós e já estarem contidas em porções de textos codificados na árvore,
optou-se por utilizar o resultado da codificação vinculada à arvore para realizar a
análise de conteúdo.
4.2 Análise da Dimensão Gestão
Os quadros 11 e 12 apresentam o resumo da apuração das freqüências de
porções de texto codificadas (references) associadas a características de gestão e
de controle presentes na árvore de nós (tree nodes) construída no software.
4.2.1 Paradigma de Administração Burocrática
Os itens identificados na análise de freqüência ficaram distribuídos por ordem
de freqüência da maior para a menor, que correspondem às características mais
marcantes em cada exercício analisado.
O gráfico 1 resume, de forma agrupada, todas as características do
paradigma de administração burocrática identificadas nos relatórios de gestão dos
exercícios de 1990, 1995, 2000 e 2005. As características que não receberam
pontuação em determinado exercício não aparecem no gráfico de cada ano, como é
o caso de “Estratégia ou instrumentos de gestão: impessoalidade”, item 4 da
legenda.
93
Características de Gestão
Descrição/Exercício 1990 1995 2000 2005 Total Descrição/Exercício 1990 1995 2000 2005 Total
1 Dimensão gestão
1 Dimensão gestão
1.1 Categoria paradigma de
administração burocrática
228 150 82 39 499
1.2 Categoria Paradigma de
administração gerencial
13 112 121 87 333
1.1.1 Pressuposto: Centralização
3 1 1 0 5
1.2.1 Pressuposto
1.1.2 Processo de gestão:
padronização e formalismo
24 10 4 2 40
1.2.1.1 Participação
3 8 3 1 15
1.1.3 Papel do Estado: centralizador
regulador
2 1 2 0 5
1.2.1.2 Transparência
1 0 3 2 6
1.1.4 Estratégia ou Instrumentos de
gestão:
1.2.2 Processo de Gestão:
Flexibilidade
0 2 0 0 2
1.1.4.1 impessoalidade.
2 1 0 0 3
1.2.3 Papel do Estado: promotor do
desenvolvimento
0 1 5 4 10
1.1.4.2 divisão do trabalho.
9 8 3 0 20
1.2.4 Estratégia ou instrumentos de
gestão:
1.1.4.3 hierarquização.
15 13 3 16 47
1.2.4.1 Revitalização da gestão
pública
0 13 6 4 23
1.1.4.4 qualificação da gestão pública.
13 12 5 0 30
1.2.4.2 Fortalecimento da capacidade
de gestão de políticas públicas
1 7 7 20 35
1.1.4.5 legalismo.
6 3 3 2 14
1.2.4.3 Otimização de recursos
1 11 7 0 19
1.1.4.6 disciplina
4 2 1 0 7
1.2.4.4 Incorporação de novas
tecnologias
0 1 4 1 6
1.1.4.7 obediência à regra estatuída
22 16 8 6 52
1.2.4.5 Excelência nos serviços
públicos
0 0 0 0 0
1.1.4.8 controle
4 1 3 2 10
1.2.4.6 Avaliação constante e
processual
0 0 0 2 2
1.1.5 Solução de problemas:
Sistemático comando por uma elite
burocrática dos quadros estatais.
19 11 3 0 33
1.2.4.7 Integração de políticas
1 0 3 1 5
1.1.6 Orientação: Eficiência.
13 14 7 2 36
1.2.4.8 Aprendizagem organizacional
0 0 1 1 2
1.1.7 Foco: Na instituição.
20 13 8 2 43
1.2.4.9 Pluralismo de instrumentos,
ferramentas e métodos
0 1 6 1 8
1.1.8 Desenvolvimento: Plano
elaborado pelo governo.
17 12 7 2 38
1.2.4.10 Planejamento estratégico
participativo
0 1 0 0 1
1.1.9 Objetivo: Preservar o status quo
da burocracia.
13 4 3 1 21
1.2.5 Solução de problemas
1.1.10 Competências:
1.2.5.1 Inovadoras
0 3 3 0 6
94
Descrição/Exercício 1990 1995 2000 2005 Total Descrição/Exercício 1990 1995 2000 2005 Total
1.1.10.1 controlar.
6 3 5 0 14
1.2.5.2 Arranjos em rede
0 2 1 0 3
1.1.10.2 organizar.
16 13 7 1 37
1.2.6 Orientação
1.1.10.3 cumprir normas.
20 12 9 3 44
1.2.6.1 Eficiência
1 11 12 5 29
1.2.6.2 Eficácia
0 5 12 4 21
1.2.6.3 Efetividade
0 0 6 0 6
1.2.7 Foco no cidadão
0 3 3 2 8
1.2.8 Desenvolvimento: Plano
estratégico de desenvolvimento
articulado pelo poder local e pela
rede
0 1 3 7 11
1.2.9 Objetivo: Preservação do
interesse público
1 11 10 17 39
1.2.10 Competências:
1.2.10.1 Formular e implementar
políticas públicas;
1 3 3 3 10
1.2.10.2 Capacidade de decidir pelas
soluções mais adequadas;
1 8 3 2 14
1.2.10.3 Inteligência estratégica;
0 1 1 0 2
1.2.10.4 Capacidade de
planejamento;
0 3 1 3 7
1.2.10.5 Transparência;
0 0 1 2 3
1.2.10.6 Capacidade de diálogo;
0 1 2 0 3
1.2.10.7 Capacidade de
aprendizagem contínua;
0 1 3 0 4
1.2.10.8 Conhecimento de novas
tecnologias;
0 2 4 0 6
1.2.10.9 Conduta ética;
0 0 0 0 0
1.2.10.10 Visão sistêmica;
1 7 4 3 15
1.2.10.11 Capacidade de articular
redes;
0 1 2 1 4
1.2.11 Capacidade de interlocução e
negociação
1 4 2 1 8
Quadro 11 - Resultado da freqüência de características de gestão codificadas por exercício.
Fonte: Elaborado pela autora a partir da aplicação do software NVIVO8
95
Características de Gestão Paradigma Adm Burocrática 1990, 1995,
2000, 2005
0
5
10
15
20
25
30
12345678910111213141516171819
Característica
Frequência
1990
1995
2000
2005
PER I
Gráfico 1 - Características de gestão paradigma adm burocrática 1990, 1995, 2000, 2005
Fonte: Elaborado pela autora
Legenda:
1-Pressuposto: Centralização; 2-Processo de gestão: padronização e formalismo; 3-Papel do Estado: centralizador regulador; 4-Estratégia ou Instrumentos de gestão: impessoalidade; 5-
Estratégia ou Instrumentos de gestão:divisão do trabalho; 6-Estratégia ou Instrumentos de gestão: hierarquização; 7-Estratégia ou Instrumentos de gestão: qualificação da gestão pública; 8-
Estratégia ou Instrumentos de gestão: legalismo; 9-Estratégia ou Instrumentos de gestão: disciplina; 10-Estratégia ou Instrumentos de gestão: obediência à regra estatuída; 11-Estratégia ou
Instrumentos de gestão; controle; 12-Solução de problemas: Sistemático comando por uma elite burocrática dos quadros estatais; 13-Orientação: Eficiência; 14-Foco: Na instituição; 15-
Desenvolvimento: Plano elaborado pelo governo; 16-Objetivo: Preservar o status quo da burocracia; 17-Competências: controlar; 18-Competências:organizar; 19-Competências: cumprir
normas
96
A freqüência absoluta das referências codificadas resultantes da aplicação da
análise de conteúdo utilizando o software NVIVO 8 demonstrou que:
a) O exercício de 1990 apresentou a maior freqüência de características
burocráticas, sendo a de maior incidência o item “Processo de gestão: padronização
e formalismo”;
b) O exercício de 1995 teve como destaque a característica “Estratégia ou
instrumento de gestão: obediência à regra estatuída”;
c) em 2000 a maior incidência foi “Competência: cumprir normas”;
d) no exercício de 2005 aparece a característica “Estratégia ou instrumento de
gestão: hierarquização”;
O gráfico 2 corresponde as freqüências acumuladas de todas as
características do paradigma de administração burocrática codificadas em cada um
dos exercícios.
Características de Gestão Paradigma de Administração
Burocrática
0
50
100
150
200
250
Exercício
Frequência
1990 200520001995
Gráfico 2 - Características do paradigma de administração burocrática
Fonte: Elaborado pela autora
Legenda: Total de ocorrências/ano 1990–228; 1995–150; 2000–82; 2005–39.
O produto final da pesquisa revela que no exercício de 1990 a gestão da
Fundação Universidade Federal de Rondônia (UNIR) estava impregnada das
características do paradigma burocrático em que os princípios weberianos do
formalismo, da regulamentação e da hierarquia são nitidamente identificados,
conforme é possível observar no Apêndice C.
97
A marca mais acentuada está no próprio processo de gestão baseado na
padronização e formalismo que sobressai do relatório de gestão analisado. Nesse
período, a instituição estava experimentando uma nova forma de escolha do seu
dirigente máximo, migrando da indicação e nomeação do reitor pelo Ministério da
Educação para a democratização do processo de escolha de seu dirigente, via
eleição indireta, por meio de consulta à comunidade acadêmica conforme relatam
Albuquerque e Maia (2008).
Em razão do clima de acentuada divergência nas posições defendidas e de
denúncias constantes nesse processo e nas eleições para o segundo mandato de
reitor escolhido pela comunidade acadêmica, as conseqüências se estenderam até
1994. Nesse intervalo, houve uma intervenção ministerial com nomeação de dois
reitores pro-tempore e frustração do processo democrático em curso na instituição.
Essas ocorrências, aparentemente, contribuíram para a manutenção de um
processo de gestão com características burocráticas em razão da presença
ministerial direta na administração superior da UNIR.
Outro fator presente no contexto da administração pública federal, no final da
década de 1980 e início de 1990, foi a promulgação da Constituição Federal do
Brasil de 1988 que teve uma demorada regulamentação, além do fato de ter sido
considerada uma Constituição engessante, que necessitou de várias Emendas
Constitucionais para reduzir o caráter burocrático que a permeava.
O ano de 1995 apresenta uma tendência de redução das características
burocráticas, demonstrando uma mudança nas características de administração da
UNIR. No Apêndice D pode-se verificar o desempenho desse exercício, que tem
como ponto máximo de característica burocrática, a “Estratégia ou instrumento de
gestão obediência à regra estatuída.”.
O início de um novo mandato para a reitoria da UNIR, no final de 1994, trouxe
a expectativa de mudanças que promovessem a estabilidade institucional abalada
por perturbações internas e pela intervenção ministerial já citada. Esse momento se
mostrou ainda sujeito ao paradigma de administração burocrática pela forte
presença das condições básicas para a sua manutenção, até porque a Emenda
Constitucional 19, que possibilitaria mudanças mais efetivas para a administração
pública federal só foi promulgada em 04.06.1998.
No ambiente político frágil ainda presente na instituição naquele exercício, era
pressuposto de segurança jurídica e institucional o cumprimento de regras para
98
garantir o desenvolvimento regular do mandato do dirigente eleito e nomeado. É
necessário registrar que em 1995 a instituição foi submetida, inicialmente a uma
auditoria operacional na área de gestão de recursos humanos, e em seguida, como
resultado dessa auditoria a um procedimento correicional, que resultou, alguns anos
depois, na demissão de alguns servidores “a bem do serviço público” e aplicação de
penalidades mais leves a outros servidores e gestores.
Com todos esses eventos, é possível supor que a tendência de redução do
paradigma de administração burocrática a partir desse exercício esteja associada,
primeiro, ao plano de trabalho e ao compromisso de mudança do novo gestor com a
comunidade acadêmica e às mudanças iniciadas pelo Governo Federal na
administração pública federal, uma vez que, em meados do exercício de 1995,
aconteceu o lançamento do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado pelo
Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) e os reflexos dessa ação
já se fizeram sentir na gestão da UNIR em razão de estar vinculada à administração
direta do Governo Federal.
No exercício de 2000 a presença do paradigma analisado é identificada com
menor intensidade, tendo como ponto focal a “Competência para cumprir normas”,
cujos dados encontram-se no Apêndice E.
Nesse exercício, alguns eventos relevantes em termos de mudança para a
administração pública, e em particular para a área de educação, já estavam se
consolidando. Em 1996 tem-se a aprovação da nova Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (Lei 9394/96), que introduz alterações consideráveis para a
educação brasileira e, em 2000, um instrumento de grande peso para as mudanças
previstas no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, a aprovação da Lei
Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Esse instrumento legal estabeleceu normas de finanças públicas que
influenciaram na gestão e controle em todas as esferas de governo. Entre os
principais mandamentos está o atendimento ao princípio da eficiência da gestão
pública, destacando-se a proibição aos gestores de realizar gastos superiores à sua
arrecadação para cumprir o princípio da gestão fiscal responsável.
Com o menor número de ocorrências, identificou-se no exercício 2005 a
ausência de várias características do paradigma burocrático conforme Apêndice F.
Este exercício serviu para balizar a mudança na gestão da UNIR a partir de 1990,
99
visto que corresponde a um período de tempo suficiente para confirmação de
possíveis alterações ocorridas.
Em termos gerais, a freqüência obtida nos quatro exercícios pesquisados, em
relação às características de paradigmas de administração burocrática identificados,
indica que o item de maior freqüência foi “Estratégia ou instrumento de gestão:
obediência à regra estatuída”. Esse item significa que, com maior ênfase, os
conteúdos dos documentos analisados registram a observância da legislação
federal, estadual e municipal, as normas aprovadas pelos conselhos superiores,
bem como todas as orientações normativas oriundas dos Ministérios e órgãos ou
entidades aos quais a Universidade se submete.
Os itens de elevada freqüência representam a manutenção de fortes
características do paradigma de administração burocrática ao longo de um período
de quinze anos, embora seja possível verificar uma tendência de queda considerável
nas características mais presentes entre o primeiro e o último exercícios analisados.
Por outro lado, destaca-se que as características “Pressuposto:
Centralização”, “Papel do Estado: centralizador” e “Estratégia ou instrumento de
gestão: impessoalidade” são os itens de menor influência nas freqüências
apresentadas. O gráfico 2 demonstra que há um decréscimo constante ao longo
dos exercícios na freqüência das características burocráticas presentes nos
relatórios de gestão pesquisados.
Esse decréscimo está representado pela ausência de itens codificados nos
relatórios de gestão nos exercícios de 2000, “Estratégia ou instrumento de gestão
impessoalidade”, e em 2005, “Pressuposto de centralização”; “Papel do Estado
centralizador/regulador”; “Estratégias ou instrumentos de gestão: impessoalidade,
divisão do trabalho, qualificação da gestão pública e disciplina”; “Solução de
problemas: sistemático comando por uma elite burocrática”; e “Competência
controlar”.
Deve-se registrar que a ausência da “Estratégia ou instrumento de gestão:
impessoalidade” nos relatórios analisados pode sinalizar com a possibilidade de
presença de resquícios do paradigma patrimonialista, onde o interesse pessoal do
administrador se sobrepõe aos interesses do Estado.
A fim de verificar os resultados foi efetuada a apuração da frequência relativa
das características de gestão burocrática cujo gráfico apresenta-se a seguir.
100
Características de Gestão Paradigma de
Administração Burocrática
0
1
2
3
4
5
Exercício
Frequência Relativa
x 100
200019951990 2005
Gráfico 3 - Características de gestão paradigma de adm. burocrática
Fonte: Elaborado pela autora
Os resultados com as frequências relativas indicam a mesma tendência com
os resultados das frequências absolutas mostrada no gráfico 2, ou seja, uma
diminuição da presença das características de gestão do paradigma de
administração burocrática ao longo do período analisado. Entretanto, constata-se
uma queda mais acentuada de 1990 para 1995 e uma queda menos acentuada de
1995 para 2000.
4.2.2 Paradigma de Administração Gerencial
Pela análise do quadro 11 e do gráfico 3, que agrupam as ocorrências dos
exercícios 1990, 1995, 2000, 2005, percebe-se que há registro das características
do paradigma de administração gerencial com média inferior aos números absolutos
apresentados pelas características de administração burocrática, conforme se
apresenta a seguir:
a) no exercício de 1990, considerando a baixa presença, mas não inexistência, de
características do paradigma de administração gerencial, a maior incidência ocorreu
para o item “Pressuposto: participação”, conforme Apêndice G;
b) no exercício de 1995, o destaque registrado refere-se a “Estratégia ou
instrumentos de gestão: revitalização da gestão pública” (apêndice H);
c) no exercício de 2000, as características mais freqüentes constam nos itens:
“Orientação: Eficiência” (apêndice I);
101
d) no exercício 2005, registra-se o item “Estratégia ou instrumento de gestão:
Fortalecimento da capacidade de gestão de políticas públicas” com maior freqüência
(apêndice J);
Ressalte-se que em todos os exercícios várias características não receberam
pontuação, em particular no exercício de 1990, que apresentou uma freqüência
inexpressiva, porém, os resultados de 1995 e 2000 apresentam índice geral com
maior presença das características do paradigma de administração gerencial em
relação aos exercícios analisados.
A adoção de novos conceitos e posturas na gestão pública são os fatores que
podem ter contribuído para o declínio dos paradigmas de administração burocrática
e os mesmos que, agindo no sentido inverso, favoreceram a mudança. Os
processos de transformação no Estado brasileiro forçados por eventos que atingiram
outros países, foram o principal combustível para a migração que vem ocorrendo
nesse período nas características de gestão das organizações públicas.
Ao analisar o relatório de gestão do exercício de 1995, é possível perceber a
sintonia com o novo momento na manifestação de que “O país vive momentos de
profundas transformações político-econômico-sociais. A nova ordem implica em que,
a sobrevivência das entidades dependerá exclusivamente do seu grau de eficiência.
Também na UNIR, vivencia-se uma nova ordem.”(UNIR, 1996).
102
Características de Gestão Paradigma de Adm
Gerencial 1990, 1995, 2000, 2005
0
5
10
15
20
25
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819202122232425262728293031323334
Característica
Frequência
1990
1995
2000
2005
Legenda: 1 Pressuposto: Participação; 2 Pressuposto: Transparência; 3 Proc.Gestão: Flexibilidade; 4 P.do Estado:promotor do desenvolvimento; 5 Estr. ou instr. de gestão:Revitalização da
gestão pública; 6 Estratégia ou instrumentos de gestão:Fortalecimento da capacidade de gestão de políticas públicas; 7 Estr.ou instr. de gestão:Otimização de recursos; 8 Estr. ou instr. de
gestão:Incorporação de novas tecnologias; 9 Estratégia ou instrumentos de gestão: Excelência nos serviços públicos; 10 Estratégia ou instrumentos de gestão: Avaliação constante e processual;
11 Estratégia ou instrumentos de gestão: Integração de políticas; 12 Estratégia ou instrumentos de gestão: Aprendizagem organizacional; 13 Estratégia ou instrumentos de gestão: Pluralismo de
instrumentos, ferramentas e métodos; 14 Estr. ou instr. de gestão: Planejamento estratégico participativo; 15 Solução de problemas:Inovadoras; 16 Solução de problemas: Arranjos em rede; 17
Orientação: Eficiência; 18 Orientação: Eficácia; 19 Orientação: Efetividade; 20 Foco no cidadão; 21 Desenv.: Plano estratégico de desenvolvimento articulado pelo poder local e pela rede; 22
Objetivo: Preservação do interesse público; 23 Competências: Formular e implementar políticas públicas; 24 Comp.: Capac. de decidir pelas soluções mais adequadas; 25 Competências:
Inteligência estratégica; 26 Competências: Capacidade de planejamento; 27 Competências: Transparência; 28 Competências: Capacidade de diálogo; 29 Competências: Capacidade de
aprendizagem contínua; 30 Competências: Conhecimento de novas tecnologias; 31 Competências: Conduta ética; 32 Competências: Visão sistêmica; 33 Competências: Capacidade de articular
redes;34 Capacidade de interlocução e negociação.
Gráfico 4 - Características de gestão gerencial
Fonte: Elaborado pela autora
103
Um dos fatores de mudança na avaliação das instituições federais de ensino
superior foi inserido pela Decisão 408/2002-Plenário do Tribunal de Contas da
União, a partir de experiências realizadas em algumas universidades, com a
obrigatoriedade de apuração de resultado baseada em indicadores de desempenho
da atividade-fim que avaliam, principalmente, o resultado quantitativo do esforço
acadêmico com o ensino de graduação, representado, entre outros aspectos, pela
taxa de sucesso da graduação.
No relatório de gestão da UNIR de 2000 há um item em que é mencionada a
adesão da instituição ao programa de qualidade do serviço público (PQSP), atual
GESPÚBLICA, mas não foi possível identificar no relatório seguinte analisado a
manutenção dessa adesão ou a incorporação de novas práticas de gestão
decorrentes da aplicação dessa ferramenta de gestão. A ausência de informações a
respeito desse assunto sugere que não houve continuidade na implementação das
ações preconizadas pelo programa.
Com a edição da Lei 9394/96, foi estabelecida a obrigatoriedade de
qualificação do corpo docente num determinado período de tempo. Tal medida,
embora seja decorrente de exigência legal, trata-se da implementação de ações
previstas no Plano de Reforma do Aparelho do Estado em relação a “[...] ações na
área de recursos humanos, que permitam o aperfeiçoamento das capacidades
gerenciais e técnicas do setor público, [...]” (PLANO, 1995, p. 25).
No caso específico do ensino superior, visa melhorar a qualidade do ensino e,
corresponde a estratégia de fortalecimento da capacidade de gestão da política
pública “educação”. Esse fortalecimento está representado também pela
possibilidade de agregar outros benefícios tais como o financiamento de maior
número de projetos de pesquisas para docentes qualificados, maior aporte de
pessoal aos quadros de professores dos programas de pós-graduação stricto sensu,
maior participação da instituição na matriz de financiamento do MEC.
De acordo com o gráfico 4 o crescimento da freqüência das características do
paradigma de gestão gerencial totalizadas por ano foi mais acentuado nos
exercícios de 1995 e 2000, registrando uma redução em 2005.
104
Características de Gestão Paradigma de Adm Gerencial
0
20
40
60
80
100
120
140
Exercício
Frequência
1990 1995 20052000
Legenda: Total de ocorrências/ano: 1990–13; 1995–112; 2000–121; 2005–87.
Gráfico 5 - Características de gestão do paradigma de adm gerencial
Fonte: Elaborado pela autora
A exemplo do procedimento adotado para apuração do resultado das
características de gestão burocrática, fez-se a apuração da freqüências relativas das
características de gestão do paradigma de administração gerencial, demonstrado no
gráfico 6.
Características de Gestão Paradigma Adm
Gerencial
0
0,5
1
1,5
2
2,5
Exercício
Frequência
Relativa x 100
1990 1995 2000 2005
Gráfico 6 - Características de gestão do paradigma de administração gerencial
Fonte: Elaborado pela autora
Os resultados das freqüências relativas assemelham-se aos resultados com
as freqüências absolutas, exceto para o exercício de 2005 onde se constata uma
redução mais acentuada da presença das características.
105
Comparativo de Características de Gestão Específicas de Cada
Paradigma
0
50
100
150
200
250
Exercício
Frequência
Burocráticas
Gerenciais
1990 200520001995
No gráfico 7 apresenta-se o resultado comparativo entre as características
administração burocrática e gerencial por meio do qual é possível verificar que nos
três primeiros exercícios pesquisados, mesmo em proporções diferentes, houve um
decréscimo das características burocráticas e elevação das características
gerenciais, sinalizando uma mudança significativa identificada nos registros oficiais
da instituição.
Gráfico 7 - Comparativo entre as características de gestão burocrática e
gerencial
Fonte: Elaborado pela autora.
No último exercício analisado, verificou-se a influência da aplicação da
fórmula estabelecida pela Decisão 408/2002/TCU para cálculo de indicadores de
desempenho, o que já vinha ocorrendo desde o exercício de 2002, sendo o principal
deles a taxa de sucesso na graduação. O cálculo desse indicador não considerou os
4623 alunos matriculados no Programa de Habilitação, mas não é possível
identificar o tipo de influência que a exclusão desses alunos provocou para a gestão.
Entretanto, os resultados apresentados no gráfico 5, à exceção da
característica “hierarquização”, revelam que a partir de 2000 a tendência é de uma
maior incidência de características gerenciais, porém avançando paralelamente ao
paradigma burocrático, o que pode significar o surgimento de um paradigma de
gestão híbrido que agrega e, ao mesmo tempo, exclui características burocráticas e
gerenciais.
Em relação a forte presença da “hierarquização”, essa tendência já foi
prevista por Bresser Pereira em 1995, quando esse autor previu para as formas de
controle da gestão pública que, com as mudanças impostas pelo capitalismo
106
globalizado, haveria uma combinação entre “[...] controle hierárquico gerencial, a
democracia representativa, a democracia direta ou controle social e o mercado.”.
Em relação a ausência de codificação de características de gestão gerencial,
observa-se que no exercício de 1990 a aparição de freqüências foi muito restrita,
notando-se ausência de algumas características, porém a ausência total mais
significativa na análise dessa característica, em todos os exercícios, refere-se à
“Estratégia ou instrumento de gestão excelência nos serviços públicos”, o que
representa um desvio do que preconiza a teoria sobre a administração pública
gerencial, cuja atuação deve estar voltada para atendimento ao cidadão. Outros
itens com ausência significativa são: “Competência: conduta ética”; “Estratégia ou
instrumento de gestão: avaliação constante e processual, e planejamento
estratégico participativo”; e “Orientação: efetividade”.
A tendência de aumento na freqüência das características dos paradigmas de
administração gerencial tem como itens de destaque no exercício de 2005, a
“Estratégia ou Instrumento de Gestão Fortalecimento da capacidade de gestão de
políticas públicas”e o “Objetivo: Preservar o interesse público”.
No gráfico 8 estão comparados os resultados das freqüências relativas entre
as características de gestão dos paradigmas burocrático e gerencial.
Comparativo entre Características de Gestão dos Paradigmas
de Adm Burocrática e Gerencial
0
1
2
3
4
5
Exercício
Frequência Relativa x
100
Burocrática
Gerencial
2005200019951990
Gráfico 8 - Comparativo entre as características de gestão paradigma
burocrático e gerencial
Fonte: Elaborado pela autora.
107
Esses resultados, quando comparados com aqueles obtidos com os
resultados com freqüência absoluta, evidenciam redução significativa da presença
das características no exercício de 2005.
4.3 Análise da Dimensão Controle
O presente trabalho investiga as características de gestão presentes na
Fundação Universidade Federal de Rondônia tendo como base o exercício do
controle interno pela Controladoria Geral da União exercido como forma de controle
externo à instituição.
O “momento do controle” é um fator relevante para a gestão e considerando
que neste trabalho, à exceção do Relatório de Auditoria Operacional 018/1995,
todos os relatórios de auditoria analisados referem-se ao exercício de controle á
posteriori, o item apresenta uma freqüência elevada devido a natureza das
auditorias cujos relatórios compõem as fontes desta pesquisa. Esses documentos
representam o resultado dos trabalhos de auditorias de gestão realizadas no
exercício seguinte ao verificado, com o objetivo principal de certificar a atuação dos
gestores em cada exercício examinado. Portanto, considerando que é um item
comum às características de controle burocrático e gerencial, diferenciado apenas
pela ênfase em cada paradigma, o “momento do controle” foi desconsiderado para
efeito de análise a fim de evitar uma interpretação distorcida ou direcionada, ficando
mantido no quadro 12 apenas para conhecimento da sua freqüência.
Os resultados obtidos com a utilização da análise de conteúdo sobre os itens
selecionados pelo software utilizado e, de acordo com as freqüências registradas no
quadro 12, houve, em todos os exercícios, predominância das características do
paradigma de controle burocrático.
4.3.1 Paradigma de Controle Burocrático
A análise das freqüências de características do paradigma de controle
burocrático indicou as ocorrências apresentadas no gráfico 6, discriminadas a
seguir.
a) No exercício de 1990 a característica mais freqüente, de acordo com o Apêndice
K, foi o “Critério de verificação: legalidade dos procedimentos”;
108
b) No exercício de 1995, ocorreu uma situação peculiar específica que foi a
realização de uma auditoria operacional na área de recursos humanos, cujo relatório
foi incorporado ao relatório de auditoria de gestão do exercício. A freqüência mais
relevante foi o “Critério de verificação: legalidade dos procedimentos” conforme
Apêndice L. Ressalte-se que nesse exercício ainda estava presente o caráter
policialesco do controle demonstrado pela nomenclatura do órgão local, chamado
“Delegacia Federal de Controle”;
c) A maior freqüência registrada no exercício de 2000 nessa dimensão correspondeu
aos item “Paradigma: controle de procedimentos” e “Critério de verificação:
legalidade dos procedimentos” (Apêndice M);
d) No exercício de 2005 a ocorrência relevante consta no item “Critério de
verificação: Legalidade dos procedimentos” (Apêndice N);
Na dimensão controle burocrático, verifica-se que o item “Momento do
controle, com ênfase no controle à priori: controle à priori” não registrou nenhuma
ocorrência. Enquanto o item “Responsabilidade: controlar normas gerais e
específicas relativas ao exercício das atividades para atender ao princípio da
publicidade” registrou baixa ocorrência e em apenas um exercício.
109
Características de Controle
Descrição/Exercício 1990 1995 2000 2005
Total
Descrição/Exercício 1990 1995 2000 2005
Total
2 Dimensão controle 2 Dimensão controle
2.1 Categoria paradigma de
controle burocrático
168* 163* 114* 216* 661*
2.2 Paradigma de controle
gerencial
78* 82* 84* 208* 452*
2.1.1 Paradigma: Controle de
procedimentos
19 21 19 18 77
2.2.1 Paradigma: controle de
resultados
0 0 2 7 9
2.1.2 Orientação: Controle
contábil-legal
20 15 8 17 60
2.2.2 Orientação: Avaliação de
desempenho
1 1 1 7 10
2.1.3 Critérios de verificação:
2.2.3 Critérios de verificação:
2.1.3.1 Legalidade dos
procedimentos;
22 22 19 25 88
2.2.3.1 Avaliação da eficiência;
0 1 2 8 11
2.1.3.2 Conformidade dos
gastos com a legislação
12 15 6 12 45
2.2.3.2 Economicidade;
2 0 1 2 5
2.1.3.3 Certificação da
execução de programas de
trabalho e do orçamento;
4 2 0 8 14
2.2.3.3 Avaliação do
cumprimento de metas/eficácia;
1 0 0 1 2
2.1.3.4 Avaliação de resultados
e da execução de contratos.
9 3 6 11 29
2.2.3.4 Avaliação da execução
de programas de governo;
0 0 0 0 0
2.1.4 Momento do controle, com
ênfase no controle à priori:
2.2.3.5 Avaliação da execução
de orçamentos;
1 1 1 6 9
2.1.4.1 controle à priori
0 0 0 0 0
2.2.3.6 Exigência de
accountability democrática;
3 1 0 4 8
2.1.4.2 controle concomitante
0 18 0 0 18
2.2.4 Momento do controle, com
ênfase no controle à posteriori
2.1.4.3 controle à posteriori
26 12 30 54 122
2.2.4.1 controle à priori
0 0 0 1 1
2.1.5 Responsabilidades:
2.2.4.2 controle concomitante
0 18 0 0 18
2.1.5.1 Levantar a prestação ou
tomada de contas de todos os
responsáveis por bens ou
valores públicos;
9 6 4 8 27
2.2.4.3 controle à posteriori
24 11 27 53 115
2.1.5.2 Dar sustentação ao
controle externo
1 1 4 8 14
2.2.5 Responsabilidades:
2.1.5.3 Controlar a aplicação
dos dinheiros públicos e a
guarda dos bens da União
13 14 5 21 53
2.2.5.1 Orientar administradores
de bens e serviços públicos;
0 3 8 18 29
110
Descrição/Exercício 1990 1995 2000 2005
Total
Descrição/Exercício 1990 1995 2000 2005
Total
2.1.5.4 Controlar as normas
gerais e específicas relativas ao
exercício das atividades
(chefias) para atender aos
princípios:
2.2.5.2 Avaliar renúncia de
receitas;
0 0 0 0 0
2.1.5.4.1 Legalidade
19 20 11 16 66
2.2.5.3 Avaliar a gestão dos
administradores e resultados
alcançados para comprovar a:
2.1.5.4.2 Impessoalidade
1 0 0 3 4
2.2.5.3.1 legalidade;
12 19 8 15 54
2.1.5.4.3 Moralidade
5 2 1 5 13
2.2.5.3.2 moralidade;
2 2 1 7 12
2.1.5.4.4 Publicidade
1 0 0 0 1
2.2.5.3.3 publicidade
0 0 1 1 2
2.1.5.5 Responsabilizar os
agentes públicos
7 12 1 10 30
2.2.5.3.4 finalidade pública;
2 2 2 6 12
2.2.5.3.5 motivação;
0 0 2 4 6
2.2.5.3.6 impessoalidade;
0 0 1 6 7
2.2.5.3.7 legitimidade;
0 0 1 5 6
2.2.5.3.8 eficiência,
9 7 7 15 38
2.2.5.3.9 eficácia;
7 4 5 16 32
2.2.5.3.10 efetividade da gestão;
9 7 7 15 38
2.2.5.3.11 economicidade
5 4 2 3 14
2.2.6 Prestar apoio ao controle
externo;
0 1 5 8 14
Quadro 12 - Resultado da aplicação da análise de conteúdo em relação a dimensão controle 1990 a 2005
Fonte: Elaborado pela autora
(*) Para demonstração gráfica dos resultados foram excluídos os valores correspondentes ao momento do controle.
111
Características de Controle Paradigma Burocrático
1990, 1995, 2000, 2005
0
5
10
15
20
25
30
1 2 3 4 5 6 7 8 91011121314151617
Característica
Frequência
1990
1995
2000
2005
Imp Pub
Legenda 1 Paradigma: Controle de procedimentos; 2 Orientação: Controle contábil-legal; 3 Critérios de verificação:Legalidade dos procedimentos; 4 Critérios de verificação: Conformidade dos
gastos com a legislação; 5 Critérios de verificação: Certificação da execução de programas de trabalho e do orçamento; 6 Critérios de verificação: Avaliação de resultados e da execução de
contratos; 7 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à priori; 8 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle concomitante; 9 Momento do controle, com
ênfase no controle à priori: controle à posteriori; 10 Responsabilidades: Levantar a prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos; 11 Responsabilidades:
Dar sustentação ao controle externo; 12 Responsabilidades: Controlar a aplicação dos dinheiros públicos e a guarda dos bens da União; 13 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e
específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Legalidade; 14 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das
atividades (chefias) para atender aos princípios:Impessoalidade; 15 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos
princípios:Moralidade; 16 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios: Publicidade; 17 Responsabilizar os
agentes públicos.
Gráfico 9 - Características de controle paradigma burocrático
Fonte: Elaborado pela autora
112
As ocorrências predominantes na maioria dos exercícios relacionadas às
características de controle burocrático foi o “Critério de verificação legalidade de
procedimentos”, o que significa que esse traço de administração com características
burocráticas ainda está sendo mantida pela atuação do controle interno ao dar maior
ênfase a legalidade e aos procedimentos.
Em contrapartida, verificou-se, nos exercícios de 1995, 2000 e 2005, a
ausência das características: “Certificação da execução de programas de trabalho e
do orçamento”; “Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das
atividades para atender ao princípio da impessoalidade e publicidade”.
O gráfico 7 indica que o controle com características burocráticas deslocou-
se, de 1990 para 2000, numa tendência de queda sendo a mais significativa no
último exercício, porém em 2005 superou a freqüência de todos os outros exercícios.
É necessário registrar que os relatórios de auditoria dos exercícios mais recentes
apresentam um volume de informações superior aos dos exercícios mais remotos,
fato que devido a metodologia utilizada pode influenciar no resultado, porém não há
como controlar essa ocorrência em virtude da necessidade de dar tratamento
isonômico às fontes de pesquisa.
Características do Paradigma de Controle Burocrático
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Exercício
Frequência
1990 200520001995
Legenda: Total de ocorrências/ano: 1990–142; 1995–133; 2000–84; 2005–162.
Gráfico 10 – Característica do paradigma de controle burocrático
Fonte: Elaborado pela autora
As freqüências relativas em relação ao controle burocrático estão
apresentadas no gráfico 11, como segue.
113
Características de Controle Paradigma Burocrático
0
1
2
3
4
5
6
Exercício
Frequência Relativa x 100
2005200019951990
Legenda: Total de ocorrências/ano: 1990–142; 1995–133; 2000–84; 2005–162.
Gráfico 11 – Característica de controle paradigma burocrático
Fonte: Elaborado pela autora
As freqüências relativas apresentam resultados com tendência de declínio da
presença das características ao longo do período analisado, inclusive para o
exercício de 2005.
4.3.2 Paradigma de Controle Gerencial
A freqüência apresentada pelos relatórios codificados demonstrou que há
uma tendência de crescimento do paradigma de controle gerencial no decorrer dos
períodos analisados, porém a presença do controle com ênfase nas características
burocráticas ainda é superior às características do paradigma de controle gerencial
que emergiram dos relatórios e estão apresentadas no gráfico 8.
a) No exercício de 1990, a maior freqüência refere-se ao item “Responsabilidades:
Avaliar a gestão dos administradores e resultados alcançados para comprovar a
legalidade” (Apêndice O);
b) No exercício de 1995, a ocorrência com maior presença está registrada no item
“Responsabilidades: Avaliar a gestão dos administradores e resultados alcançados
para comprovar a legalidade” (Apêndice P);
c) No exercício de 2000, a maior freqüência ocorreu no item “Responsabilidades:
Orientar administradores de bens e serviços públicos” (Apêndice Q);
d) No exercício 2005 a principal ocorrência se registrou no item “Responsabilidades:
Orientar administradores de bens e serviços públicos” (Apêndice R);
114
Ressalte-se que para os itens ausentes no gráfico não houve registro de
ocorrências. As ausências de características de controle gerencial nos exercícios de
1990 e 1995 foram: “Paradigma: controle de resultados”; “Critérios de verificação:
Avaliação da eficiência”; “Critérios de verificação: Economicidade”; “Critérios de
verificação: Avaliação do cumprimento de metas/eficácia”; “Responsabilidades:
Orientar administradores de bens e serviços públicos”; “Avaliar a gestão dos
administradores e resultados alcançados para comprovar a: publicidade”;
“Responsabilidades: Avaliar a gestão dos administradores e resultados alcançados
para comprovar a motivação”; “Responsabilidades: Avaliar a gestão dos
administradores e resultados alcançados para comprovar a impessoalidade”;
“Responsabilidades: Avaliar a gestão dos administradores e resultados alcançados
para comprovar a legitimidade”; “Prestar apoio ao controle externo”.
Nos exercícios de 2000 registra-se a ausência de: Critérios de verificação:
Avaliação do cumprimento de metas/eficácia; e em todos os exercícios: Critérios de
verificação: Avaliação da execução de programas de governo; e Responsabilidades:
Avaliar renúncia de receitas.
115
Características de Controle Paradigma Gerencial
1990, 1995, 2000, 2005
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Característica
Frequência
1990
1995
2000
2005
CM
A
PG RR Pub
Legenda: 1 Paradigma: controle de resultados; 2 Orientação: Avaliação de desempenho; 3 Critérios de verificação: Avaliação da eficiência; 4 Critérios de verificação: Economicidade; 5 Critérios de
verificação: Avaliação do cumprimento de metas/eficácia; 6 Critérios de verificação: Avaliação da execução de programas de governo; 7 Critérios de verificação: Avaliação da execução de
orçamentos. 8 Critérios de verificação: Exigência de accountability democrática Avaliação da execução de orçamentos; 9 Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori: controle à priori;
10 Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori: controle concomitante; 11 Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori; controle à posteriori; 12 Responsabilidades:
Orientar administradores de bens e serviços públicos; 13 Responsabilidades: Avaliar renúncia de receitas; 14 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
legalidade; 15 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: moralidade; 16 Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: publicidade; 17 Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: finalidade pública; 18 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: motivação; 19 Responsabilidades: Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: impessoalidade; 20 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:: legitimidade; 21 Responsabilidades: Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:eficiência, 22 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: eficácia; 23 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos
admin. e res. alc. para comprovar a: efetividade da gestão; 24 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: economicidade; 25 Prestar apoio ao controle externo;
Gráfico 12 – Características de controle paradigma gerencial
Fonte: Elaborado pela autora
116
Características do Paradigma de Controle Gerencial
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Exercício
Frequência
1990 1995 20052000
O gráfico 13 traz as freqüências obtidas nas características de controle
gerencial consideradas nos exercícios de 1990, 1995, 2000 e 2005, no qual é nítido
o crescimento em 2005.
Legenda: Total de ocorrências/ano: 1990–142; 1995–133; 2000–84; 2005–162.
Gráfico 13 – Características do paradigma de controle gerencial
Fonte: Elaborado pela autora
As frequências relativas para o controle gerencial estão representadas no
gráfico 14.
Características de Controle Paradigma Gerencial
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
Exercício
Frequência Relativa x
100
2005200019951990
Gráfico 14 – Características do paradigma de controle gerencial
Fonte: Elaborado pela autora
117
Comparativo entre as Características de Controle Burocrático e
Gerencial
0
50
100
150
200
Exercício
Frequência
Burocrático
Gerencial
1990 200520001995
Estes resultados diferem significativamente daqueles observados com os
dados das freqüências absolutas, onde se contatou um aumento da presença das
características do paradigma gerencial ao longo do período.
Os resultados da frequência absoluta apurada estão comparados às
freqüências do controle burocrático no gráfico 15.
Gráfico 15 – Comparativo entre as características de controle paradigmas
burocrático e gerencial
Fonte: Elaborado pela autora
O gráfico 16, que apresenta comparativo entre as características de controle
dos paradigmas burocrático e gerencial obtido a partir das freqüências relativas,
evidencia a diferença em relação aos resultados alcançados a partir das freqüências
absolutas no que diz respeito ao exercício de 2005. Enquanto este apresenta uma
diminuição da presença das características dos dois paradigmas no exercício de
2005, aquele mostrou um aumento dessas características.
Este resultado é um tanto surpreendente e instigante, uma vez que se
observa uma diminuição das características dos dois paradigmas ao longo do
período analisado. A diminuição das características de um paradigma não ocorreu
com o concomitante aumento das características do outro.
118
Comparativo entre Características de Controle Paradigmas
Burocrático e Gerencial
0
1
2
3
4
5
6
Exercício
Frequência Relativa x
100
Burocrático
Gerencial
2005200019951990
Gráfico 16 – Comparativo entre as características de controle paradigmas
burocrático e gerencial
Fonte: Elaborado pela autora
De acordo com o referencial teórico que dá suporte ao presente trabalho, o
controle interno é um componente da gestão e o ambiente proporcionado pelo
modelo de gestão é um dos principais elementos de influência na efetividade do
controle interno. O sistema de controle interno, além do tipo de organização formal,
métodos e técnicas utilizados e gerenciamento/avaliação de riscos, tem sua
composição fortemente influenciada pelas atitudes e comprometimento da
administração e dos funcionários.
A partir do exercício de 2000 a estrutura dos relatórios de auditoria apresenta
uma configuração diferente dos anteriores, demonstrando uma preocupação em
subdividir por área e classificar os itens componentes do relatório em títulos e sub-
títulos para cada item, “informação”, “constatação”, “recomendação” e “conclusão”.
O item “recomendação” está presente em, praticamente, todos os pontos dos
relatórios de 2000 e 2005 e revestem-se de um caráter de orientação ao gestor, mas
em alguns casos a orientação pode estar direcionada para cumprir uma
recomendação associada ao paradigma burocrático. Por outro lado, o item
“constatação” não aparece mais como um simples apontamento de inconsistência
ou irregularidade, é analítico, claro e significativo se comparado ao formato dos
relatórios anteriores.
De acordo com a
perspectiva do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado em relação a administração pública gerencial, o exercício do controle à
119
Característica Comum dos Paradigmas de Gestão Exercícios
1990, 1995, 2000, 2005
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Burocrático Gerencial
Paradigma
Frequência
Orientação: Eficiência
posteriori sobre os resultados passa a ser mais rígido, porque a transgressão,
quando ocorrer, deve ser identificada e severamente punida para inibir a prática de
atos lesivos à administração pública e manter a confiança do cidadão nos atos dos
gestores públicos. Esse tipo de controle deve estar associado ao controle
concomitante, que é exercido diretamente pelo cidadão, cujos instrumentos para o
seu exercício têm sido aprimorados a partir da edição da Lei Complementar nº
101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, visando atender as expectativas da
sociedade aos princípios da eficiência, eficácia e efetividade.
4.4 Características Comuns Entre os Paradigmas
Partindo do elenco de características de gestão apresentado por Filippim
(2005) a semelhança identificada entre os dois paradigmas está apenas na
“Orientação”, que, em ambos os casos, a gestão está orientada para a eficiência
(Gráfico 17). Esse conceito é comum aos dois modelos sendo que no paradigma
burocrático a eficiência é a própria essência da administração pública, enquanto no
paradigma de administração gerencial a “orientação eficiência” de fazer mais pelo
menor custo requer sua associação com eficácia e efetividade.
Gráfico 17 - Característica comum entre os paradigmas de administração
Fonte: Elaborado pela autora
120
A maioria dos autores se reporta a eficiência como a forma de alcançar o
objetivo ao menor custo, ou seja, fazendo o melhor uso dos recursos. A eficácia
corresponde a capacidade de tornar concretas as metas programadas, e muitas
vezes, se confunde com eficiência, e a efetividade, de natureza qualitativa, refere-se
a capacidade de ver implementadas com segurança as decisões tomadas. Esses
conceitos são basilares para a administração gerencial.
Na dimensão controle, as características com funções comuns aos dois
paradigmas foram mais freqüentes que na dimensão gestão e estão correlacionadas
abaixo:
Características de Controle Burocrático Características de Controle Gerencial
1 Responsabilidade: Dar sustentação ao
controle externo
↔
1 Prestar apoio ao controle externo
2 Responsabilidade: Controlar as normas
gerais e específicas relativas ao exercício
das atividades (chefias) para atender aos
princípios: legalidade
↔
2 Responsabilidade: Avaliar a gestão dos
administradores e resultados alcançados
para comprovar a: legalidade;
3 Responsabilidade: Controlar as normas
gerais e específicas relativas ao exercício
das atividades (chefias) para atender aos
princípios: impessoalidade
↔
3 Responsabilidade: Avaliar a gestão dos
administradores e resultados alcançados
para comprovar a: impessoalidade
4 Responsabilidade: Controlar as normas
gerais e específicas relativas ao exercício
das atividades (chefias) para atender aos
princípios: moralidade
↔
4 Responsabilidade: Avaliar a gestão dos
administradores e resultados alcançados
para comprovar a: moralidade
5 Responsabilidade: Controlar as normas
gerais e específicas relativas ao exercício
das atividades (chefias) para atender aos
princípios: publicidade
↔
5 Responsabilidade: Avaliar a gestão dos
administradores e resultados alcançados
para comprovar a: publicidade
Estas características comuns estão demonstradas no gráfico 18 e apresentam
um comportamento de proximidade em relação a cada exercício:
121
Características Comuns do Paradigma de Controle Exercícios
1990, 1995, 2000, 2005
0
10
20
30
40
50
60
70
Características
Frequência
Burocrático
Gerencial
32154
Legenda: Características de controle 1-apoio/suporte ao controle externo; 2-atender/comprovar a legalidade; 3-
atender/comprovar a impessoalidade; 4- atender/comprovar a moralidade; 5- atender/comprovar a publicidade.
Gráfico 18 - Característica comum entre os paradigmas de controle
Fonte: Elaborado pela autora
As características de legalidade, impessoalidade, moralidade e
sustentação/apoio ao controle externo associadas aos dois paradigmas reforçam os
mecanismos de auxílio ao administrador no exercício da função pública e a
característica de publicidade está diretamente associada à possibilidade de controle
social exercido pelo cidadão em defesa da aplicação dos recursos públicos e contra
desperdícios, abusos, erros ou fraudes.
A evolução da administração pública num período de quinze anos, constatada
nos documentos pesquisados, ocorreu no sentido de reduzir as características
burocráticas e aumentar as características gerenciais adotadas como referencial e o
resultado da pesquisa apresentou no último exercício pesquisado, características
específicas de cada paradigma de gestão e controle que mantiveram sua ocorrência
ao longo do tempo.
Considerando-se as características comuns evidenciadas nos gráficos 17 e
18, agregadas às características específicas de gestão e controle, constata-se que
há uma fusão dos paradigmas estudados, onde as características burocráticas estão
presentes no mesmo ambiente convivendo com características gerenciais. A
presença de características de gestão e controle comuns aos paradigmas
burocrático e gerencial, no período pesquisado, aponta que essas características
são uma marca própria da administração pública e funcionam como base para a
manutenção do aparelho do Estado.
122
Isso leva a concluir que o novo paradigma que está se formando não segue à
risca o modelo teórico puramente gerencial adotado, e pode ser visto como
contraditório porque mantém características comuns aos dois paradigmas já
evidenciadas. O controle interno demonstrou que é um dos fatores fundamentais
para definir o modelo de gestão e, na pesquisa realizada, os resultados do controle
interno, apresentados no gráfico 10, permitem inferir que foi a principal influência no
paradigma de administração vigente, porque atua como regulador das ações dos
gestores, funcionando também como um sistema de freio para mudanças radicais no
paradigma de administração.
4.5 Características Ausentes nos Resultados Apurados
O resultado final apontou em determinados exercícios algumas
características, nas dimensões gestão e controle dos paradigmas burocrático e
gerencial, que não receberam pontuação, ou seja, estiveram ausentes nos
documentos pesquisados. Considerando que 2005 é o exercício mais recente e que
pode representar a situação mais atual, relacionamos as características ausentes
nesse exercício:
1. Características de gestão do paradigma burocrático
2005 – Pressuposto: centralização
2005 – Papel do Estado: centralizador regulador
2005 - Estratégia ou instrumento de gestão: impessoalidade;
2005 - Estratégia ou instrumento de gestão: divisão do trabalho;
2005 - Estratégia ou instrumento de gestão: qualificação da gestão pública;
2005 - Estratégia ou instrumento de gestão: disciplina;
2005 – Solução de Problemas: Sistemático comando por uma elite burocrática
dos quadros estatais;
2005 – Competência: controlar.
2. Características de gestão do paradigma gerencial
2005 – Processo de gestão: flexibilidade;
2005 – Estratégia ou instrumento de gestão: otimização de recursos;
2005 - Estratégia ou instrumento de gestão: excelência nos serviços públicos;
2005 - Estratégia ou instrumento de gestão: planejamento estratégico
participativo;
123
2005 – Solução de problemas: inovadora;
2005 – Solução de problemas: arranjos em rede;
2005 – Orientação: efetividade
2005 – Competência: inteligência estratégica;
2005 – Competência: capacidade de diálogo
2005 – Competência: capacidade de aprendizagem contínua;
2005 – Competência: conhecimento de novas tecnologias;
2005- Competência: conduta ética.
3. Características de controle do paradigma burocrático
2005 – Responsabilidade: controlar as normas gerais e específicas para
atender ao princípio da publicidade.
4. Características de controle do paradigma gerencial
2005 – Critérios de verificação: avaliação da execução de programas de
governo
2005 – Responsabilidade: avaliar a renúncia de receitas.
Entretanto, é relevante ressaltar que entre as características ausentes, duas
delas relacionadas ao paradigma de administração gerencial não receberam
pontuação em nenhum dos exercícios pesquisados, e são “Estratégia ou
instrumento de gestão: excelência nos serviços públicos” e “Competência: conduta
ética”. Em relação ao controle gerencial identifica-se “Critérios de verificação:
avaliação da execução de programas de governo” e “Responsabilidade: avaliar a
renúncia de receitas.”.
124
5 Conclusões e Recomendações
A pesquisa realizada teve como objetivo identificar as características de
gestão e do controle interno federal presentes e sua relação com paradigmas de
administração pública e controle interno. O trabalho adotou como premissas as
bases lançadas pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado no Brasil
de1995 e o cenário internacional de transformações.
Não foi possível identificar, pela bibliografia pesquisada, um modelo de gestão
específico para as Instituições Federais de Ensino Superior, e a forma de
organização social prevista pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
para as universidades públicas não se efetivou até o momento de conclusão da
pesquisa. Por outro lado, constatou-se que não há preocupação com a
profissionalização (capacitação) dos reitores, vice-reitores e pró-reitores para o
exercício de cargos de direção nas IFES.
A pesquisa foi realizada adotando-se a aplicação da técnica de análise de
conteúdo e utilizando o software NVIVO8 em relatórios de gestão e de auditorias
realizadas na Fundação Universidade Federal de Rondônia (UNIR), nos anos de
1990, 1995, 2000 e 2005. A metodologia utilizada mostrou-se adequada para a
aplicação na pesquisa quantitativa/qualitativa na área de ciências sociais aplicadas
por meio da associação de fatores quantitativos, presença, ausência, significado e
tema. O software NVIVO 8 colaborou para o processamento de grande volume de
dados demonstrando sua adequação para utilização associada à técnica de análise
de conteúdo.
Os resultados revelam que no exercício de 1990 o relatório de gestão da
Fundação Universidade Federal de Rondônia (UNIR) estava impregnado das
características do paradigma burocrático em que os princípios weberianos do
formalismo, da regulamentação e da hierarquia são nitidamente identificados. A
marca mais acentuada está no processo de gestão baseado na padronização e
formalismo que sobressai do relatório analisado. O ano de 1995 apresenta uma
tendência de redução das características burocráticas, apontando para uma possível
mudança nas características de administração da UNIR. No exercício de 2000 a
presença do paradigma burocrático é identificada com menor intensidade, tendo
como ponto focal a “Competência para cumprir normas”. No exercício de 2005
identificou-se o menor número de ocorrências do paradigma burocrático, com
125
ausência de várias características desse paradigma. Em termos gerais, a freqüência
obtida nos quatro exercícios pesquisados, em relação às características de
paradigmas de administração burocrática identificados, indica que o item de maior
freqüência foi “Estratégia ou instrumento de gestão: obediência à regra estatuída”.
Esse item significa que, com maior ênfase, os conteúdos dos documentos
analisados registram a observância da legislação federal, estadual e municipal, as
normas aprovadas pelos conselhos superiores, bem como todas as orientações
normativas oriundas dos Ministérios e órgãos ou entidades aos quais a Universidade
se submete. Em termos gerais, a identificação de itens de elevada freqüência
representa a manutenção de fortes características do paradigma de administração
burocrática ao longo de um período de quinze anos, embora seja possível verificar
uma tendência de queda considerável nas características mais presentes entre o
primeiro e o último exercícios analisados. Deve-se registrar que a ausência da
“Estratégia ou instrumento de gestão: impessoalidade” nos relatórios analisados
pode sinalizar com a possibilidade de resquícios do paradigma patrimonialista, onde
o interesse pessoal do administrador se sobrepõe aos interesses do Estado.
Em relação à presença das características do paradigma de administração
gerencial, em todos os exercícios, várias características não receberam pontuação,
em particular no exercício de 1990, que apresentou uma freqüência inexpressiva. Os
resultados de 1995 e 2000 apresentam índice geral com maior presença das
características do paradigma de administração gerencial em relação aos exercícios
analisados. Entretanto, à exceção da característica “hierarquização”, os resultados
revelam que no ano de 2000 é de uma maior incidência de características
gerenciais, porém com manutenção do paradigma burocrático, o que pode significar
o surgimento de um paradigma de gestão híbrido que agrega e, ao mesmo tempo,
exclui características burocráticas e gerenciais. Destaca-se a ausência total, em
todos os exercícios, da característica “Estratégia ou instrumento de gestão
excelência nos serviços públicos” “Competência: conduta ética”, isto pode
representar um desvio do que preconiza a teoria sobre a administração pública
gerencial, cuja atuação deve estar voltada para atendimento ao cidadão.
A adoção de novos conceitos e posturas na gestão pública são os fatores que
podem ter contribuído para o declínio dos paradigmas de administração burocrática
e os mesmos que, agindo no sentido inverso, favoreceram a mudança que ainda
não se consolidou. Os processos de transformação no Estado brasileiro forçados por
126
eventos que atingiram outros países, foram o principal combustível para a migração
que vem ocorrendo nesse período nas características de gestão das organizações
públicas.
No que diz respeito ao controle, os resultados apontaram forte presença das
características burocráticas nos relatórios de todos os exercícios analisados, com
certa tendência de queda de 1990 para 2000, porém apresentou aumento
significativo no último exercício em termos de freqüência absoluta. Esses resultados
podem ter sido influenciados pelo fato dos relatórios de auditoria dos exercícios mais
recentes apresentarem um volume de informações superior aos dos exercícios mais
remotos. Em relação às características do controle gerencial, os resultados
apontaram uma baixa freqüência nos anos de 1990, 1995 e 2000, com tendência de
crescimento do paradigma de controle gerencial no decorrer dos períodos
analisados, sendo mais presentes em 2005, porém a apuração das freqüências
relativas dos achados de pesquisa revela redução em relação às freqüências
absolutas e a presença do controle com ênfase nas características burocráticas
ainda é superior às características do paradigma de controle gerencial que
emergiram dos relatórios.
Em relação às características de gestão do paradigma de administração
burocrática a maior incidência para os exercícios de 1990, 1995, 2000 e 2005 foi,
respectivamente, “Processo de gestão: padronização e formalismo”; “Estratégia ou
instrumento de gestão: obediência à regra estatuída”; “Competência: cumprir
normas”; e “Estratégia ou instrumento de gestão: hierarquização”.
Para o paradigma de administração gerencial, as características de gestão
mais acentuadas foram “Pressuposto: participação”; “Estratégia ou instrumentos de
gestão: revitalização da gestão pública”; “Orientação: Eficiência”; e “Estratégia ou
instrumento de gestão: Fortalecimento da capacidade de gestão de políticas
públicas”, para os exercícios 1990, 1995, 2000 e 2005, respectivamente.
A apuração acumulada das características de gestão burocrática em cada
exercício apresentou uma freqüência absoluta de 228, 150, 82 e 39,
respectivamente, numa redução significativa ano a ano. Ocorrendo o processo
inverso em relação às características de gestão gerencial nos primeiros três
exercícios que apresentaram crescimento progressivo e um decréscimo no exercício
de 2005.
127
O paradigma de controle burocrático identificou para os exercícios de 1990,
1995, 2000 e 2005, de forma mais acentuada, as características “Critério de
verificação: legalidade dos procedimentos”; “Critério de verificação: legalidade dos
procedimentos”; “Paradigma: controle de procedimentos e Critério de verificação:
legalidade dos procedimentos”; e “Critério de verificação: legalidade dos
procedimentos”, respectivamente.
Para o paradigma de controle gerencial, as características de maior incidência
em cada exercício pesquisado foram “Responsabilidades: Avaliar a gestão dos
administradores e resultados alcançados para comprovar a legalidade”;
“Responsabilidades: Avaliar a gestão dos administradores e resultados alcançados
para comprovar a legalidade”; “Responsabilidades: Orientar administradores de bens
e serviços públicos”; e “Responsabilidades: Orientar administradores de bens e
serviços públicos”, respectivamente, para 1990, 1995, 2000 e 2005.
As características de maior incidência em relação ao controle burocrático
revelam que a regra geral adotada foi legalidade de procedimentos. Sendo que
características de controle gerencial semelhantes estiveram presentes, merecendo
destaque a presença, nos dois exercícios mais recentes, a responsabilidade do
controle em orientar os administradores.
A manutenção de determinadas características burocráticas sugere a
consolidação de algumas características desse paradigma (nas dimensões
administração e controle) que são inerentes à própria administração pública, entre
estas se pode citar a Estratégia ou instrumento de gestão: legalidade e obediência à
regra estatuída, ao mesmo tempo em que se verifica o crescimento das
características gerenciais.
Um dos itens que se pode considerar contraditório no resultado apresentado é
a identificação de orientação para eficiência e, em nenhum momento, nem os
relatórios de gestão ou de controle falam sobre metodologias ou mecanismos de
apuração de custos utilizados pela IFES os quais, na ausência de outros
indicadores, poderiam ser instrumentos concretos de mensuração da eficiência,
tanto, burocrática como gerencial, visto que nesta última o princípio da eficiência
deve estar associado a outros resultados, relacionados à eficácia e efetividade da
gestão.
Pela análise geral dos resultados presentes nos documentos verifica-se que
até o exercício de 2000 foi registrada a diminuição das características dos
128
paradigmas de gestão e controle burocrático com um aumento gradativo das
características gerenciais de ambos. Porém em 2000 e 2005, os resultados das
características tanto de gestão como de controle gerencial apresentaram uma
redução, ao mesmo tempo em que houve um aumento das características
burocráticas. Tal constatação parece representar a formação de um novo paradigma
a partir da necessidade de manutenção de características de gestão burocrática
presentes, com elevada freqüência em todos os exercícios, associadas às
características de gestão gerencial que se originaram de características
burocráticas, mas sua presença representa um peso diferente no novo paradigma.
É possível exemplificar essa afirmativa com o item “legalidade” que no paradigma de
controle burocrático é um critério de verificação e no paradigma gerencial passa a
ser responsabilidade de avaliação do gestor quanto ao atendimento ao princípio da
legalidade. Essa conclusão baseia-se na constatação, a partir dos dados
apresentados nos gráficos tanto de administração como de controle, de que as
características dos paradigmas se cruzam em determinado momento e seguem
paralelamente no sentido de crescimento ou de declínio. Esse novo paradigma
surge a partir do aperfeiçoamento e consolidação dos aspectos burocráticos e, ao
mesmo tempo, em que absorve características gerenciais, ou pode sinalizar com a
indefinição de um paradigma de administração característico de uma fase de
transição em que um novo paradigma ainda está em construção. Entretanto,
ressalta-se que o ambiente de gestão de uma universidade pública federal tem
peculiaridades que a diferenciam das demais organizações públicas. Cita-se como
exemplo, o processo de gestão acadêmica e administrativa que, mesmo nos tempos
mais distantes, funciona à base de decisões de diversos níveis de colegiados. Essa
característica da universidade não impede que a hierarquização seja uma das
características de gestão burocrática de presença mais destacada em todos os
exercícios, por essa razão não é recomendável adotar modelos de gestão aplicáveis
a organizações meramente administrativas dadas às peculiaridades da organização
universitária.
Verifica-se que, independente do paradigma identificado, há uma freqüência
crescente do item relacionado ao suporte/apoio ao controle externo, demonstrando
uma aproximação ou, melhor, uma possível integração entre as ações do controle
interno e controle externo. Isto evidencia o desenvolvimento de ações cada vez mais
fortes para reduzir a possibilidade de aplicação inadequada de recursos públicos e,
129
indo mais além, reduzindo as oportunidades para desperdícios, erros, desvios e
fraudes.
Com base nos estudos realizados e conclusões extraídas, se faz algumas
recomendações que podem ser úteis tanto para a IFES, como para os interessados
em investigações dessa natureza:
• Desenvolver novos indicadores de desempenho institucional para permitir uma
avaliação baseada em parâmetros gerenciais;
• Dar efetividade ao processo de avaliação institucional, tanto interna como
externa, utilizando o resultado como instrumento para melhoria da gestão, a fim
de suprir as lacunas identificadas nas freqüências zeradas das características de
gestão gerencial, tais como flexibilidade, otimização de recursos, excelência nos
serviços públicos;
• Retomar o planejamento estratégico e adotá-lo como instrumento de gestão;
• Dar atenção especial ao acervo documental da IFES para preservar a memória
da instituição.
• Trabalhar para melhorar o modelo de gestão, no qual a hierarquização da
administração não represente um freio ao desenvolvimento das atividades
institucionais e à implementação de projetos.
Em relação a contribuição para geração de conhecimento científico, e
considerando que a base teórica adotada pode não ter sido suficiente para
contemplar todas as questões envolvidas nos documentos objetos da pesquisa,
recomenda-se:
• o aprofundamento da pesquisa para identificar um modelo de gestão e de
controle para as universidades públicas federais que possa contemplar os
aspectos acadêmicos e administrativos, de forma integrada.
• a investigação sobre a efetividade das mudanças no contexto das
organizações que compõem a administração pública por pesquisadores de
ciências sociais aplicadas;
• novos estudos sobre as características de gestão e de controle dos
paradigmas burocrático e gerencial da UNIR no exercício 2005, a fim de
uma melhor compreensão dos achados desta pesquisa.
130
No sentido de contribuir para o desenvolvimento de novas pesquisas, relata-
se as dificuldades encontradas. Entre os fatores dificultadores da pesquisa realizada
pode-se destacar:
• a demora para obtenção das fontes de pesquisa documental (relatórios)
para utilização como fonte de dados, dos nove utilizados apenas três foram
obtidos em meio eletrônico, sendo que o mais antigo contendo manchas e
sem condições de utilizá-lo para digitalização, necessitou ser totalmente
digitado e, junto com os demais, precisou ser digitalizado e reconvertido
para arquivo eletrônico, o que demandou tempo para sua organização em
razão da desconfiguração dos textos escaneados;
• a dificuldade de localização de fontes de dados complementares na
unidade pesquisada (planos de ação, PDI, etc., relativos aos exercícios de
1990 a 2000) pela ausência de um sistema de arquivos organizado;
• a utilização parcial do software em razão do tempo e conhecimento
limitados;
• a necessidade de utilização de um equipamento com capacidade superior
ao disponível em razão do volume de dados que o software processa
simultaneamente nas operações e cruzamento de dados;
• Necessidade de tratamento de dados com exclusão de imagens e fórmulas
constantes em algumas fontes de dados (relatórios) por apresentarem
incompatibilidade com o software, sem, contudo, excluir conteúdo
indispensável à pesquisa;
• A escassez de material bibliográfico disponível na biblioteca da instituição
promotora do programa de pós-graduação, obrigando os alunos a
adquirirem por sua conta livros, periódicos e outros materiais para estudos;
131
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WARLICH, Beatriz M. de Souza. Uma análise das teorias de organização. 5 ed.
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136
APÊNDICES
137
APÊNDICE A – Freqüência de Palavras por Ordem e Número de Aparição - Gestão
RELATÓRIOS DE GESTÃO
ORDEM DE FREQUÊNCIA E NÚMERO DE APARIÇÕES EM CADA EXERCÍCIO
Palavra 1990 Palavra 1995 Palavra 2000 Palavra 2005
curso 33 curso 179 programa 36 curso 152
Atividades 26 ciências 90 reais 29 graduação 143
reitoria 25 atividades 83 recursos 24 atividades 140
ciências 23 campus 81 valor 23 ensino 131
aprovou 22 letivo 79 desenvolvimento 22 alcançada 126
universidade 22 período 77 graduação 22 participação 120
reitor 20 semestre 77 exercício 20 projeto 112
campus 19 férias 76 programas 20 educação 107
ensino 18 realização 70 atividades 19 pesquisa 106
apoio 17 universidade 61 executado 18 campus 104
administração 16 docentes 56 ensino 16 cursos 99
conselho 16 projeto 55 orçado 16 professores 93
cursos 16 alunos 49 projetos 16 alunos 92
educação 15 federal 48 qualidade 16 saúde 92
noite 15 fundação 46 execução 15 gestão 81
núcleo 15 ensino 45 quatro 15 ações 80
geral 14 unidade 45 extensão 14 desenvolvimento 78
projeto 14 participação 44 projeto 14 docentes 72
alunos 13 recursos 42 desempenho 12 aquisição 71
central 13 cursos 41 reitoria 12 desenvolvidas 69
enfermagem 13 extensão 41 rondônia 12 avaliação 68
federal 13 vagas 41 alunos 11 rondônia 67
porto 13 monitores 40 atendimento 11 superior 67
setor 13 plano 40 cinco 11 programa 65
velho 13 disciplinas 39 distância 11 universidade 65
biblioteca 12 rondônia 39 estrutura 11 elaboração 63
docente 12 turmas 39 foram 11 manutenção 63
extensão 12 discriminação 38 também 11 projetos 63
138
ORDEM DE FREQUÊNCIA E NÚMERO DE APARIÇÕES EM CADA EXERCÍCIO
pesquisa 12 saúde 38 tecnologia 11 porto 60
pessoal 12 formandos 37 trinta 11 processo 60
administrativo 11 comunidade 36 vinte 11 administração 59
elaboração 11 educação 36 ações 10 coordenação 59
objetivo 11 graduação 35 campus 10 trabalho 59
processos 11 seminário 35 centavos 10 função 58
psicologia 11 implantação 34 curso 10 prazo 58
quadro 11 elaboração 32 diferença 10 velho 58
seguintes 11 pesquisa 32 diretoria 10 apoio 57
diretor 10 trabalho 32 financeira 10 estrutura 55
divisão 10 letras 31 pesquisa 10 letras 55
livros 10 acadêmico 28 cento 9 recursos 54
manteve 10 execução 28 comunidade 9 acompanhamento 53
total 10 rondonia 28 controle 9 exercício 51
cacoal 9 semana 28 cursos 9 realização 51
controle 9 psicologia 25 manutenção 9 serviços 51
corpo 9 acadêmica 24 organizacional 9 controle 49
demonstrativo 9 maior 24 pessoal 9 mestrado 49
diretoria 9 professores 24 servidores 9 revista 49
letras 9 núcleo 23 sistema 9 artigo 48
matemática 9 projetos 22 tabela 9 comunidade 48
material 9 congresso 21 tesouro 9 eventos 48
Tot 50x5
696
Tot 50x5
2314
Tot 50x5
680
Tot 50x5
3778
Tot 1265x5
2994
Tot 2219x5
8966
Tot 1275x5
2917
Tot 4694x5
20637
139
APÊNDICE B - Freqüência de Palavras por Ordem e Número de Aparição – Controle
RELATÓRIOS DE AUDITORIA
ORDEM DE FREQUÊNCIA E NÚMERO DE APARIÇÕES EM CADA EXERCÍCIO
Palavra 1990 Palavra 1995 Palavra 1995 Palavra 2000 Palavra 2005
constatou 17 pagamento 22 artigo 13 unidade 53 processo 129
contas 14 exame 17 processo 11 justificativa 28 servidor 90
exercício 13 servidores 17 instituição 8 licitação 28 equipe 88
processo
12
comissão 16 auditoria (repet.1995) 7 processos 28 análise 87
foram 10 sentenças 16 contas 6 valor 25 universidade 75
valor 10 vencimento 16 foram 6 conta 23 relação 72
unidade 9 itens 15 presente 6 conforme 21 sistema 71
conta 8 cargo 14 relatório 6 contrato 21 entidade 70
recursos 8 funcionários 14 universidade 6 assunto 20 foram 65
universidade 8 forma 13 decreto 5 contas 20 pagamento 62
auditoria 7 valores 13 despesas 5 foram 20 23118 61
exame 7 gratificação 12 entidade 5 convênios 19 auditoria 61
registros 7 controle 11 exercício 5 contratos 18 fundação 61
servidores 7 siape 11 ministério 5 constatação 16 justificativa 61
apenas 6 estado 9 23118 4 execução 16 conforme 59
cabendo 6 exercício 9 apontadas 4 ausência 15 controle 55
comissão 6 indica 9 apresentadas 4 total 15 informação 54
contábeis 6 sistema 9 comissão 4 exercício 14 recomendação 54
contrariando 6 trabalhistas 9 desporto 4 informação 14 relatório 54
decreto 6 dados 8 educação 4 pagamento 14 também 53
itens 6 erário 8 fatos 4 processo 14 unidade 53
relatório 6 estão 8 federal 4 saldo 14 serviços 48
responsabilidade 6 federal 8 gestão 4 serviços 14 federal 47
apesar 5 percentuais 8 itens 4 dispensa 13 objeto 46
despesas 5 serviço 8 justificativas 4 objeto 13 ponto 46
entidade 5 total 8 prestação 4 prestação 13 processos 46
existência 5 unidade 8 realizada 4 seguintes 12 servidores 46
falta 5 artigo 7 referência 4 servidores 12 despesas 45
federal 5 auditoria 7 registros 4 subárea 12 tendo 45
normas 5 concessão 7 relação 4 fundação 11 cargo 44
patrimonial 5 conforme 7 valor 4 gestão 11 contas 44
prestação 5 decreto 7 acordo 3 gestor 11 execução 44
relação 5 devido 7 controle 3 período 11 recursos 43
relativamente 5 função 7 despesa 3 razão 11 trabalho 43
saldo 5 indevidamente 7 estão 3 analisados 10 através 42
termos 5 necessário 7 exames 3 causa 10 memorando 42
trabalho 5 pagos 7 falhas 3 controle 10 patrimônio 42
valores 5 restituição 7 interno 3 efetuar 10 informações 41
acordo 4 valor 7 porto 3 inexigibilidade 10 verificamos 41
administração 4 análise 6 rondônia 3 preços 10 almoxarifado 40
anexo 4 beneficiários 6 termos 3 termos 10 comissão 40
aquisição 4 considerando 6 trabalho 3 analise 9 valor 40
140
artigo 4 diferença 6 velho 3 auditoria 9 reais 39
através 4 legal 6 000382 2 bancárias 9 termo 39
campus 4 percentual 6 alínea 2 interno 9 vista 39
condições 4 processo 6 almoxarifado 2 ordens 9 convênio 38
conservação 4 quintos 6 amostragem 2 apresentada 8 convênios 38
despesa 4 relatório 6 áreas 2 atitude 8 gestor 38
estado 4 seguintes 6 artigos 2 despesas 8 contratação 36
físico 4 substitutos 6 autorizada 2 recomendação 8 coordenação 36
Total de 50x5
314
Total de 50x5
466
Total de 50x5
212
Total de 50x5
747
Total de 50x5
2653
Total de 773x5
1331
Total de 1005 x5
1874
Total de 360x5
569
Total de 1165 x5
2715
Total de 3848x5
14800
141
Características de Gestão Burocrática 1990
0
5
10
15
20
25
30
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819
Características
Frequência
APÊNDICE C–Características de Gestão Paradigma Burocrático 1990
Legenda:1-Pressuposto: Centralização; 2-Processo de gestão: padronização e formalismo; 3-Papel do Estado: centralizador
regulador; 4-Estratégia ou Instrumentos de gestão: impessoalidade; 5-Estratégia ou Instrumentos de gestão:divisão do
trabalho; 6-Estratégia ou Instrumentos de gestão: hierarquização; 7-Estratégia ou Instrumentos de gestão: qualificação da
gestão pública; 8-Estratégia ou Instrumentos de gestão: legalismo; 9-Estratégia ou Instrumentos de gestão: disciplina; 10-
Estratégia ou Instrumentos de gestão: obediência à regra estatuída; 11-Estratégia ou Instrumentos de gestão; controle; 12-
Solução de problemas: Sistemático comando por uma elite burocrática dos quadros estatais; 13-Orientação: Eficiência; 14-
Foco: Na instituição; 15-Desenvolvimento: Plano elaborado pelo governo; 16-Objetivo: Preservar o status quo da burocracia;
17-Competências: controlar; 18-Competências:organizar; 19-Competências: cumprir normas
.
142
Características de Gestão Burocrática 1995
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
12345678910111213141516171819
Característica
Frequência
APÊNDICE D–Características de Gestão Paradigma Burocrático 1995
Legenda:
1-Pressuposto: Centralização; 2-Processo de gestão: padronização e formalismo; 3-Papel do Estado: centralizador regulador;
4-Estratégia ou Instrumentos de gestão: impessoalidade; 5-Estratégia ou Instrumentos de gestão:divisão do trabalho; 6-
Estratégia ou Instrumentos de gestão: hierarquização; 7-Estratégia ou Instrumentos de gestão: qualificação da gestão pública;
8-Estratégia ou Instrumentos de gestão: legalismo; 9-Estratégia ou Instrumentos de gestão: disciplina; 10-Estratégia ou
Instrumentos de gestão: obediência à regra estatuída; 11-Estratégia ou Instrumentos de gestão; controle; 12-Solução de
problemas: Sistemático comando por uma elite burocrática dos quadros estatais; 13-Orientação: Eficiência; 14-Foco: Na
instituição; 15-Desenvolvimento: Plano elaborado pelo governo; 16-Objetivo: Preservar o status quo da burocracia; 17-
Competências: controlar; 18-Competências:organizar; 19-Competências: cumprir normas
.
143
Características de Gestão Burocrática 2000
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819
Característica
frequência
APÊNDICE E – Características de Gestão Paradigma Burocrático 2000
Legenda:
1-Pressuposto: Centralização; 2-Processo de gestão: padronização e formalismo; 3-Papel do Estado: centralizador regulador;
4-Estratégia ou Instrumentos de gestão: impessoalidade; 5-Estratégia ou Instrumentos de gestão:divisão do trabalho; 6-
Estratégia ou Instrumentos de gestão: hierarquização; 7-Estratégia ou Instrumentos de gestão: qualificação da gestão pública;
8-Estratégia ou Instrumentos de gestão: legalismo; 9-Estratégia ou Instrumentos de gestão: disciplina; 10-Estratégia ou
Instrumentos de gestão: obediência à regra estatuída; 11-Estratégia ou Instrumentos de gestão; controle; 12-Solução de
problemas: Sistemático comando por uma elite burocrática dos quadros estatais; 13-Orientação: Eficiência; 14-Foco: Na
instituição; 15-Desenvolvimento: Plano elaborado pelo governo; 16-Objetivo: Preservar o status quo da burocracia; 17-
Competências: controlar; 18-Competências:organizar; 19-Competências: cumprir normas
.
144
Características de Gestão Burocrática 2005
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819
Característica
Frequência
APÊNDICE F – Características de Gestão Paradigma Burocrático 2005
Legenda:
1-Pressuposto: Centralização; 2-Processo de gestão: padronização e formalismo; 3-Papel do Estado: centralizador regulador;
4-Estratégia ou Instrumentos de gestão: impessoalidade; 5-Estratégia ou Instrumentos de gestão:divisão do trabalho; 6-
Estratégia ou Instrumentos de gestão: hierarquização; 7-Estratégia ou Instrumentos de gestão: qualificação da gestão pública;
8-Estratégia ou Instrumentos de gestão: legalismo; 9-Estratégia ou Instrumentos de gestão: disciplina; 10-Estratégia ou
Instrumentos de gestão: obediência à regra estatuída; 11-Estratégia ou Instrumentos de gestão; controle; 12-Solução de
problemas: Sistemático comando por uma elite burocrática dos quadros estatais; 13-Orientação: Eficiência; 14-Foco: Na
instituição; 15-Desenvolvimento: Plano elaborado pelo governo; 16-Objetivo: Preservar o status quo da burocracia; 17-
Competências: controlar; 18-Competências:organizar; 19-Competências: cumprir normas.
145
Características de Gestão Gerencial 1990
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 1314 15 1617 1819202122232425262728293031323334
Característica
Frequência
APÊNDICE G – Características de Gestão Paradigma Gerencial 1990
Legenda:
1 Pressuposto: Participação; 2 Pressuposto: Transparência; 3 Proc.Gestão: Flexibilidade; 4 P.do Estado:promotor do desenvolvimento; 5 Estr.
ou instr. de gestão:Revitalização da gestão pública; 6 Estratégia ou instrumentos de gestão:Fortalecimento da capacidade de gestão de políticas
públicas; 7 Estr.ou instr. de gestão:Otimização de recursos; 8 Estr. ou instr. de gestão:Incorporação de novas tecnologias; 9 Estratégia ou
instrumentos de gestão: Excelência nos serviços públicos; 10 Estratégia ou instrumentos de gestão: Avaliação constante e processual; 11
Estratégia ou instrumentos de gestão: Integração de políticas; 12 Estratégia ou instrumentos de gestão: Aprendizagem organizacional; 13
Estratégia ou instrumentos de gestão: Pluralismo de instrumentos, ferramentas e métodos; 14 Estr. ou instr. de gestão: Planejamento estratégico
participativo; 15 Solução de problemas:Inovadoras; 16 Solução de problemas: Arranjos em rede; 17 Orientação: Eficiência; 18 Orientação:
Eficácia; 19 Orientação: Efetividade; 20 Foco no cidadão; 21 Desenv.: Plano estratégico de desenvolvimento articulado pelo poder local e pela
rede; 22 Objetivo: Preservação do interesse público; 23 Competências: Formular e implementar políticas públicas; 24 Comp.: Capac. de decidir
pelas soluções mais adequadas; 25 Competências: Inteligência estratégica; 26 Competências: Capacidade de planejamento; 27 Competências:
Transparência; 28 Competências: Capacidade de diálogo; 29 Competências: Capacidade de aprendizagem contínua; 30 Competências:
Conhecimento de novas tecnologias; 31 Competências: Conduta ética; 32 Competências: Visão sistêmica; 33 Competências: Capacidade de
articular redes; 34 Capacidade de interlocução e negociação.
146
Características de Gestão Gerencial 1995
0
2
4
6
8
10
12
14
1 2 3 4 5 6 7 8 910111213141516171819202122232425262728293031323334
Característica
Frequência
APÊNDICE H – Características de Gestão Paradigma Gerencial 1995
Legenda:
1 Pressuposto: Participação; 2 Pressuposto: Transparência; 3 Proc.Gestão: Flexibilidade; 4 P.do Estado:promotor do desenvolvimento; 5 Estr.
ou instr. de gestão:Revitalização da gestão pública; 6 Estratégia ou instrumentos de gestão:Fortalecimento da capacidade de gestão de políticas
públicas; 7 Estr.ou instr. de gestão:Otimização de recursos; 8 Estr. ou instr. de gestão:Incorporação de novas tecnologias; 9 Estratégia ou
instrumentos de gestão: Excelência nos serviços públicos; 10 Estratégia ou instrumentos de gestão: Avaliação constante e processual; 11
Estratégia ou instrumentos de gestão: Integração de políticas; 12 Estratégia ou instrumentos de gestão: Aprendizagem organizacional; 13
Estratégia ou instrumentos de gestão: Pluralismo de instrumentos, ferramentas e métodos; 14 Estr. ou instr. de gestão: Planejamento estratégico
participativo; 15 Solução de problemas:Inovadoras; 16 Solução de problemas: Arranjos em rede; 17 Orientação: Eficiência; 18 Orientação:
Eficácia; 19 Orientação: Efetividade; 20 Foco no cidadão; 21 Desenv.: Plano estratégico de desenvolvimento articulado pelo poder local e pela
rede; 22 Objetivo: Preservação do interesse público; 23 Competências: Formular e implementar políticas públicas; 24 Comp.: Capac. de decidir
pelas soluções mais adequadas; 25 Competências: Inteligência estratégica; 26 Competências: Capacidade de planejamento; 27 Competências:
Transparência; 28 Competências: Capacidade de diálogo; 29 Competências: Capacidade de aprendizagem contínua; 30 Competências:
Conhecimento de novas tecnologias; 31 Competências: Conduta ética; 32 Competências: Visão sistêmica; 33 Competências: Capacidade de
articular redes; 34 Capacidade de interlocução e negociação.
147
Características de Gestão Gerencial 2000
0
2
4
6
8
10
12
14
12345678910111213141516171819202122232425262728293031323334
Característica
Frequência
APÊNDICE I – Características de Gestão Paradigma Gerencial 2000
Legenda:1 Pressuposto: Participação; 2 Pressuposto: Transparência; 3 Proc.Gestão: Flexibilidade; 4 P.do Estado:promotor do
desenvolvimento; 5 Estr. ou instr. de gestão:Revitalização da gestão pública; 6 Estratégia ou instrumentos de
gestão:Fortalecimento da capacidade de gestão de políticas públicas; 7 Estr.ou instr. de gestão:Otimização de recursos; 8 Estr.
ou instr. de gestão:Incorporação de novas tecnologias; 9 Estratégia ou instrumentos de gestão: Excelência nos serviços
públicos; 10 Estratégia ou instrumentos de gestão: Avaliação constante e processual; 11 Estratégia ou instrumentos de gestão:
Integração de políticas; 12 Estratégia ou instrumentos de gestão: Aprendizagem organizacional; 13 Estratégia ou
instrumentos de gestão: Pluralismo de instrumentos, ferramentas e métodos; 14 Estr. ou instr. de gestão: Planejamento
estratégico participativo; 15 Solução de problemas:Inovadoras; 16 Solução de problemas: Arranjos em rede; 17 Orientação:
Eficiência; 18 Orientação: Eficácia; 19 Orientação: Efetividade; 20 Foco no cidadão; 21 Desenv.: Plano estratégico de
desenvolvimento articulado pelo poder local e pela rede; 22 Objetivo: Preservação do interesse público; 23 Competências:
Formular e implementar políticas públicas; 24 Comp.: Capac. de decidir pelas soluções mais adequadas; 25 Competências:
Inteligência estratégica; 26 Competências: Capacidade de planejamento; 27 Competências: Transparência; 28 Competências:
Capacidade de diálogo; 29 Competências: Capacidade de aprendizagem contínua; 30 Competências: Conhecimento de novas
tecnologias; 31 Competências: Conduta ética; 32 Competências: Visão sistêmica; 33 Competências: Capacidade de articular
redes; 34 Capacidade de interlocução e negociação.
148
Características de Gestão Gerencial 2005
0
5
10
15
20
25
12345678910111213141516171819202122232425262728293031323334
Característica
Frequência
APÊNDICE J – Características de Gestão Paradigma Gerencial 2005
Legenda:
1 Pressuposto: Participação; 2 Pressuposto: Transparência; 3 Proc.Gestão: Flexibilidade; 4 P.do Estado:promotor do desenvolvimento; 5 Estr.
ou instr. de gestão:Revitalização da gestão pública; 6 Estratégia ou instrumentos de gestão:Fortalecimento da capacidade de gestão de políticas
públicas; 7 Estr.ou instr. de gestão:Otimização de recursos; 8 Estr. ou instr. de gestão:Incorporação de novas tecnologias; 9 Estratégia ou
instrumentos de gestão: Excelência nos serviços públicos; 10 Estratégia ou instrumentos de gestão: Avaliação constante e processual; 11
Estratégia ou instrumentos de gestão: Integração de políticas; 12 Estratégia ou instrumentos de gestão: Aprendizagem organizacional; 13
Estratégia ou instrumentos de gestão: Pluralismo de instrumentos, ferramentas e métodos; 14 Estr. ou instr. de gestão: Planejamento estratégico
participativo; 15 Solução de problemas:Inovadoras; 16 Solução de problemas: Arranjos em rede; 17 Orientação: Eficiência; 18 Orientação:
Eficácia; 19 Orientação: Efetividade; 20 Foco no cidadão; 21 Desenv.: Plano estratégico de desenvolvimento articulado pelo poder local e pela
rede; 22 Objetivo: Preservação do interesse público; 23 Competências: Formular e implementar políticas públicas; 24 Comp.: Capac. de decidir
pelas soluções mais adequadas; 25 Competências: Inteligência estratégica; 26 Competências: Capacidade de planejamento; 27 Competências:
Transparência; 28 Competências: Capacidade de diálogo; 29 Competências: Capacidade de aprendizagem contínua; 30 Competências:
Conhecimento de novas tecnologias; 31 Competências: Conduta ética; 32 Competências: Visão sistêmica; 33 Competências: Capacidade de
articular redes; 34 Capacidade de interlocução e negociação.
149
Característica de Controle Burocrático 1990
0
5
10
15
20
25
1234567891011121314151617
Característica
Frequência
APÊNDICE K – Características de Controle Paradigma Burocrático 1990
Legenda
1 Paradigma: Controle de procedimentos; 2 Orientação: Controle contábil-legal; 3 Critérios de verificação:Legalidade dos
procedimentos; 4 Critérios de verificação: Conformidade dos gastos com a legislação orçamentária; 5 Critérios de verificação:
Certificação da execução de programas de trabalho e do orçamento; 6 Critérios de verificação: Avaliação de resultados e da
execução de contratos; 7 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à priori; 8 Momento do controle, com
ênfase no controle à priori: controle concomitante; 9 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à posteriori;
10 Responsabilidades: Levantar a prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos; 11
Responsabilidades: Dar sustentação ao controle externo; 12 Responsabilidades: Controlar a aplicação dos dinheiros públicos e
a guarda dos bens da União; 13 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das
atividades (chefias) para atender aos princípios:Legalidade; 14 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas
relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Impessoalidade; 15 Responsabilidades:Controlar as
normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Moralidade; 16
Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos
princípios: Publicidade; 17 Responsabilizar os agentes públicos.
150
Característica de Controle Burocrático 1995
0
5
10
15
20
25
1234567891011121314151617
Característica
Frequência
APÊNDICE L – Características de Controle Paradigma Burocrático 1995
Legenda
1 Paradigma: Controle de procedimentos; 2 Orientação: Controle contábil-legal; 3 Critérios de verificação:Legalidade dos
procedimentos; 4 Critérios de verificação: Conformidade dos gastos com a legislação orçamentária; 5 Critérios de verificação:
Certificação da execução de programas de trabalho e do orçamento; 6 Critérios de verificação: Avaliação de resultados e da
execução de contratos; 7 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à priori; 8 Momento do controle, com
ênfase no controle à priori: controle concomitante; 9 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à posteriori;
10 Responsabilidades: Levantar a prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos; 11
Responsabilidades: Dar sustentação ao controle externo; 12 Responsabilidades: Controlar a aplicação dos dinheiros públicos e
a guarda dos bens da União; 13 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das
atividades (chefias) para atender aos princípios:Legalidade; 14 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas
relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Impessoalidade; 15 Responsabilidades:Controlar as
normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Moralidade; 16
Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos
princípios: Publicidade; 17 Responsabilizar os agentes públicos.
151
Característica de Controle Burocrático 2000
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011121314151617
Característica
Frequência
APÊNDICE M – Características de Controle Paradigma Burocrático 2000
Legenda
1 Paradigma: Controle de procedimentos; 2 Orientação: Controle contábil-legal; 3 Critérios de verificação:Legalidade dos
procedimentos; 4 Critérios de verificação: Conformidade dos gastos com a legislação orçamentária; 5 Critérios de verificação:
Certificação da execução de programas de trabalho e do orçamento; 6 Critérios de verificação: Avaliação de resultados e da
execução de contratos; 7 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à priori; 8 Momento do controle, com
ênfase no controle à priori: controle concomitante; 9 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à posteriori;
10 Responsabilidades: Levantar a prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos; 11
Responsabilidades: Dar sustentação ao controle externo; 12 Responsabilidades: Controlar a aplicação dos dinheiros públicos e
a guarda dos bens da União; 13 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das
atividades (chefias) para atender aos princípios:Legalidade; 14 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas
relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Impessoalidade; 15 Responsabilidades:Controlar as
normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Moralidade; 16
Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos
princípios: Publicidade; 17 Responsabilizar os agentes públicos.
152
Características de Controle Burocrático 2005
0
5
10
15
20
25
30
1234567891011121314151617
Característica
Frequência
APÊNDICE N – Características de Controle Paradigma Burocrático 2005
Legenda
1 Paradigma: Controle de procedimentos; 2 Orientação: Controle contábil-legal; 3 Critérios de verificação:Legalidade dos
procedimentos; 4 Critérios de verificação: Conformidade dos gastos com a legislação orçamentária; 5 Critérios de verificação:
Certificação da execução de programas de trabalho e do orçamento; 6 Critérios de verificação: Avaliação de resultados e da
execução de contratos; 7 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à priori; 8 Momento do controle, com
ênfase no controle à priori: controle concomitante; 9 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à posteriori;
10 Responsabilidades: Levantar a prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos; 11
Responsabilidades: Dar sustentação ao controle externo; 12 Responsabilidades: Controlar a aplicação dos dinheiros públicos e
a guarda dos bens da União; 13 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das
atividades (chefias) para atender aos princípios:Legalidade; 14 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas
relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Impessoalidade; 15 Responsabilidades:Controlar as
normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Moralidade; 16
Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos
princípios: Publicidade; 17 Responsabilizar os agentes públicos.
153
Características de Controle Gerencial 1990
0
2
4
6
8
10
12
14
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819202122232425
Característica
Frequência
APÊNDICE O – Características de Controle Paradigma Gerencial 1990
Legenda
1 Paradigma: controle de resultados; 2 Orientação: Avaliação de desempenho; 3 Critérios de verificação: Avaliação da
eficiência; 4 Critérios de verificação: Economicidade; 5 Critérios de verificação: Avaliação do cumprimento de metas/eficácia; 6
Critérios de verificação: Avaliação da execução de programas de governo; 7 Critérios de verificação: 8 Critérios de verificação:
Exigência de accountability democrática Avaliação da execução de orçamentos; 9 Momento do controle, com ênfase no
controle à posteriori: controle à priori; 10 Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori: controle concomitante; 11
Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori; controle à posteriori; 12 Responsabilidades: Orientar
administradores de bens e serviços públicos; 13 Responsabilidades: Avaliar renúncia de receitas; 14 Responsabilidades:
Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: legalidade; 15 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: moralidade; 16 Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: publicidade; 17 Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: finalidade pública; 18 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: motivação; 19 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
impessoalidade; 20 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:: legitimidade; 21
Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:eficiência, 22 Responsabilidades: Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: eficácia; 23 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para
comprovar a: efetividade da gestão; 24 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
economicidade; 25 Prestar apoio ao controle externo;
154
Características de Controle Gerencial 1995
0
5
10
15
20
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819202122232425
Característica
Frequência
APÊNDICE P – Características de Controle Paradigma Gerencial 1995
Legenda
1 Paradigma: controle de resultados; 2 Orientação: Avaliação de desempenho; 3 Critérios de verificação: Avaliação da
eficiência; 4 Critérios de verificação: Economicidade; 5 Critérios de verificação: Avaliação do cumprimento de metas/eficácia; 6
Critérios de verificação: Avaliação da execução de programas de governo; 7 Critérios de verificação: 8 Critérios de verificação:
Exigência de accountability democrática Avaliação da execução de orçamentos; 9 Momento do controle, com ênfase no
controle à posteriori: controle à priori; 10 Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori: controle concomitante; 11
Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori; controle à posteriori; 12 Responsabilidades: Orientar
administradores de bens e serviços públicos; 13 Responsabilidades: Avaliar renúncia de receitas; 14 Responsabilidades:
Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: legalidade; 15 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: moralidade; 16 Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: publicidade; 17 Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: finalidade pública; 18 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: motivação; 19 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
impessoalidade; 20 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:: legitimidade; 21
Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:eficiência, 22 Responsabilidades: Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: eficácia; 23 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para
comprovar a: efetividade da gestão; 24 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
economicidade; 25 Prestar apoio ao controle externo;
155
Característica de Controle Gerencial 2000
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
12345678910111213141516171819202122232425
Característica
Frequêncai
APÊNDICE Q – Características de Controle Paradigma Gerencial 2000
Legenda
1 Paradigma: controle de resultados; 2 Orientação: Avaliação de desempenho; 3 Critérios de verificação: Avaliação da
eficiência; 4 Critérios de verificação: Economicidade; 5 Critérios de verificação: Avaliação do cumprimento de metas/eficácia; 6
Critérios de verificação: Avaliação da execução de programas de governo; 7 Critérios de verificação: 8 Critérios de verificação:
Exigência de accountability democrática Avaliação da execução de orçamentos; 9 Momento do controle, com ênfase no
controle à posteriori: controle à priori; 10 Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori: controle concomitante; 11
Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori; controle à posteriori; 12 Responsabilidades: Orientar
administradores de bens e serviços públicos; 13 Responsabilidades: Avaliar renúncia de receitas; 14 Responsabilidades:
Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: legalidade; 15 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: moralidade; 16 Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: publicidade; 17 Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: finalidade pública; 18 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: motivação; 19 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
impessoalidade; 20 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:: legitimidade; 21
Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:eficiência, 22 Responsabilidades: Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: eficácia; 23 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para
comprovar a: efetividade da gestão; 24 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
economicidade; 25 Prestar apoio ao controle externo;
156
Características de Controle Gerencial 2005
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819202122232425
Característica
Frequência
APÊNDICE R – Características de Controle Paradigma Gerencial 2005
Legenda
1 Paradigma: controle de resultados; 2 Orientação: Avaliação de desempenho; 3 Critérios de verificação: Avaliação da
eficiência; 4 Critérios de verificação: Economicidade; 5 Critérios de verificação: Avaliação do cumprimento de metas/eficácia; 6
Critérios de verificação: Avaliação da execução de programas de governo; 7 Critérios de verificação: 8 Critérios de verificação:
Exigência de accountability democrática Avaliação da execução de orçamentos; 9 Momento do controle, com ênfase no
controle à posteriori: controle à priori; 10 Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori: controle concomitante; 11
Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori; controle à posteriori; 12 Responsabilidades: Orientar
administradores de bens e serviços públicos; 13 Responsabilidades: Avaliar renúncia de receitas; 14 Responsabilidades:
Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: legalidade; 15 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: moralidade; 16 Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: publicidade; 17 Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: finalidade pública; 18 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: motivação; 19 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
impessoalidade; 20 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:: legitimidade; 21
Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:eficiência, 22 Responsabilidades: Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: eficácia; 23 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para
comprovar a: efetividade da gestão; 24 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
economicidade; 25 Prestar apoio ao controle externo
157
Características Específicas de Gestão Burocrática
0
5
10
15
20
25
30
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819
Característica
Frequência
1990
1995
2000
2005
APÊNDICE S – Características Específicas de Gestão Paradigma
Burocrático
Legenda:
1-Pressuposto: Centralização; 2-Processo de gestão: padronização e formalismo; 3-Papel do Estado: centralizador regulador;
4-Estratégia ou Instrumentos de gestão: impessoalidade; 5-Estratégia ou Instrumentos de gestão:divisão do trabalho; 6-
Estratégia ou Instrumentos de gestão: hierarquização; 7-Estratégia ou Instrumentos de gestão: qualificação da gestão pública;
8-Estratégia ou Instrumentos de gestão: legalismo; 9-Estratégia ou Instrumentos de gestão: disciplina; 10-Estratégia ou
Instrumentos de gestão: obediência à regra estatuída; 11-Estratégia ou Instrumentos de gestão; controle; 12-Solução de
problemas: Sistemático comando por uma elite burocrática dos quadros estatais; 13-Orientação: Eficiência; 14-Foco: Na
instituição; 15-Desenvolvimento: Plano elaborado pelo governo; 16-Objetivo: Preservar o status quo da burocracia; 17-
Competências: controlar; 18-Competências:organizar; 19-Competências: cumprir normas.
158
Características Específicas de Gestão Gerencial
0
5
10
15
20
25
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 121314 151617 181920 212223 2425 26 272829 3031 32 3334
Características
Frequencia
1990
1995
2000
2005
APÊNDICE T – Características Específicas de Gestão Paradigma
Gerencial
Legenda:
1 Pressuposto: Participação; 2 Pressuposto: Transparência; 3 Proc.Gestão: Flexibilidade; 4 P.do Estado:promotor do desenvolvimento; 5 Estr.
ou instr. de gestão:Revitalização da gestão pública; 6 Estratégia ou instrumentos de gestão:Fortalecimento da capacidade de gestão de políticas
públicas; 7 Estr.ou instr. de gestão:Otimização de recursos; 8 Estr. ou instr. de gestão:Incorporação de novas tecnologias; 9 Estratégia ou
instrumentos de gestão: Excelência nos serviços públicos; 10 Estratégia ou instrumentos de gestão: Avaliação constante e processual; 11
Estratégia ou instrumentos de gestão: Integração de políticas; 12 Estratégia ou instrumentos de gestão: Aprendizagem organizacional; 13
Estratégia ou instrumentos de gestão: Pluralismo de instrumentos, ferramentas e métodos; 14 Estr. ou instr. de gestão: Planejamento estratégico
participativo; 15 Solução de problemas:Inovadoras; 16 Solução de problemas: Arranjos em rede; 17 Orientação: Eficiência; 18 Orientação:
Eficácia; 19 Orientação: Efetividade; 20 Foco no cidadão; 21 Desenv.: Plano estratégico de desenvolvimento articulado pelo poder local e pela
rede; 22 Objetivo: Preservação do interesse público; 23 Competências: Formular e implementar políticas públicas; 24 Comp.: Capac. de decidir
pelas soluções mais adequadas; 25 Competências: Inteligência estratégica; 26 Competências: Capacidade de planejamento; 27 Competências:
Transparência; 28 Competências: Capacidade de diálogo; 29 Competências: Capacidade de aprendizagem contínua; 30 Competências:
Conhecimento de novas tecnologias; 31 Competências: Conduta ética; 32 Competências: Visão sistêmica; 33 Competências: Capacidade de
articular redes; 34 Capacidade de interlocução e negociação.
159
Características Específicas de Controle Burocrático
0
5
10
15
20
25
30
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Características
Frequência
1990
1995
2000
2005
APÊNDICE U – Características Específicas de Controle Paradigma
Burocrático
Legenda
1 Paradigma: Controle de procedimentos; 2 Orientação: Controle contábil-legal; 3 Critérios de verificação:Legalidade dos
procedimentos; 4 Critérios de verificação: Conformidade dos gastos com a legislação orçamentária; 5 Critérios de verificação:
Certificação da execução de programas de trabalho e do orçamento; 6 Critérios de verificação: Avaliação de resultados e da
execução de contratos; 7 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à priori; 8 Momento do controle, com
ênfase no controle à priori: controle concomitante; 9 Momento do controle, com ênfase no controle à priori: controle à posteriori;
10 Responsabilidades: Levantar a prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos; 11
Responsabilidades: Dar sustentação ao controle externo; 12 Responsabilidades: Controlar a aplicação dos dinheiros públicos e
a guarda dos bens da União; 13 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das
atividades (chefias) para atender aos princípios:Legalidade; 14 Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas
relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Impessoalidade; 15 Responsabilidades:Controlar as
normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos princípios:Moralidade; 16
Responsabilidades:Controlar as normas gerais e específicas relativas ao exercício das atividades (chefias) para atender aos
princípios: Publicidade; 17 Responsabilizar os agentes públicos.
160
Características Específicas do Controle Gerencial
0
5
10
15
20
123456789101112131415161718192021222324
Características
Frequência
1990
1995
2000
2005
APÊNDICE V - Características Específicas de Controle Paradigma
Gerencial
Legenda
1 Paradigma: controle de resultados; 2 Orientação: Avaliação de desempenho; 3 Critérios de verificação: Avaliação da
eficiência; 4 Critérios de verificação: Economicidade; 5 Critérios de verificação: Avaliação do cumprimento de metas/eficácia; 6
Critérios de verificação: Avaliação da execução de programas de governo; 7 Critérios de verificação: 8 Critérios de verificação:
Exigência de accountability democrática Avaliação da execução de orçamentos; 9 Momento do controle, com ênfase no
controle à posteriori: controle à priori; 10 Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori: controle concomitante; 11
Momento do controle, com ênfase no controle à posteriori; controle à posteriori; 12 Responsabilidades: Orientar
administradores de bens e serviços públicos; 13 Responsabilidades: Avaliar renúncia de receitas; 14 Responsabilidades:
Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: legalidade; 15 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: moralidade; 16 Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: publicidade; 17 Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: finalidade pública; 18 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res.
alc. para comprovar a: motivação; 19 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
impessoalidade; 20 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:: legitimidade; 21
Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:eficiência, 22 Responsabilidades: Avaliar a
gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a: eficácia; 23 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para
comprovar a: efetividade da gestão; 24 Responsabilidades: Avaliar a gestão dos admin. e res. alc. para comprovar a:
economicidade; 25 Prestar apoio ao controle externo
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