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UNIVERSIDADE DE MARÍLIA
JULIANA MEDINA
A ATUAÇÃO ESTATAL E EMPRESARIAL PARA O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: POLÍTICAS PÚBLICAS,
EMPRESARIAIS E TUTELAS PROCESSUAIS
MARÍLIA - SP
2008
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JULIANA MEDINA
A ATUAÇÃO ESTATAL E EMPRESARIAL PARA O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: POLÍTICAS PÚBLICAS,
EMPRESARIAIS E TUTELAS PROCESSUAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em
Direito da Universidade de Marília, como exigência
parcial para a obtenção do grau de Mestre em Direito, sob
orientação da profª. Marlene Kempfer Bassoli
MARÍLIA - SP
2008
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JULIANA MEDINA
A ATUAÇÃO ESTATAL E EMPRESARIAL PARA O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: POLÍTICAS PÚBLICAS,
EMPRESARIAIS E TUTELAS PROCESSUAIS.
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Marília,
área de concentração: Direito Constitucional Empresarial, sob orientação da Profª. Drª.
Marlene Kempfer Bassoli.
Aprovada pela Banca Examinadora em _____/_____/______.
_______________________________________
Profª. Drª. Marlene Kempfer Bassoli
Orientadora
_______________________________________
Prof.(a) Dr.(a)
_______________________________________
Prof.(a) Dr.(a)
AGRADECIMENTOS
Agradeço em primeiro lugar a Deus, por todas as coisas boas que me proporciona
e por sempre estar direcionando meu caminho.
Ao meu marido, Irineu de Aragão Lima Júnior, grande e eterno companheiro, por
compreender meus momentos de ausência.
À minha família, mãe, irmãs, cunhados e cunhadas, tios e tias que sempre
estiveram presentes nos meus momentos de luta, sobretudo ao meu pai e irmão (in memorian),
a quem dedico essa vitória. .
À minha amiga e irmã de coração, Elaine Cler, por ter sido meu apoio e incentivo
nessa trajetória.
Ao meu Amigo Glauco Lubacheski de Aguiar,
por ter sido meu companheiro de
viagem e de enfrentamento de obstáculos durante os dois anos.
Ao amigo Alex Artioli, por ajudar-me emprestando os seus livros e dando
sugestões acerca do tema.
A todos os professores da UCDB, instituição na qual exerço o magistério, colegas
professores e do mestrado da Unimar que muito contribuíram para o conhecimento, em
especial, à minha orientadora Marlene Kempfer Bassoli, por ser um exemplo de profissional e
um espelho que reflete sabedoria, por sua paciência e dedicação na forma como ensina e
orienta, meu muito obrigada.
.
.
Querido Jesus,
Precisas ver o que temos feito com esta terra,
na qual teu pai criou a vida inteligente! Nossa
ambição de lucro polui rios e mares, queima
florestas, exaure o solo, resseca mananciais,
extingue espécies marítimas, aéreas e
terrestres, altera os ciclos das estações e
envenena a atmosfera. Gaia se vinga,
cancerizando-nos, reduzindo as defesas de
nosso organismo, castigando-nos com a fúria
de seus tornados, tufões, furacões terremotos,
com frio e calor intensos.
FREI BETTO
(Folha de S. Paulo, 24.12.1998, cad. 1,p. 3)
A ATUAÇÃO ESTATAL E EMPRESARIAL PARA O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: POLÍTICAS PÚBLICAS,
EMPRESARIAIS E TUTELAS PROCESSUAIS
Resumo:
A presente pesquisa trata do desenvolvimento sustentável e da necessidade de intervenção do
Estado, por intermédio de regulação e das tutelas judiciais, como forma de preservar o meio
ambiente para as futuras gerações. A Constituição Federal de 1988 considera no seu Art. 1º,
IV, o direito à livre iniciativa como um dos princípios fundamentais da República Federativa
do Brasil e no Art. 3º, II, indica o desenvolvimento nacional como um dos seus objetivos
fundamentais. O direito à livre iniciativa e ao desenvolvimento nacional cede espaço para a
necessidade de um desenvolvimento nacional sustentável. Neste sentido, tem-se no Art. 225
CF a garantia ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito de terceira geração, foi
erigido como direito fundamental pela Constituição Federal de 1988. A conscientização e a
mudança de mentalidade se fazem necessárias dentro desta nova ordem ambiental,
especialmente, quando se trata da atividade econômica. Esta preocupação está registrada no
Art. 170, VI da Constituição Federal. Para a efetividade destas normas constitucionais o
Estado está autorizado a intervir por meio de normas restritivas do exercício pleno dos direitos
da propriedade privada e das liberdades individuais em nome de interesse público maior,
qualificado como interesse trans-individuais. Esta pesquisa envolve o estudo da evolução
histórica da tutela ambiental no cenário internacional e sistema jurídico brasileiro, para
mostrar a necessidade de uma transformação na concepção do direito de propriedade privada
de caráter absoluto e individualista para o social de propriedade. Neste caso, autorizando
inúmeras limitações à empresa no exercício deste direito, por figurar como a mais fiel
expressão da livre iniciativa, enfatizando a proteção ambiental e a atividade empresarial que é
também, geradora de impactos ambientais, as políticas públicas e empresariais direcionadas à
sustentabilidade, bem como instrumentos processuais, tais como: Ação Civil Pública
Ambiental; Ação Popular Ambiental; Mandando de Segurança Coletivo Ambiental; Mandado
de Injunção Ambiental. Acrescenta-se ademais, a existência de tutelas inibitórias com previsão
nos Art 461, do CPC e Art.84, do CDC, mecanismos estes que podem ser manejados para
salvaguardar o direto ao desenvolvimento sustentável, buscando a responsabilização do
infratores ao meio ambiente.
Palavras-Chaves: Desenvolvimento Sustentável. Políticas Públicas e Empresariais para o
desenvolvimento sustentável. Tutelas Processuais Ambientais.
THE STATE AND BUSINESS PERFORMANCE FOR THE
MAINTAINABLE DEVELOPMENT: POLITICS PUBLIC, BUSINESS
AND PROCEDURAL PROTECTIONS
Abstract
To present research treats of the maintainable development and of the need of intervention of
the State, through regulation and of the judicial protections, as form of preserving the
environment for the future generations. The Federal Constitution of 1988 considers in our Art.
1st, IV, the right to the free initiative as one of the fundamental beginnings of the Federal
Republic of Brazil and in Art. 3rd, II, indicates the national development as one of their
fundamental objectives. The right to the free initiative and the national development gives up
space for the need of a maintainable national development. In this sense, it is had in Art. 225
CF the warranty to the environment ecologically balanced, right of third generation, it was
erected as fundamental right by the Federal Constitution of 1988. The understanding and the
mentality change are made necessary inside of this new environmental order, especially, when
it is the economical activity. This concern is registered in Art. 170, VI of the Federal
Constitution. For the effectiveness of these constitutional norms the State is authorized to
intervene through restrictive norms of the full exercise of the rights of the deprived property
and of the individual freedoms on behalf of larger public interest, qualified as trans-individual
interest. This research involves the study of the historical evolution of the environmental
protection in the international scenery and Brazilian juridical system, to show the need of a
transformation in the conception of the right of private property of absolute and individualistic
character for the social of property. In this case, authorizing countless limitations to the
company in the exercise of this right, for representing as the most faithful expression of the
free initiative, emphasizing the environmental protection and the business activity that it is
also, generating of environmental impacts, the public and business politics addressed to the
sustainability, as well as procedural instruments, such as: Public Civil action Environmental;
Environmental Popular action; Ordering of Environmental Collective Safety; Order of
Environmental Injunction. It is increased besides, the existence of protections inhibiting with
forecast in Art 461, of CPC and Art.84, of CDC, mechanisms these that they can be handled to
safeguard the direct to the maintainable development, looking for the take the responsibility
the offenders to the environment.
.
Word-key: Maintainable development. Public and Business politics for the maintainable
development. Environmental Procedural protections.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 9
1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL....................................................................... 12
1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS NO CENÁRIO INTERNACIONAL ..................... 15
1.2 A PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL: ANTECEDENTES HISTÓRICOS ...... 21
1.3 O DIREITO DE PROPRIEDADE E TUTELA AMBIENTAL NO BRASIL .............. 24
1.4 REGIME JURÍDICO DO DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
DE 1988 ................................................................................................................................ 33
1.4.1 Princípios Internacionais do Direito Ambiental ..................................................... 41
2 TUTELA AMBIENTAL SOB O ENFOQUE JURÍDICO E ECONÔMICO ............... 50
2.1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A ATIVIDADE EMPRESARIAL ........ 50
2.2 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA, CIVIL E PENAL ............................... 59
2.2.1 Responsabilidade Administrativa ............................................................................ 60
2.2.2 Responsabilidade Civil ........................................................................................... 65
2.2.3 Responsabilidade Penal da Pessoa Jurídica ............................................................ 69
3 ATUAÇÃO ESTATAL E EMPRESARIAL PARA O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL: POLÍTICAS PÚBLICAS E EMPRESARIAIS .................................... 77
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS ...................................................................... 80
3.1.1 As políticas públicas no Estado do Mato Grosso do Sul ........................................ 87
3.2 POLÍTICAS EMPRESARIAIS DIRECIONADAS À PRESERVAÇÃO AMBIENTAL
.............................................................................................................................................. 94
4. TUTELAS PROCESSUAIS: INSTRUMENTOS PARA EFETIVIDADE DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ......................................................................... 104
4.1 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL .................................................................... 105
4.2 AÇÃO POPULAR AMBIENTAL ............................................................................... 110
4.3 MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO AMBIENTAL .................................... 114
4.4 MANDADO DE INJUNÇÃO AMBIENTAL ............................................................. 116
4.5 A FETIVIDADE DA PROTEÇÃO AMBIENTAL POR INTERMÉDIO DA TUTELA
INIBITÓRIA EXPRESSA NOS ARTS. 461 DO CPC E 84 DO CDC. ............................. 120
CONCLUSÃO ....................................................................................................................... 124
REFERÊNCIAS .................................................................................................................... 127
INTRODUÇÃO
A atuação estatal e empresarial para o desenvolvimento sustentável tem por
finalidade conciliar dois interesses que aparentemente parecem antagônicos, quais sejam: o
direito à livre iniciativa e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que têm
causado muita discussão no âmbito internacional e nacional, em face da grande relevância
social.
Como se verá, os supracitados direitos não se repelem, uma vez que o direito à
livre iniciativa, traduzido fielmente pela atividade empresarial, servirá como fonte de riqueza
para o país, fortalecendo a economia e soberania. Melhora ademais, as condições de vida das
pessoas, por intermédio de geração de empregos, bem como proporciona bens de melhores
qualidades o que resultará em viver dignamente como um cidadão inserido na sociedade. Por
outro lado, tem-se no direito ao meio ambiente a condição de vida saudável, necessária à
existência de todas as espécies de vida, disso conclui-se que ambos se complementam.
Algumas legislações foram criadas para tutelar o meio ambiente. No âmbito
nacional, as de maior expressividade foram as Leis n. 6.938 de 31 de agosto de 1981, que
dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985,
que adveio para efetivar a proteção ambiental por intermédio de ações civis públicas, que
desde então, tornaram-se constantes.
Com a nova ordem constitucional em 1988, a proteção ambiental tornou-se uma
das prioridades no conjunto de políticas públicas para atender aos mandamentos
constitucionais da ordem econômica, que compreende a necessidade do desenvolvimento,
todavia de forma sustentável. Assim, trouxe a previsão de responsabilizar os infratores no
âmbito: civil, administrativo e penal (Art. 225, § 3º). Para dar maior efetividade à tutela
ambiental, aprovou-se a Lei N. 9.605/98, disciplinando as condutas decorrentes das atividades
lesivas ao meio ambiente e estabelecendo sanções penais e administrativas.
10
Além das principais legislações referidas, muitos movimentos de repercussão
externa e interna se verificaram. Dentre os quais merecem destaque: a Conferência
patrocinada pelas Nações Unidas em Estocolmo, 1972 e a II Conferência das Nações Unidas
sobre meio ambiente e desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992, conhecida como
ECO/92, ambas chamam a atenção para a urgente necessidade da preservação ambiental como
fator de relevância mundial, resultando proposta para a sustentabilidade.
A questão da sustentabilidade do meio ambiente é o assunto do momento. Tanto no
plano nacional, quanto internacional. Percebeu-se que o progresso decorrente do modelo
econômico liberal, não respeitou o uso adequado dos recursos naturais que como se sabe são
esgotáveis.
Todos têm direito ao meio ambiente equilibrado e todos têm deveres também.
Traduzindo a idéia, de que Estado, sociedade, cidadão e empresa, devem obediência aos
ditames constitucionais e legais protetores ambientais. A inobservância resultará em
desrespeito ao meio ambiente, sujeitando o infrator, por conseqüência, às sanções
administrativas, civis e penais, conforme Constituição Federal de 1988.
Nesse prisma, focaliza-se a empresa por ser a expressão fiel do princípio da livre
iniciativa e considerada uma das maiores geradoras de danos ambientais. Ela tem importante
papel social, na medida em que ajuda o Estado promover o desenvolvimento nacional,
gerando empregos, proporcionando condição de vida digna aos trabalhadores. No entanto,
necessita mudar o paradigma de estar voltada, exclusivamente, ao seu bem-estar. Assim, no
desempenho de suas atividades, deve cumprir sua função social, respeitando as leis,bem como,
ir além, implementando projetos tais como: culturais, educacionais e de preservação ao meio
ambiente, que ajudem a sociedade na qual se encontra inserida.
Esclarece-se, por oportuno, que existem instrumentos processuais de tutela que
podem ser utilizados para assegurar o desenvolvimento sustentável, quais sejam: ação popular,
ação civil pública, mandando de segurança coletivo e mandando de injunção. Contudo, não se
pode olvidar, que o Estado e as empresas deverão somar forças, para implementarem políticas
11
públicas e empresariais, em prol do desenvolvimento econômico, do respeito à dignidade
humana e busca de justiça social.
A pesquisa científica caracterizou-se como bibliográfica, utilizando o método
dedutivo. Em um primeiro momento, tratar-se- à do conceito de sustentabilidade, bem como a
respeito dos antecedentes históricos do desenvolvimento sustentável no cenário internacional.
Da evolução da proteção ambiental no Brasil, do direito de propriedade e tutela ambiental, o
regime jurídico do direito ambiental na CF/88 e os princípios internacionais do direito
ambiental.
Na seqüência será tratado da tutela ambiental sob enfoque jurídico e econômico,
abraçando temas como o desenvolvimento sustentável, a atividade empresarial e a
responsabilidade administrativa, civil e penal.
Finalmente, será abordado a intervenção do Estado para o desenvolvimento
sustentável e as políticas públicas, exemplificando a implementação de tais políticas no Estado
de Mato Grosso do Sul, bem com as empresariais voltadas à preservação ambiental, bem como
dos instrumentos processuais supracitados, garantidores da efetivação da política ambiental.
Dentre tais instrumentos, destaca-se como outra possibilidade à efetivação da proteção
ambiental, a utilização tutela inibitória, prevista no Art. 461 do CPC e 84, do CDC.
1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Ao tratar de direito ao desenvolvimento sustentável, deve-se ter em mente a noção
e a compreensão da extensão do tema, uma vez que a expressão contém dois direitos
fundamentais que precisam desenvolver-se juntos: O direito à livre iniciativa que ocorre
quando são conferidas às empresas, a possibilidade de exercerem atividades e o direito ao
meio ambiente, quando se limita o direito de atividades que possam gerar relevantes impactos
ambientais, por parte das empresas.
As propostas de desenvolvimento sustentável estão baseadas na perspectiva de
utilização racional dos recursos naturais, preservando-os não apenas às presentes, mas também
futuras gerações. De acordo com Maurice Strong
1
, o conceito de desenvolvimento sustentável
surgiu na conferência de Estocolmo, sendo designado como “abordagem do
ecodesenvolvimento” e posteriormente foi renomeado. Para ele, (que foi secretário Geral da
Conferência), a sustentabilidade só será alcançada se forem obedecidos três critérios
fundamentais, respectivamente: eqüidade social, prudência ecológica e eficiência econômica.
Foi com o relatório elaborado pela “A comissão Brundtland” que apareceu uma
conceituação mais precisa do que se deve entender por desenvolvimento sustentável. Procura-
se evidenciar a necessidade de uma relação harmônica entre o homem e a natureza, enfatiza-se
ser a pobreza incompatível com o desenvolvimento sustentável. Traz previsão de que diversas
interpretações podem resultar na expressão, mas que todas elas convergem para um mesmo
sentido, qual seja de prevenção e proteção ambiental.
Referido documento, traduz o objetivo do desenvolvimento sustentável, conforme-
se observa:
é um processo de transformação no qual a exploração dos recursos, a direção
dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança
1
Apud DIAS, Reinaldo. Gestão Ambiental. Responsabilidade Social e Sustentabilidade, p. 31
13
institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim
de atender às necessidades e aspirações humanas
2
Verifica-se que visa precisamente a satisfação das aspirações humanas, assim
gerando os principais objetivos das políticas ambientais e de desenvolvimento
3
, como, a)
retomar o crescimento; b) alterar a qualidade do desenvolvimento; c) atender às necessidades
essenciais de emprego, alimentação, energia, água e saneamento; d) manter um nível
populacional sustentável; e) conservar melhor a base de recursos; f) reorientar a tecnologia e
administrar o risco; g) incluir o meio ambiente e a economia no processo de tomada de
decisões.
Apesar das várias interpretações, do que deve ser entendido por desenvolvimento
sustentável, entende-se que seria a busca de um desenvolvimento econômico de forma
racional, implementando-se práticas de prevenção na utilização das novas tecnologias que
sejam menos poluentes; implica por outro lado, dar melhor condições de vida para toda a
sociedade, produzindo um bem-estar essencial ao ser humano, por estar inserido em um
ambiente que tenha uma adequada qualidade de vida.
Para que seja possível a transformação, verifica-se a necessidade de uma mudança
de visão do homem em relação à natureza, de maneira que reconheça ser ela essencial para sua
sobrevivência e qualidade de vida; assim é que, se deve buscar um desenvolvimento
econômico sem se olvidar da preservação ambiental, para garantia social de melhores
condições de vida.
No âmbito empresarial o desenvolvimento sustentável merece maior atenção, uma
vez que as empresas representam uma das maiores causadoras dos impactos ambientais. A
Conferência do Rio de 1992, denominada Eco/92, contou com a participação efetiva do
Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável, representado pelo seu presidente,
Stephan Schimidheiny, reuniu 48 líderes de diversos países. Resultou na elaboração de um
documento sobre desenvolvimento sustentável, direcionado ao meio empresarial, denominado:
2
Apud DIAS, Reinaldo. Gestão Ambiental. Responsabilidade Social e Sustentabilidade, p. 15.
3
DIAS, op. cit., p. 32.
14
“Mudando o rumo : uma perspectiva global do empresariado para o desenvolvimento e o meio
ambiente”. A declaração, de grande expressividade, constante do início do documento
reconhecendo que “o mundo se move em direção à desregulação, às iniciativas privadas e aos
mercados globais. Isto exige que as empresas assumam maior responsabilidade social,
econômica e ambiental ao definir seus papéis e ações”.
4
A principal declaração da ECO/ 92 é a agenda 21, documento assinado por
representantes de 170 países, inclusive do Brasil, considerada como a mais consistente
proposta, para realizar o desenvolvimento sustentável. 1. Promove formas participativa de
gestão; 2. subsidia, incrementa e realiza as políticas públicas, dando-lhe sustento; 3. promove
a construção e descobertas de parcerias
5
. Trata-se de parceria de todos os segmentos da
sociedade: trabalhadores e intelectuais, empresários e ambientalista, igrejas, organizações não-
governamentais (ONG’S) e Governo, em todas as áreas.
6
O conselho empresarial acredita ser o desenvolvimento sustentável um bom
negócio, haja vista que cria vantagens competitivas e novas oportunidades, reconhecendo que
para tanto, exigem-se mudanças profundas e de amplo alcance na atitude empresarial,
incluindo a criação de uma nova ética na maneira de fazer negócios. Verifica-se portanto, que
ao se tratar de desenvolvimento sustentável três dimensões da sustentabilidade devem ser
compreendidas conjuntamente: a econômica, ambiental e social.
No que se relaciona ao econômico, o papel da empresa deve ser cumprido,
buscando-se a rentabilidade. No ambiental, pautar-se pela eco-eficência dos seus processos
produtivos, adotar a produção mais limpa, oferecer condições para o desenvolvimento de uma
cultura ambiental organizacional, adotar uma postura de responsabilidade ambiental, buscando
a não-contaminação de qualquer tipo de ambiente natural e procurar participar de todas as
atividades patrocinadas pelas autoridades governamentais locais e regionais, no que diz
4
DIAS, Reinaldo. Gestão Ambiental. Responsabilidade Social e Sustentabilidade, p. 37.
5
LANFREDI, Geraldo Ferreira. Política Ambiental: busca de efetividade de seus instrumentos. 2. ed. revis.,
atual., e ampliada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 75.
6
LANFREDI, op. cit., p. 77.
15
respeito ao meio ambiente nacional.
7
Essas, atitudes resultaram no terceiro requisito, qual seja
a satisfação social, proporcionando as melhores condições de trabalho a seus empregados, bem
como da comunidade do local onde se encontrar inserida desenvolvendo projetos de
conscientização dos problemas ambientais.
Figura 1: Equilíbrio dinâmico da sustentabilidade
Após conceituar-se e discorrer acerca do que se vem entendo por desenvolvimento
sustentável, cumpre proceder uma análise da evolução do direito ambiental, no cenário
internacional e nacional.
1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS NO CENÁRIO INTERNACIONAL
O meio ambiente, ao longo do tempo, sempre foi condenado à degradação: entre as
nações mais desenvolvidas, pairava dominante a idéia de inexauribilidade dos recursos
naturais. Desse modo, a exploração da natureza era feita de maneira irracional, acabando por
gerar o processo de degradação ambiental e a escassez dos recursos. Os efeitos gerados por
7
DIAS, Reinaldo. Gestão Ambiental. Responsabilidade Social e Sustentabilidade , p. 40.
SOCIAL
AMBIENTAL
ECONÔMICO
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
16
essa política exploratória foram tão sérios que as nações agora passam a se dar conta da
gravidade do dano causado a seu patrimônio, resultado da exploração desmedida e
inconseqüente dos recursos da natureza. O problema da tutela jurídica ambiental se manifesta
a partir do momento em que sua degradação passa a ser fator ameaçador do bem-estar e da
qualidade de vida humana. A partir de então, exigiu-se potencialmente a criação de uma
legislação capaz de proporcionar perfeita coadunação entre a necessidade de exploração dos
recursos e a imprescindibilidade da preservação do meio ambiente, visando ao
desenvolvimento econômico.
8
No que diz respeito à idade antiga, Magalhães
9
destaca que já na dinastia Chow
(1122-255 a.C.), encontrava-se uma recomendação do Império para conservação das florestas
e mesmo nas dinastias que a sucederam, ações como o reflorestamento de áreas desmatadas e
criação de florestas experimentais, podem ser encontradas. As referências à proteção
ambiental também podem ser encontradas na Antigüidade, ao tempo de Platão e Cícero, cuja
legislação encerrava medidas de proteção à natureza, além da África, onde existem há séculos,
santuários ecológicos protegidos pelos reis locais e na Polônia, país onde se situa a reserva de
fauna mais antiga do mundo.
Antes da promulgação da Constituição de Weimar em 1919, ocorreram problemas
pontuais de degradação ambiental, como o desflorestamento que tomou lugar na Europa entre
os anos de 1050 e 1300, causado pelo grande crescimento populacional e impulsionado pelo
cultivo exploratório da terra. Em 1306, na Inglaterra, Eduardo I proibiu o uso de carvão em
fornos abertos, assim como Carlos VI, que adotou semelhante atitude contra a fumaça e o odor
desagradável em Paris. A proteção ambiental no mundo pode ser dividida em quatro diferentes
fases.
10
A primeira fase envolve desde os primeiros tratados bilaterais de proteção, —como
a Convenção entre a França e Grã-Bretanha, em 1867, proibindo a pesca de ostras em
8
OLIVEIRA, Glauberson Aquino. A perspectiva ambiental diante do desenvolvimento econômico.
Disponível em: http://www.tj.ro.gov.br/emeron/sapem/2001/junho/0106, acesso em outubro, 2007.
9
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998,
p. 1-2.
10
ROCHA, Júlio César de Sá. Direito ambiental do trabalho. São Paulo: LTr, 2002, p. 71.
17
determinados períodos; a Convenção destinada à conservação das espécies de animais na
África, em 1900; a Convenção atinente à exploração e conservação de pescados na fronteira
do rio Danúbio, em 1902 e a Convenção para proteção de aves em 1902—, até a criação das
Nações Unidas em 1945.
11
A segunda fase ocorre com a criação das Nações Unidas até a Conferência de
Estocolmo em 1972, quando são adotados instrumentos legais
12
, como: a Convenção sobre a
Pesca no Atlântico Norte em 1959; o Tratado Antártico (1959); o Convênio sobre a Proteção
dos Trabalhadores contra Radiações lonizantes (1960); a Convenção sobre Responsabilidade
de Terceiros no Uso da Energia Nuclear (1960); a Convenção sobre Novas Qualidades de
Plantas (1961); o Acordo de cooperação em Pesca Marítima (1962); a Convenção de Viena
sobre Responsabilidade civil por Danos Nucleares (1963); o Acordo sobre Poluição do Rio
Reno (1963); o Tratado Proibindo ensaios nucleares na atmosfera, espaço ultraterrestre (1963);
a Convenção sobre conselho Internacional para Exploração do Mar (1964); a Convenção sobre
Conservação do Atum do Atlântico (1966); a Convenção Fitossanitária Africana (1967); a
Convenção Internacional sobre Responsabilidade civil por Danos causados por Poluição por
Óleo (1969); o Convênio Relativo à intervenção em Alto Mar em caso de acidentes com Óleo
(1969); a Convenção Relativa às Áreas Úmidas de Importância Internacional — RAMSAR
(1971); o Convênio sobre Proteção contra Riscos de Contaminação por Benzeno (1971) e o
Convênio sobre Responsabilidade Civil na Esfera de Transporte Marítimo de Materiais
Nucleares (1971).
Neste período foram criados organismos ambientais, como a Organização das
Nações Unidas para Alimentação e Agricultura-FAO, 1945; Comissão Internacional sobre a
Pesca da Baleia, 1946; Organização Mundial de Saúde-OMS, 1946; Organização
Metereológica Mundial-OMM, 1951; Agência Internacional de Energia Atômica-IAEA, 1957;
Organização Marítima Internacional-OMI, 1958.
13
11
ROCHA, Júlio César de Sá. Direito ambiental do trabalho. São Paulo: LTr, 2002, p. 73.
12
Op. cit., p. 73.
13
Idem, ibidem, p. 73.
18
A terceira fase inicia-se com a Conferência de Estocolmo (1972), estendendo-se até
a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de
Janeiro (1992).
14
Durante esse período, as Nações Unidas procuram estabelecer sistema de
coordenação da temática ambiental de forma global e articulada. Como resultado, estrutura-se
o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente — PNUMA, com sede em Nairóbi
(Quênia) e serve como centro do sistema da organização para o meio ambiente, tendo como
responsabilidade estimular, coordenar e facilitar as atividades diretamente relacionadas com o
meio ambiente de outras organizações.
Em junho de 1992, o Rio de Janeiro transformou-se na capital mundial da ecologia
ao sediar a “Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”, com
o objetivo de elaborar estratégias e medidas que interrompessem e ou revertessem os efeitos
da degradação ambiental em todo o mundo e promovessem o desenvolvimento auto-
sustentado. Pretendia-se, com esse acontecimento, que o futuro do planeta fosse amplamente
debatido, juntamente com inúmeras reflexões sobre o bem-estar do ser humano. Em linhas
bem definidas, já estava presente a obrigação dos Estados nacionais de equacionar o
desenvolvimento econômico à eficiência de práticas vinculadas de previsibilidade do dano
ambiental, constituindo o paradigma que nortearia a Conferência do Rio/92, e, como
conseqüência disso, a adoção do princípio da precaução como compromisso ambiental
internacional.
Na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
foram definidas com maior ênfase as diretrizes norteadoras do princípio da precaução, pelos
Princípios 15 e 17, que afirmam respectivamente: de modo a proteger o meio ambiente, o
princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas
capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta
certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental e, que: a avaliação de impacto
ambiental, como instrumento internacional, deve ser empreendida para as atividades
14
ROCHA, Júlio César de Sá. Direito ambiental do trabalho. São Paulo: LTr, 2002, p. 73 e 76.
19
planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que
dependam de uma decisão de autoridade nacional competente
15
.
Nas últimas três décadas do século XX, as preocupações com o meio ambiente
adquiriram suprema importância e se apresentam ocupando um espaço cada vez mais
relevante nas reflexões dos fóruns internacionais, nos meios de comunicação e nas inquietudes
da sociedade civil, haja vista o perigo eminente de destruição da biosfera, afetada
principalmente pela exploração descontrolada de recursos naturais, pior crise é a dos recursos
renováveis.
Em todo o planeta, as espécies marinhas, terrestres e aéreas, as florestas tropicais e
sua incomensurável reserva genética, a camada superior do solo, a água potável, entre outros,
estão em um movimento acelerado de diminuição, já que a exploração é maior e mais veloz
que a renovação. Esta crise, acrescida da mudança climática e da destruição da atmosfera
afetam a vida humana e de todos os seres vivos de forma alarmante e talvez irreversível.
16
No século XX, mais precisamente na década dos anos setenta, a Organização das
Nações Unidas (ONU) promoveu a primeira grande reunião internacional sobre o meio
ambiente: a Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente humano reunida em
Estocolmo de 5 a 16 de junho de 1972, mais conhecida como Conferência de Estocolmo. O
resultado imediato desta Conferência foi a aprovação de uma Declaração de princípios sobre o
meio humano, denominada Declaração de Estocolmo; em seu texto, um preâmbulo e 26
princípios, abordaram-se as principais questões que assolavam o planeta naquela época,
recomendando critérios programáticos para sua salvaguarda.
Esse instrumento, de caráter meramente declarativo, o de soft law, instituiu os
princípios básicos do Direito ambiental, constituindo o pilar orientativo dos inumeráveis
tratados ambientais sobre as mais distintas matérias que surgiram posteriormente; depois de
Estocolmo, vários tratados multilaterais e bilaterais sobre o meio ambiente foram firmados e
15
ROCHA, Júlio César de Sá. Direito ambiental do trabalho. São Paulo: LTr, 2002, p. 73-76.
16
BERTOLDI, Márcia Rodrigues. O direito humano a um meio ambiente equilibrado. Direito Ambiental,
Caxias do Sul: Plenum, 2002.
20
paralelamente grande parte das Constituições passou a contemplar aspectos ambientais.
Efetivamente, a referida Declaração pode ser considerada como uma autêntica Carta Magna
do Direito Ambiental internacional, que influenciou decisivamente no Direito Ambiental
interno dos Estados
17
.
Os progressos surgidos depois desta Conferência, para uma melhor proteção do
meio ambiente, foram indubitáveis. Entretanto, ao terminar a década de 1980, a humanidade
encontrou-se diante de uma situação ambiental agravada, mais complexa e globalizada; as
recomendações da Declaração de Estocolmo se dispersavam e a crise ambiental do Planeta se
maximizava. Urgia a necessidade de construir uma nova ordem ecológica, ou seja, um novo
paradigma, que pode ser denominado de visão de mundo holística, que concebe o mundo
como um todo integrado e não como uma coleção de partes dissociadas. Também, pode ser
denominada como visão ecológica, a qual reconhece a interdependência fundamental de todos
os fenômenos
18
, que garantissem a preservação do patrimônio ambiental planetário, a partir de
um objetivo difícil, mas necessário: o desenvolvimento sustentável
19
, ou eco-desenvolvimento,
que persegue o logro de três objetivos essenciais: um objetivo puramente econômico, a
utilização dos recursos e o crescimento quantitativo; um objetivo social e cultural, a limitação
da pobreza, a manutenção dos diversos sistemas sociais e culturais e a eqüidade social é um
objetivo ecológico, a preservação dos sistemas físicos e biológicos (recursos naturais lato
sensu) que servem de suporte a vida dos seres humanos. Neste contexto, nasce em 1987, o
Informe Brundtland (Nosso Futuro Comum), inspirado na idéia de conciliar o
desenvolvimento econômico dos povos com a salvaguarda dos valores ambientais
20
.
O quarto, e último, período está em andamento, podendo ser caracterizado por uma
fase de integração mundial, onde se reconhece que a temática ambiental não tem limitações de
fronteiras geográficas, devendo requerer soluções regionais e globais e encaminhamentos,
17
BERTOLDI, Márcia Rodrigues. O direito humano a um meio ambiente equilibrado. Direito Ambiental,
Caxias do Sul: Plenum, 2002.
18
Para estudos mais profundos ver CAPRA, Fritjof. A teia da vida: uma nova compreensão científica dos
sistemas vivos. 6.ed. São Paulo: Cultrix, 2001.
19
JUSTE RUIZ, 1999 apud BERTOLDI, idem, ibidem.
20
BERTOLDI, Idem.
21
muito por conta da concepção de que a biosfera é composta de complexos e independentes
elementos que não são separados por limites políticos-territoriais.
1.2 A PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL: ANTECEDENTES HISTÓRICOS
No Brasil, a proteção ambiental surgiu como nas demais parte do mundo
paulatinamente, assim no Brasil império até 1548, quando da instituição do Governo Geral,
aplicava-se legislação do reino, as Ordenações Manuelinas, cujo Livro V, no título LXXXIII
proibia a caça de perdizes, lebres e coelhos e, no título “C”, tipificava o corte de árvores
frutíferas como crime. Após 1548, o Governo Geral passou a expedir regimentos, ordenações,
alvarás e outros instrumentos legais, o que marcaria o nascimento do Direito Ambiental
brasileiro. Com o domínio espanhol, foram aprovadas as Ordenações Filipinas, em 11 de
janeiro de 1603, que disciplinou também, questões ambientais.
21
Destaca Sirvinskas que,
Ann Helen Wainer analisou com muita percuciência toda a legislação
ambiental a partir do século XVI. Assinala a ilustre autora que já existiam nas
Ordenações do Reino alguns artigos protegendo as riquezas florestais.
Naquela época era comum a extração indiscriminada de madeira,
principalmente do Pau-Brasil, a ser exportada para a pátria-mãe. Foi com as
Ordenações Afonsinas, seguidas pelas Ordenações Manuelinas, de 1521, que
surgiu a preocupação com a proteção à caça e às riquezas minerais,
mantendo-se como crime o corte de árvores frutíferas, entre outros.
22
Em 1605 surge o Regimento Pau-Brasil, considerado como a primeira lei de
proteção ambiental brasileira, a qual exigia expressa autorização real para o corte do pau-brasil
e impunha outras limitações à sua exploração. A partir daí, as únicas referências de proteção
ambiental ficam por conta das Cartas Régias, em 1797, em cujo interior eram expressas as
21
BERTOLDI, Márcia Rodrigues. O direito humano a um meio ambiente equilibrado. Direito Ambiental,
Caxias do Sul: Plenum, 2002.
22
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 19.
22
preocupações com as matas brasileiras. Em 1808 foi criado o Jardim Botânico do Rio de
Janeiro, destinado a preservar espécies e estimular estudos científicos.
23
Em 1799, surgiu o primeiro Regimento brasileiro de Cortes de Madeiras que
estabelecia rigorosas regras para a derrubada de árvores. D. João VI expediu a Ordem de 9 de
abril de 1809, que prometia a liberdade aos escravos que denunciassem contrabandistas de
pau-brasil, e o Decreto de 3 de agosto de 1817, que proibia o corte de árvores nas áreas
circundantes do rio Carioca, no Rio de Janeiro. Ainda, José Bonifácio, em 1817, nomeado
Intendente Geral das Minas e Metais do Reino, solicitou à Corte o reflorestamento das costas
brasileiras, sendo atendido.
24
A fase imperial do direito ambiental brasileiro iniciou-se em 17 de julho de 1822,
quando a conselho de José Bonifácio, o Imperador extinguiu o sistema de sesmarias, deixando
de prevalecer o prestígio dos títulos de propriedade em favor da posse e ocupação das terras. A
vantagem do sistema, ao democratizar o acesso da terra para quantos pretendiam explorá-la,
foi diminuída pela desvantagem: o posseiro utilizava o fogo para limpar a área e preparar a
terra, destruindo os recursos naturais. A situação permaneceu até 1850, com o advento da Lei
nº 601, a primeira Lei de Terras do Brasil, que considerava crime punível com prisão, de 2 a 6
meses, e multa, a derrubada de matos ou o ateamento de fogo. Além disso, também
estabeleceu a responsabilidade por dano ambiental fora do âmbito da legislação civil. O
infrator submetia-se, além das sanções penais, à sanções civis e administrativas. Para a
legitimação da posse, exigia-se “princípio de cultura”, não se considerando tal os simples
roçados, derrubadas ou queimas de matos ou campos. Porém, esse princípio não foi
consagrado na ocupação da Amazônia. Os ocupantes ali promoviam, de imediato, um
desmatamento, plantavam alguma coisa e, em seguida, pediam o reconhecimento pelo
Governo, na execução do PIN – Programa de Integração Nacional, hoje reconhecido como um
dos grandes responsáveis pela devastação da Amazônia.
25
23
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998,
p. 27-28.
24
Idem, ibidem, p. 28.
25
Idem, ibidem, p. 32-37.
23
A fase republicana do direito ambiental brasileiro se deu a partir de 1895, quando o
Brasil subscreveu o convênio das Egretes em Paris, responsável pela preservação de milhares
de garças que povoavam rios e lagos da Amazônia. Pelo Decreto nº 8.843, de 26 de junho de
1911, foi criada a primeira reserva florestal do Brasil, no antigo Território do Acre. Em 28 de
dezembro de 1921, foi criado o Serviço Florestal do Brasil, sucedido pelo Departamento de
Recursos Naturais Renováveis, este pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal –
IBDF e, atualmente, pelo Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis -
IBAMA.
26
No que toca à defesa ambiental, surgiram os primeiros códigos de proteção dos
recursos naturais, florestal, de mineração, de águas, de pesca, de proteção à fauna. O Código
Florestal de 1934 impôs limites ao exercício do direito de propriedade. Até então, os únicos
limites eram os constantes no Código Civil, quanto ao direito de vizinhança. Surge, também, a
Lei nº 4.717/65, que regulamenta a ação popular, que será melhor abordada mais adiante neste
trabalho. A elaboração do I Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei nº 5.727,
de 4 de novembro de 1971, incluiu entre as suas inovações o PIN – Programa de Integração
Nacional e o PROTERRA – Programa de Redistribuição de Terras e Estímulos à Agropecuária
do Norte e do Nordeste, experiências que se mostraram negativas do ponto de vista
preservacionista. A má repercussão levou o Governo a uma revisão de conceitos na elaboração
do II Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei nº 6.151, de 4 de dezembro de
1974, adotando medidas de proteção do meio ambiente.
27
Seguiram-se diversas leis e medidas: combate à erosão, Plano Nacional de
conservação do Solo, criação das Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental,
estabelecimento de diretrizes para o zoneamento industrial, criação da Secretaria Especial do
Meio Ambiente. Veio, em seguida, o III Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela
Resolução nº 1, de 5 de dezembro de 1979, do Congresso Nacional, que trouxe avanços ainda
maiores para o Direito Ambiental, entre os quais a criação do Conselho Nacional do Meio
26
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998,
p. 41.
27
Idem, ibidem, p. 42-43.
24
Ambiente - CONAMA. Também merece referência o estabelecimento da responsabilidade
objetiva nos casos de danos nucleares (Lei 6.453/77).
28
A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 estabeleceu a Política Nacional para o
Meio Ambiente, com a instituição da polícia administrativa ambiental. Entre as medidas
adotadas está a exigência do estudo de impacto ambiental e o respectivo relatório (EIA/RIMA)
para a obtenção de licenciamento em qualquer atividade modificadora do meio ambiente.
Outro passo importante foi a edição da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, com a instituição
da Ação Civil Pública Ambiental, importante instrumento de preservação ambiental, que traz
em seu bojo a ação cautelar e a ação cautelar por medida liminar, melhor abordado adiante,
neste trabalho.
29
1.3 O DIREITO DE PROPRIEDADE E TUTELA AMBIENTAL NO BRASIL
A definição de desenvolvimento sustentável, dentro da perspectiva de conservação
dos recursos naturais, foi divulgada como um princípio diretor para o planejamento do
desenvolvimento econômico pela WCED (World Commission on Environment and
Development) em um documento sobre estratégias de desenvolvimento em 1987, como sendo
“sustentável quando satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a habilidade das
futuras gerações em satisfazer suas próprias necessidades”.
30
Após a divulgação desse documento, A ONU (Organização das Nações Unidas)
promove em 1992 a Cúpula da Terra, também chamada ECO-92, objetivando criar um plano
de ação na busca da sustentabilidade do desenvolvimento econômico global, com a
participação de 178 países e 1.500 representantes de organizações não-governamentais. A idéia
de desenvolvimento sustentável —Também chamado de ecodesenvolvimento tem como
característica principal a possível e desejável conciliação entre o desenvolvimento, a
28
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998
p. 44-53.
29
Idem, ibidem, p. 54.
30
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 130;
CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 54.
25
preservação do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida, três metas
indispensáveis
31
— então, passa a reunir a noção de que os processos econômicos devem ser
capazes de permitir a continuidade do desenvolvimento social no futuro, cuja relação é inter-
temporal, vinculando as atividades do presente aos resultados que dela podem retirar as futuras
gerações.
32
O desenvolvimento sustentável traz consigo a noção de que a atividade econômica
está vinculada a uma sustentabilidade tanto econômica quanto ecológica.
33
A característica
primordial do desenvolvimento sustentável ou ecodesenvolvimento é a conciliação entre o
desenvolvimento, a preservação ecológica e a qualidade de vida do homem. O
desenvolvimento de um crescimento sustentável busca conciliar dois fatores dinâmicos, pois
tanto a natureza, como a atividade econômica estão em contínuo movimento.
34
O que se pretende, de acordo com Milaré
35
, é lançar uma nova perspectiva para o
planejamento econômico, de forma a torná-lo sensível para a adoção de técnicas adaptáveis
para propiciar o desenvolvimento compatibilizado com a ecologia. Isso significa considerar os
problemas ambientais dentro de um processo contínuo de planejamento, atendendo-se às
exigências de ambos e observando-se suas inter-relações particulares a cada contexto
sociocultural, político, econômico e ecológico, para que a política ambiental não se torne um
obstáculo ao desenvolvimento, mas que propicie a gestão racional dos recursos naturais.
As práticas sustentáveis de produção devem servir de bandeira rumo ao pleno
desenvolvimento sustentável. A aplicação de técnicas modernas de manejo e de produção
agrícola são importantes instrumentos de prevenção de escassez de recursos naturais. Os
princípios integrantes do desenvolvimento sustentável são: retomar o crescimento; alterar a
qualidade do desenvolvimento; atender às necessidades essenciais de emprego, alimentação,
31
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 41.
32
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 132;
CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 54-55.
33
Idem, ibid, p. 132.
34
Idem, ibid, p. 55.
35
Idem, ibidem, p. 42.
26
energia, água e saneamento; manter um nível populacional sustentável; conservar e melhorar a
base de recursos; reorientar a tecnologia e administrar o risco e; incluir o meio ambiente e a
economia no processo de tomada de decisões.
36
É de suma importância o papel da propriedade no desenvolvimento sustentável,
cujo direito é garantido pela Constituição Federal de 1988, em seu Art. 5°, inciso XXII, XXIII
e XXIV, pois esta tem como alicerce, atender à uma função social, conforme estabelecido nos
Arts. 1.228 a 1.368 do Código Civil, uma vez que é por meio dela que ocorre a produção —
processo de extrair do mundo natural, por meio de técnicas e métodos adequados, bens de
consumo direto, como alimentos e matérias-primas—
37
, realizada pelas empresas que têm
como característica, a busca contínua do lucro e o caráter individual, embora também
desenvolva um papel social. Uma gestão empresarial ideal irá adequar-se à legislação
ambiental e dela extrair sua lucratividade, socializando os custos e privatizando o lucro.
Assim, a gestão empresarial deve levar em consideração o impacto de suas atividades sobre o
meio ambiente, buscando na tomada de decisões e no processo produtivo, uma melhoria do
seu desempenho, eliminando ou minimizando os efeitos desse impacto.
38
O Código Civil Brasileiro de 2002, fiel à orientação que seguiu à semelhança dos
Códigos Civis suíço (Art. 461), alemão (Art. 903) e português (Art. 1.305)
39
, não conceitua o
direito de propriedade, indica-lhe apenas o conteúdo, mencionando as faculdades que o titular
de tal direito detém.
Do latim proprietas, de proprius (particular, peculiar, próprio), genericamente
designa a qualidade que é inseparável de uma coisa ou que a ela pertence em caráter
permanente, no sentido jurídico, seria a condição em que se encontra a coisa, que pertence, em
36
SÉGUIN, Élida e CARRERA, Francisco. Planeta Terra: uma abordagem de direito ambiental. 2. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 119-122.
37
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 58.
38
D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a ISO 14000: análise jurídica do modelo
de gestão ambiental e certificação ISO 14001. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 43.
39
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. Rio de Janeiro, Forense, 1990, p. 2.
27
caráter próprio e exclusivo a determinada pessoa. No entendimento de Clóvis Bevilacqua
40
, “a
propriedade, considerada como direito, é o poder de dispor, arbitrariamente, da substância e
das utilidades de uma coisa, com exclusão de qualquer outra pessoa”.
Na Constituição de 1988, o direito de propriedade veio inserido dentre os setenta e
sete direitos individuais e coletivos elencados no rol do Artigo 5º, onde também figura a
proteção ao direito do autor. Podem-se mencionar como características especiais do direito de
propriedade, o Absolutismo —significa dizer que ao proprietário é conferido o poder de fazer
na coisa tudo que lhe aprouver da maneira mais completa possível, usando, fruindo ou
dispondo, gratuita ou onerosamente. É a visão externa corporis das faculdades do Art. 524 do
Código Civil de 1916 e do Art. 1.228 do atual texto. Tal absolutismo sofre limitações impostas
pela lei, pelos regulamentos administrativos e também, pela própria Constituição Federal,
tendo em vista a Teoria da Função Social da Propriedade (CF/88, Art. 5º inciso XXIII, e
parágrafo 1º do Art. 1.229, CC/2002).
Contemporaneamente, percebe-se um desprender das idéias de um liberalismo
individualista para enaltecer a necessidade de um ambiente acentuado de exigências de ordem
social. Assim, o direito de propriedade, na atual Constituição, vem imbuído de acentuada
conotação social quanto ao seu exercício e destinação (vide o Art. 5º incisos XXIII a XXVI)
tendo, em virtude da expressa previsão constitucional, sido adotada pelo Brasil a teoria da
função social da propriedade, que frise-se, encontra-se erigida a nível de norma formal e
materialmente constitucional. O legislador infraconstitucional, imbuído do mesmo espírito,
incluiu expressamente tal teoria no parágrafo primeiro do artigo 1.229. Segundo leciona
Miguel Reale
41
, o novo Código Civil vem fulcrado em três princípios fundamentais: eticidade;
operabilidade e socialidade. Este último pode-se verificar preponderantemente no título
relativo aos contratos e nos direitos reais.
40
BEVILACQUA, Clóvis. Comentários ao Código Civil. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1958, p. 44.
41
REALE Miguel. O novo Código Civil brasileiro. Revista de Academia Paulista de Magistrados. Dezembro
de 2001, nº I, São Paulo-SP.
28
A socialidade veio, no sentido de superar o caráter individualista da Lei 3.071/16.
42
Expressiva mutação prevê, quando dispõe sobre a possibilidade de aquisição da propriedade
de extensa área urbana, por diversos possuidores ao mesmo tempo, desde que estejam estes no
exercício da posse há pelo menos cinco anos, com boa-fé e atendendo à função social da terra.
A expressão “função social” foi usada pela primeira vez por Comte, em 1851,
quando afirmou que “a propriedade é apenas uma função social, tornando-se o dono mero
detentor de um bem, que deve ser usado no interesse público”. Após a promulgação da
Constituição de Weimar (1919), que proclamou “a sociedade obriga”, todas as outras
mereceram pronunciamento sobre os deveres que incumbem ao proprietário.
43
Ressalta-se a relevância da Encíclica Rerum Novarum, do Papa Leão XIII, por
meio da qual a Igreja se rebelou contra os dogmas do capitalismo e do liberalismo econômico
de Quesney e Adam Smith, opondo-se à doutrina absolutista da propriedade privada,
proclamando o Pontífice, a finalidade social da propriedade, que deve ser utilizada em
benefício de todos.
44
A função social da propriedade privada tem como principal ideal fazer submeter o
interesse individual ao interesse coletivo (bem-estar geral), cujo verdadeiro significado não é
subtrair o direito de propriedade, mas de poder-dever do proprietário, devendo este dar à
propriedade destino determinado.
45
Araújo corrobora quando diz que:
A propriedade deve cumprir a sua função social para que, explorada
eficientemente, possa contribuir para o bem-estar não apenas de seu titular,
42
REALE Miguel. O novo Código Civil brasileiro. Revista de Academia Paulista de Magistrados. Dezembro
de 2001, nº I, São Paulo-SP.
43
LANFREDI, Geraldo Ferreira. Política Ambiental: busca de efetividade de seus instrumentos. 2. ed. revis.,
atual., e ampliada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 91.
44
Idem, ibidem, p. 91.
45
COSTALONGA JR., Ademir João. Função social da propriedade: liberalismo, teoria comunitarista e a
Constituição de 1988. (Dissertação) Programa de Pós-Graduação Stricto Senso em Direito da Faculdade de
Direito de Campos, Mestrado em Direito na área de Concentração Relações Privadas e Constituição. Campos dos
Goytacazes – RJ, 2006, p. 106. Disponível em www.fdc.br/Arquivos/Mestrado/Dissertacoes, acesso em dez.,
2007.
29
mas, por meio de níveis satisfatórios de produtividade e, sobretudo justas
relações de trabalho, assegurar a justiça social a toda a comunidade rural.
46
Conforme assevera Rocha, “a propriedade não pode atender somente ao interesse
do indivíduo, egoisticamente considerado, mas também ao interesse comum da coletividade da
qual o titular do domínio faz parte integrante”
47
.
No mesmo sentido atesta Varella que, “como conseqüência da evolução social,
pode-se observar o crescimento das ideologias social-democratas que têm como característica
comum a limitação do direito de propriedade, vinculando-a ao cumprimento de sua função
social”
48
.
A função social da propriedade está entre as cláusulas pétreas: “Art. 60 [...] § 4º.
Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: [...] IV – os direitos e
garantias individuais”
49
, o que lhe assegura estabilidade, ou seja, enquanto vigorar a
Constituição Federal de 1988, a função social da propriedade não poderá ser alterada.
Destaque-se a importância da propriedade privada e de sua função social no âmbito
da esfera econômica, conforme constante no Artigo 170, Capítulo I (Dos Princípios Gerais da
Atividade Econômica) do Título VII (Da Ordem Econômica e Financeira) da Constituição
Federal de 1988:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] II –
propriedade privada; III – função social da propriedade.
50
46
ARAÚJO, Telma de. A propriedade e sua função social. In: Direito agrário brasileiro. São Paulo: LTr, 1999,
p.161.
47
ROCHA, Olavo Acyr de Lima. A desapropriação no direito agrário. São Paulo: Atlas, 1992, p. 71.
48
VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao direito à reforma agrária: o direito face aos novos conflitos
sociais. São Paulo: Leme Editora de Direito, 1997. p. 216.
49
MORAES, Alexandre de. Constituição Federal de 1988 do Brasil interpretada e legislação constitucional.
São Paulo: Atlas, 2004, p. 1866.
50
Idem, ibidem, p. 1866.
30
A propriedade, portanto, engloba um conjunto de normas jurídicas de direito
privado e de direito público, cujo conteúdo é determinado pelo direito positivo. A função
social funciona como um limite à liberdade de iniciativa.
É encarada, ademais, como instrumento, como uma garantia da subsistência
individual e familiar, tem uma função individual, isenta da função social, limitada tão somente
pelo poder de polícia estatal, que estaria relacionada com o Artigo 5º, inciso XXII, da
Constituição brasileira. Por estar relacionada com os bens de produção, o que se teria não é um
direito de propriedade, mas uma propriedade-função, perdendo sua condição de direito e
passando a de dever, estando assentada no texto constitucional no Artigo 170, Inciso III, e Art.
186 e incisos, da Constituição.
51
A função social não abrange somente requisitos de ordem econômica, mas também
os de ordem social e ecológica. Os três requisitos se completam, pois o aproveitamento
racional e adequado (econômico), significa o uso sustentável da terra agrícola, a prática do
manejo agrícola que preserve o solo com o patrimônio nacional desta e das futuras gerações; o
segundo requisito (ecológico) é taxativo no sentido de que a proteção ambiental e dos recursos
ambientais constitui um objetivo indeclinável da política agrícola, revelando-se aí, o aspecto
ecológico da propriedade imobiliária rural; o terceiro implica ordenar a exploração agrícola,
no sentido do bem-estar dos proprietários e trabalhadores, o que implica em uma característica
da boa qualidade de vida.
52
Após a Segunda Guerra Mundial, a preocupação com o meio ambiente fez com que
surgissem várias entidades supranacionais, cujos projetos, programas e recomendações,
influenciaram no desenvolvimento de uma consciência ambiental, tanto em nível do plano de
governo, como em nível de plano individual, como os organismos criados dentro do sistema
51
COSTALONGA JR., Ademir João. Função social da propriedade: liberalismo, teoria comunitarista e a
Constituição de 1988. (Dissertação) Programa de Pós-Graduação Stricto Senso em Direito da Faculdade de
Direito de Campos, Mestrado em Direito na área de Concentração Relações Privadas e Constituição. Campos dos
Goytacazes – RJ, 2006, p. 107. Disponível em www.fdc.br/Arquivos/Mestrado/Dissertacoes, acesso em dez.,
2007.
52
LANFREDI, Geraldo Ferreira. Política Ambiental: busca de efetividade de seus instrumentos. 2. ed. revis.,
atual., e ampliada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 93.
31
das Nações Unidas, organismos inter-governamentais fora do sistema das Nações Unidas e
organizações internacionais não-governamentais.
53
As preocupações com o meio ambiente adquiriram suprema importância nas
últimas três décadas do século XX e a cada dia se apresenta ocupando um
espaço cada vez mais relevante nas reflexões dos fóruns internacionais, nos
meios de comunicação e nas inquietudes da sociedade civil em virtude ao
perigo eminente de destruição da biosfera, afetada principalmente pela
exploração descontrolada de recursos naturais. A pior crise é a dos recursos
renováveis. Em todo o planeta, as espécies marinhas, terrestres e aéreas, as
florestas tropicais e sua incomensurável reserva genética, a camada superior
do solo, a água potável, entre outros, estão em um movimento acelerado de
diminuição, já que a exploração é maior e mais veloz que a renovação. Esta
crise, acrescida da mudança climática e da destruição da atmosfera afetam a
vida humana e de todos os seres vivos de forma alarmante e talvez
irreversível.
54
Os princípios básicos do Direito Ambiental foram reconhecidos, com a aprovação
da Declaração de Estocolmo em 1972, resultado da Conferência promovida pela Organização
das Nações Unidas (ONU). Essa declaração destacou os princípios sobre o meio ambiente, que
abordaram as principais questões que assolavam o planeta naquela época, recomendando
critérios programáticos para sua salvaguarda. Ao mesmo tempo, foi o pilar orientativo dos
inumeráveis tratados ambientais sobre as mais distintas matérias que surgiram posteriormente.
Ressalta-se por oportuno, que a referida Declaração pode ser considerada como uma autêntica
Carta Magna do Direito Ambiental internacional, que influenciou decisivamente no Direito
Ambiental interno dos Estados.
55
A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, instituiu no Brasil, a Política Nacional do
Meio Ambiente, “fundamentada no artigo 8º, inciso XVII, alíneas c, h, i da Constituição
Federal de 1969 (Emenda Constitucional nº 1, de 17/10/1969), conferindo à União
53
RODRIGUES, Marcelo A. Instituições de direito ambiental. Vol. 1. São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 22.
54
BERTOLDI, Márcia Rodrigues. O direito humano a um meio ambiente equilibrado. Direito Ambiental,
Caxias do Sul: Plenum, 2002. 1 CD-ROM. ISBN 85-88512-03-3, p. 2.
55
Idem, ibidem, p. 4.
32
competência para legislar sobre defesa e proteção da saúde, florestas e águas”.
56
O documento
constituiu-se em um importante instrumento de amadurecimento e consolidação da política
ambiental no Brasil. Em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a Constituição da República
Federativa do Brasil, contendo um capítulo sobre o Meio Ambiente e vários outros afins,
permeando todo o texto a preocupação com o Meio Ambiente. Considera-se um
importantíssimo documento de Poder Público em relação à questão ambiental.
57
O Meio Ambiente está sendo classificado pela doutrina como natural, artificial,
cultural e do trabalho, com a intenção de facilitar os estudos sobre essa área e auxiliar na
identificação da atividade degeneradora. O meio ambiente natural diz respeito ao solo, água,
flora e fauna, protegidos pelo Art. 225, § 1º, inciso I e VII; o meio ambiente artificial consiste
no espaço urbano habitável, sem excluir o espaço rural artificial criado pelo homem, cuja
proteção ampara-se nos Arts. 5º, XXIII, 21, XX, 182 e 225; o meio ambiente cultural refere-se
à história, formação e cultura de um povo, integrado pelo patrimônio artístico, histórico,
paisagístico, arqueológico, turístico; o meio ambiente do trabalho envolve, além de todo
trabalhador que desempenhe alguma atividade remunerada ou não, homem ou mulher,
autônomo ou servidor de qualquer espécie.
58
Assim, apresentam-se o regime jurídico ambiental e mais adiante os princípios que
regem a política brasileira de proteção ao Meio Ambiente.
56
ROSSIT, Liliana A. O Meio Ambiente de Trabalho no Direito Ambiental brasileiro. São Paulo: LTr, 2001,
p. 34.
57
BERTOLDI, Márcia Rodrigues. O direito humano a um meio ambiente equilibrado. Direito Ambiental,
Caxias do Sul: Plenum, 2002. p. 4.
58
MELO, Raimundo Simão de. Direito ambiental do trabalho e a saúde do trabalhador: responsabilidades
legais, dano material, dano moral, dano estético. São Paulo: LTr, 2004, p. 27-29; FIORILLO, Celso Antônio
Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 20-23.
33
1.4 REGIME JURÍDICO DO DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE
1988
A Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, dedicou o Título VII à
ordem econômica e financeira, entendida por Moraes como “Constituição econômica”
59
,
fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, proporcionando à ordem
econômica a finalidade de garantir a existência e a justiça social à sociedade, assegurando que
qualquer atividade econômica seja exercida livremente, conforme os ditames da Lei.
Destarte, como ensina Moreira, “a Constituição econômica é, pois, o conjunto de
preceitos e instituições jurídicas [...]”, que traça e determina a organização e o funcionamento
da economia.
60
Para Sirvinskas, o fundamento jurídico para proteção do meio ambiente do
trabalho pode ser encontrado no Título VIII – da Ordem Social, Capítulo II – da Seguridade
Social, Seção II – da Saúde, Art. 200, VII e VIII, e no Título II – dos Direitos e Garantias
Fundamentais, Capítulo I – dos Direitos Sociais, Art. 7º, XXII.
61
A livre iniciativa é uma das características do capitalismo que constitui a ordem
econômica brasileira e é consagrado no “[...] princípio fundamental da república, previsto no
Art. 1°, IV [...]”, da Constituição Federal de 1988.
62
A Constituição Federal de 1988 convenciona uma economia de mercado “[...] de
natureza capitalista, pois a livre iniciativa, [...] é um princípio básico da ordem capitalista
[...]”. Porém, embora capitalista, a ordem econômica prioriza os valores do trabalho humano
sobre todos os demais valores, sendo um dos fundamentos da República brasileira qual consta
no Art. 1º, IV, da referida Constituição Federal de 1988. Contudo, o autor ressalta que só a
59
MORAES, Alexandre de. Constituição Federal de 1988 do Brasil interpretada e legislação constitucional.
São Paulo: Atlas, 2004, p. 1866.
60
MOREIRA, Vital. Economia e Constituição Federal de 1988. Coimbra: Coimbra Editora, 1974, p. 34.
61
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 324-325.
62
ROSSIT, Liliana Allodi. O Meio Ambiente de Trabalho no Direito Ambiental brasileiro. São Paulo: LTr,
2001, p. 60.
34
declaração contida no Art. 170, da CF/88, não garante sua efetividade, apenas prevê medidas
que podem sistematizar e regular a atividade econômica.
63
Já para Cretella Jr., “A expressão Ordem Econômica designa, com as expressões
Ordem Política e Ordem Social, um universo presidido por princípios e regras jurídicas rígidas
[...]”
64
que asseguram condições dignas de existência. Na opinião do autor, a ordem
constitucional é, por si só, garantidora do equilíbrio econômico e social em qualquer situação,
quer seja contra negócios ilícitos de particulares e empresas, quer seja contra o próprio Estado.
Porém, ressalta que a insegurança na ordem econômica pode partir de agentes do próprio
Estado, em quaisquer de seus poderes ou por atos de pessoas jurídicas de direito privado e que
cabe ao Estado promover a intervenção, por meio de regras e princípios que se encontram na
Constituição Federal de 1988 e nas Leis.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, após longo período de
anulação da democracia, houve uma maior descentralização de poderes, competindo à União
elaborar as Leis gerais, deixando para os Estados e municípios a especificação da forma de
aplicação das leis, observando-se a realidade local.
65
As competências são classificadas por Silva em dois grandes grupos, com suas
subclasses. “I – competência material, que pode ser: a) exclusiva (Art. 21); e b) comum,
cumulativa ou paralela (Art. 23); II – competência legislativa, que pode ser: a) exclusiva (Art.
25, §§ 1.º e 2.º); b) privativa (Art. 22); c) concorrente (Art. 24); d) suplementar (Art. 24, §
2.º)”. A União detém competência privativa e concorrente para legislar sobre meio ambiente,
principalmente quando o assunto tratar de interesse exclusivamente nacional, como é o caso
63
SILVA, José Afonso. Comentário contextual à Constituição Federal de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005,
p. 709.
64
CRETELLA JR., José. Comentários à Constituição Federal de 1988. vol. VIII, Arts. 170 a 232. São Paulo:
Forense, 2002, p. 3949.
65
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal de 1988 federal e a efetividade das normas
ambientais. 3 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 54.
35
das águas e outros.
66
Como assegura Freitas, o Art. 22 da referida Constituição Federal de
1988, enumera as matérias, as quais são de competência exclusiva da União.
67
Cumpre salientar que os Estados e Municípios possuem deveres quanto à essa
questão, devendo garantir o cumprimento do convencionado na CF/88 e ainda que, inexistindo
normas gerais da União, os Estados exercerão competência legislativa plena, conforme o
disposto nos §§ 1º ao 4º, para atender às suas peculiaridades.
68
Com isso o estado garantirá o
direito ao desenvolvimento sustentável e a dignidade da pessoa humana, tida como um dos
fundamentos mais importantes da ordem econômica.
O Art. 170 da Constituição Federal de 1988 prevê que, a ordem econômica fundada
na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por finalidade assegurar a todos
uma existência digna, conforme as normas da justiça social, observando os princípios da
soberania nacional, a propriedade privada, a função social da propriedade, a livre
concorrência, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a redução das
desigualdades regionais e sociais, a busca do pleno emprego, o tratamento favorecido para
empresas de pequeno porte brasileiras, assegurando o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independente de autorização, a não ser os casos previstos em Lei
69
.
A ordem econômica é empregada para se referir ao conjunto de prescrições
normativas para a conformação das relações econômicas e para designar o conjunto das
práticas econômicas realizadas. A ordem jurídica da economia regula-se na estrutura
econômica em que está inserida. A ligação entre a estrutura e os preceitos econômicos, torna-
se fundamental para que estes possam ser compreendidos.
70
66
SILVA José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: RT, 1989, p. 413.
67
Idem, ibidem p. 55.
68
Idem, ibidem, p. 57.
69
BRASIL. Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de
1988. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 114.
70
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 239.
36
Os preceitos inscritos no Art. 170 da Constituição Federal de 1988 são
fundamentalmente os reguladores da ordem econômica, além dos transcritos nos artigos 1º, 3º,
8º, 9º e 219. Grau faz o seguinte enunciado acerca desses princípios:
— a dignidade da pessoa humana como fundamento da República Federativa
do Brasil (Art. 1º, III) e como fim da ordem econômica (mundo do ser) (Art.
170, caput);
— os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa como fundamentos da
República Federativa do Brasil (Art. 1º, IV) e — valorização do trabalho
humano e livre iniciativa —- como fundamentos da ordem econômica
(mundo do ser) (Art. 170, caput);
— a construção de uma sociedade livre, justa e solidária como um dos
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (Art. 3º, I);
— o garantir o desenvolvimento nacional como um dos objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil (Art. 3º, II);
— a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das
desigualdades sociais e regionais como um dos objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil (Art. 3º, III) — a redução das desigualdades
regionais e sociais também como princípio da ordem econômica (Art. 170,
VII);
— a liberdade de associação profissional ou sindical (Art. 8º);
— a garantia do direito de greve (Art. 9º);
— a sujeição da ordem econômica (mundo do ser) aos ditames da justiça
social (Art. 170, caput);
— a soberania nacional, a propriedade e a função social da propriedade, a
livre concorrência, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a
redução das desigualdades regionais e sociais, a busca do pleno emprego e o
tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de
pequeno porte, todos princípios enunciados nos incisos do Art. 170;
— a integração do mercado interno ao patrimônio nacional (Art. 219).
71
O texto Constitucional abraça a dignidade da pessoa humana como fundamento
tanto no Art. 1º, III, quando diz que “A dignidade do homem é inviolável. Respeitá-la e
protegê-la é obrigação de todo poder público”, como no Art. 170, caput, quando assevera que
“a ordem econômica [...] tem por fim assegurar a todos uma existência digna”. Portanto, a
dignidade da pessoa humana é considerada a essência dos direitos humanos, o fim ao qual se
deve voltar e o fundamento da República brasileira, pois “[...] fundamenta e confere unidade
não apenas aos direitos fundamentais — direitos individuais [...] sociais e econômicos [...]”
como à organização econômica. De tal modo, a dignidade da pessoa humana é alicerçada na
71
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição Federal de 1988 (interpretação e crítica). 8. ed.
São Paulo: Malheiros, 2003, p. 174.
37
Constituição Federal de 1988, “[...] como princípio constitucional impositivo [...] ou diretriz,
ou, ainda, direi eu, como norma-objetivo”.
72
Assegurar a todos uma existência digna é o conteúdo da função social da
propriedade e dos demais incisos do Art. 170. A propriedade privada, fundada no modo
capitalista, constitui-se em um valor da sociedade e deve atender a uma destinação social, de
modo que seus frutos devem reverter de algum modo à sociedade
73
. A Constituição Federal de
1988, longe de negar o direito exclusivo ao dono, exige que seu uso seja condicionado ao
bem-estar geral.
74
A função social da propriedade tem como pressuposto a propriedade
privada, que não pode assim, ser considerada apenas como direito individual. De acordo com a
ordem econômica brasileira, do qual a função social da propriedade é princípio, a justiça social
é quem deve ditar a finalidade de assegurar a todos uma existência digna.
75
A propriedade prevista no Art. 170 é qualificada como propriedade privada
econômica, traduzida como “elemento que se insere no processo produtivo”, tendo em vista
que a função social aplica-se à atividade econômica integrando-se com ela, incidindo sobre a
empresa. Juridicamente, a atividade econômica caracteriza-se quando for composta pelas
características elencadas no Art. 170 e direcionada para o bem estar coletivo.
76
Diante de todos os direitos supracitados, verifica-se que a função ambiental da
propriedade também é vislumbrada no Art. 225, pois sua finalidade é inerente ao conceito de
bem ambiental, traduzindo-se em uma função social dos demais bens. É com base na função
72
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição Federal de 1988 (interpretação e crítica). 8. ed.
São Paulo: Malheiros, 2003, p. 175-176.
73
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 253.
74
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 354.
75
CAMARGO, Maria Auxiliadora Castro e. Sobre a função social da propriedade e a dignidade humana. In:
BARROSO, Lucas Abreu e PASSOS, Cristiane Lisita Passos [orgs.]. Direito Agrário Contemporâneo. Belo
Horizonte: Del Rey, 2004, p. 61.
76
D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a ISO 14000: análise jurídica do modelo
de gestão ambiental e certificação ISO 14001. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 126.
38
ambiental da propriedade que se pode cobrar a utilização social dos bens, “o uso, gozo e
fruição”, que são de uso comum do povo.
77
A ordem econômica é inspirada na dignidade humana, sendo esta a essência e a
razão das normas que a regulam. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho
humano e na livre iniciativa, deve desenvolver-se tendo como fundamento último a dignidade
humana.
78
A dignidade humana deve ser interpretada como instituto do direito positivo,
presente em todas as cartas democráticas modernas, levando em consideração uma ordem
constitucional vinculada a valores, que reconhece na dignidade humana o fim superior de todo
o direito e que deve ser interpretada sob a ótica dos direitos fundamentais.
79
Ao afirmar que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o
Art. 225 da Constituição Federal de 1988, expõe uma face importante para a formação e
garantia da dignidade humana.
A inserção da palavra ‘ecologicamente’ pode parecer redundante, visto que meio
ambiente equilibrado em si já caracteriza a qualidade ambiental, mas ela apresenta significado
teleológico mais aberto e mais amplo do que o sentido finalístico concreto.
80
O termo supramencionado refere-se às relações interacionistas dos elementos do
habitat, ressaltando as qualidade do meio ambiente mais favoráveis à qualidade de vida, pois o
homem explora o meio ambiente para melhorar a qualidade de vida humana, mas não pode
esgotar esses recursos sem comprometer sua própria existência futura. O que se quis evitar
com a expressão meio ambiente ecologicamente equilibrado é o fato de não haver relações
interacionistas entre o meio e o homem, o que aconteceria se os recursos naturais se
esgotassem.
77
D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a ISO 14000: análise jurídica do modelo
de gestão ambiental e certificação ISO 14001. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 126.
78
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 257.
79
CAMARGO, Maria Auxiliadora Castro e. Sobre a função social da propriedade e a dignidade humana. In:
BARROSO, Lucas Abreu e PASSOS, Cristiane Lisita Passos [orgs.]. Direito Agrário Contemporâneo. Belo
Horizonte: Del Rey, 2004, p. 63-65.
80
SILVA, José Afonso da Silva. Direito ambiental constitucional. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 1992, p. 87-90.
39
O princípio da defesa do meio ambiente aparece no Art. 225 como direito
fundamental, pois sua conservação é essencial à sobrevivência de todas as espécies. O meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à qualidade de vida, de uso comum do povo
e pertencente à coletividade, alcança toda a humanidade e suas gerações vindouras, incluindo
os direitos ao patrimônio, ao desenvolvimento, à paz, à livre comunicação.
81
A conservação do meio ambiente aliada aos fatores de produção é uma condição
essencial para o desenvolvimento sustentável e para a sadia qualidade de vida. Pelo termo
“sadia” não se deve entender ausência de doença, mas uma vida saudável, que proporcione ao
homem condições necessárias para a contínua qualidade de vida, sendo então, o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, condição sine qua non para uma sadia qualidade de
vida, onde se inclui o aspecto não só físico, mas também psíquico. “Logo, nesse conceito,
vislumbramos as bases dos Direitos Humanos, Direito Econômico, Direito do Consumidor,
portanto, a dignidade humana traduzida na sua incolumidade físico-psíquico-social-
econômica”.
82
Ao discorrer sobre a sustentabilidade Nalini
83
, reconhece que é mais que um
atributo de desenvolvimento; consiste em um projeto de sociedade alicerçado na consciência
critica do que existe e um propósito estratégico como processo de construção do futuro,
importando em transformação social, unificando o homem e a natureza na origem e no destino
comum, originando um novo paradigma, sem a necessidade de se renunciar ao progresso, para
a preservação do patrimônio ambiental.
Para que essa cultura de sustentabilidade se desenvolvesse, seriam necessários
alguns elementos que a constituíssem, como por exemplo, uma sólida consciência social em
relação ao direito a um ambiente saudável e produtivo; o reconhecimento universal quanto ao
valor da biodiversidade, da heterogeneidade cultural e do pluralismo político; o respeito a uma
ética inter-gerencial; a ênfase especial às prioridades voltadas para as necessidades básicas, a
81
BELFORT, Fernando José Cunha. Meio ambiente do trabalho: competência da justiça do trabalho. São
Paulo: LTr, 2003, p. 33.
82
D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a ISO 14000: análise jurídica do modelo
de gestão ambiental e certificação ISO 14001. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 66.
83
NALINI, José Renato. Ética ambiental. 2 ed. Campinas-SP: Millennium, 2003, p. 146-147.
40
elevação da qualidade de vida e a inclusão social; o reconhecimento da eficácia de práticas de
descentralização econômica e gestão participativa; a incorporação de uma dialética que não
apenas opõe, mas aproxima o particular do universal. A concepção de um mundo sustentável
defluiu da visão mais racional da economia doméstica, pois não se deve gastar mais do que
ganha e assim mesmo, não se pode exaurir recursos ambientais sem que haja reposição.
84
A idéia da ética do desenvolvimento sustentável foi detectada pelos mais
respeitados pensadores contemporâneos e enfatizada por Viederman
85
e por Faber
86
, para quem
a questão ética ganha um espaço cada vez maior nas discussões sobre o desenvolvimento
sustentável. Pode ser constituída de princípios permanentes, universais, regras e teorias a
serem seguidas pelos seres humanos enquanto uma coletividade orgânica. E, dentro do campo
filosófico, a moralidade é como uma reflexão desses princípios éticos, e teria a moral enquanto
expressão dos comportamentos, das condutas, das práticas culturais e dos costumes na
temporalidade e no espaço geográfico
87
. Sem um mínimo de consenso fundamental no que
tange a valores, normas e posturas, não é possível a existência de uma comunhão maior bem
uma convivência humana digna.
88
Não se exclui a necessidade de formulação de uma ética ambiental globalizada,
pois toda sociedade mundial tem responsabilidade sobre seu porvir. As questões éticas
prementes para o novo milênio pertinem às condições básicas para a sobrevivência. O que se
faz necessário para garantir a sobrevivência como pessoa humana sobre uma terra habitável? A
resposta passa pela humanização da pessoa humana. Bom para a pessoa humana é aquilo que
lhe permite preservar, promover e realizar sua condição de ser humano. A reflexão ético-
84
KRAUSE, Gustavo. A natureza revolucionária da sustentabilidade. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio
ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. 2. ed. São Paulo: Cortez, 1999, p. 16.
85
VIEDERMAN, S. A dream of sustainability, ecological economics, 8: p. 177-179. In: CAVALCANTI, Clóvis
(Org.). Meio ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. São Paulo: Cortez, 1997. p. 104-111
86
FABER, Jöst & MANSTETTEN. Limits and perspectives of sustainable development. Economie Appliquée,
48, p. 231-249. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas
públicas. São Paulo: Cortez, 1997. p. 104-111.
87
RODRIGUES, Manoel Gonçalves. Desafios éticos em saúde e meio ambiente. Revista Eletrônica de
Administração Hospitalar. Rio de Janeiro: 2007; abr/jun 3 (2). Disponível em www.saocamilo-
rj.br/REAH/pdf/etica_e_Meio_Ambiente.pdf, acesso em dez., 2007.
88
KÜNG, Hans. Projeto de ética mundial. 2. ed. São Paulo: Paulinas, 1998, p. 49.
41
ambiental possui um componente instigante, pois a proteção do ambiente não se faz por
motivo egoístico ou imediatista. Preserva-se para o futuro.
89
Depreende-se de tais considerações que, a defesa do meio ambiente é uma forma
de garantir a dignidade humana e, nesse contexto, apresentam-se os princípios de direito
ambiental.
1.4.1 Princípios Internacionais do Direito Ambiental
A degradação ambiental tem sido um dos assuntos mais discutidos pela imprensa
interna, bem como externa. Isso, porque o problema ambiental é do interesse de todos os
países, por se tratar de um bem jurídico difuso.
Em virtude do agravamento dos problemas ambientais e do estabelecimento de
uma consciência ecológica na opinião pública internacional, a tutela internacional do meio
ambiente instituiu regras com fins de conservação de seu uso racional. Na medida em que os
problemas ambientais tornaram-se mais sérios, houve necessidade de uma tutela específica,
despertando a comunidade internacional para a necessidade de “prevenção” e “precaução”,
sendo necessário estabelecer maneiras de cooperação entre os Estados, ou mesmo de coerção
de alguns Estados, para se evitar danos ainda maiores ao meio ambiente e, deste modo, à
sobrevivência do homem. Desta forma, o ordenamento que compõe o Direito Ambiental
Internacional objetiva a prevenção dos danos ambientais, procurando tanto prover a tutela do
meio ambiente diretamente, por meio de tratados internacionais, como procura provê-la
indiretamente, ou seja, pela inspiração de leis internas, padrões ambientais e de princípios do
Direito Ambiental, em especial os da precaução e da prevenção em diversos países. Por
conseguinte, tem-se o princípio do desenvolvimento sustentável.
90
89
NALINI, José Renato. Ética ambiental. 2 ed. Campinas-SP: Millennium, 2003, p. 270-278.
90
ROESSING NETO, Ernesto. Responsabilidade internacional dos Estados por dano ambiental: o Brasil e a
devastação. Disponível em jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8915, acesso em dez, 2007.
42
1.4.1.1 Princípio do desenvolvimento sustentável
A definição de desenvolvimento sustentável, dentro da perspectiva de conservação
dos recursos naturais, traduz a idéia como sendo sustentável quando satisfaz as necessidades
presentes sem comprometer a habilidade das futuras gerações em satisfazer suas próprias
necessidades. Trata-se de um princípio muito debatido por ocasião da I Conferência das
Nações Unidas realizada em Estocolmo, em 1972 e posteriormente no Rio de Janeiro, por
ocasião da ECO/92.
A idéia, então, passa a reunir a noção de que os processos econômicos devem ser
capazes de permitir a continuidade do desenvolvimento social no futuro, cuja relação é inter-
temporal, vinculando as atividades do presente aos resultados que dela podem retirar as futuras
gerações.
91
O desenvolvimento sustentável traz consigo a noção de que a atividade econômica
está vinculada a uma sustentabilidade tanto econômica quanto ecológica.
92
A característica
primordial do desenvolvimento sustentável ou eco-desenvolvimento é a conciliação entre o
desenvolvimento, a preservação ecológica e a qualidade de vida do homem. O movimento de
desenvolvimento sustentável busca conciliar dois fatores dinâmicos, pois tanto a natureza
como a atividade econômica, estão em contínuo movimento.
93
As práticas sustentáveis de produção devem servir de bandeira rumo ao pleno
progresso. A aplicação de técnicas modernas de manejo e de produção agrícola são
importantes instrumentos de prevenção de escassez de recursos naturais. Os princípios
integrantes do desenvolvimento sustentável são: retomar o crescimento; alterar a qualidade do
desenvolvimento; atender às necessidades essenciais de emprego, alimentação, energia, água e
saneamento; manter um nível populacional sustentável; conservar e melhorar a base de
91
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 28.
92
Idem, ibidem, p. 28.
93
Idem, ibidem, p. 28.
43
recursos; reorientar a tecnologia e administrar o risco e; incluir o meio ambiente e a economia
no processo de tomada de decisões.
94
É de suma importância o papel da empresa, pois esta tem como característica a
busca contínua do lucro e o caráter individual, embora também desenvolva um papel social.
Uma gestão empresarial ideal irá adequar-se à legislação ambiental e dela extrair sua
lucratividade, socializando os custos e privatizando o lucro. Assim, a gestão empresarial deve
levar em consideração o impacto de suas atividades sobre o meio ambiente, buscando na
tomada de decisões e no processo produtivo, uma melhoria do seu desempenho, eliminando ou
minimizando os efeitos desse impacto.
95
1.4.1.2 Principio do poluidor pagador
A origem do princípio do poluidor pagador é econômica, visto que busca eliminar
ou reduzir os custos dos recursos ambientais que são utilizados e prejudicados por esta
utilização, gerando um custo público para sua recuperação. É visto pelos doutrinadores como
um dos mais importantes princípios jurídicos ambientais, que visa a proteção do meio
ambiente.
96
Poluidor pagador é todo aquele que contribui para a poluição ambiental, utilizando
materiais danosos ao ambiente como também por sua produção ou que utilizam processos
poluidores.
97
Esclarece que referido princípio não pretende significar que é permitido poluir
desde que se pague, haja vista que se deve buscar prevenir danos ambientais, utilizando
medidas de precaução. Porém, no caso das medidas preventivas não funcionarem, será exigida
a reparação do dano, por intermédio de reparação e/ou indenização.
94
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 28.
95
Idem, ibidem, p. 28.
96
ANTUNES, Paulo de Bessa Antunes. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2000, p. 220.
97
FIORILLO, op. cit., p. 30 e ss.
44
Faz-se necessário o verdadeiro sentido do princípio do poluidor pagador, sob duas
vertentes: a prevenção do dano ambiental e a repressão, mediante reparação daquele já
causado.
98
O princípio do poluidor pagador é muitas vezes entendido como uma compra no
direito de poluir, o que não deixa de ser um equívoco por parte de alguns doutrinadores,
mesmo porque, não se pode comprar o direito de poluir e nem é pagando que se restitui os
danos causados ao meio ambiente.
99
O poluidor é responsável por sua atividade,
principalmente se ela causa danos ao meio ambiente, sendo, portanto, de sua responsabilidade
pela integral prevenção quanto à capacidade lesiva de sua atividade.
100
O princípio significa que, dado o caráter difuso e esgotável dos bens ambientais
todas as pessoas que utilizem os recursos do meio ambiente devem arcar com os custos de sua
utilização. O custo da produção, bem como os custos da prevenção, precaução, correção na
fonte, repressão penal, civil e administrativa despendidos pelo Estado então, não é transferido
para a sociedade e sim, suportados por seus respectivos responsáveis.
101
Cumpre esclarecer por oportuno, que a valorização econômica dos recursos
naturais não pode ser admitida de maneira a excluir faixas da população de baixa renda. O
usuário dos recursos naturais deverá conscientizar-se de que deve contribuir para a
preservação de seu direito. O poluidor que usa gratuitamente o meio ambiente nele lançando
poluente deve perceber que está invadindo a esfera do direito de todos.
O princípio do usuário-pagador não representa uma punição, uma vez que mesmo
inexistindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser implementado. Para
tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso ou pela poluição não há necessidade de ser
provado que o usuário e o poluidor estão cometendo falta ou infrações. Ó órgão que pretender
receber o pagamento deve provar o efetivo uso do recurso ambiental ou a sua poluição.
102
98
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 30.
99
Idem, ibidem, p. 30 e ss.
100
Idem, p. 30 e ss.
101
Idem, ibidem, p. 39 e ss.
102
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental brasileiro. 11 edição. Revisa Atualizada e Ampliada.
São Paulo: Malheiros, 2003, p.54.
45
1.4.1.3 O princípio da prevenção
O princípio da prevenção é considerado a essência do direito ambiental, pois indica
uma atuação racional para com os bens ambientais, com uma cuidadosa apreensão dos
recursos naturais, indo além das medidas para se afastar o perigo, prevenindo o meio ambiente
de um risco futuro. A precaução age prevenindo, evitando-se um risco ainda imprevisto. A
conseqüência deste princípio é de fazer com que o ônus da prova seja sempre do proponente
do empreendimento, cabendo a este comprovar que a atividade não polui. Fiorillo ainda
considera que devido à dimensão temporal (relacionada com o futuro) e à complexidade da
proteção ambiental, não é suficiente que se pratique apenas uma “intervenção periférica” Para
o autor, precaução ambiental é necessariamente modificação do modo de desenvolvimento da
atividade econômica.
103
Com o princípio da prevenção evita-se perigos ambientais e procura-se uma
qualidade ambiental favorável, que visa à obtenção da proteção ambiental básica, tendo,
assim, uma extensão mais pacífica, valendo-se de planejamento e controle prévio de produtos,
já o princípio do poluidor pagador relaciona-se à distribuição da responsabilidade pela
proteção ambiental e seus instrumentos, sendo considerado potencialmente tenso, pois sua
solução cabe ao legislador.
104
O princípio da prevenção é a linha orientadora dos objetivos da política de proteção
ambiental, mas para sua concretização, coloca-se a prática da cooperação, seguida pela
correção por práticas adotadas no princípio do poluidor pagador. O princípio da prevenção
liga-se aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações futuras, assim como o
da sustentabilidade ambiental das atividades humanas.
105
Assim, em todas as atividades onde
estão inclusas a economia e a manutenção da vida humana em todos os seus sentidos,
necessariamente deve haver um meio para se prevenir os danos causados ou realizar tais
103
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 39 e ss.
104
Idem, ibidem, p. 39 e ss.
105
Idem, ibidem, p. 39 e ss.
46
atividades, de uma forma que elas não possam prejudicar o meio ambiente e muito menos a
qualidade de vida.
A tendência é que se adote, com maior freqüência, o postulado da precaução, na
medida em que se torna mais difícil apurar se esta ou aquela determinada atividade pode
causar degradação da qualidade do ambiente.
106
Assim, para qualquer tipo de atividade realizada, deve-se aplicar o princípio da
precaução, mesmo que não se tenha conhecimento acerca das conseqüências futuras das
mesmas, a fim de evitar que estas causem prejuízos ao meio ambiente, pois os danos
ecológicos podem ser irreparáveis, como a morte do último ser de uma espécie.
Na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada no Rio de Janeiro em 1992, ficaram definidas com maior ênfase as diretrizes
norteadoras do princípio da prevenção
107
.
Nota-se, que o texto da Declaração flexibiliza sua observância à capacidade de
implementação de que goze cada Estado nacional, ao mesmo tempo em que o condiciona a um
critério objetivo, qual seja, a identificação de ameaça de danos sérios ou irreversíveis,
demonstrando que é suficiente a apresentação da potencialidade da lesão, que no entanto, deve
ser mensurada no tocante à sua extensão e gravidade. Em breves palavras, compreende-se que
esse princípio se fundamenta, sobretudo, na utilização racional dos bens ambientais.
Trata-se, de uma preocupação contra o risco, e, portanto, seu trabalho é anterior à
manifestação do perigo. Uma prática ambiental preventiva requer não só a defesa contra
perigos eminentes, mas também suscita proteção e utilização regular e ordenada dos recursos
naturais. A precaução em questão, por si só, não é capaz de trazer resultados suficientemente
favoráveis. É fundamental e imprescindível que o governo atue concomitantemente no
desenvolvimento de políticas públicas, sobretudo baseadas na implementação de pesquisas no
campo ambiental, visando ao melhoramento e desenvolvimento de uma política econômico-
106
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 39
e ss.
107
Idem, Ibidem, p. 39 e ss.
47
ambiental satisfatória e eficiente. Contudo, a participação do Poder Público não se traduz
exatamente em identificar e afastar os riscos de determinada atividade.
108
É necessário se questionar se tal atividade causaria um dano ao meio ambiente,
analisando, em contrapartida, se a atividade é realmente necessária. Nada mais é que uma
espécie de "jogo de valores", ou seja, o que traria mais benefícios à sociedade: a realização do
empreendimento ou a preservação do meio ambiente?
109
A partir daí, percebe-se que não é o
risco proporcionado por uma atividade que deve gerar mudanças no desenvolvimento da
atividade econômica, mas sim o esclarecimento da razão final daquilo que é produzido, que
seria o ponto de partida de uma política que tenha em vista o bem-estar de uma comunidade.
É, portanto, no questionamento acerca da razão de existir de determinada atividade que reside
o início da política do princípio da precaução.
O princípio da precaução manifesta-se no planejamento e ordenamento territorial e
do inventário do patrimônio brasileiro. A Lei 6.803 / 1980 dispõe sobre as diretrizes básicas
para o zoneamento industrial, prevendo que os Estados estabeleçam leis de zoneamento nas
áreas críticas de poluição, compatibilizando a atividade industrial com a proteção ambiental.
No mesmo sentido, o Art. 182, § 1º da CF, tornou obrigatório, para cidades com mais de
20.000 habitantes, o plano diretor, de modo que as questões ambientais e urbanas estejam
vinculadas a um rigoroso racionalismo das ações adotadas.
O planejamento constitui elemento fundamental do princípio da prevenção. O
inventário do patrimônio brasileiro consiste em catalogar minuciosamente todas o patrimônio
territorial brasileiro. O princípio da prevenção pode ser dividido em cinco itens: a)
identificação das as espécies animais e vegetais e de fontes contaminantes das águas e do ar;
b) identificação e inventário do ecossistema com a elaboração de um mapa ecológico; c)
planejamento ambiental e econômico integrados; d) ordenamento territorial ambiental e; e)
estudo de impacto ambiental.
110
108
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 39 e ss.
109
Idem, ibidem, p. 39 e ss.
110
Idem, ibidem, p. 39 e ss.
48
O ato de prevenir está diretamente ligado à responsabilidade pelas atividades
ambientais. Este princípio sujeita os agentes a responderem por seus atos e a adotarem
medidas de precaução que impeçam ou reduzam os impactos ecológicos. A eficácia da
precaução traduz-se na diminuição de possibilidades de ocorrência de danos ambientais.
111
A tendência é de se entender que não só o risco, mas a simples ameaça é suficiente
para a legitimação e propositura de ações com cunho preventivo. O Art. 225, da Constituição
Federal de 1988 contempla o direito à preservação da vida saudável. O princípio da
Preservação, por exemplo, foi erigido à categoria de mega-princípio do Direito Ambiental.
Assim, a postura do Estado deve ser preventiva, sua política ambiental deve evitar as
agressões ao meio ambiente, por intermédio de medidas antecipatórias, para que não ocorra a
poluição.
112
1.4.1.4 O princípio da ubiqüidade
O princípio da ubiqüidade evidencia que o objeto de proteção do meio ambiente,
localizado no epicentro dos direitos humanos, deve ser levado em consideração sempre que
uma política, atuação, legislação sobre qualquer tema, atividade, obra, etc., tiver que ser criada
e desenvolvida. Isso porque, na medida em que possui como ponto cardeal de tutela
constitucional a vida e qualidade de vida, tudo que se pretender fazer, criar ou desenvolver,
deve antes passar por uma consulta ambiental, enfim, para se saber se há ou não a
possibilidade de que o meio ambiente seja degradado.
113
Não há como se pensar no meio ambiente de modo restrito e dissociado dos demais
flancos da sociedade, exigindo, desse modo, uma atuação globalizada e solidária dos povos,
até porque, pensando bem e por uma análise a contrario sensu, a poluição e a degradação do
meio ambiente não encontram fronteiras e não esbarra em limites territoriais. Daí porque, em
111
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 30
e ss.
112
MARONI, Janaína Gasparetto; LOUREIRO, Rita; LUNARDI, Soraya Regina Gasparetto. Formas de
impedir a degradação da água. Campinas-SP: Editora Alínea, 2006, p. 38 -39.
113
Idem, ibidem, p. 45.
49
matéria ambiental, ao mesmo tempo que se deve pensar em sentido global, deve-se agir em
âmbito local, pois só assim é que se consegue uma atuação sobre a causa da degradação
ambiental e não simplesmente sobre o seu efeito.
O princípio da ubiqüidade do meio ambiente nasce da umbilical ligação que esse
direito e seus valores possuem com todas as áreas de atuação e desenvolvimento dos seres. Eis
porque sempre deve ser consultado e respeitado o meio ambiente, antes da execução de
atividade (em sentido lato) de qualquer natureza. Para Loureiro: “O princípio da ubiqüidade,
explicito no art.225, inciso, V, da C.F/88, traduz por assim dizer, quase um gênero das espécies
preservação, prevenção e desenvolvimento sustentável, podendo-se até arriscar aqui um
sinônimo para o mesmo: o da Precaução”.
114
É através do referido princípio que se testam medidas políticas, legislativas e de
implementação de qualquer técnica ou tecnologia, com o objetivo de não arriscar uma medida
degradadora.
115
Partindo dos antecedentes que deram ensejo à tutela ambiental, verificando a
questão da sustentabilidade e dos princípios que a norteiam, passa-se a dissertar sobre a tutela
ambiental no enfoque jurídico e econômico.
114
LOUREIRO, 2003, p. 125.
115
MARONI, Janaína Gasparetto; LOUREIRO, Rita; LUNARDI, Soraya Regina Gasparetto. Formas de
impedir a degradação da água. Campinas-SP: Editora Alínea, 2006, p. 38-39.
2 TUTELA AMBIENTAL SOB O ENFOQUE JURÍDICO E ECONÔMICO
A Constituição Federal de 1988 erigiu a proteção ambiental como direito de terceira
geração, impondo aos Governos e a toda coletividade deveres de observância à regras e
princípios ambientais. Não se pretendeu eliminar a possibilidade do desenvolvimento, uma vez
que ela trouxe, em seu Art. 1º, IV, o direito à livre iniciativa e tem por objetivo assegurar o
desenvolvimento nacional (Art. 3º).
A atividade econômica é de fundamental importância, pois fortalece o mercado
garantido a soberania nacional e os demais princípios que regem a ordem econômica (Art. 170,
CF), não se pode olvidar, portanto, da sustentabilidade do desenvolvimento, como forma de se
salvaguardar a sobrevivência das futuras gerações. Isto posto, as atividades empresariais devem
pautar suas ações baseadas nos princípios que regem o meio ambiente e a constituição
econômica.
2.1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A ATIVIDADE EMPRESARIAL
Após a verificação da evolução do direito ao meio ambiente, bem como do direito de
propriedade, direitos esses fundamentais assegurados constitucionalmente e dos princípios
internacionais que os permeiam, passa-se a conceituação do que vem a ser desenvolvimento
sustentável, relacionando-o mais especificamente com a atividade empresarial.
O desenvolvimento sócio-econômico do homem aconteceu em distintos períodos da
história, levando-o das necessidades individuais às necessidades grupais, que o forçaram a novas
formas de produção. Desse processo evolutivo resultou a união de esforços que
consubstanciariam a forma primitiva de sociedade, assim considerada a reunião de duas ou mais
pessoas, com o propósito de combinar esforços e bens, tendo por objetivo repartir os proveitos
auferidos. Na união dessas forças encontram-se as primeiras manifestações de sociedade, ainda
que bem distante dos dias atuais. A sociedade, fundada na confiança recíproca ou nas qualidades
pessoais dos sócios ou parceiros, ou seja, intuitu personae, erigia-se numa primeira fase,
51
verbalmente, sem os requisitos da affectio societatis, que marca, ainda hoje, as sociedades de
pessoas.
116
No período quiritário do Direito Romano, mesmo que constituída verbalmente, era
subordinada a determinadas formalidades (a nexum e a sponsio), sucedida pela obligatio litteris,
decorrente do contrato escrito ou ainda das obligationes consensu, onde assume especial
destaque a manifestação da vontade das partes.
117
Todavia, a sociedade só cresceria e se ampliaria na Idade Média, sobretudo nas
cidades italianas, como conseqüência do desenvolvimento do comércio terrestre e marítimo,
surgindo nessa ocasião a primeira sociedade mercantil: a sociedade em comandita, alterada
posteriormente para sociedade em comandita simples. À época do Renascimento, quando das
conquistas marítimas e seus reflexos no comércio, surgiriam as grandes companhias
colonizadoras, sendo a mais notória a Companhia das Índias, quando então teria surgido a
sociedade anônima. A essas fases segue-se a Consolidação de Luís XIV, primeira codificação do
Direito Comercial e o Código de Napoleão, em 1807.
118
A denominação pessoa jurídica é o resultado da evolução histórica de três períodos
distintos, quais sejam, o romano, medieval e o moderno. O Direito romano não conheceu a
pessoa jurídica. Em seus textos jurídicos utilizava-se persona como sinônimo de homem, como
ensina Pontes de Miranda
119
:
[...] o ius privatum (ius civile) só tocava a pessoas físicas, aos civis. Os collegia
e as sodalitates não eram pessoas. A res publica era o bem do povo romano; e
este não era pessoa privada. Coisa do povo era extra commercium. A própria
terra do povo, ager publicus, não pertencia a ninguém. [...] O próprio ius para
os negócios jurídicos era publicum, e não privatum.
Os romanos não possuíam um conceito técnico que pudesse satisfazer as atribuições
jurídicas de uma entidade com personalidade própria.
116
ALMEIDA, Amador Paes de. Manual das sociedades comerciais. 13 ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 4.
117
Idem, ibidem, p. 4.
118
Idem, ibidem, p. 4.
119
PONTES DE MIRANDA, Tratado de direito privado. Parte geral, tomo I: introdução, pessoas físicas e
jurídicas. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970, p. 283.
52
O direito medieval trouxe para o direito moderno, com o aporte dos glosadores e
canonistas na reunião de elementos do direito romano pós-clássico, do direito germânico e do
próprio direito canônico, o cerne fundamental do conceito de pessoa jurídica, que passou pelas
expressões pessoa ficta, pessoa moral e pessoa jurídica
120
, cuja criação moderna foi subsídio da
doutrina jurídica alemã, com a preparação de uma teoria geral sopesando a existência de sujeitos
de direito diverso da pessoa humana, como titulares de direitos subjetivos.
Ao dissertar sobre pessoa jurídica ensina Diniz
121
que “é a unidade de pessoas
naturais ou de patrimônios, que visa à consecução de certos fins, reconhecida pela ordem
jurídica como sujeito de direitos e obrigações”.
Na concepção de Gagliano e Pamplona Filho
122
significa “o grupo humano, criado na
forma da lei e dotado de personalidade jurídica própria, para a realização de fins comuns”.
Leciona Rodrigues
123
que pessoas jurídicas são “entidades a que a lei empresta
personalidade. Isto é, seres que atuam na vida jurídica, com personalidade diversa da dos
indivíduos que os compõem, capazes de serem sujeitos de direito e obrigações na ordem civil”.
Ainda sobre o que se deve entender por pessoa jurídica, ensina Amaral
124
que “A
personificação [...] consiste na atribuição de personalidade jurídica a um grupo de pessoas
(associações e sociedades), ou a um conjunto de bens (fundações), observados os requisitos da
lei, tendo em vista os objetivos comuns a realizar”. As sociedades empresárias possuem o
registro público de empresas mercantis, que fica a cargo das Juntas Comerciais, adquirindo
assim, a personalidade jurídica, sendo chamadas de sociedades regulares.
120
CORREIA, Alexandre e SIASCIA, Gaetano. Manual de direito romano. 3. ed., vol. I. São Paulo: Saraiva,
1957, p. 51.
121
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. V. 1: Teoria geral do direito civil. 19 ed. Revisada de
acordo com o novo Código Civil (Lei nº 10.406, de 10-1-2002). São Paulo: Saraiva, 2002, p. 206.
122
GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil. São Paulo: Saraiva,
2004, p. 191.
123
RODRIGUES, Sílvio. Direito civil. 3. ed. São Paulo: Max Limonad, v. I, 1967, p. 92.
124
AMARAL, Francisco. Direito civil: introdução. 5. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 284.
53
As que não fazem o registro são denominadas sociedades irregulares, que são as que
funcionam sem o contrato social, registro e a publicidade, ou de fato, que são aquelas
constituídas por documento escrito, cujo contrato não é arquivado na Junta Comercial.
125
Ressalte-se que estas sociedades não deixam de serem consideradas sociedades empresárias.
Para Monteiro
126
a condição indispensável para a atribuição da personalidade jurídica
é a inscrição do contrato social na Junta Comercial para as sociedades mercantis em geral e
cartório de registro civil de pessoas jurídicas, para as fundações, associações e sociedades civis,
lembrando que a Lei nº 9.790/99, regulamentada pelo Decreto nº 3.100/99, dispõe sobre a
qualificação de pessoas jurídicas sem fins lucrativos, devidamente constituídas, como
organizações da sociedade civil de interesse público, que pode firmar parcerias com o Estado e
receber incentivos para o exercício de sua atividade.
Em linguagem estritamente econômica, pode ser dito que empresa é “aquilo que se
empreende; empreendimento” ou uma organização “particular, governamental, ou de economia
mista, que produz e/ou oferece bens e serviços, com vista, em geral, à obtenção de lucros”,
conforme define Aurélio
127
. Entretanto, a acepção técnico-jurídica de empresa enfrenta
dificuldades de consolidação.
Após elaborar uma lista contendo uma série de conflitos e imprecisões legislativas
ocorrentes na tentativa da emissão de uma definição de empresa, Augusto
128
reporta o tratamento
jurídico ofertado ao termo nos diversos ramos do Direito (Constitucional, Econômico,
Comercial, Administrativo, Financeiro, Trabalhista e Agrário), com destaque para a acepção da
empresa perante o Direito Comercial:
125
REQUIÃO, Rubens. Curso de direito comercial. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 380-381.
126
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil — Parte Geral, 37. ed. São Paulo: Saraiva, 2000,
v. 1, p. 129.
127
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda, 1910-1989. Miniaurélio século XXI escolar: o mini dicionário da
língua portuguesa. 4 ed. revisada e ampliada. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000, p. 259.
128
AUGUSTO, Ana Maria Ferraz. Verbete Empresa. In: Enciclopédia Saraiva do Direito, vol. 31. São Paulo:
Saraiva, 1977, pp. 281-282.
54
A partir da noção tradicional desse ramo do direito, concebido como o conjunto
de normas que regula as relações decorrentes das atividades comerciais, a
'empresa' tem sido considerada como uma figura correspondente à sociedade,
por influência da teoria que defende sua personificação jurídica. Admitindo
esse raciocínio, vamos situar no âmbito do direito comercial toda a matéria
regulamentadora dos atos constitutivos da empresa, dos direitos e obrigações
dos acionistas e dos quotistas, das atividades e responsabilidades gerenciais, da
dissolução e liquidação da empresa.
129
Os conflitos referentes à definição do que seria exatamente empresa, ainda não
resolvido pela lei permanece também no âmbito da doutrina, desafiando um multi-enfoque do
operador jurídico. Dependendo do ângulo de observação, pode ser dito que, subjetivamente, a
empresa se confunde com o próprio empresário, sendo essa apenas a exteriorização dos
interesses e das vontades daquele, mutatis mutandis aproximada da teoria ficcionista que
Savigny desenvolveu para a pessoa jurídica.
130
A empresa corresponde ao fundo de comércio, ou seja, ao conjunto de bens,
materiais e imateriais, destinados ao exercício da empresa. Sob o ponto de vista institucional, a
empresa é a conjugação dos esforços do empresário e dos seus colaboradores (empregados,
assessores, fornecedores, divulgadores e outros), mirando um objetivo, abordagem similar a que
pode ser feita do ângulo funcional, que significa a atividade empreendida no sentido de
organizar e coordenar os segmentos de capital e trabalho.
Em um modelo de organização política liberal, que prestigia a livre iniciativa, pondo-
a como uma das pilastras fundamentais da República Federativa do Brasil (CF, Art. 1º, IV), é
curial que sejam ofertados mecanismos de proteção, para que a atividade empresarial seja
exercida com chances de sucesso.
O liberalismo, que dá tônica à ordem constitucional vigente e nesta está incluída, a
ordem econômica, não pode ser exercido sem contemplar outras balizas importantes, que
asseguram, ou pelo menos pretendem assegurar, o chamado Estado Democrático de Direito.
129
AUGUSTO, Ana Maria Ferraz. Verbete Empresa. In: Enciclopédia Saraiva do Direito, vol. 31. São Paulo:
Saraiva, 1977, pp. 281 a 282.
130
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. vol. 1. Rio de Janeiro: Forense Universitária,
1991, p. 203.
55
Assim, é que a atividade econômica se submete a vários limites, conforme será adiante analisado
e, dentre estes, está a sujeição ao princípio do desenvolvimento sustentável.
131
Informa Derani
132
que a expressão desenvolvimento sustentável, dentro da
perspectiva de conservação dos recursos naturais, foi usada oficialmente como princípio diretor
para o planejamento do desenvolvimento econômico pela WCED (World Commissiom on
Environment and Development), em 1987, segundo a qual “desenvolvimento é sustentável,
quando satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a habilidade das futuras gerações
em satisfazer suas próprias necessidades”. Ao comentar o chamado Informe Brundtland, um
estudo de alternativas para o meio ambiente e o desenvolvimento, elaborado sob a encomenda
da Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas em 1983, Derani
133
destaca que o
resultado desse ensaio comporta a seguinte norma de conduta:
modificar a natureza através de sua apropriação ou através de emissões,
somente quando for para a manutenção da vida humana ou para a proteção de
outro valor básico, ou quando for justificada a capacidade de se apropriar dos
meios sem danificar a sua reprodução. Donde se conclui que a sustentabilidade
é um princípio válido para todos os recursos renováveis.
Dando uma feição mais capitalista à expressão desenvolvimento sustentável,
Kinlaw
134
prefere chamar desempenho sustentável a atuação das empresas que estão em sintonia
com as modernas preocupações do equacionamento das questões ligadas à produção de bens e
serviços com a preservação da qualidade de vida no nosso planeta. Registra que, no mundo
inteiro as empresas estão cada vez mais responsáveis pelos seus efeitos ambientais, quer dizer,
“estão se tornando verdes”, Kinlaw lembra a “receita” de Maurice Strong, Secretário-Geral da
Conferência das Nações Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92):
As empresas eficientes estão na dianteira do movimento rumo ao
desenvolvimento sustentável. As organizações que estão na liderança de uma
nova geração de oportunidades criada pela transição rumo ao desenvolvimento
131
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. vol. 1. Rio de Janeiro: Forense Universitária,
1991, p. 124.
132
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 126.
133
Op. cit., p. 127.
134
KINLAW, Dennis C. Empresa competitiva e ecológica: desempenho sustentado na era ambiental. São Paulo:
Makron Books do Brasil, 1997, p. 23.
56
sustentável serão as mais bem-sucedidas em termos de lucro e interesses de
seus acionistas. As organizações defensivas, que continuam enfrentando as
batalhas de ontem, ficarão à margem e serão tragadas pela contramaré da onda
do futuro.
135
Destacando assim, a sua preocupação com os desafios apresentados à área
empresarial com as intervenções —por vezes desastradas e desastrosas—, do homem no meio
ambiente, Kinlaw lista as pressões a responder.
136
Dentre estas, a observância à lei, propondo o
enquadramento das atividades empresariais às normas traçadas pelo Estado para a preservação
ambiental; os custos punitivos, advindo da aplicação de multas ou de condenações reparatórias;
a culpabilidade pessoal e a possibilidade de prisão dos responsáveis pelos erros da empresa na
área ambiental; a efetiva participação controladora das organizações ativistas ambientais, a
exemplo do Greenpeace; a cidadania despertada, com o crescimento de heróis e de causas locais
e a aceitação social de movimentos como o "Not in my back yard" (Não no meu quintal);
137
o
advento de códigos internacionais pró-desempenho ambiental; o crescente número de
investidores ambientalmente conscientes; o refinamento da preferência do consumidor e outras
pressões importantes.
Conclui-se que a empresa moderna deve estar afinada com os anseios sociais, que
são, cada dia mais, presente em termos ambientais. A permanência de uma empresa no mercado
passa, inexoravelmente, pela sua capacidade gerencial em adequá-la a esses desafios.
De acordo com a opinião de Carvalho
138
, os estudiosos tradicionalistas, mais puristas
em termos de divisões estanques dos segmentos do conhecimento humano, notadamente da área
científica, acham danosa a interferência do Direito em outras searas, por vezes com afinidade
não muito explícita com a ciência jurídica. Assim, também é o posicionamento de estudiosos ou
militantes da Política, integrantes de um movimento contemporaneamente chamado “neo-
liberalismo”, que dá novo colorido às idéias da livre iniciativa.
135
KINLAW, Dennis C. Empresa competitiva e ecológica: desempenho sustentado na era ambiental. São Paulo:
Makron Books do Brasil, 1997, p. 20.
136
Idem, ibidem, pp. 48 e ss.
137
Idem, ibidem, p. 55.
138
CARVALHO, Ivan Lira de. A empresa e o meio ambiente. Disponível em www.jfrn.gov.br, acesso em
novembro, 2007.
57
Essa repulsa não se sustenta, diante da clara necessidade da presença do Direito em
todos os rumos da organização social, vezes com atuação mais destacada e vezes com
participação mais discreta. É o que acontece, por exemplo, com o liame entre o Direito e a
Economia, com reflexos nas atividades empresariais.
A intervenção ou o intervencionismo do Direito nas relações econômicas não é um
acontecimento danoso. Muito pelo contrário! Se a auto-regulamentação do mercado capitalista
tem-se apresentado falaciosa, desde que permita o surgimento de monopólios, oligopólios,
cartéis, manobras de “dumping” e outros, é exigido o ingresso do Estado por meio de uma
função regulatória e de fiscalização, para reequilibrar as relações sociais e as relações de
consumo, que são timbradas de especialidade.
Após fazer referência aos quatro estágios da judiciarização listados por Habermas
(organização, coordenação, integração das esferas pública e privada e implementação), Derani,
disserta sobre o assunto:
Hoje, já se constatou que a mera intervenção do direito como corretor de falhas
eventuais não é mais suficiente. O papel mais ativo e empreendedor que ele
vem assumindo, atribui-se ao fato de que tomou para si uma função de
redistribuidor de riquezas, objetivando a diminuição de problemas e diferenças
sociais, decorrentes da livre negociação. Tal atividade do direito é hoje um fato
incontestável. A sociedade contemporânea não consegue imaginar-se
prescindindo desta atividade social do direito, destinada a ordenar e prescrever
atividades estatais, com vistas à conservação da dinâmica reprodutiva do
capital, própria do sistema capitalista.
139
A presença do Direito nos sítios mais dominados pela Economia não ocorre apenas
para coactar os excessos perpetrados pelos praticantes da livre iniciativa. Inúmeros são os casos
em que a intervenção do Direito, materializada, também, por decisões judiciais, visa a preservar
a livre iniciativa. É de ser concluído que a aproximação do Direito com a Economia, e por via
desta com a ação empresarial, somente pode trazer bons frutos à sociedade.
140
139
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 93.
140
CARVALHO, Ivan Lira de. A empresa e o meio ambiente. Disponível em www.jfrn.gov.br, acesso em
novembro, 2007.
58
A responsabilidade social é traduzida na forma de iniciativa, por parte da empresa, de
contribuir para a construção de uma sociedade melhor e um meio ambiente mais limpo; seria a
integração voluntária das empresas, das preocupações sociais e ambientais com suas operações
comerciais. Ser socialmente responsável significa que a empresa por meio de seus trabalhadores
e de todos os seus interlocutores, vai além de suas obrigações em relação ao capital humano, ao
meio ambiente e à comunidade por perceberem que o bem estar deles reflete o seu próprio. Essa
responsabilidade se dá por meio de políticas sociais e ambientais internas e externas.
141
A empresa pode também, adotar práticas de responsabilidade voltadas aos seus
trabalhadores, a saúde e a segurança no trabalho e a gestão dos recursos naturais utilizados na
própria produção. Tais iniciativas, relacionadas aos recursos humanos das empresas, passam
pelo aprendizado permanente, pela melhoria do nível de informação sobre a empresa, melhor
equilíbrio entre trabalho, família e lazer, maior igualdade salarial, perspectivas profissionais para
as mulheres, participação nos lucros para os empregados, entre outras. Esta dimensão externa
das empresas atinge, não somente seus trabalhadores e os insumos de produção, mas, também
sua relação com os fornecedores, consumidores, comunidade e o meio ambiente em relação aos
resíduos de produção, ao desenvolvimento da comunidade com a contratação de pessoas
socialmente excluídas, com o oferecimento de creches, doações a obras beneficentes, entre
outras ações.
142
No Brasil, observa-se que uma grande quantidade de empresas está demonstrando
preocupações e investindo em seu desempenho ambiental. Muitas são filiais de multinacionais e
estão seguindo diretrizes vindas do exterior para que se adeqüem aos padrões corporativos,
sobretudo com interesse em resguardar o nome da empresa e preservá-la de problemas. Outras
estão procurando atingir melhor desempenho por uma necessidade expressa pelos seus clientes e
por fim, aquelas que por trabalharem com alimentos de forte penetração popular, onde o
desgaste da marca representaria fortes perdas.
143
141
FÉLIX, Luiz Fernando Fortes. O Ciclo Virtuoso do Desenvolvimento Responsável. Disponível em
http://www.ethos.org.br, acesso em dez, 2007.
142
Idem, ibidem.
143
MOURA, Luiz A. Abdalla de. Qualidade e gestão ambiental. São Paulo: Juarez de Oliveira, 1997, p. 38 e ss.
59
2.2 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA, CIVIL E PENAL
A Constituição Federal de 1988 traz como direito fundamental da pessoa humana, o
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum, essencial às presentes e futuras
gerações. A despeito desse direito, faz a imputação de dever de preservação a todos, Estado,
sociedade, ONG’S e empresa. Em caso de transgressões às normas constitucionais e
infraconstitucionais protetivas ao meio ambiente, os responsáveis poderão ser punidos, civil,
penal e administrativamente.
Nesse contexto, verificam-se as formas de responsabilidades existentes para coibir às
práticas de degradação ambiental, antes disso, cumpre-se analisar as espécies de
responsabilidades existentes, quais sejam, subjetiva e objetiva, verificando-se qual será utilizada
para a responsabilização da empresa por danos ambientais.
Os três tipos de responsabilidade têm pontos semelhantes, conforme seja o grau de
lesão ao bem jurídico ambiental. Na responsabilidade civil e administrativa, adotou-se a teoria
objetiva, conhecida como teoria do risco integral. Já na responsabilidade penal, em regra, é
subjetiva, quando se trata de pessoas físicas, havendo muita discussão quando se trata de pessoa
jurídica. Nas duas primeiras as sanções têm caráter preventivo, mas visam eminentemente a
reparação do dano. Já na Penal, diretamente relacionado com os interesses sociais, tem uma
função preventiva, repressiva e ressocializadora.
No entanto, todas as esferas guardam identificação comum estando sujeitas ao
princípio geral neminem laedere, que dispõe que todo aquele que causar dano a alguém, está
obrigado a repará-lo. Servem, ademais, para busca da justiça diante do caso concreto,
desestimulando as condutas lesivas ao meio ambiente. A despeito da considerações iniciais,
passa-se a analisar cada tipo de responsabilidade de maneira isolada.
60
2.2.1 Responsabilidade Administrativa
O fundamento da tutela administrativa do meio ambiente está no Art. 225, § 3º, da
Constituição Federal de 1988, dispondo: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores pessoas físicas ou jurídicas, a sanções [...] administrativas
[...]”
144
A regulamentação adveio da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1988, definindo sanções
penais e administrativas direcionadas às condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente. Seus Arts. 70 a 76 dispõe sobre as infrações administrativas, o procedimento e
sanções administrativas. Tais dispositivos foram regulamentados pelo Decreto n.3.179/99.
A Lei nº 9.605/98, de competência da União, que estabelece normas gerais, não
exclui a possibilidade de os Estados e Municípios (Art. 30, I e II, da CF) estabelecerem normas
suplementares conforme expressa disposição constitucional: “A competência da União para
legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados” (Art. 24, VI e §
2º). Todavia, esclarece Machado que: “O uso da competência suplementar deve conduzir a
modificações que não alterem a finalidade da norma geral federal”.
145
A o analisar os aspectos relevantes, onde se encontram disciplinadas as normas de
direito administrativo aplicáveis no caso de transgressão ambiental, busca-se a definição do que
se deve entender por infração administrativa, o que é dada pela própria lei: “Considera-se
infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso,
gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente (Art. 70, da Lei n. 9.605/98)”.
Reforçando a definição leciona Sirvinkas acrescentando que:
Entende-se por infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que
viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do
meio ambiente, sendo punida com as sanções do presente diploma legal,
144
BRASIL. Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de
1988. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 86.
145
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 298
61
sem prejuízo da aplicação de outras penalidades previstas nas legislações
(Art. 1º do Dec. Nº. 3.179/99). (grifo nosso)
146
As infrações administrativas são apuradas em processo administrativo próprio,
segundo o critério de ampla defesa e contraditório (Art.5º, LV), observando-se como norma
geral a Lei nº 9.784/99, que rege o Processo Administrativo Federal. O fundamento desta
responsabilidade encontra-se no descumprimento dos deveres constitucionais e legais, sendo
aplicáveis pela administração em decorrência do poder de polícia que cada ente estatal tem de
impor condutas aos administrados, no limite de suas respectivas competências constitucionais. O
Poder de Polícia é:
[...] a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e
restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício
da coletividade ou do próprio Estado [...] é o mecanismo de frenagem de que
dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual
147
.
No âmbito administrativo a competência para lavrar o auto de infração e instaurar o
processo administrativo é conferida aos funcionários de órgãos ambientais designados para a
atividade fiscalizadora e integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente –SISNAMA, .Este
é representado por um “conjunto de órgãos e instituições que nos níveis federal, estadual e
municipal são encarregados da proteção ao meio ambiente, conforme definido em lei”.
148
.
Os órgãos integrantes estão previstos no Art. 6º da Lei n. 6.938/81: a) órgão superior
(Conselho de Governo); b) órgão consultivo e deliberativo (Conselho Nacional do Meio
Ambiente- CONAMA); C) órgão central (Ministério do Meio Ambiente); d) órgão executor
(Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis- IBAMA); e)
órgãos setoriais (órgão da Administração Federal direta, indireta e fundacional encarregados de
proteger o meio ambiente); f) órgãos seccionais (órgãos e entidades estaduais ambientais a
exemplo: SEMA, CONSEMA, CETESB, etc); g) órgãos locais (órgãos ou entidades municipais
ambientais).
146
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 330.
147
MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Malheiros. 2001, p. 123.
148
SIRVINSKAS, op. cit., p. 277.
62
A autoridade ambiental, conhecedora da ilicitude praticada, deverá obrigatoriamente
promover a imediata apuração, se valendo para isso de processo administrativo próprio, sob
pena de ser esta co-responsável pela infração praticada, conhecida e não apurada no prazo e
forma legal.
Normalmente, a partir da constatação do dano pelos órgãos de fiscalização
ambiental, com a respectiva lavratura do Boletim de Ocorrência Ambiental e do Auto de
Infração, já se inicia a apuração das responsabilidades civil e penal, pois as cópias destes
documentos são encaminhadas ao Ministério Público para abertura do competente inquérito
civil, as cópias são remetidas, por este órgão, para a autoridade policial instaurar o pertinente
procedimento.
A constatação da infração pode dar ensejo à tomada de medidas administrativa
prévias como a apreensão de coisas e animais. Mas, somente após o processamento do feito na
esfera administrativa, sob o pálio do contraditório e da ampla defesa, é lícita a imposição de
penalidade.
149
Prudente é a observância dos prazos máximos, estabelecidos nos incisos do Artigo
71, da Lei nº 9.605/98, quais sejam:
I - 20(vinte) dias contados da ciência da autuação para o infrator oferecer
defesa ou impugnação contra o auto de infração;
II - 30(trinta) dias para a autoridade competente julgar o auto de infração,
contados da data de sua lavratura, apresentada ou não a defesa ou impugnação;
III - 20(vinte) dias para o infrator recorrer da decisão condenatória à instancia
superior do SISNAMA, ou à Diretoria de Portos e Costas, do Ministério da
Marinha, de acordo com o tipo de autuação;
IV - 05(cinco) dias para o pagamento de multa, contados da data do
recebimento da notificação.
Os atos administrativos possuem os atributos da legalidade, imperatividade e auto-
executoriedade. Este permite que as decisões administrativas sejam cumpridas com agilidade e
rapidez, necessárias a garantia do bem público.
149
MEZZONO, Marcelo Colombelli. Responsabilidade Ambiental. Jus Navigandi, Teresina ano 9. n. 52312..
Disponível em www.jus.uol.com.br, acesso em janeiro, 2008.
63
Referido atributo do ato administrativo permite aplicação, na forma do Decreto n.º
3.179/99, de punições que compreendem: advertência, que constará de registro e deverá ser
divulgada por publicação em órgão oficial, quando ocorrer inobservância das disposições legais,
sem prejuízo de outras penalidades; multa simples, a ser aplicada sempre que o agente, por
negligência ou dolo, já advertido das irregularidades que tenha praticado, deixe de saná-las no
tempo hábil, podendo ser convertida em serviços comunitários ambientais; multa diária, quando
a infração se prolongar no tempo; apreensão de animais, produtos e subprodutos da fauna e
flora, instrumentos petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na
infração, que poderão, conforme a hipótese, ser libertos em seu habitat ou entregues a centro de
triagens ou doados a instituições cientificas, hospitalares.
Em caso de equipamentos e veículos, poderão ser vendidos, garantida sua
descaracterização por meio da reciclagem, destruição ou inutilização do produto; suspensão de
venda e fabricação do produto; embargo de obra ou atividade; demolição de Obra; suspensão
parcial ou total das atividades; restritivas de direito, como: a) suspensão do registro, licença,
permissão ou autorização; b) cancelamento de registro, licença, permissão ou autorização; c)
perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; d) proibição de contratar com a
Administração Publica, pelo período de até três anos.
A responsabilidade administrativa caracteriza-se essencialmente pelo Poder Público
estar em um dos pólos da relação processual. Sucede que, nem sempre será o sujeito credor
(autor) na relação jurídica, podendo ser o próprio devedor (responsável pelo dano), conforme
observa-se do julgado:
INEXISTÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL
PUBLICA, PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PUBLICO CONTRA O
MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO VISANDO A COMPELI-LO A
DEMOLIR CONSTRUÇÕES SITUADAS EM ZONA DE PROTEÇÃO
AMBIENTAL, O PENEDO DOIS IRMÃOS. LEGITIMIDADE PASSIVA DO
MUNICÍPIO NA QUALIDADE DE POLUIDOR INDIRETO PRIMÁRIO,
PELA OMISSÃO NO CUMPRIMENTO DE SEU DEVER
CONSTITUCIONAL E LEGAL DE IMPEDIR A DEGRADAÇÃO
AMBIENTAL, PELAS CONSTRUÇÕES ILEGAIS. INEXISTÊNCIA DO
LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO DA UNIÃO, ESTADO MUNICÍPIO,
OCUPANTES E PROPRIETÁRIOS DA ÁREA PELA PECULIARIDADE DA
AÇÃO CIVIL PUBLICA QUE VISA DEFENDER INTERESSES DIFUSOS E
64
É REGIDA PELO PRINCIPIO DA SOLIDARIEDADE, PELO QUAL
INCUMBE O AUTOR COM QUEM DEMANDAR. COMPETÊNCIA
CONSEQÜENTE DA JUSTIÇA ESTADUAL. A PROTEÇÃO DO MEIO
AMBIENTE É UM PODER-DEVER DO MUNICÍPIO, VINCULATIVO,
NÃO SE COGITANDO PURA E SIMPLESMENTE DE PODER
DISCRICIONÁRIO. LIMINAR CONCEDIDA E REVOGADA.
PROVIMENTO DO RECURSO PARA ESTABELECÊ-LA DIANTE DA
FUMAÇA DO BOM DIREITO E DO PERIGO DA DEMORA.
150
Tem-se ainda, a seguinte jurisprudência, tratando de responsabilidade administrativa
por dano ambiental,
RECURSO ESPECIAL Nº 673.765 - RJ (2004/0109031-2). RELATOR:
MINISTRO LUIZ FUX; RECORRENTE: PETRÓLEO BRASILEIRO S/A –
PETROBRAS; ADVOGADO: CÂNDIDO FERREIRA DA CUNHA LOBO E
OUTROS; RECORRIDO: MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO
PROCURADOR: VIVIANNE FICHTNER E OUTROS.
EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO
ESPECIAL. DIVERGÊNCIA NÃO DEMONSTRADA. DANO AMBIENTAL.
SANÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AÇÃO
ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. DERRAMAMENTO DE ÓLEO DE
EMBARCAÇÃO DA PETROBRÁS. CERCEAMENTO DE DEFESA.
REEXAME DE MATÉRIA PROBATÓRIA. SÚMULA 07/STJ.
COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS ESTADUAIS DE PROTEÇÃO AO MEIO
AMBIENTE PARA IMPOR SANÇÕES. RESPONSABILIDADE OBJETIVA.
LEGITIMIDADE DA EXAÇÃO. REsp 467212 / RJ; RECURSO ESPECIAL
2002/0106671-6; Relator(a) Ministro LUIZ FUX (1122); Órgão Julgador T1 -
PRIMEIRA TURMA; Data do Julgamento 28/10/2003; Data da
Publicação/Fonte DJ 15.12.2003 p. 193; LEXSTJ vol. 177 p. 150; RDR vol. 34
p. 284; RJ ADCOAS vol. 54 p. 76.
151
Observa-se do exposto que, as empresas que derem causa a danos ambientais em
decorrência de suas atividades lesivas, estarão sujeitas à responsabilidade administrativa, onde
as sanções existentes serão aplicadas pela própria administração pública.
152
150
Agravo de Instrumento n.º 2.200/1995, reg. Em 21.06.1996, fls. 4.895/4.901, Capital, 1.ª Câm. Cível,
unanimidade, Des. Martinho Campos, j. em 09.04.1996.
151
Disponível em www.stj.gov.br, acesso em fevereiro, 2008.
152
CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Teoria dos atos administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1973, p. 164 Apud FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 3. ed. 6. tir. Curitiba:
Juruá, 2005, p. 79-98.
65
2.2.2 Responsabilidade Civil
As disposições do artigo 981
153
, do Código Civil de 2002, apresentam a sociedade
como um contrato bilateral, entre pessoas, que se obrigam reciprocamente, com bens e serviços,
para o exercício da atividade econômica e a partilha de resultados. Ou seja, a sociedade é a
reunião de pessoas que, por meio da vontade
154
, se organizam e estabelecem relacionamentos
entre si e com terceiros em prol de um objetivo comum, em busca de lucro ou de atividade
meramente social, altruística, cuja responsabilidade civil, segundo a teoria clássica ou subjetiva,
se assenta em três pressupostos: um dano, a culpa do autor do dano e a relação de causalidade
entre o fato culposo e o mesmo dano.
A teoria do risco ou objetiva, seria aplicável quando a lesão provém de situação
criada por quem explora profissão ou atividade que expôs o lesado ao risco do dano que sofreu,
como ocorre com as empresas em relação aos danos ambientais.
Nessa teoria se subsume a idéia do exercício de atividade perigosa como fundamento
da responsabilidade civil
155
. O exercício de atividade que possa oferecer algum perigo representa
um risco, assumido pelo agente, quanto à obrigação de ressarcimento pelos danos que venham
resultar a terceiros. A responsabilidade objetiva funda-se num princípio de eqüidade, ou seja,
aquele que lucra com uma situação deve responder pelo risco ou pela desvantagem dela
resultante.
O Art. 186, do Código Civil de 2002, define que todo aquele que causar dano a
outrem fica obrigado a repará-lo. Para que se estabeleça o dever de reparação do dano necessita-
se de uma ação ou omissão antijurídica; culpa ou dolo, sendo admissíveis algumas hipóteses de
responsabilidade objetiva, sem culpa ou até mesmo de culpa presumida, constituindo exceções à
153
“Art. 981. Celebram contrato de sociedade as pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir, com bens e
serviços, para o exercício de atividade econômica e a partilha, entre si, dos resultados”. BRASIL. SENADO
FEDERAL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Brasília: Secretaria Especial de Editoração e Publicações,
2002, p. 185.
154
RÁO, Vicente. Ato jurídico. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1961, p. 44. Assim, é no ato jurídico que aflora
com maior relevância a presença da vontade.
155
GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade civil. São Paulo: ABDR, 2000, p. 6.
66
regra geral de responsabilidade subjetiva; nexo causal entre a conduta e o resultado danoso
verificado e a efetiva ocorrência do dano material ou moral.
156
Todos aqueles que causarem dano a outrem devem assumir as conseqüências de seus
atos, reparando ou ressarcindo os danos causados, como pode ser entendido por meio da
conceituação de Sirvinkas,
[...] Entende-se por dano toda lesão a um bem jurídico tutelado. Dano
Ambiental, por sua vez, é toda agressão contra o meio ambiente causada por
atividade econômica potencialmente poluidora ou por ato comissivo ou
omissivo praticado por qualquer pessoa.
157
A conseqüência para o infrator causador do dano será, repará-lo ou ressarci-lo, a
primeira hipótese ocorre quando for possível a reparação do dano; como nem sempre é possível
a reparação, como no caso de dano ambiental, utiliza-se o ressarcimento, fixando-se um valor
indenizatório, mesmo que de difícil quantificação, tanto para os danos materiais, quanto para os
morais dele decorrentes. Cita-se o exemplo colacionado por Sirvinskas: “Um agricultor poderá
ser prejudicado pela poluição de um rio causada por uma indústria química. Esse rio é utilizado,
normalmente, pelo agricultor para irrigar a plantação”.
158
Na hipótese aventada, o agricultor além de sofrer o dano material, pode sofrer danos
morais por ficar impedido de cumprir seus compromissos econômicos e sociais, causando por
conseqüência, graves transtornos psicológicos, bem como no âmbito familiar. Há várias teorias
acerca da responsabilidade civil, assim passa-se a analisar cada uma dela para buscar o perfeito
enquadramento da responsabilidade por dano ambiental.
O Código Civil de 1916 definia: “Aquele que, por ação ou omissão voluntária,
negligência, ou impudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o
156
PRIETO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001, p. 566/567.
157
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 108.
158
Idem, ibidem, p. 108.
67
dano”.
159
O Código Civil de 2002 alterou referido dispositivo, estabelecendo que: “Aquele que,
por ato ilícito causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo”.
160
Nos precisos termos dos dispositivos retromencionados, ainda que o dano seja
exclusivamente moral, pode a vítima pleiteá-lo em juízo. Observa-se que no Código Civil de
1916 e 2002, estabelece-se uma responsabilidade subjetiva assim, para surgir o direito de reparar
ou indenizar o dano é preciso a comprovação da culpa do agente em decorrência de sua conduta,
bem como o nexo de causalidade entra a ação ou omissão e o dano.
A Responsabilidade Civil evoluiu e passou a prever ser possível a responsabilização
independente do dolo e da culpa. Trata-se da responsabilidade objetiva, prevista no Art 37, § 6º,
da Constituição Federal de 1988
161
, onde pode haver o dever de indenizar por ato lícito ou ilícito,
sendo que nesse último caso, tem-se o direito de regresso em face do causador do dano.
No direito ambiental é adotada a teoria objetiva, haja vista a dificuldade de se provar
a culpa, requisito essencial da teoria subjetiva. Portanto, não há uma análise da vontade do
agente, mas apenas verifica-se a existência de um nexo causal entre a conduta e o resultado
danoso.
A Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabelece a Política Nacional do Meio
Ambiente, prevê expressamente no Art. 14, § 1º: “Sem obstar a aplicação das penalidades
previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua
atividade”.
162
A Constituição Federal de 1988, por sua vez, também prevê expressamente a
responsabilidade objetiva decorrente dos danos ocasionados ao meio ambiente, em seu Art. 225,
159
BEVILÁQUA, Clóvis. Código dos Estados Unidos do Brasil comentado. Rio de Janeiro: Francisco Alves,
1916. v. 1, p. 33.
160
BARROS, Ana Lúcia Porto de [et al]. O novo código civil: comentado. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2002.
Arts. 186. 187 e 927, caput.
161
BRASIL. Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de
1988. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 25
162
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 111.
68
§ 3º, assim dispondo: “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente
da obrigação de reparar os danos causados”.
163
Em relação às pessoas jurídicas de direito público, podem figurar como responsáveis
os entes de administração direta e indireta. O mesmo ocorre com as pessoas jurídicas de direito
privado, prestadoras do serviço público e pessoas jurídicas de direito privado, sejam civis ou
mercantis. Como exemplo de responsabilidade objetiva por dano ambiental tem-se a seguinte
jurisprudência:
EMENTA: DIREITO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA -
RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIENTAL - SOLIDARIEDADE
DOS DEMANDADOS: EMPRESA PRIVADA, ESTADO E MUNICÍPIO.
CITIZEN ACTION. 1- A ação civil pública pode ser proposta contra o
responsável direto, o responsável indireto ou contra ambos, pelos danos
causados ao meio ambiente, por se tratar de responsabilidade solidária, a
ensejar o litisconsórcio facultativo. Citizen action proposta na forma da lei. 2- A
omissão do Poder Público no tocante ao dever constitucional de assegurar
proteção ao meio ambiente não exclui a responsabilidade dos particulares por
suas condutas lesivas, bastando, para tanto, a existência do dano e nexo com a
fonte poluidora ou degradadora. Ausência de medidas concretas por parte do
Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre tendentes, por
seus agentes, a evitar a danosidade ambiental. Responsabilidades reconhecidas.
Responsabilidade objetiva e responsabilidade in ommitendo. Culpa. Embargos
Acolhidos. RECURSO: EMBARGOS INFRINGENTES NUMERO:
70001620772 RELATOR: CARLOS ROBERTO LOFEGO CANIBAL.
TRIBUNAL: TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RS DATA DE JULGAMENTO:
01/06/2001 ÓRGÃO JULGADOR: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL
COMARCA DE ORIGEM: PORTO ALEGRE SEÇÃO: CÍVEL.
Vislumbra-se que o constituinte e o legislador infraconstitucional ampliaram o
âmbito de responsabilização do infrator que transgrida as normas ambientais de maneira que,
estará sujeito a penalidades nas esferas: administrativa, penal e civil. Na última, adotou-se a
teoria do risco integral defensora da responsabilidade objetiva, que obriga a empresa a reparar o
dano em decorrência de atividades lesivas ao meio ambiente, independentemente de ser
necessária a prova de sua culpa.
163
BRASIL. Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de
1988. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. (Coleção Saraiva de Legislação).
69
2.2.3 Responsabilidade Penal da Pessoa Jurídica
As questões relacionadas à proteção ao meio ambiente tornaram-se, nas últimas
décadas, um assunto excessivamente discutido e difundido nos meios de comunicação. Tal fato
decorre da degradação ambiental, que se asseverou com a busca incessante do desenvolvimento
econômico mundial.
A Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, define de
forma ampla, o que se entende por meio ambiente, sendo este um conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida
em todas as suas formas. A Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 5º, diz que “todos têm o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida,
cabendo a todos e ao Poder Público o dever de preservá-lo e defendê-lo para as presentes e
futuras gerações”.
Esse mesmo artigo prevê, ainda, a responsabilidade penal das pessoas que causem
danos ao meio ambiente, dispondo “in verbis”: “[...] As condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.
164
O Art. 225, § 3º, da Constituição Federal traz expressa previsão da responsabilidade
daqueles que causarem danos ambientais, assim dispondo: “As condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a
sanções penais e administrativa, independente da obrigação de reparar os danos causados”.
Visando regulamentar o Art. 225, § 3º, da Constituição Federal, o legislador criou a
Lei n. 9.605/98, que sistematizou todas as condutas violadoras do meio ambiente, almejando,
desta forma, coibir a prática de atos que possam resultar em danos ambientais. Porém, nunca é
demais lembrar que, para tornar a legislação eficaz, necessária a consciência acerca da proteção
164
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 20-23.
70
ao meio ambiente, fazendo-se com que esta seja despertada tanto no âmbito familiar, quanto no
escolar.
A preservação do meio ambiente encontra guarida em diversos dispositivos
constitucionais e em outros ramos do direito, a exemplo civil e administrativo. Porém, o bem
tutelado é de tão expressivo valor, que houve a necessidade de buscar proteção no Direito Penal.
Este ramo do direito público estabelece as relações do indivíduo no âmbito social, selecionando
os comportamentos humanos mais indesejados, considerando-os como crimes ou contravenções
e infligindo penas aos transgressores de seu comando normativo.
Quando os demais ramos do direito não apresentarem mecanismos eficazes para a
salvaguarda dos direitos constitucionalmente estabelecidos, não sendo, por isso, suficientes para
tutelar o bem jurídico ambiental, faz-se essencial uma proteção cercada de maiores rigores, que
somente o Direito Penal pode prestar. O Direito Penal surge, então, como a “ultima ratio”, vale
dizer, em última possibilidade para coibir qualquer transgressão às normas de comportamento
perante o meio ambiente, sem descurar-se, entretanto, do Princípio da Intervenção Mínima,
ganhando as penas alternativas, desta forma, maior espaço face sua maior efetividade social.
Como determina a Teoria da Intervenção Mínima, nem sempre uma pena mais severa
é a mais eficiente no combate à criminalidade, pois se deve levar em consideração que o perfil
do criminoso ambiental, via de regra, não necessita de pena privativa de liberdade para se
ressocilizar, vez que ele já está socializado.
Buscando essa eficiência, a Lei de Crimes Ambientais modificou o tratamento
dispensado aos tipos ambientais, tornando afiançáveis os crimes ecológicos, aumentando
algumas penas, como a contravenção de maus-tratos contra animais, criando novos tipos, como
a pichação, optando, basicamente, por adotar penas alternativas, como as restritivas de direitos,
entre outras. A tendência mundial de aplicar essa teoria, prova que a prisão não ressocializa, pelo
contrário, com a superlotação dos presídios e o altíssimo custo para o Estado, esta é considerada
a “Universidade de Crimes”.
71
O Direito Penal é o ramo do direito que visa tutelar os bens jurídicos mais
fundamentais, quais sejam, a vida, a liberdade e, sobretudo, o meio ambiente, porque sem este
não haveria vida e nem outro bem jurídico a ser tutelado. Para isso, seleciona os
comportamentos humanos indesejados socialmente, definindo-os como crime. A tutela penal do
meio ambiente não busca impedir o crescimento econômico da nação, pelo contrário, busca o
desenvolvimento dentro dos parâmetros necessários à preservação ecológica, para garantir-se o
direito fundamental maior, que é a tutela ao Princípio da Dignidade Humana, insculpido no Art.
1º, inciso III, da Constituição Federal.
A preservação do meio ambiente não é tarefa única e exclusiva do Estado, pelo
contrário, é de toda sociedade. Para tanto, é necessária uma sociedade consciente da necessária
preservação ambiental e um Estado preocupado com o desenvolvimento econômico sustentável,
sendo, portanto, harmônico com a natureza, bem como com uma Legislação apta a ser
observada.
Não se pode perder de vista que o bem jurídico tutelado pelo Direito Penal
Ambiental atravessa fronteiras, transcende à esfera individual, tratando-se de interesse difuso,
devendo-se ressaltar a sua essencialidade, uma vez que nenhum outro bem é capaz de existir no
planeta sem ele. A Constituição Federal de 1988, conhecida como garantista e dirigente,
estabelece em seu Art. 5º que “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade...”.
165
O constituinte originário elencou alguns bens jurídicos que estão sob a sua tutela,
dentre os quais o citado de “per si”, é a vida. Com efeito, a vida é o maior bem jurídico que se
tem, mas não se deve entender, todavia, o direito à vida dentro de uma concepção restritiva,
individualista, de “estar vivo”, mas estar vivo dentro dos parâmetros necessários à preservação
do maior princípio tutelado pelo constituinte, que é o já citado Princípio da Dignidade da Pessoa
Humana.
165
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 20-23.
72
Abstrai-se da análise sistemática da Constituição Federal, que o direito à vida não
pode ser interpretado apenas como o direito assegurado a um cidadão, no que toca à sua vida
privada, mas à todos os cidadãos, à sociedade em si, devendo o Estado garantir, dentro das
regras e princípios imprescindíveis estabelecidos na Constituição, a pacificação social, a vida em
um meio ambiente ecologicamente equilibrado, buscando sempre a preservação do tão
importante Princípio da Dignidade da Pessoa Humana.
A grande discussão nessa seara é a possibilidade de se responsabilizar penalmente
pessoa jurídica por danos ambientais, hajam vistas previsões constitucional e legal. O homem,
na busca de suprir suas necessidades, muita das vezes se reúne em grupos, visando alcançar seus
objetivos. O ordenamento jurídico conferiu personalidade jurídica a referidos agrupamentos.
Define-se pessoa jurídica como uma instituição real, diferente dos indivíduos que a
formam, convencionalmente constituída para realizar ações legais, dotada pelo ordenamento
jurídico de personalidade e capacidade jurídicas próprias, tornando-se sujeitos de direitos e
obrigações.
166
Esclarece-se que a Constituição Federal de 1988 prevê a possibilidade de se
responsabilizar penalmente pessoas jurídicas, no Art. 173, § 5º estabelece que “ A lei, sem
prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a
responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos
praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular”. Reforçando a
Idéia, estabelece no Art. 225, § 3º: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Ressalta-se por oportuno que a
Lei n.9605/98, traz expressa previsão nesse sentido.
166
ACETI JÚNIOR, Luis Carlos; VASCONCELOS, Eliane Cristiane; CATANHO, Guilherme. Crimes
ambientais: responsabilidade penal das pessoas jurídicas. São Paulo: Imperium Editora e Distribuidora, 2007, p.
16.
73
Apesar dos referidos dispositivos constitucionais e legais, muitos doutrinadores, a
exemplo de Luiz Vicente Cernicchiaro,
167
oferecem resistência ao afirmar vigorar o brocardo
societas delinquere non potest (a sociedade não pode delinqüir), defendendo a Teoria da Ficção
Jurídica, criada por Savigny. Todavia, somente por meio de um mecanismo eficaz, como
representa o direito penal, é que se podem inibir atuações, cada vez maiores, de grandes grupos
econômicos, que se unem em torno de uma pessoa jurídica e utilizam-se daquela como manto
protetor para esconderem suas fraudes, para tanto, buscando respaldo em uma teoria
ultrapassada que entende ser a pessoa jurídica mera abstração da lei, incapaz de juízo de
censurabilidade, haja vista a ausência de consciência, de vontade e de finalidade.
Vislumbra-se que esta teoria não tem razão de ser aplicada ao caso, uma vez que a
própria Constituição Federal expressamente estabelece a possibilidade de responsabilização das
pessoas jurídicas por danos causados ao meio ambiente, consoante Artigo 225, § 3º, não se pode
dizer ser inconstitucional aquilo que o próprio constituinte originário previu possível.
Dessa discussão, Sérgio Salomão Shecaria elenca os três mais fortes argumentos
contra a responsabilidade penal da pessoa jurídica, sendo eles os seguintes: “Não há fato típico
sem dolo ou culpa; não existe culpabilidade de pessoa jurídica; a condenação de uma pessoa
jurídica poderia atingir pessoas inocentes.
168
Tais argumentos, segundo referido autor, não podem
prevalecer, pelos seguintes motivos:
A pessoa jurídica tem vontade própria, distinta da de seus membros. De acordo
com a doutrina francesa, a vontade da pessoa jurídica é coletiva e não
individual;
A pessoa jurídica pode ser responsável pelos seus atos, devendo o juízo de
culpabilidade ser adaptado as suas características. A exigibilidade de conduta
diversa da pessoa jurídica deve ser averiguada comparando-se o seu
comportamento com aquele que uma outra associação teria no mesmo caso;
A pena não ultrapassa a pessoa da empresa, o que tem havido é uma confusão
entre a pena e suas conseqüências indiretas sobre terceiros. Os sócios que não
tiveram culpa não estão recebendo pena pela infração cometida pela empresa,
mas apenas suportando efeitos que decorrem daquela condenação.
169
167
Apud CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal: parte geral. 8ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2005, v. 1,
p. 142.
168
idem, ibidem, p. 141.
169
Idem, ibidem, p. 141.
74
À vista das considerações, o jurista Fernando Capez, entende que “a pessoa jurídica
pode ser sujeito ativo de crime. O princípio societas delinquere non potest não é absoluto. É
sabido que as grandes empresas hoje são mais do que pessoas especialmente poderosas no
terreno econômico”.
170
Continua:
[...] Neste sentido é que podemos, juntos com Tiedemann, diante das
características peculiares das grandes empresas, afirmar que os agrupamentos
criam um ambiente, um clima que facilita e incita os autores físicos (ou
materiais) a cometerem delitos em benefício dos agrupamentos.
171
Considerando-se o grande crescimento urbano e econômico, o país deve encontrar
novos mecanismos aptos a combater os delitos que acabam surgindo por meio de seus poderes
constituídos. Para isso, a Constituição Federal de 1988 já estabelece em seus Artigos 225, 3º e
173, § 5º, a possibilidade de as pessoas jurídicas poderem ser sujeitos ativos de crimes contra o
meio ambiente e o sistema financeiro, respectivamente.
Não se pode mais ser conivente com a concepção de que, apenas a pessoa física pode
vir a cometer crimes, uma vez que essa visão, decorrente de teorias individualistas, vem sendo
superada. O desenvolvimento econômico que emerge precisamente em torno de pessoas
jurídicas, mostra, a cada dia, que não somente as pessoas físicas, mas também aquelas, podem
cometer crimes.
O Direito Penal brasileiro adota a tradicional concepção de que seus comandos
normativos só se estenderiam ao homem, isso porque somente o ser humano é dotado de ação
voluntária e consciência. Assim, resultaria a exclusão de responsabilização penal das pessoas
jurídicas. Todavia, tal posição vem sendo refutada pela jurisprudência, conforme julgado do
STJ:
REsp 564960 / SC; RECURSO ESPECIAL 2003/0107368-4 Relator(a)
Ministro GILSON DIPP (1111) Órgão Julgador T5 - QUINTA TURMA Data
do Julgamento 02/06/2005 Data da Publicação/Fonte DJ 13.06.2005 p. 331;
RDR vol. 34 p. 419 Ementa CRIMINAL. CRIME AMBIENTAL PRATICADO
170
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal: parte geral. 8ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2005, v. 1, p.
141. “societa delinquere non potest”: a sociedade não delinqüe.
171
Idem, ibidem.
75
POR PESSOA JURÍDICA. RESPONSABILIZAÇÃO PENAL DO ENTE
COLETIVO. POSSIBILIDADE. PREVISÃO CONSTITUCIONAL
REGULAMENTADA POR LEI FEDERAL. OPÇÃO POLÍTICA DO
LEGISLADOR. FORMA DE PREVENÇÃO DE DANOS AO MEIO-
AMBIENTE. CAPACIDADE DE AÇÃO. EXISTÊNCIA JURÍDICA.
ATUAÇÃO DOS ADMINISTRADORES EM NOME E PROVEITO DA
PESSOA JURÍDICA. CULPABILIDADE COMO RESPONSABILIDADE
SOCIAL. CO-RESPONSABILIDADE. PENAS ADAPTADAS À NATUREZA
JURÍDICA DO ENTE COLETIVO. RECURSO PROVIDO.
172
A crescente globalização e os novos meios econômicos implementados, dão ensejo a
surgimento de entes dotados de personalidade jurídica, diversa da pessoa física. Aqueles
começaram a cometer delitos, ofendendo o meio ambiente e o sistema financeiro. Não tardou o
legislador constituinte de 1988 prever a possibilidade de as pessoas jurídicas cometerem crimes.
É nessa esteira, a interpretação dos tribunais brasileiros, conforme acórdão da 5ª Turma do STJ,
comentando pelo eminente jurista Ferando Capez:
[...] a decisão atende a um antigo reclamo de toda a sociedade contra privilégios
inaceitáveis de empresas que degradam o meio ambiente (...). A Constituição
Federal de 1988, consolidando uma tendência mundial de atribuir maior
atenção aos interesses difusos, conferiu maior relevo à questão ambiental”.
Após ressaltar que países como a Inglaterra, Estados Unidos, Canadá, Nova
Zelândia, Austrália, França, Venezuela, México, Cuba, Colômbia, Holanda,
Dinamarca, Portugal, Áustria, Japão e China já permitem a responsabilização
penal da pessoa jurídica, “demonstrando uma tendência mundial”, conclui
dizendo que “a responsabilidade penal desta, à evidência, não poderá ser
entendida na forma tradicional baseada na culpa, na responsabilidade individual
subjetiva, propugnada pela Escola Clássica, mas deve ser entendida à luz de
uma nova responsabilidade, classificada como social
173
O bem jurídico ambiental requer maior atenção por parte do Estado, que não pode
ficar preso à teorias individualistas. Deve-se considerar que, com o desenvolvimento econômico,
surgem na sociedade outros delitos, cujos autores devem ser punidos em benefício dos direitos
difusos e coletivos. Desta forma, a economia e o desenvolvimento caminham com as mãos
atreladas à preservação do meio ambiente.
172
Disponível em www.stj.gov.br, acesso em fevereiro, 2008.
173
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal: legislação penal especial. São Paulo: Saraiva, 2006, v. 4, p. 53.
76
Para atingir este desiderato, verifica-se que a concepção do Direito Penal deve
evoluir no sentido de que, atual e futuramente, os estudiosos do direito desenvolvam uma nova
teoria, a respeito dos comandos normativos do direito penal. Destarte, apesar de o sujeito ativo
de crime ser em regra, o homem, verificou-se que com respaldo da “Lei Maior”, Art. 225, §3º,
que as pessoas jurídicas também poderão ser sujeitos ativos de crimes e, portanto,
responsabilizadas penalmente, aplicando-se as normas que compõem este peculiar regimento
jurídico.
A Responsabilidade penal da pessoa jurídica, nessa nova perspectiva, não decorre da
teoria subjetiva, nem objetiva, mas de sua responsabilidade social.
3 ATUAÇÃO ESTATAL E EMPRESARIAL PARA O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL: POLÍTICAS PÚBLICAS E EMPRESARIAIS
Para o desenvolvimento e o fortalecimento do mercado interno há autorização de
intervenção estatal, na Constituição Federal. O objetivo é assegurar o cumprimento dos
princípios da livre iniciativa e do ambiente sustentável, garantidores do princípio da dignidade
da pessoa humana em um ambiente natural equilibrado. É compromisso para a presente e
futuras gerações. Não se pretende inibir o desenvolvimento, mas fazer com que ele gere as
riquezas necessárias para o país com bases sustentáveis.
Historicamente, tem-se que a transformação econômica brasileira sofreu fortes
influências da segunda guerra mundial e, como todo o resto do mundo, o país necessitava ser
reconstruído, devido à destruição proveniente dos conflitos bélicos. A sociedade ditatorial
dava lugar à capitalista, tornando indispensável o fortalecimento da economia interna para
garantir a soberania do país frente aos demais. O desenvolvimento desenfreado surgiu como
vetor para criação de uma nova forma de vida em uma nova sociedade, a consumerista,
encontrando-se esta despreparada para enfrentar os riscos decorrentes do crescimento não
planejado e, portanto, desorganizado, geradora das grandes catástrofes ambientais.
Em conseqüência desse crescimento econômico e visando coibir qualquer mal
maior à sociedade, bem como preservar a dignidade da pessoa humana, o legislador
constituinte atribuiu ao Estado a possibilidade de intervir direta ou indiretamente na economia.
Neste caso, estabelecendo no Art. 170, da Constituição Federal os parâmetros a serem
observados, inclusive por todos os agentes econômicos.
Tal dispositivo constitucional, como se pode observar, traz em seu bojo os
princípios gerais da atividade econômica, que devem ser observados pelos agentes econômicos
para o desempenho de suas atividades e a obtenção do lucro almejado, dentre os quais,
encontra-se a observância à defesa do meio ambiente, por intermédio de tratamento
diferenciado em conformidade com o impacto ambiental, decorrentes dos produtos e serviços,
78
bem como de seus processos de elaboração e prestação. O desenvolvimento econômico é
necessário para qualidade de vida do ser humano, mas desde que ocorra com bases
sustentáveis.
O legislador constitucional limitou a atuação do Poder Público na atividade
econômica, devendo esta ser exercida, preferencialmente pelos particulares em respeito aos
princípios da livre iniciativa, da livre concorrência e do desenvolvimento sustentável.
O Estado na condição de agente regulador precisa identificar, quais são as
atividades com externalidades sociais positivas ocasionadoras de benefícios e aquelas
negativas, causadoras de malefícios. A regulação deverá ser utilizada como instrumento apto a
materializar a igualdade de oportunidades a todos os agentes econômicos, dentro de um
ambiente sustentável. No papel normativo e de regulação, destaca-se a grande importância dos
órgãos, legislativo, executivo e judiciário.
Como agente normativo o Estado legisla estabelecendo uma série de princípios e
regras que devem ser observados pelos agentes econômicos, estabelece no próprio texto
constitucional que todos têm direito e deveres para com o meio ambiente sustentável e impõe
ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo, não só para as presentes
como também paras futuras gerações, conforme consta no Art. 225, caput, CF/88. Para
assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público preservar e restaurar os
processos ecológicos essenciais e promover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas,
determinando ações por meio de Leis e atos administrativos, bem como amparar as legislações
esparsas a respeito.
O que se busca com a regulação é garantir os princípios constitucionais da livre
iniciativa (Art. 1º, inciso IV) e do desenvolvimento sustentável (Art. 170, inciso IV).Visa-se o
sempre justiça, promovendo o bem estar social, a liberdade de escolha dos consumidores, o
controle de acesso e permanência no mercado. Assim agindo o Estado cria condições de
garantir a higidez e segurança do mercado.
79
No Brasil, o poder de intervenção do Estado como agente regulador está
diretamente relacionado ao seu poder de polícia, poder este decorrente da supremacia dos
interesses públicos sobre o privado. A regulação é atribuição dos poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário. Assim, ao Estado, em sentido amplo, cabe uma intervenção mínima
não prejudicial à atividade econômica, mas garantidora de um ambienta natural sustentável.
As políticas do setor público e privado direcionadas ao meio ambiente estão cada
vez mais intensas. Após a segunda guerra mundial, e também, em decorrência da Revolução
Industrial, os recursos naturais que se apresentavam abundantes começaram a se tornar cada
vez mais escassos. Diante desse novo cenário, necessário se fez uma mudança de paradigma,
tanto por parte dos governantes, como da própria sociedade.
O Poder Público começou a perceber a necessidade de serem implementadas
políticas públicas voltadas para um desenvolvimento com bases sustentáveis, conciliando-se
destarte, os postulados constitucionais, princípio da livre iniciativa, (Art. 1º, IV, CF/88), com o
princípio do ambiente sustentável, (Art. 170, IV e Art. 225, caput, CF/88). O desenvolvimento
é essencial para o fortalecimento da soberania estatal à medida que gera empregos, criam-se
produtos e prestam se serviços de qualidades, implementam-se novas tecnologias, entre outros.
Porém, de nada valerá todo o desenvolvimento se não ocorrer de forma sustentável.
Começa-se a perceber que a preservação ambiental deve ser uma prática global,
não podendo ficar única e exclusivamente a cargo do Poder Público. É, também, dever de toda
a sociedade, consoante disposto no Art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988 que
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado [...], impondo-se ao Poder
Público e à toda a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”
174
. Percebe-se que apenas com ações conjuntas é que se poderá falar em
desenvolvimento sustentável.
A sociedade, sobretudo, os agentes econômicos começaram a perceber que são
partes integrantes desse processo de transformação. Têm o direito à livre iniciativa, podem
174
BRASIL. Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 97.
80
almejar alcançar o lucro, mas devem obtê-lo, por intermédio de ações concretas, políticas
públicas e privadas de sustentabilidade ambiental.
Assim é que se procura, por intermédio dessa dissertação, indicar quais são os
instrumentos que podem ser utilizados pelo poder público, pelos empresários e por toda a
sociedade em geral para garantir que o desenvolvimento ocorra, todavia com bases
sustentáveis de modo a preservá-lo não apenas para as presentes, como também às futuras
gerações. Dentre tais instrumentos encontram-se as políticas públicas e empresariais, bem
como as tutelas processuais. Nesse passo, será feita uma breve análise teórica de tais
instrumentos.
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
Ao tentar conceituar Políticas Públicas, explica Thiago Lima Breus
175
, que políticas
públicas é, a rigor, a existência dos direitos sociais, aqueles que precisam se concretizar
mediante prestações positivas do Estado. Enquanto os direitos individuais, consistem em
liberdades, os direitos sociais consistem em prestações.
Significam a coordenação dos meios à disposição do Estado, de forma a
harmonizar as atividades estatais e privadas para a realização de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados. A política pública transcende os instrumentos
normativos do plano e programa, assim compõem-se de projetos de longo prazo e a sua
implementação ultrapassa a duração de um governo.
As políticas governamentais que tratam das questões ambientais surgiram a partir
da década de 1970. Tem-se como marco inicial de maior discussão do problema ambiental, a
conferência de Estocolmo-72, na qual foi abordada a necessidade de se fazer prevenção contra
os problemas ambientais. A Conferência realizada pela Assembléia Geral das Nações Unidas-
ONU, no dia 16 de junho de 1972, em Estocolmo, Suécia, resultou no comprometimento dos
175
BREUS, Thiago Lima. Políticas públicas no Estado constitucional: problemática da concretização dos
Direitos Fundamentais pela administração pública brasileira contemporânea. São Paulo: Fórm, 2007, p. 219-223.
81
países signatários, por intermédio de uma declaração contendo vinte e três princípios, em
preservarem o meio ambiente adotando medidas preventivas para a sua proteção.
176
No Brasil, essa declaração deu ensejo à aprovação do Decreto-Lei nº 1.413/75,
dispondo acerca do controle de poluição do meio ambiente proveniente das atividades
industriais e determinando que as empresas a serem instaladas estariam vinculadas às
exigências nele contidas, sendo que as já instaladas, deveriam proceder a adequação a seus
termos.
As exigências ficaram mais claras após o advento da Lei nº 6.803/80, ao
estabelecer as diretrizes básicas do zoneamento industrial, com exigência no seu Art. 9º, III, de
forma expressa da avaliação dos impactos ambientais.
177
Assim, verificando a necessidade de
uma gestação ambiental.
Gestão ambiental pública é a ação do Poder Público conduzida segundo uma
política pública ambiental. Entende-se por política pública ambiental o
conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação de que o Poder
Público dispõe para produzir efeitos desejáveis sobre o meio ambiente.
178
Ainda sobre gestão ambiental, vale trazer à baila a lição de Milaré,
Cremos por oportuno enfatizar a palavra gestão, como forma racional e
ampla de praticar a tutela administrativa do ambiente através de sistemas que
integrem a Administração Pública e a sociedade organizada, conferindo ao
processo a nota participativa e democrática que é preconizada pelos nossos
textos legais maiores.
179
A Lei n. 6.938 de 1981, define no seu Art. 9º, os diversos instrumentos de política
ambiental que são utilizados pelo Poder Público: I - o estabelecimento de padrões de qualidade
176
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 79.
177
Idem, ibidem, p. 79.
178
BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. São Paulo:
Saraiva, 2004, p. 60.
179
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e
ampliada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 282.
82
ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliação de impactos ambientais; IV - o
licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V - os incentivos
à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para
a melhoria da qualidade ambiental; VI - a criação de reservas e estações ecológicas, áreas de
proteção ambiental e as de relevante interesse ecológico, pelo Poder Público Federal, Estadual
e Municipal; VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente; VIII - o
Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; IX - as
penalidades disciplinares ou compensatórias
ao não cumprimento das medidas necessárias à
preservação ou correção da degradação ambiental.
[...] consiste num conjunto de normas legais que configura o direito de
propriedade e o direito de construir, conformando-os ao princípio da função
social, mediante imposições gerais à faculdade do uso e de edificação. Essa
natureza do zoneamento decorre, nos dias atuais, não tanto do poder de
polícia, mas da competência que se reconhece ao Poder Público de intervir,
por ação direta, na ordem econômica e social, e, portanto, no domínio da
propriedade privada, a fim de conformá-la à sua função social. São por isso
mesmo, condicionamentos gerais, não indenizáveis os possíveis prejuízos
que daí possam advir.
180
Um dos instrumentos citados de suma importância para a instalação das empresas,
de forma a respeitar o meio ambiente é o zoneamento ambiental, assim compreendido como:
O Zoneamento é instrumento jurídico de ordenação do uso e ocupação do
solo. Em um primeiro sentido, o zoneamento consiste na repartição do
território municipal à vista da destinação da terra e do uso do solo, definindo,
no primeiro caso, a qualificação do solo em urbano, de expansão urbana,
urbanizável e rural; e no segundo, dividindo o território do Município em
zonas de uso.
181
Como se vê, destina-se a fixar os usos adequados para as diversas áreas do solo
municipal. Assim há uma regulação para se obter um adequado uso da propriedade, servindo
180
SILVA José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: RT, 1989, p. 269.
181
Idem, ibidem, p. 267-268.
83
para adequar cada coisa em seu lugar, visando a preservação ambiental e o bem estar de toda a
coletividade.
É o Poder Público quem tem a competência para estabelecer, por intermédio de
seus regulamentos, a adequada ocupação do solo, traçando quais os critérios deverão ser
observados. “Trata-se de uma limitação administrativa ao direito de propriedade, cujo solo
deve ser utilizado com base no princípio da função social”.
182
Desse modo, respeita-se o
princípio função social da propriedade insculpido no Art. 5º, inc. XXIII, da Constituição
Federal.
A competência para a elaboração de planos nacionais e regionais de ordenação do
território e desenvolvimento econômico e social é da União, consoante definido, no Art. 21,
IX, da Constituição Federal.
183
O exemplo de maior relevância em que se verifica a necessidade do zoneamento
ambiental é para a instalação de indústrias. Devendo existir zona de uso estritamente
Industrial, uma vez que seus resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações e radiações
podem causar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmo quando se
utiliza métodos adequados de controle e tratamento de efluentes, de acordo com as
determinações legais.
Conforme a Lei n. 6.803/80, Art. 2º, as zonas de uso estritamente industrial deverão
estar localizadas em áreas que sejam dotadas das seguintes características:
I- Situar-se em áreas que apresentem elevada capacidade de assimilação de
efluentes e proteção ambiental, respeitadas quaisquer restrições legais ao uso
do solo;
II - Localizar-se em áreas que favoreçam a instalação de infra-estrutura e
serviços básicos necessários ao seu funcionamento e segurança;
III - Manter, em seu contorno, anéis verdes de isolamento capazes de
proteger as zonas circunvizinhas contra possíveis efeitos residuais e
acidentes.
182
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 71.
183
idem, ibidem.
84
O licenciamento ambiental é outro importante instrumento de políticas públicas
ambientais diretamente relacionado as atividades empresariais, a exemplo do zoneamento,
tendo por finalidade avaliar os impactos que a atividade a ser desempenhada pode causar ao
meio ambiente.
As licenças ambientais, em geral, são atos administrativos de controle
preventivo de atividades de particulares no exercício de seus direitos. Há
situações em que o particular é titular de um direito relativamente à
exploração ou uso de um bem ambiental de sua propriedade. Mas o exercício
desse direito depende do cumprimento de requisitos legalmente estabelecidos
tendo em vista a proteção ambiental, de tal sorte que fica ele condicionado à
obtenção da competente licença da autoridade competente, pois que o
licenciamento de atividades potencialmente poluidoras é uma exigência da
Lei 6.938, de 1981, como instrumento da Política Nacional do Meio
Ambiente (Art. 9º, IV).
184
A licença ambiental constitui-se em controle prévio, que ocorre antes do início do
exercício da atividade controlada. O direito à licença ambiental é preexistente ao exercício da
atividade, diante disso, se todos os requisitos forem preenchidos, torna-se obrigatório ao Poder
Público, a concessão da licença, por isso é considerado ato vinculado.
185
O mais importante regime das licenças ambientais prende-se àquelas
destinadas a possibilitar o controle de empreendimentos potencialmente
causadores de degradação do meio ambiente, conforme prescreve o Art. 10
da Lei 6.938, de 1981, com redação da Lei 7.804, de 1986, in verbis
Art. 10- A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes,
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio
licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional
do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem
prejuízo de outras licenças exigíveis.
186
O Ibama é o órgão encarregado para homologar o licenciamento quando se
tratarem de obras e atividades com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou
184
SILVA José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: RT, 1989, p. 282.
185
Idem, ibidem, p. 277.
186
idem, ibidem, p. 283.
85
regional. Quanto ao termo “outras licenças exigíveis” de que trata a citação acima, seriam
referentes às municipais de obras, edificação, localização e funcionamento. “Há hipóteses em
que a outorga da licença depende de algum tipo de estudo ambiental, tais como: Relatório
Ambiental Preliminar, Diagnóstico Ambiental, Plano de Manejo, Plano de Recuperação de
Área”.
187
É importante para dar efetividade à disposição constitucional, prevista no Art. 225,
IV, que o estabelece como exigência para a instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação ambiental. Previsões referentes encontram-se no Art. 9º,
III, da Lei n. 6938/81 e no Art. 1º, III, da Res. N. 237/97 do CONAMA.
O Estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) é um dos instrumentos da
política nacional do meio ambiente mais importante para a proteção desse
meio ambiente. É um instrumento administrativo preventivo. Por tal razão é
que foi elevado a nível constitucional (Art. 225, § 1º, IV, da CF)
188
Verifica-se que a política pública para a preservação ambiental estabelece que se
realize um pedido de licenciamento ambiental, precedido de um estudo prévio dos impactos
que as atividades ou obras possam causar ao ambiente, bem como que seja realizado um
relatório minucioso acerca dos estudos realizados. Tais procedimentos serão exigíveis apenas
quando se tratarem de obras e atividades que sejam potencialmente causadora de significativa
degradação ambiental.
189
Os instrumentos econômicos são outras medidas de política ambiental adotadas
pelo Poder Público, que representam gastos ou benefícios às pessoas e demais organizações
sociais, de forma a conduzir os seus comportamentos frente ao meio ambiente. Há dois tipos,
os fiscais, que ocorrem mediante transferência de recursos entre os agentes privados e o setor
público, podendo ser tributos ou subsídios e os de mercado. “[...] Por subsídio se entende
187
SILVA José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: RT, 1989, p. 284.
188
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 77.
189
Idem, ibidem, p. 78.
86
qualquer tipo de renúncia ou transferência de receita dos entes estatais em benefício dos
agentes privados para que estes reduzam seus níveis de degradação ambiental”.
190
A execução dos subsídios se dá por intermédio de isenções, reduções ou por
impostos e financiamentos diferidos. Tais condições especiais objetivam fazer com que se
estimulem as práticas de prevenção da degradação ambiental. Um exemplo de subsídio seria a
depreciação para equipamentos e instalações para a proteção ambiental, pois ao proceder a
redução da base de cálculo tributável, alivia o caixa da empresa no ano de sua aquisição. “[...]
Os tributos ambientais transferem recursos dos agentes privados para o setor público em
decorrência de algum problema ambiental”.
191
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE),
organização que congrega os países mais ricos de economia de mercado, é uma das que mais
defendem esse tipo de instrumento, considerando os de impostos ou encargos.
Outro instrumento que se pode citar são as normas ISO 14000 – Gestão Ambiental,
foram inicialmente elaboradas visando o “manejo ambiental”, que significa o que a
organização faz para minimizar os efeitos nocivos ao ambiente causados pelas suas atividades.
Assim sendo, essas normas fomentam a prevenção de processos de contaminações ambientais,
uma vez que orientam a organização quanto a sua estrutura, forma de operação e de
levantamento, armazenamento, recuperação e disponibilização de dados e resultados (sempre
atentando para as necessidades futuras e imediatas de mercado e, conseqüentemente, a
satisfação do cliente), entre outras orientações, inserindo a organização no contexto ambiental.
A norma ISO 14001 estabelece o sistema de gestão ambiental da organização e, assim: avalia
as conseqüências ambientais das atividades, produtos e serviços da organização; atende a
demanda da sociedade; define políticas e objetivos baseados em indicadores ambientais
definidos pela organização que podem retratar necessidades desde a redução de emissões de
poluentes até a utilização racional dos recursos naturais; implicam na redução de custos, na
190
BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. São Paulo:
Saraiva, 2004, p. 64.
191
Idem, ibidem.
87
prestação de serviços e em prevenção; é aplicada às atividades com potencial de efeito no
meio ambiente; é aplicável à organização como um todo.
192
3.1.1 As políticas públicas no Estado do Mato Grosso do Sul
Como exemplo de políticas públicas, tem-se como exemplo o Estado do Mato
Grosso do Sul, onde se encontra uma das maiores reservas ambientais de importância mundial.
O Pantanal é patrimônio nacional, de grande relevância para a sobrevivência das presentes e
futuras gerações.
No Estado de Mato Grosso do Sul também existem políticas públicas para que
ocorra o desenvolvimento com bases sustentáveis, não se esquecendo de que os Estados
devem observar as normas gerais existentes. Como é sabido, a Política Nacional do Meio
Ambiente foi instituída pela Lei n
o
6.938 de 31 de Agosto de 1981 e suas alterações
estabelecem a necessidade de licenciamento para as atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras.
193
A Resolução CONAMA nº 004, de 18 de setembro de 1985,
194
definiu as Reservas
Ecológicas e as áreas florestais de preservação permanente mencionadas no Artigo 18 da Lei
nº 6.938/81. No caso de Mato Grosso do Sul são consideradas Reservas Ecológicas o espaço
brejoso ou encharcado que contém nascentes de cursos d’água, onde além da ocorrência de
solos hidromórficos deve existir vegetação natural, caracterizada por renques de buritis e
outras formas de vegetação típica do Brasil Central.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, através da Resolução n
o
001
de 1986, instituiu a obrigatoriedade do Estudo de Impacto Ambiental – EIA e seu respectivo
192
Disponível em http://www.cnpma.embrapa.br/projetos/prod_int/iso_14000.html; DIAS, op cit., p. 14.
193
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L6938.htm, acesso em dez., 2007.
194
BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA. Resolução CONAMA nº 004, de
18 de setembro de 1985. Dispõe sobre definições e conceitos sobre Reservas Ecológicas. Disponível em
http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/seap/legislacao/resolucoes/, acesso em janeiro, 2008.
88
Relatório de Impacto Ambiental – RIMA para o licenciamento de atividades que possam
causar significativo impacto ambiental.
195
A Constituição Federal de 1988 atribuiu uma série de competências aos
municípios, dentre elas legislar sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislação
federal e estadual no que couber. No capítulo II, Art. 182
196
, é atribuída a execução da política
urbana aos municípios, tendo por objetivo principal ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. As cidades com mais de
20.000 habitantes tem como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana o Plano Diretor.
Quanto ao meio ambiente, a Constituição Federal dedica o Capítulo VI, em que são
tratados aspectos gerais referentes à preservação, conservação, proteção, às condutas e
atividades lesivas, à Educação Sanitária e Ambiental e conscientização pública voltadas para a
preservação do meio ambiente. Dentre as resoluções do CONAMA, pode-se destacar, a
Resolução nº 07/94
197
, que trata de resíduos de maneira genérica. Têm-se ainda Resoluções
especificas, como, por exemplo, a Resolução CONAMA 257/99
198
, que trata das pilhas e
baterias. Na esfera estadual, o mecanismo jurídico de maior importância hierárquica é a
Constituição Estadual de Mato Grosso do Sul
199
, promulgada em 1989, definindo no Art. 167,
que é dever do Estado estabelecer e executar o plano estadual de desenvolvimento integrado.
195
BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA. Resolução CONAMA nº 001, de
23 de janeiro de 1986 – Dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para o Relatório de Impacto Ambiental –
RIMA. Disponível em http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/seap/legislacao/resolucoes/, acesso
em janeiro, 2008.
196
BRASIL. Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 95.
197
BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA. Resolução CONAMA nº 07, de
04 de maio de 1994. Adota definições e proíbe a importação de resíduos perigosos - Classe I - em todo o
território nacional, sob qualquer forma e para qualquer fim, inclusive reciclagem. Disponível em
http://www.cprh.pe.gov.br/ctudo-secoes-sub.asp?dataLegislacao=1994&idsecao=117/, acesso em janeiro, 2008.
198
BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA. Resolução CONAMA nº 257, de
30 de junho de 1999. Estabelece que pilhas e baterias que contenham em suas composições chumbo, cádmio,
mercúrio e seus compostos, tenham os procedimentos de reutilização, reciclagem, tratamento ou disposição final
ambientalmente adequados. Disponível em http://www.cprh.pe.gov.br/ctudo-secoes-
sub.asp?dataLegislacao=1994&idsecao=117/, acesso em janeiro, 2008
199
BRASIL. Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, de 05 de outubro de 1989. Disponível em
http://www.pm.ms.gov.br/LegisMS/ConstituicaoEstadoMatoGrossodoSul.htm, acesso em janeiro, 2008.
89
Este plano deverá ter como objetivos o desenvolvimento social e econômico integrado do
Estado; a racionalização e a coordenação das ações do governo; o incremento das atividades
produtivas; a superação das desigualdades sociais e regionais; a expansão do mercado do
trabalho; o desenvolvimento dos municípios; desenvolvimento técnico do Estado e a defesa do
meio ambiente.
A Constituição Estadual de Mato Grosso do Sul dedica um capítulo ao Meio
Ambiente, nos mesmos preceitos da Constituição Federal. Com relação à habitação, atribui ao
Estado e aos Municípios a execução de programas de interesse social que visem
prioritariamente a regularização fundiária, a dotação de obras de infra-estrutura básica e de
equipamentos sociais e a implantação de empreendimentos habitacionais.
O Estado de Mato Grosso do Sul apresenta, ainda, a Lei nº 90, de 02 de junho de
1980
200
que, antecedendo à Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, dispôs sobre as
alterações do meio ambiente, estabelecendo normas de proteção ambiental, tais como a
obrigatoriedade do licenciamento ambiental para as atividades, obras e empreendimentos
públicos ou privados, real ou potencialmente poluidores.
Por meio da Resolução CECA nº 003 de 20 de julho de 1997
201
, o Estado de Mato
Grosso do Sul dispôs sobre a preservação e utilização das águas de suas bacias hidrográficas.
Estabelece o enquadramento dos corpos d’água da Bacia Hidrográfica do Rio Paraguai e do
córrego Imbirussú, pertencente à Bacia Hidrográfica do Rio Paraná. O Projeto de Lei que
institui a Política Estadual de Recursos Hídricos encontra-se em fase de discussão há
aproximadamente três (03) anos.
200
BRASIL. Lei nº 90, de 2 de junho de 1980. Dispõe sobre as alterações do meio ambiente, estabelece normas
de proteção ambiental e dá outras providências. Disponível em
http://aacpdappls.net.ms.gov.br/appls/legislacao/secoge/govato.nsf/, acesso em janeiro, 2008.
201
BRASIL. Deliberação CECA/MS N°003, de 20 de Junho de 1997. Dispõe sobre a preservação e utilização
das águas das bacias hidrográficas do Estado de Mato Grosso do Sul, e dá outras previdências. Disponível em
http://www.imasul.ms.gov.br/LEGISLACAO/Recursos%20Hidricos/index.php, acesso em janeiro, 2008.
90
Com relação aos resíduos, foram promulgadas recentemente duas leis, a Lei nº
2.222, de 11 de abril de 2001
202
, que responsabiliza os fabricantes, distribuidores e
comerciantes, inclusive os importadores, pela destinação final das embalagens plásticas,
obrigando, ainda, os fabricantes a destinarem 10% do faturamento anual a campanhas
educativas. Como alternativa para identificar as embalagens plásticas recicladas, as mesmas
receberão um selo de cor verde informando sobre a possibilidade de reutilização e proibição
de descarte no meio ambiente. A Lei nº 2.233, de 16 de maio de 2001,
203
dispõe sobre o destino
das pilhas e baterias de telefones celulares, tornando obrigatória a colocação de recipientes
para a coleta diferenciada nos locais de venda e assistência técnica desses produtos que,
posteriormente, devem ser encaminhados aos fabricantes, que os destinarão preferencialmente
à reciclagem.
No âmbito municipal, a Lei nº 2.175, de 07 de dezembro de 1983,
204
autorizou o
município a dar em comodato as áreas públicas da municipalidade atendendo critérios de
utilização racional e destinação social. O terreno deverá ser utilizado para produção
hortigranjeira, criação de animais de pequeno porte, mini-indústria, e artesanato. Outra lei
municipal de interesse ambiental é a Lei nº 2.178, de 09 de dezembro de 1983
205
, que
acrescenta ao Código de Obras a obrigatoriedade de que, nos imóveis residenciais deve ser
realizado o plantio de uma árvore a cada 10 metros, em frente do mesmo.
202
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Lei nº 2.222, de 11 de abril de 2001. Estabelece normas
para a destinação final de garrafas e outras embalagens plásticas, e dá outras providências. Disponível em
http://aacpdappls.net.ms.gov.br/appls/legislacao/secoge/govato.nsf, acesso em janeiro, 2008.
203
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Lei nº 2.233, de 16 de maio de 2001. Dispõe sobre a
definição do destino das pilhas e baterias de telefones celulares e dá outras providências.. Disponível em
http://aacpdappls.net.ms.gov.br/appls/legislacao/secoge/govato.nsf, acesso em janeiro, 2008.
204
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Lei nº 2.175, de 07 de dezembro de 1983. Autoriza o
executivo municipal a dar em comodato áreas públicas da municipalidade e dá outras providências. Disponível
em http://www.camara.ms.gov.br/index.php?conteudo=legislacao, acesso em janeiro, 2008.
205
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Lei nº 2.175, de 09 de dezembro de 1983. Acrescenta
um parágrafo ao Art. 64, da Lei n. 1.866, de 26/12/1979 (CÓDIGO DE OBRAS). Disponível em
http://www.camara.ms.gov.br/index.php?conteudo=legislacao, acesso em janeiro, 2008.
91
A Lei nº 2.567/88,
206
que dispõem sobre o Ordenamento do Uso e da Ocupação do
Solo no município de Campo Grande, estabelece que nas áreas de fundo de vale, identificadas
e delimitadas pela carta geomorfológica de Campo Grande, serão permitidos somente os
seguintes usos: parques, área de recreação e lazer, viveiros e hortos. As faixas ciliares de
proteção aos corpos d’água são consideradas “non edificandi”, atendo lei federal.
Destaca-se, também, o Plano Diretor de Campo Grande instituído pela Lei
Complementar nº 05,/ de 22 de novembro de 1995
207
. Sua elaboração foi resultado de
extensivas discussões que envolveram segmentos representativos da sociedade, dentre os quais
Secretarias Estaduais e Municipais, Câmara de Vereadores, Universidades, Entidades de
Profissionais, Movimentos Populares, Associações de Moradores e diversas ONG’s.
O processo participativo foi assegurado através da realização de ciclos de palestras
e reuniões públicas com lideranças comunitárias, iniciadas em 18/03/93 e finalizadas em
22/11/95, com a sanção da referida lei. O Plano Diretor estabelece diretrizes referentes à
habitação popular, destacando-se: 1) Promoção de acesso da população carente à propriedade
da sua moradia; 2) Assentamento prioritário das populações situadas em áreas de risco o mais
próximo possível do seu local de origem; 3) Urbanização das áreas regularizadas.
Com relação ao meio ambiente e saneamento, destaca-se a necessidade da
elaboração de programas e de estudos baseados nas condicionantes ambientais e sócio-
culturais locais para definição do destino final do esgoto e do lixo, priorizando-se a coleta
seletiva do lixo; e programas de Educação Sanitária e Ambiental, integrando ações
governamentais e não governamentais. Está previsto o estabelecimento de meios de controle
da qualidade ambiental urbana. Com o objetivo de fortalecer e institucionalizar processos de
participação comunitária na implementação de projetos de desenvolvimento urbano e
ambiental destaca-se em Campo Grande dois importantes fóruns de discussão:
206
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Lei nº 2.567, de 08 de dezembro de 1988. Dispõe sobre
o ordenamento do uso da ocupação do solo no município de Campo Grande/MS e dá outras providências.
Disponível em http://www.camara.ms.gov.br/index.php?conteudo=legislacao, acesso em janeiro, 2008.
207
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Lei Complementar nº 05, de 22 de novembro de 1995.
Institui o plano diretor de Campo Grande-MS e dá outras providências. Disponível em
http://www.camara.ms.gov.br/index.php?conteudo=legislacao, acesso em janeiro, 2008.
92
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU), criado através do
Decreto nº 5484, de 09 de março de 1987
208
, tem como objetivo principal o parecer sobre
planos, programas e projetos globais ou setoriais, com vistas ao desenvolvimento urbano
integrado.
O Conselho Municipal do Meio Ambiente (CMMA) criado através da Lei nº 2.924,
de 20 de outubro de 1992,
209
é um órgão de caráter consultivo e de assessoramento da
Prefeitura Municipal de Campo Grande em questões referentes à utilização racional dos
recursos naturais, ao combate às agressões ambientais e à proteção e melhoria da qualidade do
meio ambiente em toda a área do Município.
Uma importante evolução em nível nacional ocorreu com a publicação da
Resolução CONAMA n
o
237, de 19 de dezembro de 1997
210
, que atribuiu a competência do
licenciamento de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local ao órgão
ambiental municipal, ficando a critério deste a definição dos estudos ambientais pertinentes ao
processo de licenciamento. A Lei municipal n
o
3.612, de 30 de abril de 1999, regulamentada
pelo Decreto n
o
7.884, de 30 de julho de 1999, institui o Sistema Municipal de Licenciamento
e Controle Ambiental – SILAM e cria o Fundo Municipal de Meio Ambiente – FMMA
211
.
Com esta Lei, o Conselho Municipal de Meio Ambiente – CMMA teve suas atribuições
ampliadas, ganhando caráter deliberativo quanto à processos de licenciamento ambiental
municipal.
208
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Decreto nº 5484, de 09 de março de 1987. Cria o
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e dá outras providências. Disponível em
http://www.camara.ms.gov.br/index.php?conteudo=legislacao, acesso em janeiro, 2008.
209
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Lei nº 2924, de 20 de outubro de 1992. Cria o Conselho
Municipal do Meio-Ambiente - CMMA e dá outras providências.. Disponível em
http://www.camara.ms.gov.br/index.php?conteudo=legislacao, acesso em janeiro, 2008.
210
BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA. Resolução CONAMA nº 237, de
19 de dezembro de 1997. Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional
de Meio Ambiente. Disponível em http://www.cprh.pe.gov.br/ctudo-secoes-
sub.asp?dataLegislacao=1994&idsecao=117/, acesso em janeiro, 2008
211
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Lei nº 3612, de 30 de abril de 1999. Institui O Sistema
Municipal De Licenciamento E Controle Ambiental - SILAM, cria o Fundo Municipal De Meio Ambiente -
FMMA e dá outras providências. Disponível em http://www.cprh.pe.gov.br/ctudo-secoes-
sub.asp?dataLegislacao=1994&idsecao=117/, acesso em janeiro, 2008.
93
A citada legislação do município de Campo Grande estabelece que, os estudos
relativos aos aspectos ambientais de empreendimentos e atividades potencialmente poluidoras
têm como finalidade subsidiar a análise técnica que antecede a emissão de Licença Ambiental
Municipal. Como Estudos Ambientais pertinentes ao SILAM são relacionados os seguintes:
Estudo de Impacto Ambiental – EIA, e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental –
RIMA; Estudo Ambiental Preliminar – EAP; Relatório Ambiental Simplificado - RAS; Plano
de Controle Ambiental – PCA; Plano de Recuperação de Áreas Degradadas - PRAD; Projeto
de Monitoramento Ambiental – PMA, e Estudo de Risco – ER. Quanto aos tipos de licença
considera: Licença Prévia – LP; Licença de Instalação – LI; Licença de Operação – LO. O
sistema de licenciamento foi complementado pelo Decreto nº 8.111, de 22/11/2000, que
instituiu a Licença Ambiental Simplificada – LAS.
212
A Secretaria Municipal de Controle Ambiental e Urbanístico – SEMUR, através do
Sistema Municipal de Licenciamento e Controle Ambiental, estabeleceu que o Estudo
Ambiental necessário para o licenciamento prévio com vistas à Urbanização do Fundo de Vale
dos córregos Buriti e Lagoa (Projeto Mudando para Melhor Buriti – Lagoa) é um Estudo
Ambiental Preliminar – EAP -, conforme o Termo de Referência –TR- n
o
041/2001.
No campo institucional destaca-se o regulamento operacional editado pela
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, no âmbito do
Programa Habitar – Brasil/BID. O documento referencial é o Manual UAS, que tem por
finalidade subsidiar as equipes técnicas responsáveis pela formulação de propostas, com o
objetivo de enquadrá-las às diretrizes do Programa, e posterior contratação de recursos tendo
em vista a execução das ações, obras e serviços.
Como se pode observar, o Estado de Mato Grosso do Sul possui instrumentos que
garantem a execução das ações para tutelar o Meio Ambiente, produzindo os efeitos desejados
em relação ao Estado, no sentido de promover o desenvolvimento sustentável. Em Campo
Grande – MS, foram empossados em 13 de agosto de 2007, membros do Conselho Municipal
212
BRASIL. ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. Decreto nº 8111, de 20 de novembro de 2000. Institui a
Licença Ambiental simplificada - LAS. Disponível em http://www.cprh.pe.gov.br/ctudo-secoes-
sub.asp?dataLegislacao=1994&idsecao=117/, acesso em janeiro, 2008
94
de Desenvolvimento Rural Sustentável vinculado a Satur (Secretaria Municipal de Fomento ao
Agronegócio, Indústria, Comércio, Turismo, Ciência e Teconologia). O CMDRS é composto
por 21 membros titulares e 21 membros suplentes, sendo 11 representantes de órgãos
governamentais e 10 de entidades não governamentais.
213
O Conselho tem a função de apresentar ao Executivo o Plano Municipal de
Desenvolvimento Rural Sustentável. Um exemplo da atuação da administração municipal na
área de preservação do Meio Ambiente, foram as ações no Córrego Condinha, preservando um
manancial do Apa/Guariroba, na região das Três Barras, na CG 264; a contenção, o plantio de
mata ciliar, cerca e reforma da estrada, com escoamento correto para evitar que a água da
chuva provoque o assoreamento.
A prefeitura informa que 2008 é o ano das obras estruturais, com a construção do
parque linear dentro do Programa de Recuperação de Áreas Degradadas dos Córregos
Imbirussú e Serradinho.
3.2 POLÍTICAS EMPRESARIAIS DIRECIONADAS À PRESERVAÇÃO AMBIENTAL
O direito hodierno tem sinalizado para a preservação e manutenção do equilíbrio
contratual, ou seja, das relações, em virtude da função social destas, que na verdade, devem,
antes de qualquer coisa, proporcionar o equilíbrio, a ordem e o progresso da humanidade,
principalmente em face à globalização. A política empresarial direcionada à preservação
ambiental está estritamente relacionada à idéia de responsabilidade social, por tratar de um
conjunto coordenado de práticas que devem ser implementadas pelas empresas na busca
desenvolvimento sustentável.
A intervenção da empresa na realidade sócio-econômica da comunidade, por meio
de projetos financiados, que promovam a inclusão social e melhoria da qualidade de vida, com
213
GODOI, Neyla. Prefeito dá posse ao Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável. Segunda-Feira 13
de Agosto de 2007. Disponível em http://www.pmcg.ms.gov.br/index.php?s=2&location=2&idNot=9235, acesso
em janeiro, 2008.
95
vistas à buscar recursos para resolução de problemas sociais é o que se chama de
responsabilidade social.
214
Para que possa ser qualificada de socialmente responsável, a empresa não deve
apenas cumprir suas obrigações legais, mas produzir obras eficazes em favor da sociedade, por
meio da promoção de uma melhor qualidade de vida no trabalho e da realização de projetos
que beneficiem a comunidade. “A responsabilidade social envolve práticas que transcendem o
mero zelo pelo capital humano, [...] requer atitude efetiva de envolvimento da empresa com as
questões sociais, visando alcançar melhorias”.
215
A definição de responsabilidade social é dada pela Confederação Nacional da
Indústria, nas palavras de Oliveira e Schwertner:
A Responsabilidade Social Empresarial consiste num conjunto de iniciativas
por meio das quais as empresas buscam – voluntariamente – integrar
considerações de natureza ética, social e ambiental às suas interações com
clientes, colaboradores, fornecedores, concorrentes, acionistas, governos e
comunidades – as chamadas “partes interessadas” – visando ao
desenvolvimento de negócios sustentáveis.
216
É importante perceber que as empresas exercem sua responsabilidade social por
meio de políticas sociais e ambientais, realizadas interna e a externamente. Interna, quando a
realização das práticas de responsabilidade social é voltada para dentro da empresa. Destarte,
quando as práticas da empresa atingem seus funcionários, “[...] a saúde e a segurança no
trabalho e a gestão dos recursos naturais utilizados na própria produção, estar-se-á diante de
práticas de responsabilidade empresarial interna”.
217
Quando a empresa é socialmente responsável, procura reciclar seus materiais de
produção, aproveitando inclusive as sobras da produção, reduz seus gastos com energia ou
procura de insumos alternativos na produção, o que permite preservar o meio ambiente e os
214
OLIVEIRA, Lourival José de; SCHWERTNER, Isadora Minotto Gomes. Breve análise das práticas de
responsabilidade social empresarial e a concessão de incentivos governamentais em âmbito federal. Jus
Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1409, 11 maio 2007. Artigo cedido pelos autores.
215
Idem, ibidem, p. 3.
216
Idem, ibidem.
217
Idem, Ibidem, p. 6.
96
recursos naturais, proporcionando benefícios econômicos, mesmo a curto prazo, pois reduz
custos de produção.
218
A responsabilidade social externa da empresa acontece em suas relações com
fornecedores, consumidores, comunidade e com o meio ambiente em relação aos resíduos de
produção, também ao implementar ações e promover a participação da comunidade na
conscientização quanto às questões ecológicas.
A experiência tem demonstrado que a gestão ambiental, ao reduzir as perdas
e o desperdício de energia e de materiais, significa não apenas um passo
extremamente importante para a preservação da qualidade de vida em nosso
planeta, mas também para o controle e a redução de custo dentro das próprias
empresas.
219
Uma das funções sociais da empresa mais imponente é a conciliação de interesses.
A doutrina associa a idéia de contrato à do próprio direito, traçando um paralelo dogmático
entre direito e contrato, pois, assim como o direito tem função eminentemente social,
disciplinando a vida em sociedade através de normas positivas, o contrato, veículo de
circulação de riquezas, tem função social relevante, disciplinando os interesses dos indivíduos,
proporcionando harmonia nos negócios desejados.
220
Como afirma Ferreira, “[...] a liberdade
da empresa no exercício de suas atividades está condicionada ainda, pelos limites da função
social [...]”.
221
O contrato proporciona aos indivíduos o crescimento profissional, gera renda e
riquezas, valoriza o conhecimento intelectual e emocional, equilibra os direitos e obrigações e
promove a dignidade, apesar do direito contratual sofrer as limitações que segundo Speziali,
“[...] constitucionalmente orientadas e especificamente indicadas em leis e códigos”
222
.
218
OLIVEIRA, Lourival José de; SCHWERTNER, Isadora Minotto Gomes. Breve análise das práticas de
responsabilidade social empresarial e a concessão de incentivos governamentais em âmbito federal. Jus
Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1409, 11 maio 2007. Artigo cedido pelos autores, p. 6.
219
Idem, ibidem, p. 6.
220
SPEZIALI, Paulo Roberto. Revisão contratual. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 178.
221
FERREIRA, Jussara Suzi Assis Borges Nasser. Função social e função ética da empresa. Cedido pela
autora, p. 11.
222
Op. Cit., p. 180.
97
Compreende-se então, que o princípio da função social do contrato é proporcional à sua
função individual e que lhe cabe conciliar os interesses das partes e da sociedade, visto que os
mecanismos de proteção valem para os contratantes em partes iguais, ou seja, é imparcial.
A efetividade da função social do contrato realiza-se através da interpretação da
Constituição e do Código Civil, posto que, como lembra Speziali “[...] toda norma jurídica
precisa ser interpretada”
223
, gramaticalmente, historicamente, sistematicamente e
teleologicamente. A interpretação gramatical baseia-se no conteúdo do contrato, que pode
sofrer alterações, conforme preceitua o Código Civil de 2002, em seu Artigo 112: “Nas
declarações de vontade se atenderá mais à intenção nelas consubstanciada do que ao sentido
literal da linguagem”. A interpretação histórica, nas circunstâncias existentes no momento do
contrato em comparação com as existentes no momento da execução. A interpretação
sistemática, no conteúdo do negócio firmado, suas conseqüências e complexidade, bem como
seus efeitos, baseada na norma constitucional e infraconstitucional. A interpretação teleológica
busca a identidade do contrato, ou seja, o fim buscado pelas partes.
A consolidação do processo interpretativo da função social do contrato, para
Barroso
224
deve utilizar como meio, primeiramente, do método sistemático e, a partir dele, o
teleológico.
Ao indicar os princípios fundamentais da República brasileira, a Constituição
inclui entre os seus fundamentos, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e a
dignidade da pessoa humana, declarando como objetivos fundamentais à construção de uma
sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da
pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais, e a promoção do
bem de todos, sem preconceitos. Desse conjunto de preceitos e princípios, entende-se o
imperativo constitucional de harmonização da função social da empresa às finalidades do
Estado.
223
SPEZIALI, Paulo Roberto. Revisão contratual. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 181.
224
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 139.
98
O Protocolo de Kyoto pode ser apontando como um dos instrumentos de políticas
públicas a ser observado pelas empresas cumpridoras da função social, sendo estabelecido,
em 14 de dezembro de 1997, na cidade de Kyoto, no Japão, ratificado pelo Brasil por meio do
Decreto Legislativo n. 144, de 20 de junho de 2002 e promulgado pela Presidência da
República através do Decreto n. 5.445, de 12 de Maio de 2005, o qual estabeleceu no seu
Artigo 3.1 as metas de redução de gases poluentes causadores de efeito estufa – GEE, a serem
cumpridas para o período de 2008 até 2012, isto é, a diminuição de emissões totais dos gases
geradores do efeito estufa em pelo menos 5% (cinco por cento) abaixo dos níveis de 1990.
225
Por outro lado, o Protocolo de Kyoto também previu os instrumentos a serem
utilizados para viabilizar o cumprimento daquelas metas. São eles: a) Comércio de Emissões
(CE); b) Implementação Conjunta (IC); e c) Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).
Todos estes três mecanismos têm por escopo ajudar os países industrializados a minimizar os
custos para atingir suas metas de redução de emissões de GEE. E é com base nestas
disposições que surgem no mercado internacional os Certificados de Emissões Reduzidas
(CER), ou simplesmente ‘Créditos de Carbono’, como ficaram vulgarmente conhecidos,
viabilizados através de projetos de MDL. E são estes certificados que são (serão) negociados
no mercado internacional.
226
As empresas são as principais responsáveis pela maior parte da poluição, por isso
começaram a perceber que além do objetivo do lucro e geração de riquezas, exercem
importante papel para a sociedade no combate à degradação ambiental. No caso brasileiro, a
responsabilidade social de uma empresa pode ser medida por seu código de conduta, um
documento oficial e formal que reflete como a empresa pretende compatibilizar objetivos
econômicos e valores éticos; é uma mensagem da empresa para a sociedade.
227
225
AGUIAR, Glauco Lubacheski de. Tributação Ambiental, Créditos e Financiamentos:
ações e exigências
dos investidores para a disponibilização do crédito e a tributação sobre a comercialização de créditos de
carbono.artigo inédito. Marília-SP: Universidade de Marília, 2006.
226
Idem, Ibidem.
227
CAPPELLIN, Paola e GIULIANI Gian Mario. A economia política da responsabilidade empresarial no
Brasil: as dimensões social e ambiental. Tecnologia, Empresas e Sociedade. Instituto de Pesquisas das Nações
Unidas para o Desenvolvimento Social (UNRISD). Estudo número 14, 2004 (inglês); 2006 (versão em
português), p. 45.
99
Há quatro códigos de empresas no Brasil que podem ser considerados exemplos de
ratificação de relações de poder: o Código de Ética e Conflito de Interesses da Royal
Fleishmann Nabisco, que atualmente faz parte do conglomerado Kraft, indústria alimentícia
que opera no Brasil desde 1931;
a Política de Meio Ambiente, Saúde e Segurança da Xerox,
empresa fabricante de máquinas que opera no Brasil desde 1965; Declaração de Princípios
Gerias da Shell, companhia petrolífera holandesa com operações no Brasil desde 1918; e os
Cinco Princípios do Código de Conduta da Glaxo Wellcome, companhia fabricante de
produtos farmacêuticos e médicos que opera no Brasil desde 1950. Emprega 3.200 pessoas na
América Latina. Em 2000, a empresa transferiu a unidade do Rio de Janeiro, cuja fábrica
estava localizada numa região cercada de favelas, para um local mais livre e cercado de área
verde.
228
De acordo com Cappellin e Giuliani, na década de 1990, a filantropia corporativa e
os investimentos sociais assumiram uma grande relevância tanto para as empresas quanto para
a opinião pública. Em 1998, por exemplo, a revista Exame publicou uma longa reportagem
sobre o assunto; em 2000, um boletim especial, o Guia Exame da Boa Cidadania Corporativa,
que destacou 500 projetos de mais de uma centena de empresas em cinco áreas sociais, como
educação, saúde, cultura, relações com a comunidade e trabalho voluntário, que gastaram um
total de R$ 250 milhões, sendo alguns diretamente relacionados à preservação ambiental:
A companhia química Henkel, alemã, patrocinou um prêmio para iniciativas
corporativas relacionadas com o meio ambiente e para organizações não governamentais.
229
A
companhia Fersol pôs em prática um programa de reciclagem entre seus empregados e
parentes. A construtora Odelbrecht financiou seis programas educacionais para os empregados
que construíram seis usinas hidrelétricas e para alunos de escolas públicas. A Odelbrecht
também patrocinou programas de produção de sacos de lixo reciclados e de recuperação do
solo.
228
CAPPELLIN, Paola e GIULIANI Gian Mario. A economia política da responsabilidade empresarial no
Brasil: as dimensões social e ambiental. Tecnologia, Empresas e Sociedade. Instituto de Pesquisas das Nações
Unidas para o Desenvolvimento Social (UNRISD). Estudo número 14, 2004 (inglês); 2006 (versão em
português), p. 46-47.
229
Idem, ibidem, p. 57-58.
100
Cumpre esclarecer que a função social da empresa não pode ser confundida com
sua responsabilidade social, nem mesmo com atividades filantrópicas, quando se trata de
função social tem-se a compreensão de que a empresa apenas deveria cumprir as regras
ambientais estabelecidas, todavia, no novo cenário mundial observa-se que a empresa sentiu a
necessidade de ir além do cumprimento da função social.
Ao se estabelecer as empresas devem implementar projetos junto à sua comunidade
interna, bem como à comunidade externa, para sustentabilidade ambiental. A título de exemplo
cita-se a atuação da empresa Caterpillar, que se estabeleceu na cidade de Piracicaba-SP. A
empresa, líder mundial na fabricação de equipamentos de construção e mineração, máquinas à
diesel e gás natural, além de turbinas para gás industrial, tinha como função social, o
pagamentos de seus impostos, oferecimento de bons salários e benefícios aos funcionários e
contribuía para a vida cultural da cidade. Sua responsabilidade social pautou-se no incentivo à
outras empresas, para que se instalassem na cidade, ajudando a diversificar a economia, como
a General Motors, além de se inserir nos programas de extensão de manejo sustentável da
Floresta Amazônica, financiando a Fundação da Floresta Tropical, cujo processo incluiu o
mapeamento da região florestal, seleção de árvores para colheita, entre outras atividades. Sua
interação com a comunidade se fortaleceu por meio de ações como exposições temáticas para
jovens de sete a 18 anos de idade, além do fornecimento de materiais escolares, entre outros. A
empresa percebeu que o desenvolvimento de projetos para a comunidade era uma resposta à
sua responsabilidade social, que ia além de sua função.
230
Entre as empresas preocupadas com seu desempenho ambiental, pode-se citar: a
Johnson & Johnson, que investiu mais de seis milhões de dólares em um programa de
prevenção de poluição; o Boticário, que criou a Fundação O Boticário de proteção à natureza;
a Colgate-Palmolive, que atua com um programa para a melhoria e conservação ambiental; a
Nestlé, que criou uma área específica para o meio ambiente, identificando e tratando seus
230
BIRD, Frederick; GRIESSE, Margaret Ann [Orgs]. Responsabilidades sociais: práticas de empresas
internacionais na América Latina. Piracicaba: Editora Unimep, 2007.
101
principais resíduos líquidos e gasosos; e, o UNIBANCO que possui um programa para a
recuperação de matas ciliares e ecologia urbana.
231
Outra empresa preocupada com o meio ambiente é o Instituto Energias do Brasil,
uma instituição sem fins lucrativos e tem como objetivos: promover o diálogo aberto e
transparente com todas as partes interessadas, de modo a harmonizar as atividades sócio-
ambientais, educativas e culturais da EDP - Energias do Brasil S.A. e de suas empresas
controladas e coligadas; desenvolver o despertar da consciência sócio-ambiental, a ética, a
cidadania e a efetivação dos direitos humanos; apoiar iniciativas que promovam a adaptação
às mudanças climáticas globais ou que as minimizem; fomentar a preservação da
biodiversidade e do capital natural; e apoiar a gestão dos recursos naturais.
232
A sustentabilidade está presente em todos os aspectos da instituição, não só no seu
principal objetivo, mas até mesmo na origem das suas receitas, já que grande parte delas virá
dos recursos obtidos com a venda dos créditos de carbono gerados a partir de projetos de MDL
(Mecanismo de Desenvolvimento Limpo) e VER (Verified Emissions Reductions) realizados
pelas empresas da Energias do Brasil. A empresa desenvolve vários projetos, entre eles, o
Projeto Bandeirante que envolve Semana do Meio Ambiente e Responsabilidade Social e a
Melhoria do ambiente escolar; o Projeto Escelsa que tem como diretriz empresarial o respeito
aliado à preservação do meio ambiente, com a prática de ações, patrocínios de eventos e
educação ambiental. A distribuidora conta com um órgão focado em planejar, coordenar,
desenvolver e controlar as atividades ambientais e de recursos hídricos. É importante ressaltar
que obras são licenciadas conforme a legislação vigente, tendo seus impactos mitigados e
compensados.
No ambiente externo, a conscientização também é o objetivo das ações de
educação ambiental da Enersul. Uma dessas iniciativas é o Guia de Arborização Urbana, com
orientações sobre podas e outras intervenções em árvores, um trabalho de linguagem didática e
acessível. A Enersul também promove a doação de mudas e a realização de podas nas cidades.
231
MOURA, Luiz A. Abdalla de. Qualidade e gestão ambiental. São Paulo: Juarez de Oliveira, 1997 p. 38 e ss.
232
Informações retiradas do site: http://www.energiasdobrasil.com.br, acesso em março, 2007.
102
Por meio de convênio com a Assomasul (Associação de Municípios de Mato Grosso do Sul) e
prefeituras, a empresa procura sistematizar e dar sustentabilidade ao processo. A Enersul é
responsável pela doação e pelo plantio de 70% das mudas e a prefeitura, por 30% do total
definido de acordo com o porte do município. Além disso a Enersul realiza ações de educação
ambiental também em áreas indígenas. Alguns dos projetos executados pela empresa são:
Centro de Recuperação de Animais — Patrocínio ao centro de recuperação de
animais silvestres, o maior parque do gênero em área urbana da América do Sul.
Rede Ecológica — É uma rede de distribuição protegida e indicada para locais
densamente arborizados. Permite uma convivência harmoniosa com as árvores, tendo como
principal objetivo minimizar as interrupções de energia elétrica em razão do contato eventual
ou da queda de galhos sobre a rede, reduzindo a poda e a área de corte.
Monitoramento e acompanhamento — Todas as atividades desenvolvidas pelas
empresas da Energias do Brasil são regularmente monitoradas e seus resultados,
acompanhados de medidas corretivas, quando necessárias. Na Enersul, por exemplo, para
determinados produtos perigosos utilizados nas instalações são adotados procedimentos de
destinação final em conformidade com a legislação. O transporte e o destino de baterias,
chumbo ácido de subestações e telecomunicações são feitos por empresa autorizada. A
destinação final fica a cargo de uma empresa licenciada para a reciclagem.
Licenciamento e certificações — A Enersul mantém um programa de
licenciamento ambiental com o objetivo de adequar todas as suas instalações à legislação
pertinente e desenvolver suas atividades com maior respeito ao ambiente.
Eliminação total do óleo isolante ascarel — Contratação de uma empresa
especializada no transporte e incineração de 47.800 quilos de peso bruto de equipamentos que
continham o produto. A Enersul não possui mais nenhum equipamento instalado ou
armazenado em seus estoques que possua ascarel.
Arborização — Escolha de espécies de árvores como quaresmeiras, chinos-mole,
rose dá, ipê-mirim e murta para substituir ou complementar a arborização das vias públicas.
103
Esse trabalho foi realizado em conjunto com as prefeituras e órgãos reguladores do meio
ambiente.
4. TUTELAS PROCESSUAIS: INSTRUMENTOS PARA EFETIVIDADE DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A Constituição Federal de 1998 prevê o direito de ação em seu Art. 5º, XXXV,
assegurando o livre acesso ao Poder Judiciário, na presença de lesão ou ameaça a direito.
[...] a Declaração Rio/92, assinada por unanimidade e sem ressalvas,
constituindo um dos documentos relevantes da conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, diz, na última frase do
Princípio 10: “Deve ser proporcionado acesso aos procedimentos judiciais e
administrativos, incluindo compensação e reparação”.
233
As vias extrajudiciais em muitas das vezes não são tão eficazes na defesa do meio
ambiente, dessa forma, o Judiciário assume importante papel de tutela ambiental, à medida que
está destinado a dirimir os conflitos que lhe forem apresentados.
A Constituição Federal de 1988 prescreve no caput de seu Art. 1º, que a República
Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios, bem como do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de direito. Nesse diapasão, esclarece-se
que ser Estado Democrático de direito traduz a idéia de que a população pode participar direta
ou indiretamente dos interesses do país. A participação popular pode ser viabilizada por uma
série de instrumentos garantidores dos direitos individuais e sociais, dentre os quais, citam-se
os de maior relevância: Ação Civil Ambiental, Ação Popular Ambiental, Mandado de
Segurança Coletivo Ambiental e Mandado de Injunção Ambiental.
Percebe-se que a proteção ambiental não é apenas dever do Estado, uma vez que a
Constituição Federal de 1988, dispõe expressamente no caput, do Art. 225, que é dever de
todos a preservação ambiental. Todavia, o que se percebe é que a população se mantém apática
quando se trata de manusear os instrumentos para a defesa de um bem coletivo. Acredita-se
233
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 11. Edição. Rev. Atual. Ampl. São Paulo
Malheiros, 2001, p. 349.
105
que isso pode acontecer, pela falta de informação e até mesmo de descrédito da população na
eficácia das garantias que lhes são postas à disposição.
4.1 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL
A primeira alusão à ação civil pública constou da Lei Complementar Federal nº 40,
de 14.12.1981, que estabeleceu normas gerais a serem adotadas na organização do Ministério
Público estadual, estabelecendo entre suas funções institucionais a titularidade da ação civil
pública.
234
Posteriormente, adveio a Lei da Ação Civil Pública, nº 7.347/85, sendo o primeiro
instrumento a ser utilizado no Brasil que impõe claramente limitações ao crescimento não
sustentável. No momento de sua edição, 1985, destinava-se à regulação apenas de indenização
por danos ocasionados ao bens jurídicos nela elencados, entre o quais o meio ambiente,
interesses indivisíveis.
235
Foi com a Constituição de 1988, que a Lei da Ação Civil Pública passou a ser
tratada como matéria constitucional, consoante observa-se do Art. 129, “São funções
institucionais do Ministério Público: [...] III- promover o inquérito civil e a ação civil pública”.
Com a nova redação, não há dúvida sobre a relevância da ação que de forma expressa traz a
democratização processual.
O âmbito de abrangência da ação civil pública foi ampliado com o advento da Lei
nº 8.078/90, que criou o Código de defesa do consumidor, estipulando no seu Art. 117, que
seria acrescentado o Art. 21 àquela lei, estabelecendo ser aplicável também, não mais apenas
na defesa de interesses difusos, (Art. 110, CDC), mas nas ações que envolvessem interesses
individuais (Arts 91 a 100, do CDC).
Em síntese apertada, podemos, verificar que a Lei da Ação Civil Pública
presta à defesa de interesses coletivos lato sensu, à proteção do patrimônio
234
BRASIL. Lei Complementar Federal nº 40, de 14.12.1981. Estabelece normas gerais a serem adotadas na
organização do Ministério Público estadual. Disponível em https://www.planalto.gov.br, acesso em janeiro, 2008.
235
BRASIL. Lei da Ação Civil Pública, nº 7.347/85. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por
danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico
e paisagístico e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br, acesso em jan., 2008.
106
público, meio ambiente, consumidores e da ordem econômica, tendo por fim
a condenação dos responsáveis à reparação do interesse lesado,
preferencialmente com o cumprimento específico da pena.
236
O legislador criou a Lei nº 7.347/85, para regulamentar a defesa de direitos difusos,
coletivos e individuais homogêneos. O direito ao meio ambiente sustentável é objeto de tutela
da norma por ser um interesse difuso e transindividual. A Lei tem por finalidade fazer com que
seja cumprida a obrigação de fazer ou não fazer e condenação em dinheiro.
As finalidades da ação civil pública são: cumprimento da obrigação de fazer,
cumprimento da obrigação de não fazer e/ ou a condenação em dinheiro. A
ação visa a defender o meio ambiente, o consumidor, os bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
237
Sobre a abrangência da Lei n.7.347/85, assevera Edis Milaré,
Ao contrário de sua concepção original, hoje, com a nova feição que lhe deu
o Código de Defesa do consumidor, a ação da Lei 7.347/85 abrange a tutela
de interesses materialmente coletivos (ou essencialmente coletivos),
compreensivos dos difusos e dos coletivos stricto sensu, e de outros
interesses e direitos que são formalmente coletivos (ou acidentalmente
coletivos), os chamados individuais homogêneos.
238
Na ação civil pública a titularidade para a invocação do poder jurisdicional foi
conferida, ao Ministério Público, Art. 129, III e § 1º, que será o presidente do inquérito civil
público, a Defensoria Pública; à União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; a
autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; a associação que esteja
constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil e que inclua, entre suas
finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à
livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico e paisagístico.
236
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 254.
237
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 11. Edição. Rev. Atual. Ampl. São Paulo
Malheiros, 2001, p. 357.
238
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 506.
107
Cumpre esclarecer, que se o Ministério Público não intervir no processo como
parte, deverá intervir como fiscal da lei, Art. 5º, § 1º. Ademais, havendo desistência ou
abandono infundado da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro
legitimado assumirá a titularidade ativa, Art. 5º, § 3º. Quando houver manifesto interesse social
evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser
protegido, poderá ser dispensado pelo juiz, o requisito de pré-constituição, Art. 5º, § 4º.
O Ministério Público exerce relevante papel nas ações civis públicas, haja vista que
a constituição federal de 1988, atribuiu-o, no Art. 127, da defesa do da ordem jurídica, do
regime democrático de direito e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. De fato, o
Mistério Público é o órgão responsável pela tutela do meio ambiente, conforme consta também
na Lei n.7.347/85, exercendo grande relevância até mesmo pelo fato de enfrentar o poderio
econômico das empresas nacionais, multinacionais e do próprio Estado.
A defesa de interesses difusos e coletivos pelos entes públicos é obrigatória, sendo
facultativa para os demais legitimados privados. Trata-se, segundo Edis Milaré, de “[...]
legitimação autônoma, porque em tal hipótese a lei não permite que o substituído,
individualmente, ajuíze a demanda”.
239
Porém, quando se trata de interesses individuais
homogêneos, caracteriza-se a substituição processual, vez que cada substituído pode de forma
isolada propor a ação.
O objeto da ação civil pública é o pedido, que consiste, segundo dispõe o Art. 3º, da
Lei n. 7.347/85, na condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não
fazer. Cumpre esclarecer todavia, que a indenização pela degradação ao meio ambiente só será
possível caso não seja possível a reparação do dano por outra forma, como na condenação em
obrigação de fazer, como o plantio de árvores nos lugares que tenha havido o desmatamento,
ou não fazer, estancar o lançamento de efluentes industriais em um rio.
240
239
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 506.
240
Idem, ibidem, p. 511.
108
Nesse contexto, ainda que o Art. 3º apresente a conjunção alternativa “ou”, de modo
a sugerir apenas pedidos alternativos, pode ocorrer diante do fato concreto o acúmulo de
pedidos entre as obrigações de fazer ou não fazer com o pedido de indenização, em
decorrência da proporção do dano ambiental, como por exemplo, fazer o poluidor para de
poluir adotando novas técnicas e indenizar os danos causados à natureza.
241
Vislumbra-se que a Ação Civil Pública reflete a mais clara democratização
processual, vez que seu campo de legitimidade ativa é bem amplo. O termo ‘pública’ tem haver
com os tipos de bens a serem tutelados por esse instrumento, sendo que está apta à defesa dos
interesses transindividual. A Lei n. 7.347/85 trouxe duas mudanças relevantes: uma referente à
desvinculação da ação civil pública da competência exclusiva do Ministério Público e a outra o
tratamento da nova concepção de ação coletiva.
242
A natureza jurídica da ação civil pública é especial, não podendo ser considerada
um direito subjetivo, porque se atribui a titularidade a órgãos públicos e privados para a tutela
de interesses não-individuais strictu sensu.
243
Destarte, passa-se a interpretar que o direito de
ação deixa de ser apenas um direito de cunho subjetivo, visando interesses meramente
individuais, mas ganha uma nova conotação em face da tutela de interesses metaindividuais
como é o caso do meio ambiente.
O Art. 8ª, da Lei n. 7.347/85 dispõe ser o inquérito civil atribuição exclusiva do
Ministério Público. Trata-se de uma investigação preliminar necessária para a propositura da
Ação Civil Pública. O Ministério Público poderá promover o arquivamento do inquérito civil,
caso entenda não ser caso da propositura da ação civil pública, remetendo-o ao Conselho
Superior do Ministério Público, consoante, Art. 30 da Lei n.8625/93.
Outra questão relevante é a possibilidade de ser firmado um compromisso de
ajustamento de conduta durante a realização do inquérito civil público, Art. 5º, § 6, da Lei n
7.347/85.
241
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 513.
242
Idem, ibidem, p. 513.
243
Idem, ibidem, p. 504.
109
Trata-se o instituto de meio de efetivação do pleno acesso à justiça, porquanto
se mostra como instrumento de satisfação da tutela dos direitos coletivos, à
medida que evita o ingresso em juízo, repelindo os reveses que isso pode
significar à efetivação do direito material. Imaginemos uma empresa
poluidora e que, por ocasião do inquérito civil, verifique-se que sua atividade
está ofendendo normas ambientais nos pontos “X”, “Y”, “W” e “Z”.
Admitindo ainda que, usando do compromisso de ajustamento de conduta, O
Ministério Público faça acordo extrajudicial com essa empresa no sentido de
que ela se comprometa a regularizar, no prazo de vinte dias, os itens “X” e
“Z”. Ora, justamente por não se tratar do instituto da transação, consagrado
pelo direito civil (em que deve haver uma concessão mútua de direitos), nada
impedirá que o próprio Ministério Público, ou qualquer legitimado nos termos
da lei, venha entrar em juízo contra a empresa por causa dos itens “Y” e “W”,
que não foram objetos do acordo”.
244
O termo de ajustamento de conduta não se trata de uma transação em que há
concessões mútuas, haja vista ser um instrumento mais eficiente e célere utilizado pelo Estado,
por intermédio de seus órgãos públicos legitimados para dirimir conflitos ambientais, desde
que preenchido uma série de requisitos legais. Ademais, caso não haja o cumprimento do
acordo o causador do dano poderá ser demandado em juízo
São requisitos indispensáveis para ocorrência da homologação do compromisso de
ajustamento
:
a) Necessidade da integral reparação do dano, em razão da natureza
indisponível do direito violado; b) Indispensabilidade de cabal esclarecimento
dos fatos, de modo a ser possível a identificação das obrigações a serem
estipuladas, já que desfrutará de eficácia de titulo executivo extrajudicial; c)
Obrigatoriedade da estipulação de cominações para hipótese de
inadimplemento; d) anuência do Ministério Público, quando não for o autor.
245
A ação Civil Pública constitui-se em um dos instrumentos processuais mais
utilizados, para fazer com que sejam punidas as condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, a teor da jurisprudência colacionada:
EMENTA: DIREITO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA -
RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIENTAL - SOLIDARIEDADE
DOS DEMANDADOS: EMPRESA PRIVADA, ESTADO E MUNICÍPIO.
244
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 258-259.
245
Idem, ibidem, p. 260.
110
CITIZEN ACTION. 1- A ação civil pública pode ser proposta contra o
responsável direto, o responsável indireto ou contra ambos, pelos danos
causados ao meio ambiente, por se tratar de responsabilidade solidária, a
ensejar o litisconsórcio facultativo. Citizen action proposta na forma da lei. 2-
A omissão do Poder Público no tocante ao dever constitucional de assegurar
proteção ao meio ambiente não exclui a responsabilidade dos particulares por
suas condutas lesivas, bastando, para tanto, a existência do dano e nexo com a
fonte poluidora ou degradadora. Ausência de medidas concretas por parte do
Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre tendentes, por
seus agentes, a evitar a danosidade ambiental. Responsabilidades
reconhecidas. Responsabilidade objetiva e responsabilidade in ommitendo.
Culpa. Embargos Acolhidos. RECURSO: EMBARGOS INFRINGENTES
NUMERO: 70001620772 RELATOR: CARLOS ROBERTO LOFEGO
CANÍBAL TRIBUNAL: TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RS DATA DE
JULGAMENTO: 01/06/2001 ÓRGÃO JULGADOR: PRIMEIRA CÂMARA
CÍVEL COMARCA DE ORIGEM: PORTO ALEGRE SEÇÃO: CÍVEL
Verifica-se a efetividade da ação civil pública, instrumento utilizado para tutelar
direitos fundamentais, dentre eles o direito ao meio ambiente, responsabilizando-se em
conjunto ou separadamente todos aqueles que derem ensejo aos danos ambientais.
4.2 AÇÃO POPULAR AMBIENTAL
A ação popular é um dos remédios constitucionais previstos no Art. 5º, da
Constituição Federal de 1988, que pode ser proposta pelo cidadão, tendo por finalidade “[...]
anular ato lesivo ao Patrimônio Público ou de entidade de que o Estado participe à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural”. Ação Popular é um dos
antídotos jurisdicionais mais antigos, pioneiros na defesa dos direitos coletivos, tem
característica marcante nos regimes democráticos, sendo instrumento de origem romana.
246
O primeiro documento que previu a ação popular foi a Constituição Federal de
1934, dispondo em seu Art. 118, § 38: “Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a
declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos ao patrimônio da União, do Estados e dos
Municípios”.
247
A ação popular não teve previsão na Constituição Federal de 1937, sendo
novamente prevista na constituição de 1946, com uma amplitude de objeto, consoante consta,
246
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 261
247
Idem, ibidem, p. 262
111
no Art. 141, § 38: “Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular de nulidade
dos atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios, das entidades
autárquicas e das sociedades de economia mista”.
248
A Constituição Federal de 1967, Art. 150, § 31 e a Emenda Constitucional n.1/69,
Art. 153, § 31, mantiveram a ação popular com o objetivo específico de proteção patrimonial,
“Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise anular atos lesivos ao
patrimônio de entidades públicas”.
249
No início, a Ação Popular foi de pequena utilização na defesa dos interesses
difusos, por não se definir objetivamente seu âmbito de abrangência. Porém, Fiorillo
250
leciona,
que essa concepção restrita foi superada pelo professor Barbosa Moreira, que chamou a
atenção de que deveria ser utilizada como instrumento de defesa dos direitos difusos,
salientando que a Lei nº 4.717/65, ao conceituar patrimônio o fez com o a finalidade de
aumentar a área de atuação de defesa contra lesões meramente pecuniárias, situando-a na
esfera dos interesses difusos.
A Lei n. 6.513/77 alterou a redação do § 1º do Art, 1º, da Lei n.4.717/65 definindo o
que se deveria entender por patrimônio público, considerando-o como: “[...] bens e direitos de
valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico”. Foi com a Constituição Federal de
1988, que a Ação Popular adquiriu expressamente nova roupagem ampliando seu campo de
incidência protetiva, tutelando, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio
histórico e cultural, trata-se de um instrumento garantidor da democracia do povo brasileiro,
podendo este na condição de cidadão demandar não visando o amparo a um interesse
individual, mas coletivo.
251
O objeto da Ação Popular é a tutela do patrimônio público, da moralidade
administrativa, do patrimônio histórico e cultural, visando anular atos lesivos contra eles
248
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 262.
249
Idem, ibidem, p. 262.
250
Idem, ibidem, p. 262.
251
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 556.
112
praticados. Quando se fala em patrimônio público, deve-se entendê-lo em sentido amplo, não
apenas como bem de natureza pública, mas também difusa, como é o caso do meio ambiente.
“[...] Consiste ela no poder de reclamar o cidadão um provimento judiciário —uma sentença—
que declare nulos ou torne nulos atos do poder público, seja do patrimônio de entidades
estatais, seja das entidades de que o Estado participe”.
252
Outro aspecto relevante para o estudo é a definição de quem tem a legitimidade
ativa para a propositura da ação, estabelecida no Art. 1º, § 3º da Lei n. 4.717/65 que diz ser a
cidadania provada, por intermédio do título eleitoral ou outro documento a ele correspondente.
Explica Fiorillo que, no âmbito de incidência de Ação Popular ambiental, tal concepção não é
acertada, “[...] porquanto estaria restringindo o conceito de cidadão à idéia ou conotação
política, ou seja, somente o indivíduo quite com as suas obrigações eleitorais poderia utilizar-
se da ação popular”.
253
Tal interpretação decorre a partir de uma interpretação sistemática da Constituição
Federal de 1988, no que dispõem seus Arts. 5º, caput e LXXIII e Art. 225, caput,
respectivamente:
Art. 5º — Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes (...) LXXIII- qualquer cidadão é parte
legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe, á moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada ma´-fé, isento de custas judiciais e ônus de sucumbência.
254
Por fim, o Art. 225, que dispõe: “Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
252
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 555.
253
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 263.
254
BRASIL. Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. (Coleção Saraiva de Legislação), p. 36.
113
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações”.
255
Supracitados dispositivos constitucionais, para Fiorillo, mostram que o cidadão,
para fins de tutela ambiental, deve ter uma conotação ampla, haja vista que o destinatário do
meio ambiente ecologicamente equilibrado é toda a coletividade, compreendendo-se os
brasileiros e estrangeiros aqui residentes, independentemente da condição de serem ou não
eleitores, não sendo portanto o Art. 1º, § 3º, da Lei n. 4.17/65 recepcionado pela Constituição
de 1988, no que diz respeito à proteção do meio ambiente.
256
Defende-se a idéia de ser a legitimação ativa para a propositura de ação popular
ambiental deferida constitucionalmente, não só ao cidadão em sentido estrito, mas a todos os
brasileiros e estrangeiros, residentes no país, que também sofrem os danos ambientais. Cumpre
elucidar que só será cabível a ação popular para desconstituir um ato que se afigure lesivo ao
meio ambiente. Todavia, caso já tenha ocorrido o dano, não será mais possível a utilização
desse remédio para fins de reparação do dano, neste caso o instrumento a ser utilizado será a
Ação Civil Pública.
257
Para Edis Milaré
258
, a propositura somente é cabível ao cidadão, assim designado
em sentido estrito, aquele que esteja na condição de eleitor, porém havendo necessidade de que
se contrate um advogado para a propositura da ação, o que representa uma restrição ao direito
assegurado constitucionalmente.
A legitimidade passiva será atribuída a qualquer pessoa que pratique um ato lesivo
ao meio ambiente. A competência para o julgamento será do juízo do local onde ocorrer ou
deva ocorrer o dano.
255
BRASIL. Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. (Coleção Saraiva de Legislação).78.
256
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 264-265.
257
Idem, ibidem, p. 266-267.
258
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 556.
114
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) determinou que qualquer cidadão brasileiro
pode, individualmente, propor ação popular contra atos administrativos que possam causar
danos ao meio ambiente. A determinação se deu sobre uma ação popular ajuizada em 1999 por
José Francisco Galdino Medina contra o Estado de São Paulo, por causa da poluição do
córrego Guarucaia devido aos dejetos da Penitenciária Estadual de Presidente Bernardes. A
decisão teve como base, além das fotografias, um estudo da Companhia de Tecnologia de
Saneamento Ambiental (CETESB) e o fato de que o autor da ação deve ser brasileiro, maior de
16 anos, no exercício de seus direitos cívicos e políticos. Esta é a primeira decisão no Brasil
que deu legitimidade para o cidadão na tutela do meio ambiente, o que torna mais rápido a
defesa do meio ambiente.
259
4.3 MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO AMBIENTAL
O mandado de segurança, também conhecido como, writ ou mandamus, está
previsto no Art. 5º, LXIX, da Constituição Federal de 1988. Trata-se de um remédio
constitucional que tem por finalidade assegurar direito líquido e certo, não amparado por
hábeas corpus ou hábeas data sempre, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder
for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder
Público.
Em consonância com o dispositivo constitucional retromencionado, tem-se o
mandado de segurança coletivo, com as características específicas no que se refere à
legitimidade ativa e aos interesses a serem tutelados, uma vez que, conforme preceitua o Art.5º,
LXX, somente poderá ser impetrado por partido político com representação no Congresso
Nacional ou Organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e
em funcionamento há pelo menos um ano, para tutela interesses de seus membros ou
associados. Verifica-se portanto, a existência de duas espécies de Mandado de segurança.
259
VANTI, Priscila. Cidadão pode propor ação por dano ambiental. O Imparcial. Presidente Prudente-SP, 07 de
outubro de 2007, p. 5B.
115
A Constituição contempla duas formas de mandado de segurança: (a) o
mandado de segurança individual (Art. 5º, LXIX), tal como previram as
Constituições anteriores, desde a de 1934, com finalidade de proteger direito
subjetivo individual líquido e certo; e (b) o mandado de segurança coletivo
(Art. 5º, LXX).
260
A expressão ‘mandado de segurança ambiental’ é utilizada com o fito de
externalizar que referida garantia pode ser usada não apenas em defesa de direitos coletivos
stricto sensu, mas de forma mais abrangente direciona-se também a bens de natureza difusa,
como é o caso do bem ambiental.
261
Cumpre anotar que esse instituto não serve apenas à tutela dos interesses
coletivos, mas também daquela categoria de interesses posicionados em
relação à qualidade de vida, a que se dá o nome de
difusos,
e dentre os quais o
meio ambiente é um dos mais expressivos exemplos.
262
O Mandado de Segurança ganhou status constitucional em 1934, permanecendo nas
posteriores, exceto a de 1937 que o suprimiu. Regulamentado pela Lei n. 1.533/51. Para a
impetração desse remédio faz-se mister prova pré-constituída, não havendo possibilidade de
dilação probatória.
Nas precisas palavras de Pedro Lenza, “Trata-se de direito manifesto na sua
existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração”.
263
A
legitimidade ativa é de quem sofre a ilegalidade ou abuso de poder, podendo ser pessoas físicas
ou jurídicas, bem como órgãos despersonalizados, desde que tenham capacidade processual. O
sujeito passivo será a autoridade coatora que praticou a ilegalidade ou o abuso de poder,
podendo ser autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do
Poder Público. É o que se conclui da Jurisprudência elencada:
260
SILVA José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: RT, 1989, p. 446.
261
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 268.
262
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 557.
263
LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. 10. ed. rev. autal. e ampl. São Paulo: Método, 2006,
p. 578.
116
MANDADO DE SEGURANÇA. INQUÉRITO CIVIL. POSSIBILIDADE. 1.
A Constituição Federal conferiu ao Ministério Público, no art. 129, III, a
função institucional de "promover inquérito civil e a ação civil pública, para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos". 2. Por força do § 1º do art. 8º da Lei nº
7.347/85 tem o Ministério Público legitimidade para instaurar inquérito civil.
3. O inquérito civil é um instrumento de coleta de informações de forma a
aclarar, determinar e precisar os fatos denunciados, para que se possa verificar
a necessidade ou não de ajuizamento de ação civil pública. 4. Recurso
especial provido. (REsp 262.186/MT, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 05.04.2005, DJ 23.05.2005 p. 188)
264
O mandado de segurança pode ter caráter preventivo, no caso de ameaça ou
repressivo quando ocorrer violação ao direito líquido e certo do impetrante. Para se evitar o
perecimento do direito é possível pleitear a concessão de liminar, demonstrando-se o fumus
boni iuris e o periculum in mora, consoante, Art. 7º, II, da Lei nº 1.533/51. O prazo para
impetração será de 120 dias, contados da ciência pelo interessado, do ato a ser impugnado.
4.4 MANDADO DE INJUNÇÃO AMBIENTAL
O mandado de injunção é um instrumento previsto no Art. 5º, LXXI, da
Constituição Federal de 1988, que tem por objetivo tornar viável o exercício dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania. A legitimidade ativa é conferida a qualquer pessoa, física ou jurídica, nacional ou
estrangeira. Assim, quando for necessária a existência de uma norma para viabilizar um direito
relacionado ao meio ambiente é possível a utilização do mandado de injunção.
Tome-se o caso de indústria poluidora que se instala sem estudo prévio de
impacto ambiental, tido como indispensável pela Constituição. A esse estudo
deve ser dada ampla publicidade, nos termos da porvindora regulamentação.
Tal não ocorrendo, conceder-se-á injunção para que a atividade agressiva ao
meio ambiente seja obstada.
265
264
Disponível em www.stj.gov.br, acesso em fevereiro, 2008.
265
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: Doutrina, prática, jurisprudência. 2. ed. revisada, atualizada e ampliada.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 578.
117
A legitimidade passiva será atribuída apenas a pessoa estatal, que tenha o dever
regulamentar a Constituição Federal. O rito a ser adotado será o mesmo do mandado de
segurança, em consonância com o que dispõe o Art. 24, da Lei n.8.078/90. “[...] O STF,
inclusive, admitiu o ajuizamento de mandado de injunção coletivo, sendo legitimadas, por
analogia, as mesmas entidades do mandado de segurança coletivo”.
266
Salienta-se, que o juiz
não poderá em decorrência da ausência legislativa legislar, mas tornar efetivo, diante do caso
concreto, um direito.
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ARTIGOS 23, INCISO VI
E 225, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONCESSÃO DE
SERVIÇO PÚBLICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
MUNICÍPIO. SOLIDARIEDADE DO PODER CONCEDENTE. DANO
DECORRENTE DA EXECUÇÃO DO OBJETO DO CONTRATO DE
CONCESSÃO FIRMADO ENTRE A RECORRENTE E A COMPANHIA
DE SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DE SÃO PAULO - SABESP
(DELEGATÁRIA DO SERVIÇO MUNICIPAL). AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
DANO AMBIENTAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXCLUSÃO DE
RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO POR ATO DE
CONCESSIONÁRIO DO QUAL É FIADOR DA REGULARIDADE DO
SERVIÇO CONCEDIDO. OMISSÃO NO DEVER DE FISCALIZAÇÃO DA
BOA EXECUÇÃO DO CONTRATO PERANTE O POVO. RECURSO
ESPECIAL PROVIDO PARA RECONHECER A LEGITIMIDADE
PASSIVA DO MUNICÍPIO. I - O Município de Itapetininga é responsável,
solidariamente, com o concessionário de serviço público municipal, com
quem firmou "convênio" para realização do serviço de coleta de esgoto
urbano, pela poluição causada no Ribeirão Carrito, ou Ribeirão Taboãozinho.
II - Nas ações coletivas de proteção a direitos metaindividuais, como o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a responsabilidade do poder
concedente não é subsidiária, na forma da novel lei das concessões (Lei n.º
8.987 de 13.02.95), mas objetiva e, portanto, solidária com o concessionário
de serviço público, contra quem possui direito de regresso, com espeque no
art. 14, § 1° da Lei n.º 6.938/81. Não se discute, portanto, a liceidade das
atividades exercidas pelo concessionário, ou a legalidade do contrato
administrativo que concedeu a exploração de serviço público; o que importa é
a potencialidade do dano ambiental e sua pronta reparação. (REsp 28.222/SP,
Rel. Ministra ELIANA CALMON, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY
ANDRIGHI, SEGUNDA TURMA, julgado em 15.02.2000, DJ 15.10.2001 p.
253)
267
266
LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. 10. ed. rev. autal. e ampl. São Paulo: Método, 2006,
p. 584.
267
Disponível em www.stj.gov.br, acesso em fevereiro, 2008.
118
São pressupostos fundamentais para o cabimento do mandando de injunção:
ausência de norma regulamentadora de uma norma constitucional de eficácia limitada;
Inviabilidade de exercício dos Direitos e Liberdades Constitucionais e das Prerrogativas
prescritas nas normas. Portanto, o instrumento visa suprir diante de um caso concreto e inter
partes, a ausência de norma regulamentadora, possibilitando destarte, o exercício dos direitos
e garantias que constituem seu objeto
268
.
O mandando de injunção é instrumento hábil para tutelar o meio ambiente, na
medida em que o direito ambiental tem como objeto uma vida de qualidade.
Em outras palavras, não se tutela somente a vida, acrescenta-se a esta uma
exigência: qualidade. Falar em vida com é buscar tornar efetivos os preceitos
dos arts. 5º e 6º da Constituição, e estes são indiscutivelmente objeto do
mandado de injunção, porquanto ostentam a natureza de direitos
constitucionais.
269
O mandando de injunção é mais um instrumento conferido aos indivíduos para
pleitearem a viabilização de seus direitos. O Mandado de injunção ambiental possui a
característica peculiar de direcionar-se à tutela do direito ao ambiente equilibrado, quando haja
uma omissão legislativa total ou até mesmo parcial, cabível, portanto, somente no caso da
existência de normas constitucionais de eficácia limitada. É a lição do prof. Nelson Nery
Junior, citado por Fiorillo:
O mandado de injunção veio, em boa hora, mitigar a omissão legislativa no
regramento das denominadas normas constitucionais programáticas, que no
sistema constitucional revogado ficavam sem eficácia por falta de lei
complementar ou ordinária infraconstitucional que as regulamentasse. Por
isso é que se a norma constitucional tiver eficácia, isto é, for auto-aplicável,
descabe mandado de injunção.
270
Norma regulamentadora, para efeito de mandado de injunção, deve ser entendida
em sentido lato, haja vista não haver um dispositivo constitucional em sentido diverso. Dessa
forma, poderá ser, lei complementar, lei ordinária, ato normativo entre outros.
271
268
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 286.
269
Idem, ibidem, p. 282.
270
Idem, ibidem, p. 283
271
Idem, ibidem, p. 284.
119
Questão relevante é que a Constituição Federal não especificou a natureza do
direito constitucional inviabilizado que pode ser objeto de mandado de injunção, verificando-
se, portanto, a possibilidade de sua impetração em defesa de direitos individuais e coletivos.
Depreende-se, portanto, ser instrumento cabível em defesa dos direitos difusos, como é o caso
do direito ambiental. Em suma, tem-se um quadro comparativo das principais tutelas
processuais de proteção ambiental:
Ação Popular
Legitimado
:
Objeto Pedido
Previsão
Constitucional Art. 5º,
LXXIII;
Lei n. 4.717/65
*Cidadão (Gozo dos direitos
Políticos), titular do bem
lesado a coletividade.
: Tutela do Patrimônio
público ou de entidade
emque o Estado participe
[...], meio ambiente.
Reclama-se um
provimento
jurisdicional de
declaração de
anulação de ato
lesivo ao meio
ambiente
Ação Civil Pública
Legitimado(s
)
Objeto
Pedido
Previsão
Constitucional:Art.129,
III
Lei n. 7.347/85
Ministério Público; União,
Estados e Municípios;
Autarquias, Empresas
Públicas, Sociedades de
Economia Mista ou por
associações
tutela do patrimônio
Público e Social e outros
direitos difusos (meio
ambiente)
A condenação em
dinheiro ou o
cumprimento de
obrigação de fazer
ou não fazer
Mandado de
Segurança Coletivo
Legitimado(s) Objeto Pedido
Previsão constitucional
Art. 5º, LXIX e LXX
Lei n. 1.533/51
a) partido político com
representação no Congresso
Nacional;
b) organização sindical,
entidade de classe ou
associação legalmente
constituída e em
funcionamento há pelo menos
um ano, em defesa de seus
membros ou associados. Deve
haver autorização para o
ingresso em juízo de acordo
com Art,5º, XXI, CF
para garantir direito
Liquido e certo de proteção
ambiental, estabelecidos
por exemplo: em cláusulas
contratuais voltadas a
proteção do meio ambiente,
estabelecidas em dissídio
coletivo
Pede-se que tais
cláusulas sejam
implementadas pela
empresa, por
constituírem-se em
direito liquido e
certo
Mandado de
Injunção em Matéria
Ambiental
Legitimado (s): Objeto Pedido
Previsão
Constitucional:
Art. 5º, LXXI, da CF
Pessoa física ou jurídica de
direito Público ou Pivado
fazer obstar ato lesivo ao
meio ambiente, por falta de
norma regulamentadora de
proteção ambiental.
Criação de normas
que regulem uma
determinada
atividade poluidora
do meio ambiente.
120
Do exposto, verifica-se a variedade de instrumentos processuais que podem ser
manejados para garantir o desenvolvimento sustentável. Observa-se que até mesmo o cidadão
tem essa prerrogativa, por intermédio da ação popular. Os instrumentos elencados acima já
foram utilizados com o desiderato de proteção ao meio ambiente. Todavia, vislumbra-se na
prática uma maior utilização da ação civil pública, que apesar de compreender uma grande
gama de legitimados é bastante manejada pelo Ministério Público.
Acredita-se que esta prerrogativa advém do próprio exercício da função ao qual está
incumbido, qual seja, a defesa da sociedade. Ademais, trata-se de um órgão que goza de uma
série de prerrogativas constitucionais para desempenhar com independência suas funções.
Assim, em face a estrutura do órgão e as prerrogativas que lhe são atribuídas pela Constituição
Federal, este órgão tem grande importância no âmbito da tutela ambiental. Contudo, elucida-se
que todos os demais instrumentos poderão ser manejados, aumentando-se a fiscalização, a
responsabilização e a compreensão de que todos são responsáveis pelo equilíbrio do meio
ambiente.
4.5 A EFETIVIDADE DA PROTEÇÃO AMBIENTAL POR INTERMÉDIO DA TUTELA
INIBITÓRIA EXPRESSA NOS ARTS. 461 DO CPC E 84 DO CDC.
Os meios de tutela ambiental não se esgotam apenas nos instrumentos processuais
retromencionados, podendo se dar, sobretudo, por intermédio da tutela inibitória, nesse
contexto, vale trazer à baila o entendimento das ilustres juristas Janaína: Gasparetto Maroni,
Rita Loureiro e Soraya Regina Gasparetto Lunardi, que lecionam a necessidade da existência
de um processo civil com instrumentos adequados que dê efetividade as todas as garantias
constitucionais, ressaltam ademais, que a decisão judicial tem que trazer em seu bojo uma
utilidade, para fazer com que os juristas possam obter tudo aquilo que o direito lhes confere.
Assim, alguns direitos, tais como o ambiental, devem ser regulados de maneira
adequada por intermédio de uma tutela preventiva que impeça a prática do ilícito ou sua
repetição.
121
A tutela preventiva, expressa de forma geral, nos Arts. 461 do Código de Processo
Civil e Art.84, do Código de Defesa do Consumidor, CDC, em sua forma inibitória, pressupõe
a imposição de um não fazer ao demando, o que não se pode fazer por intermédio das
sentenças clássicas, as quais não permitem ao juiz ordenar sob pena de multa, ou se sub-rogar
na obrigação do demandado.
Vislumbra-se que supracitados dispositivos legais são o respaldo para a tutela
inibitória, refletindo o princípio do devido processo legal, de maneira que a decisão tenha a
utilidade para os interessados, que no caso em estudo seria a proteção ao meio ambiente, com a
imposição de restrições ao direito da livre iniciativa de determinadas empresas que pretendem
funcionar sem uma estrutura adequada e observância às regras estabelecidas pelo Sisnama.
A tutela inibitória foi construída por uma nova conceituação de ilícito civil da
Constituição Federal, bem como por uma leitura adequada do artigo 5º, inciso XXXV, e dos
Arts. 461 do CPC e 84 do Código de Defesa do Consumidor. Atualmente, vem sendo
considerado ilícito civil não só as ações, mas também as omissões. O direito protege o bem
antes da ocorrência do dano. A efetividade, nesse caso, é a não ocorrência, que pode ser
alcançada por meio da tutela inibitória.
É possível verificar, que os artigos, 461 do CPC e 84, do CDC., são a expressão do
princípio da precaução, muito debatido em todos as conferências relacionadas à proteção ao
meio ambiente. Como exemplo, cita-se a realizada no Rio de Janeiro em 1992, que estabeleceu
como um dos principais princípios a ser observado o da precaução. Assim, é que em última
hipótese deverá ser utilizada as tutelas de forma repressivas, priorizando-se a integridade do
meio ambiente, que se pode conseguir de maneira preventiva por intermédio da tutela
inibitória.
Asseveram, por oportuno, que a reparação do dano não é um pressuposto essencial
da tutela inibitória, haja vista a necessidade de haver uma prevenção, contra a ocorrência do
ilícito em si, uma verdadeira cautelar objetivando inclusive, evitar o dano ao meio ambiente,
tendo-se como exemplo: “tutela destinada a impedir uma construção em local proibido”.
122
Esclarecem todavia, que a tutela inibitória não visa apenas impedir um não fazer,
mas também, combater qualquer espécie de ilícito, comissivo ou omissivo. O Art. 461 do CPC
juntamente com o Art.84, do CDC contêm um procedimento, que no caso da tutela inibitória,
culmina uma sentença com carga de eficácia ligada ao requerido, sendo que no caso de
medidas sub-rogatórias a eficácia é predominantemente executiva lato sensu, visualizando
inclusive sua execução por meio de uma tutela antecipatória da mesma natureza.
272
Com base nesses dispositivos, o juiz pode dar efetividade ao processo, impondo
multa não apenas na sentença, mas na própria tutela antecipatória, de ofício. Com esses amplos
poderes atribuídos ao juiz aplica-se o princípio da “efetividade, necessidade, e, atualmente,
com as alterações do Código de Processo Civil, os da fungibilidade”. Este último permite o a
juiz utilizar-se alternativamente dos dispositivos legais, desapegando-se do formalismo, de
maneira que quando se buscar a tutela específica com respaldo no Art. 461, do CPC,
percebendo o magistrado que o mais correto seria a fundamentação no Art. 84, do CDC,
poderá fazer a opção pelo dispositivo legal que reputar mais adequado para a solução do caso
concreto. Entende-se dessa feita, ser adequada a utilização da aplicação do princípio ao âmbito
ambiental, haja vista a existência de previsão expressa no Art.273, do CPC.
273
Compreendem que, diante de eminente perigo de dano ambiental, as medidas sub-
rogatórias são as mais eficazes, de modo que estando a empresa na iminência de iniciar suas
atividades com a eliminação de seus dejetos em rio, o dever do Poder Judiciário seria o de
impedir a degradação, nomeando um administrador para que instale um filtro. Isso porque,
após o momento, em que os elementos poluidores forem despejados no rio, este nunca mais
será o que era. Importa, contudo, esclarecer que, a multa a ser aplicada por intermédio da tutela
inibitória, deverá servir como forma de fazer com que se cumpra o dever de proteger o
ambiente, não sendo tão excessiva a ponto de inibir o desenvolvimento, tomando-se como
referência a capacidade econômica do réu.
274
272
MARONI, Janaína Gasparetto; LOUREIRO, Rita; LUNARDI, Soraya Regina Gasparetto. Formas de impedir
a degradação da água. Campinas-SP: Editora Alínea, 2006, p. 45.
273
Idem, ibidem, p. 46.
274
Idem, ibidem, p. 46.
123
Esclarece-se que não se pretende desconsiderar outros princípios constitucionais de
grande relevância social, a exemplo do direito de propriedade, mas deve-se ter como
consideração relevante os riscos que as atividades empresariais podem causar, assim”devendo-
se levar em conta, na análise do caso concreto, o princípio da interpretação mais amiga do
meio ambiente
275
.
Com propriedade, assevera David Araújo que a inserção desse princípio significa
que nenhuma indústria que venha deteriorar o meio ambiente pode ser instalada? A resposta é
negativa. A eficácia da norma consiste em fixar uma interpretação que leva a proteção do meio
ambiente. Todo o esforço da ordem econômica deve ser voltado para a proteção do meio
ambiente, ao lado de outros valores citados no art.70 e seus incisos
276
.
Nesse diapasão, verifica-se que muitos instrumentos garantidores da proteção
ambiental podem ser utilizados buscando com isso não a inibição do desenvolvimento, mas a
sua ocorrência perpetrada em bases sustentáveis como fator preponderante, efetivando-se o
disposto no Art. 170 e seus incisos, que trata da ordem econômica, mostrando-se a
possibilidade da coexistência entre os direitos à livre iniciativa, Art. 1º, IV e do meio ambiente
ecologicamente equilibrado, Art. 225, ambos princípios expressos na Constituição Federal de
1988.
275
CANOTILHO, 1995, p. 83 Apud MARONI, Janaína Gasparetto; LOUREIRO, Rita; LUNARDI, Soraya
Regina Gasparetto. Formas de impedir a degradação da água. Campinas-SP: Editora Alínea, 2006, p. 45.
276
1992, p. 67 Apud MARONI, Janaína Gasparetto; LOUREIRO, Rita; LUNARDI, Soraya Regina Gasparetto.
Formas de impedir a degradação da água. Campinas-SP: Editora Alínea, 2006, p. 47.
CONCLUSÃO
Mostra-se a possibilidade da coexistência harmônica de dois direitos constitucionais
fundamentais, quais sejam: O direito à livre iniciativa, estabelecido no Art. 1º, IV, da
Constituição Federal de 1988, exteriorizado por intermédio de atividades empresariais e o
direito ao meio ambiente equilibrado, também disciplinado na Constituição Federal de 1988,
em seu Art. 225, de forma que a atividade Empresarial possibilite um desenvolvimento
sustentável, posto que a exaustão dos recursos naturais vem preocupando as autoridades e as
nações de todo o planeta.
Muitas discussões ocorrem, acerca do que se deve entender por desenvolvimento
sustentável, mas todas convergem para o entendimento de que teria por objetivo uma ação
protetiva e não meramente reparadora dos danos ambientais. Neste contexto, verifica-se a
necessidade da atuação Estatal e empresarial pautada na utilização adequada e racional dos
recursos naturais e do solo, para que a propriedade cumpra sua função social buscando, de
maneira responsável, ser um dos principais vetores para o desenvolvimento sustentável,
observando os ditames da ordem econômica (Art. 170, CF/88).
Há algumas décadas, o desenvolvimento sustentável mereceu atenção tanto em
âmbito internacional, como nacional, suscitando cada vez mais, o interesse de cooperação dos
Estados, nos dois planos. Outrossim verificou-se que, diversas conferências foram realizadas,
tendo maior relevância a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, realizada em
Estocolmo, em 1972, de onde se lançou a Declaração sobre o Meio Ambiente, constando 26
princípios a serem observados pelos países participantes. Enfatizando-se, dentre todos, a
necessidade de preservação ambiental.
Em âmbito nacional, além da Constituição Federal de 1988, no que toca à
preservação ambiental: três Leis têm maior expressividade: A Lei n. 6.938/81 que dispõe sobre
a Política e o Sistema Nacional do Meio ambiente, seus fins e mecanismos de aplicação,
definindo o que se deve entender por meio ambiente, prevendo a possibilidade da
125
responsabilidade civil objetiva do causador do dano ambiental; a Lei n. 7.347/85, que trata da
Ação Civil Pública, maior instrumento processual de tutela ambiental e a Lei n. 9.605/98 que
disciplina as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente.
A criação desses instrumentos de proteção ao meio ambiente foi necessária para que
se pudesse garantir o desenvolvimento dentro de ordem econômica voltada ao crescimento
sustentável, uma vez que é do meio ambiente que o homem retira seu meio de subsistência, e,
o entendimento de que os recursos ambientais são esgotáveis, oportunizou a criação de meios à
sua proteção. Assegurar uma existência digna é um dos pilares fundamentais dos Direitos
Humanos e, isto está diretamente ligado à manutenção da ordem econômica, como forma de
garantir que o homem sobreviva honradamente. Com efeito, não existe ordem econômica sem
a proteção aos recursos do meio ambiente e ao meio ambiente como um todo.
Assim, quando há um desrespeito aos ditames constitucionais e legais, por parte da
empresa resultando em dano ao meio ambiente, haverá por conseqüência a possibilidade
responsabilizá-la, na esfera civil, administrativa e penal, consoante, estabelece o Art. 225, § 3º,
da CF e a disciplina das leis supracitadas.
Para a proteção e prevenção ambiental, o Estado poderá atuar diretamente, quando
executar as políticas públicas voltadas para à preservação ambiental, exercendo efetiva
fiscalização das empresas que estiverem estabelecendo-se e atua indiretamente quando cria
normatizações, voltadas para tais atividades, buscando minimizar os impactos delas no meio
ambiente. Dentre tais Políticas Públicas direcionadas às atividades ambientais, merecem
destaque, o zoneamento e a licença ambiental. O zoneamento nada mais é do que a tentativa de
se impedir uma ocupação desorganizada do solo; trata-se de uma intervenção estatal no
domínio econômico por intermédio de planejamento. Assim, a localização de estabelecimentos
industriais, cujas atividades possam interferir no bem-estar e segurança da população, bem
como no equilíbrio ambiental, estarão sujeitas às limitações impostas.
Outro instrumento de que pode se valer o Poder Público é do licenciamento
ambiental, que nas hipóteses de atividades geradoras de relevantes impactos ambientais, deverá
126
ser precedido pelo estudo prévio e relatório de impacto ambiental (EIA/RIMA). Por intermédio
dele, a administração estabelece as condições limites paras se exercer determinadas atividades.
Cumpre ressaltar, por outro lado, que o descumprimento de tais instrumentos, sujeitarão os
infratores a sanções aplicadas pela polícia administrativa, podendo ocasionar até mesmo no
fechamento do estabelecimento.
Quanto à atuação Empresarial, serve para auxiliar o Estado, não apenas quando
respeita as leis impostas, mas na criação de projetos de sustentabilidade a serem
implementados tais como, compra de materiais menos poluentes; incentivar os trabalhadores a
preservarem o meio ambiente, proporcionando palestras e ações de preservação ambiental, tais
como recolher os materiais que podem ser reciclados, destinar seus dejetos a lugares que
possam ocasionar menor impactos ambientais.
Não se pretende esgotar o tema, mas apenas demonstrar que existem mecanismos
eficientes, para se conciliar o direito à livre iniciativa e o meio ambiente. Por outro lado,
enfatiza-se a existência de instrumentos processuais que podem ser utilizados pelo cidadão,
pessoas jurídicas e poder público, para tutelar os direitos existentes, tais como: Ação Popular,
Ação Civil Pública, Mandando de Segurança Coletivo e Mandado de Injunção, que, servirão
como instrumentos garantidores dos ditames, constitucionais e legais, viabilizando um efetivo
desenvolvimento sustentável, realizado em conjunto pelos integrantes da sociedade.
Acrescenta-se ademais, que além dos referidos instrumentos, é possível a utilização
da tutela inibitória, prevista nos Arts. 461, do CPC e 84, do CDC, pressupondo a imposição de
um fazer ou não fazer ao demandado, visando à prevenção de qualquer dano ao meio ambiente.
Não se pode esquecer que o Brasil está bem aparelhado com uma vasta legislação destinada à
preservação ambiental, todavia, o que falta é a conscientização de todos, assim deve o Poder
Público fomentar a educação ambiental em todos os níveis de ensino. Dessa forma, respeita-
se a função social da propriedade, bem como a dignidade da pessoa humana, finalidade da
Ordem Econômica, Art,170, da CF/88.
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