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UNIVERSIDADEFEDERALDORIOGRANDEDOSUL
INSTITUTODEFILOSOFIAECIÊNCIASHUMANAS
PROGRAMADEPÓS‐GRADUAÇÃOEMCIÊNCIAPOLÍTICA
AORGANIZAÇÃODOTRATADODECOOPERAÇÃOAMAZÔNICAEA
CONSOLIDAÇÃODOPROCESSODEINTEGRAÇÃOSUL‐AMERICANA
ANDRÉSFERNANDOPIEDRA‐CALDERÓN
PORTOALEGRE
2007
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ANDRÉSFERNANDOPIEDRA‐CALDERÓN
BolsistadoCNPq–IELNacional‐Brasil
ProgramadeEstudantes‐ConvêniodePós‐Graduação–PEC‐PG
AORGANIZAÇÃODOTRATADODECOOPERAÇÃOAMAZÔNICAEA
CONSOLIDAÇÃODOPROCESSODEINTEGRAÇÃOSUL‐AMERICANA
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós‐Graduação em Ciência Política da
Universidade Federal do Rio Grande do
Sul como parte dos requisitos para
obtenção do título de Mestre em Ciência
Política.
Orientador:Prof.Dr.MarcoCepik
PORTOALEGRE
2007
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i
DEDICATÓRIA
ParaGuillerminaeManuel,juntossemprenomeucoração.
ii
AGRADECIMENTOS
DesejoiniciarmencionandoaMiguel,Nelly,AlexeJuanCarlos,minhafamília,meusanguee
não somente agradecer‐lhes pelo seu apoio na realização desta dissertação,mas também por
todo seu amor de sempre, de todos os anos, de todos os dias. À distância e na solidão do
trabalhodiáriosoube
entendertudooquedesdepequenoelesmeensinaram,compreendero
valordesuacompanhiaeapreciartodasasexperiênciasjuntospelavida.Parameupai,minha
mãeemeusirmãosminhagratidãoemeuamorsempre.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Marco Cepik, um grande agradecimento por ter confiado
no
meu trabalho e por ter me apoiado desde o inicio deste projeto. À Prof. Dra. Andrea
Hoffmann, do Instituto de Relações Internacionais, PUC‐Rio, a discussão em aula e a
bibliografia por ela recomendada foram contribuições fundamentais para a realização desta
dissertação.
Meu agradecimento especial para Alfredo Jiménez e Marino
Novoa, pelas suas valiosas
sugestõesecontribuiçõesàdissertaçãoeportodoomaravilhosotempodeconvíviojuntos.
DesejoagradeceraoProf.Dr.AndréMarenco,quemcomoCoordenadordoProgramadePós‐
GraduaçãoemCiênciaPolíticadaUFRGSmeaceitoucomoaluno.Domesmomodo,agradeço
aoCNPqe ao
Ministériode RelaçõesExterioresdo Brasil porselecionar‐me no Programa de
Estudantes‐ConvêniodePós‐Graduação–PEC‐PG.
A Danilo Sánchez e à Mônica Lucca, pelo seu constante apoio, nossas conversas, seus
conselhos,suapreocupação e seu amor. Marcaramminha vida e os levosempre comigo; e a
toda
suafamília,porreceber‐mecomopartedela.
Sou sempre agradecido a Eduardo Uemura, pelo seu carinho e seu apoio que valorizo de
modomuitoespecial.
À Francisca Lemos da Silva, por receber‐me em seu lar nos meus primeiros dias em Porto
Alegreepeloseugrandecoraçãoque
sempreesteveabertoparamim.
A Carlos Neme, sua família e seus amigos, pelo seu carinho, companhia e pelo tempo
partilhado,nuncaserãoesquecidos.
A meus colegas de aula durante a realização do mestrado, esta experiência a seu lado será
semprelembrada,obrigadoportudo.
A meus amigos e amigas, por
entender‐me e apoiar‐me em minha ausência ao longo destes
anosdeestudo.
QuerooferecerumagradecimentoespecialaRafaelPonsReisportudo,emespecialpelasua
grandeamizadeefraternidade.Aele,omeumaissincero“gracias”detodocoração.
Finalmente,não saberia comoagradecer àLeonie,
minha companheira,amorda minha vida.
Serianecessárioescrevermuitomaisdoqueaquifizepassartodaumavidajuntosparadizer‐
lheobrigadoedemonstrar‐lhequãoeternamenteimportanteéparamim.Otempo,ateulado,
representaocumemaisformosodaminhavida.
iii
SUMARIO
ÍNDICE DE QUADROS, FIGURAS, MAPAS E TABELAS....................................................................IV
SIGLAS............................................................................................................................................................V
RESUMEN.....................................................................................................................................................VI
RESUMO ..................................................................................................................................................... VII
ABSTRACT................................................................................................................................................VIII
INTRODUÇÃO............................................................................................................................................... 1
1. INTEGRAÇÃO REGIONAL E AS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS: DEFINIÇÕES E
CONCEITOS................................................................................................................................................... 9
1.1. AS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS................................................................................................... 9
1.1.1. Classificação das organizações internacionais .................................................................... 17
1.1.2. Importância das organizações internacionais: debate teórico neo-realista, neo-
institucionalista..................................................................................................................... 21
1.2. INTEGRAÇÃO REGIONAL..................................................................................................................... 33
1.2.1. O significado de integração regional.................................................................................... 33
1.2.2. Integração regional e cooperação internacional.................................................................. 35
1.2.3. A cooperação funcional ........................................................................................................ 37
1.2.4. Regionalismo e integração regional ..................................................................................... 38
2. NOVOS TEMPOS DE INTEGRAÇÃO DA AMÉRICA DO SUL: DA COMUNIDADE
SUL-AMERICANA DE NAÇÕES À UNIÃO DE NAÇÕES SUL-AMERICANAS, UNASUL............. 43
2.1. A COMUNIDADE SUL-AMERICANA DE NAÇÕES E O NOVO REGIONALISMO DA AMÉRICA.................... 45
2.2. UNASUL E AS INCERTEZAS DA INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA ........................................................ 53
3. A OTCA E O CONTEXTO AMAZÔNICO....................................................................................... 56
3.1. A DIMENSÃO AMAZÔNICA.................................................................................................................. 56
3.1.1. A ocupação da Amazônia...................................................................................................... 59
3.1.2. Geopolítica e internacionalização da Amazônia................................................................... 62
3.2. A ORGANIZAÇÃO DO TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA......................................................... 67
3.2.1. Do TCA à OTCA ...................................................................................................................67
3.2.2. A Organização do Tratado de Cooperação Amazônica e a Integração da América do Sul. 71
4. A ORGANIZAÇÃO DO TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA E SEU SISTEMA
POLÍTICO..................................................................................................................................................... 75
4.1. AS DIMENSÕES DA POLÍTICA E O SISTEMA POLÍTICO DA OTCA.......................................................... 75
4.1.1. Estrutura constitucional........................................................................................................77
4.1.2. Estrutura institucional........................................................................................................... 81
4.2. ELEMENTOS DO SISTEMA POLÍTICO DA OTCA: ENTORNO, INSUMOS (INPUTS), PRODUTOS
(OUTPUTS) E RETRO-ALIMENTAÇÃO.................................................................................................... 90
4.2.1. Produtos................................................................................................................................ 90
4.2.2. Atores criadores de insumos da OTCA................................................................................. 96
4.2.3. Sistema político da OTCA..................................................................................................... 97
5. CONCLUSÕES................................................................................................................................... 100
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................106
ANEXO 1: TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA................................................................. 112
ANEXO 2: PROTOCOLO DE EMENDA AO TCA................................................................................ 118
iv
ÍNDICEDEQUADROS,FIGURAS,MAPASETABELAS
ÍNDICEDEQUADROS Página
Quadro1:Classific açãodasOrganizaçõesInternacionais(2) 20
Quadro2:Astrêsdimensõesdapolítica 76
ÍNDICEDEFIGURAS
Figura1:ClassificaçãodasOrganizaçõesInternacionais(1) 18
Figura2:EstruturafuncionalpropostaparaaCSN 52
Figura3:Representaçãosimplificadadeumsistemapolítico 76
Figura4:Estruturainstitucionaldasorganizaçõesinternacionais 81
Figura5:
OrganogramainstitucionaldaOTCA 89
Figura6:SistemapolíticodaOTCA 98
Í
NDICEDEMAPAS
Mapa1:AAmazôni a 57
Í
NDICEDETABELAS
Tabela1:Áreaamazôn icaemterritóriosnacion ais 59
Tabela2:Po pulaçãoAmazônica 59
v
SIGLAS
ALADI‐AssociaçãoLatino‐americanadeIntegração
ALALC‐AssociaçãoLatino‐americanadeLivreComércio
ALBA‐AlternativaBolivarianaparaasAméricas
ALCA‐ÁreadeLivreComérciodasAméricas
ALCSA‐ÁreadeLivreComércioSul‐americana
BID‐BancoInteramericanodeDesenvolvimento
CAN‐ComunidadeAndinadeNações
CARICOM‐ComunidadedoCaribe
CCA‐Conselhode
CooperaçãoAmazônica
CCOOR‐ComissãodeCoordenaçãodoConselhodeCooperaçãoAmazônica
CEPAL‐ComissãoEconômicaparaaAméricaLatinaeoCaribe
CSN‐ComunidadeSul‐americanadeNações
FAO‐Food and Agriculture Organization‐Organização das Nações Unidas para a
Agriculturae aAlimentação
FMI‐FundoMonetárioInternacional
GATT‐GeneralAgreementon
TariffsandTrade‐AcordoGeraldeTarifaseComércio
IIRSA‐IniciativaparaIntegraçãodaInfra‐estruturaSul‐americana
Mercosul‐MercadoComumdoSul
OMC‐OrganizaçãoMundialdoComércio
ONU‐OrganizaçãodasNaçõesUnidas
OTAN‐OrganizaçãodoTratadodoAtlânticoNorte
OTCA‐OrganizaçãodoTratadodeCooperaçãoAmazônica
PARLAMAZ‐ParlamentoAmazônico
PNUMA
‐ProgramadasNaçõesUnidasparaoMeioAmbiente
SELA‐SistemaEconômicoLatino‐americanoedoCaribe
SIPAN‐SistemadeProteçãodaAmazônia
SIVAM‐SistemadeVigilânciadaAmazônia
TCA‐TratadodeCooperaçãoAmazônica
TLC‐TratadodeLivreComércio
UE‐UniãoEuropéia
UIA‐UnionofInternationalAssociations‐UniãodasAssociaçõesInternacionais
UICN‐UniãoInternacionalparaaConservaçãodaNaturezaedosRecursosNaturais
UNAMAZ‐AssociaçãodasUniversidadesdaAmazônia
UNASUL‐UniãodeNaçõesSul‐americanas
UNCTAD‐United Nations Conference on Trade and Development‐Conferência das
NaçõesUnidassobreComércioeDesenvolvimento
WWF‐TheWorldWildlifeFund
vi
RESUMEN
Lapresentedisertacióntieneporobjetivoanalizarycomprenderlainfluenciaycapacidad
de las organizaciones internacionales para apoyar y fortalecer el proceso de integración
sudamericano, tomando como modelo de este planteamiento a la Organización de
TratadodeCooperaciónAmazónica(OTCA).
Este objetivo se deriva del hecho de que la
propuesta inicial de la Comunidad
SudamericanadeNaciones(CSN)planteabaqueelprocesodeintegraciónseríaalcanzado
apartir delaconvergenciagradualentrela ComunidadAndinadeNaciones(CAN)yel
Mercosur,sumandoaChile,GuyanaySurinam.Conestaideasepretendíaaprovecharal
máximo los avances y
esfuerzos de integración hechos por el Mercosur y la CAN y
tambiénbeneficiarsedelacapacidadtécnicaeinstitucionalydelasexperienciasdeotras
organizacionesexistentesenlaregión.
Podrían ser levantadas una serie suposiciones válidas con respecto al lento avancede la
integración pero en esta disertación se asume
que no se sabe cuál es la capacidad o el
potencial de las organizaciones sudamericanas y latinoamericanas para encaminar el
proceso de integración. Por este motivo, se argumenta que para conocer dichas
potencialidades de las organizaciones regionales es necesario saber primero cómo están
estructurados sus sistemas políticos, cómo éstos funcionan
y cuáles son los diversos
elementos que actúan e intervienen en estos sistemas. Para ello, específicam e nte se
presentaelanálisisdelsistemapolíticodelaOTCA.
La investigación ha permitido demostrar que existe un enorme potencial, aún por
explotar, en las organizaciones internacionales para apoyar y fortalecer el proceso de
integración
sudamericana y latinoamericana, no tanto por la adecuación de la OTCA al
modelo utilizado, sino porque ese recurso metodológico permitió determinar que dicho
organismo,porsuscaracterísticasintrínsecas,tieneelpotencialindicado,yqueactuando
en conjunto con otras organizaciones regionales posee la capacidad de imprimir
dinamismoyeficaciaal
proceso.
Palabras clave: Organización Internacional, Integración Sudamericana, Amazonía,
SistemaPolítico,OrganizacióndelTratadodeCooperaciónAmazónica.
vii
RESUMO
O objetivo desta dissertação é analisar e compreender a influência e capacidade das
organizaçõesinternacionaisparaapoiarefortaleceroprocessodeintegraçãoregionalsul‐
americano, tomando como modelo deste enfoque a Organização do Tratado de
CooperaçãoAmazônica(OTCA).
Este objetivo deriva do fato de que a proposta inicial da
Comunidade Sul‐americana de
Nações (CSN) expunha que o processo de integração seria alcançado a partir da
convergência gradual entre a Comunidade Andina de Nações (CAN) e o Mercosul,
somando o Chile, a Guiana e o Suriname. Com esta idéia pretendia‐se aproveitar ao
máximo os avanços e esforçosde
integração feitos pelo Mercosul e pela CAN e também
beneficiar‐sedacapacidadetécnicaeinstitucional,assimcomodasexperiênciasdeoutras
organizaçõesexistentesnaregião.
Poderia levantar‐se uma série de suposições válidas a respeito do lento avanço da
integração, mas nesta dissertação assume‐se que não se sabe qual
é a capacidade e o
potencial das organizações sul‐americanas e latino‐americanas para encaminhar o
processo de integração. Por este motivo, argumenta‐se que para conhecer aquelas
potencialidades das organizações regionais é necessário primeiro saber como estão
estruturados seus sistemas políticos, como funcionam e quais são os diversos elementos
queatuam eintervêmnestessistemas.Paraisso,apresenta‐seaanálisedosistemapolítico
daOTCA.
A pesquisa permite demonstrar que existeum enorme potencial ainda por explorar, nas
organizações internacionais para apoiar e fortalecer o processo da integração sul‐
americanaelatino‐americana,nãosópelaadequaçãodaOTCA
aomodeloutilizado,mas
porque esse recurso metodológico permitiu determinar que o organismo, por suas
características, tem o potencial indicado, e que agindo em conjunto com outras
organizaçõesregionaispossuiacapacidadededardinamismoeeficiênciaaoprocesso.
Palavras‐chave:OrganizaçãoInternacional,IntegraçãoSul‐americana,Amazônia,Sistema
Político,
OrganizaçãodoTratadodeCooperaçãoAmazônica.
viii
ABSTRACT
The purpose of the following dissertation is the analysis and understanding of the
capacityandinfluenceofinternationalorganizationstosupportandstrengthentheSouth‐
American integration process, by using the Amazon Cooperation Treaty Organization
(ACTO)asamodelforthisapproach.
This aim derives from the fact that the
original proposal of the South American
CommunityofNations(CSN)suggestedthattheprocessofintegrationshouldbereached
throughthegradualconvergencebetweentheAndeanCommunityofNations(CAN)and
Mercosur (Southern Common Market), adding Chile, Guyana and Surinam. This would
allow them to benefit to the maximum from
the advances and strengths that Mercosur
and CAN already have in the process of integration, as well as the technical and
institutionalcapacityandtheexpertiseofotherorganizationsintheregion.
Anumberofassumptionscouldberaisedinrelationtotheslowprogre ssofintegrationin
SouthAmer ica;however,
inthisdissertationitisassumedthatthecapacityorpotentialof
South and Latin American organizations to develop integration remains unknown.
Therefore, it is argued that, in order to get to know these potentials it is essential to
identifythestructureoftheirpoliticalsystems,howthesesystemswork
andthedifferent
elementsthatact and intervene in them.Forthat reason, ananalysisof ACTOʹs political
systemisspecificallyincluded.
This research has allowed the demonstration of the existence of an enormous potential,
still to be explored, in the international organizations, to support and strengthen the
South American
and Latin American integration process, not merely because the ACTO
adaptstotheusedmodel,butmoreoverbecausethismethodologicalresourceallowedto
determinethatsuchorganization,becauseofitsfeatures,hastheindicatedpotential,and
actingtogetherwithotherregionalorganizations,possesthecapacitytomaketheprocess
more
dynamicandefficient.
Key‐words: International Organization, South American Integration, Amazon, Political
System,AmazonCooperationTreatyOrganization.
1
INTRODUÇÃO
A presente dissertação se enquadra na linha de investigação de “Política
Internacional” do Programa de Pós‐Graduação em Ciência Política do Instituto de
FilosofiaeCiênciasHumanasdaUniversidadeFederaldoRioGrandedoSul,comouma
contribuiçãonatemáticadeintegraçãoregionalemAméricadoSul.
A integração regional
é um tema historicamente presente na vida dos países da
AméricaLatina,poristo,falardeintegraçãosignificafalarde umgrande sonhoque faça
desta,umaregiãoprósperaeforte,ondetodoslutemporobjetivoscomuns.Aintegração
daAméricaLatina,eemespecialdaAméricadoSul–considerada
comoumpassoprévio
e fundamental daquela–, mostra um processo de enfrentamento constante com velhos
dilemasenovosdesafios.Nopontomaiselevadodosideaisencontra‐seafiguradeSimón
Bolívar, que sonhou sempre com a união sólida e permanente das nações latino‐
americanas.
Oprocessodeintegraçãodesde
aAssociaçãoLatino‐americanadeLivreComércio
(ALALC), estabelecida mediante o Tratado de Montevidéu de 1960 – que constitui uma
das primeiras tentativas formais de integração econômica em América Latina‐ tem‐se
caracterizadopor marcadasassimetriasedesequil íbriosinternoseexternos comofatores
característicos e críticos no momento da sua apresentação
(Romano, 2006). Ademais, a
partirdaALALCadiversidadedeinteressesepreferênciasentreos diferentesatoresnos
países da região, têm sido elementos contrapostos aos avanços das iniciativas de
integração.
A Comunidade Andina de Nações (CAN) e o Mercosul são os principais
organismossub‐regionaisquevêmtrabalhandoa
favordaintegraçãonaAméricadoSul,
cada um com histórias e características próprias. Estas entidades de uma ou de outra
forma tentam a consolidação dos objetivos da América do Sul unificada. Entretanto,
nestasorganizaçõesalgunsproblema sedesencontrostêmcausadodificuldadeselentidão
no processo de integração e até hoje
continua sendo um tema pendente na agenda dos
países. Segundo Oliveira e Onuki (2006), os maiores problemas da integração estão na
ausência de interesses políticos convergentes e de uma identidade sul‐americana, de
acordocomessesautores,cadapaísoutorgaumsignificadodiferenteaoprocessomotivo
2
peloqualasdivergênciasnascemdesdea basedasprioridadesqueosgovernosdaregião
dãoàintegração.
AidéiadereforçaroprocessodeintegraçãoregionalnaAméricadoSultevecomo
baseaaproximaçãocomercialentreaCANeoMercosulnadécadade1990,cujametaera
conformar
umaÁreadeLivreComércioSul‐americana(ALCSA).
Em setembro de 2000, Fernando Henrique Cardoso, Presidente do Brasil nessa
época,convocouemBrasíliaatodososPresidentesdaAméricadoSulparaumareunião
dediscussãodostemasrelevantesparaaregião,comoapaz,ademocracia,ocomércio,a
infra‐estrutura e a integração física, a luta contra o tráfico de drogas ilícitas, o
conhecimento, a informação e a tecnologia. Nesta idéia, o encontro serviu não somente
para tratar de assuntos exclusivamente comerciais ou econômicos, mas também foi
propostaumaagendaampliadadedicadaaosavançosdaintegraçãosul‐americanacom
a
participação dos membros da CAN, do Mercosul e representantes do Chile, Suriname e
Guiana (Briceño, 2006). Para muitos era evidente que o Presidente Cardoso pretendia
proporumaagendaalternativaà propostadaALCAlideradapelosEstadosUnidos,com
isto, além da discussão dos temas de comércio regional e subregional,
buscava
desenvolver um novo espaço de debate da integração, onde fossem analisados outros
temasconsideradostambémimportantesparaAméricadoSul.
Em 08 “de dezembro de 2004, ocorreu na cidade de Cusco no Peru, a Terceira
Reunião Sul‐americana” de Presidentes. Nesta reunião foi criada a Comunidade Sul‐
americanadeNações
(CSN),mostrandocomistoavontadeparaencaminharaintegração
da América do Sul. A construção da nova comunidade seria beneficiada pelas
potencialidadesnãoaproveitadas,paraamelhorutilizaçãodascapacidadesregionaiseo
fortalecimentodopoderdenegociaçãoeprojeçãointernacional.NadeclaraçãodoCusco,
como resultante da reunião
presidencial, propunha‐se o desenvolvimento de um espaço
integrado não somente no âmbito econômico, como também no campo político, social,
ambiental e de infra‐estrutura, para desta maneira fortalecer “a identidade própria da
AméricadoSul”econtribuir“apartirdeumaperspectivasub‐regionale,emarticulação
comoutrasexperiências
deintegraçãoregional,paraofortalecimentodaAméricaLatinae
do Caribe propiciando maior gravitação e representação em foros internacionais”
(DeclaracióndeCusco,apartadoI).
3
A integração seria alcançada por este grande projeto político cuja construção
realizar‐se‐ia a partir de vários processos, com destaque no aprofundamento da
convergência gradual entre a Comunidade Andina de Nações e o Mercosul, além do
Chile, Guiana e Suriname. Finalmente, ficou esclarecido que a Comunidade Sul‐
americanadeNações
buscava evitaraduplicaçãoe superposiçãodeesforços,paraisto a
açãoconjuntaseriaimplementadaprogressivamentesobreabasedainstitucionalidadejá
existentenaregiãoesuaconvergência,evitandotambémnovosgastosfinanceirosparaos
países. Desta forma, foi feita a chamada à cooperação dos representantes da CAN e do
Mercosul, por serem as primeiras iniciativas de integração na América do Sul, com o
apoio de outros esquemas de cooperação e integração regional e sub‐regional como a
Associação Latino‐americana de Integração (ALADI), a Organização do Tratado de
Cooperação Amazônica (OTCA), o Sistema Econômico Latino‐americano e do Caribe
(SELA),
a Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL), entre outros.
ComistosepretendiaaproveitaraomáximoosavançoseofortalecimentodoMercosule
daCANemmatériadeintegraçãoeaomesmotempo,beneficiar‐sedacapacidadetécnica
einstitucionaledasexperiênciasdasoutrasorganizações
existentesnaregião.
Os Presidentes da nascente Comunidade Sul‐americana de Nações reuniram‐se
novamente na Primeira Reunião de Chefesde Estado da Comunidade Sul‐americana de
Nações,em30desetembrode2005,emBrasília.Oprincipalresultadodestareuniãofoio
estabelecimento de uma agenda prioritária para consolidar este processo
de integração,
considerando oito áreas prioritárias: o diálogo político; a integração física; o meio‐
ambiente; a integração energética; os mecanismos financeiros sul‐americanos; as
assimetrias; a promoção da coesão social, inclusão social e justiça social; e as
telecomunicações. Em relação à organizaçãodaCSNfoi confirmado seu estabelecimento
combase
nainstitucionalidadeexistente,criandoumacoordenaçãoentreasChancelarias
comapoiodosorganismosdeintegração.AsreuniõesdeChefesdeEstadoconstituiriama
instância política máxima da CSN, ocorrendo anualmente. Entretanto, esta reunião criou
uma nova instância, a Secretaria Pro Tempore que seria exercida de forma rotativa e
anualmenteporcadaum
dosPaísesMembros.
A Segunda Reunião da Comunidade Sul‐americana de Nações foi realizada em
Cochabamba,Bolívia,em09dedezembrode2006.Adeclaraçãoresultantedestareunião
4
presidencial deixou bases mais claras para o processo de integração. Adicionalmente ao
documentodeclaratório, seapresentouum“PlanoEstratégicoparaoAprofundamentoda
Integração Sul‐americana”. Este planejamento consta de cinco partes importantes: a)
fortalecimentodainstitucionalidadedaComunidadeSul‐a m ericanadeNações;b)diálogo
político; c) diálogo externo; d) coordenação
na OMC e instituições financeiras
multilaterais; e e) parlamentos. Nesta reunião foi confirmada a proposta original da
criação da CSN, a qual procurava evitar a duplicidade de esforços e novos gastos aos
governos,semaformaçãodenovasestruturasburocráticas.
Noentanto,amenosdeumanodoencontrode
Cochabamba,naPrimeiraReunião
EnergéticaSul‐americana,entre16e17deabrilde2007,naIlhaMargarita,Venezuela,os
mandatários sul‐americanos decidiram que a Comunidade Sul‐americana de Nações,
passariaadenominar‐seUniãodeNaçõesSul‐americanas(UNASUL),propondotambém
a criação de uma Secretaria Permanente em Quito,
Equador. Este novo acontecimento
paramuitos,aocontráriodedarluzesaocaminhodaintegração,escureceu‐oaindamais,
levantando muitas dúvidas sobre a seriedade do processo que, sob a regência da CSN,
parecia avançar, deixan do incógnitas também sobre os objetivos e o destino desta
integração, a mesma que até
o momento se apresenta como um cenário de discursos e
encontrosdospolíticossul‐american os.
Neste sentido, para garantir o normal funcionamento da UNASUL, não se deve
deixarparatrástudooquefoialcançadonasnegocia çõesdaComunidadeSul‐americana
deNações,porestemotivosuavinculaçãocomosorganismos
deintegraçãoecooperação
é transcendental, já que apesar dos contratempos e problemas, as organizações sul‐
americanas e latino‐americanas, de uma ou outra forma têm um acervo e experiência
adquirida que são vitais para a construção do espaço comum sul‐americano. Por este
motivo, somente conhecendo as fortalezas e
potencialidades disponíveis, será possível
aproveitar o quanto foi criado e estabelecido ao longo de muitos anos por estas
instituiçõesregionaisparaconsolidarodesejodaintegração.
Perante isto, cabe um questionamento: qual é o papel que deveriam ter as
iniciativas de cooperação regional dentro da convergência da CAN e do Mercosul,
para
consolidaraintegraçãonaUNASUL?Qualéaimportânciadestetipodeorganizaçõesno
processoconjuntodeintegração?Qualpoderiaserapotencialcontribuiçãodasdiferentes
5
organizaçõesregionais para a consolidaçãodo processodeintegraçãosul‐americana? As
organizações têm capacidade suficiente para fortalecer o processo de integração? Pode
uma organização internacional influenciar e colaborar aos processos regionais de
integração?
O neo‐institucionalismo pretende responder a este problema afirmando que as
organizações internacionais são importantes e necessárias
nas relações de
interdependência entre Estados; ademais indica que as instituições internacionais
facilitam a cooperaçãoentre Estados e fazem com que esta sefortaleça e seja duradoura
no tempo, podendo modificar a percepção dos interesses dos Estados. No entanto,
América La tina e América do Sul em especial, têm se caracterizado
por um variado
número de organizações e acordos criados para estabelecer vínculos de cooperação em
diversas áreas e alcançar o almejado objetivo da integração, o que até hoje não foi
possível. Perante as falhas no processo da integração, poder‐se‐ia levantar uma série de
suposiçõesválidas,porém nesta dissertaçãose
assumiráqueexisteumdesconhecimento
da capacidade e do potencial e de que maneira pode ser aproveitada a experiência das
organizações sul‐americanas e latino‐americanas, para encaminhar o processo de
integração. Em poucas palavras, não se conhece a estrutura do sistema político das
organizaçõesregionais,comoelasfuncioname
quaissãoosdiversoselem entosqueatuam
eintervêmnestessistemas.
Destemodo,oobjetivogeraldadissertaçãoéanalisarecompreenderainfluênciae
capacidade das organizações internacionais para apoiar e fortalecer o processo de
integração sul‐americano, tomando como modelo deste planejamento a Organização do
Tratado de Cooperação Amazônica
(OTCA). Por este motivo, este trabalho propõe que
para conhecer as potencialidades das organizações regionais é necessário conhecer
primeiro,comoestãoestruturadosseussistemaspolíticosecomofuncionam.Paraisto,se
apresentam as análises específicas do sistema político da Organização, que é uma
iniciativa sub‐regional que oferece excelentes pontos
de discussão e reflexão crítica no
debate da integração sul‐americana desde a Amazônia, que sendo uma organização
relativamente nova, pelo que não existem suficientes estudos analíticos. A relevância
destadissertaçãosustenta‐se tambémnofato de que aoestudara OTCA, serápossívela
6
análise de uma das áreas atualmente mais críticas em matéria de cooperação, o meio‐
ambiente,especificamenteaconservaçãoedesenvolvimentosustentáveldaAmazônia.
Émuitoimportante levar em consideraçãoqueaOTCAé a únicaorganizaçãode
carátersub‐regionalquetrabalhacomoitodosdozepaísessul‐americanos,contandocom
Guiana e Suriname, entre os Estados Membros. Os antecedentes desta Organização
remontama03dejulhode1978quandoBolívia,Brasil,Colômbia,Equador, Guiana,Peru,
Suriname e Venezuela assinaram o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA). Com a
idéiadefortalecereconsolidarosobjetivosdoTratado,em1995osoito
paísesdecidiram
criar a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA). Esta emenda foi
aprovada três anos depois e em dezembro de 2002, a Secretaria Permanente estabeleceu
suasedeemBrasília.
Para cumprir com o objetivo geral proposto nesta dissertação, o trabalho se
apresentaestruturadoem quatrocapítulos. No primeiro capítulo
sefaz uma revisão dos
conceitos relevantes relacionados com a integração regional e as organizações
internacionais, ademais da análise do debate “neo‐realista neo‐institucionalista” como
diálogoteóricoquedemonstraaimportânciadasorganizaçõesinternacionaiscomoatores
nosistemainternacional.Estecapítuloestácompostodeduaspartes,aprimeiraaborda
as
organizações internacionais e a forma como são criadas e estabelecidas e se realiza uma
classificação das organizações internacionais baseada na proposta de Volker Rittberger e
BernhardZangl (2006).Também sefaz umarevisãodas contribuiçõesteóricasrealizadas
no debate da cooperação e das organizações internacionais, mediante o estudo das
correntes
dopensamentoneo‐realistaeneo‐institucionalista,comoobjetivodeentendero
papel e a importância destes atores institucionais no sistema internacional;
especificamente se busca conhecer em que medida as diferentes correntes teóricas
compreendemqueasorganizaçõesinternacionaissejamcapazesmodificaraspreferências
dos atores e sob quais circunstâncias
o fazem; complementa‐se este ponto com uma
reflexãorelativa aovínculo que pod e riam ter essasteoriascomo processo de integração
sul‐americano. Na segunda parte do primeiro capitulo define‐se o significado de
“integração regional”, analisando também a diferença entre integração regional e
cooperação internacional, ademais são explorados outros
conceitos ligados ao tema, tais
comoacooperaçãofuncionaleoregionalismo.
7
O segundo capítulo descreve o contexto e a forma de constituição e evolução da
Comunidade Sul‐americana de Nações (CSN), até chegar à proposta de criação da atual
União de Nações Sul‐americanas (UNASUL), considerando todos os avanços, dúvidas e
críticasqueestepolêmicoprocessotemlevantado.
O terceiro capítulocomeça
com uma análise da realidade amazônica no contexto
atual da região onde atua a OTCA, na tentativa de compreender sua pro blemática
mediante a revisão da ocupação da Amazônia e do debate da internacionalização da
regiãoamazônicaedasuaimportânciageopolíticaregionalemundial.Estuda‐setambém
na segunda parte
do capítulo, a forma como foi criada e estabelecida a Organização do
TratadodeCooperaçãoAmazônica(OTCA)eamaneiraemqueaOrganizaçãoenfrentao
desafiodocumprimentodosseusobjetivosconstitutivosedaintegraçãosul‐americana.
Finalmente, no quarto capítulo realiza‐se uma análise institucional da OTCA,
utilizando como
refer ê ncia o modelo do sistema político para as organizações
internacionais,propostopor Rittberger eZangl(2006). Medianteoestudo daarquitetura
institucional e constitucional, bem como dos elementos do sistema político da
Organização–entornoinputs,outputs–determinar‐se‐áaestruturadosistemapolíticoda
OrganizaçãodoTratado
deCooperaçãoAmazônica.
Deve‐se indicar que na presente dissertação, quando se fala do processo de
integraçãodeAméricadoSulouSulAmérica,sempre seusaaexpressão“sul‐americano
(a)”;poroutrolado,quandosefazreferênciaàCAN,Mercosul,OTCA,usa‐se“sub‐região
ou sub‐regional”; deixando
os termos “região” e “regional” quando se trata da América
Latina.
Parafinalizar,cabeapontarqueoestudodaintegraçãoregionaléjustificadosobo
contexto que vive a América do Sul e, em geral, a América Latina, contudo, se faz
necessário uma evolução que adote a criação da Comunidade
Sul‐americana de Nações,
comoiníciodeumanovaetapanoprocessodeintegraçãodaregião.Édeseanotarqueo
avanço do processo é lento e pouco concreto; porém, é significativo o que tem sido
realizadoembeneficiodestaintegração,comoseráapresentadonoestudodaOTCA.
A organização,
conforme foi mencionado é, ainda, pouco ou insuficientemente
estudada e analisada, porém sem dúvida, pode ajudar a compreender aspectos
relacionados à integração sub‐regional e regional, ademais de facilitar a investigação de
8
novostemasrelevantes neste processo.Poristo a seleçãodaOTCAneste trabalho,inicia
nos elementos fundamentais de um debate que ganha importância nas relações
internacionaisecontribuiráparaasdiscussõespolíticasatuais.
América do Sul apresenta diversas características que poderiam ser convertidas
em potencialidades nos processos de integração, provavelmente a
priorização dos temas
da economia nos projetos de integração, não permitiram apreciar as reais fortalezas sul‐
americanas.Especificamente,aAmazôniaéumterritór io quenãopassadespercebidoaos
olhosdomundo,poristotemumaimportânciaintrínseca atéhojenãoaproveitadaeque
poderia gerar, através de vários acordos de
cooperação, a consolidação de um processo
maisefetivodeintegraçãosul‐americana.
Aintegração regionalé, semdúvida,umtema relevantenaagendadospaísesda
América Latina e continuará chamando a atenção de vários setores da sociedade latino‐
americana. Devido à sua importância através do tempo, novas matérias entrarão neste
debate, tais como: meio‐ambiente, segurança, direitos humanos, entre outros. Estes
assuntostrazemdesafiosparasuacompreensãoeexplicação,porpartedospesquisadores
acadêmicos e agentes políticos, econômicos ou administrativos. Estas são áreas que não
podem ficar de fora na discussão da integração sul‐americana porque representam
realidades e problemáticas
concretas, como as apresentadas na Amazônia. Sem dúvida,
existe uma grande dificuldade para avançar na agenda da integração sul‐americana, no
entanto,oiniciodeumacordoregionalamazônicopodeserumpassoquesirvadeapoio
eestimuleesteprocesso.
9
1. INTEGRAÇÃOREGIONALEASORGANIZAÇÕESINTERNACIONAIS:
DEFINIÇÕESECONCEITOS
1.1. Asorganizaçõesinternacionais
As organizações internacionais são parte fundamental da política internacional e
da vida em diferentes partes do mundo. Segundo Mônica Herz e Andrea Hoffmann
(2004),atualmente,muitosdosesforçosdapolítica diplomáticadospaísesseconcentram
naparticipaçãodentrodeorganizaçõesintergovernamentaisinternacionais.
O termo “organização internacional”
ou “organismo internacional” – esta última
expressão também amplamente utilizada na literatura sobre esta matéria– esteve
indiretamente reconhecido no Artigo 23 do Convenio da Liga das Nações, que
recomendavaacriaçãodeorganizaçõesinternacionais especializadasparaapromoçãoda
cooperação internacional. O estabelecimento da Organização Internacional do Trabalho
(OIT)foi
umaconseqüênciadiretadesteartigo(Rittbergere Zangl,2006).
As organizações internacionais são uma classe específica de “instituições
internacionais”. Podem‐se encontrar duas classes de “instituições internacionais”: os
“regimesinternacionais”eas“organizaçõesinternacionais”.Osdoistipossãoinstituições
sociais caracterizadas por padrõe s de comportamento baseados em normas e regras
internacionais,
quedeterminamformasdecondutaemsituaçõesdeterminadas(Rittberger
eZangl,2006).
A definição clássica de regimes internacionais corresponde a Stephen Krasner,
quemdisse:
Os regimes internacionais são princípios, normas, regras e
procedimentos decisórios em torno dos quais as expectativas dos
atoresconvergememumaáreatemáticadeterminadadasrelações
internacionais.Osprincípiossãocrençasdefato,decausalidadeou
de retidão. As normas são padrões de comportamento definidos
em termos de direito e
obrigações. As regras são prescrições ou
proscrições às ações específicas. Os procedimentos decisórios são
10
as práticas prevalecentes para levar efetuar e aplicar as decisões
coletivas(Krasner,1983,apudSalomón,2002,pp.18‐19).
1
ComoindicamHerzeHoffmann(2004),osregimesinternacionaispoderiamcriar
organizaçõesinternacionais,aliás,estassurgemdaexistênciadeperspectivas,interessese
normas comuns. Afirmam também que determinados regimes podem produzir um
conjunto de organizações, outros são administrados a partir de organizações amplas ou
associadosa umaorganização,como é
ocaso doregimedocomércioe a OMC.Regimes
internacionais e organizações internacionais diferem de duas maneiras: os primeiros
sempre estão relacionados a áreas específicas como a proteção dos direitos humanos, a
proteção da camada de ozônio ou do comércio; de maneira diferente, as organizações
internacionais podem transcender os limites
de certas áreas específicas. Enquanto as
organizações internacionais podem ser atores, os regimes internacionais não têm esta
característica.
A criação de uma organização internacional, historicamente está vinculada ao
aparecimento de acordos ad hoc
2
ou situações multilaterais, regionalismo, regimes
internacionais, processos de integração regional, entre outros. Muitos fatos históricos
tambémtêmgrandeinfluência,porexemplo,nofinaldaSegundaGuerraMundial,desd e
afundaçãodaOrganizaçãodasNaçõesUnidas(ONU),houveumarápidaproliferaçãode
organizações internacionais (Herz e Hoffmann, 2004). Para alguns autores
o continuo
processo de globalização, junto a outras características do sistema internacional, têm
provocadomuitosdesafiosparaosEstados,quenãoconseguemresolverunilateralmente
oumediantecooperaçãoadhoc.Porestemotivoasinstituiçõesparaa“governançaglobal”
ou para a “integração política”, têm sido criadas por Estados soberanos visando
à
salvaguardae o melhoramentoda suacapacidadede proporcionarosbens coletivos dos
quaissuassociedadesdependem(RittbergereZangl,2006).Aexpansãodasorganizações
1
Esta definição apareceu pela primeira vez em um livro editado por ele: Krasner, Stephen. [ed]. (1983).
InternationalRegimes.Ithaca,NY,CornellUniversityPress.
2
HerzeHoffmann(2004,p.21)definemaosacordosadhoccomoaqueles“criados para gerarcooperaçãoem
ummomentoespecífico”.
11
internacionais continua até hoje, tendo incrementado em número e também em
importânciapolítica,recursosfinanceiroserecurs oshumanos.
3
As organizações internacionais podem ser classificadas em: organizações
intergovernamentais(OIGs)eorganizaçõesnãogovernamentaisinternacionais(ONGIs).
4
ParaVolkerRittbergereBernhardZangl(2006),adiferençaentreOIGseONIGs,équeas
primeiras têm como seus membros os Estados, usualmente representados por seus
agentes governamentais, enquanto as outras são constituídas por atores não
governamentais. Para os autores, se uma organização não é constituída por um acordo
governamental formal, um tratado ou por decisão de alguma organização
intergovernamentaljá existente, estapodeserconsiderada como uma ONGI. O presente
estudoestaráfocadonaanálisede organizaçõesintergovern a mentais(OIGs),portanto,ao
se referir a uma organização internacional, deverá se entender tratar‐se de uma
organizaçãointergovernamental.
Ademais dos tratados
constitutivos, a criação de uma organização internacional
apresenta alguns parâmetros, entre estes, o mais relevante indica que a participaçãodos
Estados é voluntária, no entanto, atualmente dependendo da temática da organização,
existem muitas pressões internacionais para que os países sejam parte da mesma.
Entretanto,serão os Estados osque devem
definirsua participação e delimitaraáreade
ação de uma organização intergovernamental no momento da sua criação (Herz e
Hoffmann, 2004). Quatro são os pré‐requisitos, segundo Inis Claude (1984), para o
estabelecimento de OIGs: a) a existência de Estados soberanos; b) significativo fluxo de
contatos entre eles; c) reconhecimento
por parte dos Estados dos problemas que se
apresentam a partir da sua convivência; d) necessidade de criar instituições e métodos
sistemáticospararegularsuasrelações.
O estabelecimento de uma organização internacional precisa montar aparatos
burocráticos, tais como, a existência de uma sede e de orçamento para a organização;
outra
particularidade será o emprego de servidores públicos internacionais. Em outras
3
RittbergereZangl(2006)citandoao YearbookofInternationalOrganizations2003/04daUniãoInternacionalde
Associações (UIA, por suas siglas em inglês) registram a existência de aproximadamente 250 organizações
governamentaisinternacionaise6.000organizaçõesnãogovernamentaisinternacionais.
4
MuitosautorespoderiamutilizarotermodeONGstransnacionais,poremestanãoestariadeacordocoma
dada pela União Internacional de Associações (UIA) que seria de ONGIs. Para mais informação:
http//www.uia.org.
12
palavras, é indispensável a criação de um espaço social, e inclusive físico, onde as
negociações possam ser realizadas, ademais de uma equipe administrativa que torne
realidade as decisões aprovadas. As OIGs podem ter personalidade jurídica, de acordo
comodireitointernacional(HerzeHoffmann,2004).
Alguns autores apontam que os países
geralmente desejam estabelecer ou
concretizaracooperaçãointernacionalpormeiodeorganizaçõesintergovernamentaisou,
às vezes, através de ONGIs. No entanto, as OIGs diferenciam‐se de outras formas de
cooperação internacional, por sua característica de durabilidade e adaptabilidade no
tempo, por isso, muitas têm sido capazes de contornar problemas cada
vez mais
complexos.
5
Herz e Hoffmann (2004) indicam que as organizações internacionais podem ser
consideradas mecanismos efetivos de cooperação entre os Estados que as conformam,
contudo,existemalgumas organizaçõesinternacionais,quesaindodaáreadecooperação,
têm a capacidade de influenciar as ações de muitos Estados, entre elas poder‐se‐ia
mencionar a
ONU e suas agências especializadas, algumas instituições financeiras
internacionais, muitas vezes fortemente questionadas como o Banco Mundial, o Fundo
Monetário Internacional (FMI) ou a Organização Mundial do Comércio (OMC), não
obstante,estaéumaposiçãoquepodegerarcontrovérsiasesermuitoquestionada,jáque
atualmente existe um debate sobre a
influência real deste tipo de organizações e, por
outrolado,sediscutemtambémquestõescomoapoucademocracia existentedentrodas
mesmas.
Alguns autores que seguem a escola de pensamento “realista/neo‐realistas”,
afirmam que as organizações internacionais podem ser vistas como instrumentos nos
quaiscadaEstadomembrobuscaseupróprio
interesseoucomoespaços ondeserefletem
os interesses dos Estados mais poderosos. Não obstante, para outros autores, como
RittbergereZangl(2006),asorganizaçõesinternacionaispermitemaos Estadoscomeçara
dialogaracercadosproblemascomunseestabelecerprocessoscoletivoseeqüitativos de
formulação e de tomada de decisões. Neste
sentido as organizações internacionais, são
instituições de permanente diálogo diplomático, onde é possível trocar informação e
coordenar estratégias. Para os autores, muitas das particularidades do sistema político
5
Umestudointeressantequetratasobreadurabilidadedasorganizaçõesinternacionaisequeseráanalisado
depoiséofeitoporCuppitt,Richard;Whitlock,RodneyeWilliamsLynn(1997).
13
internacionalcontemporâneo,poderiamtersidomaisdifíceisdealcançarsemaexistência
das organizações internacionais. Este debate será ampliado na segunda parte deste
capítulo.
A imagem das organizações internacionais como uma arena ou espaço de
confrontação, prioriza aos Estados membros como os principais atores. Uma visão
alternativa da centralidade dos atores
dá‐se quandoos Estados delegam sua soberania à
umaorganização.Nestesentido,aorganizaçãointernacionalpassaaseroatorcentral,já
queasdecisõessãofeitasem,ouatravésde,umaorganizaçãointernacionalqueengloba
umacoletividadedeEstados;naausênciadestasorganizações,asdecisõesnãopoderiam
ser desenhadas da mesma forma. Assim sendo, tenta‐se ressaltar que as organizações
internacionais são atores que pode m adquirir certa autonomia em relação aos Estados
membros.Paraalgunsautores,istopoderiaajudarnaelaboraçãoeexecuçãodeprojetose
políticas próprias, sempre que não exista contraposição com o acordo constitutivo da
organização ou da integridade parcial ou total dos países (Herz e Hoffmann, 2004;
RittbergereZangl,2006).Noentanto,soberaniaedecisõescomunssãotemasquesempre
geram tensões entre os Estados, já que muitas vezes poderia existir interferência nos
assuntosdepolítica exte rnaoudoméstica dos Estados,masgeralmente
serãoosEstados
membrososqueemúltimainstânciadecidirãosobre asquestõesdomésticasecomuns.
Apesar da sua importância, a questão abordada no parágrafo anterior, continua
sendo eminentemente teórica. Na realidade são inexistentes as organizações
internacionais que tenham recebido formalmente por delegação ou transferência a
soberania dos Estados ou de
um Estado em particular. Inclusive no caso da União
Européia, onde se reconhece o avanço do “direito da integração” – onde os assuntos
comunssãoadministradospormeiodetratadosinternacionais–ao“direitocomunitário”
– exercido pelos organismos supranacionais –, é muito debatida a questão sobre os
Estados terem
concedido ou não privilégios soberanos para esses organismos. Afirma‐se
que nesses casos os Estados têm‐se transferido responsabilidades e funções, mas não
soberania.Istoporque,emúltimaanálise,tudocontinuadependendodaboafédaspartes
e quaisquer delas, em um momento determinado, poderiam retirar‐se da organização,
14
submetendo‐seeventualmenteàssançõesprovavelmentedeordempolíticaeeconômica.
6
De toda maneira não se deve confundir cessão voluntária de soberania com perda
involuntária de independência ou autonomia para a tomada de decisões. Este último
assunto representa uma situação de fato que afeta muitos países de menor
desenvolvimento, especialmente no aspecto econômico e comercial, como conseqüência
dapressãoquea
globalizaçãoexerceemmatériadeaberturademercadosepeloimpacto
dosfluxosfinanceirosinternacionais.
Em relação aos processos de decisão, as organizações apresentam, de maneira
geral,ummecanismoderepresentaçãoampla,taiscomo,asassembléiasouconferências;
ademaispossuemumaequipeadministrativarepresentadageralmenteporumsecretário
geral permanente, que
será o responsável pelas obrigaçõesadministrativas,e em muitos
casospodem também terpequenossetores especializados.Paraas decisõesem conjunto,
geralmenteutiliza‐seoprincipiode“umEstado,umvoto”,oqueexpressaorespeitopelo
principiodeigualdadedesoberania.Quandotodosospaísestêmpoderdeveto,
ouseja,
asresoluçõessãobaseadasnoconsenso,sedizqueasoberaniadospaíseséumprincipio
inviolável (Herz e Hoffmann, 2004). Isto será analisado com maior profundidade no
estudodecasodestadissertaçãonoquartocapítulo.
Michael Barnett e Martha Finnemore (1999) questionam se as organizações
realmente fazem o
que seus criadores desejaram. Afirmam que vários estudos mostram
que muitas organizações internacionais se afastam de seus objetivos iniciais, assinalam
adicionalmentecomoalgumasqueexercemopoderdemaneiraautônoma,oquenãofoi
previsto ou planejado pelos Estados no momento de sua criação. Por outro lado, isto
poderia demonstrar
que cada vez mais as organizações internacionais, vão ganhando
autoridade legal e racional para criar regras; quando as criam, as organizações
internacionaisdefinemaçõesinternacionais–comopreveniraAIDSnaÁfrica–,instituem
novas categorias de atores – refugiados políticos – e geram novas normas – direito de
minorias.Assim,
estabelecemumnovoconhecimentosocialquepodealterarosinteresses
6
Alguns autores mantêm que no caso da Política Agrícola Comum (PAC) da União Européia, há cessãode
soberaniaporpartedosEstados.Noentanto,éimportanterecordarqueasdecisõesnestaesferasãotomadas
peloConselhodeMinistros,prévio ditamedoParlamentoEuropeuquandose trata deassuntosnormativos.
Claramente
asoberanianacionaldecadaEstadoestápresenteeéexercidaemestesdoisâmbitos:oConselho
deMinistroseoParlamentoEuropeu.Paraampliarestedebatepodeserconsultadaaobrade:MARKS,Gary;
HOOGHE, Liesbeth e BLANK, Kermit. (1996). European Integration from the 1980s: State‐centric vs Multi ‐
level
Governance.JournalofCommonMarketStudies,vol.34,n.3,pp.341‐378.
15
dosatoresnaformulaçãodepolíticasemníveisalémdoEstado(Peterson,2004;Barnette
Finnemore,1999).
Alegitimidadedaautoridaderacionalelegal–baseadaemprocedimentos,regras
e normas legais, impessoais e racionais – e o controle sobre o conhecimento técnico e
informativo, são as duas principais fontes de
poder das OIGs. Com esta base as OIGs
podem gerar mecanismos para garantir a aquiescência das regras e normas entre seus
Estados membros, mas sem dúvida, antes de criar uma série de instrumentos, é
importanteestabelecer umambientepropicioparaconsolidara reciprocidade einteresse
por parte dos Estados, levando‐
os a comportar‐se de acordo com as regras e normas.
Destamaneira,quandoexisteumagrandeexpectativadifundidaentretodososatores,se
respeitarão mais as normas e regras e haverá maior probabilidade de um maior
compromissointegral(BarnetteFinnemore,1999;HerzeHoffmann,2004).
IanHurd(1 999)disse
queexistemtrêsmaneirasparagarantirqueumaregra seja
obedecida: coerção, auto‐interesse e legitimidade, sendo a legitimidade um dos
mecanismos de ordenamento dosistemainternacional. No entanto, segundo June (2001)
quandose fala emlegitimidadecomrelação aos governos nacionais,jáé complicado e o
serámuitomais
quandoestasejausadanocontextodasorganizações internacionais.No
âmbito nacional pode significar a aceitação de um governo por parte da maioria dos
cidadãos,reconhecendo‐ocomooverdadeirogovernodeumdeterminadoterritório.Para
June, há cinco fontes de legitimidade que são: justiça, correto procedimento,
representação, efetividade e carisma.
7
Assim a legitimidade apresenta‐se como um
conceitoaltamentesubjetivo. Nasorganizações internacionaispode serainda maisdifícil
falar de legitimidade, pois não fica claro quem é que pode ou não considerar a
legitimidade de uma organização: são os governos ou os cidadãos como indivíduos? A
complicaçãoseapresentaporque
asorganizaçõesseencontramdentrodeumcontextode
audiência multi‐nível, são criadas por governos, portanto, sua legitimidade depende
muito da maneira como se desenvolvem perante o olhar destes, mas ao mesmo tempo,
diferentesgrupospodemterumaopiniãoemrelaçãoà legitimidadedeumadeterminada
7
Para um mais amplo entendimento de cada uma de elas pode‐se consultar: June, G (2001). International
Organizationsinaperiodofglobalization:New(problemsof)legitimacy.In:Coicaud,Jean‐MarceHeiskanen,
Veijo.[eds].TheLegitimacyofInternationalOrganizations.NewYork,UnitedNationsUniversityPress,p.191.
16
organização intergovernamental, pois em última instância esta pode ter influência nas
percepçõeseaçõesdeumdeterminadogoverno.
Noentanto,paraMônicaHerzeAndreaHoffmann (2004),asOIGspodemserum
grande suporte no processo de legitimação de normas e regras comuns, quer dizer,
podemfazercomquegrandeparte
dosatoresacreditemqueessasnormaseregrasdevem
ser respeitadas por todos igualitariamente, gerando assim um sentimento de obrigação
moral.Indicamtambémqueaausênciadeumaforteculturacomumentreosmembrosde
uma organização internacional, pode provocar dificuldades no seu caminho. Para estas
autoras, alguns temas como
a proteção ambiental e a defesa dos direitos humanos, por
suaimportância,passamaserpartedaculturainternacionalefazcomquesejamtratados
como valores altamente difundidos.
8
Desta maneira, quando a legitimidade da
organização seja reconhecida por muitos atores no cenário internacional, logicamente,
alémdosseusEstadosmembros,poderáterasuficienteautoridadeparaquesejaexercida
nosistema.
Estesapontamentosabordadoslevarammuitospesquisadoresapensarrespeitoda
verdadeira influência das organizações intergovernamentais sobre os Estados
e também
sobre o grau de legitimidade das normas produzidas por estas, bem como, respeito da
efetividadedasdecisõestomadasemummundoonde,aparentemente,imperaoprincipio
da soberania estatal. Estas mesmas são as incógnitas que devem ser respondidas para
conhecer a verdadeira influência potencial das organizações internacionais, no processo
de integração regional sul‐americano, mas como foi mencionado, encontrar a resposta
para estes questionamentos não é tarefa fácil, pois o que é legitimo no olhar de alguns,
pode não ser para outros. Ademais, como foi indicado devido ao enorme número de
organizaçõesinternacionaisexistentes,nãoépossívelgeneralizaras
apreciações.Chegado
o momento,énecessárioparticularizar as análises nas organizaçõesque interessam para
uma determinada abordagem, como está se fazendo no presente estudo em relação à
OTCA.
8
Herz e Hoffmann entendem por “cultura internacional” aos “valores e normas universalizados, como
resultado da intensificaçãodas relações entre diferentes atores no sistemainternacional” (Herz e Hoffmann,
2004,p.22).
17
1.1.1. Classificaçãodasorganizaçõesinternacionais
Volker Rittberger e Bernhard Zangl (2006) indicam duas diferentes formas de
classificação das organizações internacionais. A primeira delas leva em conta dois
critérios:a)capacidadedeserounãomembrodeumadeterminadaorganizaçãoeb)suas
competênciascomoorganização.
No primeiro critério, considera‐se
que o ingresso numa organização
intergovernamental pode ser aberto ou restrito. A universalidade da abertura tem como
premissa básica a não exclusão de nenhum Estado, um bom exemplo deste tipo de
organização é a Organização das Nações Unidas (ONU). Por outro lado, o ingresso
restrito se refere às organizações com funções
específicas cuja temática de trabalho é
concreta e delimitada.A limitação de ingresso pode ser estabelecida também poroutros
critérios como: geografia, economia ou cultura. Sob esta característica podem ser
encontradas,porexemplo,aOrganizaçãodosPaísesExportadoresdePetróleo(OPEP)ou
aOrganizaçãoparaaCooperaçãoeoDesenvolvimento
Econômico(OCDE).
No que se refere à competência ou função das organizações internacionais a
classificação pode variar substancialmente. Por um lado, se encontram as organizações
mais amplas e globais, ou seja, com múltiplas e diversas áreas de ação, como a União
EuropéiaeaONU.Por outro lado estãoasorganizações
que poderiam serchamadasde
setoriaisouespecíficas,devidoàslimitaçõesnoâmbitodesuascompetências,taiscomoa
OrganizaçãoInternacionaldoTrabalho(OIT)ouaAgênciaEspacialEuropéia(ESA,siglas
eminglês).
A figura 1 apresenta a primeira forma de classificação das organizações
internacionais desenvolvida por Rittberger e Zangl
(2006), onde têm sido incluídas a
Comunidade Andina de Nações (CAN) e o Mercosul, consideradas as duas principais
organizaçõesdaAméricadoSulemtermosdeintegração,constatambémaOTCAobjeto
de estudo nesta dissertação. Como se observa nesta figura, por sua característica sub‐
regional as três organizações estão posiciona das
no lado direito, ou seja, indicando
“ingressorestrito”,noentantoospaísesmembrosdaCANeaOTCAencontram‐sedentro
de um âmbito geográfico e político mais específico, determinado pelos ecossistemas
andinoeamazônico, respectivamente;no entanto, o Mercosul,apesarde representar um
18
espaçogeográficomais oumenosdefinido–apartesuldaAméricadoSul,quenãoestá
definidaemseutratadoconstitutivo–,nãopoderiaserconsideradonomesmonível,pois
tem demonstrado abertura para aceitar membros plenos de outras regiões diferentes,
como é o caso da Venezuela, cuja solicitação de
ingresso encontra‐se sob análise. Com
relação à questão de competência,várias análises demonstramque tanto a CAN como o
Mercosul,sãoasorganizaçõesmaisamplasnoseuâmbitodetrabalhonaAméricadoSul,
elocalizam‐senoquadrantesuperiordireitodafigura;deoutraparte,aOTCA,que
será
analisada no terceiro e quarto capítulo, é uma organização que trabalha em áreas
temáticas mais específicas com o objetivo principal de alcançar o desenvolvimento
sustentáveldaAmazônia,porestemotivoseencontranoquadranteinferiordireito.
UE
OIT ESA
Fonte: Rittberger e Zangl (2006).
Elaborado por: Andr
é
s Piedra Calder
ó
n.
Figura 1: Classificação das Organizações Internacionais (1)
Competência
ampla
ONU
Ingresso
universal
CAN
Específica
restrito
Mercosul
OTCA
OPEP
Asegundaformadeclassificaçãoproposta porRittbergereZangl (2006),levaem
conta outras dimensões das organizações internacionais que poderiam considerar‐se de
maior importância. Para iniciar, de acordo com as funções e as tarefas principais que
cumprem,asorganizaçõesinternacionaispodem serdotipooperaciona louprogramático.
As
primeira s encarregadas da implementação de políticas, especialmente no controle de
aquiescência de normas e regras, nesta categoria podem ser encontradas organizações
como o FMI ou o Banco Mundial. As segundas atuam através de formulações
19
programáticas, isto é, posicionando normas e regras de comportamento e distribuição;
estas podem ter uma função relevante no estabelecimento de regimes internacionais,
podendo ser nomeadas como exemplos: a ONU e a Organização para a Segurança e a
CooperaçãoemEuropa(OSCE).
Umsegundocritériodeclassificaçãosurgea partirdaanálise
da“autoridade”das
organizações no processo de formulação e tomada de decisões. As organizações
programáticas estão preocupadas com as obrigações de seus membros,enquanto que as
organizaçõesoperacionaisconcentram‐senasuacapacidadedeimplementação.Assim,as
primeiras podem ser diferenciadas entre as “fortemente vinculadoras” e “debilmente
vinculadoras”. As organizações
operacionais podem ser divididas entre “fortes na
implementação”e“débeisnaimplementação”.
Em terceiro e último lugar, as organizações internacionais podem também ser
diferenciadas de acordo com o grau com que os Estados delegam ou fazem comum a
autoridade do processo na tomada de decisões.Desta forma, é possívelterorganizações
estritamente intergovernamentais onde essa autoridade não é delegada e não é comum.
Estas organizações estão limitadas a providenciar serviços específicos para facilitar a
própria coordenação e cooperação intergovernamental das unidades nacionais para a
tomadadedecisões;aautonomianacionaleasoberaniasãomantidas,masnamedidado
possível, deve
existir consenso entre todos os participantes. Em contraste com as
anteriores, as organizações de tipo supranacional, estão baseadas em um modelo
hierárquico de coordenação, através de procedimentos centralizados de tomada de
decisões.Apesardisso,osgovernosnacionaisaindaparticipamnoprocessodedecisãona
organizaçãointernacional,sendooconsensonemsempre
requerido.
No quadro 1 se apresenta o segundo tipo de classificação desenvolvida por
Rittberger e Zangl, que foi modificada com o objetivo de mostrar o lugar que ocupam a
CAN, o Mercosul e a OTCA neste esquema. Para entender este tipo de classificação é
necessário saber que tipo de decisões
são produzidas nas organizações internacionais.
Segundo esses autores, dois tipos de decisões devem ser diferenciadas: decisões
programáticasedecisõesoperacionais.Asprimeirassãoaquelasqueestabelecemregrase
normas para o comportamento dos atores, no entanto, podem afetar a autonomia dos
Estados já que são estes os principais atores no processo
de tomada de decisões. As
20
decisões operacionais estão relacionadas com a implementação de normas e regras de
programas já existentes, sem afetar a autonomia dos Estados. Estas decisões são
preparadasparaimplementarprogramasqueregulamocomportamentodosEstadosem
relação a outros Estados. Aqui o sistema administrativo da organização internacional
pode ter maior influência na
tomada de decisões e se considera um ator importante e
independentenesteprocesso(RittbergereZangl,2006).
Função Autoridade Delegação Exemplo
Inter
g
overnamental
ONU
Supranacional EU
Intergovernamental
OSCE, CAN,
Mercosul
Supranacional
International
Whaling
Commission
(
IWC
)
Inter
g
overnamental
OPEP
Supranacional
FMI, Banco
Mundial
Intergovernamental
International
Coffee
Organization
(
ICO
),
OTCA
Su
p
ranacional
ACNUR
Fonte: Rittberger e Zangl (2006).
Elaborado por: Andrés Piedra Calderón.
Organizações
Operacionais
Fortes em
implementação
Débeis em
implementação
Quadro 1: Classificação das Organizações Internacionais (2)
Organizações
Programáticas
Fortemente
vinculadoras
Débilmente
vinculadoras
No caso da OTCA, conforme análise que se apresenta nos capítulos terceiro e
quarto,trata‐sedeumaorganizaçãodetipooperacional,naqualaSecretariaPermanente
tem muita importância na função motriz para aprovação e execução de decisões. No
entanto, mantém um modelo intergovernamental para a tomada de decisões,
sendo
necessária a unanimidade para a aprovação das mesmas nas instâncias plenárias. A
relativajuventudeda Organizaçãofazcomqueamesmanãotenhaaindasuficienteforça
para alcançar um alto nível de reconhecimento e aceitação entre os Estados Membros,
peloquesuaautoridadeédébilemcomparaçãocomoutras
organizações.
21
1.1.2. Importância das organizações internacionais: debate teórico neo‐realista, neo‐
institucionalista
Esta parte foi realizada com a intenção de revisar brevemente a contribuição
teórica dada ao debate da cooperação e das organizações internacionais para, desta
maneira, entender o papel e a importância destes atores no sistema internacional. Esta
preocupação tem‐
se espelhado no desenvolvimento de três escolas de pensamento
dominantes nas Relações Internacionais: a escola realista, a escola institucionalista e a
escola idealista. As mesmas diferem em dois aspectos na abordagem desta temática:
primeiro,levantamdiferentessuposiçõesemrelaçãoàsestruturaseosatoresnasrelações
internacionais e; segundo, as escolas
variam em suas afirmações sobre as causas e os
efeitosdasorganizaçõesinternacionais(RittbergereZangl,2006).
Especificamente, deseja‐se conhecer em que medida as diferentes correntes
teóricas entendem como as instituições internacionais em geral e as organizações
internacionaisemparticularsãocapazesdemodificaraspreferênciasdosatorese
emque
circunstâncias o fazem. Esta parte finaliza com uma reflexão acerca do vínculo que
poderiamterestasteoriascomoprocessodeintegraçãosul‐americano.
As diferentes perspectivas, entre outros objetivos, buscam explicar como a
cooperação e o conflito ocorrem entre os diferentes atores do sistema internacional,
ademaisdascaracterísticas
destesistema. Istoéfundamental para compreenderopapel,
impactoefuncionamentodasorganizaçõesinternacionais.Para HerzeHoffmann(2004),
durante os últimos 25 anos, grande parte das discussões teóricas nas relações
internacionais,foramargumentadassobreopapel,aorigem,asdinâmicaseoformatodas
instituiçõesinternacionais,ademaisdo
impactodasmesmassobre o comportamentodos
Estados.
Para o desenvolvimento deste capítulo, deliberadamente se escolheua análise do
diálogoentreoneo‐institucionalismoeoneo‐realismo,debateestequetemocupadoum
lugar central nos últimos anos dentro das relações internacionais e é importante levá‐lo
em consideração nas
discussões sobre cooperação e organizações internacionais. O
primeiro debate entre realistas e liberais ocorreu entre os anos 30 e 40, estabelecendo‐se
um contraste entre balanço e poder, direito internacional e organizações internacionais,
22
como elementos para criar ordem no sistema internacional (Herz e Hoffmann, 2004). O
prefixo “neo” como indicado por Salomón (2002), presente nas correntes teóricas que
serão tratadas a seguir, denota que as mesmas são reformulações de tradições teóricas
anteriores:orealismoeoliberalismo.
9
Oneo‐realismo
OrealismosegundoGrieco(1993) englobacincopreposições principais.Primeiro,
osEstadossãoosatoresprincipaisnasrelaçõesinternacionais;segundo,osEstadosatuam
comoagentesunitárioseracionais;terceiro,aanarquiaéaprincipalforçaqueincentivaas
açõesemotivaçõesdosEstados;quarto,aanarquia
fazcomqueosEstadossepreocupem
comopode r easegurançae,assim,permaneçampré‐dispostosaenfrentarosconflitosea
concorrência, o que não torna possível a cooperação; finalmente, as instituições
internacionaisafetamsómarginalmenteapossibilidadedecooperação.
RittbergereZangl(2006)indicamqueacorrente
neo‐realistacontémboapartedas
premissasdatradiçãorealistaclássica,porémcomalgumasdiferenças,porexemplo,não
assume que a procura de poder no sistema internacional é inerente à natureza humana,
será a estrutura anárquica do sistema, que por si mesma obriga aos Estados procurarem
umapolíticaqueamplie
suaautonomiae influênciapormeiodopoder. (Waltz,1990).A
ausência de um monopólio legal da força é característica desta estrutura anárquica do
sistema,oquenãooferecegarantias paraasobrevivênciadosEstados,sãoestesquetêm
degaranti‐la(RittbergereZangl,2006).Outropressupostobásico éa
diferenciaçãoentrea
esfera doméstica e a esfera internacional. Na primeira a ordem, o progresso e a paz são
realizáveis, enquanto que na segunda a desordem, a anarquia e a guerra são as
características. É de importância central o estudo do poder ou das relações do poder
focadasnascapacidades
dosEstados–variáveisimportantesdeanálise–,noqueserefere
9
Para um estudo particular, amplo e profundo de estas teorias pode ser consultada a seguinte bibliografia:
Diez, Thomas e Wiener, Antjie. [eds]. (2004). European Integration Theory. Oxford University Press. Eilstrup‐
Sangiovanni,Mette.[ed].(2006).DebatesonEuropeanIntegration.Reader,PalagraveMacmillan.Herz,Mónicae
Hoffmann, Andrea (2004). Organizações Internacionais.
História e Práticas. Rio de Janeiro, Campus, Elsevier.
Rittberger, Volker e Zangl, Bernhard. (2006). Internacional Organization. Polity, Politics and Policies. Palagrave
Mcmillan.Rosamond,Ben.(2000).TheoriesofEuropeanIntegration.NewYork,Palgrave.
23
aosrecursosmilitares,políticosoueconômicos,oquepoderáinfluenciaroudeterminaro
comportamentodeoutrosEstados(HerzeHoffmann,2004).
A natureza insegura do Sistema Internacional impossibilita a cooperação e é
apreciadaapenas comoumfenômenoconjuntural.Os neo‐realistasafirmam que équase
impossível de ser alcançada, já que
poderá ser acordada, mas não respeitada, pois os
ganhos absolutos (absolute gains) representam uma perda de poder para um Estado se a
cooperaçãoestivervinculadaaosganhosparaoutrosEstados,poristoosprópriosEstados
cuidarão que outros não se beneficiem mais do que eles mesmos (Grieco, 1993; Herz
e
Hoffmann,2004; Rittbergere Zangl,2006).
10
O pensamentoneo‐realista somenteentende
que uma determinada cooperação pode ocorrer dentro das organizações internacionais
desde que um dos Estados, pela sua força e poder, possa tolerar os ganhos absolutos
(Rittberger e Zangl, 2006). Assim, os atores são movidos pela falta de confiança nos
demaisepelalógicados
ganhosrelativos(relativegains),acolaboraçãofavoreceaoutrose
representamperdasaosEstados(HerzeHoffmann,2004).
Em geral existe ceticismo em relação ao papel das instituições internacionais,
particularmentenoqueserefereaoimpactosobreanaturezadosistemainternacional.O
desejodemaximizaropoderrelativo dos
Estados–pressionadopelaestruturaanárquica
dosistema–fazcomqueasorganizaçõesinternacionaisnãotenhamsentidodeexistência
ounãosejamefetivas,oqueétambémsustentadopelos realistasclássicos.Énestesentido
queafunçãodasorganizaçõesinternacionaissejacomoatoresoucomoforosrelevantesé
questionada,
pois não têm o poder para que as decisões sejam cumpridas, nem a
autoridade para que os Estados obedeçam às regras e normas (Herz e Hoffmann, 2004;
RittbergereZangl,2006).Osautoresdestaescoladepensamentosãocontráriosàidéiade
que as instituições internacionais possam mudar os aspectos relevantes
do sistema
internacional e não concedem relevância alguma aos atores não estatais como as ONGs
(Grieco,1993;Mearsheimer,1994).HerzeHoffmann(2004)indicamqueparticularmente
Mearsheimer tentou demonstrar a falta de evidências empíricas que indi quem,
10
Para esta discussão é útil o estudo das obras de Joseph Grieco, por exemplo: Grieco, Joseph. (1993).
Understanding the Problem of International Cooperation: The Limits of Neoliberal Institutionalism and the
FutureofRealistTheory.In:Baldwin,David.[ed]. NeorealismandNeoliberalism:TheContemporaryDebate.New
York,ColumbiaUniversityPress.
24
especialmente na área de segurança, que as instituições internacionais podem mudar os
padrõesdecomportamentodosEstados.
As organizações internacionais existem somente quando trabalham a favor dos
interessesdeEstados poderosos,assim, aquelasseriam instrumentosutilizados por estes
Estados para alcançar seus próprios objetivos. Somente quando estes atores mais
poderosos, combinarem
a utilização conjunta das organizações internacionais, para a
realização de seus objetivos, será possível esperar que estas sejam efetivas (Herz e
Hoffmann, 2004). Em outras palavras, as organizações internacionais poderão contribuir
para a cooperação só se existir um Estado hegemônico, que pode e está disposto a
suportar em grande percentagem
os custos dessa cooperação –hegemony condition–
(Keohane, 1980, apud Rittberger e Zangl, 2006).
11
A efetividade das organizações
internacionais,dependeráemgrandemedidadosurgimentoequedadegrandesEstados
hegemônicos,deacordocoma “TeoriadaEstabilidadeHegemônica”. Este surgimento e
queda é uma lei da política internacional (Rittberger e Zangl, 2006). No entanto, a
presença de um Estadolíder poderoso, seria fundamental
para manter o funcionamento
dasinstituiçõesinternacionais.SóesteEstadoseriacapazdegarantiracriaçãoerespeito
pelas normas (Kindlegerger, 1981, apud Herz e Hoffmann, 2004).
12
Assim, os Estados
poderosos passariam a usar racionalmente às organizações internacionais e
estabeleceriam o desenho institucional mais adequado aos seus interesses (Koremenos,
LipsoneSnidal,2001).
Oneo‐institucionalismo
A teoria neo‐institucionalista está fundamentada nos preceitos da escola
institucionalista,o institucionalismo liberal.Os autores destaescolasustentam a
idéiade
que os Estados atuam racionalmente, embora esta racionalidade não esteja limitada à
aquisição do poder e olham como se fosse completamente racional a cooperação entre
Estadosatravésdasorganizaçõesinternacionais,emcontrastecomopensamentorealista,
11
Keohane, Robert. (1980). The Theory of Hegemonic Stability and Changes in International Economic
Regimes,1967‐1977.In:Holsti,Ole;Siverson,Randolpg&George,Alexander.[eds].ChangeintheInternational
System.Boulder,CO,Westview.
12
Kindleberger, Charles. (1981). Dominance and Leadership in the International Economy: Exploitation,
PublicGoods,andFreeRides.InternationalStudiesQuarterly, 25,pp.242‐254.
25
comosquaiscompartemavisãodaanarquianosistemainternacional.Ademais,afirmam
que a construção de instituições internacionais pode transformar as relações entre os
atores no sistema internacional. Neste sentido, as instituições internacionais podem
representar uma condição limitadora para o exercício do poder dos Estados e de sua
soberania(Herz
eHoffmann,2004;RittbergereZangl,2006).
Robert Keohane é um dos principais autores que desenvolveu os preceitos desta
corrente teórica. Salom ón (2002) explica que o programa de investigação que Keohane
construiu, representa um afastamento de sua posturas anteriores “trans‐nacionalistas”,
assumindodeterminadaspremissasque,deigualforma,eramcompartilhadas
poralguns
autores(neo)realistas,porémcom matizesdiferentes, asquais eram:a)osEstadossão os
principais atores internacionais, mas não os únicos; b) os Estados atuam racionalmente,
mas não a partir de informação completa e sem preferências rígidas; c) a premissa dos
Estados buscarem poder e influênci a, mas nem sempre
nos mesmos termos, já que nas
diversas condições do sistema, osEstados definirãoseus interessesde diferente maneira
(Keohane,1983,apudSalomón,2002).
13
O centro de interesse seriam as regras e instituições internacionais, as quais
Keohane definiu como “conjuntos de regras – formais e informais – estáveis e
interconectadasquedeterminam comportamentos,constrangem atividadese configuram
expectativas”. De igual forma, aponta que as instituições podem ser de três classes: a)
organizações governamentais e
não‐governamentais, estabelecidas e desenhadas pelos
Estadoscomcaráterburocrático e regras explícitas; b) regimes internacionaiscomregras
explícitasacordadaspelosgovernos,porémcomníveldeinstitucionalizaçãomenorqueas
primeiras; c) convenções, situações contratuais que comportam regras implícitas que
configuramasexpectativasdosatores(Keohane,1989,apudSalomón,2002,p.14).
14
Desta maneira, as instituições internacionais teriam um conceito amplo que
engloba todas as formas de cooperação internacional formal e informal. Desta idéia se
origina outra premissaprincipalqueindica que a cooperação é possível e as instituições
podemmodificarapercepçãodosinteressesdosEstadostornandoviávelestacooperação
13
Keohane,R.(1983).“TheoryofWorldPolitics:StructuralRealismandBeyond”.In:Finifter,A.[ed].Political
Science. The State ofthe Discipline. Washington, American PoliticalScience Association. Reproducido también
en:Keohane,R.[ed].(1986).NeorealismanditsCritics.NewYork,ColumbiaUniversityPress.
14
Keohane, Robert. (1989). International Institutions and State Po wer. Essays in International Relations Theory.
Boulder,WestviewPress.
26
(Salomón, 2002). Desta forma, o neo‐institucionalismo afirma que as instituições
internacionaisemgeraleasorganizaçõesinternacionaisemparticular,desempenhamum
papel crucial para facilitar a cooperação e, por isso, ganhamcontinuamente importância
nosistemainternacional,devidoao incrementoderelaçõesdeinterdependênciacadavez
mais complexas entre os Estados,
em várias áreas de política internacional (Rittberger e
Zangl,2006).
A cooperação por meio de organizações internacionais terá êxito quando os
interesses dos Estados não sejam totalmente iguais, nem exclusivos. Levando em conta
que os Estados são atores racionais, cada um pode ter incentivos para abandonar em
determinadomomento um
pacto de cooperação mútua ou, de igual maneira,podem ter
medo de que outros abandonem secretamente esta cooperação. Para evitar que isto
ocorra,asorganizaçõesinternacionaisseriam asefetivasferramentasqueajudariampara
queostemores eadesconfiançadesapareçamdoâmbitocomum,oquepoderesultarem
um pacto de
cooperação forte e duradouro. Por isso, as organizações internacionais se
estabelecem como garantes desta cooperação e sua existência não depende da
participaçãodeum“hegemon”(RittbergereZangl,2006).PorestemotivoosEstadostêm
interesse em estabelecer e manter as instituições internacionais (Keohane, 1984, apud
RittbergereZnagl,2006).
15
Através de uma investigação realizada por Cuppitt et al, (1997), tentou‐se
demonstrar que a cooperação mediante as organizações intergovernamentais pode ser
duradouranotempo,inclusivesealgumadasvariáveisestruturaisbásicasqueconduzem
àcooperaçãomudesubstancialmente.MencionandoArthurStein,osautoresafirmamque
as organizações internacionais seriam persistentes,
inclusive perante mudanças no
equilíbrio de poder, ou perante outros acontecimentos nos assuntos das relações
internacionais, pois se deseja construir uma reputação para preservar a tradição e não
quebrar os acordos (Stein, 1990, apud Cuppitt et al, 1997).
16
O surgimento e queda das
instituições internacionais pode ser o resultado de contradições críticas internas ou de
grandes alteraçõesnaordemmundiale não devido a mudanças isoladas na distribuição
15
Keohane, Robert. (1984). Alter Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton,
PrincetonUniversityPress.
16
Stein,Arthur.(1990).WhyNationsCooperate:CircumstanceandChoiceinInternationalRelations.Ithaca,Cornell
UniversityPress.
27
do poder militar e econômico. Neste sentido, alguns autores entendem que uma
organização internacional, que tem alto valor crítico difundido no mundo, pode muito
bemsobrevivercomperpetuidade,comoexemplocitandoRobertCox(1977),
17
osautores
dizem que a Organização Internacional do Tra balho se encontra nesta situação. Assim
desde esta perspectiva as organizações internacionais surgiram para construir e reforçar
as regras e valores internacionais, sem importar se estas estiveram opostas ao poder
dominantedaépoca.
18
ParaCuppitt etal(1997),asorganizaçõesinternacionaispodemsemanteremcena,
somentenamedidaemqueseus Estadosconstituintestenhamincentivosparafazê‐lo.Por
outro lado, Rittberger e Zangl (2006), afirmam que em situações onde os interesses
comunssãomaioresaosinteressesopostosdosEstadosconforma‐se
outracondiçãopara
viabilizarosurgimentodeinstituiçõesinternacionais.Nãoobstante,quaisquerquesejao
conjunto de interesses envolvido na criação de uma organização internacional, estas
fazem com que a cooperação entre os Estados seja mais provávelporque se reduzem os
custosdetransação,
19
porexemplo,osderivadosdapreparaçãoefinalizaçãodecontratos
e o cumprimento do previsto neles. (Coase, 1960, apud Rittberger e Zangl, 2006).
20
Levando em conta a classificação das organizações internacionais, analisada
anteriormente, para Rittberger e Zangl (2006) as organizações programáticas reduziriam
oscustosdanegociaçãodeacordosdecooperaçãodosEstados,enquantoasorganizações
operacionaisreduziriamoscustosdaimplementaçãodosacordosdecooperação.
Poder‐se‐ia afirmar que as organizações intergovernamentais,
são criadas pelos
Estados para evitar resultados ou situações piores que possivelmente se encontraria
quando não existisse cooperação e também para promover que os Estados pudessem
17
Cox,Robert.(1977).LaborandHegemony.InternationalOrganization,v.31,pp.385–424.
18
ParamaisreferênciassobreesteestudoCuppittetal(1997)propõemaanalisedasseguintesobras:Keohane,
Robert. (1989). International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory. Boulder,
WestviewPress.Kratochwil, Friedrich & Ruggie,John. (1986).InternationalOrganization: AState of the Art
on an Art of the
State. International Organization, v.40, pp. 753–775. Murphy, Craig. (1994). International
Organizationand Industrial Change: Global Governance since 1850. New York, Oxford University Press.Young,
Oran. (1983). Regime Dynamics: The Rise and Fall of International Regimes. In: Krasner, Stephen. [ed].
IntenationalRegimes.Ithaca,CornellUniversityPress.
19
Os custos de transação podem se definir como os custos necessários para criar, ordenar ou operar as
instituiçõesegarantiraobediênciadasregras.Oscustosdetransação,portanto,sãoosqueestãoenvolvidos
na realização de uma transação: obtenção de informação, tempo gasto no processo, custos legais e
outros
associadosàincerteza.Paramaisinformaçãover:North,Douglass.(1990).Institutions, InstitutionalChangeand
EconomicPerformance.Cambridge,CambridgeUniversityPress.
20
Coase,Ronald.(1960).TheProblemofSocialCost.JournalofLawandEconomics,3,1‐44.
28
compartilharosbenefíciosdeseusinteressescomuns.Portanto,aspreferênciasdosatores
poderiam mudar, juntamente com a disposição de negociar e obedecer aos acordos
estabelecidos.Emoutraspalavras,asorganizaçõesinternacionaisfacilitamaaçãocoletiva
apartirdoestabelecimentodeváriosmecanismos.Estascriamumambientequefacilitaas
negociações, diminuindo
os custos de transação e as assimetrias na informação, sendo a
circulaçãodeinformação,umadasprincipaisvariáveisparaalcançarosobjetivoscomuns
(Herze Hoffmann,2004).As instituiçõesinternacionaistêmafunçãode diminuiro grau
deincerteza,mediantea geraçãodetransparência, epormeio da realizaçãode
conexões
através do tempo – linkage –, o que ajuda para que a disposição dos atores aumente e
sejamenvolvidosnosdiferentesprocessosdecooperação(HerzeHoffmann,2004).
Principaispontosdodebateentreneo‐realistaseneo‐institucionalistas
David Baldwin (1993) para muitos é o autor que tem sistematizado
da melhor
maneira o debate neo‐realismo – neo‐institucionalismo, indicando que os principais
pontosdediscussãoentreestasescolas–naépocaemquefoipublicadasuaobra–eram
osseguintes:
a)Anaturezaeconseqüênciasdaanarquiainternacional.Desdeopontodevistadosneo ‐
realistas, caracteriza
‐se pela ausência de um monopólio legal da força; a anarquia
incentiva, motiva e impõe constrições ao comportamento dos Estados, fazendo com que
estes se preocupem mais com o poder e a segurança. Para os neoliberais, as relações de
podersão absolutas (Herz e Hoffmann,2004);os Estadospela sua
racionalidadebuscam
acumular recursos de poder, mas em termos diferentes que os estabelecidos pelos neo‐
realistas.
b) A cooperação internacional. Como foi observado, desde o ponto de vista dos neo‐
realistas, somente ocorre quando os Estados mais poderosos entendem que esta realiza
seus interesses (Herz e Hoffmann, 2004); é difícil de
seralcançada,poucoduradouraeé
dependente das relações de poder entre os Estados. Por outro lado, os neo‐
institucionalistassemostramfavoráveisàcooperaçãoquepoderáserbemsucedidagraças
àsinstituiçõesinternacionais.
29
c)Os benefícios relativos eabsolutos.Segundo Salomón(2002),este assunto era ocentro
do debate nos anos 90. Como foi referido, os neo‐realistas opinam que os Estados
procurarão melhorar seus lucros relativos perante os demais, isto significa alcançar uma
posiçãodesuperioridadefrenteaoutrosEstados,poristosua
oposiçãoàcooperação,pois
outros poderiam beneficiar‐se com ganhos maiores, sendo que os ganhos absolutos dos
demais, representam uma perda do próprio poder. Salomón (2002), explica que os neo ‐
institucionalistas não negam que a racionalidade dos Estados, poderia, em certas
condições, fazer com que a cooperação fosse impedida ou
difícil de consolidar, mas em
geral, isto é mais viável e os Estados procurarão a obtenção de ganhos absolutos da
cooperaçãoqueéfacilitadapelasinstituiçõesinternacionais.
d) As prioridades das metas dos Estados. Os neo‐realistas pela natureza anárquica do
sistema dão ênfase à segurança, com o poder e com
sua própria sobrevivência; os neo‐
institucionalistas com os temas econômicos. No entanto as duas correntes adotam a
segurançaeobem‐estareconômico,comometasimportantes,masdiferemnadecisãodo
graudeprioridadedessasmetas.
e) Capacidades e intenções. Para os neo‐realistas esta é uma variável importante de
análise,porqueconsideram àdistribuição dascapacidadesdosEstadoscomoo fatorque
determina seu comportamento e sua posição de poder no sistema internacional; os neo ‐
institucionalistasdãomaiorimportânciaàsintençõeseàcooperação,contrariamentedos
neo‐realistas.
f)Opapeldosregimeseasinstituições.Osneo‐realistascrêem
queasinstituiçõesnãotêm
um impacto significativo sobre as relações internacionais (Herz e Hoffmann, 2004);estas
existiriamsóquandotrabalhassememfavordeEstadospoderosos;consideramexagerada
a importância dada pelos neo‐institucionalistas às instituições e regimes, os quais
confirmam que ajudam a mitigar os efeitos da anarquia sobre
a cooperação (Salomón,
2002).Comofoivisto,asinstituiçõesteriamumdesempenhocrucialparaafacilitaçãoda
cooperação.
Para Salomón (2002) é interessante observar o fato do debate entre estes dois
enfoques teóricos tenha sido estabelecido no entorno da possibilidade da cooperação
internacional. A idéia de que as relações entre Estados
possam ser influenciadas pelas
30
instituiçõesinternacionaiséocentrododebate(HerzeHoffmann,2004).Salomón(2002)
comenta que o debate entre neo ‐realistas e neo‐institucionalistas, mais que um
enfrentamentorepresentaumdiálogo,emboraalgumasdiferençasnãotenhamsidoenem
serão resolvidas, outras, ao contrário, têm sido reformuladas, concluindo que a análise
destes
enfoques aquiestudados é fundamental, especialmente do realismo/neo‐realismo,
já que todas as tentativas para teorizar ou explicar as relações internacionais fazem‐se
desde ou contra esta corrente e afirma que os postulados realistas continuarão sendo os
principaispontosdereferênciateórica.
AsteoriasdasorganizaçõesinternacionaisperanteaAmérica
doSul
Comofoirevisado,oneo‐realismoeoneo‐institucionalismotemdiferentesvisões
para explicar as causas, conseqüências, criação e influência das organizações
internacionais. Para Rittberger e Zangl (2006) os padrões sustentados na cooperação e
integraçãopormeiodeorganizaçõesinternacionais,comonaUniãoEuropéia,naOMC,a
OSCE, a ONU, ou na OTAN, manifestam a fraqueza da teoria neo‐realista como
ferramenta válida para uma análise mais ampliada sobre esta temática. No entanto, os
mesmos autores também apontam que a anterior afirmação é parcialmente justificada,
pois as escolas teóricas operam com base em suposições substanciais e metateóricas,
motivopeloqualavalid a dedecada umanãoéevidenteparatodasasáreastemáticasdas
relaçõesinternacionaiseparatodasasregiõesdomundo.
Sem dúvida, como indicam Rittberger eZangl (2006), a comparaçãoentre teorias
oferece uma perspectiva fundamental na observação das organizações internacionais e
suainfluênciadentro
dosistema internacional, assimcomonos processos de cooperação
oudeintegraçãoregional,ajudandoacompreenderemboamedidaaimportânciadeseu
estudo. Como foi mencionado, nesta dissertação deliberadamente foi escolhida a análise
do neo‐institucionalismo e do neo‐realismo, porém um estudo mais aprofundado desta
temáticaexigeobrigatoriamente,
arevisãodeoutrasescolasdepensamento,porexemplo:
oconstrutivismo.
Levando em conta o que foi visto, então é relevante perguntar‐se, qual seria a
melhor teoria para explicar as organizações regionais e os processos de cooperação e
integração em América do Sul? Os fatores que iniciaram um processo de
cooperação e
31
resultaramnacriaçãodeorganizaçõesregionais,podemserusadosparaseremexplicados
pelas teorias? Ou será que os diferentes períodos de cooperação e o processo de
integraçãoemsirequeremdediferentesperspectivasteóricas?
AlfredoJimenez(2006)emsuaobraindicaqueomodeloeuropeupod econstituir
um referencial válid o para
América Latina, e entende como válido “tanto aquilo que
mereceser imitado,nosentidodeimitar melhorando, comoo que devesercorrigidoe em
última instância, evitado” [itálicas em original] (Jiménez, 2006, p.1). O autor continua e
afirmaque:
…o principalaspecto do modelohistórico de desenvolvimentoda
Europa queo autor julga digno de imitação é sua integração,não
peloprocessoemsimesmoqueapresenta‐nosaspectospositivose
negativos… como sim sua estrutura atual que, superando os
enfoqueseconomicistas,temconseguidoumesquemaintegralque
engloba, ademais
do econômico, o político, o social e o cultural…
mas os resultados obtidos representam um enorme e sucedido
esforço,dadaagrandeheterogeneidadedeelementosculturaisque
temocontinenteeuropeu(Jiménez,2006,p.1).
Poroutrolado,WilliamWallace,indicaqueaexperiênciadaintegraçãonaEuropa
Ocidental poderia ser um modelo não aplicável por outros, pois este modelo foi
desenvolvido com características particulares e sob circunstâncias históricas específ icas
desta região (Wallace, 1994, apud Rosamond, 2000).
21
Entretanto, a integração européia
podeserconsideradacomoumcasobemsucedidoentretodososprocessosdeintegração
no mundo, devido à ampla cooperação de instituições internacionais; por isto as teorias
desenvolvidas na sua volta, poderiam servir de base para a construção de certos
parâmetros críticos de análise, mas não para
explicar a integração regional em sua
totalidadeemoutrasregiõesdomundo,nestecasonaAméricadoSul.
Para contribuir com a resposta à pergunta anterior, sem dúvida que as teorias
apontadas, seriam de grande ajuda, porém deve‐se considerar que estas por si mesmas
não podem explicar “totalmente” o
fenômeno sul‐americano deintegração e cooperação
nem as organizações regionais que operam neste espaço, pois, como foi explicado, cada
teoria foi desenvolvida a partir de espaços e dinâmicas totalmente diferentes às sul‐
21
Wallace, William. (1994). Regional Integration: The West European Experience. Washington, Brookings
Institution.
32
americanasemsuascaracterísticaseestruturassociaisoueconômicase,oqueresultamais
relevante ainda, cada realidade apresenta culturas políticas absolutamente diversas, que
no caso sul‐americano são particularmente heterogêneas, inclusive dentro dos mesmos
Estados.
Deve‐se refletir também, que o processo de integração de América do Sul
representa um
caminho cuja tentativa de construção é histórica no tempo e, no entanto,
até os dias de hoje, não há claridade em relação ao destino da integração, essa aparente
desorientaçãoincluiboapartedosatoresenvolvidosnoprocesso.Poristo,antesdetentar
aplicar ou adaptar teorias para explicar o processo
e os atores envolvidos, como as
organizações internacionais, talvez seja conveniente perguntar primeiro que tipo de
processode integraçãoérequerido?Quetipo de instituições temAméricado Sul?Quais
sãoassuascapacidades?Quetipodeinstituiçõessãonecessárias?Comodevemserestas
instituições? Ou seja, é necessário definir e
esclarecer este processo desde sua base, que
por todas as dificuldades e obstáculos que têm passado é evidente que se encontra
paralisado.
Por tal motivo, no segundo capítulo se analisam os diferentes acordos e tratados
quesurgiramàluzdas propostasnaComunidade Sul‐americana deNações (CSN), para
entender
o que, até o presente, tem sido tentado para se definir e estabelecer o novo
processodeintegraçãosul‐americano.
A integração sul‐americana conceitualmente tem sido proposta sob a conversão
dosorganismossub‐regionais,portanto,sefaznecessárioumestudodestasorganizações
para saber como atuam, conhecer suas capacidades e
sua estrutura, entre outras
características.Paracumprircomesteobjetivo,nestetrabalhofoiescolhidocomocasode
estudo a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), da qual se
investigarásuaestrutura,funcionamentopolíticoeaformadeatuaçãodosseusdiferentes
atores e componentes. Esta pesquisa é relevante pelos
objetivos que propõe e por tudo
que representa a região onde atua: a Amazônia, que é um cenário complexo e faz da
OTCAumaorganizaçãointeressanteparaseranalisada.
Para finalizar resta esclarecer que para cumprir com a análise da OTCA e sua
participação no processo de integração sul‐americano, se
utilizará uma lógica neo‐
institucionalista, baseada na investigação racionalista de Rittberger e Zangl (2006), as
33
quaisexplicamàsorganizaçõesinternacionaisnopontodevistamaterialdasuaestrutura
esistemapolítico.
1.2. Integraçãoregional
Osurgimentoedesenvolvimentodasinstituiçõesdeintegraçãoeconômicadepois
da Segunda Guerra Mundial na Europa Ocidental ajudou à consolidação de teorias
relacionadas com o fenômeno da integração, sendo também terra
fértil para o
aparecimento de novas perspectivas teóricas. Estas explicações que se originaram nas
décadas dos anos 50 e 60 ofereceram pontos de vista alternativos para questões sobre
como e por que a “governança” supranacional se desenvolve e de que maneira a
cooperaçãoemesferasrelativamente pequenasdavida,como
aesferaeconômica,aesfera
técnica, podem gerar uma ampla integração política entre os Estados (Rosamond, 2000).
Sem dúvida, o extenso desenvolvimento de eventos na Europa depois de 1945 ofereceu
um atraente conjunto de acontecimentos a serem explicados, descritos ou categorizados
paratodaumageraçãodecientistassociais.
A maioria das
teorias que tratam da integração regional surgiu neste contexto.
Desta forma, o estudo da integração européia a través do tempo se converteu no centro
dos debates dos acadêmicos das relações internacionais, estimulando ademais, o
desenvolvimento de avançados trabalhos teóricos, sendo o campo das organizações
internacionais,oquemaisprogrediu.
1.2.1.
Osignificadodeintegraçãoregional
Adefiniçãodeintegraçãoregionaldiferedeautorparaautoreentreasdiferentes
escolasdepensamento;sempreexistirãodiscrepânciasnaformadeentenderosprocessos
de integração e seus resultados, embora os enfoques sejam realizados em um conjunto
comumdeeventosecircunstâncias.
Para
Mônica Herz e Andrea Hoffmann (2004) o entendimento da expressão
“integraçãoregional” incluia revisão dosconceitosbásicos: integraçãoe região.Aofalar
34
deumaregiãosempreseteráumaligaçãodiretacomanoçãodeterritório.Nestesentido,
umaregiãoenvolvecaracterísticaseconômicas,políticas,sócio‐culturais,climáticas,entre
outras. Uma região é uma localidade concreta onde estas e outras particularidades
ocorrem.
Poroutro lado, integrar, segundo Jacques Ginesta (1999), representa a construção
de
um todo com partes originalmente independentes, o que significa que unidades
previamente separadas passam a formar parte de um sistema novo e coerente. Cria‐se
destaformaumarelaçãocontínuaentreasunidades,asquaissãoagorainterdependentes,
dandocomoresultadoumconjuntodepropriedadesqueestãoausentesquandoqualquer
doscomponentesseencontraporforadosistema.
A palavra integração utiliza‐se tanto para designar o processo, como também o
resultadofinal.Assim,podemserencontradasdiversasdefiniçõesdeintegraçãoregional,
por exemplo, Karl Deutsch entende a integração como “a criação de comunidades de
segurança entre Estados, ou zonas de
paz, em uma região determinada” (Deutsch et al.,
1957, apud Rosamond, 2000, p.12).
22
Ernst Haas define a integração regional como “a
criação voluntária de uma unidade política maior, envolvendo a evasão auto‐consciente
daforçanasrelaçõesentreosparticipantes”(Haas,1971,apudRosamond,2000,p.12).
23
Em
umtrabalhoanterior,omesmoHaasdefineaintegraçãoregionalcomo:
Oprocessopormeiodoqual,atorespolíticosemváriosedistintos
cenários nacionais são persuadidos para transferir sua lealdade,
expectativas e atividades políticas a um novo centro, onde suas
instituições possuem ou demandam jurisdição sobre os Estados
nacionais preexistentes. O resultado final de um processo de
integraçãopolíticaéuma
novacomunidadepolíticaimpostasobre
asjáexistentes.(Haas,1968,apudRosamond,2000,p.12)
24
WilliamWallaceapontaqueintegraçãoregionalsignifica“acriaçãoemanutenção
de intensos e diversos hábitos de interação entre unidades previamente autônomas”
22
Deutsch, Karl et al. (1957). Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the
LightofHistoricalExperience.Princeton,PrincetonUniversityPress.
23
Haas,Ernst.(1971).TheStudyofRegionalIntegration:ReflectionsontheJoyandAnguishofPretheorizing.
In: Lindberg & Scheingold. [eds]. European Integration: Theory and Research. Cambridge, Harvard University
Press.
24
Haas, Ernst.(1968). TheUnitingof Europe:Political,Social andEconomic Forces 1950‐1957. Stanford,Stanford
UniversityPress.
35
(Wallace,1990,apudRosamond,2000,p.13).
25
ParaWallaceexisteumaforteligaçãoentrea
integração política e a econômica, por isto, as mudanças econômicas não devem ser
excluídasdaanálisedoprocessopolíticodeintegração.
As definições anteriormente revisadas demonstram a afirmativa apresentada no
inicio desta parte, cada uma delas depende da visão do autor que
propõe, ademais da
correntedepensamentoàqualpertence.
Para este estudo será utilizada a definição proposta por Mônica Herz e Andrea
Hoffmann(2004,p.168),quedefinemaintegraçãoregionalcomo“umprocessodinâmico
de intensificação em profundidade e abrangência das relações entre atores levando à
criaçãodenovasformasde
governançapolítico‐institucionaisdeescoporegional”.
Oobjetivogeraldeumprocessodeintegraçãoregional,paraGinesta(1999)seriaa
união total e perfeita de dois oumais Estados para formaruma unidade política nova e
maior–commaisrecursos,poderesecapacidades.Poroutro,ladoBemRosamond(2000),
indica que um processo de integração formal daria como resultado a criação de novas
instituições políticas ou corpos legislativos, no entanto, os processos de integração
regionalpo dem, ou não,criarorganizações internacionais. Emrelaçãoaisto, poder‐se‐ia
entender a uma organização de integração regional como o resultado institucional
específico
de certos processos de integração regional. A formação deste tipo de
organizaçãoincluiacriaçãoeaceitaçãodeumdocumentoconstituinteeoestabelecimento
deumasedecomumsecretariadopermanente.Serãoos governosnacionais dosEstados
interessadosderealizaresteprocessodeintegraçãoosqueconcedamainstitucionalização
a
umaorganizaçãodeintegraçãoregional(HerzeHoffmann,2004).
26
1.2.2. Integraçãoregionalecooperaçãointernacional
É importante diferencia r a integração regional da cooperação internacional. A
primeiraéumprocesso muito mais complexo queosegundo. Historicamente se verifica
quecadainiciativadeintegraçãotemcaracterísticasprópriasedistintasdosoutroscasos;
25
Wallace, William. (1990). Introduction: The Dynamics of European Integration. In: Wallace, William.[ed].
ThedynamicsofEuropeanIntegration.London,Pinter/RIIA.
26
O estabelecimento e criação das organizações internacionais foram discutidos na primeira parte de este
capítulo.
36
entretanto, é possível considerar a integração regional como uma forma de cooperação
entre Estados como conseqüência de uma necessidade de adaptação às mudanças e
exigênciasdocenárioexterno,regionalounacional.Nestesentido,“aintegraçãoregional
émaisamplaqueacooperaçãointernacional,porquepoderesultaremnovasunidadesou
entidades
políticas,ouaindaemumamudança nasúltimas”(Matlary,1994,apudMariano
e Mariano, 2005, p.144).
27
Ademais, a integração regional não se limita à esfera
governamental,jáquepodealcançaraoutrosatoresdasociedadecomoumtodo.Poristo,
se uma organização internacional é o resultado de um processo de integração regional,
não necessariamente deve ser considerada como estritamente intergovernamental; quer
dizer, que alem de seguir
os delineamentos básicos do estabelecimento da organização
mediante a interação dos Estados, a mesma deve ser o suficientemente ampla para
consideraremsuasatuaçõesaoutrossetoresnãogovernamentais.
O estabelecimento de normas, a proposta de objetivos e a constituição de
estruturas são facilitadas pela cooperação; a cooperação é a
base sob a qual os acordos
podem ser concretizados. Um elemento essencial da cooperação é sua capacidade de
originarconsenso,sendoestaumavariávelmuitoimportantenosprocessosdeintegração
regional. A cooperação pode ser uma estratégia util izada em um contexto particular e
quando mude aquele contexto, poderia ser abandonada segundo
o aproveitamento dos
Estados. Barnett e Finnemore (1999) argumentam que as perspectivas desde as quais se
analisa e se tenta compreender a cooperação internacional entre Estados geralmente se
mostram rigidamente econômicas e focadas na avaliação da ausência e demanda de
cooperação. Segundo os mesmos autores, a cooperação é certamente uma
anomalia em
nível internacional, visto como anárquico por muitos dos acadêmicos das relações
internacionais,comofoianalisadoanteriormente.
ParaKarinaMarianoeMarceloMariano(2005)aintegraçãoregional,aocontrário
dacooperaçãointernacional,émenosflexívelàpossibilidadedeabandoná‐la,desdequeo
processo tenha alcançado um forte nível de
desenvolvimento e em especial quando sua
estrutura institucional tenha autonomia e legitimidade. Neste sentido se entende que a
integraçãoregionalnecessita dacooperaçãoformalemvári as áreas–econômica,político‐
27
Matlary,Janne (1994). Internationaltheoryand international relations theory:whatdoesthe elephant look
liketodayandhowshoulditbestudied?In:IIECSA‐WorldConferenceFederalism,SubsidiarityandDemocracy
intheEuropeanUnion.Bruselas,5and6deMay.
37
institucional, ambiental, sócio‐cultural, entre outras – por parte dos Estados que
conformam o processo. De fato, existe grande diversidade de áreas de cooperação que
geralmente são desenvolvidas ou coordenadas por uma organização de integração
regional.
Mônica Herz e Andrea Hoffmann (2004) apontam que é necessário fazer uma
diferenciação entre uma
organização de cooperação funcional e uma de integração
regional.Aprimeiraserefereàorganizaçõescria das comumalcancetemáticoespecíficoe
asegundaincluiaorganizaçõesquetrabalhamemváriostemasdecooperaçãocriadosno
processo de integração regional. No entanto, o primeiro tipo de organização poderia
causar um
“efeitode vazamento” (spillover), levando com o tempo a integração a outras
áreasademaisdainicialmentecriada.
É de conhecimento que a maioria dos processos atuais de integração tem
focalizadoprincipalmenteaáreaeconômicaecomercial.Paramuitosaintegraçãopolítica
é uma conseqüência da integração econômica; no entanto, se
considera que o tema
econômicodeveserestimuladoepromovidocomocomponenteessencial,masnãoúnico,
emumaintegraçãomaisamplaegeral.
1.2.3. Acooperaçãofuncional
À medida que as relações de interdependência entre Estados, junto com suas
realidades domésticas, se fizeram mais complexas, cresceu a demanda por serviços
específicos oriundos especialmente de organizações internacionais. Estas deviam
contribuiràorganizaçãodomundoemtemposdepaz.Assim,asprimeirasorganizações
que surgiram
para responder a esta necessidade tinham objetivos imediatos e práticos ,
podendo ser mencionada a União Telegráfica Internacional de 1865 ou a União Postal
Universal, criada em 1874; ademais a cooperação funcional teve um importante
desempenho na Liga das Nações. Estas organizações foram elementos relevantes para
possibilitar a cooperação e para
a coordenação de políticas e práticas, por meio da
formulaçãodepadrõesdecomportamento(HerzeHoffmann,2004).
Para Mônica Herz e Andrea Hoffmann (2004) a cooperação funcional se refere a
uma forma de cooperação em uma área temática específica, que pode ter amplitude
38
mundial ou regional. Geralmente a cooperação funcional trata de assuntos sociais e
econômicos.
Diferentes formas de institucionalização podem ser encontradas para ativar a
cooperação, no caso da cooperação funcional, as organizações funcionais representam o
grau mais elevado de institucionalização. Nos documentos de sua criação normalmente
sãoincorporadaspartesondesefaz
referênciaaoutrostemaspossíveisdeação,ademais
desuaáreaespecíficadeatuação,ouseja,adespeitode terinformaçõesprecisassobresua
áreadetrabalho,ainter‐conectividadequenapráticaocorrecomdiversasáreastemáticas
dificulta uma delimitação rígida. Assim, uma organização deste tipo, com o passar
do
tempo, pode modificar suas atividades para as quais foi originalmente criada. Outra
característica desta classe de organizaçãoé que apesar de seucaráter mais técnico, pode
participardodiálogoedadiscussãopolíticaemseunúcleo(HerzeHoffmann,2004).
Estetipodeorganizaçõesproduznormasconsideradasdesoftlaw,
oquesignifica
que as normas produzidas não têm o caráter obrigatório; em outras palavras, essas
normas não têm conseqüências no âmbito jurídico, somente no político, portanto, no
direitointernacionalsoftlawconstituiumdireitonãoobrigatórioquenãopodeserusado
contra nenhum Estado. Não obstante, certas normas produzidas
em algumas
organizaçõesdealtoprestigioereconhecimento,podem eventualmenteserincorporadas
àslegislaçõesnacionais.
1.2.4. Regionalismoeintegraçãoregional
Os acordos regionais devem ser diferenciados das organizações regionais, por
exemplo, acordos regionais de integração econômica podemtero objetivo de criar áreas
de livre comércio, uniões aduaneiras, mercados
comuns ou unificação monetária; uma
organizaçãoregional podeincentivar acelebraçãode estes acordosou estespodemsera
causa da origem de uma nova organização. Segundo Herz e Hoffmann (2004), as
organizações regionais de integração, as organizações funcionais e os acordos de
integraçãoeconômica históricamentepodem surgirconcomitantemente;a este
fenômeno
39
algunsdenominamcomo“regionalismo”.Otermoenvolveestesresultadosinstitucionais
nocontextodeumaregiãogeográficaespecífica.
Ofenômenodoregionalismoestáassociadoadoisperíodoshistóricosconhecidos
como primeira e segunda onda de regionalismo. A origem da primeira onda foi
identificada nos anos próximos da segunda pós‐guerra, estendendo‐se
com muita força
até a década dos anos 70, no entanto, inclui também acordos e organizações criadas até
iniciodos anos80.NaAmérica osacordos e organizaçõesrepresentativas destaprimeira
onda são as seguintes: Tratado Inter‐americano de Defesa (TIAR ou Pacto do Rio) em
1942; Organização dos Estados
Americanos (OEA) em 1948; Mercado Comum Centro‐
americano em 1960; Associação Latino‐americana de Livre Comércio (ALALC) em 1960;
Pacto Andino em 1969; Comunidade Caribenha em 1973; Sistema Econômico Latino‐
americano (SELA) em 1975; Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) em 1978;
Associação Latino‐americana de Integração (ALADI) em 1980. Em Europa:
Organização
Européia de Cooperação Econômica em 1948, renomeada como Organização para a
CooperaçãoeoDesenvolvimentoEconômico(OCDE)em1960;UniãoOcidentalem1948,
renomeadacomoUniãodeEuropaOcidental(WEU,siglasemingles)em1955;Conselho
deEuropa(CdE)em1949;OrganizaçãodoTratadodoAtlânticoNorte(OTAN)em
1949;
Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA) em 1952; Comunidade Econômica
Européia (CEE) em 1958; Comunidade Européia de Energia Atômica (EURATOM) em
1958; Pacto de Varsóvia em 1955 e a Organização para a Segurança e a Cooperação em
Europa(OSCE)em1975;entreoutras(HerzeHoffmann,2004).
Como
indicamHerze Hoffmann(2004),aprimeiraondaderegionalismonotema
da segurança foi fortemente influenciada pela estratégia promovida pelos Estados
Unidos. A criação de organismos como a Organização do Tratado do Atlântico Norte
(OTAN)foramalentadasporestepaísparaconterocomunismo.Jánocampoeconômico,
a
primeira onda foi conhecida como de “regionalismo fechado”, porque foi originado
como uma estratégia de desenvolvimento econômico frente à percepção de que os
regimeseconômicosinternacionais,principalmenteoAcordoGeraldeTarifaseComércio
(GATT, em inglês: General Agreement on Tariffs and Trade) não respondiam a essa
necessidade. Para as autoras
a idéia principal deste regionalismo fechado era que os
países mais atrasados não podiam competir em iguais condições com os mais
40
desenvolvidos, sendo necessários incentivos especiais para impulsionar sua
industrialização. Assim, buscava‐se o protecionismo em nível regional confrontando o
regime de comércio promovido pelo GATT. Esta postura foi especialmente defendida
pelas organizações funcionais da ONU, como a Conferencia das Nações Unidas sobre o
ComércioeDesenvolvimento(UNCTAD)eaComissãoEconômica
paraAméricaLatinae
o Caribe (CEPAL). A partir da metade da década de 1970 houve um enfraquecimento
deste regionalismo, devido à crise econômica global, motivada pelo fim do sistema de
Bretton Woods, a crise do petróleo e a divida do terceiro mundo. Em América Latina a
estratégia de substituição
de importações foi apartada e o regionalismo ficou imer so em
umsegundoplano.
Nofimda década de 1980,comoencerramento da Guerra Fria,anovarealidade
criada pela aceleração do processo de globalização e a recuperação econômica global,
estimulou a tendência ao aumento das articulações entre Estados, assim,dentro
de uma
lógica de cooperação internacional, a integração regional retomou certa força em todo o
continente americano, dando origem à segunda onda do regionalismo. Nesta onda se
criaram novas organizações e acordos e alguns já existentes foram modificados ou
vitalizados, por exemplo, em América: Acordo de Livre Comércio de América
do Norte
(NAFTA) em 1989; Sistema de Integração Centro‐americano (SICA) em 1991; Mercado
Comum do Cone Sul (Mercosul) em 1991; Associação de Estados do Caribe (AEC) em
1994;ComunidadeAndina(CAN)em1997.EmEuropa:AssembléiadoBáltico,em1991;
ConselhodosEstadosdoBáltico,em1992;ÁreaEconômicaEuropéia,
em1992;e,aUnião
Européia(UE)em1992(HerzeHoffmann,2004;MarianoeMariano,2005).
Na segunda onda, na área da segurança, as organizações regionais foram
reforçadas e consideradas como complementares aos esforços em nível multilateral
universal, existindo também uma mudança no conceito de segurança que trataria
atualmente
temascomoademocracia,omeioambienteeosdireitoshumanos,ampliando
desta forma, o espaço de atuação dessas organizações. No aspecto econômico, ocorreu
motivaçãoparaaprocurademelhorinserçãonaeconomiamundialdentro docontextodo
processo de globalização econômica, pelo qual passou‐se a conhecer a esta onda
como
“regionalismo aberto”. Isto se refere ao fato dos processos regionais de integração
econômica passaram a ser considerados por alguns, como etapas para a liberalização
41
multilateral e não como fim em si mesmo, portanto como complementaresaoregime de
comérciopromovidopeloGATT,eagorapelaOrganizaçãoMundialdoComércio(OMC).
Assim,os blocosregionaispromoveriamaliberação,nãosomenteemnívelintra‐regional,
mas também inter‐regional. Igualmente, Estados Unidos, tem sido um dos principais
impulsionadores deste novo regionalismo econômico ao propor, por exemplo, a criação
doTratado de LivreComércio de Américado Norte (TLCAN), conhecidotambémcomo
NAFTA (North American Free Trade Agreement); APEC (Ásia‐Pacific Economic Cooperation),
Cooperação Econômica da Ásia‐Pacífico; e a Área de Livre Comércio das Américas
(ALCA) (Herz e Hoffmann, 2004).Paraoutros,osprocessosregionais e sub‐regionais de
integração de integração em América Latina, seriam a única possibilidade dos países
incluírem‐se em um mundo globalizado com um mínimo de competitividade por uma
parte,eparaalcançarosobjetivosnacionaisdedesenvolvimentoporoutra.
Podem
serencontradasalgumas diferençasentreestasondasderegionalismo,que
vão desde o contexto internacional no qual se desenvolveram até suas motivações e
objetivos. Na década de1960 os processos de integração regional que estavam inseridos
dentro da primeira onda de region alismo, foram marcados pelo otimismo em relação à
sua
efetividadecomomecanismosdecontroledeconflitosesuacapacidadedeestimular
aintegraçãoeconômica(MarianoeMariano,2005).
Asegundaondatemcaracterísticasdiferentes.Ofimda GuerraFriaparamuitosé
um elemento central que incitou os novos processos de integração, porque o fim da
bipolaridade e a suposta
descentralização do sistema conduziram a um aparente
assentamentodeumsistemamultipolarnoqualosacordosregionaisencontrariamespaço
para proliferar. Esta suposição inicial do passo da bipolaridade à polaridade múltipla
resultou equivocada; de fato, o que ocorreu foi um trânsito da bipolaridade à
unipolaridade,apesardosesforçosdediversos
paísesegruposde paísesemconstituir‐se,
porsuavez,empólosmundiais. Detodasasmaneiras,estefenômenotemincentivadoa
denominada “geopolítica de blocos”, estimulando assim os processos de integração. Ao
mesmotempo,aglobalizaçãoprovocouumsentimentodevulnerabilidadeporpartedos
Estados considerados em vias de
desenvolvimento, poristo, ao fazer partede processos
regionais ou de qualquer tipo de cooperação internacional,daria uma idéia de não estar
isoladosnosistema. Osprocessosdeintegração e as organizaçõescriadasnesta segunda
42
onda,nãoconstruiriamumanovaordeminternacional,aocontrário,adequaram‐seaesta
onda e não necessariamente significou um elemento que melhorou o desempenho dos
paísesdentrodosistema,comoéocasodaAméricaLatina(MarianoeMariano,2005).
43
2. NOVOSTEMPOSDEINTEGRAÇÃODAAMÉRICADOSUL:DA
COMUNIDADESUL‐AMERICANADENAÇÕESÀUNIÃODENAÇÕESSUL‐
AMERICANAS,UNASUL
A integração de América Latina, em especial da América do Sul, reflete um
processoqueenfrentaconstantementevelhosdilemasenovosdesafios.Nomaiselevado
dosideais,se encontra a figura de SimonBolívar cujosonhofoi sempre a união sólida e
permanente das nações latino‐americanas e caribenhas. Por
isto os atores da integração
sul‐americana nãoenfrentam um novo desafio,estetem sidoum sonho persistentee,de
uma ou de outra forma, está presente na agenda dos países, porém sem conseguir
consolidar‐se definitivamente devido aos obstáculos e interesses internos e externos das
nações.Semdúvida,muitosestão
deacordoqueaintegraçãodaAméricadoSul,alémde
umsonhotemseconvertidoemumaimperiosanecessidade.Váriossãoosmotivosdesta
necessidade, para mencionar alguns, Briceño e Reyes (2006), apontam que a tendência
mostraquea qualidadedainserção dasexportações deAméricaLatina edo
Caribe,tem
sidodominadasempreporprodutosaltamentesensíveisede poucovaloragregado,por
issoavulnerabilidadeeconômicainternacionalsempreéalta.
DesdeaAssociaçãoLatino‐americanade LivreComércio(ALALC),adiversidade
de interesses e preferências entre os diversos atores nos países da região têm sido os
elementos que
mais têmdetido o progresso dasiniciativas de integração, pelo que estes
interesses e preferências internos dos países sul‐americanos são uma variável
fundamental para compreender a evolução da integração regional. Politicamente,
AméricaLatinaapresentaumarealidadeconvulsionadaeinstável.Nestemacrocontexto
se encontra a América do Sul, uma
região que tem experimentado profundas
transformações nos últimos anos. Para Briseño e Gorodeckas (2006) o cenário de
mudançassecaracteriza peloaparecimentodenovoslideresqueretomando comforçao
discursoda integraçãoe comnovas políticasestãosacudindoasestruturaseconômicas e
políticas dos países sul‐americanos, entre eles podem
ser mencionados: Nestor Kirchner
naArgentina,EvoMoralesnaBolívia,LuizInácioLuladaSilvanoBrasileHugoCh ávez
naVenezuela.ElestêmsemostradoopostosàhegemoniatradicionaldosEstadosUnidos
44
naregiãoetêmpromovidopadrõesderelacionamentoexternocommaiorindependência.
Poristo,oconsensoempolíticaseconômicasde totalorientaçãodemercadoquemanteve
a região durante a década de 1990, defendidas e auspiciadas por Estados Unidos e por
váriosorganismosmultilateraisfinanceiros,comooBancoMundialeo
FundoMonetário
Internacional,paramuitosnãosãomaisqueumalembrança.
Estenovocenáriodeterminounovasposturasdos paísesdaregiãofrenteàÁreade
Livre Comércio das Américas (ALCA), proposta liderada pelos Estados Unidos. Brasil e
Venezuela foram os principais opositores a esta iniciativa, somando‐se seguidamente os
sócios
do Mercosul. No entanto, países como Colômbia, Peru e, inicialmente, Equador,
eram da idéia de manter estreitas relações com Estados Unidos. Não obstante ante o
fracassodaALCA,estepaísoptoupornegociaçõesbilateraisdetratadosdelivrecomércio
(TLCs).ComomencionaBriseñoeGorodeckas(2006),istoinfluencioumuitonavitalidade
das iniciativas regionais de integração, especialmente da Comunidade Andina (CAN), a
qual sofreu um duro golpe devido à saída da Venezuela em abril de 2006, país que foi
opositordasnegociaçõesbilateraisdeTLCsentreossóciosda CANeosEstadosUnidos.
Adicionalmente, Venezuela com sua política de aproximação
como sócia do Mercosul,
defende suapropostadaAlternativa Bolivariana paraAmérica (ALBA),mesmo que não
tenha conseguido um claro respaldo dos governosda América do Sul. Por outro lado, o
Mercosul não apresenta uma estrutura sólida entre seus membros, havendo gerad o
alguns conflitos e constantes críticas dos sócios menores devido
à desigualdade dos
benefícios do processo de integração comercial, ou problemas como o conflito entre
Uruguai e Argentina pela instalação de indústrias de papel, o que gerou uma demanda
quefoilevadaatéaCorteInternacionaldeJustiça.
Adicionalmente pode‐se mencionar outra série de conflitos em toda América do
Sul,comoostemasdogásnatural entrea Bolíviae oBrasil, asfumigaçõescomglifosato
para erradicar as plantações ilegais de coca como parte do Plano Colômbia na fronteira
entreColômbia eEquador, entreoutros. Emgeral,severifica umagrande assimetrianas
relaçõesdaregião,caracterizadapeladesarticulação
dosprincipaisatoresnoprocessode
integração–osEstadose seusgovernos.Istorepresenta umamínimapartedocomplexo
cenário da integração da América do Sul, pois também são outros os problemas que
batem dia‐dia às portas da região, sendo a crise social e a existência de interesses
45
contraditórios no interior dos países, o que mais afeta negativamente o progresso da
integraçãosul‐americana.
Neste contexto foi que o Brasil liderou a proposta de criar a Comunidade Sul‐
americanadeNações,aqualpropôsestabelecerumespaço deintegraçãoeconômicaede
cooperação política funcional, sob a convergência da
CAN e o Mercosul, junto ao Chile,
GuianaeSuriname.
O presente capítulo pretende descrever o contexto e a forma de constituição e
evolução da Comunidade Sul‐americana de Nações (CSN), até chegar à proposta de
criaçãodaatualUniãodeNaçõesSul‐americanas(UNASUL).Emoutraspalavras,apartir
deste cenário fragmentado, ambíguo e difícil, será analisado o processo denominado
“novo regionalismo sul‐americano”, que tentou sua consolidação mediante a criação da
ComunidadeSul‐americanadeNaçõesesemmaioresexplicações,nomeiodeincertezas,
agora continua com a denominação: União de Nações Sul‐americanas, iniciativa que
espera iluminar o
objet ivo da integração, tão procurado historicamente nesta região
latino‐americana.
Antesdecontinuar,deve‐seindicarquenapresentedissertação,quandosefalade
América do Sul, ouSul‐América, se usa semprea expressão “sul‐americano(a)”; quando
se fala da CAN, Me rcosul, OTCA, se usa “sub‐região” ou “sub‐
regional”, deixando os
termos“região”ou“regional”parareferir‐seàAméricaLatina.
2.1. AComunidadeSul‐americanadeNaçõeseonovoregionalismoda América
Nadécadade noventaaidéiade construir um novo regionalismona América do
Sul, teve como base fundamental a aproximação comercial entre a Comunidade
Andina
de Nações e o Mercosul, para tentar estabelecer uma Área de Livre Comércio Sul‐
americana(ALCSA), noentanto,ao finaldessadécada seproduziramdiversascrisesem
vários países sul‐americanos o que provocou a paralisação dos processos de integração
(Briseño,2006).
Emsetembrode 2000,oPresidentedo
Brasil,FernandoHenriqueCardoso,coma
idéia de relançar a estratégia brasileira de integração, convocou em Brasília a todos os
46
PresidentesdaAméricadoSul,paraumareuniãoquepretendiadiscutirtemasrelevantes
paraaregião,comoapaz,ademocracia,ocomercio,ainfra‐estruturaeaintegraçãofísica,
a luta contra o tráfico de drogas ilícitas e o conhecimento, a informação e a tecnologia.
Assim, o encontro serviu não
somente para tratar de assuntos puramente comerciais ou
econômicos, mas também foi proposta uma ampla agenda de trabalho para avançar na
integração sul‐americana, com a participação deChile, Suriname e Guiana, ademaisdos
membrosdaCANedoMercosul.SurinameeGuianasãopaísestradicionalmenteisolados
na região e
historicamente mais próximos aos países do Caribe, sendo que sua relação
maispróximacomAméricadoSultemorigemnofatodequesãosignatáriosdoTratado
deCooperaçãoAmazônica(Briseño,2006).
Segundo José Briseño (2006), o Presidente Cardoso pretendia posicionar uma
agenda sul‐americana à agenda da ALCA, por isto,
a proposta brasileira que incluía a
discussãodetemasdecomércioregional,ademaispretendiadesenvolverumnovoespaço
regional de discussão da integração para analisar outros assuntos considerados também
importantesparaAméricadoSul.
No item Número 1 do Comunicado de Brasília, em 01 de setembro de 2000,
documentofinal
destaPrimeiraCúpulaSul‐americanadePresidentes,salienta‐sequeeste
evento“históricoepioneiro”representou“umimportanteestímuloparaaorganizaçãoda
nossaconvivêncianoespaçocomumsul‐americano”,comocompromissodossignatários
para seguir apoiando “a configuração de uma área singular de democracia, paz,
cooperaçãosolidária,integraçãoe
desenvolvimentoeconômicoesocial”.Poroutrolado,o
itemNúmero8reafirma“ocompromissocomaintegraçãoemAméricaLatinaeoCaribe,
meta política externa, que está incorporada à própria identidade nacional dos países da
região”, salientando que “o reforço do acordo sul‐americano em temas específicos de
interesse
comumseráuma contribuiçãoconstrutivapara o compromisso comos id eaise
princípiosquetemorientadoseuprocessodeintegração”.
Não obstante, o comércio continuava sendo um pilar significativo e a Área de
Livre Comé rcio Sul‐americana (ALCSA), permanecendo como elemento base para a
construção da unidade sul‐americana. Por isto,
no comunicado de Brasília se acordou
entreosChefesdeEstadodoMercosuledaCAN,“iniciarnegociaçõesparaestabelecerno
47
prazomaisbrevepossíveleantes dejaneirode2002,umazonadelivrecomércio”,entre
estasiniciativasdeintegração(itemNúmero31doComunicadodeBrasília).
Em Brasília foram adotadas quatro decisões importantes: a) construir para o ano
2002umsistema sul‐americano decooperaçãoeconômicaepolíticaentreseus
membros,
que fundamentalmente significava a criação de uma zona de livre comércio; b) elaborar
num prazo de 10 anos um Plano de Ação para a Iniciativa para Integração da Infra‐
estruturaSul‐americana(IIRSA); c) fazerdademocracia um instrumento necessáriopara
ser parte do sistema; d) desenvolver ações para
lutar contra o crime organizado,
particularmenteonarcotráfico(Bris e ño, 2006).
OsPresidentesdaAméricadoSulparticiparamdasegundareuniãode26a27de
julho de 2002, em Guayaquil, Equador. No “Consenso de Guayaquil sobre Integraci ón,
Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo”, ratificaram a “vontade de continuar
impulsionandoações
decoordenaçãoecooperação,visandoàconformaçãodeumespaço
comum sul‐americano” e reafirmaram os assuntos discutidos em Brasília. O principal
avançodemonstradonestareunião foi a importância e apoio brindados à Iniciativa para
Integração da Infra‐estrutura Sul‐americana (IIRSA). Assim foi fixado um compromisso
de “fortalecimentoda
infra‐estrutura regional, como fator essencial para a integração do
espaçoeconômicodaAméricadoSuleodesenvolvimentodeseuspaíses”(itemNúmero
6doConsensodeGuayaquilsobreIntegración,SeguridadeInfraestructuraparaelDesarrollo).A
inter‐relação entre infra‐estrutura e desenvolvimento deveria seguir a análise de
cinco
princípios básicos: a) perspectiva geo‐econômica; b) sustentabilidade social; c) eficiência
econômica;d)sustentabilidadeambiental;e)desenvolvimentoinstitucio nal.
Depoisde váriasdatasestabelecidasedescumpridas edeumanegociaçãolentae
difícil, devido a diversos interesses existentes e fortes crises políticas e econômicas, em
algunspaísessul‐americanos,emdezembro
de2003,foiassinadooacordocomercialentre
o Mercosul e a CAN, sendo registrado na ALADI como “Acordo de Complementação
Econômica (ACE) n
º
59”. Segundo RitaGiacalone (2006), a idéia de incentivar a zonade
livre comércio entre a CAN e o Mercosul, estava inicialmente ligada ao objetivo de criar
um mercado alternativo ao Tratado de Livre Comércio de América do Norte (TLCAN),
pelosefeitos negativosqueestetinhaespecialmentesobreasexportações
demanufaturas
do Brasil aos Estados Unidos e nas exportações agrícolas do Brasil e Argentina para o
48
México.ÉinteressanteapontarquenanegociaçãodoACE59,nenhumadestasiniciativas
sub‐regionaisatuoucomouniãoaduaneira,porexemplo,oMercosulnãoparticipoucomo
ator unitário, pois já existiam acordos bilaterais entre Uruguai e Paraguai e alguns dos
países andinos. Comose pode observar, não foi definitivamente alcançada uma
zona de
livre comércio entre a CAN e o Mercosul, porque não conseguiram ser substituídas as
preferênciasdastarifasbilaterais.Naprática,ocomércioentreosdoisgruposcontinuava
regido por vários acordos: o ACE 36 entre o Mercosul e Bolívia; O ACE 58 entre o
Mercosul e o Peru;
o ACE 59 entre o Me rcosul e a Colômbia, o Equador e a Venezuela
(Giacalone,2006).
Um ano depois de encerradas estas negociações, em 08 de dezembro de 2004, na
Terceira Reunião Presidencial Sul‐americana, realizada no Peru, os Chefes de Estado
estabeleceram a Comunidade Sul‐americana de Nações (CSN), ratificando
assim a
vontade de integração sul‐americana destes últimos anos, manifestada em Brasília e
Guayaquil. A CSN tem nas Declaración de Cusco e Ayacucho, seus documentos de
fundação.Nestasdeclarações,comoécaracterísticadetodososencontros,define‐secomo
fundamental para a integração, a história compartilhada da região latino‐
americana,
sendo que, a construção desta nova comunidade sebeneficiaria das potencialidades não
aproveitadas para, desta maneira, utilizar melhor as capacidades regionaise fortalecer o
poderdenegociaçãoe projeção internacional. Ademais, na primeira parte da Declaración
de Cusco, se expõe que a CSN tem como base a consolidação de
“uma identidade sul‐
americanacompartilhadae valores comuns, tais como: a democracia,a solidariedade, os
direitos humanos, a liberdade, a justiça social, o respeito à integridade territorial, à
diversidade, à não discriminação, bem como, a afirmação da autonomia, a igualdade
soberanadosEstadoseasoluçãopacíficadascontrovérsias”.
O novo
projeto de integração propunha desta forma o desenvolvimento de um
espaço integrado, não somente no plano econômico, mas também no político, social e
ambiental e na infra‐estrutura, para desta maneira, fortalecer “a identidade própria da
AméricadoSul”econtribuir,“apartirdeumaperspectivasub‐regionaleem
articulação
comoutrasexperiênciasdeintegração regional, aofortalecimentoda América Latina e o
Caribe, dando‐lhe maior peso e representação nos foros internacionais” (Declaración de
Cusco).
49
Para alcançar a integração do espaço sul‐americano propunha‐se o
desenvolvimentoeaprimoramentodeseisprocessos:1)oacordoecoordenaçãopolíticae
diplomática; 2) O aprofundamento da convergência entre o Mercosul, a Comunidade
AndinaeoChile,pormeiodoaperfeiçoamentodazonadelivrecomércioqueteriacomo
baseo ACE59,podendo‐sesomaraesteprocessoosgovernosdeSurinameeGuiana;3)a
integração física, energética e de comunicações; 4) a harmonização de políticas que
promovamodesenvolvimentoruraleagro‐alimentar;5)atransferênciadetecnologiaede
cooperação horizontal em todos os âmbitos
da ciência, educação e cultura e; 6) uma
crescenteintegraçãoentreasempresaseasociedadecivilnadinâmicadaintegração.
Finalmente, ficou claro que a Comunidade Sul‐americana de Nações, procurava
evitar a duplicidade e superposição de esforços, para isto a ação conjunta se
implementaria, progres s ivamente, na base da institucionalidade
já existente na região e
sua convergência, evitando também, novos gastos financeiros para os países. Para isto
foram convocados à cooperação os membros da CAN e do Mercosul, por serem as
principaisiniciativasdeintegraçãoregional,ademaisdeoutrosesquemasdecooperaçãoe
integraçãosub‐regional,comoaALADI,a
OTCA,oSELA,aCEPAL,entreoutros.
Em30desetembrode2005,serealizouumanovareuniãopresidencialemBrasília,
a qual foi denominada como a “Primeira Reunião de Chefes de Estado da Comunidade
Sul‐americana de Nações”. Na declaração presidencial deste encontro se afirma que a
essênciadaCSN
éoentendimentopolíticoeaintegraçãoeconômicaesocialdospovosde
AméricadoSul,confirmandotambémqueauniã o sul‐americanaresultarádaassociação
recíproca dos Estados partes da CAN edo Mercosul,assim comoa associaçãodo Chile,
Guiana e Suriname. No campo econômico, o propósito continuava
sendo o
estabelecimento de uma zona de livre comércio sul‐americana, e a Secretaria Geral da
ALADI, em coordenação com a Secretaria Técnica do Mercosul e a Secretaria Geral do
CAN seriam as encarregadas de prepararuma proposta enquadrada na resolução 59 do
Conselho de Ministros da ALADI, em relação à
convergência CAN‐Mercosul e outros
acordoscomerciaisdaregião.
Em relação à organização da CSN, foi reafirmada sua constituição com a base
institucional existente, estabelecendo a coordenação entre as Chancelarias com o apoio
dos organismos de integração. As reuniões anuais de Chefes de Estado constituíram a
50
máxima instância política da CSN. No entanto, nesta reunião foi criada a Secretaria Pro
Tempore que seria exercida anualmente e de maneira rotativa por cada um dos Países
Membros,sendo paraoBrasiloprimeiro exercícionestecargo.Foicriada, também,uma
“Troika”
28
queestariaconstituídapelopaíssededareuniãodePresidentesepelospaíses
queorganizaramasreuniõestantodoanoanteriorcomodoanoseguinte;a“Troika”teria
comoobjetivoapoiarasatividadesdaSecretariaProTempore.
O principal resultado desta reunião foi o estabelecimento de uma agenda
prioritáriapara
consolidaresteprocessodeintegração.Areferidaagendaconcentrar‐se‐ia
emoitoáreas,encarregando‐seàsinstituiçõesregionaisaapresentaçãodepropostaspara
o desenvolvimento de planos específicos de trabalho para cada uma delas. As áreas em
açãopropostasforam:odiálogopolítico;aintegraçãofísica;omeio‐ambiente;a
integração
energética; os mecanismos financeiros sul‐americanos; as assimetrias; a promoção da
coesãosocial,dainclusãosocialedajustiçasocial;eastelecomunicações.
Em 09 de dezembro de 2006, dois anos depois da declaração do Cusco, onde foi
conformada a Comunidade Sul‐americana de Nações e um ano depois
da aprovação da
agenda prioritária de Brasília, foi realizada a Segunda Reunião da Comunidade Sul‐
americana de Nações, em Cochabamba, Bolívia. A declaração de Cochabamba foi um
grande passo no processo de integração da América do Sul, comoconsta no documento
final da reunião, cujo título é: “Colocando la Piedra
Fundamental para una Unión
Sudamericana”.Esteinstrumento,diferente,emessência,dosanteriores,pelaprimeiravez
propõe base s mais claras sobre as quais se construiria a integração da América do Sul.
Está estruturada de quatro partes: a primeira propõe que o processo de integração sul‐
americano seguiria “um novo modelo de
integração para o século XXI”; a segunda se
refereaosprincípiosdaintegraçãosul‐americana;aterceiraapresentaaspremissasparaa
construção da integração; e, finalmente, na quarta parte se estabelecem os objetivos da
integração.Ademais,nodocumentoapresenta‐seo“PlanEstratégi coparalaProfundización
delaIntegración
Sudamericana”.Esteplanejamentoconstadecincopartesfundamentais:a)
fortalecimentodainstitucionalidadedaComunidadeSul‐a m ericanadeNações;b)diálogo
político; c) diálogo externo; d) coordenação com a OMC e as instituições financeiras
multilaterais;e)parlamentos.
28
SegundooDiccionariodelaRealAcademiaEspañola,apalavra “Troika”,deorigemrussa, éusadanoâmbito
políticoparadefinirà“equipedirigenteoucomlaboresderepresentaçãointegradaportrêsmembros”.
51
O primeiro ponto necessita especial atenção, pois nesta reunião confirma‐se
novamente a proposta original da criação da CSN de evitar a duplicidade de esforços e
novos gastos aos governos, sem criar novas estruturas burocráticas. Desta forma a
ComunidadeSul‐americanadeNaçõescontariacomaseguintefundamentação:
• ReuniõesanuaisdeChefesdeEstadoedeGoverno;
• ReuniõessemestraisdeChanceleres;
• Reuniõesministeriaissetoriais;
• ComissãodeAltosFuncionários;
• SecretariaProTempore.
Noentanto,esteplanoestratégiconãoexplicadeformaclaraasdiferentesfunções
de cada uma das instâncias, com exceção da Comissão de Altos Funcionários, a qual
recebe grande atenção, pois esta seria a encarregada de assegurar no plano executivo, a
implementação das decisões presidenciais e ministeriais,
e a coordenação das iniciativas
existentes.
Neste ponto, é importante analisar um documento elaborado pela Comisión
Estratégica de Reflexión que foi criada em uma reunião extraordinária em Montevidéu,
Uruguai, em dezembro de 2005, da qual participaram os representantes pessoais dos
Presidentes. O documento foi submetido à consideração da Segunda Reunião
de Chefes
deEstado,realizadaemCochabamba;noentanto,a DeclaracióndeCochabambacontempla
algunselementosdestedocumentodaComissão,masboapartedomesmonãofoilevada
em consideração. Porém, este texto é relevante atualmente principalmente por duas
propostas,queanteriormentepassaramdespercebidas,equetêm grandeimportância no
debate
da integração sul‐americana atual. A primeira se refere à estrutura funcional da
ComunidadeSul‐americanade Nações, propondo queéimprescindível caminharparao
fortalecimento instituci onal, muito além das reuniões presidenciais, ministeriais e
setoriais.
Assim, para conseguir a efetiva coordenação da Comunidade é necessário a
criação de instâncias orgânicas
que garantam o planejamento, a implementação e a
continuidade dos projetos e das iniciativas regionais. Desta forma, propõe‐se um nível
52
estratégico de decisão, representado pela Reunião de Chefes de Estado; um nível
coordenador,representadopelaReuniãodosChancelereseumníveloperativofuncional,
representado por uma Comissão de Coordenação da qual participam representantes de
todos os países da região, junto com os Secretários do Mercosul e da CAN e
representantes da
ALADI e do CARICOM, esta Comissão seria a encarregada da
Secretaria Permanente da Comunidade, com uma estrutura reduzida ; finalmente, foi
apresentada a necessidade de criar Grupos de Trabalho permanentes, coordenados por
encarregados de alto nível, inicialmente para tratar temas de infra‐estrutura, integração
energéticaepolíticassociais,eumgrupo
detrabalhoadhocparaestudodepropostasde
mecanismos financeiros (ver figura 2). A segunda proposta indicava que “deve‐se
considerar a necessidade de negociação de um Tratado Funcional e Constitutivo da
Comunidade Sul‐americana de Nações, que ofereça uma nova densidade jurídica à
iniciativaequeaponteàcriação
deumaUniãodeNaçõesSul‐americanas(UNASUL)”.
Social Energia Infra-estrutura Financiamento
Fonte: Documento final de la Comisión Estratégica de Reflexión
(2006).
Elaborado por: Andrés Piedra Calderón.
Grupos de Trabalho por
Á
reas de Ação
Projetos Estruturais
REUNI
Ã
O DE CHANCELERES
Nível Operativo Funcional
COMISS
Ã
O DE COORDENAÇ
Ã
O
Secretaria Permanente
Figura 2: Estrutura funcional proposta para a CSN
Nível Estratégico de Decisão
REUNI
Ã
O DE CHEFES DE ESTADO
Nível Coordenado
r
Com a Reunião de Cochabamba poder‐se‐ia afirmar que termina uma etapa do
processodeintegraçãosul‐americano,caracterizadoporumnúmerovariadodepropostas
ea falta deconcretização dasmesmas.Noentanto,as idéiasanteriormentemanifestadas
sobre o documento elaborado pela Comisión Estratégica de Reflexión, que
não seriam
levadas em consideração, paradoxalmente começariam a ser importantes no ir e vir da
integraçãoemudariatotalmenteavisãosobreoprocessoeorumodaintegração.Assim,
53
em 16 de abril de 2007, na Primeira Reunião Energética Sul‐americana, realizada na Ilha
Margarita, Venezuela, foi decidido mudar o nome da Comunidade Sul‐americana de
NaçõesedenominaraoesforçodeintegraçãodaAméricadoSulcomo“UniãodeNações
Sul‐americanas” (UNASUL), propondo tambéma criaçãodeuma
Secretaria Permanente
emQuito,Equador.
Comistoadiciona‐seumnovoelementoque,paramuitos,escureceumaisaindao
caminho da integração, dificultando a visualização e o entendimento das metas da
integração da América do Sul e dos verdadeiros objetivos de uma integração, que até o
momento tem sido só
um cenário de encontros e discursos de figuras políticas dos
diferentesgovernos.
2.2. UNASULeasincertezasdaintegraçãosul‐americana
Uma nova expectativa tem sido gerada no contexto da integração sul‐americana,
noentanto,nãosefaznecessáriorealizarumarigorosaanáliseparatentarentenderoque
na Ilha
Margarita foidecidido, já que a Declaração Política dos Presidentes mostra mais
dúvidas que medidas concretas. Por exemplo, segundo Eduardo Gudynas (2007), o
documentofinaldestareunião,nãoindicaclaramenteseoprogramadaComunidadeSul‐
americana de Nações chegará ao seu fim e será substituído pela União de Nações
Sul‐
americanas (UNASUL). Se este for o caso, o autor lembra que esta seria a terceira re‐
fundação do processo de integração nos últimos sete anos, nos quais o resultado mais
saliente foi o acordo na mudança no nome da iniciativa. O autor aponta ademais,que a
declaração de Venezuela não
oferece nenhuma contribuição conceitual à dinâmica da
mencionadaunião, nem indica quais sãoas implicações na convergência da CANcomo
Mercosul.ParaGudynaseparamuitooutrosautores,deve‐seconsideraranecessidadede
negociaçãodeumtratadodefundaçãoe constituiçãodaUniãodeNaçõesSul‐americanas,
que
ofereça uma nova estrutura jurídica à iniciativa. O tratado deve alcançar a todos os
estratos das sociedades para que a integração seja uma ação conjunta e uma meta para
todososhabitantesdaregião.
54
Com relação à UNASUR, segundo Cardona (2005), deve‐se lembrar que não
somentese tratadeum espaço paraapromoçãoregionalde livre comércio, mastrata‐se
de um projeto geo‐político de grande envergadura. Com doze membros, a consolidação
daUNASULrepresentariaoestabelecimentoeafirmaçãodoterceirobloco
econômicodo
mundo. Cabe mencionarque o processonãopodeseradmitido sem a presença ativado
Brasil,nãosópelaimportânciadoseugrandemercado,maspelaposiçãogeo‐estratégicae
políticanocenário mundial.CadapaísdaAméricadoSulpoderiaencontrarumbeneficio
desta União, a qual
poderia incrementar as vantagens comparativas individuais,
convertendo‐asemvantagenscompetitivas.
A construção desta União demandará tempo, paciência, recursos e visão
estratégica de longo prazo, de acordo com a opinião do Embaixador brasileiro Jorge
D’Escragnolle Taunay Filho (2007), quem apontaque em toda a história dos Presidentes
Sul‐americanossereuniram
apenasemseisoportunidadesetodaselasocorreramdepois
do ano 2000, o que demonstraria a vontade atual para encaminhar o processo de
integração,mostrandotambémqueéumtemaqueseencontranaagendadospaísessul‐
americanos. Finalmente, Taunay Filho lembra que a União Européia de igual maneira
passou altos e baixos no seu processo de consolidação e num momento determinado
exigiuoesforçodetodosemnomedofuturocomum.
A Comunidade Sul‐americana de Nações representava um projeto ambicioso e
uma boa oportunidade para todos seus integrantes, segundo Diego Cardona (2005). Os
acontecimentosnaReuniãodeVenezuela
mostramqueocaminhodaintegraçãonãoestá
isentodedificuldades; o desafioconsisteem saber enfrentar osobstáculosestruturaisao
longo prazo. Por isto Rojas (2007), disse que a UNASUL deverá constituir‐se em uma
iniciativaqueprecisade fortesinstânciasinstitucionaisedeumconjuntodeinstrumentos
e
mecanismos que lhe permitam dar respostas oportunas às exigências das diversas
realidades sul‐americanas. De igual forma, para assegurar o normal funcionamento da
UNASUL,o autorindicaqueavinculaçãocomosorganismosdeintegraçãoecooperação
sub‐regionais e regionais já existentes é vital, pois apesar de todos os contratempos,
a
CANeoMercosul,juntocomoutrasiniciativas decooperação,comooSELA,aOTCA,a
ALADI, de uma forma ou outra têm um acervo e experiência adquirida vital para a
construção do espaço comum sul‐americano, mesmo que o objetivo da integração ainda
55
não tenha sido alcançado, não se pode desconhecer todo o realizado no passado. Sem
dúvida, somente conhecendo as potencialidades do já existente, será possívelaproveitar
todaaforçacriadaaolongodemuitosanosporestasinstânciasregionaisparaconsolidar
o desejo de integração. Isto é necessário realizar, independente da criação
da Secretaria
Permanenteoudequalqueroutraestruturainstitucional.
Pelo exposto anteriormente, é necessário perguntar‐se: qual é o papel que
deveriam ter as iniciativas de cooperação sub‐regional, como a OTCA, dentro da
convergênciadaCANe oMercosul,para consolidaraintegraçãonaUNASUL?Qualé a
importância
deste tipo de organizações no processo conjunto de integração? Têm todas
estasorganizaçõessuficiente capacidadeparaconsolidaro processo de integração?Estes
assuntosserãoosfundamentosdaanálisepropostoparaaOTCAnosseguintescapítulos.
56
3. AOTCAEOCONTEXTOAMAZÔNICO
NestecapítulosedescreveeexaminaocontextoamazônicoondeatuaaOTCAese
estuda como foi criada e estabelecida esta Organização, sua maneira de atuar para
cumprir seus objetivos constitutivos e como enfrentar os desafios da integração da
AméricadoSul.
3.1. Adimensãoamazônica
Quando se
fala da Amazônia, particularmente nesta dissertação, se discute sobre
toda a região, que engloba outros termos como: Grande Amazônia, Amazônia
Continental, Pan‐Amazônia, Amazônia Internacional, Amazônia Sul‐americana ou
qualqueroutronomequefaçareferênciaàtotalidadedaregiãoamazônicaenãosomente
àssub‐regiões nacionais.Para Aragon(2002),este
procedimentosejustifica,pois sedeve
levar em conta que, ao analisar a Amazônia, esta não pertence a um só país, mas
representa uma região compartilhada por várias soberanias, desta forma é necessário
quebrar o mito da concepção errada, criada na idéia de que a Amazônia é somente
brasileira, por
isto a tendência dos vários estudos em nível internacional tem sido no
sentidodeinvestigaraAmazôniabrasileira,paraobterconclusõesgeraisdetodaaregião.
Poroutrolado,algumasdiscussõesestãocentradasnaformadedelimitaroquese
entende por Amazônia, não existindo uma única maneira de fazê‐lo.
Assim, para este
propósito devem considerar‐se alguns fatores, destacando‐se dois principais: primeiro,
por meio da extensão física da bacia hidrográfica e em segundo lugar, através de
consideraçõeslegais.Noprimeirocaso, segundo Aragon (2002),adelimitaçãoseria mais
simplesefácil,poisenglobariaasáreasdeinfluênciada
baciadorioAmazonasedeseus
afluentes, porém por este critério ficariam fora da Amazônia, a Guiana Francesa,
Suriname e Guiana, considerando que seus rios desembocam diretamente no Oceano
Atlântico. Conformeo segundo critério de delimitação um bom exemplo seria o caso do
57
Brasilesuadefiniçãode“AmazôniaLegal”
29
repartidaentrenoveEstados:Acre,Amapá,
Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima, Maranhão, Mato Grosso e Tocantins. Para fins
acadêmicos estes, e outros critérios, foram juntados. Desta maneira, nesta dissertação
entender‐se‐á por Amazônia a todas as áreas drenadas pelas bacias dos rios Amazonas,
Araguaia‐Tocantins, Orinoco, Essequibo e outros rios
menores. Adicionalmente, se
considera como critério legal de delimitação o que consta no Tratado de Cooperação
Amazônica(TCA),quenoseuArtigoSegundoserefereaestaregiãodaseguintemaneira:
O presente Tratado se aplicará nos territórios das Partes
Contratantes na Bacia Amazônica, assim como, também, em
qualquer território de uma Parte Contratante que, pelas suas
características geográficas, ecológicas ou econômicas,se considere
estreitamentevinculadoamesma(TCA, 1978).
Dentro desta concepção a Guiana Francesa apesar de ter territórios amazônicos,
nãoestáincluídanaanálisedaregião,pornãoserpartedotratado.Omapa1apresentaa
regiãoamazônicasemlevaremcontaocritériodoTCA.
Fonte: http://www.wrm.org.uy
Mapa 1: A Amazônia
29
Instituídaem1953nogovernodeGetúlioVargascomalei1.806quecriavaaSuperintendênciadoPlanode
Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), que tinha o objetivo de promover o desenvolvimento da
produçãoagropecuáriaeaintegraçãodaregiãoàeconomianacional.
58
A maior floresta tropical do planeta se encontra na região amazônica. As matas
tropicaisestãopresentesemÁfrica,ÁsiaeOceania,AméricadoSuleAméricaCentral.A
selvaamazônicarepresenta 90% dototal da superfície dos bosquestropicais na América
Latina, o que equivale aproximadamente a 7,5 milhões de km
2
, ou seja, mais da metade
deste ecossistema no mundo. A Amazônia ocupa mais de 40% da superfície total da
América do Sul e está presente em nove países: Bolívia, Brasil, Colômbia Equador,
Guiana, Guiana Francesa, Peru, Suriname e Venezuela. Brasil é o país com maior
superfície de florestas tropicais do
mundo, cerca de 5 milhões de km
2
de superfície total
correspondemaoespaçoamazônico,noentanto,Brasilétambémopaíscomonívelmais
altodedesmatamentoanívelmundial(Filho,2006;Fontaine,2006b).
Comosemostranatabela1,Brasilcobrequasedoisterçosdasuperfícieamazônica
(65,72%), seguidamente o Peru (12,60%), Bolívia (10,85%) e
Colômbia (5,35%). Por este
motivo territorial, Fontaine(2006b)apontaque os estudos da Amazôniageralmente tem
se concentrado na análise da região desde o Brasil, estabelecendo assim uma visão
analítica que produz duas dimensões separadas: uma estreitamente ligada a uma ótica
essencialmente brasileira e outra com uma perspectiva tanto andina como
de outros
países como: Guiana, Guiana Francesa e Suriname, considerada secundária na análise
internacional. Em relação a isto Fontaine (2006b, p.26), afirma que “a perspectiva dos
países andinos é crucial para a região, principalmente do ponto de vista estratégico de
seus recursos naturais e a importância relativa da Amazônia na
superfície do território
nacional”. De fato, o espaço amazônico representa aproximadamente 75% do território
totaldaBolíviaePeru,45%doterritórioequatorianoe36%daColômbia.
No que se refere à população, a Amazônia abriga a mais de 30 milhões de
habitantes. Só no Brasil existem mais de 21 milhões
de pessoas morando na região
–12%dapopulaçãonacional,quase70%dapopulaçãodaregião.Noentanto,Bolíviaéo
país que tem a maior proporção da população nacional habitando na Amazônia sendo
aproximadamente 33%dototal da sua população nacional, o que correspondea14%do
totalda
populaçãoamazônica.Osdadospopulacionaissãoapresentadosàcontinuaçãona
tabela2.
59
Países
Território total do
país em Km2 (a)
Área amazônica
no território
nacional em Km2
(b)
Porcentagem
da Amazônia
no território
nacional
(b)/(a)
Porcentagem
do território
amazônico
nacional na
Região
Amazônica
total
Bolívia
1.098.581
824.000 75,01%
10,85%
Brasil
8.511.965
4.988.939 58,61%
65,72%
Colômbia
1.138.914
406.000 35,65%
5,35%
Equado
r
270.600
123.000 45,45%
1,62%
Guiana
215.083
5.870 2,73%
0,08%
Guiana Francesa
91.000
91.000 100,00%
1,20%
Peru
1.285.215
956.751 74,44%
12,60%
Suriname 142.800
142.800 100,00%
1,88%
Venezuela 912.050
53.000 5,81%
0,70%
TOTAL
13.666.208 7.591.360
Fonte: Filho (2006).
Elaborado por: Andrés Piedra Calderón.
Tabela 1:
Á
rea amazônica nos territórios nacionais
Países População
Porcentagem
na re
g
ião
Bolívia
4.221.223
13,87%
Brasil
21.056.532
69,17%
Colômbia
643.147
2,11%
Equador
548.419
1,80%
Guiana
697.286
2,29%
Guiana Francesa
157.213
0,52%
Peru
1.380.583
4,54%
Suriname
450.200
1,48%
Venezuela
1.285.310
4,22%
TOTAL
30.439.913
Fonte: Filho (2006).
Elaborado por: Andrés Piedra Calderón.
Tabela 2: População amazônica
3.1.1. AocupaçãodaAmazônia
A Amazônia tem uma história muito antiga, no entanto, os principais
acontecimentos começaram a registrar‐se a partir da época da conquista Espanhola e
Portuguesa em América do Sul. Fontaine (2006b), aponta que aproximadamente 2.000
grupos étnicos formados por cerca de 7 milhões de
pessoas habitavam a região naquela
época. A colonização, como afirma o autor, teve um impacto profundo na vida desses
gruposindígenasquesubmeteu‐lhesadiversosgrausdeintegração,dependendodotipo
60
defronteiracolonizadora:escravista,missioneiraouextrativista.
30
Éimportanteconsiderar
que o termo “integração” utilizado pelo autor não reflete corretamente o grau e a
intensidade com que, em muitos casos, foram agredidas tantofísica como culturalmente
as comunidades existentes, retiradas de seus territórios originais, obrigadas a utilizar
modelos produtivos alheios não só parasua cultura, mas também ao
seu entorno– com
gravesimpactosambientais–,queprovocaramamarginalizaçãosocialeeconômica.
A integração administrativa da região amazônica e sua inserção nos mercados
nacionais e internacionais começaram a consolidar‐se na segunda metade do século XX,
istofoipossívelparticularmentegraçasàaberturadoseixosdecomunicaçãorodoviários
e
à exploração do petróleo e do gás natural. Filho (2006) afirma que foram os regimes
militares os responsáveis de consolidar a visão da Amazônia como uma mercancia a ser
explorada.Com isto,umnovorumotomouavidaamazônica,emespecialcomoimpulso
de grandes projetos de colonização, muito
ligados à agricultura, pecuária e exploração
petroleira, atividades que junto com a extração de madeira, aceleraram a degradação
ambiental. Por exemplo, segundo Fontaine (2006b), as leis de reforma agrária aprovadas
ao final da década dos anos 60, são também responsáveis pelo desmatamento, já que
obrigavam aos colonos a cortar árvores
em boa parte de seus novos terrenos, para
conseguirsualegalização.Ademais,comentaquecomadescobertadasprimeirasjazidas
de petróleo, ficou claro o interesse por esta região de grandes empresas transnacionais
européiase norte‐americanas,asquaissãotambémresponsáveisdacolonizaçãodeterras
queanteseraminacessíveis.
A
colonização e exploração dos recursos naturais da Amazônia foram atos
realizados sem planejamento algum, inicialmente pelos os regimes militares e depois
pelos governos denominados democráticos. Os novos colonos sofreram a ausência
técnica, a falta de capitais, a dificuldade para o acesso a serviços básicos e adequadas
meios de comunicação para
o comércio de seus produtos, o que se refletiu em baixos
rendimentosdascolheitas,eafaltademão‐de‐obrapara assegurarumritmodeprodução
sustentado,deixandoamuitosemumasituaçãodesubsistênciaeconômica.Istocausoua
30
Existemmuitas obrasquefalamdahistóriadaAmazônia,paramaisreferênciaspodemserconsultadasas
seguintes fontes: Fontaine, Guillaume. (2006). La globalización de la Amazonía: una perspectiva andina. Iconos,
RevistadeCiencias Sociales,n.25, mayo2006,pp.25‐36. FLACSO‐Ecuador.Filho, João. (2006). O livrodeouro
da
Amazônia.5.ed.RiodeJaneiro,Ediouro.
61
migração de colonos que abandonaram suas terras, dirigindo‐se aos centros urbanos,
provocando graves problemas sociais nas cidades amazônicas, como a delinqüência,
insalubridade, aumento da população, entre outros. Ademais, a movimentação da
população deixou as beiras dos rios para buscar assentamentos nas beiras das estradas.
Poroutrolado,abaixarentabilidade
daproduçãodelavourasalimentícias,deuinicioaos
cultivosilegaiscomoacoca,especialmentenaColômbia,BolíviaePeru(Fontaine,2006b;
Becker,2005).
Estes acontecimentos explicariam inicialmente o caos atual da região, cujas
conseqüências incluem não só o impacto ambiental, como também as deficitárias
condições de vida dos habitantes da
região, especialmente no meio rural, os
enfrentamentosentreaspopulaçõesindígenaseos colonos,somadosaoutrosproblemas
diversos que afligem à Amazônia em geral. Estas dificuldades não obedecem a fatos
isolados, mas a um conjunto de fatores que atuam ao mesmo tempo. Entre tanto, cada
paísapresentacaracterísticasdiferentese
resultaincorretaageneralizaçãoque secostuma
fazer acerca dos problemas da Amazônia, ou a extrapolação ao conjunto de regiões, da
situação que apresenta o Brasil. No entanto, podem mencionar‐se algumas causas que
originamosproblemascomuns:apecuáriabovinaextensiva,aculturaextensivadasoja,a
produçãodo
carvãovegetal,aexploraçãoilegaldamadeira,onarcotráfico,aguerrilha,a
exploraçãodopetróleoe dogásnatural,ocomércioilegaldeespéciesvegetaise animais,
a bio‐pirataria, a mineração e as grandes obras de infra‐estrutura. Um exemplo de ação
irresponsáveldoserhumanonaAmazôniarepresentao
corteindiscriminadodemaisde
800 mil km
2
de superfície até finais dos anos 90. Só o Brasil desmatou uma área
aproximadade700milkm
2
atéiníciosde2005(Filho,2006;Fontaine,2006b).
Comoincrementodadívidaexternaeacrisedeestabilidadepolítica,apartirdos
anos 60 e 70, a maioria dos países amazônicos enfraqueceram sua capacidade para
implementarmedidaspontuaisparacontrolaraextraçãodesmedidadosrecursosnaturais
e os conseqüentes impactos
no ambiente, demonstrando a impossibilidade de afirmar a
presença efetiva do Estado na região. Istoprovocouaentradadeum grande número de
organizaçõesnão governamentaisinternacionais (ONGs),emmuitos casosassumindoas
funções próprias do Estado – principalmente nas áreas social e ambiental – gerando‐se
umadelegaçãode
funçõespúblicasparaestasorganizações (Fontaine,2006b).Deacordo
62
com Vinicius Camargo (2007) isto repercutiu tanto na área de política governamental,
influenciandonaspolíticasambientaise sociaisdosEstados, comotambém nasociedade
civil; por outra parte, despertou o interesse dos atores externos que de uma ou outra
formaestavamligadosaodebatedainternacionalizaçãodaregiãoamazônica.
3.1.2.
GeopolíticaeinternacionalizaçãodaAmazônia
Aregiãoamazônicahámuitotempodeixoudeserapenasumdesafionacionalou
regional, transformando‐se em uma questão vital para o desenvolvimento sustentável
global, o que converteu à regiãoamazônica no centro de atenções dapolítica mundial e
alvo de interesses e pressões
externas foi provavelmente a dimensão territorial, seus
recursos estratégicos e vitais – especialmente a biodiversidade e a água – e a posição
privilegiada no espaço geopolítico em América do Sul. No entanto, seriam os riscos da
destruição da maior floresta tropical do mundo o que de forma particular influenciou a
internacionalização
da agenda amazônica, assunto polêmico, como será apresentado em
continuação.
O tema da internacionalização tomou força, a partir do inicio do debate da
conservaçãodomeioambienteeacooperaçãomundial.AConferênciadoMeioAmb iente
ouEco‐92,realizadanoRiodeJaneiroem1992éopontoque
defineumanteseumdepois
paraaregião(Becker,2005;Silva,2004).
DeacordocomBentes(2005),entreosanosde1989e2002,aregiãoamazônicase
converteu no primeiro objeto da intervenção direta do “ambientalismo internacional”
principalmenteporpartedospaísesdoG‐7,
,31
paraosquaisa Amazôniasempredespertou
uma série de interesses. A autora disse que o desejo desses países por estabelecer o
controle sobre a região foimanifestado na ConferênciadasNaçõesUnidas sobre o Meio
Ambiente Humano, em 1972, em Estocolmo, onde surgiu a idéia, entre outras, da
soberania relativa
doBrasilsobre es te território. Um dos argumentos para defender esta
intervenção internacional era que os riscos e ameaças à floresta amazônica contribuíram
às mudanças climáticas do planeta. O debate continuou, indica Bentes, e adquiriu mais
31
O G‐7 é o grupo das sete nações mais ricas e industrializadas do mundo que são: Japão, Estados Unidos,
Alemanha,França,ReinoUnido,ItáliaeCanadá.
63
força no começo de 1980, onde a campanha das grandes ONGs internacionais
transformou os problemas ambientais da Amazônia em proble ma de política
internacional; no entanto, centralizaram toda a problemática amazônica na questão
ambiental “conservacionista”. Por exemplo, segundo Fontaine (2006b), as pressões em
nível intern acional se multiplicaram especialmente para instaurar uma política
de
delimitação de áreas protegidas, tomando força entre os anos 70 e 80. Em 1992, ano da
reunião no Rio de janeiro, a bacia amazônica contava com uma centena de espaços
naturais protegidos, o que indica de acordo com Fontaine (2006b), que a partir das três
últimas décadas do século
XX, a Amazônia converteu‐se no centro de sérias
preocupações,especialmenteligadasàutilizaçãosustentáveldeseusrecursosnaturais.
O inicio deste debate internacional sobre medidas para a conservação e o uso
racional dos recursos amazônicos chegou a ter como conseqüência, o condicionamento,
porpartedeorganismosmultilaterais, de certos financiamentos
externos aos países com
territórios nesta região e que não estavam atuando com políticas de sustentabilidade no
manejo de seus recursos (Fontaine, 2006b). Tudo isto era realizado sob uma visão
“internacionalista” que não privilegiava o pronunciamento de especialistas nacionais ou
da própria população regional. Em efeito, Bentes (2005) afirma que
a definição das
prioridades de pesquisa e financiamento, a opinião do Banco Mundial, através de seus
oficiais e consultores, era primordial, pois uma das condições impostas por parte dos
países do G‐7 para liberar recursos, era que os projetos fossem aprovados por esta
instituição.
Neste contexto do debate do internacionalismo
das questões ambientais
amazônicas, a atuação das ONGs nacionais e internacionais e das grandes empresas
transnacionaisadquiriurelevânciaesetornounofocodemuitasanáliseseinvestigações.
Segundo Camargo (2007), muitas destas organizações não governamentais e a grande
maioriadasempresastransnacionaisatuavam naAmazônia,semumadevidafiscalização
por parte dos Estados. Em particular, as ONGs têm uma grande presença na região, o
número delas, segundo o autor, chegaria a mais de 3.600 só na Amazônia brasileira.
Camargo também indica que algumas destas organizações intervêm na zona
representando interesses corporativos ou particulares, que escapam dos padrões
institucionaisderelação
comoEstado.
64
É inegável que a influência internacional na região muitas vezes utilizou aos
estrangeiros como porta‐vozes dos problemas da Amazônia em nível nacional e
internacional. Bentes (2005) inclusive afirma que no caso brasileiro grandes ONGs
internacionais têm a capacidade de influenciar no processo de tomada de decisões por
meio de seu
lobby, especialmente em Brasília e, muitas vezes, de exercer funções que
corresponderiamaoEstado.Poroutrolado,omesmoautorapontaquenãosepodenega r
a participaç ão bem sucedida de certas ONGs no âmbito inter‐estatal ou nas sociedades
nacionais, atuando como órgãos consultivos, pressionando nas decisões políticas ou
executandoprojetoseprogramasnaregião.
Todo o anteriormente comentado, obriga a pensar no significado geopolítico da
Amazônia no âmbito global, assim como dentro dos países amazônicos, pelas análises
realizadas se demonstra que a região constitui um desafio para o presente e não para o
futuro. A importância geopolítica em nível
global reflete‐se nos diversos projetos e
iniciativas internacionais, ademais no debate atual deste tema, e em segundo lugar, a
relevânciageopolíticaparaospaísessul‐americanosestádiretamenteligadaaoprojetoda
integraçãodaAmazôniaContinental(Becker,2005).
Como foi visto, o projeto internacional percebia a região como uma
grande
unidadea serconservada,tendocomoobjetivo obem‐estar ea sobrevivênciadoplaneta
devido aos efeitos do desflorestamento sobre a diversidade e a mudança climática.
Segundo Becker (2005), isto mostra que existe uma valorização da natureza e da
Amazônia,noentanto,existeumarelativizaçãosobrequemtemo
podersobreosrecursos
porpartedacomunidadeinternacional.
A discussão mundial ligada ao meio ambiente através dos tempos tem
apresentado vários matizes; entretanto, observa‐se atualmente dentro deste projeto
internacional como indica Karl Polanyi (1980, apud Becker, 2005)
32
um processo de
mercantilizar a natureza, o que significa que os elementos da natureza – especialmente
água, biodiversidade, ar – estão transformando‐se em “mercadorias fictícias”– porque
estas não foram produzidas para a venda no mercado. Isto está ocorrendo por meio da
criaçãodemercadosreaisemprocessodeconsolidação,
comoresultantedoProtocolode
Kyotoeacaptaçãodocarbono,oqueevidencia,deacordocomAlbertoTeixeiradaSilva
32
Polanyi,Karl.(1980).AGrandetransformação.RiodeJaneiro,Campus.
65
(2004),quenoníveldedebateglobal,todososrecursos naturaisestãosendoconsiderados
comocomoditiesdofuturo.
OsprincipaisatoresnoprojetointernacionalseriamasONGsinternacionaisesuas
contrapartidas nacionais, os movimentos ambientalistas, a cooperação internacional, as
agências para o desenvolvimento de governos estrangeiros da ONU, as empresas
transnacionais,
os organismos multilaterais e os países do G‐7. Becker (2005) disse que
entreessesatores, acooperaçãointernacional temsidofundamentalnodesenvolvimento
da ciência e da tecnologia na região amazônica; as agênciasde cooperação internacional
também têm funções importantes como a relação com as comunidades locais,
estabelecendo inclusive
redes de comunicação direta que alguns Estados não tem. No
entanto, como foi analisada, esta cooperação tem sido conduzida com excessiva
autonomia.
É por isto que os desafios de uma interpretação atual da Amazônia passam,
inevitavelmente, pela análise da cooperação internacional e dos outros atores
internacionais, pois as questões ambientais são
agora problemas de caráter global e,
portanto, demandam soluções, negociações e discussões também neste nível. Por este
motivo,LePreste,citadoporSilva,indicaque:
…é importante aprofundar esta noção de seguridade ambiental
porque ela pode conter os germes de uma nova dimensão
importante das relações internacionais, definir opções dos
governos, influenciar as relaciones de conflito e cooperação entre
Estados e servirpara mover as populações ao redor dos objetivos
daproteção.(LePreste,2000,apud
Silva,2004,p.12)
33
Assim,osgovernosconverteramàAmazôniaemobjetodepolíticanacionalpelas
pressões externas, fundamentalmente por meio da ação destes diversos atores
internacionais presentes no território. Deve‐se levar em consideração que o
reconhecimento da importância estratégica da Amazônia e a força atual do consenso
global sobre a problemática ambiental
– claramente relacionados com a perda de
diversidade e aquecimento global – são aspectos que necessitam a inserção de
mecanismos de regulação da cooperação na região. Frente a isto, Camargo (2007) indica
33
LePrestre,P.(2000).EcopolíticaInternacional.SãoPaulo,editoraSENAC‐SãoPaulo.
66
que é necessário verificar quais sãoas formas de diálogo possíveis entreos Estados e os
diversos atores internacionais presentes na Amazônia. No obstante, o autor abre uma
porta frágil nodebate da internacionalização da Amazônia, pois no caso amazônico não
caberia mais um discurso nacionalista que fecha a fronteira amazônica
somente para as
intervençõesestatais.Emcertamedida,istopoderiaserverdade,porémdesdeopontode
vista dos governos dos países amazônicos, não pode ser aceitável um discurso de
flexibilizaçãoda soberania como apresenta o autor. ParaBentes (2005)essesargumentos
relativos à territorialidade e a soberania, mostram que
a desigualdade política
internacionaléaquefazcomquepareçanaturalaintervençãointernacionalnaAmazônia
enquanto os países desenvolvidos são os que mais contaminam, neste caso ninguém
propõe, por exemplo, uma intervenção direta nos Estados Unidos para terminar com as
emissõesdepoluentesproduzidasnessepaís.
Ademais, como foi
comentado, a visão internacionalista enfrenta a postura que
mantêm os Estados amazônicos, os quais vêm impossível a flexibilização de suas
soberanias nacionais sob o papel geopolítico que atualmente desempenha na região ,
posiçãoqueédefendidatambémpelaOrganizaçãodoTratadodeCooperaçãoAmazônica
(OTCA), organização criada a partir do processo
realizado desde a firma do Tratado de
Cooperação Amazônica (TCA), como resposta por parte dos países amazônicos aos
desafios levantados através do debate da internacionalização amazônica. Como será
analisado a seguir, a OTCA mantém um discurso de defesa da soberania dos países
amazônicos sobre a gestão e proteção de seus recursos
na região, no entanto, não se
abriramespaçosdediálogoespecíficoparaencaminharumaaçãopolíticaconjuntasentre
os Estados, a OTCA e os atores internacionais, com a ampla participação da sociedade
civil,aacademiaeoutrosatoressub‐regionaisamazônicos.
A Amazônia é hoje cenário central da crise ambiental
mundial e é considerada
comoumespaçoprivilegiado paraobservarosfenômenosvinculadosàglobalização,tais
como, a crescente pressão por políticas de conservação, o debate do desenvolvimento
sustentável, a relação com os mercados mundiais e a integração regional, em primeira
instância com o Tratado de Cooperação Amazônica e hoje por
meio da Organização do
TratadodeCooperaçãoAmazônica(Fontaine,2006b),aqualseráestudadaaseguir.
67
3.2. AOrganizaçãodoTratadodeCooperaçãoAmazônica
Nas palavras de Becker (2005), a integração na Amazônia responderia a um
segundoprojetodentrodainternacionalizaçãodaregião.Poristo,acompreensãoatualda
AmazôniaContinentalrepresentaodesafiodesaberrefletirsobreas perspectivas deum
cenário em constantes transformações,
pressionadas pelas demandas políticas,
econômicas, sociais e ambientais de um mundo cada vez mais globalizado e
interdependente. Esta percepção implica uma visão holística e ampla de uma
problemáticaquedeixoudeserunicamentenacionaleregional(Silva,2004).
3.2.1. DoTCAàOTCA
Emfrenteaodebatelevantadonavota
dainternacionalizaçãodaAmazônia,em3
dejulhode1978,Bolívia,Brasil,Colômbia,Equador,Guiana,Peru,SurinameeVenezuela,
reagirameassinaramemBrasíliaoTratadodeCooperaçãoAmazônica(TCA).Oprincipal
objetivoconstanoPrimeiroArtigodoTratadoedisse:
As Partes Contratantes convêm em realizar esforços e ações
conjuntas a fim de promover o desenvolvimento harmônico de
seusrespectivosterritóriosamazônicos,demodoaqueessasações
conjuntas produzam resultados eqüitativos e mutuamente
proveitosos,assimcomoparaapreservaçãodomeioambienteea
conservação e utilização racional dos recursos
naturais desses
territórios(TCA,1978).
O Tratado deixa explícito que a promoção do desenvolvimento harmônico da
Amazônia deveria realizar‐se através de ações conjuntas e compartilhando experiências
bem sucedidas em cada uma das regiões de cada país, deixando claro que o
desenvolvimento sócio‐econômico e qualquer outra atividade – como a preservação do
maioambiente
–sãoresponsabilidadesinerentesásoberaniadecadaEstado.Destaforma,
aassinatura doTratado,segundoAragon(2002),reconhece anecessidadedecooperação
internacionalemumespaçomaiscoordenadoentreosPaísesMembros,oquegarantiriao
exercíciodasoberaniasobreseusrespectivosterritórios.
68
Desdesuacriaçãoatéfinsdadécadade1980einiciode1990,oTCAesteveinativo.
FoinaSecretariaProTemporedeEquadorondesefizeramváriastentativasparaformular
açõesconjuntascomoobjetivodeapresentarumapropostanareuniãodeRiodeJaneiro
em 1992. Depois da Conferência
as posteriores secretarias tentaram implementar alguns
projetos, porém poucos avanços foram conseguidos. Os fatores que podem ter
influenciado neste caso são: a fragilidade institucional do Tratado – falta de uma
organização internacional com presença jurídica que pudesse, entre outras coisas,
desenvolver e propor políticas concretas – e a rotatividade das
Secretarias Pro Tempore
– sem autonomia para negociar ou executar ações de largo prazo (Aragon, 2002). Este
fraco progresso institucional do TCA teria limitado as atividades das Secretarias Pro
Témpore, as quais desenvolveram micro‐ações, que no seu conjunto foram pouco
relevantesperanteamagnitude deproblemase possibilidadesda
AmazôniaContinental
(Costa‐Filho,2002).
O frágil progresso do TCA mostrou a ausência se um espaço definido para a
consultaeaharmonizaçãodosplanosdedesenvolvimentoentreosPaísesMembros.Por
istoecomaidéiadefortalecerosobjetivosdoTratadoem1995osoitopaísesamazônicos
decidiram criar
a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) por meio
de um Protocolo de Emenda ao TCA, aprovado em 14 de dezembro de 1998. Neste
Protocolo se instaurou a Secretaria Permanente da Organização e se estabeleceu em
Brasíliadesdedezembrode2002.
A criação da OTCA e particularmente a Secretaria
Permanente, em substituição
das Secretarias Pro Tempore, representou um grande esforço por parte dos Países
MembrosqueassimreconheceramaimportânciaestratégicadaAmazônianageopolítica
regionale mundiale concedeumaiorinstitucionalidade aoTratadode1978. ParaCosta‐
Filho (2002), este fato foi de grande importância na história da
cooperação amazônica e
representa um símbolo que estabelece a busca de uma nova gestão solidária e comum,
que responda aos problemas e aos desafios do desenvolvimento sustentável da região.
Paraoautor aOTCAenfrenta problemasderitmo enaturezadiferentes aosenfrentados
peloTCAmotivopeloqualadinâmicada
SecretariaPermanentedestaOrganizaçãotemo
desafio de ser necessariamente diferente às secretarias precursoras, sendo necessária
maior agilidade para adaptar‐se às circunstâncias altamente cambiantes na região. Silva
69
(2006) indica que a instauração da OTCA significou um avanço para superar as
preocupaçõesdosPaísesMembrospelareafirmaçãodasuasoberaniasobrearegião.
ASecretariaPermanentedaOTCA,buscaofortalecimentoeaimplementaçãodos
objetivos traçados no TCA para promover ações conjuntas para o desenvolvimento
harmônico da região.
Para isto foi elaborado um Plano Estratégico de execução previsto
desde2004até 2012, onde se estabelece uma agenda comum para a Amazônia mediante
planos bi‐anuais (Arteaga, 2006;OTCA, 2006). Neste se enunciaa visão da Organização,
queé:
Uma organização fortalecida e reconhecida internacionalmente
como foro político regional para contribuir com a integração e o
desenvolvimento sustentável dos respectivos territórios
amazônicos dos Países Membros, que complemente os esforços
nacionais de gestão, ordenamento territorial, conservação e uso
sustentáveldeseus recursosnaturais,respeitandoasoberaniados
Estados e voltada a
gerar benefícios mútuos para as partes, bem
como criar melhores condições de vida para suas diferentes
populações, particularmente as amazônicas, com base no respeito
aos direitos e aspirações da sociedade em seu conjunto (OTCA,
2004,p.19).
DeigualmaneiraseincorporaamissãodaOTCA,expressadaseguinteforma:
No marco dos princípios consagrados no Tratado e em
cumprimentoaosmandatosdasdiferentesinstâncias,fortalecerou
criar os mecanismos e instrumentos técnicos e financeiros, bem
como políticas comuns ou compatíveis, para tornar efetivos os
processos de integração e desenvolvimento sustentável regional,
fomentandoaativaparticipaçãodospaísesedosatores
regionaise
locaisna formulaçãoeexecução dosdiferentes planos,programas
e projetos, assim como na eqüitativa distribuição dos benefícios
gerados, favorecendo a construção de sinergias que aumentem a
capacidade de negociação do conjunto dos países em diferentes
cenários globais de negociação, dos temas de interesse regional
(OTCA,2004,p.19).
OPlanoEstratégicoparte deumamatrizquepropõequatro eixosqueorientamà
organizaçãonocumprimentodesuasintenções;esteseixossão:
a) Conservaçãoeusosustentáveldosrecursosnaturaisrenováveis;
70
b) Gestãodoconhecimentoeintercâmbiotecnológico;
c) Integraçãoecompetitividaderegional;
d) Fortalecimentoinstitucional.
Ademaisdesteseixos, no Plano Estratégicohá também elementostransversais ou
áreasprogramáticasquepriorizamtemasdeespecialatençãonotrabalhodaOrganização,
sem prejudicar a inclusão de outras temáticas. Sua execução nos respectivos territórios
deverespeitarasreferênciaselimitesnormativosaplicáveisporcada PaísMembro.Estas
áreas programáticas foram definidas de acordo com a estrutura institucional da
Organização – analisada no próximo capítulo – e identificadas com o objetivo de
“construir consensos, tomar decisões estratégicas com visão regional e atuar
coordenadamente em função do
objetivo comum do desenvolvimento sustentável da
Amazônia”(OTCA,2004,p.37).Asáreas programáticas de caráter transversal são:água;
Florestas, solos e áreas naturais protegidas; diversidade biológica, biotecnologia e
biocomércio; ordenamento territorial, assentamentos humanos e assuntos indígenas;
infra‐estrutura social: saúde e educação; e infra‐estrutura de transporte, energia e
comunicações.
34
Para Silva (2006), este documento constitui um plano ambicioso que ademais de
serextensoépouco detalhadoemtermosde diagnósticoselevantamentosmaisprecisos
sobre a realidade da região e dos Países Membros. Por outro lado impõe o desafio de
interlocução e coordenação com outras iniciativas de integração regional,
como por
exemplo, com a Iniciativa para Integração da Infra‐estrutura Sul‐americana (IIRSA) que
inclui a doze países sul‐americanos e prioriza a integração física, como uma condição
necessária para o desenvolvimento. Entretanto, para este autor não fica claro como é e
como será esta interação entre a OTCA e
a IIRSA, para dialogar e buscar soluções aos
possíveisimpactossócio‐ambientaisnofrágileco‐sistemaamazônico.
34
Paraumarevisãoespecíficadecadaum dos eixos estratégicos,dasáreastransversaisououtrainformação
recomenda‐se a revisão do Plano Estratégico da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica 2004‐2012.
Disponívelem:http://www.otca.org.br.
71
3.2.2. AOrganizaçãodoTratadodeCooperaçãoAmazônicaeaIntegraçãodaAmérica
doSul
A posição adotada desde a OTCA é que esta Organização deve constituir um
espaço político de diálogo regional, parabuscarconsensose convergências em temas de
importância para o futuro da Amazônia (OTCA, 2005). Neste
sentido, Arteaga (2006)
propõequemedianteavontadepolíticadosPresidentesdosoitoPaísesMembrosaregião
amazônicadeveconfigurar‐secomoomelhorlugarparaapoiaràintegraçãoda América
doSul,poristo,desdeaPrimeiraSecretariaPermanentedaOrganizaçãofoidemonstrado
empenho em participar da construção da Comunidade
Sul‐americana de Nações, atual
UNASUL, já que desde esta Secretaria, dirigida pela Dra. Rosalía Arteaga
35
afirmava‐se
que não serápossívelalcançaraintegraçãodosubcontinente,deixando de lado à região
querepresentamaisde40%dototaldoterritóriosul‐americano.
A dinâmica proposta sob o objetivo de desenvolvimento harmônico da região
amazônica envolveria elevados custos que os países individualmente não poderiam
enfrentarpor
istoopad r ãodeintegraçãodaOTCAgiraaoredorda cooperaçãofuncional
e da conjugação de decisões que tratam de interesses comuns (Costa‐Filho, 2002). Neste
sentidoacontribuiçãodaOTCAparaaintegraçãodaAméricadoSul–queavançasoba
confluênciada CANedoMercosul–
dar‐se‐ápormeiodaconsolidaçãodeinstrumentos
decooperaçãoentreosPaísesMembrosemvoltadagestãoedesenvolvimentosustentável
daAmazônia(OTCA,2006).Istoserárealidadeatravésdepolíticasouprojetosconjuntos,
como é o caso do “Projeto de Manejo Integrado e Sustentável dos Recursos Hídricos
Trans‐fronteiras da Bacia do Rio Amazonas”, iniciativa que busca o fortalecimento
institucional mediante um projeto que será útil para planejar e executar de forma
coordenadaasatividadesdeproteçãoemanejosustentáveldosrecursoshídricosedosolo
amazônico (OTCA, 2005b). Desta maneira tenta‐se oferecer soluções integradas, por
exemplo,
ao tema da água na região, o que é de grande importância pela falta que se
verifica em algumas regiões do mundo, ademais a temática da água evidencia a
interdependência existente entre os países amazônicos detentores de um sistema
35
Política equatoriana, ex–presidenta e vice‐presidenta do Equador; a Dra. Artega foi a primeira Secretária
GeraldaOTCA.
72
hidrográfico que se nutre em grande proporção com a água oriunda das alturas da
cordilheiradeLosAndes(Arteaga,2006).
Deoutra parte, existemváriosprojetos nacionaisquemostram aimportânciaque
os Países Membros dão à região amazônica e é de se esperar que seja do interesse da
totalidade dos
integrantes da OTCA. Um destes projetos e o “Sistema de Proteção da
Amazônia”(SIPAN),desenvolvidopeloBrasil, in iciativaquerespondedemaneirafrontal
ao desafio da internacionalização da Amazônia
e cumpre com o objetivo de defesa da
soberaniadaregião.OSIPANfoicriadoparagerarconhecimentoeintegrarinformações
atualizadas para coordenar, planejar e articular ações do governo do Brasil sobre a
Amazônia Legal, com a finalidade de alcançar a inclusão social, a proteção e
desenvolvimento sustentável da região.
Este sistema, como indica Brigagão (1996),
desenvolveseusrecursostecnológicospormeiodo“SistemadeVigilânciadaAmazônia”
(SIVAM),seuobjetivoéo controle,afiscalizaçãoeavigilânciapermanentedaAmazônia
Legal, fazendo uso da mais alta tecnologia – sensores de monitoramento ambiental,
radares,satélites,sistemasaéreosdemonitoramento,
entreoutros–paragerarinformação
quepermita evitarações ilegais de madeireiros, garimpeiros, narcotraficanteseem geral
evitarquaisqueroutrasatividadesilícitasnaregião.
36
Assim,sedemonstraafunçãoimportantedaOTCA,organizaçãointernacionalque
contacomapresençadeoitopaísesdeAméricadoSul,entreeles,GuianaeSuriname,que
nãofaziampartedoMercosulnemdaCAN.Istorepresentaumadaspotencialidadesque
aOrganizaçãotemfrenteaoprogressodeintegração
sul‐americano.
Com os objetivos da integração e sem perder a integridade das autonomias e
jurisdições nacionais, a OTCAtem um grandedesafio na construção de uma identidade
coletivaamazônica,quedealgumamaneira revitalizeasfronteiras,paraqueseentendae
setrateàAmazôniacomoumaúnicaregiãoda
AméricadoSul,formadaporumconjunto
de países. Isto está se consolidando por meio da participação da Organização em foros
internacionais os em negociações globais – como por exemplo: a Conferência Global de
Eco‐turismoquetevelugaremOslo,Noruega,14e16demaiode2007ou
a7
a
Sessãodo
ForodasNaçõesUnidassobreBosques(FNUB),NovaYork,do16ao27de abrilde2007–,
36
Informação adicional do Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAN) e do Sistema de Vigilância da
Amazônia(SIVAM)podeseconsultarosseguintessites:www.sipam.gov.brewww.sivam.gov.br.
73
neste tipo de reuniões tentou‐se que a Amazônia se apresente com uma só voz
representantedosPaísesMembroscoordenadapelaOrganização(OTCA),2006).
Falar de integração na região Amazônica significa colocar‐se de frente à uma
realidade de alta complexidade, sobre tudo no que se refere às relações e interações
da
sociedade e à composição político institucional amazônico. Para Arteaga (2006), uma
forma de enfrentar esse entorno é incorporando na prática da agenda amazônica aos
atores locais, municipaís, estaduais e subnacionais para assim ampliar a base social do
diálogoembeneficiodaregião.
A proposta da integração sub‐regional, de
uma gestão integrada dos recursos
naturais e da promoção do desenvolvimento sustentável, segundo Silva (2006),
fundamentalmente requer o envolvimento de todos esses atores, sem deixar de lado às
ONGs e a cooperação internacional em geral, com os quais é necessário manter um
diálogo permanente e fluido. É por isto que a
OTCA desde sua criação tem buscado
alianças estratégicas com estes atores, que ajudam a cumprir os objetivos e metas
propostas pela Organização. Desta forma, espera‐se maior ganho de visibilidade e
reconhecimento institucional, convertendo à OTCA em uma organização de referência
regional obrigatória, para e desenvolvimento e financiamento das atividades
das
organizaçõesinternacionaisedecooperaçãoassimcomodasONGs.Aincorporaçãodesta
dimensão regional na visão destes atores é uma das principais contribuições desde a
entradaemoperaçãodaSecretariaPermanentedaOTCA(OTCA,2006).
De outra parte Fontaine (2006b), critica a Organização no sentido de que existe
uma contradição
entre os critérios que orientam a formulação das políticas da OTCA,
fazendo com que muitas das decisões sejam tomadas como declarações ou discursos
reiterativos,semimplicaçõesconcretas.Ademais,indicaomesmoautor,existeumabaixa
interação e coordenação entre os Estados Membros e a Organização, o que demonstra
poucoentusiasmo
parafazerdaOTCAuminstrumentodeintegraçãosub‐regional.Como
apontaAragon(2002),aOrganizaçãotentaformulareimplementarpropostasque levem
à integração e ao desenvolvimento sustentável da região amazônica como um todo, no
entanto,sãomaioresasiniciativasnacionaisexistentesepoucasaspropostascoordenadas
entre os Países
Membros e a OTCA, o qual demonstraria que ainda falta muito para
74
concretizar esse espaço de cooperação tão almejado como colaboração ao processo de
integraçãodaAméricadoSul.
Nestesentido,aSecretariaPermanentetemaresponsabilidadederepresentaraos
Estados amazônicos, para construir uma nova institucionalidade que contribua na
superação destes inconvenientes e se transforme num instrumento privilegiado para a
implementação de
princípios que guiem as políticas regionais e globais de
desenvolvimento sustentável. Isto implica um exercício árduo de intervenção sobre um
processode desenvolvimentoregional,no qual espera‐secombinareficiência econômica,
equidadesocialesustentoambiental.Umaaçãocoletivadeoitopaísesqueincidirásobre
as múltiplas e diferentes sub‐
regiões, cada uma com suas características particulares,
como a pouca estabilidade política e econômica, os baixos níveis de participação e as
assimetrias, entre outras (Aragon, 2002; Arteaga, 2006; Costa‐Filho, 2002). Para Aragon
(2002),asuperaçãodosprópriosconflitos,especialmenteinternos,dosPaísesMembros,é
umfatordeterminantenoimpactoe
nodesempenhopreponderantequeaOTCApodee
deveternoatualprocessodeglobalização.
Há muitas razões para pensar que a Amazônia terá um papel ainda mais
importante do que já tem e, por este motivo, a OTCA, segundo Arteaga (2006), está
destinada a representar uma função de relevância,
não somente na região, como no
mundo inteiro. Sem dúvida a OTCA poderia inspirar e liderar iniciativas mais
aprofundadasdedesenvolvimentoecooperação,incluindoatodosospaísesamazônicos,
No entanto, para que isto seja conseguido,aponta Costa‐Filho (2002), é necessárioque a
capacidade institucional da OTCA ofereça resultados ágeis,
concretos e eficientes. As
instituições e organizações que interagem no espaço amazônico, em especial a OTCA,
devemserorganismosdinâmicosdenaturezahistórica,aptosparaseguiraevoluçãodos
tempos, com capacidade para readequar‐sea cada circun stância e contexto, e adaptar‐se
permanentemente com as mudanças sociais mais amplas
que esta complexa realidade
impõe (Melho, 2002). Por este motivo, a discussão eo debateda integraçãoamazônica e
sul‐americana, precisam da análise do papel da OTCA como um instrumento que
viabilizeesteobjetivoecomoummecanismoparaestataldepolíticaspúblicas.Paraissoé
necessário um estudo mais aprofundado
da estrutura institucional desta Organização, o
mesmoqueserárealizadonopróximocapítulodestadissertação.
75
4. AORGANIZAÇÃODOTRATADODECOOPERAÇÃOAMAZÔNICAESEU
SISTEMAPOLÍTICO
4.1. AsdimensõesdapolíticaeosistemapolíticodaOTCA
Apolíticadasorganizaçõesinternacionaispodeserpercebidacomoumaestrutura,
como um processo ou como um resultado. Quando é vista como uma estrutura,
apresenta‐secomoum modeloestávelondeasorganizaçõesinternacionaisrealizamsuas
atuaçõespolíticas,ou
seja,seidentificamasestruturaspermanentesàsqueseajustam,ou
tentamajustarsuasatuações; naestruturase observa uma arquiteturafixa compostapor
instituições e regras, onde ocorrem as ações e os comportamentos políticos. Na política
como um processo se observa uma seqüência de condutas individuais e coletivas de
atores das organizações internacionais que se encadeiam dinamicamente; olham‐se de
maneira particular os comportamentos de diferentes sujeitos, examinando suas
motivações e suas maneirasdeintervenção.Assim,seaestruturaofereceorostoestável
da política, o processo apresenta a dinâmica: a política em ação. Finalmente, na
perspectiva da política como
resultado, o foco central são as respostas dadas para cada
conflito,umacombinaçãodeprocessoeestrutura;estasrespostas,emformadedecisões,
sãoo produtofinaldapolíticaque temcomo finalidaderegularas tensõesexistentes em
diferentes âmbitos das organizações internacionais, sendo importante analisar também
emquemedida
incideapolíticasobreasrelaçõessociaisaoredordasorganizaçõeseseus
momentosdeconflito(Vallès,2000).
Asorganizaçõesinternacionaissão sistemaspolíticosquecomo todos ossistemas
convertem insumos (inputs) em produtos (outputs); quer dizer, as organizações
internacionais reagem às demandas e outras ações realizadas por atores
do seu entorno
transformando‐as em políticas dirigidas para a sua mesma esfera. A transformação de
insumos em produtos dentro do sistema político das organizações internacionais, para
muitos autores, parece que ocorrem dentro de uma “caixa preta” (Rittberger e Zangl,
2006). Para dar algumas luzes a essa “caixa preta” e
entender como funciona o sistema
político da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) devem ser
76
analisadasastrêsdimensõesdapolítica(verquadro2): apolíticacomestrutura(polity), o
processopolítico(politics)eapolíticacomoresultadodoprocesso(policy).
Estrutura Processo Resultado
Sistema, ordem,
instituição, regra
Sequência de atos,
série de condutas
Política pública,
intervenção sobre as
rela
ç
ões sociais
Polity Politics Policy
Fonte: Vallès (2000).
Elaborado por: Andrés Piedra Calderón.
Q
uadro 2: As três dimensões da política
Para Josep Vallès (2000, p.48) um sistema seria “qualquer organização complexa
que recolhe e transmite informação, gera atividades e controla resultados. Tem sua
autonomia,masestávinculadoa umentornodoqual recebeinformaçõesesobreoqual,
por sua vez, atua”. Desta forma explica que um sistema político recebe
do seu contexto
social diferentes mensagens em forma de demandas, informações, apoios ou
reivindicações de diferentes atores, processa esta informação e emite uma ordem de
intervenção, uma política pública com disposições legais, mandatos, ações
administrativas, etc., procurando incidir na realidade, modificando ou corrigindo a
situação inicial, ou em outros casos
reforçando‐a com novos recursos. O impacto da
política pública abrirá a possibilidade para novas informações que por sua vez
alimentarãoosistemaparagerarumnovociclodomesmo.Nafigura3seapresentauma
representaçãosimplificadadeumsistemapolítico.
Entorno Entorno
Conflitos
Econômicos INPUTS OUTPUTS
Culturais
Sociais
Internacionais
Entorno Entorno
Fonte:Vallès (2000).
Elaborado por: Andrés Piedra Calderón.
Retroalimentação (feedback )
Figura 3: Representação simplificada de um sistema político
Processamento
por instituições
e regras
Recepção
de
demandas
e apoios
Produção
de decisões
e políticas
77
Este capítulo pretende determinaro sistema político da OTCA através da análise
da estrutura institucional e constitucional e dos elementos do sistema político da
Organização.ParacompreenderestesistemapolíticodaOTCAtem‐sequeconsiderarque
a forma como foram compostos os órgãos e suas competências que exercem uma
influênciasignificativanaformulaçãodasuapolítica.Poristo,aestruturaconstitucionale
institucional das organizações internacionais deve ser examinada para se saber como
ocorre a referida formulação. Isto é conhecido como “a dimensão política da
organização”. Fazendo uma analogia com um jogo de futebol, as regras do jogo e o
tamanhodocampocircunscrevemos times,masnãodeterminamojogoeoresultado;de
igual forma, a estrutura política (polity) das organizações internacionais, estabelece um
marconormativo institucionalquelimita ouabre asopções dosatoresedefinepossíveis
ações(RittbergereZangl,2006).
4.1.1. Estruturaconstitucional
As organizações internacionais são atores estabelecidos com base no direito
internacional. Assim, o direito dos tratados é a fonte principal para a criação de uma
organizaçãocomosujeitodedireitointernacional.
37
Estaéabaselegalparaaconstituição
dasorganizaçõesinternacionais,geralmentefeitapormeiodacelebraçãodetratadosentre
doisoumais Estados; no entanto,podemtambém serestabelecidaspeladecisãode uma
organização internacional já existente, quando esse direito é garantido no corpo do
tratadoconstituinte. Destaforma, o
conteúdo dotratado expõea missãoda organização,
determinando suas competências e funções, apresentando, ademais, as obrigações dos
Estadosmembrosfrenteàorganização(RittbergereZangl,2006).
Nesse sentido, a OTCA como sujeito de direito internacional tem um tratado
constitutivoquefoirealizadoem3dejulhode1978,denominado
TratadodeCooperação
37
AsprincipaisfontesdedireitointernacionalestãopresentesnoArtigo38doEstatutodaCorteInternacional
de Justiça. Comummente se faz mais referência como fontes de direito internacional a: os tratados e
convenções;ocostumeinternacionalcomoprovadeumapráticageralmenteaceitada;osprincípiosgeraisde
direito; e as
decisões judiciais e as doutrinas dos juristas de maior competência das distintas nações como
meioauxiliarparaadeterminaçãodasregrasdodireito.
78
Amazônica (TCA),
38
assinado por Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guina, Peru,
Suriname e Venezuela. Com este convênio objetivava‐se trabalhar, conjuntamente, pelo
desenvolvimento sustentável da Amazônia; assim, os países amazônicos, se
comprometeriam a preservar o meio ambiente e a utilizar racionalm ente os recursos
naturaisdaBaciaAmazônica.
Segundo Rosalía Arteaga, Primeira Secretária Geral da
OTCA, a necessidade de
proteger a Amazônia, o exercício da soberania, as tarefas da luta contra a pobreza, a
melhoria da qualidade de vida na região, entre outros motivos, no que se poderia
considerar como um apelo à procura do desenvolvimento sustentável foram as
considerações apresentadas na agenda dos Chanceleres
dos oito países com soberania
sobreaBaciaAmazônicaquandoassinaramoTCA(Arteaga,2006).
OcorpodoTratadodeCooperaçãoAmazônicaconstadeumprefácioe28artigos.
Neste prefacio se expõe que a celebração do Tratado dá‐se pela importância que têm as
respectivasregiõesamazônicasparacadaum
dosmembroscomounidadesintegrantesde
seus territórios, sendo que o Tratado é o inicio de um processo de cooperação em
beneficio dos Países Membros e da Amazônia no seu conjunto. Alguns objetivos são
estabelecidos nesta parte do Tratado, entre eles menciona‐se que é necessário conjugar
esforços para “promover
o desenvolvimento harmônico da Amazônia,que permita uma
distribuição eqüitativa dos benefícios... elevar o nível de vida de seus povos e a fim de
lograr a plena incorporação de seus territórios amazônicos às respectivas economias
nacionais” (TCA,1978). Ademais, se estabelece que é indispensável “compartilhar as
experiências nacionais em matéria de promoção
de desenvolvimento regional” (TCA,
1978). Algumas recomendações estão presentes também aqui, como para “lograr um
desenvolvimento integral dos respectivos territórios da Amazônia é necessário manter o
equilíbrioentreocrescimentoeconômicoeapreservaçãodomeioambiente”(TCA,1978).
Menciona,ainda,que“tantoodesenvolvimentosócio‐econômico comoa preservação
do
meio ambiente são responsabilidades inerentes à soberania de cada Estado e que a
cooperação entre as Partes Contratantes servirá para facilitar o cumprimento destas
responsabilidades”,assimfica claro que o Tratado respeitaa soberaniadospaísessendo
38
Anexo1.
79
estes os que, em última instância, tomarão asdecisões sobre seus respectivos territó rios,
porémseestabeleceacooperaçãocomomecanismoparaalcançarosobjetivos.
É importante apontar que no preâmbulo deste Tratado se afirma que a
“cooperação entre as nações latino‐americanas em matérias específicas que lhes são
comuns contribui para
alcançar o caminho da integração e solidariedade de toda a
América Latina” (TCA, 1978).Estaafirmação deve ser levada em conta já que para ela a
época na qual se assinou o Tratado, os Países Membros apresentavam uma atitude
visionária que demonstra não só a preocupação com a Amazônia, como
também com a
importância do processo de integração latino‐americano, mostrando assim, que este
processo, dar‐se‐á mediante o trabalho cooperativo em áreas especificas que conduzirão
aograndeobjetivonaAméricaLatina.
O Tratado em seus artigos é detalhado e ambicioso, como demonstra o Artigo
Primeiroqueestabelece:
As Partes Contratantes convêm em realizar esforços e ações
conjuntas a fim de promover o desenvolvimento harmônico de
seusrespectivosterritóriosamazônicos,demodoaqueessasações
conjuntas produzam resultados eqüitativos e mutuamente
proveitosos,assimcomoparaapreservaçãodomeioambienteea
conservação e utilização racional dos recursos
naturais desses
territórios(TCA,1978).
Assim, no Tratado propõe‐se que os países procurarão o desenvolvimento
sustentável da região amazônica, levando em conta a soberania de cada País Membro
sobre seus territórios, sendo necessária a cooperação conjunta para alcançar estes
objetivos,jáque,entende‐sequenenhumpoderáconseguirumdesenvolvimentointegral
deformaisolada.
Tambémnosartigosseestabelecelineamentosgeraissobreamissãodo
Tratado e a criação de certos órgãos que serão analisados mais adiante na estrutura
institucional da OTCA. Ademais, se propõe a cooperação específica em áreas de
importância para a região como a saúde, turismo, infra‐estrutura e investigação; de
maneira especial, fica clara a possibilidade da participação de outros organismos
internacionaisparaaexecuçãodeestudos,programasouprojetos.
O Tratado concede especial atenção às iniciativas dos países com menor
desenvolvimentorelativo,peloquedesdeasuaconstituiçãobuscaaeqüidadeeigualdade
80
de direitos e obrigações das Partes sem tentar beneficiar países mais poderosos ou
desenvolvidos. Assim sendo, é essencial o intercâmbio de informações e a colaboração
entreasParteseaOrganizaçãoeentreestacomoutrasorganizaçõesdecooperaçãolatino‐
americanas.
A constituição de organizações internacionais pode estar sujeita a mudanças
formaiseinformais, segundoRittbergereZangl (2006).Asmudançasinformais ocorrem
nabasedodireitocostumeiro.Por outrolado, asmudançasformaisacontecempormeio
deprocedimentosestabelecidosnostratadosconstitutivosouatravésdacelebraçãoentre
os Estados membros de um novo tratado ou de um complemento ao inicialmente
assinado.
Assim, depois de 25 anos de vigência nos quais o TCA funcionou por meio de
Secretarias Pro Tempore – exe rcidas sucessivamente pelas Chancelarias dos Países
Membros – os Chanceleres e os governos dos oito países amazônicos decidiram criar a
Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), por meio de um
Protocolo
de Emenda
39
ao tratado original, assinado em 1995, para assim fortalecer, consolidar e
implementarosobjetivosdoTCA.AaprovaçãodoProtocolodeEmendaaoTCAocorreu
em14dedezembrode1998.Destaforma,seproduziuumdasmaisimportantesinflexões
davida institucionaldesteinstrumento. AcriaçãodaOTCA representade
certa maneira
um interesse por parte dos Estados Membros que reconhecem a importância estratégica
daAmazônianageopolíticamundial,dandomaiorinstitucionalidadeaoTratadode1978.
AntonioAranibar(2003)fazumaanálisedaevoluçãopolítico‐institucionaldoTCA
caracterizando‐a em três fases: a primeira, que denomina de “defensiva protecionista”,
que vai de1978 a 1989; a segunda fase de“impulso e fortalecimento político” de 1989 a
1994, onde acontece a Primeira Reunião dos Presidentes dos países amazônicos em
Manaus; e a terceira fase chamada de “maturação institucional”, a partir de 1994,
caracterizadapelodesenvolvimentodacriaçãodaOrganizaçãodoTratado
deCooperação
Amazônicaeainiciativapara estabeleceraSecretariaPermanente.
A seguir será analisada a atual estrutura institucional da OTCA, presente no
Tratadode1978enoProtocolodeEmendade1995.
39
Anexo2.
81
4.1.2. Estruturainstitucional
Para Volker Rittberger e Bernhard Zangl (2006) a estrutura institucional das
organizaçõesinternacionaisprevê,geralmente,acriaçãodosseguintesórgãos:
• Órgão plenário, instância onde são representados todos os Estados membros, por
exemplo,umaassembléiageralouumconselhodemembros.Esteórgãorepresentaa
maiorautoridadedeformulaçãodepolíticaseorganização.
• Conselho executivo, criado para conduzir ou supervisionar o trabalho diário,
normalmenteconstituídoporcertosEstadosmembros.
• Staff administrativo, liderado pela secretaria geral, uma direção geral ou uma
comissãoresponsávelpelaimplementaçãodapolíticaoudequestõesadministrativas.
• Corte de justiça ou tribunal de arbitragem ou mediação de conflitos em caso de
disputas entre Estados membros ou entre o corpo administrativo ou outro órgão ou
Estadomembro.
40
• Assembléia parlamentar, com representantes diretamente eleitos pelas pessoas ou
delegados dos parlamentos nacionais que supervisionam e fiscalizam a política da
organização.
• Umórgão querepresentaaosatoresnão governamentaisousub‐nacionais,regionais
ouacorposadministrativoslocais.
A figura 4 mostra o esquema representativo da estrutura institucional das
organizaçõesinternacionaisdesenhadaporRittbergereZangl(2006).
Fonte: Rittberger e Zangl (2006).
Elaborado por: Andr
é
s Piedra Calder
ó
n.
Figura 4: Estrutura institucional das organizações internacionais
Estados Membros
Corte /
Tribunal
Órgão de
representação
de grupos de
interesses
Órgão plenário Assembléia Parlamentar
Governos
Conselho
Executivo
Corpo Administrativo
40
AOTCAnãopossuiesteórgãonemcontacomumainstanciasimilar.
82
Aseguirserãoanalisadoscadaumdosórgãosanteriormentemencionadosparao
casodaOrganizaçãodoTratadodeCooperaçãoAmazônica.
Órgãoplenário
O órgão plenário é a representação institucional do principio de soberania dos
Estados e é normalmente o centro de decisões das organizações internacionais. Nesta
instânciacadaEstado
membrotemseusprópriosrepresentantes,osquaisagemdeacordo
àsinstituiçõesdeseusgovernos(Rittbergere Zangl,2006).
O Tratado de Cooperação Amazônica em seu Artigo XX estabelece a Reunião de
Ministros de Relações Exteriores como o órgão supremo. As reuniões acontecem por
iniciativa de qualquer uma das Partes cada
vez que se julgue conveniente e oportuno e
semprequecontecomoapoiodepelomenosoutrosquatroEstadosMembros.AReunião
dos Ministros objetiva fixar as diretrizes básicas da política comum, apreciar e avaliar o
desenvolvimento geral do processo de Cooperação Amazônica e adotar as decisões
pertinentesà
realizaçãodosfinspropostosnoTCA.
Nasinstânciasplanáriasos procedimentosdeformulaçãode políticaedetomada
de decisões variam consideravelmente dependendo de cada organização. A votação é o
mecanismo mais utilizado para aceitar uma decisão. Desta forma, por exemplo, existem
certosórgãosquetomamdecisõesquerequeremvotounânime
oumaioriasimples.Neste
sentido, o principio de unanimidade melhora a aquiescência, fazendo com que o
consentimentodasdecisõesperdurenotempo,noobstante,éoprocedimentomaisárduo
equenecessitamaistempo,ocorrend o muitasvezesa nãoaceitaçãodecertasdecisões.As
decisões tomadas por unanimidade são mais
fáceis de implementar, garantindo que
nenhuma das partes atue de modo contrário às decisões tomadas, já que a infração de
uma decisão unânime leva à diminuição da credibilidade da reputação do Estado
membro que a faz (Rittberger e Zangl, 2006). Por outro lado, o mecanismo de voto
majoritáriooferecemaiorprobabilidade
paraalcançardecisões,masépossívelquealguns
Estados não as cumpram isto pode acontecer especialmente com Estados poderosos, os
quais podem ter motivos para não aceitar uma disposição tomada por maioria, quando
estes não estiverem de acordo. Para evitar isto, algumas organizações utilizam o
mecanismoparaatomadade
decisõespormaioriaqualificada(RittbergereZangl,2006).
83
Com relação aos procedimentos de formulação de política e de tomada de
decisões, o Artigo XXV do TCA estabelece que as decisões adotadas nas Reuniões dos
Ministros de Relações Exteriores necessitarão sempre de voto unânime dos Países
Membros.
A Organização do Tratado de Cooperação Amazônica conta também com uma
Reunião dos
Presidentes dos Países Amazônicos, que não é uma instância ou órgão
ordinário estabelecido no Tratado; no entanto, constitui um foro de diálogo sobre os
interessescomuns.Nestasreuniõesháintercâmbiodeopiniõessobre ostemasqueafetam
o território amazônico e procura‐se alcançar consenso sobre as ações orientadas para
conseguirumdesenvolvimentoharmônicopormeiodepolíticasestratégicasconjuntas.
Conselhoexecutivo
A tarefa principal do conselho executivo é a de supervisionar o corpo
administrativo da organização e cuidar da implementação e execução das políticas e
programas decididos pelo órgão plenário. Normalmente são instâncias
intergovernamentais onde se encontram representantes dos
Estados membros. As
reuniõessãomais freqüentes queasdos órgãos plenários e,emcertasorganizações,esta
instânciapodeencontrar‐seemreuniãopermanente(RittbergereZangl,2006).
O TCA no Artículo XXI estabelece a criação do Conselho de Cooperação
Amazônica(CCA),instânciaqueéintegradaporrepresentantesdiplomáticosde
altonível
dosEstadosMembros.EsteConselhotementresuasatribuições:
• ZelarpelocumprimentodosobjetivosefinalidadesdoTratado.
• ZelarpelocumprimentodasdecisõestomadasnasreuniõesdeMinistrosdeRelações
Exteriores.
• Recomendar às Partes a conveniência ou a oportunidade para celebrar reuniões de
MinistrosdeRelaçõesExterioreseprepararaagendacorrespondente.
• ConsiderarasiniciativaseprojetosqueapresentemasParteseadotarasdecisõesque
correspondamparaarealização de estudos eprojetosbilateraisoumultilaterais cuja
84
execução, quando for o caso, será de responsabilidade das Comissões Nacionais
Permanentes.
• Avaliarocumprimentodosprojetosdeinteressebilateraloumultilateral.
• Adotarsuasprópriasnormasdefuncionamento.
AsreuniõesdoConselhodeCooperação Amazônicasão anuais,outras precedem
às reuniões dos Ministros de Relações Exteriores. Adicionalmente o CCA pode celebrar
reuniões extraordinárias, por ini ciativa de quaisquer das Partes com o apoio da maioria
dosoutrosMembros.
Rittberger e Zangl (2006) indicam
que é necessária uma boa distribuição de
competências entre o órgão plenário e o conselho executivo, para que não ocorram
interferências no funcionamento correto dos órgãos e desta maneira garanta uma alta
probabilidadedealcancedasdecisõeseefetividadenaimplementaçãodasmesmas.
Com relação ao mecanismo para a tomada de
decisões dentro do Conselho de
Cooperação Amazônica (CCA), o Artigo XXV do Tratado de Cooperação Amazônica
apontaque asdecisõestomadas nasreuniõesdoCCArequeremsempreovotounânime
dosPaísesMembros.
Cabe mencionar que na estrutura institucional da OTCA existem duas comissões
quetrabalham comfinsdiferentespara
alcançarosobjetivosdoTratadoequepoderiam
ser consideradas, num segundo nível, dentro da instância do Conselho de Cooperação
Amazônica: a Comissão de Coordenação do Conselho de Cooperação Ama zônica
(CCOOR) e as Comissões Especiais da Amazônia. A primeira é um órgão auxiliar do
Conselho de Cooperação Amazônica e tem funções
consultivas; realiza o planejamento,
programação e execução orçamentária da Secretaria Permanente e avalia as atividades
desenvolvidas noâmbitodo TCA. Esta comissão pode formularrecomendaçõesao CCA
sobre diversas matérias de sua competência. A CCOOR é integrada pelos Embaixadores
dos Países Membros da OTCA credenciados perante o Governo do Brasil,
país sede da
SecretariaPermanente.
AsComissõesEspeciaisdaAmazôniaforamconstituídasmedianteoArtigoXXIV
do Tratado de Cooperação Amazônica. Atualmente existem sete Comissões Especiais da
Amazônia, destinadas ao estudo de problemas e temas específicos relacionados com os
85
fins do Tratado. Estas comissões reúnem às instituições nacionais competentes em cada
setor, criando desta maneira uma rede ativa de comunicação regional. As Comissões
EspeciaisdaAmazôniasão:
• ComissãoEspecialdeSaúde(Cesam);
• ComissãoEspecialdeAssuntosIndígenas(Ceaia);
• ComissãoEspecialdoMeioAmbiente(Cemaa);
• ComissãoEspecialdeTransporte,Infra‐estruturaeComunicações(Ceticam);
• ComissãoEspecialdeTurismo(Cetura);
• ComissãoEspecialdeEducação(Ceeda);
• ComissãoespecialdeCiênciaeTecnologia(Cecta).
O Tratado de Cooperação Amazônica estabelece que de cisões adotadas nas
reuniões das distintas Comissões Especiais da Amazônia requerem sempre o voto
unânimedosPaísesParticipantes.
Staffadministrativo
O corpo administrativo, como foi mencionado, está constituído pelo secretariado
geraledireçãogeralou
umacomissãoresponsávelpelaadoçãodapolíticaoudeassuntos
administrativos. Esta é uma instância indispensável na estrutura institucional das
organizações internacionais. É freqüente que se confunda este órgão com a organização
comoumtodo.Ostaffadministrativonasorganizaçõesinternacionaisnãoécompostopor
representantesdosEstadosmembroseé
totalmenteautônomoemrelaçãoàpossibilidade
de receber instruções dos governos de seus países de origem. Este órgão exerce uma
independente e forte influência na formulação das políticas das organizações, tendo
tambémaltopodernaelaboraçãodasagendas;entresuasfunçõesestáadeproporcionar
serviçostécnicosnapreparaçãode
reuniõesdeoutrosórgãose,emespecial,dainstância
plenáriaoudoconselhoexecutivo(RittbergereZangl,2006).
OArtigoXXIIdoTratadodeCooperaçãoAmazônicaespecificavaqueaSecretaria
teria funçõe s Pro Tempore pelo País Membro em cujo território se celebrasse a reunião
86
ordinária seguinte do Conselho de Cooperação Amazônica. Como foi mencionado, este
processo teve seu fim com a criação da Organização do Tratado de Cooperação
AmazônicaporintermédiodoProtocolodeEmenda de1995,aprovadoemdezembro de
1998. Por este Protocolo se outorgou personalidade jurídica à Organização e de
competências para
celebrar acordos com as Partes Contratantes, com Estados não
membros e com outras organizações internacionais, e ao mesmo, como foi indicado, se
criouaSecretariaPermanente.
NoProtocolodeEmendaseindicaqueaSecretariaPermanente,seráencarregada
de implementar os objetivos no TCA de conformidade com as resoluções tomadas
nas
reuniõesdeMinistrosdeRelaçõesExterioresedoConselhodeCooperaçãoAmazônica.A
Secretaria Permanente será dirigida por um Secretário Geral que cumprirá suas funções
por um período de três anos, o qual poderá subscrever acordos em nome da OTCA,
quandoospaísesmembrosoautorizemdeformaunânime.
Esta
instância elabora em coordenação com os Estados Membros seus planos de
trabalhoeprogramadeatividadesjuntocomoorçamento,quedevemseraprovadospelo
Conselho de Cooperação Amazônica. As funções e competências da Secretaria
permanenteedoSecretárioGeralestãoestabelecidasnoseuregulamento.Nopreâmbulo
doPlanoEstratégico
de2004‐2012daOTCAconstaque:
Em nível operacional, e como um foro permanente de consulta,
articulação entre os países e promotor de projetos de
desenvolvimentosustentávelparaaregiãoAmazônica,aSecretaria
Permanente/OTCAatuaráconjuntamentecomasagênciaseórgãos
responsáveis pela coordenação, implementação e
acompanhamento de programas e projetos de cooperação técnica
dos Países Membros.
Por sua vez, os Países Membros interagem
com as unidades executoras ou coordenadoras nacionais (OTCA,
2004,p.13).
Porisso,aSecretariaPermanenteaoseencarregardeumamploconjuntodetemas
importantesparaaAmazôniaContinentalcontanasuaestruturacomcincoCoordenações
que trabalham nas seguintes áreas de ação: Assuntos Indígenas; Ciência, Tecnologia e
Educação;MeioAmbiente;Saúde;Transporte,Infra‐estrutura,ComunicaçãoeTurismo.
Comojá
referido,é usual quenessainstância das OrganizaçõesInternacionais, os
funcionáriossejam independentesdeseuspaíses,nãoobstante,naOTCAcomoobjetivo
87
de manter a eqüidade no mandato dos Estados Membros, os representantes destas
coordenaçõessejamindicados por um País Membro com a aprovação dos demaispaíses
queintegramaOTCA.
Outra instância de execução que mantém estreita relação com a Secretaria
PermanenteéconstituídapelasComissõesNacionaisPermanentes(CNPs),quesegundoo
Artigo XXIII do TCA, são as encarregadas da aplicação das disposições do Tratado nos
seusrespectivosterritóriosdosPaísesMembros;tambémestáaseucargoaexecuçãodas
decisõesdasreuniõesdosMinistrosdeRelaçõesExterioresedoConselhodeCooperação
Amazônica, sem prejuízo de outras atividades que lhe sejam
encomendadas pelos
Estados. Os responsáveis das Comissões são diplomatas de alto nível dentro dos
Ministériosde RelaçõesExteriores.As CNPsnormalmentesão formadaspor organismos
nacionaisouporpontosfocalizadosdasComissõesEspeciaisAmazônicas.
ParaRosalíaArteaga (2006), aSecretariapermanentedaOTCAdesempenha uma
funçãoimportanteparaaregiãoda
AméricadoSuldadaaenvergaduradatemáticaque
trataedosdesafiospresentesque,nãosóafetamestarealidadeconcreta,comotambémao
mundo inteiro. Assim, poderia considerar‐se que a Secretaria permanente da OTCA é
uma instância política estratégica ao serviço dos Estados Membros da Organização na
defesa
deseusinteressescomunsecomoumforodeconsultaearticulaçãoconsensualde
posições nas negociações globais. Ademais, a Secretaria Permanente, desempenha uma
função relevante na promoção da cooperação horizontal entre os Países Membros assim
comonainteraçãocomoutrosorganismosregionaise internacionais.
Assembléiaparlamentar
AOrganização do
Tratadode CooperaçãoAmazônica não conta nasuaestrutura
institucionalcomumainstânciaparlamentar.Entretanto,desde1989,existeoParlamento
Amazônico(PARLAMAZ),queéumcorpolegislativodecaráterpermanenteequetenta
promover do intercâmbio político‐parlamentar na bacia amazônica. É integrado pelos
Parlamentos de todos os Estados que
compartilham a Amazônia. O PARLAMAZ surgiu
comoumórgãodeapoiopolítico‐parlamentaraoesquemadacooperaçãoamazônica.
88
OPARLAMAZfoiumaexpressãodevontadepolíticadosParlamentosNacionais
dospaísesintegrantesdabaciaamazônicanomomentodesuacriação,etentouresponder
ànecessidaderegionaldereafirmardianteàcomunidadeinternacionalointeressecomum
criado com a subscrição do TCA, não obstante, seu funcionamento tem sido limit ado e
quasenulonosúltimosanos.
AOTCAtemprocuradofortalecersua relaçãocomoParlamentoAmazônicopara
assim, impulsionar uma real integração na região. No entanto, este é um órgão que
necessitademaiorinstitucionalização,oquenãotemocorridonosúltimosanos,faltando‐
lheagilidadesuficientepararesponderà
problemáticaamazônica,peloquesuareativação
se faz necessária, já que seria de grande apoio para reforçar o trabalho em prol da
integraçãoedodesenvolvimentosustentáveldaAmazôniaContinental.
Representação dos atores não governamentais, internacionais, sub‐nacionais e da
sociedadecivil
AOTCAnão possuiumórgãoformal de
representaçãodestes atores,noentanto,
tem tentado estabelecer vários vínculos e para isto tem criado redes interinstitucionais
com diferentes organizações não governamentais, multilaterais e de cooperação
internacional.
Atravésdeconvênios,aOrganizaçãomantémumtrabalhopróximoaorganismos
como a Organização Pan‐americana da Saúde (OPS), a Organização Mundial da
Saúde
(OMS),aConferênciadasNaçõesUnidassobreComércioeDesenvolvimento(UNCTAD),
o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), a Organização das
Nações Unidas para a Educação, a Ciência, a Cultura (UNESCO), a Organização das
Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO), a OEA, a CAN, o
Banco
Interamericano do Desenvolvimento (BID), o Banco Internacional de Reconstrução e
Desenvolvimento (BIRD), a Cooperação Andina de Fomento (CAF), o Banco Mundial,
com agências decooperação da Holanda, Japão,Alemanha, Canadá, França,Finlândia e
EstadosUnidos,entreoutraserelaçõescomorganizaçõesnãogovernamentaisnacionais e
internacionais tais como The
World Wildlife Fund (WWF) e a União Mundial para a
Natureza(UICN).
89
Em relação às redes, a mais antiga é a institucionalizada com a Associação de
Universidades Amazônicas (UNAMAZ). Adicionalmente, cabe mencionar que a OTCA
encontra‐se implementando um instrumento de incorporação e participação efetiva da
sociedadecivildospaísesamazônicosnaagendadoprocessodeformulaçãodepolíticase
implementação de planos,
programas e projetos integrantes do Plano Estratégico da
Organização,jáque, desde a OTCA seentendeque este é indispensávelparaoprocesso
deintegraçãoedesenvolvimentosustentáveldaAmazônia,entretanto,istoaindanãofoi
possível de ser concretizado. Os setores que se incluiriam nos processo de consulta da
OTCA
seriam os seguintes: setor indígena, setor acadêmico e de investigação, setor de
ONGs,setorprivadoegovernoslocais.
41
A figura 5 apresenta o organograma da estrutura institucional da OTCA,
demonstrandoaposiçãodosdiferentesórgãosanalisadosdentrodaOrganização.
Fonte: http://www.otca.org.br
Figura 5: Organograma institucional da OTCA
41
Para mais informação consultar o documento: Hacia la construcción de un instrumento de participación de la
sociedadcivildelospaísesamazónicosenlaagendadelaOTCA.Disponívelem:www.otca.infoywww.otca.org.br.
90
4.2. Elementos do sistema político da OTCA: entorno, insumos (inputs), produtos
(outputs)eretro‐alimentação
UmadescriçãomaisdetalhadadosistemapolíticodaOTCAdevelevaremcontao
conjunto de elementos que o constituem, desta forma poderá também ser melhor
entendidoseufuncionamentoglobal.
O entorno do sistema
político da Organização, ou seja, a realidade da região
amazônica, descrita na primeira parte do capítulo anterior, representa um conjunto de
interações sociais, econômicas e culturais. Estas interações mostram situações de
desigualdadee,muitasvezes,detensãoentre osdiferentesatores.Adistribuiçãodesigual
de recursos, o desmatamento da Amazônia
Continental, o uso irracional dos recursos,
entre outros problemas, motiva a intervenção e ação política da OTCA. Este contexto é,
portanto,oquepressionaapolíticadaorganização.
A conexão entre o entorno e o núcleo do sistema político se faz por meio de
demandaseapoiosdeatorescoletivosou
individuais,denominadosinsumos–inputsou
entradas–,paraassimentenderqueestesvêmdoexteriordosistema(Vallès,2000).Para
compreender esta dimensão, deve ser analisada a contribuição ao processo de formação
de políticas feitas pelos diferentes de grupos de atores envolvidos nas organizações
internacionais.
As entradas ou insumos
gerados no entorno das organizações internacionais são
processadospelosistemaatéproduzirumareaçãoàsdemandaseapoios.Aesteresultado
se conhece como produto – output ou saída – do sistema. Os produtos podem ser de
muitasclassestaiscomo:decisõescircunstanciaisoupolíti cassetoriaismaisestruturadase
demaior
alcance,entreoutras(Vallès,2000).
4.2.1. Produtos
Analisando o Informe deGestión, Síntesis 2004‐2007, da primeira Secretária Geral
da OTCA, Dra. Rosalía Arteaga, podem ser identificados os resultados, em outras
palavras,assaídasqueduranteesteperíodoforamproduzidas.Observandoestesoutputs
91
poderão ser identificados os principais atores que participaram com seus insumos,
alimentandoosistemapolíticodaOTCA.
Para examinar os produtos serão divididos em seis grupos: fortalecimento
institucional;reuniões,declaraçõeseresoluções;relaçãocomPaísesMembros;programas
políticos e projetos; cooperação e diálogo externo; e produção de informação. Este
agrupamentode
resultadosfoirealizadoapartirdaanálisedosInformesdeGestãoe do
PlanoEstratégicoelaboradosnaPrimeiraSecretariageraldaOTCA.
42
Produto1:FortalecimentoInstitucional
Este foiumdospontosa que foidadamaiorênfasequandose analisa o trabalho
daPrimeiraSecretariaPermanente,poisdeacordocomosinformes,deve‐selembrarque
a OTCA é uma organização jovem e que sua estrutura institucional está ainda em
construção.
O primeiro passo mencionado foi a instalação dos escritórios da Secretaria
Permanente em janeiro de 2005. Outro aspecto apontado é ter conseguido estabelecer o
organogramadesenhadopelosPaísesMembros,respeitandoaestruturadaOrganização,
buscandoaequidadeentretodosospaísesnatomadadedecisõesenasuarepresentação
nosórgãos
plenários.Opassoseguintefoiacontrataçãodepessoalparaformarparteda
organização que, de 09 funcionários em 2004, passou a ter 35 até a data do presente
trabalho, entre pessoal técnico, administrativo, de apoio e consultores de projetos e
programas. Outra conquista a ser salientada na institucionalização da
Secretaria
Permanente foi o empenho por parte dos governos no pagamento das cotas
correspondentes, demonstrandocompromisso comaorganização,com cerca de 90% das
cotas pagas desde 2003 até 2006. A dependência das organizações com respeito às
contribuições financeiras dos Estados é inevitável, pois quase nenhuma organização
internacional possui recursos próprios
o que evidencia seu alto grau de vinculação e o
papelimportantequetêmestesatores.
42
Serãoapresentadososresultadosqueseconsideramosprincipaisdesteperíodo,peloqualsedesejamaior
profundidade em estes e outros resultados alcançados recomenda‐se a leitura de: OTCA. (2007). Informe de
Gestión. Síntesis2004‐2007. Brasilia, Secretaria Permanente. OTCA. (2006). Integrando la AmazoníaContinental.
InformedeGestión:noviembrede
2005aoctubrede2006.Brasilia,SecretariaPermanente.OTCA.(2005).Integrando
la Amazonía Continental. Informe de Gestión: mayo de 2004 a octubre de 2005. Brasilia, Secretaria Permanente.
Disponívelem:www.otca.infoywww.otca.org.br.
92
Produto2:Reuniões,declaraçõeseresoluções
Procurando fortalecer as instâncias do TCA é de se mencionar a organização de
várias reuniões com a coordenação da Secretaria Permanente e com o apoio dos Países
Membros.Assim,noperíodoocorreramtrêsreuniõesdeMinistrosdeRelaçõesExteriores
dos Países Membros, órgão supremo
do TCA, que produziram duas declarações e 23
resoluções,que entreoutros resultados,têmconsignadodiretrizesdeimportânciaparao
caminhodaOTCAnestesanos.
Aponta‐se também que foram realizadas cinco reuniões do Conselho de
Cooperação (CCA), 30 encontros da Comissão de Coordenação do Conselho de
CooperaçãoAmazônica (CCOOR)
e três reuniões das ComissõesNacionais Permanentes
(CNPs). Adicionalmente, como decisão de uma das reuniões de Chanceleres, foram
convocadas seis reuniões setoriais: de Altas Autoridades de Propriedade Industrial e
Intelectual; de Ministros e Altas Autoridades de Ciência e Tecnologia; de Ministros de
Saúde e Proteção Social; de Ministros de Meio
Ambiente; de Ministros de Defesa e
SegurançaIntegral;edeMinistroseAltasAutorid adesdeTurismo.
Neste produto novamente são os Países Membros e o staff administrativo os
principaisatores.
Produto3:RelaçãocomPaísesMembroseestabelecimentodeumaagendacomum
Comrelaçãoaesteproduto,desde2004,seindicaquea Secretariada OTCAvem
atuandocomopromotoraecatalisadora deesforçosnaregião,levando‐seissoemconta,o
principalresultadonesteoutputestábaseadonofato
dequesuaatualestruturapermitea
formação de espaços que buscam o consenso e o diálogo, como mecanismos para a
solução de problemas comuns dos países amazônicos, assim, de maneira geral têm sido
criados vários espaços políticos para o diálogo entre os Países Membros em temas de
interesse para
a Amazônia Continental. Desta forma, a Secretaria Geral junto com os
EstadosMembrosdaOrganizaçãosãoosprincipaisatoresnestasaída.
93
Produto4:Programaspolíticoseprojetos
NoqueserefereaosprogramaspolíticosdaOrganizaçãoaprincipalconquistaque
se ressalta nos documentos analisados foi a elaboração do Plano Estratégico 2004‐2012,
documentoqueconstituia“cartadenavegação”daOTCA,aprovadonumadasreuniões
oficiais de Ministros de Relações
Exteriores. Segundo oInforme de Gestión, Síntesis2004‐
2007,osmandatosrecebidosdasinstânciasdedecisãodaOTCAeabusca demeiospara
implementar o Plano Estratégico podem traduzir‐se em duas grandes tarefas que estão
vinculadasà implementação dosobjetivos da integração eda busca dodesenvolvimento
sustentável
daregiãoamazônica.
Seguindo esta proposta, observa‐se que a OTCA elaborou e implementou vários
projetos.Foraminiciados19projetosemconjuntocomorganismoscomooProgramadas
NaçõesUnidasparaoMeioAmbiente(PNUMA),aOrganizaçãodosEstadosAmericanos
(OEA), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Organização das
Nações
UnidasparaaAgriculturaeAlimentação(FAO),aAgênciaAlemãdeCooperação(GTZ),
entreoutros,mobilizandorecursostécnicosefinanceirosparaaregião nummontantede
maisdeUS$33milhões.
Aseguirseapresentaumalistados projetosemexecuçãojuntocomosorganismos
vinculadosaosmesmos:
• Fortalecimento do Manejo Regional Conjunto para o Uso Sustentável da
BiodiversidadeAmazônica–BancoInteramericanodeDesenvolvimento(BID).
• Manejo Integrado e Sustentável dos Recursos Hídricos Além‐fronteiras na Bacia do
Rio Amazonas considerando a variabilidade climática e as mudanças climáticas –
Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF), Programa das Nações Unidas para o
MeioAmbiente(PNUMA),OrganizaçãodosEstadosAmericanos(OEA).
• Programa Regional para o Uso Sustentável e Conservação dos Bosques e da
BiodiversidadeAmazônica–AgênciaAlemãdeCooperação(GTZ),TheNetherlands
DirectorateGeneralforInternationalCooperation(DGIS).
• Agenda Comum Amazônica. Capacitação e intercâmbio no setor florestal – Agência
BrasileiradeCooperação(ABC),MinistériodeRelaçõesExterioresdoBrasil.
94
• Validação de Indicadores de Sustentabilidade do Bosque Amazônico – Organização
dasNaçõesUnidasparaaAlimentaçãoeaAgricultura(FAO).
• Preparação do Programa Regional de Áreas Protegidas – The World Wildlife Fund
(WWF), Centro de Cooperação Internacional em Investigação Agronômica para o
Desenvolvimento (CIRAD, em francês: Centre de Coopération Internationale en
RechercheAgronomiquePourleDéveloppement).
• ExpediçãoConhecendoaAmazônia.AOTCAeaJuventude.CaminhosdeOrellana–
GovernosdoBrasil,EquadorePeru,GTZeempresasprivadas.
• InformesobreaSituaçãodoMeioAmbiente.GEOAmazônia–PNUMA.
• Apoioàelaboraçãodepropostasdeparticipação,comunicaçãoereuniõesdaOTCA–
GTZ.
• Apoio ao diálogo do setor florestal na América Latina. Puembo II – Ministério da
Agriculturada Holanda eGTZ.
• Cooperação sobre Indicadores de Sustentabilidade – Organização Internacional das
MadeirasTropicais(OIMT).
• Mecanismos de participação da sociedade civil na OTCA – União Mundial para a
natureza(UICN),FLA,GTZ.
• AplicaçãodaLegislaçãoFlorestalnaAmazônia.ALFA–FAO,OIMT.
• PlanodeAçãoparaPrevençãoeControledaContaminaçãoporMercúrio–Programa
HUB.
• Programa Regional de Uso Sustentável da Biodiversidade (Bio‐comércio) –
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD),
UNF.
• Reforçando Capacidades para Aplicação de Critérios e Indicadores para o Manejo
FlorestalSustentável–OIMT.
• FortalecimentodaSecretariaPermanente,OTCA–GBMF.
• ConservaçãodoBosqueTropicalAmazônico–GTZ.
• DestinoAmazônia–GTZ,DGIS.
• PrevençãoecombateàcontaminaçãoporMercúrio–Governo dosEstadosUnidos.
• ProjetodoUsoEconômicodaBiodiversidade–UNCTA,GovernodaHolanda,GTZe
UNF.
95
• Proposta do Projeto de Conservação da Floresta Amazônica II – GTZ, Ministério
FederaldeCooperaçãoEconômicaeDesenvolvimentodeAlemanha(BMZ).
Como se pode observar, neste produto os principais atores são: as organizações
internacionais, os organismos multilaterais, as agências de cooperação internacional, as
organizaçõesnãogovernamentais internacionais, asempresasprivadas, alguns
governos
de países estrangeiros não membros da OTCA, os Países Membros e a Secretaria
PermanentedaOrganização.
Produto5:Cooperaçãoediálogoexterno
Em relação à cooperação e diálogo externo, se informa que tem se buscado a
participaçãodeobservadoresedeváriosatoresnosprocessosdaOrganização.Um
queé
considerado dos mais relevantes é a aproximação à Associação de Universidades
Amazônicas (UNAMAZ), ao Parlamento Amazônico (PARLAMAZ) e à Coordenadoria
das Organizações Indígenas da Bacia Amazônica (COICA), com os quais tem se
estabelecidoumdiálogobaseadonacooperaçãoetrabalhoconjunto.Ademais,comenta‐se
a assinatura de convênios com
mais de 20 organismos de cooperação internacional,
regional,dosistemadeNaçõesUnidas,entreoutros.Tambémtemserealizadoconsultas
nacionais à sociedade civil em quatro dos Países Membros: Bolívia, Equador, Peru e
Suriname.
Uma das principais contribuições foi colocar à OTCA como uma organização de
importância regional e para
dar uma voz à Amazônia participando desde o momento
fundador da Comunidade Sul‐americana de Nações (CSN), atual UNASUL. No âmbito
internacional os países amazônicos apresentaram uma posição unida nas instâncias de
negociação,comoporexemplo,noForodasNaçõesUnidassobreBosques(FNUB).
Nos documentos analisados não se explicam de
forma clara e concreta os
resultadosobtidos com aparticipaçãodos atoressub‐regionaisou sub‐nacionais,como a
UNAMAZ, por exemplo, motivo pelo qual, os atores mantêm uma relação dependente
dasaçõesdaSecretariaPermanenteenãoinfluenciamnosistemapolíticodaOrganização.
96
Produto6:Produçãodeinformação
No que se refere às atividades informativas, no esforço de divulgação da
Organização, publicou‐se no período de três anos, onze boletins trimestrais, dois CD‐
ROM informativos, sete panfletos informativos , um plano estratégico, três informes de
gestão;ademaisaOTCAcontacom uma página web
43
que é atualizada diariamente que
teveumaumentode300visitantespormês,emmaiode2004,para30.000visitas mensais
em maio de 2007. A OTCA tem estado presente em diferentes meios de comunicação
difundindo suas atividades, suas idéias e projetos em jornais regionais e internacionais,
em agências internacionais de
noticias, revistas especializadas, na radio e televisão.
Finalmenteregistram‐se26seminárioseforos.
Neste output novamente a Secretaria Permanente como representante do staff
administrativo,éoatordemaiorinfluência.
4.2.2. AtorescriadoresdeinsumosdaOTCA
UmavezanalisadososprincipaisoutputsdaOTCA,devesermencionado
quenos
diferentes informes consta claramente, que no transcorrer de três anos, conseguiu‐se
cumprir com uma ampla gama de objetivos e alcançar avanços significativos nos
mandatos delegados pelos Países Membros. Ademais, confirma‐se que a OTC A pode
chegar até onde os governos permitirem, dependendo da vontade dos Países Membros
para
osucessodaOrganização.
Assim, agora é possível identificar os principais atores que no entorno das
Organizações geram inputs. Segundo Rittberger e Zangl (2006) podem ser citados cinco
atores diferenciados geradores de insumos ou entradas nas organizações internacionais:
representantes dos Estados membros; staff administrativo da organização; assembléias
parlamentares;gruposde
interesseecomunidadedeespecialistas.
Nasorganizaçõesinternacionaisagrandemaioriadascontribuiçõesedemandasé
realizadaporpartedosEstadosmembros,normalmenteatravésdasdelegaçõesnacionais
43
www.otca.infoywww.otca.org.br.
97
ouseusrepresentantesnasdiferentesinstânciasdaorganização,sendooórgãoplenárioo
espaço para onde os insumos são, geralmente, encaminhados, devido às suas
características anteriormente analisadas. A OTCA não é exceção e isto pode ser
claramenteapreciadopormeiodaanálisedosprodutos1,2,3,e4ondese
demonstraque
os Países Membros são os quecom sua vontade acionam aOrganização econstituem‐se
noprimeirogrupodeatoresrelevantes.
É notório que a Se cretaria Permanente ao longo do período em análise
desempenhou uma função sumamente importante e pode se afirmar que a maior parte
dosresultados
apresentadosnoInformedeGestión,Síntesis2004‐2007foramconseguidos
graças ao esforço e ao trabalho realizado por parte deste órgão. Por isso, a Secretaria
PermanenteéosegundoatorimportantenosistemapolíticodaOTCA.
Analisando o output 4 evidencia ‐se a influência de outros atores como certas
organizações internacionais,
organismos multilaterais, agências de cooperação
internacional, organizações não governamentais internacionais, empresas privadas e
algunsgovernosdepaísesestrangeirosnãomembrosdaOTCA.Utilizandoadistinçãode
atoresfeitaporRittbergereZangl(2006),juntar‐se‐ãotodosestesatoresnosdenominados
grupos de interesse, já que todos influenciam nos resultados
do mesmo output da
Organização, por isto seus objetivos poderiam qualificar‐se em certa medida como
similaresnosentidodeexecutaroudesenvolverumprojetoespecífico.
Finalmente, é necessário salientar a grande ausência de atores sub‐regionais,
subnacionais, parlamentos, organizações da sociedade civil ou organizações
representando a área acadêmica, como a
UNAMAZ, com as quais apesar do nexo
existente, não obstante, estes atores continuem sendo secundários e, por isto, não têm
influênciadiretanosoutputsdaOrganização.
4.2.3. SistemapolíticodaOTCA
Muitos autores afirmam que o produto do sistema político das organizações
internacionais não deve ser o fim da
análise, pelo que é recomendável dar um passo a
mais,queconsisteemdistinguiraresposta dosistema(output)doefeitoqueaorganização
98
produzsobrearealidade,oqueseconhececomooimpactoefetivo(outcome).Vallès(2000)
explica que isto é necessário porque quando se põe em marcha uma ação política, nem
sempresão alcançadosos objetivosdesejados:àsvezesocorremdemaneira parciale em
outras se produz o fracasso, ou
inclusive pode conseguir‐se efeitos contrários aos
esperados. Conseqüentemente é importante averiguar se o resultado político modificou
significativamentearealidadepréviaedequemaneiraorealizou.
Desta forma origina‐se a retroalimentação do sistema, o feedback , ou seja, o
resultado do impacto que a reação do sistema tem, sobre
o entorno. Assim, o processo
põe‐se de novo em marcha, em um movimento ininterrupto de ajuste permanente. Se a
açãodestesistemasedetivessepoderiasignificaradesintegraçãodaorganizaçãopolítica,
sendo,assim,incapazderegularatempoosconflitosinternosedoentorno(Vallès,2000).
Noentanto,o
passoseguintedaanálise(outcome)nãoseráapresentadonestadissertação,
pois a OTCAsendo uma organização com pouco tempo de vida, seria prematuro tentar
este tipo de análise, pois muitos de seus projetos estão ainda em processo de
implementação e fortalecimento e qualquer resultado não seria o reflexo efetivo do
impactopossíveldaOrganização.
Destaformaseapresentanafigura6oresultadodomodelodosistemapolíticoda
OTCAobtidoatravésdaanáliseanteriormenterealizada.
Entorno Entorno
Input Outpu
t
Demandas
Representantes
dos Estados
Membros
Secretaria
Permanente
Grupos de
interesses
Su
p
ortes
Entorno Entorno
Elaborado por: Andrés Piedra Calderón.
Figura 6: Sistema político da OTCA
Processamento
Conversão
Fortalecimento institucional.
Reuniões, declarações e resoluções.
Relação com Países Membros.
Programas políticos e projetos.
Cooperação e diálogo externo.
Produção de informação.
Retroalimentação (feedback )
99
Explicar as organizações internacionais à luz da noção do sistema político como
modelo, tem suas vantagens; isto explica seu sucesso desde que David Easton a
introduziu na análise da política.
44
Entretanto, como reconhece Josep Vallès (2000), os
modelosapresentamlimitaçõespelasimplificaçãoqueexigem.NocasodaOTCA,alguns
deseuscomponentesresultamdifíceisdeenquadrardentrodealgumadascategoriasdo
sistema.Noentanto,omodelodosistemapolíticoéútilparaanalisaraestruturapolítica
da Organização do Tratado
de Cooperação Amazônica e de qualquer outra organização
ou estrutura política, sempre e quando seja entendida como um instrumento de apoio e
nãocomoummodelofechadoeauto‐suficiente.
A aplicação deste tipo de modelo é de grande ajuda no processo de integração
propostoparaaComunidadeSul‐americana
deNações,atualUNASUL,poisajudaráaos
atores incluídos no processo de integração sul‐americano a conhecer as fortalezas,
oportunidades,capacidadeinstitucional, tamanho,recursos,debilidadeseproblemasque
têm enfrentado as organizações da América do Sul, as quais são convocadas a construir
comesforçosconjuntosoobjetivodaintegração,soba
coordenaçãodaSecretariaGeralda
UNASULeaconvergênciadaCANeoMercosul.
A interação da Secretaria Permanente da Organização do Tratado de Cooperação
AmazônicacomosPaísesMembrosecomoutrosatorespossibilitoumaioragilidadedos
procedimentos e a dinamização da execução das decisões para a obtenção de
melhores
resultados práticos na busca do desenvolvimento sustentável da Amazônia e da
integração da América do Sul. A consolidação do processo de integração sul‐americana
implica, desde a OTCA, cumprir com os objetivos de preservação sustentável da
Amazônia e o melhoramento da qualidade devida de suas comunidades, as quais até
o
momento poderiam ter um balanço positivo, entretanto, falta força de vontade política
dosPaísesPartenoseucompromissocomaOrganização.
44
Para Arnoletto (2007), na Ciência Política, a proposta teórica estructural‐funcionalista mais coerente e
sistemáticaédoDavidEaston.Oobjetivogeraldeseutrabalho,explicaArnoletto,édesenvolverumconjunto
logicamenteintegradodecategoriascomtranscendênciaempírica,quefaçapossívelaanálisedavidapolítica
comoumsistemade
comportamento;Eastonteminteresseparticularmentepelosprocessosbásicosmediante
osque o sistemapolíticopode persistir e semanter, tantoem um mundo estável quantoemum mundo em
mudança. Embora seu modelo não seja explicativo serve para descrever como ocorre o processo político e
assim ajuda entender porque uma institucionalização
robusta do processo de integração é importante
atualmentenaAmérica doSul.Paramaisinformaçãoconsultar:Easton,David(1979).Esquemaparaelanálisis
político.BuenosAires,Amorrortu.
100
5. CONCLUSÕES
Como foi enunciado no inicio desta dissertação, o objetivo geral proposto era
analisar e compreender a influência e capacidade das organizações internacionais para
apoiar e fortalecer o processo de integração sul‐americano, por meio do estudo da
OrganizaçãodoTratadodeCooperaçãoAmazônica(OTCA).
Esta investigação, conseqüentemente conduziu ao estudo
da importância das
instituiçõesedasorganizaçõesinternacionais,comoatoresnosistemainternacional,tema
que,pormuitosanos,temgeradoumintensodebatedentrodasrelaçõesinternacionaise
daciênciapolítica.
Os seguidores do denominado pensamento neo‐institucionalista, apreciam como
completamente racional a cooperação entre Estados através das organizações
internacionais, em
contraste com a corrente realista. Por isso, a criação de instituições
internacionais pode transformar as relações entre os atores no sistema internacional,
fazendo que a cooperação seja possível. Portanto, as preferências dos atores poderiam
mudar, juntamente com sua disposição de negociar e acatar os acordos estabelecidos.
Assim,asorganizaçõesinternacionais
seriamasferramentasefetivas,queajudariampara
queostemorese a desconfiança desaparecessemdo âmbito comumfazendocom que os
pactos de cooperação fossem fortes e duradouros. As referidas organizações criam um
ambiente adequado para facilitar as negociações, diminuir os custos de transação e as
assimetrias na informação, sendo que
a circulação da informação é uma das principais
variáveisqueinfluenciamnaconquistadosobjetivoscomuns.
Desta forma, o pensamento neo‐institucionalista é enfático em afirmar que as
instituições internacionais em geral, e as organizações internacionais em particular,
desempenhamumpapelcrucialpara facilitaracooperação;poreste motivo
e devidoao
incremento de relações de interdependência cada vez mais complexas entre os Estados,
emváriasáreasdapolíticainternacional,ganhamcontinuamenteimportâncianosistema
internacional(RittbergereZangl,2006).
Seaexistênciadeuma organizaçãointernacionalpromoveavontadeeopçãodos
Estados pela cooperação, então o estabelecimento de
uma organização de integração
regionalpodetersuces so,dependendodos interesses dosEstadosnas áreasdeinteresse
101
paracooperar.Nessesentido,asorganizaçõesquetrabalhamnosprocessos deintegração
regional,podemconstituiroespaçoparaqueosacordossejamcumpridos,diminuindoos
custos no controle do comportamento dos atores, contornando assim, os problemas de
aquiescência(HerzeHoffmann,2004).
Frente a isto, a criação da União de Nações
Sul‐americanas (UNASUL) levanta a
incógnita em relação ao tipo de organizações que os governantes da América do Sul
querem construir: São estas, por acaso, organizações criadas pelo discurso e com
estruturas de papel?Ou sãoorganismos fortesesólidosque respondem à realidade sul‐
americana? Esta discussão que foi
proposta há muito tempo, deve sermais amplae não
exclusiva,ondeavozdosatoresdasociedadeciviledaaca demia,comumenteexcluídos
deste diálogo, deve ser agora levada em consideração, já que a fragilidade atual das
instituiçõessul‐americanasfrente aosconflitossociaisnacionais ouameaças externassão
o
reflexodeestruturasquenãorespondemàrealidadesul‐americana.
Pelomomentonãoficadúvida,comoapontaRojas(2007),queaUNASULdeverá
constituir‐seemumaini ciativadotadadefortesinstânciasinstitucionais edeumconjunto
de instrumentos e mecanismos que lhe permitam responder com oportunidade às
exigências das
realidades dos países sul‐americanos. Assim, para assegurar o normal
funcionamento da UNASUL, o autor assinala que sua vinculação com os organismos de
integraçãoecooperaçãosubregionaleregionalexistenteséfundamental,jáque,apesarde
todos os contratempos, a CAN e o Mercosul, junto com organismos e iniciativas de
cooperação,
comooSELA,a OTCAeaALADI,deumaououtramaneira,têmumacervo
eexperiênciasadquiridas,vitais paraaconstruçãodoespaçocomumsul‐americano.
Com base no anterior, pode se afirmar que quando realmente se conheçam as
verdadeiras potencialidades das organizações regionais existentes, será possível
aproveita‐
lásparaconsolidaroobjetivodaintegração.Assim,opresentetrabalhopropôs
queparaconhecer asreferidas potencialidadesdas organizaçõesregionaisera necessário
estudarprimeirocomoestãoestruturadosseussistemaspolíticosecomoestesfuncionam.
Nestesentido,coubequestionar‐secomoPeterson(2004)fezparaocasodaUnião
Européia, o
quanto se sabe acerca do trabalho interno das organizações regionais em
AméricadoSul,assimcomodemuitasorganizaçõesinternacionaisquetêminfluênciana
região.ParaBarnetteFinnemore (1999)muitosacadêmicosprestampoucaatençãoparao
102
queacontecenasoperações dodia‐diadasorganizaçõesinternacionaisenosefeitosdestas
nomundo,oqueresultaaplicávelparaocontextosul‐americano.
Porestemotivoqueaprincipal contribuiçãodestadissertação,esteveconcentrada
noestudo e estruturação do sistema político daOTCA, paraqueservissede referência e
assim possa incentivar a aplicação deste tipo de pesquisa em outras organizações
regionais, sendo necessária a revisão das estruturas dos sistemas políticos, pois somente
dessaformasesaberáoquesetemecomopodeseraproveitadodamelhormaneira.
A utilização de modelos e teorias explicativas é uma ferramenta
epistemológica
útil para dar coerência a uma discussão através de uma linha mestra de raciocínio. No
primeirocapítulodestadissertaçãofoiindicadoqueémuitodelicado,metodologicamente
falando, generalizar conceitos ou apreciações sobre a função, a efetividade e o impacto
destas instituições – as organizações internacionais. Por este motivo, ao longo
da
discussãosetevepermanentecuidadoparaevitartaisgeneralizações.
Emtodocaso, as análisesrealizadas permitiram demonstrarafirmativamente que
existe um enorme potencial ainda por explorar, nas organizações internacionais para
apoiarefortalecero processo de integração, tanto sul‐americano como latino‐americano,
não tanto pela adequação da OTCA
aos modelos utilizados, mas, porque esse recurso
metodológico permitiu determinar que o referido Organismo, por suas características
intrínsecastemopotencialindicadoeque,atuandoemconjuntocomoutrasorganizações
internacionais,serácapazdeimprimirdinamismoeeficáciaaoprocesso.
Desde o ponto de vista da OTCA, consolidar os processos de
integração sub‐
regionalrepresenta cumprir com os objetivosdepreservação sustentável daAmazôniae
melhoramentodaqualidadedevidadesuapopulação,emoutraspalavras,acontribuição
da OTCA para a integração regional da América do Sul, dar‐se‐á por meio da
consolidação de instrumentos de cooperação entre os
Países Membros na gestão e
desenvolvimentosustentáveldaAmazônia.Atéhojeobalançodesteesforçoépositivo,no
entanto, falta força na vontade política dos Países Membros em relação a seu
compromissocomaorganização.
Há muitas razões para pensar que a Amazônia terá um papel geopolítico, ainda
mais importante do
que hoje tem no contexto regional e mundial, por este motivo a
OTCA, segundo Arteaga (2006), está destinada a representar uma função de relevância.
103
Sem dúvida a OTCA, poderia inspirar e liderar iniciativas mais aprofundadas de
desenvolvimento e cooperação envolvendo a todos os países Amazônicos. No entanto,
para que isto possa ser conseguido, aponta Costa‐Filho (2002), é necessário que a
capacidade institucional da OTCA ofereça resultados mais ágeis, concretos e eficientes.
Evidencia‐se na
análise da OTCA que é necessário que todas as instituições que
interatuam no espaço sul‐americano, devem ser organismos amplos em participação e
dinâmicosemsuanatureza,aptosparaseguiraevoluçãodostempos,ajustando‐seacada
conjunturaecontexto,eseadaptandopermanentementeàsmudançasqueestarealidade
impõe(Melho,2002).
Não se pode negar que existe grande complexidade no momento de analisar a
Amazônia. A discussão de um eixo amazônico de integração impl ica considerar os
fundamentos da construção social da região e, especificamente, de cada país que tem
territóriosamazônicos.Poristo,temascomoasestratégiasaplicadasnesta
realidade,para
alcançar seu desenvolvimento e integração são alguns dos debates que de maneira
renovadaeplural,constituemumdesafioparaosqueanalisamaintegraçãonaregião.É
necessário lembrar ademais, que a Amazônia se encontra dentro do contexto sul‐
americano e latino‐americano, sendo necessário o exame de
propostas provenientes de
toda América do Sul e América Latina, que ajudem a responder a esta realidade
particular. Esta é uma tarefa complexa que depende de uma série de vetores que se
conjugam em diferentes espaços: acadêmico, sociedade civil, governo, ONGs, entre
outros.Todosdevem ser lugares de reflexãoqueajudem
à construção destaproposta de
integração.
AposturadaOTCAéadequeestaorganizaçãodeveconstituirumespaçopolítico
de diálogo sub‐regional, para a busca de consensos e convergências em temas de
importância para o futuro da Amazônia Sul‐americana (OTCA, 2005). Neste sentido,
Arteaga(2006),propõe
quenãoépossívelalcançaraintegraçãodaAméricadoSulsefor
excluídoo território querepresentamais de40%doespaçototalsul‐americano.Por isto,
mediante a vontade política dos governantes dos oito Países Parte a região Amazônica
deveconfigurar‐secomoumlugarótimoparaapoiara
integraçãosul‐americana.
Comopôde serapreciadanoscapítulosprecedentes,aexplicaçãodaOTCAsobo
modelo do sistema político oferece muitas vantagens para compreender com maior
104
aprofundamento a estrutura desta organização e como ela atua para cumprir com seus
objetivos e apoiar ao processo de integração sul‐americano. Sem dúvida a simplificação
domodelopodedeixarmuitoselementosforadaanálise,porémconstituiumsuporte que
auxiliará aos atores envolvidos no processo de integração proposto na União
de Nações
Sul‐americanas, em especial aos que desenham os planos e tomam as decisões, os quais
poderão conhecer a totalidade das fortalezas, oportunidades, capacidade institucional,
tamanho, recursos, elementos, fraquezas, ameaças e problemas que tem e enfrentam as
organizações da América do Sul, as quais são convocadas a construir com
esforço
conjuntooobjetivodaintegração,sobacoordenaçãodaSecretariaGeraldaUNASULea
convergênciadaCANedoMercosul.
No Comunicado de Brasília, em setembro de 2000, se expressava que a união da
América do Sul é um elemento essencial para determinar sua inserção na economia
mundial de
maneira favorável. Os desafios comuns da globalização poderão ser melhor
enfrentadosnamedidaemquearegiãoincrementesuaintegraçãoecon tinueatuandode
maneira coordenada e solidária no tratamento dos grandes temas da agenda de
integração.
Isto leva a uma reflexão: a partir da Primeira Reunião Sul‐americana de
Presidentes, a região iniciou uma nova etapa no processo histórico de integração. No
entanto, tal processo ainda se encontra no nível de declarações e boas intenções sem
chegar, contudo, ao nível das realizações práticas. Como foi indicado, por trás deste
fenômeno está, como uma das principais causas, a falta de uma
verdadeira vontade
política. Por isto, é imperativo que nos centros nacionais de poder se alcance uma
verdadeiratomadadeconsciênciaarespeitodaimportânciaqueaintegraçãotemparao
desenvolvimentodospaíseseparaumacorretainserçãodaAméricadoSuledaAmérica
Latina,emummundoglobalizado,
cadavezmaisdinâmico,complexoecompetitivo.
Para conseguir esse propósito é necessário, por um lado, preservar os logros
alcançadosquenãosãopoucos,eporoutro,promoverofortalecimentodasorganizações
de integração, potencializando sua função de tornar os espaços mais adequados para a
discussão e ação concertada para avançar
no processo. Entendendo‐se que “fortalecer”
nãosignifica“burocratizar”ou“hipertrofiar”asorganizações–oque,docontrário,sóas
105
enfraqueceria.Trata‐se portanto,deoutorgar‐lhes acapacidadenecessária paraprovocar
efetivosprocessosdetomadadedecisõeseexecuçãodasmesmas.
A integração sul‐americana é importante, porém não se deve esquecer o objetivo
que, mesmo em longo prazo, deve ser a integração latino‐americana. Uma consolidação
de América do
Sul a despeito de toda a região poderia gerar divisão. Ademais, desde o
ponto de vista da identidade cultural, sempre se tem falado de uma identidade latino‐
americana,daqualaAméricadoSuléumcom ponente.
Éinegávelquecontinuarãoexistindovisõesdistintasrespeitodaformasobaqual
dever‐se‐iaconstruiraintegraçãosul‐americana.Porestemotivoéessencialtrabalharnos
aspectos da cooperação onde existe acordo entre os governos sul‐americanos e nas
diferentes organizações regionais, para o qual, por sua vez, é necessário fundamentar
verdadeiros programas de integração e cooperação nas áreas temáticas discutidas na
agenda prioritária da Primeira Reunião de Chefes de Estado da Comunidade Sul‐
americana de Nações de Brasília, em 30 de setembro de 2005. Porém, sem dúvida, este
caminhofuturonãoseráumarealid adecommaisdeclaraçõesgrandiosasquenãotenham
sustentaçãoemmedidasconcretas.
106
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ENTREVISTAS
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Amazônica(OTCA).Quito,17dejaneirode2007.
TeodoroBustamante.Professor‐pesquisador,FLACSO,SedeEquador.Quito,18dejaneiro
de2007.
ArturoCevallos.CoordenadorNacionalPrograma IBIS‐Equador. Quito,22dejaneiro de
2007.
Lucy Ruiz. Subsecretária de
Proteção Ambiental do Ministério de Energia e Minas do
Equador.Quito,22dejaneirode2007.
112
ANEXO1:TRATADODECOOPERAÇÃOAMAZÔNICA
As Repúblicas da Bolívia, do Brasil, da Colômbia, do Equador, da Guiana, do Peru, do
SurinameedaVenezuela,
CONSCIENTES da importância que para cada uma das Partes têm suas respectivas
regiõesamazônicascomoparteintegrantedoseuterritório;
ANIMADASdopropósitocomumdeconjugarosesforçosquevêm
empreendendo,tanto
em seus respectivos territórios como entre si, para promover o desenvolvimento
harmônico da Amazônia, que permita uma distribuição eqüitativa dos benefícios desse
desenvolvimentoentreasPartesContratantes,paraelevaroníveldevidadeseuspovose
a fim de lograr a plena incorporação de seus territórios amazônicos
às respectivas
economiasnacionais;
CONVENCIDAS da utilidade de compartilhar as experiências nacionais em matéria de
promoçãododesenvolvimentoregional;
CONSIDERANDO que para lograr um desenvolvimento integral dos respectivos
territóriosda Amazôniaénecessáriomanteroequilíbrioentreocrescimentoeconômicoe
apreservaçãodomeioambiente;
CÔNSCIAS de que tanto
o desenvolvimento sócio‐econômico como a preservação do
meio ambiente são responsabilidades inerentes à soberania de cada Estado e que a
cooperação entre as Partes Contratantes servirá para facilitar o cumprimento destas
responsabilidades, continuando e ampliando os esforços conjuntos que vêm realizando
emmatériadeconservaçãoecológicadaAmazônia;
SEGURAS
dequeacooperaçãoentreasnaçõeslatino‐americanasemmatériasespecíficas
quelhesãocomuns contribuiparaavançar nocaminhoda integraçãoe solidariedadede
todaaAméricaLatina;
PERSUADIDASdequepresenteTratadosignificaoiniciodeumprocessodecooperação
queredundaráembenefíciosdeseusrespectivos
paísesedaAmazôniaemseuconjunto;
RESOLVEMsubscreveropresenteTratado:
ArtigoI.As Partes Contratantesconvêmemrealizaresforços e ações conjuntas a fim de
promover o desenvolvimento harmônico de seus respectivos territórios amazônicos, de
modo a que essas ações conjuntas produzam resultados eqüitativos e mutuamente
proveitosos, assim
como para a preservação do meio ambiente e a conservação e
utilizaçãoracionaldosrecursosnaturaisdessesterritórios.
113
Parágrafo único. Para tal fim, trocarão informações e concertarão acordos e
entendimentos operativos, assim como os instrumentos jurídicos pertinentes que
permitamocumprimentodasfinalidadesdopresenteTratado.
ArtigoII.OpresenteTratadoseaplicaránosterritóriosdas PartesContratantesnaBacia
Amazônica, assim como, também,emqualquer território de
uma Parte Contratante que,
pelas suas características geográficas, ecológicas ou econômicas, se considere
estreitamentevinculadoamesma.
ArtigoIII.Deacordocomesemdetrimentodosdireitosoutorgadosporatosunilaterais,
doestabelecidonostratadosbilateraisentreasPartesedosprincípiosenormasdoDireito
Internacional, as Partes Contratantes
asseguram‐se, mutuamente, na base da
reciprocidade, a mais ampla liberdade de navegação comercial no cur s o doAmazonas e
demais rios amazônicos internacionais, observando os regulamentos fiscais e de polícia
estabelecidosouqueseestabeleceremnoterritóriodecadaumadelas.Taisregulamentos
deverão,namedidadopossível,favoreceressanavegação
eocomércioeguardarentresi
uniformidade.
Parágrafoúnico.Opresenteartigonãoseaplicará ànavegaçãodecabotagem.
ArtigoIV.AsPartesContratantesproclamam queouso eaproveitamentoexclusivodos
recursosnaturaisemseusrespectivosterritóriosédireitoinerenteàsoberaniadoEstadoe
seuexercício
nãoteráoutrasrestriçõessenãoasqueresultemdoDireitoInternacional.
Artigo V. Tendo em vista a importância e multiplicidade de funções que os rios
amazônicos desempenham no processo de desenvolvimento econômico social da região,
as Partes Contratantes procurarão envidar esforços com vistas à utilização racional dos
recursoshídricos.
Artigo
VI. Com o objetivo de que os rios amazônicos constituam um vínculo eficaz de
comunicação entre as Partes e com o Oceano Atlântico, os Estados ribeirinhos
interessados num determinado problema que afete a navegação livre e desimpedida
empreenderão, conforme for o caso, ações racionais, bilaterais ou multilaterais para o
melhoramento
ehabitaçãodessasviasnavegáveis.
Parágrafoúnico.Para talefeito,estudar‐se‐ãoasformasdeeliminarosobstáculos físicos
que dificultam ou impedem a referida navegação, assim com os aspectos econômicos e
financeiroscorrespondentes,afimdeconcretizarosmeiosoperativosmais adequados.
ArtigoVII.Tendoemvistaa
necessidadedequeemvista oaproveitamentodafloraeda
faunada Amazônia sejaracionalmente planejado,afim de mantero equilíbrio ecológico
daregiãoepreservarasespécies,asPartesContratantesdecidem:
a) Promover a pesquisa cientifica e o intercâmbio de informações e de pessoal técnico
entre as
entidades competentes dos respectivos países, a fim de ampliar os
conhecimentossobreosrecursosdafloraedafaunadeseusterritóriosamazônicose
prevenirecontrolarasenfermidadesnessesterritórios;
114
b) Estabelecer um sistema regular de troca adequada deinformações sobre as medidas
conservacionistas que cada Estado tenha adotado ou adote em seus territórios
amazônicos,asquaisserãomatériasdeumrelatórioanualapresentadoporcadapaís.
ArtigoVIII.AsPartesContratantesdecidempromoveracoordenaçãodosatuaisserviços
de
saúde de seus respectivos territórios amazônicos e tomar outras medidas que sejam
aconselháveis com vistas à melhoria das condições sanitárias da região e ao
aperfeiçoamentodosmétodostendentesaprevenirecombaterasepidemias.
Artigo IX. As Partes Contratantes concordam em estabelecer estreita colaboração nos
campos da pesquisa científica e
tecnológica, com o objetivo de criar condições mais
adequadasàaceleraçãododesenvolvimentoeconômicoesocialdaregião.
Parágrafo primeiro. Para osfins do presente Tratado, a cooperaçãotécnica e científica a
serdesenvolvidaentreasPartesContratantespoderáassumirasseguintesformas:
a) Realizaçãoconjuntaoucoordenadadeprogramas
depesquisaedesenvolvimento;
b) Criação e operação de instituições de pesquisa ou de aperfeiçoamento e produção
experimental;
c) Organização de seminários e conferências, intercâmbio de informações e
documentaçãoeorganizaçãodemeiosdestinadosàsuadifusão.
Parágrafo segundo. As Partes Contratantes poderão, sempre que julgarem necessário e
conveniente,solicitar
aparticipaçãodeorganismosinternacionaisnaexecuçãodeestudos,
programas e projetos resultantes das formas de cooperação técnica e científica no
parágrafoprimeirodopresenteartigo.
ArtigoX.AsPartesContratantescoincidemnaconveniênciadecriarumainfra‐estrutura
físicaadequadaentreseusrespectivospaíses,especialmentenosaspectosdetransportese
comunicações. Conseqüentemente, comprom e tem ‐se a estudar as formas mais
harmônicas de estabelecer ou aperfeiçoar as interconexões, rodoviárias, de transportes
fluviais,aéreosedetelecomunicações,tendoemcontaosplanos eprogramasdecadapaís
para lograr o objetivo prioritário de integrar plenamente seus territórios amazônicos às
suasrespectivaseconomiasnacionais.
ArtigoXI.Com o propósito de incrementaro emprego racional dos recursos humanos e
naturaisdeseusrespectivosterritóriosamazônicos,asPartesContratantesconcordamem
estimulararealizaçãodeestudoseaadoçãodemedidasconjuntastendentesapromover
o desenvolvimento econômico e social desses territórios e gerar formas de
complementação que reforcem as ações previstas nos planos nacionais para os referidos
territórios.
Artigo XII. As Partes Contratantes reconhecem a utilidade de desenvolvimento, em
condiçõeseqüitativasedemútuoproveito,ocomércioavarejodeprodutos deconsumo
local entre as suas respectivas populações amazônicas limítrofes, mediante acordos
bilateraisoumultilaterais
adequados.
115
Artigo XIII. As Partes Contratantes cooperarão para incrementar as correntes turísticas,
nacionais e de terceiros países, em seus respectivos territórios amazônicos, sem prejuízo
dasdisposiçõesnacionaisdeproteçãoàsculturasindígenaseaosrecursosnaturais.
Artigo XIV. As Partes Contratantes cooperação no sentido de logr ar a eficácia das
medidas que se
adotem para a conservação das riquezas etnológicas e arqueológicas da
áreaamazônica.
ArtigoXV.AsPartesContratantesseesforçarãopormanterumintercâmbioperma n ente
de informações e colaboração entre si e com os órgãos de cooperação latino‐americanos
noscamposdeaçãoqueserelacionamcomasmatériasquesão
objetodesteTratado.
ArtigoXVI.AsdecisõesecompromissosadotadospelasPartesContratantesnaaplicação
do presente Tratado não prejudicarão os projetos e empreendimento que executem em
seus respectivos territórios, dentro do respeito ao Diretor Internacional e segundo a boa
práticaentrenaçõesvizinhaseamigas.
Artigo XVII. As
Partes Contratantes poderão apresentar iniciativa para realização de
estudos destinados à concretização de projetos de interesse comum, para o
desenvolvimento de seus territórios amazônicos e, em geral, que permitam o
cumprimentodasaçõescontempladasnopresenteTratado.
Parágrafo único. As Partes Contratantes acordam conceder especial atenção à
consideração de iniciativas apresentadas
por países de menor desenvolvimento que
impliquemesforçoseaçõesconjuntasdasPartes.
ArtigoXVIII.OestabelecidonopresenteTratadonãosignificará qualquerlimitaçãoaque
asPartesContratantescelebremacordobilaterais oumultilateraissobretemasespecíficos
ou genéricos, desde que não sejam contrários à consecução dos objetivos comuns de
cooperaçãonaAmazôniaconsagradosnesteinstrumento.
ArtigoXIX.NemacelebraçãodopresenteTratado,nemasuaexecuçãoterãoalgumefeito
sobrequaisqueroutrostratadosouatosinternacionaisvigentesentreasPartes,nemsobre
quaisquerdivergênciassobrelimitesoudireitosterritoriaisexistentesentreasPartes,nem
poderá interpretar‐se ou
invocar‐se a celebração deste Tratado ou sua execução para
alegar aceitação ou renúncia, afirmação ou modificação, direta ou indireta, expressa ou
tácita, das posições e interpretações que sobre estes assuntos sustente cada Parte
Contratante.
ArtigoXX.Semprejuízodeposteriormenteseestabeleçaaperiodicidad e maisadequada,
osMinistrosdasRelações
ExterioresdasPartesContratantesrealizarãoreuniõescadavez
que o julguem conveniente ou oportuno, a fim de fixar as diretrizes básicas da política
comum, apreciar e avaliar o andamento geral do processo de cooperação amazônica e
adotarasdecisõestendentesàrealizaçãodosfinspropostosnesteinstrumento.
116
Parágrafo primeiro. Celebrar‐se‐ão reuniões dos Ministros das Relações exteriores por
iniciativa de qualquer das Partes Contratantes sempre que conte como apoio de pelo
menosoutrosquatroEstadosMembros.
Parágrafosegundo.AprimeirareuniãodeMinistrosdasRelaçõesExterioresceleb r ar‐se‐á
dentrodedoisanosseguintesàdata
deentradaemvigordopresenteTratado.Asedeea
datadaprimeirareuniãofixadasmedianteentendimentoentreasChancelariasdasPartes
Contratantes.
Parágrafo terceiro. A designação do país sede das reuniões obedecerá ao critério de
rodízioporordemalfabética.
ArtigoXXI.RepresentantesdiplomáticosdealtoníveldasPartesContratantes,
reunir‐se‐
ão, anualmente, integrando o Conselho de Cooperação Amazônica, com as seguintes
atribuições:
1. VelarpelocumprimentodosobjetivosefinalidadesdoTratado.
2. VelarpelocumprimentodasdecisõestomadasnasreuniõesdeMinistrosdasRelações
Exteriores.
3. Recomendar as Partes a conveniência ou oportunidade de celebrar reuniões de
MinistrosdasRelaçõesExterioreseprepararotemáriocorrespondente.
4. Considerar as iniciativas e os projetos que apresentem as Partes adotar as decisões
pertinentes para a realização de estudos e projetos bilaterais ou multilaterais, cuja
execução,quandoforcaso,estarácargosdasComissõesNacionaisPermanentes.
5. Avaliarocumprimentodos
projetosdeinteressebilateraloumultilateral.
6. Adotarasnormasparaoseufuncionamento.
7.
Parágrafo primeiro. O Conselho poderá celebrar reuniões extraordinárias por iniciativa
dequalquerdasPartesContratantes,comapoiodamaioriadasdemais.
Parágrafosegundo.A sede dasreuniõesordináriasobedeceráaocritérioderodízio,por
ordem
alfabética,entreasPartesContratantes.
Artigo XXII. As funções de Secretaria serão exercidas, pro tempore, pela Parte
Contratanteemcujoterritóriodevacelebrar‐seaseguintereuniãoordináriadoConselho
deCooperaçãoAmazônica.
Parágrafoúnico.ASecretáriaprotempore,enviará,àsPartes,documentaçãopertinente.
Artigo XXIII. As Partes Contratantes
criarão Comissões Nacionais Permanentes
encarregadasdaaplicação,emseusrespectivosterritórios,dasdisposiçõesdesteTratado,
assimcomodaexecuçãodasdecisõesadotadaspelasreuniõesdosMinistrosdasRel a ções
ExterioresepeloConselhodeCooperaçãoAmazônica,semprejuízodeoutrasatividades
quelhesejamatribuídasporcada Estado.
117
ArtigoXXIV.Semprequenecessário,asPartesContratantespoderãoconstituircomissões
especiais destinadas ao estudo de problemas ou temas específicos relacionados com os
finsdesteTratado.
Artigo XXV. As decisões adotadas em reuniões efetuadas em conformidade com os
Artigos XX e XXI, requererão sempre o voto unânime dos Países Membros do
presente
Tratado. As decisões adotadas em reuniões efetuadas em conformidade com o Artigo
XXIVrequererãosempreovotounânimedospaísesparticipantes.
Artigo XXVI. As Partes Contratantes acordam que o presente Tratado não será
susceptíveldereservasoudeclaraçõesinterpretativas.
ArtigoXXVII.OpresenteTratadoteráduraçãoilimitadaenão
estaráabertoaadesões.
Artigo XXVIII. O presente Tratado será ratificado pelas Partes Contratantes e os
instrumentosde ratificaçãoserãodepositados juntoaoGovernodaRepúblicaFederativa
doBrasil.
Parágrafoprimeiro.OpresenteTratadoentraráemvigortrintadiasdepoisdedepositado
oúltimoinstrumentoderatificaçãodasPartes
Contratantes.
Parágrafo segundo. A intenção de denunciar o presente Tratado será comunicado por
umaParte Contratanteàs demaisPartesContratantes,pelo menosnoventadiasantesda
entrega formal do instrumento de denúncia do Governo da República Federativa do
Brasil. Formalizada a denúncia, os efeitos do Tratado cessarão para a Parte
Contratante
denunciante,noprazodeumano.
Parágrafo terceiro. O presente Tratado será redigido nos idiomas português, espanhol,
holandês,einglês,fazendotodosigualmentefé.
EMFÉDOQUE,osChanceleresabaixo‐assinadosfirmaramopresenteTratado.
FEITOnacidadedeBrasília,aos3dejulhode1978,o
qualficarádepositadonosarquivos
do Ministério das Relações Exteriores do Brasil, que fornecerá cópias autênticas aos
demaispaísessignatários.
118
ANEXO2:PROTOCOLODEEMENDAAOTCA
As Repúblicas da Bolívia, do Brasil, da Colômbia, do Equador, da Guiana, do Peru, do
SurinameedaVenezuela.
ReafirmandoosprincípioseobjetivosdoTratadodeCooperaçãoAmazônica.
Considerando a conveniência de aperfeiçoar e fortalecer, institucionalmente, o processo
de cooperação desenvolvido sob a égide do mencionado instrumento,
Acordam:
I) Criar a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), dotada de
personalidade jurídica, sendo competente para celebrar acordos com as Partes
Contratantes,comEstadosnão‐Membrosecomoutrasorganizaçõesinternacionais.
II)Modificar,da seguinteforma,oArtigoXXIIdotextodoTratado:
A Organização do Tratado de Cooperação
Amazônica terá uma Secretaria Permanente
comsede emBrasília,encarregadade implementarosobjetivos previstosnoTratado em
conformidade com as resoluções emanadas das Reuniões de Ministros das Relações
ExterioresedoConselhodeCooperaçãoAmazônica.
ParágrafoPrimeiro:AscompetênciasefunçõesdaSecretariaPermanenteedeseutitular
serão
estabelecidasnoseu regulamento, que será aprovadopelosMinistros das Relações
ExterioresdasPartesContratantes.
Parágrafo Segundo: A Secretaria Permanente elaborará, em coordenação com as Partes
Contratantes, seus planos detrabalho e programa de atividades, bem como form ulará o
seu orçamento‐programa, os quais deverãoseraprovados pelo Conselho de
Cooperação
Amazônica.
Parágrafo Terceiro: A Secretaria Permanente será dirigida por um Secretário‐Geral, que
poderáassinaracordos,emnomedaOrganizaçãodoTratadodeCooperaçãoAmazônica,
quandoasPartesContratantesassimoautorizaremporunanimidade.
III)Estaemendaestarásujeitaaocumprimentodos requisitosconstitucionaisinternospor
parte de todas
as Partes Contratantes, e entrará em vigor na data do recebimento, pelo
governo da República Federativa do Brasil, da última nota em que seja comunicado
haveremsidocumpridosessesrequisitosconstitucionais.
FirmadoemCaracas,aos14diasdomêsdedezembrodemilnovecentosenoventaeoito,
em oito
(8) exemplares originais, nos idiomas espanhol, inglês, português e holandês,
todosigualmenteautênticos.
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