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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
(PUC-SP)
Marta Cirera Sari Coelho
Espaço de Direitos É mais que Direito a Espaço
O Processo de Urbanização de Favelas em Diadema
(1983 – 2008)
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
SÃO PAULO
2008
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
(PUC-SP)
Marta Cirera Sari Coelho
Espaço de Direitos É mais que Direito a Espaço
O Processo de Urbanização de Favelas em Diadema
(1983 – 2008)
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
Dissertação apresentada à Banca Examinadora
como exigência parcial para obtenção do título de
MESTRE em Serviço Social pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, sob a
orientação da Professora Doutora Aldaíza Sposati.
SÃO PAULO
2008
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3
Revelar a riqueza escondida sob a aparente pobreza
do cotidiano, descobrir profundeza sob a trivialidade,
atingir o extraordinário do ordinário, esse é o desafio.
(LEFEBVRE,1991:42)
Aos meus amados filhos, Guilherme e Rafael,
que aqui simbolizam o necessário caminho para
um mundo melhor; aos meus pais, Miguel, muito
querido e para sempre amado, e Judith, pela
sábia vivência, importante estímulo e grande
amor; e também aos meus amigos de trabalho,
que tanto participaram e colaboraram nesta
conquista.
4
Banca examinadora
_____________________
_____________________
_____________________
5
AGRADECIMENTOS
Quero aqui expressar minha imensa alegria em ter a oportunidade de estudar, refletir
e pesquisar sobre o tema.
Gostaria de honrar minha querida mestre, Professora Doutora Aldaíza Sposati, que,
como orientadora desta pesquisa, respeitou minhas limitações e, com entusiasmo
em torno do tema, serviu-se de minha experiência profissional, valorizando meus
sonhos e ideais transformando-os em aprendizado.
Ao grupo de orientação da professora, que, por meio das orientações coletivas, me
auxiliaram na definição do projeto de dissertação. Foi um processo enriquecedor.
Muito obrigado.
Minha gratidão à banca de qualificação, Professora Doutora Dirce Koga e Professora
Doutora Rosangela Dias de Oliveira Paz, que contribuíram com valiosas sugestões.
Aos interlocutores da pesquisa, pelas preciosas informações, dados e reflexões:
Josemundo Dário Queiroz, Leonir Viana dos Santos, Licio Gonzaga Lobo Jr. e
Selma Scarambone.
Meu respeito ao Movimento de Moradia de Diadema, que na busca de seus ideais e
na sua luta, contribuiu para a construção de uma cidade mais justa.
Aos colegas da Prefeitura de Diadema, que muito ajudaram, ao me munir de
informações ou mesmo ao participarem da construção e produção do Programa de
Urbanização de Favelas em Diadema; em especial, Ana Maria Marcondes Cyrineu,
Antonio Pereira Neto, Armando Loures Vieira, Edna Verônica Alencar, Marco
Antonio Fialho, Mirian Aranda, Nádia Helena Guardini, Paulo Rogério da Silva,
Raquel Paiva, Samanta Cristina de Oliveira, Shedd Pegaz, Vanda Regina Marques e
Wagner Campanini Lamônica, da Secretaria da Habitação e Maria do Carmo
Januária, da Secretaria de Finanças.
À amiga Mauricléia Soares dos Santos, pois seu incentivo e apoio foram decisivos
para que me propusesse ao desafio.
Enfim, meu reconhecimento aos contribuintes da Fundação Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e a todos que comigo se
envolveram nesta trajetória, contribuindo para o relato desta experiência.
Muito obrigado!
6
RESUMO
Esta dissertação tem como objetivo estabelecer uma reflexão sobre o processo de
urbanização de favelas na cidade de Diadema, e conhecer os fatores intervenientes
na maturação dessa política, no período de 1983 a 2008, estudados na perspectiva
do direito à moradia digna.
Partindo da análise sobre o contexto da formação das cidades, principalmente nas
regiões metropolitanas, e tendo como referencial o conceito de direito às cidades
sustentáveis e o direito à cidadania, este estudo identifica os fatores internos e
externos, à cidade de Diadema, que influenciaram a Política Habitacional para os
Núcleos de Favela. Utiliza fontes documentais, levantamento de dados e entrevistas
com interlocutores dessa política na cidade.
A análise indica que a participação popular, a continuidade da prioridade dada ao
programa de urbanização, entre as sucessivas gestões administrativas, e o avanço
dos instrumentos legais que tratam do tema, foram fatores decisivos na consolidação
da política habitacional da cidade e também fundamentais para garantir o acesso à
terra e à moradia, no processo de urbanização de favelas em Diadema.
Palavras-chave: urbanização de favela, direito à moradia, direito à cidade, programa
de habitação social, habitação de interesse social, política habitacional, e gestão
participativa.
7
ABSTRACT
This dissertation provides a reflection about “the process of urbanization of the slum
housing in the city of Diadema” and know the factors that interfere in the
development of this habitational politics process during the period 1983-2008. It will
be presented from the right of living with dignity perspective.
Introduced by an analysis of the cities formation, especially in the metropolitan areas
and concerning the right of living in sustainable cities and the right of citizenship. This
study is designated to identify the internal and external factors in the city of Diadema
that have influenced the Habitational Politics driven to the slum area from the Rights
perspectives. This research was built through documental source, data mining and
interviews with spokespersons involved in the Diadema politics.
In short, it is indicated by the current analysis that the popular interaction, the
continuing of the priority to theses programs between managers were the main
factors to the consolidation of the city habitational politics and also for the access to
the land and housing in the urbanization process in Diadema slums.
Key-words: right of living, right of citizenship, slums urbanization, social issue, public
politics, social politics, social habitation politics, social interest in the habitation, social
control and interactive management.
8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABCDMRR - Região de Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano, Diadema, Mauá,
Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra
ACCD - Associação de Construção Comunitária de Diadema
ACCMCD - Associação de Compras Comunitárias de Materiais de Construção de Diadema
AEIS - Áreas Especiais de Interesse Social
Alesp - Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo
Amapre - Associação do Movimento de Aluguel do Parque Real
Amul - Associação de Moradia Unidos da Leste
APP - Área de Preservação Permanente
BNH - Banco Nacional de Habitação
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
Capes - Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
Cedest - Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais
CEF – Caixa Econômica Federal
CEI - Centro de Estatísticas e Informações
CEM - Centro de Estudos de Metrópoles
CDHU - Cia. de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo
CDRU - Concessão de Direito Real de Uso
CMP - Central dos Movimentos Populares
Cohabs - Companhias Habitacionais
Dersa - Desenvolvimento Rodoviário Sociedade Anônima
EESC -
Escola de Engenharia de São Carlos
Ehis - Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social
Enpess - Encontro Nacional de Pesquisadores em Serviço Social
FCP - Fundação da Casa Popular
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FJP - Fundação João Pinheiro
Fumapis - Fundo Municipal de Apoio à Habitação de Interesse Social
HBB - Programa Habitar Brasil
IAPs - Institutos de Aposentadoria e Pensões
IBGE - Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDI - Índice de Discrepância Social
IEE - Instituto de Estudos e Pesquisas
IEX - Índice de Exclusão e Inclusão Social
INSS - Instituto Nacional de Seguro Social
IPRS - Índice Paulista de Responsabilidade Social
IPT - Instituto de Pesquisa Tecnológicas
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
9
IPVS - Índice Paulista de Vulnerabilidade Social
Luos - Lei de Uso e Ocupação do Solo
MDDF - Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados
MST - Movimento dos Sem-Terra
NH - Núcleo Habitacional
OGU - Orçamento Geral da União
ONGs - Organizações Não-governamentais
OP - Orçamento Participativo
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento
PAH - Plano de Assistência Habitacional
PAR - Programa de Arrendamento Residencial
PBI - Padrão Básico de Inclusão
PBQH - Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade do Hábitat
PEMAS - Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais
Planhap - Plano de Habitação Popular
PLHIS - Plano Local de Habitação de Interesse Social
PMD - Prefeitura do Município de Diadema
Prohab - Programa de Apoio à Autoconstrução
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PSH - Programa de Subsídio Habitacional
PT - Partido dos Trabalhadores
PUC - Pontifícia Universidade Católica
RMSP - Região Metropolitana de São Paulo
Sabesp - Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
Saned - Companhia de Saneamento de Diadema
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
Seade - Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados Estatísticos
Sehab - Secretaria de Habitação
Sehdu - Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano
Sepurb - Secretaria de Política Urbana
SFH - Sistema Financeiro de Habitação
SM - Salário Mínimo
SRF - Serviço de Regularização Fundiária
SUF – Serviço de Urbanização de Favelas
UBS - Unidade Básica de Saúde
UMM - União dos Movimentos de Moradia
10
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
MAPA
1 - Localização do Município de Diadema no
Estado de São Paulo e na Região da Grande
São Paulo
PMD 31
MAPA
2 - Localização do Município de Diadema -
Região do ABCD e Eixos de Acesso PMD 33
MAPA 3 - Diadema com as Divisões por Bairro
PMD 34
MAPA
4- Mapa da Exclusão e Inclusão Social do
Município de Diadema PMD - 2007 48
MAPA
5 - Densidade Demográfica por Núcleo
Habitacional- Média por Bairro da Cidade de
Diadema
Fundação Seade-
2005
Sehab-2006 52
MAPA 6 - Plano Diretor de 1994- Aeis I e II
PMD 1994 53
MAPA
7 - Evolução dos Programas Habitacionais
por Território do OP 2001-2007
Mapa da Exclusão e
Inclusão- PMD- 2007 143
TABELA
1 - Projeção das Favelas na Cidade de
Diadema Sehab/IBGE- 2005 37
TABELA
2 - Taxa de Crescimento Anual de São Paulo,
da Região Metropolitana e de Diadema
IBGE/Fundação
Seade- 2004
45
TABELA
3 - Famílias que Sobrevivem Até ½ Salário
Mínimo com Dados de São Paulo, da Região
Metropolitana e de Diadema
IBGE/Fundação
Seade- 2005 46
TABELA
4 - Índice de Vulnerabilidade Social em
Diadema
Fundação Seade-
2005 47
TABELA 5 - Déficit Habitacional em Diadema
FJP-2000 Sehab-
2006 55
TABELA
6 - Nº de Provisões Habitacionais
Subsidiadas Pelos Governos Federal,
Estadual e Municipal- 1983 a 2008 Sehab-2008 140
TABELA
7 - Dados do Programa de Urbanização de
Favelas- 1983 a 2008
Sehab-2008 142
QUADRO 1 - Eixo Gestão da Política- 1983 a 2008
Sehab 128
QUADRO 2 - Eixo Controle Social- 1983 a 1988
Sehab 145
QUADRO 3 - Eixo Controle Social- 1989 a 1992
Sehab 146
QUADRO 4 - Eixo Controle Social- 1993 a 1996
Sehab 147
QUADRO 5 - Eixo Controle Social- 1997 a 2000
Sehab 148
QUADRO 6 - Eixo Controle Social- 2001 a 2008
Sehab 149
GRÁFICO
1 - Crescimento da População Moradora em
Favelas Sehab/IBGE- 2005 36
GRÁFICO
2 - Território, População e Densidade
demográfica- São Paulo, Região
Metropolitana e Diadema
Fundação Seade-
2004 45
GRÁFICO
3 - Estágio das Intervenções nos Núcleos
Habitacionais Sehab- 2006 50
GRÁFICO
4 - Domicílios com Espaço Insuficiente- São
Paulo, Região Metropolitana e Diadema
Fundação Seade-
2005 54
GRÁFICO
5 - Distribuição do Orçamento PMD- 1983 a
2007
Secretaria de
Finanças-PMD- 2007
140
FIGURA
1 - Núcleo Habitacional Caviúna- Fase Inicial
de Urbanização Acervo Sehab- 1984 39
FIGURA 2 - Levantamento- Ocupação por Favela
Acervo Sehab- 1983 39
FIGURA
3 - Projeto de Urbanização do Núcleo
Habitacional Dom João VI Acervo Sehab- 1988 40
FIGURA 4 - Mutirão de Captação de Esgoto
Acervo Sehab- 1988 40
FIGURA 5 - Mutirão de Abertura de Via com Bloquetes
Acervo Sehab- 1992 41
FIGURA
6 – Mutirão para Construção de Escadaria e
Rampa Acervo Sehab- 2001 41
11
FIGURA 7 - Favela Vera Cruz- Vista do Córrego
Acervo Sehab- 2003 43
FIGURA
8 - Favela Vera Cruz Durante as Obras de
Urbanização Acervo Sehab- 2004 43
FIGURA
9 - Fase Inicial de Urbanização- Núcleo
Habitacional Sant’Ana Acervo Sehab- 1989 58
FIGURA 10 - NH Sant’Ana Urbanizado
Acervo Sehab- 1992 58
FIGURA
11 - Assembléia de Adesão ao Projeto-
Alojamento Betel Acervo Sehab- 2005 59
FIGURA
12 - Atividade com Adolescentes- N.H. Novo
Habitat Acervo Sehab- 2006 59
FIGURA 13 - Favela Vila Alice e Vila Claudia
Acervo Sehab- 1983 64
FIGURA
14 - Ato por Moradia- Associação de
Moradores de Favela de Diadema Acervo Sehab- 1987 68
FIGURA 15 - NH Maria Tereza- área com CDRU
Acervo Sehab- 1988 71
FIGURA
16 - Núcleo Habitacional Maria Tereza-
Primeira CDRU com Registro em Cartório Acervo Sehab- 1988 71
FIGURA
17 - Núcleo Habitacional Canhema- Abertura
de Viário e Realocação de Barracos Acervo Sehab- 1983 74
FIGURA
18 - Núcleo Habitacional Dom João VI-
Mutirão de Autoconstrução de moradia Acervo Sehab- 1984 74
FIGURA
19 - Núcleo Habitacional Rua Itália- Mutirão
de Drenagem e Esgoto Acervo Sehab- 1991 76
FIGURA
20 - NH Itália- Plano Comunitário de
Pavimentação Acervo Sehab- 1992 76
FIGURA 21 - NH Vera Cruz- Situação de Enchente
Acervo Sehab- 1992 78
FIGURA
22 - NH Favela do Padre, Primeira Área a
Concretizar Negociação de Compra com
Proprietário Intermediada pelo SRF Acervo Sehab- 1992 79
FIGURA 23 - Ocupação em Diadema
Acervo Sehab- 1991 81
FIGURA 24 - Caravana à Brasília
Acervo Sehab- 1990 82
FIGURA 25 - ACCMD- Material Ilustrativo da Época
Acervo Sehab- 1992 83
FIGURA
26 - ACCD- Mutirão de Construção por Auto
gestão Acervo Sehab- 1991 84
FIGURA
27 - ACC de Diadema, Terreno para
Construção de 280 UHs Acervo Sehab-1991 84
FIGURA 28 – 1º Encontro Municipal de Habitação
Acervo Sehab- 1993 88
FIGURA
29 - Núcleo Habitacional Vila Olinda, Mutirão
para Urbanização e Assessoria Técnica à
Autoconstrução em Sistema de Autogestão Acervo Sehab- 1995 92
FIGURA
30 - Núcleo Habitacional Marilene,
Desmoronamento por Risco Geotécnico Acervo Sehab- 1993 93
FIGURA
31 - Construção de Muro de Arrimo para
Eliminação de Risco Geotécnico Acervo Sehab-1994 93
FIGURA 32 - Alojamentos Sanko- 220 Famílias
Acervo Sehab-1994 95
FIGURA
33 - Sanko- Conjunto Habitacional
Verticalizado, 1500 Unidades, Construção de
1997 a 2008
Acervo Sehab-2007 95
FIGURA 34 - Vista Aérea da Cidade
Acervo Sehab- 2007 96
FIGURA 35 - NH Dom João VI, Área de Lazer
Acervo Sehab-1996 98
FIGURA 36 - NH Vila Olinda, Atividade Cultural
Acervo Sehab-1996 98
FIGURA
37 -NH Yamberê II- Ocupado em Movimento
Ocorrido em 1998
Acervo Sehab-1998 103
FIGURA
38 - ACCD em Mutirão para Construção de
180 casas Acervo Sehab-1998 106
FIGURA
39 - NH Vera Cruz- Antes do Início da
Urbanização Acervo Sehab- 2001 109
FIGURA
40 - NH Vera Cruz- Assembléia de Adesão ao
Projeto Acervo Sehab- 2001 109
FIGURA
41 – 3º Encontrode Habitação e
Desenvolvimento Urbano Acervo Sehab- 2001 110
12
FIGURA
42 – 4º Encontro de Habitação e
Desenvolvimento Urbano
Acervo Sehab- 2005 110
FIGURA
43 - Conjunto Júpiter- Reunião Sobre o Título
de Propriedade
Acervo Sehab-2003 113
FIGURA
44 - Desapropriação e Aprovação do Jardim
Nordeste
Acervo Sehab- 2004 113
FIGURA 45 - NH Vila Olinda- ProgramaTá Bonito
Acervo Sehab- 2006 116
FIGURA 46 - NH Vila Olinda- ProgramaTá Bonito
Acervo Sehab- 2006 116
FIGURA
47 - Vista Aérea do Bairro Serraria: Conjunto
Júpiter, PAR, Ehis e Aeis
Acervo Sehab- 2006 117
FIGURA
48 -Conjunto Habitacional Júpiter, Remoção
Acompanhada pela Sehab
Acervo Sehab- 2004 122
FIGURA
49 - Júpiter- Construção de Prédios e
Desmanche de Alojamentos
Acervo Sehab- 2005 122
FIGURA
50 - NH Yamberê II- Projeção das Casas para
Discussão com a Comunidade
Acervo Sehab- 2004 123
FIGURA
51 - NH Yamberê II-
Construção das Unidades Habitacionais
Acervo Sehab- 2006 123
13
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..........................................................................................................14
Capítulo 1 - O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO MUNICÍPIO DE DIADEMA
“O RETRATO DA CIDADE”.....................................................................................27
1.1 A CIDADE DE DIADEMA SUA ORIGEM – UM POUCO DE HISTÓRIA.28
1.2 A OCUPAÇÃO URBANA E HABITACIONAL ..........................................31
1.3 A CIDADE HOJE.....................................................................................44
Capítulo 2 - URBANIZAÇÃO DE FAVELAS EM DIADEMA - 1983 A 2008 –
“O RELATO DE UMA EXPERIÊNCIA”....................................................................57
2.1 PRIMEIRO PERÍODO - EXPERIMENTAL - GOVERNO GILSON MENEZES
(1983-1988).......................................................................................................62
2.2 SEGUNDO PERÍODO - DO AMADURECIMENTO - GOVERNO JOSÉ
AUGUSTO DA SILVA RAMOS (1989-1992).....................................................75
2.3 TERCEIRO PERÍODO - DA CONSOLIDAÇÃO - GOVERNO JOSÉ DE
FILIPPI JUNIOR (1993-1996)............................................................................88
2.4 QUARTO PERÍODO - DE RETROCESSOS - GOVERNO GILSON
MENEZES (1997-2000) ..................................................................................100
2.5 QUINTO PERÍODO - DA RECONSTRUÇÃO - GOVERNO JOSÉ DE
FILIPPI JUNIOR (2001-2008)..........................................................................107
Capítulo 3 - O PROGRAMA DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS EM DIADEMA
UMA POLÍTICA SOCIAL DE DIREITOS?..............................................................124
3.1 EIXO GESTÃO DA POLÍTICA..................................................................127
3.2 EIXO CONTROLE SOCIAL......................................................................144
3.3 UMA POLÍTICA SOCIAL DE DIREITOS E DE DEMOCRATIZAÇÃO DO
ACESSO .........................................................................................................151
CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................158
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................................162
ANEXO A – Quadro geral de dados sobre os núcleos, atualizado em 2008. ...169
ANEXO B – Quadro resumo das principais legislações nacionais e municipais
para a área habitacional........................................................................................177
14
INTRODUÇÃO
Há cerca de dez anos, segundo relatório das Nações Unidas (1996, apud
Maia: 1999), estimava-se que um bilhão de pessoas viviam em habitações
inadequadas e que mais de cem milhões não possuíam moradia no mundo.
Números alarmantes, principalmente por serem mensurados não só em países
menos desenvolvidos economicamente como também em nações com alto grau de
desenvolvimento.
No Brasil, verifica-se que a falta de moradia é conseqüência direta do inchaço
urbano provocado pelo deslocamento campo-cidade de uma demanda de mão-de-
obra que foi expulsa do campo devido ao desemprego gerado pela desestruturação
das formas tradicionais da economia agrícola para a crescente industrialização.
Cidades, populacionalmente inchadas, não ofereciam vagas suficientes para
a grande demanda por habitação. Proliferaram favelas e habitações fora do mercado
legal, as quais, via de regra, não dispunham de condições básicas e de infra-
estrutura necessária para constituir-se em moradia adequada e proporcionar uma
vida saudável a seus habitantes.
Conforme dados citados por Davis (2006), a população residente em favelas
constituem 78,2% dos habitantes urbanos, dos países menos desenvolvidos. O
Brasil, por sua vez, ocupa o terceiro lugar no mundo, em números absolutos, com
respeito à presença de população favelada. Conforme estimativa apresentada em
2003, pelas Nações Unidas-UN-Hábitat, corresponde a 51,7 milhões de pessoas.
A problemática habitacional brasileira está diretamente associada a um
modelo econômico concentrador e excludente, caracterizado pela falta de oferta de
moradia popular. Contribui de forma direta, com o déficit habitacional, as condições
de produção e comercialização de unidades habitacionais, na ocorrência de
especulação imobiliária, do alto custo dos imóveis e dos elevados preços dos
aluguéis.
15
De acordo com os dados do Ministério das Cidades (2006), com base no
censo de 2000, a estimativa do déficit habitacional brasileiro quantitativo básico é de
5.890.139 novas moradias, das quais 4.140.088 em regiões urbanas e 1.750.051 em
áreas rurais. Em contraponto a mesma fonte registra 6.029.756 domicílios vagos,
localizados em regiões urbanas, e 1.449.609, nas rurais.
Os dados indicam que o maior déficit concentra-se na Região Nordeste
(43%), despontando o Estado da Bahia, com a demanda por 608.895 novas
unidades, e o Maranhão, com 606.344, com maior peso nas habitações rústicas. A
segunda área com maior déficit é a Região Sudeste, que concentra, no Estado de
São Paulo, 773.490 unidades. O Estado de Minas Gerais vem em seguida, com
443.352 unidades, e abriga cidades com coabitação familiar significativa, devido ao
fato de oferecer maior dificuldade de acesso à terra urbana e o mais alto custo do
imóvel.
A influência da renda familiar na composição do déficit confirma a
predominância entre as camadas de renda mais baixa da população; cerca de 55%
do déficit situa-se na faixa de renda de até dois salários mínimos (SM), 30% com
renda entre dois e cinco SM e apenas 15% refere-se a famílias com renda acima de
cinco salários mínimos.
Diante desse desafio é preciso refletir sobre duas importantes questões.
A primeira é que, no Brasil é necessária uma ação diagnóstica e política para
entender qual o déficit real por habitação, com conceitos e parâmetros unificados,
identificando quais são os demandatários desse direito social, ou seja, é preciso
entender qual é o problema, qual é a sua dimensão e pensar diferentes soluções,
respeitando a particularidade de cada território.
A segunda, numa abrangência maior, é perceber que a lógica do capital não é
a lógica da garantia de direitos, pois está apoiada em um modelo de
desenvolvimento econômico injusto, expresso atualmente nas ações com sentido de
desmontar os sistemas de proteção e garantias vinculados ao emprego, ameaçando
a sociedade salarial com a flexibilização das relações de trabalho. Há uma crescente
instabilidade dos sistemas de proteção e segurança ligado ao trabalho.
16
O atendimento ao direito à moradia exige mudanças estruturais nos planos
político e econômico que atingem o sistema de propriedade privada, onde a
habitação, considerada um bem enquanto mercadoria, deve, numa outra concepção,
ser compreendida como bem social a ser ofertado pelo Estado. Assim, o movimento
de construção de uma política para a área precisa agir no sentido de distanciá-la do
significado de ser uma política pública excludente, com ações pontuais e
descontextualizadas, para promovê-la a uma política social com o propósito voltado
ao atendimento universalizado.
Esse mesmo movimento deve impulsionar a construção de uma cultura
democrática, na área, que supere os vícios do autoritarismo, paternalismo e
clientelismo, na relação Estado e sociedade, para que, num diferente conceito de
democracia, estabeleça a participação direta e representativa da população na
gestão pública, avançando na consolidação da cidadania.
Vale destacar a forte atuação dos movimentos populares por moradia. À
medida que esses movimentos se ampliam e obtêm vitórias, como analisa Sader
(1995), movimentações que antes podiam acontecer de modo quase silencioso,
passam a ser valorizadas, enquanto sinais de resistência, vinculadas a outras, num
conjunto que lhes dá a dignidade de um acontecimento histórico.
Nesse sentido, destaca-se a II Conferência das Nações Unidas sobre os
Assentamentos Humanos (Hábitat II – Istambul 1996) cujos dois objetivos principais
eram os assentamentos humanos sustentáveis e habitação adequada para todos
(UNCHS, 1996). Na opinião de Maricato (2001), o Habitat II representou o fim das
concepções urbanísticas que vigoraram no século XX, tornando imprescindível a
participação dos indivíduos e da comunidade nas questões do espaço urbano.
O evento produziu um documento denominado Agenda Hábitat, o qual, em
seu escopo, defende que para obter a sustentabilidade nos aglomerados urbanos, é
necessário combater a pobreza e oferecer moradia adequada para todos. Rolnik e
Saule Jr. (1997) destacam a ênfase dada ao Poder Local nos itens que tratam da
questão ambiental, pois é colocado como o principal agente para a promoção do
desenvolvimento sustentável nos assentamentos humanos, e em especial, nas
áreas metropolitanas.
17
Nessa II Conferência, ficou estabelecido que moradia adequada - concepção
variável devido aos fatores culturais, ambientais, sociais e econômicos de cada país-
além de um teto, significa: privacidade; espaço adequado; acesso físico; segurança;
estabilidade e durabilidade estrutural; iluminação, aquecimento e ventilação
adequados; infra-estrutura básica, por meio do abastecimento de água potável,
coleta e tratamento de esgoto sanitário, como também coleta de lixo; qualidade
ambiental e localização e mobilidade acessível com relação ao trabalho e demais
atividades básicas. (Hábitat, 1996, apud MAIA, 1999)
No ano de 2001, portanto, cinco anos após a realização do Hábitat II,
aconteceu, em Nova York, uma Sessão Especial da Assembléia-Geral das Nações
Unidas para Revisão Geral e Avaliação da Implementação do Resultado da
Conferência Hábitat II, chamada de Conferência Istambul +5, na qual compareceram
representantes de 171 países.
Além de reafirmarem o compromisso com os princípios da Agenda Hábitat,
muitos países admitiram que obtiveram pouco progresso nos cinco anos, ficando
constatado que o crescimento das favelas foi muito rápido nas cercanias das
cidades asiáticas, africanas e latino-americanas.
O Relatório Nacional Brasileiro para a Conferência Istambul +5 apresentou
um déficit quantitativo de 5,6 milhões de unidades habitacionais e informou que,
naquele ano, existiam cerca de 13 milhões de moradias urbanas com condições de
saneamento básico precário. Registrava ainda que, em 1998, havia por volta de 1,3
milhão de domicílios localizados em áreas de assentamentos subnormais, sendo
que 79,8% desse montante estaria concentrado em áreas metropolitanas.
No mesmo ano, 2001, a partir do I Fórum Social Mundial, realizado na cidade
de Porto Alegre (RS), foi constituído o movimento pela reforma urbana, que reúne
Organizações Não-governamentais (ONGs), entidades profissionais, acadêmicas,
funcionários públicos e movimentos nacionais que lutam por moradia. Em 2001, foi
iniciada a elaboração de um documento chamado Carta Mundial do Direito à Cidade.
A Carta partia do conceito de direito à cidade, definido como usufruto
eqüitativo da cidade, dentro dos princípios da sustentabilidade e da justiça social; de
18
direito coletivo dos habitantes das cidades, em especial dos grupos vulneráveis e
desfavorecidos, que se conferem legitimidade de ação e organização, baseado nos
usos e costumes, com o objetivo de alcançar o pleno exercício do direito a um
padrão de vida adequado.
Segundo a Carta Mundial do Direito à Cidade, o direito à cidade democrática,
eqüitativa, sustentável, pressupõe o exercício universal de todos os direitos
econômicos, sociais, culturais, civis e políticos previstos em pactos e convênios
internacionais de direitos humanos: direito ao trabalho e às condições dignas de
trabalho; direito de construir sindicatos; direito a uma vida em família; direito à
previdência; direito a um padrão de vida adequado; direito à alimentação e ao
vestuário; direito a uma habitação adequada; direito à saúde; direito à água; direito
à educação; direito à cultura; direito à participação política; direito à associação,
reunião e manifestação; direito à segurança pública; direito à convivência pacífica,
entre outros.
A habitação adequada é citada como condição fundamental para o homem
exercer plenamente a sua cidadania, e inserida na concepção de um padrão de vida
adequado. O direito à habitação não se restringe apenas a um abrigo, está
condicionado a uma infra-estrutura básica, aos serviços públicos, e às demais
necessidades básicas.
Assim, o direito à habitação faz parte tanto da legislação brasileira como da
internacional, e é citado em documentos de relevância global, como a Declaração
Universal dos Direitos Humanos, o Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais, e a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação
contra a Mulher.
No entanto, há uma enorme distância entre o reconhecimento de que a
moradia é uma necessidade básica até a efetiva manifestação desse direito, seja na
mudança do modelo de sociedade seja no plano de uma política social que atribua o
direito a todos que dela necessitarem.
A mudança de uma sociedade se alicerça no caminho histórico que percorre,
e é impulsionada pela relação de contradição, assim, também podemos dizer que os
19
direitos são conquistas históricas. Daí surge a discussão sobre se o direito provêm
da mediação com o Estado ou com a sociedade, porém, o fato é que o direito
somente se coloca como obrigatório quando definido pelo Estado. Portanto, a
dimensão universal do atendimento ao direito deve ser a referência para uma política
social que não exclua o particular, a mediação, e que esteja distanciada de uma
ação focalizada e relativista.
Embora no País, desde os anos 30, as ações na área da moradia popular
tenham sido estabelecidas como prerrogativa e competência do Governo Federal, os
municípios e alguns governos estaduais acabaram por exercer tal papel. A ação dos
municípios foi intensificada a partir da década de 1980, quando houve um incentivo
aos financiamentos a projetos de iniciativa local.
A política urbana - habitação, saneamento básico e transporte - nunca teve
uma definição muito clara nas Constituições brasileiras. A partir da Constituição
Federal de 1988, essa questão ganha maior relevância, com a introdução do
Capítulo da Política Urbana, artigos 182 e 183, que atribui ao poder local a
responsabilidade sobre a regulação da função social da propriedade.
Outro avanço importante ocorreu em 2000, com a Emenda Constitucional nº
26 ao Capítulo II da Constituição, quando foi instituído o direito à moradia, neste
capítulo relativo aos Direitos Sociais.
E, enfim, em 2001, após ser aguardado e discutido por mais de 10 anos, foi
aprovado, através da Lei 10.257/01, o Estatuto da Cidade.
Segundo Nelson Saule Júnior (2000: 22)
A concepção do marco legal urbano, que encontramos no Estatuto da
Cidade, é inovadora e contempla os marcos referenciais da reforma
urbana, tendo como referência as diretrizes gerais da política urbana, a
regulamentação dos instrumentos previstos no capítulo da política urbana
da Constituição (plano diretor, parcelamento e edificação de compulsórios,
o imposto sobre a propriedade urbana, progressivo no tempo, a
desapropriação para fins de reforma urbana, usucapião urbano e a
concessão de uso especial para fins de moradia), o capítulo da gestão
democrática da cidade, a regulação dos instrumentos urbanísticos como o
direito de preempção e a outorga onerosa do direito de construir, as
sanções que podem ser aplicadas aos agentes públicos [...] é um valioso
instrumento de política urbana que viabiliza a promoção da reforma urbana
nas cidades brasileiras, contribuindo para mudar o quadro de desigualdade
20
social e de exclusão da maioria da nossa população urbana, bem como
para a transformação de nossas cidades em cidades mais justas, humanas
e democráticas.
O contexto atual e, principalmente, o respeito pelo sujeito e pelos cidadãos
sugerem como tendência para a efetivação da política social de habitação,
especialmente nos grandes aglomerados das regiões metropolitanas, padrões e
políticas que respeitem a dinâmica da organização social estabelecida na cidade,
reconhecendo a cidade “real”, o histórico das comunidades e suas relações, ou seja,
dando a devida importância ao território e às relações ali estabelecidas, além de, no
referencial do cidadão, compreender o sentido atribuído à conquista da casa.
Rumo a esta almejada reforma urbana citada por Saule, várias ações, tanto
por parte dos movimentos sociais de luta por moradia como por parte de alguns
governos, se alicerçam na preocupação social, mostrando-se como sinal de
enfrentamento à lógica estabelecida pelo poder do capital. No plano local, existe
uma movimentação rica e interessante, que pode significar uma mudança no
paradigma da administração pública, na qual medidas inovadoras, cada vez mais,
fazem parte do cotidiano das administrações, gerando economia de recursos e
melhoria de qualidade de vida.
Neste sentido, apresento a experiência de Diadema na construção do direito à
moradia. Proponho-me, aqui, recuperar historicamente a experiência da cidade na
implementação do Programa de Urbanização de Favelas, que interferiu e influenciou
de forma determinante na qualidade de vida da sua população, realidade refletida
principalmente nos indicadores de saúde.
O presente trabalho, ao analisar uma determinada política pública, a de
habitação, na cidade de Diadema, coloca em questão o confronto da dimensão da
construção de direitos face a realidade de uma cidade marcada pela precariedade,
falta de espaço, carências relativas a padrões urbanísticos e de moradia, situações
de risco, baixa oferta de serviços públicos, além das questões da “irregularidade” e
da propriedade.
Essa realidade, ao constituir uma expressão da questão social, faz com que a
análise do tema se torne, ao mesmo tempo, uma discussão sobre o papel do sujeito
21
como ser social e do coletivo como caminho para a mudança, para um espaço de
construção da cidadania.
É importante salientar que esta análise é realizada a partir da experiência de
um profissional assistente social no campo de habitação, que ingressou na prefeitura
por meio de concurso público, em 1989, na área institucional denominada como
Departamento Promoção Humana.
Naquele primeiro momento ocorreram embates quanto ao lugar a ser
ocupado por essa área de gestão, no interior da divisão de poder e de trabalho
técnico na Prefeitura de Diadema. A Promoção Humana coordenava a política
municipal de Assistência Social que ora era entendida como área de política social, e
congregava os profissionais assistentes sociais, ora como área transversal às
políticas setoriais, quando da atuação com a população mais pauperizada.
Nesse embate, a área foi dissolvida, reconstruída, e os profissionais
assistentes sociais ora foram distribuídos ora nucleados, em diferentes momentos.
Num desses momentos, já lotada na área da habitação, vivemos a experiência da
construção inter-profissional, em uma equipe voltada para a habitação de interesse
popular. Novas questões profissionais surgiram: Seria o assistente social, nessa
equipe de habitação, um profissional de caráter secundário, que se ocuparia de
situações emergenciais da família? Seria ele um profissional que opera a política no
mesmo nível que os demais?
Este trabalho também se propõe a registrar e sistematizar as informações
sobre a trajetória do Serviço Social na área de Habitação Popular em Diadema. Os
assistentes sociais sofreram um processo peculiar ao mesmo tempo de
desqualificação e reconstrução do caminho profissional em equipes
interdisciplinares.
No campo profissional, o presente estudo apresenta-se como instrumento de
superação do distanciamento entre o trabalho intelectual e a prática profissional
cotidiana, trazendo ainda alguns elementos sobre o conflito do posicionamento
profissional na área de habitação e da relação intersetorial das políticas afetas a
este campo.
22
Diadema apresenta um território denso, com uma das mais altas densidades
urbanas do País, ocupado por trabalhadores de baixa qualificação, inseridos, em
sua maioria, nas pequenas e médias indústrias da cidade ou, ainda, no mercado
informal.
Perto de 103 mil pessoas, ou seja, um quarto da população da cidade reside
nos chamados núcleos habitacionais, as antigas favelas. A proposta de urbanização
de favelas apresentou-se, desde 1983, como recomendável alternativa técnico-
política a ser adotada, à época da primeira gestão administrativa da cidade pelo
Partido dos Trabalhadores (PT). Em menor ou maior grau, a ação sucedeu-se nas
gestões seguintes, que foram aqui ordenadas em cinco períodos, nem sempre
comandadas pelo mesmo partido.
O processo de formação e intervenção nas favelas, ainda sofrem um forte
estigma, ainda não superado por algumas cidades e seus legisladores, pois é
atribuído à prática do jargão de “ocupação” ou, ainda, “invasão” irregular e, portanto,
fora do contexto da cidade legal para a qual estão destinadas as políticas públicas.
O tema “favela”, enquanto expressão do resultado das discrepâncias
causadas pelo mundo do capital, não é novo, no Brasil, as primeiras formações são
datadas da década de 1930. Hoje, por causa da exposição dos cidadãos aos riscos
e vulnerabilidades, a favela coloca-se como um dos temas centrais a serem
debatidos no trato das questões sociais ligadas à área habitacional. Formada por
aglomerações urbanas, concentra elevado grau de carências, tanto em relação à
oferta de serviços públicos como em relação a padrões urbanísticos e de moradia.
(PASTERNAK, 2006)
É bom que se tenha claro que a opção por urbanizar favelas não é um
consenso. Alguns a rejeitam, por considerar essa saída o limite entre as
possibilidades de uma efetiva urbanização. Preferem a radical extinção da favela e a
transferência da população para conjuntos habitacionais. O Programa Cingapura,
desenvolvido em São Paulo pelos prefeitos Paulo Maluf e Celso Pitta, no período de
1997 a 2000, é exemplo desse modo de pensar.
23
Outros defendem a arquitetura da favela, quer pela criatividade do uso do
espaço quer pelo significado de valorização da terra que produz. É o trabalho
popular, sem custo para o Estado ou para o capital, que investe sua força em
transformar pedaços de terra, via de regra alagados, íngremes e de difícil acesso,
em espaços de habitação.
Defensores da preservação ambiental, assinalam que as estreitas vias das
favelas, com acesso tão-só a pedestres, significam um avanço em confronto à
cultura do uso individual do automóvel.
Porém, a favela tem um peso cada vez maior, nas discussões das políticas
públicas. Podemos tomar como exemplo outra cidade, próxima a Diadema. Na
cidade de São Paulo, por exemplo, em 1980, a população favelada era de 4,07%;
passou para 8,92%, em 1991, segundo dados da Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE); e atinge a cifra de 11,12%, em 2000, conforme dados
do Centro de Estudos de Metrópoles (CEM).
A favela é construída por uma vivência coletiva, com laços de afetividade e de
vizinhança determinados pela relação com o espaço, e esse arranjo histórico deve
ser respeitado no processo de urbanização, Brasil afora, inúmeras e conceituadas
experiências na área de urbanização de favelas.
Conforme Laura Bueno (2000), o processo de desenvolvimento das políticas
públicas destinadas às favelas condiciona-se à adoção de novos métodos e
paradigmas e o resultado da urbanização tem sua qualidade definida não pela
estética da paisagem, mas é resultado de uma qualidade especial, específica, social
e historicamente construída.
Esta dissertação, atendendo ao seu objetivo mais amplo, contempla o registro
e a reflexão sobre a intervenção realizada por meio do Programa de Urbanização de
Favelas, num resgate do processo de maturação da política para a área,
assinalando fatores que impulsionaram ou inibiram a efetiva democratização do
acesso à terra e o direito à moradia digna, considerando a constante necessidade de
repensar a prática, entender e redirecionar a ação.
24
Assim, a pesquisa foi conduzida no sentido de registrar as diferenças e as
semelhanças entre as políticas habitacionais aplicadas aos núcleos de favelas pelos
ocupantes da prefeitura. O estudo contemplou cinco diferentes períodos, que
correspondem às seis gestões administrativas, que se sucederam entre 1983,
quando foi criado o programa de urbanização de favelas, avançando até o ano de
2008. As continuidades e descontinuidades foram evidenciadas, assim como os
agentes internos e externos à dinâmica da cidade, que influenciaram essa política
habitacional.
As informações foram obtidas e organizadas a partir da nossa vivência no
Departamento de Habitação, em Diadema; do levantamento histórico feito na
Secretaria de Habitação e no Centro de Memória do Município; da coleta de dados
secundários
1
; e, principalmente, a partir das entrevistas realizadas com
interlocutores da pesquisa.
Foram analisados trabalhos de autores que trataram da temática a partir da
experiência da cidade, cujos nomes aqui temos o dever e a satisfação de prestigiar:
Ângela de Arruda Camargo Amaral, Jorge Fontes Hereda, Laila Nazem Mourad,
Laura Bueno, Marco Antonio Plácido, Mauricléia Soares dos Santos, Rosana Denaldi
e Selma Scarambone.
Também foram consultados autores, que tratam das questões urbana e
habitacional, no Brasil; além de outros, que abordam a questão social, a análise de
território e seus fatores de exclusão e o papel da participação popular no controle e
gestão das políticas públicas.
O estudo de campo foi realizado através do depoimento de quatro
interlocutores da política de habitação na cidade, em entrevistas semi-estruturadas e
participativas: Josemundo Dário Queiroz (Josa), secretário de Habitação desde
2001; Leonir Viana dos Santos, assistente social na Divisão de Regularização
Fundiária; Licio Gonzaga Lobo Júnior, arquiteto no Departamento de
Desenvolvimento Urbano e Selma Scarambone, arquiteta, mestre em Tecnologia
Ambiental pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT).
1
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 2000, Fundação Sistema de Análise de Dados
(Sead) e Mapa da Exclusão e Inclusão Social da Cidade de Diadema, 2007, elaborado pelo Centro de
Estudos das Desigualdes Socioterritoriais e Instituto de Estudos Especiais (IEE)PUC-SP.
25
Os interlocutores foram selecionados atendendo um perfil pré estabelecido,
permitindo o estabelecimento de um diálogo com sujeitos que vivenciam a realidade
da cidade e que participaram e ainda participam da gestão da política de
urbanização de favelas do município, seja na sua operacionalização, seja na
participação nos mecanismos de controle social.
Dentre os parâmetros de análise, também foram consultados dois estudos
elaborados para avaliação de impacto na pós-ocupação de empreendimentos
habitacionais de interesse social ligados a programas governamentais. O primeiro
estudo foi coordenado pelo Professor Doutor Nabil Bonduki (1999) e o segundo tem
a coordenação da Professora Doutora Rosangela Dias de Oliveira Paz (2004).
Ambos condicionam a análise a indicadores da forma de gestão, participação,
qualidade de vida, inclusão social e satisfação do usuário.
E, ainda, ao compartilhar do pensamento de Martinelli (2004), afirmo aqui a
importância deste estudo sob o ponto de vista ético-político, assim, embora não
tenham sido descartados os dados quantitativos como instrumento de reflexão, foi
destacada a mediação com os sujeitos da pesquisa, predominantemente de modo
qualitativo, pois algumas dimensões deste estudo demandaram atribuição de
significados.
Assim, as informações coletadas foram organizadas no sentido de dar
destaque às seguintes categorias: direito à moradia, direito à cidade, procedimento
de gestão, e controle social e a dissertação organizada em três capítulos.
O Capítulo 1 situa historicamente a cidade de Diadema, descreve sua origem
e localização, sua relação com o processo metropolitano, as concepções formadoras
e os efeitos do modo de crescimento, de certa forma desordenado.
No Capítulo 2, é reconstituída a ação do Programa de Urbanização de
Favelas em cada um dos cinco períodos propostos para a análise. Nesse capitulo, é
estabelecido um diálogo entre os demais dados levantados e aquelas informações e
reflexões apreendidas nas entrevistas.
No Capítulo 3, há uma reflexão sobre os resultados do Processo de
Urbanização de Favelas em Diadema, na perspectiva do acesso ao direito à moradia
26
e à cidade. Congrega, para cada período de análise, dados de conjuntura, os
resultados obtidos, as continuidades e descontinuidades, e contradições
estabelecidas durante o processo de implementação e gestão do programa.
A consolidação deste trabalho de identificação dos avanços e retrocessos da
política de urbanização de favelas em Diadema revela que o resultado da ação dos
governos não é fruto apenas da adoção de parâmetros urbanos diferenciados
enquanto alternativas de domínio técnico. Pôde-se constatar que as diferenças
fluíram, também, das alterações no modo de influência e participação dos sujeitos
envolvidos e da construção processual de amadurecimento coletivo e de melhora da
ação.
O presente estudo não teve a pretensão de oferecer respostas para a
resolução da problemática habitacional, que é abrangente e de difícil solução,
havendo um enorme caminho no País, a ser percorrido neste sentido. A intenção
traduziu-se na reflexão e no relato sobre a experiência de política social que
conseguiu manter, por mais de 20 anos, uma “certa” continuidade na ação e, por
isso, a transformação do nível de qualidade do padrão de vida de mais 17 mil
famílias, significa a elaboração de um documento que, ao menos, poderá contribuir
para o diálogo sobre os desafios, os impasses e os avanços das experiências
aplicadas na área de urbanização de favelas.
27
Capítulo 1
O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO MUNICÍPIO DE DIADEMA
“O RETRATO DA CIDADE”
Quando a industrialização começa, quando nasce o capitalismo
concorrencial com a burguesia especificamente industrial, a cidade já é
uma poderosa realidade. [...] A própria cidade é uma obra, e esta
característica contrasta com a orientação irreversível na direção do
dinheiro, na direção do comércio, na direção das trocas, na direção dos
produtos. Com efeito, a obra é o valor de uso e o produto é o valor de
troca.
(LEFEBVRE, 1999:2)
Retratar uma cidade significa traduzir a sua realidade constituída de forma
coletiva e histórica. É importante enfatizar que, embora cada cidade apresente
fatores peculiares na sua organização, isso não a transforma em uma “ilha”, mas,
sim, em expressão particular do arranjo social, econômico, cultural e político do seu
processo histórico e, nele, do papel desempenhado pelo modo capitalista de
produção e reprodução social.
A cidade, impelida pelo condicionamento legal de definir o espaço urbano, ou
pela proximidade da realidade e dos problemas dela decorrentes, tem força e poder.
Todavia, é objeto de contradição, pois, a depender da ação dos agentes, as
interferências no espaço urbano tendem a ignorar, ou não, a presença de
segmentos ou grupos sociais.
No contexto da cidade, e ao longo da história, atribui-se à favela o conceito de
expressão de irregularidade urbana, portanto, de expressão real, mas não integrada
ao espaço formal passível de planejamento, apesar de ser nela que parte da
população da cidade ali vive e ali mora. Por conseqüência, sua existência é a
resposta espontânea a uma necessidade e não uma irregularidade.
28
Conhecer o processo de formação e urbanização de favelas, em Diadema,
exige entender a história da formação da cidade e, nele, os desafios enfrentados ou
superados por sua política, diga-se de vanguarda, para a área habitacional.
1.1 A CIDADE DE DIADEMA, SUA ORIGEM - UM POUCO DE HISTÓRIA
A sub-região do ABC, também conhecida como região do ABCDMRR, é
composta por sete municípios (Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano
do Sul, Diadema, Mauá, Rio Grande da Serra e Ribeirão Pires) da Região
Metropolitana de São Paulo, que se consolidaram economicamente a partir do final
dos anos 50 e início dos anos 60 do século XX com a instalação da indústria
automobilística no País. Esses municípios destacam-se por seu perfil fabril-industrial,
e por abrigarem várias indústrias do setor automotivo, de autopeças, químicas, entre
outras.
A partir da década de 1970, o perfil da região começa a se transformar, com
políticas de desconcentração industrial e a criação de novos pólos de
desenvolvimento. Muitas empresas começam a deixar a região, ou a reestruturar
suas bases produtivas. O setor terciário começa a se desenvolver. Apesar da
dinâmica econômica, os municípios dessa região metropolitana vivenciaram o
processo de crescimento desordenado, tanto populacional como territorial, resultante
de políticas econômicas que aprofundaram as desigualdades de renda, ampliaram o
número de desempregados e do subemprego. Nesse período, o grande ABCDMRR
destaca-se pelas lutas por conquistas sindicais e sociais.
A cidade de Diadema está situada na região sudeste da área metropolitana
da grande São Paulo, entre os Municípios de São Paulo e São Bernardo do Campo,
distante 17 km do marco zero da cidade de São Paulo.
A região de Diadema, a partir de 1925, com a criação da Represa Billings,
passou a despertar o interesse de moradores da capital, que buscavam opções de
lazer.
Até a década de 1940, a região de Diadema era constituída por quatro
povoados pertencentes a São Bernardo do Campo: Piraporinha, Eldorado, Taboão e
29
Vila Conceição, todos interligados por caminhos precários, mas mantendo, cada um,
sua vida própria. O bairro de Piraporinha, próximo a São Bernardo do Campo;
Taboão, próximo a São Bernardo e a São Paulo pela Avenida Água Funda;
Eldorado, onde havia a Represa Billings, vinculava-se mais a São Paulo, e à região
de Santo Amaro; e, finalmente, a Vila Conceição, formada pelas chácaras
pertencentes ao loteamento da Empresa Urbanista Vila Conceição, ficava mais
próxima à região central de Diadema.
Em 24 de dezembro de 1948, com a Lei Estadual nº 233, criou-se o Distrito de
Diadema, reunindo os núcleos de Piraporinha, Vila Conceição e Eldorado, e
recebendo o nome de Vila Diadema.
Apesar da proximidade, até a década de 1950, a cidade pouco sentiu os
efeitos das transformações produzidas pela industrialização da Capital. Até então,
Diadema não detinha importância econômica regional. Constituía-se como um
espaço rural, onde apenas olarias, serrarias, agricultura e pequeno comércio local
compunham a atividade econômica da cidade. As cidades localizadas ao longo da
Ferrovia de Santos-Jundiaí, principal via de circulação de mercadorias da época,
registraram a expansão industrial paulista, até a década de 1940, especialmente
São Caetano, Santo André e Mauá.
Na década de 1950, a região, e por conseqüência Diadema, ganha uma nova
expressão, a partir da inauguração da Via Anchieta, em 1947, rodovia que liga a
capital ao litoral. Um período em que, acompanhando a tendência nacional de
incentivo às indústrias, ocorre a decadência dos eixos ferroviários e o incentivo aos
eixos rodoviários, para escoamento de produção.
No final dos anos de 1950, inicia-se o movimento de emancipação local,
liderado por moradores da Vila Conceição. Além de contar com lideranças políticas
mais interessadas na questão, o vilarejo encontrava-se bastante isolado de São
Bernardo, sentindo particularmente a falta de infra-estrutura e de serviços básicos.
Os moradores de Piraporinha, Taboão e Eldorado eram, na sua maioria,
desfavoráveis ao movimento.
30
A conjugação de vários fatores é que determinou a emancipação político-
administrativa de Diadema, entre eles, a expansão urbana e industrial paulista em
direção ao ABCDMRR e a articulação de políticos da localidade, como o Professor
Evandro Caiaffa Esquivel, que, mais tarde, seria o prefeito da cidade, com lideranças
de influência de âmbito estadual, como o jurista Miguel Reale, que sugeriu o nome
de Diadema, e a intensa participação dos moradores da Vila Conceição, na
Campanha, o que possibilitou a emancipação do município.
Aprovado o processo de emancipação, pela Assembléia Legislativa, ocorre o
plebiscito, no dia 24 de dezembro de 1958, no qual as pessoas residentes há mais
de dois anos no local votariam a favor ou contra a emancipação. Participaram cerca
de 300 eleitores e a emancipação venceu pela pequena margem de 36 votos.
Em 1959, realizaram-se as primeiras eleições para os Poderes Executivo e
Legislativo do Município de Diadema. E no dia 10 de janeiro de 1960, com a posse
do primeiro prefeito, do vice-prefeito e vereadores, instalou-se oficialmente o novo
município.
Assim, Diadema, na época de sua autonomia político-administrativa, em
1960, contava com 12.287 habitantes. Nas décadas de 1970 e 1980, a cidade teve
seu período de maior expansão urbana, como mostram os sucessivos censos
urbanos, reflexo do um intenso processo de industrialização e conseqüente forte
movimento de migração para os grandes centros urbanos, na região do ABCD, em
geral, e para Diadema, em particular.
A partir da emancipação é que o poder local incentivou a formação de um
parque industrial por meio da isenção de tributos municipais, que, aliada à escassez
de terrenos com boa localização nos municípios vizinhos, propiciou à cidade rápida
proliferação de empreendimentos industriais.
A destinação do uso do solo em Diadema deu-se de duas formas principais:
no uso do solo industrial e residencial, e na oferta de terrenos baratos que atraiu a
população de baixa renda e um contingente da população de migrantes, os que, na
esperança de ingressar no mercado de trabalho e conquistar as condições
necessárias à construção de moradia, se instalaram no município.
31
1.2 A OCUPAÇÃO URBANA E HABITACIONAL
A localização geográfica de Diadema entre o litoral - Vila de São Vicente - e o
planalto - Vila de São Paulo de Piratininga foi fator de atração em sua ocupação. A
existência de uma via de ligação entre São Bernardo do Campo e Santo Amaro é
que proporcionou a chegada ao local de uns poucos moradores, ainda no século
XVIII. As Avenidas Antonio Piranga e Piraporinha originaram-se desses caminhos
primitivos.
MAPA 1-
Localização do Município de Diadema no Estado de São Paulo e Região Metropolitana
Fonte:
PMD
O primeiro foco de agrupamento populacional da cidade data do século XVIII.
Os jesuítas portugueses, em busca da catequização de índios, saíram de São
Vicente, e reuniram grandes lotes de terra no território em que hoje se localiza a
cidade de Diadema.
No Centro, onde vivem atualmente mais de 43 mil pessoas
2
, o jesuíta
Salvador Santiago construiu uma capela em homenagem a Nossa Senhora da
Conceição.
2
Base - IBGE 2000
.
32
No início do século XX, a antiga rota dos tropeiros, função comercial do
município, começou a sofrer processo de urbanização e industrialização que deu os
primeiros traços da cidade que conhecemos hoje.
Foram criados loteamentos de terra, que originaram a Vila Conceição, em
área de 165 alqueires, loteada, em 1923, pela Empresa Urbanística Vila Conceição.
Na década de 1930, para atender à busca de lazer, na região da recém-criada
Represa Billings, os irmãos Camargo, donos das terras, resolveram melhorar a
ligação do Eldorado com a Vila Conceição (centro) por meio da abertura da Avenida
Alda, até o Parque Sete de Setembro. Esse trajeto até o centro foi completado por
Alberto Simões Moreira. Nessa estrada, passaram a transitar carros de boi, cavalos,
automóveis e a primeira jardineira, que fazia o itinerário Eldorado-Vila Conceição-
Praça da Árvore (SP).
As Vilas Conceição, Piraporinha e Eldorado foram os três primeiros
povoamentos dessa região, ao sul de São Paulo, que, anos depois se transformaria
na cidade de Diadema.
Até os anos de 1950, a planície do bairro Eldorado, por exemplo, foi ocupada
por diversas chácaras, com a densa mata atlântica de planície. O Jardim Paineiras é
um dos primeiros loteamentos da cidade e data de 1958. Possuía uma área de
147.551 m².
Com as procissões e festejos realizados anualmente por religiosos, a Vila de
Piraporinha atraiu ainda mais habitantes. O Largo da Capela foi, aos poucos, se
constituindo em um entroncamento de cinco pequenas estradas de ligação com
sítios e fazendas da região. Nesse ponto de convergência de estradas, começou a
se desenvolver o comércio local.
Em 1948, estava criado o Distrito de Diadema.
Após a década de 1950, o sistema de escoamento da produção, feito até
então pelos eixos ferroviários, entra em declínio, quando o governo passa a optar
pelos circuitos rodoviários, devido a uma inversão de prioridade de governo que
começa a investir na intensificação do processo de industrialização. A Via Anchieta,
inaugurada em 1947, representa uma nova fase da industrialização paulista, com a
33
instalação de grandes montadoras de automóveis e indústrias de autopeças. Ao
longo dessa estrada, em São Bernardo do Campo, instalaram-se grandes indústrias
multinacionais; e em Diadema, principalmente pequenas e médias empresas
nacionais que produziam, na sua maioria, objetos complementares para as
multinacionais.
MAPA 2 - Localização do Município de Diadema: Região do ABCD e Eixos de Acesso
Fonte:
PMD
As transformações ocorridas a partir dos anos 1950, na região do ABCD
paulista - abertura de estradas, industrialização, migrações, novos loteamentos,
crescimento das cidades - despertaram o interesse das lideranças políticas da região
de Diadema. Havia o entendimento de que a mudança de distrito para município
favoreceria o desenvolvimento local.
Foi elevado à categoria de município em 1959, quando se emancipou de São
Bernardo do Campo. Na ocasião, porém, a Prefeitura de São Bernardo do Campo
alterou substancialmente os limites do antigo distrito, retirando de sua área vários
bairros, nos quais se localizavam importantes indústrias, que representavam grande
fonte de arrecadação de impostos para a administração bernardense.
34
No ano de 1967, com a desativação da favela do Vergueiro, pelo então
prefeito de São Paulo, Adhemar de Barros, centenas de pessoas se deslocaram
para a região, atraídas pelos terrenos de baixo valor e pela proximidade com o
Município de São Paulo, formando, conforme histórico de antigos moradores, os
loteamentos mais antigos e o primeiro núcleo de favela da Cidade: o União da
Vitória, no Jardim Inamar.
MAPA 3- Município de Diadema com as Divisões por Bairro
Fonte:
PMD
35
Segue, transcrito, um depoimento registrado pelo centro de memórias do
município, num trabalho de resgate histórico sobre a origem das ocupações na
cidade, com antigos moradores.
Até 1967, o que existia no Jardim Canhema era um loteamento onde
moravam umas famílias que vieram da favela Vergueiro, em São Paulo.
Além disso, havia umas poucas casas espalhadas, nas poucas ruas do
Bairro, que não passavam de 20 moradias, no total. É o que conta Alaíde
dos Santos Gimenez, moradora desde essa época.
Na rua treze de Maio, existia o bar do Zezinho (em frente ao atual
supermercado Mama). Era o único comércio do local.
Naquele ano, a Vila Alice já existia, mas era tão pequena quanto a Vila do
Jardim Canhema. O Jardim Santa Rita era menor ainda, na verdade, era
um grande matagal, com poucas ruas de terra e algumas casas. (JORNAL
PÉ NA RUA, 1994)
As indústrias instaladas na região passaram a absorver mão-de-obra e a
atrair um grande fluxo de trabalhadores, num ritmo muito superior à implantação de
infra-estrutura urbana, equipamentos e serviços públicos essenciais.
Com o desenvolvimento industrial da cidade e com a valorização da terra,
seus moradores foram sendo expulsos e passaram a ocupar assentamentos
informais, em sua maioria nos terrenos públicos. Esse processo agravou-se durante
toda a década de 1970 e deu início ao processo de favelização do município.
Boa parte desses assentamentos apresentava características ambientais
impróprias, pois ocupavam áreas de proteção ambiental, beira-córrego, encostas
íngremes e áreas alagadiças.
As pessoas buscavam a construção da “casa própria” como alternativa para
fugir da carestia de vida, da alta dos aluguéis, ainda que se submetessem a
situações de instabilidade, como a construção em áreas públicas ou próprios
particulares, sujeitas aos riscos de reintegração de posse, desabamentos e
enchentes, participando de ocupações organizadas ou adquirindo terras em
loteamentos clandestinos.
Como exemplo, resgatamos o relato de um dos moradores antigos do Núcleo
Habitacional da Rua da Vitória, que pode ser considerada a primeira experiência de
urbanização de favelas em Diadema. A história de luta e resistência continua viva na
lembrança de Nelson S. dos Santos:
36
FAVELAS EM DIADEMA
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
1.960 1.970 1.980 1.990 2.000 2.010
ANO
POPULAÇÃO
0
50
100
150
200
250
NºD E FAVELAS
POPULAÇÃO N° DE FAVELAS
Em 1982 os moradores da área, enfrentaram o proprietário. Das 200 famílias
existentes restaram 46, que agüentaram firme todo o tipo de pressão. Correu
um processo e os moradores ganharam a causa. Foi então aberta a rua, que
recebeu o nome de Rua da Vitória, por sugestão dos moradores.
A partir de 1982, foi criada a Comissão de Direitos Humanos, que dava
assistência a todas as favelas de Diadema. “A comissão era formada por
moradores de favela. Num domingo a gente ia numa favela, no outro
domingo ia noutra, para ajudar um ao outro”, relembra Nelson.
Esta foi a primeira iniciativa, em Diadema, dos moradores de favela para
lutarem por melhores condições de vida. A associação foi a origem do
movimento de favela iniciado a partir de 1983. (JORNAL PÉ NA RUA, 1995)
Nesse período, a população de Diadema aumentou de 12.308 habitantes, em
1960, para 78.914, em 1970, e 228.660, em 1980, conforme censos realizados.
Caracterizada como cidade-dormitório, abrigava migrantes de baixa renda, em sua
maioria proveniente da Região Nordeste e do Estado de Minas Gerais, que
inicialmente, chegaram em busca dos empregos industriais oferecidos pelos
municípios vizinhos e aos poucos começam a ser absorvido nas pequenas
empresas que logo se instalaram. Eram trabalhadores que vinham residir em
Diadema por sua proximidade com o local de trabalho e a disponibilidade de terra
barata, embora sem infra-estrutura urbana ou perspectiva de regularização fundiária.
Fonte: Sehab/IBGE: 2005
O crescimento populacional vertiginoso resultou em um crescimento
demográfico de 540%, ou o equivalente à alta taxa de 20,42% ao ano, no período
entre 1960 e 1970. Foi o maior do Brasil, do Estado de São Paulo e da RMSP, que
registraram, respectivamente, 2,89%, 3,33% e 5,44%.
GRÁFICO 1 – Crescimento da População em Favelas em Diadema
37
ANO Nº DE NÚCLEOS POPULAÇÃO
1968 2 -
1979 31 12.000
1982 128 79.000
1996 192 99.000
1998 200 100.000
2000 204 102.000
2003/2005 207 mais de 103.000
Fonte: Sehab/IBGE:2005
Na década de 1970, com a implantação da Rodovia dos Imigrantes (ligando
São Paulo ao Porto de Santos) e com os incentivos fiscais concedidos pela
prefeitura, várias indústrias se instalaram na cidade, absorvendo a mão-de-obra
excedente do próprio município, o que fez com que a cidade, aos poucos, superasse
o estigma de cidade-dormitório. O acesso alternativo à Via Anchieta divide a cidade
ao meio e traz sérios problemas para o viário urbano. A Rodovia dos Imigrantes
passa a ocupar 3,79% do território de Diadema, desapropriado pelo governo
estadual.
Nos anos 1980, a construção do corredor de tróleibus, que integra as cidades
do ABCD à capital paulista, causa novo impacto, cortando a cidade em eixo
perpendicular ao da Rodovia dos Imigrantes. Duas imensas vias retalharam o
território intra-urbano de Diadema.
A cidade viu piorar continuamente a qualidade de vida da maioria dos seus
habitantes. Marcada pelo estigma da violência urbana e da ausência de infra-
estrutura, Diadema, durante no período de 1970 a 1980, encontrava-se entre os
municípios do Estado de São Paulo que apresentavam os mais negativos
indicadores sociais. Nesse período da historia, Diadema foi considerada exemplo de
caos urbano, sendo citada freqüentemente nas estatísticas de criminalidade,
doenças, falta de moradia e condições péssimas de vida.
TABELA 1- Projeção das Favelas na Cidade de
38
Em 1980, conforme censo, Diadema era a terceira área urbana do Brasil em
termos de densidade populacional. Mais que 70% da população tinha menos de 30
anos e a maioria ganhava entre um a cinco salários mínimos. Com um terço da
população morando em favela, não dispondo de infra-estrutura urbana mínima, as
condições de saúde precária se revelavam flagrantemente nos dados sobre
mortalidade infantil. Dados da Secretaria de Saúde, em 1980, acusavam a taxa de
mortalidade de 82,9 por mil nascimentos vivos, em contraste com São Caetano, com
29,3, e a média do Estado, de 51,2. Conforme o censo do mesmo ano, apenas
38,4% da população terminava a quarta série do ensino fundamental e somente 8%
concluía o ensino fundamental.
Em 1983, com grande apoio popular, Diadema torna-se uma das primeiras
cidades do Brasil a ser governada pelo PT, na chamada administração democrática
popular. A cidade, nesse período, contava 230 mil habitantes. Cerca de 80% das
ruas oficiais não eram pavimentadas.
Para responder à demanda urbana e habitacional da cidade, múltiplas ações
foram realizadas, na perspectiva de integrar as favelas, tradicionalmente
marginalizadas, à cidade. Investimentos públicos municipais passaram a priorizar
esses setores mais vulneráveis e a municipalidade, numa atitude inovadora e
“corajosa”, deu início à operacionalização dos programas de Urbanização de
Favelas e Regularização Fundiária.
O primeiro governo do PT deu um grande passo. Inverteu prioridades para
garantir a implementação de políticas sociais, reconheceu a existência das
favelas, iniciou obras de urbanização, buscou instrumentos que
garantissem o direito à terra, e priorizou formas de interlocução com a
população, apoiando e fortalecendo comissões de moradores das favelas.
(AMARAL, 2001:165)
Nesse primeiro governo democrático popular, de 1983 a 1988, a urbanização
de favelas consistia numa ação forte de parcelamento do solo, com implantação de
redes de água e energia elétrica, período no qual, pela insuficiência de recursos
financeiros, foram realizadas poucas obras de pavimentação, drenagem e contenção
de encostas, nas áreas de risco da cidade. A urbanização neste período significou,
também, promover a regularização fundiária e ainda implantar equipamentos de
saúde e educação.
39
A primeira equipe teve grande importância para a construção do programa.
Coordenada pelo arquiteto Luis Fingermann, compunha-se por um reduzido número
de estagiários de arquitetura e dois funcionários públicos. Embora pequena,
apresentava clareza de objetivos e era ideologicamente motivada pela justiça social
e igualdade de direitos.
A maior parte das favelas que deveriam ser urbanizadas naquele momento,
demandavam muitas remoções, para a redução da densidade habitacional
e viabilizar as obras de infra-estrutura necessária. As situações de risco
também eram muito graves, o que além das remoções, demandavam obras
de contenção e drenagem muito caras. (Ibid. p.168)
O caminho encontrado para urbanizar as favelas em Diadema foi um lento
processo, que percorreu várias gestões, de implantação de serviços para a
população ter acesso a água encanada, esgoto, luz elétrica, pavimentação;
construção de escadarias; e abertura de acesso às avenidas principais da cidade.
Na maior parte dos governos, sem qualquer tipo de investimento estadual ou federal,
estabeleceram-se, assim, parcerias com os moradores locais, que fizeram a maioria
das obras em sistema de mutirão, por causa do recurso reduzido para a área.
Fonte: Acervo S
ehab
-
1984
Fonte: Acervo Sehab
-
1983
FIGURA
1
NH Caviúna – Fase Inicial de Urbanização
FIGURA 2
Levantamento de uma Ocupação por
Favela
FIGURA 1
-
NH Caviúna: Fase Inicial de
Urbanização
FIGURA 2
-
Levantamento de Ocupação por
Favela
40
O Programa de Urbanização de Favelas respeitou o direito das famílias a
permanecerem onde viviam originalmente, desde que o local não fosse área de
risco, o que era avaliado por indicadores geotécnicos, e que existissem condições
para a execução de obras de reorganização espacial. Em 1985, foi aprovado o
primeiro instrumento para garantir a permanência das famílias nas áreas públicas
ocupadas: a Lei de Concessão do Direito Real de Uso (CDRU), pela qual foram
beneficiados 17 núcleos habitacionais. Na gestão, chegaram a ser contemplados por
lei 49 núcleos habitacionais.
O governo seguinte, de 1989 a 1992, sob o comando do prefeito José
Augusto da Silva Ramos, deu continuidade à política urbana e habitacional. Foi
concluído o processo de urbanização de muitas favelas e iniciadas novas
intervenções. O fato inovador, no período, consistiu na criação de novos
instrumentos de participação, como o incentivo à formação das Associações
Regionais de Favela e à criação do Fundo Municipal de Apoio à Habitação de
Interesse Social (Fumapis), com seu Conselho Gestor. Esses canais ampliaram a
Fonte: Acervo Sehab- 1988
Fonte: Acervo Sehab- 1988
FIGURA 3
-
Projeto de urbanização do NH
Dom João VI
FIGURA 4
-
Mutirão de captação de
esgoto
41
participação dos movimentos de moradia com o objetivo de estabelecer ainda mais
as iniciativas de controle social sobre a gestão.
Na época, ocorreram intervenções em 85 favelas, concretizadas em obras de
infra-estrutura básica, contenções e canalizações de córregos. Foram priorizadas as
áreas que não demandavam muitas remoções, alternativa de difícil equacionamento,
em face do alto custo e da escassez de terras na cidade. Mais 30 núcleos
urbanizados foram beneficiados pela lei de concessão real do uso, em 1992.
O terceiro governo de Diadema, de 1993 a 1996, sob o comando do prefeito
José de Filippi Júnior, definiu as diretrizes da política habitacional para a cidade em
conjunto com a população e representantes dos movimentos sociais de luta por
moradia, realizando o 1º Encontro Municipal de Habitação, ocorrido em julho de
1993.
A revisão do Plano Diretor da cidade foi um divisor de águas na
implementação da política de habitação e desenvolvimento urbano. Em 1994, após
cerca de cem reuniões com as comunidades e muita pressão na câmara municipal,
foi aprovado o Plano Diretor, pela Lei nº 24/94, que definiu um novo zoneamento
para a cidade e instituiu as Áreas Especiais de Interesse Social (Aeis)-1 e Aeis-2.
Fonte: Acervo Sehab-
1992
Fonte: Acervo Sehab- 2001
FIGURA 5
-
Mutirão de abertura de via
com bloquetes
FIGURA 6
-
Mutirão para construção de
escadaria e rampa
42
Viabilizou, também, a aquisição de terras para a construção de moradias de
interesse social.
Até então, a legislação existente para regulamentação do solo urbano
dificultava o acesso das famílias de baixa renda ao espaço legal, pois estabelecia
parâmetros restritivos ao uso e ocupação do solo, gerando territórios de exclusão.
As Aeis-1 reservaram parte do estoque de terrenos vagos da cidade para
Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (Ehis) com o objetivo de
viabilizar e democratizar o acesso à terra para a população de baixa renda;
implementar projetos habitacionais de interesse social; e conter o crescimento das
favelas e dos loteamentos irregulares, principalmente das áreas de risco e de
preservação ambiental. As Aeis-2, ocupadas predominantemente por favelas, tinham
como objetivo contribuir no processo de urbanização e regularização fundiária e
garantir a posse da terra aos moradores em áreas públicas e particulares.
No período, em 1996, foi aprovada uma nova lei de concessão que
beneficiava outros 21 núcleos habitacionais; e também para viabilizar a urbanização
de algumas favelas, o governo municipal de José de Filippi Júnior desapropriou
imóveis, entre 1994 e 1996, criando Ehis.
A transformação da maior parte das áreas vazias, anteriormente destinadas
ao uso industrial, em Aeis, ampliou a oferta de área para a construção de Habitação
de Interesse Social (HIS) e reduziu, ainda que por tempo limitado, o preço da terra.
Infelizmente, passado um período aproximado de dois anos, com o aumento do
número de associações e como conseqüência do aquecimento no mercado de
compra dessas áreas, os preços voltaram a subir.
Enfim, com clara preocupação social, durante três mandatos, a política
urbana e habitacional procurou equipar a cidade com a infra-estrutura necessária
para um desenvolvimento urbano mais inclusivo. Os resultados foram
surpreendentes. A taxa de mortalidade infantil, que em 1980 era de 83 crianças por
mil nascidas vivas, caiu, em 1994, para 21 crianças por mil nascidas vivas, ficando
abaixo da média do Estado de São Paulo.
43
Essa queda acentuada foi motivada pela melhoria das condições de
saneamento, urbanização, assistência médica e educação. A prefeitura, nesse
período, construiu 15 Unidades Básicas de Saúde (UBSs), pavimentou mil ruas,
ampliou a coleta de lixo, o transporte público e a abrangência da iluminação pública
e concluiu a urbanização de aproximadamente 50% das favelas existentes.
Para o atendimento à demanda global da cidade, foi necessário ampliar a
abrangência das políticas sociais, integrando, principalmente, as políticas de
habitação, de desenvolvimento urbano e meio ambiente, cada área com seus
diferentes programas e projetos, formulados e executados na defesa do princípio da
participação popular.
O poder local investiu na criação de canais deliberativos e de controle social,
tais como o Orçamento Participativo, o Fundo e Conselho de Habitação, o Fundo e
Conselho de Meio Ambiente, a Autogestão Popular de Apoio Técnico à
Autoconstrução, culminando na formulação do novo Plano Diretor, aprovado pela Lei
nº 25 de 1994.
Essa curva ascendente de resultados sofreu um declínio, na gestão de 1997 a
2000, sob o comando do prefeito Gilson Menezes. Naquele período, ocorre um
refluxo dos investimentos públicos na área habitacional, e o rompimento dos canais
Fonte: Acervo Sehab-2003
Fonte: Acervo Sehab- 2004
FIGURA 7
-
Favela Vera Cruz- Vista do
Córrego
FIGURA
8
-
Favela Vera Cruz Durante as
Obras de Urbanização
44
de participação, aumentando as ocupações realizadas pelos movimentos sociais de
luta por moradia.
O governo não dá continuidade, de forma sistemática, aos programas de
urbanização e regularização, interrompidos, em sua maioria. Isso leva à deterioração
das obras de infra-estrutura já realizadas e, principalmente, ao adensamento e ao
surgimento de novas favelas. A Secretaria de Habitação é extinta e, por
conseqüência, sua estrutura administrativa e operacional, e a política habitacional
passa a ser gerida pela Secretaria Municipal de Obras.
Em 2001, o PT volta a administrar a cidade, com o prefeito José de Filippi
Júnior, que retoma o processo de urbanização de favelas instaurado anteriormente
no município; os espaços de discussão com participação popular da política urbana
e habitacional; e a ação de planejamento da cidade, quando foram efetivadas outras
duas revisões do Plano Diretor. Uma revisão, em 2004, aponta para a
sustentabilidade ambiental e outra, em 2008, apresenta uma clara preocupação com
o desenvolvimento econômico da cidade. No entanto, não deixa de atender novas
demandas ligadas à problemática habitacional.
Ao longo do processo de urbanização da cidade, as antigas favelas passam a
ser denominadas como “núcleos habitacionais” e se incorporam ao tecido urbano da
cidade; expressam um quarto da população, ou seja, aproximadamente 20 mil
famílias, dentre as quais apenas 5% residem em áreas não-urbanizadas. Assim,
numa realidade muito próxima à dos bairros, os núcleos viraram cidade e a cidade
chegou aos núcleos.
1.3 A CIDADE HOJE
O Município de Diadema conta com apenas 30,7 km
2
, dos quais 7 km², ou
seja, 22% do total, situa-se na bacia da Represa Billings, em área de proteção e
recuperação dos mananciais. Segundo dados do último censo do IBGE de 2000, a
população era de 356.389, e, na projeção realizada em 2007, estima-se uma
população de 386.779 pessoas.
A cidade ocupa a posição de maior densidade demográfica no Estado de São
Paulo e a segunda maior densidade demográfica do País. Conforme demonstra o
45
Gráfico 2, a projeção da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
(
Seade),
com base nos dados do IBGE de 2000, em 2005, Diadema possuía 11.901
habitantes por km², enquanto a Região Metropolitana de São Paulo contava com
2.376 habitantes por km² e o Estado de São Paulo pouco mais que 160 habitantes
por km².
Dados da Fundação Seade demonstram que, no município, a taxa de
crescimento populacional de Diadema decresceu, apresentando, em 2005, uma taxa
de crescimento populacional de 1,33% ao ano, mostrando-se pouco superior à
média da Região do ABCDMR, porém, inferior à média do Estado de São Paulo.
TABELA 2 - Taxa de Crescimento Anual do Estado, Região Metropolitana e de Diadema
INDICADORES ESTADO REGIÃO MUNICÍPIO
2000 - 1991 1,82% 1,60% 1,79%
2005 - 2000 1,56% 1,32% 1,33%
Fonte: IBGE/Fundação Seade - 2005
A estrutura populacional do Município de Diadema diferencia-se da média
regional e da média do Estado de São Paulo. Abriga um número superior de
crianças e jovens, em comparação com o de adultos e idosos; proporcionalmente, é
o município com menor número de idosos, na região, porém, segundo o Ministério
da Saúde (Datasus-2004), a população idosa está aumentando e a taxa de
natalidade do município está diminuindo.
GRAFICO
2
-
Território e População - Densidade Demográfica - Estado de São Paulo, RMSP e
Município de Diadema
Fonte: Fundação Seade-2005
46
Ainda em relação à população idosa, verifica-se que, embora atualmente
represente pouco mais de 5% da população total do município, sua taxa anual de
crescimento, no período de 2000-2005, é de 4,22% (IBGE, 2000).
No que se refere à taxa de crescimento populacional por grupo de idade,
Diadema, percentualmente, é um município com grande número de crianças e
adolescentes na faixa etária de 0 a 14 anos, superior à média da região, e em
relação às demais faixas etárias.
Na faixa etária de 15 a 24 anos, verifica-se que o índice de crescimento é
negativo. Ao cruzar com os dados de morte por causas externas, nesta faixa etária,
é o maior índice da região, em ambos os sexos (triênio 2000/02).
A taxa de analfabetismo das pessoas com 15 ou mais anos de idade, está
acima da média do Estado e da região, principalmente para aquelas com 50 ou mais
anos de idade.
Em relação aos domicílios por faixa de renda per capita, no ano de 2000,
quase 7% da população vivia com menos de um quarto de salário mínimo, a mesma
proporção, com per capita de até meio salário mínimo; dado correspondente a
aproximadamente 14 mil famílias que vivem em situação de pobreza.
Fonte: IBGE/Fundação Seade - 2005
ESTADO/REGIÃO/
MUNICÍPIO
MENOS
DE ¼
DE SM
¼ DE SM A
MENOS DE ½
SM
IGUAL E
ACIMA DE
½ SM
TOTAL
Estado
536.797
5,2%
626482
6%
9.235.008
88.8%
10.398.287
Região do
ABCDMRR
36.429
5,5%
32.870
4,9%
595.373
89,6%
664.672
Diadema
6.752
6,8%
6.442
6,5%
85.526
86,6%
98 720
TABELA 3
-
Famílias que sobrevivem com renda abaixo de ½ salário mínimo
47
A Fundação Seade, juntamente com a Assembléia Legislativa do Estado de
São Paulo (Alesp), em 2001, instituíram o Índice Paulista de Responsabilidade
Social (IPRS), onde dentre cinco grupos classificáveis de municípios, Diadema,
juntamente com Mauá e Cubatão, classifica-se no Grupo II, dos municípios que
apresentam dinamismo econômico e precárias condições de longevidade e
escolaridade. Segundo essa avaliação os municípios que fazem parte desse grupo,
são os mais preocupantes do ponto de vista de políticas públicas, pois constituí caso
em que o nível de desenvolvimento atingido não traduziu em melhores condições
médias de vida para o conjunto da população. Possuem em geral uma boa presença
de indústrias, mas, abrigam uma população com baixos níveis de renda e
escolaridade.
Ainda segundo a Fundação Seade, que, em 2004, instituiu o Índice Paulista
de Vulnerabilidade Social (IPVS), grande parte da população do município está entre
média alta e muito alta condição de vulnerabilidade social, isto é, passível de
atendimento em programas sociais. Registra que apenas 2.500 pessoas, 0,67% da
população, encontram-se em condição social muito boa. Em contrapartida, metade
da população encontra-se na faixa 04, a que abriga a chamada classe média baixa,
traduzindo as condições gerais da população e do município.
TABELA 4- Índice de Vulnerabilidade Social
MUNICÍPIO NENHUMA
FAIXA 1
MUITO
BAIXA
FAIXA 2
BAIXA
FAIXA 3
MÉDIA
FAIXA 4
ALTA
FAIXA 5
MUITO
ALTA
FAIXA 6
Diadema 0,67% 4,04% 28,48% 50,80% 6,09% 10,64%
Fonte: Fundação Seade- 2005
No resultado do IPVS de 2004, um dado importante aparece no cruzamento
do mapa temático da localização dos Núcleos Habitacionais e as áreas indicadas
com o índice de vulnerabilidade muito alto, ou seja, famílias em pior situação de
pobreza e restrito acesso a serviços. Verifica-se que tal situação sobrepõe-se de
forma pontual, principalmente o sítio Joaninha, um loteamento clandestino localizado
em área de mananciais, sem qualquer infra-estrutura, de difícil acesso e distante do
bairro. As demais áreas indicadas estão espalhadas na cidade, com exceção da
área central, sobrepondo, principalmente, aqueles núcleos habitacionais a serem
ainda urbanizados.
48
Em 2007, numa iniciativa da Secretaria de Ação Social e Cidadania do
Município, foi elaborado, pela PUC de São Paulo por meio do Centro de Estudos das
Desigualdades Socioterritoriais (Cedest) e do Instituto de Estudos Especiais (IEE), o
Mapa da Exclusão e Inclusão Social da Cidade de Diadema. Na metodologia
aplicada, são utilizadas três referências para os dados: o Índice de Discrepância
entre territórios (IDI), o Padrão Básico de Inclusão Social (PBI) que cria referências
para análise de uma condição básica e universal para a inclusão e o Índice de
Exclusão e Inclusão Social (IEX). Foram analisados os treze territórios do orçamento
participativo adotados na gestão da cidade.
Nos resultados do Mapa, consta que existe em Diadema baixa discrepância
entre territórios, o que sugere uma certa homogeneidade nas condições de vida da
população, e também se apresentaram baixos índices de inclusão social, revelando
MAPA
4
- Exclusão e Inclusão em Diadema - 2008
Fonte: Mapa da Exclusão e Inclusão de Diadema/PMD
49
que a referida homogeneidade tende a se dar mais sob as condições de exclusão do
que de inclusão. Outra conclusão é demonstrada com o IEX, em que o bairro de
Inamar aponta o maior índice de exclusão social, diferentemente do resultado do
IPVS, que apresenta, em porcentagem de famílias, a maior incidência de
vulnerabilidade no bairro do Canhema. A divergência é atribuída ao fato de que o
IEX considera dados do território e o IPVS trabalha mais com dados do indivíduo.
Alguns dados interessantes revelados pelo Mapa da Exclusão e Inclusão
Social são: no eixo autonomia, cujo indicador utilizado foi a renda de zero a três
salários mínimos, que se concentra nos bairros de Canhema, Inamar, Casa Grande
e Serraria, os dados são sempre citados na ordem da pior para a melhor; no eixo
qualidade de vida, nos dados levantados de infra-estrutura disponível, as piores
situações são as de Inamar e Eldorado, na densidade populacional, em primeiro,
aparece Inamar e, em segundo, Serraria, na situação de domicílio não próprio
aparecem Campanário e Serraria, que apresentam um contingente de 40% dos
domicílios não próprio, sendo que ocupam o terceiro e o quarto lugar, com 25%, os
bairros de Casa Grande e Conceição; no eixo desenvolvimento humano, que
trabalha com dados escolaridade, analfabetismo e sem instrução ligados à idade,
novamente o Inamar se apresenta na primeira posição, seguido do Promissão e
Serraria; no eixo eqüidade são os bairros Casa Grande, Inamar e Piraporinha que
concentram as piores situações, com mulheres responsáveis pelo domicílio, ou seja,
aquelas analfabetas e sem renda.
Outro dado relevante é que, segundo o Governo Federal, Diadema possuía,
em 2005, 11.720 famílias, em torno de 50 mil munícipes com renda per capita
inferior a R$ 120,00 (Cento e vinte reais), isto é, passíveis de serem atendidas nos
programas sociais, como o Bolsa-Família, representam demanda por políticas
públicas inclusivas, e são potenciais consumidores. Conforme dados, em 2008, da
Secretaria da Assistência Social e Cidadania são atendidas, com transferência de
renda, no Programa Bolsa Família 13.285 famílias, no Renda Cidadã 2.588 e com o
Benefício de Prestação Continuada 5.737 pessoas.
Quanto aos núcleos habitacionais, segundo dados da Sehab, em 2006, eles
somam 207 áreas, que ocupam aproximadamente 4,62% do território municipal e
comportam 25% da população da cidade. São 207 núcleos habitacionais, dos quais
50
Urbanizados
161
Em urbanização
32
Com intervenções pontuais
6
Remoção
8
TOTAL 207
Núcleos Habitacionais
77,78
%
3,86%
2,90%
15,46
%
Urbanizados
Em urbanização
Com intervenções pontuais
Remoção
161 já se encontram urbanizados e 32 em urbanização, seis com intervenções
pontuais e oito são áreas de remoção por risco.
No entanto, hoje, nos núcleos habitacionais urbanizados, as antigas favelas,
verifica-se uma nova realidade. Estão totalmente saneados, providos de acesso aos
serviços, atendidos com endereço, e, portanto, inseridos na malha da cidade. A
problemática que se apresenta é a co-habitação familiar, representada por um
número expressivo de pequenos lotes, nos quais são autoconstruídos três ou mais
pavimentos, tornando as moradias insalubres e sem ventilação. O objetivo é abrigar
outro ente da família, e passam a compor, assim, novamente, o déficit habitacional
da cidade, aquele calculado pela metragem quadrada adequada a cada pessoa
numa habitação.
Quanto à situação de violência, no resultado apresentado no mapa temático
de ocorrências elaborado pela Secretaria de Defesa Social, em que são levantados,
no período de janeiro a junho de 2006, os casos de tentativa de homicídio, tráfico e
porte de entorpecentes, e porte de armas, verifica-se que tais casos concentram-se
em três pontos estratégicos da cidade, ou seja, nos bairros do Serraria, Campanário
e Eldorado, fato que induz à avaliação de que esse tipo de ação aparece em
Fonte: Sehab-2006
GRÁFICO 3 – Estágio das Intervenções nos Núcleos Habitacionais em Diadema
51
determinados núcleos habitacionais não tanto por causa de sua situação de pobreza
ou falta de urbanização, mas também devido à sua localização estratégica na
cidade.
Conforme informações socioeconômicas referentes aos núcleos
habitacionais, verifica-se, através dos dados levantados em cadastros realizados
pela Sehab, entre os anos de 2005 e 2006, que a renda familiar média em núcleos
habitacionais urbanizados ou em estágio adiantado de urbanização é de dois
salários mínimos. Já nas áreas não-urbanizadas, aproximadamente 5% dos chefes
de família declaram renda zero, 11% percebem renda mensal de menos que um
salário mínimo, 48% recebem entre um e três salários mínimos.
O número de desempregados e subempregados, em ambas as situações, é
alto, sendo que uma média de 23% dos chefes de família trabalham no mercado
informal. Levantou-se, ainda, que 55% estão na faixa de idade de 26 a 40 anos e
aproximadamente 60% das famílias são chefiadas por mulheres. Quanto aos dados
de deficiência na família, população idosa e escolaridade, os dados assemelham-se
aos da cidade, salvo poucas comunidades, para as quais à distância de
equipamentos é longa e, como conseqüência, apresentam maior número pessoas
em idade escolar fora da escola, a exemplo do núcleo habitacional Joaninha, situado
em loteamento irregular em área de proteção ambiental.
Devido à pequena extensão territorial ocupada pelos núcleos habitacionais,
no município, a densidade populacional nessas áreas é seis vezes maior que a da
cidade, representando 14 m
2
por habitante
3
, quando, na cidade, é de 86 m
2
por
habitante
4
, dado que atribui à cidade a segunda maior densidade demográfica do
País e a primeira do Estado de São Paulo.
Observa-se a dimensão da densidade demográfica nos núcleos, quando
comparada à da cidade, a partir do número de habitantes por hectare (ha) dos
núcleos situados em bairros escolhidos aleatoriamente, como: Campanário - 147,6
hab./ha, Vila Nogueira - 188,8 hab./ha e Inamar- 190,5 hab./ha. Assim, subtraindo a
população dos núcleos, a densidade média na cidade é de 116 hab./ha, o que
3
Fonte: Sehab- 2006.
4
Fonte: IBGE- 2000.
52
significa 86 m² por habitante; nos núcleos habitacionais, a densidade é de 677
hab./ha, isto é, são 14 m² por habitante.
MAPA 5 - Densidade Demográfica por Núcleos Habitacionais (Média por Bairro)
Quanto aos Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (Ehis),
passados quase dez anos da implantação do primeiro projeto, o Rosa de
Luxemburgo, em Aeis-1, a Comissão de Licenciamento dos Empreendimentos
Habitacionais de Interesse Social realizou, em 2004, um diagnóstico e uma
avaliação dos empreendimentos já existentes e implantados pelas Associações e
Movimentos Sociais de Luta por Moradia.
ha= hectare (10.000 m2)
F
onte: FundaçãoSeade-2005/Sehab- 2006
Campanário Taboão
605,3 hab/ha 737,7 hab/ha
Piraporinha
442,8 hab/ha
Vila Nogueira
868,9 hab/ha
Casa Grande
714,6 hab/ha
Centro
860,0 hab/ha
Conceição
956,5 hab/ha
Serraria
558,1 hab/ha
Inamar
678,9 hab/ha
Eldorado
477,2 hab/ha
Canhema
548,3 hab/ha
53
MAPA 6 - Plano Diretor - Aeis 1 e Aeis 2 em 1994
Os 40 Ehis já haviam produzido 8.862 unidades habitacionais, com um
padrão de ocupação que gerou a densidade demográfica de 35 mil habitantes/km²,
ou seja, três vezes maior que o restante da cidade. A maioria das áreas indicadas
como Aeis foram ocupadas, restando poucos espaços livres destinados e
adequados para a produção de moradias.
Constata-se uma evolução das associações de luta por moradia, que
montaram estruturas de suporte aos seus associados para a elaboração, aprovação
e registro dos empreendimentos. Contudo, a implantação da maior parte dos
empreendimentos construídos por iniciativa das associações não foi executada em
conformidade com os projetos, pois deixaram de atender a uma série de requisitos
como, por exemplo, reservar áreas verdes e recuos para ventilação e iluminação.
Outro agravante, foi a atitude deliberada de algumas associações, em não respeitar
Fonte: PMD- 1994
54
efetivamente a lei de cadastramento do município, que define, em síntese, que tais
áreas estariam reservadas para atender à demanda de déficit habitacional do
município, verifica-se que ocorreu migração para as Aeis de demanda dos
municípios vizinhos.
Porém, esse diagnóstico de precariedade da qualidade das construções não
está restrito aos núcleos habitacionais ou Ehis. Em Diadema, verifica-se que 36,81%
dos domicílios da cidade, segundo a Fundação Seade (2005), não possuem a
composição mínima (quatro cômodos, sendo um deles destinado a banheiro ou
sanitário), ou seja, são moradias com espaços insuficientes para a densidade
habitacional.
O município, em função da sua extensão territorial e devido à ausência de
áreas livres para a produção de moradias, tem dificuldades em atender seu déficit
habitacional. Para levantar o déficit do município, foram utilizados os indicadores e a
metodologia adotada pela FJP, cujo conceito básico é o de necessidades
habitacionais. Essas teriam um caráter mais amplo e incluiriam ao déficit: a
necessidade de reposição total de unidades habitacionais precárias e o
atendimento à demanda reprimida, por meio da construção de novas unidades
habitacionais; a demanda demográfica, ou seja, a necessidade de construção de
novas unidades para atender ao crescimento demográfico no futuro; e, finalmente, a
inadequação, aquelas unidades habitacionais que apresentem certos tipos de
carência, mas que não impliquem a reconstrução total das unidades.
Fonte: Fundação Seade- 2005
GRÁFICO 4- Domicílio com Espaço Insuficiente no Estado de São Paulo, RMSP e
Município de Diadema
55
TABELA 5 - Déficit Habitacional em Diadema
TIPOLOGIAS DO DÉFICIT HABITACIONAL NÚMERO DE UNIDADES
Domicílios Improvisados* 547
Famílias Conviventes* 3.680
Domicílios Rústicos* 331
Cômodos Insuficientes*
4.158
Sub – Total
8.716
Moradias Precárias- Áreas de Remoção**
1.757
Total
10.473
Fontes: * Fundação João Pinheiro– Centro de Estatística e Informação (CEI): base Censo 2000
** Prefeitura do Município de Diadema – Secretaria de Habitação-2006
Em resumo, o conjunto das necessidades habitacionais seria estabelecido
pela equação: déficit, demanda demográfica e inadequação. O déficit aproximado
aqui levantado para Diadema é de 10.473 moradias, calculado pela soma de 8.716
moradias, que incluem a coabitação familiar, moradias com espaço insuficiente para
o número de moradores, e domicílios improvisados e rústicos, conforme dados da
FJP, e as 1.757 moradias precárias dos núcleos habitacionais com menos de 50
domicílios.
O número total de famílias residentes em situação precária, em favelas a
serem removidas ou urbanizadas, na cidade, totaliza 2.713 (Sehab, 2006), porém,
conforme metodologia do IBGE-2000, somente aquelas que residem em
aglomerados subnormais, com menos de 50 famílias, não estariam contabilizadas,
ou seja, 1.757 moradias.
Com relação à inadequação habitacional, a FJP, com base no Censo 2000,
aponta que há um total de 13.063 domicílios com inadequação fundiária, 16.168
domicílios com adensamento excessivo, 1.209 domicílios sem banheiro e 4.613
domicílios sem infra-estrutura (casas e apartamentos urbanos que não possuem um
ou mais serviços de infra-estrutura: rede de iluminação elétrica, rede geral de
abastecimento de água, rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica e
coleta de lixo).
56
Quanto à situação de aluguel, Diadema possui um total de 6.261 domicílios
alugados, dos quais 923 encontram-se em aglomerados subnormais.
Para enfrentar esses desafios, a gestão municipal, nos dois últimos períodos,
2001-2008, iniciou um processo de discussão sobre as tendências, diretrizes e
estratégias de desenvolvimento socioeconômico para Diadema, de forma articulada
com a versão atual do Plano Diretor, cuja última revisão foi aprovada pela Câmara
Municipal, em julho de 2008.
Em 2006, a Sehab realizou, em conjunto com representantes da sociedade
civil, do movimento organizado de luta por moradia, e lideranças locais, o 4º
Encontro Municipal de Política Urbana e Habitacional - Repensando os Rumos da
Cidade, com o objetivo principal de discutir a ação municipal no campo da Habitação
de Interesse Social e do Desenvolvimento Urbano Sustentável, considerando os
desafios postos pela realidade da cidade. Os resultados vêm subsidiando a
elaboração do Plano Municipal de Habitação, a ser implementado desde a
realização do encontro, em 2006, até 2012.
57
Capítulo 2
URBANIZAÇÃO DE FAVELAS EM DIADEMA - 1983 A 2008 –
“O RELATO DE UMA EXPERIÊNCIA”
É no embate relacional da política pública entre o governo e a sociedade
que se dará a ratificação ou o combate ao processo de exclusão social em
curso. Pensar na política pública a partir do território exige também um
estudo de revista à história, ao cotidiano e ao universo cultural da
população que vive neste território.
DIRCE KOGA (2003:25)
No início da década de 1980, a imagem da cidade de Diadema era associada
à de um grande acampamento, sem as mínimas condições de infra-estrutura urbana.
A pavimentação e a iluminação pública restringiam-se às poucas ruas do centro e a
maioria da população não era atendida por redes de água e de esgoto.
O principal objetivo do Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados –
(MDDF), no ABC, já era pela urbanização e a posse da terra. Uma das lutas
importantes em sua unificação foi a reivindicação de rede de água à Empresa de
Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp) e ao Palácio do Governo do
Estado.
A partir de 1983, com sucessivos governos democráticos e populares eleitos
sob a sigla do Partido dos Trabalhadores (PT) para administrar Diadema, houve uma
importante inversão de prioridades na gestão do orçamento, com maciço
investimento na área social, que fez a cidade ser reconhecida por seus programas.
Naquele primeiro momento, destaca-se a criação do Programa de Urbanização de
Favelas, em 1983, que desde então se firmou como prioritário na área habitacional
até o período atual, porém, não distanciado do processo maior de discussão e
implantação da política urbana no município.
58
A cidade registra, em 2008, segundo dados da Sehab atualizados, 207
núcleos de favelas, sendo 82% urbanizados, ou seja, com infra-estrutura básica
implantada, parcelamento urbanístico definido, redes de água, luz, esgoto e
pavimentação; quanto à situação fundiária, dos 149 que se encontram em área
pública, 124 já obtiveram, autorizadas por lei, a outorga do título de Concessão do
Direito Real de Uso (CDRU).
5
Num documento que avalia a gestão e a execução das políticas públicas
6
,
elaborado pela Secretaria de Habitação (Sehab), em 1996, e que considera os
períodos administrados pelos governos democráticos e populares do PT, consta
que, desde 1983, a cidade tem enfrentado o desafio de democratizar a
Administração municipal, por meio de canais e mecanismos de participação da
sociedade, na perspectiva de fortalecimento do poder local.
5
Fonte: Prefeitura Municipal de Diadema. Secretaria de Habitação. Departamento de Regularização
Fundiária. 2008.
6
Prefeitura Municipal de Diadema. Avaliação da participação popular na gestão da política
habitacional de Diadema. 1996, p.1.
FIGURA
9
-
Fase Inicial de Urbanização
NH Sant’ana
FIGURA 10
-
NH Sant’ana Urbanizado
Fonte: Acervo Sehab-1989
Fonte: Acervo Sehab-1992
59
FIGURA 11
-
Alojamento Betel
Assembléia de Adesão ao Projeto
O mesmo documento sugere que as experiências democráticas, com a
participação direta e representativa da população, abrem canais e deflagram
processos que superam os vícios de autoritarismo, paternalismo e clientelismo na
relação entre Estado e sociedade e avançam na consolidação da cidadania. Assim,
as administrações em Diadema apontaram para:
- uma nova ética no trato político, tanto por parte dos governantes como da
sociedade civil, centrada na responsabilidade social e no reconhecimento da
diversidade e da pluralidade dos diversos atores;
- publicização dos conflitos entre os diversos interesses da sociedade civil, inerentes
ao processo participativo, de maneira a imprimir transparência às ações do
governo;
- acesso às informações sobre a gestão municipal;
- partilha de poder, ou seja, a participação para elaborar e decidir as políticas
públicas.
Desta forma, a política habitacional envolve atividades e iniciativas que, além
de priorizar a urbanização de favelas e a democratização do acesso ao solo,
imprimem nas suas metas a construção da cidadania.
FIGURA 12
-
Atividade com
Adolescentes- NH Novo Habitat
Fonte: Acervo Sehab-2006
Fonte: Acervo Sehab-2005
60
O direito à cidade, nesse documento, afirma-se como a valorização das ações
coletivas voltadas à conquista de melhores condições de moradia, do meio ambiente
urbano e do incentivo às várias formas de auto-organização da população.
Nessa perspectiva, um dos pressupostos básicos para implantar a política
habitacional foi a criação de mecanismos de controle social e de co-gestão, para
fortalecer a autonomia das organizações populares e a sua integração à política de
desenvolvimento urbano, de forma a instrumentalizar a função social da terra e da
cidade.
Para examinar o processo de realização dessa política para Urbanização de
Favelas em Diadema, foram recortados cinco períodos que caracterizaram as
diversas gestões municipais de 1983 a 2008. Cada período corresponde a uma
gestão administrativa, salvo o último período, onde duas gestões foram agregadas
em um único período, por tratar-se do mesmo prefeito reeleito e linha de
administração similar.
Foi necessário realizar um levantamento minucioso de documentos, registros
e dados do Programa de Urbanização de Favelas bem como, foram realizadas
entrevistas semi-estruturadas que seguiu um roteiro elaborado conjuntamente com
os interlocutores escolhidos para participar da pesquisa. A definição dos
entrevistados foi criteriosa, balizada na necessidade de contatarmos quem
conhecesse a história das urbanizações das favelas em Diadema, que tivesse
participado na condução da política, tivesse envolvimento com a cidade,
representasse diferentes formações profissionais e tivesse ocupado diversos papéis
no processo.
Desta forma, chegamos ao grupo de entrevistados que, como poderá ser
constatado no texto que segue, ora contribuíram com reveladores depoimentos ora
com importantes debates na reflexão e interlocução da pesquisa, com certeza,
grandes companheiros e posso dizer “amigos” na difícil caminhada pela construção
de políticas públicas coerentes na defesa da justiça social. São eles:
- Josemundo Dário Queiroz (Josa), morador da cidade desde 1970, é secretário de
Habitação desde 2001. No período de 1990 a 2000, foi membro do movimento de
61
moradia da cidade, sendo eleito conselheiro do Fumapis por duas gestões
consecutivas, representando a regional norte. É membro atuante do diretório
municipal do Partido dos Trabalhadores, filiado desde 1993 e filho do vereador Zé do
Norte;
- Licio Gonzaga Lobo Júnior, arquiteto e antigo morador da cidade. É funcionário
público de carreira da Prefeitura de Diadema; exerce atualmente o cargo de
arquiteto no Departamento de Desenvolvimento Urbano. No período de 1989 a
1992, foi Diretor do Departamento de Planejamento, respondendo pela Divisão de
Habitação e, no período de 1993 a 1996, foi secretário de Governo. Em 1997, foi
demitido pelo então Prefeito Gilson Menezes, sendo reincorporado, por decisão
judicial. É membro antigo e atuante do diretório municipal do Partido dos
Trabalhadores. Fora da Prefeitura de Diadema, já trabalhou como arquiteto na
Prefeitura de Mauá; exerceu a função de assessor parlamentar na Assembléia
Legislativa do Estado de São Paulo e também assessorou algumas Associações de
Moradia na cidade de Diadema;
- Selma Scarambone, mestre em tecnologia ambiental pelo Instituto de Pesquisas
Tecnológicas, é antiga moradora da cidade de Diadema. Trabalhou na prefeitura
como estagiária de arquitetura no Serviço de Urbanização de Favelas, no período de
1983 a 1988. Em 1989, assumiu, como arquiteta, a chefia do Serviço de
Urbanização de Favelas, cargo que ocupou até 1992; de 1993 a 1996 trabalhou na
Secretaria de Governo com ações do orçamento participativo. Em 1998, assumiu
cargo de arquiteta na Prefeitura de Santo André, onde atualmente exerce a função
de Assistente da Diretoria de Meio Ambiente;
- Leonir Viana dos Santos é moradora da cidade há mais de 30 anos. Funcionária da
Prefeitura de Diadema desde 1989, trabalhou durante um período na Secretaria de
Educação, na função de educadora e, posteriormente, por concurso, assumiu o
cargo de assistente social no Departamento de Regularização Fundiária do
Município de Diadema. O Departamento de Regularização Fundiária desde sua
criação, em 1989, esteve ligado à estrutura administrativa da Secretaria de Assuntos
Jurídicos; em 2005, com a reforma administrativa, passou a fazer parte do corpo da
Secretaria de Habitação.
62
Na aplicação da pesquisa, foram pactuadas e realizadas cinco questões,
abaixo relacionadas:
- Fazendo uma retrospectiva da política habitacional de 1983 a 2008, quais os
pontos negativos e positivos dos instrumentos utilizados e programas
desenvolvidos? Objetivar as diferenças e semelhanças adotadas pela Prefeitura de
Diadema para os núcleos.
- Como classificaria a política adotada em diferentes períodos, considerando como
variáveis ou determinantes na gestão: a prioridade na política habitacional para a
demanda dos núcleos, o investimento na estrutura administrativa, a criação e a
aplicação de instrumentos legais e de controle, o financiamento para a área, a
forma de interlocução com os usuários dos serviços, o grau de satisfação em
relação aos resultados, entre outros. Identificar as continuidades e
descontinuidades da política habitacional nos diferentes períodos.
- Numa análise de cidade e de atendimento ao direito básico, que é o da moradia,
como se vê o resultado, durante os diferentes períodos, com relação à conquista
desse direito, da qualidade de vida, da mudança nas condições dos moradores, do
acesso aos serviços e da inclusão. Levar em conta fatores internos e externos ao
município.
- Considerando que o investimento em habitação é uma responsabilidade das três
instâncias de governo, como ocorreu seu financiamento entre 1983 e 2008?
- Explanar sobre habitação como direito universal e, se possível, relacionar com o
atendimento em núcleos habitacionais. Considerações livres
A seguir, faremos o resgate da experiência acumulada pelo Programa de
Urbanização de Favelas em Diadema em cada um dos cinco períodos
administrativos assim subdivididos: 1983 a 1988; de 1989 a 1992; de 1993 a 1196;
de 1997 a 2000 e de 2001 aos dias atuais, 2008.
2.1 PRIMEIRO PERÍODO - EXPERIMENTAL - GOVERNO GILSON MENEZES
(1983-1988)
A primeira vitória do PT, nas eleições de 1982, nos Municípios de Diadema
(SP) e Santa Quitéria (MA), transformou-se num marco histórico no País,
simbolizando uma conquista dos movimentos sociais de base e da classe
trabalhadora. O fato impulsionava os respectivos governos a adotarem uma nova
63
forma de gestão, além de atribuir responsabilidade para com a população no sentido
de definir prioridades e rumos para as políticas sociais, direcionadas, principalmente,
às camadas de menor renda.
Segundo Queiroz, 2008:
No período de 83, estabeleceu-se uma série de desafios, porque a
situação da cidade possibilitava. Nós tínhamos uma cidade que tinha, por
parte do Poder Público, investimentos grandes nas regiões centrais, e
tínhamos falta de investimentos nas regiões periféricas. Isso culminando
com a vitória de um partido que se propunha a trabalhar as questões
sociais, esse foi o norte da campanha e acabou criando uma condição
bastante favorável e um desafio enorme tanto para o Poder Público quanto
para os movimentos organizados.
Essa vitória significou um rompimento com as políticas conservadoras que
governavam a cidade, fundamentadas no absoluto desprezo pela problemática
social que revestia a área de habitação.
Assim, dentre os principais investimentos nas políticas sociais, um desafio a
ser enfrentado pelo governo, naquele momento, foi a criação do Programa de
Urbanização de Favelas já no primeiro ano de governo, em 1983. Com a chegada
ao poder da administração democrática e popular, essa foi uma ação prioritária da
Política de Habitação, pela dimensão e expressão da sua demanda.
Em seu depoimento, 2008, Lobo, resgata historicamente o Programa de
Urbanização de Favelas, atribuindo-lhe como traço mais significativo seu caráter
amplo, a intencionalidade expressa de atender o maior número de pessoas possível,
estar aberto a atuar no universo da demanda, sem recortes a priori. Enfatizou a
intervenção como postura distintiva e nova dos anos iniciais da década de 1980,
pois inexistiam exemplos de ações construtivas do Poder Público no interior das
favelas. As registradas eram absolutamente pontuais e episódicas. Lembra que a
regra era a ação repressiva, pois considerava-se a favela como anomalia a ser
extirpada do tecido urbano.
64
Destaca, ainda, que a atitude política da nova Administração foi determinante
para trazer à tona o direito à moradia digna para todos, colocando-se o desafio de
urbanizar as favelas. Registra que o conceito de urbanização de favelas não fazia
parte do repertório da população favelada naquele tempo. A reivindicação concreta
dos cidadãos das favelas era apenas a regularização e a instalação de água e
energia elétrica. A esse respeito, havia um contencioso anterior com as
concessionárias de serviços públicos que desconsideravam completamente as
favelas como objeto de atendimento. Também as administrações antecedentes já
haviam se confrontado com as reivindicações de regularização das ligações por
parte do MDDF.
Relembra que o próprio movimento não cogitava reivindicar a urbanização.
Essa concepção partiu da equipe técnica que assumiu a direção do Departamento
de Planejamento, à época encarregada do planejamento urbano e habitacional.
Lobo afirma que o arquiteto Luis Fingermann teve especial importância na
concepção e condução do programa e deu início aos trabalhos com alguns
estagiários de arquitetura e dois funcionários públicos encarregados de organizar e
intermediar a relação com a Sabesp e a Eletropaulo. O serviço contava, também,
Fonte: Acervo Sehab- 1983
FIGURA 13
-
NH Vila Alice e NH Vila Cláudia
65
com o apoio indireto do setor de topografia. A equipe era modesta, porém, coesa e
condizente com o estágio e com as condições do programa, motivada ideológica e
profissionalmente, com clareza de métodos e objetivos.
Lobo conclui dizendo que este período inicial pode ser caracterizado como de
“convencimento da população” quanto às vantagens do programa. Afirma que era
preciso convencer, pois haveria radical mudança no status quo da favela. Os
barracos teriam que ser desmontados e remontados conforme definição do novo
parcelamento, de modo a possibilitar a abertura de vielas e redesenho dos lotes.
Recorda que o conflito nas primeiras urbanizações foi expressivo, dados a
insegurança e o inusitado da operação, pois aqueles que detinham grandes
extensões de terra tendiam a impor obstáculos ao parcelamento.
Do ponto de vista da legislação urbana, as favelas eram entendidas como
ocupações irregulares. Assim, o programa assumido pela Prefeitura significou o
reconhecimento do direito à moradia e, portanto, de posse da terra. A opção do
município foi respeitar o direito das famílias continuarem vivendo no local em que
estavam, desde que não apresentasse risco e que existissem condições para
executar obras de reorganização espacial.
As primeiras propostas de urbanização eram a realização de obras e outras
intervenções a fim de erradicar riscos e a promoção do acesso a condições de
habitabilidade dignas, que compreendiam: parcelamento ou redefinição dos lotes
para remanejar famílias; saneamento com ligações de água e redes de esgoto; e
melhoria das condições de risco, privilegiando, principalmente, o distanciamento de
córregos.
Os projetos eram desenvolvidos de forma precária e contavam apenas com
alguns levantamentos físicos feitos por uma pequena equipe de topografia. A
maioria das obras era realizada em sistema de mutirão e por Administração direta,
intervindo eminentemente em áreas de propriedade municipal, com recursos da
prefeitura. Uma nova forma de projetar e construir obras públicas se fez necessária,
acumulando novos conhecimentos e instrumentos.
66
Quanto aos parâmetros para a urbanização, foram adotados padrões
mínimos, considerando o adensamento dos núcleos e a ausência de áreas livres
para a remoção de parcela das famílias. No entanto, embora mínimos, não deixavam
de atender às condições de habitabilidade, provendo um lote com capacidade de
comportar um sobrado com sala, cozinha, banheiro e dois quartos, com recuos e
ventilação, além de abertura de viários para a chegada de infra-estrutura e acesso a
ambulância, coleta de lixo e outros serviços.
Sobre a definição dos padrões, Lobo (2008) comenta:
Havia maximização da ocupação, lotes mínimos de 42m
2
, determinados
fundamentalmente pelas testadas de 3,5 m, vielas com largura mínima de
4 m (exigência da Eletropaulo para a regularização das redes de energia
elétrica). A definição deste padrão teve a ver com o entendimento de que,
para viabilizar o programa, seria necessário efetuar uma “ação de grande
envergadura, que atacasse o problema em sua escala”. Assim, por óbvio,
as remoções deveriam ser absolutamente minimizadas, o esforço seria
sempre de efetuar o atendimento da população em sua área de origem.
Interessante observar que mesmo com esta diretriz, procurava-se garantir,
nos “planos de urbanização”, espaços públicos que, no mais das vezes,
viriam a se tornar “centros comunitários”. Em vários planos, há também
espaços públicos abertos, praças e pátios. Observar que, nesta época,
não havia nenhuma legislação específica a respeito. Assim, os padrões
foram fixados no correr das primeiras experiências e, a seguir,
consolidados em normas adotadas como padrão de projeto, mas nunca
formalmente institucionalizadas durante todo este primeiro período.
Percebe-se que algumas premissas na definição de padrões eram exigências
externas, como as da Eletropaulo e da Sabesp, a fim de efetivar as melhorias
desejadas pela população. O fio condutor foi a construção do interesse público a
partir do contínuo diálogo entre a equipe técnica e os representantes dos moradores.
A diminuição dos padrões tradicionais de 125 m² por família, a urbanização
em zoneamento industrial e outras ações do programa infligiam a legislação
municipal e foram alvo de críticas por parte de vereadores da oposição à época,
67
provocando embates e processos de convencimento dessas lideranças para evitar
confronto na câmara municipal. Naquele momento, ainda não eram feitas
urbanizações em locais particulares e na região de mananciais, dado o universo de
áreas públicas às quais eram direcionadas as primeiras intervenções.
A política urbana e habitacional, de 1983 a 1988, restringiu-se à ação direta
nas favelas para propiciar melhores condições de vida aos moradores. O programa
era gerido, inicialmente, pela diretoria de planejamento, cujas ações eram focadas à
habitação e controle urbano.
Com poucos recursos e estrutura, a equipe técnica subdividia suas atividades
pelas regiões norte, sul, leste e oeste. Essa classificação era utilizada para distribuir
planos de ação, discutir prioridades e organizar a comunidade e tornou-se uma
referência entre prefeitura e os movimentos de luta por habitação da cidade.
O Programa de Urbanização de Favelas privilegiava os espaços de
participação e decisão estabelecidos com os movimentos e a população beneficiada,
pois as intervenções eram discutidas com as comunidades. Havia a participação
pulverizada de lideranças de alguns núcleos no MDDF e existia somente uma
associação regional de favela, a Norte.
Entretanto, a cada núcleo destacado para a realização de melhorias, quando
sua comunidade não era organizada, formava-se uma comissão de representantes
para estabelecer diálogo sobre as propostas. Essas comissões foram, inicialmente,
articuladas pelo Movimento de Defesa das Favelas e lideranças da Igreja Católica e,
a partir da ação do programa, começaram também a ser estimuladas pelo Poder
Público municipal. O MDDF atuava na busca de recursos, principalmente do governo
estadual, porém, sem efetuar grande “eco”, a não ser nas negociações com as
companhias de água e luz.
A prática adotada pela Administração, de legitimar as comissões internas
eleitas pela população como interlocutoras da prefeitura no trabalho de
urbanização, foi importante para legitimar a idéia de interesse coletivo se
sobrepondo ao interesse individual na condução das operações, o que,
pouco a pouco, foi demovendo as resistências e oposições. Com o tempo,
68
na prática, alguns meses e as primeiras experiências concretizadas, a
urbanização foi sendo apropriada pela população como uma conquista,
algo positivo a ser perseguido, um novo patamar de estar na cidade
.
(LOBO, 2008)
Quanto à participação, Queiroz comenta que havia uma nova aproximação do
Poder Público à realidade, as reuniões não se deram somente nas instalações da
prefeitura, mas nos bairros, para levantar reivindicações e ansiedades das pessoas
e, como novidade, começou-se a discutir o orçamento público com a população.
Destaca que existia uma condição extremamente favorável na relação com as
lideranças e que o movimento popular por moradia se fortaleceu e se ampliou,
envolvendo-se em outras lutas sociais como a de saúde e transporte.
A participação popular era intensa nas plenárias regulares para a urbanização
das favelas. Eram comuns os mutirões de demolição e reconstrução de barracos,
com vizinhos e amigos ajudando-se mutuamente.
FIGURA 14 - Ato por Moradia - Associação de Moradores de Favela de Diadema
Fonte: Acervo Sehab- 1987
69
Isso era um eixo condutor do programa e foi incorporado como parte
fundamental nas atividades desenvolvidas pelos técnicos desde a discussão dos
projetos até a implantação das obras. No que se refere ao acompanhamento de
profissional da área do Serviço Social, até 1985, era pontual, principalmente na
realização de cadastros ou em atendimentos nas situações de risco por
desmoronamento ou enchentes, quando ocorria uma interface com as assistentes
sociais do Departamento de Promoção Humana, numa ação emergencial e
assistencial.
Conforme histórico, em 1985, a partir de uma crise de governo, numa
deliberação do Gabinete do prefeito Gilson Menezes, o serviço de urbanização de
favelas foi transferido para a Diretoria de Promoção Humana, permanecendo ali por
pouco tempo e reintegrado ao Departamento de Planejamento antes do término do
mesmo mandato. Apesar do curto período, foi importante para o prefeito entender
que “ações para os mais pobres”, como creches e habitação, não deveriam ser
nucleadas em uma só área de gestão, como se os mais pobres não fossem
cidadãos iguais aos demais munícipes, que necessitavam de apoio e não benesse.
Sobre o episódio, Lobo em suas considerações, lembra que pela participação
popular intensa e pela rápida resposta concreta dos primeiros meses de
implantação, o programa logo passou a ser objeto de disputa política no interior da
Administração. Não se deteve em detalhar o desenrolar da crise, mas assegura que
dela resultou a saída da primeira equipe de urbanização, juntamente com toda a
direção do Departamento de Planejamento.
Registra que um dos resultados foi a já referida transferência da urbanização
de favelas para o Departamento de Promoção Humana, sob o argumento de maior
afinidade do setor com a temática. No entanto, conforme analisa Lobo, tratava-se de
uma dimensão da luta política que se travava entre o grupo mais ligado ao prefeito e
o que atuava no Departamento de Planejamento que, na visão daqueles, tinha
demasiada independência e protagonismo.
Uma disputa interna no alto comando da Administração, de baixa intensidade
no início, mas bastante cruenta no final, quando se consolidou de forma pública e
virulenta entre o grupo do prefeito e a maioria do diretório municipal e da bancada de
70
vereadores do PT, que desde o início do governo se colocava em oposição aberta e
pública ao prefeito Gilson Menezes, que acabou por se desvincular do partido.
Após poucos meses, o Programa de Urbanização de Favelas já era uma
realidade política e administrativa capaz de gerar confrontos e disputas marcantes.
Do ponto de vista da população, a própria existência do programa era sentida como
uma conquista, um ponto de apoio para obter melhorias e transformações. O nível
de mobilização e organização popular que se consolidara foi importante para
garantir que não houvesse interrupção na sua condução com a mudança de órgão
responsável pela sua gestão.
Avalia Lobo que, apesar da crise, as mudanças reais do ponto de vista do
projeto urbanístico não foram substantivas, pois já vinha se consolidando o jeito de
trabalhar e a população havia se acostumado a um novo padrão de atendimento.
Talvez, a mudança tenha sido maior na postura da Administração em relação à auto-
organização popular, uma mudança sutil, mas perceptível, um certo “freio” no
processo que se desenhava, de construção de processos mais coletivos, para adotar
um estilo mais tradicional, com a introdução de algum clientelismo nas relações com
as comissões de representantes dos núcleos.
Outra diretriz essencial nesta primeira fase foi a integração com a Ação
Jurídica de Regularização Fundiária, para o reconhecimento do direito à posse e a
necessidade de integrar os núcleos urbanizados à cidade. Diadema foi pioneira na
aprovação da lei de CDRU, encaminhada por iniciativa do governo municipal. Sua
elaboração e aprovação contaram com ampla participação popular e tornaram-se um
marco para a cidade e para o Movimento de Moradia do País, de uma forma geral,
tendo sido aprovada com a presença maciça de lideranças e populares.
A lei estabelece alguns padrões mínimos para urbanização e incorporação
dos núcleos à cidade, como: lote de 42m
2
, recuos, ventilação e edificações somente
até o segundo pavimento. Os procedimentos de CDRU consistem na definição, em
projeto-lei, da desafetação das áreas públicas municipais, desincorporando-as da
categoria de bens públicos de uso comum do povo e transferindo-as para a
categoria de bens patrimoniais disponíveis do município, seguida da outorga da
71
concessão por 90 anos, ou seja, a propriedade da terra passa de uso comum para
uso dominial.
A primeira CDRU foi aprovada em 1985, Lei nº 819, e beneficiou 19 áreas,
em que residiam 1.398 famílias. Em 1988, é aprovada a Lei nº 975, que incorporou
outras 31 áreas, beneficiando mais 2.135 famílias, garantindo a segurança na posse
para os moradores, embora a maioria destes títulos (2.879) somente pudesse ser
entregue entre os anos de 1991 e 1992 e, o restante (654), entre 1993 e 1995.
O primeiro registro em cartório de uma CDRU também ocorreu somente no
governo posterior e, dada a morosidade e outras dificuldades, até 2008 existem
somente três áreas com CDRU registradas. O Anexo A traz um quadro das
informações sobre os núcleos habitacionais, em que constam as leis, o número de
beneficiários e as respectivas datas de entrega da CDRU.
Quando o governo assumiu, em 1983, eram contabilizados 128 núcleos
habitacionais. Até 1988 a prioridade das intervenções do programa em núcleos
habitacionais que ocupavam áreas públicas justificou-se em função do grande
universo de áreas públicas com necessidade de intervenção, contrapondo-se à falta
de instrumental jurídico para intervenções em áreas de propriedades particulares
ocupadas.
Fonte: Acervo Sehab,1988
Fonte: Acervo Sehab,1988
FIGURA 15
-
NH Maria Tereza
Área Com Título e CDRU
FIGURA 16
-
NH Maria Tereza
1ª CDRU Registrada em Cartório
72
De 1983 a 1988, as ações do programa ocorreram em 78 núcleos, de forma
distribuída nas regiões norte, sul, leste e oeste, respectivamente em 28, 5, 19 e 26
áreas, sendo concluídas as urbanizações em 16 delas. Das intervenções, houve
menor intensidade na região sul, onde estão as áreas de Eldorado e Inamar, por
dois motivos: a localização em mananciais e o menor peso da região quanto ao
número absoluto de famílias moradoras em núcleos, sendo que eram contabilizados
46 núcleos na região norte, 25 na leste, 24 na oeste e 33 na sul.
Embora experiência pioneira e de forte prioridade, o Programa de
Urbanização de Favelas, pela total ausência de financiamentos estadual e federal,
em função do recurso municipal insuficiente, caracterizou-se, principalmente, pelo
parcelamento e reconhecimento à posse, tendo dificuldade na concretização dos
processos de urbanização dos núcleos nos quais realizou parcialmente as
intervenções que demandavam ainda obras de maior gasto, como pavimentação,
iluminação pública, além de outras.
Nunca é demais lembrar que os maiores investimentos no programa, no
período, foram protagonizados pelos próprios moradores, que
praticamente demoliram suas casas (barracos) e as reconstruíram nos
lotes demarcados pelo novo parcelamento, a maioria, de início, com
“madeirites”, mas logo com alvenaria.
(LOBO, 2008)
Como participante deste processo inicial, Scarambone caracteriza o período
de 1983 a 1988 retomando pontos positivos e negativos do modelo. Como positivos,
destaca a vontade política de mudança, a existência de uma organização prévia do
MDDF, a facilidade de urbanizar, pois as casas eram de fácil realocação, por serem
de madeira, e o respeito ao investimento daqueles que haviam construído em
alvenaria, preservando o máximo da construção no estudo do projeto.
Como negativos, cita a falta de estrutura, a mão-de-obra técnica reduzida e o
escasso orçamento para implantação de infra-estrutura e demais serviços. A
discussão da casa e a orientação técnica não acompanhavam a dimensão de
autoconstruções desencadeadas pelo programa, levando o morador a construir de
maneira precária, e não restava espaço para equipamentos, pois era priorizado o
atendimento à moradia sem planejamento para remoção.
73
Scarambone relembra a discussão sobre os padrões de urbanização, e a
adoção do padrão de 4 metros para a abertura de vielas referia-se ao espaço
mínimo exigido para a entrada de máquina para implantar as redes de água e
elétrica, quanto ao tamanho de lote, o mínimo adotado era de 42m² (3,50 X 12,00
m). Retoma fato curioso ao citar que essa metragem resultou da média entre a
metragem quadrada das áreas ocupadas em todo o município e o número de
famílias moradoras, obtendo, novamente, um padrão que fluiu das condições
objetivas.
Resguardadas as críticas feitas por Selma ao acompanhamento da
autoconstrução nos núcleos urbanizados, no período de 1983 a 1988, também foi
implementado o Programa de Apoio à Autoconstrução. Sua concepção estava
relacionada ao padrão de urbanização dominante na cidade. A população de origem
operária, ligada ao mercado de trabalho formal, costumava resolver o problema da
habitação com a compra de pequenos lotes de 125 m
2
em loteamentos antigos ou
recém-implantados, grande parte deles irregulares e carentes de infra-estrutura
básica. O comprometimento da renda com o pagamento do terreno e os gastos de
subsistência levavam grande parte a adotar a prática da autoconstrução, atuando
com a própria mão-de-obra associada à de vizinhos e parentes.
O Programa de Apoio à Autoconstrução, inicialmente denominado Prohab, foi
concebido para oferecer assistência técnica no projeto e na construção das casas,
garantindo a qualidade e estabilidade das construções, economia na compra de
material e regularização jurídica das edificações, e combater à informalidade e à
clandestinidade, que era notória, nessa atividade devido à dificuldade de parte da
população em arcar com os custos de contratação de engenheiros ou arquitetos
responsáveis técnicos pelas obras.
Os critérios para atendimento eram: possuir uma renda salarial de até cinco
salários mínimos e área máxima construída de 70 m
2
, que era a referência para
isenção de pagamento do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) devido pela
construção. A abrangência do programa não mantinha relação com a totalidade da
atividade construtiva residencial da época, mas era bastante significativa porque,
além da orientação com plantas especiais para os lotes urbanizados nos núcleos,
atendia uma parcela trabalhadora que não morava nas favelas.
74
É importante registrar que, nesse período da década de 1980, foi iniciada uma
ocupação dirigida por alguns grupos organizados em áreas particulares, como forma
de garantir habitação, uma vez que as áreas públicas já se encontravam, na sua
maior parte, ocupadas. Abordando o aspecto da interferência do Poder Legislativo,
de 1983 a 1988, Queiroz comenta:
Nesse período, o legislativo era extremamente basista. Por demais
representativo, era composto por vereadores que defendiam segmentos
da sociedade, eram das regiões e discutiam a questão. Nove vereadores,
pelo menos, eram de esquerda. Tinha uma linha do legislativo que
contribuiu muito. Tínhamos também um fator que eu acho que nós não
podemos deixar passar em branco, que foi um aumento significativo das
ocupações no Município de Diadema, o fato de ter entrado uma
Administração e criado essa expectativa da regularização dos núcleos
também gerou outro movimento, foi o período que nós tivemos mais
ocupações de áreas no município.
7
Os anos de 1983 a 1988 foram decisivos e importantes para desencadear as
ações do Programa de Urbanização de Favelas, que se tornou a principal atividade
do município na área habitacional. Conforme reflexão conjunta com interlocutores, o
7
Observa-se nessa foto que a família mantinha a construção original de madeira em parte do lote e
construía a moradia em alvenaria em etapas, prática recorrente nos núcleos habitacionais em
processo de urbanização.
FIGURA 17
-
NH Canhema:
Abertura de Viário e Realocação
de Barracos
FIGURA 18
-
NH Dom João VI:
Mutirão de Autoconstrução de
Moradia
Fonte: Acervo Sehab,1983
Fonte: Acervo Sehab,1984
75
período pode ser definido como de aprendizado, que envolveu convencimento da
população, vontade política de mudança e, principalmente, a criação de um novo
código de trabalho entre prefeitura, população beneficiária e movimento organizado.
2.2 SEGUNDO PERÍODO - DO AMADURECIMENTO - GOVERNO JOSÉ
AUGUSTO DA SILVA RAMOS (1989-1992)
Compreendido entre 1989 e 1992, aqui denominado como o período da
transição e do amadurecimento, a intervenção nas favelas continuou a ser prioridade
de intervenção, porém, no que se refere à estrutura administrativa, a política pública
de habitação volta a ser coordenada pelo Departamento de Planejamento.
Conforme observação feita por Lobo (2008), a mudança na gestão do
programa, em 1984, firmou-se como um marco significativo, dentre outros motivos
que levaram Gilson Menezes a romper com o PT. Na administração seguinte, 1989 a
1992, dirigida pelo então candidato do PT, José Augusto da Silva Ramos, o fato
ocasionou que o Programa de Urbanização de Favelas voltasse a ficar sob a
responsabilidade do Departamento de Planejamento, assim como o tratamento de
todas as questões ligadas à habitação e ao urbanismo.
Como no período anterior, continuam as ações de reparcelamento do solo,
demolições e reconstrução de unidades habitacionais, cujo trabalho é feito com o
auxílio da topografia, para o levantamento e demarcação dos lotes. É mantida a
elaboração de um plano de urbanização, que é debatido com a população, assim
como a dinâmica de demolição e reconstrução dos barracos-casas. Porém, há um
aumento significativo dos investimentos em obras de infra-estrutura, que passa a
incluir: pavimentação, construção de muros de arrimo para contenção de riscos
geotécnicos, galerias, canalização de córregos, dentre outras.
As obras eram executadas por administração direta, com equipe operacional
do Departamento de Obras. A novidade se deu em termos da tentativa de introduzir
padrões construtivos nas obras de infra-estrutura, esforço parcialmente bem-
sucedido devido à diversidade das situações, que demandavam, muitas vezes,
soluções específicas.
76
Uma característica importante que marcou esta fase foi o novo tipo de
intervenção urbanística que ganhou relevo: a implantação de novas obras
de infra-estrutura como pavimentação, drenagem, escadarias e muros de
contenção. De certa forma foi uma “continuidade natural” do processo de
urbanização, pois vencida a etapa de remanejamento dos lotes e
reconstrução das unidades (às expensas dos próprios moradores) era
chegada a hora de introduzir novas melhorias de forma a qualificar a
urbanização e evitar a ocorrência de situações de risco. Ao lado deste tipo
de intervenção, concomitantemente, em outras áreas o processo de
urbanização era iniciado. Os mutirões de trabalho da população tiveram
continuidade, envolvendo inclusive obras de infra-estrutura, principalmente
pavimentação com elementos de concreto intertravados (bloquetes) em
várias áreas. Foram ensaiadas também algumas soluções arquitetônicas
com elementos pré-moldados em escadarias e canaletas de drenagem.
(LOBO, 2008)
Nessa perspectiva de avanço, algumas obras foram executadas a partir de
projetos executivos, com a contratação de empreiteiras, para algumas intervenções
Fonte: Acervo Sehab,1991 Fonte: Acervo Sehab,1992
FIGURA 19
-
NH Itália:
Mutirão de Drenagem e
Esgoto
FIGURA 20
-
NH Itália: Plano Comunitário de
Pavimentação
77
mais complexas; no entanto, continuaram as intervenções em sistema de mutirão e
por administração direta da prefeitura. É importante lembrar que, em 1989, primeiro
ano dessa gestão, aproximadamente 80% das ruas da cidade ainda não estavam
asfaltadas, inclusive as vias oficiais, e 50% também estavam desprovidas de
iluminação pública. Restavam, ainda, vários serviços de infra-estrutura básica a
serem implantados na cidade chamada como “Cidade Legal”.
Com a reestruturação administrativa, em 1989, no Departamento de
Planejamento foi criada uma Divisão de Habitação, que reincorporava o Serviço de
Urbanização de Favelas, e se tornava, portanto, a responsável pela gestão da
política para a área. Assim, embora a urbanização de favelas, pelo volume de
trabalho, fosse ainda o carro chefe das ações da Divisão, as atividades não
estavam, nesse período de 1989 a 1992, limitadas a esse serviço; outras ações são
relatadas no decorrer do resgate histórico.
A equipe técnica do Setor de Urbanização de Favelas manteve-se pequena,
composta por uma arquiteta, como coordenadora; um engenheiro; duas assistentes
sociais; poucos funcionários administrativos; e cinco estagiários de arquitetura, todos
com uma coesão profissional e política em torno dos objetivos do trabalho.
No que se refere à equipe, a novidade do período foi a incorporação de
profissionais de assistência social na equipe técnica da urbanização, dando os
primeiros passos para aliar essa dimensão profissional ao programa. Em 1991, com
a reforma administrativa, foi extinto o Departamento de Promoção Humana, e os
assistentes sociais foram transferidos para outros departamentos, conforme escolha.
Transferiram-me para a habitação, como primeira técnica assistente social a compor
a equipe incorporada ao Departamento.
Dentre as atividades desenvolvidas pelo trabalho social, eram priorizadas
ações no acompanhamento da experiência de autogestão na construção do
Conjunto Gazuza, da Associação de Construção Comunitária de Diadema (ACCD) e
na organização das associações regionais de favela. Porém, dada a demanda na
época, desenvolvia muitas ações de caráter emergencial e assistencial, atendendo
muitas vezes, com o restante da equipe, situações de Defesa Civil.
78
As ações de acompanhamento das situações de risco por desmoronamento e
enchentes, na época, ocupavam uma grande parte da equipe, principalmente, nas
temporadas de chuva, que, por vezes, se estendiam durante os longos meses de
janeiro a março. Mesmo existindo um setor de Defesa Civil, ligado ao Gabinete do
Prefeito, considerado o fato de que a maioria das ocorrências localizavam-se em
núcleos de favelas, havia uma certa responsabilização atribuída à Divisão de
Habitação, nos encaminhamentos de respaldo às famílias, no que se refere à
provisão de alojamento e outros recursos necessários.
Nessas situações, por vezes, as famílias ficavam em alojamentos
improvisados, e quase sempre em equipamentos da prefeitura, por meses, visto a
dificuldade de indicação de uma provisão habitacional definitiva.
Um novo e importante desafio enfrentado no período de 1989 a 1992, foi a
decisão política de iniciar investimentos na urbanização em favelas localizadas em
áreas de propriedade particular, conforme destaca Santos. Nessa ação, Diadema
também se torna uma das primeiras cidades a enfrentar os riscos legais de urbanizar
em áreas particulares. Para tanto, realizava um trabalho de levantamento dos
Fonte: Acervo Sehab,1992
FIGURA 21 - NH Vera Cruz: Situação de Enchente
79
proprietários e de negociação, procurando sempre que possível manter a população
nos locais que ocupava.
O município oferecia apoio por meio de assessoria jurídica que intermediava
essas negociações, defendendo a população das ações de reintegração de posse
que estivessem em curso, verificando a possibilidade de transferência da
propriedade pelo instrumento de compra e venda e também orientando quanto aos
procedimentos necessários para o processo de usucapião nas áreas onde não
existisse ação. Todo esse trabalho corria paralelamente à implantação de melhoria
nos núcleos.
Além das áreas particulares, outra frente de urbanização que foi tomada como
desafio, nessa fase, e que teve destaque numericamente na ação, foram as
intervenções realizadas em núcleos habitacionais localizados na região sul da
cidade, nos bairros de Eldorado e Inamar, núcleos em sua maioria localizados em
área de proteção aos mananciais, com restrição legal à ocupação. Essa ação foi
desenvolvida visto que, na região, já se instalavam à época mais de 20 núcleos de
favela, sem qualquer tipo de acompanhamento ou controle, daí a ação no sentido de
Fonte: Acervo Sehab,1992
FIGURA 22
-
NH Favela do Padre: Primeira Área a Concretizar Negociação de
Compra com Proprietário, com Intermédio do SRF
80
oferecer melhorias às famílias, mas, também, de conter a expansão desenfreada
naquela região da cidade.
Dada a demanda por acompanhamento aos problemas fundiários, em 1989,
foi criado o Serviço de Regularização Fundiária (SRF) que, além de realizar o
processo de regularização das áreas públicas urbanizadas por meio da CDRU,
intermediava as referidas negociações entre proprietários das áreas particulares
ocupadas e os moradores.
O SRF começou atendendo a regularização de loteamentos clandestinos e
irregulares sob o ponto de vista legal, mas logo ampliou suas atividades, passando a
atuar sobre processos de loteamentos em áreas de proteção aos mananciais,
CDRU, usucapião urbano, etapas cartorárias de desapropriações, atendimento à
população carente com fins de obtenção de alvarás judiciais para obtenção de suas
escrituras.
Com relação à questão fundiária, Santos destaca como positivo o fato de o
Programa de Urbanização ter ocorrido combinado com ações de regularização
fundiária, porém, pondera que as leis de CDRU deveriam ser revistas, no sentido de
criar mecanismos capazes de coibir algumas irregularidades e usos indevidos do
lote, descumprindo sua finalidade habitacional e social, por significar um
enfretamento e possível desgaste político, sempre adiado.
No âmbito da regularização fundiária, em 1992, foram aprovadas duas leis
para garantir o direito à CDRU, a Lei nº 1.220/92, que beneficia quatro áreas, onde
residem 970 famílias, e a Lei nº 1.221/92, que incorpora outras dez áreas,
beneficiando mais 1797 famílias e, garantindo, assim, a segurança na posse para os
moradores, embora todos esses títulos, ou seja, 2.767 somente puderam ser
entregues entre os anos de 1995 e 1996. Nessa administração, foram entregues
2.879 títulos, aprovados pelas Leis 819/85 e 975/88.
Outros importantes avanços foram registrados na área, como a conquista do
primeiro registro, em cartório, de uma CDRU, no Núcleo Habitacional Maria Tereza,
fechando o período com três áreas registradas e também as iniciativas exitosas de
81
promover negociação entre moradores e proprietários de áreas particulares, como,
por exemplo, a da Favela do Padre.
No entanto, a fase de 1989 a 1992 é marcada por ocupações de grandes
áreas de terra, tanto públicas quanto particulares. As principais foram as de Gazuza
(1991) e da Vila Socialista (1992); em função dessas ocorrências, houve vários
momentos bastante tumultuados, no contexto político e habitacional, no município,
cujos encaminhamentos adotados causaram desentendimentos internos ao governo,
além de descontentar movimentos, lideranças e setores do PT, como a
Convergência Socialista e a Causa Operária.
Por outro lado, essa fase significou um avanço na instituição e construção de
novos instrumentos de ação, na área de habitação popular, como, por exemplo,
instituição do artigo 182 da Constituição Federal de 1988, que trata da função social
da terra.
Fonte: Acervo Sehab,1991
FIGURA 23
-
Ocupação em Diadema
82
O movimento de moradia, em 1990, promoveu uma grande coleta de
assinaturas para o projeto de lei de iniciativa popular para a criação do Fundo
Nacional de Habitação culminando com grandes caravanas a Brasília organizadas
pela Central dos Movimentos Populares (CMP) e pela União dos Movimentos de
Moradia (UMM); vários encontros estaduais e nacionais organizados pelo
Movimento de Moradia para discutir financiamento e política para a área de
habitação. Como ilustração do período, a matéria publicada em 1995 pelo Centro de
Memória da Cidade registra:
“Eldorado: a luta por habitação - “Quando mudei para o núcleo habitacional
do Jardim da Liberdade, os moradores não estavam organizados. Mas logo
depois surgiu a primeira tentativa de organização, com um grupo de
pessoas”, relembra Fernandes Santos Bezerra, morador do Eldorado. A
grande liderança dessa época foi Otacílio. Ele trabalhava sozinho e com
dificuldades, e ainda estudava. Suas atuações no núcleo habitacional
permitiram a construção de escadarias e outras melhorias. Otacílio estava
muito atarefado e Bezerra o ajudou nos trabalhos do núcleo. No entanto, a
organização maior do movimento de habitação se deu em 1990, com a
participação das comissões dos núcleos habitacionais da cidade. Desde esse
ano, o movimento foi se organizando e foram indicados candidatos para o
Fumapis (Fundo Municipal de apoio à Habitação e Interesse Social) e
membros para a Associação de Compras Comunitárias de Material de
Construção. O movimento participou também das caravanas para Brasília, na
criação do Fundo Nacional de Habitação e para Betim, na criação da União
dos Movimentos de Moradia em nível nacional. O grupo atualmente
coordena, entre outras lutas, o Movimento do Aluguel.” (JORNAL PÉ NA
RUA, 1995)
Fonte: Acervo Sehab- 1990
FIGURA 24 - Caravana à Brasília
83
Como citado, nessa época, em 1991, foi criada a Cooperativa de Materiais de
Construção, com o objetivo de repassar material a custo mais acessível, sem
atravessadores, para as famílias que autoconstruíam nos núcleos habitacionais.
A cooperativa foi formada por lideranças do movimento e, posteriormente,
transformou-se em associação para facilitar o convênio e o apoio da prefeitura na
cessão de caminhões e espaço para o abrigo e transporte de material. O espaço
onde a cooperativa ficava instalada, ainda era utilizado para o desenvolvimento e
experiência de iniciativas, como, por exemplo, a fabricação de blocos. Houve
momentos de avanços, porém, o grau de dependência em relação ao poder público
era grande, porque, no período, o transporte era o indutor para o barateamento do
custo, e o movimento tinha dificuldades em buscar outras saídas e alternativas.
A administração da Associação de Compras Comunitárias de Materiais de
Construção (ACCMCD) era acompanhada e assessorada, na prefeitura, por técnicos
do programa de apoio à autoconstrução, sendo que, nesse período, o programa,
FIGURA 25- ACCMCD- Material Ilustrativo da Época
Fonte: Acervo Sehab- 1992
84
além da elaboração de projetos e plantas buscava estabelecer um elo entre a
associação e as famílias orientadas com plantas na autoconstrução de sua moradia.
Porém, sem equipe técnica suficiente para o acompanhamento sistemático das
autoconstruções, era priorizada a assessoria em alguns núcleos urbanizados, como
os Núcleos Habitacionais Celite, Itália e Sant’Ana.
Assim, o Programa de Apoio à Autoconstrução teve continuidade, porém, sob
uma nova perspectiva, ao lado do atendimento individualizado, procurou englobar as
associações comunitárias e os núcleos habitacionais, articulando-os com a
ACCMCD.
Ainda em 1990, deu-se início à primeira experiência, no Brasil, de construção
em sistema de mutirão, de apartamentos verticalizados, no Gazuza, onde, numa
parceria com a Associação de Construção Comunitária de Diadema (ACCD), a
prefeitura disponibilizou o terreno, a Caixa Econômica Federal (CEF) financiou a
primeira etapa de construção de 180 unidades e o movimento construiu, através de
autogestão.
Pode-se dizer que foi aí que, no município, se originou o Programa de Apoio
às Associações de Luta por Moradia. Conforme Lobo (2008), a
iniciativa teve um
aspecto importante, porque problematizou a questão das responsabilidades das
distintas esferas governamentais na política habitacional.
Fonte: Acervo Sehab-1991 Fonte: Acervo Sehab-1991
FIGURA 26
-
ACCD: Mutirão de
Construção por Autogestão
FIGURA 27
-
ACCD: Terreno para
Construção de 280 Unidades
Habitacionais
85
Outro passo inovador e importante, no governo de 1989 a 1992, foi o início
das desapropriações, por parte do município, para o desadensamento e urbanização
parcial ou total de alguns núcleos de favela, como os da Rua Itália, Ana Sofia, Naval,
Rua Riachuelo; núcleos estes que precisavam de remoção de parcela dos
moradores para que se fosse viabilizada a urbanização.
Quanto aos espaços para discussão do tema habitação, a fase registra a
organização das comissões, sendo que o Serviço de Assistência Judiciária passou a
auxiliar na organização das entidades, assessorando na formação de algumas
associações, antigas comissões.
Nesse período, também foi fomentada a formação de novas associações
regionais, sendo que, além da regional Norte, que já existia e abrangia,
principalmente, lideranças dos núcleos habitacionais dos bairros Taboão e
Campanário, formaram-se as Associações Norte II, que representava lideranças do
Canhema; a Leste, representante dos bairros de Piraporinha, Nogueira e Casa
Grande; a Regional Sul, que representava os núcleos dos bairros Eldorado e
Inamar; e, por último, a Regional Oeste, que representava o Centro, Conceição e
Serraria.
Conforme avaliação de Selma, essa organização induziu o envolvimento das
associações regionais na discussão do orçamento e cronograma de atividades, além
de ampliar o foco de ação das comissões e associações em torno de outras lutas,
como nas áreas de saúde, educação e transporte.
A constituição das associações regionais das favelas também motivou a
participação mais orgânica do movimento de moradia de Diadema nos espaços de
discussão, e, junto com outros movimentos, nos encontros da Central dos
Movimentos Populares e da União dos Movimentos de Moradia.
Queiroz faz uma retrospectiva crítica:
No período de 1989 a 1992 as pedras estavam bem mais lapidadas, as
pessoas já tinham mais claro quais eram seus papéis, do ponto de vista do
movimento junto ao poder público, e existia uma predisposição de
continuidade da política no município na área da habitação, mas esse
86
governo [...] nunca mostrou uma predisposição de ter uma política
ofensiva na área. Tiveram ações importantes, aí eu acho que foi um papel
dos técnicos da Secretaria, esse período eu vivenciei muito, os técnicos
conduziam a Secretaria. Investiu-se muito na auto-construção, no mutirão
e na organização de comissão de áreas [...] o legislativo já começou a ser
mais lapidado também. Então, começaram a surgir pessoas novas,
lideranças novas já mais focadas em uma gestão mais abrangente, uma
visão mais de bairro, uma visão mais de cidade, uma visão maior sobre o
papel do poder público. Qual é o papel da administração. Qual é o papel
do legislativo, qual é o papel do movimento popular organizado. Na
administração anterior, o legislador se sentia como um administrador
público, ela fazia rebelião e da mesma forma estava no outro lado da
mesa apontando soluções. Esse foi um período no qual os vereadores, o
legislador, começaram a colocar-se mais em seu lugar, ser mais cobrador
e mais fiscalizador.
Diadema foi também pioneira nesse modelo de conselho com participação de
representantes dos movimentos e com caráter deliberativo, com a criação, em 1990,
do Fundo Municipal de Apoio à Habitação de Interesse Social (Fumapis) e respectivo
Conselho Gestor (Lei n
o
1.093/90). A criação dos fundos, nas instâncias municipais,
estaduais e federal, na época, fazia parte de uma discussão que era travada, como
já citado, em nível nacional.
Havia uma grande mobilização organizada, principalmente, pela União dos
Movimentos de Moradia e a Central dos Movimentos Populares, para que fossem
criados Fundos para a Habitação, nas três instâncias, que funcionassem como uma
espécie de sistema e que fossem deliberativos, contando com a representação dos
movimentos e usuários da política para a área de habitação popular.
Com representatividade tripartite (Executivo, Legislativo e movimento popular)
e com caráter deliberativo, o Fumapis exerce o papel de Conselho Municipal de
Habitação, segundo o qual, além deliberar sobre os recursos da área e fiscalizá-los,
funciona como espaço para discussão e definição de propostas para a política
habitacional para o município.
87
Quanto ao financiamento, o período ainda foi marcado por ações voltadas,
principalmente, aos recursos do município, com pequeno aporte de recursos federais
obtidos de financiamento da CEF para o projeto habitacional no Jardim Alba (Jardim
Gazuza). Porém, é uma fase em que começa a mudar a conjuntura federal em
relação à área, visto que, em resposta a uma luta dos movimentos, são instituídos,
na Constituição Federal de 1988, os artigos 182 e 183, que tratam da função social
da terra.
Embora o investimento financeiro nesse período tenha sido maior do que no
anterior, em função do volume e do tipo de obras, e de ter havido uma melhoria da
infra-estrutura e pequeno reforço da equipe de trabalho, fazendo face às novas
necessidades do programa, havia ainda um investimento mínimo na estrutura
administrativa e de equipamentos, faltando técnicos, carros, maquinários e outras
provisões de retaguarda para o programa. Assim, além de verba reduzida de
investimento para urbanização, no período de 1989 a 1992, nada estava previsto no
orçamento para a produção de unidades.
Conforme comenta Lobo, nessa fase, há uma “pressão” maior da habitação
na disputa pelo orçamento global da prefeitura, posto que as obras de infra-estrutura
no interior dos núcleos habitacionais e a produção do “lotes urbanizados”
demandavam mais recursos.
Nesse período, é registrado um investimento maciço da prefeitura na
pavimentação das vias públicas da cidade e na estruturação da rede de saúde,
inclusive com o Hospital Municipal, o que pressionaria sobremaneira a “capacidade
de investimento” na habitação. Não obstante, o setor consolida-se como “política
pública” reconhecida e passa a “disputar” diretamente recursos de “investimento do
orçamento municipal”.
Como resultado do Programa de Urbanização de Favelas, no período de 1989
a 1992, ocorreram ações em 85 áreas, de forma distribuída, nas regiões norte, sul,
leste e oeste, respectivamente, em 33, 21, 19 e 12 áreas, sendo concluída a
urbanização em 42 áreas.
88
Visto o novo desafio de “interferir” nos mananciais, foram realizadas
intervenções com maior intensidade na região sul, especificamente nos bairros de
Eldorado e Inamar, e, em menor intensidade, na região oeste, pois muitos núcleos
já estavam urbanizados. No período, eram contabilizados 73 núcleos de favela na
região norte, 38 núcleos de favela na região sul, 32 núcleos de favela na região leste
e 41 núcleos de favela na oeste, totalizando 184 núcleos habitacionais.
2.3 TERCEIRO PERÍODO - DA CONSOLIDAÇÃO - GOVERNO JOSÉ DE FILIPPI
JUNIOR (1993-1996)
Neste período, a política de habitação esteve entre as três prioridades de
governo, estabeleceu-se, então, maiores metas para a área e por conseqüência
maiores recursos. Ao setor atribuiu-se melhor estrutura física, aumento de pessoal e
equipamentos e à época o município figurou como agente desencadeador de
marcos importantes de política urbana. Em algumas entrevistas foi caracterizado
como um período: maduro, de superação, modelo e referência.
Assim, já no primeiro ano de governo, 1993, mantendo a defesa do princípio da
participação, foi realizado o Primeiro Encontro Municipal de Habitação, com a
Fonte: Acervo Sehab -1993
FIGURA 28 – 1º Encontro Municipal de Habitação
89
presença de aproximadamente 800 pessoas. Nesse encontro, foram deliberadas
importantes diretrizes para nortear a política habitacional para o período,
destacando-se, dentre as prioridades a continuidade da urbanização em favelas com
destaque às áreas de risco (enchentes ou geológico) e o direcionamento de
investimento para o desadensamento de áreas cujas urbanizações encontravam-se
paralisadas dada à necessidade de remover famílias.
Queiroz vivenciou o período como representante do movimento e comenta:
“Na época, havia predisposição de trabalhar junto, aqui em Diadema, de ouvir e de
respeitar, e nesse aspecto acho que esse período se predispôs a fazer algo que os
períodos anteriores não tiveram a oportunidade de fazer.”
Nesse governo, foi dado um passo importante: em um processo amplo e
intenso de discussão nos bairros e em outros espaços abertos ao público em geral,
em 1993, ocorreu a revisão do Plano Diretor da Cidade. A aprovação do Plano na
Câmara Municipal, publicado em 1994, contou com ampla participação do
movimento de moradia, pois aproximadamente 500 pessoas estiveram presentes.
No processo, foram realizados mais de 20 encontros, entre plenárias e discussões
de negociação e encaminhamentos, e chegou-se a um termo que destacava, no
novo texto do Plano, a prioridade para a habitação de interesse social, atendendo
diretrizes do capítulo na Constituição Federal que trata da Política Urbana, e,
portanto, antecedendo várias exigências do Estatuto da Cidade aprovado
posteriormente, por meio da lei nº 10.257 de 2001.
Queiroz destaca: “(...) foi um ano de preparo. Foi incrível. A cidade inteira
passou a discutir plano diretor, passou a discutir planejamento”.
Na revisão do Plano Diretor foram criados instrumentos que fortaleceram a
Política Urbana e Habitacional do município. A principal conquista foi a criação das
Áreas Especiais de Interesse Social - Aeis 1 e 2. Como Aeis 1 foram grafadas áreas
para uso exclusivo de novos empreendimentos habitacionais de interesse social e
com o objetivo de garantir a posse, bem como, direcionar o mesmo uso das áreas
ocupadas por favelas, foram grafadas as Aeis 2.
90
Atendendo às exigências de regulamentação do Plano Diretor, no ano
seguinte foi aprovada a Lei de Cadastramento, nº 1.357, de 07 de julho de 1994, que
estabelece critérios sociais para a população beneficiária das Aeis, dentre eles, os
principais eram: renda de zero a cinco salários mínimos, munícipe de Diadema e a
prioridade para movimentos organizados. Vale lembrar que essa Lei já teve revisões,
no período atual, incluindo a porcentagem de atendimento para idosos e deficientes,
a preferência da titularidade em nome da mulher e a prioridade do atendimento às
famílias com renda de zero a três salários mínimos.
É importante destacar que as leis nº 25/94, que revisa o Plano Diretor; a Lei
Complementar nº 50/96, que trata do Uso e Ocupação do Solo (Luos) e a lei
complementar nº 59/96, que define o Código de Obras da época, regulamentaram as
intervenções nos núcleos habitacionais, instituindo, para as Aeis 2, parâmetros
urbanísticos. É Interessante, ainda, registrar que o “Programa de Reurbanização”
previsto no Plano Diretor instituiu legalmente a adoção oficial dos parâmetros de uso
do solo praticados na cidade: lote mínimo de 42 m
2
, testada mínima do lote de 3,5
metros, índice de aproveitamento igual a 3 e taxa de ocupação de 80%, esses
parâmetros foram estabelecidos para Aeis 1 contudo, também poderiam ser
aplicáveis às Aeis 2 .
Como conseqüência da criação das Aeis, houve uma queda significativa nas
ocupações e, no início, um barateamento do custo da terra. Os movimentos de luta
por moradia começaram a organizar-se em Associações para o atendimento das
famílias que compunham o déficit habitacional de aluguel. Para acompanhamento do
uso das Aeis 1, áreas livres, no inicio do processo foi criado um serviço que
consolidou-se num Programa de Apoio aos Movimentos de Luta por Moradia, que
auxiliava no levantamento destas áreas, intermediava negociações, orientava quanto
as diretrizes dos projetos e ainda avaliava o atendimento da demanda ao perfil
estabelecido nos critérios da lei de cadastramento. Entre 1993 e 1996, cerca de
quatro mil famílias foram atendidas, em Aeis 1, respeitando os critérios
estabelecidos. No caso das Aeis 2 a revisão do Plano Diretor facilitou o processo de
regularização fundiária destas áreas, impossibilitando o uso destas áreas pelos
proprietários para outro fim que não o habitacional.
91
Como destaca Santos:
Foi elaborado um Plano Diretor de Vanguarda, onde se incorporaram
instrumentos jurídicos de regularização fundiária capazes de trazer
alternativas para o acesso de famílias de baixa renda a terra urbana, além
de possibilitar o cumprimento da função social da propriedade
democratizando o acesso a terra.
Em 1995, criou-se a Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano
(Sehdu), onde havia duas diretorias uma que geria a política de habitação e outra
diretoria voltada ao planejamento e controle da cidade.
Com relação à estrutura administrativa o investimento foi alto. Desde o inicio
do governo, praticamente triplicou a equipe, recrutando-se técnicos de diferentes
formações: dois sociólogos, dois engenheiros, oito assistentes sociais e cinco
arquitetos, por contrato e por concurso. E para integrar o grupo, foram contratados
aproximadamente 20 estagiários, distribuídos principalmente entre duas áreas de
formação: arquitetura e serviço social.
Assim, a política de habitação passou a ser executada por uma equipe maior,
manteve-se a subdivisão regional, para o acompanhamento da ação de urbanização
de favelas, e foram criados outros programas: Programa de Apoio aos Movimentos
de Luta por Moradia; o Programa de Pós-Urbanização; o Setor de Gerenciamento
das Ações do Fumapis e a equipe para acompanhar à implantação de provisões
habitacionais. Todos os serviços possuíam equipes multidisciplinares.
Com a reforma administrativa, em 1995, foi criada uma Divisão do Trabalho
Social que coordenava, juntamente com a Divisão de Planejamento Habitacional, os
programas e respectivas equipes. De 1993 a 1996, o trabalho social passa a
contribuir mais ativamente no planejamento das intervenções, e a ser a Divisão
responsável por facilitar e fomentar a participação das comunidades nos programas
habitacionais.
Quanto à forma de intervenção nas áreas, houve inovações nas modalidades.
Foram ampliadas as obras com empreiteira, obras de maior porte, que, não podiam
ser executadas em regime de mutirão. Como inovação foram estabelecidos quatro
92
convênios com Associações de Moradores de Núcleos Habitacionais para
urbanização em sistema de autogestão e mantidas as urbanizações por
administração direta e por meio de mutirão.
Por autogestão, em três núcleos foram desenvolvidas ações de urbanização:
Caviúna, Pablo Neruda e Santo Ivo, na Vila Olinda, foi desenvolvida ação de
assessoria e apoio à auto-construção. Tais núcleos representavam,
respectivamente, as quatro regiões da cidade: Norte, Sul, Leste e Oeste.
Essa experiência avaliada sob o aspecto da obra, registrou qualidade técnica
e respeito ao cronograma, porém, no que se refere a gestão das ações pela
comunidade, houveram alguns problemas, principalmente gerados pela falta de
experiência com administração. Esses aspectos poderão ser melhor analisados em
estudo específico.
No processo de urbanização, seja, reparcelamento do solo, demolição e
reconstrução de unidades habitacionais manteve-se semelhança importante com o
período anterior, com o trabalho de topografia, no levantamento e demarcação dos
lotes e a elaboração de “plano de urbanização” debatido com a população.
Fonte: Acervo Sehab- 1995
FIGURA
29
-
NH Vila Olinda: Mutirão para Urbanização e Assessoria Técnica à
Autoconstrução das Moradias em Sistema de Autogestão
93
É interessante ressaltar que ao longo de período tão longo, o “modus
operandi” padrão não se altera (a menos de pequenas variações
circunstanciais). Com o passar dos anos, a urbanização de áreas muito
adensadas demandava a realocação de famílias em outros locais e o
reparcelamento dos locais de origem, mas sempre foi importante o
limitador dado pela necessidade de cada morador resolver com recursos
próprios a operação de demolição - reconstrução de sua casa. (Lobo,
2008)
Uma distinção importante desta fase, de 1993 a 1996, foi o direcionamento de
investimentos para a aquisição de terras destinadas à remoção de mais de 800
famílias, tendo como objetivo a continuidade da urbanização de vários núcleos de
favela e a resolução de situações de risco geotécnico de desmoronamento ou
enchente. São exemplos da ação, o Jardim Marilene, a Vila Popular, o Santo Ivo, a
Vera Cruz, a Naval, além de outros núcleos de menor porte.
Para atendimento das famílias, foi construído o Conjunto Júpiter com cem
unidades habitacionais em apartamentos e foram implantados cinco novos
loteamentos de interesse social: Vinícius de Moraes, Jardim das Praias, Ilhéus,
Yamberê e Conquista Popular, com 187, 356, 113, 45 e 80 unidades habitacionais
respectivamente.
FIGURA
30
-
NH Marilene:
Desmoronamento por risco geotécnico
FIGURA
31
-
NH Marilene: Construção de
Muros de Arrimos para eliminação do risco
Fonte: Acervo Sehab - 1993 Fonte: Acervo Sehab - 1994
94
Para adiantar as obras de urbanização, era preciso remover as famílias
excedentes antes da conclusão e entrega de sua provisão habitacional definitiva.
Dada a necessidade foram implantado três grandes alojamentos: 80 unidades no
Jardim Ruyce, 300 unidades em no terreno da Sanko e 96 unidades no Conjunto
Júpiter, além de contar, para situações emergênciais, com o alojamento da Defesa
Civil.
Dada a dimensão, havia um acompanhamento sistemático às famílias
alojadas, tanto no que se refere a questões relativas à convivência coletiva, quanto
no gerenciamento da manutenção dos espaços.
Como forma de fomento ao Fumapis, os beneficiários dos loteamentos e
apartamentos entregues com o compromisso da transferência do título de
propriedade e também famílias atendidas nos núcleos através do plano comunitário
de asfalto retornariam parte dos investimentos municipais, conforme deliberação do
1º Encontro Municipal de Habitação. A finalidade era gerar fundo para habitação de
interesse social e firmar-se como uma alternativa de regularização fundiária, além
concessão
Como forma de parceria com os movimentos de luta por moradia através de
um convênio com quatro associações da cidade e a Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo- CDHU, o município participou na
compra de uma gleba de terra para construção de 1.500 unidades habitacionais. No
convênio as associações pagaram parte do custo da terra, a prefeitura arcou com a
outra parte dos custos e com a implatação da infra-estrutura e a CDHU em a
executar as construções das moradias.
Por meio de negociação na subdivisão das unidades entre as associações,
foram atribuídas à regional leste 500 unidades; à regional sul, 180 unidades; à
associação dos funcionários públicos, 100 unidades; à Associação dos Sem Teto
Taboão, 500 unidades. Para a Prefeitura ficaram 220 unidades habitacionais
também destinadas a remoção de famílias, no caso. O núcleo habitacional beira
córrego, Almiro Sena Ramos. O convênio ficou conhecido como Sanko, nome da
empresa, antiga proprietária da gleba.
95
No período, convênio Sanko era a única parceria da Prefeitura com o
Governo Estadual, foi firmado em 1996, e a fase de construções teve iniciou
somente no governo posterior. À época, na cidade, a CDHU entregou outras 500
unidades habitacionais através de um acordo estabelecido com a Associação de
Luta por Moradia Regional Oeste a CDHU.
Quanto aos investimentos Federais, para o período, somente foram entregues
180 unidades, construídas por autogestão, à Associação de Construção
Comunitária de Diadema, inviabilizando a liberação de fundos para a construção da
última etapa de 100 unidades. Em 1996 foi assinado um convênio entre Prefeitura e
a ACCD para o término do conjunto habitacional, financiado através do Fumapis.
Outras parcerias foram efetuadas dentro do Programa de Apoio às
Associações de Luta por Moradia. A prefeitura forneceu assessoria técnica e
parceria às primeiras associações criadas naquele momento para que, de forma
organizada, se apropriassem dos caminhos para a conquista das AEIS I. Enquanto
organização por moradia, no período, existiam: a Associação de Luta por Moradia
Unidos da Leste (Almul), Nossa Luta Nossa Terra, Associação do Movimento de
Aluguel do Parque Real (Amapre), Associação de Moradores Vila Alice e a
Associação dos Cortiços, moradores de núcleos habitacionais e de aluguel baixa
renda da Região Oeste.
Fonte: Acervo Sehab- 1994
Fonte: Acervo Sehab- 2007
FIGURA 32
-
Alojamentos Sanko
220 Famílias
FIGURA 33
-
Conjunto Habitacional Sanko –
1500 Unidades (Construção CDHU 1997 a
2008)
96
Numa articulação das ações do governo, 1993 a 1996, orientadas
principalmente, pela discussão das prioridades e como conseqüência do orçamento,
em 1994, foi instituído o OP.
O fórum representou um importante espaço de interlocução com a população.
As plenárias realizadas nos bairros eram abertas à participação e reivindicações
gerais dos munícipes e as plenárias temáticas (saúde, educação, meio ambiente,
assistência social e habitação) reuniam a população por área de interesse. Os fóruns
reunia em torno de 500 pessoas, que discutiam, a cada ano, uma prioridade para o
bairro e outra para a cidade.
O setor de habitação passa a ter mais destaque na distribuição dos recursos
do orçamento municipal, e os investimentos realizados diretamente pelo município
aumentaram significativamente, chegando, em 1995, a 7% do orçamento.
Também é relevante o fato de que o orçamento global da Prefeitura cresceu
sensivelmente no período, com cerca de R$ 42 milhões pagos pelo Estado, via
empresa de Desenvolvimento Rodoviário Sociedade Anônima (Dersa), à prefeitura,
advindos de indenização por desapropriação de área destinada à construção da
Rodovia dos Imigrantes. A diretriz da administração foi destinar maior parte desses
FIGURA 34 - Vista Aérea da Cidade
Fonte: Acervo PMD- 2007
97
recursos a investimentos não geradores de posterior custeio, como é o caso dos
investimentos em política habitacional.
Em função do desenvolvimento de uma política social com participação, na
construção de critérios de atendimento, e na definição de instrumentos e prioridades
para a área habitacional, o período transcorreu sem grandes ocupações, estando o
movimento direcionado para a negociação e compra de terras em Aeis, porém,
foram registradas várias manifestações de movimentos na disputa do orçamento
municipal. Por meio do Fumapis, foram aprovados convênios nos quais a prefeitura
compunha parceria na realização de infra estrutura em loteamentos de AEIS 1.
Quanto aos núcleos habitacionais, a disputa era direcionada aos espaços do
orçamento participativo- OPs dos bairros.
A partir de 1995, com o Programa de Pós-Ocupação são desenvolvidas, nos
núcleos urbanizados, ações de denominação, oficialização das vias, numeração das
casas e de estímulo a otimização do uso das áreas livres e centros comunitários em
parceria com a comunidade envolvendo, para tanto, outras secretarias, objetivando
o desenvolvimento de atividades de caráter sócio-educativo e outras que
afirmassem o caráter de cidadania atribuído à ação de urbanização, ou seja,
integração dos núcleos a malha da cidade.
A etapa de denominação e numeração do núcleo habitacional ocorre logo
após o término da sua urbanização. Por meio de autorização legislativa, as vias são
denominadas, para que a prefeitura numere as casas e oficie os órgãos públicos
sobre o endereço e a obrigatoriedade de entrada dos serviços porta a porta, como,
exemplo, o correio. Na ação nota-se real satisfação das famílias, atribuindo-lhes
cidadania. Os núcleos, nesta fase, também são incluídos nos guias de endereço.
No que se refere à manutenção dos núcleos e ao uso dos espaços
comunitários, é importante registrar que as resistências e dificuldades no processo
são internas à prefeitura, especialmente por parte das Secretarias responsáveis pela
manutenção da cidade (implantação e manutenção de praças, paisagismo, e outras
ações) havendo um conceito “velado” de que núcleo habitacional é de
responsabilidade exclusiva da Sehab.
98
Conforme referenda Santos: “Inserir os núcleos e loteamentos habitacionais à
cidade legal também não tem sido tarefa fácil (...) a implantação das áreas verdes,
imprescindíveis para regularização dos loteamentos de interesse social são
exemplos disso”.
Quanto ao Programa de Apoio à Autoconstrução, no decorrer deste período
de 1993 a 1996, há uma ação mais efetiva na assessoria em alguns núcleos
habitacionais, por meio de parcerias de autogestão envolvendo algumas
associações de moradores e assessorias técnicas contratadas. De certa forma, o
atendimento “individual” ao munícipe, na elaboração de projetos e
acompanhamento das obras de outras demandas que não a dos núcleos
habitacionais foi sendo desativado.
No período, permanece como ação prioritária da política municipal para
habitação, as intervenções feitas por meio do Programa de Urbanização de Favelas.
Assim, as ações de urbanização ocorreram em 114 áreas de forma distribuída nas
regiões norte, sul, leste e oeste, respectivamente em 41, 21, 25 e 27 núcleos. No
período, eram contabilizados 74 núcleos de favela na região norte, 38 na região sul,
35 na região leste e 46 na região oeste da cidade, num total de 193 núcleos. Nessa
gestão, foram concluídas 95 urbanizações. Ao término do governo eram
contabilizadas um total de 153 áreas urbanizadas.
Fonte: Acervo Sehab- 1996 Fonte: Acervo Sehab- 1996
FIGURA 35
-
NH Dom João VI - Área de
Lazer
FIGURA 36
-
NH Vila Olinda - Atividade
Cultural
99
Quanto a questão fundiária, em 1996, foi aprovada a Lei nº 1505, da CDRU,
que beneficia 13 áreas, nas quais residem 575 famílias, e garante a posse para os
moradores. Todavia somente parte desses títulos, ou seja 188, puderam ser
entregues em 1996, sendo que os 387 restantes, foram entregues somente no
governo posterior.
Nesta administração, além dos títulos de CDRU, continuaram as negociações
com os proprietários de áreas ocupadas em favor dos moradores.
Santos, diz que a política desse período de gestão pode ser classificada como
progressista e não só com relação à habitação, mas em outras áreas como saúde,
educação e cultura. Coloca que o período é marcado pela qualidade técnica dos
quadros do governo e por experiências inovadoras, com resultados muito positivos
para a cidade. Avalia que houve continuidade das ações da gestão anterior,
principalmente na prioridade dos investimentos nos núcleos habitacionais e entende
que o Programa de Urbanização de Favelas implementado em diferentes
modalidades, como: mutirão, autogestão, autoconstrução e por administração direta
na contratação ou não de empreiteiras, favoreceu a mobilização e a organização dos
moradores.
Segundo avalia Queiroz:
(...) foi um diferencial também porque conseguiu garantir um bom uso do
dinheiro público. Conseguiu garantir uma qualidade muito grande de
serviços que eram oferecidos naquele período, mesmo o mutirão. Porém,
nesse período, o que marcou muito foi a participação mais efetiva dos
movimentos sociais, com o surgimento de outros movimentos
organizados. Diadema nesse período passou a ser uma referência
internacional não apenas por conta do que ocorreu no período de 83 a 96,
não porque significou um salto em relação às gestões anteriores, mas
porque em acordo com os períodos anteriores, culminou num período de
superação, entendeu? Isso foi levado para fora e acabou fazendo com que
o município virasse uma referência da elaboração de política pública
principalmente na elaboração de uma política habitacional.
100
Em decorrência do trabalho desenvolvido na área de habitação em Diadema,
a cidade, com mais outras 12 cidades do Pais, foram escolhidas para apresentar a
experiência na II Conferência das Nações Unidas para Assentamentos Humanos,
realizada em junho de 1996 em Istambul, na Turquia. Diadema participou pelas
ações globais implementadas pelo Poder Público, principalmente, pelo trabalho
realizado na área de urbanização de favelas. CDRU
2.4 - QUARTO PERÍODO - DE RETROCESSOS - GOVERNO GILSON MENEZES
(1997-2000)
No final do governo 1993-1996 ocorrem divergências políticas internas ao PT
em Diadema, há um grande “racha” nas bases do partido, polarizado em dois
grupos- um do então José de Filippi Junior e outro do então candidato do PT, ao
governo municipal, José Augusto da Silva Ramos. O impasse enfraqueceu o
candidato do PT ao pleito eleitoral e o candidato do Partido Socialista Brasileiro-PSB
Gilson Menezes vence as eleições.
Em função dessas divergências, algumas lideranças importantes do
movimento de moradia apóiam a candidatura Gilson Menezes nas eleições e
acabam integrando o quadro de funcionários da Secretaria de Habitação em cargos
de livre provimento. Assim, passados poucos meses do início do governo, com o
apoio dessas lideranças, foi realizado o 2º Encontro de Habitação, em 1997, cujo
tema aborda a retomada do projeto de urbanização e a criação de estoque de terras
para atender o déficit habitacional da cidade.
Tão logo começou o novo governo houve um refluxo no ritmo das ações na
área de habitação, pode-se pontuar que determinada por vários fatores, como a
dificuldade financeira enfrentada pelo município, a falta de conhecimento quanto aos
projetos e ações existentes, anteriormente e uma inabilidade na organização e
planejamento. Estes problemas arrastaram-se durante todo o período da gestão, de
1997 a 2000.
Mesmo havendo dificuldades, de certa forma, deu-se continuidade em
algumas intervenções em núcleos de favela. A ação ocorreu de forma pulverizada,
principalmente, em algumas áreas cuja prioridade de intervenção obedecia critérios
101
subjetivos da relação das respectivas lideranças para com coordenadores da
administração.
No período de 1997 a 2000, houve uma desestruturação dos programas. As
intervenções passaram a serem realizadas sem planejamento, focalizadas,
emergenciais e pontuais, de acordo com a pressão das lideranças locais, não sendo
dado peso aos canais oficiais de participação para a discutir as demandas da
cidade. Foram priorizadas obras por administração direta, e abandonadas
experiências anteriores de autogestão.
Queiroz fala sobre a inversão de papéis ocorrido neste período, 1997 a 2000:
A primeira medida que se teve foi cooptar as lideranças para vir para o
governo. Acho que o legislativo foi extremamente parceiro (do movimento)
nesse período. Foi o legislativo, apesar das divergências ideológicas e
políticas, que se apropriou, também investiu, apostou e apoiou as
lideranças. A gestão não conseguia participar de uma assembléia, de uma
reunião na câmara municipal. Foi um momento muito rico de participação
dentro do legislativo. Foi nesse período que o Legislativo entendeu o papel
do movimento popular.
Sobre as ações do setor de regularização fundiária, também, sofreram
paralisação quanto aos processos de concessão do direito real de uso e
regularização fundiária dos loteamentos. Nenhuma lei de CDRU foi enviada à
câmara municipal, somente foram entregues 387 títulos de famílias beneficiadas
pela lei nº 1505/96.
Analisa Santos:
Ainda hoje, temos reflexos dessa gestão na regularização de loteamentos
de interesse social que foram aprovados em desacordo com a legislação
vigente ou tiveram a área verde utilizada para assentamento de famílias.
Houveram também, algumas questões polêmicas, como lançamento de
IPTU nas áreas com CDRU que prescindiu de um debate mais
aprofundado, resultando na não aceitação pela maioria das lideranças das
áreas. Muitas ações de regularização fundiária ficaram comprometidas.
102
No que se refere à legislação urbanística, foi revisto o Plano Diretor , ação
prevista para cada quatro anos, pela Lei Complementar 77/98, e também foram
feitas alterações na Luos, Lei Complementar nº 86/99, e editada uma nova versão
da Luos que eleva para 90% a Taxa de Ocupação permitida, e mantém inalterados
os demais parâmetros urbanísticos, denotando a “pressão” pela ocupação dos lotes
aliada ao seu tamanho exíguo. Ainda no período, 1997-2000 o Programa de Apoio à
Autoconstrução foi parcialmente desativado fornecendo assessoria somente para os
loteamentos da prefeitura recém implantados, com especial atenção à área do
Jardim das Praias.
Quanto ao Programa de Apoio às Associações de Luta por Moradia, havia,
por parte de membros da prefeitura, aproximação com algumas associações, de
maneira especial com a Associação Oeste, realizando serviços de infra-estrutura em
alguns empreendimentos. Não havia o acompanhamento e assessoria sistemática
às várias associações de moradia que naquele momento começam a surgir em
função do uso das AEIS 1, expressando a falta de relação mais articulada entre a
prefeitura e as associações e movimentos de moradia.
Como participante ativo do movimento de moradia da cidade naquela época
Queiroz relembra:
Passou um ano do governo e nada do que foi acordado foi feito, pelo
contrário um ano depois fecharam a Secretaria de Habitação, os
programas de urbanização foram paralisados e não se cumpriu nada do
que havia sido deliberado do ponto de vista do planejamento. Acabou com
a política de planejamento municipal, isso é evidente o período criou uma
“bomba relógio”, até os conselhos foram fechados.
Nessa conjuntura, já no segundo ano de governo, em 1998, várias lideranças
do movimento que compunham o governo rompem com a administração, ocorrendo
uma grande mobilização dos movimentos de moradia da cidade, aglutinando quase
todas as associações existentes. Foram organizadas várias ocupações de terrenos e
galpões existentes na cidade. Essa foi a forma de se manifestarem contra a falta de
uma ação articulada com os movimentos sociais e de política para a área. Nessa
103
época, foram ocupados o Yamberê II
8
, a área da Chico Mendes, a Vila Nova e o
Galpão, num número aproximado de 1100 famílias.
Neste período a relação do governo com o Movimento de Moradia foi
bastante tencionada. A interrupção do processo que vinha se
consolidando nas administrações anteriores, com a extinção da Secretaria
de Habitação e descaracterização dos programas, redundou numa série
de ocupações de terrenos particulares que originaram assentamentos
precários que vêm sendo urbanizados ao longo dos últimos anos. (Lobo,
2008)
Segundo Queiroz:
Pela primeira vez nesses últimos anos, a administração conseguiu fazer
algo que nunca fez antes, conseguiu unir totalmente o movimento em
Diadema; o movimento aqui sempre foi regionalizado, então cada um
trabalhava em sua região, um não interferia na região do outro. Mesmo o
movimento de aluguel, que não era mais apenas um movimento de favela,
8
Detalhe interessante da ocupação: o campo de futebol foi integralmente preservado.
FIGURA 37
-
NH Yamberê II: Área Institucional Ocupada no Movimento
de Ocupações Ocorrido na cidade em 1998
Acervo Sehab – 1998
104
mas manteve essa característica regionalizada no município. Nesse
período conseguiu-se fazer juntar o movimento dos quatro cantos da
cidade.
Dessa forma, o período 1997-2000 significou para a política habitacional um
retrocesso, dadas as crises constantes com os movimentos que começaram a surgir.
A partir das ocupações o governo respondeu à situação extinguindo importantes e já
históricas instâncias de participação, a exemplo, a partir de 1998, define a
suspensão das reuniões do Fumapis.
Foi um período de retrocesso, de descontinuidade nas ações dos
governos anteriores, de ausência de clareza das diretrizes e prioridade da
política que se almejava efetivar. A cidade como um todo ficou prejudicada
(...) sempre responsabilizando a gestão anterior pela falta de orçamento,
praticamente não houve investimento na cidade (...) o Governo se
distanciou do movimento organizado. (Santos)
As equipes de trabalho, já em 1997 diminuem radicalmente. Com a extinção
dos contratos, reduzem-se ainda mais, e são mantidos apenas quatro arquitetos,
três assistentes sociais e um engenheiro, somados aos vinte estagiários que
continuaram. A gestão assumiu novamente uma postura mais centralizada nas
decisões de caráter físico. O trabalho social passa a ser somente solicitado em
caráter emergencial e assistencial. Em 1998, com a reforma administrativa realizada
pelo governo, a Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano é extinta sendo
incorporada como Departamento à Secretaria de Obras.
Descreve Lobo:
Sob vários pontos de vista a habitação perde pontos relativos na
priorização do investimento municipal, o que atinge também a urbanização
de favelas no interior da política habitacional. Observa-se também uma
redução global da capacidade de investimento da prefeitura. A Secretaria
de Habitação é extinta, o que redunda em maior desestruturação dos
serviços e num desmonte da estrutura administrativa.
105
No que se refere as Aeis 1, aprovadas no Plano Diretor de 1994 como áreas
destinadas para habitação de interesse social, com a extinção do Programa de
Apoio às Associações, a municipalidade passa a não ter mais controle sobre a
destinação das áreas para o atendimento do déficit da cidade. A municipalidade
deixou de verificar a eficácia do uso destas áreas e o atendimento às exigências da
lei de cadastramento, resultando na migração de demanda de outras localidades
vizinhas (principalmente da cidade de São Paulo), diminuindo ainda mais o potencial
da cidade, já reduzido, devido a falta de espaço e recursos.
Quanto a outros projetos e ações que estavam em andamento na mudança
de governo, a gestão 1997-2000 apresentou dificuldades operacionais e
administrativas. Em relação ao loteamento Goro entregue, em 1996, para atender à
demanda dos movimentos Oeste, Sul, Associação de Moradores Unidos da Leste
(Amul), e da Norte e parcialmente destinado para demanda ainda moradora em
alojamentos, ocorreu demora na implantação de infra-estrutura, estabelecendo-se
uma parceria financeira para a realização das obras com as associações.
Para o empreendimento Júpiter, no qual até 1996 tinham sido entregues cem
apartamentos, e permaneciam à espera de atendimento na área outras cem famílias.
O governo, não manteve o investimento nas construções das moradias, ao contrário,
adensou a área pulmão, com mais famílias removidas das ocupações para
alojamentos.
Sobre a regularização dos cinco empreendimentos entregues entre 1995 e
1996, que são: Júpiter, Vinícius de Moraes, Yamberê, Ilhéus e Nova Conquista, o
Departamento de Habitação não viabilizou as respectivas aprovações,
impossibilitando a regularização fundiária e a transferência da propriedade aos
beneficiários, compromisso este assumido em 1995 através do Fumapis.
Por outro lado, essa gestão viabilizou o atendimento de dois compromissos
importantes assumidos através do Fumapis, em 1996. O primeiro foi o desembolso
financeiro para parceria na construção das últimas 180 casas, em sistema de
mutirão pela Associação de Construção Comunitária de Diadema. E o segundo,
foi o atendimento na parceira no Empreendimento Sanko, na forma de implantação
de infra-estrutura, mesmo que com dificuldades no cumprimento dos cronogramas.
106
No período, o governo realiza uma ação pontual e pouco planejada. Porém,
pode-se dizer ainda que a prioridade para habitação do governo, 1997 a 2000, foi o
Programa de Urbanização de Favelas.
As ações de urbanização ocorreram em 24 áreas de forma distribuída nas
regiões sul, leste e oeste, respectivamente em nove, oito e núcleos habitacionais. Na
região norte, ocorreu poucas intervenções, visto que, a maioria das áreas já se
encontravam urbanizadas, salvo alguns núcleos com impedimento por pertencer a
faixa não-edificante da imigrantes ou da Eletropaulo ou ainda residir em área que
aguardam a remoção total por situação de risco geotécnico.
No período são contabilizados 204 núcleos de favela, já somadas as re-
ocupações, sendo: 74 na região norte, 41 núcleos de favela na região sul, 43
núcleos de favela na região leste e 47 núcleos de favela na região sul da cidade.
Do orçamento utilizado para a área de habitação , 1997-200, foi quase que
integralmente de recursos municipais, salvo o desembolso feito diretamente em
Acervo Sehab – 1998
FIGURA 38
-
Associação de Construção Comunitária de Diadema – ACCD
Mutirão de Construção da Última Etapa de Obra do Jardim Alba
107
obras pela CDHU, no projeto Sanko. O governo também extinguiu as discussões e
deliberações sobre OP municipal.
Foi o período de menor investimento, não só em habitação, mas também
em outras áreas, havia um cenário político bastante adverso, governos
Estadual e Federal de tendência neoliberal. O pouco investimento
municipal neste período se deu tanto pela ausência de orçamento, quanto
pela dificuldade e inoperância do governo em buscar outras fontes de
recurso.(Santos)
Esse período, segundo classificação atribuída por um dos sujeitos das
entrevistas foi denominado como o período “das escuras”, cujo governo atuou de
forma amadora, por vezes, sensacionalista, no entanto sensível às questões
sociais. Manifestava-se contrário às praticas neoliberais representadas pelos
governos estadual e federal.
2.5 - QUINTO PERÍODO - DA RECONSTRUÇÃO - GOVERNO JOSÉ DE FILIPPI
JUNIOR (2001-2008)
Em 2001, o PT retoma a administração municipal e entre as principais
bandeiras da campanha é destacada a rearticulação das ações na área de
habitação. Dentre as políticas sociais para a cidade a habitação é novamente
indicada como uma das áreas de prioridades de governo.
A situação urbana do município é bastante diferente, há escassez de áreas
livres. Há uma tendência, do governo, de priorizar canais para o desenvolvimento
econômico e defesa e manutenção do meio ambiente, juntamente a com discussão
sobre a necessidade habitacional.
Sobre a volta do governo petista o Queiroz relembra:
Foi uma administração que teve como característica a reconstrução
porque encontrou a Prefeitura totalmente desestruturada. Na área da
habitação, uma equipe que há cinco anos era referencia nacional,
resumia-se a apenas sete ou oito funcionários, sem estrutura física
nenhuma. Do ponto de vista administrativo, deixou de ser Secretaria de
108
Habitação. No período de 2001 a 2004, o montante de recurso destinado
para a habitação foi contado, um montante de recurso insuficiente. Nós
tínhamos a perspectiva de não ter investimento do Tesouro durante esses
quatro anos. Pegamos um Departamento totalmente desestruturado. Mas,
avalio que a participação das pessoas e a vontade que demonstraram de
reconstruir a Secretaria, foi fundamental neste processo de retomada das
ações.
Segundo Queiroz, o foco inicial do período foi o de resgatar os mutirões,
reorganizar novamente a população, porém, afirma que o volume de problema,
principalmente orçamentário, na administração, era grande, o que aumentava os
desafios. Assim, iniciou-se um processo de busca de recurso no governo federal,
contando com um ponto favorável, que foi a entrada do Governo Lula. Assim,
investimentos do governo federal, voltados para habitação pelo começaram a se
tornar mais volumosos.
De início, foram retomados os espaços de participação e deliberação da
política habitacional. Foi recomposto o conselho do Fumapis e já no primeiro ano de
governo, em agosto de 2001, foi realizado o 3º Encontro Municipal de Habitação,
onde participaram aproximadamente 400 lideranças dos movimentos sociais e
representantes dos núcleos.
O encontro teve por objetivo definir as linhas a serem adotadas na política
habitacional naquele primeiro governo do período gestão 2001 a 2004. Assim os
trabalhos no encontro ocorreram no sentido de discutir e deliberar sobre os
seguintes eixos: inclusão na cidade legal, programas prioritários, critérios de
atendimento e demanda, instâncias e fóruns de participação e novas perspectivas
para o acesso à terra e à moradia. As deliberações foram registradas no caderno
denominado Diadema Política Habitacional, Novos rumos com participação popular-
Gestão 2001-2004. O encontro fazia parte das ações de Desenvolvimento
Institucional propostas pelo município através do Programa Habitar Brasil-BID
9
.
9
As deliberações do 3º encontro integraram o PEMAS em cumprimento a uma das metas do
subprograma de DI e o instituto Polis fez a publicação do resultado, coordenada por Renato
Cymbalista.
109
Em 2001, o Município de Diadema foi contemplado no Programa do Governo
Federal Habitar Brasil- BID- HBB
10
. As ações do HBB estavam divididas em dois
subprograma: o Subprograma de Desenvolvimento Institucional (DI) e o
Subprograma de Urbanização de Assentamento Subnormal (UAS). Produtos DI
foram: ações que auxiliaram na informatização da Secretaria de Habitação, na
capacitação da equipe e na realização de estudos técnicos e o caderno que publica
a política para o período 2001 a 2004.
Dentre as ações do DI havia a etapa da confecção do Plano Estratégico
Municipal de Assentamentos Sub-normais (Pemas), que se traduzia na elaboração,
pela Sehab, de um diagnóstico sobre a situação habitacional no município.
O plano, além de apresentar a realidade habitacional da época, atribuía, entre
os núcleos e favelas, com critérios objetivos, uma hierarquização de prioridade de
intervenção. O primeiro núcleo classificado na hierarquização do Pemas seria
contemplado com o repasse para intervenção através do Subprograma de
Assentamentos Subnormais-UAS. Na época, classificou-se o núcleo Vera Cruz, cuja
ação se estenderia até o córrego da Vila Poente.
10
Programa Habitar-Brasil: utiliza fontes de recursos Habitar-OGU, orçamento geral da união, e
contrapartidas de estados e municípios, com possibilidades de canalização de recursos externos, a
exemplo do Habitar Brasil-BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), com objetivo de melhorar
as condições de qualidade habitacional das famílias em áreas degradadas.
FIGURA 40
-
NH Vera Cruz: Assembléia
de Adesão das Famílias ao Projeto
FIGURA 39
-
N H Vera Cruz:
Anterior ao Início da Urbanização
Fonte: Acervo Sehab- 2001 Fonte: Acervo Sehab- 2001
110
No âmbito municipal, nas eleitoral de 2004, o prefeito é reeleito, tomando
posse novamente em 2005. Não houve muitas mudanças na condução do governo,
salvo algumas interferências novas devido à composição de partidos estabelecida
para a disputa eleitoral.
No 4º Encontro de Habitação, realizado em 2005, com a participação de
aproximadamente 500 lideranças de moradia da cidade, definiram-se os principais
eixos da Política Municipal de Habitação e Desenvolvimento Urbano para a gestão
de 2005 a 2008. O conteúdo das deliberações subsidiaria a construção do Plano
Municipal de Habitação e Plano de Metas para o período de 2006 a 2012.
No período compreendido entre 2001 e 2008, também ocorreram três
Conferências das Cidades no município, fóruns de decisão da política urbana com
participação, conforme estabelecido pelo Estatuto da Cidade. Esses fóruns são
convocados pelo Ministério das Cidades para a redação e acompanhamento da
Política Nacional de Habitação e devem ocorrer nos âmbitos municipal, estadual e
nacional, com a participação de cada ente na organização.
Na aprovação do Estatuto da Cidade, 2001, novas perspectivas e diretrizes
são lançadas para os municípios desenharem suas políticas urbana e habitacional.
No caso de Diadema, embora seu estatuto jurídico já estivesse adiantado com a
criação das AEIS I e II, na revisão do Plano Diretor em 1994, e a lei para a outorga
Acervo Sehab – 2001
Acervo Sehab – 2005
FIGURA 42
-
4º Encontro de Habitação e
Desenvolvimento Urbano
FIGURA 41 - 3º Encontro de Habitação e
Desenvolvimento Urbano
111
da CDRU, desde 1985, os novos instrumentos criados pelo estatuto impulsionaram
nova revisão do Plano Diretor e a criação da lei de regularização sustentável para os
Núcleos Urbanizados e Conjuntos Habitacionais de Interesse Social, Lei municipal nº
2581, aprovada em 2006.
Com a revisão do Plano Diretor em 2002, lei complementar nº 161, a questão
habitacional passa a incorporar o paradigma da sustentabilidade e do direito à
cidade – grafando-se áreas para proteção ambiental, diminuindo o potencial de
implantação de novas AEIS.
Quanto à estrutura interna do Departamento, embora as dificuldades
financeiras, de forma gradativa, já desde 2001, havia se iniciado a recomposição das
equipes técnicas e da capacidade administrativa, com o aumento do número de
profissionais. Em 2005, a política habitacional passa a ser gerida por uma Secretaria
de Habitação, embora a política de Desenvolvimento Urbano tenha permanecido
ligada à Secretaria de Desenvolvimento Econômico e, por último, transferida para a
Secretaria de Obras.
Com a retomada da Secretaria de Habitação, retoma-se a antiga estrutura
administrativa com dois Departamentos: um de Planejamento Habitacional e outro
de Trabalho Social. Atualmente, 2008, a secretaria conta com um quadro de doze
assistentes sociais, dois engenheiros, cinco arquitetos e trinta estagiários das
respectivas formação e com uma melhora significativa de espaço físico.
Sobre a organização das equipes na Sehab Queiroz, comenta que,
principalmente de 1989 até os dias atuais, a forma de trabalho privilegia a relação
multidisciplinar numa ação de trabalho integrada. Destaca a presença e importância
de cada área do conhecimento: os técnicos do social, da área de arquitetura e
engenharia e do direito. Entende que a relação multidisciplinar potencializa as
ações, sendo o caminho mais correto, além de imprimir uma característica às
pessoas onde num espírito de equipe é muito difícil que não se disponham a “fazer”.
As obras por mutirão diminuíram consideravelmente, devido a um refluxo na
participação. Segundo o resultado de várias avaliações já debatidas em equipe e até
com o movimento, há diferentes interpretações sobre os motivos, dentre os
112
levantados: trata-se de outro momento do movimento de habitação na cidade- mais
orgânico; há diferenciada demanda de obras no estágio atual das urbanizações -
mais complexas e uma possível falta de estímulo à participação ou desmobilização
de algumas lideranças.
Assim, foram observadas obras predominantemente executadas por
empreiteiras licitadas, seguida pelas realizadas por mão de obra direta. As obras por
autogestão em núcleo habitacional mantiveram-se suspensas salvo a experiência-
piloto ainda em andamento do Programa de Revitalização das Unidades
Habitacionais e Requalificação do espaço na Vila Olinda. O motivo a quase
inexistência de áreas públicas a serem urbanizadas, uma das condições jurídicas
para o convênio por autogestão.
Os padrões para urbanização, por sua vez, foram mantidos, ou seja,
minimamente preservar os 42m², salvo algumas áreas extremamente adensadas e
com nível alto de consolidação (construções em alvenaria), locais em que podem ser
aplicados padrões específicos, havendo “casos” de urbanização com lote mínimo de
aproximadamente 30m², a exemplo: Jardim Marilene e Vila Popular. Glebas de
propriedade particular, mais consolidadas, precariamente, devido à demora da
chegada do processo de urbanização.
Nesse período, há um importante estímulo à retomada do processo de
regularização fundiária, com maior estruturação do setor e incremento da equipe
especializada na área. A equipe de regularização começa a tratar, também, do
aspecto da aprovação dos Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social do
município, obtendo sucesso em várias situações, como exemplo: no Jardim das
Praias e no loteamento Ipoá. Como já citado, é aprovada a lei para regularização
dos planos de urbanização, e há, também, um acompanhamento técnico e político,
por parte de representantes da secretaria, nas discussões regionais, estaduais ou,
ainda, nas federais, que tratam, neste momento, da alteração de leis como a federal
6766/79, que trata de parâmetros para a aprovação de loteamentos; a legislação
específica para projetos de compensação e recuperação ambiental na bacia da
billings, além de outras.
113
Santos destaca:
É nesse período (2005) que a Secretaria de Habitação incorpora a DRF.
Com isso, o quadro técnico e equipamentos ficam mais próximos da
necessidade para que as ações de regularização fundiária sejam mais
qualificadas (...) houve um maior investimento municipal para o Programa
de Regularização Fundiária: ampliação da equipe técnica (incorporação de
um Procurador - 2003) e de equipamentos, instalações físicas adequadas,
definição de procedimentos administrativos, bem como aumento de
recursos (em parte destinados pelo Governo Federal), demonstrando que
as gestões, neste período, buscaram fazer a sua parte para que as ações
de regularização fundiária tivessem um resultado mais efetivo e
abrangente.
Quanto a novos instrumentos legais, instituídos no período, de apoio à
regularização fundiária, como avanços que podemos destacar:
- na instância municipal, a aprovação da lei de regularização fundiária sustentável,
Lei municipal nº 2581 de 2006, que objetiva criar instância e parâmetros municipais
diferenciados para efetivar regularização fundiária em Eheis e em planos de
urbanização em Aeis;
FIGURA 44
-
Desapropriação da Área e
Aprovação do Projeto do
Conjunto Habitacional Jardim Nordeste
Fonte: Acervo Sehab- 2004
Fonte: Acervo Sehab- 2003
FIGURA 43
-
Reunião de Orientação
Sobre o Título com Futuros Proprietários
do Conjunto Júpiter
114
- na instância estadual, em 2006, foi a aprovação, pela Assembléia Legislativa, da
revogação do Artigo 180 da Legislação Estadual, autorizando agora os municípios
a legislar sobre a regularização das ocupações em área institucionais e áreas
verdes de loteamento ocupadas.
Tais instrumentos são de fundamentais para promover a regularização
fundiária de loteamentos públicos e particulares.
Santos, em seu relato, avalia que a
criação do Ministério das Cidades, a
aprovação do Estatuto da Cidade e outras alterações na legislação federal e
estadual contribuiu decisivamente para efetivar ações de atendimento da demanda
por moradia, principalmente de regularização fundiária, na medida em que
reconhecem e legitimam a autonomia do município na gestão de seu território.
Quanto à regularização, no 4º Encontro Municipal de Habitação, como forma
de gerar recursos para o Fumapis, foram definidos estudos para consolidar a
possibilidade de alienação, ou seja a venda, do lote em áreas públicas já
urbanizadas, como uma alternativa ao título de concessão, podendo, manifestado o
desejo do morador transformar-se em título de propriedade. Para tanto, ainda é
preciso avançar as discussões da aprovação e registro dos planos de urbanização e
dos Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (Eheis).
Assim, devido aos impasses sobre a oferta do novo título, a alienação, no ano
de 2004, foi aprovada nova lei de CDRU sob o nº 2549 que beneficia mais seis
áreas, nas quais foram entregues 188 títulos, como forma de segurança na posse
para os moradores.
Santos faz a seguinte ponderação:
Não podemos deixar de considerar, também, que ainda existe muita
resistência de setores da sociedade em alterar e em outros casos efetivar
as novas leis aprovadas pelos governos Federal, Estadual e Municipal,
que tratam especificamente de regularização fundiária e buscam
reconhecer as peculiaridades dos loteamentos e assentamentos informais,
legitimar a autonomia do município na gestão de seu território e
principalmente “garantir” que a terra urbana cumpra sua função social.
115
Queiroz apresenta outra dificuldade concreta, quando coloca que o município
está ainda aprendendo com o tema fundiário, e avalia que mesmo
tendo se
antecipado,
criando mecanismos como a Lei de Regularização Fundiária, “encontra-
se” numa fase de compreender como funciona a estrutura cartorária, a questão
legalista e “engessada” dos cartórios mediante temas de regularização fundiária,
principalmente em área de interesse social.
Outro desafio no âmbito municipal é a discussão e reavaliação sobre o uso
das áreas públicas urbanizadas, que carecem de novas regras de procedimento e
gestão para atuação do município frente a problemas atuais, como: apropriação pelo
mercado imobiliário do comércio de venda e aluguel de unidades habitacionais; a
construção indiscriminada do terceiro pavimento; o uso indevido por parte de
moradores desvirtuando o objetivo social, além de outras questões levantadas e
diagnósticadas.
Entre 2005 e 2006, são criados, por autorização legislativa, três importantes
instrumentos para a política habitacional da cidade: o Programa Auxílio Moradia, Lei
nº 2.429, de 09 de setembro de 2005, alterada pela 2.656 em 28 de agosto de 2007,
o Programa Tá Bonito, sob Lei nº 2.526, de 19 de junho de 2006 e a lei nº 2.522,
19/06/2006, que trata de diretrizes para financiamento em Eheis municipais, e
dispõe sobre retorno de investimentos subsidiados pelo município ao Fumapis.
O Programa de Transferência de Renda- Modalidade Auxílio-Moradia, pela
Secretaria de Habitação viabiliza a remoção de famílias de áreas de risco e para
liberação de obras de urbanização e por meio da Secretaria de Ação Social e
Cidadania são atendidas outras situações de vulnerabilidade social, mediante o
pagamento de um aluguel mensal entre R$ 260,00 e R$ 300,00, respeitando a
escolha do beneficiário no que se refere ao local e tipo de moradia. O Programa
apresenta-se como uma inovação, na área habitacional, já adotado por outras
cidades. Significa um avanço, pois surge como uma alternativa aos antigos
alojamentos espaços muito pequenos, em média 20m² por família, os quais,
passado curto período desde sua implantação, apresentavam condições bastante
inadequadas de moradia e convivência.
116
A Lei de Diretrizes para Financiamento em Ehis tem por objetivo permitir à
Secretaria de Habitação recuperar investimentos municipais, e retornar gastos nos
empreendimentos, ao Fumapis, por meio de subsídio às famílias. Porém, mesmo
havendo amplo apoio do movimento e objeto de deliberação no IV Encontro de
Habitação, como fator de geração de recursos ao fundo, por dificuldades
operacionais e administrativas, até o período estudado, não foram concretizados
mecanismos para a cobrança.
O Programa Tá Bonito tem como objetivo revitalizar as áreas já urbanizadas,
melhorando a habitabilidade das unidades habitacionais e as condições do espaço
urbano. O programa significou uma gradual retomada da preocupação com a
dinâmica da auto-construção, com a aceleração do processo de verticalização nos
núcleos habitacionais- o fenômeno da “terceira laje” e ocupação intensiva do lote.
Nesse período, o Programa de Pós Urbanização teve que redimensionar
suas atribuições. Além das ações de acompanhamento e manutenção dos núcleos
já urbanizados, deu inicio a ações de preparação à convivência em condomínio. Isso
porque, diferentemente de períodos anteriores, começaram a ser construídos na
Fonte: Acervo Sehab- 2006
Fonte: Acervo Sehab- 2006
FIGURA 46
-
NH Vila Olinda: Programa
Tá Bonito
FIGURA 45
-
NH Vila Olinda: Programa
Tá Bonito
117
cidade vários empreendimentos habitacionais verticalizados para a demanda
removida das áreas de favela.
11
Como estímulo à participação e organização, no período 2001-2008 foram
intensificadas as ações, e organizados dois Encontros Municipais de Habitação e
Desenvolvimento Urbano e três Encontros das Cidades; realizadas as eleições
sistemáticas do Conselho do Fumapis e reinstituída a rotina mensal de reuniões;
mantidas as atividades de estímulo à organização de comissões e associações;
retomada a interlocução com o Movimento de Luta por Moradia; e anualmente
realizadas as plenárias do OP.
É importante ressaltar que as eleições de Conselhos de Direitos e Defesa das
Políticas Sociais, em Diadema, são muito disputadas, como no caso das eleições
para o conselho do Fumapis. Uma característica marcante do Fumapis é que seus
participantes se apropriam do espaço discutindo políticas de interesse coletivo,
11
Para os condomínios verticalizados cujas famílias removidas sofrem impacto pela pequena capacidade de
endividamento, a equipe do trabalho social da Sehab avalia que o sistema de condomínio deve receber subsidio
e apoio do poder público até ocorrerem resposta das políticas de emprego e renda.
1- Conjunto Júpiter (PMD);
Fonte: Acervo Sehab- 2006
2- Conjunto PAR (CEF);
3 - Núcleo Habitacional Piratininga (Parcialmente Urbanizado);
4 - EHEIS Implantado pela Associação de Luta por Moradia da Região Oeste.
1
2
3
4
FIGURA 47 - Vista Área do Bairro Serraria
118
raramente particularizando a representação para esta ou aquela associação ou
entidade.
No período, observa-se maior “ocupação de espaço” pelas associações
ligadas à “demanda de aluguel” e a procura de soluções de desadensamento para
ocupações recentes ou mais antigas que não puderam ser objeto de intervenção
anterior, o que dá uma vida mais ativa para as comissões internas destes locais em
comparação com aquelas de urbanização mais antiga. São exemplos os fóruns do
OP e os Encontros de Habitação e Desenvolvimento Urbano.
Segundo Queiroz
:
Foi muito importante a organização dos Encontros de Habitação, onde
foram deliberadas propostas muito claras para construção de futuro e não
visando apenas o imediato; e também, a organização das três
Conferências da Cidade nesses dois períodos, pois acabaram
estabelecendo uma reorganização muito grande da temática habitação
dentro de assuntos estratégicos e conjunturais. Temas novos que eu acho
que passaram a ser um desafio para a equipe da Secretaria. A exemplo a
discussão sobre o financiamento para a área.
No período de 2001 a 2008, a Sehab manteve o direcionamento destacado ao
Programa de Urbanização de Favelas, mas diante da conjuntura apresentada pela
cidade, com a falta de terra para atender uma demanda crescente e problemas
orçamentários há um impacto direto no financiamento de novas moradias, assim, o
município foi impulsionado a buscar e efetivar parcerias com os governos Estadual e
Federal.
Após período de retrocesso, a política habitacional é retomada num
contexto de maiores dificuldades orçamentárias do que as observadas no
período 93-96. No âmbito da política habitacional a urbanização de favelas
segue como prioridade, observando-se um maior grau de investimento
público externo no setor, principalmente com a estruturação do Ministério
das Cidades após 2003, sendo também significativos aportes do
CDHU.(LOBO)
119
Em 08 de julho de 2008, sob a Lei Complementar nº 273, foi aprovada a nova
revisão do Plano Diretor que teve a preocupação principal de induzir o
desenvolvimento econômico da cidade. No entanto, ainda permanece destaque para
a área habitacional, pois estabelece estímulos a verticalização nos corredores e
região central; novamente grafa AEIS 1 atendendo em 50% a solicitação do
movimento de moradia; e grafa todos os núcleos habitacionais urbanizados em área
pública como áreas de preempção, ou seja, áreas cuja venda deve ser inicialmente
oferecida à prefeitura para facilitar a consecução de uma possível intermediação de
compras e venda nos núcleos via Fumapis.
O sentido não é o “controle” mas o de minimizar o déficit habitacional da
cidade, propondo que, como forma de alternativa aos loteamentos novos, possa ser
criado um estoque de moradias acompanhando a movimentação natural das
famílias, sem maior adensamento da cidade.
Referente ao Programa de Apoio às Associações de Luta por Moradia,
embora o programa não tenha sido reestruturado com equipe específica, através do
Fumapis é retomada a relação com as associações de luta por moradia, cujo fruto se
expressão na efetivação de vários convênios de parceria. Parcerias com CDHU e
CEF viabilizam soluções para parte da demanda das associações, e a nova revisão
do Plano Diretor define que a prefeitura fica responsável pela criação de equipe de
apoio às Associações de Luta por Moradia.
É importante destacar que, desde a criação do Programa de Urbanização, em
1983, até o início deste último período, as verbas destinadas para a sua consecução
são quase que integralmente de recursos municipais. A partir de então, a
contribuição de outras instâncias aumenta de forma representativa. Isto ocorre em
função de uma importante mudança do direcionamento dos programas no nível
federal, e também novas proposituras a nível estadual, que pela primeira vez
ofereceu a Diadema a parceria para atendimento a demanda de favela.
Nesse convênio com o Estado, foram removidas 420 famílias, e por
consequência beneficiadas as urbanizações de 05 cinco favelas do município: a
Krones, a Beira-rio, a Inverno e Verão, o Novo Habitat e o Yamberê II e no aspecto
fundiário beneficiadas as área da Sanko e Morro do Samba, além de ser realizado o
120
sorteio de outros 380 apartamentos para demanda aluguel, num processo onde
participaram cerca de 15.000 inscritos.
Também em convênio firmado entre o governo estadual e a Secretaria de
Obra de Diadema foram construídos três piscinões na cidade. Essas obras,
juntamente com outras abaixo listadas, diminuíram radicalmente as enchentes e
desmoronamentos que, nos períodos de chuvas, aconteciam em vários pontos da
cidade.
Colaboraram na diminuição de ocorrências: o saneamento em quase 100%
dos núcleos, em parceria com a Saned; o investimento do município na construção
de muros de arrimo, executados principalmente no governo de 1993 a 1996, em
áreas com risco geotécnico por desmoronamento; várias intervenções com grandes
obras da canalização de córrego; a obra do coletor tronco, no bairro Eldorado; enfim,
o processo continuo de urbanização ao longo dos anos.
Com o governo federal, por meio do Programa de Subsídio Habitacional
(PSH)
12
retornou ao município parte de investimentos feitos no período de 1994 a
1996 para a implantação de 850 unidades habitacionais, onde foram beneficiadas as
famílias dos loteamentos Jardim das Praias, Nova Conquista, Ilhéus, Ypoá, Vinícius
de Moraes e as primeiras cem famílias do Júpiter. Com o subsídio as famílias
quitaram ou diminuíram a divida que tinham para com o Fundo Municipal de
Habitação.
Também pelo PSH, foi conquistado o subsidio para a construção de 208
novas unidades habitacionais, beneficiando o Jardim Yamberê II, com 32, e o
Conjunto Habitacional Júpiter, com 176, além da revitalização do Núcleo
Habitacional Morro do Samba que beneficiará 416 famílias. Pelo Programa Morar
Melhor
13
foram liberados recursos para a construção de 46 de casas sobrepostas
12
Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH): o programa objetiva oferecer acesso
a moradia adequada por intermédio de concessão de subsídios destinados diretamente à
complementação do preço de compra e venda ou construção das unidades habitacionais.
13
Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários (antigo Morar
Melhor): para instancias governamentais, e população com renda mensal de até três SM. Objetivando
a melhora das condições de habitabilidade da população residente em assentamentos precários,
mediante sua urbanização.
121
(assobradadas) no Núcleo Habitacional Yamberê II e para construção de 40
apartamentos do Conjunto Júpiter.
Com o Programa Habitar Brasil-BID, o governo subsidiou a construção de
104 unidades habitacionais e 51 embriões, e assumirá os custos de infra estrutura
para urbanização do Núcleo Habitacional Vera Cruz.
Em convênio firmado através da Resolução 460 do Fundo Curador da Caixa
Econômica Federal possibilitou-se a reforma e melhoria, por meio do Programa Tá
Bonito, de 60 unidades habitacionais pertencentes ao Núcleo Habitacional Vila
Olinda.
E finalmente, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) cujo contrato
de parceria, com o governo federal, assinado em 2007, visa o atendimento de
aproximadamente 3000 famílias, com ação em urbanização de assentamento
precário e saneamento em mananciais. Núcleo Habitacional Naval, as obras já
iniciadas vão beneficiar com urbanização 324 famílias e com obra de requalificação
das unidades outras 213 famílias, além de propiciar a entrega de um Centro de
Integração Social (CIS), na área de intervenção, e uma escola municipal para o
entorno do bairro.
Na região de mananciais, ainda estão sendo aguardados os trâmites para
aprovação do projeto onde se prevê o atendimento de aproximadamente 1800
famílias residentes em um complexo que envolve três núcleos habitacionais, com
obras de urbanização, saneamento e recuperação ambiental.
É importante lembrar que estes financiamentos contam com contrapartida
financeira da prefeitura, em geral de 20% do investimento total, a depender do
programa. É solicitada, sem exceção, a contrapartida em pessoal para acompanhar
scalizar as obras e desenvolver o trabalho social, no sentido de efetivar a
participação e estimular ações de geração de emprego e renda e de educação
sanitária e ambiental.
Sobre a questão de financiamentos externos ao município, Queiroz aponta
um problema importante, que se encontra na dificuldade operacional dos municípios
de efetuar uma ação programada no que diz respeito a elaboração de projetos
122
habitacionais, seja pela falta de orçamento ou pela realidade dinâmica dos locais
que inviabiliza, rapidamente, a implantação dos projetos confeccionados. Fato
recorrente é que, no ato da solicitação de recursos, por vezes, há dificuldades na
habilitação, dado o prazo a ser transcorrido entre a contratação e execução de
diagnóstico e projetos mais detalhados.
Neste período de 2001 a 2008, na área de habitação, a prioridade das
intervenções manteve-se direcionada ao Programa de Urbanização de Favelas,
embora as ações de regularização fundiária e o Programa Ta Bonito tenham
ganhado maior ênfase na construção de alternativas.
Por meio do Programa de Urbanização de Favelas, foram acompanhadas
intervenções 48 áreas, distribuída nas regiões norte(10), sul(17), leste(11) e
oeste(10). No período, são contabilizados 207 núcleos de habitacionais, sendo: 75
núcleos na região norte, 41 núcleos na região sul, 43 núcleos na leste e 48 núcleos
na região oeste da cidade.
Atualmente, 161 núcleos já se encontram urbanizados,
oito aguardam remoção por estarem em área de risco e no restante, em geral, há um
estágio avançado de urbanização. Para atender às urbanizações e situações de
risco 310 famílias são atendidas pelo Programa Auxílio Moradia, no aguardo de sua
moradia definitiva.
Queiroz faz uma breve reflexão sobre o período:
Período de reconstruir de restabelecer de novo parcerias, trazer o
movimento para trabalhar junto com a Secretaria. Então esse dois
Fonte: Acervo Sehab- 2006
Fonte: Acervo Sehab- 2004
FIGURA 49
-
Jupiter- Construção de
Prédios e Desmanche dos Alojamentos
FIGURA 48
-
Conjunto Habitacional Jupiter
Remoção Acompanhada pela Sehab
123
períodos foram períodos nos quais buscou-se recursos fora. Tivemos
muito retorno de projetos e investimentos na cidade. O Governo do Estado
também abriu esse paralelo, também investiu muito em habitação na
cidade. O trabalho dos técnicos da Sehab que foi desenvolvido junto com
os técnicos da CDHU foi importante, romperam-se alguns preconceitos.
Fizemos um trabalho com vontade política. Então esses últimos períodos
de 2001 a 2008 foram muito positivos com relação, principalmente ao
Governo Federal, mas também com relação ao Estado.
Acervo Sehab – 2006 Acervo Sehab – 2004
FIGURA 50
-
NH Yamberê II- Projeção
das Casas para Discussão com a
Comunidade
FIGURA 51
-
NH Yamberê II- Unidades
Sobrepostas em Construção
124
Capítulo 3
O PROGRAMA DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS EM DIADEMA
UMA POLÍTICA SOCIAL DE DIREITOS?
(...) aqui em Diadema trabalhamos assim, particularmente, entendo que as
pessoas que são atendidas parecem que têm uma sensação muito
positiva, uma avaliação muito positiva, porque o método de urbanização
aqui não é excludente, mas é de preservar da melhor forma as pessoas no
seu hábitat, proporcionar o menor impacto possível, isso só é possível se a
gente não usar o poder, diferente do ideal trabalhar para o possível.
(QUEIROZ, JOSEMUNDO: 2008)
Neste capítulo, a proposta é identificar avanços e retrocessos da ação pública
municipal na democratização do acesso à moradia, tendo como base o resgate de
elementos da conjuntura e da forma de conduzir o programa em cada período
analisado. A partir de dois eixos de análise - gestão da política e controle social -
identificaram-se aspectos determinantes e fundamentais para o estudo do Programa
de Urbanização de Favelas no Município de Diadema.
O eixo da gestão da política foi estruturado na abordagem dos aspectos
operativos, normativos e organizacionais. Instrumentos operativos: o como fazer,
a forma de planejar e executar, os padrões e projetos; Instrumentos normativos:
leis e normas; e os Instrumentos organizacionais: recursos materiais e financeiros
e a forma de organizar a ação.
Como analisam alguns autores, com o processo de reforma do Estado, há um
aumento na responsabilidade local sobre as questões sociais emergentes e
urgentes. Como resposta às mudanças, é necessário incrementar formas de gestão
diferenciadas, que atendam a localidade.
125
Nesta linha de pensamento podemos aqui travar um paralelo entre os eixos
de análise entendendo-se que na relação entre direitos e deveres para a construção
de uma gestão de política pública que vise atender o interesse das maiorias está
implícito o exercício do controle social.
Pensar numa política pública significa pensar em como e porquê fazer.
A ‘participação’ enquanto espaço de controle social trata-se de instrumento
de influência nas ações do Estado pela sociedade, um espaço político,
revela-se como possibilidade de os cidadãos definirem critérios e
parâmetros para orientar a ação pública.
(TEIXEIRA, 2001:38)
No campo da política social significa trazer assuntos ligados ao bem estar
social, objeto da ação da política pública.
Raichelis (2000:273), tratando dos fóruns de participação quando criados e
impulsionados pela sociedade civil, numa resposta ao novo contexto societário,
conclui:
Trata-se de penetrar na institucionalidade estatal para inscrever conquistas
e direitos e interferir na própria definição e gestão das políticas sociais e
redimensionar, ao mesmo tempo, o padrão de regulação das relações
entre Estado e sociedade civil.
Estando em discussão a política de urbanização de favelas do Município de
Diadema, faz-se necessário, inicialmente, estabelecer algumas ponderações sobre a
política social para habitação. O destaque a ser feito é sobre o papel atribuído ao
Estado, já que a maior parte da demanda por moradia necessita de subsídio.
Outro destaque fundamenta-se na função dos municípios, que hoje se tornam
protagonistas da rearticulação do território, em atendimento à premente necessidade
de melhorias no acesso ao saneamento e demais infra-estrutura e aos serviços
sociais, como a saúde, a educação e outros. A urbanização de favelas interfere no
espaço urbano constituído historicamente, estabelecendo padrões diferenciados
para esse processo.
Assim, sabe-se que são formuladas críticas por alguns urbanistas, sejam
negativas, interpretando a urbanização como intervenção localizada no meio urbano,
que pode funcionar como fator na consumação da segregação e exclusão social
estabelecida para as classes de menor renda; sejam positivas, no sentido de que a
126
apropriação do território trata de uma cultura em discussão, compreendendo-se o
atendimento, com o espaço mínimo necessário e satisfatório, ao cumprimento do
direito, que pode ser analisado como um passo em direção à reforma, tão importante
nas grandes metrópoles, uma contracultura do latifúndio e da distribuição injusta.
Lobo faz interessante retrospectiva sobre o Programa de Urbanização de
Favelas em Diadema. Ao mesmo tempo em que simboliza sua visão sobre a ação,
numa rápida nota, nos ajuda a entender de forma bastante acessível a riqueza
desse processo, abrindo canal para a análise a seguir:
A meu juízo, o traço mais significativo do “Programa de Urbanização de
Favelas” é o caráter massivo que lhe foi dado desde o início, a
intencionalidade expressa de atender o maior número de pessoas
possível, estar aberto a atuar no atendimento do universo da demanda,
sem recortes a priori. Esta nota é importante porque é distintiva de uma
postura nova naqueles anos iniciais da década de 1980. A rigor, eram
quase inexistentes os exemplos de ações construtivas, do poder público
em geral, no interior das favelas. As que existiam eram absolutamente
pontuais e episódicas. A regra era a ação repressiva, o considerar a
favela como “anomalia” a ser extirpada do tecido urbano [...] Este é o
programa que guarda uma relação de continuidade mais caracterizada.
De uma forma ou de outra, esteve presente nas diferentes etapas –
gestões administrativas ao longo do período, sempre ocupando papel de
relevo na consecução da política habitacional. Podemos dizer que o
Programa de Urbanização de Favelas vertebrou a política habitacional,
dela derivando outras ações e iniciativas em direção a outros programas
afetos à questão habitacional, com vistas a respostas a outras questões
que não a urbanização das favelas [...] interessante ressaltar que ao
longo deste período, o modus operandi padrão não se altera [...] A
urbanização foi sendo apropriada pela população como uma conquista,
algo positivo a ser perseguido, um novo patamar de estar na cidade [...]
Do ponto de vista da população, a própria existência do programa era
visivelmente sentida como uma conquista, um ponto de apoio para
alavancar melhorias e transformações nas favelas. O nível de
127
mobilização e organização popular que se consolidara em torno do
programa foi importante para garantir que não houvesse interrupção na
sua condução com a mudança de órgão responsável pela sua gestão.
Até onde estou informado, as mudanças reais do ponto de vista do
“projeto urbanístico” não foram substantivas, até porque o “jeito de
trabalhar” já vinha se consolidando e a população já vinha se
acostumando a um novo padrão de atendimento.
Feita a introdução ao debate, para dar início à organização dos elementos,
procuramos elaborar um panorama que auxiliasse a reflexão conjunta, ilustrando as
diferenças e semelhanças relativas a cada período, dentre os cinco relacionados ao
estudo, num movimento de resgate e discussão.
Assim, como pano de fundo e facilitador da interpretação dos dados, foram
construídos alguns quadros, gráficos e tabelas, divididos em dois blocos
subseqüentes relativos aos dois eixos de análise: gestão da política e controle
social.
3.1 EIXO GESTÃO DA POLÍTICA
O primeiro bloco refere-se ao eixo de gestão da política em que são
analisados os resultados das ações vinculados ao modo peculiar de cada governo
operar a política para a área de urbanização de favela. As reflexões serão iniciadas
a partir do quadro, porém, propomos a construção de outros elementos que
permitam comparar dados e resultados, visto que esse eixo sugere que se perceba a
eficácia da ação.
A seguir, apresentamos o Quadro 1, cujo objetivo é levantar os elementos que
caracterizam a construção do programa em cada período, destacando os fatores que
simbolizam os avanços e possíveis retrocessos da ação.
128
QUADRO 1 – Eixo Gestão da Política
INSTRUMENTOS NORMATIVOS:
Padrões/Parâmetros
INSTRUMENTOS ORGANIZACIONAIS:
Recursos Humanos e Estrutura
INSTRUMENTOS OPERATIVOS: Forma de
Planejar, Fluxos e Procedimentos
- Não há formalização legal do programa de
urbanização
- Pequena equipe multidisciplinar (menos de dez
componentes)
- Equipe e população participam do projeto e
execução de lote em mutirão
- Lei CDRU - 90 anos - para segurança na posse
- Equipamentos, na maioria, do Departamento de
Obras
- Fornecimento de material para infra-estrutura e
casas reconstruídas pelos moradores
- Prohab - Apoio à autoconstrução (obra > 70m²)
- O serviço respondia ao Departamento de
Planejamento e, posteriormente, foi transferido
para a Promoção Humana
- Critério: área pública, maior alcance x menor custo
- Lote - 42m², com recuo - 1m e 1º e 2º pavimentos
- Vielas de 4m - por exigência das companhias de
luz e água
- Mantêm-se os mesmos padrões para
urbanização
- Pequeno aumento da equipe (10 a 15
componentes) e muitos equipamentos ligados ao
Departamento de Obras
Mantêm-se os procedimentos básicos e:
- Para loteamentos de interesse social - lote médio
de 50 m²
- O Serviço de Urbanização de Favelas retorna ao
Departamento de Planejamento, inserido na
recém-criada Divisão de Habitação
- Inicia-se a execução de obras em áreas
particulares, intermediando negociações com
proprietários
- Criação do Fundo Municipal de Habitação
–(Fumapis)
- Aquisição de terras para provisão habitacional
- Capítulo da Política Urbana na – CF de1988 - Convênio com a Associação de Construção
- Estímulo à criação das associações regionais e à
participação em movimentos de maior âmbito
- Planejamento das ações com as equipes
- Mantêm-se os mesmos padrões para
urbanização
- Grande aumento de equipe multidisciplinar (mais
dee 40 pessoas)
Mantêm-se os procedimentos básicos e:
- Luos regulamenta padrões e lote menor que 42m²
para área consolidada
- Contratos terceirizados e algumas obras com
empreiteiras
- Convênio com cinco associações: autogestão
-Plano Diretor cria Aeis I e II e outros instrumentos
de política urbana
- Criação da Secretaria de Habitação - Convênios com ACCMCD, ACCD e Sanko
- São introduzidas experiências em autogestão
popular na construção de moradias e urbanização
- Criação do Programa Pós URB
- Planejamento das Ações com equipe e realização
do Primeiro Encontro de Habitação, participação no
Orçamento Participativo ( OP)
- Mantêm-se os mesmos padrões para
urbanização
- Diminui radicalmente a equipe (menos de dez
componentes)
Mantêm-se os procedimentos básicos e:
- Revisão do Plano Diretor - Equipamentos precários ligados a obras
- Suspendem convênios e autogestões, salvo ACCD
e Sanko
- Áreas muito adensadas e com muitas alvenarias
foram consolidadas com melhorias
- Extinção da Secretaria e o Departamento de
Habitação é incorporado ao de Obras
- Suspendem a segunda etapa do Conjunto Júpiter
-
Obras, na maioria, realizadas por administração
direta
- Suspendem OP, reuniões do Fumapis e o
planejamento das ações com a equipe num estímulo
a microações
- Mantêm-se os mesmos padrões para
urbanização
- Readequação da equipe, incluindo a de
regularização fundiária (mais de 60 componentes)
Mantêm-se os procedimentos básicos e:
- Revisão do Plano Diretor
- Aquisição de equipamentos de informática,
carros, etc.
- Ação-piloto do Programa Tá Bonito
- Leis: auxílio-moradia, regularização, Tá Bonito e
financiamento
- Terceiriza alguns contratos de urbanização e
trabalho social
- Gestão do Plano de Regularização Fundiária em
Aeis/HEIS
- Plano Diretor
- Plano Diretor prevê parceria com associações no
atendimento da demanda dos núcleos – zero a três
SM com subsídio da prefeitura
2º Período Do Amadurecimento -
(1989 - 1992)
3º Período Da consolidação
(1993 - 1996)
4º Período De
Retrocessos (1997 -
2000)
5º Período Da
Reconstrução (2001 -
2008)
1º Período Experimental
(1983 -1988)
129
Em Diadema, a chegada ao poder, no ano de 1983, de um partido popular e
progressista, tornou-se um marco e um desafio para a cidade, pois simbolizava a
esperança de estabelecer-se como diferencial a um sistema falido de nação, em que
a inflação galopava na marca de 200%, e as manifestações por emprego e salários
eram freqüentes e de muito destaque na região do ABC, comandadas pelo sindicato
dos metalúrgicos. E assim, numa cidade deste mesmo ABC, ocupa o poder um
operário - o prefeito eleito Gilson Menezes.
Havia, conforme relatos, a urgência de uma intervenção em relação às
problemáticas sociais da cidade, além de uma mistura de papéis de partido e
governo, em que parte dos técnicos e do corpo de coordenação desenvolviam as
atividades como se fossem militantes do partido dentro da Administração.
De 1983 a 1988, transcorrem situações de conjuntura nacional que
impulsionam por várias vezes a articulação das bases do PT: grandes greves, o
movimento das Diretas Já, as eleições indiretas, o Plano Bresser e a intensa
discussão em torno da CF de 1988.
Além da ausência de uma política econômica de enfrentamento da crise, no
que se refere à habitação, não haviam fundos destinados aos programas voltados às
favelas, que começavam a ser desenvolvidos pelos municípios ainda entendidos
como ações irregulares tanto no âmbito federal quanto no estadual. O que havia à
época era o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), que, por meio do Banco
Nacional de Habitação (BNH), criado em 1966, financiava casa própria com o capital
gerado pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), porém, com
programas distantes da intervenção em favelas. Em 1986, esse sistema de
habitação veio à falência, motivada pela diminuição do capital causada pelo
aumento do desemprego e da inadimplência e o BNH foi extinto.
Assim, em meio a essa crise econômica e de política para a área habitacional,
o Programa de Urbanização teve que ser concebido contando apenas com recursos
do município, insuficientes perante a necessidade e a urgência de também investir
nas outras políticas sociais.
130
Pode-se observar, pelos quadros e relatos, que o desafio foi grande, visto
que a cidade já chegava à marca de aproximadamente 80 mil habitantes. em 128
favelas. Essa situação levou à definição de menores padrões, ora condicionados
pela escassez de recursos, em que se priorizou o atendimento às condições
básicas, como a execução de linhas de drenagem, a captação de águas e esgoto e
a chegada regular de água e luz, ora condicionados por padrões mínimos exigidos
pelas empresas de água e luz, que tinham um papel fundamental para a efetivação
do processo de urbanização. Os padrões definidos, no princípio, foram os lotes
mínimos de 42 m
2
e as vielas com largura mínima de 4 m, segundo Lobo, “padrão
necessário para atacar o problema em sua escala, minimizando as remoções”.
Há mais duas questões a serem destacadas, neste período de concepção do
programa. A primeira foi a fundamental importância na organização da pequena,
mas, segundo Lobo, ”envolvida e eficaz” equipe da época para o acompanhamento
das ações e o impulso à participação popular. A segunda refere-se à acertada
decisão da segurança na posse, que ocorreu com a aprovação da primeira Lei de
Concessão, em 1985, o que auxiliou no trabalho de “convencimento da população
moradora” e credibilidade da proposta, já que não havia até então nenhuma previsão
legal para o programa, conforme relatos de Lobo e Scarambone, que participaram
da equipe naquele período.
A receita utilizada englobava a vontade do governo e da população; a
organização da comunidade; a prioridade para a ação coletiva; o crescimento da
ação em mutirão; a execução da infra-estrutura e saneamento, atribuindo-se a
construção da unidade habitacional à responsabilidade dos moradores; e o
estabelecimento de pacto com os habitantes e lideranças da área. O pacto foi feito e
a ação projetada na quase totalidade das áreas públicas, priorizando loteamentos e
melhorias como água e luz. Neste período, houve intervenções em 78 núcleos e
foram concluídas 16 urbanizações.
Em 1989, com amplo apoio popular, o PT consegue eleger outro prefeito,
José Augusto da Silva Ramos, governo que se estendeu até 1992.
O quadro nacional era de completa desordem econômica. A inflação fecha o
ano de 1989 superando 2.000% e, em 1990, numa disputa quase ganha pelo PT,
131
Fernando Collor de Melo chega ao poder. Ocorre o lançamento de dois planos
econômicos fracassados e iniciam-se as reformas liberais, incluindo as
privatizações. Em 1991, começam as denúncias de corrupção no Governo Collor e,
em 1992, pressionado pelo grande movimento a favor da ética, o presidente
renuncia.
Quanto à habitação, a CF de 1988 foi o marco de uma progressiva
transferência de atribuições para os Estados e municípios, acentuando a tendência
de descentralização dos programas e projetos, porém, sem uma definição clara
sobre os financiamentos da área.
Com a crescente mobilização popular e os movimentos de moradia, amplia-se a
pressão por uma maior participação dos municípios, surgindo um conjunto de
experiências de habitação de interesse social.
Em Diadema, de 1989 a 1992, o objetivo foi garantir a continuidade do
trabalho de urbanização nas áreas e abri-lo em novos locais demandantes. No
período, numa “continuidade natural” do programa, houve um processo de
amadurecimento com características importantes, que marcaram a fase.
A primeira foi o peso atribuído ao término das obras em andamento,
mantendo-se os padrões adotados e avançando na implantação de infra-estrutura,
como pavimentação, drenagem, escadarias e muros de contenção. Também foram
estudadas alternativas para estimular e viabilizar obras por mutirões de trabalho,
como pavimentação com elementos de concreto intertravados (bloquetes) e
soluções arquitetônicas com elementos pré-moldados em escadarias e canaletas de
drenagem.
Como destaque, pode-se pontuar a criação, em 1990, daquele que se tornaria
o principal canal de participação habitacional no município, o Fumapis, com
representatividade tripartite (Administração, Legislativo e movimento popular) e
caráter deliberativo. O Fumapis exerce o papel de Conselho Municipal de Habitação,
em que, além de deliberar sobre os recursos da área e fiscalizá-los, define as
propostas da política habitacional.
132
O conselho do Fumapis torna-se um espaço de disputa de interesses
vinculados às práticas das representações dos movimentos de moradia e que,
portanto, trazem novos conteúdos para a definição da política habitacional. A criação
do fundo estava ligada a uma conjuntura nacional de discussão de recursos,
conduzida pelos movimentos de habitação existentes, à época, no País.
Como passos a serem avançados agregou-se à ação o trabalho com a
Associação de Compras Comunitárias de Matérias de Construção e a parceria com
a Associação de Construção Comunitária de Diadema. No programa de apoio à
auto-construção fundado no período anterior estimulou-se o fornecimento de plantas
para as famílias que iniciavam suas moradias em auto-construção nos núcleos
urbanizados. E por último foi criado o Serviço de Regularização Fundiária.
Outro destaque foi a formação da equipe técnica que, de acordo com Lobo,
tinha “observada coesão profissional e política em torno dos objetivos do trabalho”,
sendo novidade a incorporação de profissionais de assistência social, agregando
uma outra dimensão ao trabalho. No período, foram realizadas intervenções em 85
favelas e concluídas 42 urbanizações dos 164 núcleos existentes.
Duas grandes ocupações por favelas criaram impasses, trazendo conflito de
interesses e concepções, dificuldade que foi enfrentada pelo governo da época.
Em 1993, assume o poder José de Filippi Júnior. De 1993 a 1996 houve
bastante participação de base no PT, na expectativa de obter mudança da
conjuntura nacional e o movimento pelo plebiscito entre presidencialismo e
parlamentarismo foi um exemplo. No plebiscito, vence o presidencialismo e, em
1994, o então ministro Fernando Henrique Cardoso implanta o Plano Real e a
inflação baixa, passa a girar em torno de 1%.
Nas eleições de 1994, depois de outra disputa acirrada, Luis Inácio Lula da
Silva perde as eleições para Fernando Henrique Cardoso, que assume o governo
em 1995. Nesse governo, aprovam-se reformas econômicas e da previdência, além
de criar programa para auxiliar financeiramente os bancos que começaram a
“quebrar”, numa defesa incondicional da política neoliberal. Havia movimentos de
contraposição à política adotada, destacada a importante participação do Movimento
133
dos Sem-Terra (MST), recebida com repressão, a exemplo da ocorrência dos 19
sem-terra mortos no incidente de Eldorado do Carajás, no Pará.
No que se refere à política nacional ou estadual para habitação, não há
criação de fundos, protelando-se a falta de uma política para a população de baixa
renda, e os programas existentes não conseguem atingir essa classe.
No âmbito do município, de 1993 a 1996, há um grande estímulo financeiro,
que amplia o investimento, com a inovação em urbanizações feitas no sistema de
autogestão e muitas intervenções em área de risco geotécnico, obras de
canalizações e remoção de famílias.
Outro destaque foi a forma de interlocução com o governo, balizada pelas
deliberações do 1º Encontro Municipal de Habitação, de julho de 1993, em que
foram definidos os critérios para priorizar as áreas a serem urbanizadas. Trata-se de
uma novidade na intervenção, visto que até então as condicionantes eram a
avaliação da viabilidade técnica em relação aos recursos existentes e ao grau de
mobilização da população necessária para as ações em mutirão.
Quanto à forma de operacionalização do programa, mantém-se a semelhança
com os períodos anteriores na elaboração de um “plano de urbanização” debatido
com a população, no reparcelamento do solo, na demolição e reconstrução dos
barracos-casas e na execução de obras de infra-estrutura; no que se refere à
legislação urbanística, são alavancadas, por meio de ampla discussão, as leis do
Plano Diretor,sob o nº 25/94, e a Luos 50/96, que regulamentam as intervenções nas
favelas e núcleos habitacionais, instituindo as Aeis –II no Plano Diretor e
estabelecendo limitações na Luos, além de criar o novo Código de Obras (Lei
Complementar 59/96).
Interessante registrar os programas de reurbanização como instrumento de
intervenção e a adoção oficial dos parâmetros já consagrados pelo uso: lote mínimo
de 42 m
2
; testada mínima do lote de 3,5m; índice de aproveitamento de 3%; taxa de
ocupação de 80%, estabelecidos para as Aeis –I, mas aplicáveis às Aeis –II.
Um diferencial foi a assessoria do Programa de Apoio à Autoconstrução em
alguns núcleos habitacionais, por meio de parcerias em
autogestão. No Programa de
134
Regularização Fundiária, há continuidade da CDRU e dos processos de negociação
entre moradores e proprietários.
Outra inovação foi o Programa de Apoio às Associações de Luta por Moradia,
em que, no intermédio das discussões do Fumapis, foi firmado convênio de parceria
com os movimentos, a CDHU e a CEF.
O governo também trabalhou em favela sem qualquer financiamento externo.
Vale esclarecer que os conjuntos da CDHU não previam atendimento de demanda
de favela, pois eram destinados às respectivas Associações de Luta por Moradia.
No período (1993 a 1996), a habitação ocupava lugar entre as três prioridades
do governo municipal. Assim, houve um incremento na contribuição dos
investimentos para a área advindos, principalmente, de retorno financeiro de antiga
desapropriação da faixa da Rodovia Imigrantes que a Dersa pagou ao município.
Valor priorizado para obras de urbanização por não gerar custos de manutenção, já
altos, com Saúde e Educação.
Ocorreram intervenções em 114 núcleos habitacionais e foram concluídas 95
urbanizações, sendo quatro áreas em sistema de autogestão. Também foram
removidas 881 famílias de favelas para cinco loteamentos, implantados 476
alojamentos e construídas cem unidades habitacionais do Conjunto Júpiter, o
primeiro sob responsabilidade do município.
Quanto à forma de regularização, eram entregues títulos de CDRU em
núcleos urbanizados e, para as unidades habitacionais em loteamento, eram
entregues termos de compromisso de compra e venda subsidiada, como forma de
retorno de recursos ao fundo, conforme definição das instâncias de participação.
Em 1997, o governo é novamente assumido por Gilson Menezes, agora sob a
legenda do Partido Socialista Brasileiro (PSB). Foi extinta, então, a Secretaria de
Habitação e promovida uma descaracterização do programa. O governo encerrou as
atividades do OP e suspendeu as do Fumapis. Em contrapartida, o movimento
realizou uma série de ocupações de terrenos particulares, que originaram
assentamentos precários cuja urbanização vêm sendo feita ao longo dos últimos
anos.
135
Nos depoimentos, foram tecidas críticas ao retrocesso na forma de
administrar e à mudança, numa relação de “apadrinhamento de algumas lideranças
e isolamento de outras”.
Na época, o governo enfrentou muitas dificuldades financeiras, num cenário
nacional que não apontava para grandes mudanças e, mesmo havendo um
movimento contra as privatizações e a flexibilização da legislação trabalhista, FHC
se reelege (1998). Logo após as eleições, começam a queda do Real e o aumento
da inflação. Diadema trava uma batalha em vão com os governos federal e estadual
ao discordar da política de descentralização do ensino e da distribuição do dinheiro
do fundo para a educação. A mudança é imposta.
Outro problema enfrentado estava ligado aos precatórios, dívidas municipais
que o governo encontrava dificuldades para pagar. Assim, o prefeito Gilson Menezes
foi, várias vezes, ameaçado de intervenção. Quanto à política estadual para a
habitação, não ocorrem alterações nas parcerias. A CDHU continuava fazendo
casas para sorteio, salvo os apartamentos do convênio na Sanko, mas que não
eram direcionadas à demanda de favela. Quanto à política federal, o programa
flexibilizado para baixa renda foi o de acesso direto do cidadão a materiais de
construção. Não havia parceria com o município.
A condução do Programa de Urbanização de Favelas, de 1997 a 2000, teve
significativas mudanças. São abandonadas as experiências anteriores de
autogestão, e retomada a tradicional execução direta das obras. Os padrões
normativos de urbanização são mantidos e abandonadas as soluções alternativas
para obras de infra-estrutura.
No que se refere à legislação urbanística, ocorre uma revisão do Plano Diretor
e é criada uma nova versão da Luos, a Lei Complementar 86/99, que eleva para
90% a taxa de ocupação permitida, e mantêm inalterados os demais parâmetros,
denotando o atendimento à pressão das associações de moradia. Em relação aos
instrumentos organizacionais, há uma desestruturação profunda da equipe, dos
recursos de respaldo ao trabalho e, por conseqüência, do programa.
136
Sobre o Programa de Apoio à Autoconstrução, há um recuo em suas ações e
ocorre a paralisação dos processos de regularização fundiária, em especial, de
concessão de uso, já que nenhuma lei foi enviada à câmara municipal; no que se
refere ao Programa de Apoio às Associações de Luta por Moradia, a prefeitura se
relaciona apenas com algumas associações.
Nesse quarto período, dos 200 núcleos habitacionais existentes, 153 já se
encontravam urbanizados; foram promovidas intervenções em 24 núcleos e
registrada a conclusão de apenas uma urbanização. Foi entregue a segunda etapa
de construção de 180 unidades habitacionais da Associação de Construção
Comunitária de Diadema, no Jardim Alba, e realizadas obras de infra-estrutura no
empreendimento Sanko e Jardim das Praias.
Em 2001, o prefeito José de Filippi Júnior retorna ao poder, pelo PT. O
governo, para atender à cobrança na área habitacional, retoma a interlocução com o
movimento de moradia e com as associações de moradores dos núcleos
habitacionais.
A discussão para as áreas urbana e habitacional é aquecida com a
realização, por iniciativa do Ministério das Cidades, dos Encontros das Cidades. O
primeiro em 2003 e, o outro, em 2005, um fato inédito de articulação da política
nacional com os municípios e o Estado. Também foram realizados dois encontros de
habitação promovidos pela prefeitura e retomados os espaços do OP.
De 2001 a 2008, há uma mudança importante no contexto nacional,
representada pela vitória do PT, com Lula para a Presidência da República. Assim,
mesmo que dados gerais de conjuntura para o País se alterassem devagar, a nova
forma de governar efetivou rapidamente uma aproximação com os Estados e
municípios, principalmente na área habitacional. Vários programas cujo subsídio
começa a abarcar a demanda de baixa renda, ou seja, de zero a três salários
mínimos, são oferecidos, atendendo deliberação do Primeiro Encontro das Cidades,
sendo os principais: o Programa de Subsídio Habitacional, o Programa Morar
Melhor, o Habitar Brasil BID e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
137
Pelo Programa de Urbanização de Favelas, uma grande quantidade de obras
é executada por empreiteiras (licitadas), e outra parte por mão-de-obra direta. Os
padrões normativos de parcelamento mantêm-se semelhantes, salvo algumas
situações, em que foram consolidados lotes menores de 42 m². No que se refere à
legislação urbanística, é feita uma revisão do Plano Diretor em 2002, cuja tendência
é discutir o planejamento sustentável para a cidade e a necessária potencialização
de uso de alguns espaços, como galpões abandonados.
A última revisão foi aprovada em julho de 2008, lei complementar 273/08, e
sua tendência é debater o crescimento econômico para Diadema. No entanto, numa
discussão com o movimento de moradia, são grafadas novas Aeis I e os núcleos
habitacionais em CDRU como área de preempção, em que a prioridade na compra
deve ser do Fumapis. A idéia é criar um banco de casas, para atender ao déficit sem
mais adensamento da cidade.
Para o programa, foram reestruturadas as equipes, com aumento do número
de estagiários e significativa aquisição de equipamentos e carros.
Com relação ao apoio à urbanização, observou-se uma gradual retomada da
preocupação com a dinâmica da autoconstrução, dado o acelerado o processo de
verticalização nas favelas com o fenômeno da “terceira laje” e ocupação intensiva do
lote. Essa preocupação na Administração foi materializada na instituição do
programa Tá Bonito, que propõe a recuperação e a manutenção do espaço urbano,
além da melhoria das condições de habitabilidade das unidades autoconstruídas.
Quanto ao Programa de Regularização Fundiária, é observada uma maior
estruturação do setor, condicionada ao estágio avançado de urbanização dos
núcleos. Com equipe especializada na área, intensifica-se o acompanhamento da
problemática dos Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social, com sucesso
em ações de regularização, como a do Jardim das Praias. Foi, também, aprovada
uma nova lei de CDRU, que beneficiou mais seis áreas.
Outro avanço foi a edição da Lei 2.581/06, de Regularização Fundiária
Sustentável, que, nos moldes do Estatuto da Cidade, passa a auxiliar na aprovação
de planos de urbanização. É importante dizer que, neste período, o governo federal
138
destina recursos para a elaboração de diagnósticos e estruturação de
procedimentos necessários à regularização fundiária.
A questão das ocupações em áreas de preservação ambiental foi outro fator
de preocupação na área de regularização trabalhado com especial atenção, pois o
caso de alguns loteamentos foi discutido via Ministério Público, e propostos projetos
de recuperação e compensação ambiental.
No que se refere ao programa de Apoio às Associações de Luta por Moradia,
retomam a relação com tais associações via Fumapis, e são estabelecidas
negociações e parcerias. Algumas foram tripartites, envolvendo por vezes a CEF e,
em outros casos, a CDHU.
Embora a política habitacional tenha sido retomada num contexto de
dificuldades orçamentárias, a conjuntura mostrou-se mais favorável tanto nas
parcerias com o Estado quanto na relação com o governo federal, que se preocupa
em reconstruir o Sistema de Habitação.
Nesse quinto período, de 2001 a 2006, dos 207 núcleos habitacionais
existentes, dos quais 154 já estavam urbanizados, são feitas intervenções em 48
áreas, e concluídas sete urbanizações. Ainda nos núcleos, o processo de
revitalização por meio do programa Tá Bonito envolve 689 unidades nos pilotos do
Morro do Samba, Naval e Vila Olinda .
Pela parceria com a CDHU, são removidas 440 famílias para viabilizar a
urbanização em quatro núcleos habitacionais e, no convênio Sanko, são entregues
as últimas 700 unidades, do total de 1.500. Por meio dos programas federais, são
financiadas 863 revitalizações em moradias, construídas 774 unidades
habitacionais, que contribuíram para a urbanização de quatro núcleos, e devolvido
ao município parte do investimento feito na implantação de 950 lotes.
Feita breve reconstituição dos pontos positivos e negativos, de acordo com
dados e entrevistas, a cada período, observa-se a difícil, porém constante, trajetória
na construção e aprimoramento do programa de Urbanização de Favelas.
139
É fundamental destacar que o município enfrentou a questão, de forma
solitária, por mais de 20 anos, encontrando parcerias somente nos últimos tempos,
numa demonstração da ausência e desresponsabilização das esferas estadual e
federal.
Outra abordagem, na análise, está focada na demora das iniciativas federais
de reconstrução do sistema de habitação. Após 20 anos de cobrança dos
movimentos com relação a fundos específicos para a área, o sistema somente foi
criado em 2006 pela Lei 11.124, e o Decreto 5.796, que regulamenta o Conselho do
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNIS), é publicado em 6 de junho
de 2006. No Estado, no caso São Paulo, a demora foi ainda maior, pois o fundo
estadual foi aprovado pela Lei 12.801 apenas em janeiro de 2008.
No âmbito municipal, destacada a ininterrupta prioridade nos investimentos na
área social, a disputa pelo orçamento, no decorrer dos anos, esteve condicionada às
fragilidades e dificuldades financeiras, pois não havia um valor mínimo para a área.
Quando levantados os dados objetivos do setor de finanças, há uma dificuldade no
orçamento, já que na distribuição dos gastos os custos com habitação são
agregados às obras de infra-estrutura e manutenção da cidade. Por outro lado,
poderiam ser somados aos gastos com habitação aqueles efetivados, indiretamente,
pelas companhias de luz e água, os quais não foram acessados nos levantamentos
da pesquisa.
Em virtude da falta de dados precisos com relação aos recursos destinados
especificamente à Habitação, para obter uma estimativa dos gastos exclusivos com
a área representamos no gráfico abaixo os valores investidos em habitação e
urbanismo, conforme dados da Secretaria de Finanças, e recorremos aos relatos
dos gestores: Licio Lobo Jr. e Josemundo Dário Queiroz que informaram que os
gastos ligados ao Programa de Urbanização de Favelas, de forma aproximada, se
deram na seguinte proporção: 1983 a 1988- 2%; de 1989 a 1992- 3%; de 1993 a
1996- 7%; de 1997 a 2000- 2% e 2001 a 2008- 5%. Considera-se, ainda, neste
percentual a soma dos investimentos em urbanização de favelas feitos direta ou
indiretamente pelos governos federal e estadual.
140
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
% dos Investimentos
em Habitação e
Desenvolvimento
Urbano
1 2 3 4 5
Períodos de Gestão - PMD
GRAFICO DISTRIBUIÇÃO DO ORÇAMENTO - 1983 a 2007
Fonte: Secretaria de
Finanças PMD,2007
Fonte: Interlocutores
da Pesquisa -
Gestores, 2008
Considerando ainda que, historicamente, eram utilizados recursos do setor de
obras para a urbanização das favelas e que, conforme já exposto, há dificuldade na
contabilização dos valores gastos com implantação indireta pelas respectivas
companhias das redes de água e luz, pode-se concluir que, em média, foi
disponibilizado cerca de 4% do orçamento do município exclusivamente para
habitação, demonstrando investimentos contínuos para atender à complexidade dos
problemas encontrados nos núcleos habitacionais. Os resultados desse processo
estão representados nos quadros abaixo demonstrando a projeção da ação durante
o período de 1983 a 2008.
ORGÃO FINANCIADOR 83-88 89-92 93-96 97-2000 2001-2008
Governo Federal 0 100 0 0 3.363
Governo Estadual 0 500 0 800 900
Governo Municipal 500 260 816 180 270
TOTAL* unidades
habitacionais produzidas
500 881 816 980 4.533
GRÁFICO 5- Distribuição do Orçamento- 1983 a 2007
TABELA
6
-
Provisões Habitacionais Subsidiadas pelos Governos Federal, Estadual e Municipal
1983 a 2008
Fonte: Sehab
-
2008
141
- De 1983 a 1987, foram implantados, pelo município, os loteamentos 15 de Julho e
18 de Agosto;
- De 1989 a 1992, são financiadas 180 unidades, pela CEF, para a Associação de
Construção Comunitária de Diadema, eo município foi parceiro na aquisição da
área. Pelo Estado, foram construídos 500 apartamentos pela CDHU para a
demanda reintegrada do terreno da “Vila Socialista e o município abriu dois
loteamentos: 200 lotes no Santa Cândida e 60 no Yamberê I;
- De 1993 a 1997, somente o município efetiva a implantação de loteamentos,
criando 816 lotes, sendo: 187 no Vinícius de Moraes, 356 no Jardim das Praias,
113 no Ilhéus, 45 no Yamberê, 80 no Conquista Popular e cem apartamentos no
Conjunto Júpiter, local em que restou área e projeto para construir mais de 140
apartamentos. No Plano Diretor, foram demarcadas as Aeis I, cuja compra do
terreno e aprovação do projeto pelas Associações de Moradia de Demanda de
Aluguel era intermediada pela Secretaria de Habitação e, indiretamente, foram
atendidas cerca de quatro mil famílias. Outro destaque foi o convênio Sanko,
firmado entre quatro movimentos de moradia, prefeitura e CDHU, com projeto para
construir 1.500 unidades habitacionais, porém, a construção foi iniciada no governo
seguinte;
- De 1997 a 2000, foram entregues 800 unidades, no empreendimento Sanko, e
construídas, com recursos do município, por meio de convênio firmado pelo
Fumapis, 180 unidades habitacionais pela Associação de Construção Comunitária
de Diadema, no Gazuza;
- De 2001 a 2008, foram construídas, por meio da CEF, 400 unidades, pelo
Programa de Arrendamento Residencial (PAR)
14
; 208 pelo Programa de Subsídio
Habitacional, 86 pelo Programa Morar Melhor, 156 pelo Habitar Brasil - BID e ainda
serão beneficiadas 2.513 famílias pelo PAC. O município viabilizou a implantação
de 20 unidades no Núcleo Palombo, 20 no Avenida Conceição, 200 na área
Mazzaferro e 30 no Vila Popular.
14
Programa de Arrendamento Residencial (PAR): prioriza o atendimento a famílias com renda até
seis salários mínimos, sob forma de arrendamento com opção de compra no final do contrato, sendo
a Caixa Econômica Federal a proprietária fiduciária da unidade habitacional.
142
Os resultados obtidos neste último período estão expressos no mapa a
seguir, que indica maiores investimentos na cidade efetivados pelo município e
governos estadual e federal, através do Programa de Urbanização de Favela e da
construção de unidades habitacionais.
O mapa também expressa gastos dispersos em vários bairros da cidade, os
quais podem ser associados aos relevantes investimentos federal e estadual na
cidade, neste período.
Vale o destaque que, nas regiões leste e sul da cidade, os dados são,
principalmente, reflexo dos gastos na área de urbanização de favelas. São locais
onde se concentram situações fundiárias mais complexas (áreas de proteção aos
mananciais e ocupações em propriedades particulares). Essas áreas tiveram menor
intervenção nos primeiros períodos de gestão analisados, nos quais foram
priorizadas as áreas públicas ocupadas.
PROGRAMA 83-88 89-92 93-96 97-2000 2001-2008
Nº Total de Núcleos
habitacionais
128 - 164 164 - 184 184 -193 193 - 204 204 - 207
Nº de Ocupações
36 20 9 11 3
Urbanizações Iniciadas
78 92 20 5 4
Áreas com Intervenção de
Urbanização
78 137 114 24 48
Áreas de Remoção
1 4 6 8 8
Urbanizações Concluídas
16 42 95 1 7
Concluídas no Acúmulo
dos Períodos
16 58 153 154 161
Nº de Famílias
Beneficiadas com CDRU
3.533 2.767 575 0 188
Nº Aproximado de Casos
de Defesa Civil*
* 2.000 1.200 800 500
TABELA 7 - Dados do Programa de Urbanização de Favelas - 1983 a 2008
143
Diante dos resultados, três questões importantes, para a avaliação relativa ao
Programa de Urbanização de Favelas, merecem destaque:
- Dos períodos analisados, nota-se um inexpressivo volume de investimentos para
Habitação dos âmbitos estadual e federal. Verifica-se que, no primeiro período
(1983 a 1988), os recursos investidos em habitação foram exclusivamente do
tesouro municipal; nos períodos seguintes (2º, 3º e 4º) há investimentos das outras
esferas de governo, contudo, não eram destinados à Urbanização de Favelas.
Verifica-se que, no 5º período da gestão, houve um aumento do volume de
Fonte: Mapa da Exclusão e Inclusão Social – PMD 2007
MAPA 7- Evolução dos Programas Habitacionais por Território do OP - 2001 a 2007
144
recursos nos âmbitos estadual e federal e os programas, na sua maioria, foram
destinados para provisão de moradias e infra-estrutura nas áreas em urbanização.
- O processo ininterrupto de investimento municipal (com maior ou menor
intensidade, dependendo do período analisado) garantiu a continuidade do
programa e, por conseqüência, a urbanização de 80% dos núcleos habitacionais.
- A elaboração dos parâmetros ocorreu como resposta a condições da realidade,
não havendo o “desprezo” comum em governos subseqüentes ao trabalho feito. A
concepção inicial do programa manteve-se e houve um aprimoramento ao longo
dos anos.
Sobre os aspectos de gestão da política, Diadema teve uma promissora
trajetória, pois aprimorou projetos e legislação, foi vanguarda na aplicação de novos
instrumentos discutidos no âmbito nacional, abrangeu grande parcela no
atendimento, enfatizou o acesso a equipamentos nos bairros e fez a urbanização
possível, cada qual a seu tempo.
3.2 EIXO CONTROLE SOCIAL
Neste segundo bloco, serão apresentados cinco quadros respectivos de cada
período de análise, referentes ao eixo do controle social. Os quadros foram
construídos recuperando dados sobre os espaços de participação e de gestão
compartilhada, instituídos e operacionalizados em cada um dos períodos.
A análise tem o objetivo de levantar a importância do controle social como
parte da gestão da política e também os resultados e as especificidades da
implementação desses mecanismos de participação na política para habitação no
município.
145
Espaços de
interlocução
Objetivos Principais sujeitos Resoluções Destaques
Organização das
comissões por
núcleo de favela
Estabelecer parcerias junto
aos líderes dos núcleos
para a organização da
Urbanização
Equipe Técnica da SUF-
Serviço de Urbanização de
Favelas e lideranças das
áreas
Planejar as ações a ser
desenvolvidas na área
para submetê-las a
aprovação dos
moradores
-Momento de grande entusiasmo e
participação. -Credibilidade da
população no governo. - Equipe
técnica envolvida com a ação e a
história da cidade "haviam alguns
militantes"
Reuniões com os
moradores dos
núcleos de favela
Discutir e aprovar todas as
etapas do processo de
urbanização, desde a
elaboração do projeto físico
de intervenção até a
execução da obra
Moradores da favela alvo da
ação
Tempo, forma e
parcerias para a
execução das obras
Equipe técnica reverte a reinvindicação
inicial " água e luiscussão de melhores
condições da habitat (trabahlo de
convencimento). -Primeiras
experiencias de Planejamento e
Execussão de obras com participação
dos moradores
Audiências
públicas
(semanalmente o
prefeito recebia os
representantes)
Estabelecer com a
população um canal de
diálogo
População da cidade em
geral - Prefeito - Gestores da
Política/Secretarias
Encaminhamento das
reinvindicações aos
setores responsáveis
Atendimento personalizado de
demandas pontuais "traço paternalista"
Plenárias do
Movimento de
Moradia
Fiscalização das ações do
governo (Estadual e
Municipal) para a questão
da habitação
-Representantes do MDDF
- Líderes de Movimento de
Moradia da cidade
- População em geral que
reinvidicavam questões
ligadas à moradia
B1- Representantes do
governo que participavam
como ouvintes
Organização das
bandeiras de luta e
estratégias de ação do
movimento
Lideranças importantes do movimento
acompanhavam as ações do Programa
de Urbanização
1º (1983 - 1988) Fase Experimental
QUADRO
2
–
Eixo Controle Social
145
146
Espaços de
interlocução
Objetivos Principais sujeitos Resoluções Destaques
Criação e
Implantação do
Programa Pé na
Rua
Ouvir
as
reinvindicações
e
levantar as expectativas da
população, por meio de plenárias
por bairro, e descentralizar os
serviços de manutenção da
prefeitura
Diretorias: Obras, Serviços
Urbanos,Educação, Saúde,
Planejamento, Jurídico.
O
programa
mobilizava
a
população a reinvindicar
melhorias para o seu bairro
além de Fomentar a
organização das entidades dos
bairros.
A forma de gestão do programa causava
"ingerência" na autonomia dos outros
departamentos pois, nem sempre o que se
deliberava pelo grupo interdepartamental era de
alcance no planejamento dos mesmos.
Plano
Comunitário de
Pavimentação
Pavimentar as ruas da cidade
1 coordenador por bairro
(11 bairros) e seus
moradores
Para cada rua era realizado um
estudo das alternativas de
pavimento e seus moradores
opinavam tanto sobre os tipos
de pavimentos, quanto no prazo
das obras visto que pagaria uma
parte do custo da pavimentação.
90%
das
ruas
foram
pavimentadas.
Onde
se
concentravam as industrias, não havia o mesmo
grau de participação ficando a obra para o final
do cronograma. Nos núcleos de favela a
tipologia mais utilizada era os bloquetes e
escadarias, envolvendo os moradores na
execução das obras, esses não pagavam pela
pavimentação.
Fomento à
criação das
Associações
Regionais
Criar Associações Regionais com
vistas a articular os núcleos de
favelas no sentido de hierarquizar,
conjuntamente, as prioridades do
SUF
Líderes dos núcleos de
favelas e Líderes Regionais
Neste período, foram criadas
quatro associações regionais
(Canhema "Norte II", Sul, Leste
e Oeste)
A exemplo da Associação da Regional Norte
que congregava as reinvindicações dos
moradores dos núcleos de favela do bairro
Taboão, a SUF entendeu ser importante o
fomento à crianção de outras Associações
Regionais.
Organização das
comissões por
núcleo de favela
Estabelecer parcerias junto aos
líderes dos núcleos para a
organização da Urbanização
Equipe Técnica da
SUF(Serviço de
Urbanização de Favelas) -
Lideranças das áreas
Planejar as ações a ser
desenvolvidas na área para
submetê-la a aprovação dos
moradores
O governo priorizou ações na área de Saúde e
Infra-estrutura urbana da cidade. As ações
voltadas às favelas foram realizadas por força do
compromisso dos Diretores de Obras e de
Planejamento (SUF).
Criação do
FUMAPIS
• Aprovar: diretrizes e normas
para a gestão do fundo; aplicação
e liberação dos recursos;
estabelecer limites máximos de
financiamento a título oneroso ou
a fundo perdido;
• Fiscalizar e acompanhar a
aplicação dos recursos do fundo;
• Elaborar o reg.interno;
• Propor medidas de
O fundo é administrado por
um conselho deliberativo
tripartite
(executivo,Legislativo e
representantes da
população - indicados pelas
associações ou movimentos
de luta por moradia e eleitos
pelo voto direto dos
moradores de núcleos
Aprovação das Parceria com a
ACCD e com a ACCMCD.
Discussão e Aprovação de
demais parcerias e prioridades
de Ação
Discussão de acesso a
recursos para o fundo a ex.
retorno de parte dos
investimento da PMD nos
Lei de Iniciativa Popular para a criação do Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social
(1991-
92). O FUMAPIS caracteriza-se como espaço
bastante disputado com membros atuantes e
militantes da área habitacional. Apesar de ter
sido criado em 1990, ainda não dispõe de
estrutura gerencial para a gestão dos contratos e
administração dos recursos. Há a necessidade
de definição do sistema de gestao
Reuniões com os
moradores dos
núcleos de favela
Discutir e aprovar todas as etapas
do processo de urbanização.
Moradores da favela alvo da
ação
Tempo, forma e parcerias para
a execução das obras
Fomento aos mutirões para as obras de
melhorias nos núcleos de favelas e contratos
para realização de algumas obras mais
complexas.
2º (1989 - 1992) - Período do Amadurecimento
QUADRO 3
–
Eixo Controle Social
146
147
Espaços de
interlocução
Objetivos Principais sujeitos Resoluções Destaques
1º Encontro
Municipal de
Habitação e
Desenvolvimento
Definir as prioridades para a
política das área do período
Aproximadamente 800
participante entre população
e lideres comunitários
Priorizar a urbanização em áreas de risco -
Instituir o Programa de Autogestão - Criação
de Banco de Terra
O encontro propriciou peso à área
habitacional dentro do governo
Plenárias Regionais
de Favelas
Organização dos Núcleos
em Regional para
estabelecer prioridades
conjuntas.
Lideres dos núcleos das
respectivas regionais
Prioridades de cada região para discussão
nos fóruns mais ampliados
Neste período tiveram vida própria
organizando várias ações
(autonomia)
Orçamento
Participativo
Discutir com participação
da população as prioridade
para o orçamento anual
População moradora de cada
bairro do OP
Definição da prioridades de governo .
Escolha de conselheiros por região do OP
para compor o conselho.
Expressiva participação dos
moradores dos bairros nas
Plenárias.Muitas obras em favela
aprovadas no OP
FUMAPIS
Definir as Prioridades para
a política, articular formas
de gestão e acompanhar e
fiscalizar a execução
05 conselheiros eleitos pelo
voto direto, 05 representantes
do governamental e 01
representante da Câmara
Municipal
Convênio entre PMD-Sehab e CDHU - 1500
unidades habitacionais Sanko. Parceria com
a ACCD e ACCMCD. Discussão e aprovação
de demais parcerias e prioridades de Ação.
Discussão de acesso a recursos para o
fundo .
Espaço bastante disputado nas
eleições a cada 02
anos.Discussão e fiscalização da
política habitacional.
Discussão do Plano
Diretor
Planejar com envolvimento
dos moradores da cidade o
uso do solo da cidade,
estabelecendo algumas
regras para este uso
População, empresários,
técnicos, movimento de
moradia e camara municipal
Prioridade para a área habitacional.
Demarcação das AEIS 1 e 2. Criação de
vários instrumentos urbanísticos para
fomentar a função social da terra.
Discussão com grande
participação popular. Possibilitou
a Criação e articulação de
Associações - demanda do
aluguel.
Organização das
comissões por
núcleo de favela
Estabelecer parcerias junto
aos líderes dos núcleos
para a organização da
Urbanização
Equipe Técnica da SEHAB -
Lideranças das áreas
Planejar as ações a ser desenvolvidas na
área para submetê-la a aprovação dos
moradores
Momento de grande participação -
Credibilidade da população no
governo - Envolvimento efetivo
da equipe técnica .
Reuniões com os
moradores dos
núcleos de favela
Discutir e aprovar todas as
etapas do processo de
urbanização.
Moradores da favela alvo da
ação
Tempo, forma e parcerias para a execução
das obras
Significativo aumento da equipe
técnica, e aumento das ações
pelo incentivo orçamentário à área.
Eram realizadas muitas reuniões e
assembleias
Organização de
Associações
Autogestionárias
Estabelecer convênios de
auto-gestão para
Urbanização de Favelas e
Auto-construção
Lideranças das 05 áreas
escolhidas (áreas públicas)
Equipe da PMD e
Assessorias Técnicas
cadastradas na PMD
Auxiliar na Formação das Associações.
Discutir as regras do Programa
Aumento da capacidade de
execução de obras. Falta de
habilidade por parte de alguns
lideres comunitários na gestão.
3º (1993 - 1996) - Período da Consolidação
QUADRO 4
–
Eixo Controle Social
147
148
Espaços de interlocução
Objetivos Principais sujeitos Resoluções Destaques
Priorizar a urbanização em
áreas de risco. Criaçao de
Banco de Terra
Audiência Pública Aproximação da população
com Prefeito no atendimento
individualizado
População em geral-
limitada a senhas
da semana
-Encaminhamentos dos
“casos” para providencias
junto aos setores
-Extinção do OP em substituição
da Audiência Pública com
atendimento individualizado
FUMAPIS Definir as Prioridade para a
política, articular formas de
gestão e acompanhar e
fiscalizar a execução
05 conselheiros
eleitos pelo voto
direto, 05
representantes do
governamental e 01
representante da
Câmara Municipal
O recurso dos
investimentos municipais
passam a ser geridos
exclusivamente pelo
Secretário, diminuindo a
pauta de discussão do
Conselho do Fundo
Extinção do FUMAPIS
- Ações encaminhadas por
coordenadores da SEHAB
- Equipe técnica tem papel
operacional na ação
- Há uma relação mais aproxima
da Prefeitura com determinados
lideres
Reuniões com os moradores
dos núcleos de favela
Informar sobre o processo
de urbanização
Moradores da favela
alvo da ação
Tempo, forma e parcerias
para a execução das obras
Diminuíram significativamente o
número de reuniões, havendo
áreas onde a ação iniciava a partir
de único contato com a liderança
local
4º (1997 - 2000) - Período do Retrocesso
2º Encontro Municipal de
Habitação e Desenvolvimento
Urbano
Definir as prioridades para a
política de Habitação e
Desenvolvimento Urbano do
período
Aproximadamente
300 participantes
da população
Articulado pelo lideres do
movimento que haviam no início do
governo assumido cargo na
SEHAB- antes do final do segundo
ano de governo os mesmos
pediram exoneração
Plenárias Regionais de Favelas -Organização dos Núcleos
em Regional para
estabelecer prioridades e
ações conjuntas
Lideres dos núcleos
das respectivas
regionais
- Neste período dada a
quase ausência de
espaços de interlocução
prestigiados pelo Governo,
algumas Associações
deixaram de se reunir: Sul,
Norte I e II
- Neste período dada a quase
ausência de espaços de
interlocução prestigiados pelo
Governo, algumas Associações
deixaram de se reunir: Sul, Norte I
e II
Organização das comissões por
núcleo de favela
Estabelecer parcerias junto
aos líderes dos núcleos para
a organização da
Urbanização
Coordenadores da
SEHAB(Secretaria
de Habitação) -
Lideranças das
áreas escolhidas
para intervenção
Divulgar junto aos
moradores em geral as
obras a serem executadas,
em alguns casos
combinando mutirões
QUADRO 5
–
Eixo Controle Social
148
149
Espaços de
interlocução
Objetivos Principais sujeitos Resoluções Destaques
3º Encontro Municipal
de Habitação e
Desenvolvimento Urbano
- 2001
Definir as prioridades para a Política de
Habitação e Desenvolvimento Urbano do
período 2001-2004
Líderes, população e governo
municipal
Prioridade à urbanização em área de risco; criação de
estoque de terra; regularização fundiária; rearticulação dos
fóruns de participação
Participaram cerca de 400
pessoas.
Discussão dos termos do Estatuto da
Cidade recém-aprovado
4º Encontro Municipal
de Habitação e
Desenvolvimento Urbano
- 2006
Definir as prioridades para a Política de
Habitação e Desenvolvimento Urbano do
período 2006-2012
Idem
Aprovação do Programa Favela Zero; da articulação da
política de habitação na Região Metropolitana e
Consórcios; ação de manutenção dos Núcleos
Habitacionais; Transferência de título de propriedade
alternativa à CDRU
Expressiva participação, cerca de 500
delegados
1º Encontro das Cidades
- 2003
Resoluções da Política de Habitação,
Desenvolvimento Urbano, Meio
Ambiente e Mobilidade; definição de
delegados para o Encontro Estadual
Líderes dos Núcleos, de
movimentos e associações;
governo; sindicato da
construção civil; CEF
Prioridade à demanda de zero a três SM; definição de
indicativos para a Política Nacional de Habitação; criação
do Fundo Nacional
Presença de aproximadamente 9
00
delegados
2º Encontro das Cidades
- 2005
Idem, com enfoque na Política de
Financiamento
Idem
Definição de delegados para o Encontro Estadual e
detalhamento do Sistema de Habitação
Presença de aproximadamente 3
00
delegados
3º Encontro das Cidades
- 2007
Idem, com enfoque da gestão entre três
entes federados
Idem
Discussão da Política de Habitação, Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente
Presença de aproximadamente 5
00
delegados
Plenárias Regionais de
Favelas
Organização dos Núcleos em Regional,
para estabelecer prioridades
conjuntamente
Lideres dos Núcleos das
respectivas regionais
Prioridades de cada região para discussão nos fóruns
mais ampliados
Rearticulação dos fóruns
Aprovação de convênio com associações afins para firmar
parceria em infra-estrutura de conjunto de apartamentos e
em Ehis
Espaço bastante disputado a cada dois
anos
Discussão e aprovação de parcerias e prioridades de Ação
Deliberação sobre a Lei de Diretrizes para Financiamento,
do Auxílio-Moradia, do Programa Tá Bonito e de
Regularização Fundiária Sustentável
Revisão do Plano Diretor
de 2002
Planejar e regular o uso do solo da
cidade
Técnicos e população em geral
Precupação ambiental - levantamento do uso de prédios e
galpões ociosos
Discussão com muitos participantes, em
plenárias realizadas na cidade
Revisão do Plano Diretor
de 2008
Idem
Técnicos e população em geral
Prioridade ao desenvolvimento econômico; grafou novas
Aeis, definiu a criação de serviço de assessoria às
Associações de Moradia; definiu parceria PMD e
Movimento em Aeis
Estabelecimento de parceria com as
associações de moradia para atendimento
à demanda de zero a três SM
Organização das
comissões por Núcleo
Estabelecer parcerias com os líderes
dos Núcleos para organizar a
urbanização
Líderes por Núcleo e equipe da
Sehab
Planejar as ações a serem desenvolvidas na área para
submetê-la à aprovação dos moradores
Momento de grande participação e
credibilidade da população no governo
Reuniões com os
moradores dos núcleos
de favela
Discutir e aprovar todas as etapas do
processo de urbanização
Moradores da favela alvo da
ação
Tempo, forma e parcerias para a execução das obras
Dificuldade em algumas obras por
problemas financeiros
Plano Local de
Habitação de Interesse
Social
Definir plano de ação para enfrentar os
principais problemas de habitação de
interesse social
PMD, Fumapis, população em
geral e assessoria técnica
Construção do Plano de Metas para o período de 2006 a
2012
Possibilidade de articulação de recursos
necessários
Organização de
Associações
Autogestionárias
Estabelecer convênio de autogestão
para Programa-Piloto Tá Bonito
Associação, PMD e assessoria
Criação de lei específica para a parceria; aprovação do
convênio com Associação Vl.Olinda
A formatação do Programa Tá Bonito ainda
se encontra em estudo
5º (2001 - 2008) - Período da Reconstrução
Fumapis
Definir as prioridade para a política;
acompanhar e fiscalizar a execução
Cinco conselheiros eleitos pelo
voto direto, cinco
representantes do governo e um
representante da câmara
municipal
149
QUADRO 6
–
Eixo Controle Social
150
O panorama apresentado nos Quadros do Eixo Controle Social sugere alguns
destaques revelados no processo de acompanhamento, participação e controle da
política exercido na gestão do Programa de Urbanização de Favelas no Município de
Diadema:
- a gestão dividida em regiões da cidade, para o acompanhamento de equipe e a
organização da comunidade, facilitou definições e encaminhamentos das
prioridades nos espaços das regionais, que congregavam as lideranças de núcleos
e os vários movimentos, visto que cada local tem sua realidade;
- todos os governos, sem exceção, defendiam a orientação pelo interesse público,
com identidade no sujeito coletivo;
- a participação nas decisões foi o caminho escolhido e acertado, pois o sujeito
coletivo passa a ser parte da agenda pública, co-responsável pelas ações que
envolvem sua vida. De ser invisível, passa a ser social;
- observou-se, e isso é comum em todas as gestões, que não há, de forma
satisfatória, a integração entre as outras políticas de governo. Os núcleos
habitacionais, muitas vezes, são vistos por algumas secretarias como “problema”
da Secretaria de Habitação, e deixam de fazer parte de planejamentos
importantes, como manutenção da cidade, paisagismo, além de outros, distante da
percepção de uma necessária abordagem multidisciplinar;
- relevância ao potencial de organização dos habitantes de Diadema, que ocuparam
e ocupam o seu espaço na condução da cidade, participando com presença
expressiva e representativa nos fóruns, conquistaram representação nos
conselhos de controle e disputam com empenho e organização os financiamentos
para as áreas de interesse.
Numa análise geral, o estímulo à participação direta da população e a criação
de instrumentos compartilhados de gestão, com o incentivo às organizações
populares, estabeleceram importantes espaços coletivos de interlocução.
Como tendência comum, a composição do movimento de moradia se
diversificou, ganhando mais peso na formação das Associações de Luta por
151
Moradia, que agrupam a chamada demanda de aluguel. A primeira, constituída em
1987, foi a Associação de Construção Comunitária do Gazuza, e, atualmente há
sete com finalidade similar. Não obstante, as comissões internas dos núcleos e
associações regionais mantiveram sua organização e interlocução com o Poder
Público. A construção e a qualidade desta relação balizou-se e favoreceu a
percepção da população sobre cada governo, assim como a credibilidade nos
projetos e propostas apresentadas.
Nos espaços do OP, desde a sua criação, em 1994, o movimento de maior
expressão na disputa de benfeitorias foram as comissões ou associações de núcleos
que atraíam uma grande parte dos moradores para garantir a vitória nas
deliberações, fato que impulsionou internamente a realização de várias
urbanizações.
O estudo sobre a experiência leva à conclusão que a existência e efetivação
de espaços coletivos de interlocução amplia a democratização dos debates,
decisões e co-responsabilidade, entre gestores, em torno do conjunto da política
habitacional. Contribui para a formação dos sujeitos da ação no seu próprio
desenvolvimento e auxilia num movimento contrário à tendência de fragmentação
das ações de governo.
3.3 UMA POLÍTICA SOCIAL DE DIREITOS E DE DEMOCRATIZAÇÃO DO
ACESSO
Para dar início ao debate provocado, recorreremos, inicialmente, a algumas
abordagens sobre avaliação da política, extraídas das entrevistas com os
interlocutores. Poderíamos, aqui, resgatar muitos trechos, pois
o debate obtido com
as entrevistas acerca do assunto foi muito rico, visto a familiaridade e experiência
dos interlocutores no campo de estudo. Foram levantadas questões objetivas e
subjetivas que tivemos o cuidado de explorar no decorrer do resgate histórico feito
no Capítulo 2 e na análise contida neste terceiro e último capítulo, enfoques
abordados a partir da visão e vivência de cada sujeito da pesquisa sobre a história
destes mais de 20 anos de implantação e implementação do Programa de
Urbanização de Favelas no município de Diadema.
152
a) Sobre a política:
Quando falamos em déficit habitacional, nós não estamos falando somente
das pessoas que moram de aluguel, os sem-teto, estamos discutindo a
condição insalubre de moradia, condição também precária de moradia. A
mudança só ocorre se houver a participação (...) se tiver recurso do governo
federal e do governo estadual e do governo municipal devidamente distribuído
de acordo com é feita a arrecadação dos tributos no nosso País... Para isso,
também é importante que tenhamos políticas estruturantes: a própria criação
do conselho do fundo estadual e do fundo nacional, do fundo municipal e do
fundo estadual ... Qual é o caráter dos consórcios intermunicipais? E da
discussão metropolitana? Então, devemos ir em busca de instrumentos que
avancem as barreiras do limite do município. (Queiroz, 2008)
A habitação, embora a Constituição Federal tenha (através de emenda)
consagrado a moradia como direito social, ainda não é uma obrigação do
Estado. Ainda não existe uma Política Habitacional em nível nacional com
definição clara para seu financiamento nas três esferas de governo... Assim, a
destinação de recursos do governo federal e estadual para o município está
intimamente ligada a questões político-ideológicas. (Santos, 2008)
O direito à moradia, como “direito universal” reconhecido pela ONU,
confronta-se com a idéia hegemônica de que se trata de assunto a ser
resolvido nos marcos do mercado. A experiência de Diadema é importante
também porque enfrentou este “senso comum” num tempo em que isto não
era fácil e, pouco a pouco, ganhou a maioria da população para esta
concepção de direito. Mas também para a idéia de que direito tem que ser
conquistado com luta e mobilização. (Lobo, 2008)
b) Sobre os resultados:
Ainda que não tenhamos uma pesquisa abrangente, que dê conta do impacto
e resultados da Política Municipal de Habitação adotada em Diadema,
principalmente do ponto de vista da população atendida, é inegável que a
prioridade e continuidade dos investimentos em núcleos habitacionais com
153
experiências inovadoras de urbanização e regularização fundiária efetivadas
com participação popular, resultaram na melhoria da qualidade de vida, das
condições de habitabilidade e do acesso a serviços urbanos. (Santos, 2008)
Aqui, para ser bem sintético, respondo com um juízo de valor bem subjetivo:
cada conquista dos programas habitacionais foi muito valorizada pela
população atingida a seu tempo. (Lobo, 2008)
Para questionar sobre a política desenvolvida através do Programa de
Urbanização de Favela em Diadema enquanto de garantia e promoção de direitos, a
partir de agora, apresentaremos algumas ponderações por meio das quais
buscamos, neste trabalho, questionar a efetividade do programa, seu alcance e seu
caráter democrático.
A continuidade da urbanização em Diadema deve-se ao fato de que, desde
1983, a habitação foi incorporada ao orçamento municipal como alvo da intervenção
do governo. Considerado o fato que a relação com o Estado e Governo Federal
sempre foi muito complicada, porque dependia de “vontade política” e não havendo
uma distribuição coerente dos recursos destinados para a área.
A iniciativa em nuclear programas de apoio respaldavam a ação do Programa
de Urbanização de Favelas, ou seja, o Programa de Apoio à Autoconstrução; o
Programa de Regularização Fundiária e o Programa de Apoio às Associações de
Luta por Moradia. Embora em alguns casos existissem refluxos nas ações, poucas
atividades foram abandonadas, ao contrário, a experiência foi avançando na
melhoria dos instrumentos e mecanismos existentes e na criação de novos. Pode-
se, portanto, falar em alteração e alternância de intensidade. ao longo do período.
O caminho do Programa de Urbanização partiu de uma definição inicial de
padrões e teve seu aprimoramento na trajetória. Do lote, viela, saneamento básico e
defesa da posse, avançou na realização de obras e ações mais complexas, com
formas diferenciadas de gestão e no estabelecimento de instrumentos defensores da
função social da terra e propriedade. Teve seus princípios e padrões básicos
referendados enquanto dignos na qualidade e na garantia do acesso. Algumas
críticas, que antes tinham eco ao questionarem os padrões mínimos, hoje são
154
revistas nas atuais discussões da necessidade de distribuição do solo urbano nos
grandes centros.
Quanto ao financiamento externo, apenas recentemente, na esfera federal, a
partir da definição da Política Nacional para Habitação e criação do fundo, é que
houve uma considerável ampliação na aplicação de recursos nos municípios, porém,
deve-se destacar que a forma de intermediação dos recursos federais, em sua
maioria, é administrada pela CEF e, os recursos, embora disponíveis para a
habitação popular, nem sempre estão acessíveis, por conta da burocracia e das
exigências impostas.
A escassez de terras, aliada à alta densidade demográfica, aos recursos
financeiros limitados e a uma política de desresponsabilização do Estado em relação
à questão habitacional resultaram numa demanda reprimida bastante expressiva, de
áreas que somente foram atendidas 20 anos após sua implantação, outras ainda
aguardam atendimento e há, também, uma demanda reprimida por casa dentro das
favelas em co-habitação e fora dela, nos aluguéis, ainda a ser alcançada.
Ao longo do tempo, estabeleceram-se, em conjunto com o movimento,
critérios que hierarquizavam a prioridade de atendimento: grau de risco, tempo de
ocupação, condições de saneamento e grau de organização da comunidade, dentre
outros definidos pelos fóruns. A universalidade no atendimento foi alcançada pelo
processo continuo da ação, que atendeu à quase totalidade das favelas.
O incentivo à participação popular na área habitacional, entre 1983 e 2008,
pode ser caracterizado enquanto experiência de acesso à democratização da
gestão, pois estabeleceu uma relação de parceria entre o Poder Público e os
movimentos populares na gestão, minimizando a distância entre a esfera técnica de
planejamento e a política de gestão, não obstante os embates comuns.
O conceito de direito à habitação é bastante abrangente e envolve, além da
casa, o território apropriado pelo cidadão e as necessidades decorrentes desta nova
casa e espaço: ambiente saudável, o novo endereço, as despesas com
manutenção, entre outras.
155
Deve-se considerar que há um sentido simbólico na conquista da casa, para
cada cidadão, que pode conter um aspecto subjetivo do desejo ou da conquista do
direito. Portanto, o grau de satisfação, além de estar diretamente ligado ao impacto
nas condições de vida dos moradores, pode incluir outras questões referenciais.
O processo de urbanização de favelas em Diadema é incorporado como uma
conquista, pela maioria dos usuários, principalmente por se sentirem partícipes. Ao
documento de posse é atribuído um enorme valor, mas, com relação às taxas e
despesas advindas da nova situação de moradia, há bastante reclamação e recusa,
seja pela baixa renda, seja pela tradicional força na luta por condições mais justas,
na busca por tarifa social, condomínio diferenciado, etc.
Na busca de respostas quanto ao atendimento do direito à habitação e do
direito à urbanização, transcorridas ações de 1983 até 2008, poderíamos dizer que
na sua abrangência o Programa de Urbanização universalizou a ação e atendeu ao
direito, porém vale destacar que foram necessários 20 anos, com hierarquias de
prioridade em uma cidade que pelo seu tamanho já não tem o mesmo crescimento
populacional de anos atrás.
Outro fator é a situação dos núcleos, que, na sua maioria, estão envoltos em
uma problemática social maior, vinculada a baixíssima renda, falta de emprego e
outras necessidades. Desta forma, deparamo-nos com a co-habitação, expressa na
relação de solidariedade entre parentes, que adensam os pequenos espaços,
gerando insalubridade e condições indevidas de habitabilidade.
A questão não chega a se encaixar na definição de encortiçamento, pois
preservam individualidade na subdivisão da unidade habitacional, porém, demanda
outra intervenção urbanística: o Programa de Requalificação das Unidades ou a
produção de outras unidades. Portanto, o alcance de direitos ou novos acessos é
uma constante.
No atual estágio da política habitacional da cidade, existem reflexões que se
impõem para que sejam traçados os caminhos. Devem-se apontar alguns debates,
explicitados nos exemplos a seguir:
156
- situações afetas a regularização fundiária, onde ainda existe muita resistência de
setores da sociedade em alterar e em outros casos efetivar as novas leis
aprovadas pelos governos Federal, Estadual e Municipal, leis que buscam
reconhecer as peculiaridades dos loteamentos e assentamentos informais,
legitimar a autonomia do município na gestão de seu território e principalmente
“garantir” que a terra urbana cumpra sua função social. Assim inserir os núcleos e
loteamentos habitacionais de interesse social à cidade legal também não tem sido
tarefa fácil, os procedimentos de regularização fundiária são muito complexos,
demorados e onerosos, dependendo, na maioria das vezes, de fatores externos ao
governo, como por exemplo, a rigidez e burocracia dos Cartórios de Registro de
Imóveis, a interpretação de que algumas leis como inconstitucionais, exemplo Lei
10.931/04 – gratuidade do 1º registro do imóvel em cartório. Defesa de
posicionamentos bastante conservadores na supervalorização da propriedade
individual e privada;
- a disputa do escasso banco de terras da cidade com o mercado imobiliário, quando
define nas revisões do Plano Diretor da Cidade sobre a demarcação das Aeis I e II;
a primeira tem como objetivo o atendimento do déficit habitacional e, a segunda, o
de garantir a segurança na posse dos Núcleos Habitacionais de Favelas já
existentes. Sabendo da apropriação dessas áreas pelo mercado imobiliário, como
mecanismos de controle seriam eficazes para inibir essa ação?;
- o problema na estrutura de financiamento para a área habitacional encontra-se no
subsídio à baixa renda, porque, embora haja uma priorização dos fundos à
demanda de zero a três salários mínimos, objetivamente, há muita dificuldade de
acessar tais recursos, e ainda nota-se um direcionamento para o mercado formal
imobiliário, que consegue atender facilmente exigências formais, dispondo de
estrutura e caminhos para a efetivação de seus interesses.
Inquietações como estas nos mostram que é preciso buscar estratégias e
alternativas que coíbam a ação do mercado imobiliário, que propiciem a integração
com outras políticas, com ênfase naquelas de inclusão social e geração de emprego
e renda, mas principalmente, é necessária e fundamental a pressão exercida por
meio da participação dos movimentos organizados pela efetivação das novas
legislações urbanísticas, seja a aplicação do Estatuto da Cidade, da lei de
157
regularização sustentável, da Luos ou de outros instrumentos de acesso a terra e
moradia digna.
Portanto, mesmo que Diadema apresente condições mais favoráveis em
relação a outros locais, ainda há um longo percurso na busca e discussão da função
social da terra e nas conquistas que envolvem o direito à cidade.
Tratar sobre a efetivação do direito não coloca Diadema numa redoma, sem
qualquer interferência do mercado e do capital, ao contrário, a realidade vivida pela
cidade expressa essa contradição, porém, podemos afirmar que na gestão da
política para habitação possibilitou continuidade na ação, com crescente
aprimoramento, nas ações do Programa de Urbanização de Favelas garantia a
melhoria da qualidade de vida desta população.
Desta maneira, a conquista do direito à moradia pode ser vista sob os
aspectos político e ideológico como reconhecimento social de que se trata
efetivamente de um direito cuja obrigação de prover está afeta ao Poder Público.
Esse programa, com o tempo, ganhou legitimidade no conjunto da cidade, por
operar melhorias urbanísticas sensíveis, que beneficiaram os bairros como um todo.
Efetivo de resultados, pode-se afirmar que os avanços na urbanização de favelas
foram muito significativos, apesar de restar parte da demanda a ser atendida.
Também foi importante a contribuição da regularização fundiária e da construção de
outros instrumentos urbanísticos que tranqüilizaram os cidadãos na posse e na
regularização dos projetos com padrões diferenciados. Quanto à qualidade de vida
e condições dos moradores, a mudança foi bastante significativa, principalmente
nos primeiros anos da urbanização de favelas, com impacto direto e significativo no
saneamento básico, o que contribuiu para reduzir o índice de mortalidade infantil.
Quanto ao acesso aos serviços e à inclusão na cidade avançou, em consonância
com a conquista de direitos pelo conjunto da população. Vale registrar que, não
obstante as melhorias urbanísticas efetivadas, na maioria dos núcleos subsiste
população de baixa renda e, conforme critérios de atendimento definidos para os
programas sociais e serviços públicos, essas pessoas tem acesso prioritário.
158
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em vez de serem apenas livres, esforcem-se para criar um estado de
coisas que liberte a todos e também o amor à liberdade torne supérfluo!
Em vez de serem apenas razoáveis, esforcem-se para criar um estado de
coisas que torne a desrazão de um indivíduo um mau negócio.
(BRECHT)
A primeira consideração a realizar, ao final deste trabalho, que se ocupa da
oferta pública de habitação à população favelada na cidade de Diadema, é que o
conteúdo objetivo desse processo em si mesmo se situa numa área de conflito entre
a responsabilidade pública e a responsabilidade individual. A habitação, enquanto
direito à moradia, embora já inscrita na Constituição de 1988 como responsabilidade
estatal, permanece difusa, sem nitidez, e num trânsito paralelo entre as alçadas
federal, estadual e municipal.
Deve ser retomado o entendimento da moradia como uma expressão da
“questão social” fruto do conflito entre capital e trabalho, do modo capitalista de
produção; como manifestação, no dia-a-dia, da contradição entre o proletariado e a
burguesia, refletida na desigualdade, que leva ao empobrecimento e à diferenciação
do acesso a direitos básicos.
Apesar de prover uma melhoria com a implantação de infra-estrutura urbana e
a articulação nas políticas públicas, pelo exemplo da cidade de Diadema não se
pode deixar de afirmar que há uma grande demanda pelo direito à moradia digna em
todo território nacional mas, principalmente nas regiões metropolitanas. Embora
tenha ocorrido uma melhora na qualidade de vida da população de Diadema, ainda
existem núcleos habitacionais e loteamentos com um significativo número de
famílias residentes em Área de Preservação Permanente (APPs) e de proteção aos
mananciais, ou com outros entraves legais que impedem sua regularização. É
importante ressaltar que a cidade apresenta o segundo maior adensamento do País
e um território que está esgotando sua capacidade de atendimento do déficit
habitacional e dos serviços necessários à população.
159
Entendendo que o direito à moradia não está limitado à definição do lote,
saneamento e construção habitacional, mas vincula-se ao direito à cidade, Diadema
efetivou uma política habitacional que prioriza suas áreas mais vulneráveis na
construção deste acesso. Teve a universalidade do atendimento como uma direção,
que devido a escassez de recursos, foi sendo conquistada no processo e no tempo.
Verifica-se, com a experiência analisada, que abrir canais de participação
popular para que a população exercite o direito de propor, acompanhar e fiscalizar
as ações do governo é parte componente de um processo de acesso a moradia.
Podemos dizer que a difusão e a democratização das informações sobre toda
e qualquer ação governamental estimula a criação de dinâmicas, que propiciam aos
cidadãos a compreensão dos problemas particulares e específicos da realidade dos
seus territórios. Esta prática indica respeito e agrega uma dimensão educativa às
ações de governo, contribuindo para formar a consciência cidadã.
Democratizar a gestão municipal sobre as políticas públicas significa reverter
a tradição histórica de apropriação privada da Administração Pública, em que, pelos
processos participativos, reconheçam-se as diferenças entre interesses e a
legitimidade da disputa entre eles, pressupondo que os coletivos prevaleçam sobre
os individuais.
Isto significa uma contraposição ao movimento mais amplo de reforma e
desresponsabilização do Estado Brasileiro, que, por sua vez, influencia os
municípios e se reflete em terceirizações e na degeneração de projetos na área
social, dada a diferenciação atribuída ao papel do Estado.
Na contracorrente, vê-se a capacidade de oposição dos sujeitos,
principalmente dos que vivem nas áreas segregadas, pois é a força dos movimentos
que, potencializados, podem gerar rupturas. Neste sentido, os projetos urbanos para
a criação de condições ambientalmente sustentáveis, com a prevalência da função
social da terra deveriam ser realizados considerando-se o tripé: inclusão social,
desenvolvimento local e gestão compartilhada.
O Estatuto da Cidade prevê a garantia do direito às cidades sustentáveis,
entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à
160
infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer.
Contudo, essa responsabilidade tem que ser partilhada entre as três esferas de
governo. Um caminho para enfrentar a problemática habitacional da Região
Metropolitana de São Paulo é a elaboração de consórcios intermunicipais e a
discussão com o Estado, em que a situação poderá ser pensada além dos limites
dos municípios.
Outro elemento importante é o Fundo Estadual de Habitação de Interesse
Social e seu efetivo funcionamento, quando houver, por parte do Poder Público, de
forma integrada, o interesse real de solucionar os problemas urbanos e
habitacionais.
O espaço urbano é complexo e merece um plano abrangente, pensado pelos
vários agentes que nele vivem ou intervêm. Nessa dimensão, pressupõe-se a
interação dos usuários, arquitetos, assistentes sociais, sociólogos, sanitaristas,
geógrafos, educadores e de todos aqueles que possam fornecer sua contribuição,
saber e vontade. O papel dos planejadores aqui entendidos como os sujeitos
envolvidos é determinante no processo para definir a ação.
No planejamento, em que participam os sujeitos envolvidos, os processos de
balanço e reflexão auxiliam no redirecionamento das ações e no aprimoramento dos
mecanismos de gestão.
A discussão de uma política focada na habitação enfrenta resistências porque
trata diretamente da terra, envolvendo definições além das gestões dos limites dos
municípios. Uma frente regional ou metropolitana, possivelmente, responderia
melhor às demandas, como é o caso dos mananciais e da falta de terra nos centros
urbanos. Há uma visão muito setorizada do atendimento, o que dificulta pensar a
cidade nessa perspectiva mais ampla, sem contar a subdivisão dos movimentos que,
por vezes, enfatizam distintas bandeiras.
A natureza dessa luta é um constante choque com a apropriação privada da
terra e com a dinâmica de exclusão pelo capital e pelo mercado imobiliário. Desse
ponto de vista, se não houver uma constante mobilização e a reelaboração de
propostas por parte dos movimentos populares e dos agentes públicos
161
comprometidos com essa concepção, corre-se o risco de haver uma diluição da idéia
do direito a qual, em contrapartida, favorece a idéia da habitação enquanto
mercadoria e a preponderância do seu valor de troca sobre o de uso.
“Eu acho que essa é uma função nossa dentro do Poder Público, ser
provocativo com a gente mesmo, temos que propor alguns temas, temas que têm
que ser expostos para que a gente possa debater melhor.” (Queiroz, 2008)
Estudar e refletir sobre tais assuntos não significa expor fraquezas e
fracassos, mas apontar importantes avanços e, num desafio, ter elementos para
construir os novos rumos.
A intenção é que, no espaço acadêmico, este processo de reflexão contribua
oferecendo uma análise sobre os limites e possibilidades de uma determinada ação
governamental. No âmbito do Município de Diadema, o estudo ambiciona auxiliar no
planejamento e aprimoramento dos mecanismos de gestão e, de uma forma geral,
propõe-se enquanto instrumento de análise e contribuição para gestores partícipes
desta política de atendimento.
Se comer é o degrau inicial de respeito à vida, morar é o seguinte.
(Patrus Ananias,1996, p.88)
Desenhos do Engº Armando Loures Vieira (acervo SEHAB,1996)
162
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169
ANEXO A – Quadro geral de dados sobre os núcleos, atualizado em
2008.
170
SIT. ÁREA Periodo
FIS. m2 Ocupação Período Anos
1 ABC 1 TABOÃO U 89 383 5.332,00 Pública com concessão 83 a 88 1983-1988 6
2 ABC 1A TABOÃO U 13 56 1.070,00 Pública 83 a 88 1983-1988 6
3 ABC 2 TABOÃO U 58 249 2.879,00 Pública com concessão 83 a 88 1983 -1985 3
4 ABC 3 TABOÃO U 62 267 3.216,00 Pública com concessão 83 a 88 1983 -1985 3
5 Águia de Ouro TABOÃO U 18 77 1.575,00 Pública com concessão 89 a 92 1989 - 1994 6
6 Álamo CAMPANÁRIO U 18 77 792,00 Pública com concessão 83 a 88 1993 - 1995 3
7 Albatroz CAMPANÁRIO IP 11 47 580,70 Pública com concessão 83 a 88 1989-1996 8
8 Alfenas CAMPANÁRIO U 45 194 2.423,00 Pública 83 a 88 1989-1996 8
9 Antonio Dias Palombo TABOÃO EU 12 52 1.250,00 Pública 80 A 82 2001-2008 8
10 Antonio Ferreira TABOÃO U 23 99 3.750,00 Pública 83 a 88 1989-1992 4
11 Ayruoca CAMPANÁRIO U 4 17 388,00 Pública 83 a 88 1989-1996 8
12 Baependy CAMPANÁRIO U 4 17 697,00 Particular 83 a 88 1989-1992 4
13 Berlim TABOÃO U 13 56 997,00 Pública com concessão 83 a 88 1984-1988 5
14 Bezerra de Menezes CAMPANÁRIO U 7 30 270,00 Pública 83 a 88 1988-1995 8
15 Bosque Real (Celite - parte) TABOÃO U 127 546 10.384,00 Pública com concessão 80a82 1984-1995 12
16 Canhema CANHEMA U 200 860 7.113,00 Pública com concessão 80 a 82 1984-1994 11
17 Canheminh (28 de Setembro) CANHEMA U 23 99 2.100,00 Pública com concessão 83 a 88 1984-1985 2
18 Cidade Alta CAMPANÁRIO U 37 159 3.530,00 Pública com concessão 83 a 88 1988-1995 8
19 Dezoito de Agosto (Celite - parte) TABOÃO U 389 1.673 42.459,00 Pública com concessão 83 a 88 1984-1995 12
20 Do Padre (dos Palmares) CANHEMA U 206 886 19.643,00 Particula 80 a 82 1983-1996 14
21 Dom Joao VI TABOÃO U 366 1.574 20.681,00 Pública com concessão 80 a 82 1983-1996 14
22 Escadão CAMPANÁRIO U 10 43 1.142,00 Pública 89 a 92 1993-1996 4
23 Fagundes Varela CAMPANÁRIO U 11 47 450,00 Pública 83 a 88 1994-1996 3
24 Gaivota CAMPANÁRIO U 5 22 350,00 Pública 83 a 88 1989-1992 4
25 Humberto de Campos TABOÃO U 8 34 800,00 Pública 83 a 88 1989-1994 6
26 Itália TABOÃO U 335 1.441 10.500,00 Pública com concessão 80 a 82 1983-1996 14
27 Jardim. Amália CAMPANÁRIO U 48 206 1.500,00 Pública com Concessão 83 a 88 1993-1996 4
28 Jardim. Maravilha TABOÃO U 26 112 1.848,00 Pública com concessão 83 a 88 1993-1996 4
29 Luiz Carlos Prestes TABOÃO U 10 43 450,00 Pública 83 a 88 1993-1996 4
30 Macaúba CAMPANÁRIO U 80 344 6.400,00 Particular 83 a 88 1994-1996 3
31 Marginal CAMPANÁRIO U 20 86 2.561,65 Particular 83 a 88 1983-1992 10
32 Maria Tereza CAMPANÁRIO U 118 507 7.724,00 Pública com concessão 80 a 82 1984-1995 12
33 Marina TABOÃO U 8 34 69,00 Pública 83 a 88 1989-1996 8
34 Melro CAMPANÁRIO U 70 301 4.910,00 Pública com concessão 83 a 88 1983-1990 8
35 Mildes TABOÃO U 5 22 100,00 Pública (Remoção) 83 a 88 1989-1996 8
36 Nações TABOÃO / U 600 2.580 17.589,00 Mista (Part./Públ. com concessão) 80 a 82 1984-1994 11
37 Nossa Sra. Aparecida CAMPANÁRIO U 72 310 4.514,00 Pública com concessão 83 a 88 1990-1994 5
38 Nova Serrana CAMPANÁRIO U 35 151 2.452,00 Pública com concessão 83 a 88 1990-1995 6
39 Oiroso CAMPANÁRIO U 26 112 1.927,00 Particular 83 a 88 1989-1996 8
40 Paramaribo TABOÃO U 13 56 1.200,00 Pública com concessão 83 a 88 1989-1990 2
41 Paraopeba I TABOÃO U 31 133 3.600,00 Mista (Part./Pública com 89 a 92 1990-1996 7
42 Paraopeba II TABOÃO EU 22 95 2.500,00 Particular 89 a 92 1989-1991 2
43 Parque Reid CAMPANÁRIO U 54 232 3.680,00 Pública com concessão 83 a 88 1985-1992 8
44 Ponta do Norte CAMPANÁRIO IP 6 26 1.000,00 Pública (Estado-Dersa) 89 a 92 1989-1996 8
45 Ressurreição CAMPANÁRIO U 30 129 2.093,00 Pública 89 a 92 1989-1996 8
46 Sant’Ana CANHEMA U 142 611 8.645,00 Pública com concessão 83 a 88 1990-1995 6
47 Santa Cruz I CANHEMA U 137 589 6.245,00 Pública com concessão 80 a 82 1983-1994 12
48 Santa Cruz II CANHEMA U 125 538 6.204,00 Pública com concessão 80 a 82 1983-1996 14
49 Santa Cruz III TABOÃO U 138 593 10.634,00 Pública com concessão 80 a 82 1984-1996 13
50 Santa Cruz IV TABOÃO U 10 43 1.200,00 Pública com concessão 80 a 82 1984-1990 7
51 Santa Cruz V TABOÃO REM 32 138 0,00 Publica Municipal (rem) 80 a 82 REM
52 Santa Helena CANHEMA U 41 176 2.462,00 Pública com concessão 83 a 88 1985-1996 12
53 Santa Luzia (Celite - parte) TABOÃO U 330 1.419 23.457,00 Pública com concessão 83 a 88 1985-1995 11
54 São Judas Tadeu CAMPANÁRIO U 127 546 11.600,00 Pública com concessão 83 a 88 1985-1988 4
55 Serra do Baturité CAMPANÁRIO EU 35 151 5.500,00 Mista (Part/Pública) 83 a 88 1989-2007 19
N
º
ºº
º
SITUAÇÃO FUNDIÁRIAHABNÚCLEOS
REGIÃO NORTE
BAIRRO FAM
URBANIZAÇÃO
170
171
SIT. ÁREA Periodo
FIS. m2 Ocupação Período Anos
56 Serra da Borborema CAMPANÁRIO U 30 129 1.400,00 Particular 83 a 88 1989-1996 8
57 Sicomoru CAMPANÁRIO U 20 86 4.500,00 Pública 83 a 88 1989-1995 7
58 Sorveira CAMPANÁRIO U 15 65 1.278,00 Pública 83 a 88 1989-1996 8
59 Sul América TABOÃO U 10 43 652,00 Pública 80 a 82 1989-1996 8
60 Takebe I TABOÃO U 40 172 1.300,00 Pública com concessão 80 a 82 1989-1996 8
61 Takebe II (Sta. Bernardete) CANHEMA U 20 86 507,00 Pública 80 a 82 1993-1996 4
62 Takebinho TABOÃO U 49 211 3.307,00 Pública com concessão 80 a 82 1989-1996 8
63 Tangará CAMPANÁRIO U 20 86 1.097,00 Pública 89 a 92 1989-1996 8
64 Uirapurú CAMPANÁRIO U 45 194 2.000,00 Pública com concessão 83 a 88 1989-1992 4
65 Vera Lúcia TABOÃO U 37 159 2.179,00 Pública com concessão 80 a 82 1989-1996 8
66 Vila Alice CANHEMA U 160 688 17.057,00 Mista (Part./Pública com
Concessão)
80 a 82 1989-1995
7
67 Vila Cláudia CANHEMA U 245 1.054 8.345,00 Mista (Part./Pública com
Concessão)
80 a 82 1993-1996
4
68 Vila Odete CANHEMA U 293 1.260 22.388,00 Particular 80 a 82 1985-1996 12
69 Vila Olinda CANHEMA U 573 2.464 47.500,00 Particular 80 a 82 1993-1996 4
70 Vila Oriental I CANHEMA U 70 301 5.914,00 Pública com concessão 83 a 88 1989-1991 3
71 Vila Oriental II CANHEMA U 15 65 1.600,00 Particular 83 a 88 1989-1994 6
72 Vila Progresso (Servidão-Sabesp) CANHEMA U 53 228 2.162,00 Particular 93 a 96 1993-1996 3
73 Vilinha (23 de Julho) CANHEMA U 20 86 1.500,00 Pública com concessão 93 a 96 1989-1996 8
74 25 de Janeiro (2 de Julho) CANHEMA U 16 69 2.400,00 Públ com concessão 83 a 88 1886-1996 11
75 26 de Abril CANHEMA U 4 17 752,00 Pública 83 a 88 1983-1988 6
TOTAL 6.220 26.751 414.274
N
º
ºº
º
NÚCLEOS BAIRRO FAM HAB SITUAÇÃO FUNDIÁRIA
URBANIZAÇÃO
REGIÃO NORTE
171
172
SIT. ÁREA Periodo
FIS. m2 Ocupação Período Forma
1 Álvares Machado ELDORADO EU 36 155 2.682 Particular 80 a 82 1989 20EU
2 Anequim ELDORADO U 12 52 1.150 Pública 80 a 82 1989-1992 4
3 Arraia ELDORADO U 6 26 4.000 Pública 80 a 82 1989-1996 8
4 Ayrton Senna (União II-B) INAMAR U 65 280 3.550 Particular 1978 1986-1996 11
5 Bacalhau ELDORADO U 40 172 1.700 Mista (Particular/Pública) 80 a 82 1989-1995 7
6 Baleia ELDORADO U 15 65 1.000 Pública 80 a 82 1989-1992 4
7 Caborje ELDORADO U 8 34 630 Pública 80 a 82 1989-1992 4
8 Cação/Calango/Cachalote ELDORADO EU 280 1.204 21.737 Pública com concessão 80 a 82 1990 19EU
9 Café Bravo INAMAR U 14 60 1.268 Particular 80 a 82 1990-1992 3
10 Camarão ELDORADO U 5 22 400 Pública 80 a 82 1990-1992 3
11 Camarupim ELDORADO U 10 43 1.050 Pública 80 a 82 1990-1992 3
12 Cangati ELDORADO EU 50 215 6.000 Publica 70 a 79 1990 21EU
13 Canopô / Santa Inês INAMAR U 50 215 3.300 Particular 80 a 82 1990-1994 5
14 Carapeba ELDORADO EU 63 271 6.318 Mista ( Públ. Munic/Part.) 80 a 82 1990 19EU
15 Carapicú ELDORADO IP 20 86 3.300 Pública 80 a 82 1995 14EU
16 Caviúna INAMAR U 730 3.139 42.000 Mista (Part./ Públ. c/ Conc.) 1978 1990-1996 7
17 Chico Mendes INAMAR IP 10 43 4.065 Pública 83 a 88 2006 2EU
18 Cidade de Deus (Badejo) ELDORADO EU 100 430 7.260 Pública com concessão 83 a 88 1991 18EU
19 Frei Ambrósio ELDORADO U 100 430 7.000 Pública 83 a 88 1991-1996 6
20 Imbaúva ELDORADO EU 120 516 12.147 Pública com concessão 80 a 82 1991 6EU
21 Inamar I INAMAR U 76 327 7.768 Pública com concessão 80 a 82 1984-1996 13
22 Inamar II INAMAR U 54 232 4.747 Pública com concessão 80 a 82 1984-1996 13
23 Ipitá INAMAR U 24 103 800 Pública 83 a 88 1990-1992 3
24 Jardim. da Liberdade ELDORADO U 78 335 8.103 Pública com concessão 83 a 88 1991-1996 6
25 Jd. das Pirâmides (Toca da Raposa) ELDORADO U 34 146 2.400 Particular 70 a 79 1991-1996 6
26 João Antonio de Araújo (Jd. Elen) ELDORADO EU 50 215 2.507 Pública 83 a 88 1990 18EU
27 Jóquei ELDORADO REM 80 344 2.935 Particular 97 a 99 REM REM
28 Lixão do Alvarenga ELDORADO REM 40 172 Particular 83 a 88 REM REM
29
Manacás ELDORADO U 5 22 1.995 Pública com concessão 80 a 82 1989-1992 4
30 Mar Azul ELDORADO U 37 159 3.861 Pública com concessão 80 a 82 1991-1995 5
31 Mar Báltico Mar Mediterrâneo ELDORADO IP 20 86 3.088 Pública 1990 19EU
32 Margaridas INAMAR U 22 95 2.692 Pública com concessão 80 a 82 1991-1996 6
33 Palmeiras ELDORADO U 36 155 6.126 Pública com concessão 83 a 88 1992- 1996 5
34 Presidente Prudente ELDORADO U 12 52 2.022 Pública com concessão 83 a 88 1990-1992 3
35 Santo António INAMAR U 20 86 4.795 Pública 83 a 88 1990-1992 3
36 União I-A (Jd. União das Vitória) INAMAR U 60 258 10.826 Particular 1984 1984-1988 6
37 União I-B INAMAR U 600 2.580 35.554 Particular 70 a 79 1984-1996 13
38 União II (Zé PT) INAMAR EU 450 1.935 26.553 Mista (Particular / Pública) 1978 1991 18EU
39 Vila Andréa INAMAR IP 16 69 1.162 Pública 83 a 88 2002 7EU
40 Yamberê I (Três Mosqueteiros) INAMAR U 68 292 4.894 Pública com concessão 1990 1989-1996 8
41 Yamberê II (Viveiro)) INAMAR EU 150 645 10.000 Pública (1997/98) 1997 2002 7EU
TOTAL 3.666 15.766 273.385
HABN
º
ºº
º
NÚCLEOS FAM SITUAÇÃO FUNDIÁRIABAIRRO
URBANIZAÇÃO
REGIÃO SUL
172
173
SIT.
ÁREA Periodo
FIS.
m2 Ocupação Período Anos
1 Afonso Pena VILA NOGUEIRA U 30 129 1.750 Pública com concessão 83 a 88 1983-1988 6
2 Amador Bueno VILA NOGUEIRA U 11 47 610 Pública com concessão 83 a 88 1990-1992 3
3 Ana Sofia VILA NOGUEIRA U 50 215 3.600 Pública 83 a 88 1985-1995 11
4 Antonio de Azevedo VILA NOGUEIRA U 10 43 1.500 Pública 80 a 82 1889-1991 3
5 Arco Iris I CASA GRANDE U 135 581 5.011 Pública com concessão 80 a 82 1984-1996 13
6 Arco Iris II CASA GRANDE U 45 194 5.600 Mista (Pública c/ Conc
/Públ.Estadual (Dersa)
80 a 82 1984-1996
13
7 Artur Bernardes CASA GRANDE U 48 206 3.004 Pública com concessão 80 a 82 1984-1988 5
8 Bandeirantes CASA GRANDE U 86 370 4.332 Pública com concessão 80 a 82 1989-1991 3
9 Barão de Itajubá CASA GRANDE U 36 155 813 Pública com concessão 80 a 82 1989-1992 3
10 Barão de Uruguaiana CASA GRANDE U 154 662 7913 Pública com concessão 83 a88 1984-1993 4
11 Carijós PIRAPORINHA U 5 22 Pública 83 a88 1989-1992 4
12 Cooperativa (Novo Habitat) CANHEMA EU 205 882 8.500 Pública 97 a 2000 2003 6EU
13 Fazendinha CASA GRANDE IP 43 185 4.000 Pública 97 a 2000 2006 3EU
14 Fundibem CASA GRANDE U 30 129 5.000 Particular 93 a 96 1993-1996 4
15 Galiléia CASA GRANDE REM 40 172 17.600 Pública (rem) 89 A 92 REM
16 Gazuza CASA GRANDE U 1.500 6.450 50.000 Pública com concessão 80 a 82 1989-1996 8
17 Goyotin VILA NOGUEIRA U 96 413 5.064 Pública com concessão 80 a 82 1985-1995 11
18 Krones PIRAPORINHA EU 600 2.580 22.000 Particular 83 a 88 2000 9
19 Maria Candida de Oliveira VILA NOGUEIRA U 75 323 4.200 Pública com concessão 80 A 82 1990-1996 7
20 Maria Helena PIRAPORINHA U 9 39 703 Pública 97 a 2000 1989-1992 4
21 Marilene VILA NOGUEIRA EU 1.227 5.276 36.000 Mista (Part./Pública) 80 a 82 1984 24EU
22 Mem de Sá CASA GRANDE U 155 667 5.889 Pública com concessão 80 a 82 1989-1994 6
23 Miosotis PIRAPORINHA U 15 65 1.000 Particular 80 a 82 1989-1992 4
24 Modesto Carvalho VILA NOGUEIRA U 8 34 2.116 Pública 83 a 88 1989-1991 5
25 Mombaé VILA NOGUEIRA U 70 301 1.840 Pública com concessão 1985-1996 12
26 Naval PIRAPORINHA EU 650 2.795 20.550 Mista (Part./ Públ do Estado) 70 a 79 1989 19EU
27 Nova Conquista (Coca-Cola) PIRAPORINHA EU 1.700 7.310 159.342 Particular 93 a 96 2000 9EU
28 Padre Anchieta PIRAPORINHA U 13 56 1.068 Pública com concessão 80 a 82 19901992 3
29 Pau-do-Café CASA GRANDE U 24 103 4.000 Pública com concessão 80 a 82 1991-1993 3
30 Portinari CASA GRANDE U 173 744 14.458 Pública com concessão 80 a 82 1983-1995 13
31 Quinze de Julho CASA GRANDE U 124 533 14.740 Pública com concessão 89 a 92 1987-1994 8
32 Rio de Janeiro CASA GRANDE U 46 198 3.745 Pública com concessão 89 a 92 1985-1992 8
33 Santo.Ivo CASA GRANDE U 330 1.419 21.082 Pública com conc. parcial 80 a 82 1984-1996 13
34 6 de Outubro CASA GRANDE U 29 125 2.200 Pública 97 a 2000 1998-2003 6
35 Sete de Setembro (Rei do Gado) CASA GRANDE EU 45 194 1.200 Mista (Part./ Públ.) 97 a 2000 2000 6EU
36 Tomé de Souza (Ass. Vila Nogueira) CASA GRANDE U 70 301 10.000 Pública com Concessão 80 a 82 1986-1988 3
37 Vila Lidia (Taperinha) VILA NOGUEIRA U 187 804 7.200 Pública c/ Concessão 80 a 82 1990-1996 7
38 Vila Modelo VILA NOGUEIRA U 110 473 8.201 Pública com concessão 80 a 82 1983-1996 14
39 Vila Nogueira VILA NOGUEIRA U 151 649 8.800 Pública com concessão 70 a 79 1983- 1992 10
40 Vila Operária (Sta.Elizabeth) VILA NOGUEIRA EU 100 430 3.851 Pública 80 a 82 1994 15EU
41 Vila Nova III CASA GRANDE EU 510 2.193 23.000 Particular 93 a 96 2002 7
42 Vila Popular VILA NOGUEIRA EU 1.200 5.160 70.100 Mista (Particular/pública) 80 a 82 1990 18EU
43 Bom Sucesso CASA GRANDE REM 124 533 4.000 Pública 97 0 98 REM REM
TOTAL 10.269 44.160 575.582
N
º
ºº
º
SITUAÇÃO FUNDIÁRIA
REGIÃO LESTE
BAIRRO FAMNÚCLEOS HAB
URBANIZAÇÃO
173
174
SIT.
ÁREA Periodo
FIS.
m2 Ocupação Período Forma
1 Álvares Cabral CONCEIÇÃO EU 46 198 3.000 Particular 83 a 88 1984 24EU
2 Andrade Barbosa CONCEIÇÃO U 34 146 1.288 Público com concessão 83 a 88 1983-1994 11
3 Beira Rio SERRARIA EU 188 808 6.000 Mista (Part / Públ. Estado) 83 a 88 1999 10EU
4 Bilac I CONCEIÇÃO U 30 129 2.000 Particular 83 a 88 1985-1993 9
5 Bilac II CONCEIÇÃO U 25 108 2.200 Particular 83 a 88 1985- 1992 8
6 Cássio SERRARIA U 19 82 1.490 Pública com concessão 83 a 88 1984-1990 6
7 Estados Unidos CENTRO U 10 43 1.881 Pública com concessão 83 a 88 1984-1995 12
8 Inverno/Verão SERRARIA EU 228 980 9.000 Mista (Part./Pública) 83 a 88 1990 19EU
9 Jardim dosEucalíptos I SERRARIA U 22 95 2.360 Pública 83 a 88 1985-1994 10
10 Jardim dos Eucalíptos II SERRARIA U 10 43 680 Pública 83 a 88 1985-1992 8
11 Jardim. Rey CENTRO U 30 129 2.550 Pública com concessão 83 a 88 1986 23EU
12 Jardim. Rosinha CENTRO U 10 43 600 Pública 89 a 92 1989-1992 4
13 Jardim Ruyce I CONCEIÇÃO EU 86 370 2.800 Particular 83 a 88 parte REM
14 Jardim Ruyce II CONCEIÇÃO EU 100 430 6.500 Mista (Part./Pública) 83 a 88 parte REM
15 Maria Leonor CENTRO U 84 361 4.750 Pública com concessão 83 a 88 1990-1995 6
16 Morro do Samba SERRARIA U 450 1.935 30.428 Pública do Estado 89 a 92 1989- 1995 7
17 Mulfort CENTRO EU 271 1.165 10.973 Pública Estado (Ecovias) 89 a 92 1993 parc/REM
18 Pablo Neruda SERRARIA U 57 245 3.898 Mista (Part. / Pública) 93 a 96 1993-1996 4
19 Parque Real I CONCEIÇÃO U 53 228 2.232 Pública com concessão 83 a 88 1984-1988 5
20 Parque Real II CONCEIÇÃO U 31 133 1.163 Pública com concessão 83 a 88 1984-1996 13
21 Parque Real III CONCEIÇÃO U 20 86 650 Particular 83 a 88 1989-1991 3
22 Pré Moldado CONCEIÇÃO REM 268 1.152 7.040 Pública do Estado REM
23 Piratininga I SERRARIA EU 90 387 9.608 Pública com concessão 83 a 88 1985 23
24 Piratininga II SERRARIA EU 110 473 9.510 Mista (Estado / Particular) 83 a 88 1985 23
25 Quito/Pequim CENTRO EU 40 172 2.400 Pública Estado (Ecovias) 89 a 92 1993 16
26 Riachuelo CONCEIÇÃO U 20 86 2.800 Particular 83 a 88 1989-1991 3
27 Rua da Lua SERRARIA U 7 30 1.800 Pública 83 a 88 1989-1991 3
28 Rua do Mar CONCEIÇÃO REM 100 430 6.000 Mista (Part. / Pública) 93 a 96 1983 26REM
29 Santa Cândida I CONCEIÇÃO U 62 267 12.434 Pública com concessão 93 a 96 1984-1994 11
30 Santa Cândida II (Nova Estrela) CONCEIÇÃO U 190 817 13.894 Pública 93 a 96 1990-1992 3
31 Santa Maria I SERRARIA U 133 572 8.255 Pública com concessão 80 a 82 1983-1990 8
32 Santa Maria II SERRARIA U 32 138 1.685 Pública com concessão 80 a 82 1983-1994 12
33 Santa Maria III SERRARIA U 42 181 2.800 Pública com concessão 80 a 82 1983-1994 12
34 Santa Maria IV SERRARIA U 17 73 1.217 Pública com concessão 80 a 82 1983-1994 12
35 Santa Maria V SERRARIA U 14 60 917 Pública com concessão 80 a 82 1983-1990
8
36 Santa Maria VI SERRARIA U 40 172 3.950 Pública com concessão 80 a 82 1984-1991 8
37 Santa Maria VII SERRARIA U 10 43 628 Pública com concessão 80 a 82 1983-1988 6
38 Santa Maria VIII SERRARIA U 7 30 200 Pública com concessão 80 a 82 1983-1988 6
39 Serra do Acaraí CENTRO U 27 116 2.700 Pública 1989-1991 3
40 Sebastião Barbosa SERRARIA IP Pública Estado (Ecovias) 93 a 96 REM
41 Tuiuti CONCEIÇÃO U 79 340 4.918 Mista (Part./Públ. c/ conc.) 93 a 96 1983-1994 12
42 Tupinambás I CONCEIÇÃO U 37 159 1.375 Particular 93 a 96 1985-1995 11
43 Tupinambás II (Alphaville) CONCEIÇÃO U 42 181 2.677 Particular 93 a 96 1983-1988 6
44 Vera Cruz CONCEIÇÃO EU 153 658 3.000 Pública 83 a 88 1992 17EU
45 Vila Eleonor CONCEIÇÃO U 29 125 706 Pública com concessão 83 a 88 1983-1993 11
46 Vila Nova I SERRARIA U 300 1.290 18.700 Mista (Part./Pública) 89 a 92 1983-1993 11
47 Vila Nova II SERRARIA U 50 215 345 Pública 89 a 92 1993-1994 2
48 Vila Poente CONCEIÇÃO REM 6 26 5.037 Pública (Remoção) 80 a 82 2001-2004 4REM
TOTAL 3.709 15.950 221.039
N
º
ºº
º
NÚCLEOS
FAM
REGIÃO OESTE
SITUAÇÃO FUNDIÁRIABAIRRO
URBANIZAÇÃOHABIT.
174
175
N°
Bairro Região N.H. Lei/Decreto Entrega da Concessão Nº U.H.
1
Taboão Norte Bosque Real 1220/92 24/2/1996 158
2
Taboão Norte 18 de Agosto 1220/92 24/2/1996 407
3
Taboão Norte Santa Luzia 1220/92 24/2/1996 330
4
Vila Nogueira Norte Maria Cândida de Oliveira 1220/92 5/12/1996 75
5
Casa Grande Leste Barão de Itajubá 1221/92 20/8/1996 28
6
Casa Grande Leste Barão de Uruguaiana 1221/92 26/8/1995 122
7
Campanário Norte Cidade Alta 1221/92 12/12/1996 37
8
Casa Grande Leste Gazuza 1221/92 25/2/1996 1.000
9
Campanário Norte Jd. Amália- R. Olmeiro 1221/92 10/1/1996 48
10
Taboão Norte Jd. Das Nações - R: Itália 1221/92 21/10/1995 282
11
Campanário Norte Jd. Tijuco - Águia de Ouro 1221/92 6/8/1995 19
12
Campanário Oeste Maria Leonor 1221/92 27/9/1996 84
13
Campanário Norte Nova Serrana 1221/92 6/8/1995 35
14
Canhema Norte Sant´Ana 1221/92 17/5/1996 142
20
Campanário Norte Álamo 1505/96 31/5/2000 9
21
Campanário Norte Albatroz 1505/96 5/12/1996 31
22
Casa Grande Leste Santo Ivo 1505/96 12/3/2006 134
23
Taboão Norte Jardim Takebe (Áreas C e D) 1505/96 9/12/1996 24
24
Taboão Norte Takebinho( Áreas A e B) 1505/96 9/12/1996 52
25
Inamar Sul Jd. Yamberê 1505/96 29/8/1998 68
26
Campanário Norte N. Sra. Aparecida 1505/96 7/10/1999 84
27
Serraria Oeste Pablo Neruda 1505/96 10/12/1998 30
28
Taboão Norte Paramaribo 1505/96 10/12/1998 13
29
Taboão Norte Paraopeba I 1505/96 31/5/2000 33
30
Canhema Norte Vila Oriental I 1505/96 10/12/1996 62
31
Canhema Norte Vilinha 1505/96 10/12/1996 19
32
Canhema Norte 25 de Janeiro 1505/96 31/5/2000 16
LISTAGEM DAS ÁREAS PÚBLICAS MUNICIPAIS COM CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO
175
176
N°
Bairro Região N.H. Lei/Decreto
ENTREGA DA CONCESSÃO
Nº U.H.
33
Casa Grande Leste Santo Ivo 2349/04 12/3/2005 64
34
Vl. Nogueira Leste Vila Operária 2349/04 12/3/2005 70
35
Casa Grande Leste 06 de Outubro 2349/04 12/3/2005 25
36
Centro Oeste João de Almeida 2349/04 12/3/2005 13
37
Piraporinha Leste Carijós 2349/04 12/3/2005 8
38
Piraporinha Leste Maria Helena 2349/04 12/3/2005 8
39
Centro Norte Dom João VI 819/85-3184/86 20/9/1992 429
40
Taboão Norte Jardim ABC II 819/85-3184/86 9/9/1992 49
41
Campanário Norte Jardim ABC III 819/85-3184/86 5/8/1992 55
42
Conceição Oeste Jardim Andrade Barbosa 819/85-3184/86 26/7/1992 34
43
Taboão Norte Jd. Canhema - Canheminha 819/85-3184/86 30/3/1992 23
44
Taboão Norte Jardim das Nações 819/85-3184/86 14/5/1994 173
45
Campanário Sul Jd. Inamar II 819/85-3184/86 8/8/1992 58
46
Vl. Nogueira Norte Jd. Maria Tereza 819/85-3184/86 24/2/1991 122
47
Piraporinha Leste Jd. Mombaé 819/85-3184/86 22/9/1992 70
48
Vl. Nogueira Leste Jd. Portinari 819/85-3184/86 5/9/1992 187
49
Casa Grande Leste Afonso Pena 819/85-3184/86 6/8/1992 30
50
Conceição Leste Artur Bernardes 819/85-3184/86 16/8/1992 48
51
Conceição Norte Jd. Vera Lúcia 819/85-3184/86 15/7/1992 37
52
Taboão Norte Santa Cruz I 819/85-3184/86 27/11/1992 142
53
Serraria Oeste Parque Real II 819/85-3184/86 5/9/1992 30
54
Serraria Oeste Santa Maria I 819/85-3184/86 5/9/1992 133
55
Serraria Oeste Santa Maria III 819/85-3184/86 5/9/1992 43
56
Serraria Oeste Santa Maria VI 819/85-3184/86 16/9/1992 40
57
Casa Grande
Leste
Vila Nogueira 819/85-3184/86 3/5/1992 151
TOTAL DE UNIDADES HABITACIONAIS 5384
* Áreas com registro em cartório
17
6
177
ANEXO B – Quadro resumo das principais legislações nacionais e
municipais para a área habitacional.
178
N° LEI
ANO OU DATA
DA PUBLICAÇÃO
ABORDAGEM
819 1985
Aprova a criação da Primeira Lei de CDRU, passando a concessão de Uso do Terreno público municipal
por 90 anos às famílias moradoras em 19 áreas urbanizadas ou em processo final de urbanização, depois
foram publicadas mais 04 leis:1220/92, 1221/92, 1505/96 e 2349/04.
1.093 11/09/1990
Cria o Fundo Municipal de Habitação para Habitação de Interesse Social (Fumapis) no município e
estabelece regras para seu funcionamento. Revisão- LC 023/2006, altera composição do conselho e
define prioridade do atendimento à famílias de 0 a 3 SM.
LC 25 1994
Realizada a primeira revisão do Plano Diretor municipal que institui instrumentos reguladores do mercado
fundiário objetivando consolidar princípios e diretrizes dos artigos 182 e 183 da CF/88 que tratam da
Política Urbana e função social da terra, atualizando a legislação vigente no sentido de avançar nas
soluções dos problemas urbanos. É revisto a cada 4 anos sendo a última lei aprovada em julho de 2008.
1.357 07/07/1994
Cria a lei de cadastramento que define critérios para o atendimento pelo município em AEIS. Moradores
da cidade a mais de 2 anos, moradores em áreas de risco, baixa renda, prioridade à família e a grupos
organizados. A lei teve duas revisões, incluindo cota para idosos e deficiente e parâmetros de projeto para
deficientes.
2.229
09/09/2005
Aprova a criação do Programa de Renda Mínima- Auxílio Moradia. Autoriza o atendimento com repasse
financeiro para o aluguel à famílias em situação de remoção para urbanização ou de risco por calamidade
(dotação da Secretaria de Habitação) ou em situação de vulnerabilidade social (recursos da Secretária de
Assistência). Alterado pela lei 2.656 que aumenta o prazo de prorrogação de 2 para 4 anos, renovável a
cada ano.
2.501
10/05/2006
Estabelece que os programas habitacionais implementados com recurso ou geridos pelo município
incluirão a mulher entre suas prioridades de atendimento para os empreendimentos e financiamentos
habitacionais.
2.522
19/06/2006
Estabelece diretrizes para a cobrança de financiamento, através do Fumapis, em Empreendimentos de
Interesse Social Implantados pelo município.
2.581
19/12/2006
Autoriza e define parâmetros para regularização fundiária em áreas de assentamentos informais ou
parcelamento do solo para fins urbanos (aquele implantados até 31/10/2002).
2.595 27/12/2006
Dispõe sobre a obrigatoriedade do título á mulher para os programas de regularização fundiária e de
concessão do direito real de uso promovidos pelo município
LEGISLAÇÕES MUNICIPAIS
• Lei Orgânica do Município, Artigos 185 e 186 – Da Política para Habitação - estabelece diretrizes para a política de habitação no município
atribuindo-lhe responsabilidades no desenvolvimento de ações para habitação popular.
17
8
179
N° LEI
DATA DA
PUBLICAÇÃO
ABORDAGEM
4.380 21/08/1964
Institui a correção monetária nos contratos imobiliários de interesse social, sistema financeiro p/ aquisição da
casa própria, cria o Banco Nacional de Habitação (BNH), Sociedades de Credito Imobiliário, Letras Imobiliárias e
o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo.
6.766 11/05/1990
Lehmann, que estabelece regras gerais para o parcelamento do solo urbano, definindo requisitos em termos de
dimensões mínimas de terreno, proteção ambiental e instalação de infra-estrutura básica.
8.036 11/05/1990
Estabelece regras básicas de operações com os recursos do FGTS, tais como: garantia para cobertura de
empréstimo e financiamento, atualização monetária igual à das contas vinculadas, taxa mínima de juros de 3%
ao ano e prazo máximo de 30 anos.
9.514 20/11/1997
Estabelece o Sistema de Financiamento Imobiliário, institui a alienação fiduciária de coisa e imóvel, criação de
Certificados de Recebíveis Imobiliários, títulos nominativos, e a instituição da alienação fiduciária para imóveis,
cujo objetivo é facilitar a retomada do mesmo em caso de inadimplência.
9.785 29/01/1999
Estabelece alterações na Lei Lehmann, simplificando o nível de exigências paraa o parcelamento considerados
de interessee social, tais como: dispensa de 35% da área total do parcelamento para sistemas de circulação,
implantação de equipamentos urbano e comunitário, bem como espaços livres de uso público, passando a se
exigir que as áreas sejam proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou por lei
municipal. Reforçando a Lei Lehmann, a redução do lote mínimo 125,00 m2, em casos de loteamentos
destinados à urbanização especifica ou HIS. MP
2.075-39
17/05/2001
A critério do Conselho Curador do FGTS, prevê que as aplicações em habitação popular poderão contemplar
sistemática de desconto, direcionada em função da renda familiar do beneficiário, em que o valor seja concebido
mediante redução do valor das prestações a serem pagas pelo mutuário.
10.257
MP2.220
4/09/2001
Aprova a criação do Estatuto da Cidade, que estabelece a regulamentação de vários mecanismos de política
urbana no sentido de mitigar ações, principalmente junto aos municípios na revisão de seus planos diretor, que
estimulem o cumprimento da função social da terra, como: imposto progressivo, concessão de uso especial,
usucapião urbano, e outros
11.124
16/06/2005
Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS. Entre outros, tem como objetivo
viabilizar à população de baixa renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável.
5.796 06/06/2006 Cria o Fundo Nacional par Habitação de Interesse Social-FNIS.
LEGISLAÇÕES NACIONAIS
• CF88, Artigos 182 e 183 que no Capítulo da Política Urbana trata do uso e função social da terra prevendo a criação de mecanismos
•
Emenda nº 26 à constituição que define a moradia como um direito social
17
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