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CONTROLE DE INUNDAÇÕES EM BACIAS METROPOLITANAS,
CONSIDERANDO A INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO DO USO DO SOLO À
GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS.
ESTUDO DE CASO: BACIA DOS RIOS IGUAÇU/SARAPUÍ NA REGIÃO
METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO
Paulo Roberto Ferreira Carneiro
TESE SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DA COORDENAÇÃO DOS
PROGRAMAS DE PÓS-GRADUAÇÃO DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE
FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS
NECESSÁRIOS PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE DOUTOR EM CIÊNCIAS
EM ENGENHARIA CIVIL.
Aprovada por:
________________________________________________
Prof. José Antonio Fontes Santiago, D.Sc.
________________________________________________
Prof. Adauto Lúcio Cardoso, D.Sc.
________________________________________________
Prof. José Paulo Soares de Azevedo, Ph.D.
________________________________________________
Dr. Paulo Canedo de Magalhães, Ph.D.
________________________________________________
Prof
a
Ana Lúcia Nogueira de Paiva Britto, Docteur
________________________________________________
Prof. Ricardo Toledo Silva, D.Sc.
________________________________________________
Prof
a
Rosa Maria Formiga Johnsson, Docteur
RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL
JULHO DE 2008
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ii
CARNEIRO, PAULO ROBERTO FERREIRA
Controle de Inundações em Bacias
Metropolitanas, Considerando a Integração do
Planejamento do Uso do Solo à Gestão dos Recursos
Hídricos. Estudo de Caso: Bacia dos rios
Iguaçu/Sarapuí na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro [Rio de Janeiro] 2008
IX, 296 p. 29,7 cm (COPPE/UFRJ, D.Sc.,
Engenharia Civil, 2008)
Tese - Universidade Federal do Rio de
Janeiro, COPPE
1. Gestão Integrada de Recursos Hídricos
I. COPPE/UFRJ II. Título ( série )
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iii
À minha esposa e companheira, Lavínia,
ao meu filho Juliano,
à minha mãe, Célica (em memória).
iv
AGRADECIMENTOS
A elaboração de uma tese de doutorado, embora seja um trabalho individual, é
também o resultado de uma troca permanente de conhecimento e experiências com um
grande número de pessoas. Algumas foram especialmente importantes para a sua
realização, às quais apresento meus agradecimentos.
Em primeiro lugar, quero expressar meus agradecimentos ao Professor José
Antonio Fontes Santiago, meu orientador, por seu dedicado apoio sempre que solicitado
e pela confiança que sempre demonstrou no meu trabalho.
Ao meu orientador externo, Professor Adauto Lucio Cardoso, agradeço os
valiosos comentários e sugestões oferecidas ao longo da elaboração da tese; não menos
importante foi o seu respaldo às decisões tomadas no desenrolar do trabalho.
Aos demais membros da minha banca de qualificação ao doutorado, José Paulo
Soares de Azevedo, Jander Duarte Campos, Rosa Maria Formiga Johnsson e Ana Lucia
Nogueira de Paiva Britto, pelas valiosas sugestões que em muito contribuíram para o
aprimoramento do trabalho desenvolvido.
À Melissa e ao Gustavo, meus colaboradores, sou imensamente agradecido pela
valioso e competente apoio prestado durante a elaboração da tese, sobretudo na
preparação de mapas, aplicações com SIG, interpretação de imagens de satélite e
preparação do modelo hidrodinâmico e simulações. Sem a ajuda de vocês o trabalho
perderia muito da qualidade que eu considero que possua.
Institucionalmente, agradeço ao Programa de Engenharia Civil da COPPE/UFRJ
pela oportunidade que me foi concedida. Faço um agradecimento especial à Beth e à
Rita, competentes e dedicadas funcionárias da Secretaria Acadêmica do PEC, sempre
prontas a cooperar para que tudo desse certo.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e à
Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro
(FAPERJ), agradeço o apoio, na forma de bolsas de doutorado, com as quais pude me
dedicar ao desenvolvimento da tese.
v
Ao José Paulo de Azevedo, chefe da Área de Recursos Hídricos do Programa de
Engenharia Civil, um agradecimento especial pela confiança e aposta de que eu daria
conta do desafio.
Aos companheiros do Laboratório de Hidrologia e Estudos do Meio Ambiente
da COPPE/UFRJ: Paulo Canedo, Fernanda, Paulo Marcelo, Evaristo, José Roberto,
Sérgio Flávio, Marcelo Carvalho e Celso, pelo estimulante convívio ao longo de quinze
anos de realizações na área de gerenciamento de recursos hídricos, aos quais devo parte
significativa da minha formação multidisciplinar. Faço um agradecimento especial a
equipe administrativa do Laboratório de Hidrologia, Valéria, Fernando e Jairo, pela
competência e apoio para que nossos trabalhos aconteçam.
Aos colegas do Laboratório de Hidráulica Computacional, Luiz Paulo Canedo de
Magalhães e Marcelo Gomes Miguez, pelas contribuições na aplicação da modelagem
hidrodinâmica utilizada na tese.
À Lavínia, minha esposa, pelo companheirismo e apoio, e pela ajuda inestimável
dada nas revisões e sugestões para a melhoria do trabalho.
A todos os colegas e amigos não citados, pois seria impossível citar a todos.
vi
Resumo da Tese apresentada à COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessários
para a obtenção do grau de Doutor em Ciências (D.Sc.)
CONTROLE DE INUNDAÇÕES EM BACIAS METROPOLITANAS,
CONSIDERANDO A INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO DO USO DO SOLO À
GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS.
ESTUDO DE CASO: BACIA DOS RIOS IGUAÇU/SARAPUÍ NA REGIÃO
METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO
Paulo Roberto Ferreira Carneiro
Julho/2008
Orientadores: José Antonio Fontes Santiago
Adauto Lucio Cardoso
Programa: Engenharia Civil
O estudo trata da integração do planejamento do uso do solo à gestão dos recursos
hídricos, com enfoque no controle de inundações. A gestão dos recursos hídricos em regiões
metropolitanas vincula-se, em grande medida, às características da ocupação e do uso
do solo das bacias hidrográficas inseridas nesses territórios. A tese tem por objetivo
aprofundar esse tema, visando elucidar os desafios e as perspectivas para o seu
gerenciamento em bacias densamente urbanizadas. Os novos arranjos institucionais em
fase de implantação no país assumem papel de destaque, na medida em que poderão
ocupar o “vazio” institucional deixado pelo abandono da “gestão metropolitana”. Que
novos paradigmas de planejamento e gestão poderão emergir da articulação dos novos
instrumentos de ordenamento do solo com as diretrizes da política nacional de recursos hídricos
e da política de saneamento básico, recentemente aprovada? A tese traz essas questões para o
debate, propondo alternativas que conduzam à gestão integrada em bacias metropolitanas.
vii
Abstract of Thesis presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the
requirements for the degree of Doctor of Science (D.Sc.)
FLOOD CONTROL IN METROPOLITAN WATER BASINS CONSIDERING
THE INTEGRATION OF LAND USE PLANNING WITH WATER RESOURCES
MANAGEMENT
CASE STUDY: IGUAÇU/SARAPUÍ BASINS/RIO DE JANEIRO
METROPOLITAN AREA
Paulo Roberto Ferreira Carneiro
July/2008
Advisors: José Antonio Fontes Santiago
Adauto Lucio Cardoso
Department: Civil Engineering
This research concerns the integration of urban land use planning to water resources
management, focusing on flood control. In metropolitan regions, water resources management
is closely related to the characteristics of development pattern and the land use of hydrographic
basins of these regions. This thesis aims at elucidating the challenges and perspectives to
water resource management in densely urbanized basins. Currently, the new
institutional arrengments, whcih have been implemmented, play an importatnt role once
they may progressively fill in the intitutional “gap” caused by “metropolitan
managemnte”. What are the new plannings and manegment paradigms that can emerge
from the articulation of new instruments and pannings? This research rings up these
questions, proposing alternatives that lead to integrated management in metropolitan basins.
viii
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 1
2. OBJETIVOS............................................................................................................... 5
3. METODOLOGIA DE PESQUISA ............................................................................ 7
4. A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS EM BACIAS METROPOLITANAS .. 12
4.1. A Questão Federativa e a Descentralização Administrativa no Brasil .......... 12
4.2. Uma Cidade em Vários Municípios: A centralidade das questões relacionadas
à “Governança Local” em detrimento da “Questão Metropolitana” .............. 18
4.3. O Município e a Proteção ao Meio Ambiente................................................ 25
4.4. O Papel do Município na Gestão dos Recursos Hídricos .............................. 28
4.5. A Regulação das Áreas de Proteção Permanente e o Ordenamento do Uso do
Solo Urbano ................................................................................................... 32
4.6. A Gestão Integrada dos Recursos Hídricos: Interfaces com as Políticas
Setoriais e a Gestão do Território .................................................................. 37
4.7. Os Novos Arranjos Institucionais e a Gestão do Território em Bacias
Hidrográficas Metropolitanas ........................................................................ 47
4.7.1. Comitês de Bacias Hidrográficas .......................................................................... 51
4.7.2. Os Consórcios Públicos .......................................................................................... 53
5. OS INSTRUMENTOS DISPONÍVEIS PARA A REGULAÇÃO DO USO DO
SOLO E DOS RECURSOS HÍDRICOS ............................................................... 63
5.1. Os Instrumentos Tradicionais de Regulação Urbana ..................................... 63
5.2 Os Instrumentos de Regulação Urbana Previstos no Estatuto da Cidade ...... 75
5.3. Os Instrumentos de Regulação Presentes na Política Nacional de Recursos
Hídricos .......................................................................................................... 91
6. A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NO CONTROLE DE INUDAÇÕES
URBANAS – TENDÊNCIAS RECENTES DA UNIÃO EUROPÉIA ................ 99
6.1. União Européia ........................................................................................... 100
6.1.1.
França ........................................................................................................................ 103
6.1.2. Reino Unido ............................................................................................................ 107
6.1.2.1. Inglaterra........................................................................................................... 107
6.1.3. Holanda .................................................................................................................... 109
6.1.4. Bélgica ...................................................................................................................... 110
6.1.5. Alemanha ................................................................................................................. 111
7. A EXPERIÊNCIA RECENTE NO BRASIL NA REGULAÇÃO PÚBLICA
DOS RECURSOS HÍDRICOS E SANEAMENTO ............................................ 114
7.1. A Regulação dos Recursos Hídricos no Controle de Inundações ............... 114
7.2. A Regulação do Setor de Saneamento Aplicada à Drenagem Urbana ........ 117
8. O PROJETO IGUAÇU E O PLANEJAMENTO DE LONGO PRAZO PARA O
CONTROLE DE INUNDAÇÕES NA BAIXADA FLUMINENSE .................. 122
8.1. A Bacia dos Rios Iguaçu/Sarapuí na Baixada Fluminense ......................... 122
8.1.1.
Caracterização da Bacia ........................................................................................ 123
8.1.2. As Propostas Não-Estruturais Formuladas pelo Projeto Iguaçu .................. 152
8.1.3. Atualização do Uso do Solo da Bacia dos Rios Iguaçu/Sarapuí.................. 157
ix
8.1.3.1. Metodologia de Construção do Mapa de Uso do Solo e Cobertura
Vegetal ............................................................................................................ 157
8.1.3.2. Resultados ............................................................................................... 159
8.2. Os Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano na Bacia dos Rios
Iguaçu/Sarapuí ............................................................................................. 168
8.2.1. Os Planos Diretores Anteriores ao Estatuto da Cidade ................................... 169
8.2.2. Os Atuais Instrumentos de Regulação e Desenvolvimento Urbano ............ 172
8.2.2.1. Plano Diretor do município de Belford Roxo ...................................... 174
8.2.2.2. Plano Diretor do município de Duque de Caxias ................................ 181
8.2.2.3. Plano Diretor do município de Nilópolis .............................................. 187
8.2.2.4. Plano Diretor do município de São João de Meriti .............................. 194
8.2.2.5. Plano Diretor do município de Mesquita ............................................. 199
8.3.2.6. Plano Diretor do município de Nova Iguaçu ....................................... 205
8.3.2.7. Plano Diretor do município do Rio de Janeiro ..................................... 211
8.3.3. Síntese Analítica ...................................................................................................... 218
8.4. Análise das Inundações em Decorrência da Expansão Urbana e Mudanças
Climáticas..................................................................................................... 223
8.4.1. Apresentação ............................................................................................................. 223
8.4.2. Descrição do ModCel .............................................................................................. 224
8.4.3. Descrição do HIDRO-FLU .................................................................................... 230
8.4.4. Metodologia de geração de informações espaciais para o modelo
hidrológico...........................................................................................232
8.4.5. Critérios adotados nas simulações ...................................................................... 233
8.4.6. Operacionalização do modelo ............................................................................. 236
8.4.7. Resultados ................................................................................................................ 237
9. PERSPECTIVAS PARA A GESTÃO INTEGRADA DOS RECURSOS
HÍDRICOS NA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO ....... 249
9.1. Proposta para a Gestão Integrada de Recursos Hídricos na Baixada
Fluminense com Ênfase no Controle das Inundações Urbanas ................... 252
9.1.1. Cenários Prospectivos ........................................................................................... 254
9.1.2. Ações Propostas ...................................................................................................... 255
10. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES ............................................................. 273
11. BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 278
1
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 trouxe ao país significativas mudanças em
várias matérias de interesse para a vida nacional. No tocante à gestão dos recursos
hídricos, por exemplo, o quadro normativo anterior à Constituição de 1988, o Código de
Águas, promulgado na década de 1930, já não percebia as mudanças ocorridas ao longo
de mais de meio século. À época de sua implantação, a “questão nacional” colocada
pelos grupos vitoriosos da Revolução de 30 direcionava-se para a transição do modelo
agrário-exportador, postulando a implantação de um núcleo básico de indústrias de bens
de produção, o que induzia a redefinição do papel do Estado em matéria econômica,
deslocando o eixo dinâmico da economia para o pólo urbano-industrial. Compreende-
se, dessa forma, a substantiva ênfase dada pelo Código e suas regulamentações à
geração de energia hidroelétrica, em detrimento de outras determinações para o uso
múltiplo da água, face à necessidade de suprimento energético para o parque industrial
emergente.
Em relação à dominialidade dos rios, a nova constituição extinguiu o domínio
particular e municipal das águas, em relação a esse último mesmo quando totalmente
inseridas em um único município, conferindo aos recursos hídricos o caráter de bens
públicos, cuja competência legal para a autorização do seu uso passou a ser exclusiva
dos estados e da União.
Dando prosseguimento às orientações da carta constitucional, o congresso
brasileiro aprovou, em janeiro de 1997, a Lei 9.433/97, cujo principal objetivo é a
reestruturação político-administrativa do setor de recursos hídricos no país. Trata-se de
uma lei atual, avançada em seus princípios organizativos, sobretudo no que concerne à
descentralização da gestão.
De fato, a lei 9.433/97 e seus textos regulamentares incorporaram os municípios,
os usuários e as organizações civis ao processo decisório, assegurando um maior
equilíbrio de forças no âmbito das esferas públicas deliberativas (comitês e conselhos de
recursos hídricos). Entretanto, nenhum texto legal definiu com clareza a relação entre a
gestão das águas com o ordenamento do território. Nesse sentido, permanecem
indefinições quanto ao papel fundamental do município como formulador e
implementador de políticas urbanas de impacto nos recursos hídricos, quer através de
Capítulo 1 - Introdução
2
determinações contidas em planos diretores, leis de uso e ocupação do solo,
zoneamentos, códigos de obras, parcelamentos do solo, políticas de regularização
fundiária urbana, dentre outras, quer pela ausência formal, ou de fato, desses
instrumentos.
Embora seja prematuro afirmar que o sistema de gestão dos recursos hídricos
esteja consolidado, o grande número de comitês e outros organismos de bacia já
implantados no país, inclusive com algumas bacias já com todos os instrumentos de
gestão implantados, dão seguras indicações de que o processo avança, não obstante,
permaneçam obstáculos a serem superados, destacando-se a integração da gestão dos
recursos hídricos com as políticas urbanas, sobretudo nas Regiões Metropolitanas.
A gestão dos recursos hídricos em regiões metropolitanas vincula-se, em grande
medida, às características da ocupação e do uso do solo das bacias hidrográficas
inseridas nesses territórios. Não menos importante é o emaranhado político-institucional
subjacente às regiões metropolitanas. Por um lado, observa-se sobreposição de
atribuições entre as administrações local, estadual, ou até mesmo federal e, por outro
lado, indefinições de papéis, o que torna ainda mais complexa a tarefa de coordenação e
compartilhamento de responsabilidades.
A tese tem por objetivo aprofundar o tema da gestão dos recursos hídricos no
território metropolitano, visando elucidar os desafios e as perspectivas para o seu
gerenciamento em bacias densamente urbanizadas. Os novos arranjos institucionais em
fase de implantação no país assumem papel de destaque, na medida em que poderão
ocupar o “vazio” institucional deixado pelo abandono da “gestão metropolitana”.
Que novos paradigmas de planejamento e gestão poderão emergir da articulação dos
novos instrumentos de ordenamento do solo com as diretrizes da política nacional de recursos
hídricos e da política de saneamento básico, recentemente aprovada? A tese traz essas questões
para o debate, propondo alternativas que conduzam à gestão integrada em bacias
metropolitanas.
O estudo de caso foi desenvolvido para a bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí, localizada na
porção oeste da bacia da Baía de Guanabara, Região Metropolitana do Rio de Janeiro, uma das
áreas mais críticas do estado em relação às inundações urbanas.
O estudo trata da integração do planejamento do uso do solo à gestão dos recursos
hídricos, com enfoque no controle de inundações, buscando estabelecer relações entre as formas
de uso e ocupação do solo urbano e os problemas envolvendo as inundações urbanas. Aspectos
de natureza fundiária e urbanística são avaliados, com o propósito de determinar o nível de
Capítulo 1 - Introdução
3
conformidade com padrões aceitáveis de urbanização e conservação ambiental vis-à-vis a
normativa em vigor no país e, em particular, em relação à normativa urbanística presente nos
municípios inseridos na bacia em estudo.
Dentre outros aspectos, analisou-se o quadro institucional relacionado ao planejamento,
gestão e fiscalização do uso do solo; a dinâmica do processo de expansão urbana, destacando
suas características principais e a resultante espacial desse processo; as práticas urbanísticas que
configuram a expansão irregular e clandestina; a coerência dos instrumentos de gestão urbana,
identificando eventuais superposições e contradições entre os instrumentos de origem federal,
municipal e estadual.
Os cenários construídos com auxílio de modelagem hidrodinâmica confirmam que a
expansão urbana desordenada irá comprometer o controle das inundações urbanas na bacia em
tela. Dessa forma, torna-se imprescindível a emergência de arranjos institucionais que retomem
o planejamento em bases regionais.
Malgrado o fato de o município ser o local onde se vive e se materializam as
ações dos agentes públicos e econômicos, entendo que a objetividade dessa assertiva
não justifica ímpetos descentralizadores a ponto de querer torná-los gestores plenos dos
recursos hídricos. As razões pelas quais defendo essa posição irei tratar em detalhes
adiante, no momento, cabe assinalar que sem a integração das ações nas diversas escalas
de atuação o gerenciamento dos recursos hídricos em bacias metropolitanas será pouco
eficaz.
Portanto, parto da hipótese de que existe uma “zona de sombra” na gestão de
recursos hídricos no que concerne às interfaces com os aspectos relacionados às
políticas urbanas de gestão do território, particularmente, em “bacias metropolitanas” ou
em bacias cuja questão central para os recursos hídricos decorra de “pressões de
natureza urbana”. O resultado da ausência de instâncias regionais de planejamento e
coordenação de políticas públicas é a baixa eficácia do gerenciamento dos recursos
hídricos, sobretudo em bacias metropolitanas.
É com base neste pressuposto que a tese se estrutura, conforme descrito a seguir:
Os capítulos 2 e 3 apresentam, respectivamente, os objetivos da tese e a
metodologia utilizada no estudo.
O capítulo 4 tem por objetivo aprofundar as questões relacionadas à gestão do
território metropolitano, visando elucidar os desafios e as perspectivas para o
gerenciamento dos recursos hídricos em bacias densamente urbanizadas.
Capítulo 1 - Introdução
4
O capítulo 5 tem como propósito apresentar os instrumentos disponíveis para a
regulação do uso do solo e o gerenciamento de recursos hídricos, explicitando suas
principais características e a forma como vêm sendo utilizados no planejamento das
cidades e das bacias hidrográficas.
O capítulo 6 reúne algumas importantes experiências de gerenciamento de
inundações urbanas em países da União Européia com sistemas de Estado Unitário e
Federativo, com o propósito de contribuir para o aprofundamento do tema frente à
realidade brasileira.
A experiência brasileira recente em regulação pública dos recursos hídricos e
saneamento básico definidas, respectivamente, pela lei nº 9.433/97 que criou o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH) e pela Lei Nº 3.239,
aprovada em 5 de janeiro de 2007, que regulamentou o setor de saneamento básico no
país, está apresentada no capítulo 7.
O capítulo 8 é referente à parte empírica da tese, todo ele direcionado para os
fatores relacionados às inundações na Baixada Fluminense. Neste capítulo é feita a
caracterização da bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí, objeto do estudo de caso, a análise dos
planos diretores de desenvolvimento urbano e, a aplicação de modelagem
hidrodinâmica, considerando os processos indutores das modificações do uso do solo na
bacia.
O capítulo 9 consiste na análise das perspectivas para a gestão integrada dos
recursos hídricos na região metropolitana do Rio de Janeiro, formulando propostas para
a gestão integrada de recursos hídricos na Baixada Fluminense com ênfase no controle
das inundações urbanas.
Os capítulos 10 e 11 apresentam, respectivamente, minhas conclusões e
recomendações e a bibliografia utilizada na tese.
5
2. OBJETIVOS
Objetivo geral:
Elucidar os desafios e as perspectivas para a gestão dos recursos hídricos em regiões
metropolitanas, propondo alternativas que promovam sua gestão integrada em bases
regionais, com foco no controle de inundações.
Objetivos específicos:
• Identificar obstáculos legais e político-institucionais que dificultem a
implementação do gerenciamento integrado dos recursos hídricos em bacias
metropolitanas;
• Propor mecanismos de coordenação das políticas voltadas para o ordenamento
do território com a gestão dos recursos hídricos, visando aumentar a eficácia dos
instrumentos reguladores e disciplinadores do uso do solo previstos nos marcos
regulatórios existentes, dentre outros, o Estatuto da Cidade;
• Demonstrar o papel do município como formulador e implementador de
políticas urbanas de impacto nos recursos hídricos, apontando alternativas de
ação no âmbito da normativa jurídica existente;
• Demonstrar a interdependência entre os instrumentos e sistemas gestores do
ordenamento territorial, gerenciamento dos recursos hídricos, saneamento básico
e de outros setores com atuação territorial;
• Demonstrar o impacto das políticas setoriais de âmbito municipal e
metropolitano no gerenciamento dos recursos hídricos, propondo alternativas de
mitigação desses impactos;
• Demonstrar a necessidade de integrar as políticas públicas de impacto no
território considerando a bacia hidrográfica como unidade de planejamento;
• Demonstrar o impacto da expansão urbana desordenada na intensidade e
freqüência das inundações urbanas;
• Demonstrar os impactos potenciais de investimentos em infra-estrutura de
transportes se não vierem acompanhados de medidas de regulação e controle de
abrangência regional;
Capítulo 2 - Objetivos
6
• Demonstrar e propor formas de aplicação dos instrumentos clássicos e dos novos
instrumentos de reforma urbana no disciplinamento do uso do solo e suas
interfaces com o controle de inundações;
• Demonstrar a necessidade de instâncias regionais de planejamento, face à atual
atomização das políticas públicas de desenvolvimento urbano;
• Propor alternativas de gestão integrada de recursos hídricos, considerando os
novos arranjos institucionais em fase de implantação no país;
• Propor o macrozoneamento da bacia hidrográfica com o propósito de controlar
as inundações urbanas no curto, médio e longo prazo.
Capítulo 3 – Metodologia de Pesquisa
7
3. METODOLOGIA DE PESQUISA
Para testar a hipótese apresentada e atender aos objetivos anunciados definiu-se
um roteiro de pesquisa com o propósito de explorar as relações entre a gestão de
recursos hídricos e a prática do planejamento, ou sua ausência, no que concerne ao uso
do solo urbano e as políticas públicas setoriais com impactos no território.
Do ponto de vista teórico, a pesquisa considerou a análise dos seguintes tópicos:
1. A questão federativa e a descentralização administrativa no Brasil;
2. A gestão das metrópoles após a Constituição de 1988;
3. O município e a proteção ao meio ambiente, particularmente, em relação à
gestão dos recursos hídricos;
4. A regulação das APPs urbanas e o ordenamento do uso do solo;
5. A gestão integrada dos recursos hídricos e sua interface com as políticas
setoriais e a gestão do território;
6. Os novos arranjos institucionais e a gestão do território em bacias
hidrográficas metropolitanas;
7. Os instrumentos disponíveis para a regulação do uso do solo e dos recursos
hídricos;
8. A experiência internacional no controle de inundações urbanas,
considerando as tendências recentes da União Européia;
9. A experiência recente no Brasil na regulação pública dos recursos hídricos e
do saneamento básico.
No ano de 1996 o Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ concluiu o Plano
Diretor de Recursos Hídricos da Bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí, com ênfase no controle
de inundações. Essa bacia, com uma população estimada de aproximadamente 1,4
milhões de habitantes, localiza-se na porção oeste da bacia da Baía de Guanabara, em
uma das regiões mais críticas do estado do Rio de Janeiro em relação às inundações
urbanas.
Este Plano Diretor foi a base do trabalho empírico desenvolvido. A escolha da
bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí é particularmente interessante como estudo empírico,
tendo em vista que:
• Localiza-se no que se convencionou chamar de periferia metropolitana;
Capítulo 3 – Metodologia de Pesquisa
8
• Possui áreas com elevado crescimento urbano e industrial;
• Possui áreas rurais ainda resguardadas da urbanização;
• Possui áreas onde a ocupação do solo não assegura padrões mínimos de
habitabilidade, em especial nas áreas mal drenadas;
• Apresenta sérios problemas de inundações;
• Possui mananciais utilizados para a complementação do abastecimento da
região;
• Situa-se em seu território o principal remanescente de mata atlântica do estado
do Rio de Janeiro, a Reserva Biológica do Tinguá;
• Possui movimentos sociais organizados, reunindo federações de associações
de moradores e entidades envolvidas em questões ambientais, de saneamento,
reforma urbana, habitação, dentre outros, o que demonstra a grande
capacidade de organização de sua população frente às questões relacionadas à
cidadania e qualidade de vida;
• Inicia um processo, ainda tímido, de administrações mais comprometidas com
a eficiência na gestão da coisa pública;
• É foco de grandes investimentos públicos e privados, que trarão expressivas
transformações na atual configuração urbana da região.
Para a identificação das características urbanas da bacia foram considerados na
análise os seguintes tópicos, a saber:
i) Caracterização geral da área de estudo: dados gerais da estrutura física,
sanitária, demográfica e econômica; informações de nível
institucional/legal; atuação dos governos locais no âmbito das políticas de
uso do solo.
ii) Análise do processo de urbanização; avaliação da dinâmica do processo de
expansão urbana destacando suas características principais e a resultante
espacial desse processo; análise das práticas urbanísticas que configuram a
expansão irregular e clandestina; situações que configuram conflitos entre o
real e o legal em matéria urbanística.
iii) avaliação da coerência dos instrumentos, identificando eventuais
superposições e contradições entre os instrumentos de origem federal,
municipal e estadual (quando aplicável); organização dos instrumentos
existentes e descrição do seu processo de aplicação no âmbito do sistema
Capítulo 3 – Metodologia de Pesquisa
9
institucional responsável pelo planejamento e gestão, conforme sua natureza
de aplicação:
• instrumentos normativos, voltados ao planejamento e regulação da
cidade formal;
• instrumentos corretivos, voltados à regularização de irregularidades
geradas na própria aplicação dos instrumentos normativos
precedentes;
• instrumentos ativos, voltados ao preenchimento do papel provedor ou
compensatório do Estado com respeito às demandas de habitação,
infra-estrutura e serviços urbanos;
• instrumentos integradores, voltados à harmonização da ação pública
nos três âmbitos precedentes;
• instrumentos tributários, para uso fiscal ou extra-fiscal.
A análise dos atuais instrumentos de regulação urbana concentrou-se nos planos
diretores uma vez que as demais leis de ordenamento urbano ainda não foram revisadas
pelas municipalidades inseridas na bacia. Para a efetivação da análise definiu-se 11
atributos capazes de traçar um quadro da estrutura normativa dos planos em relação ao
controle de inundações urbanas. Esta sistematização propiciou a comparabilidade dos
planos e a mensuração dos níveis de adequação dos planos em relação ao controle das
inundações urbanas e seus impactos. Os atributos definidos estão apresentados a seguir:
1. Definição de metas e prazos para implementação do Plano Diretor;
2. Auto-aplicabilidade do Plano Diretor;
3. Controle do processo de expansão urbana;
4. Adensamento dos vazios urbanos;
5. Zoneamento do território;
6. Abordagem sistêmica dos fenômenos físicos e ambientais;
7. Identificação de riscos de inundação;
8. Controle ambiental voltado para o controle de inundações;
9. Regularização fundiária e legalização do uso do solo;
10. Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade;
11. Cooperação regional e intermunicipal.
Capítulo 3 – Metodologia de Pesquisa
10
Conforme descrito acima, os instrumentos urbanísticos em vigor nos municípios
foram analisados buscando estabelecer relações entre os padrões de uso e ocupação do
solo e as inundações urbanas. O padrão atual de urbanização foi avaliado com base na
atualização do mapeamento do uso do solo e vegetação, realizado com base em imagens
do sensor Aster do ano de 2006, conforme metodologia detalhada no item 8.1.3.
Como ferramenta auxiliar a compreensão das inundações urbanas na bacia
utilizou-se de modelagem hidrodinâmica, tornando possível a comparação de diferentes
cenários de urbanização. De forma a simular o comportamento das cheias na bacia
hidrográfica foram definidos cenários considerando diferentes situações
hidrometeorológicas e mudanças na taxa de urbanização, como também, o efeito das
mudanças climáticas na elevação do nível dos oceanos.
O ponto de partida das simulações foram as condições pregressas de urbanização
da bacia, com base no mapeamento de uso do solo e cobertura vegetal elaborado pelo
Projeto Iguaçu referente ao ano de 1994. Para a entrada de dados no modelo hidrológico
utilizou-se o método do Serviço de Conservação do Solo (SCS) do Departamento de
agricultura dos EUA (USDA). A determinação das taxas de permeabilidade do solo foi
realizada com base nas classes de uso e cobertura do solo e das tipologias dos solos com
auxílio de ferramentas de geoprocessamento (Arc Gis 9.0).
Os cenários simulados consistiram em testar o efeito isolado e/ou associado das
seguintes variáveis: condições hidrometeorológicas (situações de maré típicas e com
efeito de maré meteorológica de diferentes intensidades); taxa de impermeabilização
devido à urbanização (manutenção da taxa atual, aumento da taxa devido à expansão
urbana, aumento moderado da taxa devido ao controle da expansão urbana). O
detalhamento da metodologia utilizada nesse estudo está descrito no item 8.3.
A etapa subseqüente consistiu na análise das seguintes questões:
1. Quais mecanismos legais, operacionais e institucionais devem ser
aperfeiçoados e aplicados para a melhoria da prática do planejamento e da
gestão do uso do solo, considerando a bacia hidrográfica como unidade de
análise e a região metropolitana como lócus de planejamento para as políticas
públicas de interesse plurimunicipal?
2. Quais estratégias devem ser adotadas para conter o processo de ocupação
desordenada das áreas de proteção ambiental e dos recursos hídricos?
Capítulo 3 – Metodologia de Pesquisa
11
3. Que novos paradigmas de planejamento e gestão do uso do solo poderão
emergir da articulação dos novos instrumentos de ordenamento do solo com
as diretrizes da política nacional de recursos hídricos e de saneamento básico?
12
4. A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS EM BACIAS
METROPOLITANAS
Esse capítulo tem por objetivo aprofundar as questões relacionadas à gestão do
território metropolitano, visando elucidar os desafios e as perspectivas para o
gerenciamento dos recursos hídricos em bacias densamente urbanizadas.
O capítulo está organizado em sete itens, que, no entendimento do autor,
encerram as principais questões em tela. O item 4.1 aborda o processo de
descentralização administrativa no Brasil e as implicações dessas mudanças no perfil do
federalismo brasileiro.
No item 4.2 são abordadas as mudanças ocorridas após a Constituição de 1988
em relação à gestão do território metropolitano e o significado dessas mudanças para os
municípios inseridos nessas regiões.
O item 4.3 apresenta as diferentes interpretações sobre o papel Constitucional do
município em relação ao controle e a regulação do meio ambiente.
O papel do município na gestão de recursos hídricos é discutido no item 4.4,
buscando diferenciar os aspectos desejáveis e desaconselháveis em relação à autonomia
do município no gerenciamento dos recursos hídricos.
O item 4.5 aborda o tema da regulação das áreas de preservação permanente
(APP) em relação ao ordenamento do uso do solo em áreas urbanas, procurando
esclarecer as questões que colocam em campos opostos urbanistas e defensores do meio
ambiente.
A gestão integrada dos recursos hídricos, considerando a interface com as
políticas setoriais e a gestão do território, é tratada no item 4.6.
Por último, o item 4.7 discute a importância dos novos arranjos institucionais
para a gestão do território em bacias hidrográficas metropolitanas, e em que medida
esses novos arranjos poderão solucionar o “vazio” institucional deixado com o
abandono da “gestão metropolitana”.
4.1. A Questão Federativa e a Descentralização Administrativa no Brasil
Segundo Daniel Elazar, 1987 apud Gouvêa, 2005, o termo “federal” deriva do
latim foedus, que significa pacto. Para o autor, “em essência, um arranjo federal é uma
parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas conexões internas refletem um tipo
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
13
especial de divisão de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mútuo da
integridade de cada um e no esforço de favorecer uma unidade espacial entre eles”. O
pacto federativo que se estabelece entre os entes federados pressupõe que o governo
central, soberano, se concilie com uma multiplicidade de unidades territoriais, as quais
devem gozar de autonomia política, administrativa e financeira (Gouvêa, 2005).
Campos (2007) destaca que os mecanismos de poder compartilhado presentes no
federalismo envolvem, constitucionalmente, nos dias atuais, aproximadamente 24
federações de um total de 217 países, representando 40% da população mundial. A
esses países soma-se um número crescente de nações que adotam ou pretendem adotar
mecanismos semelhantes aos federativos, designados por alguns autores em quase-
federativos (Campos, 2007, apud Camargo, 2001; EMC, 2002 e www.federalism.nu,
2001).
A opção pelo estado federalista tem se constituído como solução democrática à
manutenção da integridade territorial em muitos países, sobretudo naqueles que
apresentam grande diversidade regional e/ou étnica e forte demanda das unidades
subnacionais pela existência de autogoverno (Gouvêa, 2005).
Para Gouvêa (Ibid, 2005), o Brasil vivenciou, ao longo do século XX, diversos
padrões de federalismo, desde uma descentralização excessiva e desordenada, que
vigorou durante a Primeira República e acabou se tornando sinônimo de poder
oligárquico, até as formas de centralização autoritária representada pelo Estado Novo e
pelo Regime Militar.
O quadro a seguir relaciona sinteticamente os principais aspectos referentes à
situação dos municípios na organização nacional, ao longo da história do país, em
termos de legislação, atribuições e grau de autonomia.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
14
Quadro 4.1.1: O município brasileiro na organização nacional
Período/Textos Constitucionais Legislação, atribuições e grau de autonomia
Brasil Colônia
As Câmaras atuam como órgãos administrativos e
judiciários; constituem a única forma de governo
representativo, mas não são consideradas instituições
políticas.
Constituição de 1824
Define o processo de eleição e composição das Câmaras,
que respondem pelo governo econômico e municipal das
cidades e vilas, subordina-as as presidentes das províncias.
Lei Regulamentar de 1828
Concede às câmaras ampla jurisdição sobre serviços
públicos; regulamenta as funções municipais e aplicação
das rendas.
Ato Institucional de 1834
Atribui ao presidente da província a aprovação de obras de
mais de 500 mil-réis; atribui ao Conselho Geral da
Província o controle da aplicação das rendas pelas câmaras.
Constituição de 1891
Fixa os princípios da autonomia municipal e da repartição
de tributos entre União e estados; surge a “política dos
coronéis”.
Reforma Constitucional de 1926
Regulamenta o direito da União de intervir nos estados para
proteger a autonomia municipal.
Anteprojeto de 1933
Autoriza a elaboração de constituições municipais para as
capitais estaduais e cidades mais populosas e ricas; autoriza
a criação de governos regionais; regulamenta a extinção e
restringe a criação de municípios.
Constituição de 1934
Garante a eletividade de prefeitos e vereadores; autoriza a
criação de impostos e taxas municipais, a aplicação das
rendas e a organização dos serviços municipais.
Constituição de 1937
Atribui a cidadãos eleitos e aos vereadores a escolha dos
representantes dos estados na Câmara dos Deputados;
autoriza os estados a criar agrupamentos de municípios
para a administração de serviços comuns; cria os
departamentos estaduais para assuntos municipais.
Constituição de 1946
Amplia a autonomia financeira dos municípios, que passam
a ocupar posição relevante no sistema governamental.
Constituição de 1967
Transfere à União e aos estados a organização municipal;
assegura a eleição de prefeitos e vereadores, mas
transforma a autonomia municipal em meramente
operacional; autoriza a União a criar regiões
metropolitanas.
Emenda Constitucional de 1969
Amplia as possibilidades de intervenção nos municípios e
dá maior destaque às regiões metropolitanas.
Constituição de 1988
Define o município como ente federativo; considera de
competência municipal o ordenamento territorial e a
criação e/ou supressão de distritos; amplia a participação
municipal na repartição tributária; transfere para os estados
a competência para criar regiões metropolitanas.
Fonte: Gouvêa (2005)
Como pode ser observado no quadro acima, a constituição de 1988, seguindo a
tendência de descentralização, regulamentou práticas de gestão participativa, delegando
aos municípios um papel importante na gestão pública. Segundo Castro, Alvarenga e
Magalhães Júnior (2005), essa nova forma de governança apresenta algumas virtudes,
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
15
uma vez que os municípios constituem esfera privilegiada para o entendimento das
demandas cotidianas dos cidadãos.
Costa e Pacheco (2006), entendem que a Constituição de 1988 deu força ao
(re)surgimento da autonomia municipal, em parte, como conseqüência do movimento
pela democratização como fundamento do sistema federativo. Esses autores identificam,
nos dias de hoje, uma gama de experiências de gestão local, baseada tanto na idéia de
participação quanto na ideologia do planejamento estratégico, esta última voltada para a
inserção das localidades, por meio da competição, em uma economia globalizada e
dominada pelas leis de mercado. Assinalam que ambas as tendências, por mais positivas
que possam ser em relação ao planejamento e gestão locais, dificultam a formação de
uma consciência da questão metropolitana, ausente no capítulo sobre a política urbana
na Constituição de 1988.
Ao elevar o município à condição de ente federativo, a exemplo da União, dos
estados e do Distrito Federal, a Constituição Federal de 1988 transferiu também
competências tributárias e receitas intergovernamentais para os municípios, porém,
essas novas fontes de receitas vieram acompanhadas de responsabilidades na
implementação das políticas públicas.
Camargo (2003) identifica aspectos positivos nesse genuíno arranjo
institucional, dentre outros, a indução da descentralização das políticas públicas, em
geral concentrada em mãos do governo federal ou dos estados e fortemente dependentes
de alianças políticas e partidárias. Não obstante, aponta para os custos e dificuldades
desse modelo político de federalismo trino, expressão tomada do jurista Miguel Reale
que usou essa expressão para diferenciar o federalismo brasileiro do federalismo dual
americano, matriz do federalismo mundial.
É bem verdade que, no caso brasileiro, essa autonomia municipal é um dos
aspectos diferenciadores da sua matriz de inspiração que é a Constituição federativa
estadunidense. Segundo Dallari (2005), os constituintes de 1891 já haviam introduzido
uma inovação importante, incluindo na organização federativa brasileira o município
autônomo, com sua autonomia constitucionalmente proclamada e assegurada, como um
dos princípios e fundamentos da organização política do Brasil, o que também foi
mantido em todas as Constituições que vieram depois. Para esse autor, essa é, desde o
início, uma característica fundamental da federação brasileira, definida em normas
constitucionais: três centros de poder político, sem relação de subordinação entre eles. A
par disso, é importante acentuar que cada um desses centros de poder foi vinculado a
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
16
um certo espaço territorial, identificador e limitador de seu âmbito de atuação
autônoma, podendo-se aplicar aí a noção de dimensão territorial do poder (Ibid, 2005).
Saule Júnior adverte que a divisão de responsabilidades entre os entes federados
foi estabelecida com base nas competências constitucionais exclusivas, privativas,
comuns, concorrente, reservada ou residual e suplementar, atribuídas à União, Estados e
Municípios (Saule Júnior, 1997 - 77). Dentre as competências constitucionais citadas a
competência suplementar é de particular interesse para o município, pois permite
legislar suplementarmente sobre matérias de interesse local previstas no âmbito das
competências comum e concorrente como meio ambiente, educação, cultura, saúde e
direito urbanístico (Ibid, 1997).
O quadro 4.1.2 ilustra as competências comum, exclusiva e suplementar dos
municípios em relação aos demais entes da União.
Quadro 4.1.2: Competências Constitucionais do município
Comum (art. 23)
Exclusiva (art. 29, 30 - I,
145, 156, 144 p. 8)
Suplementar (art. 30 - II)
• Promover programas de habitação
e organizar o saneamento básico;
• Proteger documentos e bens de
valor arqueológicos;
• Impedir a evasão, a destruição e a
descaracterização bens de valor
histórico, artístico ou cultural;
• Proteger o meio ambiente e
combater a poluição;
• Preservar as florestas, fauna,
flora;
• Combater a pobreza;
• Promover acesso à cultura,
educação e a ciência;
• Cuidar da saúde e assistência
públicas;
• Registrar, acompanhar e fiscalizar
concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e
minerais;
• Estabelecer e implantar a
educação e a segurança no trânsito.
• Fomentar a produção
agropecuária e promover o
abastecimento alimentar;
• Monitorar a pesquisa e a exploração
de recursos hídricos e minerais;
• Zelar pela guarda da Constituição
Federal.
• Legislar sobre assunto de
interesse local, e organizar o
saneamento básico;
incluindo as legislações
tributária e financeira;
• Capacidade para organizar
sua administração;
• Faculdade para instituir a
guarda municipal.
• Direito urbanístico local;
• Promover o ordenamento territorial
mediante planejamento e controle
artístico histórico, paisagístico e sítios
do uso, parcelamento e ocupação do
solo urbano;
• Criar, organizar e suprimir distritos,
observada a legislação estadual;
• Promover a proteção do patrimônio
histórico-cultural local, observadas a
legislação e a ação fiscalizadora
federal e estadual;
• Responsabilidade por dano ao meio
ambiente, a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, cultural,
turístico e paisagístico local;
• Prestação de serviços locais nas
áreas de educação, cultura, ensino e
saúde;
• Instituir, arrecadar tributos de sua
competência, prestar contas e publicar
balancetes;
• Organizar, prestar diretamente
serviços públicos ou transferir sua
prestação a terceiros por meio de
concessão ou permissão dos serviços;
• Manter programas de educação pré-
escolar e de ensino fundamental.
Fonte: Lacerda et al, 2005.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
17
Para os objetivos da tese é importante ressaltar que na Constituição de 1988
prevaleceu o princípio de que ao município cabe a responsabilidade por todos os
assuntos de interesse local, com todas as implicações e indefinições que a expressão
“assuntos de interesse local” traz para a condução e atribuição de responsabilidades e
competências na condução das políticas públicas.
Nesse aspecto, Camargo (Ibid, 2003, pg. 42) adverte que no artigo 23 ficou
também configurado que o governo federal, estados e municípios partilham de grande
número de competências comuns ou concorrentes, configurando um federalismo
anárquico que ora cria a competição excessiva entre os três níveis da federação, ora
favorece a omissão, sempre que possível, em função de uma acentuada crise fiscal.
Nesse sentido, a autora adverte para a necessidade de regulamentação do art. 23 para
melhor definir a repartição de competências.
No centro da questão sobre a atribuição de competências entre os entes
federados encontra-se a necessidade de equilíbrio entre atribuições e receitas. Se por um
lado as transferências de receitas foram constitucionalmente estabelecidas, as de
encargos permaneceram indefinidas, gerando responsabilidades crescentes para os
municípios, bem maiores, inclusive, do que as receitas (Ibid, 2003, pg. 43).
Santos (2006:247) esclarece que “aos municípios competem a tributação da
propriedade predial e territorial urbana (IPTU), a transmissão inter vivos de bens
imóveis e os serviços de qualquer natureza. Aos impostos acrescentam-se as taxas e
contribuições de melhorias para a formação da arrecadação tributária própria municipal.
Além delas, os municípios recebem as receitas de transferências obrigatórias (I) da
União: 22,5% a título de Fundo de Participação dos Municípios (produto da arrecadação
dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados) e 50% do produto da
arrecadação do Imposto Territorial Rural; e (II) dos estados: 25% da arrecadação do
Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de serviços
(ICMS) e 50% do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores. Completando
suas receitas, os municípios recebem transferências voluntárias, em que se incluem os
convênios e a participação em fundos setoriais, casos do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e da Valorização do Magistério (FUNDEF) e
do Sistema Único de Saúde (SUS), e dos programas de descentralização de maior
alcance social e também de maior capilaridade”.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
18
Não obstante o fato de o município ter alcançado grande autonomia política,
administrativa e financeira, é oportuno ressaltar os limites dessa autonomia como bem
assinala Gouvêa (2005). Segundo esse autor, não foi assegurado aos municípios uma
autonomia constitucional na mesma dimensão dos estados. Os municípios são regidos
por leis orgânicas, que têm substância constitucional, mas não possuem, como os
estados, representação no Senado, nem os estados dispõem, efetivamente, de um corpo
de representantes dos municípios. Os municípios não possuem também Poder Judiciário
e não podem propor, como podem os estados, emendas à Constituição Federal.
Passados quase 20 anos da promulgação da nova constituição, constata-se que o
processo de descentralização de atribuições não foi acompanhado da possibilidade real
de autonomia municipal, tendo em vista que 80% dos municípios brasileiros não geram
praticamente nenhuma renda própria, vivendo dos recursos repassados, por
determinação Constitucional, pela União e estados.
4.2. Uma Cidade em Vários Municípios: A centralidade das questões
relacionadas à “Governança Local” em detrimento da “Questão
Metropolitana”
O desenvolvimento urbano nos países em desenvolvimento tem sido realizado
de forma insustentável com deterioração da qualidade de vida e do meio ambiente. Este
processo é ainda mais significativo na América Latina onde 77% da população é urbana
(48% a nível mundial). Existem 44 cidades na América Latina com população superior
a 1 milhão de habitantes de um total de 389 cidades do mundo (UNITED, 2003 apud
Tucci, 2004).
No Brasil, a década de 1950 marca o início dos grandes fluxos migratórios
campo-cidade, primeiramente para as capitais situadas na Região Sudeste do país,
ensejando um processo de conurbação que permanece, embora com menor intensidade,
até os dias de hoje. Os anos setenta marcaram a passagem do Brasil de um país
eminentemente rural para urbano, daí em diante as taxas de urbanização permaneceram
ascendentes, passando de 55,9% em 1970 para 75,6% em 1991. O Censo 2000
confirmou a tendência, registrando um percentual de 81,2 brasileiros vivendo em
cidades (Quadro 4.2.1).
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
19
Quadro 4.2.1: População e taxa de urbanização no
Brasil no período de 1940 a 2000 (x 10
3
hab.)
Ano Pop Total Pop Urbana %
1940 41.236 12.876 31,2
1950 51.944 18.783 36,2
1960 70.967 31.991 45,1
1970 93.139 52.085 55,9
1980 119.003 80.436 67,6
1991 146.826 110.991 75,6
2000 169.873 137.925 81,2
Fonte: Censos Demográficos - IBGE
É notória a intensidade desse processo no Brasil, até mesmo se comparado a
outros países em desenvolvimento. Em síntese, houve uma inversão das características
sócio-territorias da população brasileira que passou de predominantemente rural para
majoritariamente urbana em apenas quatro décadas (1940-1970).
Entretanto, esse fluxo campo-cidade não ocorreu de modo uniforme no território
brasileiro, sua faceta concentradora revela-se ao observarmos a forma como essa
concentração se deu nos municípios brasileiros: nos dias de hoje, 60% da população
vive nas zonas urbanas de 224 municípios com mais de 100.000 habitantes, de um total
de 5.564 municípios, das quais 94% pertencem a aglomerados urbanos e regiões
metropolitanas com mais de um milhão de habitantes (Rolnik, 2007).
Uma característica marcante desse processo de concentração é a ilegalidade
urbana. Segundo RolniK (Ibid, 2007), são raras as cidades que não possuem uma parte
significativa de sua população vivendo em assentamentos precários. Essa autora cita
estimativas do IPEA baseadas em metodologia do UM-Habitat e em dados do Censo
Demográfico para demonstrar que se encontram nessa condição aproximadamente 40%
dos domicílios urbanos brasileiros, ou 16 milhões de famílias, das quais 12 milhões são
de baixa renda, com renda mensal abaixo de cinco salários mínimos. Esses dados por si
só evidenciam a forma excludente como se deu o desenvolvimento das cidades no
Brasil, privando as faixas de menor renda da população de condições básicas de
urbanidade, ou de inserção efetiva na cidade.
Os fatores indutores dos fluxos migratórios campo-cidade são conhecidos e não
cabe aqui aprofundá-los, para os nossos objetivos é mister reconhecer que o
desdobramento do processo de aglomeração urbana, malgrado os inúmeros problemas
incorridos, induziu o estreitamento das relações político-administrativas entre as cidades
envolvidas nessa situação (Azevedo e Guia, 2000 apud Rolnik e Somekh, 2000).
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
20
Segundo Rolnik e Somekh (2000), mesmo antes de existir base legal e jurídica
para a criação das regiões metropolitanas no Brasil, já existiam experiências
embrionárias de administrações metropolitanas. As autoras citam como exemplo o
Grupo Executivo da Grande São Paulo (Gegran), criado pelo Governo do Estado em
1967, e organizações semelhantes criadas pelos governos dos estados do Rio Grande do
Sul, Pará, Bahia e Minas Gerais. Segundo essas autoras, a criação dessas entidades
expressava um reconhecimento de que a gestão metropolitana demandava tratamento
administrativo específico, e na ausência de qualquer impedimento legal, os governos
estaduais começaram a montar suas administrações metropolitanas setoriais de acordo
com peculiaridades regionais e com as estruturas organizacionais que dispunham.
A base legal para a formalização de Regiões Metropolitanas só ocorreu com a
instituição de uma nova Constituição Federal em 1967, sob a égide do regime militar e,
posteriormente, com a promulgação da Medida Institucional n
o
1, de 1969. Entretanto,
somente no ano de 1973, com a promulgação da Lei Complementar n
o
14, as regiões
metropolitanas foram institucionalizadas no país, com a criação de nove Regiões
Metropolitanas polarizadas pelas capitais dos estados de São Paulo, Rio de Janeiro,
Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Pernambuco, Bahia, Paraná, Pará e Ceará.
Segundo Rolnik e Somekh (2000), a constituição dessas Regiões Metropolitanas
respondeu aos anseios que vinham desde a década de 60, porém sob a ótica do regime
autoritário, na perspectiva de que a cidade deveria ser racionalizada e padronizada para
fins de sua apropriação seletiva. A própria definição das nove áreas metropolitanas
obedeceu aos objetivos da estratégia de desenvolvimento econômico assumida pelo
governo militar e não as dinâmicas de cooperação, consorciamento e articulação
supramunicipal em curso naquele momento (Araújo Filho, 1996 apud Rolnik e Somekh,
2000).
Dessa forma, segundo Azevedo e Guia (2000), é imposta aos municípios sua
participação compulsória, desconsiderando as peculiaridades regionais na definição dos
serviços que deveriam ser alvo da gestão comum. Estabelecido um único modelo
possível de serviços, deixam de ser contempladas outras alternativas de cooperação,
enquanto é incluído, por exemplo, o gás canalizado, existente somente no Rio de
Janeiro e em São Paulo. O tratamento simétrico, estabelecido pela Lei Complementar
14, estende-se, ainda, ao aparato de gestão metropolitana, atribuída a conselhos
deliberativos e consultivos, nos quais é garantida ampla maioria de representantes dos
executivos estaduais, em detrimento da participação dos municípios.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
21
Esses autores (Ibidem, 2000), reconhecem, no entanto, que duas questões
básicas importantes foram contempladas: “é explicitado o conceito de interesse comum
metropolitano, numa evidência da necessidade de enfrentamento conjunto de problemas
na prestação de serviços públicos. Ao lado disso, o ordenamento do uso e ocupação do
solo, incluído entre esses serviços, ganha espaço e, na maioria das regiões
metropolitanas, passa a ser alvo de planejamento e normalização”.
Rolnik e Somekh (2000) observam que do ponto de vista do modelo de gestão,
as estruturas criadas eram pré-fixadas e hierárquicas, sendo exclusivamente baseadas
nos executivos estaduais, garantindo-lhes ampla maioria, em detrimento da participação
dos municípios e de suas representações políticas. As autoras destacam o fato das
regiões metropolitanas possuírem Conselhos Deliberativos presididos e com maioria de
seus membros indicados pelo Executivo Estadual, cuja indicação era feita pelo
Executivo Federal. Por sua vez, cabia aos municípios participação nos conselhos
consultivos, sem nenhum poder decisório, podendo apenas apresentar sugestões.
Nas palavras dessas autoras (Ibidem, 2000), “a partir da década de 1980, a
descentralização e o aumento do protagonismo dos governos locais constituíram-se
como princípios hegemônicos nos processos de reforma no setor público. No âmbito
internacional, a palavra de ordem da descentralização transformou-se em consenso
virtual, sendo empregada tanto por governos conservadores quanto por aqueles social-
democratas. Em países em processo de (re)democratização - como era a situação da
maioria da América Latina - a descentralização passou a ser entendida enquanto
dimensão essencial para se superar o regime autoritário anterior”.
Na então Assembléia Constituinte, que resultou na Constituição de 1988, setores
de oposição reunidos em torno da democratização do país passam a reivindicar uma
nova forma de organização do Estado que ampliasse a autonomia política-administrativa
dos entes municipais como contraponto ao excesso de poder da União. Segundo Rocha
e Faria (2004), na ocasião, “descentralização torna-se panacéia, sendo relacionada a
uma multiplicidade de objetivos e significados, segundo os interesses e valores dos
diversos atores”. Esses autores enfatizam que no país, “a descentralização fundamentou-
se na crença de que a concessão de uma maior autonomia aos governos subnacionais
equacionaria, em ampla medida, os problemas das relações intergovernamentais no
Brasil, uma vez que, no contexto da redemocratização, destacava-se a questão da
hipertrofia do poder da União, em detrimento dos estados e municípios. Com o tempo,
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
22
porém, ficou evidenciada toda a complexidade do processo de descentralização,
complexidade essa magnificada pela grande heterogeneidade da federação brasileira”.
A Constituição de 1988 marca, portanto, o esvaziamento da “questão
metropolitana” e, conseqüentemente, interrompe as experiências de planejamento das
metrópoles, relegando a um plano secundário ou até mesmo extinguindo os seus órgãos
técnicos, como foi o caso da FUNDREM, no Estado do Rio de Janeiro. Segundo Rolnik
e Somekh (2000), no contexto da elaboração da Constituição de 1988, a gestão
metropolitana não era prioridade até por expressar o esvaziamento do poder municipal
operado no período militar. Os Constituintes optaram por delegar às Constituições
Estaduais a responsabilidade de definições e atribuições, o que de fato não ocorreu ou o
trataram de forma genérica. Dessa forma, passados quase 20 anos, o espaço político
metropolitano no país não foi reconstruído nem reformulado.
Para Souza (2003), os atuais constrangimentos relativos à gestão metropolitana
encontram-se mais no passado do que no presente. Isto porque a forma como foram
feitas as escolhas institucionais relativas à primeira experiência de gestão metropolitana
no Brasil, realizada nos anos 70, fortemente associada ao autoritarismo e à centralização
do regime que as instituiu, marcou sua trajetória, influenciando escolhas subseqüentes.
Essa autora (Ibid, 2003), identifica quatro razões principais para o esvaziamento
da questão metropolitana após a Constituição de 1988, a saber:
1. As RMs desempenharam o papel de braços avançados do governo federal nos
territórios mais dinâmicos da Federação, tanto do ponto de vista político
como econômico. Assim, a criação das RMs, a sua dependência dos recursos
federais e das ações executivas estaduais, aliado ao formato de gestão que
constrangia o papel dos municípios e a ausência de eleições diretas para
governador e para prefeitos, marcaram a sua trajetória e a associaram a
formas centralizadoras e autoritárias de gestão. Essas marcas e essa trajetória
contrariavam frontalmente o clima que dominou o final dos anos oitenta e a
agenda da redemocratização.
2. Os municípios brasileiros sempre gozaram de relativa autonomia decisória e
financeira, em especial nos regimes democráticos. Criados ainda no regime
colonial, muito antes da constituição da Federação, os municípios entraram
no modelo metropolitano do regime militar como entes subalternos das
decisões federais e das execuções estaduais. A rejeição a uma gestão
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
23
metropolitana, que requer cooperação entre diferentes níveis de governo, foi a
resposta racional dos constituintes a um passado recente de subordinação da
esfera local.
3. Com o retorno em 1985 das eleições diretas para todos os municípios, a
competição eleitoral se tornou mais acirrada. Esse acirramento deveu-se à
inexistência de incentivos que pudessem levar à cooperação, que requer
atuação articulada e partilha de recursos escassos, e a ausência de pressão
social a favor de uma gestão metropolitana.
4. Por último, a Constituição de 1988 delegou, em termos relativos, mais
recursos financeiros para os municípios do que para os estados (Souza, 2001
apud Souza, 2003), o que contribui para não haver incentivos por parte dos
estados em fomentar gestões metropolitanas.
Como visto, a possibilidade da questão metropolitana voltar à agenda dos entes
públicos passa pela superação de uma série de constrangimentos atuais e de natureza
histórica. Para Souza (2003), “o formato do federalismo introduzido pela Constituição
de 1988 e pela legislação federal posterior pode ser caracterizado como um sistema que
conta com um alto grau de federalização das políticas públicas, com limitações à
autonomia das esferas subnacionais na produção de legislação, esta última também
limitada por decisões judiciais, e com poucos poderes constitucionais alocados aos
estados e municípios. Por outro lado, as esferas subnacionais detêm hoje considerável
autonomia administrativa, grande responsabilidade na implementação de políticas
públicas e participação nos recursos públicos nacionais sem precedentes na história
constitucional brasileira e vis-à-vis outros países em desenvolvimento, apesar da
relativa centralização ocorrida nos últimos anos”, e concluem: “a inserção da gestão
metropolitana nesse complexo formato federativo e de relações intergovernamentais é
uma questão que ainda não está clara”.
O fato é que as iniciativas atuais de cooperação no âmbito metropolitano
restringem-se ao consorciamento de entes municipais, como alternativa ao enfretamento
de questões que fogem a alçada estritamente local. Rolnik e Somekh (2000) assinalam,
entretanto, que apesar dos consórcios representarem um passo importante para a
construção de uma cooperação horizontal entre municípios, seu caráter essencialmente
monotemático e a não-participação da comunidade, os tornam limitados enquanto
alternativa de gestão efetivamente cooperativa e amplamente democrática.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
24
Estas autoras (Ibidem, 2000), identificam, também, que a gestão dos recursos
hídricos é outra forma contemporânea de gestão supralocal, uma vez que os comitês de
bacia representam novas formas de gestão com envolvimento da sociedade civil, setores
governamentais e de usuários da água. Ao considerar a bacia hidrográfica unidade de
planejamento, esses comitês possibilitam a integração dos usos e a resolução dos
problemas, contrariando a lógica de abordagem da gestão metropolitana que vigorava
até os anos 80, na qual apenas o governo estadual detinha a esfera de decisão, sendo
invertida, então, a hierarquia no processo de tomada de decisões (Cordeiro, 1996 apud
Rolnik e Somekh, 2000). Para essas autoras, esse é um esforço consistente de gestão
supramunicipal democrática, mas que sofre de ineficiência ao não controlar os
organismos e não deter os recursos necessários para a implementação de suas decisões.
Passados quase vinte anos da promulgação da atual Constituição, persiste a
questão sobre qual é a melhor forma de gestão das metrópoles brasileiras. Em outros
termos, como gerir uma grande cidade formada por vários municípios? Buscando
alternativas, Rolnik e Somekh (2000) propõem a criação de um espaço institucional de
negociação e acordo político, em que as representações municipais estejam
contempladas, respeitando proporcionalidades numéricas e político-partidárias e
articulações territoriais. As autoras vislumbram a criação de um parlamento
metropolitano como elemento formalizador desse espaço. O modelo de gestão, além de
horizontal e não hierarquizado, deveria incluir a sociedade em suas representações
regionais. O controle social da destinação dos recursos e dos processos decisórios é
importante campo específico para a participação destas entidades no modelo de gestão.
Desta forma, valoriza-se a construção de um capital social que permita o
estabelecimento de uma governança urbana, esta última entendida como um processo de
gestão que supera o âmbito restrito ao poder público e que envolve os diversos atores de
forma compartilhada.
Na visão dessas autoras (Ibid, 2000), cada sistema urbano (água, transporte,
drenagem, saúde, etc.) não só se espacializa de maneira distinta, como também
necessita, por parte dos municípios envolvidos com cada problema e dos agentes e
mecanismos de gestão implicados, de alternativas institucionais distintas. Cada um dos
sistemas urbanos e suas partes possuem lógica própria e se distribuem no território
metropolitano de modo particular. Isto quer dizer que nem todo problema metropolitano
é um problema de todo município metropolitano. Necessita-se considerar este fenômeno
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
25
para que se possa ajustar formas de gestão específicas a cada sistema urbano ou projeto
a ser implementado.
Essas autoras enfatizam que apesar da construção de uma instância político-
institucional metropolitana significar uma recentralização, esta não deve ser entendida
como um retrocesso nos processos de fortalecimento da democracia e do poder local.
Pelo contrário, uma intervenção econômico-territorial que seja capaz de interferir
concretamente no desenvolvimento só poderá ser delineada de maneira global e
coordenada, valorizando a cooperação em detrimento do individualismo localista (Ibid,
2000).
Gouvêa (2005) argumenta que não existem, no país, mecanismos que propiciem
a cooperação entre os entes da União, constituindo-se, essa ausência, em um dos
principais obstáculos ao planejamento integrado e à gestão coordenada de políticas
públicas de corte metropolitano. Para ele, essa realidade é um forte indicador de que a
propalada “reforma do Estado”, deve incluir, necessariamente, uma revisão do pacto
federativo vigente, reorientando as relações entre os diversos entes federativos – União,
estados e municípios – bem como, se possível, estabelecendo uma nova instância
governamental intra-estadual – a região – a fim de equacionar não apenas a questão
metropolitana, mas também a situação existente de níveis elevados de desigualdade
socioeconômica em estados que apresentam grandes contingentes populacionais e/ou
extensões territoriais.
Até o momento, a retomada do debate sobre a gestão das metrópoles está
circunscrito às instituições e atores diretamente vinculados ao planejamento urbano e
regional. Em relação à gestão dos recursos hídricos, prevalecem as expectativas de que
os comitês de bacia possam exercer o papel de integradores das políticas setoriais e de
ordenamento do território, não obstante, passados 10 anos da institucionalização da
Política Nacional de Recursos Hídricos, não tenham adquirido o status de entes públicos
de Estado, conforme prevê a Lei 9.433/97, com a legitimidade necessária para articular
e integrar as políticas que incidam sobre o território metropolitano.
4.3. O Município e a Proteção ao Meio Ambiente
Especificamente em relação à proteção do meio ambiente, a Constituição
Federal de 1988, definiu o regime de competências legislativas e administrativas dos
três níveis de governo. A proteção ao meio ambiente como um todo e, em particular, o
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
26
controle da poluição, foram incluídos entre as matérias de competência comum ou
concorrente entre União, Estados e Municípios.
Segundo Milaré (1999, p.36), no que respeita à competência legislativa, cabe à
União estabelecer normas gerais e aos estados e municípios, as normas complementares
ou suplementares. As Leis Orgânicas municipais devem dispor a respeito e, de fato,
quase todas - quiçá todas – já o tenham feito, valendo-se dos termos da Constituição
Federal e das Constituições Estaduais. No que tange à competência administrativa, cabe
aos três níveis de governo tomar as medidas cabíveis para a proteção ambiental. O
parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal remete para lei complementar a
disciplina da ação cooperativa entre a União, Estados e Municípios.
Neste contexto jurídico-legal (Ibid, 1999, p.36) “a Constituição Federal de 1988
fortaleceu os municípios, elevando-os à condição de partícipes da Federação, como
entes federativos regidos por leis orgânicas próprias. Mas, de outro lado, o fato de
grande maioria da população viver em cidades e grandes aglomerações faz com que
deixem de ser de peculiar interesse local muitas questões que anteriormente eram
resolvidas apenas no âmbito do município. O grande porte de muitas cidades cria entre
elas problemas de vizinhança, antes inexistentes. Por vezes, a cidade, como extensão
urbana contínua, extravasa os limites do próprio município, enquadrando vários
municípios, conurbados ou não, no desenho de uma única cidade: a metrópole”.
Para outros autores (Philippi Jr e Zulauf, 1999), cabe aos municípios não só
assumir claramente sua parte como, também, estabelecer cooperação e parcerias com a
União, os Estados, o Distrito Federal e outros municípios no encaminhamento de ações
voltadas ao fiel cumprimento dos preceitos constitucionais, uma vez que as
responsabilidades a respeito das questões ambientais estão colocadas sobre todos os
entes federativos.
Esses mesmos autores (Ibid, 1999) observam que com a resolução CONAMA n
o
237/97
1
, os municípios interessados em ampliar seus espaços de contribuição passam a
ter as diretrizes necessárias para o exercício da competência de licenciamento ambiental
e para a integração da atuação dos órgãos competentes do Sistema na execução da
Política Nacional de Meio Ambiente. Ressaltam, entretanto, que para o exercício dessa
1
A Resolução 237, de 19 de dezembro de 1997, estabelece as competências para o licenciamento
ambiental. Em seu artigo 6
0
a resolução estabelece que “Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos
os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento
ambiental de empreendimento e de atividades de impacto local e daquelas que lhes forem delegadas pelo
Estado por instrumento legal ou convênio”.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
27
importante função, a Resolução estabelece que “os entes federados, para exercerem suas
competências licenciadoras, deverão ter implementado seus Conselhos Municipais de
Meio Ambiente, com caráter deliberativo, e participação social e, ainda, possuir em seus
quadros ou a sua disposição, profissionais legalmente habilitados”.
Ressaltam, ainda, (Ibid, 1999, p. 78), que para atender as suas peculiaridades os
estados e municípios poderão editar leis próprias, desde que inexista lei federal
disciplinadora, no que se refere às normas gerais. No que tange ao poder suplementar, a
competência dos estados e dos municípios é plena. Neste sentido, incube a cada um dos
entes integrantes do SISNAMA promover a adequação de sua estrutura administrativa,
de molde a desenvolver, com aptidão, as funções atinentes à tutela ambiental. O papel
do município, como ente federativo autônomo e, nesta qualidade, integrante do
SISNAMA, é destacado, pois a este incumbe organizar-se de forma a assumir as
competências inerentes à gestão ambiental das questões locais. Devem os municípios,
sob esta ótica, responsabilizar-se pela avaliação e pelo estabelecimento de normas,
critérios e padrões relativos ao controle e manutenção da qualidade ambiental em seu
território. Observam que a estruturação de um sistema de gestão ambiental municipal
cria a necessidade de efetuar uma revisão das políticas urbanas até aqui adotadas, sob o
prisma da sustentabilidade. Esta revisão possibilitará estudar o modelo de política
ambiental urbana mais apropriada para cada município dentro do seu contexto regional.
Não obstante, persistem dúvidas quanto ao papel conferido pela Constituição aos
entes municipais no tocante às questões ambientais. Os argumentos se concentram em
torno dos artigos 23 e 24 da Constituição Federal, uma vez que o primeiro (art. 23)
inclui entre as matérias de competência comum da União, dos Estados e dos Municípios
vários itens relativos à proteção ambiental, destacando-se o que se refere à proteção do
meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas. Por sua vez, o
artigo 24, confere à União e aos Estados, competência concorrente para legislar sobre
diversas matérias, incluindo, dentre outros, o direito urbanístico e a proteção do meio
ambiente e o controle da poluição, mas não explicita a competência legislativa do
município na matéria ambiental, levando alguns interpretes à conclusão de que ele não
tem competência normativa em matéria ambiental.
Em que pese os argumentos contra ou a favor de uma maior participação do
município na política ambiental, o fato é que o Plano Diretor, onde se inserem as leis de
uso e ocupação do solo (zoneamento), enquanto instrumentos tradicionais e
seguramente de competência municipal, é um caminho inquestionável e profícuo para a
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
28
efetividade da proteção ambiental no âmbito municipal, desde que insiram componentes
de ordem ecológica, econômica, social, sanitária e cultural nas diretrizes de
ordenamento do uso do solo.
Mais ainda, embora o Estatuto da Cidade seja um diploma fundamental para a
implementação da política urbana, as responsabilidades da administração municipal não
se esgotam na aplicação das normas estatutárias à regulamentação do território do
município. Outras responsabilidades constitucionais, partilhadas entre a União, os
estados e os municípios, coma as de natureza patrimonial, relacionadas com a
preservação de todos os bens materiais e imateriais que compõem o patrimônio
ambiental e o patrimônio histórico-cultural local, constituem matéria fundamental para
um Plano Diretor. Portanto, o município deve incorporar ao seu Plano, no que couber, a
regulamentação ambiental, sobretudo as normas contidas no Plano Nacional de meio
Ambiente e no Código Florestal (Lacerda et al, 2005).
4.4. O Papel do Município na Gestão dos Recursos Hídricos
Em países federativos, a competência do município concentra-se em funções
que, de maneira geral, se relacionam com a dotação ou prestação de serviços públicos
locais e com funções de planejamento, fiscalização e fomento, que estão relacionadas,
dentre outras, com o ordenamento territorial, a proteção do meio ambiente e, também,
com algum nível de regulação de atividades econômicas (Dourojeanni e Jouravlev,
1999). No caso brasileiro, recentemente os municípios com maior capacidade de
investimentos passaram a incorporar funções relacionadas com a prestação de serviços
sociais mais abrangentes que tradicionalmente eram restritos às esferas estadual e
federal.
Observa-se a partir da década de 1990 uma tendência à ampliação do papel das
esferas públicas locais em relação à gestão do meio ambiente, não obstante, esse papel
restrinja-se às funções que não implicam atos de autoridade (monitoramento,
recolhimento de dados), ou às funções que, embora impliquem em atos de autoridade
(funções substantivas), estão circunscritas nos níveis inferiores de relevância e
autonomia administrativa (Jouravlev, 2003).
No caso específico da gestão de recursos hídricos, a participação municipal em
organismos de bacia tem sido a principal, se não única, forma de interação com outros
atores públicos e privados relacionados com a água.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
29
Muitos fatores dificultam a atuação do município na gestão da água, sendo o
principal a impossibilidade legal, por determinação Constitucional, dos municípios
gerenciarem diretamente os recursos hídricos contidos em seus territórios, a não ser por
repasses de algumas atribuições através de convênios de cooperação com Estados ou a
União.
Segundo Castro, Alvarenga e Magalhães Júnior (2005), apesar de ser a esfera
administrativa mais próxima das realidades sociais, o município não está preparado para
assumir esse papel de gestor isoladamente, porque a partir do recorte espacial de um
município é possível apenas uma percepção fragmentada da realidade. Para esses
autores este fato torna-se patente em relação à gestão de recursos hídricos. Argumentam
que escala municipal permite apenas uma percepção fragmentada das complexas
relações ambientais e sociais que não acompanham os limites político-administrativos.
Entretanto, é necessário considerar a existência de situações específicas em que
o município poderia ter maior autonomia na gestão dos recursos hídricos. Como
exemplo pode-se citar a bacia hidrográfica de Jacarepaguá, totalmente inserida no
território do município do Rio de Janeiro. Nesse caso, a melhor estratégia poderia ser a
transferência da gestão desses recursos hídricos para a prefeitura que, teoricamente,
teria melhores condições de gerenciar esses recursos.
Por sua vez, a ausência de uma definição clara da natureza e das funções dos
governos locais, em geral, ligadas às tarefas tradicionais de administração e fiscalização
territorial e prestação de alguns serviços locais e o fato de a maioria dos municípios
terem reduzida autonomia orçamentária, tendo em vista que dependem fortemente de
transferências financeiras dos outros níveis de governo, dificulta ou até mesmo
inviabiliza uma participação mais efetiva na gestão das águas.
Em relação às restrições financeiras, Lowbeer e Cornejo (2002) advertem que as
agências multilaterais de financiamento, à exceção do Global Environment Facility –
GEF, ainda não chegaram a explicitar em sua pauta projetos de gestão integrada dos
recursos naturais articulada à gestão do território e do uso do solo, particularmente na
área urbana. Poucas são as experiências implementadas de articulação das medidas de
conservação/preservação da água e a regulação do uso do solo face às (des)funções do
crescimento urbano.
Outro aspecto é que a natureza essencialmente setorial dos interesses dos
governos locais faz com que atuem mais como usuários dos recursos hídricos do que
como gestores “imparciais” desses recursos (Jouravlev, 2003). A debilidade e falta de
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
30
hierarquia institucional dos governos locais ante os atores com interesse no recurso
traria maior vulnerabilidade e possibilidade de captura e politização na gestão das águas
(Ibid, 2003).
Esses aspectos se agravam em áreas metropolitanas onde as administrações
municipais possuem, muitas vezes, interesses e prioridades antagônicas, criando
ambientes de dissenso com pouco espaço para a cooperação.
Deve-se, também, considerar o fato da bacia hidrográfica ser a principal forma
terrestre dentro do ciclo hidrológico, responsável pela captação e concentração das
águas provenientes das precipitações. Esse aspecto implica em alto grau de interrelações
e interdependência entre os usos e usuários da água, tornando a bacia hidrográfica a
principal unidade territorial para a gestão dos recursos hídricos (Ibid, 2003).
A água, nesse contexto, pode ser visualizada como uma clara representação
dessa interdependência. Não há como pensá-la de forma fragmentada, ignorando a
situação dos demais fatores ambientais ou suas relações (Castro, Alvarenga e Magalhães
Júnior, 2005).
Não obstante existam restrições à participação dos municípios como gestor
direto dos recursos hídricos, não há dúvida em relação à importância dos governos
locais no planejamento e ordenamento do território e as conseqüências dessa gestão na
conservação dos recursos hídricos. É atribuição do município a elaboração, aprovação e
fiscalização de instrumentos relacionados com o ordenamento territorial, tais como os
planos diretores, o zoneamento, o parcelamento do solo e o desenvolvimento de
programas habitacionais, a delimitação de zonas industriais, urbanas e de preservação
ambiental, os planos e sistemas de transporte urbanos, dentre outras atividades com
impacto nos recursos hídricos, principalmente em bacias hidrográficas
predominantemente urbanas.
Um elemento importante na defesa da competência específica do município diz
respeito ao fato de ser de sua alçada o planejamento e controle do uso e ocupação do
solo, atribuição essa recentemente reforçada com a aprovação do Estatuto da Cidade.
Nesse sentido, a possibilidade de construção de uma gestão sustentável dos recursos
hídricos, deve necessariamente passar por uma articulação clara entre as diretrizes,
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
31
objetivos e metas dos planos de recursos hídricos e dos planos reguladores do uso do
solo
2
.
Segundo Peixoto (2006), a história do processo de produção do espaço urbano e
do seu impacto sobre os recursos naturais e a qualidade dos assentamentos humanos
evidencia as dificuldades de articulação entre a temática ambiental e urbana. Ao mesmo
tempo, porém, observa-se a convergência dessas temáticas no sentido da
sustentabilidade, expressa na necessidade do planejamento e da gestão urbana que
podem evitar ou minimizar os impactos negativos da urbanização.
No entanto, o que se observa no país é a desarticulação entre os instrumentos de
gerenciamento dos recursos hídricos e os de planejamento do uso do solo, refletindo,
talvez, uma certa deslegitimação do planejamento e da legislação urbanística nas
cidades brasileiras, marcadas por forte grau de informalidade e mesmo de ilegalidade na
ocupação do solo. Segundo Tucci (2004), a maior dificuldade para a implementação do
planejamento integrado decorre da limitada capacidade institucional dos municípios
para enfrentar problemas complexos e interdisciplinares e a forma setorial como a
gestão municipal é organizada.
Aqui, no entanto, cabe ressaltar as diferenças entre os municípios: enquanto nas
grandes cidades, principalmente nos núcleos metropolitanos encontramos
administrações eficientes, com boa capacidade de acesso à informação e com uma
legislação relativamente moderna, em outras cidades, destacando-se os municípios
periféricos em áreas metropolitanas, verifica-se uma total desatualização da legislação
agravada pela ausência de informações confiáveis sobre os processos de estruturação
urbana e mesmo o pequeno número e a baixa qualificação do corpo técnico do setor
(IBGE, 2002).
Essa desigualdade intermunicipal apresenta-se como um grande obstáculo para a
maior efetividade das estruturas de gestão dos recursos hídricos e para a cooperação
entre as instâncias governamentais.
Por sua vez, o enfretamento das questões relacionadas à degradação dos recursos
hídricos em áreas densamente urbanizadas não será resolvido, simplesmente, com o
aporte de novas e eficientes tecnologias. A efetiva utilização de técnicas tradicionais de
engenharia sanitária e ambiental articuladas com iniciativas integradas de planejamento
2
Ressalta-se, também, a necessidade de criação de estruturas cooperativas, como os consórcios, não
apenas entre os vários municípios de uma mesma área metropolitana, quanto entre estes municípios e a
instância estadual, responsável pela gestão dos recursos hídricos por atribuição constitucional.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
32
do uso do solo e gestão de recursos hídricos poderia representar enormes avanços na
conservação e proteção de mananciais e no controle de inundações urbanas.
Analisando a situação das regiões metropolitanas do país, Ermínia Maricato
(2001) mostra que parte significativa da população da Grande São Paulo e do Grande
Rio moram em favelas, loteamentos ilegais da periferia. Nestas áreas as condições de
acesso a serviços de saneamento são quase sempre precárias, seja porque as redes e os
serviços são inexistentes, seja porque funcionam com qualidade inferior àquela da
cidade formal. A proliferação destas formas de moradia em terras fora do mercado
formal, localizadas em encostas com riscos de deslizamentos, ou beira dos córregos,
várzeas inundáveis, e áreas de proteção de mananciais resulta na degradação dos
recursos hídricos e o no comprometimento da qualidade ambiental das metrópoles.
Assim, o enfrentamento do problema da conservação dos recursos hídricos nos
territórios metropolitanos passa necessariamente pela inclusão de parcela significativa
da população na cidade legal (capaz de cumprir normas urbanísticas), e na questão da
viabilização do acesso aos serviços nas periferias e nas favelas das metrópoles. Estas
são questões cruciais quando se questionam os impasses enfrentados na gestão dos
serviços de infra-estrutura urbana e de saneamento no país. Dezenas de intervenções
mal sucedidas demonstram que a provisão de infra-estrutura urbana nestas áreas é uma
tarefa complexa, que exige uma ação integrada do poder público, sem a qual a
possibilidade de êxito será muito reduzida.
4.5. A Regulação das Áreas de Proteção Permanente e o Ordenamento do Uso
do Solo Urbano
O Código de Águas, instituído em 10 de julho de 1934 pelo Decreto nº 24.643,
já estabelecia restrições para a ocupação das faixas marginais aos corpos d’água (artigos
12, 13 e 14), mas foi a partir da década de 1960 que as restrições quanto ao uso e
ocupação de áreas marginais aos cursos d’água consolidaram-se na normativa jurídica
brasileira.
No aspecto de desapropriação para salvaguarda do interesse social, a lei nº
4.132, de 10 de setembro de 1962, definiu, em seu artigo 1º: “a desapropriação por
interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou
condicionar o seu uso ao bem-estar social”. No artigo 2º, parágrafo VII, considera-se
“de interesse social, a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água
e de reservas florestais”.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
33
O Código Florestal, Lei Federal n
o
4.771 de 1965, estabeleceu padrões de
proteção às florestas e ao meio ambiente de um modo geral, incluindo aspectos como
proteção de nascentes e dos corpos d’água e áreas particularmente frágeis como
mangues e restingas, designadas então como Áreas de Proteção Permanente - APPs.
A lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do
solo urbano, estabelece em seu artigo 3º que somente será admitido o parcelamento do
solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expansão urbana, assim definidas por lei
municipal, e em parágrafo único determina: “Não será permitido o parcelamento do
solo em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações; antes de tomadas as providências
para assegurar o escoamento das águas”.
A mesma lei, em seu artigo 4º, diz que os loteamentos deverão atender, pelo
menos, as seguintes recomendações: “ao longo das águas correntes e dormentes e das
faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de
uma faixa “non aedificandi” de 15 (quinze) metros de cada lado, sem exigência de área
verde, salvo maiores exigências da legislação específica”.
Em 1986 a Lei Federal n
o
7.511 ampliou a faixa de proteção ao longo dos cursos
d’água com menos de 10m de largura, de 5m para 30m.
Em 1989 a Lei Federal n° 7.803 determinou a aplicação do Código Florestal
também às cidades, ao acrescentar ao art. 2º, o Parágrafo único: “No caso de áreas
urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei
municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território
abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do
solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo”.
Com isso, desde 1989, ficaram aplicáveis simultaneamente duas leis federais
com disposições diversas (largura e uso do solo) sobre a mesma matéria: faixa de área
“non aedificandi” junto aos corpos d’água.
A partir da MP 2.166/2001 essa situação se tornou ainda mais conflitante dada à
aplicação do disposto às APPs em áreas “cobertas ou não por vegetação nativa” – o que
pode significar áreas já ocupadas por assentamento urbano. A definição de APP passou
à seguinte definição: “área protegida nos termos dos artigos 2º e 3º dessa lei, coberta ou
não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a
paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (artigo 1º § 2º da Lei
n.4.771/65 modificada pela M.P. 2.166/2001).
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
34
A Constituição Federal, em seu artigo 225, dedicado inteiramente ao meio
ambiente, se refere ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como um direito de
todos e essencial à qualidade de vida, impondo ao poder público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as gerações atuais e futuras.
O artigo 30 da Constituição federal passou aos municípios a responsabilidade de
legislar sobre assunto de interesse local e a promover o disciplinamento e ordenamento
do uso do solo, sendo assim, a definição do zoneamento, o controle do parcelamento, a
fixação de parâmetros urbanísticos, tais como dimensões mínimas dos lotes, recuos,
índices de aproveitamento, porcentagem de áreas livres ou destinadas a usos
comunitários, entre outros, são atribuições da esfera municipal. Ressalta-se que a
legislação de disciplinamento de uso e ocupação do solo que define o meio ambiente
construído se reflete também no meio ambiente natural, ou seja, a defesa da ordem
urbanística, incumbência do município, está interligada à proteção ambiental, cujo
objetivo final é a qualidade de vida da cidade e, conseqüentemente, de seus cidadãos.
A partir dos anos 1980 a política habitacional de interesse social, nos diversos
níveis governamentais, passou a reconhecer os assentamentos informais, implementar
projetos de reurbanização e promover sua regularização fundiária. Os municípios,
especialmente os mais estruturados, promoveram essas iniciativas, fortalecidos
institucionalmente com seu reconhecimento constitucional como responsáveis pelo uso
e ocupação do solo urbano.
Essa nova diretriz de urbanização e regularização de interesse social foi apoiada
por financiadores nacionais e internacionais, com a execução de obras de saneamento,
estabilização geotécnica, reconstrução e reforma de residências, além das remoções de
famílias residentes em áreas de risco ou em locais de alta densidade.
Em paralelo ao fortalecimento das normas ambientais, o Brasil vem,
recentemente, consolidando um marco jurídico voltado ao planejamento e gestão
territorial: a Lei Lehmann (Lei Federal 6.766/79), o Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de
10 de julho de 2001), que regulamentou e referendou novos instrumentos
administrativos e jurídicos para o planejamento das cidades; os Planos de Bacia
Hidrográfica e, recentemente, a retomada de investimentos públicos em saneamento e
habitação.
Em 2001 a Medida Provisória n° 2.166-7 (referente ao Código Florestal) ao
estender o caráter de área de preservação permanente àquelas “cobertas ou não por
vegetação nativa”, atribuiu ao Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA -
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
35
enquadrar por resolução “obras, planos, atividades ou projetos” como aceitáveis
excepcionalmente nessas áreas, por se tratarem de casos de utilidade pública e interesse
social.
O CONAMA criou em 2002 um Grupo de Trabalho para consolidação das
propostas sobre APP’s na Câmara Técnica de Gestão Territorial e Biomas, que
mobilizou diversas instituições de pesquisa, governamentais e não governamentais, que
culminou na elaboração da Resolução n
o
369, em 2006, sobre APP‘s em área urbana
consolidada. Essa resolução é um passo positivo no sentido de adequar o Código
Florestal Brasileiro à realidade urbana, ao possibilitar a implantação de obras essenciais
de infra-estrutura urbana destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e
energia, bem como a utilização das APPs para as atividades de lazer público, tendo em
vista a difícil aplicabilidade do Código Florestal e suas regulamentações às condições
atuais dos rios que drenam áreas urbanas no país.
No plano estadual, a Constituição do Estado do Rio de Janeiro (5 de agosto de
1989) determina, em seu artigo 268, como áreas de preservação permanente, dentre
outras, os manguezais, lagos, lagoas e lagunas e as áreas estuarinas; as nascentes e as
faixas marginais de proteção de águas superficiais.
A política estadual de defesa e proteção de bacias fluviais e lacustres do Rio de
Janeiro foi instituída pela Lei nº 650, de 11 de janeiro de 1983. A Lei estabelece
diretrizes administrativas e técnicas destinadas a fixar a ação governamental sobre a
ocupação da terra, no controle de processos erosivos, na conservação de rios, canais,
galerias, lagos, lagoas e estuários, envolvendo a proteção de mananciais. Neste sentido,
outorga à Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (SERLA) poder de polícia e
prerrogativas para a adoção de medidas técnicas e administrativas para a proteção das
faixas marginais de servidão pública e dos álveos dos cursos d'água, lagoas e seus
estuários, bem como suas bacias fluviais e lacustres e respectivos mananciais.
Pôr esta mesma lei nº 650, em seu artigo 6º, “pessoas físicas ou jurídicas que
pretendam executar obras ou serviços que interfiram nas lagoas, canais ou correntes sob
jurisdição estadual, ou ainda nos terrenos reservados, nas faixas de servidão de trânsito
ou nas faixas marginais de proteção já demarcadas pela SERLA, deverão submeter-se à
aprovação por parte desse órgão”. Cabe portanto à SERLA a responsabilidade pela
licença e fiscalização de quaisquer intervenções que venham a comprometer os cursos
d’água e causar perdas e danos a terceiros.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
36
A lei estadual nº 784, de 5 de outubro de 1984, estabelece normas para a
concessão da anuência prévia do Estado aos projetos de parcelamento do solo para fins
urbanos nas áreas declaradas de interesse especial à proteção ambiental, e dá outras
providências. Essa lei, em seu artigo 1º, determina que, “nas áreas declaradas de
interesse especial para proteção ambiental, os projetos de parcelamento do solo para fins
urbanos, para serem aprovados pelos municípios, estão sujeitos à anuência prévia do
Estado” e, estabelece como norma: “a manutenção da integridade dos lagos, lagoas,
lagunas e cursos d’água bem como das respectivas margens”. O artigo 2º estabelece
que, “nas áreas declaradas de interesse especial para a proteção ambiental, são vedadas
edificações: nas faixas marginais de proteção de lagos, lagoas, lagunas, rios e demais
cursos d’água”. E, finalmente, no artigo 3º, determina que: “são passíveis de interdição
os imóveis, objeto de parcelamento do solo, quando o projeto respectivo for aprovado
pelo município sem a anuência prévia do Estado, nos termos do disposto no artigo 1º,
ou, ainda, quando descumprido o estabelecido no artigo 2º”.
A Lei n
o
3.239/99, que estabelece a Política Estadual de Recursos Hídricos no
Estado do Rio de Janeiro, define as diretrizes para a gestão das águas sob domínio
estadual segundo os mesmos princípios da lei federal, sendo um dos seus principais
instrumentos a outorga de uso dos recursos hídricos:
Artigo 10 – (...)
§ 1º - No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar,
obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que
o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em
conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e,
quando for o caso, a autorização para a supressão da vegetação e
outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes (grifo
do autor).
Além dos diplomas legais citados existe ainda um grande número de leis,
decretos, resoluções, portarias e instruções normativas no âmbito federal, estadual e
municipal que contemplam o meio ambiente, a saúde pública, os recursos hídricos e o
patrimônio cultural, que tem rebatimento direto ou indireto com a regulação das APPs e
o ordenamento do uso do solo urbano.
Como visto, algumas dessas leis apresentam flagrantes contradições, como é o
caso a Lei Federal n° 7.803 que determinou a aplicação do Código Florestal também às
cidades e a Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento
do solo urbano. Essa contradição foi em parte contornado pela Resolução CONAMA n
o
369 de 2006, que versa sobre APP‘s em área urbana consolidada.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
37
Entretanto, as exigências impostas por essa regulamentação ainda restringem
significativamente as possibilidades de regularização de assentamentos situados em
APPs urbanas, tendo em vista que para ser considerada “área consolidada” o sítio
deverá estar em conformidade com as seguintes especificações: I - ocupações de baixa
renda predominantemente residenciais; II - ocupações localizadas em área urbana
declarada como Zona Especial de Interesse Social-ZEIS no Plano Diretor ou outra
legislação municipal; III - ocupação inserida em área urbana que atenda aos seguintes
critérios: a) possuir no mínimo três dos seguintes itens de infra-estrutura urbana
implantada: malha viária, captação de águas pluviais, esgotamento sanitário, coleta de
resíduos sólidos, rede de abastecimento de água, rede de distribuição de energia; b)
apresentar densidade demográfica superior a cinqüenta habitantes por hectare.
No entendimento do autor, este nível de exigência não se justifica, pois é
justamente a ausência de infra-estrutura e serviços urbanos a principal característica da
maioria dos assentamentos localizados em áreas de APPs urbanas. O que se pretende é
regularizar essas áreas destituídas de infra-estrutura, dotando-as de um padrão mínimo
aceitável de urbanização ao invés de buscar um retorno improvável às condições
ambientais originais se não houvesse a cidade.
Tendo em conta a situação caótica de nossas cidades em matéria urbanística faz-
se necessário a revisão e consolidação de todo o aparato jurídico-normativo que trata da
questão ambiental no meio urbano, buscando adequar a necessária proteção ambiental
às condições particulares de nossas cidades, marcadas que são pelo alto grau de não
conformidade às normas urbanísticas, de modo a estender o domínio da cidade formal.
4.6. A Gestão Integrada dos Recursos Hídricos: Interfaces com as Políticas
Setoriais e a Gestão do Território
A organização institucional do setor de recursos hídricos no Brasil tem início
nos anos 30 do século passado, com a instituição do Código de Águas em 1934. O
Código de Águas representou um marco fundamental na institucionalização do
planejamento hídrico do país, possibilitando a expansão do setor de energia elétrica. A
concessão dos aproveitamentos hidroelétricos e dos serviços de distribuição de energia
elétrica, antes de responsabilidade dos estados, passou para a União com a instituição do
Código de Águas. No mesmo ano também foi criado o DNPM – Departamento
Nacional de Produção Mineral, no âmbito do Ministério da Agricultura, que incorporou
o Serviço de Geologia e Mineralogia e o Serviço de Águas.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
38
No ano de 1938 foi criado o Conselho Nacional de Águas e energia Elétrica –
CNAEE, vinculado à Presidência da República que, em conjunto com o DNPM, passou
a decidir sobre água e energia elétrica no país.
Mesmo antes da década de 30 várias comissões governamentais tinham sido
constituídas com o intuito de coordenar e executar obras hídricas de interesse setorial.
No entanto, o início de uma ação articulada no setor de recursos hídricos no país só
ocorreu no ano de 1933 com a criação da Comissão de Saneamento da Baixada
Fluminense, no âmbito do Departamento Nacional de Portos e Navegação. Essa
Comissão foi responsável pela formulação de um extenso programa de drenagem da
Baixada Fluminense, no estado do Rio de Janeiro, sem precedentes no país, com o
intuito principal de tornar agricultável a vasta planície lacustre do Estado do Rio de
Janeiro e, secundariamente, erradicar a febre amarela e controlar as inundações
(Carneiro, 2003).
Essa Comissão deu origem, no ano de 1940, ao Departamento Nacional de
Obras de Saneamento – DNOS, criado com amplos poderes e atribuições, incluindo a
responsabilidade pela execução da política nacional de saneamento geral e básico, tanto
no âmbito rural como urbano, a defesa contra inundações, o controle de enchentes, a
recuperação de áreas para o aproveitamento agrícola ou instalação de indústrias e
fábricas, o combate à erosão, o controle da poluição das águas e a instalação de sistemas
de água e esgoto (Ibid, 2003).
Não obstante a gama de atribuições conferida ao DNOS, sua atuação restringiu-
se, em sua fase inicial, às obras de drenagem para a dessecação de pântanos,
consolidando e ampliando o programa de obras elaborado pela Comissão de
Saneamento da Baixada Fluminense (Ibid, 2003).
Dourojeanni e Jouravlev (2001), referindo-se as experiências de gestão integrada
na América Latina, ressaltam que muitas das instituições constituídas a partir da década
de 40 foram progressivamente incorporando aspectos de uso múltiplo das águas, muito
embora tivessem como objetivos iniciais a atuação setorial voltada para o controle de
inundações, a construção de hidrelétricas, a implantação de perímetros de irrigação e o
abastecimento de água. Poucas foram aquelas que iniciaram suas atividades integrando
esses múltiplos usos da água.
Um marco importante no Brasil foi a criação da Comissão do Vale do São
Francisco (CVSF) no ano de 1948, inspirado na experiência americana do Tennesse
Valley Authority (TVA). No ano de 1967 essa Comissão foi reestruturada passando-se a
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
39
denominar Superintendência do Vale do São Francisco (SUVALE), autarquia vinculada
ao então Ministério do Interior. Para suceder a SUVALE foi instituída, no ano de 1974,
a Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF), Empresa
Pública, atualmente vinculada ao Ministério da Integração Nacional. à CODEVASF
coube a elaboração de estudos e a implantação de vários perímetros de irrigação no Vale
do São Francisco.
Outra experiência de gestão de recursos hídricos no país, essa com a perspectiva
de gestão integrada da água, foi a criação, no ano de 1978, do Comitê Especial de
Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH). Apoiados pelo CEEIBH
constituíram-se no país vários comitês de bacias hidrográficas, com destaque para os
comitês das bacias dos rios Paraíba do Sul, São Francisco, Doce, Grande, Mogi-Guaçu e
Paranapanema. Não obstante a importância do papel desses comitês na elaboração de
estudos e planos de investimentos para a recuperação e o gerenciamento dessas bacias,
essas iniciativas e experiências não foram capazes de instituir a gestão integrada dos
recursos hídricos nem a implantação de ações que revertessem o quadro de degradação
da bacia e tampouco conseguiram evitar práticas de gestão setorial e fragmentada. Em
parte, a baixa efetividade dessas iniciativas deveu-se ao caráter meramente consultivo
desses comitês.
Até o início do ano de 1985, o Departamento Nacional de Águas e Energia
Elétrica (DNAEE) era o responsável pelo gerenciamento dos recursos hídricos no país.
A partir de 1988, com a nova Constituição, foram introduzidas várias modificações no
setor de recursos hídricos, dentre outros, a definição de dominialidade Federal e
Estadual para os corpos hídricos, a definição de bem público dotado de valor econômico
e a necessidade de integração do gerenciamento dos recursos hídricos às políticas
setoriais e de gestão do uso do solo. Em 1995 foi criada a Secretaria de Recursos
Hídricos (SRH), vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), com o objetivo de
atuar no planejamento e controle das ações relativas aos recursos hídricos no Governo
Federal. Esta mudança institucional significou a incorporação do conceito de uso
múltiplo da água no contexto ambiental (CEPAL, 1999).
Com a aprovação no ano de 1997 da Lei 9.433 o país passou a contar com um
dos mais completos marcos regulatórios voltados para o gerenciamento de recursos
hídricos no cenário internacional. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos tem por finalidade coordenar a gestão dos recursos hídricos do país buscando
integrá-la aos outros setores da economia; arbitrar administrativamente os conflitos
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
40
relacionados à água; implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos; planejar,
regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos; cobrar
pelo uso da água, dentre outros. A Lei estabelece que a bacia hidrográfica é a unidade
territorial para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e para as
ações do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos.
Os princípios adotados pela lei das águas (Lei 9.433) estão adequados às
declarações das principais conferências internacionais que trataram da água. Essas
conferências contribuíram substantivamente para a inclusão na agenda das nações do
desenvolvimento e uso da água em bases sustentáveis.
O quadro 4.6.1 relaciona as principais conferências internacionais que trataram
da questão da água, desde a primeira conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano, realizada em Estocolmo no ano de 1972, até o Quarto Fórum
Mundial da Água, realizado na cidade do México em 2006.
Quadro 4.6.1 - Principais Eventos Internacionais sobre Meio e Recursos Hídricos
Ano Evento
1972
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – Estocolmo
Preservação e melhoria do meio ambiente humano
1977
Conferência das Nações Unidas sobre Água, Mar Del Plata
Acesso aos Recursos Hídricos, Uso da Água e Eficiência
1981-
1990
Década Internacional de Água Doce e Saneamento
1990
Consulta Global sobre Água e Saneamento para os anos 90, Nova Deli
Água Saudável para Abastecimento, Saneamento Ambiental
1990 -2000 Início da Década Internacional de Redução dos Desastres Naturais
1992
Conferência Internacional de Água e Meio Ambiente, Dublin
Valor econômico da água, mulher, pobreza, resolução de conflitos, desastres
naturais, conscientização
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Cúpula
da Terra), Rio de Janeiro
Cooperação, economia da água, participação, água potável e saneamento,
assentamentos humanos, desenvolvimento sustentável, produção de alimentos,
alterações climáticas.
1994
Conferência Ministerial sobre Fornecimento de Água Potável e Saneamento
Ambiental, Noordwijk
Fornecimento de Água Potável e Saneamento
1995
Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Social, Copenhagen
Pobreza, fornecimento de água potável e saneamento
Quarta Conferência Mundial das Nações Unidas sobre Mulheres, Beijing
Questões do sexo feminino, fornecimento de água e saneamento
1996
Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II),
Istambul
Desenvolvimento Sustentável dos Assentamentos Humanos em um Mundo
Urbanizado
Cúpula Mundial sobre Alimentação, Roma
Alimentação, Saúde, Água e Saneamento
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
41
Ano Evento
1997
Primeiro Fórum Mundial da Água, Marraquech
Água e saneamento, compartilhamento recursos hídricos, preservação de
ecossistemas, uso eficiente da água
2000
Segundo Fórum Mundial da Água, Haia
Água para população, água para alimentação, água para a natureza, água nos rios,
soberania
Conferência Ministerial sobre a Garantia de Água no Século XXI
2001
Conferência Internacional de Água Doce, Bonn
Água, chave para o desenvolvimento sustentável: Governo, Recursos financeiros,
construção de capacidade e compartilhamento de conhecimento.
2002 Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, Rio+10, Johannesburg
2003
Terceiro Fórum Mundial da Água, Japão
Governo, capacitação, financiamento e participação Pública
2006
Quarto Fórum Mundial da Água, México
Água para o crescimento e desenvolvimento, Implementação do gerenciamento
integrado dos recursos hídricos (IWRM), Abastecimento de água e saneamento
para todos, Gerenciamento da água para a produção de alimentos e meio ambiente,
gerenciamento de risco, Responsabilidade governamental, Aumento do
financiamento para comitês.
Fonte: Elaborado pelo autor. Adaptado de UNESCO. United Nations Educational Scientific and Cultural
Organization. Unesco Water Portal. WWAP. World Water Assessment Program. Milestones: 1972 - 2003
from Stockholm to Kyoto. Disponível em: <http://www.unesco.org/water>. Acesso em: 17 jan. 2008.
No entanto, como enfatizam vários autores (Dourojeanni e Jouravelev, 2001;
Cepal, 1999; Silva, 2002), a gestão integrada dos recursos hídricos requer a mudança de
paradigmas no planejamento, tanto na esfera pública como na privada. Novillo (2002)
observa lacunas importantes no planejamento público e privado envolvendo os recursos
hídricos:
“En general, los actores privados o estatales no poseen una organización
que refleje la complejidad del control del ciclo hidrológico. Actúan
descoordinadamente para administrar sistemas naturales interconectados,
ni toman en cuenta las incertidumbres com que se presenta el agua, ocupan
el territorio ignorando los flujos naturales del agua, no toman en cuenta
las externalidades ni los efectos indirectos que tiene el uso del agua sobre
los diferentes usuarios y el entorno y no toman decisiones considerando el
largo plazo y las futuras generaciones (...). Por lo anterior, en la gestión
del agua importa controlar sobre todo el efecto de los fenómenos y
situaciones extremas con que se presenta el recurso. Estas situaciones
extremas se presenta sea por escasez o por sobre abundancia de agua pero
también por violentas alteraciones en la calidad del recurso debido a
contaminaciones causadas por químicos o elementos bacteriológicos y
otros. Este control debe además ser permanente y de amplia cobertura así
como servir a un sistema de gestión capaz de solucionar las situaciones
conflictivas. Las acciones preventivas deben ir aparejadas con las acciones
para salir de situaciones de emergência”.
Integrar essas variáveis ao planejamento implica atuar em distintos campos de
políticas públicas, mormente, naqueles relacionados ao desenvolvimento regional e
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
42
urbano, nas políticas de corte setorial relacionadas à produção de alimentos, ao setor de
transportes e habitação, nas estratégias econômicas relacionadas ao desenvolvimento
industrial, nas políticas voltadas para o controle e conservação do meio ambiente e nos
arranjos institucionais que moldam essas políticas.
Segundo Silva e Porto (2003), o sistema institucional de planejamento e gestão
dos recursos hídricos enfrenta quatro ordens de desafios de integração, a saber:
• integração entre sistemas/atividades diretamente relacionados ao uso da água na
área da bacia hidrográfica, em particular o abastecimento público, a depuração
de águas servidas, o controle de inundações, a irrigação, o uso industrial, o uso
energético, ou ainda sistemas com impacto direto sobre os mananciais, como o
de resíduos sólidos, tendo em vista a otimização de aproveitamentos múltiplos
sob a perspectiva de uma gestão conjunta de qualidade e quantidade;
• integração territorial/jurisdicional com instâncias de planejamento e gestão
urbana – os municípios e o sistema de planejamento metropolitano – tendo em
vista a aplicação de medidas preventivas em relação ao processo de urbanização,
evitando os agravamentos de solicitação sobre quantidades e qualidade dos
recursos existentes, inclusive ocorrências de inundações;
• articulação reguladora com sistemas setoriais não diretamente usuários dos
recursos hídricos – como habitação e transporte urbano – tendo em vista a
criação de alternativas reais ao processo de ocupação das áreas de proteção a
mananciais e das várzeas, assim como a viabilização de padrões de
desenvolvimento urbano que em seu conjunto não impliquem agravamento nas
condições de impermeabilização do solo urbano e de poluição sobre todo o
sistema hídrico da bacia, à parte as áreas de proteção aos mananciais de
superfície;
• articulação com as bacias vizinhas, tendo em vista a celebração de acordos
estáveis sobre as condições atuais e futuras de importação de vazões e de
exportação de águas utilizadas na bacia.
Dessa forma, o conceito de gestão integrada abrange quatro dimensões de
problemas distintos, mas que precisam ser abordados de forma articulada, numa visão
holística e abrangente: (i) a integração dos diferentes componentes da água ou das
diferentes fases do ciclo hidrológico; (ii) a gestão da água, da terra e dos demais
recursos naturais e ecossistemas relacionados; (iii) a integração dos interesses dos
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
43
diversos usos e usuários, que competem entre si pela sua apropriação; (iv) a gestão do
desenvolvimento econômico, social e ambiental (Silva e Low-Beer, s.d. USP/Núcleo de
Pesquisa em Informações Urbanas - Convênio FINEP CT-HIDRO).
O setor de energia elétrica é um exemplo emblemático no país de estrutura
organizacional, regulatória e de planejamento de longo prazo que, historicamente,
pautou suas decisões de investimentos sob a ótica setorial. À parte os indiscutíveis
benefícios trazidos pelo sistema de geração de hidroeletricidade instalado no país, a
forma autoritária como se deu sua implantação até a década de 1980 ocasionou conflitos
que persistem até os dias de hoje
3
.
Entretanto, já é possível perceber um maior equilíbrio na correlação de forças
entre os setores usuários de água. No ano de 2003, após um longo período de seca que
culminou em uma séria crise de escassez hídrica na bacia do rio Paraíba do Sul,
articulou-se um processo de tomada de decisão envolvendo grande número de
instituições públicas e privadas.
A transposição das águas da bacia do rio Paraíba do Sul para a bacia do Guandu
é de grande magnitude (até 180 m
3
/s) e tem elevada importância estratégica: ela permite
gerar energia elétrica, atender à demanda atual e futura da RMRJ e implantar diversas
atividades econômicas na bacia do Guandu. Isso é possível graças a um complexo
sistema hidráulico de reservatórios na bacia do Paraíba do Sul que foi sendo construído
ao longo de décadas (Sondotécnica, 2006).
O esvaziamento contínuo dos reservatórios da bacia por diversos anos seguidos
provocou grande redução dos espelhos d’água, afetando municípios paulistas do entorno
dos reservatórios, ameaçando o abastecimento de água de milhares de pessoas.
Por iniciativa da Secretaria Executiva do CEIVAP e de suas Câmaras Técnicas,
foi desencadeada, em meados de 2001, uma série de reuniões de trabalho com a ANA e
o ONS, além dos órgãos estaduais de recursos hídricos, empresas do setor elétrico,
usuários e demais interessados, para discutir o problema e definir as ações a serem
tomadas (Serricchio et al, 2006). Apesar da redução temporária da vazão afluente à
barragem de Santa Cecília, por duas vezes consecutivas no ano de 2001, a situação dos
níveis dos reservatórios continuou a agravar-se, comprometendo a qualidade da água em
3
Cita-se como exemplo os contenciosos decorrentes da transposição do rio Paraíba do Sul no Estado do
Rio de Janeiro, em conseqüência da redução da vazão a jusante de Santa Cecília em períodos críticos, que
compromete a diluição de efluentes domésticos no rio Paraíba do Sul, dificultando o tratamento da água
utilizada no abastecimento público; e as péssimas condições sanitárias do curso final do rio Piraí, na
cidade de Piraí, que teve seu fluxo invertido para atender a geração de energia elétrica do Sistema Light.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
44
diversos trechos do rio, dando início a primeira experiência de gestão participativa na
bacia, levando-se em conta os usos múltiplos e as necessidades da bacia do Guandu
(Ibid, 2006).
No segundo semestre de 2003, foi necessário restringir ainda mais as vazões
efluentes dos reservatórios e na transposição para a bacia do Guandu. No processo de
negociação foram tomadas diversas medidas para evitar o desabastecimento público e
de usuários de recursos hídricos, principalmente devido aos problemas de poluição no
rio Guandu, que resultou no aumento da concentração de cianofíceas na captação da
ETA Guandu; no aumento de salinidade devido à intrusão salina no canal de São
Francisco, na baía de Sepetiba, que inviabilizaria a captação dos usuários próximos da
foz do rio Guandu; e em ações emergenciais nas captações de Barra Mansa e Barra do
Piraí, que estavam em situação crítica devido à redução dos níveis de água do rio
Paraíba do Sul (Ibid, 2006).
A decisão sobre a melhor forma de superar a situação crítica, gerando energia
sem comprometer outros usos, principalmente o abastecimento público, foi tomada no
âmbito de um colegiado envolvendo ANA, ONS, ANEEL, CEIVAP, CBH-PS/SP,
Comitê Guandu/RJ, DAEE/SP, SERLA/RJ, CEDAE, CETESB, CESP, FURNAS,
LIGHT, Lab. Hidrologia da COPPE/UFRJ, SAPE Igaratá – SP e Usuários.
Atuando-se de modo preventivo e integrado, reduzindo-se ao máximo as vazões
de saída dos reservatórios, e acompanhando as condições de captação dos usuários, foi
possível garantir os estoques mínimos, evitando-se o desabastecimento e prejuízos
sócio-econômicos. Essa experiência de gestão participativa pode ser considerada bem
sucedida, e terminou motivando a criação do Grupo de Trabalho permanente para
acompanhamento da operação hidráulica da bacia do rio Paraíba do Sul, para atuação
conjunta com o Comitê do Guandu (Sondotécnica, 2006).
Outra experiência de gestão compartilhada que merece registro consiste na
alocação negociada de água feita pela Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos –
COGERH, do estado do Ceará. Segundo Johnsson e Kemper (2005), a alocação de água
na bacia do rio Juagaribe, operacionalizada pela Comissão do Reservatório do Vale do
Juaguaribe-Banabuiú, consiste em um dos mais expressivos resultados de
descentralização na gestão da água no país e um dos poucos cujos resultados podem ser
facilmente mensurados.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
45
Comparado ao processo alocação iniciado pelo DNOCS na década de 1990, o
processo atual de alocação conduzido pela COGERH é mais efetivo, eficiente e
equitativo.
Atualmente, os usuários da água reúnem-se todos os anos após a estação
chuvosa, ocasião em que são informados pela COGERH sobre a disponibilidade de
água para os próximos anos. Este é o fundamento do processo de alocação negociada de
água, pois permite que os usuários planejem seus sistemas produtivos de acordo com as
cotas de água que cada um contará.
Segundo essas autoras, o sistema também é mais equitativo, uma vez que os
usuários mais vulneráveis participam do processo, tendo acesso à informação e a
mecanismos informais de direito à água. Essas autoras avaliam que esse sistema reduziu
consideravelmente a abordagem do tipo moral hazard
4
, na qual o DNOCS guardaria
para si as informações e supriria os usuários de água – normalmente os mais bem
informados – “preferenciais”. O sistema de negociação por cota também permite aos
usuários de água minimizar o impacto dos anos secos e, deste modo, tornarem-se mais
resistentes às secas.
Entretanto, são poucas as experiências de gestão realmente integradas no país,
mormente se considerarmos o tripé gerenciamento de recursos hídricos – gestão
ambiental – planejamento do uso do solo. A mais significativa experiência de
planejamento envolvendo as práticas de gestão urbana e de gestão das águas vem sendo
desenvolvida na bacia do Alto Tietê, na Região Metropolitana de São Paulo.
Segundo Johnsson (2004), a contribuição do Comitê do Alto Tietê e seus
subcomitês consiste na integração do gerenciamento dos recursos hídricos com a
política ambiental para a definição e implementação de uma ampla política de proteção
e recuperação de mananciais. Para a autora, esta nova abordagem representa um grande
distanciamento da tradicional abordagem de qualidade e quantidade, que separa o
gerenciamento da água dos aspectos ambientais, especialmente a poluição da água e o
uso do solo.
Outra inovação consiste na redefinição da regulação do território e a
implementação de uma nova política de proteção dos mananciais com a criação de sub-
4
O moral hazard, na teoria microeconômica, corresponde ao comportamento de uma pessoa ou agente
econômico que, ao receber determinado tipo de cobertura ou seguro para suas ações, diminui os cuidados
correspondentes a essas ações. Um potencial de moral hazard existe quando uma ou ambas as partes
envolvidas tem limitada capacidade de monitoramento sobre o efetivo comportamento da outra.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
46
regiões de gerenciamento. Cada sub-região pode ser definida como uma social
catchman
5
, combinando interesses socioeconômicos e ambientais e identidades com as
divisões hidrológicas naturais das regiões (Ibid, 2004). Por conseguinte, a nova lei de
proteção de mananciais, firmemente relacionada ao sistema de gerenciamento dos
recursos hídricos, constitui a mais importante contribuição do Comitê da bacia do Alto
Tietê e seus subcomitês (Alvim, 2003 apud Johnsson, 2004). Entretanto, este feito é
parte de um processo amplo cuja meta principal é combinar proteção ambiental e
desenvolvimento urbano.
Para Johnsson (Ibid, 2004), apesar do desigual estágio de desenvolvimento dos
projetos entre diferentes subcomitês, observa-se nas experiências em andamento que
existem duas principais trajetórias de interação institucional: uma intersetorial no nível
estadual, que envolve principalmente os setores de recursos hídricos e ambiental e outra,
entre o Estado e os municípios. Para a autora, um programa destaca-se dentre os demais:
o Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA) da sub-bacia do
Guarapiranga. Este plano se tornou um modelo para outros subcomitês, que
incorporaram o planejamento participativo em consonância com a realidade local das
sub-bacias. Adicionalmente, o PDPA criou índices urbanos com vista à preservação da
qualidade da água e o manejo do uso da terra.
A Agência Nacional de Água (ANA) tem conseguido bons resultados em
negociações envolvendo diferentes interesses em situações de escassez hídrica,
principalmente no semi-árido nordestino. A estratégia de alocação negociada de água
consiste em uma metodologia de resolução de conflitos hídricos que tem como pré-
requisitos o cadastramento de usuários, o desenvolvimento de estudos de
disponibilidade e demanda e a definição de uma proposta de marco regulatório para a
bacia. De posse desses estudos e propostas os órgãos gestores se reúnem com os
usuários de recursos hídricos, discutindo as vazões em cada trecho da bacia e os
critérios que nortearão as outorgas a serem concedidas para cada empreendimento. Com
base nesses dados é celebrado o Pacto de Alocação. A partir das definições do pacto são
emitidas outorgas para os usuários (www.ana.gov.br, consultado em 12/01/2008).
Não obstante os avanços recentes em gestão integrada e participativa, projetos
setoriais de impacto nos recursos hídricos continuam sendo implantados sem
5
“Social catchman” pode ser definido como o território ocupado por um grupo de indivíduos que de
alguma forma mantêm interações regulares e que possuem uma relação de pertencimento com este
território.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
47
negociação prévia com os órgãos responsáveis pelo gerenciamento dos recursos
hídricos, muito menos junto aos comitês de bacias hidrográficas.
Se, por um lado, as instituições em seus usos setoriais apossam-se da água, em
quantidade e qualidade, para alcançarem seus propósitos específicos, por outro lado não
há nenhuma consideração pela manutenção das capacidades de fornecimento de água,
de depuração dos corpos hídricos, nem pela sua administração (...). Não são
consideradas no bojo dos empreendimentos as medidas de reflorestamento, de
prevenção à degradação, de manutenção e revitalização dos mananciais e aquelas que
permitiriam a permanência das características quantitativas e qualitativas dos corpos
d’água. As atividades de aproveitamento superam as preocupações sobre a escassez e
sobre a degradação, ou seja, a visão vertical, setorial, é predominante e afeta o uso
integrado (Christofidis, 2001).
Os recentes planos de recursos hídricos de bacias hidrográficas (PRH) têm sido
formulados com o propósito de orientar o uso sustentado dos recursos hídricos na bacia
hidrográfica, trazendo subsídios ao planejamento territorial em geral, principalmente no
que tange as questões que impactam direta e indiretamente a quantidade e a qualidade
da água. Entretanto, esse planejamento só será efetivo se for capaz de superar o seguinte
desafio: como inserir as diretrizes formuladas nos PRHs no planejamento dos setores
relacionados direta e indiretamente à conservação dos recursos hídricos, desde a fase de
concepção de projetos?
É intenção desse estudo contribuir para a elucidação dessa questão, propondo
alternativas que viabilizem a integração de políticas públicas de impacto territorial em
bacias hidrográficas densamente urbanizadas.
4.7. Os Novos Arranjos Institucionais e a Gestão do Território em Bacias
Hidrográficas Metropolitanas
As perspectivas de longo prazo no aproveitamento dos recursos hídricos e o
equilíbrio entre alternativas de expansão de capacidade e gestão da demanda são
atributos que vêm sendo associados a uma visão mais recente da gestão de recursos
hídricos, conhecida como gestão integrada. Iniciativas voltadas para o controle de
inundações na fonte, contrapostas à postura convencional de ampliar as capacidades
estruturais de tratamentos dos efeitos, constituem elementos de gestão integrada que
mais se aplicam ao caso das bacias urbanizadas (Silva 2002).
A abordagem atual acerca do gerenciamento dos recursos hídricos nas áreas
urbanas pressupõe um planejamento indissociável e integrado aos planos de
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
48
desenvolvimento urbano. Tucci (2004) propõe uma abordagem onde os aspectos
relacionados à proteção de mananciais, coleta e tratamento dos esgotos sanitários, coleta
e disposição dos resíduos sólidos, drenagem urbana, inundações ribeirinhas e uso do
solo, sejam tratados de forma integrada, considerando como núcleo central o Plano de
Desenvolvimento Urbano (figura 4.7.1)
Figura 4.7.1
Visão integrada do planejamento da água no ambiente urbano
Fonte: Tucci, 2004
Gouvêa (2005) observa que a dinâmica do crescimento das cidades, quase
sempre desordenado e até mesmo caótico, foi demonstrando gradativamente a
ineficiência dos inúmeros programas e projetos implementados em módulos isolados e
desenvolvidos a partir da idéia equivocada de que a realidade urbana poderia ser
dividida e tratada de maneira compartimentada e estanque, sem gerar maiores
implicações sobre o sistema como um todo. Este autor observa que, na realidade, a
cidade deve ser vista não só como um sistema específico, obviamente complexo, mas
também como parte de um sistema maior, regional ou mesmo nacional, formado por
diversos subsistemas, como habitação, transporte público, saneamento básico, meio
ambiente, circulação etc., que, por serem estritamente interligados, requerem tratamento
integrado, multissetorial e multidisciplinar.
O quadro abaixo apresenta a evolução histórica dos conceitos de gestão de águas em
meio urbano. Na verdade, todas essas fases podem ser observadas nas cidades brasileiras,
formando um mosaico incoerente e descoordenado da atuação pública no tratamento da
água no meio urbano. Poucas cidades no país adotam medidas de gestão da água integrado-
a ao planejamento urbano e, principalmente, ao processo de expansão da cidade.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
49
Quadro 4.7.1 - Evolução dos conceitos de gestão de águas em meio urbano
Estratégia Conceituação dos problemas Princípios de ação
Higienista
Esgotos sanitário e pluvial são
responsáveis por inundações e
epidemias.
Água na cidade representa
distúrbios estéticos, causa
maus odores e prejudica a
circulação.
•
Coleta sistemática de águas pluviais e águas
servidas em sistemas unitários.
• Redes de drenagem subterrâneas.
• Evacuação rápida de águas pluviais e águas de
esgotamento sanitário.
• Lançamento nos meios receptores, geralmente sem
tratamento.
Hidráulica
Aumento de vazões a drenar
em razão do crescimento
urbano.
Saturação progressiva das
redes de drenagem mais
antigas localizadas em áreas
centrais.
•
Desenvolvimento e codificação de metodologias de
dimensionamento.
• Implantação predominante do sistema separador
absoluto.
• Início de implantação de medidas de controle de
cheias por armazenamento temporário: as bacias de
detenção.
Ambientalista
Poluição dos meios receptores.
Custos elevados para a
inserção de soluções
estruturais de drenagem em
áreas densamente urbanizadas.
Problemas ambientais diversos
da inserção de soluções
estruturais de drenagem em
novas áreas de urbanização.
•
Monitoramento da qualidade de águas pluviais em
sistemas separadores e em sistemas unitários em
períodos secos e chuvosos.
• Avaliação de impactos sobre os meios receptores
de lançamentos de esgotos sanitário e pluvial.
• Investimentos em infra-estrutura de coleta e
tratamento de esgoto sanitário.
• Busca de integração de soluções de drenagem
pluvial ao meio: concepção de bacias de detenção
multifuncionais (amortecimento de cheias, parque,
terreno de esporte),
• implantação de parques lineares (tratamentos de
fundos de vale).
Integrada
Poluição dos meios receptores
sofre redução, porém objetivos
de recuperação não são
atingidos de forma satisfatória.
Insuficiência do controle dos
impactos decorrentes da
impermeabilização sobre a
relação chuva vazão.
Requisitos mais exigentes de
eficiência global dos sistemas
de drenagem (inundação +
poluição).
Requisitos mais exigentes para
a gestão do risco de inundação.
•
Gestão da água nas cidades deve fundamentar-se
em objetivos claros de proteção dos recursos
hídricos e do meio aquático.
• Tais objetivos devem ser traduzidos em imposições
legais e em medidas gerenciais de avaliação de
eficiência no atendimento aos objetivos.
• Política de limitação da poluição de origem pluvial:
exigência de implantação de medidas de controle
distribuídas na bacia (source control) ou em
estações de tratamento
• Integração das soluções de coleta e de tratamento
de águas pluviais.
• Zoneamento urbano deve integrar as diretivas de
drenagem pluvial: reservas de áreas para a
implantação de estruturas de controle, restrição de
lançamento em sistemas de drenagem pré-existentes
(vazão de restrição), zoneamento de áreas
inundáveis.
• Adaptação do espaço urbano para a gestão de crise
e redução de perdas em caso de inundações
excepcionais.
Fonte: Adaptado por Nascimento, 2003 de CERTU, 1998 (CERTU: Centre d’études sur les réseaux, les
transports, l’urbanisme et les constructions publiques. Techniques alternatives: aux réseaux
d’assainissement pluvial. Lyon: CERTU, 1998, 155 p.).
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
50
Tucci (2004) relaciona alguns fatores que dificultam a aplicação dos conceitos
de gestão integrada nas cidades, são eles:
• Desconhecimento generalizado sobre o assunto: da população e dos
profissionais de diferentes áreas que não possuem informações adequadas
sobre os problemas e suas causas. As decisões resultam em custos altos, onde
algumas empresas apóiam-se para aumentar seus lucros. Por exemplo, o uso
de canalização para drenagem é uma prática generalizada no Brasil, mesmo
representando custos muito altos e geralmente tendem a aumentar o problema
que pretendiam resolver. Com o canal a inundação é transferida para jusante
afetando outra parte da população. As empresas de engenharia lucram de
forma significativa, pois estas obras podem chegar a uma ordem de
magnitude 10 vezes superior ao do controle local;
• Concepção inadequada dos profissionais de engenharia para o planejamento e
controle dos sistemas: Uma parcela importante dos engenheiros que atuam no
meio urbano está desatualizada quanto à visão ambiental e geralmente
buscam soluções estruturais, que alteram o ambiente, com excesso de áreas
impermeáveis e, conseqüentemente, aumento de temperatura, inundações,
poluição, entre outros;
• Visão setorizada do planejamento urbano: O planejamento e o
desenvolvimento das áreas urbanas são realizados sem incorporar os aspectos
relacionados aos diferentes componentes da infra-estrutura de água. Uma
parte importante dos profissionais que atuam nesta área possui uma visão
setorial limitada, identificando o saneamento como o abastecimento de água e
esgotamento sanitário, quando o problema é mais complexo e amplo, onde
não se pode desprezar os componentes de inundações e drenagem urbana,
resíduos sólidos e saúde;
• Falta de capacidade gerencial: os municípios não possuem estrutura para o
planejamento e gerenciamento adequado dos diferentes aspectos da água no
meio urbano.
A situação é ainda mais crítica nas regiões metropolitanas que apresentam alto
grau de conurbação. O abandono da questão metropolitana pós-Constituição de 1988
ampliou a ausência de coordenação e integração das políticas com características
plurimunicipais, conforme abordado no item 4.2. Não é sem motivo que novos arranjos
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
51
institucionais para a gestão das metrópoles têm despertado o interesse de técnicos e
pesquisadores que identificam a necessidade da retomada do planejamento em bases
regionais, sem desconsiderar, logicamente, as questões que podem e devem ser tratadas
no âmbito local.
Dessa forma, os desafios relativos ao abastecimento público de água, ao uso
industrial, ao esgotamento sanitário e ao controle de inundações, quando combinados ao
intenso processo de ocupação do território, desdobram-se em problemas específicos das
áreas urbanas que requerem uma abordagem própria dentro do sistema de gestão de
recursos hídricos.
O propósito desse item é analisar esses novos arranjos institucionais e as
perspectivas que trazem para o preenchimento do vazio institucional deixado pela
ausência de instâncias metropolitanas para o planejamento das cidades intensamente
urbanizadas.
4.7.1. Comitês de Bacias Hidrográficas
A figura central no sistema de gerenciamento de recursos hídricos é o comitê de
bacia hidrográfica. Os comitês são organismos políticos de tomada de decisão, com
atribuições normativa, deliberativa e consultiva, quanto à utilização, proteção e
recuperação das águas, envolvendo poder público, usuários e sociedade civil.
Os comitês funcionam como “parlamentos das águas”, atuando como instância
decisória de grupos organizados no âmbito da bacia. A composição dos comitês,
conforme previsto na Lei 9.433, é formada pela União, Estados e pelo Distrito Federal
cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de
atuação; pelos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de atuação; pelos
usuários das águas de sua área de atuação e; pelas entidades civis de recursos hídricos
com atuação comprovada na bacia. O número de representantes de cada setor, bem
como os critérios para sua indicação, serão estabelecidos nos regimentos dos comitês,
limitada a representação dos poderes executivos da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios à metade do total de membros.
Dessa forma, os Comitês de bacias hidrográficas assumem um papel primordial
na implementação da política de recursos hídricos no Brasil, pois se constituem no lócus
descentralizado para a discussão e tomada de decisão sobre questões de utilização das
águas nas respectivas bacias, funcionando como instância mediadora dos interesses em
jogo.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
52
Segundo a Lei 9.433/97, compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no âmbito
de sua área de atuação:
I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a
atuação das entidades intervenientes;
II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos
recursos hídricos;
III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;
IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as
providências necessárias ao cumprimento de suas metas;
V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos
Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca
expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de
uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;
VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e
sugerir os valores a serem cobrados;
VII - (VETADO)
VIII - (VETADO)
IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo,
de interesse comum ou coletivo.
Parágrafo único. Das decisões dos Comitês de Bacia Hidrográfica caberá recurso
ao Conselho Nacional ou aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de
acordo com sua esfera de competência.
O conteúdo da lei das águas fluminenses (Lei 3.239/99) é similar ao da lei
federal nos seus objetivos, princípios, instrumentos de gestão e organização política e
institucional.
Da mesma forma que a lei federal, a lei fluminense das águas não modificou as
competências inerentes aos órgãos do poder público. A Fundação Superintendência de
Rios e Lagoas (SERLA) continua a ser o órgão gestor dos recursos hídricos no Estado,
responsável pela concessão de outorgas de direitos de uso, tendo suas competências
ampliadas com a nova legislação de águas (ver item 12.1.3.1.1 adiante). A Fundação
Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA) continua responsável pelo
controle e licenciamento de atividades poluidoras bem como pelo controle de qualidade
das águas. O Instituto Estadual de Florestas (IEF) é o órgão técnico executor da política
florestal do estado, enquanto o DRM disciplina a exploração das águas minerais e efetua
pesquisas sobre as águas subterrâneas estaduais (Sondotécnica, 2006).
A inovação institucional compreende, principalmente, a criação de organismos
colegiados de tomada de decisão em nível estadual (conselho de recursos hídricos) e de
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
53
bacia hidrográfica (comitês de bacia) que passaram a incorporar novos atores
(municípios, usuários e organizações civis) ao processo de gestão. É ainda previsto
maior nível de descentralização do processo de planejamento e gestão em nível de bacia
hidrográfica ao se criar ‘agências de água’ - órgão executivo - para dar suportes técnico,
administrativo e financeiro aos comitês de bacia (Ibid, 2006).
Portanto, os comitês são entidades públicas, constituídas com ampla
representação de setores organizados da sociedade civil, governos e usuários da água,
possuindo competência legal para a coordenação das políticas de recursos hídricos no
âmbito das bacias hidrográficas.
Aqui também a experiência do autor tem indicado que os comitês implantados
no país têm encontrado enormes dificuldades para cumprir suas decisões e executar seus
planos de investimentos. Dois principais aspectos podem ser apontados como limitador
da ação dos comitês: em primeiro lugar, os recursos provenientes da cobrança pelo uso
da água, única fonte própria de financiamento, não são suficientes para a realização dos
investimentos necessários à recuperação das bacias hidrográficas. Destarte, os comitês
continuam dependentes das fontes tradicionais de investimentos, que possuem
mecanismos próprios de elegibilidade e priorização; além disso, os comitês não
conquistaram a legitimidade política e institucional necessária para a coordenação das
políticas públicas relacionadas à bacia hidrográfica, nem, tampouco, para influenciar o
direcionamento dos investimentos em ações de seu interesse. Esse último aspecto
decorre do fato da bacia hidrográfica não constituir um espaço de referência política
para as instituições brasileiras.
Não obstante a importância dos comitês na descentralização das políticas
públicas e participação da sociedade, os aspectos apontados acima restringem as
possibilidades de os comitês funcionarem como instâncias integradoras de políticas
públicas de impacto regional.
Atualmente existem aproximadamente 139 comitês de bacias hidrográficas
implantados no Brasil (informação disponível em www.ana.gov.br), situados,
principalmente, nas regiões Sul e Sudeste. Desses, seis são comitês de rios de domínio
Federal.
4.7.2. Os Consórcios Públicos
A possibilidade de constituir consórcios no Brasil data do final do século XIX,
no entanto, houve, ao longo do tempo, inúmeras configurações na forma e na autonomia
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
54
dessas instâncias de cooperação intermunicipal. O quadro 4.7.2.1 apresenta as formas de
consórcios previstas no Brasil ao longo de mais de um século.
Quadro 4.7.2.1 - Formas de consórcios previstas no Brasil, no período de 1891 a 2007
Período Forma de Organização
De 1891
a 1937
Os consórcios eram contratos celebrados entre municípios cuja eficácia
dependia de aprovação do estado.
1937
A Constituição reconhece que os consórcios (“associação de municípios”)
são pessoas jurídicas de direito público.
1961 É criado o BRDE, a primeira autarquia interfederativa brasileira.
1964 a
1988
Surgem os consórcios administrativos, meros pactos de colaboração sem
personalidade jurídica.
A partir
de 1998
Criação de inúmeros consórcios públicos. Em 2001, só na área de saúde,
haviam 1969 municípios consorciados. A Emenda Constitucional n
0
19
alterou a redação do art. 241 da Constituição, introduzindo os conceitos de
consórcio público e de gestão associada de serviços públicos.
2005 Lei de Consórcios Públicos
2007
O Decreto 6.017, de 17-01-2007, regulamenta a lei de Consórcios
Públicos.
Fonte: Adaptado de Ribeiro, 2007.
Como visto, entre 1964 e 1988 surgem os consórcios administrativos, meros
pactos de colaboração sem personalidade jurídica, reflexo do período de centralismo
autoritário dos governos militares. A partir da década de 1990, com base na
Constituição de 1988, constituem-se no Brasil inúmeros consórcios públicos,
principalmente na área de saúde. Também são constituídos consórcios em torno de
temas específicos, sendo os mais comuns os de desenvolvimento regional e os de meio
ambiente, recursos hídricos e saneamento.
Em sua maioria, os consórcios estabelecidos no país envolvem comunidades
pequenas e médias. Apenas 5% dos consórcios incluem municípios com mais de 500
mil habitantes (Spink, 2000:68 apud Gouvêa, 2005).
O quadro 4.7.2.2, apresentado a seguir, relaciona os consórcios constituídos no
país com interesses em desenvolvimento regional, meio ambiente, recursos hídricos e
saneamento. Segundo Gouvêa (Ibid, 2005:139), “o principal impedimento para a
ocorrência de cooperação intermunicipal continua sendo o aspecto autárquico do
municipalismo brasileiro, no contexto de um federalismo ‘compartimentado’, que
separa rigidamente os entes federados. Assim, o arcabouço federativo brasileiro não
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
55
facilita a cooperação entre municípios, tendo em vista que inexistem
6
, no direito
público, mecanismos que proporcionem segurança política para que as administrações
municipais estabeleçam processos de gestão integrada de política de interesse
plurimuinipal”.
Dentre as experiências de cooperação intermunicipal no país, o Consórcio
Intermunicipal do Grande ABC paulista é, seguramente, a mais profícua e duradora.
Fatores como a existência de um tipo específico de “capital social”, que envolve um alto
grau de associativismo e uma maior propensão à discussão de temas políticos (Daniel,
2001 apud Gouvêa, 2005:140) como razões de natureza histórica na formação do
Grande ABC, que teve seu desdobramento a partir de um grande “município-mãe”
(Abrucio e Soares, 2001 apud Gouvêa, 2005) explicam o sucesso deste consórcio,
constituindo-se mais em exceção do que em regra geral.
Quadro 4.7.2.2 – Consórcios Intermunicipais de Desenvolvimento Regional e Meio
Ambiente, Recursos Hídricos e Saneamento existentes
Consórcios de
Desenvolvimento
Regional
Consórcio Intermunicipal do Grande ABC (SP)
Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (SP)
Consórcio Intermunicipal do Vale do Urucuia (MG)
Consórcio Intermunicipal de Produção e Abastecimento (MA)
Consórcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba (CODIVAP)
Banco Regional de Desenvolvimento do extremo Sul - BRDE
Consórcios de Meio
Ambiente, Recursos
Hídricos e Saneamento
Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Jundiaí e Capivari (SP)
Consórcio Intermunicipal Lagos São João (RJ)
Consórcio Intermunicipal para Proteção Ambiental da Bacia do Rio Tibagi (PR)
Consórcio Intermunicipal do Vale do Jequiriçá (BA)
Consórcio Intermunicipal do Iberê (SC)
Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento das Bacias dos Rios Miranda e
APA (MS)
Consórcio Ribeirão Lageado (SP)
Consórcio Lambari (SC)
Fonte: www.planalto.gov.br/sri/consorcios/links.htm (acessado em: 07/02/2008)
Outros consórcios têm obtido bons resultados nas suas áreas de interesse, como é
o caso do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Jundiaí e Capivari e
Consórcio Intermunicipal Lagos São João, no entanto, carecem de autonomia
administrativa e financeira e de segurança jurídica para o desempenho mais eficaz de
suas funções.
6
A expectativa é que a nova Lei dos Consórcios Públicos (Lei n
o
11.107/05) proporcione a segurança
política necessária às administrações municipais, facilitando o estabelecimento de parcerias para a gestão
integrada dos temas de interesse comum.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
56
De acordo com informações veiculadas em página eletrônica do Governo
Federal (www.planalto.gov.br/sri/consorcios/consorcios.htm, consultada em
14/01/2008), a discussão sobre a lei dos consórcios públicos teve início em agosto de
2003 com o objetivo de regulamentar o artigo 241 da Constituição e dar mais segurança
jurídica e administrativa as parcerias entre os entes consorciados. O grupo de trabalho
foi coordenado pela Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais e
contou com representantes dos ministérios da Casa Civil, Integração Nacional, Cidades,
Saúde e da Fazenda.
O projeto foi discutido também com governadores, prefeitos e gestores de
consórcios em operação e entidades representativas das prefeituras do País. Foram
incorporadas contribuições dos projetos de lei que tramitavam no Congresso Nacional e
de experiências utilizadas em outros países. Durante a discussão no Congresso, o
governo aceitou unir sua proposta ao Projeto de Lei 1071, de 1999, do deputado Rafael
Guerra (PSDB-MG), que já estava no Senado, acelerando a apreciação da matéria.
O projeto de lei de regulamentação foi encaminhado ao Congresso Nacional em
30 de junho de 2004. Em março de 2005, o Congresso aprovou a nova lei. Em 06 de
abril, a lei foi sancionada pelo Presidente da República.
Os consórcios públicos, segundo a Lei n
o
11.107/05, são parcerias formadas por
dois ou mais entes da federação para a realização de objetivos de interesse comum, em
qualquer área. Os consócios podem discutir formas de promover o desenvolvimento
regional, gerir o tratamento de lixo, água e esgoto da região ou construir novos hospitais
ou escolas. Eles têm origem nas associações dos municípios, que já eram previstas na
Constituição de 1937. Um dos objetivos dos consórcios públicos é viabilizar a gestão
pública nos espaços metropolitanos, no qual a solução de problemas comuns requer
políticas e ações conjuntas.
O consórcio também permite que pequenos municípios ajam em parceria e, com
o ganho de escala, melhorem suas capacidades técnica, gerencial e financeira. Também
é possível fazer alianças em regiões de interesse comum, como bacias hidrográficas ou
pólos regionais de desenvolvimento, melhorando a prestação de serviços públicos. Os
consórcios podem ser firmados entre todas as esferas de governo, a única exceção é a
União que somente participará de consórcios públicos em que também façam parte
todos os estados em cujos territórios estejam situados os municípios consorciados.
Entretanto, não há consenso entre estudiosos da Constituição brasileira sobre a
legalidade Constitucional da Lei de Consórcios Públicos. Miguel Reale (2004), em
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
57
parecer feito para a Secretária de Estado de Energia Elétrica, Recursos Hídricos e
Saneamento, do Estado de São Paulo, quando da tramitação do Projeto de Lei que
propunha a institucionalização dos consórcios públicos, avaliou que o referido projeto
extrapolava o Art. 241 da Constituição federal, “visto criar uma instituição jurídica
anômala, à qual é conferida competência equiparável à dos três entes que compõem
nosso sistema federativo, o que conflita com as diretrizes de nossa Carta Magna. Essa
proposta legislativa viria constituir um poderoso instrumento de ação em conflito (...)
com várias disposições constitucionais, representando uma solução que manifestamente
não se harmoniza com a tradição de nosso ordenamento jurídico”.
Para Di Pietro (2005), “a Lei dos Consórcios públicos é, sob todos os aspectos,
lamentável e não deveria ter sido promulgada nos termos em que o foi. Mais do que
resolver problemas, ela os criou, seja do ponto de vista jurídico, seja sob o ponto de
vista de sua aplicação prática. Algumas normas de lei são de difícil senão impossível
aplicação”. Para a autora, a melhor solução seria “a de se criar uma comissão executiva
que iria administrar o consórcio e assumir direitos e obrigações (não em nome próprio,
já que a comissão não tem personalidade jurídica), mas em nome das pessoas jurídicas
que compõem o consórcio e nos limites definidos no instrumento do consórcio. Também
seria possível, à semelhança do consórcio de empresas, indicar um dos participantes
como líder, hipótese que pode (desde que previsto no instrumento do consórcio e
autorizado por lei) instituir uma entidade (autarquia ou fundação) para gerir os
assuntos pertinentes ao consórcio. Outra alternativa seria a instituição de um fundo
constitutivo com verbas dos vários partícipes, que funcionaria vinculado a órgão de um
dos entes integrantes do consórcio” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. O Consórcio
Público na Lei n
o
11.107/05, de 6.04.2005. Revista Eletrônica de Direito do Estado.
Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n
o
3, julho/agosto/setembro, 2005.
Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br. Acesso em 08 de janeiro
de 2008).
Em suma, para a autora os consórcios não poderiam ter personalidade jurídica,
como quer a Lei n
o
11.107/05, e, conseqüentemente, deveriam ser destituídos da
autonomia que lhe confere a referida Lei, muito embora, essa autonomia esteja
circunscrita às determinações expressas pelos entes da Federação que se consorciarem,
observados os limites constitucionais.
Oliveira da Silva (2005), por seu turno, não vê problemas de
inconstitucionalidade no texto da Lei de Consórcios Públicos. Segundo este autor, “os
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
58
acertos da Norma Consorcial em muito superam suas insuficiências. Assim, festejando
sua publicação, acredita-se que seu texto tenha condições efetivas de responder aos
anseios dos entes federativos interessados na instituição de consórcios públicos. Agora,
pode-se falar em segurança jurídica na implementação da gestão associada de serviços
públicos. Igualmente, pode-se afirmar que existe um conjunto positivado de regras
essenciais aos consórcios que, ainda que não esteja completamente aperfeiçoado, pode
ser denominado de regime consorcial”. E acrescenta: “Trata-se de ferramenta poderosa
e indispensável à qual poderão lançar mão todos os municípios pequenos e de poucos
recursos que em 1999 somavam 74,8% das municipalidades brasileiras. Portanto, tem-
se que a União cumpriu seu papel regulamentador na questão dos consórcios públicos.
Agora é a vez dos Estados, Distrito Federal e Municípios utilizarem a gestão associada
na busca da efetivação de suas políticas públicas afetas à prestação de serviços
públicos” (Oliveira da Silva, 2005 Disponível em:
<http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6614>. Acesso em: jan. 2008).
Para BORGES (2005), em suas palavras: “a despeito de ser uma lei de difícil
leitura e interpretação, de estruturação um tanto caótica, com omissões imperdoáveis,
seus méritos são inquestionáveis”. Segundo essa autora, com a Lei “abrem-se inúmeras
perspectivas no campo do aproveitamento mais racional de recursos hídricos
provenientes das mesmas bacias ou mananciais; para a canalização de esgotos de
vários municípios vizinhos para um terminal único; para a realização de vários
programas comuns de irrigação de municípios ribeirinhos; para a consecução de
vastos programas de preservação ambiental atingindo comunidades tão próximas umas
das outras que a ação isolada de cada uma delas não poderia conduzir a nenhum
resultado eficaz no combate à poluição”.
A autora destaca a maior eficácia, segurança e responsabilidade administrativa,
contábil, fiscal e até penal dos gestores públicos trazida pela nova legislação em relação
às atuais experiências de consorciamento espalhadas pelo país. Segundo ela, “é de
grande importância a estruturação de consórcios com regras nacionalmente definidas e
uniformes, sobretudo quanto aos mecanismos de fiscalização do cumprimento de seus
objetivos e da aplicação dos recursos obtidos. Mecanismos, estes, que poderão ser
acompanhados e efetivados muito de perto pelos órgãos e coletividades interessadas”
(BORGES, Alice Gonzalez. Os consórcios públicos na sua legislação reguladora. Jus
Navigandi, Teresina, ano 9, n. 755, 29 jul. 2005. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7072>. Acesso em: 08 jan. 2008).
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
59
Dallari (2005), por sua vez, não vê qualquer óbice em relação à
constitucionalidade da Lei em relação à organização federativa brasileira. Para este
autor, a Lei de Consórcios Públicos não cria um novo ente federativo que possa afetar a
autonomia e as competências dos entes atuais. Segundo ele, os consórcios públicos
previstos são instrumentos de uma descentralização administrativa, não tendo os
atributos essenciais de um ente federativo, que são a autonomia: que lhe assegura o
direito de constituir o seu próprio governo, competência essa estabelecida na
Constituição e, poder tributário: que lhe dê o direito de instituir tributos para obtenção
dos recursos financeiros necessários à consecução de seus objetivos. Além disso, os
consórcios públicos previstos não terão uma base territorial. Segundo o autor, pelos
motivos expostos, pode-se afirmar, sem qualquer dúvida, que a Lei dos Consórcios
Públicos não afeta a autonomia nem as competências dos entes federativos ora
existentes.
Outro ponto analisado pelo autor (Ibid, 2005) é a compatibilidade dos consórcios
públicos com as Regiões Metropolitanas. O autor, com base no estudo “Gestão
Democrática da Cidade”, realizado por Maria Paula Dallari Bucci, em 2002, conclui não
haver conflitos entre os Consórcios Públicos e as Regiões Metropolitanas, tanto no
plano teórico como no legal. Dallari cita a seguinte conclusão da autora sobre o tema: “o
fato é que as regiões metropolitanas não foram institucionalizadas, na prática, como
tais. Eventual colaboração com os municípios vizinhos se faz sem caráter sistemático e
sem qualquer forma de planejamento ou institucionalização de serviços que se perpetue
para além da duração de governos”. E, quanto às aglomerações urbanas referidas na
Constituição, observa que são figuras até agora não definidas num texto legal (Bucci,
Maria Paula Dallari. Gestão Democrática da Cidade, in Estatuto da Cidade, Adilson
Abreu Dallari e Sérgio Ferraz (Coordenadores), São Paulo, Malheiros, 2002, págs. 340
e 341 apud Dallari, 2005).
Outro ponto relevante para o entendimento do alcance da Lei n
o
11.107/05 é o
porquê da inclusão do termo “Consórcio Público”, diferenciando-o do termo
“Consórcio”. No parecer dado por Floriano de Azevedo Marques Neto, professor de
Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, para o
Ministério das Cidades, em 2005, o autor recorda que “a doutrina tradicionalmente se
referia aos consórcios entre entes da Federação como consórcios administrativos”.
Segundo ele, “a utilização do adjetivo “público” está relacionada ao fato de que, no
mesmo artigo, parte final, prevê-se que os consórcios servirão para dar cabo à gestão
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
60
associada de serviços públicos, genericamente referidos. Já pude afirmar mais de uma
vez que o termo serviços públicos na Constituição Federal tem duas acepções distintas.
A primeira, mais ampla (por ex.., artigo 145, II), refere-se a serviço público como
sinônimo de função pública, de atividade estatal genericamente referida. A segunda,
mais restrita (artigo 175) refere-se ao conceito como uma espécie do gênero atividade
econômica e, portanto, serviço público de natureza econômica (daí a possibilidade de
ser delegado à iniciativa privada)”. E conclui “(...) não se poderia cogitar que os
consórcios a quem será atribuída a competência para gestão de serviços públicos
assumisse configuração privada ou que se submetesse a regime jurídico outro que não
o publicístico” (Marques Neto, 2005).
Como visto, em que pese à existência de interpretações jurídicas que colocam
em questão a constitucionalidade da figura dos Consórcios Públicos, vários autores não
vêm razões de ordem jurídica que inviabilizem a sua criação, desde que obedecido os
limites impostos na própria Lei e pela Constituição do país.
Por certo, se persistirem dúvidas quanto à constitucionalidade dessa nova figura
do direito administrativo brasileiro, caberá ao STF (Supremo Tribunal de Justiça) a
palavra final sobre a constitucionalidade da matéria.
Cabe nesse estudo avaliar se a constituição de consórcios públicos trará avanços
no tratamento das questões de interesse comum, sobretudo para as regiões
metropolitanas. Por essa ótica, não restam dúvidas sobre os avanços concretos que a Lei
traz em relação ao formato atual dos consórcios, que são, em grande medida,
constituídos como associações civis de direito privado, sem mandato legal para assumir
competências de ordem pública.
Segundo Dallari (2005), os consórcios públicos têm sido celebrados no Brasil,
ou só entre municípios ou só entre estados, e não têm sido dotados de personalidade
jurídica. Para esse autor, entretanto, é perfeitamente possível, não havendo quanto a isso
qualquer obstáculo de natureza constitucional, a ampliação das possibilidades de novos
arranjos entre entes públicos, para a instituição de consórcios públicos, podendo-se,
inclusive, atribuir-lhes personalidade jurídica. A proibição contida na Lei das
Sociedades Anônimas não atinge os consórcios públicos, uma vez que aquela lei, por
sua própria natureza, trata apenas dos consórcios privados.
Dallari (Ibid, 2005), citando o estudo “Parcerias na Administração Pública”, de
autoria de Maria Sylvia Di Pietro, chama a atenção para o fato de já existirem
consórcios públicos que são, amiúde, usados como instrumentos do poder público para
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
61
facilitar a gestão de serviços públicos e, paralelamente, os consórcios de direito privado,
como modalidade de concentração de empresas, o que no Brasil está previsto na Lei das
Sociedades Anônimas, que é a Lei número 6404, de 15 de Dezembro de 1976, segundo
a qual os consórcios privados não podem ter personalidade jurídica. Dessa forma, o
autor afirma ser da praxe brasileira o uso do consórcio público, o que vem ocorrendo
com muita timidez e muitas incertezas, pela inexistência, até então, de uma lei que
regulamentasse sua utilização. Com a nova Lei dos Consórcios Públicos, essa
insegurança jurídica deixou de existir.
Com efeito, a nova Lei traz para a cena pública um auspicioso instrumento para
a gestão de problemas comuns em áreas urbanas. Se os consórcios públicos não se
constituem como instância genuinamente metropolitana, como prevê a Constituição
Federal, sem demérito, oferecem aos entes públicos uma alternativa viável de
cooperação para a gestão dos sérios problemas que afligem as cidades, saindo do
imobilismo que perdura por duas décadas.
São amplas as possibilidades legais suportadas pelos consórcios públicos,
segundo o texto da Lei n
o
11.107/05, a saber:
(...)
Art. 2
o
Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da
Federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais.
§ 1
o
Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios,
contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos
do governo;
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover
desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou
necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da
Federação consorciados, dispensada a licitação.
§ 2
o
Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer
atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de
serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados
ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado.
§ 3
o
Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou
autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no
contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto
da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender,
observada a legislação de normas gerais em vigor.
Capítulo 4 – A Gestão de Recursos Hídricos em Bacias Metropolitanas
62
Mostram-se evidentes os benefícios que essas entidades trarão para o
planejamento, coordenação e implantação de serviços de interesse supra municipal,
mormente pela amplitude das competências conferidas aos consórcios públicos. Dentre
outras, destacam-se a possibilidade dos consórcios efetuarem desapropriações de
interesse público e social, e a possibilidade de cobrar e arrecadar tarifas e outros preços
públicos pela prestação de serviços ou pela outorga de uso de bens públicos por eles
administrados. Não menos importante para a legitimidade e operacionalidade dos
consórcios são os poderes para conceder, permitir ou autorizar obras ou serviços de
interesse público.
Esse conjunto de atribuições, fora outras facilidades operacionais concedidas
pela Lei, asseguram autonomia de ação - resguardado os limites previstos em lei e pelos
contratos de gestão com os entes públicos consorciados – agilidade operacional e
recursos, provenientes de diferentes fontes. Em relação ao último ponto, a Lei prevê, no
inciso 5º do Art 8º que “poderá ser excluído do consórcio público, após prévia
suspensão, o ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária, ou em
créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por
meio de contrato de rateio”. Essa salvaguarda prevista em lei deverá resolver os
problemas de inadimplência freqüentes nas modalidades de consórcios não cobertas por
esta Lei.
Cabe lembrar que os consórcios administrativos (sem personalidade jurídica),
constituídos antes da Lei de Consórcios Públicos, poderão manter seu regime jurídico
atual, entretanto, como prevê o decreto que regulamentou a Lei de Consórcios Públicos
(Decreto 6.017/07, art. 41), esses consórcios administrativos poderão ser convertidos
em consórcios públicos, caso contrário, a partir do exercício de 2008 não poderão mais
celebrar convênios com a União (art. 39 do mesmo Decreto).
63
5. OS INSTRUMENTOS DISPONÍVEIS PARA A REGULAÇÃO
DO USO DO SOLO E DOS RECURSOS HÍDRICOS
Este capítulo tem como propósito apresentar os instrumentos disponíveis para a
regulação do uso do solo e o gerenciamento de recursos hídricos. Seu objetivo não é
fazer uma exaustiva discussão sobre cada instrumento, uma vez que existe uma ampla
literatura sobre o tema. Cabe aqui explicitar suas características principais e a forma
como vêm sendo utilizados no planejamento das cidades e das bacias hidrográficas.
O capítulo foi dividido em três itens. O primeiro item aborda os instrumentos
tradicionais de regulação urbana. O sentido dado à expressão tradicional não significa
demérito algum, ao contrário, são tradicionais justamente pela longa trajetória que
possuem no planejamento das cidades, territórios e regiões, adaptando-se,
permanentemente, aos novos paradigmas da organização sócio-espacial.
O segundo item apresenta os instrumentos de reforma urbana regulamentados
pelo Estatuto da Cidade. Embora sejam instrumentos de menor tradição no
planejamento urbano, é consenso entre os especialistas que as cidades brasileiras hoje
contam com uma gama de instrumentos que, se aplicados corretamente, poderão
modificar o atual quadro de desorganização urbana que as cidades brasileiras se
encontram.
Por último, no terceiro item, apresentam-se os instrumentos específicos de
gerenciamento dos recursos hídricos, atendo-se aos aspectos relacionados ao
funcionamento geral do sistema de gerenciamento dos recursos hídricos e a forma como
esses instrumentos articulam-se entre si.
5.1. Os Instrumentos Tradicionais de Regulação Urbana
Sem pretender discorrer sobre a história do planejamento urbano, pois se
distanciaria dos objetivos da tese, destacarei, a seguir, algumas etapas importantes no
processo de institucionalização do planejamento público relacionado às cidades e aos
serviços urbanos.
No Brasil, o planejamento urbano foi fortemente influenciado pela experiência
européia, principalmente a experiência francesa. A primeira grande intervenção
urbanística no Brasil, com nítida inspiração em cidades como Chicago, Londres e,
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
64
particularmente, Paris, ocorreu no início do século passado na cidade do Rio de Janeiro,
no Governo Pereira Passos. A região central da cidade foi submetida a uma ampla
reforma urbana, com erradicação de cortiços e abertura de uma larga avenida, a atual
Rio Branco, e suas vias secundárias.
Entre os anos de 1926 e 1930 o arquiteto-urbanista Donat-Alfred Agache,
convidado pelo Prefeito Antonio Prado Junior para idealizar um programa de
“remodelação” da cidade, elaborou um dos mais minuciosos estudos sobre a cidade do
Rio de Janeiro, servindo até hoje aos planejadores urbanos. Segundo Margareth da Silva
Pereira (1996), o Plano Agache, criticável em muitos dos seus aspectos, dentre outros, o
rígido esquema de planejamento e a segregação de grupos sociais, não deixa de ser um
modelo metodológico na forma de abordar a cidade. Era também um plano integrado,
uma vez que incluía quase todos os setores, com predominância, entretanto, do sistema
viário e o saneamento básico.
Outro arquiteto, esse autodidata, que exerceu forte influência na arquitetura e no
urbanismo brasileiro foi Le Corbusier. Sua passagem pelo Rio de Janeiro entre os anos
de 1929 e 1936 foi de grande influência para a arquitetura brasileira. É nessa época que
Corbusier propõe e desenvolve a solução do “viaduto-habitado”, desenhando o perfil de
seus immeubles à redents construído sobre pilotis.
Nem todos os autores que trabalham com a questão urbana concordam que tenha
havido planejamento institucional no Brasil, voltado para as áreas urbanas, no período
anterior à segunda metade da década de 1960. Não obstante, é amplamente aceito que a
partir dos anos 30, o país conheceu, mesmo que de forma estanque, ações voltadas
especificamente para as cidades.
Com o interesse voltado para a integração nacional o Governo Vargas elaborou
o primeiro plano nacional para o país, o Plano Geral de Viação, aprovado em 1934.
Nesse período foram construídas várias estradas no país, interligando regiões e cidades,
antes isoladas entre si, comunicando-se apenas com o entorno imediato e com o litoral.
O planejamento no primeiro Governo Vargas era então conduzido pelo
Ministério da Viação, que era o executor dos planos, controlador dos gastos públicos e
do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP. Esse órgão elaborou o
Plano de Obras e Equipamentos, conhecido como Plano POE, implementado por
Decreto do Presidente Vargas em fins de 1943, mas que teve vigência curta, pois foi
extinto dois anos após ter iniciado.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
65
O terceiro plano, o SALTE, também elaborado pelo DASP, priorizou
fundamentalmente o setor de transportes (viário) e vigiu de 1950 a 1954.
O que caracterizou esses primeiros planos foi a prioridade dada para as obras
públicas voltadas para o setor de transportes, que exerceram forte impacto na malha
urbana das cidades brasileiras.
Outro setor prioritário no período do primeiro Governo Vargas foi o de
habitação. A primeira atuação do Estado nesse setor ocorreu a partir do Decreto-Lei
9.218, de maio de 1946, que criou a Fundação Casa Popular. Essa Fundação era um
órgão de âmbito nacional, encarregado exclusivamente para a provisão de residências às
populações de pequeno poder aquisitivo. Posteriormente, esse órgão passou a exercer
funções mais amplas relacionadas à política urbana, realizando o financiamento de
obras urbanísticas, de abastecimento de água, esgoto, suprimento de energia elétrica,
assistência social e outras medidas de cunho social.
Por sua vez, a estrutura de regulação de serviços de saneamento básico e de
energia elétrica no Brasil tem seus fundamentos no Código de Águas de 1934. Esse
Código viria a constituir a primeira e mais marcante peça de regulação de serviços
públicos no país, com influência sobre os demais setores.
O Código de Águas se alinhava às tendências mais avançadas de organização do
Estado Liberal, quando se consolidavam os princípios da Revolução de 30. Porém, a
partir de 1937, com o Estado Novo, aquilo que seria uma coordenação de abrangência
nacional, articulada com ampla autonomia dos estados no exercício da titularidade dos
serviços, transformou-se em uma forte centralização das funções de regulação e controle
na esfera federal nos setores de energia elétrica e de regulação dos usos dos recursos
hídricos. Por seu turno, no que consiste ao saneamento básico, permaneceu uma forte
autonomia local. Em geral, os sistemas de saneamento eram construídos pelo estado ou
pela União e repassados para a administração municipal operá-los (Brito e Silva, 2000
apud Brito, 2001).
Durante todo o período que vai de 30 a 50 temos uma fase de gestão municipal
dos serviços. Nesse contexto, o mesmo agente atua como formulador das políticas e
prestador dos serviços, controlando ele mesmo o serviço por ele prestado. A partir dos
anos 50, com a estruturação das companhias estaduais tem início uma nova fase. Em
muitos municípios o estado passa a oferecer os serviços, através de sua empresa de
saneamento. No caso das regiões metropolitanas, esse modelo se tornou dominante e
persiste até os dias de hoje, muito embora, esse quadro deva sofrer grandes
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
66
transformações com a aprovação da lei que regulamenta o setor de saneamento (Ibid,
2001).
Em relação aos instrumentos específicos e de longa tradição no planejamento
urbano, é possível agrupá-los, sumariamente, em duas categorias: o zoneamento e o
parcelamento do solo, conforme descritos a seguir:
Zoneamento
Segundo Carvalho (2000), “Ao longo da história das cidades, a agregação de
populações segundo diversas afinidades foi uma prática quase orgânica na formação
dos assentamentos humanos. De fato, senhores, servos, escravos e estrangeiros,
homens, e mulheres não dividiam o mesmo espaço. Esta distinção que antes dava-se
nas casas passa a ser feita mais intensamente nas sociedades mais adiantadas no tecido
urbano. Como qualquer sistema que cresce, suas funções ficam especializadas em
partes diferenciadas do sistema. A primeira distinção zonal estaria na clássica divisão
entre as atividades urbanas e rurais. Nos assentamentos urbanos, a formação de zonas
por etnias, religiões ou interesses profissionais também estão presentes ao longo do
processo civilizatório da humanidade. No século XX, os processos de urbanização,
industrialização e divisão do trabalho fazem as cidades cada vez maiores, mais
especializadas e diferenciadas internamente”.
O clássico livro intitulado Local Planning Administration, coordenado por Mary
McLean, conceituou o zoneamento como: “a divisão de uma comunidade em zonas
para o fim de regular o uso da terra e dos edifícios, a altura e o gabarito das
construções, a proporção que estas podem ocupar e a densidade da sua população.
Chegou-se à conclusão de que as comunidades devem ser divididas em zonas, cada
uma com seu regime especial, porque um regulamento único, aplicável à comunidade
inteira, não seria adequado às várias partes da cidade, que diferem bastante em caráter
e função. A esse respeito, as posturas referentes ao zoneamento não se assemelham aos
códigos de construções e códigos sanitários, os quais, em geral, se aplicam
uniformemente a todos os terrenos ou edifícios de uso e caráter equivalentes, estejam
onde estiverem dentro da área urbana. (...) As posturas de zoneamento regem,
normalmente, o uso, a altura e a área. As normas impostas devem ser idênticas em
zonas da mesma espécie ou dentro da mesma zona”. (McLean, 1965, p.306).
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
67
Trata-se, portanto, de um conjunto de regulamentações que prescrevem os tipos
de uso adequados a cada porção do território. Os usos são caracterizados a partir de um
conjunto de categorias básicas: residencial, comercial, industrial, turístico, etc
7
.
Segundo Pereira (2008), o zoneamento urbano foi uma ferramenta de
organização do espaço urbano utilizada pela primeira vez, para todo o território de uma
cidade, na Alemanha no final do século passado. Sua utilização guardou uma estreita
relação com o problema da moradia da classe operária naquele momento da história. Os
administradores municipais da época acreditavam que com o controle de parâmetros
urbanísticos, como uso do solo e densidade populacional, conseguiriam controlar
melhor a especulação imobiliária e com isso diminuir o valor dos aluguéis para a classe
trabalhadora.
Esse autor destaca o caráter étnico-segregador do zoneamento urbano, quando
foi utilizado nos Estados Unidos no final do século passado, nas cidades da costa do
pacífico, em relação aos imigrantes chineses. Em sua utilização em Nova Iorque, em
1916, o zoneamento urbano teve por objetivo a valorização fundiária de áreas
específicas da cidade (Ibid, 2008).
Com o passar do tempo a idéia de dividir o território em zonas foram adquirindo
novos contornos. Segundo Feldman (R. B. Estudos Urbanos e Regionais nº 4 / maio
2001, p. 31-47) “na Carta de Atenas, as considerações sobre a legislação como
instrumento para fixar as condições da habitação moderna são uma constante. Nesse
documento, que reúne grande parte do repertório da arquitetura modernista, além de
incorporar soluções urbanísticas que já vinham sendo utilizadas em cidades européias
e americanas, Corbusier (1941) preconiza a ‘urgência de regulamentar, por um meio
legal, a disposição de todo solo útil para equilibrar as necessidades vitais do indivíduo
em harmonia com as necessidades coletivas’ ”.
Em referência ao Brasil, Feldman (Ibid, 2001, p. 44) assinala que “a partir dos
anos 30, esboça-se na legislação de uso e ocupação do solo uma ruptura com a
concepção centrada na edificação e fortemente marcada pela visão higienista que se
inicia com os Códigos de Posturas do final do século XIX. Essa ruptura se dá,
fundamentalmente, com a introdução de elementos reguladores de abrangência
urbanística e de uma visão de urbanismo que se justifica explicitamente em termos
econômicos. Parte dessa mudança se verifica com a introdução do zoneamento
7
A criação do zoneamento se inspira na idéia das funções básicas do uso humano das cidades, habitar,
trabalhar, circular e recrear o corpo e o espírito, segundo a definição clássica da Carta de Atenas.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
68
abrangente no conjunto da cidade, seguindo o modelo adotado no início do século em
Nova York, e não do zoneamento proposto por Le Corbusier. Este só se efetivará em
1960, com a aprovação das Normas para Construção em Brasília”.
Elson Manoel Pereira destaca que as décadas de 1960 e 70 foram prodigiosas na
utilização do referencial prático e teórico do planejamento municipal e regional, em
intensidade jamais vista. E acrescenta “órgãos federais foram criados para gerenciar,
incentivar e financiar o planejamento urbano das cidades, principalmente daqueles que
formavam as regiões metropolitanas do país. No que diz respeito ao zoneamento
urbano, pode-se dizer que ele estava presente em todos os planos diretores elaborados.
Analisando o caráter do zoneamento utilizado nesses planos à luz da história da
importação do conceito desse instrumento urbanístico pelo Brasil, pode-se afirmar que
ele incorporou o aspecto normativo da Carta de Atenas, mas também foi fortemente
influenciado pelo zoneamento americano por três aspectos: primeiro, porque ele
abrangia, a exemplo das cidades norte-americanas, todo o território da cidade;
segundo, porque para cada zona em particular, todos os parâmetros de edificação
eram totalmente determinados, e finalmente pela despolitização do seu conteúdo e de
sua aplicação (a discussão do zoneamento se dava entre técnicos especialistas em
espaço urbano e não no nível político)” (Pereira, 2008).
As formulações mais recentes buscam evitar o chamado “zoneamento
unifuncional” buscando incentivar a mistura de usos, desde que respeitados certos
parâmetros básicos que buscam evitar a incompatibilidade de usos. Os possíveis
problemas gerados pela incompatibilidade de usos dizem respeito, principalmente, ao
desequilíbrio ambiental, à vulnerabilidade a acidentes e catástrofes, naturais ou não, à
disponibilidade de infra-estrutura, e à preservação do patrimônio histórico e
paisagístico.
Segundo Vaz (2000), a nova abordagem de regulação da ocupação do solo
apresenta três pontos centrais:
i) Rompimento da visão tradicional da cidade fragmentada em zonas especializadas:
trata-se de abandonar a concepção da cidade enquanto "máquina de morar e
produzir", onde cada área tem usos claramente diferenciados, exigindo uma ênfase
na infra-estrutura de transporte que suporte o deslocamento dos cidadãos das áreas
residenciais para as áreas de trabalho. Esse conceito é substituído pela valorização
dos aspectos humano, dando lugar especial às relações de vizinhança, entendendo a
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
69
cidade enquanto espaço de prática da cidadania e convívio social. Em termos
concretos, significa adotar uma regulamentação do espaço urbano menos rígida,
mas que garanta a qualidade de vida e permita que a legislação acompanhe o
processo de transformação contínua vivido pela cidade, que normalmente valoriza a
multicentralidade e mistura de usos.
ii) Desregulamentação e simplificação da legislação: têm se buscado construir
instrumentos mais simples de controle do uso e ocupação do solo. A tônica desses
novos instrumentos é que a legislação explicite seus objetivos e que o acesso à terra
urbana seja democratizado. Assim, procura-se evitar o excesso de regulamentação
em itens menos relevantes, especialmente quanto às normas de construção.
iii) Mecanismos de apropriação social dos benefícios da urbanização: ao mesmo tempo
em que se abandona o detalhamento excessivo da legislação (por exemplo, o
zoneamento de uma quadra ou a altura do batente de uma porta ou da caixa de
correio), procura-se incorporar ferramentas que assegurem a preservação dos
direitos coletivos e o interesse da cidade. Em termos práticos, isto significa adotar
mecanismos nos quais o empreendedor assuma os ônus dos impactos gerados pelo
empreendimento. Exemplos desses mecanismos são: a cobrança pelo direito de
construir área adicional à do terreno (compensando a sobrecarga gerada pelo
empreendimento sobre a infra-estrutura urbana); responsabilização do
empreendedor pela resolução dos transtornos gerados pelo empreendimento (por
exemplo, construção de vias de acesso ou passarelas, isolamento acústico) e;
definição de áreas passíveis ou não de adensamento (para otimização do uso da
infra-estrutura urbana). É evidente que as construções populares e certas atividades
geradoras de emprego e renda podem ser isentadas deste ônus.
A Lei de Zoneamento (ou Lei de Uso do Solo) estabelece, portanto, no âmbito
do território municipal, a sua compartimentação em zonas mais ou menos rígidas, para
as quais são estabelecidos os usos adequados e os critérios de ocupação do solo. Outra
forma, mais recente, de definição de usos é a Área de Especial Interesse. Estas áreas
diferem das zonas tradicionais pelo fato de permitirem normatizações ad-hoc para
porções específicas do território. Ou seja, enquanto a definição das zonas estabelece
diretrizes gerais para as áreas, segundo a sua classificação, as áreas especiais têm
diretrizes e parâmetros específicos para cada território.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
70
Segundo Rolnik (2006), a legislação urbanística por tradição – e principalmente
as chamadas Leis de Uso e Ocupação do Solo ou Leis de Zoneamento – têm se
concentrado no estabelecimento de padrões desejáveis para a ocupação de determinadas
áreas da cidade. Definem-se assim parâmetros mínimos de ocupação de lotes, recuos,
coeficientes de aproveitamento e usos permitidos. Entretanto, na maioria das cidades –
diante dos enormes níveis de desigualdade social, concentração de renda e pobreza
urbana – os próprios padrões mínimos de ocupação levam a terra urbana com infra-
estrutura a atingir preços altos demais para o poder de compra de grande parte da
população. As camadas mais pobres se vêem obrigadas a ocupar terras à margem da
legislação, originando loteamentos clandestinos, ocupações e favelas.
Esses assentamentos localizam-se, muitas vezes, em regiões ambientalmente
frágeis e de difícil urbanização: encostas de morros, várzeas inundáveis ou mangues.
Embora estas áreas sejam "protegidas" por legislação de preservação ambiental, sua
urbanização muitas vezes é mais densa e devastadora justamente pela ausência de
regulamentação.
Para esta autora (Ibid, 2006), foi a partir dos anos 80, como produto sobretudo da
luta dos assentamentos irregulares pela não remoção, pela melhoria das condições
urbanísticas e regularização fundiária, que um novo instrumento urbanístico começou a
ser desenhado em várias prefeituras do país: as Zonas de Especial Interesse Social
(ZEIS), ou Áreas de Especial Interesse Social (AEIS). A concepção básica do
instrumento das ZEIS é incluir no zoneamento da cidade uma categoria que permita,
mediante um plano específico de urbanização, estabelecer padrões urbanísticos próprios
para determinados assentamentos.
Rolnik (Ibid, 2006) observa que a possibilidade legal de se estabelecer um plano
próprio, adequado às especificidades locais, reforça a idéia de que as ZEIS compõem
um universo diversificado de assentamentos urbanos, passíveis de tratamentos
diferenciados. Tal interpretação agrega uma referência de qualidade ambiental para a
requalificação do espaço habitado das favelas, argumento distinto da antiga postura de
homogeneização, baseada rigidamente em índices reguladores.
As Zonas Especiais de Interesse Social podem ser classificadas em razão das
características de uso e ocupação da área urbana. A primeira diz respeito aos terrenos
públicos ou particulares ocupados por favelas, por população de baixa renda ou por
assentamentos assemelhados, em relação aos quais haja interesse público em se
promover a urbanização ou a regularização jurídica da posse da terra. A segunda espécie
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
71
diz respeito aos loteamentos irregulares que têm, por suas características, interesse
público em se promover a regularização jurídica do parcelamento, a complementação da
infra-estrutura urbana ou dos equipamentos comunitários, bem como a recuperação
ambiental (Brasil, 2001).
Experiências recentes na França vêm buscando aplicar os fundamentos do
zoneamento com o propósito de manter áreas livres de urbanização com o objetivo de
preservação da paisagem e o controle de inundações. Essas experiências estão baseadas
em projetos e programas realizados ao longo dos rios Essonne e Orge, administradas
por dois consórcios intermunicipais que articulam a política de planejamento e gestão
do território à política voltada para o saneamento ambiental.
Essas experiências partem do entendimento de que o leito maior dos rios
funciona como zona de amortecimento de inundações e deve, por conseguinte, ser
preservado da urbanização. No entanto, no setor a jusante desses rios, grandes áreas
foram densamente urbanizadas. Por isso, uma política de aquisição de terrenos
inundáveis vem sido aplicada pelos poderes públicos para proteger as áreas úmidas do
leito maior e prevenir inundações. Mas o desafio de proteger o rio ultrapassa os limites
do fundo do vale e concerne também as vertentes e os planaltos, elementos essenciais
para o funcionamento hidráulico e a preservação da paisagem do vale. Dessa forma, a
“zona de respiração do Orge” inclui as encostas, que são áreas de escoamento e
afloramento das águas, fazem a ligação entre o fundo do vale e os planaltos e participam
da identidade paisagística do vale. Já os planaltos, onde ainda se encontram importantes
zonas agrícolas, contribuem para o funcionamento hidráulico da bacia e mantêm a
continuidade paisagística urbano/rural (Lezy-Bruno e Oliveira, 2007).
A partir do zoneamento, instituem-se os parâmetros de ocupação do solo,
diferenciados segundo as zonas (ou específicos para cada área especial). Estes
parâmetros definem a porção do terreno que pode ser ocupada com a edificação (taxa de
ocupação, afastamentos frontais e laterais) ou a intensidade e a verticalização máximas
(coeficiente de aproveitamento do terreno, gabarito, altura máxima da edificação).
Outros elementos que podem ser ainda estabelecidos são o número máximo de unidades
por lote e a taxa de impermeabilização (correspondente à área de terreno não edificável
e não pavimentada, para reduzir a vazão de águas pluviais sobre o sistema de
drenagem), entre outros. Esses parâmetros são definidos em relação a cada zona, como
mencionado, mas também em relação ao tipo de uso permitido, podendo ser diferentes
para usos comerciais e residenciais, por exemplo. A taxa de impermeabilização, de uso
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
72
recente, já é um parâmetro urbanístico que incorpora preocupações com a questão da
gestão da água, no caso aquelas relativas à drenagem urbana.
Para Carvalho, a inexistência de zoneamento ou sua inadequação criam e
agravam problemas sociais urbanos de várias ordens e dimensão. Os inconvenientes de
não ter uma boa prática do instrumento do zoneamento, por várias razões, desde a sua
formulação e principalmente pelo desrespeito, vem sendo mostrado freqüentemente na
imprensa. Primeiramente, como fatos absurdos, mas sem um adequado equacionamento
do problema, portanto, das suas causas e das suas soluções. Mas já se associa à falta de
espaços públicos e de lazer a grande incidência de violência. Percebe-se também a
associação entre inundações e deslizamentos de terra com a ocupação de áreas de
mananciais e impróprias às atividades urbanas (Carvalho, 2000).
Parcelamento do solo
Com a promulgação da Lei Federal 6.766/79 o Brasil passou a contar com uma
legislação especifica para o parcelamento do solo urbano, incorporando requisitos
urbanísticos para o ordenamento das áreas urbanas. A legislação anterior,
regulamentada pelo Decreto-lei 58/37, vigorou por mais de 40 anos, período em que o
país passou por grande expansão urbana. Esse Decreto-lei, omisso em vários aspectos,
não previu mecanismos para o controle da expansão espacial, muito menos parâmetros
que norteassem a criação de áreas públicos que assegurassem o conforto e a harmonia
urbana. Segundo Barreiros e Abiko (1998), a Lei Federal 6.766/79 significou uma
inovação, tendo em vista sua preocupação com a ordenação do espaço urbano,
determinando indicadores mínimos de áreas públicas, de áreas e testadas de lotes e de
faixas não edificáveis, estabelecendo também as condições de salubridade para a
implantação de novos loteamentos.
Esses autores (Ibid, 1998) destacam a importância da Lei 6.766/79 por dois
aspectos principais: primeiro, devido a sua abrangência nacional, regulamentando o
parcelamento do solo urbano no nível nacional; segundo, por ter estabelecido normas e
parâmetros que vieram a nortear e determinar novas posturas nas legislações estaduais e
municipais. Além disso, permanece como o grande parâmetro urbanístico do país, no
que tange à expansão urbana regular após 1980, haja vista que determinou uma série de
adequações de leis estaduais e municipais (Barreiros e Abiko, 1998).
O parcelamento do solo define-se por um conjunto de normas relativas aos
processos de loteamento ou desmembramento de terrenos. Os parâmetros mais usuais
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
73
são o tamanho mínimo do lote (em função da zona), as áreas de doação obrigatórias
(para equipamentos públicos, para áreas verdes, para sistema viário), as dimensões
mínimas de ruas e a infra-estrutura a ser implantada, obrigatoriamente, pelo loteador
8
. A
legislação local foi regida, até 1999, pela lei 6.766/79, que estabelecia alguns
parâmetros básicos como lote mínimo de 125 m
2
e área de doação de 35%. A Lei
Federal 9785/1999 modificou alguns dos artigos da 6.766, deixando aos municípios a
responsabilidade pela fixação dos padrões básicos de parcelamento, que podem ser mais
restritivos do que o da lei Federal.
Barreiros e Abiko destacam o grande valor do controle do parcelamento do solo,
tendo em vista sua utilidade para a organização da ocupação do solo, viabilizando a
distribuição adequada de lotes e o suprimento de vias e equipamentos públicos para a
garantia e preservação da qualidade ambiental. Além disso, o autor reforça a idéia de
que, além de uma legislação adequada, faz-se necessário o controle técnico na
aprovação de projetos visando orientar tecnicamente o projetista e o loteador (Mota,
1980 apud Barreiros e Abiko, 1998).
Em sua vertente mais recente, o planejamento do uso do solo urbano procura
articular os dois princípios fundamentais que definem as bases do pacto territorial: os
direitos e garantias urbanos, no que concerne ao enfretamento das desigualdades sociais
expressas no espaço e à conquista e defesa de um padrão mínimo de qualidade urbana
de vida (Ribeiro e Cardoso, 2003).
Estudo desenvolvido sob coordenação do IPEA (IPEA, 2002), abrangendo
análise da legislação e dos sistemas de gestão e licenciamento urbanísticos em 8
Regiões Metropolitanas (Porto Alegre, São Paulo, Campinas, Rio de Janeiro, Belém,
Natal, Recife e Curitiba) e na RIDE Brasília evidenciou que grande parte dos
municípios analisados não atualiza a sua legislação urbanística básica há muito tempo.
Muitas vezes, trata-se de normas antigas, elaboradas na década de 70, sob inspiração do
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) ou do órgão estadual de
planejamento. A legislação, que vai se tornando obsoleta com o passar do tempo, perde
legitimidade e passa a ser modificada de forma pontual, caso a caso, muitas vezes ao
sabor de pressões políticas ou econômicas. As mudanças recorrentes de partes
8
Essas exigências referem-se basicamente a loteamentos, já que os desmembramentos estão isentos de
boa parte delas.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
74
específicas da legislação acabam criando uma superposição de normas, o que dificulta
enormemente a sua aplicação e a sua compreensão pelos “não iniciados”
9
.
Os procedimentos de licenciamento, principalmente nas grandes cidades,
requerem a passagem da documentação por vários órgãos diferentes da administração
municipal, quando não é necessário consultar instâncias estaduais e federais (o que
acontece usualmente em casos de áreas de interesse ambiental ou de preservação do
patrimônio). A simplificação dos processos de aprovação de projetos é hoje uma tarefa
fundamental para garantir a eficácia da legislação
10
.
Do acima exposto conclui-se que as municipalidades, em princípio, disporiam de
um conjunto importante de instrumentos que podem atuar de forma integrada e
preventiva, ampliando de forma substantiva, a eficácia na gestão dos recursos hídricos.
No entanto, esses instrumentos carecem de maior efetividade pela incapacidade das
administrações locais em fazer valer as normas instituídas.
Cabe destacar que se encontra em análise pelo Congresso Nacional o Projeto de
Lei n° 3057/00, denominado “Nova Lei de Responsabilidade Territorial” que estabelece
regras e procedimentos do parcelamento do solo para fins urbanos e para a
regularização fundiária sustentável.
A proposta consiste em fortalecer a competência municipal e integração com as
disposições do Plano Diretor Municipal, consolidando o papel do município no
ordenamento territorial, apresentando normas urbanísticas indicativas, podendo o
município definir parâmetros diferenciados, em função das diferenças entre os
municípios brasileiros.
O PL estabelece que o município com gestão plena poderá:
- estabelecer lotes menores do que 125m
2
, nas áreas incluídas em ZEIS.
- diminuir o percentual de áreas destinadas ao uso público, para parcelamentos
implantados em ZEIS, desde que nas proximidades do imóvel já existam
equipamentos públicos aptos a atender à nova demanda.
- estabelecer procedimentos simplificados para o licenciamento do parcelamento
do solo para fins urbanos em ZEIS, respeitadas as disposições desta Lei e as
normas ambientais pertinentes (art. 36).
9
Isso ocorre mesmo em administrações mais estruturadas, como o Rio de Janeiro. Ver Araújo (2005).
10
Vários exemplos dos longos processos de tramitação dos processos podem ser encontrados em IPEA
(2002).
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
75
O PL assegura ao município maior autonomia em relação ao tratamento dos
assentamentos informais de baixa renda em área ambientalmente frágil.
No Art. 14 o PL determina que as APPs em área urbana devam ser fixadas pelo
Plano Diretor ou outra lei municipal, respeitando-se:
I – no curso d’água de até 2 (dois) metros de largura, faixa de 15 (quinze) metros
a partir de suas margens;
II – em galeria ou canalização, faixa de 2 (dois) metros a partir de suas faces
externas;
III – nos demais casos, as faixas previstas na Lei nº 4.771, de 15 de setembro de
1965.
§ 1º No processo de licenciamento de cada empreendimento, a autoridade
licenciadora pode estabelecer exigências específicas em relação às APPs
situadas ao longo dos corpos d’água, incluindo faixas maiores do que as
previstas nas normas ambientais, com base no plano de bacia hidrográfica
previsto na Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
§ 2º O plano de bacia hidrográfica pode prever, em áreas urbanas, faixas de
APPs ao longo dos corpos d’água de dimensões menores que as estabelecidas
nas normas ambientais
No Art. 128, exclusivamente no que se refere aos limites mínimos das APPs ao
longo dos corpos de água, ficam convalidadas as licenças municipais ou estaduais
outorgadas a parcelamentos do solo para fins urbanos, até a data de entrada em vigor da
Lei, com base na faixa de 15 (quinze) metros prevista no inciso II do art. 4º da Lei nº
6.766, de 19 de dezembro de 1979, desde que efetivadas as medidas mitigadoras e
compensatórias eventualmente exigidas pelo órgão ambiental competente.
Observa-se, no entanto, os riscos de se flexibilizar as diretrizes para o
parcelamento do solo, ampliando a autonomia municipal e criando situações ainda mais
graves de falta de coordenação, deixando para o município aspectos de interesse
nacional, assim como, de desconsiderar as especificidades das áreas urbanas na
legislação ambiental.
5.2 Os Instrumentos de Regulação Urbana Previstos no Estatuto da Cidade
A Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade redefiniram as competências
locais do ponto de vista da normativa urbana criando novos instrumentos de
intervenção, fundados no princípio da “função social da propriedade”, trazendo
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
76
expectativas de que o quadro acima apontado venha a se modificar. O Estatuto
reconhece a importância da consideração de questões de natureza ambiental ao definir
diretrizes para a política urbana (REZENDE, 2003), garantindo o “direito a cidades
sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho
e ao lazer”
11
. O Estatuto coloca entre outras diretrizes a “compatibilização necessária
do crescimento das cidades com os recursos ambientais de forma a evitar e corrigir as
distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente”
12
e a
“adoção de padrões de expansão urbana compatíveis com os limites da
sustentabilidade ambiental, social e econômica não só do Município e do território sob
sua área de influência“
13
.
Os novos instrumentos podem ser classificados em dois grandes grupos: aqueles
que criam novos direitos subjetivos, independendo da decisão do poder público para a
sua efetivação, como o usucapião especial urbana e a concessão especial de uso para
fins de moradia; e aqueles que ampliam a capacidade de intervenção da autoridade
local, como a edificação compulsória, o IPTU progressivo no tempo, a desapropriação,
a outorga onerosa do direito de construir, a transferência do direito de construir, as
operações urbanas consorciadas, o direito de superfície, etc.
Existe um campo ainda pouco explorado sobre as potencialidades de aplicação
dos novos instrumentos no gerenciamento dos recursos hídricos. Ao ampliar o grau de
flexibilidade na aplicação das normas, esses instrumentos podem ter maior efetividade
não apenas na prevenção, mas também na correção das situações existentes. Segundo
Tucci, uma utilização exemplar dos novos instrumentos pode ser observada no
município de Estrela no Rio Grande do Sul, que permitiu (através de lei municipal) a
troca de áreas de inundação (proibida para uso) por solo criado ou índice de
aproveitamento urbano acima do previsto no Plano Diretor nas áreas mais valorizadas
da cidade (Tucci, 2004).
Dentre os instrumentos de responsabilidade da administração local, o mais
importante, sem dúvida, é o plano diretor. Como estabelece o art. 182 da Constituição, o
Plano Diretor “aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais
de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de
11
Lei nº 10 257 de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), Brasília, Senado Federal, 2001, art.2º, inciso
I.
12
Ibid,art.2º,inciso IV.
13
Ibid, art.2º, inciso VII.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
77
expansão urbana”. “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”
Pelo papel atribuído ao Plano Diretor e aos novos instrumentos, essas alterações
na ordem jurídica tiveram fortes conseqüências no conteúdo e abrangência dos planos
urbanos e na redefinição da esfera do planejamento como campo de enfrentamento dos
diversos interesses que se articulam em torno da produção e reprodução do ambiente
construído. O Estatuto define ainda que os planos diretores devem ser elaborados (ou
revistos, no caso dos municípios que já tinham planos de ordenamento urbano) até
meados de 2006, o que tem levado várias administrações a atualizar seus planos no
período recente. O momento é também relevante para que se verifique em que medida,
nos novos planos concluídos ou em elaboração, podem ser identificadas diretrizes ou a
aplicação de instrumentos específicos para a gestão de recursos hídricos.
O Estatuto da Cidade é a lei federal de desenvolvimento urbano exigida
constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de política urbana que devem ser
aplicados pela União, Estados e especialmente pelos Municípios.
Os estados, com base na competência concorrente com a União, podem editar lei
estadual de política urbana na ausência de lei federal. Também podem editar normas
gerais de direito urbanístico, na ausência da lei federal visando a capacitar os
municípios para a execução da política urbana municipal. Essas normas gerais terão sua
eficácia suspensa se ficarem em desacordo com as normas gerais estabelecidas pela
União por meio da lei federal de desenvolvimento urbano, com base no artigo 24,
parágrafo 4º da Constituição (Brasil. Estatuto da Cidade, 2001).
Da mesma forma, também podem editar lei estadual de política urbana, de modo
a aplicar essas políticas de forma integrada com seus municípios, instituindo um sistema
de política urbana metropolitana com organismos e instrumentos próprios, cuja política
deve ser destinada em especial para as áreas metropolitanas (Ibid, 2001).
Com relação ao município, a Constituição atribui a competência privativa para
legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e a estadual
no que couber, e de promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, de acordo com o artigo
30, incisos I,II, e VIII. O município, com base no artigo 182 e no princípio da
preponderância do interesse, é o principal ente federativo responsável em promover a
política urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a propriedade
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
78
urbana cumpra sua função social, de acordo com os critérios e instrumentos
estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento
básico da política urbana (Op. cit. 2001).
O Estatuto da Cidade tem o mérito de trazer maior segurança jurídica às
municipalidades, em relação ao emprego dos instrumentos de gestão urbana. Segundo
Gomes (2006) o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios, o IPTU
progressivo no tempo e a desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida
pública, dentre outros, tiveram que aguardar a vigência do Estatuto da Cidade para
poder ser aplicado com a necessária segurança jurídica. Esse entendimento prosperou e
teve acolhida no Supremo Tribunal Federal pelo fato específico de que o artigo 182, §
4º da Carta Constitucional, ao mesmo tempo em que contemplou as sanções contra o
inadequado aproveitamento do solo urbano, indicou, para a respectiva aplicação, a
observância das condições estabelecidas em norma federal, o que só ocorreu com a
promulgação do Estatuto da Cidade.
O Estatuto apresenta caminhos a serem seguidos e estabelece objetivos claros a
alcançar, em sintonia com os acordos decorrentes da Conferência Mundial sobre
Desenvolvimento e Meio Ambiente, ECO-92, realizada na cidade do Rio de Janeiro, e
com as recomendações da Agenda Habitat II resultantes das Conferências das Nações
Unidas para os Assentamentos Humanos, realizada na cidade de Istambul em 1996.
A seguir são apresentados, sinteticamente, os principais instrumentos de indução
do desenvolvimento urbano, de regularização fundiária e de democratização da gestão
urbana, previstos no Estatuto da Cidade, com base em Oliveira (2001):
• Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
O Estatuto da Cidade determina a criação de lei municipal específica para reger o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado. Esta lei deverá fixar as condições e os prazos para
implementação da referida obrigação, aplicando-se em área incluída no Plano Diretor.
Com a aplicação deste primeiro instrumento, procura-se otimizar os
investimentos públicos realizados e penalizar o uso inadequado, fazendo com que a
propriedade urbana cumpra a sua função social.
• Imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo
A idéia central desse instituto é punir com um tributo de valor crescente, ano a
ano, os proprietários de terrenos cuja ociosidade ou mau aproveitamento acarrete
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
79
prejuízo à população. O objetivo é estimular a utilização socialmente justa e adequada
desses imóveis ou sua venda. Neste caso, os novos proprietários se responsabilizarão
pela adequação pretendida.
O imposto progressivo no tempo, para ser aplicado com justiça e eficácia,
implica em um preparo cuidadoso, por parte do poder público municipal. Ao considerar
sua adoção num determinado município, cabe, inicialmente, avaliar se a cidade tem de
fato problemas decorrentes da ocupação excessivamente dispersa.
• Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública
Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo no tempo, sem que o
proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o
poder público municipal poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento
em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal,
com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Estas áreas poderão servir para a promoção de transformações na cidade, dentre
elas, a implantação de unidades ou a criação de espaços públicos com vista à
preservação do meio ambiente.
• Usucapião especial de imóvel urbano
A histórica negação da propriedade para grandes contingentes populacionais
residente em favelas, invasões, vilas e alagados, bem como em loteamentos clandestinos
ou em cortiços pode ser corrigida por este instrumento, cuja meta é o atendimento das
funções sociais da cidade e da propriedade, possibilitando a melhoria das condições
habitacionais dessas populações, tanto em áreas urbanas já consolidadas, como em áreas
de expansão.
• Direito de superfície
O proprietário de imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado
poderá atender às exigências de edificação compulsória estabelecida pelo poder público,
firmando contrato com pessoa interessada em ter o domínio útil daquele terreno,
mantendo, contudo, o terreno como sua propriedade. Os interesses de ambos são fixados
mediante contrato, onde as partes estabelecem obrigações e deveres entre si. O direito
de superfície dissocia o direito de propriedade do solo urbano do direito de utilizá-lo,
com a finalidade de lhe dar destinação compatível com as exigências urbanísticas.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
80
• Direito de preempção
O direito de preempção é instrumento que confere, ao poder público municipal,
preferência para a compra de imóvel urbano, respeitado seu valor no mercado
imobiliário, e antes que o imóvel de interesse do município seja comercializado entre
particulares.
Para usufruir deste direito, o Município deverá possuir lei municipal, baseada no
Plano Diretor, que delimite as áreas onde incidirá a preempção. O uso, pelo poder
público municipal, deste instrumento permite, também, que o município, constitua
gradativamente uma reserva fundiária ou estoque de terrenos, sem a necessidade de
adoção de medidas drásticas como a desapropriação, que muitas vezes acarretam
problemas sociais e jurídicos.
• Outorga onerosa do direito de construir
A outorga onerosa do direito de construir consiste na possibilidade de o
município estabelecer relação entre a área edificável e a área do terreno, a partir da qual
a autorização para construir passaria a ser concedida de forma onerosa. Sendo assim, o
proprietário poderá construir para além da relação estabelecida, porém, pagando ao
poder público este direito concedido, com valor proporcional ao custo do terreno.
As condições a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e
de alteração de uso deverão constar em lei municipal específica, onde serão
estabelecidos: a fórmula de cálculo para a cobrança; os casos passíveis de isenção do
pagamento da outorga; e a contrapartida do beneficiário.
• Transferência do direito de construir
Este instrumento compreende o direito do proprietário de imóvel transferir para
outro local o direito de construir, tendo em vista a existência de restrições para a
edificação no local onde está situado o terreno.
No Brasil, a origem desse instrumento está vinculada à proteção do ambiente
natural e do construído (patrimônio arquitetônico), objetivando o incentivo a sua
preservação. Sendo parte de uma política de incentivo à preservação, tal instrumento
deve ter sua adoção inserida em um planejamento cuidadoso, com objetivos e metas
bem definidos, e custos avaliados em função do interesse público.
• Operações urbanas consorciadas
As operações urbanas consorciadas referem-se a um conjunto de intervenções e
medidas, coordenadas pelo poder público municipal, com a finalidade de preservação,
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
81
recuperação ou transformação de áreas urbanas contando com a participação dos
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados. O objetivo é
alcançar, em determinada área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias
sociais e a valorização ambiental.
• Estudo de impacto de vizinhança
O Estatuto da Cidade estabelece que lei municipal definirá os empreendimentos
e atividades privados ou públicos em área urbana, que dependerão de elaboração de
estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de
construção, ampliação ou funcionamento, a cargo do poder público municipal.
O estudo de impacto de vizinhança incluirá, pelo menos: o aumento da
população na vizinhança; a capacidade e existência dos equipamentos urbanos e
comunitários; o uso e a ocupação do solo no entorno do empreendimento previsto; o
tráfego que vai ser gerado e a demanda por transporte público; as condições de
ventilação e de iluminação; bem como as conseqüências, para a paisagem, da inserção
deste novo empreendimento no tecido urbano e, também suas implicações no
patrimônio cultural e natural.
• Zonas Especiais de Interesse Social
O instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social está previsto como um
dos instrumentos de regularização fundiária na alínea “f”, do inciso V do artigo 4º do
Estatuto da Cidade. As Zonas Especiais de Interesse Social são destinadas
primordialmente à produção e manutenção de habitação de interesse social. Essas zonas
especiais visam incorporar os espaços urbanos da cidade clandestina – favelas,
assentamentos urbanos populares, loteamentos irregulares e habitações coletivas
(cortiços) – à cidade legal. Por este instrumento fica reconhecido, pela ordem jurídica da
cidade, que para atender à sua função social as áreas ocupadas pela comunidade de
baixa renda devem ser utilizadas para fins de habitação de interesse social (Brasil,
2001).
O quadro 5.2.1 apresenta, sinteticamente, os principais Instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade, destacando conceitos, objetivos, aplicações e potencialidades dos
instrumentos no que concerne à articulação do controle do uso do solo com o
gerenciamento dos recursos hídricos.
Esses instrumentos devem ser utilizados com cautela pelos órgãos competentes
sob pena de apresentarem resultados opostos aos esperados. É necessário que antes da
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
82
utilização do instrumento sejam feitos estudos detalhados sobre as características
urbanas e as necessidades das prefeituras para o ordenamento do território municipal.
Um diagnóstico completo e abrangente servirá de base para a construção dos cenários
desejáveis e aqueles que devem ser evitados. Ressalta-se, também, que a maioria desses
instrumentos deve ser implementada de forma articulada, tendo em vista o forte grau de
complementaridade que apresentam entre si.
A maioria dos instrumentos previsto no Estatuto da Cidade baseia-se na
experiência internacional e brasileira de regulação urbana. Contudo, mesmo tendo
eficácia comprovada no ordenamento do uso do solo, o emprego desses instrumentos no
país tem sido restrito e fragmentado, em parte pela falta de regulamentação dos artigos
182 e 183 da Constituição Federal, que só ocorreu com a aprovação da Lei nº 10.257 de
10 de julho de 2001.
Impedimentos de ordem cultural, histórica, jurídica, ou mesmo, e
principalmente, interesses decorrentes do jogo político, também explicam sua não
adoção. Entretanto, a situação da maioria de nossas cidades requer que se lance mão de
todos os recursos existentes e que se criem instrumentos capazes deste enfrentamento
político. Como cada cidade é um caso particular e único, justificam-se atuações
experimentais com as composições e adaptações necessárias e adequadas a cada
situação (Oliveira, 2001).
A regulamentação desses instrumentos pelo Estatuto da Cidade inicia uma nova
etapa para a regulação das cidades brasileiras ao estabelecer “normas de ordem pública
e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (Art. 1º
- parágrafo único - Estatuto da Cidade).
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
83
Quadro 5.2.1 – Instrumentos previstos no Estatuto da Cidade: conceito, objetivo, aplicação e potencialidade dos instrumentos no que concerne à
articulação do controle do uso do solo com o gerenciamento dos recursos hídricos (GRH).
Instrumento Conceito Objetivo Aplicação Articulação com o GRH
Parcelamento,
edificação ou
utilização
compulsória
Indução do desenvolvimento urbano
Obrigatoriedade de parcelar,
edificar ou utilizar o solo
urbano, conforme previsto no
Plano Diretor. Este
instrumento, se bem aplicado,
pode promover uma Reforma
Urbana, estruturando uma
política fundiária que garanta a
função social da cidade e da
propriedade. O artigo 3º da Lei
no 6.766, de 19/12/197, só
autoriza o parcelamento do
solo para fins urbanos em
zonas urbanas ou de expansão
urbana, vedando-a em zona
rural.
Induzir a ocupação de
áreas já dotadas de infra-
estrutura e
equipamentos, mais
aptas para urbanizar ou
povoar, evitando pressão
de expansão horizontal
na direção de áreas não
servidas de infra-
estrutura ou frágeis, sob
o ponto de vista
ambiental.
Incidir sobre os vazios
urbanos nocivos ao
cumprimento da função
social da propriedade.
Excetuando-se as áreas em
que não exista infra-
estrutura, regiões já
saturadas, ou de
preservação ambiental.
Aumentar a oferta de terra e
de edificações para atender
à demanda existente,
evitando pressões sobre as
áreas adjacentes ao
perímetro urbano, em áreas
desprovidas de infra-
estrutura, em áreas de risco
de enchentes ou
desabamentos ou em áreas
de preservação ambiental.
Manutenção de áreas de
baixo impacto hidrológico
no território municipal.
Imposto predial
e territorial
urbano
progressivo no
tempo
Induzir, por estímulo
econômico, a utilização do solo
urbano, conforme previsto no
Plano Diretor, coibindo a não
utilização ou a sub-utilização
da propriedade, sob pena de
pagamento do IPTU
progressivo no tempo, após 5
anos da aplicação do
instrumento anterior.
Punir com um tributo de
valor crescente, ano a
ano, os proprietários de
terrenos cuja ociosidade
ou mau aproveitamento
acarrete prejuízo à
população, estimulando
a utilização socialmente
justa e adequada dos
imóveis urbanos.
Coibir a especulação
fundiária do solo urbano.
Otimizar os investimentos
públicos com o melhor
aproveitamento das áreas
com infra-estrutura.
Penalizar o estoque de terra
com fins especulativos,
fazendo com que a
propriedade urbana cumpra
a sua função social.
Diminuir a pressão por
novas áreas.
Idem.
Continuação
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
84
Instrumento Conceito Objetivo Aplicação Articulação com o GRH
Desapropriação
com pagamento
em títulos da
dívida pública
Indução do desenvolvimento urbano
Não se trata de um ato punitivo,
mas voltado para a adequação do
imóvel à função social da
propriedade. Decorridos cinco anos
de cobrança do IPTU progressivo
no tempo, sem que o proprietário
tenha cumprido a obrigação de
parcelamento, edificação ou
utilização, o poder público
municipal poderá proceder à
desapropriação do imóvel, com
pagamento em títulos da dívida
pública de emissão previamente
aprovada pelo Senado Federal,
com prazo de resgate de até dez
anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor
real da indenização e os juros
legais.
Viabilizar a
desapropriação de
imóvel que não cumpra
sua função social, de
acordo com o Plano
Diretor, facultando à
Prefeitura o pagamento
em títulos da dívida
pública.
Promoção de
transformações na
cidade, dentre elas, a
implantação de áreas
verdes e de espaços
públicos para o lazer e
socialização.
Prover o município de
áreas de interesse
ambiental, recreativo ou
voltada para a
minimização de riscos de
inundações (parques
lineares, reservatórios de
detenção temporária,
zonas de baixo impacto
hidrológico, etc.)
Usucapião
especial de
imóvel urbano
Regularização fundiária
Instrumento voltado para a
regularização fundiária, lançando
um novo olhar sobre o conceito de
propriedade, na medida em que o
vincula ao seu valor de uso e não
ao seu valor de troca. Parte-se do
entendimento que a propriedade
cumpre suas funções sociais
quando atende as reais
necessidades de moradia e o pleno
ordenamento da cidade.
Assegurar o direito de
moradia às populações
residentes em favelas,
invasões, vilas e
alagados, bem como em
loteamentos clandestinos
ou em cortiços,
cumprindo as funções
sociais da cidade e da
propriedade.
Melhoria das condições
habitacionais e
sanitárias dessas
populações, tanto em
áreas urbanas já
consolidadas, como em
áreas de expansão.
Diminuir a pressão por
novas áreas disponíveis
no município,
contribuindo para conter
a expansão da ocupação
para áreas periféricas,
áreas desprovidas de
infra-estrutura, áreas de
risco de enchentes ou
desabamentos e áreas de
preservação ambiental.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
85
Continuação
Instrumento Conceito Objetivo Aplicação Articulação com o GRH
Direito de
superfície
Indução do desenvolvimento urbano
O direito de superfície dissocia o direito
de propriedade do solo urbano do direito
de utilizá-lo, com a finalidade de lhe dar
destinação compatível com as
exigências urbanísticas.
A propriedade de um terreno não
significa um poder ilimitado sobre ele.
A própria existência de normas
urbanísticas (códigos de obras, leis de
parcelamento, leis de uso e ocupação do
solo, normas ambientais) já representa
um limitador, que impede que o
proprietário ocupe o terreno da forma
que desejar.
Atender às exigências de
edificação compulsória
estabelecida pelo poder
público, sem a necessidade
de alienação do imóvel. O
direito de superfície faculta
ao proprietário o direito de
concessão de seu uso por
outrem (ou seja, o direito
de construir sobre ou sob
ele), mantendo-o, contudo,
sob sua propriedade. Os
interesses de ambos são
fixados mediante contrato,
onde as partes estabelecem
obrigações e deveres entre
si.
Uma aplicação do direito
de superfície é a
possibilidade do poder
público cobrar das
empresas concessionárias
de serviços públicos um
valor pelo uso do subsolo,
ou espaço aéreo, já que as
redes (eletricidade,
telefonia, TV a cabo,
infovia, etc.) utilizam a
superfície das vias
públicas ou, quando
enterradas, seu subsolo,
para implantar e vender
seus serviços.
Outra aplicação é permitir
ao proprietário privado
compensação financeira
pela imposição do uso
compulsório do terreno de
sua propriedade, através
de aluguel ou outra forma
de remuneração paga pelo
usuário interessado.
Aplicar os valores
arrecadados com a cobrança
pelo uso do espaço aéreo ou
subsolo em melhorias
urbanas e ambientais.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
86
Continuação
Instrumento Conceito Objetivo Aplicação Articulação com o GRH
Direito de
preempção
Indução do desenvolvimento urbano
O direito de preempção é instrumento
que confere, ao poder público
municipal, preferência para a compra de
imóvel urbano, respeitado seu valor no
mercado imobiliário, e antes que o
imóvel de interesse do município seja
comercializado entre particulares.
Possibilitar a aquisição
progressiva de terrenos para
o planejamento da cidade,
antes que o aumento dos
preços e a especulação
tornem inviável essa
aquisição. Constituição de
uma reserva fundiária
(banco de terras), para a
execução de projetos
previstos no Plano Diretor,
sem a necessidade de
adoção de medidas
drásticas como a
desapropriação, que muitas
vezes acarretam problemas
sociais e jurídicos. Regular
o mercado imobiliário,
dificultando os movimentos
especulativos sobre o uso
do solo.
Uma aplicação possível é
a regularização de
loteamentos e
urbanização de bairros
periféricos,
principalmente aqueles
situados em áreas bastante
densas, onde a carência
de áreas para a
implementação de
equipamentos e áreas
verdes é notória. O poder
público definirá a área
sobre a qual incide este
direito,
desde que seja para
projetos de regularização
fundiária, programas
habitacionais de interesse
social, reserva fundiária,
implantação de
equipamentos
comunitários, espaços
públicos e de lazer ou
áreas de preservação
ambiental.
Ampliar o acesso à terra
legal e urbanizada de forma
a assegurar a implantação de
equipamentos urbanos de
interesse coletivo, a
regularização fundiária, a
preservação do meio
ambiente e o planejamento
do processo de urbanização.
Aquisição de áreas para o
reassentamento de
populações vivendo em
áreas de risco e de
preservação ambiental.
Implantação de zonas de
baixo impacto hidrológico.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
87
Continuação
Instrumento Conceito Objetivo Aplicação Articulação com o GRH
Outorga onerosa
do direito de
construir
Indução do desenvolvimento urbano
A outorga onerosa do direito
de construir consiste na
possibilidade de o município
estabelecer relação entre a área
edificável e a área do terreno,
a partir da qual a autorização
para construir passaria a ser
concedida de forma onerosa.
Sendo assim, o proprietário
poderá construir para além da
relação estabelecida, porém,
pagando ao poder público este
direito concedido, com valor
proporcional ao custo do
terreno.
O objetivo desses
instrumentos é assegurar que
todos os proprietários de
terrenos urbanos o direito de
construir uma área
proporcional à área do terreno.
O Plano Diretor poderá fixar
áreas nas quais o direito de
construir poderá ser exercido
acima do coeficiente de
aproveitamento básico
adotado, mediante
contrapartida (na forma de
obras, terrenos ou recursos
monetários) a ser prestada pelo
beneficiário.
Para a implantação da outorga
é preciso definir o coeficiente
de aproveitamento básico e as
macroáreas que explicitam as
linhas estratégicas do Plano
Diretor (por exemplo, uma
macroárea onde se deve
intensificar a urbanização – ou
restringir, preservar, repovoar
com usos residenciais,
incrementar as atividades
econômicas, etc). Mediante
essa definição, a prefeitura irá
definir os limites máximos a
serem atingidos pelos
coeficientes de
aproveitamento, assim como a
área onde se permitirá a
superação dos índices
existentes, considerando a
proporcionalidade entre a
infra-estrutura e o aumento de
densidade esperado em cada
área.
A disponibilização de
potencial adicional mediante
contrapartidas - que podem
ocorrer sob a forma de obras,
terrenos ou recursos
monetários - podem
representar recursos adicionais
para as prefeituras efetuarem
melhorias urbanas e
ambientais em áreas carentes
de infra-estrutura.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
88
Continuação
Instrumento Conceito Objetivo Aplicação Articulação com o GRH
Transferência do
direito de
construir
Indução do desenvolvimento urbano
Este instrumento compreende o
direito do proprietário de imóvel
transferir para outro local o direito
de construir, tendo em vista a
existência de restrições no local
onde está situado o imóvel.
O proprietário de um imóvel sobre
o qual incide um interesse público
de preservação , seja do ponto de
vista ambiental, histórico, cultural,
paisagístico e arquitetônico, ou
ainda um imóvel que esteja
ocupado por uma favela que se
queira urbanizar, pode utilizar em
outro imóvel, ou vender, a
diferença entre a área construída
atribuída ao terreno pelo coeficiente
de aproveitamento básico,
conforme a legislação existente.
O instrumento foi concebido
para evitar a perda do valor
econômico de imóveis, cuja
edificação seja considerada
patrimônio histórico ou
artístico, e que seja objeto de
tombamento.
Para que a transferência do
direito de construir ocorra é
necessário estabelecer o
estoque de área adicional
(quantidade total de metros
quadrados a serem vendidos)
para cada região da cidade e
por tipos de usos, de acordo
com a intenção de ocupação
refletida na política urbana –
grandes estoques para zonas
onde se pretende adensar e
estoques reduzidos em zonas
onde a intenção é inversa.
Pode ser utilizado com a
finalidade de proteção
ambiental e paisagística.
Operações
urbanas
consorciadas
Indução do desenvolvimento urbano
As operações urbanas
consorciadas referem-se a um
conjunto de intervenções e
medidas, coordenadas pelo
poder público municipal, com
a finalidade de preservação,
recuperação ou transformação
de áreas urbanas contando
com a participação dos
proprietários, moradores,
usuários permanentes e
investidores privados.
Alcançar, em determinada
área, transformações
urbanísticas estruturais,
melhorias sociais e a
valorização ambiental.
A operação urbana possibilita ao
município maior poder de
negociação, viabilizando novos
recursos para o financiamento do
desenvolvimento urbano, em
especial quando as operações
urbanas envolvem
empreendimentos complexos e de
grande porte. Dessa forma, o
poder público poderá contar com
recursos para dotar de serviços e
de equipamentos as áreas urbanas
desfavorecidas dentro da mesma
área onde foi realizada a operação.
Os condicionantes impostos para
aplicação deste instrumento referem-
se à dinâmica do mercado
imobiliário e existência de interesse
dos agentes envolvidos na
participação. É imprescindível que o
poder público esteja aparelhado para
estabelecer parcerias e mediar
negociações, bem como, para gerir a
aplicação da operação urbana
consorciada. Se a prefeitura estiver
qualificada para este tipo de operação
é possível até a urbanização integrada
de grandes áreas.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
89
Continuação
Instrumento Conceito Objetivo Aplicação Articulação com o GRH
Estudo de
impacto de
vizinhança
Democratização da gestão urbana
A maneira como são utilizados
os imóveis urbanos – ainda
que em consonância com a Lei
– não diz respeito apenas à
relação entre o proprietário do
lote ou empreendimento e o
poder público. Cada
interferência na utilização ou
ocupação de um determinado
lote urbano produz impactos
sobre seu entorno, podendo
interferir diretamente na vida e
na dinâmica urbana de outros.
Quanto maior for o
empreendimento, tanto maior
será o impacto que ele
produzirá sobre a vizinhança.
Registra-se que o Estudo de
Impacto de Vizinhança não
substitui a elaboração e a
aprovação de Estudo de
impacto Ambiental – EIA.
O Estudo de Impacto de
Vizinhança tem por objetivo
avaliar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento
ou atividade na qualidade de
vida da população residente na
área e em suas proximidades.
O art. 36 do Estatuto da
Cidade estabelece que uma lei
municipal conterá critérios que
definirão quais os
empreendimentos que
dependerão de um estudo
prévio de impacto de
vizinhança como condição
para sua aprovação. Esses
critérios podem variar
conforme as características
urbanas e de infra-estrutura
urbana do município, e
poderão basear-se, por
exemplo, no impacto de
tráfego que gera, na
sobrecarga de infra-estrutura,
no adensamento populacional,
no sombreamento que causará
sobre imóveis vizinhos, na
poluição sonora que gerará.
O estudo poderá prever
contrapartidas ao
empreendimento, tais como:
reserva de áreas verdes ou de
uso comunitário; obras de
drenagem; estruturas para
retenção temporária de águas
pluviais; implantação de áreas
de infiltração pluvial (parques,
praças, áreas esportivas, etc.)
compensatórias à
impermeabilização do solo
provocada pelo
empreendimento, etc.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
90
Continuação
Instrumento Conceito Objetivo Aplicação Articulação com o GRH
Zonas especiais
de interesse social
Regularização fundiária
A concepção básica do
instrumento das ZEIS é
incluir, no zoneamento da
cidade, uma categoria que
permita, mediante um plano
específico de urbanização, o
estabelecimento de um padrão
urbanístico próprio para o
assentamento. Se no
zoneamento – em sentido
amplo – se faz a divisão do
território em várias zonas para
serem definidas as formas de
uso e de ocupação de cada um
desses espaços, a fim de
conferir-lhes maior
homogeneidade, a zona
especial de interesse social
será aquela mais
comprometida com a
viabilização dos interesses das
camadas populares.
• permitir a inclusão de
parcelas marginalizadas na
cidade legal;
• permitir a introdução de
serviços e infra-estrutura
urbanos, melhorando as
condições de vida da
população;
• regular o conjunto do
mercado de terras urbanas,
favorecendo a diminuição na
diferença de preços entre as
terras;
• introduzir mecanismos de
participação direta dos
moradores no processo de
definição dos investimentos
públicos em urbanização para
a consolidação dos
assentamentos;
• aumentar a arrecadação do
município, pois as áreas
regularizadas passam a poder
pagar impostos e taxas;
• aumentar a oferta de terras
para os mercados urbanos de
baixa renda.
A adoção de padrões
urbanísticos diferenciados para
áreas de baixa renda,
compatível com a realidade
socioeconômica dessas
populações, possibilitando a
inserção dessas áreas no
contexto da cidade legal,
reduzindo a ilegalidade
urbana.
Recuperação urbanística e
ambiental em áreas onde há
carência extrema de serviços
públicos, cuja marca é o
abandono do poder público,
num ciclo vicioso legitimado
pela ilegalidade da ocupação.
A adoção de padrões
urbanísticos adequados à
realidade sócio-econômica das
populações residentes nessas
zonas possibilitará a
regularização fundiária e a
implantação de melhorias
urbanas e ambientais. Os
benefícios dessa recuperação
urbana serão percebidos por
toda a cidade.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em: Brasil. Estatuto da Cidade (2001); IPEA. Gestão do uso do solo e disfunção do crescimento urbano: instrumento de
planejamento e gestão urbana em aglomerações urbanas: uma análise comparativa / IPEA, INFURB. Brasília, v. 1. 2001.; Osório, L. M. (Org.). Estatuto da
Cidade e Reforma Urbana: Novas perspectivas para as cidades brasileiras. Sergio Antonio Fabris Editor. Porto Alegre, 2002. Oliveira, I. C. E. de. Estatuto da
Cidade; para compreender... Rio de Janeiro: IBAM/DUMA, 2001.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
91
5.3. Os Instrumentos de Regulação Presentes na Política Nacional de Recursos
Hídricos
Para operacionalizar o sistema de gestão previsto na Política Nacional de
Recursos Hídricos (PNRH), faz-se necessário implantar, no âmbito das bacias
hidrográficas, os instrumentos previstos pela Lei 9.433/97, que são: o plano de recursos
hídricos, a outorga de direitos de uso, a cobrança pelo uso da água bruta, o
enquadramento dos corpos d’água e o sistema de informações. Parte desses
instrumentos já existia nos sistemas de comando e controle e de gerenciamento de
recursos hídricos: o enquadramento de corpos d’água em classes de uso, por exemplo, já
era previsto na legislação que trata do meio ambiente; por seu turno, a outorga de direito
de uso da água e os planos de bacia hidrográfica, já eram utilizados pelos órgãos
encarregados pelo gerenciamento dos recursos hídricos. Entretanto, como careciam de
melhor definição e regulamentação apresentavam ineficiências técnicas e operacionais.
Com a aprovação da Lei 9.433 esses instrumentos foram articulados, inclusive
rompendo a tradicional separação quantidade-qualidade da água que prevalecia na
atuação dos órgãos de gerenciamento de recursos hídricos e de comando e controle.
A maior novidade da Lei 9.433 consiste na introdução da cobrança pelo uso da
água. Esse instrumento busca sinalizar o valor econômico da água como estímulo ao seu
uso racional, além de constituir um fundo para investimentos nas bacias hidrográficas a
critério dos comitês.
Sem pretender um detalhamento exaustivo, faz-se, a seguir, uma apresentação
sucinta desses instrumentos, destacando os aspectos que julgo mais relevantes para os
objetivos da tese.
• Planos de Recursos Hídricos;
Os planos de recursos hídricos (PRH) são planos diretores que visam
fundamentar e orientar a implementação da política de gestão dos recursos hídricos nas
bacias hidrográficas. Os PRHs devem apresentar como conteúdo mínimo, dentre outras,
as seguintes informações: diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos; balanço
entre disponibilidades e demandas futuras, em quantidade e qualidade, com
identificação de conflitos potenciais; indicação das medidas, programas e projetos que
deverão ser implantados para o atendimento das metas previstas e; diretrizes e critérios
para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos.
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
92
O PRH constitui-se numa importante ferramenta para o planejamento do uso dos
recursos hídricos nas bacias hidrográficas. Seu principal objetivo concerne à construção
de bases técnicas para a gestão eficaz dos recursos hídricos, o que pressupõe a utilização
de critérios justos na alocação de água entre os diferentes usos, observada a prioridade
para o abastecimento humano e a dessendentação de animais, a minimização de
conflitos de uso, a redução dos riscos de escassez e o controle da poluição.
Nesses termos, é de crucial importância que o plano utilize critérios equitativos
nas estratégias de alocação dos recursos hídricos na bacia hidrográfica. A alocação de
água é uma das principais prerrogativas do plano e consiste, fundamentalmente, em um
pacto de repartição de água na bacia hidrográfica, fornecendo diretrizes gerais para a
outorga e para a definição de regras operativas de reservatórios. A alocação de água,
diferentemente da outorga que sempre é um processo analisado caso a caso, é feita
considerando a totalidade das demandas atuais e previstas para a bacia. Portanto, é um
processo dinâmico, uma vez que as demandas e conflitos alteram ao longo do tempo,
requerendo periódicas repactuações nas revisões periódicas do plano.
A elaboração do plano de recursos hídricos é pré-condição para a implementação
da cobrança pelo uso da água, tendo em vista a indubitável vinculação dos recursos
financeiros a serem arrecadados pela cobrança e os programas e projetos de
investimentos previstos no plano de recursos hídricos aprovado pelo comitê.
Em relação à outorga de uso da água, não há obrigatoriedade de existência de
um plano prévio para a emissão de outorga. Entretanto, caso exista um pano de recursos
hídricos aprovado pelo comitê de bacia, o órgão público competente deverá considerar
no processo de outorga as recomendações sobre a alocação de água prevista no referido
plano.
• Enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes
da água
A Lei 9.433 estabelece em um de seus fundamentos que “a gestão de recursos
hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas” (art 1
o
); define os
objetivos da PNRH, dentre os quais o de “assegurar à atual e às futuras gerações a
necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos
usos” (art 2
o
); estabelece as diretrizes gerais de ação para implementação da PNRH,
dentre as quais, “a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
93
aspectos de qualidade e quantidade” e “a integração da gestão de recursos hídricos com
a gestão ambiental” (art 3
o
).
A integração da gestão de quantidade e qualidade da água verifica-se na
definição do enquadramento dos corpos de água em classes, segundo seus usos
preponderantes, como um dos instrumentos de gestão de recursos hídricos (art. 5). O
objetivo do enquadramento, estabelecido no artigo 9, é de assegurar às águas qualidade
compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas, e reduzir os custos de
combate à poluição, mediante ações preventivas permanentes.
Além disso, a Lei 9.433 estabelece que as classes de corpos de água serão
definidas pela legislação ambiental, que toda outorga de direito de uso da água deve
respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado (art. 13) e que compete às
agências de água propor ao(s) respectivo(s) comitês de bacia o enquadramento dos
corpos hídricos, para encaminhamento ao respectivo Conselho Nacional ou Conselhos
Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com o domínio destes (art. 44).
Com a consolidação do sistema de gerenciamento dos recursos hídricos no
Brasil, verificou-se a necessidade de atualização e revisão da resolução CONAMA 20,
que tratava do enquadramento dos corpos d’água em classes de uso, pela resolução
CONAMA 357, em 17 de março de 2005. Esta nova resolução apresenta importantes
avanços em relação à anterior.
A resolução CONAMA 357 consiste num importante instrumento para a
integração dos sistemas de gestão ambiental e de recursos hídricos. Destaca-se em
particular sua vinculação aos princípios de poluidor-pagador e usuário-pagador,
tradicionalmente desvinculados do sistema de gestão ambiental.
Outro aspecto inovador da CONAMA 357 é o estabelecimento de metas
progressivas para sua efetivação. O inciso 1 do artigo 38 estabelece que o
enquadramento será definido pelos usos preponderantes mais restritivos da água, atuais
ou pretendidos. Verifica-se no inciso 2 a flexibilização do enquadramento através da
possibilidade de se estabelecer metas intermediárias de melhoria da qualidade da água
para a efetivação do enquadramento nas bacias onde a qualidade da água estiver em
desacordo com os usos pretendidos (Sondotécnica, 2007).
No que diz respeito à outorga e à cobrança pelo uso da água, o inciso 3
estabelece que as ações de gestão de recursos hídricos ou referentes à gestão ambiental,
como o licenciamento, termos de ajustamento de conduta e o controle da poluição,
deverão basear-se nas metas progressivas intermediárias e final aprovadas pelo órgão
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
94
competente para a respectiva bacia hidrográfica ou corpo hídrico específico. O inciso 4
se refere ao uso da vazão de referência para o alcance das metas progressivas
obrigatórias, intermediárias e final.
Verifica-se, ainda, no artigo 42, que enquanto não forem aprovados os
respectivos enquadramentos as águas doces serão consideradas de classe 2, e as salinas
e salobras de classe 1, exceto se as condições de qualidade atuais forem melhores, o que
determinará a aplicação da classe mais rigorosa correspondente.
A integração entre gestão ambiental e gestão de recursos hídricos pode ser
observada mais uma vez no artigo 45, onde fica estabelecido que as competências de
fiscalização e aplicação das penalidades administrativas cabem aos órgãos ambientais e
gestores de recursos hídricos.
• Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos
O objetivo da outorga de direitos de uso de recursos hídricos é ‘assegurar o
controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de
acesso à água’ (Lei 9.433/97, Artigo 11). Trata-se, portanto, de um instrumento de
alocação de água entre os mais diversos usos dentro de uma bacia — uso doméstico,
industrial, irrigação, navegação, lazer, turismo, etc. — que deve buscar pelo menos os
seguintes objetivos: atendimento das necessidades ambientais, econômicas e sociais por
água; redução ou eliminação dos conflitos entre usuários da água e possibilidade de que
as demandas futuras também possam ser atendidas. Essa alocação ou distribuição de
água deve se referir tanto aos aspectos quantitativos e qualitativos quanto à distribuição
temporal e espacial da água (Sondotécnica, 2007).
Essa definição de outorga é recente no Brasil e significa uma expressiva
mudança em relação ao cenário anterior à aprovação da lei 9.433/97. Conforme referido
anteriormente, a outorga de direitos de uso já é utilizada por décadas no país, mas de
forma ineficiente e burocrática. Outra mudança importante diz respeito à abrangência
desse instrumento que passou a considerar os aspectos qualitativos e quantitativos de
forma integrada.
Ao introduzir o conceito de outorga de diluição de efluentes, a Lei 9.433 e
outros textos legais ampliam as competências dos órgãos gestores de recursos hídricos
que, além dos aspectos quantitativos, passam a assumir competências na área de
qualidade da água. O enquadramento dos corpos d’água é o instrumento que permite
fazer a ligação entre a quantidade e a qualidade da água com vistas a assegurar água
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
95
com qualidade compatível aos usos mais exigentes da bacia, pois a concentração do
poluente está diretamente relacionada à vazão do corpo hídrico. A integração quali-
quantitativa exige, portanto, a articulação entre o enquadramento, o regime de vazão e
outros aspectos da bacia hidrográfica considerados nas metodologias de cobrança e
outorga (Ibid, 2007).
No processo de outorga o Poder Público deverá considerar os planos e as
políticas públicas existentes, considerando que a água é fundamental para o
desenvolvimento econômico e social das regiões. Nesse sentido, a alocação de água e a
outorga devem ser complementares, guardando entre si uma estreita dependência.
Em tese, a outorga deveria ser utilizada para uma melhor compatibilização entre
os usos da água, inserindo maior racionalidade na forma como a água é utilizada e na
distribuição espacial dos usuários dos recursos hídricos nas bacias hidrográficas. Mas o
que o autor tem observado é que os órgãos gestores, responsáveis pelas outorgas,
limitam-se à simples análise técnica de disponibilidade hídrica, desconsiderando outras
questões relacionadas ao planejamento do território.
• Cobrança pelo uso de recursos hídricos
A cobrança pelo uso da água é um instrumento econômico de gestão dos
recursos hídricos que foi introduzido recentemente no Brasil pelas leis das águas,
federal e dos estados, com os seguintes objetivos: i) reconhecer a água como bem
econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; ii) incentivar a
racionalização do uso da água; iii) obter recursos financeiros para o financiamento dos
programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.
Ao definir, em seu artigo 20, que ‘serão cobrados os usos de recursos hídricos
sujeitos à outorga’, a Lei 9.433 estabeleceu uma relação estreita e indissociável entre os
dois instrumentos de gestão. Embora a redação desse artigo suscite discussões quanto à
necessidade de um usuário estar previamente outorgado para tornar-se usuário-pagador,
na prática a cobrança tem sido aplicada sobre os usos de água outorgados ou
cadastrados, com base na captação, no consumo e/ou lançamento de poluentes (DBO).
Isso significa que as bases de cálculo para a cobrança – por exemplo, o volume de água
captado – devem ser determinadas através do controle de uso pelos órgãos gestores
(ANA e órgãos gestores estaduais) (Sondotécnica, 2007).
No entanto, é importante ressaltar uma diferença na aplicação dos dois
instrumentos de gestão quanto ao lançamento de efluentes: enquanto a outorga deve ser
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
96
necessariamente mais ampla e controlar o lançamento dos parâmetros poluidores mais
importantes da bacia hidrográfica, a cobrança pode se restringir a um número menor de
poluentes, de acordo com a decisão do comitê de bacia. Ou seja, todo parâmetro objeto
de cobrança tem que ser necessariamente outorgado (ou cadastrado), mas nem todo
parâmetro outorgado (ou cadastrado) tem que ser cobrado (Ibid, 2007).
O instrumento da cobrança está intrinsecamente relacionado aos outros
instrumentos do Sistema de Gestão de Recursos Hídricos. A cobrança pelo uso da água
em geral é implementada após longa etapa de negociação com os usuários, conduzida
pelos comitês. Portanto, caso os instrumentos tenham sido implantados sem o devido
balizamento técnico ou sem a devida participação social é de se esperar que ocorram
impasses na sua implementação. A implementação da cobrança no Brasil tem
demonstrado uma clara opção pela construção de pactos entre usuários pagadores e
comitês, a despeito de supostos fundamentos econômicos para a precificação da água.
• Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
A Lei 9.433/97 em seu art. 25 define que o Sistema de Informações sobre
Recursos Hídricos é um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de
informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão. No art. 26
define como princípios básicos para o funcionamento do Sistema de Informações sobre
Recursos Hídricos, os seguintes aspectos: I - descentralização da obtenção e produção
de dados e informações; II - coordenação unificada do sistema; III - acesso aos dados e
informações garantido a toda a sociedade.
Os objetivos do Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos são: I
- reunir, dar consistência e divulgar os dados e informações sobre a situação qualitativa
e quantitativa dos recursos hídricos no Brasil; II - atualizar permanentemente as
informações sobre disponibilidade e demanda de recursos hídricos em todo o território
nacional; III - fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos.
Observa-se, portanto, a importância da implantação e atualização permanente de
sistemas de informação para o planejamento dos recursos hídricos no território nacional.
Essa importância é ainda maior quando consideramos a fragmentação e descontinuidade
da base de dados do país em relação aos recursos hídricos.
O fluxograma a seguir (Figura 5.3.1) ilustra o modo de integração dos instrumentos
de gerenciamento dos recursos hídricos na bacia hidrográfica. Observa-se, entretanto, que
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
97
essa integração ainda é um processo em construção no país. O passo seguinte, mais
complexo, é a integração desse sistema às demais políticas setoriais e de uso do solo.
PRH ENQU
A
DRAMENTO
COBRANÇA
SIRH
OUTORGA
Gerenciamento dos Recursos Hídricos
- forma de integração dos instrumentos -
Indução econômica p/ conformidade de uso
Critérios p/ precificação da água
Subsídios Subsídios
Subsídios
Diretrizes
Proposição Proposição
Diretrizes
Racionalidade no uso
Aumento da disponibilidade
Usuário-Pagador
Poluidor-Pagador
Diretrizes
Metas progressivas
Fonte: Elaborado pelo autor
Figura 5.3.1
Forma de Integração dos Instrumentos do SNGRH
Nota-se no fluxograma a centralidade do PRH no gerenciamento dos recursos
hídricos em bacias hidrográficas. Cabe ao plano, adicionalmente ao conteúdo
mencionado anteriormente, a proposição de diretrizes e critérios para a cobrança pelo
uso da água, para o enquadramento dos corpos hídricos, para a outorga de direito de uso
e para a definição do sistema de informações em recursos hídricos.
Ao sistema público de outorga caberá cadastrar os usuários e outorgar os respectivos
usos dos recursos hídricos. A partir do momento em que os usos são outorgados o sistema
de cobrança passa a considerá-los usuários-poluidores cabendo o pagamento de um preço
público pelo uso da água. Em tese, a cobrança pelo uso da água altera o comportamento dos
agentes, resultando em práticas conservativas de utilização. A racionalização do uso, por
sua vez, propicia o aumento da disponibilidade de água para novas outorgas.
A outorga para diluição de efluentes pressupõe a existência de “folga” no rio
para o recebimento de novas cargas. Essa folga é avaliada em relação à classe de
enquadramento do rio receptor e do tipo de poluente lançado. Como a grande maioria
Capítulo 5 – Os Instrumentos Disponíveis para a Regulação do Uso do Solo e dos Recursos Hídricos
98
dos rios brasileiros apresenta níveis altos de poluição, a Resolução CONAMA 357
estabeleceu um sistema de metas progressivas de enquadramento. Esse sistema de metas
proporciona flexibilidade ao sistema de outorga, permitindo a “entrada” de novos
usuários mesmo sem a existência de folga para a diluição. Por outro lado, sinaliza para
um processo de recuperação gradual da bacia, com base em metas factíveis, tendo em
vista que normas excessivamente rigorosas só retardam os investimentos para a
recuperação das bacias.
O enquadramento é o “fiel da balança” do sistema de gerenciamento de recursos
hídricos. Além de orientar o sistema de outorgas, pode ser um balizador para o
estabelecimento de critérios de precificação da água. Em princípio, um usuário que
capte em um manancial com melhor qualidade de água deve pagar um valor maior do
que outro usuário que capte em um rio de pior qualidade. Esse princípio é coerente com
o fundamento de que a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico,
cujo preço deve refletir sua escassez relativa.
Por sua vez, a cobrança, como instrumento de indução econômica, colabora para
que os agentes modifiquem seus padrões de uso, convergindo, ao longo do tempo, em
direção às metas de enquadramento.
O sistema de informações em recursos hídricos embora, aparentemente, não
tenha o mesmo status dos demais instrumentos, é fundamental para o gerenciamento dos
recursos hídricos. A consolidação, consistência e democratização de informações
permitem um planejamento em bases técnicas e, portanto, com melhores chances de ser
aceito e internalizado pelos agentes públicos e privados que atuam na bacia.
Dessa forma, articular os instrumentos específicos do sistema de gerenciamento
dos recursos hídricos com instrumentos de regulação que agem sobre o território seria a
maneira de compensar tais limitações. Tal constatação nos leva à necessidade de
identificar quais são os instrumentos disponíveis na normativa urbana e de que forma
eles poderiam ser utilizados como complemento necessário e imprescindível ao
gerenciamento dos recursos hídricos em regiões metropolitanas.
99
6. A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NO CONTROLE DE
INUDAÇÕES URBANAS – TENDÊNCIAS RECENTES DA
UNIÃO EUROPÉIA
O objetivo deste capítulo é apresentar um panorama da experiência internacional
no controle de inundações urbanas, considerando países com sistemas de governo
unitários e federativos. Em tese, os países federados teriam mais dificuldade na
articulação de políticas regionais devido ao maior grau de autonomia político-
administrativa concedido às esferas subnacionais.
Sem pretender uma avaliação exaustiva da experiência internacional na
regulação e controle de inundações urbanas, os itens apresentados a seguir reúnem
algumas importantes experiências de gerenciamento de inundações urbanas em países
da União Européia com sistemas de Estado Unitário e Federativo, com o propósito de
contribuir para o aprofundamento do tema frente à realidade brasileira. As experiências
apresentadas a seguir dividem-se da seguinte forma: a) Sistema Unitário de Estado:
França, Reino Unido e Holanda; b) Sistema Federativo de Estado: Bélgica e Alemanha.
Segundo Bobbio et al. (2004), o princípio constitucional no qual se baseia o
Estado Federal é a pluralidade de centros de poder soberanos coordenados entre eles, de
modo tal que ao Governo Federal, que tem competência sobre o inteiro território da
federação, seja conferida uma quantidade mínima de poderes, indispensável para
garantir a unidade política e econômica.
O Estado Unitário, por sua vez, é governado constitucionalmente como uma
unidade única. O poder político do governo pode ser descentralizado para níveis
inferiores, como os das assembléias eleitas local ou regionalmente, governadores e
prefeitos, mas o governo central detém o direito principal de retomar tal delegação de
poder.
Os defensores do Estado Unitário costumam enfatizar as dificuldades de
planificação pelos estados federados, pelos impedimentos constitucionais de obrigar
uma unidade federada a enquadrar-se num plano elaborado pela União. Da mesma
forma, esses críticos alegam que este último provoca a dispersão dos recursos, uma vez
que obriga à manutenção de múltiplos aparelhos burocráticos. Por sua vez, os
argumentos favoráveis concentram-se na maior capilaridade democrática e dificuldades
para a concentração do poder (Dallari, 2001).
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
100
A despeito da maior complexidade institucional dos países com sistemas
federativos de Estado há, no mundo atual, acentuada tendência para a organização
federativa (Ibid, 2001). A experiência internacional em gestão integrada de recursos
hídricos indica que este não é, necessariamente, o maior obstáculo para o estabelecimento
de cooperação entre as diferentes esferas de poder, como se verá a seguir.
6.1. União Européia
A experiência européia no controle de inundações urbanas foi elaborada com
base nos seguintes autores: ASHLEY, J. B., CHAPMAN, J., ZHOU, J. (2007);
RICHARDS, J. (2007); CAMPHUIS, Nicolas-Gérard (2007); KELLY, D. J., GARVIN,
S. L. (2007) e; LEZY-BRUNO, L. OLIVEIRA, Y. (2007). Estes autores apresentam
uma revisão detalhada da experiência atual dos países da Comunidade Européia no que
concerne à regulação e controle de inundações urbanas e as estratégias de cooperação e
integração em curso no Continente Europeu.
O WFD (Diretrizes para Organização Institucional do Setor de Recursos
Hídricos da União Européia) reporta que entre 1998 e 2004 a Europa sofreu mais de 100
grandes eventos de inundações, causando algo em torno de 700 fatalidades, desalojando
aproximadamente um milhão de pessoas com perdas econômicas de no mínimo 25
bilhões de euros (Commission of the European Communities, 2000).
Na Europa está se tornando comum que as estratégias para o gerenciamento de
inundações sejam focadas numa abordagem baseada no risco. Neste continente, por
muitos anos, foram desenvolvidas políticas baseadas na proteção contra enchentes e na
criação de barreiras e desvios como método de defesa contra inundações. Segundo
Kelly et al. (2007), a sustentabilidade de tal abordagem pode não ser adequada na
medida em que os efeitos das mudanças climáticas tem se tornado mais pronunciados e
os governos estão com mais consciência ambiental em relação à qualidade e uso do
solo. A alta densidade populacional e a redução do tamanho dos lotes em algumas áreas
têm levado a uma mudança na abordagem do gerenciamento de inundações.
A construção de barreiras mais altas ou a elevação de estruturas de proteção tem
sido ofuscada por uma nova abordagem que está focada no gerenciamento de cheias de
uma maneira mais sustentável. Isto inclui “criar espaço para a água” e criar áreas que
possam ser usadas para acomodar as águas de cheias durante e após um evento. Esta
mudança na estratégia tem tido um efeito indireto em outras áreas tais como
planejamento urbano, métodos construtivos e projetos de conscientização social.
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
101
Técnicas inovadoras de construção de residências e planejamento urbano tem sido o
foco dos sistemas integrados de gerenciamento de cheias que estão sendo desenvolvidos
e implementados por toda a Europa (Ibid, 2007).
Entretanto, a implementação dessas estratégias na Europa vem ocorrendo em
diferentes níveis e com diferentes metodologias, em função das necessidades específicas
de cada região. Rios de grande porte, que cruzam dois ou mais países, são os exemplos
mais comuns na Europa de colaboração no gerenciamento dos riscos de inundações.
Segundo Kelly et al. (2007), a maioria dos países europeus possui seus próprios
regulamentos e responsabilidades para a proteção contra inundações e o gerenciamento
de riscos, uma vez que são freqüentemente regulados por diferentes leis (planejamento,
água, habitação, meio ambiente e agricultura), podendo surgir conflitos de interesses ao
envolver diferentes aspectos da inundação. Alguns países estão principalmente focados
nas medidas de precaução, enquanto outros colocam mais esforços no gerenciamento de
inundações.
A estratégia comum no enfretamento de inundações em toda a Europa (EU -
Best Practice Document, 2003 apud Kelly et al., 2007) consiste na adoção da bacia
hidrográfica como unidade de planejamento. Segundo essas orientações, os seguintes
aspectos devem ser considerados ao se desenvolverem programas de gerenciamento de
riscos:
1) Prevenção: previnir o dano causado por enchente evitando a construção de casas
e indústrias em áreas sujeitas à inundação; adaptando as futuras ocupações aos
riscos de inundações; e promovendo o uso apropriado do solo, agricultura e de
práticas florestais.
2) Proteção: tomar medidas, tanto estrutural quanto não estrutural, para reduzir a
probabilidade de enchentes e/ou de impactos de enchentes em um local
específico.
3) Alerta: informar a população sobre riscos de inundação e o que fazer em eventos
de cheias.
4) Medidas emergenciais: desenvolver planos emergenciais em caso de enchentes.
5) Mitigação: retornar as condições normais tão logo possíveis e mitigar tanto os
impactos econômicos como sociais na população afetada.
6) Pesquisa: incrementar as pesquisas para melhor entender o contexto climático,
hidrológico, ecológico e ambiental das enchentes.
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
102
As cheias e seus danos são um grande problema no norte europeu. Publicações
técnicas recentes (p.ex.: Advances in Urban Flood Managemenet, 2007) estimam que os
efeitos das mudanças climáticas agravem a situação nos próximos anos. A melhoria da
prevenção e proteção contra as inundações tem se tornado importante e, ao que tudo
indica, essa tendência continuará no futuro previsível. Isso resulta na ênfase dada ao
desenvolvimento e implementação de políticas integradas de gerenciamento de
inundações em muitos países europeus. A literatura técnica demonstra que estas
políticas e estratégias são freqüentemente específicas para determinados países,
entretanto, ao longo de muitos dos principais sistemas hídricos fronteiriços (por
exemplo, Rhine) abordagens integradas vêm sendo adotadas.
Os planos de gerenciamento de inundações têm sido desenvolvidos no âmbito
das Diretrizes para Organização Institucional do Setor de Recursos Hídricos da União
Européia (WFD) (Wood et al., 2005 apud Kelly et al., 2007). Esta Diretriz foi
introduzida em dezembro de 2000 e tem sido implementada por muitos países europeus.
Seu objetivo é atingir uma posição de destaque para os corpos d’água (rios, lagos, águas
costeiras e águas subterrâneas) por toda a Europa e prevenir seu comprometimento
futuro.
A WFD não está diretamente dirigida à precaução e proteção contra inundações,
e sim, para a proteção futura contra a deterioração da qualidade da água. Um objetivo da
Diretriz é que o impacto das enchentes deve ser reduzido, apesar das medidas de
precaução e proteção contra enchentes não serem especificamente descritas.
O desenvolvimento de políticas e estratégias para a prevenção e proteção
sustentável de cheias é controlado através das diretrizes da UM/ECE, com as seguintes
orientações (Kelly et al., 2007):
a) Devem ser adotadas ações adequadas para criar estruturas legais,
administrativas e econômicas que sejam estáveis e tecnicamente
capacitadas. Estas estruturas devem também permitir que setores públicos,
privados e voluntários contribuam para a prevenção contra cheias, segurança
de barragens e a redução dos efeitos das cheias para a saúde, segurança,
propriedade e ambiente aquático e terrestre.
b) Devem ser dadas prioridades para medidas integradas de gerenciamento de
águas em toda a bacia de captação ao invés do gerenciamento de cheias em
locais específicos.
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
103
c) Todas as atividades humanas com potencial de afetar a saúde humana e o
patrimônio arquitetônico, ambiental e ecológico devem estar sujeitos à
avaliação de impacto ambiental. Esta avaliação não deve ser limitada a área
imediata, devem também considerar qualquer efeito potencial sobre as áreas
de entorno (incluindo os efeitos de borda).
d) Planejamento físico, construção, e desenvolvimento urbano e rural devem
considerar os requisitos de redução e prevenção de enchentes, incluindo a
provisão de áreas de retenção. O desenvolvimento deve ser analisado
através do monitoramento da expansão urbana em áreas passíveis de
inundação.
e) As instituições responsáveis devem considerar a natureza dos problemas,
necessidades e conhecimento locais. Os mecanismos de tomada de decisão e
políticas locais também devem ser considerados.
f) Uma política de comunicação deve ser desenvolvida a fim de informar sobre
os riscos de inundações e também facilitar a participação pública no
processo de tomada de decisão.
A seguir são aprestadas algumas importantes experiências de países europeus.
6.1.1. França
A organização político-administrativa de gestão dos recursos hídricos na França
se estrutura, do nível nacional ao local, segundo os princípios de uma gestão
descentralizada que se apóia nas coletividades territoriais (municipais e
intermunicipais). No nível nacional, o Comitê Nacional da Água, composto por
representantes políticos, sociedade civil e usuários, é consultado sobre as grandes
orientações e os projetos e regulamentos legislativos propostos.
No nível das seis grandes bacias hidrográficas, as instituições - comitê de bacia e
agência das águas - são encarregados de elaborar o “Plano Diretor de Planificação e
Gestão das Águas” (Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux -
SDAGE). O SDAGE define o planejamento da gestão dos recursos hídricos, proteção
dos meios aquáticos e satisfação dos usos econômicos da água, por um período de 15
anos.
As agências de bacia que elaboram os SDAGE possuem um corpo técnico
administrado por um comitê de direção formado por representantes políticos e setores
organizados da sociedade civil. Em nível das sub-bacias hidrográficas, a Comissão
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
104
Local da Água está encarregada de elaborar o “Plano de Gestão das Águas” (Schéma
d'Aménagement et de Gestion des Eaux - SAGE) que define os objetivos específicos de
gestão para as sub-bacias. Essa comissão é composta por políticos representantes locais
(50%), administrações e representantes de grupos socioeconômicos dos usuários
(agricultores, industriais, comerciantes, pescadores, etc).
Na escala local dos municípios, os prefeitos são os responsáveis pelo
abastecimento com água potável e pelo saneamento (águas pluviais e efluentes). Para
cumprir esse compromisso os municípios podem transferir as competências acima
citadas aos organismos intermunicipais (consórcios, aglomerações, etc.) ou fazer
contratos com empresas privadas, segundo o princípio da concessão de serviços
públicos, ou ainda, gerenciar eles mesmos (régie interne) o sistema de distribuição de
água e de saneamento. Essa estrutura está baseada no princípio de que "a água deve
pagar a água", ou seja, os usuários financiam, através de taxas na fatura de água, o
essencial das despesas e dos investimentos para o financiamento e operação dos
sistemas (Lezy-Bruno, L. Oliveira, Y., 2007).
A Lei datada de 30 de julho de 2003 reconheceu as Empresas Públicas de Bacias
Territoriais (EPTB) como agentes chaves na prevenção de inundações, no
gerenciamento equilibrado de recursos hídricos e na preservação e gerenciamento das
áreas úmidas, na escala de bacia e de sub-bacia.
As EPTBs são corporações públicas que coordenam “collectivités territoriales”
(Representadas por autoridades locais e territoriais). Eles agem em conformidade com o
princípio da subsidiaridade, especificamente na área de prevenção de inundações.
De acordo com Camphuis (2007), o gerenciamento de riscos de inundações na
França está fundamentado em três instâncias: 1) Na política governamental, que é
essencialmente esboçada e implementada pelo Ministério do Meio Ambiente. O
gerenciamento baseia-se na aplicação da legislação que tem se tornado mais severa. O
gerenciamento é implementado em nível local pelas agências estaduais locais sob a
autoridade do Prefeito que age em cada um dos 100 Departamentos; 2) Na ação dos
prefeitos de cada uma das 36.000 municípios responsáveis pela prevenção de riscos
dentro dos seus territórios e; 3) Na responsabilidade dos proprietários privados.
Cada uma das 22 regiões nos níveis regionais e departamentais foi eleita pelos
Conselhos Gerais. Essas regiões têm jurisdição opcional no apoio aos municípios, o que
tem sido provido por lei nos últimos 30 anos (Lei de 1973 sobre a defesa das águas). As
regiões podem aplicar ações de mobilização ou incentivo, em particular através de
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
105
operações de co-financiamento para reduzir o risco de inundações entre outras
responsabilidades.
Os grupos de autoridades territoriais com status de Sistemas Públicos de Bacias
têm sido formados em um amplo número de bacias para: a) promover a colaboração
entre as municipalidades; b) ampliar os recursos e assegurar que indispensáveis funções
de supervisão sejam delegadas. Estes novos Sistemas poderiam ser o principal meio de
promover avanços significativos de modo que as inundações sejam gerenciadas num
futuro próximo. As Agências de Bacia gerenciam a qualidade de água e os recursos
hídricos, mas não têm nenhuma missão específica no que se refere às inundações.
Em termos de divisão de responsabilidade, o governo e o parlamento elaboram
leis que cada Prefeito deve aplicar em seu Departamento. Isto depende da mobilização
via departamentos descentralizados do Governo e servidores locais que são designados
por Lei como responsáveis pela aplicação legal.
É dever dos Ministérios elaborar políticas, métodos e ferramentas para viabilizar
a implementação das leis, bem como, monitorar o progresso de suas aplicações e
reportá-lo ao Governo.
A Lei designa o Prefeito de cada um dos 36.000 municípios franceses como
responsável pela manutenção local da ordem e segurança, pelo gerenciamento do uso do
solo e, portanto, pela exposição aos riscos resultantes de novas construções. Além de
informar aos cidadãos locais da existência de riscos tecnológicos e naturais. O Prefeito
está envolvido na prevenção de riscos naturais, no gerenciamento de situações críticas
ligadas a alertas de cheias e inundações e por fornecer a população informações
preventivas para a proteção contra tais riscos.
Nenhum prefeito, particularmente aqueles dos menores municípios, pode
assumir as responsabilidades conferidas a ele por Lei sem o suporte técnico necessário
providenciado pelos Departamentos. A ação prévia do Governo Central também garante
que uma abordagem padronizada seja adotada para todo o país. É da competência do
Governo Central:
- estabelecer o risco nos níveis nacional e departamental;
- impor padrões ao Prefeito em relação ao gerenciamento do uso do solo;
- substituir o Prefeito no gerenciamento de situações críticas em eventos de
inundações quando estas excedem sua jurisdição.
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
106
É responsabilidade de cada habitante ficar informado dos riscos aos quais está
exposto, procurar tal informação e proteger a si mesmo e sua propriedade das
inundações.
• O controle da urbanização em áreas sujeitas a inundações
A legislação francesa criou uma ferramenta para regular a construção e ocupação
em áreas sujeitas a inundações. Isto é chamado de “Plan de prévention des risques
d’inondation” (PPRi). O propósito é evitar ao máximo riscos a vida humana, danos a
propriedades e a economia e preservar as planícies de inundações através do controle de
construções em áreas expostas a riscos. O PPRi determina como:
− Áreas perigosas – áreas diretamente expostas a riscos, também conhecidas como
áreas “vermelhas”, onde, como regra geral, toda construção ou novas instalações
são proibidas.
− Áreas de precaução – áreas que não estão diretamente expostas a riscos, também
conhecidas como áreas “azuis”, nas quais as construções podem agravar riscos
existentes ou gerar novos.
O PPRi define as medidas de prevenção, proteção e mitigação que devem ser
aplicadas a cada uma dessas áreas. Ele pode recomendar ou controlar ocupações e
construções existentes, instalações ou solos agricultáveis. Tão quanto necessário, o
PPRi pode recomendar medidas cujo propósito é permitir que as vazões escoem
livremente e preservar, restaurar e expandir as planícies de inundações.
O PPRi também recomenda um trabalho de prevenção de riscos para agentes
privados. Este plano pode até definir regulações relacionadas a sistemas públicos e
infra-estrutura, a evacuação de instalações ou facilitar o acesso dos serviços de
emergência nessas áreas. O PPRi é demandado pelo Prefeito aos Departamentos, que
então elabora o plano mais adequado seguindo um período de consulta. Este plano é um
instrumento legal coercitivo de interesse público contra terceiros. Medidas de
prevenção, proteção e mitigação estabelecidas pelo PPRi podem ser obrigatórias dentro
de um período de 5 anos, que pode ser reduzido em casos emergenciais.
Na prática, não existe obrigação legal de conformidade entre as diretivas do PLU
e do SCOT (Plano Diretor de Coerência Territorial) e o PPRi. Os municípios podem
questionar as diretivas do PPRi sobre seu território, como uma ingerência do Estado no
interesse municipal. São normalmente contestados os zoneamentos que impedem
formas desejadas de desenvolvimento local. Um exemplo é a autorização de construir
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
107
em zonas inundáveis onde os níveis habitáveis estejam colocados mais altos do que o
nível da cheia mais importante registrada.
6.1.2. Reino Unido
No Reino Unido, o DEFRA (Departement for Environment and Rural Affairs)
desenvolveu uma abordagem holística para o gerenciamento de riscos de inundações
que inclui todos os tipos de inundações. Esta abordagem pode ser implementada por
todo o Reino Unido e prevê situações variadas. O Reino Unido congrega uma união de
Estados que opera com um Governo descentralizado, permitindo que cada parlamento
determine suas próprias políticas segundo as necessidades da população, o espaço
geográfico e os temas específicos relacionados ao gerenciamento de enchentes (Kelly et
al., 2007).
Segundo este autor, o Governo do Reino Unido tem ativamente melhorado suas
políticas em relação ao risco de inundações. Na Inglaterra e no País de Gales o
documento revisado PPS25 “Desenvolvimento e Riscos de Inundação” com
implementação prevista para o ano de 2006, apóia o uso de análise de riscos de
inundações e fornece um programa para desenvolver uma abordagem mais estratégica
em relação às inundações. O Parlamento Escocês desenvolveu uma estratégia similar
que é descrita no SPP7 “Planejamento e Inundações”. Essas estratégias também
informam as revisões dos Padrões e Regulações de Construção dentro do Reino Unido.
Essas Regulações são cumpridas no nível prático e são específicas para áreas regionais
descentralizadas. Isto pode freqüentemente confundir os técnicos que estão planejando o
desenvolvimento em várias áreas do Reino Unido. Eles têm de estar atentos não
somente as diferenças nos Padrões e Regulações de Construção, mas também nas sutis
diferenças das políticas de planejamento em relação às inundações.
A abordagem adotada no Reino Unido pode parecer dispersa em função da
autonomia dos Estados membros. Entretanto, a ausência de rios de grande porte em
relação ao continente europeu reduz as dificuldades na implementação das políticas
descentralizadas.
6.1.2.1 Inglaterra
Na Inglaterra as autoridades locais têm certos poderes em relação ao sistema de
drenagem e o controle de inundações. A Lei de Drenagem da Terra, de 1991,
essencialmente “reafirmou poderes permitindo as autoridades locais trabalhar [critica e
ordinariamente] nos cursos d’água... até onde fosse necessário de modo a prevenir ou
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
108
minimizar inundações e executar outros trabalhos de drenagem” (DoE, 1992, p.27 apud
Richards, 2007).
Na Inglaterra existe um sistema hierárquico de planejamento do uso e ocupação
da terra. No nível nacional, as orientações do Planning Policy Guidance (PPG) e o novo
Planning Policy Statements (PPS), preparado pelo Governo Central, fornece as
diretrizes dentro das quais o Regional Planning Bodies prepara as suas estratégias
regionais espaciais que, por sua vez, dirigem as políticas e as alocações de terra das
Autoridades de Planejamento Local nos seus Planos de Desenvolvimento Local. As
atuais políticas de planejamento para o gerenciamento de riscos de inundações, através
do sistema de uso da terra e do planejamento da ocupação, está inserido na Orientação
25 do PPG: Desenvolvimento e Risco de Inundação (PPG 25) (DTLR, 2001 apud
Richards, 2007). Este guia de planejamento é a última atualização de uma longa linha de
documentos de orientações ligadas às inundações produzidas pelo Governo Central,
todos eles tentaram desencorajar a ocupação das planícies de inundações, culminando
no “empoderamento” dos departamentos de planejamento local, que passaram a proibir
as propostas de ocupação das planícies de inundação (Penning-Rowsell, 1976 Richards,
2007).
A essência do PPG 25 é esclarecer “como o risco de inundação deve ser
considerado em todos os estágios de planejamento e processo de ocupação de modo a
reduzir danos futuros a propriedade e perda de vidas” (DTLR, 2001, p.3 Richards,
2007). A ênfase de suas preocupações políticas é dada no contexto do desenvolvimento
sustentável e o uso do princípio da precaução (Richards, 2007).
O Governo Central tem monitorado a implementação da PPG 25 através das
LPAs nos planos e decisões sobre o controle de ocupações através dos relatórios do
“Target 12” (Documento de orientação acerca dos riscos de inundação). Há também
uma expectativa de que todas as LPAs “dêem ao assunto a devida atenção, sem levar em
conta se suas áreas têm experimentado eventos de inundações significativos nos últimos
anos” (DTLR, 2001, p.13 – Departamento de Transporte, Regiões e Governos Locais
apud Richards, 2007).
Muito embora o Guia de Política de Planejamento exista desde 1947, há
indicações de que a política tem sido ineficaz e que o planejamento tem falhado em não
considerar os riscos de inundações em suas decisões. O desenvolvimento urbano em
planícies de inundações foi particularmente ativo no período do entre-guerra, anterior à
Lei de Planejamento da Cidade e Interior de 1947. Desde então a ocupação tem sido
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
109
contínua, porém de pequena intensidade, em todo o país, particularmente onde o
controle é menos rigoroso. Entretanto, foi considerado que as planícies poderiam ser
sabiamente ocupadas, se os benefícios gerais do desenvolvimento para a comunidade
como um todo fosse mais importante do que os custos da inundação, embora os dados
para avaliar precisamente os custos e benefícios não estivesses disponíveis (Penning-
Rowsell, 1976 apud Ricards, 2007).
O potencial para mitigar os efeitos da ocupação da planície de inundação há
muito tem sido reconhecido pelos planejadores. A abordagem do governo Inglês tem
sido tradicionalmente mais de proteção do que de prevenção, mas, a ocupação da
planície de inundação “somente pode ser parcialmente protegida por que as medidas
estruturais de mitigação de inundações estão sujeitas a falhas” (Parker, 1995, p.342
apud Ricards, 2007). De fato, outras medidas (embora nem sempre sustentáveis e
algumas vezes criando novos problemas no escoamento), tais como o alteamento do
nível do solo para diminuir o risco de inundações e a provisão de áreas de acumulação
temporária do fluxo, têm sido promovidas pelo antigo NRA (National Rivers Authority)
e pela EA (Environment Agency) como condições adequadas de planejamento (Ibid,
2007).
6.1.3. Holanda
A Holanda tem uma longa história de gerenciamento de cheias. Além dos quatro
maiores rios que fluem através do país, 2/3 da superfície terrestre está abaixo do nível
do mar. O gerenciamento de águas é, portanto, fundamental para o bem estar econômico
e social do país.
Em 1993 e 1995, houve sérias inundações nos rios Rhine/Meuse devido às
intensas chuvas que ocorreram na Europa. Isto provocou uma mudança na política pelo
Governo Holandês que incluiu um plano voltado à proteção do solo e proibição de
construções fora das áreas protegidas por diques. Foi lançada uma nova política de
“espaço para os rios” que está fundamentada nos seguintes princípios (Frijters et al.,
2001 apud Kelly et al., 2007):
• Antecipação de potenciais problemas em uma abordagem pró-ativa.
• Lidar com os problemas de gerenciamento de águas através de uma estratégia
de três passos; reter, armazenar e drenar.
• Alocar mais espaço para a água adicionalmente à implementação de medidas
tecnológicas.
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
110
Ao redor dos principais rios (Rhine, Waal e Meuse) foi criado mais espaço para
os cursos d’água para permitir que o crescente volume escoado fosse operado mais
efetivamente. Esta abordagem não estava restrita a natureza histórica das inundações na
Holanda e sim garantir espaço para a acomodação do escoamento frente à
imprevisibilidade dos efeitos das mudanças climáticas (Kelly et al., 2007).
Tradicionalmente, uma política de resistência à inundação i.e. manter as cheias
distantes de certas áreas por meio de barreiras e contenções, foi utilizada mas se tornou
evidente que esta abordagem não era sustentável. Com o passar do tempo percebeu-se
que esta política poderia até estar afetando a dinâmica natural do sistema hídrico, bem
como prejudicando o meio ambiente. Soluções alternativas foram exploradas e o
conceito de resiliência foi introduzido no gerenciamento de riscos de cheias
14
(Ibid,
2007).
A estratégia tradicional de “lutar contra cheias” está em contraste com a
abordagem inovadora de “conviver com as cheias” (Vis et al., 2003 apud Kelly et al.,
2007). Portanto, a abordagem “resiliente” para gerenciamento de riscos de enchentes
tem como meta dar às áreas de cheias a capacidade de acumular e dispersar água, mas
com impacto mínimo. Isto implica que as conseqüências das cheias também devem ser
levadas em consideração e que os mecanismos de segurança e legislação devem ser
especificados em relação ao uso da terra e o planejamento espacial. Na Holanda, o
gerenciamento de cheias baseado na resiliência tem sido visto como uma política mais
eficiente do que a de resistência, que tradicionalmente tem envolvido mecanismos
crescentes de provisão de defesa. Segundo este autor, a Estratégia de resiliência é mais
flexível e oferece mais oportunidades para a evolução da natureza e da paisagem (Ibid,
2007).
6.1.4. Bélgica
Os principais governos regionais da Bélgica: Flanders, Wallonia e a Região de
Bruchelas, são responsáveis por todos os tópicos ambientais incluindo controle de
inundações. Isso significa que três diferentes estratégias para o gerenciamento de cheias
têm sido desenvolvidas (Schneidergruber et al., 2004 apud Kelly et al., 2007).
A região do Flemish é uma das mais densamente povoadas na Europa e também
está localizada dentro da bacia de Scheldt. Esta é a região mais industrializada da
14
Resiliência tem sido definida como a habilidade de um sistema de persistir se exposto a um evento
crítico, desde que se recupere após a adoção de medidas emergenciais. Portanto, resiliência é o oposto de
resistência, que é a habilidade de um sistema persistir se perturbado sem mostrar reação.
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
111
Europa e, em conjunto com sua alta densidade populacional, faz com que ela seja uma
área de alto risco em relação ao impacto das inundações. O curso principal do rio
Scheldt teme 355 km, dos quais 165 são influenciados pela maré. Tempestades e chuvas
fortes podem causar inundações devido à erosão e o escoamento superficial proveniente
das áreas agrícolas e das superfícies urbanas impermeabilizadas.
Segundo Kelly et al. (2007), nos últimos anos, a abordagem dos gerenciadores
de recursos hídricos tem evoluído. O plano conhecido como o Sigma’Plan envolve a
criação de “mais espaço” para os rios via criação de novas planícies de inundação, o que
resultou no desenvolvimento de 12 novas áreas para o controle de inundações. Estas
áreas cobrem 550 ha ao redor do rio Scheldt e seus tributários.
Na região da Wallonia o principal rio é o Meuse, que tem suas nascentes nas
baixas cadeias montanhosas da Europa Ocidental. O regime hidrológico deste rio
apresenta altos picos de cheia no inverno e baixos níveis no verão. Os Governos da
Bélgica e da Holanda têm buscado soluções para a solução dos problemas nas áreas no
entorno do Meuse. Esta iniciativa motivou a criação de um consórcio envolvendo
representantes da Holanda, Bélgica e a Organização para a Natureza de Wallum com o
objetivo de implantar ações voltadas para o aumento da capacidade de retenção nas
terras altas. A expectativa é que a melhora no funcionamento da infiltração nas terras
situadas no alto curso, retendo a água precipitada, resulte na redução da intensidade do
pico de cheias na bacia hidrográfica.
A área de Bruxelas tem enfrentado problemas com o excessivo escoamento das
águas de chuva que não são satisfatoriamente drenadas. Alguns métodos convencionais
tem sido implementados, no entanto, ainda não foi desenvolvida uma abordagem de
longo termo e sustentável. Sob o Plano Ambiental de Flemish, cada municipalidade ou
província tem que trabalhar em direção ao gerenciamento sustentável dos recursos
hídricos locais e focar na abordagem de sub-bacia. Segundo Kelly et al (2007), é
necessário que em um futuro próximo a cooperação seja difundida entre as
municipalidades. Se isto não for empreendido os atuais e futuros problemas com os
recursos hídricos podem não ser resolvidos de forma efetiva e sustentável.
6.1.5. Alemanha
O maior sistema hídrico nesta região é o Rhine. Este sistema é um dos maiores
na Europa com mais de 1000 km de extensão. O Rhine é suscetível a enchentes rápidas,
inundações e a influência marinha nos deltas. Muitas regiões estão sujeitas a uma
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
112
combinação desses eventos o que faz com que as políticas contra inundações no Rhine
tenham destaque (Ministério do Meio Ambiente Alemão, 2006 apud Kelly et al., 2007).
A Comissão Internacional para a Proteção do Rhine (ICPR) foi criada para
assegurar a cooperação internacional para o gerenciamento do Rhine (Lamothe et al., 2005
apud Kelly et al., 2007). No que tange às políticas públicas, os objetivos são determinados
pelo ICPR e os Estados membros devem agir independentemente para atingi-los.
Após várias inundações durante a década de 1990, a ICPR decidiu estabelecer
um plano de ação contra inundações. Este documento foi adotado pelos Estados
membros em 1998, identificando 4 objetivos chaves:
1) Reduzir os riscos de danos – sem alteração até o ano 2000, reduzir em 10% por
volta de 2005 e reduzir em 25% por volta de 2020.
2) Reduzir os níveis de inundação do baixo curso a partir da regulação das partes altas
do Rhine em até 5 cm até 2000, em até 30 cm em 2005 e em até 70 cm até 2020.
3) Aumentar a conscientização acerca das inundações – traçar mapas de risco para
50% das planícies de inundações e áreas passíveis de inundações até 2000 e
100% até 2005.
4) Melhorar o sistema de alerta contra inundações – diminuindo o tempo de alerta
em relação ao evento em 50% até 2000 e 100% até 2005.
Este plano de ação estabeleceu metas a serem cumpridas até 2020 em termos de
ações contra inundações. E também determinou que revisões periódicas fossem
executadas para avaliar o grau de implementação dessas medidas. Em 2000, a primeira
avaliação consistiu de informação fornecida pelos nove países cortados pelo Rhine,
dentre outros, Suiça, Áustria, França e Holanda, que descreveram as medidas tomadas
para atingir as metas estabelecidas.
Em 2005, uma avaliação formal foi realizada, baseada em abordagens
específicas, nos níveis de redução dos riscos e em objetivos de longo prazo. Comparada
com a avaliação feita em 2000, esta avaliação objetivou:
• A escala – ao invés de solicitar relatórios de âmbito nacional aos Estados
membros foi solicitado a elaboração de relatórios em uma escala local.
Para fazer isto, um grupo de trabalho identificou 15 áreas na bacia do
Rhine. Informações sobre a implementação desse plano foram adaptadas a
essa escala, o que permitiu um relatório mais preciso sobre as atividades
específicas a serem executadas.
Capítulo 6 – A Experiência Internacional no Controle de Inundações Urbanas – Tendências Recentes da
União Européia
113
• A metodologia – elaboração de metodologia para ser implementada pelos
Estados membros, por um grupo de trabalho formado com este propósito.
Esta informação está sendo usada para implementar e gerenciar as inundações na
bacia do Rhine nos próximos anos. O plano implementado pela ICPR é típico de uma
coordenação transfronteiriça que é essencial para o gerenciamento efetivo para os
amplos sistemas hídricos europeus (Kelly et al., 2007).
Como visto, os países da União Européia, independentemente do sistema de
Estado, vêem mudando o foco das suas políticas de gestão de inundações, fortemente
calcada, no passado recente, em medidas estruturais de controle, convergindo para a
priorização de medidas não-estruturais. No estágio atual desses países, o entendimento é
que medidas estruturais justificam-se quando economicamente viáveis ou socialmente
indispensáveis. A abordagem comum consiste na regulação do uso do solo nas áreas
inundáveis e em “dar espaço para o rio” ao invés de priorizar investimentos em
estruturas de proteção contra inundações, como a colocação de diques de contenção às
margens dos rios.
A utilização do conceito de resiliência, apropriado da ecologia, decorre dessa
abordagem. A aplicação prática do conceito implica, portanto, em mudança de
paradigma. Deixa de ser preponderante a engenharia construtiva e entra em cena o
planejamento de longo prazo, voltado para o desenvolvimento de cidades sustentáveis
capazes de conviver com as variações do ciclo hidrológico sem significar,
necessariamente, tragédias anunciadas.
114
7. A EXPERIÊNCIA RECENTE NO BRASIL NA REGULAÇÃO
PÚBLICA DOS RECURSOS HÍDRICOS E SANEAMENTO
A experiência brasileira recente em regulação pública dos recursos hídricos e
saneamento básico está definida, respectivamente, pela lei nº 9.433/97 que criou o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH) e pela Lei Nº
11.445, aprovada em 5 de janeiro de 2007, que regulamentou o setor de saneamento
básico no país. No plano estadual a regulação do gerenciamento dos recursos hídricos é
feita pela Lei Nº 3.239, instituída em agosto de 1999, que criou a Política Estadual de
Recursos Hídricos.
Os itens apresentados a seguir discutem a abrangência e competência legal
desses marcos regulatório em vigor no país.
7.1. A Regulação dos Recursos Hídricos no Controle de Inundações
A lei nº 9.433/97, conhecida com “Lei das águas”, está baseada em seis
fundamentos que representam os princípios fundamentais que estruturam toda a Política
de Gerenciamento dos Recursos Hídricos no Brasil.
O primeiro fundamento estabelece que a água é um bem de domínio público,
cuja propriedade formal pertence à União e aos Estados membros da Federação. Esse
fundamento, definido na Constituição brasileira de 1988, estabelece um claro divisor
entre bens de natureza privada e bens de natureza pública, impossibilitando, por
exemplo, sua comercialização em mercados de água. Dessa forma, o direito pelo uso da
água é dado por meio de outorga pública, cuja atribuição é exclusiva da União e dos
Estados. Dito de outra forma, a água é um bem público cuja propriedade não é passível
de alienação, cabendo aos estados e a União outorgar o seu uso mediante análise de
disponibilidade e por tempo determinado.
O segundo princípio estabelece que a água é um recurso natural limitado, dotado
de valor econômico. Esse princípio, conforme referido anteriormente, não consiste em
sua transformação em mercadoria transacionável. Ao contrário, sua natureza pública é
inquestionável, não obstante, para que sua utilização ocorra em bases sustentáveis são
necessários mecanismos de regulação e de precificação pública que asseverem
racionalidade econômica no seu uso pela sociedade.
O terceiro princípio estabelece que em situações de escassez, o uso prioritário
dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais. Este
Capítulo 7 – A Experiência Recente no Brasil na Regulação Pública dos Recursos Hídricos e Saneamento
115
fundamento mantém total coerência com os anteriores uma vez que, a despeito de
possíveis prejuízos econômicos que o desabastecimento possa trazer para usuários com
fins privados, prevalece o interesse público.
O quarto princípio determina que a gestão dos recursos hídricos deve sempre
proporcionar o uso múltiplo das águas. O objetivo é implementar o princípio geral do
direito segundo o qual todos são iguais perante a lei, não devendo ser feita nenhuma
distinção entre aqueles que se encontrem na mesma situação, assegurando a todos os
usuários de recursos hídricos condições equânimes de acesso ao bem.
O quinto princípio define a bacia hidrográfica como a unidade territorial para
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação dos entes
integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Este princípio
delimita a bacia hidrográfica como unidade territorial de gestão de recursos hídricos,
inovando em relação à tradição das instituições públicas no Brasil que adotam o recorte
político-administrativo como unidade de atuação e planejamento.
O sexto princípio estabelece que a gestão dos recursos hídricos deve ser
descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e da
sociedade civil e das comunidades. Um dos corolários da descentralização de políticas
públicas consiste em remeter para a instância local tudo que pode ser decidido em níveis
hierárquicos mais baixos de governo, de forma que não precise ser resolvido por níveis
mais altos dessa mesma hierarquia. Entretanto, o que o autor tem observado ao curso de
sua trajetória em gerenciamento de recursos hídricos é que tanto as bacias com sistemas
de gestão já estruturados como aquelas em processo de estruturação necessitam do
apoio permanente dos órgãos federais e estaduais. Dessa forma, a descentralização traz
mais resultados pelo empowerment da sociedade local, na medida em que estabelecem
elos diretos de reivindicação, do que pela suposta necessidade de autonomia local
acerca de suas demandas.
Não foram incluídas na Lei 9.433/97 atribuições específicas em relação ao
controle de inundações urbanas. Em suas diretrizes gerais de ação para implementação
da Política Nacional de Recursos Hídricos a Lei considera:
I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de
quantidade e qualidade;
II - a adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas,
demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País;
Capítulo 7 – A Experiência Recente no Brasil na Regulação Pública dos Recursos Hídricos e Saneamento
116
III - a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental;
IV - a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários
e com os planejamentos regional, estadual e nacional;
V - a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo;
VI - a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e
zonas costeiras.
Em seu Art. 31, a Lei destaca a necessidade dos Poderes Executivos, do Distrito
Federal e dos Municípios promoverem a integração das políticas locais de saneamento
básico, de uso, ocupação e conservação do solo e de meio ambiente com as políticas
federal e estaduais de recursos hídricos, visando à implementação da Política Nacional
de Recursos Hídricos.
Portanto, no que tange ao controle de inundações urbanas, o papel do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos é o de articular as políticas setoriais
relacionadas aos recursos hídricos.
A Política Estadual de Recursos Hídricos (Lei Nº 3.239), instituída em agosto de
1999, criou o sistema estadual de gerenciamento de recursos hídricos, regulamentando o
artigo 261, parágrafo 1º, inciso VII da Constituição Estadual. A Lei segue as orientações da
Lei Federal em relação aos seus princípios gerais, mas amplia o leque de atribuições incluindo
entre seus objetivos a promoção a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos,
de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
Dentre as diretrizes da Política Estadual está o controle das cheias, a prevenção
das inundações, a drenagem e a correta utilização das várzeas; o zoneamento das áreas
inundáveis, a utilização adequada das terras marginais aos rios, lagoas e lagunas
estaduais, e a articulação, com a União, para promover a demarcação das
correspondentes áreas marginais federais e dos terrenos de marinha.
O destaque dado pela Lei Estadual ao controle e prevenção de eventos
hidrológicos críticos decorre do reconhecimento da fragilidade e criticidade de inúmeras
áreas do território fluminense em relação às inundações urbanas.
O Capítulo V, referente à proteção dos corpos de água e dos aqüíferos especifica as
ações de proteção que devem ser implementadas as margens e leitos de rio, lagoas e lagunas:
I - Projeto de Alinhamento de Rio (PAR);
II - Projeto de Alinhamento de Orla de Lagoa ou Laguna (PAOL);
III - Projeto de Faixa Marginal de Proteção (FMP);
Capítulo 7 – A Experiência Recente no Brasil na Regulação Pública dos Recursos Hídricos e Saneamento
117
IV - delimitação da orla e da FMP; e
V - determinação do uso e ocupação permitidos para a FMP.
A Lei determina que na implantação da Política Estadual de Recursos Hídricos
caberá ao Poder Executivo, dentre outras, as seguintes providências:
• exercer o poder de polícia relativo à utilização dos recursos hídricos e das
Faixas Marginais de Proteção (FMP's ) dos cursos d'água;
• manter sistema de alerta e assistência à população, para as situações de
emergência causadas por eventos hidrológicos críticos.
Em seu Art. 41 a Lei atribui aos poderes públicos dos Municípios a tarefa de
promover a integração da Política Estadual de Recursos Hídricos com as políticas locais
referentes ao saneamento básico, uso e ocupação do solo, preservação conservação e
controle ambiental, recuperação de áreas degradadas e meteorologia, em relação às três
esferas de Poder.
A regulação propriamente dita da drenagem urbana está submetida à Lei Federal
Nº 11.445, apresentada a seguir, recentemente aprovada.
7.2. A Regulação do Setor de Saneamento Aplicada à Drenagem Urbana
Depois de um longo período sem um marco regulatório para os serviços de
saneamento básico foi aprovada, em 5 de janeiro de 2007, a Lei de Saneamento Básico
(Lei Nº 11.445). Com esta Lei o país passa a contar com um marco regulatório para o
setor de saneamento básico, atual, quanto aos seus fundamentos e princípios de
organização na estrutura federativa do Estado brasileiro, e integrada à Política Nacional
de Gerenciamento dos Recursos Hídricos.
A Lei estabelece diretrizes nacionais para o setor de saneamento básico,
alterando a Lei N
o
6.766, de 19 de dezembro de 1979, a Lei N
o
8.036, de 11 de maio de
1990, a Lei N
o
8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei N
o
8.987, de 13 de fevereiro de
1995, e revoga a Lei N
o
6.528, de 11 de maio de 1978.
A Lei considera como saneamento básico os serviços de abastecimento público
de água potável; os serviços de coleta, transporte, tratamento e disposição final
adequados dos esgotos sanitários; a coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino
final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias
públicas; a drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, considerando o transporte,
Capítulo 7 – A Experiência Recente no Brasil na Regulação Pública dos Recursos Hídricos e Saneamento
118
detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias e o tratamento e
disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas.
De forma a tornar a análise mais objetiva foram priorizados os aspectos
relacionados à drenagem urbana, sem desconsiderar, obviamente, a estreita relação
desse setor com os demais compreendidos na Lei.
A Lei prevê em seus princípios fundamentais, dentre outros aspectos, a
disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de manejo das
águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público
e privado, a articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional e a
integração das infra-estruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos.
Esses princípios demonstram claramente a perspectiva integradora da Lei, fugindo da
tradicional visão setorial do setor de saneamento no país, sobretudo quando
consideramos à atuação do extinto Departamento Nacional de Obras de Saneamento
(DNOS).
Quanto ao exercício da titularidade dos serviços, a Lei traz inúmeras inovações,
dentre outras, a possibilidade dos titulares dos serviços públicos de saneamento básico
delegarem a organização dos serviços, sua regulação, fiscalização e a prestação desses
serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei N
o
11.107, de 6 de
abril de 2005 (Lei de Consórcio Público), conforme analisado no Capítulo 5.
Neste aspecto, a Lei veda a possibilidade de prestação de serviços públicos de
saneamento básico por entidade que não integre a administração do titular mediante
convênios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precária. A prestação
de serviços por entidades desse tipo só são admitidos por contrato. Dessa forma,
aumenta-se o controle sobre o prestador na forma de um contrato, permitindo, em
situações de descumprimento, cobranças por vias judiciais.
Outro avanço sem precedentes é a possibilidade de inclusão nos contratos de
metas progressivas e graduais de expansão dos serviços, de qualidade, de eficiência e de
uso racional da água, da energia e de outros recursos naturais, em conformidade com os
serviços a serem prestados.
Os entes da Federação também estão autorizados a instituírem fundos,
isoladamente ou reunidos em consórcios públicos, aos quais poderão ser destinadas,
entre outros recursos, parcelas das receitas dos serviços, com a finalidade de custear, na
conformidade do disposto nos respectivos planos de saneamento básico, a
universalização dos serviços públicos de saneamento básico. Esses fundos, somados aos
Capítulo 7 – A Experiência Recente no Brasil na Regulação Pública dos Recursos Hídricos e Saneamento
119
recursos de fontes tradicionais, poderão resolver a crônica falta de financiamento para o
setor, principalmente em relação à drenagem urbana, cuja dotação de recursos é mais
incerta.
A Lei consolida a possibilidade de constituição de Consórcio Público para a
prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico, conforme previsto
na Lei de Consórcio Público.
Em relação ao planejamento, a Lei determina que o a prestação de serviços
públicos de saneamento básico observará plano, que poderá ser específico para cada
serviço, o qual abrangerá, dentre outros, no mínimo:
• objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização,
admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com
os demais planos setoriais;
• programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas;
• ações para emergências e contingências;
• mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e
eficácia das ações programadas.
Essas exigências amarram a fase de planejamento, implantação e operação das
ações contratadas, com estabelecimento de mecanismos de aferição de resultados e a
avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas. É comum no
Brasil a implantação de sistemas de saneamento que perdem a eficiência projetada
pouco tempo depois de entrarem em operação. Com um sistema claro de indicadores de
desempenho e acompanhamento essas situações podem ser contornadas.
Uma importante inclusão na lei no Capítulo referente ao Planejamento é a
observação de que os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com os
planos das bacias hidrográficas em que estiverem inseridos. Esse aspecto merece
destaque pelo fato das políticas setoriais, por tradição, não considerarem o planejamento
dos recursos hídricos na totalidade da bacia hidrográfica. Se todas as políticas setoriais
considerassem os planos de recursos hídricos nas suas políticas setoriais parte do
caminho para a solução dos problemas de gerenciamento de recursos hídricos estaria
trilhado.
A ausência de mecanismos efetivos de regulação da prestação dos serviços de
saneamento é uma das principais fragilidades observadas no país. Nesse aspecto, a Lei
trás uma série de contribuições para o seu aperfeiçoamento destacando-se o papel da
Capítulo 7 – A Experiência Recente no Brasil na Regulação Pública dos Recursos Hídricos e Saneamento
120
entidade reguladora na edição de normas relativas às dimensões técnica, econômica e
social de prestação dos serviços, abrangendo, pelo menos, os seguintes aspectos:
I - padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços;
II - requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas;
III - as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os respectivos
prazos;
IV - regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos de
sua fixação, reajuste e revisão;
V - medição, faturamento e cobrança de serviços;
VI - monitoramento dos custos;
VII - avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados;
VIII - plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação;
IX - subsídios tarifários e não tarifários;
X - padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação;
XI - medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento.
Os serviços públicos de saneamento básico deverão ter a sustentabilidade
econômicofinanceira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela
cobrança dos serviços. Em relação à drenagem urbana, a Lei prevê a cobrança pelo
manejo de águas pluviais urbanas na forma de tributos, inclusive taxas, em
conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades. Deverá
considerar, também, em cada lote urbano, os percentuais de impermeabilização e a
existência de dispositivos de amortecimento ou de retenção de água de chuva, bem
como poderá considerar: I - o nível de renda da população da área atendida; II - as
características dos lotes urbanos e as áreas que podem ser neles edificadas.
Em clara alusão à Resolução CONAMA 357, que consiste num importante
instrumento para a integração dos sistemas de gestão ambiental e de recursos hídricos, a
Lei determina que a autoridade ambiental competente estabeleça metas progressivas
para que a qualidade dos efluentes de unidades de tratamento de esgotos sanitários
atenda aos padrões das classes dos corpos hídricos em que forem lançados, a partir dos
níveis presentes de tratamento e considerando a capacidade de pagamento das
populações e usuários envolvidos.
Esse, dentre outros aspectos da Política Federal de Saneamento Básico,
demonstram o propósito integrador da Lei, reforçado pela diretriz de adotar a bacia
hidrográfica como unidade de referência para o planejamento de suas ações.
Capítulo 7 – A Experiência Recente no Brasil na Regulação Pública dos Recursos Hídricos e Saneamento
121
A Lei prevê a elaboração de planos regionais de saneamento básico (PNSB),
elaborados e executados em articulação com os Estados, Distrito Federal e Municípios
envolvidos para as regiões integradas de desenvolvimento econômico ou nas que haja a
participação de órgão ou entidade federal na prestação de serviço público de
saneamento básico. O PNSB, dentre outros aspectos, deverá abranger o abastecimento
de água, o esgotamento sanitário, o manejo de resíduos sólidos e o manejo de águas
pluviais e outras ações de saneamento básico de interesse para a melhoria da
salubridade ambiental, incluindo o provimento de banheiros e unidades hidrossanitárias
para populações de baixa renda.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
122
8. O PROJETO IGUAÇU E O PLANEJAMENTO DE LONGO
PRAZO PARA O CONTROLE DE INUNDAÇÕES NA
BAIXADA FLUMINENSE
8.1. A Bacia dos Rios Iguaçu/Sarapuí na Baixada Fluminense
O Plano Diretor de Recursos Hídricos da Bacia do Rio Iguaçu-Sarapuí: Enfase
no controle de inundações, conhecido como Projeto Iguaçu, foi concluído em dezembro
de 1995 após dois anos de elaboração.
As obras do Programa Reconstrução-Rio
15
, apesar de bastante abrangentes, não
foram suficientes para sanar completamente décadas de abandono e de urbanização
caótica. No que diz respeito especificamente ao controle de inundações, o número total
de atingidos diretamente pelas inundações baixou de 350 para 189 mil. A redução do
número de pessoas indiretamente atingidas pelas inundações e os prejuízos causados são
de difícil estimativa. Incluem-se nesta categoria, por exemplo, as pessoas que, apesar de
não terem suas casas invadidas pelas águas, acabam por não comparecer aos locais de
trabalho por efeito de interrupção de tráfego nas vias inundadas.
O Plano consistiu em uma série de ações estruturais e não-estruturais da ordem
de R$ 370 milhões, referido a custos EMOP/RJ de abril de 1995, divididos da seguinte
forma:
(i) um programa de obras estruturais de meso e macrodrenagem,
necessárias para corrigir os problemas de inundação da bacia, no valor total de
aproximadamente R$ 198 milhões e,
(ii) um programa de ações não-estruturais voltadas para a prevenção das
inundações, principalmente nos domínios institucional, de uso do solo, de
equipamentos urbanos (coleta de lixo, por exemplo), e de instalação de rede
hidrometeorológica, no valor total de aproximadamente R$ 169 milhões.
Na tese só serão abordadas as questões relacionadas às ações não-estruturais, por
serem essas as ações que estão diretamente relacionadas aos objetivos da tese.
15
Programa implementado pelo Governo do Estado, com financiamento do Banco Mundial (BIRD) e da
Caixa Econômica Federal (Caixa), com o objetivo de resolver os problemas de inundações da Baixada
Fluminense, conforme apresentado mais adiante.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
123
8.1.1. Caracterização da Bacia
A título de caracterização são apresentados alguns aspectos relevantes para a
compreensão dos principais problemas relacionados ao controle das inundações urbanas
em parte expressiva da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ)
16
.
A bacia do rio Iguaçu-Sarapuí possui uma área de drenagem total de 727 km
2
,
dos quais 168 km
2
representam a sub-bacia do rio Sarapuí.
O rio Iguaçu tem suas nascentes na Serra do Tinguá, a uma altitude de cerca de
1000m. Desenvolve seu curso no sentido sudeste, com uma extensão total de cerca de
43 km, desaguando na baía de Guanabara. Seus principais afluentes são os rios Tinguá,
Pati e Capivari pela margem esquerda e Botas e Sarapuí pela direita.
O rio Sarapuí passou a pertencer à bacia do rio Iguaçu no início do século
passado, por ocasião das primeiras grandes obras de saneamento na Baixada
Fluminense, quando seu curso médio e inferior foi retificado e sua foz desviada para o
curso inferior do rio Iguaçu.
A fisiografia da bacia dos rios Iguaçu-Sarapuí é caracterizada principalmente por
duas unidades de relevo: a Serra do Mar e a Baixada Fluminense, com um forte desnível
de cerca de 1600 metros, do ponto mais alto da serra (o pico do Tinguá) até a planície.
O clima da bacia é quente e úmido com estação chuvosa no verão, com temperatura
média anual em torno dos 22
o
C e precipitação média anual em torno de 1700 mm. Os
rios descem as serras em regime torrencial, com forte poder erosivo, alcançando a
planície, onde perdem velocidade e extravasam de seus leitos em grandes alagados.
A bacia abriga integralmente os municípios de Belford Roxo e Mesquita e parte
dos municípios do Rio de Janeiro (abrangendo os bairros de Bangu, Padre Miguel e
Senador Câmara), de Nilópolis, São João de Meriti, Nova Iguaçu e Duque de Caxias,
todos pertencentes à Região Metropolitana do Rio de Janeiro. A bacia limita-se ao norte
com a bacia do rio Paraíba do Sul, ao sul com as bacias dos rios Pavuna/Meriti, a leste
com as bacias dos rios Saracuruna e Inhomirim/Estrela e a oeste com a bacia do rio
Guandu e outros afluentes da baía de Sepetiba (ver figura 8.1.1.1).
16
O texto a seguir baseia-se e atualiza alguns dados levantados no Plano Diretor de Recursos Hídricos da
Bacia dos Rios Iguaçu/Sarapuí, com Ênfase no Controle de Inundações, conhecido como Projeto Iguaçu,
desenvolvido pelo Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ e concluído em 1996.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
124
A população desses municípios, segundo o Censo 2000 do IBGE, totaliza
8.591.621 habitantes (quadro 8.1.1.2).
Quadro 8.1.1.2: População municipal, área total e área inserida na bacia dos rios
Iguaçu/Sarapuí
Municípios
População Municipal
Área total
(1)
(ha)
Área na
bacia
(2)
(ha)
% (*)
Urbana Rural Total
Belford Roxo 434.474 - 434.474 7.350 7.350 10
Duque de Caxias 772.327 3.129 775.456 46.570 27.359 38
Nilópolis 165.843 - 165.843 1.920 1.042 1
Mesquita 153.712 - 153.712 3.477 3.477 5
Nova Iguaçu 754.756 - 754.756 53.183 27.894 38
Rio de Janeiro 5.857.904 - 5.857.904 126.420 3.290 5
São João de Meriti 449.476 - 449.476 3.490 2.293 3
Total 8.588.492 3.129 8.591.621 242.410 72.705 100
Fontes: (1) Censo Demográfico do IBGE do ano 2000, com a divisão territorial de 2001; (2) Adaptado do
Projeto Iguaçu; (*) percentual da área do município em relação à área da bacia.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
125
Figura 8.1.1.1
Localização da bacia hidrográfica dos rios Iguaçu/Sarapuí
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
126
É na baixada que está concentrada a área urbana da bacia, onde vivem cerca de
1,4 milhões de pessoas. Segundo o Censo 2000, 45% dos domicílios dos municípios
inseridos na bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí, excluindo o Rio de Janeiro, aufere
rendimento médio mensal per capita de até um salário mínimo.
A análise da estrutura da receita per capita e da capacidade de financiamento de
investimentos realizados pelos municípios da região, segundo o Observatório das
Metrópoles (2005), comprovam as fortes diferenças entre os municípios da RMRJ. Tais
diferenças se constituem em obstáculos à cooperação na solução de problemas comuns.
Além disto, a frágil estrutura financeira, aliada ao déficit de capacidade técnica, em
particular nas áreas de planejamento e orçamento, reforçam a incerteza, desestimulando
parcerias de longo prazo em projetos de infra-estrutura, que poderiam se constituir em
sistemas eficientes de promoção do desenvolvimento econômico e social da região.
Depois de um século de intenso crescimento demográfico, o Brasil entrou no
novo milênio com taxas bastante modestas de aumento populacional. Como revelam os
dados do último Censo Demográfico, a população brasileira cresceu a uma taxa média
de 1,6% ao ano na década de 1990, seguindo a tendência de declínio após forte
crescimento entre as décadas de 1950 a 70.
Projeções elaboradas recentemente estimam que a população brasileira esteja
crescendo a taxas inferiores a 1,3% ao ano.
A metrópole fluminense mantém-se como pólo de serviços avançados, embora
essa característica não tenha se traduzido em um alto grau de atratividade populacional
no período: a região permaneceu com a menor taxa de crescimento demográfico dentre
as grandes metrópoles – 1,1% ao ano – evidenciando um saldo migratório negativo. São
Paulo, Porto Alegre e Recife apresentaram um crescimento em torno de 1,6% e Belo
Horizonte alcançou 2,15%. A baixa atratividade do Rio de Janeiro relativamente a
outras grandes metrópoles é confirmada pelo peso dos migrantes que entraram na
metrópole nos últimos cinco anos da década de 90: 3,4% do total da população
metropolitana acima de cinco anos, enquanto em São Paulo esse percentual foi de 5,6%,
chegando, em Belo Horizonte, a 6,3%. Cabe notar, entretanto, que em termos absolutos
houve um aquecimento da migração, na última década, em direção ao Rio de Janeiro. Se
entre 1980 e 1991 o total de migrantes foi em torno de 570 mil pessoas, em apenas
cinco anos - entre 1995 e 2000 - esse total foi de 330 mil. A capital do estado manteve-
se como o principal pólo receptor desses fluxos migratórios, abrigando 195 mil
migrantes, ou seja, 62% do total (Observatório das Metrópoles, 2005).
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
127
A dinâmica demográfica dos municípios inseridos na bacia dos rios
Iguaçu/Sarapuí segue a mesma tendência de declínio nas taxas de crescimento
observada para os demais municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
Os dados apresentados no quadro 8.1.1.3 foram compilados dos estudos
demográficos elaborados no âmbito do Plano Diretor de Recursos Hídricos da Baía de
Guanabara. As projeções feitas por este estudo até o ano de 2020 foram
complementadas até o ano de 2030 pelo Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ,
mantendo a mesma tendência de crescimento populacional.
Quadro 8.1.1.3 - Crescimento populacional urbano dos municípios inseridos na bacia
dos rios Iguaçu/Sarapuí
MUNICÍPIOS
Populações Urbanas (hab) Taxas De Crescimento (%/ano)
2000 2005 2010 2015 2020 2030
2000-
05
2005-
10
2010-
15
2015-
20
2020-
30
Belford Roxo 434.474 471.540 505.899 538.737 569.826 628.135 1,65 1,42 1,27 1,13 0,98
Duque de
Caxias
775.456 829.533 879.662 927.572 972.929 1.067.188 1,36 1,18 1,07 0,96 0,93
Mesquita 166.712 179.210 191.640 203.521 214.768 233.298 1,53 1,35 1,21 1,08 0,83
Nilópolis 153.712 151.511 153.797 154.722 154.955 155.272 -0,29 0,30 0,12 0,03 0,04
Nova Iguaçu 754.519 815.847 872.438 926.523 977.727 1.087.097 1,58 1,35 1,21 1,08 1,07
Rio de Janeiro 5.857.904 6.005.821 6.096.452 6.133.119 6.142.324 6.167.554 0,50 0,30 0,12 0,03 0,04
S. João de
Meriti
449.476 461.385 472.425 482.976 492.965 512.736 0,52 0,47 0,44 0,41 0,39
TOTAIS
8.592.253 8.914.847 9.172.313 9.367.170 9.525.494 9.851.280 0,74 0,57 0,42 0,34 0,67
Fonte: Consórcio Ecologus – Agrar, 2005.
Segundo essas estimativas, a populações urbanas passariam de 8.592.253 em
2000 para 9.851.280 em 2030, representando um incremento no período inferior a 1%
a.a..
A população rural atual é inexpressiva e situa-se unicamente no município de
Duque de Caxias, correspondendo a menos de 1% do total. Este quadro pode sofrer
pequena alteração em função da redução do perímetro urbano do município de Nova
Iguaçu pelo novo Plano Diretor.
As populações apresentadas no quadro 8.1.1.4 a seguir foram obtidas aplicando-
se sobre as populações totais dos municípios (quadro 8.1.1.3) os percentuais de suas
áreas contidas na bacia (quadro 8.1.1.2), correlacionando-os com as manchas urbanas
correspondentes.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
128
Quadro 8.1.1.4 - Crescimento populacional urbano das parcelas dos municípios contidas na
área da bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí
MUNICÍPIOS
Populações urbanas (hab.)
2000 2005 2010 2015 2020 2030
Belford Roxo 434.474 471.540 505.899 538.737 569.826 628.135
Duque de Caxias 137.488 147.076 155.964 164.459 172.500 189.212
Mesquita 166.712 179.210 191.640 203.521 214.768 233.298
Nilópolis 43.016 42.400 43.040 43.299 43.364 43.453
Nova Iguaçu 156.789 169.533 181.293 192.531 203.172 225.899
Rio de Janeiro 129.811 133.089 135.097 135.910 136.114 136.673
S. J.de Meriti 291.171 298.885 306.037 312.872 319.343 332.150
TOTAIS
1.359.461 1.441.734 1.518.970 1.591.329 1.659.087 1.788.820
Fonte: Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ.
A partir dos estudos demográficos referidos, o Laboratório de Hidrologia da
COPPE ajustou curvas paramétricas de crescimento demográfico (Figura 8.1.1.2), de
modo a comparar a evolução das populações dos diversos municípios.
Observa-se que os municípios de Duque de Caxias, Belford Roxo, Nova Iguaçu
e Mesquita apresentam crescimento próximo e superior a 1%. Nos municípios do Rio de
janeiro, São João de Meriti e Nilópolis, por sua vez, o crescimento é inferior a 1%. Em
relação a este último observa-se uma tendência de estabilização populacional decorrente
da ausência de áreas disponíveis para a expansão urbana.
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
1990 2000 2010 2020 2030 2040
Duquede Caxias
Mesquita
Nilópolis
NovaIguaçu
RiodeJaneiro
SãoJoãode Meriti
BelfordRoxo
Figura 8.1.1.2
Curvas de crescimento populacional urbano das parcelas dos municípios contidas na
área da bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
129
Segundo Britto e Bessa (2008), investimentos históricos realizados na região por
diferentes governos estaduais chegam a somar, desde a década de 80, mais de 3 bilhões
de reais, sem, no entanto, assegurar efetivamente o acesso universal ao saneamento
ambiental, à habitação e a um ambiente com mais qualidade à população. Explicações
para isso têm relação com: (i) a falta de um diagnóstico profundo sobre a dimensão do
problema na região, orientando corretamente o perfil de intervenção; (ii) a
descontinuidade e desintegração entre programas e projetos implementados ao longo
desses anos na região. Cada novo programa elaborado e apoiado com financiamento por
agências multilaterais não parte de um diagnóstico claro do que efetivamente existe de
rede de serviços; (iii) as disputas políticas da região, por muitas vezes descaracterizam
os projetos; (iv) falta de controle social, pois embora exista este componente em vários
destes projetos, o seu formato não tem permitido a participação efetiva da população;
(v) a falta de capacitação institucional, aliada à cultura centralizadora dos governos
estaduais em relação à gestão do saneamento; (vi) a forte cultura clientelística nas
gestões municipais; (vii) a crescente desmobilização de movimentos organizados, os
quais necessitam de formação de novos quadros para acompanhamento crítico da
implementação de políticas.
As deficitárias condições de saneamento básico confirmam a situação acima
identificada. O quadro 8.1.1.1 apresenta algumas informações sobre os sistemas de
abastecimento e esgotamento sanitário segundo o SNIS. A despeito de ser uma fonte oficial
de informações, nota-se que os dados não são consistentes. O município de Mesquita, por
exemplo, só teria 23% de atendimento urbano e um consumo médio per capita 232 l/hab.dia,
extremamente elevado para a realidade socioeconômica deste município. Em relação ao
esgotamento sanitário, a exceção do município do Rio de Janeiro, os índices são bastantes
críticos.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
130
Quadro 8.1.1.1 – Nível de atendimentos dos sistemas
ATENDIMENTOS DOS SISTEMAS
MUNICÍPIO
ABASTECIMENTO DE ÁGUA ESGOTAMENTO SANITÁRIO
Índice de
atendimento
urbano
(%)
Consumo
médio per
capita
(l/hab.dia)
Índice de
perdas na
distribuição
(%)
Índice de
atendimento
urbano
(%)
Índice de
coleta
Índice de
tratamento
Belford Roxo 70,45 187,10 56,21 1,02 14,00 99,98
Duque de Caxias*
Mesquita 23,04 232,11 79,89 - - -
Nilópolis 100,00 190,01 36,42 - - -
Nova Iguaçu*
Rio de Janeiro 100,00 197,70 57,05 82,01 84,37 80,74
S. J. de Meriti 65,63 219,90 39,66 0,00 0,01 0,00
Fonte: SNIS (Sistema Nacional de Informações de Saneamento, 2006), * Sem informação.
A realidade dos serviços de saneamento ambiental é precária em todos os seus
componentes. Mesmo nos municípios com mais de 90% de domicílios ligados à rede
geral de água, segundo o Censo do IBGE-2000, como Nova Iguaçu e São João de Meriti,
são conhecidos os problemas relativos à freqüência irregular do abastecimento, falta de
pressão na rede e má qualidade da água que chega às residências. Problemas de
interrupção e irregularidade no abastecimento implicam na adoção de soluções paliativas.
Muitas vezes os moradores recorrem aos poços como solução para cobrir as falhas no
sistema de abastecimento de água. Em pesquisa realizada em 2000 pela Escola Nacional
de Saúde Pública da Fiocruz, no município de Nova Iguaçu, verificou-se que em um
universo de 241 domicílios pesquisados, 80 consumiam água que apresentava um índice
de coliforme totais e fecais acima do considerado normal. Dessas 80 casas, 36 recorriam a
poços e 44 tinham como fonte de abastecimento apenas a rede pública. Em São João de
Meriti, dados do DATASUS demonstravam em 2001 que 80% dos atendimentos a
crianças de até 5 anos de idade nos dois postos de saúde existentes na cidade, foram
causados por doenças de veiculação hídrica, ou seja, pela contaminação através das águas
poluídas (Britto e Bessa, 2008).
A situação dos serviços de esgotamento, tanto em termos dos sistemas de coleta,
quanto no que tange ao tratamento dos efluentes na Baixada Fluminense é ainda mais
precária, como mostram dados do Censo do IBGE, indicando importantes déficits no
acesso aos serviços. Dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico de 2000
demonstram que na maior parte dos distritos municipais da Baixada Fluminense não
existe sistema separador, sendo os esgotos ligados à rede de drenagem. As estruturas de
tratamento de esgotos da Baixada começaram a ser construídas na década de 90 através
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
131
do Programa de Despoluição da Baía de Guanabara, no entanto, elas funcionam
precariamente em função da inexistência de redes de coleta na região (Ibid, 2008).
As figuras 8.1.1.6 a 8.1.1.8, apresentadas a seguir, foram elaboradas com base nos
informações do Censo 2000, por agregado de setores censitários, que são as unidades
territoriais de coleta das operações censitárias, definidas pelo IBGE, com limites físicos
identificados, em áreas contínuas.
A figura 8.1.1.6 apresenta a distribuição espacial, em termos percentuais, de
domicílios com instalação sanitária. Observa-se que as áreas com menor déficit de
sistemas de coleta de esgotos sanitários estão situadas no entorno das sedes municipais e
na porção correspondente ao município do Rio de Janeiro. Os piores déficits são
observados nos municípios de Nova Iguaçu e Duque de Caxias, notadamente em suas
áreas periféricas, cuja infra-estrutura urbana é, de uma maneira geral, bastante precária.
O mesmo padrão pode ser observado em relação ao déficit de coleta de lixo
(figura 8.1.1.7). Ressalta-se, entretanto, que mesmo em relação às áreas com melhores
níveis de urbanização, uma significativa quantidade de lixo é descartado na rede de
drenagem e em terrenos baldios, por um lado, devido à ineficiência do sistema de coleta,
que não cobre satisfatoriamente toda a área urbana, por outro lado, devido à
desinformação e descaso da população residente acerca dos danos acarretados por esse
comportamento.
A figura 8.1.1.8, por sua vez, apresenta um índice composto, associando os
serviços de abastecimento de água, coleta de lixo e esgotamento sanitário, demonstrando
o déficit geral de saneamento na bacia. O padrão espacial identificado por esse índice,
embora apresente pequenas variações espaciais em relação aos anteriores, confirma as
sedes municipais e as áreas urbanas adjacentes como as de melhor infra-estrutura de
saneamento. Por outro lado, extensas áreas da bacia, embora classificadas como urbanas
nos seus respectivos planos diretores municipais, são precariamente atendidas por
sistemas de saneamento básico.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
132
Figura 8.1.1.6
Situação do esgotamento sanitário
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
133
Figura 8.1.1.7
Situação da coleta de lixo
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
134
Figura 8.1.1.8
Situação do abastecimento de água, coleta de lixo e esgoto
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
135
O Projeto Iguaçu estimou um universo de cerca de 180 mil pessoas vivendo em
áreas sujeitas a inundações na bacia, onde as condições socioambientais são as mais
precárias. Em muitos locais o lixo e o esgoto das casas são lançados diretamente nos
rios e canais, piorando as condições de escoamento e de qualidade das águas. A erosão
das margens e das encostas desmatadas produzem sedimentos que, carreados para os
rios, reduzem a capacidade de escoamento e retêm o lixo acumulado. Associadas a essas
condições ambientais insalubres, muitas doenças ocorrem, tais como leptospirose
(diretamente relacionada à freqüência e intensidade das inundações), hepatite, dengue,
gastroenterites, verminoses, entre outras.
Antecedentes do Projeto Iguaçu
Em fevereiro de 1988 uma cheia excepcional deixou um rastro de destruição,
mortes e doenças na Baixada Fluminense. Após esse evento, o Governo do Estado
obteve financiamento junto ao Banco Mundial (BIRD) e da Caixa Econômica Federal
(Caixa) para a realização de um grande projeto de infra-estrutura de macrodrenagem
denominado Programa Reconstrução-Rio. A parte principal das obras de
macrodrenagem, no valor total de US$ 150 milhões, foi realizada no biênio 1994-95.
Constou, principalmente, das seguintes ações:
• aperfeiçoamento da capacidade de escoamento dos rios e canais;
• construção de duas barragens de contenção de cheias, localizadas no campo
de provas do Exército em Gericinó;
• remoção de obstáculos ao escoamento, principalmente de pontes que
funcionavam nas enchentes como verdadeiras barragens ao escoamento;
• substituição de tubos de drenagem com dimensões insuficientes, instalados
pelas prefeituras municipais, com base em questionáveis critérios de
dimensionamento ou, no caso mais freqüente, total ausência de critérios
técnicos;
• remanejamento de adutoras ou gasodutos que cruzavam transversalmente os
cursos d'água em cotas inadequadas, funcionando como verdadeiros
"retentores de lixo".
Aproximadamente 1/3 dos gastos com macrodrenagem realizadas pelo Programa
Reconstrução-Rio foram empregados refazendo obras de engenharia projetadas no
passado sem a devida atenção para os efeitos dessas obras sobre a drenagem.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
136
O Programa Reconstrução-Rio realizou o reassentamento de cerca de 2.500
famílias que habitavam as margens dos cursos d'água devido à falta de alternativas.
No que diz respeito especificamente ao controle de inundações, o número total
de atingidos diretamente pelas inundações baixou de 350 mil para 180 mil após a
realização das intervenções do Reconstrução-Rio.
Uso do Solo
A distribuição espacial da ocupação e das formas de uso na bacia Iguaçu/Sarapuí
conforme mapeamento elaborado pelo Projeto Iguaçu pode ser observada no quadro
8.1.1.5 e figura 8.1.1.3. Além das classes de vegetação, as classes de uso compreendem:
campo antrópico; quatro níveis de densidade urbana (alta, média, baixa e muito baixa);
áreas de expansão urbana; uso industrial e utilidades (Laboratório de Hidrologia da
COPPE/UFRJ, 1996).
Quadro 8.1.1.5: Uso do Solo
Classes de uso Área (ha) (%)
Vegetação* 24.569 34
Campo Antrópico 23.764 33
Densidade Urbana Alta 770 1
Densidade Urbana Média 4.542 6
Densidade Urbana Baixa 7.225 10
Densidade Urbana Muito Baixa 8.342 11
Expansão Urbana 1.300 2
Uso Industrial 1.849 3
Utilidades 323 < 1
Total 72.683 100
Fonte: Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ;
*agrupamento das classes de floresta, capoeira, capoeirinha, mangue e
várzea
a) Campo Antrópico
São áreas recobertas por vegetação herbácea e campo sujo, resultantes de
alteração antrópica da vegetação natural, utilizadas ou não pela pecuária. Predominam
na região central da bacia, nas planícies entremeadas de morros na forma meia-laranja.
Nesta classe, foram englobadas as áreas de cultivo agrícola, temporárias e permanentes,
com predomínio de mandioca e milho, não mapeáveis nesta escala.
A ocorrência de campo antrópico nas áreas urbanas corresponde, em sua
maioria, às meias encostas e aos topos de alguns morros, cobertos de vegetação
herbácea. São áreas extremamente suscetíveis à erosão, que devem ser reflorestadas
e/ou ter uso restrito. O Projeto Iguaçu classificou também, como campo antrópico, duas
áreas de manguezais desmatadas e aterradas próximas à foz do Iguaçu que se
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
137
apresentam como áreas de movimentação de terra sem, no entanto, serem de expansão
urbana - uma é parte do aterro de lixo de Gramacho e a outra é área de bota-fora de
dragagem.
b) Densidade Urbana
As classes de densidade urbana foram delimitadas em função do nível de
cobertura do solo (cor e tonalidade na imagem de satélite) e através de amostragem, por
fotografias aéreas, do número de edificações por área, chegando-se a uma estimativa do
número médio de habitantes por domicílio, por classe de densidade urbana (quadro
8.1.1.6).
A classe de densidade alta é caracterizada pela presença de áreas quase que
totalmente construídas, com predominância de ocupação verticalizada e casas de um ou
dois andares. A classe de densidade média varia de quase totalmente construída, com a
predominância de construções de um ou dois andares, à ocupação de quase todos os
lotes, porém com uma parcela expressiva do terreno não construída. A classe baixa é
caracterizada pela presença de lotes não ocupados; na classe de densidade muito baixa,
predominam lotes não ocupados e áreas de ocupação isoladas e dispersas, sem a
presença de arruamento ou estrutura urbana definida.
Quadro 8.1.1.6: Densidade Populacional
Classe de Densidade hab/ha
Alta 309,0
Média 171,0
Baixa 111,6
Muito Baixa 45,3
A ocupação urbana da bacia está nitidamente vinculada à sua infra-estrutura
viária, da qual se destacam as Rodovias Presidente Dutra e Washington Luiz, bem como o
ramal ferroviário de Japeri e as Avenidas Presidente Kennedy, Brasil e Automóvel Clube.
Dentre as sub-bacias que compõem a bacia do Iguaçu-Sarapuí, são mais
densamente ocupadas as dos rios Botas, Sarapuí e Pilar.
As áreas mais densamente ocupadas na bacia situam-se nas seguintes regiões:
Centro, em Nilópolis; Independência, Fraternidade, Ponte Branca e Metrópole, em Nova
Iguaçu; Mesquita, em trecho atravessado pela via Dutra; ao longo da Av. Francisco Sá,
próximo do rio da Prata em Belford Roxo/Vila Dagmar; Vilar dos Teles e periferia do
Centro de São João do Meriti. Nestas localidades concentra-se a infra-estrutura de
serviços, como por exemplo, estações rodoviárias, hospitais, escolas e comércio.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
138
Próximo às margens do rio Sarapuí, no município de São João do Meriti,
ocorrem loteamentos/conjuntos habitacionais com densidade média. Estas áreas
correspondem à Vila da Saudade, Vila dos Araújos, Parque Aliança, Grande Rio, Vila
Jurandi, Nova Cidade e Centro de Nilópolis. No rio Botas, as densidades de ocupação
mais altas situam-se no Jardim São Francisco e Vila Entre Rios, na sua confluência com
o rio Machambomba, e na Vila São Luiz.
Na maior parte da bacia do rio Sarapuí, tanto na margem direita quanto na
margem esquerda, ocorre uma baixa densidade de ocupação. Extensas áreas com baixa
densidade de ocupação ocorrem também na bacia do rio Botas e ao longo da rodovia
Washington Luis.
c) Expansão Urbana
São áreas de movimento de terra adjacentes às áreas urbanizadas,
correspondendo à abertura de novos loteamentos.
d) Uso Industrial
Esta classe compreende áreas utilizadas por unidades industriais, incluindo a
unidade industrial propriamente dita, estacionamentos, pátios e espaços não utilizados
dentro da unidade. A maior concentração de unidades industriais situa-se ao longo da
rodovia Washington Luis, próximo à refinaria de Duque de Caxias (REDUC) no
município de Duque de Caxias.
e) Utilidades
Representam áreas caracterizadas pela presença de aeroportos, linhas de
transmissão de energia elétrica, estações de tratamento de água e esgoto, subestações
elétricas. Compreendem a faixa da linha de transmissão que atravessa a porção sul da
bacia, o aeródromo de Nova Iguaçu e a subestação de energia elétrica em Adrianópolis.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
139
Figura 8.1.1.3
Uso do Solo e Cobertura Vegetal
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
140
Geomorfologia
A bacia do rio Iguaçu-Sarapuí localiza-se na região geomorfológica conhecida
como Baixada Fluminense. Ao norte, a bacia é limitada pela Serra do Mar; ao sul, pelos
Maciços Rochosos Costeiros; a oeste, por um relevo de transição entre a Serra do Mar e
os Maciços Costeiros e; a leste, pela bacia do rio Saracuruna e pela Baía de Guanabara.
No mapa Geomorfológico (figura 8.1.1.4) elaborado pelo Laboratório de Hidrologia
da COPPE/UFRJ (Ibid, 1996), foram identificadas 4 unidades de relevo: Escarpas da Serra
do Mar, Maciços Costeiros, Relevo de Morros e Planície Flúvio-Marinha. Dentro dessas
unidades, foram identificados conjuntos de formas de relevo semelhantes, segundo suas
características morfométricas, denominados Sistemas de Relevo. Em cada sistema de relevo
observam-se, geralmente, as mesmas características morfométricas, solos, vegetação e
processos geomorfológicos (erosão, deslizamentos, etc.).
Os rios que descem da Escarpa da Serra do Mar o fazem segundo degraus,
estabelecidos por falhamentos. Esses rios têm regime torrencial, com forte poder erosivo,
até o ponto que atingem a planície. Na baixada, passam a ser deposicionais, sem uma fase
intermediária entre a encosta e a planície. As águas que descem das encostas de forma
violenta nas fortes chuvas têm dificuldade de escoamento na planície, devido ao baixo
gradiente do terreno, formando imensas áreas alagadas (pântanos e brejos).
As dificuldades de drenagem na bacia do rio Iguaçu estão, portanto,
primordialmente relacionadas ao seu processo de formação, à sua gênese
geomorfológica. Às referidas condições naturais de formação das planícies, aliam-se
ainda a ocupação urbana desordenada e a falta de infra-estrutura básica no agravamento
dos problemas de inundação da bacia. A impermeabilização do solo, aumentando o
escoamento superficial das águas pluviais, e o entulhamento dos rios por sedimentos e
lixo doméstico, dificultam enormemente sua capacidade de escoamento, já naturalmente
pequena, transbordando e alagando grandes áreas com significativa freqüência.
As dificuldades de drenagem na bacia do rio Iguaçu estão, portanto,
primordialmente relacionadas à sua gênese geomorfológica. Às referidas condições
naturais de formação das planícies, aliam-se ainda a ocupação urbana desordenada e a
falta de infra-estrutura básica no agravamento dos problemas de inundação da bacia. A
impermeabilização do solo, aumentando o escoamento superficial das águas pluviais, e
o entulhamento dos rios por sedimentos e lixo doméstico, dificultam enormemente sua
capacidade de escoamento, já naturalmente pequena, transbordando e alagando grandes
áreas com significativa freqüência.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
141
Excluindo-se as áreas de florestas das serras do Tinguá e de Madureira, a bacia
de drenagem dos rios Iguaçu/Sarapuí sofre processos erosivos significativos, tanto nas
áreas rurais como urbanas. O processo de ocupação da Baixada, marcado pelos
sucessivos desmatamentos, uso agropastoril intensivo com técnicas de cultivo
inadequadas, expansão urbana desordenada, cortes de morros para aterros e estradas,
exploração mineral, dentre outros, resultou na erosão acelerada dos solos, provocando o
assoreamento do leito dos rios e canais com reflexo direto nas inundações.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
142
Figura 8.1.1.4
Geomorfologia da Bacia
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
143
Susceptibilidade à erosão
O mapa de suscetibilidade à erosão apresentado na figura 8.1.1.5 definiu cinco
classes de suscetibilidade à erosão, a partir da interação entre a erodibilidade dos solos, o
relevo e a cobertura vegetal (Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ,1996). São elas:
1. Muito Alta (MA): Esta classe é a mais crítica, por reunir as áreas com
cobertura vegetal rala sobre os solos com maior erodibilidade e relevo mais
acidentado. O Projeto Iguaçu indica que essas áreas devem ser destinadas
prioritariamente ao reflorestamento ecológico, sem fins econômicos; nas áreas
com densidade de cobertura média (capoeirinhas) indicou o enriquecimento com
espécies florestais; a taxa de ocupação urbana não deve ser superior a 25% da
área total ocupada por essa classe.
2. Alta (A): A suscetibilidade à erosão desta classe ainda é alta, mesmo nas áreas
cobertas com capoeirinhas, pois estão sujeitas as ações predatórias freqüentes
(fogo, retirada de lenha, etc.). Para as áreas desta classe situadas nos trechos com
características ainda rurais, o Projeto Iguaçu indicou o uso agroflorestal
consorciado com pastagens nos trechos de menor declive (abaixo de 30%) com o
uso de práticas conservacionistas (plantio em curvas de nível, terraceamento,
rotação e consorciação de culturas); para as áreas situadas no entorno de áreas
urbanizadas foi indicado o reflorestamento ecológico e a restrição à expansão
urbana a uma taxa de ocupação inferior a 50%.
3. Média (M): Estas áreas apresentam, em maioria, alta erodibilidade de solos e
relevo montanhoso, com cobertura florestal densa, devendo ser destinadas
exclusivamente à preservação; a maior parte encontra-se legalmente preservada
pela Reserva Biológica do Tinguá e pelo Parque Estadual das Serras
Madureira/Mendanha; as áreas desta classe que não estão dentro dos limites das
UCs devem ser transformadas em Reserva Particular do Patrimônio Natural -
RPPN ou, ao menos, mantidas com sua estrutura florestal.
4. Baixa (B): Esta classe abrange duas situações distintas: áreas com cobertura
vegetal densa sobre solos com erodibilidade variando de moderada a alta e
relevo de plano a forte ondulado, nas quais recomenda-se o uso florestal
(excetuando-se aquelas áreas contidas nos limites das UCs), com técnicas de
manejo sustentado, consorciado com preservação; e áreas de cobertura vegetal
rala sobre solos com baixa erodibilidade em relevo ondulado e suave ondulado,
recomendadas ao uso agrossilvopastoril. As áreas desta classe situadas em áreas
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
144
urbanas, ou no entorno destas, devem ser preservadas quando a cobertura for
densa, e reflorestadas, quando for rala, principalmente aquelas situadas às
margens de cursos d'água ou em encostas mais íngremes.
5. Muito Baixa (MB): Nesta classe foram agrupados todos os tipos de cobertura
vegetal em solos com baixa erodibilidade. São áreas que não apresentam
potencialidade à erosão significativa e encontram-se em maioria em relevo
plano. Podem ser mantidas em seu estado atual e/ou serem utilizadas para uso
agrossilvopastoril e/ou urbano, desde que atendidas as restrições legais e as
limitações quanto ao controle de inundações propostas no Plano Diretor.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
145
Figura 8.1.1.5
Suscetibilidade à erosão
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
146
Inundações urbanas
O Projeto Iguaçu identificou que as inundações na bacia decorrem basicamente
do processo de ocupação e uso do solo, inadequado às condições particulares da
Baixada Fluminense. Neste processo são agravantes: a falta de infra-estrutura urbana, a
deficiência ou total inexistência dos serviços de esgotamento sanitário e coleta de
resíduos sólidos, a exploração descontrolada de jazidas minerais, a ocupação
desordenada e ilegal de margens dos rios ou de planícies inundáveis, a falta de
tratamento nos leitos das vias públicas, a obstrução ou estrangulamento do escoamento
em decorrência de estruturas de travessias implantadas sem a preocupação de não
interferir no escoamento (pontes, tanto rodoviárias quanto ferroviárias, e tubulações de
água), bem como de muros e edificações que obstruem as calhas dos rios. Na origem
destes problemas sempre se encontra, ou uma legislação inadequada de uso do solo, ou,
na grande maioria dos casos, o não cumprimento da legislação existente.
A figura 8.1.1.9 apresenta a rede hidrográfica principal da bacia dos rios
Iguaçu/Sarapuí. Na figura 8.1.1.10 são apresentadas as áreas inundáveis na bacia para
uma recorrência de cheias de 20 anos, segundo mapeamento realizado pelo Laboratório
de Hidrologia da COPPE/UFRJ (1996).
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
147
Figura 8.1.1.9
Rede Hidrográfica
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
148
Figura 8.1.1.10
Áreas Inundáveis
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
149
As figura 8.1.1.11 a 8.1.1.14, elaboradas a partir de imagens do GoogleEarth,
mostram em detalhe trechos dos rios que drenam o município de Nova Iguaçu sujeitos à
inundações, considerando uma recorrência de cheias de 20 anos, conforme delimitação
feita pelo Projeto Iguaçu. Nota-se, nas figuras 8.1.1.11 a 8.1.1.13, que a ocupação dos
lotes estão em total desacordo com a legislação federal que determina a extensão das
áreas non aedificandi em relação ao curso d’água, tornando ainda mais complexo e
custoso o controle das inundações. A figura 8.1.1.14, por sua vez, mostra uma extensa
área de várzea situada na bacia de drenagem do rio Iguaçu ainda não ocupada. Observa-
se, porém, que os lotes já estão demarcados, indicando uma futura ocupação se não
houver controle por parte do poder público local. Essas áreas funcionam atualmente
com reservatórios naturais de armazenamento de águas durante as cheias. A urbanização
dessas áreas acarretará transferência das inundações para trechos já ocupados situados a
jusante.
A atuação contínua do poder público no disciplinamento do uso do solo urbano
pode ser considerada a medida preventiva mais eficaz para o controle das causas
indutoras de inundações, propiciando a redução dos prejuízos materiais e sociais
associados a esses eventos. A intensificação do processo de urbanização nas últimas
décadas tem levado as populações mais pobres a ocuparem áreas sujeitas a riscos de
desmoronamentos ou de inundações, por serem essas as áreas que se encontram
“disponíveis” na Região Metropolitana. Por outro lado, há omissão do poder municipal,
permitindo a ocupação em áreas de risco ou até mesmo a calha principal dos rios e
canais que drenam a bacia. Muitas vezes, loteamentos construídos em áreas críticas, non
aedificandi segundo a legislação, são licenciados pelas prefeituras e legitimados pelos
órgãos estaduais com fornecimento de luz e água, representando um claro descaso com
a legislação em vigor.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
150
Figura 8.1.1.11
Área inundável na bacia do rio Tinguá
Figura 8.1.1.12
Área inundável na bacia do rio Botas
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
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Figura 8.1.1.13
Área inundável na bacia do rio Paiol
Figura 8.1.1.14
Área inundável na bacia do rio Iguaçu
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
152
8.1.2. As Propostas Não-Estruturais Formuladas pelo Projeto Iguaçu
O Plano Diretor destaca a importância do controle do uso do solo nas áreas
destinadas à implantação ou recuperação de pôlderes, nas áreas marginais aos cursos
d’água e nas áreas indicadas para recuperação da cobertura vegetal para o controle dos
processos erosivos, de modo a garantir o adequado funcionamento das intervenções
visando o controle das inundações.
O problema de inundações na Baixada Fluminense tem origem remota e requer
ações coordenadas entre as diferentes esferas do poder público estadual e municipal e da
sociedade civil. Muitos dos problemas são de difícil reversão, como a ocupação
consolidada de muitas áreas baixas, ao longo da calha secundária dos principais rios, e
de encostas íngremes e outras áreas suscetíveis à erosão. Desse modo, o Plano Diretor
indicou, como prioridade, o disciplinamento do uso do solo de áreas ainda não
ocupadas, ou em fase inicial de ocupação, de modo a permitir o perfeito funcionamento
das medidas estruturais e não estruturais indicadas no Plano, trazendo como
conseqüência maior segurança e valorização patrimonial e melhora significativa na
qualidade de vida da população.
O controle das inundações e seus efeitos na bacia Iguaçu-Sarapuí pressupõe
inevitáveis restrições ao uso do solo. Segundo o Plano Diretor, a condição ideal para um
eficiente sistema de drenagem na bacia seria a não-ocupação de terrenos sujeitos a
inundações. No entanto, muitos desses terrenos já se encontram ocupados ou em
processo inicial de ocupação. Em situações extremas, como áreas de risco ou de
comprometimento para as estruturas de drenagem, o Projeto Iguaçu indicou a relocação
das moradias situadas nesses locais. Para as áreas de ocupação incipiente, ou mesmo
não ocupadas, e que sejam passíveis de ocupação desde que respeitados determinados
limites e critérios foram definidas algumas recomendações de uso, de acordo com as
características específicas de cada uma delas.
O Projeto Iguaçu é enfático ao afirmar a necessidade de o poder público
municipal regulamentar o uso dessas áreas para fins de controle de inundações,
impedindo usos diferentes daqueles indicados no Plano. Caberia também aos
municípios a implantação das obras de urbanização, quando indicadas, de forma a coibir
o uso inadequado dessas áreas, sob pena de inviabilizar a melhoria das condições de
drenagem com a implantação das intervenções.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
153
Indicou, também, que as restrições à ocupação dessas áreas deveriam ser objeto
de legislação específica, podendo ser incorporadas à legislação municipal existente,
como a Lei de Zoneamento de Uso da Terra, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, o
Código de Obras, etc. Sugeriu que as prefeituras condicionem a licença para venda dos
lotes ao cumprimento dessas exigências.
O zoneamento proposta pelo Projeto Iguaçu relativos aos usos recomendáveis
para as áreas inundáveis da meso e macro-drenagem da bacia estão apresentadas na
figura 8.1.2.1. Essas áreas são identificadas segundo suas características e
recomendações de usos mais adequados para cada caso, compreendendo: reservatório
natural, reservatório pulmão e áreas de ocupação condicionada, ocupadas e não
ocupadas. A figura apresenta, ainda, áreas institucionais/industriais de relevância quanto
à localização e porte, situadas dentro ou próximo das áreas inundáveis.
A seguir são descritas as características das diversas áreas, bem como
apresentadas e justificadas as recomendações de uso mais adequado para cada uma,
segundo definição do Projeto Iguaçu.
• Reservatório Natural
São áreas que sofrem inundações temporárias e não estavam ocupadas à época
da elaboração do Plano Diretor e cujos usos eram essencialmente rurais. Hoje já se
observa o início de ocupação de parte dessas áreas.
O Plano Diretor indicou que essas áreas, por serem importantes reservatórios
temporários de cheias, não deveriam sofrer ocupação urbana ou industrial, em hipótese
alguma, sob pena de comprometer a drenagem a jusante, já bastante impactada.
Segundo o Plano, o uso rural pode ser mantido desde que não sejam construídas
estruturas que dificultem a drenagem dessas áreas. Percebe-se que os grandes
reservatórios naturais da bacia localizam-se nas áreas baixas situadas ao pé das serras de
Tinguá e Xerém, nos afluentes da margem esquerda do rio Iguaçu, justamente as mais
distantes do Rio de Janeiro e das principais vias de penetração (rodovias Presidente
Dutra e Washington Luiz e ferrovias), encontrando-se, por isso, ainda preservadas.
Essas áreas merecem cuidados especiais no que concerne ao controle das
atividades de extração de areia das calhas fluviais, em processo de crescimento
desordenado. É importante, também, o incentivo de práticas produtivas adequadas a
áreas periodicamente inundáveis, como uso pastoril e recreativo.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
154
• Reservatório Pulmão
São áreas que funcionam como reservatórios de acumulação de cheias,
associados às estruturas de pôlderes (canais de cintura, comportas, estações de
bombeamento, etc.). Nessas áreas só deverão ser permitidos tipos de usos do solo que
não introduzam perdas hidráulicas ao escoamento e que possam ser inundáveis
temporariamente sem causar transtornos à população. Podem ser citadas como usos
recomendáveis para essas áreas a construção de parques, praças e quadras de esporte,
ciclovias, campos de futebol, etc., cujos prejuízos causados pelas enchentes sejam
apenas a interrupção temporária das atividades de lazer e eventuais despesas com
limpeza e recuperação dos equipamentos, após a descida das águas.
Para o sucesso dessa iniciativa é necessária a articulação de ações entre os
órgãos estaduais, em particular a SERLA, e as prefeituras municipais, de tal forma que
as áreas destinadas aos reservatórios pulmão sejam protegidas e urbanizadas pelas
prefeituras, imediatamente após o término das intervenções.
• Ocupação Condicionada
Para algumas áreas sujeitas a inundações não é viável a implantação de
estruturas de proteção devido às baixas cotas do terreno natural e à dificuldade no
estabelecimento de um sistema de pôlder. Nessas áreas, o Plano Diretor propõe a
elevação da cota do terreno para níveis seguros em relação às inundações e a
implantação de arruamentos e utilidades públicas que induzam ao ordenamento na
ocupação do solo.
Tais áreas de ocupação condicionada existem em duas situações: ocupadas e não
ocupadas. No caso das áreas já ocupadas podem, também, serem adotadas soluções
individuais, comuns em alguns lugares na Baixada, tais como: colocação de comportas
de proteção nas portas das casas, construção de muretas em volta da entrada da casa,
vedação (por meio da colocação de válvulas) nas saídas dos sistemas de esgotamento
sanitário, etc. Para tais casos o Plano Diretor propôs a elaboração de material
informativo, ilustrado, sobre medidas domiciliares de proteção contra inundações.
Nos casos em que não era possível a proteção individual, devido aos níveis
alcançados pelas inundações, a solução recomendada pelo plano foi a elaboração de
programas de estimulo aos proprietários para a elevação do piso das residências para
níveis seguros e de melhorias das condições de infra-estrutura urbana por parte das
prefeituras. Para tanto, a proposta do Plano é que os órgãos financiadores, como a Caixa
Econômica Federal, concedam linhas de financiamento específicas com tal propósito.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
155
Em áreas edificáveis ainda não ocupadas, cujos terrenos estejam em cotas
sujeitas a inundações, o Plano Diretor recomendou que as prefeituras adotassem como
exigência ao licenciamento de loteamentos a execução de aterros destinados a elevar as
cotas das ruas e a implantação de infra-estrutura em cotas superiores ao nível de
inundação do local, de modo a condicionar a ocupação dos lotes.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
156
Figura 8.1.2.1
Proposta de Zoneamento do Uso do Solo do Projeto Iguaçu
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
157
8.1.3. Atualização do Uso do Solo da Bacia dos Rios Iguaçu/Sarapuí
O mapeamento do uso do solo e cobertura vegetal realizado pelo Projeto Iguaçu
utilizou imagens do Satélite LANDSAT 5, do ano de 1994. O tempo transcorrido desde
este último mapeamento por si já justificaria sua atualização. Adiciona-se a isto o fato
da Baixada Fluminense atravessar, no período, transformações urbanas consideráveis,
devido, principalmente, a presença de novos investimentos no setor industrial e de
serviços. Para este último, é digno de nota a instalação de grandes redes de
supermercados, shopping centers e centros de logística e de transporte de cargas além da
melhoria significativa na infra-estrutura viária após a privatização das BR-116 e BR-
O40 e a implantação da Via Light.
O novo mapeamento do uso do solo alimentou as simulações hidrodinâmicas
apresentadas no item 8.3, fornecendo parâmetros atualizados para determinação dos
CNs (Curve Number). Dessa forma, assegurou-se maior confiabilidade aos resultados
obtidos com a modelagem matemática.
8.1.3.1. Metodologia de Construção do Mapa de Uso do Solo e Cobertura Vegetal
Para atualizar o mapeamento de uso do solo e cobertura vegetal da bacia foi
utilizado um mosaico composto por quatro imagens, em composição colorida, do sensor
Aster, adquiridas através da empresa Nova Terra. A imagem inferior esquerda
(conforme mosaico a seguir) e a superior esquerda são do ano de 2006. E as demais,
inferior e superior direita são de 2004. Vale ressaltar que estas últimas abrangem uma
área muito pequena da bacia.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
158
O sensor Aster (Advanced Spaceborn Thermal Emission and Reflection
Radiometer) está a bordo do satélite Terra que foi lançado em dezembro de 1999.
Possui 14 bandas das quais se utilizou as do VNIR com resolução espacial de 15
metros: banda 1 (verde), banda 2 (vermelho) e banda 3 (infravermelho próximo).
As classes de uso do solo e cobertura vegetal foram previamente definidas a
partir das seguintes características:
• Corpos d’água – espelhos d’água de lagos e rios.
• Campo antrópico – área de campo sujo ou vegetação herbácea, resultado de
alterações antrópicas, utilizada para pecuária ou não.
• Extração mineral – área utilizada para extração de minerais.
• Afloramento rochoso – rocha aparente sem cobertura vegetal.
• Várzea – áreas que são encharcadas em determinados períodos do ano.
• Capoeira – vegetação secundária que surge após a destruição da vegetação
primitiva.
• Floresta – formações florestais densas.
• Mangue – vegetação associada à foz de rios e margens de baías.
• Solo exposto – solo aparente sem cobertura vegetal.
• Área urbana com densidade baixa – áreas de ocupação rarefeita, intercaladas
com lotes vazios e vegetação rasteira.
• Área urbana com densidade média-alta – áreas de ocupação contínua com
poucos ou nenhuma descontinuidade e pouca vegetação.
• Indústrias - áreas com indústrias aparentes e conhecidas.
O mapeamento foi realizado por meio do software livre Spring 4.3.3, do Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), e com auxílio do software Arc Gis 9.0 (ESRI)
em quatro fases:
1. Segmentação (crescimento de regiões) – quando a imagem é dividida em regiões,
onde se agrupa os pixels, a partir da similaridade nas respostas espectrais.
2. Classificação Supervisionada (Battacharya) – nesta fase obtêm-se amostras de
cada classe, com o conhecimento da área em estudo e descarte de dúvidas
através de imagens do Google Earth.
3. Pós-Classificação - fase de correção da classificação quando se eliminam
pontos isolados ou corrigem-se confusões entre respostas espectrais.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
159
4. Mapa Temático – construção do mapa de uso do solo e vegetação, definindo
cores para cada um dos temas (classes).
8.1.3.2. Resultados
A Figura 8.1.3.2.9 apresenta o mapa de uso do solo e cobertura vegetal atual
mostrando a distribuição espacial das 12 classes de uso e cobertura vegetal identificadas
na bacia. Observa-se que no mapeamento atual foram incluídas duas novas classes -
água e exploração mineral - não contempladas no mapeamento anterior. Para facilitar a
comparação das alterações no uso do solo entre os dois mapeamentos subdividiu-se a
bacia em 6 sub-bacias principais, conforme apresentado na figura 8.1.3.2.10.
Observa-se na figura 8.1.3.2.1 a distribuição das classes de vegetação e uso do
solo para a totalidade da bacia, considerando os dois mapeamentos. Das classes
mapeadas a que sofreu maior alteração foram as áreas de várzeas com redução de 54%,
seguidas de capoeira (-6%) e campo antrópico (-4%). Por sua vez, houve aumento nas
classes de floresta (+14), mangue (+9%) e área urbana (+5%).
Cabe observar que diferenças nos critérios de classificação e na metodologia de
mapeamento utilizada dificultam, embora não invalidem comparações entre os dois
mapeamentos. O mapeamento anterior foi feito de forma manual, utilizando-se de
imagem impressa para interpretação visual e decalque dos polígonos homogêneos com
papel transparente, enquanto que no mapeamento atual o processo é semi-automático,
conforme descrito na metodologia. Diferenças expressivas como no caso das áreas de
várzeas se deve, em parte, a alterações na classificação. No mapeamento anterior o
Campo de Gericinó foi classificado como várzea, enquanto que no atual considerou-se
mais adequado classificá-lo como campo antrópico. No caso das áreas urbanas, pelo
fato do mapeamento ser mais objetivo, devido ao padrão geométrico e à precisão na
resposta espectral da imagem, reduz-se bastante a possibilidade de erro de interpretação.
Nota-se um aumento na área urbana no período de 5% o que representa um
acréscimo de 11 km
2
na mancha urbana. Por sua vez, houve redução nas áreas de campo
antrópico, sugerindo transferência de usos entre as duas classes.
Considerando que a extensão da mancha urbana foi pouco expressiva no período
é possível concluir que o aumento populacional na Baixada deveu-se mais ao
adensamento do que à expansão urbana. Esse fato pode ser justificado pela precariedade
das conexões viárias e das linhas regulares de transportes nas partes altas da bacia, o que
dificulta a interiorização da ocupação, mantendo essas áreas com características rurais.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
160
Em relação à classe floresta, nota-se uma diferença significativa entre os dois
mapeamentos, com acréscimo de 22 km
2
em favor do mapeamento atual. Apesar de
possível, não há registro de aumento real de área florestal na bacia nessas proporções, o
que indica diferença no critério de classificação e/ou no agrupamento dos fragmentos
florestais descontínuos em um único polígono que, embora justificável, resulta no
aumento da área florestal.
0
50
100
150
200
250
300
Capoeira Floresta Várzea Água* Mangue Extração
mineral*
Campo
antrópico
Áreaurbana
Área(Km²)
UsodoSoloeCoberturavegetal
Bacia dosRiosIguaçu/Sarapuí
1994 2008
Figura 8.1.3.2.1
Comparação entre as classes de uso do solo e vegetação para a bacia dos rios
Iguaçu/Sarapuí
O gráfico de barras a seguir (figura 8.1.3.2.2) apresenta a distribuição das classes
de uso do solo e vegetação exclusivamente para a bacia do rio Botas. Esta sub-bacia
possui a segunda maior taxa de urbanização da bacia dos rios Igaçu/Sarapuí, com 71%
da superfície atual ocupada por áreas urbanas. Em seguida, com 25% da superfície, vem
o campo antrópico. No período entre mapeamentos, a área urbana expandiu 12%,
avançando principalmente sobre áreas já desmatadas (campo antrópico), mas também
houve perdas proporcionais significativas para outras classes: a floresta sofreu redução
de 18% e a classe capoeira encolheu 16% em relação ao mapeamento anterior.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
161
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
50,00
55,00
60,00
65,00
70,00
75,00
80,00
85,00
90,00
Capoeira Floresta Várzea Água* Mangue Extração
mineral*
Campo
antrópico
Área
urbana
Área(Km²)
UsodoSoloe
Cobertura
Vegetal
BaciadoRioBotas
1994 2008
Figura 8.1.3.2.2
Comparação entre as classes de uso do solo e vegetação para a bacia do rio Botas
A bacia do rio Capivari, cujas nascentes tem origem na serra do Tinguá, tem
características eminentemente rurais com 52% do seu território ocupado por formações
florestais densas (Mata Atlântica) em bom estado de conservação. A área urbana, por
seu turno, embora ocupe menos de 0,5% da área da bacia cresceu 15% no período.
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
50,00
55,00
Capoeira Floresta Várzea Água* Mangue Extração
mineral*
Campo
antrópico
Áreaurbana
Área(Km²)
UsodoSoloeCoberturaVegetal
BaciadoRioCapivari
1994 2008
Figura 8.1.3.2.3
Comparação entre as classes de uso do solo e vegetação para a bacia do rio Capivari
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
162
O trecho da bacia do rio Iguaçu a montante da foz do rio Botas presta,
silenciosamente, um importante serviço ambiental para o território da bacia, conforme
demonstrado no item 8.3. As classes floresta, capoeira e campo antrópico, juntas,
recobrem 90% da superfície da bacia. As áreas urbanas só abrangem 9% do território.
Fazendo uma analogia, essa área funciona como uma esponja, absorvendo parte da
precipitação que, de outra forma, escoaria rápido para a calha dos rios causando
inundações mais adiante.
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
90,00
100,00
110,00
120,00
Capoeira Floresta V árzea Água* Mangue Extração
mineral*
Campo
antrópico
Áreaurbana
Área(Km²)
UsodoSoloeCobertur aVegetal
BaciadoRioIguaçu
(amotantedorioBotas)
1994 2008
Figura 8.1.3.2.4
Comparação entre as classes de uso do solo e vegetação para a bacia do rio Iguaçu, no
trecho a montante da foz do rio Botas
A área urbana da bacia dos rios Pilar/Calombé ocupa 62% da superfície da
bacia, formando uma mancha urbana praticamente contínua, em grande parte com baixa
densidade de ocupação. A área restante da bacia é praticamente toda ela formada por
áreas degradadas, com ou sem pastagens (campo antrópico). As alterações no uso do
solo no período compreendido entre os dois mapeamentos foram pouco expressivas com
pequena redução de área urbana, provavelmente relacionada a questões de ordem
metodológica.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
163
0,00
2,50
5,00
7,50
10,00
12,50
15,00
17,50
20,00
22,50
Capoeira Floresta Várzea Água* Mangue Extração
mineral*
Campo
antrópico
Áreaurbana
Área(Km²)
UsodoSoloeCoberturaVegetal
BaciadosRiosPilar‐Calombé
1994 2008
Figura 8.1.3.2.5
Comparação entre as classes de uso do solo e vegetação para a bacia dos rios
Calombé/Pilar
A bacia do rio Sarapuí ocupa a quarta posição em extensão da ocupação urbana,
com 58% da sua superfície ocupada. Entretanto, praticamente não existem novas áreas
para expansão do tecido urbano, considerando que as áreas não urbanas estão dentro de
unidades de conservação (Parque Estadual da Pedra Branca e APA Gericinó/Mendanha)
ou sobre proteção do Exercito Brasileiro (Campo de Gericinó). A pequena redução da
área urbana observada no gráfico deve-se à desapropriação de uma área urbana situada
no município de Nilópolis para a construção da barragem de Gericinó na metade dos
anos 90 do século passado.
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
90,00
100,00
110,00
Capoeira Floresta Várzea Água* Mangue Extração
mineral*
Campo
antrópico
Áreaurbana
Área(Km²)
UsodoSoloeCoberturaVegetal
BaciadoRioSarapuí
1994 2008
Figura 8.1.3.2.6
Comparação entre as classes de uso do solo e vegetação para a bacia do rio Sarapuí
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
164
A sub-bacia do rio Outeiro, situada integralmente na área urbana do município
de Belford Roxo, é a mais urbana de todas as sub-bacias consideradas na análise, com
86% de sua área utilizada para fins urbanos. A mancha urbana cresceu 38% no período,
representando a maior taxa de crescimento em termos relativos entre as sub-bacias
analisadas.
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
5,50
6,00
6,50
7,00
7,50
8,00
8,50
9,00
Capoeira Floresta Várzea Água* Mangue Extração
mineral*
Campo
antrópico
Áreaurbana
Área(Km²)
UsodoSoloeCoberturaVegetal
BaciadoRioOuteiro
1994 2008
Figura 8.1.3.2.7
Comparação entre as classes de uso do solo e vegetação para a bacia do rio do Outeiro
Para fechar a totalidade da bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí foi incluído o trecho
inicial da bacia do rio Iguaçu e alguns pequenos tributários, denominando-se esse
pedaço de “demais áreas na bacia”. Essa porção do território abriga áreas urbanas e o
Polo Gás-Químico da PETROBRAS/REDUC, ocupando 39% da área atual; o campo
antrópico detém a maior parcela, com 42%; a área de várzea situa-se próximo à foz, em
sítio sujeito à influência de maré, representando 12% da área total. O restante da área
está subdividido entre as demais classes. Não é possível explicar a variação negativa da
área urbana no período. O mais provável é que o mapeamento anterior tenha agregado
áreas antrópicas às manchas urbanas.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
165
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
Capoeira Floresta Várzea Água* Mangue Extração
mineral*
Campo
antrópico
Áreaurbana
Área(Km²)
UsosdoSoloeCoberturaVe getal
DemaisÁreasnaBacia
1994 2008
Figura 8.1.3.2.8
Comparação entre as classes de uso do solo e vegetação para as demais áreas da bacia
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
166
Figura 8.1.3.2.9
Uso do Solo e Cobertura Vegetal Atual
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
167
Figura 8.1.3.2.10
Principais Sub-bacias
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
168
8.2. Os Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano na Bacia dos Rios
Iguaçu/Sarapuí
Não restam dúvidas em relação à importância dos governos locais no
planejamento e ordenamento do território e as conseqüências dessa gestão na
conservação dos recursos hídricos. É atribuição do município a elaboração, aprovação e
fiscalização de instrumentos relacionados com o ordenamento territorial, tais como os
planos diretores, o zoneamento, o parcelamento do solo, o desenvolvimento de
programas habitacionais, a delimitação de zonas industriais, urbanas e de preservação
ambiental, os planos e sistemas de transporte urbanos, dentre outras atividades com
impacto direto ou indireto nos recursos hídricos.
A figura 8.2.1 demonstra a forma como o Plano Diretor (PD) se articula na
estrutura federativa brasileira. A inserção do PD nesse sistema normativo coloca para a
administração municipal a necessidade de compreender a extensão e limites das
competências do município, dentro do sistema de repartição de competências adotado
pela Constituição Federal de 1988 (Lacerda et al., 2005).
Observa-se, pela figura, a centralidade do Plano Diretor na política territorial
municipal. Por seu papel de instrumento básico do desenvolvimento urbano, o PD
condiciona a validade de outras leis. É dele a responsabilidade de traçar as diretrizes
para o ordenamento do uso do solo que deverão ser detalhadas, quando necessário, por
leis específicas.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
169
Leis e Posturas Municipais
Código de Obras
Lei de Uso e Ocupação do
Solo
PLANO
DIRETOR
Legislação
Infraconstitucional
Legislação Federal
sobre
desenvolvimento
urbano e ambiental
Diretrizes sobre
desenvolvimento
urbano, habitação,
transporte,
saneamento e meio
ambiente
Constituição
Federal
Constituição
Estadual
Lei Orgânica
Municipal
Legislação
Infraconstitucional
Lei Estadual de Política
Urbana
Lei Estadual sobre
áreas metropolitanas
Fonte: Adaptado de Lacerda et al., (2005)
Figura 8.2.1
Estrutura normativa do Plano Diretor
Os itens a seguir analisam os planos diretores anteriores ao Estatuto da Cidade e
os atuais planos elaborados segundo as orientações do Estatuto.
8.2.1. Os Planos Diretores Anteriores ao Estatuto da Cidade
O Plano Diretor do Rio de Janeiro, elaborado em 1992, apresenta um conjunto
consistente de dispositivos de política ambiental, em vários níveis, principalmente no que diz
respeito à criação de áreas de proteção. Como proposta do PD, foi criada a Secretaria
Municipal de Meio Ambiente, no início da década de 90. A administração municipal contava,
até recentemente, com um órgão específico voltado para a gestão dos recursos hídricos, a
Fundação Rio Águas. Por decisão da atual Prefeitura, o órgão foi transformado em
Subsecretaria de Águas Municipais, vinculada à Secretaria de Obras do Município e vem
atuando principalmente no que diz respeito ao controle de cheias urbanas. Araújo (2003),
analisando a produção legislativa do governo municipal nos 10 anos que se seguem à
promulgação do PD, identificou uma média de 10 leis de caráter ambiental por ano, enviadas
pelo Executivo à Câmara de Vereadores, sendo este um dos temas que mais se destacam.
Embora contando com esse aparato técnico-legal, as duas últimas administrações vêm dando
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
170
menos importância à atualização da legislação tendo, inclusive, deixado de cumprir a
obrigatoriedade de revisão e atualização do PD, em 2002
17
.
O município de Duque de Caxias contava até outubro de 2006 com um Plano
Diretor elaborado na década de 1970. Uma análise da legislação mostra que as poucas
atualizações desenvolvidas foram feitas, basicamente, através de decreto municipal e
não alteraram substancialmente o teor deste plano. No ano de 2005 foi elaborado um
projeto de lei do Plano Diretor que culminou com sua aprovação em 31 de outubro de
2006. A legislação que trata da questão ambiental em Duque de Caxias é parca e
basicamente restrita à criação de áreas de proteção, projetos de educação ambiental e
definição de arranjos institucionais para a gestão municipal.
O Plano Diretor de São João do Meriti, anterior à revisão aprovada em 30 de
janeiro de 2007, data de 1991 e foi fruto de pressões dos movimentos populares locais,
que buscavam formas de viabilizar suas demandas, sem que, no entanto, tenha havido
compromisso real da administração em implementar o plano. Um exemplo claro desse
fato é que embora as legislações de zoneamento, parcelamento e edificações sejam de
1981, estas não foram alteradas para se adaptarem ao PD aprovado em 1991. A análise
da legislação ambiental mostra que no ano de 1999 verificou-se um esforço legislativo
no sentido de instituição de um corpo legal mais consistente, prevendo-se a criação de
uma política municipal de meio ambiente e recursos hídricos, e de um Fórum da
Agenda 21 local e, que em 2000 foi normatizado o licenciamento ambiental pelo
município. No entanto, essas mudanças não saíram efetivamente do papel.
O município de Nova Iguaçu talvez seja o único (excetuando-se o do Rio de
Janeiro) que tem uma maior tradição de atuação em planejamento do uso do solo
urbano, já desde o final da década de 1980. Tal como o Rio de Janeiro, Nova Iguaçu
elaborou seu Plano Diretor em 1992, que contou com duas revisões, a primeira em 1997
e a segunda em 2001. As legislações de zoneamento e parcelamento são,
respectivamente, de 1997 e 1998. Em 1987 foi também promulgada a Lei 2.868 que
estabelece as diretrizes da política municipal de meio ambiente, e que subordina a
revisão do Plano Diretor de 2001
18
. A política ambiental local é de responsabilidade da
Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente.
17
Encontra-se em análise na Câmara de Deputados o Projeto de Lei Complementar N
0
25/2001 enviado
pelo Poder Executivo tendo em vista a atualização do Plano Diretor. O Projeto encontra-se atualmente em
seu 3
º
Substitutivo.
18
Encontra-se na Câmara Municipal o Projeto de Lei do Plano Diretor Participativo do Município de
Nova Iguaçu, elaborado segundo o Estatuto da Cidade.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
171
Grosso modo, as questões referentes aos recursos hídricos nos planos anteriores
às atuais revisões dizem respeito, basicamente, às diretrizes gerais de proteção dos
mananciais, das matas ciliares e à preservação dos fundos de vale (Nova Iguaçu e
Duque de Caxias) e, eventualmente, à poluição dos corpos d’água (Duque de Caxias).
No entanto, em nenhum desses planos, as diretrizes se materializavam em instrumentos
concretos de intervenção e de controle do uso do solo. No caso de Nova Iguaçu e do Rio
de Janeiro, os planos remetiam para a criação de um sistema de licenciamento ambiental
que permaneceram no papel
19
.
No entanto, um elemento importante e que poderia ser mais eficaz diz respeito à
utilização de critérios de preservação dos recursos hídricos na definição do zoneamento
e dos critérios de parcelamento e ocupação do solo. Nesse sentido, a lei 2.868, do
município de Nova Iguaçu, cria as “faixas de drenagem”, definidas como “as faixas de
terreno compreendendo os cursos d’água, córregos ou fundos de vales, dimensionados
de forma a garantir o perfeito escoamento das águas pluviais das bacias
hidrográficas”
20
. Dentre estas destacam-se os “Setores Especiais de Fundos de Vale”,
para os quais o órgão municipal definirá padrões de uso e ocupação específico visando
garantir o escoamento das águas e prevenir cheias. Nestes setores privilegia-se o uso
através de parques, áreas verdes e áreas de lazer, buscando proteger a vegetação nativa.
Já o Plano Diretor do Rio de Janeiro estabelece um primeiro zoneamento em que
distingue as áreas adensáveis – onde existe disponibilidade de infra-estrutura para o
crescimento urbano – das áreas de crescimento zero e das áreas com restrição à
ocupação. Incluem-se, no último caso, áreas inundáveis. Além disso, o plano estabelece
um conjunto diferenciado de áreas de proteção, incluindo-se entre estas, as zonas de
especial interesse ambiental. A questão da proteção dos mananciais não aparece no PD
Rio tendo em vista que estas se encontram fora do território municipal, em outros
municípios da Região Metropolitana.
Assim, verifica-se que a questão dos recursos hídricos, nos Planos Diretores
citados, remete-se principalmente ao estabelecimento de padrões de ocupação que
visam proteger as faixas marginais de cursos d’água, com o objetivo fundamental de
prevenção de enchentes. Permaneciam sem qualquer menção a proteção contra o
19
Existe uma polêmica em torno da competência municipal no que diz respeito ao licenciamento, já que o
sistema Nacional de Meio Ambiente reserva esse papel aos órgãos estaduais. A criação de sistemas
municipais, na ausência de uma política concertada com os Estados, poderia levar a uma duplicidade e a
conflitos de competências.
20
Art. 26 da Lei Municipal 2.868, de 3 de dezembro de 1997, que estabelece as diretrizes da política
municipal de meio ambiente e dá outras providências.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
172
desmatamento das cabeceiras, a exploração descontrolada de jazidas minerais, a falta de
tratamento nos leitos das vias públicas, a obstrução ou comprometimento do
escoamento em decorrência de estruturas de travessias mal dimensionadas e muros e
edificações que obstruem as calhas dos rios, o controle da expansão urbana em direção
às áreas inundáveis e de proteção ambiental, a reserva de áreas para a acumulação
temporária de cheias. Cabe ressaltar, também, que os planos anteriores praticamente não
mencionavam a necessidade de articulação com a instância estadual ou a integração das
suas diretrizes aos planos de bacias.
Os municípios de Mesquita e Belford Roxo, por serem recém emancipados e não
contarem com uma legislação anterior consolidada, não foram objeto de análise nesse item.
8.2.2. Os Atuais Instrumentos de Regulação e Desenvolvimento Urbano
O quadro 8.2.2.1 a seguir apresenta as principais leis relacionadas ao ordenamento
do uso do solo dos municípios integrantes da bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí. Observa-se que
todos os municípios, a exceção do Rio de Janeiro e Nova Iguaçu, já estão com seus planos
diretores atualizados e aprovados conforme determina o Estatuto da Cidade. Em relação ao
município de Nova Iguaçu, o novo PD foi elaborado de forma participativa, como exige o
Estatuto da Cidade, mas ainda não foi aprovado pela Câmara Municipal.
Após aprovação do PD é necessário adequar as Leis e Posturas Municipais, o
Código de Obras e a Lei de Uso e Ocupação do Solo, caso não tenham sido incorporadas e
atualizadas no âmbito do próprio PD. Isto porque a validade delas dependerá da
compatibilização com o Plano Diretor sob pena das normas divergentes tornarem-se
inválidas, exatamente por não observarem a condição típica do Direito Urbanístico: a
fidelidade necessária à peça principal do planejamento urbano (Saule Júnior, 1997).
Os procedimentos adotados pelos municípios têm sido o de alterar suas
legislações urbanísticas através de Deliberações, Decretos e Leis na medida em que vão
surgindo novas necessidades. Observa-se no quadro 8.2.2.1 que algumas dessas leis
foram promulgadas nas décadas de 1960 e 70 e já acumulam uma série de modificações
e adaptações tornando-as pouco consistentes quanto ao ordenamento jurídico e
extremamente confusa para os munícipes, empresas em geral e para as próprias
prefeituras.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
173
Quadro 8.2.2.1 – Base legal dos municípios inseridos na bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí
Município
Lei
Orgânica
Plano
Diretor
Código
de Obras
Lei de
Zoneamento
Lei de
Parcelamento
do Solo
Código
de
Posturas
Belford
Roxo
1993
Atualizado
em
12/01/2007
1994 1997
1997
Inserida na Lei
de Zoneamento
1997
Duque de
Caxias
1990,
(modificada
por uma
série de
Emendas)
Atualizado
em
31/10/2006
1961
(modificado
pelo Decreto
Nº 2.185 de 04
de dezembro
de 1990 que
dá nova
redação ao
Decreto nº
846, de 23 de
Janeiro de
1974)
1972
(modificada
por uma série
de
deliberações e
Decretos)
Inserida no
Plano Diretor
Urbanístico de
Duque de
Caxias de
1972,
modificada por
uma série de
Decretos.
2001
Mesquita 2002
Lei N
o
355
de
25/10/2006
Não possui Não possui Não possui Não possui
Nilópolis 1990
Atualizado
em
3/10/2006
1977
1991
(inserida no
Plano
Diretor)
Utiliza a Lei
Federal nº
6.766, de 19 de
Dezembro de
1979
1977
Nova
Iguaçu
1990
(modificada
por uma
série de
Emendas)
3/12/1997
(o projeto de
atualização
do PD
encontra-se
na Câmara
Municipal)
2000
1997
(e outras Leis
Complemen-
tares)
1998
(e outras Leis
Complementa-
res)
1998
Rio de
Janeiro
1990
(modificada
por uma
série de
Emendas)
4/06/1992
(o projeto de
atualização
do PD
(Substitu-
tivo n
0
3)
encontra-se
em análise
na Câmara
Municipal)
Lei
1.574/1967
(complemen-
tado por
diversos
Decretos e
Leis)
1976
(complemen-
tado por
diversos
Decretos e
Leis)
Lei 1.574/1967
(complemen-
tado por
diversos
Decretos e
Leis)
1978
(comple-
mentado
por
diversos
Decretos)
São João de
Meriti
1990
(modificada
por uma
série de
Emendas)
Atualizado
em
21/11/2006
1981 1981 1981 1989
A análise apresentada a seguir irá concentrar-se nos planos diretores uma vez
que as demais leis de ordenamento urbano ainda não foram revisadas. A análise
consistirá na avaliação da estrutura normativa dos planos, com base em 11 atributos
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
174
definidos pelo autor, relacionados direta ou indiretamente ao controle de inundações
urbanas, a saber:
1. Definição de metas e prazos para implementação do Plano Diretor;
2. Auto-aplicabilidade do Plano Diretor;
3. Controle do processo de expansão urbana;
4. Adensamento dos vazios urbanos;
5. Zoneamento do território;
6. Abordagem sistêmica dos fenômenos físicos e ambientais;
7. Identificação de riscos de inundação;
8. Controle ambiental voltado para o controle de inundações;
9. Regularização fundiária e legalização do uso do solo;
10. Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
11. Cooperação regional e intermunicipal.
Com base no roteiro acima, foi possível montar um panorama comparável da
adequação/inadequação dos PDs para o controle dos processos indutores/agravadores
das inundações urbanas.
8.2.2.1. Plano Diretor do município de Belford Roxo
O PD de Belford Roxo reúne um amplo conjunto de diretrizes, organizadas
tematicamente em 6 grandes Títulos: I) Dos princípios e dos objetivos gerais; II) Das
estratégias de desenvolvimento; III) Do ordenamento territorial; IV) Dos instrumentos
de política urbana; V) Do sistema de planejamento e gestão e; VI) Das disposições
transitórias. Esses títulos, por sua vez, desdobram-se em capítulos, seções e subseções
voltadas para a organização físico-territorial do município, o ordenamento do uso do
solo, os instrumentos de política urbana, a mobilidade urbana, associada à infra-
estrutura de transportes, às redes de saúde, educação e cultura e o desenvolvimento
econômico. É, portanto, um plano que visa articular um amplo espectro de questões
identificadas no processo participativo de elaboração do plano.
• Definição de metas e prazos
No geral, o PD consiste em um elenco de diretrizes que deverão ser detalhadas
em planos e programas específicos a serem desenvolvidos pelo município sem, no
entanto, estipular metas e prazos para a sua execução.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
175
• Auto-aplicabilidade do Plano Diretor
Para que as diretrizes do PD sejam implementadas será necessário a atualização
de todas as leis municipais subordinadas ao plano, como é o caso da Lei de Posturas
Municipais, do Código de Obras, da Lei de Uso e Ocupação do Solo e da Lei de
Parcelamento do Solo, tendo em vista que o PD não detalha as diretrizes propostas. O
plano prevê ainda o desenvolvimento de uma série de planos setoriais que irão
direcionar as políticas públicas municipais, dentre outros, o Plano Municipal Integrado
de Mobilidade Urbana, o Plano Municipal de Qualificação Ambiental Urbana e, no seu
âmbito, o Plano Integrado de Recuperação Ambiental, o Plano Municipal de Proteção e
Preservação Ambiental, o Plano Municipal de Regularização Fundiária, o Plano
Municipal de Habitações de Interesse Social e o Plano Municipal de Saneamento
Ambiental. Este último, por sua vez, agrega outros planos setoriais, a saber: Plano
Integrado de Drenagem Urbana e, em seu âmbito, o Plano de Contingência; o Plano
Integrado de Esgotamento Sanitário; o Plano Integrado de Gestão de Resíduos Sólidos.
Portanto, a aplicabilidade das diretrizes do PD depende da atualização,
compatibilização, detalhamento e elaboração desse conjunto de planos e normas. Antes
desses procedimentos o PD será pouco efetivo na tarefa de imprimir novas práticas de
gestão urbana.
• Controle do processo de expansão urbana
O Art. 101 do PD determina que o perímetro urbano do município de Belford
Roxo é o mesmo estabelecido pela Lei Municipal nº 040, de 19 de Março de 1993. Com
isso, o município permanece com 100% do seu território definido como área urbana.
Ressalta-se, entretanto, que uma parcela do território situada na porção norte/noroeste
do município, no entorno da foz do rio Botas, encontra-se pouco ocupada, com áreas
dominadas por morros do tipo meia laranja, com presença de vegetação secundária
arbóreo-arbustivo, intercaladas por áreas de várzeas.
Do ponto de vista do controle de inundações, considerando a totalidade da bacia
hidrográfica, é recomendável conter o processo de expansão urbana para essas áreas,
mantendo-as como áreas livres destinadas para finalidades rurais e de proteção
ambiental. A impermeabilização do solo devido à expansão urbana acarretará na
transferência das inundações para as áreas da bacia de drenagem situadas a jusante.
Não obstante, o PD faz uma série de recomendações visando condicionar a
expansão urbana às reais demandas por novas áreas, à preservação ambiental e à
capacidade de infra-estrutura; estímulo ao adensamento nas proximidades da rede
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
176
estrutural da mobilidade, favorecendo os deslocamentos da população; condicionar a
intensidade de ocupação no lote urbano à capacidade de suporte do sistema viário e
coibir o parcelamento e a ocupação do solo nas áreas de interesse ambiental, nas áreas
de risco e nas áreas de fragilidade ambiental.
Para a observância e o cumprimento das diretrizes acima, o PD determina a
definição de indicadores para monitorar a expansão e a ocupação urbana.
• Adensamento dos vazios urbanos
Se, por um lado, é recomendável o controle da expansão urbana - pelas razões
observadas anteriormente e porque a expansão do tecido urbano onera a administração
pública, pela necessidade de expandir as redes de serviços e infra-estrutura – por outro
lado, é necessário propiciar o adensamento das áreas servidas de equipamentos urbanos,
induzindo a redução dos vazios urbanos.
Nessa direção, o PD recomenda, em seus princípios gerais, o incentivo ao
adequado aproveitamento dos vazios urbanos e dos imóveis subutilizados ou ociosos. A
seção correspondente ao uso e ocupação do solo inclui como uma de suas diretrizes a
consolidação das áreas urbanas já ocupadas, promovendo seu adensamento de acordo
com a da infra-estrutura física e social ofertada.
O PD subdivide o território do município em 6 Macrozonas. A Macrozona de
Intensificação da Urbanização corresponde à parcela do território onde ocorrem
processos progressivos de parcelamento e de ocupação do solo, predominantemente ao
longo de eixos de circulação intra-urbanos e inter-municipais, apresentando áreas
conurbadas com os municípios limítrofes, mas com baixa densidade de ocupação e
descontinuidades da malha parcelada, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e
medidas voltadas à criação de novas centralidades e ao incentivo para a ocupação dos
vazios urbanos. Na Macrozona de Ocupação Controlada também está previsto a
ocupação controlada dos vazios urbanos. São essas as áreas previstas para adensamento
populacional. Nas demais Macrozonas não são previstos adensamentos populacionais.
• Zoneamento do território
Segundo o PD, as Macrozonas previstas compreendem áreas do território
municipal, contíguas ou não, que, por suas feições morfológicas e ambientais, pelas
condições de ocupação e uso e por suas peculiaridades locais, apresentam características
homogêneas, para a as quais serão estabelecidas diretrizes e medidas efetivas de
planejamento, ação e controle destinadas a explorar adequadamente suas
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
177
potencialidades e promover o bem estar e a qualidade de vida de sua população. O PD
dividiu o município nas seguintes Macrozonas:
I - Macrozona de Ocupação Estratégica;
II - Macrozona de Consolidação da Urbanização;
III - Macrozona de Intensificação da Urbanização;
IV - Macrozona de Ocupação Controlada;
V - Macrozona de Ocupação Restrita;
VI - Macrozona de Preservação Ambiental.
A Macrozona de Ocupação Restrita abrange áreas situadas nas faixas marginais
de cursos de d’água e sujeitas a inundações, marcadas pela presença de ocupações
irregulares, sendo consideradas como impróprias à urbanização pela legislação estadual
e federal, para a qual ficam estabelecidas diretrizes e medidas voltadas à prevenção dos
riscos de vida para a população aí residente.
O PD apresenta 4 diretrizes para essa Macrozona, a saber:
I - prevenir os efeitos das enchentes;
II - coibir a ocupação nas áreas ribeirinhas, sujeitas à inundação;
III - manter livres da ocupação residencial as áreas destinadas à bacia de
retenção;
IV - promover a regularização fundiária de imóveis localizadas em áreas
adequadas à ocupação.
O PD define como Macrozona de Preservação Ambiental a parcela do território
localizada na região norte e noroeste do município, com ocupação rarefeita,
apresentando extensas áreas livres e características morfológicas marcadas pela
sucessão de pequenas elevações e pela presença de vales em meandros com pequenos
cursos d’água, para a qual serão definidas ações efetivas de planejamento e controle da
ocupação que orientem o aproveitamento adequado de suas potencialidades e garantam
a manutenção e a valorização de suas qualidades ambientais.
Conforme mencionado anteriormente em relação ao controle do processo de
expansão urbana, a manutenção da totalidade do território do município como área
urbana se não impossibilita, ao menos dificulta a eficácia da Macrozona de Preservação
Ambiental.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
178
• Abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais
A despeito de preocupações de ordem ambiental e a opção pelo desenvolvimento
sustentável permear todo o texto do PD, as diretrizes apresentadas não sugerem uma
abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais. Esta abordagem sistêmica
poderia estar associada, por exemplo, à definição das densidades de ocupação dos lotes
urbanos com base na avaliação do efeito do adensamento sobre as taxas de
impermeabilização do solo e, conseqüentemente, o tempo de concentração do
escoamento superficial. Esta avaliação permitiria o estabelecimento de diretrizes para o
parcelamento e o adensamento do solo em bases técnicas, evitando o agravamento e a
transferência de inundações para áreas situadas a jusante.
• Identificação de riscos de inundação
O PD prevê o desenvolvimento de um Plano Integrado de Drenagem Urbana,
como parte do Plano Municipal de Saneamento Ambiental; e o desenvolvimento de um
Plano de Contingência baseado em sistema de alerta e previsão de enchentes.
Recomenda, também, a priorização, na política e nos programas habitacionais do
Município, da remoção de população das áreas de risco, com sua relocação para locais
próximos e seguros.
Entretanto, não prevê a regulamentação do uso das zonas inundáveis com base
em mapeamento de riscos de inundação (para diferentes tempos de recorrência) e em
critérios para ocupação dessas zonas, quanto ao uso e aos aspectos construtivos. Esse
mapeamento pode ser um instrumento valioso de informação para a população acerca
dos riscos, servindo, também, se adequadamente divulgado, para democratizar a
informação e evitar a valorização e especulação imobiliária das áreas sujeitas a
inundações no município.
• Medidas voltadas para o controle de inundações
Conforme mencionado anteriormente, as questões ambientais perpassam todo o
texto do PD, tanto em relação às diretrizes voltadas para a recuperação e manutenção
das condições ambientais do ambiente urbano, como aquelas direcionadas à proteção de
áreas com características especiais.
Em relação a esse último aspecto, o PD prevê a instituição de Áreas Especiais,
que serão classificadas conforme a sua natureza e objetivos de atuação. Nessa categoria
o PD inclui todas as áreas que apresentem fragilidade à ação antrópica, sejam
significativas para preservação da biodiversidade, interfira no micro clima local e
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
179
possuam recursos que devam ser explorados de forma racional em consonância como o
desenvolvimento sustentado. A delimitação dessas áreas será estabelecida na Lei de
Zoneamento.
A destinação da totalidade do território do município como área urbana dificulta
a aplicabilidade das medidas de proteção ambiental, tendo em vista que os instrumentos
para conter a pressão sobre as áreas frágeis consistirão, tão somente, no estabelecimento
de restrições de uso e índices de ocupação dos lotes urbanos.
A delimitação de zonas não urbanizáveis no município ampliaria as
possibilidades de controle da expansão urbana, destinando áreas do município para
finalidades produtivas (por exemplo, agricultura), de lazer e ambientais, mantendo um
estoque de áreas permeáveis para o amortecimento natural de cheias.
Não obstante, para o controle de inundações o PD prevê uma série de medidas,
tais como:
⋅ desenvolver Plano Integrado de Drenagem Urbana, como parte do Plano
Municipal de Saneamento Ambiental;
⋅ desenvolver Plano de Contingência baseado em sistema de alerta e previsão
de enchentes;
⋅ priorizar, na política e nos programas habitacionais do Município, a remoção
de população das áreas de risco, com sua relocação para locais próximos e
seguros;
⋅ limpeza e desobstrução permanente do sistema existente de drenagem urbana;
⋅ ampliação dos dispositivos e equipamentos de drenagem nos logradouros
públicos;
⋅ promoção continuada da limpeza das ruas, da coleta e da disposição final do lixo;
⋅ criação de áreas verdes e parques nos espaço urbanos, visando o aumento da
área permeável;
⋅ incentivo ao aumento das áreas permeáveis e arborização nos lotes;
⋅ controle do aterramento dos brejais, lagoas e lotes;
⋅ controle efetivo das construções nas margens dos rios, impossibilitando
legalizações de casas construídas irregularmente;
⋅ implantação de sistema de alerta e previsão meteorológica;
⋅ ação consorciada regional com apoio dos governos federal e estadual.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
180
• Regularização fundiária e legalização do uso do solo
Parte considerável dos problemas urbanos do município decorre da ausência de
uma política de regularização fundiária e legalização do uso do solo. Sem incluir parcela
significativa da população na cidade legal não será possível o ordenamento urbano da
cidade e a melhoria das condições sanitárias e ambientais do sítio urbano.
O PD prevê em seus princípios e diretrizes gerais contribuir para a regularização
jurídica e a integração e melhoria urbana de assentamentos informais produzidos à
margem das normas urbanísticas, especialmente favelas, loteamentos clandestinos
inclusive em áreas de risco.
O PD define como habitação de interesse social aquelas destinadas a famílias
com renda de até seis salários mínimos mensais, para atendimento prioritário por
programas habitacionais. Em relação aos assentamentos subnormais, o PD define como
critério de elegibilidade, dentre outros, os seguintes:
1) Moradias situadas em áreas de risco passíveis de serem regularizadas ou não,
quais sejam:
• sujeitas a inundações;
• às margens de rios e outros cursos d’água;
• em áreas de preservação ambiental ou preservação permanente, conforme
definidas na legislação ambiental.
2) Moradias irregulares sob o ponto de vista urbanístico ou fundiário, em uma ou
mais das seguintes condições:
• ausência ou insuficiência de infra-estrutura urbana e de equipamentos
sociais;
• ausência de titularidade.
3) Moradias precárias que necessitam de melhorias por apresentarem uma das
seguintes características:
• não dispor de unidade sanitária e de instalações hidráulicas e elétricas
adequadas;
• serem construídas com materiais rústicos e improvisados, de modo a
apresentarem inadequação à segurança, às condições térmicas, à
salubridade e aos materiais utilizados;
• estarem sujeitas à coabitação;
• estarem sujeitas ao adensamento habitacional excessivo.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
181
Para a regularização urbanística e fundiária o PD prevê a adoção das seguintes
medidas, dentre outras: 1) aplicação dos instrumentos da política urbana previstos no
Estatuto da Cidade e regulamentados no PD; 2) delimitação de Áreas Especiais de
Interesse Social (AEIS) para fins de regularização urbanística e fundiária e para
definição de parâmetros e critérios diferenciados para o parcelamento e a ocupação do
solo, desde que garantido o saneamento básico, a instalação das redes de serviços
urbanos e os equipamentos sociais necessários.
Ao prevê a aplicação dos instrumentos da política urbana previstos no Estatuto
da Cidade e regulamentados no plano o município passa a contar com uma série de
mecanismos para a regularização urbanística da cidade. Entretanto, ao não estabelecer
metas nem prazos para sua consecução não existem garantias de que as diretrizes sejam
implementadas.
• Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
O PD prevê o uso de todos os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade,
necessitando de regulamentação através de Leis específicas para implementação.
• Cooperação regional e intermunicipal
Não há destaque no PD sobre a necessidade de cooperação intermunicipal e
gestão metropolitana. As duas únicas indicações sobre cooperação ocorrem no Capítulo
referente às Potencialidades e Sustentabilidade das Atividades Econômicas: “integração
das políticas econômicas municipais às estratégias de desenvolvimento regional,
visando cooperação intermunicipal” e no Capítulo referente à Organização Institucional:
“articulação da política urbana às demais políticas setoriais, promovendo a integração
entre secretarias e autarquias municipais e a cooperação com os governos federal,
estadual e com os municípios vizinhos no planejamento e gestão das questões de
interesse comum”.
8.2.2.2. Plano Diretor do município de Duque de Caxias
O PD de Duque de Caxias privilegia, fundamentalmente, os aspectos da
organização físico-territorial do município e as políticas sociais e de meio ambiente,
dando pouco destaque às políticas de desenvolvimento econômico.
Cabe destacar a inserção de Capítulos referentes às Infrações e Penalidades,
detalhando o conteúdo da Fiscalização, das Infrações, das Penalidades, do Procedimento
Administrativo e dos Recursos.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
182
O outro ponto a ser destacado é a criação do Fundo Municipal de
Desenvolvimento Urbano com o propósito de implementar a Política Municipal de
Desenvolvimento Urbano. O texto completo do Plano Diretor encontra-se em anexo.
• Definição de metas e prazos
O plano estabelece o prazo de 18 meses, a contar da data de publicação da Lei
do Plano Diretor, para a elaboração das leis complementares ao plano. As ações
necessárias à consecução dos objetivos de curto prazo deverão ser iniciadas dentro do
prazo de 90 dias contados da publicação da Lei do PD. No entanto, não são
estabelecidas sanções aos agentes públicos responsáveis caso os prazos previstos não
sejam cumpridos.
• Auto-aplicabilidade do Plano Diretor
O PD avança nesse aspecto ao definir no texto da Lei os limites espaciais do
Macro-Zoneamento, definindo também os parâmetros urbanísticos e as diretrizes de uso
a serem cumpridos em cada macrozona. O PD abre a possibilidade de criação de novas
Zonas e Áreas de Diretrizes Especiais e de seus respectivos parâmetros de uso e
ocupação, assim como a alteração dos limites das zonas e áreas especiais existentes,
através de lei de iniciativa do Poder Executivo, ouvido o Conselho Municipal de
Desenvolvimento do Município.
Em relação aos instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade,
em alguns casos o PD já define os parâmetros e critérios a serem seguidos e onde
aplicá-los, permitindo sua aplicação imediata, sem a necessidade de lei complementar.
• Controle do processo de expansão urbana
O PD não traz diretrizes claras em relação ao controle do processo de expansão
urbana. São dadas diretrizes com este propósito no Capítulo referente às Diretrizes
Estratégicas “Induzir a estruturação do processo de urbanização de forma compacta e
racional, aproveitando a disponibilidade, a centralidade, a potencialidade de terrenos
dotados de infra-estrutura, em conformidade com os vetores adequados de expansão
urbana”. Entretanto, não define o que são vetores adequados de expansão urbana.
No mesmo Capítulo, na alínea seguinte, o PD recomenda “Promover a
distribuição equilibrada no território municipal, evitando sobrecarga e ociosidade da
estrutura urbana”. Mormente a pertinência dessas diretrizes quando analisadas
isoladamente, mostram-se contraditórias entre si, considerando que não é factível
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
183
promover uma urbanização compacta e, ao mesmo tempo, a distribuição equilibrada da
população.
O Macro-Zoneamento define 3 zonas destinadas à ocupação, classificando-as
segundo seu nível de máximo de adensamento permitido: zona de ocupação controlada;
básica e; preferencial. Para cada uma dessas zonas o PD indica os seguintes
procedimentos:
• Zona de Ocupação Controlada: reverter processos acentuados de
adensamento urbano e fracionamento do solo. Uma das diretrizes para essa
zona consiste em graduar a intensidade da ocupação urbana em áreas
limítrofes de zonas de interesse ambiental e de paisagens notáveis;
• Zona de Ocupação Básica: consolidação e ampliação da urbanização;
• Zona de Ocupação Preferencial: priorizar e estimular a ocupação de grandes
vazios e áreas subutilizadas.
• Adensamento dos vazios urbanos
Além de estimular a ocupação dos vazios e áreas subutilizadas na zona de
ocupação preferencial o PD, no Capítulo referente aos instrumentos de Parcelamento,
Edificação e Utilização Compulsória e do Consórcio Imobiliário, determina
previamente quais zonas estão sujeitas à utilização compulsória do solo urbano, sob
pena de incidência de imposto territorial progressivo e a desapropriação com títulos da
dívida pública. O PD indica também os critérios para enquadramento das propriedades
sujeitas ao parcelamento compulsório para fins de urbanização.
• Zoneamento do território
O PD subdivide o território municipal em 7 zonas, a saber:
I. Zona de Ocupação Controlada – ZOC
II. Zona de Ocupação Básica – ZOB
III. Zona de Ocupação Preferencial – ZOP
IV. Zona Especial de Interesse Social – ZEIS
V. Zona de Especial Interesse Ambiental – ZEIA
VI. Zona Especial de Negócios – ZEN
VII. Área de Reserva – AR
O PD, em detalhamento apresentado em anexo à Lei, já delimita as zonas,
atribui coeficientes máximos de aproveitamento, as condições de outorga do direito de
construir, os parâmetros urbanísticos e as diretrizes de uso e ocupação dessas zonas.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
184
As três primeiras zonas (I, II, III) são eminentemente urbanas e se classificam
segundo o nível máximo de adensamento permitido.
As zonas especiais (IV, V, VI) classificam-se segundo sua destinação funcional
predominante e conforme as vocações socioeconômicas municipal e os objetivos
estratégicos previstos no PD.
Segundo o PD, as zonas especiais de negócios (VI) são destinadas aos
empreendimentos econômicos agropecuários, industriais, de serviços e turísticos,
geradores de trabalho e renda, de interesse para a sustentabilidade da economia
municipal.
As áreas de reserva (VII) são espaços destinados a instalação de obras de infra-
estrutura de interesse público, à segurança da infra-estrutura instalada, assim como à
implantação de equipamentos de interesse coletivo.
• Abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais
Não há no PD uma abordagem sistêmica norteadora da organização físico-
territorial do município. Entretanto, de forma indireta, pode-se perceber essa orientação
em diretrizes contidas no plano. O Capítulo de Obras e de Infra-Estrutura Urbana indica
como diretriz a promoção de “soluções naturais de drenagem urbana, ampliando as
condições de infiltração das águas pluviais no solo”. Nas diretrizes de uso e intervenção
para as zonas especiais de interesse ambiental, conforme detalhado no anexo à Lei do
PD, o plano recomenda, em relação à APA São Bento, “a recomposição da mata ciliar
do rio Iguaçu e a preservação da permeabilidade integral do solo, de fundamental
importância para a macro-drenagem”.
• Identificação de riscos de inundação
O PD não prevê a regulamentação do uso do solo nas zonas sujeitas à inundação,
com base em mapeamento de riscos de inundações (para diferentes tempos de
recorrência) e em critérios para ocupação dessas zonas, quanto aos usos permitidos e
características construtivas. O plano se limita a indicar o que é considerado como área
de risco. Em relação aos aspectos relacionados ao presente trabalho o plano menciona:
“áreas que oferecem riscos à segurança individual e coletiva e inviabilizam a
implantação de serviços urbanos básicos, tais como áreas sujeitas a deslizamentos,
alagamentos, inundações, insalubres ou áreas de interesse urbanístico. Entretanto, o
plano não identifica essas áreas nem define critérios para mensuração dos riscos
associados. O PD também não recomenda estudos futuros obre o tema.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
185
• Medidas voltadas para o controle de inundações
Constitui-se como objetivo estratégico do PD “preservar e recuperar os
ecossistemas naturais do município, com a finalidade de promover padrões ambientais
satisfatórios e sustentáveis, tendo em vista, no que couber, uma gestão ambiental
compartilhada com os municípios vizinhos, em especial referida aos recursos hídricos”.
A explicitação da possibilidade de gestão compartilhada com municípios vizinhos no
âmbito do PD abre espaço para negociações em relação à implantação de medidas não
estruturais voltadas para o controle de cheias. Devido à posição geográfica do município
medidas para o controle de inundações na bacia do rio Iguaçu/Sarapuí terão que ser
adotadas no território do município.
No Capítulo referente à Política Ambiental também são dadas diretrizes visando
à integração de políticas e articulação com entes públicos e privados voltada para a
recuperação de passivos ambientais no município.
O PD também inseriu as exigências do Código Florestal em relação às áreas de
preservação permanente marginais aos cursos d’água. O Art. 8
0
que descreve as APPs
usa a seguinte redação: “consideram-se áreas de preservação permanente, para efeito
desta Lei, as formas de vegetação natural situadas ao longo dos rios ou de qualquer
curso d’água do Município, desde o seu nível mais alto, em faixa marginal cuja largura
mínima será de (...)”. As faixas são as mesmas previstas na legislação federal.
Observa-se, no entanto, que este artigo ao indicar formas de vegetação natural
situadas ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água do município traz ainda mais
confusão em relação à interpretação e aplicabilidade da Lei, conforme discutido no
capítulo 5, item 5.5.
Portanto, a referência a formas de vegetação natural
situadas ao longo dos rios
ou de qualquer curso d’água do município só irá ampliar as dúvidas e contestações
judiciais caso a Prefeitura realize intervenções na faixa non aedificandi dos rios
urbanos. A primeira dificuldade consiste em definir o que é vegetação natural e onde o
conceito se aplica.
O PD prevê a elaboração do Plano Diretor de Macrodrenagem Urbana
Municipal, integrando-o ao Plano Diretor de Recursos Hídricos da Região Hidrográfica
da Baía de Guanabara. Não há, entretanto, menção ao Plano de Controle de Inundações
da Bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí, considerando que este é o único plano elaborado na
Baixada Fluminense cuja unidade de análise é a bacia hidrográfica.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
186
Como forma de proteção da rede de drenagem municipal o PD propõe a
“abertura e urbanização de vias ao longo e em ambas as margens de rios e canais,
fundos de vale, de faixas de domínio de rede elétrica, adutoras e gasodutos, oleodutos e
da ferrovia, no que couber”. Seria conveniente avaliar as possíveis implicações do Art.
8
º
,
citado anteriormente, no cumprimento dessa diretriz.
• Regularização fundiária e legalização do uso do solo
O PD de Duque de Caxias, como os demais planos diretores da Baixada,
identificam o problema da ilegalidade urbana e sua associação ao enorme déficit
habitacional. Nesse sentido, são formuladas diretrizes visando “equacionar” o problema.
Dentre outras diretrizes o PD recomenda: “criar e implantar Programa Municipal de
Regularização Fundiária, em especial em Zonas Especiais de Interesse Social, nos
termos desta Lei, promovendo convênios com Cartórios de Registro de Imóveis, para
gratuidade de averbação das construções da população de baixa renda”. Como
também: “elaborar o Plano Estratégico Habitacional Municipal para caracterização
das áreas de assentamentos subnormais, em especial das Zonas de Interesse Social
(ZEIS)”.
• Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
O PD prevê o uso de todos os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade,
definindo, em algumas situações, critérios, parâmetros, índices e locais de aplicação,
permitindo sua aplicação imediata. É provável que em algumas situações sejam
necessárias leis complementares específicas.
• Cooperação regional e intermunicipal.
Não há menção no PD sobre formas de gestão metropolitana. As duas únicas
indicações sobre cooperação intermunicipal ocorrem no Art 6º: “preservar e recuperar
os ecossistemas naturais do município, com a finalidade de promover padrões
ambientais satisfatórios e sustentáveis, tendo em vista, no que couber, uma gestão
ambiental compartilhada com os municípios vizinhos, em especial referida aos recursos
hídricos”; e no Art. 7º: “o Poder Executivo deverá incentivar a criação de um Conselho
Intermunicipal de Gestão de Bacias dos Rios da Baixada”.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
187
8.2.2.3. Plano Diretor do município de Nilópolis
Dos municípios inseridos na bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí, Nilópolis é o de
menor dimensão territorial e menor área na bacia, correspondendo a apenas 1% da área
total. Além desse aspecto, o município de Nilópolis é totalmente urbanizado com baixo
percentual de áreas verdes e espaços públicos voltados ao lazer. Isto explica a grande
ênfase dada no PD à criação de novas áreas de expansão urbana e a liberação de espaços
dentro da cidade com vista à melhoria das condições de habitabilidade e
desenvolvimento econômico. A mobilidade intra-urbana e metropolitana também
mereceu destaque no PD.
Em linhas gerais, o PD caracteriza-se como um plano voltado para a estruturação
do território municipal de forma a ampliar suas potencialidades e inserção na
Metrópole.
• Definição de metas e prazos
Como os planos analisados anteriormente, o PD de Nilópolis não estabelece
metas e sim diretrizes para a condução da política urbana.
• Auto-aplicabilidade do Plano Diretor
Como dito anteriormente, o plano consiste, eminentemente, na formulação de
diretrizes para a política urbana, sendo necessário rever toda a legislação urbanística em
vigor, de modo a torná-lo aplicável.
• Controle do processo de expansão urbana
Segundo o PD o território de Nilópolis é constituído por duas Macrozonas: a
Urbana Consolidada, que abrange a parte do território municipal ocupada atualmente, e
a Área de Desenvolvimento Estratégico, que abrange a parte ocupada pelo Campo de
Gericinó.
Em relação à Macrozona Urbana Consolidada, as diretrizes gerais de política
urbana consistem em: “adequar o adensamento à capacidade de suporte do meio físico,
potencializando a utilização das áreas bem providas de infra-estrutura e evitando a
sobrecarga nas redes instaladas”.
Quanto à Área de Desenvolvimento Estratégico de Gericinó, o PD indica sua
ocupação com base em estudo a ser realizado por uma comissão composta por
representantes da administração municipal e do Governo Federal, conforme preceituado
na Lei do PD.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
188
No Art. 64 o PD apresenta a seguinte redação:
“Por ser a única área passível de expansão territorial da cidade de Nilópolis, o
Poder Público fará gestão junto aos Órgãos Federais para que possa haver expansão
do território da cidade para a área ocupada pelo campo de Gericinó.
Parágrafo Único. A ocupação do território de Gericinó será precedida por um
Plano de Desenvolvimento Estratégico e terá como diretrizes:
I – criação de um Parque Metropolitano;
II – expansão do viário possibilitando ampliar as ligações metropolitanas;
III – preservar o dique de contenção de águas junto ao rio Sarapuí;
IV – construções de residências;
V – área para o desenvolvimento de atividades econômicas;
VI – atividades que venham a ser definidas pelo Exército;
VII – reserva de áreas para preservação ambiental”.
No Artigo 14 o PD define a seguinte política em relação ao Campo de Gericinó:
“A existência do território não urbanizado de Gericinó cuja ocupação planejada
gradativa e com a parceria do Governo Federal, detentor de seu domínio territorial, é
a única possibilidade de dotar Nilópolis e a Metrópole de equipamentos tais que
poderão dar completude às funções da cidade quanto:
a) à melhoria da conexão de Nilópolis e da Baixada Fluminense com a Zona
Oeste do Rio de Janeiro, notadamente Bangu e Campo Grande;
b) à consolidação do dique de contenção através de um parque ambiental e de
lazer em seu entorno;
c) às funções administrativas e logísticas do Exército Brasileiro, caso queira e
precise, sendo estas funções compatíveis e conviventes com um entorno
residencial;
d) à previsão para desenvolvimento e fixação de atividades econômicas que
necessitam de mais espaço físico, como industria e logística,
preferencialmente aqueles que tragam emprego e renda ao povo
nilopolitano;
e) à espaço para habitação de qualidade ambiental urbanística e
arquitetônica para todas as classes sociais e especialmente para os
militares, populações hoje moradoras da beira-rio e camadas médias e
altas num conceito de cidade parque;
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
189
f) às vias marginais dos rios Sarapuí e Meriti/ Pavuna, ampliando a ligação
da Baixada Fluminense à Zona Oeste do Rio de Janeiro, e a própria
inserção rápida e dinâmica da área de Desenvolvimento Estratégico de
Gericinó, às demais áreas da cidade de Nilópolis, Mesquita e Rio de
Janeiro”.
No Art. 33 o plano acrescenta: “o parcelamento da terra na Área de
Desenvolvimento Estratégico será regulado em lei municipal específica que será
desenvolvida de forma que espelhe as diretrizes de desenvolvimento urbano daquela
área, quando houver permissão específica de uso pelo Serviço de Patrimônio da União
Federal (SPU) de modo que lá possam ocorrer parcialmente ou no todo, usos diversos
e diferentes do atual, exclusivamente militar”.
Como o PD não define qual é exatamente a Área de Desenvolvimento
Estratégico de Gericinó, permanece a dúvida se a proposta também inclui as áreas
situadas a montante da barragem. Considerando que a área livre existente entre o limite
urbano do município e a barragem do Gericinó é pequena para comportar todos os
equipamentos urbanos sugeridos no plano é necessário que o Plano Diretor defina de
forma precisa qual é o limite físico da área reivindicada.
Observa-se que o campo de Gericinó funciona como área de amortecimento de
cheias na bacia do rio Sarapuí, reduzindo, significativamente, as inundações das áreas
urbanas situadas a jusante da barragem. Sua urbanização poderá comprometer o sistema
de controle de cheias.
• Adensamento dos vazios urbanos
Segundo o PD, o município de Nilópolis se caracteriza pela alta densidade de
ocupação, por um solo público e privado árido, impermeável e sem vegetação.
Conforme mencionado, o foco do plano consiste na aquisição de novas áreas,
exatamente por não possuir áreas para expansão urbana.
O adensamento previsto, cujo detalhamento será realizado pela Lei Municipal de
Parcelamento, consiste no estímulo ao remembramento da terra em porções maiores que
permitam formas prediais coletivas e verticalizadas e a ocupação prioritária dos vazios
urbanos. Em situações específicas, o plano visa: “prevenir distorções e abusos na
utilização econômica da propriedade, coibindo o uso especulativo de imóveis urbanos
como reserva de valor, que resulte na sua subutilização ou não utilização, de modo a
assegurar o cumprimento da função social da propriedade”. O PD prevê ainda a
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
190
possibilidade de serem criados “Eixos de Desenvolvimento”, que seriam áreas no
entorno de vias estruturantes a serem alargadas, onde se estimulará a verticalização.
• Zoneamento do território
O PD prevê que além da Macrozona Urbana Consolidada e da Área de
Desenvolvimento Estratégico de Gericinó, poderão ser criadas Áreas e Eixos que terão
legislação complementar específica que irá se adicionar aos parâmetros da Macrozona
em que estiverem contidas.
I - Áreas de Especial Interesse:
a) AEIS - Área de Especial Interesse Social;
b) AEIA - Área de Especial Interesse Ambiental;
c) AEIC - Área de Especial Interesse Cultural;
d) AEIU - Área de Especial Interesse Urbanístico;
e) CB - Centro de Bairro;
f) ANM - Área de Negócios de Importância Metropolitana e Supra-
Municipal;
II - Eixos de Desenvolvimento: áreas no entorno de vias estruturantes que serão
alargadas onde se estimulará a verticalização;
III – Áreas de Proteção: dos Rios Sarapuí e Meriti/Pavuna onde poderão ser
previstas vias estruturantes, parque e atividades de lazer, na forma de Lei;
IV – Área de Desenvolvimento Estratégico de Gericinó;
V – Áreas de uso exclusivo:
a) AM - Área Militar;
b) AC - Área de Cemitérios;
c) AI - Áreas de Atividades Incomodas à vida residencial;
d) AV - Áreas Verdes não ocupáveis.
• Abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais
O plano não apresenta uma abordagem sistêmica explicita dos fenômenos físico-
ambientais para a organização físico-territorial do município. Entretanto, na Seção
dirigida para a drenagem urbana percebe-se que esta preocupação não passou
despercebida no plano:
− proporcionar a adequação do sistema de drenagem de águas pluviais, por
meio de sistemas físicos naturais e construídos, de forma que se evitem
alagamentos e inundações dentro de tempo de recorrência compatível com
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
191
encargo a ser suportado por uma geração, bem como a recarga dos
aqüíferos;
− elaborar Plano de Macro Drenagem e articular a ação municipal com a
estadual
− quanto às bacias dos rios Sarapuí e Pavuna – Meriti, com o objetivo de
integrar a drenagem local com esses rios, corpos receptores disponíveis para
as águas pluviais precipitadas sobre o território do município;
− prever o estudo das bacias locais e das galerias e pequenos cursos d’água
existentes, com vista a manter adequada a drenagem de lotes e logradouros
dentro do tempo de recorrência normal para justificar a intervenção de uma
geração;
− definição de índices de impermeabilização para cada bacia, que sirvam de
parâmetros para uso e ocupação do solo;
− realização de estudos para definição de vazões específicas;
− estabelecimento das exigências a serem cumpridas nos projetos de
drenagem para aprovação de parcelamentos e outros empreendimentos.
• Identificação de riscos de inundação
O PD não prevê a regulamentação do uso do solo das áreas sujeitas às
inundações, com base em mapeamento de riscos de inundações (para diferentes tempos
de recorrência) e em critérios para ocupação dessas zonas, quanto aos usos permitidos e
os aspectos construtivos associados.
• Medidas voltadas para o controle de inundações
O Capítulo do PD referente à Política Ambiental é bastante sucinto limitando-se
a poucas diretrizes de caráter geral. As diretrizes de política urbana de interesse direto
para o meio ambiente e o controle de inundações em particular, constam do Capítulo
sobre Saneamento Ambiental e Serviços Urbanos. Em relação à drenagem o plano
elenca uma série de diretrizes das quais destaca-se:
Art. 51 - O sistema de drenagem urbana municipal deverá ser discutido no
âmbito metropolitano, estabelecendo integração das políticas implantadas pelo
município, com os demais municípios da Baixada, contribuintes do sistema de bacias
formados pelos rios Sarapuí e Pavuna - Meriti.
§1º - Constitui-se ação prioritária para a solução dos problemas de drenagem
urbana a execução do Plano Diretor Municipal de Drenagem Urbana.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
192
§2º - Constitui-se ação prioritária para a elaboração do Plano Diretor de
Drenagem Urbana, a organização de um fórum de discussão metropolitano que
contemple, dentre outras questões:
I - A participação dos municípios contribuintes das bacias;
II - A organização de uma base de dados intermunicipal que subsidie a
elaboração de um plano de revitalização de águas e controle de cheias nos municípios.
Em relação aos instrumentos de regulação e indução da ocupação urbana o PD
insere vários parâmetros urbanísticos, dentre os quais, destaca-se a taxa de
permeabilidade do solo. O Art. 69 define que o percentual mínimo de solo sem
cobertura ou pavimentação para que as águas pluviais possam infiltrar-se naturalmente
deverá ser de 25%, de forma a garantir a permeabilidade do solo.
• Regularização fundiária e legalização do uso do solo
O Capítulo IV e o Título V do PD são dedicados à regularização fundiária e à
legalidade da cidade. O Art. 113 define como regularização fundiária o processo de
intervenção pública em áreas urbanas ocupadas por assentamentos informais, que
abrange a dimensão jurídica referente à titulação dos terrenos, articulada a dimensão
ambiental e urbanística, devendo estar em sintonia com os projetos de melhoria urbana,
de urbanização e projetos sociais. O PD ressalta a necessidade de ações preventivas no
sentido de evitar novos assentamentos irregulares, que aumentam o custo do acesso aos
serviços básicos.
O PD estabelece critérios para a legalização dos assentamentos urbanos, dentre
os quais destacam-se: “não serão licenciadas e regularizadas construções em qualquer
situação de risco aos ocupantes e/ou a terrenos, a critério do órgão licenciado
municipal” e; “não serão licenciadas e regularizadas construções em faixas de domínio
de produção de cursos d’água estabelecidos por Lei”.
• Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
O PD prevê o uso de todos os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade,
definindo critérios, parâmetros, índices e locais de aplicação. Em algumas situações
serão necessárias leis complementares específicas. Alguns instrumentos necessitam de
aprovação Prévia do Conselho Municipal de Desenvolvimento da Cidade de Nilópolis
para a sua aplicação. Esta determinação confere posição estratégica ao Conselho,
transformando-o em uma arena política privilegiada na disputa sobre os rumos da
cidade.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
193
• Cooperação regional e intermunicipal.
O PD do município de Nilópolis dá grande destaque à cooperação intermunicipal
e de âmbito metropolitano, prevendo a atuação compartilhada com os governos
municipais, estadual e federal.
O Capítulo III do PD é todo dedicado aos Consorciamentos. No Art. 160 o plano
autoriza o Poder Público Municipal a se consorciar com outros municípios interessados da
Baixada Fluminense, Órgãos dos Poderes Públicos Estadual e Federal, para conseguir a plena
integração funcional, econômica, social e de serviços públicos particularmente nas questões
ligadas a:
I – meio ambiente, inclusive parques e áreas de lazer supramunicipais;
II – circulação e mobilidade de passageiros, veículos e cargas facilitando o
transporte e segurança;
III – Saneamento ambiental, em especial macro-drenagem, destino final dos
resíduos sólidos, tratamento e destino final do esgoto, e abastecimento
d’água.
O PD prevê ainda:
§ 1° - Fica o Poder Público Municipal autorizado a criar despesas necessárias
ao enfrentamento destas questões, mesmo que invertidas fisicamente
fora do território municipal, na forma da Lei e do instrumento de
consorciamento.
§ 2° - O Poder Público Municipal poderá receber recursos advindos de outros poderes
e de outros municípios para concretizar ações consorciadas, criando nos
orçamentos rubricas próprias.
§ 3° - As concessões de serviços públicos comuns a mais de um município
poderão ser concedidas e geridas, na forma da Lei, de modo
consorciado.
Art. 161 – Fica o Poder Público Municipal autorizado a participar de gestões
para a criação de órgão metropolitano autônomo (grifo nosso) de iniciativa dos
municípios para gerir os assuntos comuns da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, e
enquanto não houver legislação superior impositiva que regule a matéria.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
194
8.2.2.4. Plano Diretor do município de São João de Meriti
O PD de São João de Meriti estrutura-se com base na identificação das
peculiaridades do município no cenário metropolitano e a expressão espacial dessas
características na organização do território municipal: 1) a cidade é local de passagem e
de chegada de fluxos nacionais e metropolitanos, tanto de passageiros quanto de
veículos e cargas; 2) a cidade é partida traumaticamente em três, pela Via Dutra e pela
Estrada de Ferro Central do Brasil, constituindo-se em sérias barreiras à vida econômica
e funcional da mesma e ainda formando verdadeiras ilhas urbanas em Coelho da Rocha,
Vila Rosali, Agostinho Porto e o trecho do Centro de São João de Meriti; 3) como
conseqüência desta situação viária, os bairros são fragmentados.
O grande destaque dado pelo plano à política de circulação, mobilidade e
acessibilidade decorre dessa leitura. Outro aspecto da organização territorial que
perpassa todo o plano é necessidade de “criar áreas livres, pelo reconhecimento da
aridez atual do território e a necessidade de renaturalizar a região através da criação e
manutenção de novas áreas verdes, parques, praças e maior permeabilidade do solo,
amenizando o clima reinante (...)” Art. 24.
• Definição de metas e prazos
O PD de São João de Meriti consiste em diretrizes para a revisão e adequação da
política urbana municipal sem definir metas e prazos para o seu cumprimento. Os
prazos previstos referem-se à atualização das demais leis de ordenamento urbano.
• Auto-aplicabilidade do Plano Diretor
Será necessário rever toda a legislação urbanística do município para tornar
aplicáveis as diretrizes do plano.
• Controle do processo de expansão urbana
O município de São João de Meriti é integralmente urbano, constituído por uma
única Macrozona Urbana. Esta macrozona, por sua vez, se divide em duas zonas, a
urbana e a urbana consolidada, diferidas apenas em termos da infra-estrutura urbana
instalada. O PD elege como parâmetros urbanísticos reguladores da ocupação do solo,
dentre outros, o “Coeficiente de Aproveitamento”, “Taxa de Ocupação” e a “Taxa de
Permeabilidade do Solo”.
Em relação a esta última, o PD fixa como taxa mínima de permeabilidade do
solo o percentual de 25%. Como estímulo, o plano adota um bônus, que permite aos
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
195
construtores o acréscimo do mesmo número de metros quadrados de área permeável
adicional à área máxima de construção, calculada de acordo com a aplicação do
Coeficiente de Aproveitamento.
• Adensamento dos vazios urbanos
A direção adotada pelo plano é o de adequar o adensamento à capacidade de
suporte do meio físico, potencializando a utilização das áreas bem providas de infra-
estrutura e evitando a sobrecarga nas redes instaladas.
O adensamento será obtido, segundo o plano, através da verticalização da
cidade, que possibilitará, dentre outros benefícios: 1) liberação de solo nas novas
construções; 2) maior permeabilidade do solo liberado; 3) alargamento das vias de
circulação.
O PD remete para a Lei Municipal de Parcelamento o detalhamento da
regulamentação do uso do solo. Como diretriz o PD determina que a referida lei
estimule o remembramento da terra em porções maiores, que permitam formas coletivas
e verticais de ocupação do solo, e adote como princípio a ocupação prioritária dos
vazios urbanos.
• Zoneamento do território
Conforme referido anteriormente, o território de são João de Meriti é constituído
por uma única Macrozona Urbana que abrange todo o município. Esta macrozona, por
sua vez, está subdividida em duas zonas: urbana e urbana consolidada. A zona urbana é
única e contínua, diferindo uma da outra pela presença de infra-estrutura completa. O
PD adverte que não há demarcação em mapa da zona consolidada, pois as obras de
complementação são praticamente permanentes, mudando a cada momento o status da
zona urbana.
O PD prevê a possibilidade de subdivisões das zonas urbanas em Áreas e Eixos,
que terão legislação complementar específica que irão ser adicionados aos parâmetros
gerais da Macrozona Urbana. Os parâmetros especiais que forem pertinentes para cada
Área, Eixo ou Zona, serão definidos na Lei de Zoneamento.
• Abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais
No geral, o plano não adota uma abordagem sistêmica dos fenômenos físico-
ambientais para a organização físico-territorial do município. Todavia, na Seção
referente à drenagem urbana, observa-se uma inequívoca orientação sobre a importância
da bacia hidrográfica como unidade de planejamento. O Art. 58 define que “o sistema
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
196
de drenagem urbana municipal deverá ser discutido no âmbito metropolitano,
estabelecendo integração das políticas implantadas pelo município, com os demais
municípios da Baixada Fluminense, contribuintes do sistema de bacia formados pelos
principais rios que passam na cidade”. No Art. 60 o plano prevê ainda a “definição de
índices de impermeabilização para cada bacia, que sirvam de parâmetros para o uso e
ocupação do solo”.
• Identificação de riscos de inundação
O PD não prevê a regulamentação do uso do solo nas zonas sujeitas à inundação,
com base em mapeamento de riscos (para diferentes tempos de recorrência) e em
critérios para ocupação dessas zonas, quanto aos usos permitidos e características
construtivas. O plano também não identifica essas áreas nem define critérios para
mensuração dos riscos associados.
• Medidas voltadas para o controle de inundações
O Capítulo IV referente à Política de Saneamento Ambiental e Serviços Urbanos
inclui, na Seção IV, diretrizes específicas para a drenagem urbana. O Art. 58 determina
que o sistema de drenagem urbana municipal deverá ser discutido no âmbito
metropolitano, estabelecendo integração das políticas implantadas pelo município com
os demais municípios da Baixada Fluminense, contribuintes do sistema de bacia
formados pelos principais rios que passam na cidade. Este artigo deixa claro a
interdependência dos municípios da Baixada Fluminense no trato das questões
relacionadas à drenagem urbana. Devido à localização geográfica do município de São
João de Meriti é necessário que as medidas de controle de inundações sejam adotadas
pelos demais municípios situados a montante, sob pena do agravamento das inundações
em seu território.
O parágrafo 4º desse mesmo artigo faz o seguinte destaque: “Constitui-se ação
prioritária para a elaboração do Plano Diretor de Drenagem Urbana a organização de
um fórum de discussão metropolitano que contemple, dentre outras questões: I) a
participação dos municípios contribuintes das bacias; II) a organização de uma base de
dados intermunicipal que subsidie a elaboração de um plano de revitalização de águas e
controle de cheias nos municípios”.
São dadas ainda diretrizes para o perfeito escoamento das águas pluviais, dentre
outras, a adequação das faixas marginais de proteção de todos os cursos d’água,
considerando a calha necessária para as vazões máximas, o acesso para a manutenção e
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
197
a preservação da vegetação marginal existente ou revegetação, e a definição de índices
de impermeabilização para cada bacia que sirvam de parâmetros para o uso e a
ocupação do solo.
O PD também prevê a implantação de projeto de proteção do entorno da área do
polder no município e faixa de recuperação ao longo dos cursos d’água existentes no
município.
Devido à importância dos polderes para o controle de inundações e ao fato de
muitas áreas previstas para funcionarem como polderes pelo Projeto Iguaçu terem sido
ocupadas, justificam a inclusão na Lei da recomendação acima. Não obstante, lamenta-
se que o plano não estabeleça medidas concretas nem prazos para sua implementação.
• Regularização fundiária e legalização do uso do solo
A Regularização fundiária e legalização do uso do solo são tratadas no PD no
Capítulo V, referente à “Regularização Fundiária” e no Título V, denominado
“Legalidade da Cidade”.
A regularização fundiária é entendida no plano como um processo de
intervenção pública em áreas ocupadas por assentamentos informais, que abrange a
dimensão jurídica referente à titulação dos terrenos, articulada à dimensão ambiental,
devendo estar em sintonia com os projetos de melhoria urbana, de urbanização e os
projetos sociais.
Quanto ao processo de legalização, o PD impossibilita o licenciamento e
regularização de construções em qualquer situação de risco aos ocupantes e/ou a
terrenos, a critério do órgão licenciador municipal. Também não serão licenciados e
regularizados construções em faixas de domínio de produção (grifo nosso) de cursos
d’água estabelecidos por Lei. Observa-se que a inserção da palavra “produção” no
parágrafo 4º do Art. 131 além de não acrescentar nada ao texto, da margem para
interpretações dúbias sobre a forma de aplicação da medida.
• Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
O PD prevê o uso de todos os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade,
necessitando de regulamentação através de Leis específicas para implementação. Em
relação ao instrumento de Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória, o PD
estabelece exceções à obrigatoriedade de utilização do solo quando, por exemplo, o
mesmo exerce função ambiental essencial, tecnicamente comprovada pelo órgão
municipal competente. Esta salvaguarda é importante, pois, em determinadas situações,
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
198
pode ser recomendável a manutenção de áreas não edificadas dentro da zona urbana, de
forma a conservar áreas permeáveis. Esta mesma salvaguarda também está prevista em
relação ao instrumento Transferência do Direito de Construir.
Em relação ao instrumento “Direito de Preempção” há a previsão do exercício
do direito de preferência para a criação de unidades de conservação e proteção, e de
outras áreas de interesse ambiental.
O PD amplia a possibilidade de uso do Estudo de Impacto de Vizinhança, em
geral calcada no impacto de usos não conformes e na sobrecarga na rede de infra-
estrutura, incluindo também a necessidade de avaliação de riscos ambientais.
• Cooperação regional e intermunicipal.
O PD é enfático em relação à necessidade de cooperação intermunicipal e de
âmbito metropolitano. Em seus objetivos gerais o plano determina que a política urbana
deve associar o planejamento local ao regional, por intermédio da cooperação e
articulação com os demais municípios da Baixada Fluminense e da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro, contribuindo para a gestão integrada.
O Capítulo referente ao Consorciamento autoriza o Poder Público Municipal a se
consorciar com outros municípios interessados da Baixada Fluminense e órgãos dos
poderes públicos Estadual e Federal, visando a plena integração funcional, econômica,
social e de serviços públicos, particularmente nas questões ligadas a:
I – meio ambiente, inclusive parques e áreas de lazer supra-municipais;
II – circulação e mobilidade de passageiros, veículos e cargas, facilitando o
transporte e a segurança;
III – saneamento ambiental, em especial macro-drenagem, destino final de
resíduos sólidos, tratamento de esgotos e abastecimento de água.
O Art. 167 desse mesmo capítulo abre a possibilidade do Poder Público
Municipal participar de gestões para a criação de órgão metropolitano autônomo de
iniciativa dos municípios, para gerir os assuntos comuns da Região Metropolitana do
Rio de Janeiro, e enquanto não houver legislação superior impositiva que regule a
matéria.
Dessa forma, o município de São João de Meriti apóia e está apto a participar
formalmente de iniciativas de consorciamento para a gestão dos problemas comuns à
Baixada Fluminense.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
199
8.2.2.5. Plano Diretor do município de Mesquita
O PD de Mesquita da ênfase aos aspectos da organização físico-territorial do
município, com forte viés nas políticas sociais direcionadas às populações de baixa
renda. Destaca-se, também, o tema da mobilidade urbana, do saneamento ambiental e
da geração de emprego e renda.
O PD estabelece o prazo de 12 meses, a contar da data de publicação da Lei do
Plano Diretor, para a elaboração do plano de saneamento ambiental, de mobilidade
urbana e de habitação de interesse social. Nesse prazo também terá que ser elaborada a
legislação que estabelece a gradação anual das alíquotas progressivas e a aplicação do
IPTU progressivo no Tempo, e a Lei de Uso, Ocupação e Parcelamento do Solo. No
caso desta última, o plano estabelece que Mesquita reger-se-á pela legislação do
município de Nova Iguaçu, vigente em 28 de setembro de 1999, desde que não seja
contrariado o estabelecido na Lei do PD e na legislação própria do município de
Mesquita.
• Definição de metas e prazos
O PD não estabelece metas nem indicadores de avaliação de desempenho e de
acompanhamento da sua execução.
• Auto-aplicabilidade do Plano Diretor
Para alguns instrumentos de política urbana previstos no plano será possível sua
aplicação imediata, uma vez que são definidos parâmetros, critérios e locais de
aplicação no território municipal. Alguns instrumentos necessitam de lei complementar,
como é o caso do IPTU Progressivo no Tempo.
O zoneamento do município foi inserido na Lei do PD, cabendo à Lei de Uso,
Ocupação e Parcelamento do Solo - com prazo de elaboração previsto em 12 meses a
contar da aprovação do PD - o detalhamento da forma de ocupação, como: gabarito e
altura das edificações; usos e atividades permitidos; afastamentos; coeficientes de
aproveitamento do terreno; taxa de ocupação, dentre outros.
• Controle do processo de expansão urbana
O principal mecanismo de controle da expansão urbana previsto no plano
decorre do macrozoneamento do município que prevê uma macrozona rural, destinada à
manutenção do uso agrícola, e a macrozona de proteção ambiental, que compreende as
áreas de proteção do ambiente natural.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
200
Dentro da macrozona de ocupação urbana está prevista uma área de restrição ao
adensamento por compreender áreas com deficiência de infra-estrutura e serviços. Uma
das diretrizes gerais do PD é justamente o direcionamento da expansão e do
adensamento da cidade para as áreas com melhores condições de infra-estrutura e de
acesso aos equipamentos e serviços públicos, à cultura, ao lazer e aos principais centros
de comércio, serviços e emprego.
No capítulo referente à política de conservação, recuperação e controle
ambiental uma das diretrizes consiste na articulação e sensibilização da administração
pública e da sociedade civil para planejar, disciplinar e conter a expansão urbana sobre
áreas de relevante biodiversidade, unidades de conservação, áreas de preservação
permanente e de solos férteis. O PD prevê também a criação de novas unidades de
conservação de proteção integral e a ampliação das já existentes.
O PD, portanto, incorpora em suas diretrizes a necessidade do controle da
expansão urbana, materializando essa preocupação com a criação da macrozona rural.
• Adensamento dos vazios urbanos
O Título IV do PD, referente ao ordenamento territorial, determina que as
políticas públicas, planos, projetos, ações e leis urbanísticas e ambientais deverão
direcionar o adensamento urbano, na macrozona de ocupação urbana, para as áreas com
melhores condições de moradia, servidas por infra-estrutura, equipamentos e serviços
públicos, como também, deverão induzir à utilização dos imóveis não edificados,
subutilizados e não utilizados localizados nas áreas de ocupação prioritária definidas na
Lei.
O plano define que a Área Prioritária 1, que possui as melhores condições para a
moradia do território municipal, deve ser prioritária para o adensamento. A Área de
Adensamento Controlado definida no plano, também reúne condições suficientes para o
adensamento, porém, segundo o plano, inferiores às das Áreas de Ocupação Prioritária.
• Zoneamento do território
O PD dividiu o município de Mesquita em 3 Macrozonas, com as seguintes
características:
I) Macrozona de Ocupação Urbana, que compreende as áreas de ocupação
urbana consolidada:
• direcionar o adensamento urbano para as áreas com melhores condições
de moradia, servidas por infra-estrutura, equipamentos e serviços públicos;
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
201
• garantir a utilização dos imóveis não edificados, subutilizados e não
utilizados localizados nas Áreas de Ocupação Prioritária definidas nesta Lei;
• priorizar investimentos públicos nas áreas com piores condições de
moradia habitadas pela população de baixa renda.
II) Macrozona Rural, que compreende áreas destinadas à manutenção do uso
agrícola no Maciço Gericinó-Mendanha:
• recuperar as áreas de preservação permanente de forma a assegurar a
proteção dos recursos naturais;
• promover a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão de
ecossistemas, florestas, biodiversidades, solos e assentamentos humanos;
• promover a regularização urbanística e fundiária dos assentamentos de
baixa renda de maneira compatível com a proteção dos recursos naturais e das
áreas de preservação permanente.
III) Macrozona de Proteção Ambiental, que compreende as áreas de proteção do
ambiente natural.
• apoiar o desenvolvimento da agricultura e a melhoria da qualidade de
vida das comunidades rurais de forma compatível com a proteção dos recursos
naturais e das áreas de preservação permanente.
A macrozona urbana foi subdividida em 4 áreas:
Área de Ocupação Prioritária 1 – compreende as áreas com melhores
condições para a moradia do território municipal, prioritárias para o adensamento e
para a realização de atividades econômicas e sujeitas aos instrumentos de indução à
ocupação definidos na Lei;
Área de Ocupação Prioritária 2 – compreende a área ao longo da Rodovia
Presidente Dutra, prioritária para a implantação de grandes empreendimentos não
residenciais e sujeita aos instrumentos de indução à ocupação e utilização definidos
na Lei;
Área de Adensamento Controlado – compreende as áreas com condições
suficientes para o adensamento, mas inferiores às das Áreas de Ocupação Prioritária;
Área de Restrição ao Adensamento
– compreende as áreas com deficiências
de infra-estrutura ou de acesso a equipamentos e serviços e aos principais centros de
emprego.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
202
Além dessas áreas, o PD definiu Áreas Especiais que, por suas características
únicas, mereceram disposições específicas. São elas:
1. Área Especial de Reabilitação do Centro de Mesquita
2. Área Especial de Conservação Ambiental do Gericinó
3. Área Especial do Parque Municipal
Em relação à Área Especial de Conservação Ambiental do Gericinó, que
compreende a área de propriedade do Exército localizada ao sul do município, o PD dá
as seguintes orientações:
I - deverá ser criada Unidade de Conservação Ambiental cujo posterior
enquadramento deverá ser compatível com a realização de atividades de
lazer;
II - deverão ser mantidos os bens edificados e as áreas necessárias à regulação
do volume das águas do Rio Sarapuí;
III - a realização de qualquer atividade deverá ser submetida à aprovação do
Conselho da Cidade de Mesquita.
Cabe observar que essas orientações diferem daquela proposta no Plano Diretor
de Nilópolis, cujo objetivo é incorporar novas áreas para a expansão urbana do território
municipal, tendo em vista a inexistência de áreas livres no perímetro urbano atual.
• Abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais
O plano não adota uma abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais
para a organização territorial do município. Entretanto, no capítulo referente à política
de conservação, recuperação e controle ambiental o plano faça a recomendação da
necessidade de integração da gestão de recursos hídricos com a gestão de ecossistemas,
florestas, da biodiversidade, solos e assentamentos humanos.
• Identificação de riscos de inundação
No capítulo referente à política de acesso à moradia digna as diretrizes do plano
são o reassentamento da população residente em áreas de risco para áreas com
condições adequadas de moradia, o controle e a prevenção da ocupação nas áreas de
risco e, a previsão da ocupação das faixas marginais de proteção dos cursos d’água com
construção de praças e atividades de lazer compatíveis com a preservação. Recomenda
também que na implementação da política habitacional o Poder Executivo priorize
investimentos no reassentamento da população residente em área de risco,
especialmente a população residente nas áreas de absorção necessárias para a
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
203
manutenção da vazão em períodos de cheia dos rios Sarapuí, Dona Eugênia, Canal do
Socorro e rio da Prata.
O PD também veta a possibilidade de implantação de zonas de especial interesse
social (ZEIS) em áreas de baixada sujeitas a alagamentos e inundações e nas faixas
marginais de proteção de águas superficiais.
O plano não prevê o mapeamento de zonas inundáveis nem mensuração dos
riscos associados.
• Medidas voltadas para o controle de inundações
As políticas voltadas para o controle de inundações é tratado no capítulo
referente à política de saneamento ambiental. O PD compreende como serviços de
saneamento ambiental o manejo das águas pluviais, o manejo de resíduos sólidos, o
abastecimento de água e o esgotamento sanitário.
Segundo o PD, a política de manejo das águas pluviais deve ser voltada para a
melhoria da qualidade de vida e para o combate e a prevenção de enchentes e
alagamentos, bem como de doenças de veiculação hídrica vinculadas a tais fenômenos.
O capítulo está subdividido em três seções que tratam, respectivamente, das
disposições gerais, das diretrizes da política de saneamento ambiental e do plano
municipal de saneamento ambiental. Sua organização é um tanto confusa, alternando
diretrizes de caráter geral com medidas específicas, como a proibição do uso de água
potável para lavagem de automóveis, em postos de combustíveis e comércio de lavagem
de carros e a delimitação de áreas para absorção de águas nos períodos de cheia. Não há,
portanto, um conjunto articulado de diretrizes e metas voltadas para o saneamento
ambiental do município.
• Regularização fundiária e legalização do uso do solo
A Regularização fundiária e legalização do uso do solo estão previstos no
Capítulo V referente à Política de Acesso à Moradia Digna. A política habitacional
adotará como diretriz a regularização urbanística e fundiária dos assentamentos
precários existentes no município, priorizando investimentos nas Zonas de Especial
Interesse Social.
Caberá ao Poder Executivo providenciar o levantamento e o cadastramento das
populações residentes em áreas de risco e a fiscalização da ocupação dessas áreas de
modo a reprimir novas ocupações.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
204
O PD prevê a elaboração do Plano Municipal de Habitação de Interesse Social,
que deverá conter, dentre outros tópicos, a definição dos programas de regularização
urbanística e fundiária, de prevenção e erradicação de riscos e de oferta de unidades
habitacionais para famílias com renda de 0 a 3 salários mínimos, e a identificação das
metas, prazos e recursos necessários para a implementação das ações previstas.
• Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
O PD detalha a forma de aplicação de alguns dos instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade, possibilitando sua aplicação imediata. Para determinados
instrumentos serão necessárias leis complementares que definirão as normas específicas
para a sua aplicação.
• Cooperação regional e intermunicipal
Um dos objetivos gerais anunciados no Plano Diretor Participativo de Mesquita
é a promoção da integração metropolitana na elaboração e implementação de políticas
públicas de interesse comum, especialmente com relação aos municípios da Baixada
Fluminense.
O Título III do PD é todo dedicado às orientações para a integração regional e
metropolitana. Destaca-se as seguintes diretrizes para a atuação do Poder Público do
município com este propósito:
I - a cooperação com a União, o Governo do Estado do Rio de Janeiro e os
municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro na melhoria das condições gerais
de salubridade ambiental;
II - a cooperação na área de conservação e preservação ambiental,
especialmente no que se refere à proteção do Maciço Gericinó-Mendanha e ao controle
da qualidade do ambiente urbano;
III - a promoção da articulação com a Prefeitura de Nova Iguaçu para a
realização de ações de proteção da Área de Proteção Ambiental de Gericinó-Mendanha,
especialmente ações integradas voltadas para a preservação do Parque Municipal de
Nova Iguaçu e para a melhoria do seu entorno e acessos;
IV - o apoio à cooperação metropolitana para a realização de programas e
ações na área de saneamento ambiental que incluam a conclusão dos projetos de
saneamento ambiental em andamento no território municipal, em especial as obras não
concluídas do Programa de Despoluição da Baía de Guanabara e do Programa Nova
Baixada;
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
205
V - a colaboração na elaboração de um plano ambiental da Baixada
Fluminense que integre ações municipais referentes aos serviços de abastecimento de
água, esgotamento sanitário, manejo das águas pluviais e manejo dos resíduos sólidos;
VI - a promoção da criação de consórcios públicos e outras formas de
cooperação com municípios metropolitanos para a gestão de serviços de saneamento
ambiental, especialmente com municípios que integram a mesma bacia ou a mesma sub-
bacia hidrográfica, garantido o controle social e a participação da sociedade civil.
8.3.2.6. Plano Diretor do município de Nova Iguaçu
O Projeto de Lei do Plano Diretor de Nova Iguaçu tem seu foco voltado para a
organização físico-territorial do município, destacando como problemas prioritários a
insuficiência do saneamento básico; as deficiências na rede de transporte, que
compromete a mobilidade urbana; a necessidade de melhoria da qualidade urbanística,
até mesmo nos bairros com melhores características urbanas; a necessidade de
fortalecimento das centralidades regionais e sua qualificação urbana; a necessidade de
conter o contínuo crescimento horizontal, que ameaça as áreas rurais e de proteção
ambiental, sendo necessário conter a abertura de loteamentos precários e estimular a
ocupação de terrenos vazios e glebas ociosas.
• Definição de metas e prazos
O plano estabelece prazos para a elaboração e atualização das demais leis
urbanísticas e dos planos previstos. Entretanto, não são estabelecidas metas nem
indicadores para a avaliação de desempenho e acompanhamento da execução do plano.
• Auto-aplicabilidade do Plano Diretor
O PD define os limites espaciais, os parâmetros urbanísticos e as diretrizes de
uso a serem cumpridos em cada macrozona. Em relação aos instrumentos de política
urbana, o PD já define os parâmetros e critérios a serem seguidos e onde aplicá-los,
permitindo sua aplicação imediata, sendo necessário, em determinados casos, a
elaboração de lei complementar.
• Controle do processo de expansão urbana
Entre os objetivos e diretrizes gerais da política urbana estão previstos a
promoção da distribuição de usos e a intensificação do aproveitamento do solo de forma
equilibrada em relação à capacidade, presente ou prevista, da infra-estrutura, da
mobilidade e do atendimento à rede pública de serviços e o direcionamento da expansão
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
206
e do adensamento do município para áreas com melhores condições de infra-estrutura e
de acesso aos equipamentos e serviços públicos, centros de comércio, serviços e
emprego.
Ainda neste capítulo são previstos como objetivos gerais e estratégicos da
política territorial em relação ao controle da expansão urbana, as seguintes orientações:
1. Orientar o desenvolvimento e a expansão urbana da cidade, limitando a
expansão horizontal para a proteção das áreas de preservação do meio
ambiente e áreas rurais;
2. Orientar e controlar o processo de parcelamento, uso e ocupação do solo,
garantindo que ele seja compatível com a infra-estrutura urbana, com as
condições ambientais e com respeito à vizinhança;
3. Controlar o processo de parcelamento, evitando a criação de novas áreas
carentes de infra-estrutura;
4. Preservar áreas ambientalmente frágeis;
5. Reduzir a incidência de inundações em todo o território municipal.
Em relação aos objetivos específicos da política territorial o plano dá as
seguintes recomendações: conter a expansão horizontal da ocupação urbana;
compatibilizar a expansão urbana com a existência de áreas de preservação ambiental,
mantendo as zonas rurais como zonas de amortecimento e; controlar os parcelamentos
evitando o surgimento de novas áreas sem infra-estrutura.
A necessidade de controlar a expansão urbana também está presente no Título
III referente ao Ordenamento Territorial e da Estruturação da Cidade, nos seguintes
termos: “conter, ordenar e planejar a expansão da mancha urbana”.
A ação concreta definida no PD para a contenção da expansão urbana consiste
no zoneamento do território municipal. Com esse objetivo foi criada a Macrozona de
Uso Sustentável com o propósito de: “conter o crescimento por meio do uso sustentável
de parcela dos recursos naturais existentes, respeitando o meio ambiente, sendo nela
permitido o desenvolvimento de atividades econômicas sustentáveis como a agricultura,
agropecuária, extração mineral, turismo e lazer. Somente serão permitidos
parcelamentos destinados a chácaras, desde que compatíveis com a proteção do
patrimônio cultural, dos ecossistemas locais, aprovados e licenciadas pelo órgão
municipal de meio ambiente”.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
207
• Adensamento dos vazios urbanos
A contenção da expansão horizontal do tecido urbano implica, por sua vez, no
adensamento das áreas dotadas de infra-estrutura. Nesses termos, o PD define como
parte dos objetivos e diretrizes gerais da política territorial o combate ao uso
especulativo da terra e imóveis urbanos, que resulte na sua subutilização ou não
utilização, assegurando o cumprimento da função social da propriedade, promovendo a
ocupação das áreas ociosas e subutilizadas situadas em regiões servidas com infra-
estrutura básica.
Segundo o plano, o adensamento urbano deverá ocorrer na Macrozona de
Urbanização Consolidada, cuja finalidade é obter o melhor aproveitamento das
condições privilegiadas de localização e acessibilidade, com a melhoria dos espaços
públicos, a reorganização da circulação e do transporte coletivo, o estímulo de
atividades de comércio e serviço e a promoção do adensamento nas áreas ainda vazias
servidas de infra-estrutura instalada.
• Zoneamento do território
O território do município foi subdividido em 5 Macrozonas, a saber:
I. Macrozona de Preservação Ambiental Integral
II. Macrozona de Uso Sustentável
III. Macrozona de Expansão Urbana
IV. Macrozona de Urbanização Precária
V. Macrozona de Urbanização Consolidada
A Macrozona de Preservação Ambiental Integral tem como função básica a
preservação da natureza, sendo nela admitidos apenas os usos que não envolvam
consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais e são vedados quaisquer usos
que não estejam voltados à pesquisa, ao ecoturismo e à educação ambiental.
Macrozona de Uso Sustentável tem o propósito de conter o crescimento por
meio do uso sustentável de parcela dos recursos naturais existentes, respeitando o meio
ambiente, sendo nela permitido o desenvolvimento de atividades econômicas
sustentáveis como a agricultura, agropecuária, extração mineral, turismo e lazer.
A Macrozona de Expansão Urbana é composta por áreas desocupadas ou pouco
ocupadas situadas no entorno da área urbanizada, cuja finalidade é a promoção de
empreendimentos públicos ou privados que devem obrigatoriamente ser planejados e
dotados de infra-estrutura, com previsão de acessibilidade.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
208
A Macrozona de Urbanização Precária é formada por porções de território onde
deve ser priorizada a implantação ou complementação da infra-estrutura e equipamentos
sociais.
A Macrozona de Urbanização Consolidada é formada por porções do território
cuja finalidade é obter o melhor aproveitamento das condições privilegiadas de
localização e acessibilidade. Nessa macrozona está previsto o adensamento e o estímulo
às atividades de comércio e serviços.
O Projeto de Lei do PD delimita, em mapa anexado ao Projeto, as 5 Macrozonas
descritas acima, remetendo para o Executivo a incumbência de detalhá-lo por Lei.
• Abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais
O plano adota uma abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais no
território municipal, procurando conciliar o desenvolvimento econômico e social à
conservação dos ecossistemas naturais e à manutenção de áreas livres e/ou de baixa
densidade populacional e de edificações. Esta orientação decorre do entendimento da
necessidade de manter áreas livres no território, que exerçam funções de tamponamento
de impactos à qualidade de vida na cidade.
Esta abordagem perpassa toda a estrutura do plano e é definida com clareza no
Macro-Zoneamento do território e ao longo do Capítulo IV referente às Ações
Estratégicas de Implementação da Política Territorial.
• Identificação de riscos de inundação
A identificação de riscos de inundação está previsto no Capítulo III que trata das
ações estratégicas de implementação da política territorial, mas precisamente na
subseção referente à habitação e regularização. O Art. 78 orienta o reassentamento de
famílias moradoras de áreas não passíveis de urbanização compreendendo, dentre
outras, as seguintes ações:
- Realização de vistorias freqüentes em áreas de risco para remoção de
população e fiscalização da ocupação indevida dessas áreas;
- Mapeamento das áreas de risco no município.
São previstas também ações para eliminação de áreas de risco em situações
passíveis de manutenção da população no local. Quando não for viável, o PD orienta o
reassentamento das famílias moradoras de áreas de risco não passíveis de urbanização e,
ainda, o combate a ocupação de áreas do entorno dos cursos d’água, buscando
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
209
minimizar a ocorrência e os efeitos das enchentes. Entretanto, o PD não identifica essas
áreas nem define critérios para mensuração dos riscos associados.
• Medidas voltadas para o controle de inundações
O PD elenca uma série de diretrizes para a política municipal de meio ambiente
voltada para o controle e prevenção de inundações urbanas, tais como:
- Combater a expansão urbana desordenada nas Áreas de Preservação
Ambiental – APAs e demais unidades de conservação;
- Proteger e recuperar as Áreas de Proteção Permanente – APPs ao longo dos
córregos, nascentes e demais cursos d’água;
- Promover gestão dos recursos hídricos tendo em vista a preservação da
ocorrência de falta e irregularidade de abastecimento de água, bem como de
enchentes;
- Planejar a ocupação das faixas marginais de proteção dos cursos d’água com
atividades compatíveis com a sua preservação;
- Adotar medidas e incentivos para a manutenção, recuperação, proteção e
recomposição de matas ciliares e de nascentes e recuperar as áreas degradadas
e a cobertura florestal das APPs, na perspectiva de aumentar a absorção das
águas da chuva, reduzindo as enchentes.
Uma novidade do plano é a criação do Sistema de Áreas Verdes da Cidade de
Nova Iguaçu, que tem por objetivo à manutenção da qualidade ambiental urbana do
município. São objetivos dessas áreas verdes, dentre outros:
- O aumento das áreas permeáveis;
- Combate as enchentes e aos alagamentos.
As áreas verdes integrantes do Sistema de Áreas Verdes serão classificadas em:
reserva biológica; unidades de conservação; parques públicos; praças e jardins; áreas
ajardinadas e arborizadas e equipamentos públicos; caminhos verdes; chácaras, sítios e
clubes; áreas particulares e corredores ecológicos. Um sistema integrado de áreas verdes
permitirá ao município o planejamento de medidas não-estruturais de controle de cheias
adicionalmente às medidas convencionais envolvendo o funcionamento da rede de
drenagem.
O PD prevê a implementação gradativa de parques durante a vigência do plano,
nas áreas de preservação permanente ao longo dos principais rios dos municípios,
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
210
transferindo-se terrenos privados ao poder público por meio da utilização dos
instrumentos de regulação urbana previsto no plano.
A crítica em relação a este ponto é a inexistência de metas para a criação dessas
áreas verdes. O PD poderia amarrar previamente em que locais e quantas áreas
deveriam ser criadas. Dessa forma, os recursos necessários já poderiam estar previstos
no orçamento plurianual da prefeitura.
O plano define parâmetros urbanísticos para as áreas verdes públicas, existentes
e futuras, integrantes do Sistema de Áreas Verdes, dentre eles, a taxa de permeabilidade
do solo que não poderá ser inferior a 0,9%, da qual, no mínimo 50% deverão ser
arborizadas. A taxa de ocupação e o coeficiente de aproveitamento não poderão exceder
a 0,1 (um décimo).
Outra medida de interesse para o controle de cheias adotado no plano é a
exigência de que empreendimentos novos e localizados em terrenos com área superior a
500 m
2
terão de implantar tanques de retenção destinados a retardar em duas horas a
chegada das águas pluviais no sistema de drenagem, córregos e rios. Embora a
exigência seja procedente, a fixação do tempo de retenção da água sem considerar as
distâncias relativas dos empreendimentos em relação aos corpos d’água compromete
tecnicamente a aplicabilidade da medida.
• Regularização fundiária e legalização do uso do solo
As diretrizes voltadas para a regularização fundiária e legalização do uso do solo
estão inseridas no capítulo que trata das ações estratégicas de implementação da política
territorial. Na subseção 1 deste capítulo, habitação e regularização, o plano prevê as
seguintes ações estratégicas:
I. Estímulo à produção de novas moradias;
II. Reassentamento de famílias moradoras de áreas não passíveis de
urbanização;
III. Regularização de loteamentos irregulares, garantindo segurança na moradia
e condições básicas para a urbanização.
O plano determina que o executivo elabore no prazo de 180 dias o plano
municipal de habitação e o plano municipal de regularização fundiária, definindo
critérios e determinando metas para as ações indicadas acima.
• Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
O PD detalha a forma de aplicação dos instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade, indicando critérios e locais de aplicação. Para determinados instrumentos serão
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
211
necessárias leis complementares que definirão as normas específicas para a sua
aplicação.
• Cooperação regional e intermunicipal.
Está previsto no Capítulo III, que trata dos objetivos e das diretrizes gerais da
política territorial, a cooperação com os municípios e demais entes da federação,
especialmente os municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro e da Baixada
Fluminense.
O tema da cooperação regional e intermunicipal é objeto do Capítulo VI, que
trata especificamente da inserção do município na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro. O Art. 50, dentre outras orientações, autoriza o governo municipal a buscar
soluções conjuntas para problemas comuns de saneamento básico, meio ambiente,
transportes e equipamentos públicos. Essa cooperação poderá ser realizada através de
mecanismos como convênios e consórcios.
8.3.2.7. Plano Diretor do município do Rio de Janeiro
O Projeto de Lei Complementar N
o
25/2001 reúne um amplo conjunto de
diretrizes, organizadas tematicamente em 5 grandes Títulos: I) Política Urbana; II)
Ordenação do Território; III) Instrumentos da Política Urbana; IV) Políticas Públicas
Setoriais e; V) Disposições Gerais, Transitórias e Finais. Esses títulos, por sua vez,
desdobram-se em capítulos, seções e subseções voltadas para a organização físico-
territorial do município, o ordenamento do uso do solo, os instrumentos de política
urbana, a infra-estrutura de saneamento, as políticas urbanas, socioeconômicas e
ambientais, dentre outras. É, portanto, um plano que articula um amplo espectro de
questões, sobretudo voltadas para a organização territorial do município.
No geral, o Projeto de Lei (PL) consiste em um elenco de diretrizes que deverão
ser regulamentadas pelo conjunto de Leis municipais que tratam da regulação e do
ordenamento urbano. São também previstas o desenvolvimento de planos e programas
específicos.
Merece destaque o atrelamento das unidades espaciais do município aos limites
dos setores censitários do IBGE. O parágrafo 1º do Art. 22 define que os limites dos
setores censitários condicionam os limites dos bairros, que por sua vez definem os
limites das Regiões Administrativas, assim como os limites das Regiões de
Planejamento e das Áreas de Planejamento contém, perfeitamente, as Regiões
Administrativas e as Regiões de Planejamento que as compõem, respectivamente. A
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
212
conformidade da divisão espacial do município com os setores censitários do IBGE
permite ao município a construção de indicadores socioeconômicos individualizados
para pequenas porções do território municipal, possibilitando o planejamento, a
definição de públicos-alvo e o monitoramento espaço-temporal dos resultados
alcançados com a aplicação das políticas públicas.
• Definição de metas e prazos
O PL não estabelece metas para o cumprimento das diretrizes formuladas, no
entanto, na seção que institui o sistema municipal de planejamento urbano está previsto
o gerenciamento e implementação do Plano Diretor, através da execução e integração
intersetorial de planos, programas, projetos urbanos e ações decorrentes de suas
propostas, assim como, pela gestão de seus instrumentos legais e o monitoramento do
processo de implementação do Plano Diretor e avaliação de seus resultados. Entretanto,
o plano não estipula prazo para a estruturação do sistema.
• Auto-aplicabilidade do Plano Diretor
Será necessário rever toda a legislação urbanística do município para a
aplicabilidade das diretrizes contidas no PL.
• Controle do processo de expansão urbana
O território municipal é considerado integralmente urbano, constituído pelas
áreas ocupadas ou comprometidas com a ocupação e as destinadas ao crescimento da
Cidade, respeitados o ambiente natural e as limitações estabelecidas para as áreas de
restrição à ocupação urbana e às destinadas a atividade agrícola (Art. 9º).
Portanto, salvo as áreas referidas no artigo acima, todo o território municipal
constitui-se como área passível de urbanização. A forma, densidade, tipologia e índices
de urbanização permitidos serão definidos nas Leis específicas que tratam do
Zoneamento e Parcelamento do Solo, dentre outras condicionantes. O artigo 10
especifica que o uso e ocupação do solo das áreas ocupadas ou comprometidas com a
ocupação serão regulados pela limitação das densidades, da intensidade de construção e
das atividades econômicas, em função da capacidade da infra-estrutura, da proteção ao
meio ambiente e da memória urbana.
No artigo referente aos objetivos da política urbana uma das diretrizes consiste
em considerar a disponibilidade de saneamento básico, de sistemas viários, de
transporte e demais equipamentos e serviços urbanos no processo de expansão urbana e
adensamento. O plano também orienta para o controle da expansão urbana e densidade
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
213
populacional de acordo com a adequada utilização do solo urbano, embora não defina o
significado da expressão “utilização adequada”.
O artigo 16, por sua vez, indica que as áreas de transição, situadas entre as áreas
objeto de proteção ambiental e as áreas com ocupação urbana, destinam-se à
manutenção do equilíbrio ambiental, para as quais serão estabelecidos parâmetros de
ocupação restritivos, compatíveis com sua destinação, privilegiando o uso agrícola.
São essas as situações previstas para o controle da expansão urbana no
município do Rio de Janeiro.
• Adensamento dos vazios urbanos
Uma das alternativas utilizadas no controle da expansão do tecido urbano para
áreas carentes de infra-estrutura ou de proteção ambiental é a indução à ocupação dos
solos ociosos ou subutilizados nas áreas urbanizadas. Nesse sentido, o PL adota como
um dos objetivos da política urbana a promoção do adequado aproveitamento dos vazios
urbanos nessas situações, priorizando sua utilização para a produção de moradias.
No Título referente à ordenação do território, o PL determina que seu
ordenamento seja realizado em conformidade com os vetores de crescimento da cidade,
o macrozoneamento e as diretrizes de uso e ocupação do solo que indicarão os padrões
de ocupação urbana a serem adotados no processo de adensamento e de expansão da
cidade, as prioridades de investimentos e os instrumentos que serão aplicados no
controle do desenvolvimento urbano.
No que tange aos objetivos da política habitacional o PL dá prioridade, dentre
outras, à ocupação de vazios urbanos com a construção de moradias populares e
implantação de lotes urbanizados.
A seção IV do PL dedica-se exclusivamente às diretrizes para a ocupação de
vazios urbanos e imóveis subutilizados, dando prioridade aos bairros que compõe as
Macrozonas de Ocupação Incentivada e Assistida.
• Zoneamento do território
O município foi subdividido em 4 Macrozonas de Ocupação, definidas a partir
da avaliação de fatores espaciais, culturais, econômicos, sociais, ambientais e de infra-
estrutura urbana em função das grandes áreas diferenciadas da Cidade, a saber:
I. Macrozona de Ocupação Controlada, onde o adensamento populacional e a
intensidade construtiva serão limitados. A renovação urbana se dará
preferencialmente pela reconstrução ou pela reconversão de edificações
existentes e o crescimento das atividades de comércio e serviços em locais onde
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
214
a infra-estrutura seja suficiente, respeitadas as áreas predominantemente
residenciais;
II. Macrozona de Ocupação Incentivada, onde o adensamento populacional, a
intensidade construtiva e o incremento das atividades econômicas e
equipamentos de grande porte serão estimulados, preferencialmente nas áreas
com maior disponibilidade ou potencial de implantação de infra-estrutura;
III. Macrozona de Ocupação Condicionada, onde o adensamento populacional,
a intensidade construtiva e a instalação das atividades econômicas serão
restringidas de acordo com a capacidade das redes de infra-estrutura e
subordinados à proteção ambiental e paisagística, podendo ser progressivamente
ampliados com o aporte de recursos privados;
IV. Macrozona de Ocupação Assistida, onde o adensamento populacional, o
incremento das atividades econômicas e a instalação de complexos econômicos
deverão ser acompanhados por investimentos públicos em infra-estrutura e por
medidas de proteção ao meio ambiente e à atividade agrícola.
Segundo o PL, o macrozoneamento tem por objetivo o estabelecimento da
referência territorial básica para orientar o controle das densidades, da intensidade e da
expansão da ocupação urbana, na regulamentação e aplicação dos instrumentos da
política urbana e indicar as prioridades na distribuição dos investimentos públicos e
privados.
O PL remete para normas a serem editadas posteriormente a definição dos
parâmetros urbanísticos específicos para cada macrozona.
• Abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais
A necessidade de abordagem sistêmica dos fenômenos físico-ambientais foi
inserida no Parágrafo único, do Art. 7º que trata da ordenação do território: “a
ordenação do território observará também as condições ambientais, tendo como
referência as bacias e sub-bacias hidrográficas definidas pelos maciços montanhosos e
baixadas”. Entretanto, não há no PL uma abordagem explícita e integrada dos aspectos
mencionados acima às demais diretrizes voltadas para a organização territorial do
município.
• Identificação de riscos de inundação
Na seção referente às áreas de restrição à ocupação urbana o PL inclui às áreas
com condições físicas adversas à ocupação, relacionando, dentre outras, as áreas de
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
215
baixada, sujeitas a alagamento, inundação ou rebaixamento decorrente de sua
composição morfológica.
Essas áreas frágeis de baixadas terão seus usos condicionados à avaliação
técnica, considerados quanto:
I. à inundação: aquelas que, por suas condições naturais, obstáculos construídos
ou deficiências do sistema de drenagem estejam sujeitas à inundações
freqüentes;
II. ao tipo de solo: aquelas cujos solos são classificados como hidromórficos ou
que tenham influência marinha.
Na seção que trata do sistema de defesa da cidade, o PL prevê a implantação do
“Sistema de Defesa da Cidade”, visando coordenar as ações e atuar preventiva e
imediatamente nos casos de ameaça ou dano às suas condições normais de
funcionamento. O plano compreende como ameaça ou dano às condições normais de
funcionamento da cidade as situações de risco à população e/ou ao patrimônio da
cidade, incluindo, dentre outros, as enchentes, desmoronamentos ou outras situações de
riscos naturais.
O PL apresenta no Art. 132 um significativo conjunto de medidas voltadas para
a defesa da Cidade. Em relação aos outros planos diretores analisados, este é o que
apresenta um tratamento mais consistente em relação à identificação e mitigação dos
riscos associados às inundações, mas não em relação as suas causas.
O PL define como meios de defesa da cidade os seguintes pontos:
I. a prevenção dos efeitos das enchentes, desmoronamentos e outras situações
de risco, através de ações do Poder Público, entre as quais:
a) o controle, a fiscalização e a remoção das causas de risco;
b) o monitoramento dos índices pluviométricos;
c) a assistência à população diante da ameaça ou dano.
II. o impedimento e a fiscalização da ocupação de áreas de risco, assim
definidas em laudo solicitado ou emitido pelo órgão técnico competente, e
de áreas públicas, faixas marginais de rios e lagoas, vias públicas e áreas de
preservação permanente;
III. a divulgação e a realização de campanhas públicas de educação urbana e
ambiental, contendo medidas preventivas e de ação imediata de defesa da
Cidade;
IV. a identificação e o cadastramento de áreas de risco;
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
216
V. a implantação de um programa amplo e de sistema de Educação Ambiental
de Prevenção contra o risco junto à população, em especial nas áreas de
mais baixa renda;
VI. a cooperação da população na fiscalização do estado da infra-estrutura de
serviços básicos, dos despejos industriais, da descarga de aterro e das ações
de desmatamento;
VII. a articulação de ações e a compatibilização de procedimentos de controle
dos diferentes órgãos da Administração Pública Municipal responsáveis
pelo licenciamento e fiscalização do uso e ocupação do solo e preservação
do meio ambiente;
VIII. a identificação, o cadastramento e o contínuo monitoramento das áreas de
ocupação irregular, por meio do Sistema Municipal de Informações
Urbanas;
IX. a adoção de procedimentos administrativos diferenciados segundo os
diferentes níveis de irregularidade da ocupação do solo, tendo em vista suas
conseqüências para o patrimônio da Cidade e a necessidade de agilidade da
ação pública na defesa de áreas sob regime de proteção ambiental;
X. a revisão da legislação municipal de licenciamento e fiscalização de uso e
ocupação do solo, em especial para inclusão de medidas emergenciais de
combate às ocupações irregulares;
XI. a revisão das penalidades, prazos e mecanismos de sanção à ocupação
irregular.
No Art. 133 o PL autoriza o Poder Executivo Municipal a criar Comissão
Permanente de Defesa da Cidade, composta por representantes de órgãos municipais
integrantes do Sistema de Defesa da Cidade, com a atribuição de implementar os meios
de defesa descritos no Art. 132 da Lei Complementar.
• Medidas voltadas para o controle de inundações
O PL remete para a Lei de Parcelamento do Solo Urbano a definição de
parâmetros urbanísticos para o parcelamento que, dentre outros, deverá incluir o limite
de vazão de águas pluviais correspondente às condições anteriores ao parcelamento.
Entre as diretrizes da política de meio ambiente o plano inclui a exigência de
manter a permeabilidade do solo urbano para minimizar a ocorrência de inundações,
embora não defina valores mínimos de permeabilidade do solo a serem mantidos.
No capítulo que trata da política de saneamento e serviços públicos o PL elenca
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
217
uma série de diretrizes voltadas para o gerenciamento e controle de inundações, a saber:
III. conceber de forma integrada e planejada os instrumentos de prevenção,
minimização e gerenciamento das enchentes, reduzindo os prejuízos por
meio do atendimento adequado da infra-estrutura e do manejo das águas
pluviais;
IV. recuperar e valorizar o uso adequado de corpos d'água com ações que
priorizem:
a) equacionamento de situações que envolvam riscos à vida;
b) alternativas de tratamento de fundo de vale de menor impacto no meio
ambiente;
c) fim dos lançamentos clandestinos de efluentes líquidos e resíduos sólidos
de qualquer natureza nos sistemas de drenagem pluvial;
d) ações de educação sanitária e ambiental para a preservação das áreas
permeáveis e o correto manejo das águas pluviais;
e) incentivo ao uso adequado do sistema de drenagem urbana.
V. controlar as inundações na fonte e definir áreas públicas para reservas
fundiárias de controle das inundações;
VI. viabilizar o escoamento natural e o reaproveitamento das águas pluviais
por meio de um amplo programa de melhoria das condições de
drenagem, compreendendo:
a) dragagem de rios e canais;
b) desobstrução e a manutenção da rede de drenagem e vias de escoamento;
c) escoamento natural com utilização de materiais permeáveis nas calçadas;
d) implantação de reservatórios para retenção e reaproveitamento de águas
pluviais;
e) incremento da arborização das ruas;
f) preservação da floresta existente;
g) reflorestamento das áreas degradadas das encostas.
• Regularização fundiária e legalização do uso do solo
No capítulo que trata da função social da propriedade o plano estabelece como
exigência fundamental de ordenação da cidade para o cumprimento da função social da
propriedade, dentre outras, o acesso à propriedade regular e à regularização urbanística
e fundiária.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
218
De acordo como plano, as Macrozonas de Ocupação Incentivada e Assistida
serão priorizadas no estabelecimento de normas visando à produção de unidades novas
para moradia popular e a regularização de unidades existentes, prevendo a aplicação de
padrões urbanísticos especiais, guardadas as condições de segurança e habitabilidade.
Entre os objetivos da política de habitação encontra-se a urbanização de favelas
e loteamentos irregulares ou clandestinos de baixa renda, com recuperação das
condições ambientais, implantação de infra-estrutura e melhoria das condições de
salubridade e habitabilidade.
• Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
O PD prevê o uso dos instrumentos de regulação urbana previstos no Estatuto da
Cidade, porém, são necessários detalhamentos e regulamentações posteriores para
torná-los aplicáveis.
• Cooperação regional e intermunicipal
No capítulo referente à política urbana do município do Rio de Janeiro registra-
se a diretriz para inclusão do contexto metropolitano ao planejamento da cidade,
destacando a necessidade de articulação das ações de todas as esferas governamentais e
a promoção de iniciativas de interesse comum relativas às políticas de transporte,
saneamento ambiental, equipamentos urbanos, serviços públicos e desenvolvimento
econômico.
Em relação à política de saneamento e serviços públicos o PL incluiu como uma
de suas diretrizes a articulação com os municípios da Região Metropolitana para a
solução das questões de alcance regional.
Na seção que trata do sistema municipal de planejamento urbano o PL autoriza o
Poder Executivo a firmar convênios ou consórcios com os municípios vizinhos, para
com eles articular planos, programas e ações de interesse comum, baseados nos
princípios do plano e destinados à superação de problemas setoriais ou regionais
comuns, que abranjam a totalidade ou parte do seu território, de forma a integrar
políticas urbanas e processos de planejamento entre municípios da Região
Metropolitana.
8.3.3. Síntese Analítica
Os novos planos diretores obtiveram avanços em relação aos planos anteriores
no trato das questões relacionadas direta ou indiretamente ao controle das inundações
urbanas. No entanto, ainda são necessários aperfeiçoamentos de forma a tornar as
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
219
cidades mais seguras e adaptadas às inundações urbanas.
O estudo não pretendeu uma análise geral dos planos diretores. O propósito da
análise foi avaliar o grau de adequação desses planos ao controle de inundações
urbanas. Para tanto, foram definidos 11 atributos que permitiram sistematizar a análise e
comparar os planos.
Com vista a tornar o resultado da avaliação mais objetivo foram atribuídas notas
variando de 0 a 2, segundo o critério abaixo:
Atributos
Ausente 0
Parcial 0,5; 1 e 1,5
Integral 2
Conforme o quadro acima, se o atributo estiver ausente no plano a nota será 0; se
foi parcialmente contemplado a nota irá variar entre 0,5, 1 ou 1,5, conforme seu grau de
inclusão no plano; se satisfaz plenamente o critério utilizado na análise (integralmente
contemplado) a nota será 2.
Para cada atributo determinou-se um peso, numa escala variando de 1 a 5,
proporcional a sua importância para os objetivos perseguidos na análise (controle de
inundações urbanas no contexto da Baixada Fluminense). Os pesos conferidos aos
atributos estão apresentados no quadro a seguir:
Atributos Peso
Definição de metas e prazos
3
Auto-aplicabilidade
2
Controle do processo de expansão urbana
4
Adensamento dos vazios urbanos
1
Zoneamento do território
4
Abordagem sistêmica dos fenômenos físicos e ambientais
3
Identificação de riscos de inundação
5
Medidas voltadas para o controle de inundações
5
Regularização fundiária e legalização do uso do solo
3
Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
4
Cooperação regional e intermunicipal
4
A pontuação final, variando de 0 a 1, é obtida multiplicando-se a nota de cada
atributo pelo seu respectivo peso, sendo o somatório resultante desses produtos dividido
pela pontuação máxima total (= 76 pontos).
O quadro 8.3.3.1 apresenta a pontuação obtida para os 7 municípios inseridos na
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
220
bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí. Quanto mais alta a nota atribuída maior a adequação do
Plano ao controle de inundações.
Ranking:
1 - Nova Iguaçu (0,79)
2 – Mesquita (0,62)
3 - Rio de Janeiro (0,59)
4 - São João de Meriti (0,49)
5 – Nilópolis (0,41)
6 - Belford Roxo (0,39)
7 - Duque de Caxias (0,32)
Ressalta-se que apenas os municípios de Nova Iguaçu, Mesquita e Rio de
Janeiro obtiveram pontuação acima da média (0,53). Se considerarmos o número de
vezes em que os municípios obtiveram pontuação máxima por atributo ver-se-á que
Nova Iguaçu obteve 6 pontuações máximas, Mesquita 4, Rio de Janeiro 3, São João de
Meriti 2 e Nilópolis e Belford Roxo apenas 1 cada.
Estes resultados estão consistentes com a análise qualitativa e indicam a
premência de ações integradas dos municípios da bacia para a elaboração de estratégias
comuns e coordenadas voltadas para o planejamento e controle das inundações urbanas.
O cenário identificado é o de ausência de planejamento em bases regionais e, em
algumas situações, com perspectivas antagônicas para uma mesma base territorial.
Diretrizes para a expansão ou adensamento urbano de determinadas áreas, por exemplo,
podem transferir inundações de um município para outro, inviabilizando a urbanização
de áreas situadas em cotas baixas de terreno ou que sofram influência de maré, como é o
caso de muitas áreas já ocupadas na Baixada Fluminense.
Em geral, as diretrizes contidas nos planos são ainda muito genéricas e não
revelam interações com o planejamento de setores estratégicos para o controle e
gerenciamento de inundações como, por exemplo, o setor de transporte e de infra-
estrutura viária.
Permanece o desafio do melhoramento técnico da gestão municipal capacitando-
a a agir com mais eficiência e rigor no cumprimento das normas de ordenamento do uso
do solo.
Sem dúvida uma das principais fragilidades das prefeituras da Baixada
Fluminense é a ausência de um corpo técnico permanente e tecnicamente qualificado.
Em sua edição de 2002, o IBGE adicionou à Pesquisa de Informações Básicas
Municipais – MUNIC um suplemento voltado para a temática ambiental. Pode-se
constatar, nessa pesquisa, que um contingente expressivo de funcionários contratados
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
221
pelos sete municípios não possuem vínculos formais com a administração municipal,
sujeitando as secretarias aos ciclos permanentes de descontinuidade a cada mudança de
comando nas prefeituras.
Coloca-se, também, a necessidade da criação de estruturas cooperativas, não
apenas entre os vários municípios de uma mesma área metropolitana, mas também entre
estes municípios e o Estado. A criação de uma instância de planejamento supra-
municipal, conforme apresentado no item 8.5, poderá assumir o papel integrador de
políticas públicas, contribuindo para a adequação dos planos diretores municipais e
demais leis de ordenamento do território numa perspectiva regional.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na Baixada Fluminense
222
Quadro 8.3.3.1 – Classificação dos PDs municipais segundo os atributos considerados na análise.
ATRIBUTOS
Belford
Roxo
Duque de
Caxias
Mesquita Nilópolis
Nova
Iguaçu
Rio de
Janeiro
São João
de Meriti
Definição de metas e prazos
0 0 0 0 0 0 0
Auto-aplicabilidade
0 3 3 0 4 0 0
Controle do processo de expansão urbana
2 0 8 0 8 4 6
Adensamento dos vazios urbanos
2 2 2 1,5 2 2 2
Zoneamento do território
4 6 8 2 8 6 4
Abordagem sistêmica dos fenômenos físicos e ambientais
1,5 1,5 1,5 4,5 6 1,5 4,5
Identificação de riscos de inundação
5 0 5 0 7,5 10 0
Controle ambiental voltado para o controle de inundações
5 2,5 2,5 5 7,5 7,5 7,5
Regularização fundiária e legalização do uso do solo
4,5 1,5 3 4,5 3 6 4,5
Regulamentação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
4 6 6 6 8 2 6
Cooperação regional e intermunicipal
2 2 8 8 6 6 8
Pontuação
0,39 0,32 0,62 0,41 0,79 0,59 0,56
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
223
8.4. Análise das Inundações em Decorrência da Expansão Urbana e Mudanças
Climáticas
A modelagem hidrodinâmica da bacia teve por objetivo avaliar os impactos
provocados pela possibilidade de expansão da urbanização em direção ao interior da
bacia com a construção de eixos viários, cujo mais importante é o Arco Metropolitano.
Outro objetivo da modelagem foi avaliar as possíveis alterações provocadas pela
elevação do nível médio do mar, decorrentes de mudanças climáticas - conforme
previsões do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC) - nas
condições de drenagem da bacia hidrográfica. Em ambas as situações são necessárias
ações de planejamento voltadas para o futuro, caso contrário os prejuízos humanos e
materiais poderão se tornar irremediáveis.
8.4.1. Apresentação
Para a modelagem hidrodinâmica dos trechos médio e inferior do rio Iguaçu e
para a determinação das características hidrológicas da bacia hidrográfica foram
utilizados:
a) Plantas topográficas com o detalhamento necessário, nas escalas 1:10.000 e
1:2.000, disponibilizadas pela SERLA.
b) Imagens de satélites, obtidas pelo programa Google Earth.
c) Plano Diretor de Recursos Hídricos da Bacia dos Rios Iguaçu/Sarapuí
(Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996), bem como os
estudos hidrológicos presentes nele, disponível no Laboratório de Hidrologia
e Meio Ambiente da COPPE/UFRJ.
A partir da análise dos dados mencionados, decidiu-se pela utilização do Modelo
Matemático de Células de Escoamento (Miguez, 2001; Mascarenhas & Miguez, 2002 e
2005) para a modelagem hidrodinâmica da bacia. Através dele, foi possível a análise
das vazões propagadas e das variações de níveis d’água provocadas pela cheia, tanto nos
corpos d’água quanto nos trechos de planície. A modelagem através de células, porém,
foi estendida somente da Baía da Guanabara até a confluência com o rio Botas.
As áreas que não foram divididas em células tiveram suas vazões determinadas
através do Sistema Hidro-Flu (Magalhães et al., 2005). Através dele, foram calculados
hidrogramas, que serviram de condições de contorno para o trecho modelado por
células.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
224
Desta forma, para a avaliação dos cenários, a modelagem hidrodinâmica foi
mantida constante, sendo alteradas somente as condições hidrológicas das sub-bacias do
rio Iguaçu ou os níveis de marés na Baía da Guanabara. Com isso, foi analisado o
impacto das intervenções planejadas para esses locais ou provocadas pelas mudanças
climáticas, conforme os cenários descritos no item 8.4.5.
8.4.2. Descrição do ModCel
Concepção do Modelo
As bacias de rios naturais, ou canalizados, em áreas urbanas, geralmente em
áreas aproximadamente planas, têm potencial para formar grandes áreas alagáveis. Ao
sair da rede de drenagem, a água pode tomar qualquer caminho, ditado pelos padrões de
urbanização. Calçadas marginais tornam-se vertedouros para os rios, cujas águas
extravasadas, ao chegarem às ruas, fazem verdadeiros canais, podendo alagar
construções, parques ou praças, que então podem funcionar como reservatórios,
indesejadamente, concentrando águas que não retornarão à rede de drenagem.
Nessa situação, percebe-se que águas extravasadas podem ter comportamento
independente da rede de drenagem, gerando seus próprios padrões de escoamento,
especialmente, quando a micro-drenagem não corresponde à função que dela se espera.
Em um caso extremo, onde a micro-drenagem não funcione, o que não é incomum, por
falhas de manutenção e entupimentos, por exemplo, ou onde ela estiver sub-
dimensionada, alagamentos em áreas urbanas podem ter início mesmo sem
extravasamento da rede de macro-drenagem, gerando também um padrão de
escoamento particular e distinto daquele dos canais. Nesse contexto, percebe-se que há
indicações para o uso de um modelo de características sistêmicas, capaz de representar
hidráulica e hidrologicamente, de forma distribuída, a superfície da bacia. Esta
necessidade encontra acolhida na concepção de células de escoamento. A representação
do espaço urbano através de células, que atuam como compartimentos homogêneos que
integram o espaço da bacia e a faz interagir em função do escoamento que sobre ela
ocorre, caminha no encontro dos objetivos da modelação das enchentes urbanas.
Hipóteses do Modelo de Células para Cheias Urbanas
• A natureza pode ser representada por compartimentos homogêneos, interligados,
chamados células de escoamento. A cidade e sua rede de drenagem são
subdivididas em células, formando uma rede de escoamento bi-dimensional, com
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
225
possibilidade de escoamento em várias direções nas zonas de inundação, a partir de
relações unidimensionais de troca.
• Na célula, o perfil da superfície livre é considerado horizontal, a área desta
superfície depende da elevação do nível d'água no interior da mesma e o volume de
água contido em cada célula está diretamente relacionado com o nível d'água no
centro da mesma.
• O modelo articula as células em "loop" (modelo anelado), com possibilidade de
escoamento em várias direções na bacia modelada. Cada célula comunica-se
hidraulicamente com as células vizinhas.
• Cada célula recebe a contribuição de precipitações e realiza processos hidrológicos
internos para transformação de chuva em vazão, de forma que, às vazões trocadas
com as células vizinhas soma-se a vazão resultante da transformação da chuva.
• O escoamento entre células pode ser calculado através de leis hidráulicas
conhecidas, como, por exemplo, a equação dinâmica de Saint-Venant, completa ou
simplificada, a equação de escoamento sobre vertedouros, livres ou afogados, a
equação de escoamento através de orifícios, equações de escoamento através de
bueiros, entre outras várias, sendo considerados os efeitos de inércia no escoamento
que ocorre nos cursos d’água principais.
• O escoamento pode ocorrer simultaneamente em duas camadas, uma superficial e
outra subterrânea, em galeria, podendo haver comunicação entre as células de
superfície e de galeria. Nas galerias, o escoamento é considerado inicialmente à
superfície livre, mas pode vir a sofrer afogamento, passando a ser considerado sob
pressão.
• A vazão entre duas células adjacentes, em qualquer tempo, é apenas função dos
níveis d'água no centro dessas células.
• As seções transversais de escoamento são tomadas como seções retangulares
equivalentes, simples ou compostas.
• Aplica-se o princípio da conservação de massa a cada célula.
• Cada célula comunica-se com células vizinhas, que são arranjadas em um esquema
topológico, constituído por grupos formais, onde uma célula de um dado grupo só
pode se comunicar com células deste mesmo grupo, ou dos grupos imediatamente
posterior ou anterior, permitindo a solução numérica pelo método da dupla
varredura.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
226
Modelação de uma Bacia Urbana através da Representação por Células de Escoamento
As células podem representar a natureza isoladamente ou em conjuntos,
formando estruturas mais complexas. A definição do conjunto de tipos de ligação, que
são representativas de leis hidráulicas que traduzem determinados escoamentos, permite
reproduzir uma multiplicidade de padrões de escoamento que ocorrem em um cenário
urbano.
A atividade de modelação topográfica e hidráulica depende de um conjunto pré-
definido de tipos de célula e de tipos possíveis de ligações entre células. A figura 8.4.2.1
mostra, esquematicamente, o funcionamento de uma dada célula.
Figura 8.4.2.1
Funcionamento esquemático de uma célula de escoamento
Conjunto tipo de células pré-definido:
• De rio, ou canal, por onde se desenvolve o escoamento principal da drenagem a céu
aberto, podendo ser a seção simples ou composta;
• De galeria, subterrânea, complementando a rede de drenagem;
• De planície urbanizada, para a representação de escoamentos a superfície livre em
planícies alagáveis, bem como áreas de armazenamento, ligadas umas às outras por
ruas, englobando também áreas de encosta, para recepção e transporte da água
precipitada nas encostas para dentro do modelo, áreas de vertimento de água de um
rio para ruas vizinhas e vice-versa e áreas de transposição de margens, quando é
Chuva total
Modelo hidrológico para
conversão da chuva total em
chuva efetiva
CHUVA EFETIVA
Célula: recebe a
chuva efetiva e
armazena parte da
água precipitada ou
recebida das células
vizinhas
Escoamento entre
células – definido em
função dos níveis
d’água nos centros de
célula
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
227
preciso integrar as ruas marginais a um rio e que se comunicam através de uma
ponte, considerando um dado padrão de urbanização pré-definido, como mostrado
na figura 8.4.2.2;
• De planície natural, não urbanizada, análoga ao tipo anterior, porém prismática,
sem sustentar nenhum tipo de urbanização;
• De reservatório, simulando o armazenamento d’água em um reservatório
temporário de armazenamento, dispondo de uma curva cota x área superficial, a
partir da qual, conhecendo-se a variação de profundidades, pode-se também
conhecer a variação de volume armazenado. A célula tipo-reservatório cumpre o
papel de amortecimento de uma vazão afluente.
Figura 8.4.2.2
Escalonamento de níveis na superfície de uma célula urbanizada
A
A
Corte AA
Legenda:
A
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
228
A figura 8.4.2.3 mostra um corte em uma bacia, mostrando esquematicamente a
modelação do espaço urbano através de células de escoamento.
Figura 8.4.2.3
Representação esquemática de uma região dividida em células, mostrando interfaces
dos escoamentos superficiais
O Modelo Hidrológico
A separação do escoamento superficial, como citado anteriormente, foi
originalmente representada no Modelo de Células através do coeficiente de run-off,
definido conforme características de cada célula. Assim, num dado passo de tempo, a
lâmina de chuva efetiva, numa célula qualquer, pode ser obtida através do produto do
seu coeficiente de run-off pela precipitação referente ao mesmo período.
Com o intuito de melhorar a capacidade de representação dos fenômenos
hidrológicos envolvidos na geração das cheias no Modelo de Células, foi desenvolvido
um modelo hidrológico simples, representando a infiltração, a interceptação vegetal e a
retenção em depressões, sendo estes dois últimos considerados de modo combinado em
uma parcela de abstração. A abstração se manifesta enquanto se enche um reservatório
que modela a sua capacidade, enquanto a infiltração pode ocorrer enquanto houver uma
lâmina d’água sobre a superfície da célula modelada. Num passo de tempo qualquer, os
cálculos referentes às rotinas hidrológicas são realizados em primeiro lugar, e, em
seguida, a propagação dos escoamentos é feita através das rotinas hidrodinâmicas.
Encosta
Chuva
Células de Planície
Vertedouro
Célula
de Canal
(Calha
Principal)
Galeria
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
229
O Modelo Matemático
A variação do volume d'água em uma célula i, em um intervalo de tempo t, é
dada pelo balanço de massa nesta célula. Assim, em termos diferenciais, tem-se a
equação da continuidade representada a seguir:
i
s
ii,k
i
k
dZ
APQ
dt
=+
∑
onde,
i,k
Q - vazão entre as células i e k, vizinhas entre si;
i
Z
- cota do nível d’água no centro da célula i;
S
i
A - área superficial do espelho d’água na célula i;
i
P
- vazão relativa à parcela de chuva ocorrida sobre a célula i e disponível para
escoamento;
t
- variável independente relativa ao tempo.
As ligações típicas de escoamento entre células, que podem ser escritas em
função de leis hidráulicas, são listadas a seguir:
• ligação tipo rio, para escoamento à superfície livre, considerando a equação
dinâmica de Saint Venant, incluindo seus termos de inércia;
• ligação tipo planície, para escoamento à superfície livre, considerando a
equação dinâmica de Saint Venant, sem os termos de inércia;
• ligação tipo vertedouro de soleira espessa, considerando a equação clássica,
para escoamento livre livre ou afogado;
• ligação tipo orifício, também clássica;
• ligação tipo entrada de galeria, com contração do escoamento;
• ligação tipo saída de galeria, com expansão do escoamento;
• ligação tipo galeria, com escoamento à superfície livre ou sob pressão;
• ligação tipo curva cota x descarga, estruturas especiais calibradas em
laboratório físico (modelos reduzidos);
• ligação tipo descarga de galeria em rio, funcionando como vertedouro, livre
ou afogado, ou orifício, para galerias que chegam a um rio em cota superior
ao fundo deste, por uma das margens;
• ligação tipo bueiro, como interface das células superficiais com as células de
galeria;
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
230
• ligação tipo bombeamento, com descarga de uma célula para outra a partir de
uma cota de partida;
• ligação tipo comporta flap, funcionando como este tipo de comporta de
sentido único de escoamento.
8.4.3. Descrição do HIDRO-FLU
O HIDRO-FLU possibilita o uso de diferentes técnicas de transformação de
chuva em vazão e disponibiliza para o modelador diversas opções de trabalho. Nesse
contexto, o sistema também mostra potencial para o uso em aplicações diversas,
podendo ser utilizado como parte integrante de modelos hidrológicos (simulação de
escoamento superficial), ou na previsão de vazões de curto prazo afluentes a
reservatórios, para simulação da operação dos mesmos, ou na previsão de vazões de
cheia, para subsidiar projetos de controle de enchentes, entre outras aplicações.
Estrutura do Sistema
O Sistema Hidro-Flu tem sua estrutura de cálculo baseada na representação dos
seguintes processos:
• Cálculo do tempo de concentração;
• Elaboração da chuva de projeto;
• Separação da chuva efetiva;
• Determinação do hidrograma de projeto;
• Dimensionamento hidráulico de canalizações e reservatórios de detenção.A
primeira etapa consiste no cálculo do tempo de concentração, que é feito a partir de
características fisiográficas da bacia. O tempo de concentração será utilizado no cálculo
do hidrograma unitário sintético e também como duração da chuva para a elaboração da
chuva de projeto, que é uma prática usual em projetos de drenagem. O cálculo de uma
chuva de projeto demanda a escolha de um tempo de recorrência para este evento, sendo
este último definido em função do risco admitido. Uma vez calculada a chuva de
projeto, o passo seguinte é a separação da parcela desta que escoa superficialmente,
considerando o padrão de uso e ocupação do solo na bacia. Sendo um modelo voltado
para a simulação de pequenas e médias bacias, considera-se desprezível a influência dos
escoamentos subsuperficiais e subterrâneos no hidrograma de cheia, sendo, portanto,
desprezados estes últimos. A partir da chuva efetiva torna-se possível o cálculo do
hidrograma superficial, o que é feito através da combinação do uso de um hidrograma
unitário sintético e de um reservatório linear. Por fim, o sistema permite que seja
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
231
efetuado o dimensionamento hidráulico de algumas intervenções como o cálculo de
canalizações e de reservatórios de detenção.
O funcionamento deste sistema em relação aos cálculos hidrológicos é
tipicamente o de um modelo concentrado. Os cálculos hidráulicos, por sua vez, são
considerados para uma estrutura localizada no exutório da bacia em questão.
Separação da Chuva Efetiva
A chuva efetiva é a parcela da precipitação que escoa superficialmente, dando
origem às cheias em bacias de pequeno e médio porte.
Os principais fenômenos que atuam na separação do escoamento superficial são
a interceptação vegetal, a retenção em depressões do terreno e a infiltração. Dentre
estes, a infiltração é quem desempenha papel mais relevante.
O sistema desenvolvido permite a separação da chuva efetiva segundo três
métodos distintos, sendo a escolha do método condicionada à disponibilidade de dados
e à experiência ou preferência do usuário do modelo. Neste estudo, foi utilizado o
método apresentado a seguir.
Método do SCS (Soil Conservation Service, EUA)
Este método é muito usado no Brasil e no exterior, tendo sido desenvolvido pelo
Soil Conservation Service (USDA, EUA). Apresenta a vantagem de dispor de grande
quantidade de trabalhos relativos ao ajuste do seu principal parâmetro, denominado
Curve Number (CN). Este parâmetro é ajustado em função de quatro tipos diferentes de
solo e de diversos padrões de uso e ocupação, e também pode ser corrigido de acordo
com as condições de umidade do solo anteriores à ocorrência da chuva.
A desvantagem deste método também reside na falta de uma base física mais
consistente para a representação da infiltração. As equações utilizadas neste método são
as seguintes:
()
()
SIP
IP
Q
a
a
+−
−
=
2
254
25400
−=
CN
S
a
I
KS=⋅
onde:
Q – chuva efetiva acumulada (mm);
P – precipitação acumulada (mm);
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
232
Ia – lâmina de abstração inicial (mm);
S – armazenamento máximo de água na camada superficial do solo (mm);
K – percentual de S definido como abstração inicial (em geral assumido como
igual a 0,2). Cálculo do Hidrograma
A transformação da chuva efetiva em vazão pode ser obtida através de diversas
técnicas de engenharia hidrológica. Uma técnica muito comum é a aplicação do
conceito do hidrograma unitário, que representa a resposta da bacia para uma
precipitação efetiva unitária.
O hidrograma unitário pode ser obtido a partir de medições simultâneas do par
chuva e vazão. No entanto, estes dados dificilmente encontram-se disponíveis
simultaneamente, o que leva à utilização dos hidrogramas unitários sintéticos.
Na utilização do hidrograma unitário, são consideradas algumas hipóteses
fundamentais: chuvas efetivas distribuídas uniformemente pela bacia; chuvas efetivas
com intensidade constante ao longo de cada intervalo de tempo; princípio da
linearidade, isto é, duas chuvas com a mesma duração, têm o mesmo tempo de base,
independente de sua intensidade; e o princípio da invariância com o tempo (sem
considerar efeitos de sazonalidade e diferentes condições antecedentes).
Neste trabalho, o cálculo do hidrograma unitário foi feito tendo por base o
Hidrograma Unitário Sintético Triangular do Método Racional.
8.4.4. Metodologia de geração de informações espaciais para o modelo hidrológico
Para a entrada de dados no modelo hidrológico, método do SCS, foi necessário
levantar informações (temas) de uso e cobertura do solo e tipo de solos através das
ferramentas de geoprocessamento (Arc Gis 9.0).
O método utilizado para geração do primeiro tema já foi explicado
anteriormente. Para o segundo foi utilizado o mapa de solos do Projeto Iguaçu
(Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996). Cruzou-se então os temas
em questão para gerar áreas (polígonos) que obtivessem as duas informações com
conseqüente resultados percentuais, relativos à área total de cada sub-bacia da bacia em
estudo, para a posterior transformação em CN (Curve Number).
O método do Serviço de Conservação do Solo (SCS) do Departamento de
agricultura dos EUA (USDA) classifica os solos em quatro grupos hidrológicos de solo
(GHS) - A, B, C e D - de acordo com as características semelhantes de capacidade de
infiltração, de A (maior capacidade) para D. Segundo Sartori et al. (2005), a
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
233
classificação proposta por Lombardi Neto et al. (1989), que adapta o método do SCS às
características brasileiras, é a mais prática porém a mais criteriosa conforme, também,
outras qualidades e resistência à erosão.
As etapas foram realizadas da seguinte forma:
1.
Cruzamentos das informações de uso e cobertura vegetal do solo com o mapa
de solos.
2.
Atualização da classificação do mapa de solos que se fez necessária devido ao
fato de ter sido realizada com base na classificação antiga. Para isso, utilizou-
se a tabela de adequação do Sistema Brasileiro de Classificação dos Solos
(Embrapa, 1999).
3.
Atribuição de classes GHS para os solos da bacia segundo Lombardi Neto et
al., 1989 (apud. Sartori, 2005) gerando assim, uma classificação a partir do
uso e cobertura vegetal do solo com seu respectivo GHS.
4.
Extração dos dados brutos do resultado do cruzamento explicitado
anteriormente, em valor de área, para cada sub-bacia, dos rios a seguir – o
restante da bacia já estava modelado pelo método de células.
•
Iguaçu Superior (a montante da confluência com o rio Botas);
•
Botas;
•
Capivari;
•
Calombé;
•
Pilar;
•
Outeiro.
5.
Transformação dos dados brutos em dados percentuais relativos à área total
de cada sub-bacia para geração do CN.
8.4.5. Critérios adotados nas simulações
De modo a simular o comportamento das cheias na bacia hidrográfica foram
definidos cenários considerando diferentes situações hidrometeorológicas, admitindo,
inclusive, o efeito das mudanças climáticas na elevação do nível dos oceanos, e
mudanças na taxa de urbanização. O ponto de partida das simulações foram as
condições pregressas de urbanização da bacia, com base no mapeamento de uso do solo
e cobertura vegetal elaborado pelo Projeto Iguaçu, considerando, também, uma situação
de maré de sizígia típica, conforme descrito a seguir.
Os demais cenários consistiram em testar o efeito isolado e/ou associado das
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
234
seguintes variáveis: condições hidrometeorológicas (situações de maré típicas e com
efeito de maré meteorológica de diferentes intensidades); Taxa de impermeabilização
devido à urbanização (manutenção da taxa atual, aumento da taxa devido à expansão
urbana, aumento moderado da taxa devido ao controle da expansão urbana). Os cenários
testados estão descritos a seguir:
Cenário Inicial (condição anterior):
Situação de impermeabilização da Bacia com base
no mapeamento antigo de uso de solo.
¾ Cenário passado – Situação de marés de sizígia típica;
1.
Cenários hidrodinâmicos/hidrometeorológicos atuais
¾ Cenário atual 1.a – Situação de marés de sizígia típica;
¾ Cenário atual 1.b – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica usual, causando sobre elevação de até 40 cm;
¾ Cenário atual 1.c – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica mais forte, causando sobre elevação de até 80 cm;
2.
Cenários hidrodinâmicos/hidrometeorológicos futuros com taxa atual de
impermeabilização, considerando a elevação do nível do mar decorrente de
mudanças climáticas (controle 1)
¾ Cenário 2.a – Situação de marés de sizígia típica e elevação do nível do mar em
decorrência das mudanças climáticas de 60 cm;
¾ Cenário 2.b – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica usual, causando sobre elevação de até 40 cm, e elevação do nível
do mar em decorrência das mudanças climáticas de 60 cm;
¾ Cenário 2.c – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica mais forte, causando sobre elevação de até 80 cm, e elevação do
nível do mar em decorrência das mudanças climáticas de 60 cm;
3.
Cenários hidrodinâmicos/hidrometeorológicos futuros com incremento da taxa de
impermeabilização, sem elevação do nível mar decorrente de mudanças climáticas
(controle 2)
¾ Cenário 3.a – Situação de marés de sizígia típica;
¾ Cenário 3.b – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica usual, causando sobre elevação de até 40 cm;
¾ Cenário 3.c – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica mais forte, causando sobre elevação de até 80 cm;
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
235
4. Cenários hidrodinâmicos/hidrometeorológicos futuros com incremento da taxa de
impermeabilização e elevação do nível mar decorrente de mudanças climáticas
(piores cenários)
¾ Cenário 4.a – Situação de marés de sizígia típica e elevação do nível do mar em
decorrência das mudanças climáticas de 60 cm;
¾ Cenário 4.b – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica usual, causando sobre elevação de até 40 cm, e elevação do nível
do mar em decorrência das mudanças climáticas de 60 cm;
¾ Cenário 4.c – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica mais forte, causando sobre elevação de até 80 cm, e elevação do
nível do mar em decorrência das mudanças climáticas de 60 cm;
5.
Cenários hidrodinâmicos/hidrometeorológicos futuros, considerando o controle da
expansão urbana (ZIP), sem considerar o efeito das mudanças climáticas,
proporcionando taxas menores de impermeabilização e o adensamento da área
urbana atual (cenários planejados 1)
¾ Cenário 5.a – Situação de marés de sizígia típica sem elevação do nível do mar
em decorrência das mudanças climáticas;
¾ Cenário 5.b – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica usual, causando sobre elevação de até 40 cm, sem elevação do
nível do mar em decorrência das mudanças climáticas;
¾ Cenário 5.c – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica mais forte, causando sobre elevação de até 80 cm, sem elevação
do nível do mar em decorrência das mudanças climáticas.
6.
Cenários hidrodinâmicos/hidrometeorológicos futuros, considerando o controle da
expansão urbana (ZIP), proporcionando taxas menores de impermeabilização e o
adensamento da área urbana atual (cenários planejados 2)
¾ Cenário 6.a – Situação de marés de sizígia típica e elevação do nível do mar em
decorrência das mudanças climáticas de 60 cm;
¾ Cenário 6.b – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica usual, causando sobre elevação de até 40 cm, e elevação do nível
do mar em decorrência das mudanças climáticas de 60 cm;
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
236
¾ Cenário 6.c – Situação de marés de sizígia típica, com efeitos de maré
meteorológica mais forte, causando sobre elevação de até 80 cm, e elevação do
nível do mar em decorrência das mudanças climáticas de 60 cm.
8.4.6. Operacionalização do modelo
Após a análise das plantas e documentos mencionados, o rio Iguaçu foi dividido
em células até a sua confluência com o rio Botas. Essas células foram comunicadas
entre elas por ligações do tipo planície, que determinam as trocas de vazões através das
equações de Saint-Venant. O perfil longitudinal do rio foi obtido no Projeto Iguaçu
(Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996).
Ao longo desse trecho do rio Iguaçu, a modelagem foi expandida para as suas
margens. Com isso, essas áreas foram divididas em células do tipo planície, trocando
vazões entre elas, através de escoamento superficial, e com o rio, através de ligações do
tipo vertedouro, representando o vertimento da água pelas margens. Vale destacar que
algumas dessas áreas foram consideradas planícies urbanas, apresentando maiores
coeficientes de runoff e comunicadas por ruas, enquanto outras foram modeladas como
planícies rurais, apresentando menores coeficientes de runoff e comunicadas por
pequenos talvegues ou valas.
Dentre as particularidades encontradas na bacia e incluídas no modelo, vale
destacar a presença de alguns pôlderes e diques longitudinais, alguns canais artificiais
construídos para a microdrenagem dos bairros, além dos rios afluentes ao rio Iguaçu.
Primeiramente, próximos à avenida Presidente Kennedy, existem os pôlderes do
Pilar e Cidade dos Meninos, na margem esquerda do rio Iguaçu, e os pôlderes do
Outeiro e Núcleo São Bento, na margem direita. Esses trechos apresentam uma área
protegida por diques longitudinais, que impedem o extravasamento do rio para a
planície, um reservatório pulmão, que armazena o excesso de água oriundo das
precipitações ocorridas no interior do pôlder, e canais de cintura, que têm a função de
escoar a água acumulada próxima ao dique até os orifícios e comportas FLAPs que
realizam o seu descarregamento no rio principal. Sendo assim, as áreas dos pôlderes
foram comunicadas com o rio através de vertedouros na cota de coroamento dos diques
e por orifícios e comportas FLAP nos pontos onde foi verificada a sua presença. As
cotas de coroamento dos diques e as dimensões e localizações das comportas e orifícios
foram obtidas do Projeto Iguaçu (Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD,
1996) e das imagens de satélite.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
237
A segunda particularidade encontrada no trecho modelado foi a presença de
alguns valões e canais de microdrenagem no interior das células de planície. Essas
células foram, então, alteradas para o tipo reservatório. Esse tipo de célula permite a
determinação de uma curva cota x área, o que possibilitou a distinção entre as cotas
onde o escoamento ocorre somente pela canalização e aquelas onde a água do canal
extravasou e verteu para a rua. Sendo assim, foi possível representar a presença dos
valões, sendo a inundação da planície considerada somente a partir do nível das
margens do canal.
A terceira característica do modelo que merece ser destacada é a abordagem
utilizada para as sub-bacias. Essas bacias são as do rio Pilar, Calombé, Sarapuí,
Capivari, Botas, Iguaçu (no seu trecho superior, a montante da confluência com o rio
Botas) e o canal do Outeiro. Os rios Pilar, Calombé e o canal do Outeiro tiveram os seus
trechos inferiores modelados por células, bem como suas margens. Já seus trechos
superiores e o do rio Iguaçu, assim como os rios Capivari, Botas e Sarapuí, tiveram suas
vazões calculadas pelos métodos hidrológicos existentes no sistema Hidro-Flu.
8.4.7. Resultados
O principal objetivo da modelagem dos trechos inferior e médio do rio Iguaçu
foi avaliar os impactos provocados pela expansão da urbanização em direção ao trecho
médio/superior da bacia em decorrência da construção de eixos viários, cujo mais
importante é o Arco Metropolitano. Outro objetivo da modelagem consistiu em avaliar
as possíveis alterações do nível médio do mar, decorrentes de mudanças climáticas,
conforme previsões do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC).
Para a avaliação dos impactos causados pela urbanização das sub-bacias do rio
Iguaçu, motivada pela construção do Arco Metropolitano, foram analisadas quatro
situações distintas. Como o método de cálculo de chuva efetiva utilizado foi o do SCS,
o curve number (CN), principal parâmetro do método foi o valor variado para cada um
desses cenários, representando diferentes estágios de urbanização. Esses estágios ou
momentos foram:
1)
Situação passada, com os CNs usados no Projeto Iguaçu (Laboratório de
Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996).
2)
Situação atual, com os CNs determinados por geoprocessamento.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
238
3) Situação futura, considerando a urbanização sem controle das áreas planas e
ainda rurais das sub-bacias dos rios Iguaçu (trecho superior), Botas e Capivari,
Pilar, Calombé e do canal do Outeiro.
4)
Situação futura, considerando a urbanização controlada dessas mesmas bacias,
através do planejamento urbano e da adoção de medidas compensatórias de
drenagem urbana e a acumulação temporária do escoamento.
O tempo de recorrência usado foi de 20 anos. As precipitações e os tempos de
concentração das bacias foram extraídos do Projeto Iguaçu (Ibid, 1996). Os CNs obtidos
em cada um dos momentos estudados estão apresentados no quadro 8.4.7.1 a seguir.
Quadro 8.4.7.1 – Curve Number (CN) utilizado em
cada um dos cenários simulados
Bacia
CN
passado
CN
atual
CN futuro
s/controle c/controle
Iguaçu 65 66 77 72
Botas 81 81 82 81
Capivari 67.5 65 77.9 72
Outeiro 72 84 84 84
Pilar 75 76 78.2 76
Calombé 68 79 79.8 79
No que diz respeito aos impactos provocados por alterações no nível médio do
mar, foi usado um arquivo de maré com valores entre 0,09 e 0,90 m. Nele, foram
acrescentadas marés meteorológicas de 0,40 ou 0,80 m e uma sobre-elevação do nível
do mar de 0,60 m, devido às mudanças climáticas.
Com os valores mencionados, foram simulados diversos cenários, considerando
as variações de marés, a urbanização e combinações entre eles.
De forma a tornar a análise menos exaustiva só serão apresentados os resultados
mais ilustrativos em relação aos objetivos da tese.
Na figura 8.4.7.1 estão representadas as variações do nível d’água do rio Iguaçu,
sob a Rodovia Washington Luís, para quatro cenários simulados, conforme descritos no
item 8.4.5. Observa-se que a ponte na Rodovia Washington Luís sobre o rio Iguaçu
encontra-se em cota protegida, mesmo em relação ao cenário 4.c, que prevê o
incremento da taxa de impermeabilização, devido à expansão desordenada da
urbanização, associado à elevação do nível do mar decorrente de mudanças climáticas.
Apesar do significativo aumento das vazões máximas em relação ao cenário atual (1.c),
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
239
não foram identificados potenciais danos sobre o patrimônio, no caso, uma ponte na
Rodovia Washington Luís.
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
0 600 1200 1800 2400 3000 3600
cota (m)
tempo (min.)
Ponte
Cenário 1.c
Cenário 2.c
Cenário 4.c
Cenário 6.c
Figura 8.4.7.1
Variação do nível d'água do rio Iguaçu, sob a Rodovia Washington Luís
No gráfico seguinte (figura 8.4.7.2) optou-se, por precaução, pela representação
de situações conservadoras, sem considerar o efeito das mudanças climáticas e, até
mesmo, de fenômenos já observados, como a elevação do nível do mar provocado por
marés meteorológicas. Em parte, esta precaução deve-se ao reconhecimento de que
ainda são necessárias melhorias na base de dados que alimentaram o modelo e na sua
calibração, para que se tenha mais segurança analítica. Por outro lado, nesse trecho do
rio Iguaçu as variações de maré não exercem influência significativa, optando-se,
portanto, por destacar somente o efeito da urbanização.
Dito isto, observa-se que haverá vertimento da água do rio Iguaçu para o pôlder
do Outeiro em um trecho de aproximadamente 750 metros, considerando o cenário 3.a.
No gráfico, a distância do eixo do x foi medida a partir da Avenida Presidente Kennedy,
no sentido de montante. Mesmo se considerarmos o cenário com urbanização controlada
(5.a), o nível d’água tangenciará a crista do dique, nesse trecho, considerando uma cheia
de 20 anos de recorrência. Além de causar inundação em toda a área que deveria estar
protegida pelo pôlder, o vertimento é preocupante, pois põe sob risco a própria estrutura
do dique que pode vir a romper, potencializando os danos materiais e humanos.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
240
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
cota (m)
distância (m)
Dique
Cenário Pass.
Cenário 1.a
Cenário 3.a
Cenário 5.a
Figura 8.4.7.2
Variação de nível d'água do rio Iguaçu, próximo ao Pôlder do Outeiro
Os gráficos seguintes apresentam os hidrogramas resultantes de alguns cenários
simulados. Os hidrogramas representados na figura 8.4.7.3 mostram a variação das
vazões ao longo do tempo que passam sob a Avenida Presidente Kennedy, com um
tempo de recorrência de 20 anos. Os 4 cenários apresentados não consideraram o efeito
das mudanças climáticas, portanto, as alterações observadas decorrem exclusivamente
do aumento da impermeabilização do solo com a expansão das áreas urbanas.
0,0 0
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
0 600 1200 1800 2400 3 000 3600
vazão (m³/s)
tempo (min.)
Cenário Pass.
Cenário 1.a
Cenário 3.c
Cenário 5.c
Figura 8.4.7.3
Hidrograma do rio Iguaçu no trecho sob a Avenida Presidente Kennedy
As figuras 8.4.7.4 e 8.4.7.5 representam os hidrogramas das vazões do trecho
superior do rio Iguaçu e do rio Capivari, respectivamente. Da mesma forma que na
figura anterior, observa-se a variação da vazão ao longo do tempo para quatro cenários:
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
241
situação na época do Projeto Iguaçu; situação atual; situação futura sem planejamento
do uso do solo; situação futura com planejamento do uso do solo.
0
50
100
150
200
250
300
350
0 1000 2000 3000
vazão (m³/s)
tempo (min.)
Pas.
Atual
s/ plan.
c/ plan.
Figura 8.4.7.4
Hidrograma do rio Iguaçu
0
25
50
75
100
125
150
0 1000 2000 3000
vazão (m³/s)
tempo (min.)
Pas.
Atual
s/ plan.
c/ plan.
Figura 8.4.7.5
Hidrograma do rio Capivari
A comparação entre os hidrogramas reforçam a necessidade do planejamento e
controle da expansão urbana, sob pena de tornar ainda mais difícil o controle de
inundações nas áreas urbanas situadas no baixo curso da bacia.
As figuras a seguir apresentam as manchas de inundações obtidas com base nas
simulações com o modelo de células, para uma recorrência de 20 anos, considerando os
diferentes cenários.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
242
A Figura 8.4.7.6 representa as áreas inundáveis para as condições pregressas de
urbanização existentes na ocasião do Projeto Iguaçu, sem considerar marés
meteorológicas e os efeitos de mudanças climáticas. É, portanto, uma condição de
referência para os cenários atual e futuros.
Figura 8.4.7.6
Mancha obtida para as condições anteriores de urbanização da bacia.
As manchas representadas nas figuras a seguir foram obtidas mediante as seguintes
condições: figura 8.4.7.7: condições atuais de urbanização da bacia, sem considerar a
maré meteorológica e os efeitos das mudanças climáticas (cenário 1.a) e; figura 8.4.7.8:
condições futuras de urbanização da bacia, sem considerar a maré meteorológica e os
efeitos das mudanças climáticas e sem controle do uso do solo (cenário 3.a).
A comparação desses dois cenários permite dimensionar o efeito isolado da
expansão das áreas urbanas no agravamento das inundações. Percebe-se que a
urbanização do trecho superior da bacia piora as condições de cheias nessa área, tendo
pouco impacto no trecho inferior. Destaca-se que a não adoção de medidas
compensatórias de drenagem urbana e o não planejamento do uso do solo provocam um
aumento significativo da cheia nas sub-bacias dos rios Iguaçu, Capivari, Pilar e do canal
do Outeiro.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
243
Figura 8.4.7.7
Mancha obtida para as condições atuais de urbanização da bacia (cenário 1.a).
Figura 8.4.7.8
Mancha obtida para as condições futuras de urbanização da bacia (cenário 3.a).
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
244
Se forem implementadas medidas efetivas para o controle da ocupação
desordenada no médio e alto curso da bacia (figura 8.4.7.9) ver-se-á, como demonstrado
na figura, que é possível mitigar as inundações das referidas sub-bacias, quando
comparada com a situação anterior sem controle algum na ocupação do solo.
Figura 8.4.7.9
Mancha obtida para as condições futuras de urbanização da bacia (cenário 5.a).
As figuras apresentadas a seguir consistem nos seguintes cenários:
a)
Figura 8.4.7.10: mancha obtida para as condições atuais de urbanização da
bacia, considerando uma maré meteorológica de 80 cm, sem os efeitos das
mudanças climáticas (cenário 1.c);
b)
Figura 8.4.7.11: mancha obtida para as condições futuras de urbanização da
bacia, considerando uma maré meteorológica de 80 cm, sem os efeitos das
mudanças climáticas e sem controle do uso do solo (cenário 3.c);
c)
Figura 8.4.7.12: mancha obtida para as condições futuras de urbanização da
bacia, considerando uma maré meteorológica de 80 cm, controle do uso do
solo, mas sem os efeitos das mudanças climáticas (cenário 5.c).
Nestes casos, observa-se que o aumento da maré meteorológica provocou
aumento da cheia somente no trecho inferior da bacia e nas margens do rio Pilar. Nos
trechos a montante, a variação da maré teve pouca influência.
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
245
Figura 8.4.7.10
Mancha obtida para as condições atuais de urbanização da bacia (cenário 1.c).
Figura 8.4.7.11
Mancha obtida para as condições futuras de urbanização da bacia (cenário 3.c).
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
246
Figura 8.4.7.12
Mancha obtida para as condições futuras de urbanização da bacia (cenário 5.c).
As três últimas figuras mostram as manchas correspondentes aos seguintes
cenários:
a)
Figura 8.4.7.13: mancha obtida para as condições atuais de urbanização da
bacia, considerando uma maré meteorológica de 80 cm e os efeitos das
mudanças climáticas, com uma elevação de 60 cm do nível médio do mar
(cenário 2.c);
b)
Figura 8.4.7.14: mancha obtida para as condições futuras de urbanização da
bacia, considerando uma maré meteorológica de 80 cm, mais a elevação de
60 cm do nível médio do mar devido às mudanças climáticas e expansão da
urbanização devido à ausência de controle do uso do solo (cenário 4.c);
c)
Figura 8.4.7.15: mancha obtida para as condições futuras de urbanização da
bacia, considerando uma maré meteorológica de 80 cm, os efeitos das
mudanças climáticas, com elevação de 60 cm do nível médio do mar, porém,
com controle do uso do solo (cenário 6.c).
Com esses três cenários é possível concluir que a urbanização provoca o
agravamento da cheia no trecho superior, enquanto as variações de marés provocam
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
247
maiores inundações no trecho inferior. Percebe-se que a elevação do nível médio do mar
acarretará grandes inundações no trecho inferior da bacia.
Em resumo, tanto a expansão urbana como a elevação do nível do mar irão
provocar grandes impactos nas áreas urbanas da bacia. A despeito de terem suas causas
explicadas por variáveis independentes, esses fatores, se combinados, trarão graves
impactos para a bacia. Se medidas de planejamento não forem tomadas com
antecedência será muito difícil mitigar seus impactos.
Figura 8.4.7.13
Mancha obtida para as condições atuais de urbanização da bacia (cenário 2.c).
Capítulo 8 – O Projeto Iguaçu e o Planejamento de Longo Prazo para o Controle de Inundações na
Baixada Fluminense
248
Figura 8.4.7.14
Mancha obtida para as condições futuras de urbanização da bacia (cenário 4.c).
Figura 8.4.7.15
Mancha obtida para as condições futuras de urbanização da bacia (cenário 6.c).
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
249
9. PERSPECTIVAS PARA A GESTÃO INTEGRADA DOS
RECURSOS HÍDRICOS NA REGIÃO METROPOLITANA
DO RIO DE JANEIRO
Por razões que decorrem tanto de uma cultura arraigada de planejamento setorial – em
grande medida consolidada entre as décadas de 1960/70 – como pela existência de
estruturas reguladoras e administrativas que atuam setorialmente, é pouco provável que
o sistema de recursos hídricos venha a assumir a coordenação e integração das políticas
setoriais nas três esferas de governo.
Esta dificuldade se agrava pelo fato do setor de recursos hídricos não possuir um
nível hierárquico na organização institucional do país que lhe confira a legitimidade
necessária para o cumprimento desse papel. Essa missão torna-se ainda mais difícil em
regiões metropolitanas devido à complexidade dos problemas e a multiplicidade de
agentes com atuações complementares e, por vezes, sobrepostas em um mesmo
território.
Não se constata a existência de uma política metropolitana no Estado do Rio de
Janeiro. Não existem órgãos nem instrumentos de cooperação intermunicipal de caráter
metropolitano no âmbito do governo do estado. É preciso destacar, porém, que existe
uma Secretaria Especial de Desenvolvimento da Baixada, que tem por objetivo
implementar políticas integradas na região. Existe uma associação de prefeitos, a
Associação de Prefeitos da Baixada Fluminense, reunindo 13 municípios da metrópole:
Nova Iguaçu, Duque de Caxias, São João de Meriti, Nilópolis, Belford Roxo, Mesquita,
Queimados, Japerí, Paramcabí, Magé, Guapimirim, Itaguaí e Seropédica. (Observatório
das Metrópoles, 2005).
A aposta no Comitê da Bacia da Baía de Guanabara como agente promotor do
uso integrado da água na região esbarra nas enormes dificuldades para a sua
estruturação, por reunir municípios com diferentes interesses e estruturas político-
administrativas fortemente diferenciadas. Além disso, a participação desses municípios
é simplesmente inexistente.
As dificuldades para a integração de políticas setoriais são conhecidas e
decorrem da própria lógica de atuação das instituições. A fragmentação institucional
implica em igual fragmentação na gestão da água, de tal forma que para cada tipo de
uso ou propósito temos uma instituição diferente para sua administração: a dicotomia
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
250
entre os aspectos quantidade/qualidade, tradicionalmente dissociados na cultura
institucional brasileira, deriva dessa fragmentação. Soma-se a este aspecto o fato de
cada setor possuir seu próprio ritmo de concepção e implantação de projetos, como
também, possuir características operacionais específicas e em grande medida
independentes uma das outras.
Até o momento, a retomada do debate sobre a gestão das metrópoles está
circunscrito às instituições e atores diretamente vinculados ao planejamento urbano e
regional. Em relação à gestão dos recursos hídricos, prevalecem as expectativas de que
os comitês de bacia possam exercer o papel de integradores das políticas setoriais e de
ordenamento do território, não obstante, passados 10 anos da institucionalização da
Política Nacional de Recursos Hídricos, não tenham adquirido o status de entes públicos
de Estado, conforme prevê a Lei 9.433/97, com a legitimidade necessária para articular
e integrar as políticas que incidam sobre o território metropolitano.
O abandono da questão metropolitana pós-Constituição de 1988 ampliou a
ausência de coordenação e integração das políticas com características plurimunicipais.
As análises realizadas conduzem para a necessidade de criação de instâncias regionais
de planejamento e gestão com legitimidade institucional e autonomia política e
administrativa para planejar o ordenamento do uso do solo de forma sistêmica,
considerando a bacia hidrográfica como unidade territorial para a conservação
ambiental e prevenção de eventos hidrológicos críticos.
Com a Lei N
o
11.107, que autoriza a constituição de Consórcios Públicos, o país
passou a contar com um auspicioso instrumento para a gestão de problemas comuns em
áreas urbanas. O conjunto de atribuições facultadas aos consórcios públicos, fora outras
facilidades operacionais concedidas pela Lei, asseguram autonomia de ação, agilidade
operacional e recursos provenientes de diferentes fontes.
Cabe lembrar que o consórcio público integra a administração indireta de todos
os entes públicos consorciados, o que vale dizer que a transferência de poderes inerentes
à titularidade de serviços públicos é o mesmo que a transferência desses poderes para
uma autarquia pelo próprio titular do serviço público (Ribeiro, 2007). Diferentemente
do que ocorre com o convênio de cooperação, onde não há transferência de fato de
poderes, tão somente a transferência de algumas atribuições.
Como observado por Gomes (2006), “um dos pontos que davam ao consórcio
ares de precariedade decorria da aplicação a eles da perspectiva vigente para os
convênios, no sentido de que as partes não ficavam obrigadas a cumprir seus encargos
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
251
até o fim, ao menos com o rigor que ocorre em uma relação contratual”. Sob a ótica da
cooperação vigente até então seria difícil o estabelecimento de responsabilidades
recíprocas, ou, pior ainda, de penalidades em caso de descumprimento. Dessa forma,
tudo dependia da boa vontade dos entes associados em cumprir suas atribuições e de
manterem-se unidos na empreitada.
O contrato firmado pela Agência Nacional de Águas (ANA) com a Associação
Pró-Gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul (AGEVAP), em
2004, é um exemplo de convênio de cooperação, por meio de contrato de gestão, de um
ente público, no caso a ANA, com uma entidade delegatária para o exercício de funções
de competência da Agência de Águas da Bacia. A fragilidade institucional desse arranjo
evidencia-se nas dificuldades e restrições enfrentadas por essa agência no exercício de
suas funções. No arranjo em vigor, o processo decisório está pulverizado por múltiplos
atores envolvendo a Agência Nacional de Águas, por meio do contrato de gestão, o
Conselho Administrativo da AGEVAP e pelo Conselho Administrativo e Diretoria do
Comitê. Por outro lado, a direção da AGEVAP tem pouca autonomia decisória tendo
que negociar passo a passo suas ações
21
.
O Decreto N
0
6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamentou a lei de
Consórcios Públicos, ampliou enormemente as perspectivas para a retomada do
planejamento das regiões metropolitanas do país.
Segundo Ribeiro (2007), com a gestão associada autorizada por consórcio
público fica aberta a possibilidade da instituição de agências reguladoras consorciais ou,
ainda, a definição uniforme ou integrada de tarifas para determinados serviços públicos.
O esquema abaixo ilustra a diferença entre os convênios de cooperação e a gestão
associada autorizada por consórcio público.
21
Esse comentário decorre da experiência do autor como consultor da AGEVAP, por meio de contratos
firmados com a Fundação COPPETEC e executados pelo Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ.
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
252
Fonte: Elaborado com base em Ribeiro, 2007.
Segundo este autor (Ibid, 2007), a gestão associada, além do planejamento,
regulação e fiscalização, também pode ser ajustada para a prestação de serviços
públicos. Nesse caso, se o próprio consórcio prestar os serviços, é necessário que o
protocolo de intenções preveja a outorga dessa competência à entidade consorcial. O
contrato a ser assinado é o Contrato de Programa, previsto pela Lei de Consórcios
Públicos (art. 13), que deve possuir cláusulas específicas, sob pena de não possuir
validade jurídica (art. 33 do Decreto 6.017/07).
Dessa forma, os entes federativos estabelecem uma gestão associada de serviços
públicos com um programa de trabalho que, mediante contrato, poderá ser executado
por empresa, fundação ou autarquia da administração indireta de qualquer um dos entes
cooperados. Com isso, a situação anterior, comum especialmente no saneamento básico,
em que uma companhia estadual celebrava sem licitação um contrato de concessão com
o município hoje foi substituído por um novo modelo (Ibid, 2007).
O item a seguir tem como propósito retomar a discussão do planejamento em
bases regionais, propondo alternativas ao cenário atual influenciado por modelos
liberais de gestão pública, os quais se baseiam, fundamentalmente, na transferência de
responsabilidades dos governos centrais para as administrações locais (Gouvêa, 2005).
9.1. Proposta para a Gestão Integrada de Recursos Hídricos na Baixada
Fluminense com Ênfase no Controle das Inundações Urbanas
Talvez a mais grave conseqüência da ocupação desordenada na Baixada
Fluminense seja as freqüentes inundações em áreas urbanas. Essas inundações decorrem
da forma de ocupação e uso do solo, inadequada às condições particulares da Baixada
Gestão associada de
serviços públicos
autorizada por
convênio de
cooperação
Gestão associada de
serviços públicos
autorizada por
consórcio público
PARCIAL
Somente a execução de
decisões tomadas pelo
titular dos serviços
públicos
PLENA
Todos os poderes de
planejamento, regulação e
fiscalização dos serviços
públicos
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
253
Fluminense e do acelerado processo de impermeabilização dos solos devido à expansão
desordenada do tecido urbano.
Observa-se em vários municípios da Baixada Fluminense uma expansão
descontrolada do perímetro urbano, uma vez que não é acompanhada da infra-estrutura
e dos serviços necessários. Esta forma desorganizada de expansão comprova a
inexistência de critérios técnicos e de planejamento na delimitação do perímetro urbano
legal.
Muitas vezes, a delimitação do perímetro urbano é feita visando apenas o
interesse tributário da prefeitura
22
, não tendo relação com o planejamento sustentável da
expansão da cidade.
As áreas urbanas consolidadas mantêm baixas taxas de adensamento em
decorrência dos vazios urbanos mantidos, muitas vezes, como estoques de solo para
especulação futura, em detrimento da função social da propriedade urbana, conforme
preconizado pela Constituição brasileira e pelo Estatuto da Cidade.
A continuidade da expansão do tecido urbano perpetua o ciclo de carência de
infra-estrutura, pois exige das prefeituras e das outras esferas do poder público uma
permanente expansão do mobiliário urbano para essas novas áreas. Além de provocar a
expulsão de atividades agrícolas produtivas, a continuidade desse processo agrava o
déficit de transporte coletivo e isola parcelas da população dos mercados dinâmicos de
trabalho.
O planejamento integrado das políticas públicas não deve ignorar a necessidade
da delimitação do perímetro efetivamente urbano na bacia, o que significa dizer que
somente as áreas dotadas de infra-estrutura deveriam ser objeto de adensamento e
expansão urbana pelos planos diretores de desenvolvimento urbano. A revisão do Plano
Diretor de Nova Iguaçu, em fase de aprovação pela Câmara Municipal, adota essa
orientação ao direcionar o adensamento para as áreas dotadas de equipamentos urbanos,
destinando parcela do território para fins rurais, de preservação ambiental, lazer e
turismo.
A configuração atual da malha urbana na bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí permite
seu adensamento demográfico sem necessidade de expansão territorial. Para tanto, faz-
se necessário que os planos diretores municipais utilizem os instrumentos apropriados
22
Com esse artifício a Prefeitura passa a cobrar IPTU, que é um tributo municipal, em substituição ao
ITR que é Federal. O município de Nova Iguaçu, no Projeto de Lei de revisão do seu Plano Diretor,
requalificou como rural uma extensa área do município anteriormente urbana.
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
254
de reforma urbana previstos no Estatuto da Cidade, criando mecanismos jurídicos e
financeiros que induzam à utilização dos vazios urbanos e impeçam a expansão do
perímetro urbano atual.
Por outro lado, é notória a incapacidade de enforcement das administrações
locais, pela pouca estrutura de fiscalização e pela ausência de instrumentos de incentivo
à regularização. Nesse sentido, sem o aperfeiçoamento institucional das administrações
municipais e sem instâncias regionais de cooperação e planejamento será difícil conter o
processo de expansão urbana desordenada.
9.1.1. Cenários Prospectivos
Ao longo da tese buscou-se demonstrar a falta de articulação entre as instâncias
de planejamento setoriais e entre os diferentes níveis de governo e como essa ausência
de coordenação contribui para o comprometimento da qualidade de vida nas cidades.
Emerge dessa constatação a proposição de arranjos político-institucionais capazes de
formular políticas públicas integradas que atendam aos interesses comuns dos
municípios metropolitanos. O possível equacionamento dessa questão passa por atribuir
papel central ao planejamento de corte regional superando o cenário atual de atomização
das políticas públicas.
Com base nessa perspectiva foram formulados dois possíveis cenários para a
região de estudo. O primeiro cenário (tendencial) prevê a continuidade do quadro atual
caracterizado pela ausência de integração das políticas públicas setoriais e de
cooperação no âmbito regional. O segundo cenário (induzido) pressupõe ações
articuladas voltadas para a retomada da gestão de âmbito metropolitano. Esses dois
cenários são descritos a seguir:
Cenário 1: tendencial
Esse cenário define-se pela manutenção do status quo, com reduzidas
possibilidades de integração das políticas públicas setoriais e de ordenamento do uso do
solo, associado ao papel marginal das políticas voltadas para o gerenciamento dos
recursos hídricos em bases sustentáveis. Segundo Gouvêa (2005), tal situação se deve
em grande parte à ainda bastante difundida percepção rígida e monolítica de autonomia
municipal, bem como à forte assimetria nas relações de poder advindas da existência de
megamunicípios em quase todas as regiões metropolitanas.
As reformas em andamento no país confirmam essa tendência como assinala
Santos Jr. (2001:30-31 apud Gouvêa, 2005), “as reformas visam o fortalecimento da
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
255
autonomia dos municípios e o estabelecimento de novos formatos de organização do
poder local, notadamente vinculados à criação de parcerias entre o poder público e
setores da sociedade civil, que se efetivam em um processo crescente de
municipalização das políticas sociais e descentralização administrativa”.
Cenário 2: induzido
Constituição de uma agência regional, sob a forma de Consórcio Público,
motivada pela possibilidade de os municípios terem acesso a incentivos financeiros e de
infra-estrutura, disponibilizados pelo Estado e Governo Federal, relacionados aos
grandes investimentos em infra-estrutura previstos para a região. A proposta de criação
de uma agência regional decorre do entendimento da insuficiência dos municípios e da
administração direta do Governo Estadual em gerir, isoladamente, regiões conurbadas e
densamente urbanizadas. A “Agência Regional” assumiria o planejamento, coordenação
e implementação de políticas nos setores de infra-estrutura e saneamento, interagindo
com as instâncias políticas e administrativas com atuação na região, inclusive com o
Comitê das Bacias Contribuintes à Baía de Guanabara, no que concerne às políticas
públicas relacionadas aos recursos hídricos, destacando-se o planejamento voltado para
o controle de inundações.
9.1.2. Ações Propostas
O cenário 2 delineado acima, desejável do ponto de vista deste estudo,
possibilitaria maior capacidade de planejamento frente ao atual contexto da Baixada
Fluminense com previsão de receber expressivos investimentos em sua área de
influência. Esses empreendimentos, por suas características estruturantes e de atração de
outros investimentos, deverão causar transformações significativas na configuração
econômica e espacial de toda a Região Metropolitana.
O quadro 9.1.2.1 apresentado a seguir relaciona os principais investimentos
previstos e em execução na Região Metropolitana do Rio de Janeiro:
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
256
Quadro 9.1.2.1 - Principais investimentos previstos e em execução na Região
Metropolitana do Rio de Janeiro
EMPRENDIMENTOS
Localização
Investimentos
Previstos
(US$)
Previsão
Início das
Obras
Previsão
de
Conclusão
Complexo Petroquímico do Rio
de Janeiro (COMPERJ)
Itaboraí / São
Gonçalo
8,4 bilhões 2007 2012
Companhia Siderúrgica do
Atlântico (CSA)
Santa Cruz/RJ 3,4 bilhões 2007 2009
Companhia Siderúrgica
Nacional (CSN)
Itaguaí 3,5 bilhões 2007/2008 2009
Porto de Itaguaí Itaguaí 700 milhões 2007 -
Obras de Macrodrenagem e
Urbanização (Etapa 1)
Bacia dos rios
Iguaçu/Sarapuí
170 milhões 2008 2011
Arco Metropolitano
Ligação Itaboraí -
Itaguaí
16,38 bilhões 2008 2012
Fonte: Secretaria de Estado de Transportes do Estado do Rio de Janeiro; Superintendência Estadual de
Rios e Lagoas (SERLA), 2008.
Dos empreendimentos relacionados acima, o Arco Metropolitano provavelmente
é o que causará transformações mais significativas na estrutura urbana da Baixada
Fluminense, criando novos vetores de expansão e novas centralidades urbanas. O Arco
Metropolitano fará a interseção com cinco rodovias federais e uma ferrovia e a ligação
com vários pólos industriais de grande porte que estão sendo implantados na Região
Metropolitana. Na outra extremidade (trecho leste da baía de Guanabara) o Arco
Metropolitano irá conectar o Comperj - Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro,
localizado no município de Itaboraí, ao Porto de Itaguaí, na baía de Sepetiba.
As figuras 9.1.2.1 e 9.1.2.2 mostram, respectivamente, o traçado do Arco
Metropolitano e de outros eixos viários projetados para a Região Metropolitana e os
quatro segmentos que compõe o Arco viário. A seguir são apresentadas algumas
informações sobre os segmentos previstos:
Segmento A
: BR-493 (Rodovia de Contorno da Baía de Guanabara)
•
Duplicação da pista entre a BR-101 (Norte), em Manilha (Itaboraí), e a
BR-116 (Norte) (Rod. Rio-Teresópolis), em Santa Guilhermina;
•
Extensão de 25 Km;
•
Situação Atual: Projeto em andamento.
Segmento B
: BR-101 (Sul) Rod. Rio-Santos
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
257
• Duplicação das pistas entre Itacuruçá e a Avenida Brasil e do acesso ao
Porto de Itaguaí;
•
Extensão de 22 Km;
•
Situação Atual: Obra já contratada pelo DNIT.
Segmento C
: Trecho virgem – BR-493/RJ-109
•
Ligação em pista dupla entre as rodovias BR-040 (Rio-Juiz de Fora) e a
BR-101/Sul (Rod. Rio-Santos);
•
Extensão de 72 Km;
•
Situação Atual: Projeto em andamento contratado pelo Governo Estadual
por delegação do Governo Federal.
Segmento D
: BR-116 (Norte) Rodovia Rio – Teresópolis
•
Trecho entre o entroncamento com a BR-493/RJ em Santa Guilhermina e
o entroncamento com a BR-040/RJ em Saracuruna. Trecho da rodovia
com pedágio e em pista dupla;
•
Extensão de 22 Km;
•
Operado pela Concessionária CRT.
O Arco Metropolitano é uma obra com múltiplos objetivos e de importância
estratégica para o Rio de Janeiro como demonstram os propósitos anunciados pelo
Governo do Estado, conforme descrito a seguir:
• Atende ao tráfego de longa distância oriundo das regiões Sul/Sudeste em
direção às regiões Norte/Nordeste do país.
• Conecta as rodovias federais BR-040, BR-116 (Norte e Sul),
BR-465 e BR-101 (Norte e Sul).
• Desvia o tráfego de veículos comerciais de longa distância, aliviando os
principais corredores metropolitanos, tais como a Avenida Brasil, Ponte Rio-
Niterói, BR-101 (entre Manilha e Ponte).
• Amplia a acessibilidade aos Portos de Itaguaí e Rio de Janeiro.
• Viabiliza a implantação de terminais logísticos, com redução dos tempos de
viagem e custos de transportes, bem como a distribuição destas cargas para
os mercados consumidores.
• Introduz novos vetores de expansão urbana para os municípios localizados
em sua área de influência.
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
258
Cabe destacar que este último aspecto não pode ser considerado uma virtude do
projeto como são os demais itens anunciados pelo Governo do Estado. Ao contrário, ao
expandir a ocupação para os espaços ainda não urbanizados teremos a intensificação da
degradação ambiental e impermeabilização dos solos, conforme demonstrado na
modelagem hidrodinâmica apresentada no item 8.5. Como conseqüência ter-se-á o
agravamento das inundações, cujos resultados são prejuízos econômicos, danos ao
patrimônio e até mesmo perdas de vidas humanas. Ressalta-se que o agravamento das
inundações atingirá com maior intensidade as populações pobres, por estarem situadas
em áreas frágeis e sujeitas às inundações.
A alternativa vislumbrada pelo autor é o planejamento do uso do solo em bases
regionais, considerando os impactos no longo prazo que o descontrole da urbanização
trará para a bacia como um todo, principalmente em relação à freqüência e intensidade
das inundações urbanas. Nesse sentido, o estudo formulou quatro propostas articuladas
em torno da gestão integrada de políticas públicas nessa importante bacia da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro, a saber:
•
Proposta 1: Criação de uma Agência Regional
•
Proposta 2: Criação de uma Zona de Infiltração Pluvial (ZIP)
•
Proposta 3: Ampliação da APA Gericinó/Mendanha
•
Proposta 4: Adequação dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano
Essas propostas são detalhadas a seguir, sem a pretensão de esmiuçar formas de
operacionalização, tendo em vista que sua implementação exigirá dos agentes
envolvidos um amplo processo de concertação em torno do conceito de gestão
compartilhada em bases metropolitanas.
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de Janeiro
259
Fonte: Governo do Estado (Secretaria de Estado de Transportes do Estado do Rio de Janeiro)
Legenda: Arco Metropolitano (linha azul); outros eixos viários projetados (linhas amarelas e vermelhas)
Figura 9.1.2.1
Traçado do Arco Metropolitano e outros eixos viários previstos para a Baixada Fluminense
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de Janeiro
260
Fonte: Governo do Estado (Secretaria de Estado de Transportes do Estado do Rio de Janeiro)
Figura 9.1.2.2
Traçado e Segmentação do Arco Metropolitano
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
261
Proposta 1
: Criação de uma agência regional
Criação de Agência Regional sobre a forma de Consórcio Público, formado pelos
municípios inseridos na bacia do rio Iguaçu-Sarapuí e pelo Estado, com a missão de
formular e integrar políticas públicas regionais.
A agência teria como responsabilidade o planejamento integrado do território da
bacia, considerando questões envolvendo saneamento básico, conservação dos recursos
hídricos, implantação de sistemas viários, políticas habitacionais, planejamento do uso do
solo voltado para o controle de inundações urbanas, etc., devido ao alto grau de
interdependência que esses sistemas mantêm entre si. É conhecido, por exemplo, o papel
que a abertura de novos eixos viários exerce sobre a ocupação do território e a expansão do
tecido urbano. Da mesma forma, a abertura de novos loteamentos em áreas peri-urbanas
traz novas demandas por serviços que, por sua vez, induz a uma nova expansão do
perímetro urbano.
Uma agência regional, constituída como Consórcio Público, teria mais legitimidade
legal e política para planejar de forma integrada as intervenções de forte impacto no
território, interagindo com as demais instâncias de gestão setorial, inclusive os comitês de
bacia hidrográfica e suas representações sociais e econômicas.
O Decreto N
0
6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamentou a lei de
Consórcios Públicos, detalha a forma com os entes públicos poderão constituir consórcios.
O primeiro aspecto a ser destacado é que o consórcio público será constituído como pessoa
jurídica formada exclusivamente por ente da Federação, constituída como associação
pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como
pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.
O Decreto define o conteúdo dos termos que serão objeto de sua constituição, dentre
os quais destacam-se:
1) contrato de rateio: contrato por meio do qual os entes consorciados
comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do
consórcio público;
2) convênio de cooperação entre entes federados: pacto firmado
exclusivamente por entes da Federação, com o objetivo de autorizar a gestão associada
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
262
de serviços públicos, desde que ratificado ou previamente disciplinado por lei editada
por cada um deles;
3) gestão associada de serviços públicos: exercício das atividades de
planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos, acompanhadas ou não da
prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos;
4) planejamento: as atividades atinentes à identificação, qualificação,
quantificação, organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por
meio das quais um serviço público deve ser prestado ou colocado à disposição de
forma adequada;
5) regulação: todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organize
um determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade,
impacto sócio-ambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua
oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos;
6) fiscalização: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou
avaliação, no sentido de garantir a utilização, efetiva ou potencial, do serviço público;
7) prestação de serviço público em regime de gestão associada: execução,
por meio de cooperação federativa, de toda e qualquer atividade ou obra com o
objetivo de permitir aos usuários o acesso a um serviço público com características e
padrões de qualidade determinados pela regulação ou pelo contrato de programa,
inclusive quando operada por transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos;
8) serviço público: atividade ou comodidade material fruível diretamente pelo
usuário, que possa ser remunerado por meio de taxa ou preço público
, inclusive tarifa
(grifo do autor);
Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes que se
consorciarem, admitindo-se, entre outros, as seguintes possibilidades:
a) Gestão associada de serviços públicos;
b) Prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de
obras e o fornecimento de bens à administração direta ou indireta dos
entes consorciados;
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
263
c) Compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos,
inclusive de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e
de procedimentos de licitação e de admissão de pessoal;
d) Produção de informações ou de estudos técnicos;
e) Promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-
ambiente;
f) Exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos
que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas;
g) Fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e
desenvolvimento urbano, rural e agrário;
h) Ações e políticas de desenvolvimento urbano, sócio-econômico local e
regional.
Entre os objetivos listados acima se destacam as linhas b
, e, f e h por serem de
interesse direto para a proposta aqui formulada. A previsão para o exercício de funções
multissetoriais abre caminho para a constituição de uma agência técnica com competências
legais para a integração de políticas públicas envolvendo meio ambiente, recursos hídricos
saneamento e ordenamento do uso do solo com abrangência regional.
A possibilidade de accountability foi assegurada na regulamentação da Lei ao prevê
a participação de representantes da sociedade civil nos órgãos colegiados do consórcio
público.
No cumprimento de suas finalidades, o consórcio público poderá:
I - firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber
auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas;
II - ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da
Federação consorciados, dispensada a licitação; e
III - caso constituído sob a forma de associação pública, ou mediante previsão
em contrato de programa, promover desapropriações ou instituir
servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública,
ou de interesse social.
Os consórcios públicos poderão ainda emitir documentos de cobrança e exercer
atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
264
pelo uso ou outorga de uso de bens públicos ou, no caso de específica autorização, serviços
ou bens de ente da Federação consorciado.
Considerando que já existem diversos consórcios constituídos no país a
regulamentação prevê a possibilidade de transformá-los em consórcios públicos de direito
público ou de direito privado, desde que atendidos os requisitos de celebração de protocolo
de intenções e de sua ratificação por lei pelos entes da Federação consorciados.
A constituição da Agência Regional poderia ser articulada em torno dos dois
grandes projetos de infra-estrutura em implantação na Região Metropolitana, o Arco
Metropolitano e as obras de drenagem e urbanização, ambos inseridos no Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC).
O Arco Metropolitano, pela importância estratégica para a Região Metropolitana do
Rio de Janeiro é um forte atrativo para a cooperação entre Estado e municípios da sua área
de influência. A constituição da Agência Regional teria o propósito de planejar a inserção
do arco viário no espaço metropolitano, buscando equacionar os gargalos de infra-estrutura,
dentre outros o saneamento básico e a drenagem urbana, coordenando o ordenamento do
território e o controle da expansão urbana considerando a bacia hidrográfica como unidade
espacial de análise.
Proposta 2
: Criação de uma Zona de Infiltração Pluvial (ZIP)
A bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí reúne condições ainda favoráveis para o
planejamento de inundações urbanas, mesmo se pensadas no longo prazo. Parte
significativa do seu território permanece como áreas ainda não incorporadas à malha urbana
– notadamente as áreas situadas entre as serras abruptas e a baixada propriamente dita. Isso
torna possível a manutenção de áreas com elevadas taxas de permeabilidade do solo, desde
que a malha urbana não se expanda para essas áreas.
A bacia apresenta uma nítida compartimentação territorial como pode ser observado
no mapa de cobertura vegetal e uso do solo (figura 8.1.3.1). O primeiro macro-
compartimento consiste em áreas de remanescentes florestais sob proteção legal, situadas
nas serras abruptas que circundam a bacia hidrográfica e onde nascem os rios que drenam a
bacia, são elas: a Reserva Biológica do Tinguá e APAs municipais como Rio D’Ouro e
Tinguazinho, a APA Gericinó/Mendanha e o Parque Estadual da Pedra Branca. Essas áreas,
protegidas por leis municipais, estadual e federal, embora sofram ameaças de toda ordem,
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
265
guardam ecossistemas típicos de Mata Atlântica com elevado grau de diversidade florística
e faunística. Além da importância ecossistêmica e biológica desses remanescentes
florestais, são incomensuráveis os serviços prestados por essas áreas à regulação climática e
hidrológica da Baixada Fluminense.
O segundo macro-compartimento consiste na porção do território da bacia adjacente
à Reserva Biológica do Tinguá. Essa área da bacia, formada por planícies entrecortadas por
morros meia-laranja, apresenta espaços livres ainda não incorporados à malha urbana. Essa
porção da bacia exerce um papel estratégico para o controle das inundações urbanas
conforme demonstrado no item 8.4. Funcionam, também, como uma “zona de
tamponamento” para a Reserva Biológica do Tinguá e demais unidades de conservação
situadas no alto curso do rio Iguaçu e seus tributários, ao funcionar como “zona de
transição” entre as unidades de conservação e as áreas urbanas.
O terceiro macro-compartimento consiste na área urbana propriamente dita, situada,
principalmente, nas áreas planas e em cotas de terreno pouco acima do nível do mar. A
ocupação dessas áreas consolida-se na década de 1940, com a melhoria da ligação Rio-
Nova Iguaçu, decorrente da eletrificação do eixo ferroviário e com a abertura da rodovia
Presidente Dutra em 1951.
O entendimento da inter-relação entre esses três macro-compartimentos é
fundamental para o planejamento do uso do solo voltado para o controle das inundações
urbanas na bacia.
Como visto anteriormente, o Projeto Iguaçu indicou como fundamental o controle
do uso do solo nas áreas destinadas à implantação ou recuperação de pôlderes, nas áreas
marginais aos cursos d’água e nas áreas indicadas para recuperação da cobertura vegetal
para o controle dos processos erosivos, de modo a garantir o adequado funcionamento das
intervenções visando o controle de inundações.
Entretanto, essas medidas, mesmo que viessem a ser cumpridas, podem não ser
suficientes, no longo prazo, para o controle das inundações que ocorrem nesses municípios.
É necessário considerar o processo de expansão urbana na totalidade do território da bacia e
o progressivo aumento nas taxas de impermeabilização do solo, que resultará em aumento
das vazões de cheias, conforme demonstrado no item 8.4.
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
266
Dessa forma, o volume que deixa de infiltrar no solo resulta no aumento do
escoamento superficial. Esse fluxo adicional proveniente da bacia de drenagem
impermeabilizada, associado ao escoamento rápido propiciado pelos canais retificados, irá
aumentar o pico das vazões máximas.
A figura 9.1.2.3 ilustra a forma como o escoamento superficial é alterado na medida
em que a urbanização se intensifica. Percebe-se, no primeiro quadro da esquerda, que em
condições naturais apenas 10% da água precipitada escorre superficialmente, enquanto que,
no último quadro à direita, quando a bacia já apresenta altas taxas de urbanização, 55% do
volume precipitado escoa pela superfície do terreno.
Na figura 9.1.2.4 observa-se o aumento das vazões máximas decorrentes dos
processos descritos acima.
Fonte: National management measures to control nonpoint source pollution from urban areas (2005).
Figura 9.1.2.3
Impacto da urbanização no ciclo da água
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
267
Fonte: National management measures to control nonpoint source pollution from urban areas (2005).
Figura 9.1.2.4
Efeito da urbanização no aumento das vazões máximas
A reserva de áreas livres no Brasil é dada em função de restrições de ocupação
determinadas pelo Código Florestal e suas regulamentações, criando áreas de preservação
permanente (APPs), e também por índices de espaços livres e/ou áreas verdes (porcentagem
de solo urbanizado) determinados pela Lei Federal 6.766/79 (em processo de revisão no
Congresso Nacional), como também por leis municipais que tratam do parcelamento do
solo. A manutenção desses espaços pode não ser suficiente frente ao processo de expansão
do tecido urbano e, conseqüentemente, o aumento dos níveis de impermeabilização na
totalidade da bacia hidrográfica.
A medida de maior eficiência no controle de inundações é limitar o aumento da
vazão natural. Os custos estimados para implementação da drenagem urbana em áreas com
alagamento são da ordem de US$ 1-2 milhões/km
2
, enquanto que planejando o controle
através de medidas não-estruturais (legislação e controle na fonte) o custo é praticamente
inexistente para o poder público (Porto Alegre, 2000 apud Tucci, 2004).
A criação de uma zona de infiltração pluvial – ZIP (zona de baixo impacto
hidrológico, com a finalidade de retenção de parte das precipitações por meio da infiltração
natural no solo, atuando, conseqüentemente, na redução e amortecimento do escoamento
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
268
superficial) a montante da zona urbana poderá compensar o aumento da densidade
demográfica das áreas já urbanizadas da baixada. A figura 9.1.2.5 apresentada a seguir
indica a localização da zona de infiltração pluvial (ZIP) proposta no estudo. Observa-se, na
mesma figura, que o traçado do Arco Metropolitano corta transversalmente esta zona.
O status legal que melhor se adequaria à ZIP seria a criação de uma APA Estadual
com a finalidade de preservar espaços com baixa densidade populacional e presença de
equipamentos urbanos e de atividades produtivas que não aumentem a impermeabilização
do solo.
Por Lei, as APAs são áreas submetidas ao planejamento e à gestão ambiental e
destinam-se à compatibilização de atividades humanas com a preservação da vida silvestre,
a proteção dos recursos naturais e a melhoria da qualidade de vida da população local.
Podem compreender uma ampla gama de paisagens naturais, semi-naturais ou alteradas,
com características bióticas, abióticas, estéticas ou culturais notáveis que exijam proteção
para assegurar as condições ecológicas locais. Também podem conter ecossistemas urbanos
ou outras Unidades de Conservação mais restritivas em termos de utilização, e permitem a
experimentação de novas técnicas e atitudes que possibilitem conciliar o uso da terra e o
desenvolvimento regional com a manutenção dos processos ecológicos essenciais.
Assim, a constituição de uma APA, que prescinde de desapropriação, pode ser
utilizada como alternativa para conter a expansão urbana e o desenvolvimento de atividades
que comprometam a qualidade ambiental e de vida das populações da bacia.
A proposta é que essa zona de baixo impacto hidrológico adote restrições para o uso
do solo de acordo com as seguintes diretrizes:
1) Poderão ser permitidas atividades econômicas, tais como: agropecuária,
extração mineral e atividades industriais de baixo impacto, e de turismo e lazer,
desde que não provoquem danos ao meio ambiente e mantenham a
permeabilidade dos solos, conforme indicado no item 8.4.7 (quadro 8.4.7.1: CN
controlado);
2) Poderão ser permitidos parcelamentos destinados a chácaras e sítios, desde que
não aumentem o escoamento superficial, estejam compatíveis com a proteção do
meio ambiente e sejam submetidos ao licenciamento pelos órgãos municipais e
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
269
estaduais competentes. Para os núcleos urbanos existentes deverão ser
elaborados planos urbanísticos específicos.
3) Deverão ser formuladas diretrizes para a implantação do Arco Metropolitano
visando o controle da expansão urbana e, conseqüentemente, a proteção
ambiental e o controle de inundações no longo prazo. A situação ideal é que o
Arco Metropolitano não possibilite conexões com os vazios urbanos
atravessados pelo eixo viário, a exceção dos núcleos urbanos já consolidados. A
proibição de instalação de postos de gasolina, restaurantes, borracharias, etc.,
são medidas que contribuirão para evitar o estímulo à ocupação das áreas
adjacentes ao Arco. Em termos conceituais, os segmentos do arco que cruzam
vazios urbanos deveriam ser isolados fisicamente dessas áreas como se fossem
elevados sobre pilotis.
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
270
Figura 9.1.2.5
Proposta de Macrozoneamento para a bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
271
Proposta 3
: Ampliação da APA Gericinó/Mendanha
Como visto no item 8.3.2, existem projetos distintos para o Campo de Gericinó. Por
um lado, o município de Nilópolis, em seu plano diretor, reivindica o Campo de Gericinó
para fins de expansão urbana e desenvolvimento de atividades produtivas, tendo em vista a
inexistência de áreas livres no perímetro urbano atual. Por outro lado, o município de
Mesquita propõe a criação da Área Especial de Conservação Ambiental do Gericinó, onde
deverá ser criada Unidade de Conservação Ambiental cujo posterior enquadramento deverá
ser compatível com a realização de atividades de lazer, e deverão ser mantidos os bens
edificados e as áreas necessárias à regulação do volume das águas do rio Sarapuí.
Como é sabido, o campo de Gericinó funciona como área de amortecimento de
cheias na bacia do rio Sarapuí, reduzindo, significativamente, as inundações das áreas
urbanas situadas a jusante da barragem. Sua urbanização poderá comprometer o sistema de
controle de cheias.
Recomenda-se ao Poder Público Estadual buscar a interlocução com os municípios
da Baixada Fluminense e o Exercito Brasileiro, tendo em vista a existência de interesses
conflitantes sobre a utilização da área do Campo de Gericinó.
A proposta do autor é a extensão do atual limite da APA Gericinó-Mendanha, que
está situada a partir da cota 100 metros, englobando a área do Campo de Gericinó, sob
controle do Exército Brasileiro.
A APA de Gericinó/Mendanha teve sua criação autorizada pela a Lei Estadual
1.331, de 12 de julho de 1988, mas só foi efetivamente implantada pelo Decreto nº 38.183,
de 05 de setembro de 2005. Sua área abrange o território ocupado pelas serras de
Madureira, Marapicu, Gericinó e Mendanha, e tem como objetivo “assegurar a proteção
do ambiente natural, das paisagens de grande beleza cênica e dos sistemas geo-
hidrológicos da região, que abrigam, em área densamente florestada, espécies biológicas
raras e ameaçadas de extinção, bem como chaminés vulcânicas e nascentes de inúmeros
cursos d’água contribuintes do Rio Guandu que abastece de água os municípios do Rio de
Janeiro e da região do Grande Rio”.
Dessa forma, além da proteção dos remanescentes florestais das serras acima
mencionadas, a APA ampliada teria como função adicional o amortecimento de cheias
propiciado pelo Campo de Gericinó. A proteção por meio de um diploma legal de âmbito
Capítulo 9 – Perspectivas para a Gestão Integrada dos Recursos Hídricos na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
272
estadual aumentará a garantia de que essa área não venha a ter destinação incompatível com
o controle de inundações. A figura 9.1.2.5 delimita á área do Campo de Gericinó proposta
para a ampliação da APA Gericinó/Mendanha.
Proposta 4
: Adequação dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano
Os planos diretores municipais teriam que adotar perspectivas comuns para suas
políticas territoriais, rompendo o atual quadro de ausência de coordenação e cooperação
regional, cujo resultado é a intensificação dos processos que agravam as inundações
urbanas, trazendo perdas econômicas e deterioração da qualidade de vida de expressivos
contingentes populacionais.
Como este estudo pode demonstrar, a interdependência dos municípios em relação à
freqüência e intensidade das inundações urbanas requer o enfretamento conjunto de suas
causas. Nesse sentido, é primordial a reestruturação do planejamento em nível
metropolitano, adotando-se a bacia hidrográfica como unidade espacial de gestão, de forma
a conscientizar os gestores municipais para os efeitos sistêmicos de suas práticas, criando,
também, bases técnicas para a integração das ações voltadas para o conjunto do território.
A proposta é adequar o desenvolvimento urbano às especificidades e condicionantes
ambientais da Baixada Fluminense. A revisão dos planos diretores deverá ser conduzida
pela Agência Regional proposta neste estudo, tomando por base a atualização do Plano
Diretor de Controle de Inundações da Bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí, em fase de
desenvolvimento pelo Laboratório de Hidrologia da COPPE/UFRJ sob a coordenação da
SERLA.
273
10. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES
Promover a integração das políticas públicas que interagem com os recursos hídricos é,
provavelmente, a tarefa mais urgente e complexa da agenda dos gestores públicos realmente
comprometidos com o futuro sustentado das metrópoles.
No momento, não está claro se há determinação política para a construção de
arranjos institucionais que retomem a gestão em bases metropolitanas, em substituição ao
modelo que predominou nos últimos vinte anos, fundado mais na atomização das políticas,
levando à ruptura do planejamento em bases regionais, do que na desejável
desconcentração de poder.
Como o estudo pôde demonstrar, existem razões para acreditar que os novos arranjos
institucionais em vigor no país oferecem alternativas para a gestão compartilhada entre
estados e municípios, principalmente nas grandes aglomerações urbanas. Uma agência
regional, constituída como Consórcio Público, teria mais legitimidade legal e política para
planejar de forma integrada as intervenções de forte impacto no território, interagindo com
as instâncias de governo e da sociedade.
Especificamente em relação à atuação do município, existe um vasto campo de
possibilidades a ser perseguido com o Estatuto da Cidade. Os novos Planos Diretores podem e
devem incorporar mecanismos mais eficazes de gerenciamento do uso do solo, utilizando-se de
uma gama maior de instrumentos jurídicos, econômicos e fiscais voltados para o desenvolvimento
urbano em bases sustentáveis. Entretanto, como demonstrado no estudo, os novos planos
diretores de desenvolvimento urbano ainda ressentem-se de mecanismos de coordenação e
cooperação solidária, de forma a evitar que o desenvolvimento urbano de um comprometa o
desenvolvimento de outro.
Os avanços percebidos dizem respeito à maior presença da temática ambiental nos planos
diretores, muito embora, as diretrizes ainda sejam genéricas, não demonstrando interações entre as
políticas urbanas e setoriais com os recursos hídricos, tampouco exploram as potencialidades dos
novos instrumentos no que concerne à articulação do controle do uso do solo com o gerenciamento
dos recursos hídricos, conforme apresentado no item 5.2.
Capítulo 10 – Conclusão e Recomendações
274
Como visto no estudo, uma das graves conseqüências da ocupação desordenada na Baixada
Fluminense é o aumento da freqüência e intensidade das inundações urbanas. A continuidade da
expansão desordenada do tecido urbano põe sob risco o controle das inundações, conforme
demonstrado no item 8.4. A comparação dos mapeamentos de uso do solo permitiu concluir que o
aumento populacional na bacia deveu-se mais ao adensamento das áreas consolidadas do que
a sua periferização. Entre os fatores determinantes na contenção da interiorização da
urbanização cita-se a falta de conexões viárias e de linhas regulares de transporte de massa
nas partes altas da bacia, mantendo essas áreas com características rurais.
A construção do Arco Metropolitano poderá mudar esse quadro, se não for
acompanhada de um conjunto de medidas articuladas nos diferentes níveis da
administração pública, acarretando na expansão urbana desordenada, cujo resultado será o
agravamento das inundações. Ressalta-se que as principais vítimas desse processo serão as
populações mais pobres, por estarem elas situadas nas áreas mais frágeis da bacia.
Os cenários construídos com auxílio de modelagem hidrodinâmica puderam confirmar o
impacto da expansão urbana desordenada. Não menos importantes são os impactos resultantes das
alterações climáticas, sobretudo para as áreas urbanas situadas em cotas baixas em relação ao nível
do mar. Dessa forma, recomenda-se fortemente a retomada do planejamento de longo prazo,
calcados em mecanismos de cooperação eficazes, evitando-se arranjos com viés
voluntaristas.
Conforme visto, a bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí reúne condições ainda favoráveis
para o planejamento de inundações urbanas, mesmo se pensadas no longo prazo. Parte
significativa do seu território permanece como áreas ainda não incorporadas à malha urbana
– notadamente as áreas situadas entre as serras abruptas e a baixada propriamente dita. Isso
torna possível a manutenção de áreas com elevadas taxas de permeabilidade do solo, desde
que a malha urbana não se expanda para essas áreas.
A bacia apresenta uma nítida compartimentação territorial, com presença de áreas
de remanescentes florestais sob proteção legal, situadas nas serras abruptas que circundam
a bacia hidrográfica, que prestam incomensuráveis serviços à regulação climática e
hidrológica da Baixada Fluminense. Por sua vez, os espaços livres da bacia, não
incorporados à malha urbana, exercem importante papel no controle das inundações
urbanas conforme demonstrado no item 8.4. Essa área funciona, também, como uma “zona
Capítulo 10 – Conclusão e Recomendações
275
de tamponamento” para a Reserva Biológica do Tinguá e demais unidades de conservação
situadas no alto curso do rio Iguaçu e seus tributários. Portanto, a criação de uma zona de
baixo impacto hidrológico (ZIP) a montante da zona urbana poderá compensar o aumento
da densidade demográfica das áreas já urbanizadas da Baixada Fluminense, assumindo um
caráter estratégico para o futuro socioeconômico dessa importante região.
Por fim, permanece o desafio do melhoramento técnico da gestão municipal capacitando-a
a agir com mais eficiência. Reforça-se, mais uma vez, a necessidade de criação de estruturas
cooperativas, não apenas entre os vários municípios de uma mesma área metropolitana, mas
também entre estes municípios e a instância estadual, responsável pela gestão dos recursos hídricos
por atribuição constitucional.
A título de recomendação, sugiro o desenvolvimento de alguns estudos
complementares que não puderam ser realizados no âmbito da tese, a saber:
1. Detalhamento da proposta de criação da Agência Regional considerando,
prioritariamente, os seguintes tópicos: a) detalhamento dos aspectos legais e
administrativos; b) definição da abrangência temática, programática e espacial; c)
definição da natureza jurídica e da composição de parcerias institucionais; d)
definição da finalidade, forma de atuação, e composição técnica e funcional dos
seus quadros;
2. Detalhamento da proposta de criação da zona de Permeabilidade Pluvial (ZIP),
na forma de APA Estadual, considerando os seguintes aspectos: a) detalhamento
da estrutura fundiária e legal; b) aprofundamentos dos estudos de modelagem
hidrodinâmica para a delimitação da abrangência espacial da ZIP; c) elaboração
de diagnóstico socioeconômico e da estrutura produtiva associada aos setores
terciário, secundário e de serviços; d) definição do desenho jurídico da APA; e)
elaboração de um plano de uso da região, definido coeficientes de
aproveitamento e critérios para o parcelamento do solo; f) elaboração de plano
urbanístico das localidades urbanas consolidadas; g) elaboração de plano de
manejo da APA, considerando a implantação do Arco Metropolitano e
mecanismos de controle da expansão urbana;
Capítulo 10 – Conclusão e Recomendações
276
3. Detalhamento da proposta de extensão da APA Gericinó/Mendanha,
considerando os seguintes principais aspectos: a) desenvolvimento da base
jurídica e fundamentação legal que ampare a proposta de transformação do
Campo de Gericinó em APA; b) preparação de Decreto regulamentando a nova
área da APA Gericinó/Mendanha.
4. Adequação dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, considerando os
seguintes aspectos: a) adequação dos planos diretores com base na abordagem
sistêmica da bacia hidrográfica, de modo a evitar transferência de impactos de
um município ao outro; b) ampliação da aplicação dos instrumentos de reforma
urbana previstos no Estatuto da Cidade, para fins de controle de cheias e
conservação ambiental; c) adequação de incompatibilidades em relação às formas
de utilização do território e o controle de inundações; d) uniformização do
planejamento voltado para o controle de inundações na bacia.
Em relação à atividade de pesquisa recomendam-se estudos voltados para a
mensuração de riscos de inundações, considerando variáveis como freqüência, intensidade,
duração dos eventos, capacidade de resiliência dos sistemas afetados, níveis de fragilidade
social, restabelecimento das condições anteriores, dentre outros. Também são necessárias
novas linhas de pesquisas para melhor entender o contexto climático, hidrológico e
ambiental das enchentes na Baixada Fluminense e suas interações com as formas de uso do
solo. Estudos que buscam estabelecer relações entre inundações, perdas econômicas e
danos à saúde pública são recomendáveis.
São também necessárias pesquisas que desenvolvam estratégias de publicização das
informações sobre os riscos associados às inundações, possibilitando o desenvolvimento,
pela sociedade, de estratégias de proteção e convivência com as cheias.
Pesquisas que envolvam a mudança de paradigma em relação às praticas de
drenagem urbana devem ser estimuladas. Tem se tornado comum nos países da União
Européia estratégias de “dar espaço ao rio”, em substituição à lógica de implantação de
estruturas de proteção, canalizações e retificações de rios. No caso da Baixada Fluminense,
recomenda-se estudos que confrontem os custos das intervenções estruturais na calha dos
rios com alternativas de retenção de vazões na bacia de drenagem. Nessa perspectiva, são
Capítulo 10 – Conclusão e Recomendações
277
necessárias novas simulações com o modelo de células que avaliem a possibilidade de
implantação de estruturas que retardem as vazões de cheia, comparando os custos dessas
alternativas com outras medidas, inclusive a de remoção de populações situadas em áreas
sujeitas a riscos de inundações.
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