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Eliane Aparecida Gracioli Rodrigues
A POLÍTICA DE GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS DO RIO GRANDE DO
SUL: UMA AVALIAÇÃO DA EXPERIÊNCIA DO COMITÊ PARDO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Desenvolvimento Regional –
Mestrado e Doutorado, Área de Concentração em
Desenvolvimento Regional, Universidade de Santa
Cruz do Sul – UNISC, como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento
Regional.
Orientador: Prof. Dr. Silvio Cezar Arend
Santa Cruz do Sul, abril de 2007.
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2
Eliane Aparecida Gracioli Rodrigues
A POLÍTICA DE GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS DO RIO GRANDE DO
SUL: UMA AVALIAÇÃO DA EXPERIÊNCIA DO COMITÊ PARDO
Esta dissertação foi submetida ao Programa de Pós-
Graduação em Desenvolvimento Regional –
Mestrado e Doutorado, Área de Concentração em
Desenvolvimento Regional, Universidade de Santa
Cruz do Sul – UNISC, como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento
Regional.
Dr. Silvio Cezar Arend
Professor Orientador
Drª. Heleniza Ávila Campos
Dr. Renato Santos de Souza
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3
AGRADECIMENTOS
A realização deste mestrado, que é a concretização de um sonho acalentado, só foi
possível graças ao recebimento de bolsa de estudos da CAPES. Assim sendo, registro aqui
meu reconhecimento e o compromisso de buscar uma sociedade, ao menos, ambientalmente
melhor.
Nesse período de estudos fui acompanhada e orientada pelo professor Silvio Cezar
Arend, a quem agradeço a atenção, ajuda e a solicitude no decorrer da orientação.
Quando cheguei à primeira vez no PPGDR fui acolhida pela sua secretaria Cássia
Andrada que, nesse período, esteve sempre presente contribuindo com sua competência
profissional demonstrando amizade e carinho. Às demais secretarias do PPGDR Daniela
Cuervo, Vera Machado (no primeiro ano), e Juliana Molz, obrigada pela atenção e por
facilitarem nosso dia a dia.
À secretaria executiva do Comitê Pardo, Valeria Vaz obrigada pela ajuda e empenho em
contribuir para o desenvolvimento desse trabalho. Também aos membros e à Coordenação do
Comitê Pardo que participaram e contribuíram com a pesquisa
Aos amigos que acompanharam mais de perto e estiveram sempre junto amenizando a
árdua tarefa, sempre apoiando, incentivando e colaborando, obrigada, Lucir Alves, Carina
Almeida, Carla Gomes e Graziela Conceição.
4
Os mais belos cenários da Terra, agradáveis aos sentidos, à
imaginação, ao repouso e convidativos à poesia não podem deixar de
ter água na sua composição, geralmente como fundo principal: as
ondas do mar, as cachoeiras, os regatos, a neve sobre as montanhas, os
lagos espelhados, a chuva caindo sobre a mata. Finalmente, as águas
constituíram sempre o elemento que possibilitou a descobertas de
novos mundos.
(BRANCO, S. Água: origem, uso e preservação)
5
RESUMO
A POLÍTICA DE GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS DO RIO GRANDE DO
SUL: UMA AVALIAÇÃO DA EXPERIÊNCIA DO COMITÊ PARDO
A questão problemática da escassez iminente dos recursos hídricos demandou a criação de um
sistema de gestão que, no estado do Rio Grande do Sul, está ancorado na Política Estadual de
Gestão dos Recursos Hídricos, a qual propõe uma gestão descentralizada com participação da
sociedade e dos usuários. O presente estudo visou uma avaliação dessa política através da
experiência do Comitê de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Rio Pardo, bem como
verificar como esse processo é percebido pelos membros desse comitê. A pesquisa foi
baseada em documentos do comitê, como atas e relatórios técnicos e também foi aplicado um
questionário aos membros do Comitê Pardo com livre participação desses. Na pesquisa com
os membros do comitê tinha-se como principal foco identificar como esses avaliavam a
política de recursos hídricos do estado na aplicação dos seus instrumentos de gestão dos
recursos hídricos e como viam o processo de gestão no seu comitê. Verificou-se que a maioria
considera a política estadual de difícil aplicação, observando alguns aspectos peculiares
quanto aos instrumentos de gestão, pois a outorga e a cobrança foram identificados como os
mais complexos. Em relação ao comitê, mostraram-se modestos quanto à sua participação e
intervenção, reconhecendo diversas dificuldades que são inerentes ao processo de gestão e
que estão sendo enfrentadas pelo comitê, deixando transparecer que esse é um processo de
aprendizagem.
Palavras – chave: Política de recursos hídricos, gestão de recursos hídricos, Comitê Pardo.
6
ABSTRACT
RIO GRANDE DO SUL HYDRIC RESOURCES MANAGEMENT POLICY: AN
EVALUATION OF THE PARDO COMMITTEE EXPERIENCE
The problematic issue of the imminent scarcity of the hydric resources demanded the creation
of a management system that, in Rio Grande do Sul, is linked to the State Policy of Hydric
Resources Management, which proposes a decentralized management with the participation
of the society and the users. This study sought for an evaluation of this policy through the
experience of the Rio Pardo Hydric Resources Management Committee as well as the
verification of how the members of this Committee see this process. The research was basead
on the Committee Documents, such as technical reports and minutes, and it was also applied a
query to its members. On the query with the members of the Committee the focus was to
identify how they evaluated the State Hydric Resources Policy concerning the application of
its Hydric Resources management tools and their point of view of the management process in
their committee. It was verified that most of them finds the state policy difficult to apply,
having in mind some particular aspects related to the management tools, once the warrant and
the charge were identified as the most complex ones. As to the committee, they showed to be
modest regarding its participation and intervention, acknowledging that many difficulties are
inherent to the management process and are being faced by the committee, showing this is a
learning process.
Key words: Hydric Resources Policy, Hydric Resources Management, Pardo Comittee
7
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
1 Mapa do Rio Grande do Sul as três regiões hidrográficas e as subdivisões das bacias
hidrográficas e os respectivos comitês de bacia. .................................................................63
2 Áreas totais dos municípios na bacia e percentagem das áreas totais dos municípios na bacia
hidrográfica.
.........................................................................................................................74
3 Mapa da Bacia Hidrográfica do Rio Pardo e os limites municipais......................................75
4 Mapa da Subdivisão Interna da Bacia Hidrográfica do Rio Pardo........................................86
5 Programa de ações do Rio Pardinho e valores orçados.........................................................88
8
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..........................................................................................................................9
1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E REGIONALIZAÇÃO ..................................16
1.1 A gestão dos recursos hídricos na perspectiva do desenvolvimento sustentável...............23
1.2 A visão da sustentabilidade aplicada à política de recursos hídricos do Rio Grande do
Sul.............................................................................................................................................26
1.3 Ordenamento territorial com base na regionalização a partir de bacias hidrográficas.......29
2 INTERAÇÃO ECONOMIA E RECURSOS HÍDRICOS ....................................................36
2.1 A água: bem público ou bem econômico? .........................................................................36
2.2 Instrumentos econômicos voltados à questão ambiental....................................................43
2.3 A questão ambiental na perspectiva da economia..............................................................46
3 A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E A EXPERIÊNCIA DO RIO GRANDE DO
SUL...........................................................................................................................................51
3.1 A gestão dos recursos hídricos no Brasil............................................................................52
3.2 Os instrumentos de planejamento e gestão.........................................................................55
3.2.1 O enquadramento dos corpos hídricos.............................................................................56
3.2.2 Plano de gestão da bacia hidrográfica .............................................................................56
3.2.3 A outorga para o uso dos recursos hídricos.....................................................................58
3.2.4 A cobrança pelo uso dos recursos hídricos......................................................................60
3.3 Estrutura evolução da Política de Gestão dos Recursos Hídricos no Rio Grande do Sul ..61
3.4 Formação e atuação dos comitês de bacia hidrográfica no Rio Grande do Sul..................64
4 A EXPERIÊNCIA DO COMITÊ DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS
DO RIO PARDO......................................................................................................................69
4.1 A bacia do Rio Pardo: formação histórica e social.............................................................69
4.2 Caracterização da Bacia Hidrográfica do Rio Pardo..........................................................73
4.3 O processo de formação e a dinâmica de funcionamento do Comitê Pardo ......................76
4.4 Análise das atas do Comitê Pardo 1999-2006....................................................................78
4.5 O Plano de Bacia do Pardo: diálogo entre prática e teoria.................................................84
5 A PERCEPÇÃO DOS MEMBROS DO COMITÊ PARDO ................................................90
5.1 Perfil dos membros do Comitê Pardo.................................................................................90
5.2 A percepção dos membros do Comitê................................................................................92
5.2.1 Sobre o Comitê Pardo e sua participação........................................................................92
5.2.2 Sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos..............................................................96
5.2.3 Sobre a relação com a sociedade e os resultados alcançados..........................................98
5.3 A visão da coordenação do Comitê Pardo..........................................................................99
CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................................102
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...................................................................................106
ANEXO 01 - Quadro 03. Participação das entidades membros representantes do ComitêPardo
1999-2006. - subdivisões em grupos e categorias. .........................................113
ANEXO 02 - Questionário aplicado os membros do Comitê Pardo
..............................................117
9
INTRODUÇÃO
A superfície da terra é composta por três quartas partes de água, entretanto, a maior
parte deste recurso natural não está disponível para o consumo humano, pois 97% são águas
salgadas encontradas nos oceanos e mares. Os 3% restantes são de água doce, apropriada para
uso humano e, destes, 2% formam as geleiras. Logo, apenas 1% do total da água doce do
planeta pode ser utilizada para os diferentes fins, o que a caracteriza como recurso escasso.
Desse modo, várias regiões no mundo enfrentam graves problemas em função da falta de
água. Para Rebouças (2002), o Brasil é considerado um país rico em água porque possui uma
quantidade abundante desse recurso, equivalente a 53% da água da América Latina e 12% da
água mundial.
Segundo a Organização Mundial de Saúde, para sustentar uma qualidade de vida
razoável são necessários em média 80 litros/dia de água por pessoa. Já a ONU definiu que em
função da situação alarmante de escassez serão necessários, no mínimo, 40 litros/dia por
pessoa. Esse consumo varia muito de país para país, ou até mesmo entre regiões, dependendo
da disponibilidade, do acesso e de aspectos culturais, entre outros.
Como demonstra Rebouças (2002), em apenas 50 anos a civilização pós II Grande
Guerra conseguiu provocar uma redução na disponibilidade de água doce em cerca de 62,7%
das reservas mundiais, sendo essa uma situação preocupante. Este aumento ocorreu como
conseqüência do elevado crescimento populacional, aliado à concentração e ampliação das
atividades industriais e agrícolas que acarretam elevada demanda por água, somando-se a
pouca disponibilidade deste recurso em várias regiões que contribui para sua inevitável
escassez, fruto do uso irracional, do desperdício, da poluição, contaminação e da degradação
dos mananciais hídricos. Em função dessa escassez, a água passou a ser considerada como um
bem econômico, um recurso hídrico, a fim de assegurar um uso mais racional e eficiente.
A realidade brasileira apresentada no Plano Nacional de Recursos Hídricos demonstra
um quadro bastante complexo quando considera-se a distribuição da água, a densidade
10
populacional e o tamanho territorial. Apesar da relativa abundância, o Brasil possui uma
distribuição regional dos recursos hídricos superficiais bastante diferenciada. Comparando-se
os recursos hídricos disponíveis com a distribuição geográfica da população, tem-se uma clara
idéia das disparidades dessa situação nas cinco regiões brasileiras.
A região Norte, com elevados percentuais hídrico e territorial, tem baixíssima densidade
populacional. Na região Centro Oeste os percentuais são distribuídos de maneira equilibrada,
semelhante à situação da região Sul. Porém, as regiões Nordeste e Sudeste apresentam uma
situação considerada preocupante, uma vez que ambas somam mais de 70% da população e
possuem menos de 10% dos recursos hídricos, o que evidência enormes disparidades
regionais. Observa-se que no caso das regiões metropolitanas, os problemas acumulam a
escassez da água nos aspectos de quantidade e de qualidade.
Frente a essa problemática situação dos recursos hídricos e suas conseqüências sociais,
econômicas e ambientais, o Brasil, na década passada, desenvolveu um arcabouço de normas
visando ao encaminhamento adequado dessa situação. Para tanto, criou o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos e a Política Nacional de Recursos Hídricos, dando
suporte institucional a ações voltadas à gestão e à preservação das águas, baseados em um
modelo que prima pela descentralização e participação social em todo o processo.
O estado do Rio Grande do Sul, assim como outros estados, já havia se antecipado à
política nacional, e antecipando ela, também adotou um modelo no qual a participação da
sociedade e dos usuários dos recursos hídricos é a base. Ainda em consonância com o modelo
nacional, define a bacia hidrográfica como base territorial para a gestão dos recursos hídricos
e os Comitês de Gerenciamento de Bacias Hidrográficas como órgãos deliberativos e que
congregam os representantes da sociedade e usuários deste recurso, cabendo a esses a
implementação da política e do sistema de gestão dos recursos hídricos, definidos nas
respectivas leis estadual e federal.
11
Reforça-se a concepção de que, nesse processo de construção, a participação da
sociedade, dos usuários e do poder público na efetiva gestão deste recurso natural é tida como
uma forma de construção coletiva, bastante singular em função da atuação e interação dos
diferentes atores sociais e institucionais ligados a uma unidade de gestão delimitada
territorialmente, a bacia hidrográfica, e a uma entidade deliberativa e propositiva, o Comitê de
Gerenciamento de Bacia Hidrográfica. Acredita-se que a partir desse cenário possa-se
vislumbrar um futuro em que os fins econômicos, sociais e ambientais atrelados aos recursos
hídricos tenham uma convergência mais harmônica.
Na implantação de uma política pública decidida pela sociedade, como no caso da
Política de Gestão dos Recursos Hídricos deliberada pelos Comitês de Gerenciamento das
Bacias Hidrográficas, as questões do contexto onde será aplicada certamente serão decisivas
nas escolhas finais do comitê e da sociedade. Portanto, entender o sentido dessas opções será
fundamental à discussão e interpretação dos resultados e dos interesses defendidos.
Assim, a partir da organização da política estadual que define os pressupostos básicos
para a gestão dos recursos hídricos no Rio Grande do Sul, e através do estudo do processo de
gestão vivenciado na experiência do Comitê Pardo, pretende-se contribuir com a discussão do
tema da gestão dos recursos hídricos, na sua base de efetivação, ou seja, nos comitês.
Diante do exposto, o presente estudo se propôs a avaliar a Política de Gestão dos
Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul e os seus pressupostos institucionais, através do
estudo de caso do Comitê de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Rio Pardo. Mais
especificamente, teve-se como objetivos: analisar a criação e a estrutura da Política de Gestão
dos Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul, bem como a evolução da implementação dos
instrumentos de gestão e planejamento nela previstos e avaliar como os membros do Comitê
Pardo percebem e atuam na construção do processo de gestão e aplicação dos instrumentos
previstos na Política Estadual de Gestão dos Recursos Hídricos.
12
Na busca do entendimento de como se dava a atuação e a percepção dos atores
envolvidos, ou seja, como os representantes da sociedade, dos usuários e também do poder
público que compõem o Comitê estão construindo o processo de gestão dos recursos hídricos
na Bacia Hidrográfica do Rio Pardo, foram analisadas as atas das reuniões do Comitê, desde a
sua formação em 1999 até o final de 2006. Para verificar-se como era a participação dos seus
membros, como eram direcionados os encaminhamentos, as propostas no comitê, como
aconteciam as votações, e o que poderia-se abranger de prioridades, se as reuniões eram
propositivas e de quem partiam essas proposições da coordenação do comitê ou dos membros,
ou eram reuniões de caráter informativo, quais os grupos mais participantes dentro do comitê,
entre outras questões.
Outra fonte expressiva de informações que sustentou a pesquisa foram os relatórios
técnicos produzidos pela empresa de consultoria Ecoplan, que realizou os estudos técnicos e o
programa do plano de bacia do Comitê Pardo, durante o período de junho de 2004 a dezembro
de 2006. Esses relatórios são uma base de informações significativa que incluem análise
antropológica, definição e identificação dos principais problemas relacionados às questões
socioeconômicas e ambientais da bacia hidrográfica do Rio Pardo. Resultam também das
discussões e participação conjunta, ou seja, do intercâmbio entre empresa de consultoria,
membros representantes das categorias que formam o comitê, coordenação do comitê,
Departamento de Recursos Hídricos (DRH), e Fundação Estadual de Proteção Ambiental
(FEPAM).
No decorrer deste estudo estava se realizando no Comitê Pardo o seu Plano de Bacia,
momento que demandava uma efetiva discussão da sociedade e participação de seus
membros. Com o objetivo de observar como estavam acontecendo na prática os
encaminhamentos, optou-se pelo acompanhamento das reuniões do Comitê, o que assegurava
uma observação mais próxima do andamento do processo e da participação de seus membros.
Assim, foram acompanhadas as reuniões e o procedimento de construção do Plano de Bacia
no período de junho de 2005 a dezembro de 2006.
13
A pesquisa com os membros do Comitê Pardo tinha como objetivo identificar o perfil
dos mesmos, sua percepção em relação ao comitê e sua participação nele, o desenvolvimento
do processo de gestão dos recursos hídricos que acontece no comitê, bem como a forma com
que esse vem sendo conduzido. Ainda buscou-se a opinião dos membros em relação ao
contexto da política estadual que norteia os comitês e suas ações. Finalizando, pediu-se uma
avaliação dos membros em relação à experiência recente que haviam vivenciado no Comitê
Pardo quando do processo de realização do Plano de Bacia.
Como instrumento de pesquisa foi aplicado um questionário misto com 27 (vinte e sete)
perguntas: algumas fechadas para que pudessem assinalar a resposta e outras abertas onde o
respondente expressava a sua opinião. Questionário anexo 02. As questões fechadas foram
adaptadas de Haase
1
(2005). O questionário foi entregue de forma impressa na reunião do
Comitê Pardo do 24/09/2006 para os membros que estavam presentes àquela reunião. O
questionário também foi enviado via correio eletrônico (e-mail), por parte da secretaria
executiva do comitê para todos os membros com e-mails cadastrados e que habitualmente
usam essa forma de comunicação com o comitê. Para os quatros membros que não usam meio
eletrônico para receber correspondência do comitê foi enviado via correio. Como houve um
baixo retorno de respostas por e-mail e também dos questionários impressos que haviam sido
entregues, foi novamente reenviado por e-mail na primeira semana do mês de mês novembro
de 2006, pois era uma data próxima à reunião do Comitê.
O número atual de membros do Comitê Pardo é de quarenta e quatro, representando os
três grupos: usuários, população e órgãos públicos, ainda sendo subdivididos em quinze
categorias, conforme anexo 01. Os respondentes serão identificados pelos grupos a que
pertencem e não pelas categorias, no sentido de resguardar a identidade dos mesmos, como
expresso no ofício que foi entregue anexado ao questionário, no qual assegurava-se sigilo do
respondente. A pesquisa obteve um retorno de doze questionários, ou seja, 27% do universo
total de membros efetivos. Para fins de expressão, essa amostra será chamada de membros do
comitê, embora entenda-se que não seja o todo.
1
Haase (2005) em sua tese de doutorado realizou uma pesquisa com os membros de todos os comitês de bacia
hidrográfica do estado do Rio Grande do Sul, avaliando a implementação da política de recursos hídricos, a
percepção e a participação dos membros.
14
Em relação à coordenação do Comitê Pardo optou-se por uma forma de questionamento
mais aberta, quando foi enfocada com maior ênfase a segunda parte do questionário,
principalmente por estarem vivenciando e conduzindo todo o processo de elaboração do seu
plano de bacia, bem como, pelo tempo que estão frente a coordenação do comitê.
A composição deste estudo está assim dividida em seus capítulos: no primeiro faz-se
uma abordagem da questão do desenvolvimento sustentável e regionalização, reportando-se
às discussões iniciais e eventos sobre o meio ambiente e à inserção do paradigma do
desenvolvimento sustentável, buscando-se acrescentar esses conceitos à gestão dos recursos
hídricos. Também é considerado importante o espaço onde se desenvolve o processo como
um todo, por isso são apresentados alguns conceitos de região identificando a bacia
hidrográfica como a unidade definida para gestão dos recursos hídricos.
Quando a água é considerada como recurso hídrico, também é considerada como um
bem econômico. Então, instrumentos econômicos são adotados visando à sua gestão e, assim,
no segundo capítulo, busca-se um referencial sobre a gestão dos recursos hídricos
aproximando-a de uma visão econômica.
No terceiro capítulo trata-se da gestão dos recursos hídricos enfocando o modelo
adotado no Rio Grande do Sul, o qual segue os preceitos do arcabouço institucional brasileiro.
Nesse, descreve-se a formação da Política Estadual de Recursos Hídricos, a implementação
dos seus instrumentos de gestão, a criação da sua base, ou seja, os comitês de bacia
hidrográfica.
Como forma de entender o contexto e a aplicação na prática da política de gestão dos
recursos hídricos descreve-se no capítulo quatro a experiência e a formação do Comitê de
Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do Rio Pardo, considerando o seu processo de
formação inicial, sua evolução e ações realizadas.
15
Complementando, no quinto capítulo tem-se uma pesquisa específica realizada com os
membros e coordenação do Comitê Pardo onde se identificou a sua percepção em relação à
política estadual de recursos hídricos e sua prática no comitê, ainda investigou-se como os
membros vêem sua participação no comitê e no processo de gestão dos recursos hídricos.
Finalizando este estudo são apresentadas as considerações finais.
16
1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E REGIONALIZAÇÃO
Modificamos o nosso ambiente de maneira tão radical, que
agora precisamos nos modificar para viver nele. (WIENER)
No século XX, após o término da Segunda Guerra Mundial, ocorreram dois fenômenos
concomitantes: as chamadas explosões demográfica e industrial. Os avanços científicos e o
desenvolvimento tecnológico obtidos naquela época permitiram um desenvolvimento
industrial muito forte. Uma grande capacidade de produção de bens necessita, em
contrapartida, de uma grande demanda. A ampliação dos mercados foi conseqüência natural
do aumento populacional.
Decorrem disso alguns dos problemas ambientais relacionados ao desenvolvimento a
partir do século XX. Como a capacidade do ambiente de absorver os impactos tornou-se
insuficiente não só na escala local, mas também em escalas regional e global, os problemas
ambientais daí decorrentes passaram a exigir das sociedades humanas um ordenamento de
suas ações procurando buscar um equílibro entre a satisfação de suas necessidades e a
capacidade do planeta de sustentar a vida em todos os níveis.
Embora haja distinção
2
entre desenvolvimento e crescimento, há uma tendência de
igualar progresso, crescimento econômico e desenvolvimento. Para manter-se determinados
níveis de crescimento econômico, hoje são necessários enormes esforços da sociedade como
um todo, o que também implica em perdas e comprometimento dos recursos naturais. Nesse
sentido, o desenvolvimento econômico, visto exclusivamente pelo aumento da produção e
consumo, perde significativamente o caráter de única alternativa para se conseguir o bem-
estar da sociedade. Atualmente, há a aceitação de novos conceitos e modelos em relação aos
princípios do desenvolvimento, em especial, o conceito de desenvolvimento sustentável,
visando à inclusão dos referenciais ambiental, econômico e social em uma nova percepção
que inclui a importância do meio ambiente para a sociedade.
2
Segundo Veiga (2006. p.124), ninguém duvida que o crescimento seja um fator muito importante para o
desenvolvimento. Mas não se deve esquecer que, no crescimento, a mudança é quantitativa, enquanto, no
desenvolvimento, ela é qualitativa. Os dois estão intimamente ligados, mas não são a mesma coisa e, sob vários
prismas, a expansão econômica chega ser bem mais intrigante que o desenvolvimento.
17
Em relação a esse aumento da conscientização ambiental, Sachs (2002) considera que
essa pode ser parcialmente atribuída ao choque produzido pelo lançamento da bomba atômica
e à descoberta de que a humanidade havia alcançado suficiente poder técnico para destruir
toda a vida de nosso planeta. Por outro lado, foi a aterrissagem do homem na lua, outro feito
técnico e científico enorme, que despertou a reflexão sobre a finitude do que então era
denominada “Espaçonave Terra”. A partir desses acontecimentos, a opinião pública tornou-se
mais consciente tanto das limitações e finitude da natureza quanto dos perigos decorrentes das
agressões ao meio ambiente. Essa tomada de consciência teve conseqüências éticas e
epistemológicas, as quais influenciaram o pensamento sobre o modelo de desenvolvimento
em curso e desencadearam diversos eventos e estudos voltados a outra concepção de mundo.
Um dos eventos que marcou o início da discussão sobre desenvolvimento e meio
ambiente foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, ocorrida em 1972
em Estocolmo. Ela colocou a dimensão do meio ambiente na agenda internacional e foi
precedida pelo encontro Founex, de 1971, implementado pelos organizadores da Conferência
de Estocolmo para discutir, pela primeira vez, as dependências entre desenvolvimento e o
meio ambiente, sendo seguida de uma série de encontros e relatórios internacionais que
culminaram, vinte anos depois, com o Encontro da Terra no Rio de Janeiro, a Eco 92.
A preparação da Conferência de Estocolmo foi marcada por duas posições
diametralmente opostas assumidas por grupos distintos: os que previam abundância,
chamados de cornucopianos, e os catastrofistas. De acordo com Sachs (2002), os primeiros
consideravam que as preocupações como meio ambiente eram descabidas porque atrasariam e
inibiriam os esforços dos países em desenvolvimento rumo à industrialização para alcançar os
países desenvolvidos. Em grande escala, o meio ambiente não era uma preocupação, e a
prioridade deveria ser dada à aceleração do crescimento. As externalidades negativas
poderiam ser neutralizadas posteriormente, quando os países em desenvolvimento atingissem
o nível de renda per capita dos países desenvolvidos. Esse otimismo era comum, pois
entendiam que soluções técnicas sempre poderiam ser concebidas para garantir a continuidade
do progresso material da sociedade.
18
O segundo grupo, visto como o dos pessimistas, anunciava uma crise “apocalíptica” de
imediato caso o crescimento demográfico e econômico, ou pelo menos o crescimento do
consumo, não fossem logo estagnados. Nessa concepção, ao final do século a humanidade
poderia encarar a triste alternativa de ter que escolher entre desaparecimento em conseqüência
da exaustão dos recursos ou do efeito caótico da poluição, ou algo ainda pior.
Todavia, no encontro de Founex e na Conferência de Estocolmo, ambas as posições
foram descartadas. Conforme Sachs (2002), uma alternativa intermediária emergiu entre o
economicismo arrogante e o fundamentalismo ecológico. O crescimento econômico ainda se
fazia necessário. Mas ele deveria ser socialmente receptivo e implementado por métodos
favoráveis ao meio ambiente, em vez de favorecer a incorporação predatória do capital da
natureza ao Produto Interno Bruto (PIB) dos países. Sachs apresenta um outro possível modo
de desenvolvimento.
O paradigma do caminho do meio, que emergiu de Founex e do encontro de
Estocolmo inspirou a Declaração de Cocoyoc, em 1974, e o influente relatório What
Now, em 1975. Este trata de um outro desenvolvimento, endógeno (em oposição à
transposição mimética de paradigmas alienígenas), auto-suficiente (em vez de
depende), orientando para as necessidades (em lugar de direcionado pelo mercado),
em harmonia com a natureza e aberto às mudanças institucionais. (SACHS, 2002. p.
54, grifos no original).
No ano de 1972, Dennis Meadows e um grupo de pesquisadores, pertencentes ao Clube
de Roma, publicaram o estudo “Limites do Crescimento”, no qual também reconhecem a
importância de trabalhos anteriores. Meadows (1972) apud Brüseke (1995, p.30) sobre o
estudo do Clube de Roma escreveu: “As conclusões que seguem emergiram do trabalho que
empreendemos até agora. Não somos, de forma alguma, o primeiro grupo a formulá-las.
Nestes últimos decênios, pessoas que olharam o mundo com uma perspectiva global e a longo
prazo, chegaram a conclusões semelhantes”
Souza (2000) explica que o Clube de Roma era uma entidade sem fins lucrativos,
financiado por contribuições de algumas multinacionais. Dessa forma, constituiu-se uma
equipe multidisciplinar para estudar os limites impostos pelo meio ambiente ao processo de
crescimento econômico. É considerado um dos principais disseminadores da visão ecológica
19
da época que questionava o limite do crescimento, ou seja, a impossibilidade de crescer
infinitamente com recursos considerados finitos. O estudo “Limites do Crescimento” era
baseado em uma modelagem global apoiada em dados empíricos, argumentava sobre o
colapso dos recursos não-renováveis. Defendia que o crescimento econômico tinha que ser
contido para que se mantivesse a vida humana. “A Humanidade na Encruzilhada” é um
segundo trabalho, que foi lançado pelo mesmo grupo logo em seguida.
Esses eventos e pesquisas foram os antecedentes do paradigma que tem tido a mais
ampla aceitação desde a sua formulação, o de desenvolvimento sustentável, que foi lançado
oficialmente em 1987 na obra Nosso Futuro Comum, elaborada pela Comissão Mundial para
o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, conhecida como Relatório Brundtland. Desde
então, o conceito de desenvolvimento sustentável tem se constituído num pano de fundo
constante nas discussões sobre o tema desenvolvimento e meio ambiente. A definição desse
paradigma é que o desenvolvimento sustentável deve responder às necessidades do presente
sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem às suas. Este enunciado
constitui-se no núcleo central de todas as discussões posteriores, indicando o direito das
gerações futuras à chamada eqüidade intergeracional, necessitando para isso uma visão de
longo prazo na tomada de decisões do presente.
O Relatório Brundtland parte de uma visão complexa das causas dos problemas sócio-
econômicos e ecológicos da sociedade global. Ele sublinha a interligação entre a economia,
tecnologia, sociedade e política, e chama atenção para uma nova postura ética, caracterizada
pela responsabilidade tanto entre as gerações quanto entre os membros da sociedade
contemporânea.
O relatório acima referido apresenta uma seqüência de medidas a serem tomadas em
nível de Estado Nacional, entre elas: limitações do crescimento populacional; garantia da
alimentação a longo prazo; preservação da biodiversidade e dos ecossistemas; diminuição do
consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias que admitam o uso de fontes
energéticas renováveis; aumento da produção industrial em países não-industrializados à base
de tecnologias ecologicamente adaptadas; controle da urbanização; satisfação das
20
necessidades básicas. Também são propostas as metas a serem realizadas em nível
internacional, tendo como agentes as diversas instituições internacionais, onde se recomenda
que as organizações que fomentam o desenvolvimento devem adotar a estratégia do
desenvolvimento sustentável, a comunidade internacional deve proteger os ecossistemas
supranacionais, as guerras devem ser banidas e, finalmente, que a ONU deve implementar um
programa de desenvolvimento sustentável, como descrito por Brüseke (1995).
O paradigma do desenvolvimento sustentável adquiriu uma conotação extremamente
positiva. Tanto que organizações como o Banco Mundial, a UNESCO e outras entidades
internacionais o adotaram para marcar uma nova filosofia de desenvolvimento que combina
eficiência econômica com justiça social e prudência ecológica. Esse tripé tornou-se referência
básica em planos, solicitações de verbas para projetos da natureza mais variada no campo eco-
sócio-econômico dos países e regiões, pois se coloca como uma alternativa às teorias e aos
modelos tradicionais de desenvolvimento vigentes, já desgastados numa série infinita de
frustrações. Na conclusão de Brüseke (1995), o relatório é visto com um tom diplomático,
provavelmente, uma das causas da grande aceitação após sua publicação.
Segundo Derani (2001), quando se usa a expressão desenvolvimento sustentável tem-se
em mente a expansão da atividade econômica vinculada a uma sustentabilidade tanto
econômica como ecológica. Os criadores dessa expressão partem da constatação de que os
recursos naturais são esgotáveis. Por outro lado, apóiam-se no postulado de que o crescimento
constante da economia é necessário para expandir-se o bem-estar pelo mundo.
Desenvolvimento sustentável implica, então, no ideal de um desenvolvimento
harmônico da economia da ecologia que deve ser ajustado numa correlação de
valores onde o máximo econômico reflita igualmente o máximo ecológico. Na
tentativa de conciliar a limitação dos recursos naturais com o ilimitado crescimento
econômico, são condicionadas à consecução do desenvolvimento sustentável
mudanças no estado da técnica e na organização social. (DERANI, 2001, p.132).
Entretanto, como argumenta Leal (1997), o desenvolvimento sustentável não é um
estado permanente de harmonia, mas um processo de mudança no qual a exploração dos
recursos, a orientação dos investimentos, os rumos do desenvolvimento tecnológico e a
mudança institucional deverão estar de acordo com as necessidades atuais e futuras. Assim, o
21
termo sustentável pode supor um sistema auto-suficiente em equilíbrio. No entanto, sabe-se
que, do ponto de vista energético, não é possível um sistema totalmente sustentável, pois tem-
se sempre um grau de degradação e resíduos.
Portanto, busca-se o maior grau possível de sustentabilidade, respeitando as limitações
que a natureza impõe para sua regeneração. Assim, em termos da teoria do desenvolvimento
sustentável existiria um máximo grau de poluição ambiental, dentro do qual o sistema deve
desenvolver-se. E este desenvolvimento deverá estar comprometido em proporcionar o
aumento de bem-estar social, respondendo pelo suprimento das necessidades da sociedade em
que se insere.
Entretanto, ainda antes, na década de 1980, o conceito de ecodesenvolvimento já havia
sido lançado por Sachs, tendo como base a aposta em um desenvolvimento econômico e
social contínuo, harmonizado com a gestão racional do ambiente, que passa pela redefinição
de todos os objetivos e de todas as modalidades de ações. Na visão de Sachs (1986, p.13), “O
ambiente é, na realidade, uma dimensão do desenvolvimento; deve, pois ser internalizado em
todos os níveis de decisão”. Assim, os problemas de recurso, energia, meio ambiente,
população e desenvolvimento só poderão ser corretamente percebidos quando examinados em
suas relações mútuas, o que implica um quadro de planejamento.
Ao tratar da questão de gerir na prática o dilema do crescimento e meio ambiente, Sachs
(1986) afirma que o problema não está na escolha entre crescimento e qualidade do ambiente,
mas na tentativa de harmonizar objetivos sócio-econômicos e ambientais, em função da
redefinição de padrões de uso dos recursos e das finalidades do crescimento.
Para tanto, há necessidade de se estabelecer uma nova articulação entre as ciências do
homem e as ciências naturais, a fim de melhor apreender a interação dos processos naturais e
sociais nos quais o homem é igualmente sujeito e objeto. Um homem que seja “um sujeito
consciente de sua dependência em relação à natureza e do seu futuro” (SACHS, 1986, p.11).
22
A elaboração de cenários baseados no conceito de ecodesenvolvimento permitiria,
inicialmente, uma avaliação concreta das lacunas do planejamento. Num segundo momento, o
conceito de ecodesenvolvimento seria simplesmente assimilado pelos planejadores regionais,
no caso, iniciando uma ação demonstrativa com a finalidade de mostrar que as estratégias de
desenvolvimento regional ou micro-regional se beneficiam quando são direcionadas no
sentido do ecodesenvolvimento.
Segundo Sachs (2002), quer seja denominado ecodesenvolvimento ou desenvolvimento
sustentável, a abordagem fundamentada na harmonização de objetivos sociais, ambientais e
econômicos não se alterou desde os encontros de Estocolmo e Rio de Janeiro. Atualmente, é
cada vez mais reafirmada como uma necessidade e traz consigo algumas premissas básicas.
Nesse sentido, Sachs (2002) definiu oito critérios de sustentabilidade e ações fundamentais
para que se possa atingi-la que serão apresentados resumidamente a seguir:
• Social: visa o alcance de um patamar razoável de homogeneidade social,
distribuição de renda justa, emprego pleno ou autônomo com qualidade de vida
decente, igualdade no acesso aos recursos e serviços sociais.
• Cultural: mudança no interior da comunidade com equilíbrio entre o respeito à
tradição e inovação, capacidade de autonomia para elaboração de um projeto
nacional integrado e endógeno.
• Ecológico: preservação do potencial do capital natural na sua produção de recursos
renováveis, limitar o uso dos recursos não-renováveis.
• Ambiental: respeitar e realçar a capacidade de autodepuração dos ecossistemas
naturais.
• Territorial: configuração urbana e rural equilibradas, melhorias no ambiente urbano;
superação das disparidades inter-regionais; estratégias ambientalmente seguras para
áreas ecologicamente frágeis.
• Econômico: desenvolvimento econômico intersetorial equilibrado; segurança
alimentar, capacidade de modernização contínua dos instrumentos de produção;
razoável nível de autonomia na pesquisa científica e tecnológica; inserção soberana
na economia internacional.
23
• Política nacional: democracia definida em termos de apropriação universal dos
direitos humanos, desenvolvimento da capacidade do Estado para implementar o
projeto nacional, em parceria com todos os empreendedores com um nível razoável
de coesão social.
• Política internacional: prevenções de guerra e a garantia da paz e na promoção da
cooperação internacional. Controle institucional efetivo do sistema internacional
financeiro e de negócios e também na aplicação do Princípio da Precaução na gestão
do meio ambiente e dos recursos naturais; prevenção das mudanças globais
negativas proteção da diversidade biológica e cultural, e gestão do patrimônio
global, como herança comum da humanidade, sistema efetivo de cooperação
cientifica e tecnológica internacional e eliminação parcial do caráter de commodity
da ciência e tecnologia, também como propriedade da herança comum da
humanidade.
O que se observa é que inegavelmente a concepção de desenvolvimento, sob a óptica do
crescimento econômico passa a ser questionada com maior veemência desde os anos 1970, e a
incorporação da preocupação ambiental, a atenção aos efeitos de degradação e exaustão dos
recursos naturais com a incorporação das premissas ambientais, econômicas e sociais, estão
ganhando força e espaço. Em especial um recurso natural, à água, atualmente, configura-se
como uma das maiores preocupações socioeconômica e ambiental, por isso a busca pela
sustentabilidade está no cerne da sua gestão.
1.1 A gestão dos recursos hídricos na perspectiva do desenvolvimento sustentável
Partindo-se do princípio que o conceito de desenvolvimento sustentável prevê que os
recursos naturais renováveis sejam utilizados de tal forma que não limitem sua
disponibilidade para as futuras gerações, tem-se que um dos maiores desafios a enfrentar, no
futuro, para alcançar o desenvolvimento sustentável, será minimizar os efeitos da escassez da
água e o problema da poluição, particularmente, nos países em desenvolvimento, bem como
controlar os excessos evitando inundações, assim:
24
A água não é mais um simples recurso usado para satisfazer meras necessidades de
utilização. Ela é também um suporte imprescindível para os ecossistemas, aos quais
é atribuída cada vez mais importância. Por outro lado, os condicionantes
socioeconômicos e institucionais pressupõem um modelo de desenvolvimento que,
em uma perspectiva ambiental em última instância, deve ser sustentável. Com efeito,
o desenvolvimento sustentável, conceito central de todas as políticas modernas de
meio ambiente, deve ser considerado como o grande objetivo das políticas de gestão
dos recursos hídricos. (COSTA, 2003. p. 33).
Em seu estudo sobre desenvolvimento sustentável e água, Salati et all (2002) afirmam
que, numa análise mais pontual, a água é um fator limitante para o desenvolvimento
sustentável, uma vez que a vida animal e vegetal não se desenvolvem na sua ausência. Para o
homem em particular, a sobrevivência é impossível, uma vez que necessita de um consumo de
água contínuo e constante para a manutenção dos seus processos vitais. “Sem dúvida, entre os
fatores que limitam o desenvolvimento sustentável, está a substância fundamental para os
processos vitais: a água” Salati et all (2002, p.48). Ainda apontam como evidência o próprio
desenvolvimento da história, sendo que as principais civilizações
3
que tiveram maior
desenvolvimento floresceram nas regiões onde a disponibilidade de água era abundante e com
características especiais. Assim, o desenvolvimento da agricultura e da urbanização com
conseqüências na estrutura social ao longo da história da humanidade está estritamente ligado
à oferta de recursos hídricos. Citando como exemplo o Brasil:
No caso brasileiro, também o estabelecimento das povoações que vieram a se
transformar em grandes cidades, foram estabelecidas em locais onde a oferta de
água era abundante em qualidade e quantidade, inclusive como meio de transporte –
colonização pelos bandeirantes e colonização Amazônica. Hoje a disponibilidade de
água e ainda mais um recurso limitante não apenas em quantidade, mas
especialmente pela sua qualidade. É o que acontece, por exemplo, na região
metropolitana de São Paulo, na região metropolitana do Rio de Janeiro e de outras
capitais nas quais pela poluição hídrica, diminuiu-se a oferta de água para fins de
uso urbano e industrial. (SALATI et all, 2002, p.48).
Evidencia-se que para a manutenção de um desenvolvimento sustentável no âmbito
local e regional, é necessário que sejam preservados os recursos hídricos tanto em quantidade
como em qualidade, por acreditar-se que as gerações futuras terão as mesmas necessidades
3
Rebouças (2002) coloca que desde os primórdios das civilizações antigas, a posse da água representou um
instrumento político de poder. O controle dos rios, como forma de dominação dos povos que habitavam os
setores hidrográficos a jusante foi praticado, pelo menos, desde 4.000 a.C. na Mesopotâmia. O controle das
inundações do Rio Nilo foi a base do poder da civilização Egípcia. Também o controle do Rio Eufrates foi a base
de poder da Dinastia Babilônica. Segundo o autor esses fatos são considerados como fundamentais para poder
hegemônico da Mesopotâmia nesse período e chama atenção dizendo que “Para alguns, a politização e
centralização atuais do poder sobre a água teriam tido suas origens nessa época” (REBOUÇAS, 2002, p.16-17).
25
fundamentais que a atual para a sua manutenção, embora provavelmente venham a
desenvolver técnicas mais adequadas para o manejo e utilização dos recursos hídricos.
Costa (2003) afirma que na análise dos problemas atuais é fundamental a identificação
dos fatores que fazem com que a água seja ou venha a ser um fator limitante para que se atinja
um desenvolvimento sustentável, ou seja, que a sua oferta venha a ser assegurada na
perspectiva intergeracional. O autor chama atenção para a importância de observar os três
eixos principais que conformam a sustentabilidade: o ecológico, o econômico e o ético.
Assegura que qualquer desequilíbrio entre um dos três elementos afeta o equilíbrio da
sustentabilidade, pois ambos são interdependentes e igualmente relevantes.
O vetor ecológico da sustentabilidade refere-se a uma visão compreensiva dos
problemas. Em geral é a formulação que orienta a problemática ambiental, no caso particular,
os recursos hídricos. Essa é usada quando se abordam as relações entre sociedade e seus
espaços geográficos, ou seja, a apropriação dos recursos naturais em contraponto à capacidade
de suporte do meio ambiente que impõe limite à reprodução antropo-social, biológica e física.
O vetor econômico da sustentabilidade implica na identificação e na avaliação dos
custos e benefícios econômicos e sociais envolvidos nesse processo de uso dos recursos
naturais. Além de considerar a implicação sobre a eqüidade na distribuição destes custos e
benefícios entre os atores sociais afetados, direta ou indiretamente, pelo processo.
O vetor ético da sustentabilidade refere-se aos acordos sociais e à representatividade dos
múltiplos interesses e perspectivas relacionadas à gestão ambiental como um todo, em
particular dos recursos hídricos, incluindo as variáveis associadas à organização formal e
informal, ou seja, às instituições e no aparato legal, às organizações civis de interesses
difusos, nos hábitos e costumes decorrentes de tradição e cultura da sociedade. Portanto, o
equilíbrio entre estes três vetores antes expostos contribuirá para amenizar a tensão da
26
sustentabilidade
4
entre desenvolvimento e meio ambiente, bem como o gerenciamento
integrado dos recursos hídricos.
Segundo Costa (2003), nesse contexto a disponibilidade hídrica não é somente um dos
elementos estruturantes do desenvolvimento, como pode também exercer a função de fator de
integração intersetorial, uma vez que a água reflete, em função das suas múltiplas interfaces,
os processos de apropriação dos recursos ambientais em sua bacia hidrográfica, recuperando o
que a visão técnico-analítica do homem fragmentou. A água pode servir como indicador
privilegiado da eficácia e pertinência de intervenção antrópica no meio ambiente.
Defende-se que na gestão dos recursos hídricos deve haver uma contínua preocupação
em respeitar a natureza complexa e diversa dos problemas próprios de cada bacia
hidrográfica. Assim, a gestão não deve implicar na redução dos problemas meramente a
aspectos particulares dos recursos hídricos. Haverá unidades de análise em que a degradação
ou a escassez das águas devem constituir-se em aspectos da proteção ambiental e mais
amplamente do desenvolvimento regional, com todas as implicações daí decorrentes para a
definição de medidas locais específicas ou para articulação da política de recursos hídricos
com outras que lhe sejam intervenientes, como por exemplo, saneamento, energia e irrigação,
ou ações supervenientes no caso desenvolvimento regional e meio ambiente.
1.2 A visão da sustentabilidade aplicada à política de recursos hídricos do Rio Grande
do Sul
Uma discussão sobre sustentabilidade e gestão dos recursos hídricos baseada na política
de gestão adotada no Estado do RS é feita por Grassi e Cánepa (2000). Eles partem da
discussão sobre a aplicação do instrumento de gestão da tarifação usando o Princípio Usuário
Pagador, sugerido para o modelo que será aplicado no Rio Grande do Sul, que prega um
4
O termo tensão de sustentabilidade é usado por Costa (2003), em um esquema demonstrativo que relaciona
desenvolvimento regional e os recursos hídricos como insumo de um lado e de outro o meio ambiente e a água
como elemento essencial aos ecossistemas, segundo o autor os diferentes usos e necessidades é o que gera a
tensão de sustentabilidade.
27
sistema de gestão descentralizado e participativo como definido na Lei 10.350/94
5
, da qual
são discutidos detalhes como a sua formação, estrutura, fluxograma de funcionamento. Os
autores fazem também um referencial aos princípios do desenvolvimento sustentável,
entretanto, usam para sua análise duas vertentes econômicas, derivadas da Economia
Ambiental dos Recursos Naturais e da Economia Ecológica, relacionando-as com a discussão
da sustentabilidade e os princípios da política estadual de gestão dos recursos hídricos.
A primeira vertente é a que tem sido denominada de sustentabilidade fraca. É uma
abordagem ligada à economia dos Recursos Naturais e do Meio Ambiente, que é derivada da
teoria econômica neoclássica do capital e do crescimento ótimo, enquanto aplicada aos bens e
serviços naturais e está baseada em duas premissas:
1) A concepção hicksiana de rendimento – segundo a qual a renda real de uma
pessoa é o fluxo de bens e serviços que ela pode consumir em cada período desde
que, ao fim de cada um deles, ela mantenha a capacidade de gerar um fluxo não
menor no período seguinte – extrapolada para o conjunto das pessoas e para as
várias gerações. 2) a perspectiva de que os bens naturais são uma forma de capital
que incorporada a uma função de produção agregada, permite uma substituição
perfeita entre eles e outros bens naturais ou bens de capital produzidos. Por esta
abordagem, o que importa é a manutenção, a longo prazo, do consumo real per
capita. Implícita em toda a abordagem está uma perspectiva otimista de que a
inovação tecnológica poderá substituir os bens materiais. (GRASSI, CÁNEPA,
2000
, p.150).
Em contraponto, uma segunda vertente pode ser denominada de sustentabilidade forte.
Esta abordagem é inerente à Economia Ecológica, sendo uma tentativa multidisciplinar de
enfrentar as questões do desenvolvimento e do meio ambiente. Esta corrente é amparada por
dois pontos: o primeiro evidencia que as mudanças climáticas e a degradação ambiental, entre
outros eventos, apontam que se estaria atingindo o ponto de inflexão no processo de
desenvolvimento, o segundo reforça a idéia de que o futuro é inerentemente incerto. Ambos
enfatizam a necessidade de adotar-se explicitamente o princípio da precaução, frente ao
esgotamento e extinção dos recursos naturais. A abordagem da Economia Ecológica é uma
visão menos otimista, negando, portanto, a tese da substituição perfeita defendida na
Economia Ambiental.
5
A referida lei será melhor apresentada e discutida no capítulo 3 deste estudo.
28
A discussão que foi feita por Grassi e Cánepa (2000), se o Sistema Estadual de Gestão
dos Recursos Hídricos enquadra-se em um destes enfoques de sustentabilidade aponta alguns
itens da política estadual que sinalizam um possível enquadramento teórico, considerando
que: os recursos hídricos pertencem ao Estado, as metas a serem atingidas são definidas pela
sociedade, o Estado delega aos comitês de bacia poder de decisão no que tange ao
planejamento e execução das intervenções e estes decidem também os valores a serem
cobrados e que deverão ser reinvestidos na bacia, o Estado contribuirá com o monitoramento
permanente de verificação das metas propostas. Assim:
Um sistema com essas características, executado em escala regional (de um Estado da
federação), é na verdade um sistema que aprende na medida em que, tendo um sub-
sistema de monitoramento e de transparência pública, pode permanentemente cotejar
resultados de ações com metas e, assim, corrigir rumos. Com base nisso, pode-se
postular um legado, às gerações seguintes, de cursos de água não estarão extintos nem
serão cloacas, simples condutoras de dejetos. Neste sentido, há uma clara vinculação
do disposto na Lei das Águas com a perspectiva da sustentabilidade forte. (GRASSI,
CÁNEPA, 2000, p.152, grifos no original).
Entretanto, observam os autores que a vinculação feita à perspectiva da sustentabilidade
forte não é uma identidade, uma vez que esta trata dos bens e recursos naturais como um todo,
enquanto que a lei que trata da política de gestão das águas do Rio Grande do Sul aborda
somente um desses bens naturais, a água. Logo, não assegura, por si mesma, a
sustentabilidade efetiva, seja ela forte ou fraca. Desta forma, a garantia de sustentabilidade,
não se caracteriza efetivamente sem que haja também outras políticas paralelas visando à
gestão dos demais corpos receptores e bens naturais.
A conclusão de Grassi e Cánepa (2000) remete inicialmente a uma configuração
pessimista, pois foi montado um sistema, de alta complexidade, que não assegura, em
princípio, qualquer tipo de sustentabilidade a longo prazo. Entretanto, refletem os autores que
se nos debruçarmos sobre a experiência internacional em política ambiental, na qual nunca se
encontra uma visão plenamente sistêmica, e, ao mesmo tempo, levarmos em conta o grande
aprendizado social que é deflagrado por um sistema de comitês de bacia, esse pessimismo
pode transformar-se em otimismo moderado. Os autores deixam a mensagem que o
importante é não esmorecer no esforço de implantação do Sistema Estadual de Recursos
Hídricos do Rio Grande do Sul.
29
1.3 Ordenamento territorial com base na regionalização a partir de bacias
hidrográficas.
Ao longo do tempo o debate em torno da função e da definição de conceitos sobre
regiões, regionalização e métodos utilizados ocupou muitos pesquisadores e ainda hoje faz
parte de uma agenda considerável de discussões. Em relação à conceituação de região é
importante observar que, sob a ótica da etimologia, as palavras região e território inverteram
suas interpretações e utilização. A palavra território, originada da palavra terra, do latim
territorium, não tinha o caráter político que tem hoje. Enquanto o termo região, derivado do
latim, se refere à unidade político-territorial em que se dividia o Império Romano, tem sua
raiz no verbo regere, que significa governar, o que atribuía à região, em sua ocupação
original, uma conotação eminentemente política, (PEREIRA, 2000).
A região é considerada por Benko (1999, p.20) como “um produto social gradualmente
construído por sociedades nos respectivos espaços de vida”. Neste sentido, a região pode ser
objetivamente distinguida na paisagem, uma vez que os homens têm consciência da região à
medida que constroem identidades regionais.
No entendimento de Klarmann (1999), o termo região sempre esteve ligado à noção de
identidade territorial, o que tornava possível criar um limite, fronteira demarcatória que
representasse a área de presença desta. A região tornou-se muitas vezes resultado de uma ação
essencialmente política, fruto do exercício do poder e do controle do território por
determinados grupos. “Território aqui entendido como espaço definido e delimitado por e a
partir de relações de poder” Conforme Souza apud Klarmann (1999, p.11). Com a evolução
por parte tanto da Geografia como de outras ciências, o termo região passou a representar a
diferenciação existente entre as áreas, remetendo-nos à idéia de que a superfície terrestre não
possui uma homogeneidade intrínseca, seja do ponto de vista da natureza, seja da sociedade.
A participação dos diferentes segmentos da sociedade na discussão dos problemas da
região contribui para a consolidação da identidade regional. A existência desta identidade,
aqui entendida como sentimento compartilhado de pertencimento a uma comunidade
30
territorialmente localizada, é condição essencial para que um determinado território possa de
forma significativa e não-arbitrária ser denominado de região.
A identidade regional reforça a própria capacidade. Partindo-se dessa realidade se pode
pensar estratégias pró-desenvolvimento regional como projeto alternativo que, num primeiro
momento, pode ser funcional ao sistema, mas que pode vir a transformar-se num processo
emancipatório, sendo o espaço e o momento para que outros aspectos da vida humana, além
do econômico-material, possam ser reintegrados ao processo de desenvolvimento, portanto,
possibilitadores de trocas via diferenciação.
Em período mais recente, as mudanças no conceito de espaço, território e região e no
próprio modo de pensar e trabalhar regionalmente abrem novos horizontes para prática e a
pesquisa regional, quando se reafirma a importância da região como método de análise e
também como objeto de construção de uma identidade territorial que pode agregar grupos
sociais díspares em torno de determinados projetos e desafios comuns, que possibilite reunir
esforços para ultrapassar obstáculos que se colocam na caminhada. Destacam-se a cultura e a
identidade associadas ao território que, atualmente, se apresentam revitalizadas, não só como
valores intrínsecos, mas como fatores propriamente de competitividade regional.
O território não é apenas um conjunto dos sistemas naturais e de sistemas de coisas
superpostas. O território tem de ser entendido como o território usado, não território
em si. O território usado é o chão mais a identidade. A identidade é o sentimento de
pertencer àquilo que nos pertence. [...]. É o território usado que é uma categoria de
análise. (SANTOS, 2002, p.10).
Ainda contribuindo com a discussão, Pereira (2000, p.65) afirma que “Região, por
definição, é aquela porção de superfície que por algum critério, seja natural, econômico,
político, enfim, por qualquer critério até mesmo arbitrário, adquire singularidade,
características próprias, isto é, tem criada alguma identidade que a diferencia das demais,
segundo tal ou tais critérios”.
No entanto, há dificuldades em definir o conceito de região ou regionalização, o que é
atribuído à complexidade e ao seu enfoque, como indica Benko (1999, p.12) “a ciência
31
regional, enquanto disciplina, trata do estudo atento e paciente dos problemas sociais nas suas
dimensões regionais ou espaciais, empregando diversas combinações de investigação analítica
e empírica“. Também pode ser entendida como uma disciplina-cruzamento, para a qual
convergem ou derivam outras ciências como economia, geografia, sociologia, ciência política
e antropologia, sendo a sua principal fonte de pesquisa a intervenção humana no território.
A ciência regional apresenta todas as características de uma ciência de síntese: é a
partir de dados analíticos fornecidos por diferentes especialistas que se torna
possível discernir, entre casos específicos que a região oferece, certas leis
fundamentais da distribuição das atividades no espaço. (BENKO, 1999, p.8).
Uma região pode ser entendida como uma entidade física ou uma construção social, seu
conceito ainda é um tanto difuso. Um território pode servir a diferentes tipos e finalidades de
regionalização, estando ligado diretamente ao objeto que se pretende pesquisar, o que levará a
procedimentos e segmentação de territórios provavelmente distintos.
A discussão em relação ao desenvolvimento de determinada região, bem como a formas
de conceituá-la e defini-la ao longo do tempo gerou um grande embate teórico quanto à
definição de região dentro da análise regional. Esta ocupou os debates, principalmente, de
geógrafos e economistas, entre outros pesquisadores, quando começaram a delinear-se várias
teorias.
Entretanto, o determinismo científico na análise regional que utiliza a teoria geral dos
sistemas tentando resolver várias questões, como a delimitação funcional da região, a
definição da escala regional e a coesão do conteúdo regional, relegou a um segundo plano o
reconhecimento e a determinação histórica da região, considerando mais relevante a
classificação e hierarquização funcional.
Alguns aspectos servem para caracterizar regiões: distintas especializações, diferença do
que é produzido e no modo como a produção se realiza, envolvendo produtos distintos, meios
de produção e relações sociais, principalmente diferentes níveis de articulação internos, inter-
regionais com ênfase nas características próprias de cada região.
32
Toni e Klarmann [s.d.] argumentam que o debate sobre delimitação regional ou
regionalização flui invariavelmente para três tipos de critérios em que se estruturam o
conceito de regionalização, descritos a seguir e baseados em seus conceitos.
a) Região homogênea – baseada na possibilidade de agregação territorial a partir de
características uniformes, arbitrariamente especificadas. Os padrões de comparações
e agregação podem estar baseados na estruturas produtiva existente, em fatores
geográficos, na dinâmica do consumo interno ou na ocorrência de recursos naturais
específicos.
b) Região polarizada – assume a hipótese de polarização espacial a partir de campo de
forças que se estabelece entre unidades produtivas, centros urbanos ou aglomerados
industriais. A região é considerada heterogênea e funcionalmente estruturada, com
fluxos de intensidade variada, normalmente convergindo para os pólos.
c) Região de planejamento – esta região deriva da aplicação de critérios político-
administrativos instrumentalizados na atividade de planejamento. A regionalização
definida a partir deste marco representa uma intencionalidade da autoridade pública
de afirmar uma compreensão do território a partir das necessidades de execução de
determinados serviços públicos, do exercício do poder regulatório do Estado ou, por
exemplo, a focalização das políticas setoriais em determinada parte do território.
Entretanto, mesmo partindo de conceitos elaborados encontram-se muitas dificuldades
de se chegar a uma regionalização que permita englobar todos os diferentes fins e
necessidades de análise a que são propostas. Assim, entende-se que região ou as
regionalizações são criadas para determinados territórios e direcionadas para estudos, análise
ou projetos específicos.
O entendimento e a aplicação do conceito de bacia hidrográfica são de suma
importância quando se trata da gestão das águas, porque ela é a base territorial definida pela
política nacional e estadual de gestão das águas, logo, usada como tal no Brasil, e,
conseqüentemente, no Rio Grande do Sul. Ao adotar-se a bacia hidrográfica como
delimitação territorial para a gestão das águas, se está respeitando a divisão espacial natural.
Assim, a bacia hidrográfica assume o papel de unidade de planejamento, integrando políticas
que visem à implementação de ações conjuntas. No entanto, é importante observar que a
33
delimitação territorial por bacia hidrográfica é diferente da divisão administrativa por estados
e municípios. Assim, a bacia hidrográfica pode proporcionar uma efetiva integração das
políticas públicas e ações regionais, o que é bastante significativo conforme o Plano Nacional
de Recursos Hídricos (PNRH, 2004).
O Plano Nacional de Recursos Hídricos define. “Bacia hidrográfica é uma área da
superfície terrestre, delimitada pelos pontos mais altos do relevo, no qual a água proveniente
das chuvas escorre para os pontos mais baixos do relevo, formando um curso de água, os rios
ou lagos” (PNRH, 2004, p.13).
A importância da gestão dos recursos hídricos como processo de regionalização é
muito grande, em especial quanto aos aspectos de ordenamento territorial,
organização comunitária e pedagógico. Por adotar a bacia hidrográfica como
unidade básica de gestão, e pelo forte acompanhamento territorial exercido pelos
órgãos gestores – agências e comitês de bacias hidrográficas -, a disciplina de gestão
de recursos hídricos é intrinsecamente uma ordenadora espacial. (PEREIRA, 2000,
p. 227).
Entretanto, o autor ressalta que a legislação não articula de forma eficiente à gestão dos
recursos hídricos, a gestão ambiental e a regionalização. Apesar de estarem estreitamente
relacionadas, ainda assim não são tratadas pela legislação de forma conjunta.
A posição defendida por Leal (1997) é que a adoção da bacia hidrográfica como
unidade de gestão é adequada quando se visa o desenvolvimento sustentável. Neste sentido, a
autora justifica três abordagens possíveis tendo como referência a bacia hidrográfica,
observando-se a crescente integração quanto ao objetivo final. Primeiro, a gestão dos recursos
hídricos visando ao aproveitamento e manejo de água e solo; segundo, a gestão dos recursos
naturais, aumento da abrangência, focando a gestão no aproveitamento e manejo dos recursos
naturais incluindo também a água. Terceiro, a gestão ambiental, ou seja, o aproveitamento e
manejo integrado do meio ambiente.
Especificamente no contexto da gestão dos recursos hídricos, a busca pela
sustentabilidade configura-se como caminho possível para reverter o atual quadro de
degradação, alicerçando sua base para a construção coletiva de um novo modelo de
34
desenvolvimento, tendo como pressuposto básico o planejamento, sendo este condição
fundamental para a viabilização democrática do ordenamento territorial.
A bacia hidrográfica é considerada por Leal (1997) como o palco principal onde
ocorrem as principais interações ambientais e sociais e pode ser apontada como a unidade
territorial mais adequada para a gestão e planejamento, não só dos recursos hídricos, mas de
uma gestão integrada que tenha por objetivo final práticas sustentáveis. A água, por estar
presente na maioria das interações econômicas, sociais e ambientais, seja como constituinte
dos organismos ou receptora, ou ainda como recurso produtivo, reflete diretamente os
desequilíbrios naturais. Além dos padrões de consumos da sociedade e seu nível de
crescimento, esses efeitos vão se refletir na suas condições de qualidade e quantidade.
Portanto, ao gerenciar a água se é indiretamente obrigado a gerenciar vários processos
ambientais, sociais e econômicos e a planejar o espaço territorial. Desta forma, a gestão da
bacia hidrográfica tendo como ponto de partida a água é um passo inicial fundamental para se
atingir a gestão ambiental e, conseqüentemente, do território.
Cardoso (2003) defende que a concepção da bacia hidrográfica como unidade de gestão
da água é um bem simbólico quase que exclusivo desse campo. Embora o conceito de bacia
hidrográfica tenha sido apropriado das geociências, ele ganhou um novo estatuto dentro do
campo dos recursos hídricos, pelo fato de esse território ser considerado a unidade em que se
dará a gestão das águas, isto é, como possuidor de um arcabouço institucional próprio para a
administração e deliberação sobre o uso dos recursos hídricos. É um dos princípios
inquestionáveis, que confere identidade aos agentes protagonistas.
Existem, no entanto, uma série de fragilidades na incorporação da bacia como
unidade de gestão. Primeiro, pelo fato de se tratar de um redelineamento territorial
que se sobrepõe às divisões político-administrativas tradicionais entre municípios,
estados e países. De antemão, a criação dessa nova unidade territorial de gestão já se
aponta como um potencial gerador de conflitos, particularmente em um país como o
Brasil onde os municípios são unidades fortes em termos administrativos e políticos.
(CARDOSO, 2003, p.70).
A autora critica a excessiva valorização da bacia hidrográfica, reforçada pelo domínio
da visão tecnicista, que leva a uma naturalização, isto é, a considerá-la como algo dado, que
35
simplesmente as pessoas têm que compreender o que é para poder se apropriar da política de
gestão.
Encontra-se a acepção de que os interesses a respeito dos problemas da água não se
estruturam necessariamente a partir dessa organização geográfica, que facilmente extrapolam
os limites da bacia hidrográfica. Também as identidades sociais e as áreas de atuação das
instituições seguem uma lógica própria de recorte territorial que, embora muitas vezes
englobe vários municípios, nem sempre corresponde aos limites da bacia hidrográfica.
Assim, adotar a bacia hidrográfica como unidade de gestão significa estar lidando
com um território sobre o qual não existe qualquer tipo de identidade social. A
diversidade de atores que estão trabalhando na sua gestão possuem percepções
espaciais calcadas em outras referências territoriais; a referência da bacia terá
necessariamente que ser construída e disputada com as unidades e percepções já
existentes. (CARDOSO, 2003, p.71).
Ainda complementa a autora que há uma diferença significativa entre reconhecer a área
da bacia hidrográfica e se identificar com ela. Pode-se realizar ações que busquem
desenvolver a capacidade da população de reconhecer o que é uma bacia hidrográfica e se ela
está localizada em seu território. No entanto, quando a proposta é que essa unidade seja objeto
de uma gestão coletiva, é necessário que haja um sentido que motive as pessoas e instituições
a participar desse processo de gestão. Assim, identidade da bacia hidrográfica é algo a ser
construído e pode envolver uma infinidade de iniciativas. Em que medida essa identidade é
necessária para o funcionamento dos Comitês e para uma gestão das águas que tenha
resultado satisfatório para população e todos os agentes sociais envolvidos, é ainda uma
questão em aberto.
36
2 INTERAÇÃO ECONOMIA E RECURSOS HÍDRICOS
Quando se trata de decisões pertinentes à gestão dos recursos naturais, em especial a
água, várias questões surgem. O uso de um recurso natural como a água deveria ser
restringido? Quais as áreas de preocupação ambiental que devem ser priorizadas: consumo da
água, qualidade da água, poluição da água ou são os demais problemas ambientais que
merecem atenção, como, por exemplo, a poluição do ar? Uma vez identificado um problema,
quanto dinheiro deve ser gasto? Estas questões só podem ser resolvidas quando os valores ou
importância dos recursos naturais podem ser claramente entendidos. Algumas das questões
centrais serão apresentadas a seguir.
2.1 A água: bem público ou bem econômico?
Um esclarecimento conceitual, inicialmente, se faz necessário, uma vez que o termo
água refere-se, geralmente, ao elemento natural, desvinculado de qualquer uso ou utilização.
No entanto, o termo recurso hídrico é a consideração da água como bem econômico possível
de utilização com tal finalidade. Porém, deve-se ressaltar que toda a água da terra não é,
necessariamente, um recurso hídrico, à medida que seu uso ou utilização nem sempre tem
viabilidade econômica (REBOUÇAS, 2002).
Em uma análise das águas doces sob os aspectos jurídicos brasileiro, Pompeu (2002)
chama atenção para algumas diferenças pertinentes aos conceitos.
A diferença entre o significado do vocábulo água e da expressão recurso hídrico,
pois é comum encontramos, em leis e manifestações doutrinárias e técnicas, a
utilização do vocábulo e da expressão como sinônimos, o que não é verdade. Água é
o elemento natural descomprometido com qualquer uso ou utilização. É o gênero.
Recurso hídrico é a água como bem econômico, passível de utilização com tal fim.
Por essa razão, temos um Código de Águas e não um Código de Recursos
Hídricos, pois o Código disciplina o elemento líquido mesmo quando não há
aproveitamento econômico. (POMPEU, 2002, p. 600, grifos no original).
No campo teórico, a discussão da água como um bem comum e que não deve ser
concebido como bem a ser transacionado no mercado é defendida por vários autores, mas com
37
maior destaque por Petrella (2004), que aponta três grandes desafios da água atualmente,
suscitando três questões fundamentais, comuns a todos os habitantes e a todas as sociedades
do mundo, que seriam:
1) o acesso à água potável é um direito humano, por isso universal, indivisível e
imprescritível ou uma necessidade vital cuja satisfação passa através dos mecanismos de
mercado?
2) a quem pertence a água? Trata-se de um bem comum (comum a quem, a que tipo de
comunidades) ou trata-se de um bem apropriável, a título privado, de uma mercadoria
vendável, que podemos comprar, como o petróleo ou outro bem/mercadoria?
3) é possível deter o processo de rarefação e de escassez crescentes dos recursos
hídricos do Planeta, garantindo a utilização das águas e a segurança de abastecimento para
todos, segundo os princípios de uma gestão sustentável e solidária, ou devemos deixar o
planeta entregue às lógicas geopolíticas dos Estados Nacionais e financeiras dos detentores
privados de capital, enfraquecendo, assim, as formas e as práticas de democracia
representativa e participativa? Em suas palavras:
A água é um elemento essencial insubstituível à vida individual e coletiva. O acesso
à água não é problema de escolha. Trata-se de uma necessidade ligada à própria
vida. Como fonte de vida é insubstituível.[...] não conseguimos substituir a água
para viver. A essencialidade e o fato de ser insubstituível no que diz respeito à vida
faz do acesso á água um direito individual e coletivo, humano e social.
(PETRELLA, 2004, p.12, grifos no original).
O autor ainda alerta que a diferença entre direito e necessidade é importante. Sustentar
que o acesso à água é um direito, significa reconhecer que é de responsabilidade da
coletividade assegurar as condições necessárias e indispensáveis para garantir o direito a
todos. Concretamente, indica que as autoridades públicas em todas as instâncias têm a missão
e o dever de mobilizar os recursos, sobretudo financeiros, para satisfazer esse direito, sendo a
realidade atual distante daquela que deveria ser.
Por outro lado, o acesso à água é uma necessidade vital que não admite nenhuma
responsabilidade coletiva. Neste caso, depende de cada indivíduo conseguir meios para
satisfazer suas necessidades, mesmo porque elas variam de indivíduo para indivíduo e cada
um deve ser livre para determiná-las e satisfazê-las como deseja. Neste sentido, “o
financiamento da satisfação da necessidade deve ser deixado ao consumidor, conforme o
38
princípio ‘quem consome paga’. Nessa linha, é imposto um segundo princípio ‘quem polui
paga’. Ambos, porém, são objetos de importantes controvérsias” (PETRELLA, 2004, p.14).
O autor acima referido trás ainda uma outra discussão como se deve tratar a água, como
bem público ou privado, ou seja, a quem pertence a água. Há quem defenda que, se a água é,
juntamente com o ar e energia solar, um dos elementos naturais essenciais e insubstituíveis à
vida, deveria ser considerada como um bem comum pertencente a todos os seres vivos, à
humanidade, que representa a expressão mais avançada de consciência e, conseqüentemente,
de escolha e de responsabilidade. Entretanto, raras foram as comunidades que trataram a água
como um bem sem dono. A água não é vista como uma res nullius. A água, em particular as
águas doces, foi vista ao longo dos tempos como bem comum a todos os membros da
sociedade. Não há, porém, nenhum caso de sociedade que tenha considerado a água como um
bem comum mundial, pertencente à vida do Planeta, à humanidade. O reconhecimento da
água como bem comum não ultrapassou, até então, os limites das fronteiras dos países e do
princípio da soberania nacional.
Segundo Petrella (2004), nos últimos anos tem-se assistido o aparecimento de duas
novas tendências. De uma parte, a de reconhecer a água como bem comum, do qual toda a
sociedade seria responsável. De outra, a de tratar a água como um bem econômico, em que o
adjetivo econômico é definido unicamente segundo os princípios da economia capitalista de
mercado.
A tendência seria considerar a água da chuva, água dos rios e dos lagos, in natura, bens
comuns. A partir do momento em que há uma intervenção humana e, conseqüentemente, um
custo para transformar esta água em água potável ou em água para outros usos, deixa de ser
um bem comum natural para se tornar um bem econômico, objeto de troca e de apropriação.
O crescimento, no contexto da acentuada competitividade dos mercados mundiais entre
empresas e entre países, seguindo uma lógica de conquistas comerciais, financeiras e
tecnológicas pela sobrevivência, conduziu a uso desconsiderado e dilapidador dos recursos
naturais, em particular da água. Uma política alternativa é defendida por Petrella:
39
Considerando que a água é fonte essencial e indispensável à vida para todos os seres
vivos, uma política da água, é, sobretudo, uma política do direito à vida para os seres
humanos. Ela não pode ser reduzida a uma política de gestão de um recurso natural.
O acesso à água nas quantidades e qualidades suficientes à vida deve ser
reconhecido como um direito constitucional humano e social. Os mecanismos de
mercado são insuficientes e inadequados para administrar o direito à vida e
assegurar o objetivo de viver em conjunto. Os mecanismos de mercado podem
operar no momento em que se trata de um bem ou de um serviço apropriável e
consumível a título excludente, o que não é o caso da água. (PETRELLA, 2004, p.
24-25).
O autor afirma ainda que quando se considera a existência de um custo, este deva ser
necessariamente coberto pelo consumidor via pagamento de um preço. O que ele defende é
que ter acesso à vida não é uma questão de consumo. Por isso a exigência de um uso racional
responsável de um bem comum e fundamental para todos é ainda mais forte e comprometido
do que aquele que um consumidor racional pode ter em relação a um recurso mercadoria e ao
qual, além disso, a economia de mercado concede o poder de poluição e destruição do próprio
recurso à medida que paga. O argumento central da tese defendida por Petrella (2004, p. 26,
grifos no original) é que “A água não pode e não deve ter o mesmo fim do petróleo”.
Acrescenta também que, é urgente promover a democracia das águas, isso é, criar assembléias
representativas dos cidadãos que pertencem à mesma unidade hidrológica para decidir em
conjunto, de modo cooperativo e solidário, a valorização e utilização integrada das águas.
Um outro grupo de pesquisadores e instituições baseiam-se no reconhecimento da água
como bem econômico que procede das situações de escassez deste recurso, que se tem
apresentado com freqüência em inúmeras regiões. Já em 1991 a Consulta Informal de
Copenhague pedia que a água fosse reconhecida não apenas como um bem social, mas
também como um bem econômico, isto é, como um recurso escasso com valor econômico
distinto em cada um de seus usos. Esta nova concepção foi refletida quando a água foi
formalmente considerada como um bem econômico na Conferência Internacional sobre Água
e Meio Ambiente, ocorrida em janeiro de 1992, em Dublin, Irlanda, na Agenda 21 e no
documento sobre a Política de Gestão dos Recursos Hídricos do Banco Mundial, que pede a
busca e a implantação de novos mecanismos que aumentem a eficiência na alocação e no uso
dos recursos hídricos, conforme descritos por Pereira e Tavares (1999).
40
A Conferência de Dublin, que teve como principal resultado a chamada Declaração de
Dublin sobre Recursos Hídricos e Desenvolvimento Sustentável, Barth (2002), destaca que a
escassez e o desperdício da água doce representam uma séria ameaça ao desenvolvimento
sustentável e à proteção do meio ambiente. A saúde e bem-estar do homem, a garantia de
alimentos, o desenvolvimento industrial e o equilíbrio dos ecossistemas estarão sob risco se a
gestão da água e do solo não se tornar realidade, presente de forma bem mais efetiva do que
tem sido no passado.
Segundo Balarine (2000), a Declaração de Dublin definiu princípios que registram a
essência do que se entende hoje como filosofia básica e práticas recomendáveis para gestão
dos recursos hídricos, em escalas regional, nacional e internacional. Esses princípios
orientadores são:
1) A água potável é um recurso finito e vulnerável, essencial ao sustento da vida, ao
desenvolvimento e ao meio ambiente.
2) O desenvolvimento e a administração da água devem basear-se num enfoque
participativo, envolvendo os usuários, planejadores e formuladores de políticas, em todos os
níveis.
3) A mulher desempenha papel essencial na provisão, administração e defesa da água.
4) A água possui valor econômico em todos os seus usos e deve ser reconhecida como
um bem econômico.
A definição da água como bem econômico
6
advém da aceitação da água como um
recurso escasso, não tendo disponibilidade qualitativa ou quantitativa que assegure o seu uso
indefinidamente. À medida que a problemática da água se agrava de forma constante, com
uma demanda sempre crescente e oferta limitada, isso em função do crescimento econômico
desordenado, o mau uso do solo, além do uso perdulário da água, vai-se contribuindo para
6
A Lei Federal 9.433/97, que Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, no capítulo I afirma: “Art. 1º A
Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos: [...] II – a água é um recurso
natural limitado, dotado de valor econômico” (BRASIL, 2001, p. 21). Também a Lei Estadual 10.350/94
preceitua no “Art. 1° - A água é um recurso natural de disponibilidade limitada e dotado de valor econômico
que, enquanto bem público de domínio do Estado, terá sua gestão definida através de uma Política de Recursos
Hídricos, nos termos desta Lei”.(RIO GRANDE DO SUL, 1994, p.1). Observa-se que a legislação também
segue os princípios da Conferência de Dublin.
41
tornar a disponibilidade hídrica em algumas bacias hidrográficas incompatível com as
demandas e seus usos múltiplos, somando-se ainda aos graves problemas de poluição de
diferentes fontes poluidoras, como observa-se:
Não são raros os casos de racionamento de água devido principalmente ao
crescimento indisciplinado de certas regiões e à essencialidade da água em termos
de serviços e necessidades sociais. Nesse sentido, começa a haver uma preocupação
crescente com o futuro dos recursos hídricos, uma vez que a água, pelo menos a de
boa qualidade, vem se tornando a cada dia um bem cada vez mais escasso.
Felizmente já existe um consenso entre os economistas e a sociedade no sentido de
considerar a água como um bem econômico, ou seja, com valor econômico.
(CARRERA-FERNANDES, 2002, p. 58).
Um recurso econômico é, por definição, um recurso escasso. Quando isto se caracteriza,
este recurso não será suficiente para atender demandas ilimitadas, afetando diretamente seus
usuários. Sendo a água considerada um bem/recurso natural escasso, é possível buscar-se na
teoria econômica formas de estudá-la economicamente, bem como discutir a alocação
eficiente desse bem. “Problemas econômicos são problemas de alocação de recursos escassos
nos seus usos alternativos para maximizar o bem-estar social” (ELY, 1988, p. 79). No
entanto, sob a ótica ambiental, as escolhas devem ser realizadas em função do nível de
qualidade ambiental escolhida ou desejada. A economia torna-se relevante para analisar a
efetividade dessas escolhas ou alocação dos recursos com vistas à melhoria ambiental.
Portanto, devem ser tomadas certas decisões quanto à sua alocação, baseando-se, entre
outras coisas, em princípios econômicos, administrativos e políticos. Cria-se então a
necessidade de desenvolver técnicas para estudar e para avaliar esse valor econômico.
Pondera-se que a necessidade de estimar valores para os ativos ambientais atende às
necessidades da adoção de medidas que visem à utilização sustentável deste recurso.
O meio ambiente ao desempenhar funções imprescindíveis à vida humana
apresenta, em decorrência, valor econômico positivo mesmo que não refletido
diretamente pelo mercado. Portanto, não é correto tratá-lo como se tivesse valor
zero, correndo o risco de um uso excessivo. Um princípio básico a ser observado é
que o ambiente e o sistema econômico interagem, quer através dos impactos que o
sistema econômico provoca no ambiente, quer através do impacto que os recursos
naturais causam na economia. (MARQUES, COMUNE, 1996, p.22).
Conforme Souza (1998), a razão por que a ciência econômica não se preocupou desde
seu início com o meio ambiente era porque as questões ambientais não se encaixavam no
42
conceito de riqueza social
7
. Individualmente, o meio ambiente não poderia nem ser
apropriável, nem objeto de fração ou objeto de atividade econômica. Assim, o meio ambiente
passa a integrar a análise econômica não pelas teorias que explicavam a riqueza social ou a
distribuição, mas a partir da economia do bem-estar.
Os recursos ambientais, especificamente a água, desempenham funções econômicas,
entendendo-se estas como qualquer serviço que contribua para melhoria do bem-estar, do
padrão de vida e para desenvolvimento econômico-social, resultando na necessidade de
integrar estes valores, apropriadamente estimados, às decisões sobre a política econômica e
ambiental.
O valor econômico ambiental é um termo antropocêntrico em que as pessoas
determinam valores, em vez de os valores serem determinados por leis naturais ou leis
governamentais. A importância de mensurar o valor dos recursos naturais assegura condições
de avaliar um projeto específico ou comparar projetos alternativos. A mensuração do valor
econômico é necessária para determinar o nível ótimo de uso da água, por exemplo, e
obviamente os custos têm que ser identificados em termos monetários.
Carrera-Fernandes (2002) afirma que, em função da escassez relativa, a água é de fato
um bem econômico. Assim sendo, a água possui um valor de uso e um valor de troca, além de
que poderá pertencer a proprietários ou titulares que poderão dispor de seu uso. O valor de
uso é variável e depende da utilidade ou da satisfação que os usuários lhe atribuem, em
função das diferentes alternativas para satisfazer suas necessidades. Quanto ao valor de troca,
esse depende das condições de oferta e demanda e é regulado por preços, que na economia
são expressos em termos monetários. O problema é como determinar um valor para a água
numa situação onde não há mercado e esta pode ser usada em diferentes esferas de uso.
7
Riqueza social designa bens materiais e imateriais que são escassos, úteis e têm quantidade limitada
(apropriável, objeto de troca, objeto de atividade econômica).
43
2.2 Instrumentos econômicos voltados à questão ambiental
As políticas ambientais em nível mundial valem-se de uma série de instrumentos para
sua implementação. Um dos primeiros instrumentos de política ambiental sugerido na
literatura econômica foi a taxa ou subsídio pigouvianos. O termo pigouvianos remonta ao
estudo pioneiro de Artur Cecil Pigou, economista inglês que, em seu livro A Economia do
Bem-Estar (1920), propõe o uso da taxação sobre a produção de uma determinada mercadoria
que gera externalidade
8
como forma de reduzir a sua intensidade e elevar o nível de bem-estar
social da economia. Entretanto, a simples incorporação da variável ambiental nas análises de
custo/benefício dos empreendimentos intervenientes no meio ambiente não é suficiente para
se obter os resultados desejados ambientalmente.
Como argumenta Leal (1997), num processo de gestão ambiental necessita-se de alguns
instrumentos para atingir os objetivos desejados. Esses são de duas naturezas: de comando e
controle e econômicos. Os instrumentos de comando e controle correspondem ao sistema
onde o Poder Público estabelece padrões e monitora a qualidade ambiental, regulando as
atividades, atuando via legislação e normas. Já os instrumentos econômicos utilizam-se de
mecanismos de mercado, que vão traduzir, via preços e custos, a escassez dos recursos
naturais ou os danos ambientais decorrentes do processo em questão. Os instrumentos de
comando e controle não permitem escolhas aos agentes no cumprimento da regulamentação,
enquanto que na utilização de instrumentos econômicos os agentes respondem aos incentivos
da maneira que acharem mais compensadora, optando entre pagar ou melhorar seus sistemas
de controle da degradação.
Ainda os instrumentos econômicos correspondem aos incentivos econômicos que
orientam os agentes a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e
seu custo de oportunidade social. Em geral, trata-se de procurar transformar em termos
monetários os prejuízos atuais e futuros impostos à sociedade devido a modificações
ambientais provocadas por atividades humanas em desacordo com os padrões ambientais:
8
A externalidade ocorre quando alguma atividade de produção ou consumo possui um efeito indireto sobre
outra atividade de consumo ou produção que não esteja diretamente refletida nos preços de mercado. O termo
externalidade é empregado porque os efeitos (custo ou benefício) são externos ao mercado.
44
Esses prejuízos ecológicos, vistos pelos agentes como externalidades ambientais,
podem então ser tratados como custos sociais, internalizados no seu sistema de
custos através desses instrumentos econômicos. Os instrumentos econômicos são
pautados pelos padrões ambientais, não prescindindo deles. (LEAL, 1997, p. 58).
Os instrumentos econômicos têm por base a aplicação do Princípio do Poluidor Pagador
(PPP), ou seja, aquele que polui deve pagar por isso. Esse princípio pode ser estendido para o
uso genérico de um recurso, quando então é chamado de Princípio Usuário Pagador (PUP).
Estes princípios interferem não somente nos padrões quantitativos, mas também nos
qualitativos, pois o uso da água reflete a capacidade de depuração e assimilação de um corpo
hídrico.
No caso da água podem ser utilizados os dois princípios nos seus instrumentos de
gestão resultando em última instância na tarifação dos recursos hídricos. Cánepa e Pereira
(2001), argumentam que a tarifação ou cobrança pelo uso dos recursos hídricos,
especialmente o despejo de efluentes nos cursos d'água, através do Princípio Poluidor
Pagador, habitualmente é concebida como um tributo, mais precisamente. “A correção da
externalidade negativa mediante a cobrança, pelo Estado, da diferença entre o custo marginal
privado e o custo marginal social. A imposição ao poluidor deste ônus tem sido encarada de
modo geral como um tributo corretivo”. (CÁNEPA, PEREIRA, 2001, p. 2).
Por isso, o estabelecimento de um preço para a utilização do meio receptor em sua
capacidade assimilativa de resíduos força os agentes poluidores a uma moderação no uso,
racionando o recurso ambiental, neste caso o recurso hídrico, entre os diversos usos e
possibilitando assegurar a sua utilização sustentável a longo prazo. Tem-se com principal
função do Princípio do Poluidor Pagador a incitatividade
9
, mas, além disso, o Princípio do
Poluidor Pagador pode exercer também a função de financiamento da recuperação e melhoria
quantitativa e qualitativa do meio receptor. Estas duas abordagens vão subsidiar a discussão e
a cobrança dos recursos hídricos que serão decididas pelos comitês de gerenciamento das
bacias hidrográficas.
9
É a cobrança de uma taxa que atua como um mecanismo de incentivo ao uso racional da água através de um
preço pela retirada e uso do recurso.
45
A abordagem da tarifação como instrumento de financiamento tem duas características
essenciais. Primeiramente, desempenha o papel complementar, em relação à sua função
incitativa. Em segundo lugar, não há garantias de que os recursos arrecadados sejam
coincidentes com os recursos necessários para os investimentos programados, necessitando-se
de estudos e o amparo técnico para assegurar uma cobrança e aplicação eficiente dos recursos
arrecadados. Neste caso, o estudo sobre a gestão dos recursos hídricos, associados ao
entendimento do funcionamento dos instrumentos econômicos é essencial para garantir
melhores investimentos, conforme Cánepa e Pereira (2001).
Numa outra abordagem, fundamentada na análise sobre óptica do direito ambiental
Derani (2001), específica o que chama de quatro dimensões do Princípio Poluidor Pagador: a
dimensão objetivo-racional-econômica, a social-ética-normativa, a política-ambiental e a
jurídico-normativa, descritas a seguir.
• A dimensão objetivo-racional-econômica deste princípio retrata não apenas uma
estimativa de custos, porém, o efeito corolário, traduzido numa precaução, inspirada
na intenção de afastar o custo decorrente da prática de uma atividade poluidora;
• O significado social-ético-normativo do Princípio Poluidor Pagador relativiza essa
relação de causa efeito, numa ambição de justiça na distribuição dos custos de
conservação ambiental, introduzindo o Estado no seu papel social, procurando
reconhecer o porte de cada poluidor, ou seja, o poder econômico de cada poluidor e
outras variáveis individualizadoras de cada potencial sujeito deste princípio são
introduzidas para que a conservação ambiental não se transforme num instrumento
de aumento de diferenças sociais;
• Na perspectiva político-ambiental reúnem-se as dimensões anteriores para que se
chegue a definir, dentro da corrente da causalidade o poluidor–pagador, quem pode
ser classificado e, por conseguinte, responsabilizado como poluidor-pagador;
• O aspecto jurídico-normativo apresenta as diversas formas jurídicas de
responsabilização do poluidor-pagador, uma vez que, na norma jurídica, a relação
com o poluidor-pagador não é simplificada a ponto de reduzir-se a uma relação causa
(dano-ambiental) efeito (pagamento pelo ocorrido). Valem também as normas de
responsabilização e normas que descrevem princípios, que, mesmo em caso de
46
reclamar uma atuação pública, relativizam a elevação dos custos necessários à
reparação perante as vantagens equivalentes decorrentes do aumento da qualidade
ambiental.
Como observa Derani (2001), o Princípio Poluidor Pagador estabelece uma ampla
escala de possibilidade de reações, sem prever, obrigatoriamente, uma única variante ou um
determinado padrão para sua realização. A sua determinação depende de uma definição
normativa da política ambiental; em resumo é uma decisão política.
Entretanto, o princípio mais aceito é a utilização do Princípio Poluidor Pagador, como
medida que induz os agentes poluidores a diminuírem seus despejos nos corpos receptores,
por exemplo, nos rios, para evitar a cobrança, levando-os a internalizarem seus custos de
controle de poluição ou degradação ambiental. Este fato constitui um exemplo de aplicação de
instrumentos econômicos à política de gestão ambiental.
2.3 A questão ambiental na perspectiva da economia
A introdução da questão ambiental na discussão e análise econômica é recente.
Considera-se que somente nas últimas décadas é que os problemas ambientais e as suas
influências nos setores produtivos passaram a ser incorporadas na discussão subsidiada pela
teoria econômica. Para Rocha (2004), até 1960 parecia que o sistema de produção de riqueza
do capitalismo seria capaz de ajustar todos os males, tanto sociais como ambientais,
originados na busca de maior produtividade e lucratividade.
A “eficiência” alocativa dos fatores de produção dava, para a maioria dos
economistas, poucos sinais de insustentabilidade. Porém as projeções catastróficas
sobre a possibilidade de finitude dos recursos naturais evidenciaram a falta de
atenção que os aspectos ecológicos tiveram, nos modelos econômicos até então
empregados. Os cientistas econômicos se depararam com um novo paradoxo: a
“escassez” de recursos. O fundamento filosófico das construções teóricas da análise
econômica passa a ser, especificamente, no que se refere aos recursos naturais,
insuficientes para explicar a abrangência e a irreversibilidade que as atuações
antrópica haviam causado no ecossistema planetário. Percebeu-se que, no longo
prazo, todos os recursos ecológicos serão finitos. (ROCHA, 2004, p.54).
47
O autor ainda afirma que as generalizações das relações capitalistas, ao mesmo tempo
em que proporcionaram uma vertiginosa gama de inovações tecnológicas jamais vistas por
gerações anteriores também aprofundam, em uma velocidade ainda mais espantosa, três
aspectos importantes: a depleção da atmosfera, os dejetos industriais e a degradação dos solos
e águas. A questão então é saber se os novos avanços tecnológicos, que propiciaram a uma
parcela da sociedade, mesmo que pequena níveis de vida inimagináveis a pouco menos de
meio século, não tiveram um custo ambiental muito acima dos viáveis à manutenção da vida.
A economia vê-se na obrigação de entender esse novo campo de atuação no que se refere à
utilização dos recursos naturais, agora não só escassos, mas finitos.
São considerados como precursores dessa chamada ecologização da economia os
trabalhos de Kenneth Boulding, Nicolas Georgescu-Rogen
10
e Herman Daly que
incorporaram os aspectos ecológicos na análise econômica, defendiam que as decisões sobre
políticas econômicas não poderiam mais ser julgadas apenas por critérios econômicos, havia a
necessidade de se buscar eficiência na utilização dos recursos naturais, para isso deveria se
reduzir e eliminar as diferentes formas de poluição, estabilizando os níveis de consumo de
recursos naturais per capita, seguindo os limites da capacidade de suporte e assimilação.
A percepção de que a abordagem da ciência econômica não dava mais conta de explicar
a trajetória dos desgastes ambientais, amparou-se em diferentes análises da teoria econômica e
assim criaram basicamente duas correntes voltadas a essa questão. A Economia Ambiental,
baseada na economia neoclássica e por isso mesmo concentrada na análise da escassez dos
recursos, e a Economia Ecológica, que tenta incorporar aspectos dos ciclos biogeoquimícos e
intercâmbios de energia termodinâmica na análise dos impactos ambientais e os limites de
escala ambiental.
10
Sobre o impacto do trabalho de Georgescu, Eli da Veiga faz uma observação bastante pertinente e cabe aqui
descrevê-la com suas palavras. “A conclusão de Georgescu é por demais inconveniente. Um dia será necessário
encontrar uma via de desenvolvimento humano que possa ser compatível com a retração, isto é, com o
decréscimo do produto. Por isso, no curto prazo é preciso que o crescimento seja o mais compatibilizado
possível com a conservação da natureza. Não se trata de conseguir “crescimento zero” ou “condição
estacionária”, visão por ele considerada ingênua. Para Georgescu, crescimento é sempre depleção e, portanto,
encurtamento de expectativa de vida da espécie humana” (VEIGA, 2006, p.121).
48
Entretanto, essas duas correntes têm pontos de vista e arcabouço teórico bastante
distintos. A economia ecológica parte de uma abordagem mais complexa e tem como
principal suporte a crítica ao modelo da economia ambiental neoclássica, em geral priorizando
os aspectos ecológicos em detrimento dos econômicos. Sobre isso Souza afirma:
A teoria econômica neoclássica passa a reconhecer a função econômica do meio
ambiente a partir dos serviços que esse presta, dando origem à Economia Ambiental.
E assim, esse sistema passa a representar uma apreensão teórica do meio ambiente a
partir do seu aspecto econômico, com uma predominância deste (e de sua
racionalidade) sobre o ecológico. De fundamentação filosófica antropocêntrica, a
economia ambiental baseia-se na racionalidade que está sempre orientada para a
satisfação dos desejos imediatos do indivíduo, por ele mesmo expressos, e que se
evidencia na meta almejada de maximização do bem-estar. Esse é seu principio de
ordenação do valor e de racionalidade. Já a Economia Ecológica tem uma percepção
diametralmente oposta a essa, na qual defende que o sistema econômico faz parte de
um sistema ecológico maior, e que o equilíbrio deste último deveria ter prioridades
sobre as metas e a racionalidade econômica. (SOUZA, 2000, p.143).
Nesse sentido, a discussão da questão ambiental difundida nas últimas décadas trouxe
uma problemática intrigante para a análise econômica. Para alguns economistas, os desgastes
ambientais não podem mais ser tratados pela análise neoclássica, supostamente uma ciência
neutra e, portanto, não assumindo juízo de valor. Estratégias de preservação ambiental devem
ser vistas na esfera da política econômica e esta passa efetivamente pela participação do
Estado, observa Rocha (2004).
Tem-se também um ponto significativo a ser observado que é o limite do ambiente
natural ou a questão de escala. Merico (2002) alerta que a questão ambiental tem sido tratada
dentro dos aspectos da microeconomia quando se busca internalizar no preço de um produto
os custos dos efeitos ambientais externos a sua produção, fazendo que o preço final reflita
essa degradação, o que se reflete também na análise do custo benefício. Mas esse processo
está incluindo num aspecto de uma escala mais ampla, a macroeconomia, que é um sistema
aberto e também por sua vez está subordinada às limitações da biosfera. Defende então que a
economia necessita ter uma escala adequada relativa ao ambiente natural. “Seu significado é
relativo à capacidade natural dos ecossistemas de regenerar os insumos e absorver os resíduos
em níveis sustentáveis” (MERICO, 2002, p.31).
49
Denardin e Sulzbach (2002), citando Daly (1992), asseguram que a definição de uma
escala da economia em relação ao ambiente natural é fundamental porque a biosfera, da qual a
economia é um subsistema, é finita. Portanto, o subsistema econômico não pode romper e
degradar o ambiente natural indefinidamente, haja vista que o mesmo apresenta uma
capacidade de suporte. Assim sendo, é possível reconhecer a independência e diferença dos
objetivos de uma alocação eficiente e de uma distribuição justa, porém, a questão de uma
escala ótima para a economia ainda é negligenciada. Os ecossistemas, que são a base física,
limitam a escala da economia.
Outra apreciação importante em relação à economia e aos aspectos ambientais está
atrelada à discussão sobre conceito de capital interligando economia e meio ambiente. O
conceito de capital oriundo da economia não difere muito entre os autores e é definido como o
estoque real de bens que possui o poder de produzir mais bens, ou utilidade, no futuro.
Constanza et all (1998) apud Denardin e Sulzbach (2002) coloca o capital como sendo o
estoque de matéria ou informação disponível em determinado momento do tempo. O uso
deste capital, individualmente ou em conjunto, possibilita um fluxo de serviços que pode ser
empregado na transformação de matérias para aumentar o bem-estar da sociedade. O fluxo de
serviços proveniente do uso do capital pode ou não deixar seu estoque intacto. Para os
autores, o “estoque de capital” compreende capital natural, capital manufaturado e capital
humano.
Neste sentido, capital natural é definido como sendo o estoque que permite o fluxo de
recursos naturais. Menciona-se capital natural como um conceito que reúne princípios da
economia e da ecologia e a qualidade ambiental é um pré-requisito para o bem-estar da
sociedade humana e da sustentabilidade econômica no longo prazo. Contribuindo com essa
discussão, Merico (2002) afirma:
Pensar a natureza como capital natural pode ser insatisfatório, porém bastante útil
dentro de certos limites. O que torna importante o reconhecimento do capital natural
na economia é o fato de que a evolução da economia humana tem passado de uma
era que o capital manufaturado era o fator limitante do desenvolvimento econômico,
para uma era em que o capital natural é o fator limitante. (MERICO, 2002, p.36-37).
50
O que se considera é que o crescimento da economia em períodos recentes é
desproporcional ao limite de suporte do ambiente. Antes o reconhecimento do capital natural
e suas implicações não apresentavam relevância, por isso a ênfase era praticamente exclusiva
na análise dos fluxos monetários, já que o capital natural não era escasso e, por isso, não
representava obstáculo ao desenvolvimento.
Outra questão importante a que se deve atentar está na relação capital natural e
manufaturado quanto à possibilidade de substituição. Merico (2002) esclarece que capital
natural e capital manufaturado não são apenas substituíveis um pelo outro, mas antes,
complementares. A crença que o avanço tecnológico e o acúmulo de capital monetário são
perfeitos substitutos para o capital natural é um dos pilares do pensamento econômico
tradicional. Assim sendo, portanto, não haveria necessidade de se considerar a escassez de
recursos naturais e o rompimento dos ecossistemas, se tecnologia e dinheiro eram capazes de
solucionar eventuais problemas ambientais que surgissem.
Entretanto, esse argumento econômico neoclássico cai por terra quando é inserida a
questão da escala da economia em relação à capacidade de suporte dos ecossistemas, quando
se percebe que o próprio crescimento econômico, além de certos limites, tem gerado custos
muito elevados na reparação das externalidades ambientais, sabendo-se que não há dinheiro
ou tecnologia capaz de substituir os serviços ambientais proporcionados pelo meio ambiente.
Isto, em uma última análise, leva a considerar-se que, se desaparecer o capital natural, o
próprio capital manufaturado perde o seu significado, uma vez que perde seu fator
complementar.
51
3 A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E A EXPERIÊNCIA DO RIO GRANDE
DO SUL
A gestão dos recursos hídricos é definida por Lanna (1997) como sendo uma atividade
analítica e criativa voltada à formulação de princípios e diretrizes, ao preparo de documentos
orientadores e normativos, que asseguram a estruturação de sistemas referenciais e a tomada
de decisões. Tem por objetivo final a promoção do inventário de uso, controle e proteção dos
recursos hídricos, sendo considerada um processo de articulação das ações dos diferentes
agentes sociais que interagem em um dado espaço com objetivo de garantir a adequação dos
meios de exploração dos recursos ambientais, econômicos e sócio-culturais e as
especificidades do meio ambiente. É embasada em princípios e diretrizes previamente
acordados e determinados.
Este processo exige ainda uma política de gestão, ou seja, um conjunto consistente de
princípios doutrinários legais para adequarem-se às aspirações sociais ou governamentais no
que diz respeito à regulamentação ou modificação nos usos, controle e proteção dos recursos
hídricos. Outro aspecto importante para uma gestão efetiva é o planejamento do uso dos
recursos hídricos com estudos prospectivos que busquem na sua essência regular o uso, o
controle e a proteção dos recursos hídricos, bem como os interesses público e social,
expressos formal ou informalmente na política de gestão dos recursos hídricos, através da
coordenação, da compatibilização, da articulação ou de projetos de intervenção. Portanto, o
planejamento dos recursos hídricos visa à promoção da harmonização da oferta e da demanda
deste recurso no espaço e no tempo.
Como resultado final, tem-se o gerenciamento dos recursos hídricos, que são as ações
destinadas a regular o uso e o controle, avaliar a conformidade da situação corrente com os
princípios doutrinários estabelecidos pela política dos recursos hídricos. Essas ações refletem-
se através de leis e o resultado será a fixação do que é denominado modelo de gestão ou de
gerenciamento dos recursos hídricos, entendido como a configuração administrativa usada
pelo Estado para gerir esse recurso natural.
52
O planejamento e a gestão dos recursos hídricos levantam, necessariamente,
problemas de natureza intersetorial e multidisciplinar. Tratando-se a água de um
recurso partilhado pelos mais diversos setores de atividades, não deixa de estar
sujeita a um regime complexo de utilização e jurisdição que tem evoluído ao longo
do tempo. (COSTA, 2003, p.31).
A evolução do processo de gestão pode ser percebida através do destaque que a
utilização dos recursos hídricos teve nas últimas décadas. Costa (2003) observa que nos anos
1970 e 1980 a ênfase era dada aos aspectos técnicos, aproveitamento, problemas de
engenharia. A partir da década de 1990, parte importante dos esforços volta-se para a
utilização da água, sobre o conjunto de condicionantes ambientais, socioeconômicas e
institucionais que englobam os usos e as funções da água e os processos de decisão a eles
relacionados.
Ainda segundo Costa (2003), nesse processo decisório sobre a gestão da água pode-se
identificar um núcleo central de problemas a serem resolvidos quem têm a sua base na
compatibilização entre necessidades e disponibilidades, no espaço e no tempo, em quantidade
e qualidade, mas para tanto é preciso considerar três fatores que devem ser atendidos:
1) A existência de instrumentos tecnológicos e de gestão disponíveis que contribuem
para resolução de problemas concretos e estabelecem uma relação dinâmica, inclusive, com a
própria formulação dos problemas;
2) Considerar-se os inúmeros aspectos que envolvem tanto a natureza como a dinâmica
dos agentes envolvidos, quanto aos valores e atitudes que determinam seus comportamentos e
opções. Pois é das ações de diferentes usuários de suas motivações e cultura que dependem
em grande parte as formas de utilização dos recursos hídricos;
3) Os agentes de decisão, as estruturas administrativas e jurídicas, que enquadram e
apóiam os processos de decisão, bem como os mecanismos de execução constituem-se
também como um fator importante e determinante da forma como são formulados e
resolvidos os problemas de recursos hídricos.
3.1 A gestão dos recursos hídricos no Brasil
Até o início do século XX, o Brasil tinha sua economia quase que exclusivamente
agrícola e a utilização da água era de interesse local, para abastecimento das cidades e para a
53
geração de energia elétrica em pequenos aproveitamentos hidroelétricos pioneiros. Para Barth
(2002), porém, o interesse por novos empreendimentos hidroelétricos fez com que iniciasse o
debate sobre o regime jurídico a que estavam submetidas as águas e seu aproveitamento e,
em, conseqüência, o Governo Federal apresentou ao Congresso Nacional, em 1907, o Código
de Águas que havia sido elaborado pelo Jurista Alfredo Valadão.
Após 27 anos de tramitação no Congresso Nacional, o Poder Executivo promulga o
Código de Águas (Decreto 24.643/34), que se constitui num marco regulatório
fundamental para o setor de energia elétrica, ao proporcionar os recursos legais e
econômico-financeiros para a notável expansão do aproveitamento do potencial
hidroelétrico que ocorreu nas décadas seguintes. [...] A concessão dos
aproveitamentos hidroelétricos e dos serviços de distribuição de energia elétrica,
antes de responsabilidade de Estados e municípios passou para o âmbito da União.
(BARTH, 2002, p. 563).
O referido Código de Águas foi a primeira tentativa de regular o aproveitamento da
água. Costa (2003) afirma que esse Código é julgado como inovador para a época, pois já se
assegurava o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de água para as primeiras
necessidades da vida, permitindo a todos usar de quaisquer águas públicas, conformando-se
com os regulamentos administrativos. Entretanto, impedia a derivação das águas públicas
para aplicação na agricultura, indústria e na higiene sem a existência de concessão, no caso de
utilidade pública e de autorização nos demais casos.
Assim, a deliberação sobre a água, seus usos e aproveitamento, permanecia atrelada à
União. Entretanto, no decorrer dos tempos com a evolução dos processos produtivos e
conseqüentes problemas ambientais e aumento na demanda trouxeram consigo a necessidade
de adaptações e correções, e foi a partir do processo de redemocratização do Brasil e da nova
Constituição de 1988, que se deu maiores poderes aos estados e municípios, de forma que
verifica-se atualmente uma nova configuração na gestão dos recursos hídricos no país.
Para isso foram criadas novas organizações, derivadas tanto da evolução do quadro
político-institucional do País como também da natureza dos próprios problemas dos recursos
hídricos, que passaram a ser mais complexos e a demandar uma maior participação direta da
sociedade na sua solução.
54
Um aspecto que se reflete em grande parte dos países avançados, especialmente na
Europa, a gestão dos recursos hídricos vem sendo feita dentro de uma tendência que passou a
ser chamada de publicização das águas. No Brasil, essa disposição foi assegurada na
Constituição Federal de 1988, onde se estabeleceu a propriedade estatal da água. A partir
disso, os estados também incorporaram este princípio ao promulgarem suas Constituições
Estaduais e na criação de suas respectivas leis relativas à gestão dos recursos hídricos.
Desde 1988 (ano da nova Constituição Federal), praticamente todas as águas são
públicas, de domínio da União, dos Estados e, por extensão e analogia, do Distrito
Federal. Pelos termos empregados na Constituição deixam de existir, em tese, as
águas comuns, as águas municipais e as particulares previstas no Código das Águas
de 1934. Após diversos estudos realizados o Governo Federal lança a Lei 9433/97, a
Política Nacional de Recursos Hídricos. Desse momento em diante, a água passou a
ser considerada um bem público, escasso e de valor econômico que deverá ser
preservado e garantido. (BRINCKMANN, 1999, p.116).
Assim, a discussão sobre a gestão dos recursos hídricos no Brasil ganhou espaço e na
década 1990 desenvolveu-se um sólido arcabouço institucional legal visando à gestão
adequada da água, definida, principalmente, na Política Nacional dos Recursos Hídricos. O
modelo de gestão adotado no Brasil assegura uma gestão descentralizada e participativa, além
de estipular os instrumentos de gestão e planejamento definidos na Lei Federal n. 9.433/97
que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos. Trata-se de um marco histórico de grande significado e
importância para a gestão dos recursos hídricos no País.
A Lei Federal n.9.433/97 em sua estrutura distribui-se de forma a atender os princípios
básicos: adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão, usos múltiplos da água, o
reconhecimento da água como bem finito, e vulnerável, reconhecimento do valor econômico
da água e a gestão descentralizada e participativa. Além dos instrumentos de gestão e dos
organismos que asseguram a gestão compartilhada.
Recentemente, um avanço significativo no processo de gestão dos recursos hídricos do
Brasil foi a aprovação pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), do Plano
Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), em janeiro de 2006. Este instrumento vai orientar as
ações para o uso racional da água no País até 2020. Assim, com a aprovação desse plano, o
55
Brasil se coloca entre os primeiros dos países latino-americanos a ter uma iniciativa deste
porte planejada sob a ótica da gestão integrada. Essa é uma questão de vital importância para
o País, que concentra 12% das reservas mundiais de água doce, posição que dá ao Brasil uma
responsabilidade maior em relação à gestão dos recursos hídricos, em função da relevância
desse bem.
O Plano Nacional de Recursos Hídricos é um documento que traz metas de curto, médio
e longo prazo e propõe a implementação de programas nacionais e regionais, bem como a
harmonização e a adequação de políticas públicas, visando estabelecer o equilíbrio entre a
oferta e a demanda de água, tendo como seu maior objetivo assegurar as disponibilidades
hídricas em quantidade e qualidade para um uso racional e sustentável. O plano nacional não
foi construído apenas sob a perspectiva da água, mas também considerou os aspectos sociais,
culturais, éticos, técnicos, econômicos, entre outros.
O plano brasileiro foi elaborado pela Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do
Meio Ambiente, em parceria com a Agência Nacional de Águas e o Conselho Nacional de
Recursos Hídricos. A participação da população aconteceu por meio de oficinas e seminários
que foram realizados em todo o Brasil. O plano tem como base a Divisão Hidrográfica
11
Nacional, que define 12 regiões hidrográficas para o território brasileiro, compostas por
bacias hidrográficas próximas entre si, com semelhanças ambientais, sociais e econômicas. A
importância do plano é que permite um planejamento para o país até o ano de 2020.
Vislumbra-se para o Brasil alguns cenários, possibilidades de desenvolvimento buscando-se
integrar uma política de desenvolvimento com as políticas das águas, visando à construção de
um desenvolvimento sustentável (JORNAL DO MEIO AMBIENTE, 2006).
3.2 Os instrumentos de planejamento e gestão
A fim de melhor apresentar a estrutura da política estadual de gestão dos recursos
hídricos do Rio Grande do Sul a seguir serão descritos os seus instrumentos de gestão, os
11
Essa divisão hidrográfica está definida na Resolução n° 32, de 15 de outubro de 2003 do Conselho Nacional
de Recursos Hídricos (CNRH).
56
quais são divididos em instrumentos de planejamento, onde se tem o enquadramento dos
corpos hídricos e o plano de bacia e os instrumentos de gestão, que incluem a outorga e a
cobrança pelo uso da água.
3.2.1 O enquadramento dos corpos hídricos
Entre os diversos instrumentos que se colocam como desafios, um deles será fazer o
enquadramento dos corpos de água, que não se baseia necessariamente no estado em que se
encontram as águas atualmente, mas no nível de qualidade que um corpo de água deveria
possuir para atender às necessidades definidas pela comunidade da bacia hidrográfica, através
da participação nos comitês.
Esse enquadramento é um instrumento de proteção dos níveis de qualidade dos recursos
hídricos que considera as condições de saúde e bem-estar humano, considerando-se que estes
não devem ser afetados pela deterioração ambiental. Atua também como instrumento
fundamental para a bacia hidrográfica onde existem conflitos de uso. Sua aplicação acarreta
em implicações econômicas, sociais e ambientais, proporcionando aos diferentes gestores da
água uma ferramenta para assegurar a disponibilidade quantitativa e qualitativa dos recursos
hídricos em uma bacia hidrográfica, tendo como finalidade fortalecer a relação entre a gestão
dos recursos hídricos e a qualidade ambiental.
As regras para o enquadramento da água em classes de qualidade que são requeridas
pelos seus diferentes usos estão definidas na Resolução 357/95 do Conselho Nacional de
Meio Ambiente. Determinado o enquadramento, os comitês devem proceder à discussão nos
respectivos Planos de Bacia, que se constituem nos passos a serem seguidos, via intervenção
na bacia, para que sejam atingidos de forma gradativa os objetivos qualitativos propostos e
definidos no enquadramento.
3.2.2 Plano de gestão da bacia hidrográfica
O plano de bacia é considerado um dos mais importantes instrumentos de
gerenciamento de bacias hidrográficas e gestão dos recursos hídricos. É a partir dele que são
57
projetados a curto, médio e longo prazo os desejos da população e dos usuários dos recursos
hídricos, ou seja, é criado um cenário em que se visualizam ao longo do tempo formas de
preservação e manutenção dos recursos hídricos em quantidade e qualidade atendendo às
demandas da sociedade e, principalmente, buscando dirimir os futuros conflitos pelo uso da
água.
De acordo com a Lei n.10.350/94, o Art. 21, que define os objetivos e diretrizes da
Política Estadual de Recursos Hídricos, que serão discriminados no Plano Estadual de
Recursos Hídricos e nos Planos de Bacias Hidrográficas, esse instrumento torna-se o
documento norteador das decisões de cada comitê, permitindo desta forma a apropriação do
mesmo por parte de seus membros e da sociedade em geral. O Plano de Bacia é um dos
pilares fundamentais para a boa gestão dos recursos hídricos em cada bacia.
O plano de bacia é um processo social de construção de acordos e compromissos.
Desta forma, a sua capacidade de efetivação transcende a legitimidade de um
governo, ancorando-se na capacidade de articulação, associação e colaboração da
sociedade, entre si e os agentes externos. As associações e a colaboração da
sociedade, deverão ocorrer entre organismos que atuam na bacia e as articulações
deverão envolver as instituições que regram os movimentos da sociedade
estabelecidos fora ou dentro da bacia. (DELEVATTI et al, 2005, p.25).
Como resultado, se tem que a legitimidade de um plano de bacia não é de um governo,
mas é um acordo social, de toda a sociedade. Os recursos hídricos em um plano de bacia
servem para o planejamento econômico, social e ambiental. Quando se projeta a qualidade da
água de um rio, se está também projetando a qualidade de vida de uma população, o
desenvolvimento econômico de um determinado território. Desta forma, os organismos,
instituições, associações que compõem uma comunidade devem, estar estreitamente
vinculados ao processo de planejamento da bacia hidrográfica em que estão inseridos.
Como efeito, ao final do processo de planejamento, no qual estão incluídos os
instrumentos de planejamento, parte-se então para os instrumentos de gestão, quando devem
ser criadas as diretrizes de outorga e os níveis tarifários que serão aplicados à retirada de água
e ao despejo de efluentes. Assim, os critérios e as condições específicas para a outorga e
tarifação serão temas específicos de deliberação dos comitês e também farão parte das
decisões constantes nos Planos de Bacia dos mesmos.
58
3.2.3 A outorga para o uso dos recursos hídricos
A outorga é um instrumento jurídico por meio do qual o Poder Público, através do
órgão ambiental com devida competência, confere a um ente público ou privado a
possibilidade de uso privativo de um recurso público de domínio da União ou dos estados
conforme a Constituição Federal – os Artigos 20 e 26 definem que todo uso deve ser
outorgado. Assim, a Política Nacional de Recursos Hídricos instituiu a outorga do direito de
uso dos recursos hídricos como um dos seus principais instrumentos de gestão. Entre seus
objetivos está o de assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo
exercício dos direitos de acesso à água.
Observa-se, porém, que ao mesmo tempo em que se mantém no Poder Público a
prerrogativa do controle, a outorga confere ao outorgado a segurança necessária do acesso à
água, com a qual pode melhor planejar suas atividades e investimentos.
Sendo assim, a outorga será um instrumento fundamental para a gestão dos recursos
hídricos, respeitadas as definições dos Planos de Bacias, sendo uma autorização feita pelo
Estado aos usuários de água, na qual fica estabelecida a quantidade e o tipo de usos da água.
A outorga no Rio Grande do Sul está definida no Art. 29 da Lei 10.350/94.
Conforme Azevedo et all (2003), em relação à outorga a sua importância e amparo legal
hoje há quase unanimidade no Brasil. Entretanto, apenas poucos estados têm outorgado de
modo sistemático suas águas. Dentre os vários motivos que explicam o fato, destacam-se
aqueles de ordem técnica e institucional, além do interesse político e da própria
disponibilidade dos recursos hídricos, somando-se os conflitos crescentes de uso que impõe a
necessidade da outorga. Por outro lado, a busca pela gestão eficiente dos recursos hídricos
passa, necessariamente, pela estruturação e consolidação de um sistema eficiente de alocação
e registro de direitos de uso da água.
59
Complementando, Azevedo et all (2003) afirmam que a outorga não é um instrumento
de fácil implementação e administração. Sua complexidade está, de um lado, na própria
natureza dos recursos hídricos, com seus usos e atributos múltiplos em um quadro de
ocorrências estocásticas e demandas crescentes e, do outro lado, o contexto em que se insere
seu gerenciamento envolvendo interesses conflitantes e os mais distintos atores, incluindo os
órgãos públicos gestores, as entidades da sociedade civil até os usuários finais da água.
A todo esse quadro complexo soma-se ainda a falta de informação confiável tanto para
avaliação e acompanhamento da disponibilidade hídrica, em seus aspectos qualitativos e
quantitativos, quanto para conhecimento, controle e gerenciamento da demanda por parte dos
gestores responsáveis.
Também há outros elementos que adicionam complexidade à análise dos problemas de
recursos hídricos em geral e, em particular, às decisões de outorga soma-se ainda o porte
elevado dos investimentos, as necessidades de planejamento, o dinamismo ao longo da vida
útil dos projetos, as repercussões econômicas, sociais e ambientais significativas e a
participação de grupos heterogêneos no processo decisório. Nesse contexto, emergem a
importância e a utilidade dos sistemas de informação como ferramentas e metodologias
suscetíveis de auxiliar indivíduos ou grupos organizados no processo de busca e análise para
seleção de alternativas na solução de seus problemas.
No Rio Grande do Sul, os critérios e as condições específicas para a outorga serão
temas específicos de deliberação dos comitês e farão parte das decisões constantes no Plano
de Bacia. No entanto, a outorga é uma autorização unilateral e discricionária por parte do
Poder Público. Como concluem Cánepa e Pereira (2001), neste sentido é urgente que o Estado
proceda à regularização e identificação de todos os usuários, caracterizando uma gestão mais
efetiva. Se este importante passo não for dado, todo o trabalho incipiente dos comitês fica
seriamente enfraquecido. Diante do fato, ao não ser sentida a presença do Estado pela
comunidade, os comitês passam a ser vistos apenas como simples organizações não
governamentais abrigadas no aparato do Estado.
60
3.2.4 A cobrança pelo uso dos recursos hídricos
Um dos instrumentos de gestão dos recursos hídricos mais complexo é a cobrança ou
tarifação pelo uso da água. Fundamentada na aplicação de instrumentos econômicos, a
cobrança terá por base os instrumentos conhecidos como o Princípio do Poluidor Pagador e
também o Princípio do Usuário Pagador. Por isso o estabelecimento de um preço para a
utilização do meio receptor em sua capacidade assimilativa de resíduos força os agentes
poluidores a uma moderação no uso, racionando o recurso ambiental, neste caso o recurso
hídrico, entre os diversos usos e possibilitando assegurar a sua utilização sustentável a longo
prazo.
Como observa Dewes (2000), os condicionantes legais para o início da cobrança pelo
uso da água impõem a necessidade de uma ampla discussão sobre a forma de aplicação da
tarifação. Neste processo interferem a disponibilização de instrumentos e modelos de cálculo
dos valores da tarifa a ser paga por cada um dos usuários, a aceitabilidade desses modelos
pela sociedade representada nos comitês de bacias e os objetivos quantitativos e qualitativos
que se pretende atingir naquela bacia hidrográfica em que será usada a cobrança.
Por outro lado, Cánepa e Pereira (2001) ressaltam que a tarifação virá somente depois
da decisão sobre o que é necessário fazer e não antes, uma vez que, constitucionalmente, a
cobrança está vinculada com a existência de intervenções aprovadas pelo comitê na respectiva
bacia de arrecadação. A cobrança pelo uso dos recursos hídricos também é vista como um
mecanismo de planejamento e de gestão e sua aplicação busca eliminar o uso inadequado dos
recursos hídricos, implicando disso um aproveitamento mais racional para compatibilizar com
as diversas demandas. Neste sentido, reconheceria o caráter de bem escasso da água, ou seja,
de bem econômico. Entretanto, no Rio Grande do Sul esta etapa final dos instrumentos de
gestão está apenas em discussão e projetos, não havendo previsão de aplicabilidade no curto
prazo.
61
3.3 Estrutura e evolução da Política de Gestão dos Recursos Hídricos no Rio Grande do
Sul
No tocante aos recursos hídricos, o Brasil e o Rio Grande do Sul em particular, têm, nos
últimos anos, dado alguns passos importantes para ingressar em uma linha moderna de
intervenção, buscando englobar o conceito de desenvolvimento sustentável. “A gestão dos
recursos hídricos iniciada no Rio Grande do Sul, insere-se nesta concepção porque foi
organizado um sistema de gerenciamento que terá na participação popular através dos
comitês, seu fórum máximo de decisões” (BRINCKMANN, 1999, p.113). Visando o efetivo
processo de gestão das águas, o Rio Grande do Sul incentivou metodologias inovadoras, tais
como: o enfoque sistêmico, a organização dos comitês de bacias, tendo a bacia hidrográfica
como unidade de ação, os diagnósticos participativos que trazem os anseios da população
local em relação aos problemas existentes e o planejamento ambiental que promove processos
de experimentação participativa na esfera da gestão ambiental.
O estado do Rio Grande do Sul está entre os primeiros estados do Brasil a criar e definir
uma política para a gestão dos recursos hídricos. O debate já existente na sociedade em
relação à gestão dos recursos hídricos consolidou-se na Constituição Estadual de 1989, que
definiu no seu Art.171 a criação do Sistema Estadual de Recursos Hídricos, sendo esse artigo
mais tarde regulamentado com criação da Lei Estadual 10.350/94, hoje conhecida como “lei
das águas”, que definiu os princípios e diretrizes para a gestão dos recursos hídricos.
Cabe salientar que o modelo de gestão dos recursos hídricos do Rio Grande do Sul foi
inspirado no modelo francês, por isso é descentralizado e amparado por diferentes
instrumentos de gestão como enquadramento em classes de uso, plano de bacia, outorga, em
última instância, a tarifação, ou seja, a cobrança pelo uso da água. O modelo gaúcho, assim
como o brasileiro, definiu a bacia hidrográfica como unidade territorial de gestão e os comitês
de gerenciamento de bacia como instância responsável pela deliberação com a sociedade e
aplicação dos instrumentos propostos na implementação da política de gestão dos recursos
hídricos. No âmbito institucional do estado o suporte é dado através do Departamento de
Recursos Hídricos (DRH), órgão ligado diretamente à Secretaria Estadual de Meio Ambiente
62
e que tem como função acompanhar os comitês e suas demandas, e o Conselho de Recursos
Hídricos (CRH) que têm como atribuição legitimar as decisões dos comitês.
Com o objetivo de organizar a gestão dos recursos hídricos no estado, o território do
Rio Grande do Sul foi dividido em 25 bacias hidrográficas e cada uma dessas bacias terá sua
gestão feita por um comitê de gerenciamento. Esses comitês são formados
12
em 40%
(quarenta por cento) por representantes da população da bacia, 40% (quarenta por cento) por
representantes dos usuários da bacia e 20% (vinte por cento) por representantes dos órgãos
públicos. Está também previsto que os comitês serão apoiados por três agências de regiões
hidrográficas, que ainda não foram implantadas, mas que têm como atribuições previstas a
contribuição com o apoio técnico na condução da gestão das águas e na aplicação dos
instrumentos de gestão previstos na política estadual.
Na figura 01 observa-se que na divisão do Rio Grande do Sul, além das sub-bacias
hidrográficas e dos respectivos comitês, há uma divisão em unidades maiores que são as três
regiões hidrográficas em que o estado foi dividido. Na cor verde, tem-se a Região
Hidrográfica da Bacia do rio Uruguai, que compreende a área de drenagem do Rio Uruguai e
do rio Negro; na cor amarela tem-se a Região Hidrográfica da Bacia do Guaíba, que abrange
as áreas de drenagem do Guaíba; em vermelho, a Região Hidrográfica das Bacias Litorâneas,
formada pelas áreas de drenagem que não estão incluídas nas outras duas regiões. Essa
subdivisão está prevista na Lei 10.350/94 no seu Art.38, a sua criação tinha como objetivo
delimitar a áreas em que seriam criadas as Agências de Região Hidrográfica.
12
Art. 14 - Na composição dos grupos a que se refere o artigo anterior deverá ser observada a distribuição de
40% de votos para representantes do grupo definido no inciso I, 40% de votos para
representantes do grupo definido
no inciso II e 20% para os representantes do grupo definido no inciso III. Lei Estadual 10.350/94
63
Figura 01. Mapa do Rio Grande do Sul as três regiões hidrográficas e as subdivisões
das bacias hidrográficas e os respectivos comitês de bacia.
Fonte: SEMA, 2006.
Como explica Dewes (2000), as referidas Agências de Região Hidrográfica não estão
implantadas, atualmente, gerando um considerável impasse na evolução efetiva da política
estadual. Essas agências são órgãos da administração do Estado, têm como atribuições o
apoio técnico, principalmente, aos comitês e ao Departamento de Recursos Hídricos. São
atribuídas às agências as funções da realização dos estudos técnicos necessários à consecução
dos objetivos dos planos de bacia, realizando inclusive os levantamentos econômicos e
financeiros necessários para a fixação dos valores a serem cobrados pelo uso da água, a serem
aprovados pelos comitês. Cabe também à Agência de Região Hidrográfica, a operação dos
mecanismos de gestão dos recursos hídricos, bem como a arrecadação e aplicação dos valores
correspondente à cobrança pelo uso da água, de acordo com os planos de cada bacia
hidrográfica.
64
Como definido na política estadual, além dos planos de cada bacia, que são
determinados pelo comitê de Bacia, o estado também terá um plano estadual. Assim, o Rio
Grande do Sul lançou em julho de 2006 o seu Plano Estadual de Recursos Hídricos, esse
processo de construção do plano estadual deverá ser apoiado pela participação ampla dos
diferentes grupos que compõem a sociedade, visando alcançar um acordo político sobre uma
base de informações técnicas e considerará a água como elemento natural capaz de
potencializar o desenvolvimento social e econômico sustentável do Rio Grande do Sul,
conforme apresentação e lançamento do Plano Estadual no IV Encontro Estadual de Comitês,
em julho de 2006.
Os objetivos propostos para o plano estadual incluem a elaboração do diagnóstico dos
recursos hídricos do estado, contemplando a disponibilidade e as demandas por água, o
balanço hídrico por bacia hidrográfica, a mobilização social, a participação efetiva da
sociedade através dos Comitês de Bacia e do Conselho de Recursos Hídricos; a definição das
metas do Plano, a definição do plano de ações futuras, a definição dos critérios e diretrizes
para a consolidação dos instrumentos de gestão. Visando atender os pressupostos da lei
estadual o Plano Estadual será elaborado tendo como base as propostas dos comitês de bacia,
dos usuários e planos regionais ou setoriais de desenvolvimento. As metas que serão definidas
terão um prazo de vinte anos.
3.4 Formação e atuação dos comitês de bacia hidrográfica no Rio Grande do Sul
Considerados como base dos Sistemas Nacional e Estadual de Gestão dos Recursos
Hídricos por representarem a sociedade, os Comitês de Gerenciamento de Bacias
Hidrográficas são considerados como “o parlamento das águas”, porque serão eles que
definirão e estabelecerão o ritmo das intervenções necessárias à conservação e preservação
dos recursos hídricos, compatibilizando-as com o desenvolvimento sustentável e as metas
ambientais. Essas metas compreendem os padrões de quantidade e qualidade que se pretenda
atingir nos corpos d’água, em seus diversos usos, bem como estabelecer o preço da água, em
suas diferentes utilizações, a fim de financiar as intervenções necessárias. Portanto, os
recursos auferidos com a tarifação da água deverão ser aplicados na bacia de origem, a partir
do estabelecimento do plano da bacia, no qual sua aplicação esteja claramente determinada.
65
O início da mobilização pela gestão das águas no Rio Grande do Sul partiu de algumas
iniciativas oficiais, nos anos setenta e oitenta, quando surgiu e consolidou-se no Rio Grande
do Sul o movimento ambientalista sensível à degradação dos bens ambientais, entre eles, de
forma especial, a água. Naquele período, maior atenção foi dedicada ao Lago Guaíba e seus
afluentes, os rio Gravataí e Sinos, ambos situados na região metropolitana do estado, afetados
pela urbanização e industrialização e, conseqüentemente, em acelerado processo de poluição e
degradação. Esta foi a motivação para que fossem criadas e organizadas campanhas
direcionadas ao público.
Como expõem Grassi e Cánepa (2000), em 1987 foi iniciada a campanha SOS Sinos,
conduzida por entidades ecológicas da região metropolitana do estado, meios de comunicação
local, autoridades locais e estaduais e setores industriais. Esse movimento teve como auge a
realização de um seminário, quando foi decidida a criação de um comitê de bacia para fazer
frente à grave situação de degradação e poluição do Rio dos Sinos. Oficializado no mês de
março de 1988, o Comitê Sinos tornou-se o primeiro comitê de gerenciamento de bacia de rio
estadual implantado no Brasil.
Na mesma trajetória, foi criado, em fevereiro de 1989, um segundo comitê no Rio
Gravataí. Em função da poluição do referido rio, há vários anos eram feitas campanhas por
parte dos ambientalistas e também por isso a captação de água para abastecimento da
população em parte da região metropolitana foi cancelada. Isso em grande parte era
decorrência do mau uso da água para agricultura, que ocasionou a redução das áreas
alagadiças, afetando o regime do rio.
Segundo Grassi e Cánepa (2000), os dois primeiros comitês, apesar das dificuldades de
recursos e de poder legal efetivo de gerenciamento dos recursos hídricos das suas respectivas
bacias, conseguiram reunir entidades e pessoas da sociedade civil, dos setores produtivos e
setor público, mantendo suas atividades ininterruptas até os dias atuais. No entanto, apesar das
muitas iniciativas e demandas reais terem conseguido alguns avanços efetivos na solução dos
problemas e conflitos, ficava evidente a forma precária das ações voluntárias e isoladas. Para
66
manter o interesse e a participação dos comitês foram feitas ações junto às indústrias visando
o controle da poluição e junto às prefeituras para gestão dos resíduos sólidos, criando também
uma rede de monitoramento da qualidade da água, soluções para problemas de saneamento e
incentivando a educação ambiental.
Estas duas experiências de gestão através de comitês serviram de laboratório para a
busca da formalização e solidificação de um sistema de gestão para os recursos hídricos no
Rio Grande do Sul e que também assegurasse a esses comitês a sua legitimidade, bem como a
construção de um arcabouço teórico e técnico. Assim, foi criado um grupo de trabalho e de
estudos para pesquisar as experiências concretas em relação ao tema que já estivessem em
prática no exterior. No Rio Grande do Sul a gestão dos recursos hídricos ganhou força e
sustentação com a criação do Sistema Estadual de Recursos Hídricos e sua respectiva lei.
Observa Balarine (2000, p. 12), “o movimento de participação social descentralizada
vem se solidificando, com a formação dos Comitês de gerenciamento de Bacias
Hidrográficas, sendo um processo contínuo. O processo toma vulto e legitimidade, ao estar
representado por um saudável movimento de baixo para cima”. Como ressalta o autor, este
processo conta com a efetiva participação das entidades da sociedade local, que atuam
organizando e compondo ações por consenso, a partir de decisões colegiadas sobre políticas
de longo prazo, visando à gestão sustentável dos recursos hídricos. Neste sentido, pode-se
concluir que o envolvimento das pessoas da comunidade num sistema participativo e
democrático reúne maiores probabilidades de sucesso do que se fosse ao contrário.
Sobre a implantação do Sistema Estadual de Recursos Hídricos e o processo de criação
dos novos comitês, tido como uma experiência rica e dinâmica, Grassi e Cánepa (2000),
afirmam que o RS seria dividido em torno de 20 bacias hidrográficas inicialmente, adotando-
se os critérios de área, população, identidade cultural e atividades econômicas. Como prevê a
lei, a criação do comitê é feita por decreto governamental. Todavia, o viés participativo que
deveria ser seguido indicava que se evitasse uma forma impositiva de criação dos comitês.
Portanto, fazia-se necessário um processo de envolvimento e participação da comunidade das
bacias.
67
Assim foi realizado um trabalho de esclarecimento, motivação e arregimentação junto
às lideranças regionais. Destacaram-se nesse processo o apoio de universidades e do poder
público municipal de algumas cidades e usuários. Antes do final de 1995 começaram a ser
formadas as Comissões Provisórias, constituídas por entidades interessadas. O trabalho dessas
Comissões Provisórias era acompanhado por técnicos do estado e esse trabalho estendeu-se
por cerca de três anos.
Sobre as atribuições das Comissões Provisórias, Grassi e Cánepa (2000) esclarecem que
consistiam em organizar e fazer a comunicação junto à população da bacia, divulgando e
esclarecendo sobre o processo, fazer o reconhecimento e a identificação preliminar da bacia,
bem como o reconhecimento dos principais usos da água e usuários. Cabia-lhes ainda a
identificação das formas mais importantes de organização social da bacia, a elaboração da
proposta de criação do comitê, levando em conta a organização social e usuários, além de
reunião com lideranças e entidades para esclarecimento e seminários de divulgação intensa na
comunidade da bacia. Quando concluídas, as recomendações da Comissão Provisória eram
encaminhadas ao Conselho de Recursos Hídricos para serem oficializadas.
A proposta original de divisão administrativa das bacias sofreu ao longo do processo
correções advindas das discussões provocadas pelas Comissões Provisórias. Houve caso de
Comissões Provisórias como do Taquari Antas em que a proposta inicial era de criar-se duas
unidades e foi unificada. “Já no caso do rio Pardo, inicialmente incorporado à Bacia do Baixo
Jacuí, os representantes da comunidade defenderam a constituição de um comitê próprio,
argumentando o forte sentimento de identidade regional, o que foi aceito pelo Estado”. Grassi
e Cánepa (2000, p.130). Essa situação peculiar caracteriza o início do Comitê Pardo, objeto de
estudo. A Comissão Provisória Comitê do Rio Pardo foi constituída em 1996.
Atualmente, das vinte e cinco bacias hidrográficas em que está divido o Rio Grande do
Sul, hoje, dezesseis comitês estão implantados e atuando e as demais bacias estão em fase de
comissões provisórias, ou seja, estruturando-se como comitê. No caso das comissões
provisórias, isso decorre da complexidade da sua estrutura, especialmente os comitês de
68
gestão partilhada, pois alguns destes demandam diálogo com o estado vizinho de Santa
Catarina e outros com os países vizinhos Uruguai e Argentina. Entre os primeiros comitês que
foram criados ou alguns em situação ambiental mais crítica, o processo de gestão está em fase
mais adiantada, com algumas das etapas de gestão definida na política estadual concluídas, ou
em andamento, mas isso ocorre em um número reduzido de comitês.
69
4 A EXPERIÊNCIA DO COMITÊ DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS
HÍDRICOS DO RIO PARDO
4.1 A bacia do Rio Pardo: formação histórica e social
A análise da formação histórica e social da bacia do Rio Pardo é baseada em dados e
interpretações sócio-antropológicas feitas pela empresa de consultoria ECOPLAN, contratada
para a realização do plano de bacia do Rio Pardo. O relatório da empresa visava abordar e
demonstrar os elementos relevantes da realidade social a partir da perspectiva dos atores,
identificando o papel que desempenham os recursos hídricos e sua gestão nessa sociedade
buscava também construir desde a perspectiva da gestão dos recursos hídricos, o ambiente de
relacionamento que se estabelece com os atores locais, vistos algumas vezes como
estranhamento e oposição, outras vezes de legitimidade e alianças.
Os pesquisadores partiram da perspectiva histórica baseada não apenas em
acontecimentos relevantes, mas também na percepção dos atores sociais, atuais, sobre seu
próprio processo de ocupação regional e foram identificadas três fases distintas:
A primeira caracterizada pela ocupação européia, especialmente, pelos portugueses com
fins militares e de comércio, associada à exploração da pecuária em grandes propriedades. A
segunda fase se inicia em 1849, com a chegada de imigrantes alemães, os quais transferiram
seus modelos de organização societária para a região e os mantiveram mais ou menos
preservados da aculturação em diversos aspectos até os dias atuais (ECOPLAN, 2005).
A terceira fase desenvolve-se a partir da década de 1940, caracterizando-se pelo
desenvolvimento de uma agropecuária empresarial e a integração da agricultura familiar em
cadeias de produção, especialmente a de fumo e a de soja. A agricultura irrigada para
produção de arroz modificou o perfil produtivo regional. Nesse período a região passa a
registrar um significativo aumento na urbanização.
70
As mudanças verificadas no perfil econômico da região, em meados do século XIX,
ocorreram simultaneamente à chegada dos colonos alemães para a região. Por se tratarem de
grupos sociais estruturados e com forte identidade étnica e religiosa, a organização das
colônias alemãs seguiu a um ordenamento distinto do padrão local existente até então, sendo
que a identidade religiosa exerceu um forte papel. A partir dessa realidade e da interação da
cultura de seus formadores é que se originou a sociedade atual da região, sendo que aquelas
realidades e interação constituíram a base para os processos econômicos e sociais registrados
ao longo do século XX. Os pesquisadores buscaram também entender como o processo de
gestão dos recursos hídricos é percebido pela sociedade da bacia, em especial os conflitos de
uso. Foi identificado no estudo que apenas um conflito é percebido como significativo em
relação aos recursos hídricos na Bacia do Rio Pardo pelos atores locais. Trata-se do uso da
água para a produção de arroz irrigado e o uso para abastecimento público. Um outro possível
conflito entre a falta de saneamento básico e o abastecimento público não foi identificado
como significativo.\
Em relação à gestão dos recursos hídricos, os pesquisadores sinalizam que não há um
conflito significativo, portanto, identificado com suficiente grau de imediatismo e urgência
para ser atacado. Como resultado disso, tem-se a percepção de que dispositivos de
conscientização, educação e ação institucional mais efetiva representam alternativas muito
mais eficazes que a fiscalização, aplicação da legislação e punição dos infratores. A própria
mudança do modelo de produção não é vista como necessária, uma vez que o principal
conflito não é imediato e os principais problemas (saneamento básico, poluição e enchentes)
dependem mais de uma melhor atuação de órgãos responsáveis e conscientização dos
produtores e usuários do que mecanismos coercitivos.
O estudo demonstrou que as questões ambientais com um todo, por exemplo, são
colocadas com muito mais ênfase entre os itens de preocupação dos atores sociais relevantes
do que as questões específicas de gestão de recursos hídricos.
A pesquisa realizada pela ECOPLAN também abordou a perspectiva institucional,
considerando que essa tem um papel central neste novo cenário desejado que é reservado aos
71
atores governamentais, dos quais é demandada não apenas a ação executiva mas também a
liderança social deste processo em conjunto com a sociedade.
A cultura institucional da região é marcada, como foi visto, principalmente pela
trajetória das comunidades de imigrantes alemães, se fazendo presente na
representação que os atores locais fazem da atuação de suas instituições. Estas são
convocadas a se integrarem e agir de forma coordenada, agregando maior eficiência
ao simples somatório de atuações individuais. Não há uma separação tão grande
entre comunidades e instituições de governo, especialmente nos municípios menores
e mais especialmente ainda nos municípios recentemente emancipados. (ECOPLAN,
2005, p.204).
Na pesquisa os entrevistados foram ainda questionados acerca de quais seriam as
instituições responsáveis pela gestão dos recursos hídricos na Bacia do Rio Pardo. Os
representantes de instituições locais indicaram tanto órgãos relacionados diretamente com o
tema, especialmente o Comitê de Bacia, tanto órgãos de governo ou não governamentais sem
relação direta com o tema, em especial as prefeituras e suas secretarias de governo e
instituições da sociedade civil.
Assim, os pesquisadores apontam como aspecto negativo o fato que o Comitê de Bacia
parece não ter se firmado inteiramente como órgão de referência para a gestão dos recursos
hídricos na Bacia. O resultado indica evidências de que o Comitê não logrou, ainda, trazer
para o âmbito interno de suas atribuições institucionais o espaço legítimo de significação e de
reconhecimento de autoridade social frente ao tema dos recursos hídricos, dividindo e, talvez
em alguns casos, disputando esta legitimidade com outros atores sociais. Os pesquisadores
afirmam que
O Comitê, portanto, não é identificado como o ator central da gestão dos recursos
hídricos na Bacia, mas é, sem dúvida um dos atores mais importantes. É questionada
a efetividade do Comitê, isto é, sua incapacidade de aprofundar as questões locais;
sua falta de operacionalidade no formato institucional na qual se encontra; sua
incapacidade de implementar ações; sua falta de liderança de processos de
mobilização social, sua falta de recursos para implementar processos com maior
efetividade; sua lentidão; seu pequeno poder de decisão; a pouca participação dos
municípios, apesar do empenho da direção; o fato de que a comunidade não retorna
adequadamente o esforço de mobilização, a pequena participação do Comitê nas
discussões de licenciamento ambiental; o atrelamento à Universidade e o perfil
acadêmico de sua atuação. (ECOPLAN, 2005, p. 205).
Por outro lado, a pesquisa apresenta avaliações positivas, entre as quais são destacadas:
a percepção de que está sendo realizado um bom trabalho, porém com fraca ou precária
72
comunicação para a sociedade; é elogiada a perseverança do grupo que o lidera, apesar das
dificuldades; o bom trabalho realizado em especial na área de educação ambiental; o bom
conhecimento da realidade da Bacia; organização e respeito às entidades participantes; a
capacidade de permitir a integração, debate e troca de experiências.
Os pesquisadores concluíram que um dos principais fatores que restringem a eficácia do
Comitê em organizar a gestão dos recursos hídricos na Bacia do Rio Pardo é a falta de
inserção local e de representatividade das lideranças de categorias representadas frente à
sociedade da Bacia. A concentração da atuação do comitê nas cidades de Candelária e em
Santa Cruz não consegue ser superada apenas com o rodízio de reuniões, que são realizadas
nas sedes dos outros municípios como proposto e implementado desde a fundação do comitê.
O aprofundamento e ampliação da atuação do Comitê na Bacia dependem de uma
estruturação descentralizada que permita gerenciar as diferenciações locais, tanto em termos
de perfil sócio-cultural, quanto em termos de problemática hídrica local, sugerindo que seja
trabalhada a motivação e o engajamento de lideranças e atores locais distribuídos por toda a
bacia.
A sugestão da empresa de consultoria ao Comitê é que sejam criadas lideranças de
municípios e posteriormente em subunidades de gestão o que facilitaria a identificação
político-institucional municipal com a problemática dos recursos hídricos, ampliando em um
primeiro momento não apenas a base efetivamente envolvida na mobilização, mas também o
número de representantes do Comitê diretamente envolvidos em suas atividades, fomentando
o surgimento e desenvolvimento de novas lideranças e capilarizando a intervenção do Comitê,
requisitos indispensáveis à implantação posterior dos dispositivos de outorga e cobrança de
uso.
Quanto aos aspectos sócio-culturais, segundo a ECOPLAN (2005), os grupos não
apresentam níveis diferenciados de organização da sociedade civil, dispondo de alguma
tradição de atividades associativas e de identidades comunitárias e religiosas restritas. Esta
característica limita muito a oportunidade de atuação do Comitê com base em redes
societárias pré-existentes. Ações de cunho educativo e de conscientização e disseminação de
73
informações de interesse para a gestão de recursos hídricos são mais eficazes quando dispõem
de redes organizadas da sociedade para se disseminar, uma vez que a cultura de gestão
depende de um grau mínimo de experiência dos atores com ações de cunho coletivo. Isso
porque “a implementação de ações de controle e restrição sobre a utilização dos recursos
hídricos exigirá um grande esforço de negociação acompanhado por dispositivos
institucionais de pressão, o que, em todos os casos, tenderá a se configurar como uma arena
de conflitos” (ECOPLAN, 2005, p.206).
O estudo indica que a organização da gestão dos recursos hídricos na Bacia requer a
consideração e a gestão das diferenciações regionais e suas correspondências
socioeconômicas e culturais. Isso não significa que não seja útil e necessário buscar-se a
integração das comunidades da Bacia em torno de uma gestão eficiente dos recursos hídricos.
Significa apenas que qualquer ação dentro da Bacia, mesmo a mais simples, não pode ignorar
a diferenciação cultural descrita anteriormente.
4.2 Caracterização da Bacia Hidrográfica do Rio Pardo
A Bacia Hidrográfica do Rio Pardo está localizada na região central do Estado do Rio
Grande do Sul e seus principais afluentes, ou rios formadores são o Rio Pardinho e o Rio
Pardo. Possui um formato alongado no sentido norte-sul, com extensão máxima de 115km e
largura média de 35km². A sub-bacia do Pardinho corresponde a 29% da área do território da
bacia, e os demais 71% correspondem a áreas do rio Pardo. Totaliza uma área de
3.636,79km
2
, correspondentes a 1,3% da área do Estado, e uma população de cerca de 212
mil habitantes. A bacia do Rio Pardo está delimitada ao sul pela bacia do Baixo Jacuí, a oeste
pela bacia do Alto Jacuí e a leste pela bacia do Taquari-Antas
Os municípios que formam a bacia são: Barros Cassal, Boqueirão do Leão, Candelária,
Gramado Xavier, Herveiras, Lagoão, Passa Sete, Rio Pardo, Santa Cruz do Sul, Sinimbu,
Vale do Sol, Venâncio Aires, Vera Cruz. Esses treze municípios formadores possuem área
total ou parcial dentro da bacia, conforme quadro 01 e mapa da bacia.
74
Quadro 01. Áreas totais dos municípios na bacia e percentagem das áreas totais dos municípios na bacia
hidrográfica.
Município
Área total do município na bacia
(km²)
% da área total na bacia
Barros Cassal 312,79 48,26
Boqueirão do Leão 118,06 44,47
Candelária 495,05 52,47
Gramado Xavier 216,73 99,94
Herveiras 117,84 100,00
Lagoão 183,06 47,71
Passa Sete 234,04 76,79
Rio Pardo 474,34 23,13
Santa Cruz do Sul 336,15 45,76
Sinimbu 490,68 95,91
Vale do Sol 328,05 100,00
Venâncio Aires 18,17 2,35
Vera Cruz 309,66 100,00
Total (km²) 3.634,62* ----
Nota – *A soma das áreas desses municípios não é a área total calculada para a bacia (3.639,79 km²) porque
esta considera uma pequena parte de outros municípios (Soledade e Segredo), devido às diferenças entre
cartografia dos limites municipais sobre a qual foi trabalhada a delimitação da bacia.
Fonte: ECOPLAN, 2005.
Como se pode observar no Quadro 01 os municípios que formam a bacia e possuem
área dentro da bacia têm seus limites territoriais com percentagens bastante distintas, sendo
apenas três deles com área total dentro da área da bacia. No mapa da bacia observa-se a
diferença do recorte territorial que forma a malha municipal e a parcela destes que está na
área delimitada pela bacia hidrográfica.
Segundo Brinckmann (2001), dentro dos conjuntos geomorfológicos do RS, o território
da bacia está situado parte no Planalto-Arenito-Basáltico e parte na Depressão Periférica
Gaúcha. Ao primeiro correspondem as terras altas e planas das cabaceiras situadas em torno
de 600 m de altitude e aos relevos vigorosos da zona serrana entre os 100 e 600 m. Ao
segundo correspondem as terras baixas e planas do extremo meridional, entre 100 e 15 m. Na
bacia identificam-se três compartimentos topográficos diferentes: terras altas, região serrana,
terras baixas e planas. O clima regional apresenta significativas variações de um
compartimento para outro, devido a ações de determinadas feições fisiográficas,
principalmente devido à presença da serra, que certamente interfere no fluxo energético ou na
transformação de massa da circulação regional, diferenciando subsistemas de circulação
secundária.
75
Figura 02. Mapa da Bacia Hidrográfica do Rio Pardo e os limites municipais.
Fonte: Laboratório de Geoprocessamento UNISC
Em função do tipo de relevo, a bacia se divide em três grandes trechos, chamados de
alto, médio e baixo. A subdivisão chamada alta que ocupa aproximadamente 20% de seu
território possui extensas áreas de campo e a atividade pecuária predomina o setor primário.
Nela estão localizadas as sedes dos municípios de Barros Cassal, Boqueirão do Leão,
Gramado Xavier e Lagoão.
A parte média ou central da bacia responde por cerca de 40% de seu território, sendo
predominantes às propriedades coloniais e se concentram importantes áreas cobertas por
remanescentes florestais. Nesse segmento estão localizadas as sedes municipais de Herveiras,
Passa Sete, Sinimbu e Vale do Sol.
76
A parte baixa da bacia também responde por cerca de 40% de sua área total e é formada
por áreas planas. As várzeas dos rios principais são utilizadas para o cultivo de arroz irrigado,
enquanto que as áreas mais elevadas são utilizadas para a pecuária extensiva e para o cultivo
agrícola de fumo, soja, milho, feijão, entre outros. Nessa parte da bacia encontram-se as sedes
municipais de Candelária, Rio Pardo, Vera Cruz e Santa Cruz do Sul, sendo que essa última
cidade corresponde ao maior núcleo urbano da bacia. È também nessa parte da bacia que se
concentram os maiores contingentes populacionais e a grande parte da atividade industrial da
bacia.
4.3 O processo de formação e a dinâmica de funcionamento do Comitê Pardo
O processo de formação do Comitê da Bacia do Rio Pardo se deu após a promulgação
da lei estadual que instituiu a política de recursos hídricos no estado. Segundo relatório da
ECOPLAN (2004), a partir de uma demanda do governo do estado, estruturou-se na bacia dos
rios Pardo e Baixo Jacuí uma comissão provisória visando à criação de um comitê. Esse grupo
era formado por membros da comunidade, representando ou não organizações com atuação na
bacia hidrográfica. Essa comissão assumiu a função de mobilizar a sociedade da bacia em
torno da questão dos recursos hídricos e difundir os princípios da legislação pertinente às
águas, que havia sido recentemente criada.
Naquele período, iniciava-se no Rio Grande do Sul o processo de mobilização para
gestão dos recursos hídricos, baseado, principalmente, no Programa Pró–Guaíba. Esse
programa dividiu a região de abrangência da bacia do Guaíba em oito sub-bacias, sendo uma
delas a então sub-bacia dos rios Pardo e Baixo Jacuí e sobre essa sub-bacia foi produzido um
conjunto de informações técnicas.
Entretanto, essa divisão não foi efetivamente reconhecida pela comunidade
envolvida na mobilização para a gestão dos recursos hídricos [...] Um dos primeiros
movimentos da Comissão Pró-Comitê dos Rios Pardo e Baixo Jacuí,
especificamente pautado pela ação dos membros vinculados a Bacia do Rio Pardo,
foi pela desvinculação do processo de mobilização e gestão dessas bacias. Essa
demanda sustentava-se nas diferenças entre as duas realidades e acabou sendo aceita
pelo Conselho de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul-CRH/RS. (ECOPLAN,
2004, p.21).
77
Após essa deliberação do Conselho de Recursos Hídricos do Estado, foi estruturada
uma Comissão Pró–Comitê da Bacia do Rio Pardo. A coordenação dessa comissão
centralizou-se na Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC, que ocupou um papel de
articuladora desse processo visando à gestão das águas nessa bacia. O papel assumido pela
UNISC foi reforçado por parcerias estabelecidas com os demais atores da bacia, em particular
a CORSAN, sendo que ambas as entidades foram as primeiras entidades membros eleitas para
a coordenação do comitê após a sua instalação e mantêm-se, até hoje, na coordenação dos
trabalhos e do processo respectivamente. Em relação a esse período, a coordenadora da
Comissão Pró-Comitê da Bacia do Rio Pardo afirma que:
Ao se desencadear um processo de gestão, através de um comitê, tem-se como
objetivo principal, estabelecer de forma coletiva, políticas para recuperação,
conservação e preservação de uma bacia hidrográfica, neste caso a do rio Pardo a
partir de quali/quantificação de cenários e atores, e de sua mobilização nesta área.
[...] A construção coletiva e essa forma de agir é fundamental importância para o
desenvolvimento desse processo, haja vista que no Estado, no Brasil, tem
funcionado de forma unilateral, maneira equivocada de atuar. Pois os atores
beneficiados dos projetos não se sentem responsáveis por sus execução e
manutenção. [...] Nesse sentido, uma proposta desse cunho pode ser, num curto
espaço de tempo, sucateada e tornar-se obsoleta, se não houver responsabilidade
civil sobre ela. O que se pretende não é diminuir o papel ou a força do Estado, mas
definir responsabilidades quanto ao uso e á ocupação do espaço da bacia do rio
Pardo já que diversos atores (usuários, sociedade civil, poder público federal,
estadual e municipal) utilizam esse manancial como recurso. (BRINCKMANN,
2001, p. 290-291).
O Comitê de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Rio Pardo foi instalado
oficialmente em 23 de março de 1999, é um órgão deliberativo com força legal, apoiado nas
Leis 9.433/97 do governo federal e pela lei estadual dos recursos hídricos, Lei 10.950/94, as
quais atribuem aos comitês a responsabilidade pela gestão das águas nas bacias hidrográficas.
O Comitê Pardo é constituído em 40% por usuários de água, 40% por representantes da
sociedade civil e 20% de representantes dos órgãos públicos federal e estaduais, num total de
50 vagas
13
.Essas são distribuídas em três grupos, divididos cada um deles por categorias a
composição atual é descrita a seguir.
a) O grupo I é representado pelos usuários de água, divididos nas categorias:
abastecimento público, agricultura, indústria, drenagem urbana, esgotamento sanitário,
efluentes líquidos e resíduos sólidos, mineração, turismo e pecuária.
78
b) O grupo II é representado pela população da bacia, composto pelos representantes:
dos legislativos municipais, organização sindicais, organizações comunitárias, organizações
ténico-científicas, organizações ambientalistas e instituições de ensino superior.
c) O grupo III é constituído por representantes dos órgãos públicos federais e estaduais
com direito a 10 vagas.
Observa-se que na formação do Comitê Pardo na primeira gestão quando da sua
formação houve uma grande participação e interesse dos membros das categorias, como se
nota através da leitura das atas
14
, a votação para uma vaga de suplente foi decida de forma
acirrada. Já no decorrer do tempo, nas demais renovações houve uma perda de participação
relativa e, atualmente, há vagas ainda em aberto e categorias que não têm representantes, pois
dos 50 membros previstos no Estatuto do Comitê há no período atual apenas 44
representantes. Também se analisando a lista de presença desses membros pelas atas
observou-se que há categorias omissas, que não comparecem com freqüência nas reuniões. O
quadro 03 em anexo deixa evidente ainda a redução no número de participantes,
principalmente nas categorias que representam o legislativo municipal, organizações sindicais
e organizações comunitárias, embora outras categorias também possuam vagas não
preenchidas.
4.4 Análise das Atas do Comitê Pardo 1999-2006
A pesquisa feita através da leitura e análise das Atas do Comitê Pardo desde o ano de
1999 quando foi fundado, até final do ano de 2006, período limite dessa pesquisa, subsidiou
algumas informações sobre como evoluiu o comitê, como se efetivava a participação dos seus
13
Este número de membros foi definido quando da criação do comitê.
14
“[...] tive a oportunidade de assistir a uma das disputas mais interessante da primeira gestão, no preenchimento
de vagas, onde para as 10 vagas da categoria da agricultura, 5 vagas para titulares e 5 para suplentes, tinham 25
inscritos. As 5 vagas de titulares foram acertadas e as 4 primeiras para suplência também, mas a última vaga foi
disputada entre Sindicato Rural de Rio Pardo e Sindicato Rural de Santa Cruz não conseguindo consenso. Cada
um apresentou sua candidatura e foi no voto que Sindicado Rural de Rio Pardo ganhou a vaga. Essa disputa pela
vaga de suplência mostrou que o Comitê Pardo vinha para ficar e se consolidar efetivamente como espaço de
decisão sobre recursos hídricos”. Fala de um representante do Estado sobre o processo eleitoral e importância da
participação dos membros do comitê - Ata 01/2003. Esse fato é lembrado também por outros membros do
comitê como um fato importante no processo de formação do Comitê.
79
membros nas reuniões, como se encaminhavam os debates, se havia alguma liderança que se
destacasse, os principais assuntos tratados e por quem eram apresentados.
Observou-se que o comitê, quando do seu início em 1999, procurou inicialmente criar o
seu formato e a sua identidade, elaborando o seu regimento interno, o logotipo do comitê,
além da definição de uma sede fixa para abrigar a infra-estrutura do comitê, que foi cedida
pela Universidade de Santa Cruz – UNISC, permanecendo até hoje. Foi definido, nas
primeiras reuniões do comitê, um plano de ações para ser desenvolvido durante o período de
dois anos da primeira coordenação, onde a ênfase era a discussão de temas que ajudassem na
formação dos seus membros, trazendo pessoas de diferentes formações e que atuassem em
esferas distintas para aprofundar o debate de temas específicos que contribuíam para o debate
no comitê e formação de seus membros.
Havia intenso incentivo e divulgação para que os membros participassem de atividades
ligadas à questão da água, relatos das atividades e reuniões que eram realizadas pela
coordenação do comitê. Ocorreu em 1999 a formação de grupos de trabalho e discussão de
demandas ligadas ao comitê e à política de gestão. As reuniões sempre aconteciam em
municípios diferentes na bacia, como acontece até os dias atuais. O regimento interno do
comitê foi aprovado pelo Conselho de Recursos Hídricos. Foi assinado o convênio com o
governo do estado para manutenção do comitê.
Na Ata 06/99 observa-se a discussão do problema de extração de cascalhos no leito dos
rios, na qual consta que “o comitê debateu amplamente a questão, ficando claro um caso de
conflito pelo uso da água, estabelecido entre os usuários para abastecimento público e
mineradores”, identifica-se assim o primeiro conflito de usuários. O encaminhamento dado
foi o envio uma carta ao secretário de meio ambiente do estado para que, dentro da
responsabilidade legal, buscasse dirimir os conflitos chamando as partes interessadas para
resolver o problema da melhor maneira possível. Quanto à participação dos membros nas
reuniões, pela lista de presença das atas identifica-se um número razoável de participantes.
80
No ano 2000 o ritmo e a metodologia de trabalho parecem ter continuado os mesmos,
assim como a participação dos membros nas reuniões e discussões. Continuavam ainda os
debates com técnicos sobre assuntos demandados pelo comitê, com destaque para o debate
sobre licenciamento como se pode observar houve amplo envolvimento e participação dos
membros. Também teve o encaminhamento de projetos visando financiamentos e
apresentação dos resultados da discussão dos grupos de trabalho.
Um ponto forte que parece ser enfatizado e trabalhado é a educação ambiental fazendo a
divulgação e a interação do comitê com a comunidade. O resultado disso foi a realização do
primeiro seminário regional de educação ambiental e isso perdurou pelos anos seguintes com
realização anual. Atualmente, esse seminário está sendo realizado bi-anualmente e com
caráter estadual. Outra atitude que vai transcorrer ao longo do período analisado é o incentivo
e divulgação para que os membros participem efetivamente de eventos/reuniões ligados aos
recursos hídricos como: Fórum Gaúcho de Comitês e Fórum Nacional de Comitês, nos quais
o Comitê Pardo sempre esteve representado.
No início do ano de 2001 houve a primeira mudança na coordenação do comitê, com a
saída da coordenadora representante da UNISC e apresentação do novo representante da
instituição que ainda está no comitê, atualmente como vice-coordenador. Teve então o
primeiro processo de eleição, sendo reeleitas por unanimidade as mesmas entidades, UNISC e
CORSAN, nos respectivos cargos de coordenação e vice-coordenação.
Os trabalhos continuaram aprofundando-se, especialmente dando ênfase ao diagnóstico
da bacia e processo de monitoramento, participação em eventos, realização de seminários.
Aparecem as primeiras discussões sobre a realização do termo de referência para o plano de
bacia. As reuniões continuaram acontecendo em sedes de diferentes municípios para atender à
descentralização e participação da sociedade da bacia com presença ainda considerável dos
membros nas reuniões como se observa na lista de presença das Atas, embora tenha sido
discutida a questão do difícil acesso nas reuniões nos municípios mais distantes do centro.
81
O ano de 2002 seguiu o ritmo e as intervenções que já haviam sido programadas no
início da gestão no ano anterior. Houve interação com o Programa Pró–Guaíba assim como a
realização de seminário regional e discussão pertinente ao tema por parte dos membros do
comitê e de técnicos. Estavam aguardando o encaminhamento da licitação para a realização
do plano de bacia. Houve reuniões com palestras sobre reflorestamento que geraram amplos
debates entre os participantes. Também houve palestra sobre o sistema estadual e sobre a
criação das agências de bacia no Estado. Na discussão sobre as agências observa-se uma
preocupação razoável com os resultados decorrentes da sua implantação bem como das
possíveis perdas para o comitê se elas não forem agilizadas e o risco da burocracia ser um
entrave, como expressa na fala do palestrante: “o sistema vai ‘parar’ pela burocracia”. Foi
realizado um curso de qualificação para os membros. A presença de membros do comitê nas
reuniões começa a ser inconstante e a decair.
No início ano de 2003 novamente tem-se um processo eleitoral referente ao período
2003-2004. Foram reeleitos os mesmos coordenadores em seus respectivos cargos, havendo
mudança nas entidades-membro que formavam o comitê. Segundo consta em relatório da
Ecoplan e pela leitura das atas, parece ter havido nesse período uma diminuição no interesse
dos membros, ficando vagas que não foram efetivamente ocupadas na composição do comitê,
como foi observado no período de 2003-2006. Ressalta-se que uma entidade que tem sua base
no processo de participação e discussão visando os interesses sociais, como no caso do
comitê, é importante uma ampla representatividade das entidades formadoras.
Ao final do ano de 2003 foi concluído e apresentado o projeto do Termo de Referência
para a Bacia do Pardo, ou seja, o documento base para o processo de licitação do que seria o
plano de bacia. Ainda entra em discussão a adoção de um bioindicador para seja identificado
como um ícone da bacia e do respectivo plano. As principais palestras e os debates durante
esse período foram voltados para o licenciamento ambiental e irrigantes.
Em 2004 foi escolhida por votação a libélula como o bioindicador da bacia. Nesse ano
acontece um fato relevante no primeiro semestre, que moldaria o futuro do comitê, com a
publicação da licitação para elaboração do plano de bacia, baseado no Termo de Referência
82
que é aprovado pelo Estado e tem a empresa ECOPLAN Engenharia como vencedora da
licitação e, conseqüentemente, designada a elaborar o plano da bacia.
Outro fato importante é a reformulação das categorias que vão compor o comitê,
atendendo à resolução 04/2004 do CRH que indica uma reestruturação nas categorias da
população e usuário, uma mudança específica sobre as entidades para adequá-las melhor em
cada grupo que representam e não sobre o número e percentual de participantes, que
continuou o mesmo em cada grupo.
Ao mesmo tempo, em relação à participação dos membros do comitê nas suas reuniões,
na Ata n° 04/2004 há uma manifestação muito clara dos membros sobre as reuniões,
demonstrando uma visível perda de interesse na participação
15
nas reuniões. Houve um debate
sobre essa situação entre os membros presentes nessa reunião. Esse momento parece ter sido
bastante significativo e propício a uma reflexão da função do comitê, da representatividade e
da mobilização de seus membros, justamente num momento crucial, quando foi aprovado o
projeto de elaboração do plano de bacia que demandava uma grande mobilização de toda a
sociedade. No segundo semestre de 2004 é lançado o plano de bacia do comitê tendo início os
trabalhos com a definição das etapas do plano, subdivisões da bacia e diagnóstico.
No ano de 2005 há um novo processo eleitoral e renovação dos membros e das
entidades do comitê. Nessa eleição as categorias sofreram alterações de acordo com a
Resolução 04/2004 do CRH, conforme havia sido definido no ano anterior. A coordenação
permanece ainda com a UNISC e CORSAN, alterando apenas a posição de coordenador e
vice-coordenador. O plano de bacia ganha força, consistência nas discussões com a sociedade,
reforçando os conceitos de participação social e, principalmente, de identidade da bacia.
15
“Por que os membros fazem parte de um comitê? O comitê é um colegiado que se reúne para tomar decisões
fundamentais para a gestão da bacia. Estamos há mais de ano discutindo sobre o plano de bacia e isso não é
importante para a bacia? O processo é lento e não somos nós que tomamos as decisões sozinhos, dependemos do
Estado. De que forma os membros estão realmente envolvidos com as questões do Comitê? E todos nós temos a
nossa parcela de responsabilidade”. Reflexão feita pela secretária executiva do comitê sobre a importância de
participar do comitê e do trabalho desenvolvido (Ata n° 04/2004).
83
Há uma intensa mobilização das comunidades em torno das discussões sobre o que será
realizado para gestão das águas na bacia, há um chamamento para participação da sociedade
na busca de resolução de conflitos e, conseqüentemente, a escolha dos usos futuros desses
recursos, ou seja, da água. Os membros do comitê participam efetivamente dessa nova etapa
de debates e participação, buscando consolidar o comitê como entidade gestora dos recursos
hídricos na bacia. No ano de 2005, no primeiro semestre, aconteceu a definição do
enquadramento das águas da bacia em classe de qualidade.
O ano de 2006 foi dedicado à definição das prioridades e ações na sub-bacia do
Pardinho. A votação dessas prioridades foi realizada em abril de 2006, conforme Ata n°
02/2006 (Reunião Extraordinária) de 11/04/2006. Nessa data foi feita a escolha da preferência
dos membros do comitê, com a aplicação de um questionário com 38 perguntas, elaborado
pela empresa de consultoria. Onde cada categoria deveria responder apenas um questionário,
que havia sido elaborado através de uma metodologia específica com vista priorizar as ações
futuras. A forma como foi realizada a escolha das prioridades pelas categorias, consistia na
leitura das perguntas e respostas por um representante da empresa de consultoria, e cada
categoria preenchia a alternativa por consenso. Das 15 categorias que compõem o comitê 10
estavam presentes na reunião e responderam a pesquisa, sendo que 5 categorias não estavam
presentes à reunião e ficaram omissas ao processo decisório.
O modelo usado para definição das prioridades foi o modelo de multicritério em apoio à
decisão. A aplicação desse modelo foi uma opção da empresa de consultoria. Como salientou
uma representante do grupo de apoio ao plano dizendo que “este é o primeiro plano de bacia
no Estado que está na etapa C, e que a metodologia aplicada não significa que seja a melhor,
pois no RS não existe nenhum modelo que sirva de referência, portanto esta a metodologia foi
a mais adequada para o momento” Ata n° 01/2006 (Reunião Extraordinária) de 29/03/2006.
Resultados das escolhas quanto às priorizações, foram apresentados em duas opções de
estatísticas: moda e média, que deveria ser escolhida pelos membros do comitê através do
voto. A escolha da hierarquização das prioridades em votação teve um Quorum 19 membros.
84
Votação item média 12 votos, item moda 7 votos. Foi sugerido por membros do grupo usuário
a troca do item 1° capacitação em educação ambiental pelo item 2º água superficial. Votação
para troca do item. A favor da alteração 13 votos, contra alteração 5. Assim, foi definida uma
ordem de prioridades e ações norteadoras para a bacia do rio Pardo, atendendo a seguinte
ordem: água superficial, capacitação em educação ambiental, mata ciliar, uso do solo, gestão
dos recursos hídricos, vulnerabilidade das águas subterrâneas, morfologia fluvial,
suscetibilidade a enchentes. Conforme consta na Ata n° 02/2006 de 09/05/2006. Assim o
resultado foi aprovado pela plenária. Todas essas prioridades são uma base ampla de onde
terão origem as ações mais pontuais e específicas.
Assim, no ano de 2006, como já havia sido definido o enquadramento, no ano anterior,
foram elencadas as prioridades, ou ações de intervenção na bacia, visando atingir as classes de
uso das águas. Esta fase final priorização de ações foi a base dos trabalhos no ano quando
foram votadas, discutidas com o Comitê e definidas as prioridades para gestão dos recursos
hídricos da sub-bacia do Pardinho. O fechamento e entrega oficial do documento Plano de
Bacia do Rio Pardo aconteceu em dezembro de 2006.
4.5 O Plano de Bacia do Pardo: diálogo entre prática e teoria
O estudo “Consolidação do conhecimento sobre os recursos hídricos da bacia do Rio
Pardo e elaboração do programa de ações da sub-bacia do rio Pardinho” é que definiu o plano
de bacia do Comitê Pardo contratado pelo Estado. Este estudo foi realizado pela empresa
vencedora da licitação, Ecoplan Engenharia Ltda., de acordo com o contrato n. 001/04-
DRH/SEMA, de 2004.
O Comitê Pardo foi o primeiro comitê no Rio Grande do Sul a ter um plano de bacia
que chegou até a etapa C, com proposição de ações de intervenção na bacia, aplicando um dos
principais instrumentos de gestão previsto na lei das águas, o Plano de Bacia. Nesse período, a
sociedade e os membros do comitê, juntamente com o apoio técnico, decidiram o futuro das
águas da bacia. O plano foi subdivido em três etapas definidas pela empresa de consultoria,
comitê, DRH e FEPAM, assim constituídas.
85
Etapa A, onde foi realizado o levantamento e a avaliação integrada da situação atual dos
recursos hídricos relativos às principais demandas e disponibilidades hídricas, além da
interface com a dinâmica social articulando diferentes áreas de conhecimento, resultando na
realização de um diagnóstico da bacia, no final do ano de 2004. Como resultados deste
diagnóstico temos a disponibilidade hídrica, levantamento qualitativo e quantitativo dos
recursos hídricos da bacia, que assegura o balanço hídrico superficial, ou seja, oferta e
demanda em que se tem a disponibilidade de água e o seu consumo.
Com parte do diagnóstico inicial foi realizada uma análise da dinâmica social, chamada
consolidação das informações existentes e obtenção de novas. Foi criada uma relação dos
problemas ambientais chamada matriz de problemas, a qual sintetizava a situação ambiental
da bacia. Essa matriz engloba aspectos da qualidade das águas superficiais e subterrâneas,
além de temas vinculados a problemas como enchentes, uso de agrotóxicos, efluentes
domésticos e industriais, alteração na morfologia e no regime fluvial dos rios, da área rural
também a carga orgânica de origem suína. Ainda fazia parte da Etapa A, os problemas e a
situação da bacia em relação ao uso do solo, cobertura vegetal, remanescentes de mata ciliar,
as unidades de conservação, adequação do uso do solo, entre outros aspectos.
Estes dados iniciais compilados levaram à Etapa B do plano, chamada de a definição
dos cenários futuros dos recursos hídricos da bacia do Rio Pardo que foi realizada nos meses
de maio a outubro de 2005. O fluxograma de trabalho relativo à segunda etapa do trabalho foi
definido previamente de forma conjunta com o Departamento de Recursos Hídricos
(DRH/SEMA), FEPAM e Comitê Pardo. Na etapa B foram elaborados os cenários futuros,
basicamente subdivididos em dois pontos: as intervenções previstas e o enquadramento
compostos de dois Relatórios Técnicos (RT-4 e RT-5). A Formulação de cenário e tendência
com as intervenções previstas e Formulação do cenário de enquadramento, respectivamente.
A rede hidrográfica já havia sido divida em trechos, mais precisamente em 14 trechos
também chamados de Unidades de Estudos. Essas unidades foram consideradas como
86
compartimentos mais homogêneos em termos físicos, bióticos e socioeconômicos. A divisão
(Figura 03) foi definida pela empresa consultora, aceita e votada pelos membros do comitê e
Departamento de Recursos Hídricos, e deveu-se a três motivos: viabilizar a modelagem da
qualidade da água superficial; permitir a regionalização ou segmentação dos usos futuros da
água; facilitar a participação social no processo de enquadramento.
Figura 03. Mapa da Subdivisão Interna da Bacia Hidrográfica do Rio Pardo.
Fonte: PLANO PARDO, 2007.
Na formulação do cenário de enquadramento foi criada uma estratégia que conduzisse
ao processo de enquadramento dos recursos hídricos da bacia em classes de uso. Os
procedimentos consistiram primeiro na realização de reuniões nos municípios da bacia para
fazer a discussão com a comunidade local dos usos e possíveis conflitos envolvendo os
87
recursos hídricos da bacia. Essas reuniões foram chamadas de encontros municipais e foram
realizadas em 11 municípios da bacia, sendo que as reuniões municipais foram pré-
preparatórias para as consultas públicas ou encontros regionais.
Em seguida foram realizadas três consultas públicas também chamadas de Pré-
enquadramento porque nessas a população e os representantes da sociedade manifestaram
suas escolhas e suas prioridades em relação à qualidade que norteará os usos futuros da água
da bacia. O método de escolha permitia que cada pessoa presente na consulta pública tivesse o
direito de escolher dois usos para cada trecho do rio escolhido e poderia escolher três trechos
na bacia. A partir dos resultados da preferência da comunidade, usados como subsídios para
as escolhas técnicas, é que foram definidas as metas da etapa seguinte.
A votação do enquadramento das classes de uso dos recursos hídricos da bacia do rio
Pardo aconteceu no primeiro semestre de 2005. Foram apresentados pela empresa dois
cenários possíveis de enquadramento atendendo ao resultado das escolhas nas consultas
públicas e foi escolhido pelos membros do comitê um cenário menos restritivo por votação
unânime no total de vinte e sete votos. Esse cenário menos restritivo foi a sugestão da
comissão de acompanhamento do plano, conforme Ata 04/2005.
O enquadramento é um dos instrumentos previstos na política de recursos hídricos e é
orientado por resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA. Nesse período
que estava sendo definido o enquadramento na bacia do Rio Pardo, houve uma mudança que
foi a substituição da Resolução 20/86 pela Resolução 357/05, essa resolução é que define as
classes de uso e padrões de qualidade das águas. O enquadramento da bacia do Pardo foi
apresentado já atendendo a essa mudança. Entretanto, o enquadramento da Bacia do Rio
Pardo, no primeiro trimestre de 2007, ainda não está aprovado pelo DRH e FEPAM.
A Etapa C, foi o Programa de Ações que subsidiarão as futuras decisões do comitê na
sub-bacia do rio Pardinho. Essa última etapa foi a elaboração de estudos que conduziram para
a definição de ações de intervenção que foram consideradas como necessárias para se atingir
88
os objetivos e as metas propostos nas etapas anteriores, em especial considerando-se o
enquadramento das classes de qualidade e usos que foram definidos na etapa anterior. Nessa
foi realizada a identificação da viabilidade técnica, econômica, social, institucional e
ambiental das ações identificadas como necessárias e escolhidas pelos membros do comitê
através de voto no mês de setembro de 2006.
Quadro 02. Programa de ações do Rio Pardinho e valores orçados.
Ações proposta para micro bacia do Rio Pardinho Valores em R$
Construção de barragem para reserva de água no arroio Pequeno e arroio Josefa 16,45 milhões
Construção de açudes para reserva de água 150 mil
Incentivo ao uso racional da água na agricultura, abastecimento humano e indústria. 51 mil
Redução de perdas de água no abastecimento público 1,48 milhão
Avaliação e incentivo do uso de fontes alternativas –poços e cisternas 95 mil
Sistema de tratamento de esgoto em Santa Cruz do Sul 41,15 milhões
Controle das atividades poluidoras em áreas urbanas (Vera Cruz e Sinimbu) 5,84 milhões
Educação ambiental formal 1 milhão
Educação informal e não-formal 1,16 milhão
Capacitação para gestores de recursos naturais 87 mil
Recomposição de mata ciliar e limpeza de calhas fluviais 524 mil
Recuperação e conservação dos recursos naturais das microbacias rurais da sub-
b
acia do Rio
Pardinho
900 mil
Indicação de áreas para criação de unidades de conservação 50 mil
Sistema de informações – rede de monitoramento 323 mil
Estabelecimento de diretrizes para outorga e cobrança 240 mil
Verificação da efetividade das regras de licenciamento e inserção nos planos diretores
urbanos
40 mil
Zoneamento de aqüíferos e proteção das áreas de recarga 250 mil
Controle de extração de água subterrânea 10 mil
Controle de retificação dos cursos de água 16 mil
Intervenção estrutural para redução de cheias no rio Pardinho 7,5 milhões
Sistema de alerta contra enchentes 72 mil
Zoneamento da passagem de cheias em áreas urbanas 585 mil
Comunicação dos programas de ações 57,8 mil
Biomonitoramento da sub-bacia do rio Pardinho 28,7 mil
Gestão e acompanhamento e monitoramento da implementação do programa 720 mil
Valor total 80.809.300,00
Fonte: Adaptado da autora a partir de ECOPLAN, 2006.
Ressalta-se aqui um fato bastante peculiar na finalização do programa de ações (ou,
como é definido, Plano Pardo): no processo de licitação houve referência para que as ações
compreendidas como etapa C, do plano de bacia fossem desenvolvidas somente na sub-bacia
do rio Pardinho e não na bacia toda, que compreende a sub-bacia do rio Pardo. Também
foram realizadas reuniões entre a empresas de consultoria, comitê e representantes do Estado,
todavia por motivos jurídicos em função dos termos da licitação, não foi possível uma
89
negociação para que as ações que estavam sendo definidas fossem estendidas para toda a
bacia hidrográfica do rio Pardo, como havia sido realizadas as duas etapas anteriores e todo o
processo de mobilização social.
Portanto, as ações previstas na Etapa C, contemplam somente uma parte da bacia, ou
seja, a sub-bacia do rio Pardinho. Há que se reconhecer que houve uma significativa perda
para o processo de mobilização e articulação dos atores envolvidos na bacia como um todo,
mais especificamente um risco considerável de perder-se o que foi conquistado e trabalhado
sobre a bacia hidrográfica como unidade de gestão e a noção de identidade e pertencimento à
mesma.
90
5 A PERCEPÇÃO DOS MEMBROS DO COMITÊ PARDO
5.1 Perfil dos membros do Comitê Pardo
A distribuição dos doze membros que responderam à pesquisa por grupo foi a seguinte:
cinco membros representantes do grupo população, seis membros representantes do grupo
usuários, e um representante do Poder Público. Em relação à titularidade, dez são membros
titulares e dois são membros suplentes.
Em relação à faixa etária dos membros respondentes, seis têm idade superior a 50 anos,
três possuem idade entre 40-50 anos, dois de 30-40 anos, e um de 20-30 anos. A maioria
(75%) dos respondentes está numa fixa etária superior aos quarenta anos. Quanto à
escolaridade dos membros, três têm curso superior incompleto, quatro possuem curso superior
completo, três possuem pós-graduação, e apenas dois não têm curso superior. Com esses
dados nota-se que dez representantes possuem escolaridade de nível superior, seja curso
superior completo, incompleto ou pós-graduação, nesse caso quando comparamos os níveis
de escolaridade da população e os representantes dos comitês, observa -se que as categorias
do comitê são representadas por um quadro de profissionais qualificados, em geral, técnicos.
Os resultados dessas duas questões reforçam os dados apresentados por Haase (2005),
que pesquisou os membros dos comitês do RS, e verificou que a maioria está incluída nessa
faixa etária. O grau de escolaridade dos membros do comitê também reproduz os dados em
relação ao estado com elevado índice de representantes com curso superior. Segundo a autora,
quando se compara esses dados com a população do Estado como um todo, a diferença é mais
evidente.
Quanto ao tempo que esses membros estão participando do comitê, dois participam a
sete anos, ou seja, desde a fundação do comitê, três estão a quatro anos, ou seja, a pelo menos
duas coordenações e desde o início do processo do plano de bacia, dois estão a três anos, os
outros cinco membros estão a um período inferior a três anos. Outro fato é que apenas três
91
membros não estão no comitê por um período contínuo. Com uma exceção, os demais onze
membros sempre representaram a mesma categoria no comitê. Quanto à participação em
outros comitês, apenas dois membros participam de outros comitês de além do Comitê Pardo.
Isso demonstra que os membros, além da permanência contínua no comitê, também se
firmam como representantes de sua classe, ou categoria. Outro aspecto importante é o período
que eles fazem parte do comitê, a maioria (sete membros) está um período superior a três
anos, o que demonstra que há uma consolidação e efetividade dos membros. Quanto à
participação em outros comitês, julga-se importante pela troca de experiências, embora apenas
dois representantes participem em outros comitês.
Em relação ao motivo que levou os membros participarem do comitê com exceção de
dois membros que foram indicados por sua entidade, os demais dez membros iniciaram a sua
participação no comitê por motivação pessoal, mas todos participam para representar ou
defender a classe profissional, entidade, ou a instituição a que pertencem.
Quanto às reuniões do Comitê, todos os respondentes julgaram o local e o horário
adequados para a realização das reuniões. Acredita-se que esse resultado seja em função de
que nesse período as reuniões estavam sendo mais centralizadas em Santa Cruz do Sul, isso
porque em função da realização do Plano de Bacia, houve mais reuniões extraordinárias,
sendo Santa Cruz do Sul local estratégico. A participação dos respondentes nas reuniões
também foi elevada. Observou-se que todos os respondentes são de localidades próximas a
Santa Cruz do Sul, talvez por isso a opinião favorável. Os representantes das localidades mais
distantes não responderam à pesquisa. Observa-se também uma pouca participação desses
representantes nas reuniões e sabe-se que a distância é um argumento usado para essa baixa
participação.
Para entender a interação e o envolvimento desses membros com sua comunidade,
questionou-se a sua participação em outras atividades ou entidades. Com exceção de um
membro, todos os demais onze participam de outras atividades na comunidade, em geral, em
92
mais de um grupo ou entidade. As mais citadas foram: clubes sociais, clubes esportivos,
movimentos religiosos e outros. Isso demonstra que há uma interação dos membros com
outras instâncias da comunidade que pode permitir uma integração e divulgação das
atividades, finalidades e ações do comitê.
5.2 A percepção dos membros do Comitê
Sobre a percepção dos membros do comitê, buscou-se verificar como esses avaliam sua
participação no comitê, a política de recursos hídricos em que são atores sociais
16
atuantes e a
sua experiência vivenciada na prática.
5.2.1 Sobre o Comitê Pardo e sua participação
Os comitês de bacia são a base do processo como um todo, e a sua eficiência ou os
resultando alcançados pelo comitê são o reflexo da participação de seus membros. Por isso,
perguntou-se como esses consideravam a sua participação no comitê, atribuindo-lhe a
ponderação de grande, média ou pequena. Sete membros classificaram a sua participação
como média, as classificações como grande e pequena foram citadas por dois membros cada e
um não respondeu. Assim, observa-se que nove dos membros atribui a sua participação um
grau médio a elevado se somar às repostas de médio e grande, o que nesse contexto é
satisfatório e também demonstra motivação em participar do comitê.
Por outro lado, quando questionados sobre o seu poder de influenciar as decisões do
comitê, as respostas não foram tão homogêneas. Cinco membros apontaram como pequeno
esse poder, outros cinco membros o classificaram como médio e apenas dois o qualificaram
como grande; entretanto nenhum indicou a opção nenhum poder. Isso caracteriza que os
membros, na sua avaliação, foram ponderados reconhecendo seu papel no comitê como um
16
O Plano Nacional de Recursos Hídricos define ator social como “indivíduo ou instituição que representa algo
para a sociedade, encarna um papel, uma idéia, um projeto, uma reivindicação, uma promessa, uma denúncia,
dentro de um cenário” (PNRH, 2004, p.48)
93
espaço de participação, porém, não necessariamente, de poder, é o que se infere a esse
respeito.
O comitê como entidade deliberativa é também assessorado por uma ou mais comissões
ou grupo de trabalho que têm como função discutir mais profundamente alguns temas, fazer
encaminhamento sobre assuntos discutidos, votados ou que serão votados e discutidos pela
plenária do comitê. Sobre essa questão responderam que fazem parte de um desses grupos ou
atividades no comitê cinco membros. Seis membros não participam e um se absteve de
responder. Isso demonstra que os respondentes são também membros ativos e participantes,
pois essas comissões são formadas por um reduzido número de membros.
Investigou-se quais meios os membros do comitê utilizam para buscar informações ou
conhecimentos sobre a temática da água. O meio mais citado, com oito indicações, foi o de
comunicação, seguidos da internet e do material divulgado pelo comitê, cada item com seis
indicações, e ainda foram citados revistas especializadas, livros e outros respectivamente.
Questionou-se também se os membros consideram que recebiam ou tinham informações
suficientes sobre a gestão das águas atribuindo-lhes a afirmação de “sim”, “em parte” ou
“não”. Cinco membros responderam que têm conhecimento parcial, outros cinco que sim, têm
conhecimento/acesso suficiente à informação e ainda dois responderam ter informações
insuficientes.
Como o comitê de bacia é uma entidade deliberativa em que as decisões e os possíveis
conflitos são encaminhados e resolvidos pelo voto de seus membros, questionou-se como se
posicionavam os membros quanto à votação de questões demandadas pelo comitê em relação
à entidade/categoria que representa. Dez membros responderam que sim, sentem-se
autorizados a votar, sendo que sete desses reforçaram que sempre se sentem autorizados a
votarem as questões, apresentadas e deliberadas pelo comitê, um membro raramente se sente
autorizado e um se absteve de responder. A observação desse exercício nas reuniões
corrobora com os resultados dos membros. Contudo, por outro lado, acredita-se que ainda não
94
foi necessário o comitê decidir sobre temas significativamente polêmicos e conflituosos, tais
como cobrança e outorga ou conflito de usuários.
No item anterior os pesquisados demonstram que os membros sentem-se
“empodeirados”
17
a representar suas categorias ou instituições. Os resultados obtidos por
Haase (2005), em relação a esse tópico indicam que o percentual de membros que sentem-se
sempre autorizados a adotar determinada postura, ou seja, votar em nome da sua entidade
sempre é menor, há um considerável percentual dos pesquisados por Haase que condiciona
essa ação a quando o assunto não for polêmico ou se já tenha sido discutido.
Quanto aos membros fazerem reuniões para discutir sobre o tema da gestão das águas
na sua instituição ou na sua categoria, sete membros responderam que freqüentemente o
fazem, um faz sempre e outros quatro raramente fazem isso. Também foi perguntado aos
membros se participam da discussão sobre gestão de recursos hídricos com a sua entidade
bem como com outras entidades/instituições. Oito deles responderam que raramente o fazem,
dois admitiram que não discutem com outras instituições, dois membros apontam que o fazem
freqüentemente.
Sobre as reuniões do comitê, foi solicitado que os membros elegessem os três principais
objetivos das mesmas por ordem decrescente de importância. Conforme a questão dezessete
do questionário, esses itens foram enumerados e indicado um espaço com a ordem de
primeiro a terceiro. Como forma de identificar os itens mais representativos eleitos fez-se uma
priorização dos itens atribuindo-lhes valores de três para a indicação em primeiro, dois para a
indicação em segundo e um para a indicação em terceiro. Esses valores foram somados
posteriormente para definir os itens mais lembrados ou não. O mesmo procedimento adotou-
se para a questão dezoito do questionário.
17
O Plano Nacional de Recursos Hídricos define o termo empoderamento como “Criação de poder nos sem
poder, socialização do poder entre todos os cidadões e reforço da cidadania ativa junto aos movimentos sociais”
(PNRH, 2004, p.48).
95
Em relação aos objetivos das reuniões do comitê dos itens apresentados e depois
quantificados, os itens mais citados pelos membros considerando todas as ordens ponderação
foram ‘propor projetos’ seguido de ‘discutir estratégias para resolver conflitos’ ambos
atingiram uma valoração final praticamente igual. Em ordem decrescente de importância
foram citados também a aprovação dos instrumentos de gestão, e a discussão dos
instrumentos, além de decidir sobre projetos. O item ouvir especialistas não foi referido e
divulgar informações teve apenas uma indicação.
Na seqüência, questionou-se a opinião dos membros quanto aos problemas enfrentados
pelo comitê. As respostas, depois de compiladas, indicaram como principal dificuldade do
comitê a pouca/baixa participação do governo, seguida da falta de recursos financeiros. Pode-
se observar que esses dois itens de certa foram se complementam, uma vez que os comitês são
dependentes de recursos do estado e então a não participação do governo logo reflete-se
também na questão financeira. Os demais itens receberam atribuições equivalentes no geral.
Apenas o item dificuldades de transmitir informações por parte dos técnicos não foi referido.
Também foi indagada a percepção dos membros sobre qual grupo eles consideram mais
influente dentro do comitê. Apenas um membro pensa que é o grupo população, seis acham
que é grupo órgãos públicos e cinco apontam o grupo dos usuários. A mesma intenção teve-se
ao questionar sobre o grupo de maior participação dentro do comitê. Sete membros opinaram
como sendo de maior participação o grupo dos órgãos públicos e cinco atribuíram o grupo dos
usuários; o grupo população não foi citado nessa questão. Ainda perguntou-se sobre qual
grupo tem menor participação nos processos decisórios do comitê. Dois membros apontaram
o grupo usuários, seis opinaram que é o grupo população e quatro o grupo dos órgãos
públicos.
Como membros que estão diretamente inseridos no comitê, questionou-se como eles
vêem as ações desenvolvidas pelo comitê as respostas inferem que o comitê tem as
atribuições e funções de gestão dos recursos hídricos implementar as etapas do processo como
no caso do vivenciado que é a elaboração do plano de bacia. Como demonstram as respostas
em que foram citadas a elaboração de diagnósticos em três ocasiões, realização do plano de
96
bacia três oportunidades. Além de planejamento, resolução de conflito, expressões como
“Gestão das águas. Usos da água e futuro da mesma”, ou ainda “implantação da política de
recursos hídricos”. Isso demonstra que por parte dos membros há um entendimento pontual
das atribuições do comitê, mas também, por outro lado, confirma que estão voltados para sua
recente experiência, que era a realização do diagnóstico e plano de bacia.
5.2.2 Sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos.
Foi perguntado quais seriam, no entendimentos dos membros, as principais dificuldades
enfrentadas na implementação da Política Estadual de Gestão dos Recursos Hídricos, seis
membros apontaram a falta ou problemas relacionados à questão financeira. Também foram
indicados outros fatores, como “humano” (embora não especificado qual seria, entende-se que
seja a falta recursos humanos, pois também foram citados falta de profissionais e técnicos).
Ainda lembraram a questão dos conflitos de uso, como a referência feita à “conciliação entre
os interesses dos particulares frente ao interesse público”, falta de efetiva ação de educação
ambiental, burocracia do sistema e falta de Agências de Bacia implantadas para dar suporte ao
processo do sistema de gestão dos recursos hídricos. Outra referência foi “o distanciamento da
idéia transgeracional da sociedade”, supõe-se que numa alusão aos princípios da
sustentabilidade.
Também buscou-se identificar aspectos positivos da Política Estadual de Recursos
Hídricos ou quais as principais vantagens que eram reconhecidas pelos membros. Nesse
sentido, a visão de descentralização da gestão foi o item mais observado, como citado “A
essência democrática do sistema”. Além da situação da gestão quando foi citado “Garantia de
água para o futuro e melhoria das condições gerais do meio ambiente. Racionalização do uso
da água”. Ainda a vantagem de ter e fazer cumprir uma legislação específica para os recursos
hídricos e a “garantia de água para o futuro e melhoria das condições gerais do meio
ambiente” reforçam novamente a idéia do desenvolvimento sustentável.
Como a Política Estadual de Recursos Hídricos tem por base o uso de instrumentos de
gestão que são considerados complexos para implementação e demandam dos comitês
97
posições firmes, certamente os debates futuros envolverão todas as instâncias, seja nas
instituições ou na sociedade como um todo. Como se esperava, a cobrança e a outorga foram
indicadas como os principais instrumentos com maior complexidade para serem
implementados. A outorga e a cobrança do uso da água porque atingem diretamente a todos,
indistintamente, até mesmo porque são instrumentos que no RS ainda não foram utilizados,
embora estejam previstos na legislação da política estadual.
Também foram lembrados instrumentos como enquadramento, plano de bacia. Por
outro lado, foram citados processos que fazem parte desses instrumentos de gestão, mas não
são, segundo a política estadual, instrumentos de gestão, o que se poderia considerar como
ferramentas para o entendimento e efetivação dos instrumentos previstos, nesse caso a maior
referência é feita à educação ambiental. Todavia, o estágio atual de implementação da política
de recursos hídricos ainda não dá condições necessárias para a aplicação de todos os seus
instrumentos.
Perguntou-se a opinião dos membros sobre qual seria o instrumento de gestão com
maior dificuldade para ser implantado. A cobrança e a outorga foram indicada pelos membros
como sendo o instrumento de maior dificuldade de implementação. Indicaram ainda o plano
de bacia. Outros seis membros ainda citaram processos de gestão que deverão acompanhar o
processo e que não são um instrumento entendido como tal. Novamente foi reforçada a
importância da educação ambiental. Dois membros não responderam a questão.
Com relação aos instrumentos de gestão buscou-se identificar, na opinião dos membros,
quais seriam os instrumentos capazes de proporcionar um melhor resultado. Foi citada
cobrança em duas oportunidades. O enquadramento e plano de bacia uma vez
respectivamente. Sete citou processos de gestão, principalmente, educação ambiental, que
julga-se bastante útil nesse caso mas não são, necessariamente, um instrumento de gestão
como tal previsto na legislação da política estadual, e sim uma ferramenta que utiliza-se para
atingir melhores resultados e facilitar o processo como um todo. Três membros não
responderam a pergunta.
98
Como o comitê tem como função basilar a aplicação da Política Estadual de Recursos
Hídricos, verificou-se a opinião dos membros em relação à sua aplicação e entendimento,
sendo que sete membros responderam que a mesma não é fácil. Entre as dificuldades de
aplicação e entendimento foram citadas questões como: sendo “teórica e não prática” , como
“uma nova forma de gestão que ainda não está assimilada pela sociedade”, como sendo
“burocrática”, entre outras afirmações. Dois membros a consideram como de fácil
entendimento, mas de aplicação difícil. Ainda ocorreram afirmações como “é exeqüível a
longo prazo” ou que “é fácil, mas ainda não está esclarecida para a maioria da população”.
Isso demonstra que apesar do tempo transcorrido desde que foi promulgada a política estadual
ela ainda é, atualmente, uma situação desafiadora para quem se envolve na sua aplicação.
5.2.3 Sobre a relação com a sociedade e os resultados alcançados
Como membros representantes do comitê e que também são representantes da
sociedade, então se julgou importante saber como esses viam o conhecimento ou o
reconhecimento da comunidade em relação ao comitê com entidade gestora dos recursos
hídricos da bacia hidrográfica. Os demais na maioria afirmam que o comitê ainda é pouco
conhecido, como foi citado: “Muitas pessoas não conhecem o comitê apesar de sua ampla
divulgação nos meios de comunicação”. Alegaram também que o comitê deve envolver-se
mais com a comunidade. Todavia distinguem que esse reconhecimento tem melhorado com o
desenrolar dos trabalhos e que um fator importante foi a inserção do comitê na mídia, quando
do desenvolvimento do seu plano de bacia. Dois membros não responderam a essa pergunta.
Também nesse sentido pretendia-se saber a opinião dos membros sobre a interface do
comitê com a sociedade, como se dá essa interação. As opiniões indicam que o comitê e a
sociedade ainda têm pouca interação, mas que essa vem crescendo e acreditam que vai
continuar a estreitar-se cada vez mais à medida que o processo de gestão for se aprofundando.
Entende-se tal situação como um processo natural de consolidação do sistema e do modelo de
gestão descentralizada. Três membros não responderam.
99
Ainda procurou verificar-se a percepção que há do trabalho do comitê pela sociedade.
Foi expressa a visão que o comitê é pouco conhecido, justificando-se pelos itens anteriores,
mas também como já citado vem melhorando e sendo mais divulgado. Três membros não
responderam a pergunta.
Como o Comitê Pardo estava realizando o seu plano de bacia, procurou-se saber dos
membros do Comitê, como participantes do processo, que avaliação esses faziam da
experiência vivenciada. As opiniões foram positivas sobre o trabalho realizado. Entretanto, é
considerável a avaliação que deveria ter sido mais participativo, com maior envolvimento da
sociedade. Também os próprios membros do comitê deveriam estar mais preparados
tecnicamente e foi reconhecida a limitação do processo, supostamente por ser o primeiro a ser
elaborado no Estado.
5.3 A visão da coordenação do Comitê Pardo
A participação da coordenadora no comitê remonta ao seu envolvimento quando do
início do processo, ainda na fase da comissão provisória, quando estava envolvida na criação
do Comitê Pardo, vindo a compor a primeira coordenação do comitê, como vice-
coordenadora, quando da sua criação efetiva, Desde estão sempre esteve à frente da
coordenação nos cargos de coordenadora, como atualmente, ou vice-coordenadora em outros
períodos. Quanto à entrada no Comitê do vice-coordenador, deveu-se ao seu interesse pela
área e o trabalho que o mesmo desenvolve na instituição que representa, estando também
sempre esteve ligado à coordenação desde a sua entrada no comitê.
A manifestação da coordenação em relação à política estadual demonstra que essa
carece de falta de vontade política para a sua efetivação. Como o sistema é compartilhado,
então há carência de interlocução entre os órgãos estadual (entre as diferentes secretarias) e
com isso dificulta-se o avanço do sistema estadual. Ainda foram observados os interesses
econômicos envolvidos. Também é ressaltada a dificuldade na implementação dos
instrumentos como plano estadual e a criação das Agências de Bacias, com isso limitando
100
significativamente a evolução da implementação da política e do sistema de gestão dos
recursos hídricos no estado.
Quanto aos instrumentos de gestão, a importância que lhes foi atribuída é de relativa
igualdade. O que foi destacado é a interdependência ou interligação destes instrumentos como
um todo, sendo que cada um tem função específica e é necessário em cada etapa do processo.
Porém, refletindo o que já havia sido observado pelos membros do Comitê, a outorga e a
cobrança foram destacadas, por serem novos e não haver ainda no RS uma base efetiva, ou
seja, uma experiência prática. Quanto às dificuldades e os melhores resultados, ficam
atrelados ao andamento do processo de implantação da lei que é vista como bem formulada,
mas não tem conseguido evoluir, ao menos na perspectiva do curto prazo e, dessa forma,
prejudica o funcionamento dos comitês.
Em relação aos aspectos positivos da política estadual ambos destacam a criação dos
comitês. A opinião da coordenadora reforça a importância de persistir, reconhecendo que o
processo é lento e não podendo ser imposto no curto prazo. Sobre o Comitê Pardo, uma
referência peculiar que retrata a vivência foi feita pelo vice-coordenador, quando se refere ao
tamanho físico da bacia hidrográfica. Como o Comitê Pardo está em uma bacia menor se
comparada a outras no estado, então a divulgação e o reconhecimento são facilitados se
comparado aos outros comitês com área maior e mais população. Um desafio que o vice-
coordenador identifica é fazer a gestão por bacia hidrográfica tendo essa unidade como
referência de regionalização.
A experiência vivenciada no Comitê Pardo em relação à inserção e diálogo com a
comunidade é vista de forma positiva e tem tido uma evolução crescente. Também
concordando com as observações feitas pelos membros, destacam a importância efetiva que
teve a participação da mídia no período de elaboração do plano, ao mesmo tempo em que é
lembrada a falta de respaldo político. Ainda de acordo com a opinião dos membros, a
coordenação reconhece que o comitê ainda está pouco inserido ou reconhecido plenamente
em suas atribuições pela comunidade externa, mas acredita a coordenadora que os objetivos
do comitê tenham ficado bem caracterizados no processo de elaboração do plano de bacia. Por
101
outro lado, a participação das categorias e entidades que representam, o comitê no
entendimento da coordenação é qualificada como boa.
Sobre a experiência na realização do plano de bacia, foi descrito pelos coordenadores
como um aprendizado bastante rico. Caracterizado como bom em função da atuação dos
membros do comitê, do processo de divulgação e mobilização da sociedade, houve o
cumprimento de todas as etapas de um plano de bacia. A metodologia foi vista como boa,
embora sejam reconhecidas algumas limitações, que são atribuídas à primeira experiência
concreta de realização de um plano de bacia no Estado, servindo como aprendizado. Também
o trabalho da empresa contratada foi visto como positivo, seguindo também a avaliação já
feita pelos membros.
102
CONSIDERAÇÕES FINAIS
No decorrer desse estudo apontou-se que nos últimos anos se tem trabalhado na busca e
implementação de outro modo de desenvolvimento, baseado na perspectiva da
sustentabilidade, quando se considera a visão sistêmica e o longo prazo, ou seja, a questão
intergeracional e não exclusivamente os parâmetros de crescimento econômico. Esse
paradigma ampara-se em prudência e eqüidade entre três vetores, que são sua base de
formação: ambiental, econômico e social.
A questão ambiental, atualmente vista como algo preponderante, assume destaque nas
agendas, seja dos governos em suas políticas, seja nas empresas. Hoje, os recursos naturais
são vistos como escassos, como imprescindíveis para manutenção da vida e, também, do
próprio sistema de produção. Entre esses recursos ambientais, um em especial assume
significativa importância, a água, vista aqui, principalmente, como recurso hídrico.
Assim, uma perspectiva atual e futura traz a necessidade de um adequado processo de
gestão dos recursos hídricos, devido à complexidade que os envolve e que ainda deverá ser
aumentada substancialmente com as pressões entre demanda e oferta, motivadas por diversos
fatores, como crescimento econômico, populacional, expansão agrícola e regional, mudanças
tecnológicas, pressões sociais, urbanização, bem como as necessidades ambientais. Diante
dessa situação, o Estado vem criando e adaptando uma série de iniciativas para fazer frente a
essas demandas de cunho sócio-ambiental e, para tanto, criou e está implantando um sistema
visando à adequada gestão dos recursos hídricos.
Nesse processo abre-se uma nova forma de gestão diferenciada, ou seja, a
descentralização que empodera a sociedade e os usuários para decidirem sobre a gestão de um
recurso que lhes é de suma importância. Mas também é em grande parte de sua
inteira
responsabilidade fazer o uso mais racional desse recurso, pois é a sociedade que interfere
diretamente na sua degradação, cabendo-lhe então a sua recuperação.
103
Quanto à pesquisa realizada, de início evidencia-se que a criação e formação do Comitê
Pardo já demonstravam uma identificação da bacia e um processo de mobilização bastante
dinâmico. Ainda pôde-se observar durante a pesquisa que, apesar de não estarem preenchidas
todas as vagas, o comitê tem conseguido atingir resultados satisfatórios se comparado aos
demais comitês do estado. A coordenação sempre esteve desde a formação com duas
entidades que representam o grupo usuários e população e, com isso, parece manter-se uma
seqüência de projetos e de trabalho.
As atas demonstram que as reuniões do comitê têm um caráter informativo, com
palestras e discussões de temas pertinentes, mas sem deliberações importantes. Poderia
inferir-se esse fato como causa da diminuição na participação dos membros do comitê. O
encaminhamento das pautas era feito por parte da coordenação, mas os membros participavam
com sugestões. No período de 2004 a 2006 foi demandada uma maior participação dos
membros do comitê e da coordenação em função do processo de elaboração do plano da
bacia, enquadramento, processo esse que também exigiu dos membros decisões sobre temas
importantes para o futuro do comitê. Sobre as votações, também acompanhadas, sempre
foram pacíficas, não havendo consideráveis conflitos. Considera-se que os temas até então
votados não são controversos ou impactantes como deverá ser o processo futuro para
definição da cobrança.
A pesquisa realizada com os membros do Comitê Pardo demonstra que em sua maioria
o interesse em participar do comitê está atrelado à sua ocupação profissional. Por outro lado, a
participação da sociedade da bacia como um todo ainda é tímida, mas institucionalmente
considera-se que é representada pelas categorias que compõem o comitê. A percepção dos
membros demonstrada na pesquisa aponta que está havendo um maior diálogo do comitê com
a sociedade, principalmente no período em que foi realizado o Plano de Bacia, uma vez que
houve ampla divulgação nos meios de comunicação. Entretanto, considera-se que ainda é
insuficiente a interface do comitê com a sociedade da bacia.
104
Em relação às questões que julgavam-se importantes, como a identificação dos grupos
de maior participação, maior poder de influenciar no comitê e grupo como menor
participação, as respostas tiveram em um delineamento diferente da expectativa quando da
sua formulação e da observação que se tinha nas reuniões do comitê. A questão foi formulada
usando o escopo dos grupos a fim de evitar que fossem indicadas pontualmente categorias ou
entidades, assim não seria identificado o respondente. Como essas categorias são formadoras
dos grupos usuários e população no comitê, esperava-se que esses grupos se destacassem nas
respostas, até porque eles respondem por 80% das vagas para membros do Comitê.
Em relação às questões dos grupos mais influentes e com maior participação,
surpreende a não referência ao grupo população no item maior participação e apenas uma
indicação no item mais influente, pois os representantes desse grupo participam efetivamente
das discussões, das votações, contribuem com sugestões nas deliberações do comitê, seguido
do grupo dos usuários. A questão sobre a menor participação também reflete essa situação
ambígua. Como observou-se no acompanhamento das reuniões do comitê e isso pode ser
também reforçado pela leitura das atas e a identificação dos membros participantes em seus
respectivos grupos, a população e usuários são membros com atuação considerável.
Quanto à política estadual de gestão dos recursos hídricos, observa-se que esta tem uma
estrutura que visa à descentralização da gestão, mas, no entanto, guarda ainda alguns entraves,
como atrelamento em última instância ao Estado e esse, no decorrer dos últimos anos, não
tem se manifestado propositivamente para efetivar a implantação dos instrumentos de gestão
previstos, bem como o suporte técnico aos comitês como estava previsto já na criação do
sistema estadual. No caso das Agências de Bacia, considera-se que como a implantação da
política estadual está subordinada à secretaria de Estado, então fica-se sujeito às prioridades
de cada governo, não havendo uma efetiva continuidade.
Por outro lado, a própria formatação e interdependência dos instrumentos de gestão faz
com que seja mais lenta a sua implementação e também há que se considerar que a efetiva
implementação dessa política interfere em pressupostos culturais e econômicos bastante
105
fortes, uma vez que os recursos hídricos ao longo do tempo foram vistos como bens livres e
abundantes, situação que está se invertendo e esses tornam-se a cada dia mais escassos.
No caso específico dos recursos hídricos, temos nos comitês de bacia hidrográfica os
responsáveis diretos por essa interlocução com a sociedade. No estudo de caso realizado
observou-se que em relação ao processo de gestão, apesar das dificuldades de mobilização
social, o Comitê Pardo em seus resultados mostra-se eficiente se comparado a outros comitês
em situação semelhante. O Comitê Pardo foi o primeiro comitê no RS a atingir a conclusão do
seu plano de bacia, ainda que parcialmente, sendo então uma referência nessa etapa para os
demais comitês e, com isso, conseguiu evoluir nos instrumentos de gestão propostos na
política estadual.
O aspecto positivo é que, à medida que se está evoluindo no processo de gestão dos
recursos hídricos descentralizados nos comitês de bacia, tem-se com isso um aprendizado
significativo, uma vez que a sociedade organizada e os usuários desse recurso necessitam
dialogar na busca de soluções conjuntas.
106
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zoneamento ecológico-econômico (ZEE) na Amazônia Legal e das bacias hidrográficas no
Rio Grande do Sul. Dissertação (Programa de Pós–Graduação em Desenvolvimento Regional
- Mestrado e Doutorado), Universidade de Santa Cruz do Sul, UNISC, 2006.
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_______. Meio ambiente & desenvolvimento. São Paulo: Editora Senac São Paulo, 2006.
113
ANEXO 01 - Quadro 03. Participação das entidades membros representantes do Comitê
Pardo 1999-2006. - subdivisões em grupos e categorias.
REPRESENTANTES DO GRUPO 01. USUÁRIOS DE ÁGUA
Categoria. Abastecimento Público
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares
Titulares
Titulares Titulares
Prefeitura de Vera Cruz Prefeitura de Vera Cruz Prefeitura de Vera Cruz Prefeitura de Vera Cruz
Prefeitura de Boqueirão do
Leão
Prefeitura de Boqueirão do
Leão
Prefeitura de Boqueirão do
Leão
Prefeitura de Sinimbu
CORSAN CORSAN CORSAN CORSAN
Prefeitura de Passa Sete Prefeitura de Candelária Prefeitura de Candelária Prefeitura de Vale do Sol
Prefeitura de Vale do Sol Prefeitura de Santa Cruz do
Sul
Prefeitura de Santa Cruz do
Sul
Prefeitura de Santa Cruz do
Sul
Suplentes Suplentes Suplentes Suplentes
Associação Hídrica Sete
Léguas
Associação Hídrica Sete
Léguas
Prefeitura de Vale do Sol Prefeitura de Rio Pardo
Prefeitura de Santa Cruz do
Sul
Prefeitura de Passa Sete
Prefeitura de Herveiras Prefeitura de Herveiras
Prefeitura de Candelária Prefeitura de Vale do Sol
CORSAN Prefeitura de Rio Pardo
Categoria. Agricultura*
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
Associação dos
Fumicultores do Brasil-
AFUBRA
Associação dos
Fumicultores do Brasil-
AFUBRA
Prefeitura de Rio Pardo Associação dos
Fumicultores do Brasil-
AFUBRA
Sindicato Rural de
Candelária
Sindicato Rural de
Candelária
Sindicato Rural de
Candelária
Sindicato Rural de
Candelária
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Santa Cruz do Sul
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Vera Cruz
Associação Santa Cruzense
de Feirantes- ASSAFE
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Vera Cruz
Associação Pró-
desenvolvimento Passo da
Taquara
Associação Pró-
desenvolvimento Passo da
Taquara
Associação Pró-
desenvolvimento Passo da
Taquara
Associação Pró-
desenvolvimento Passo da
Taquara
Associação dos Arrozeiros
de Candelária
Associação dos Arrozeiros
de Candelária
Associação dos Arrozeiros
de Candelária
Associação dos Arrozeiros
de Candelária
Suplentes Suplentes Suplentes Suplentes
Sindicato Rural de Rio
Pardo
Sindicato Rural de Rio
Pardo
Associação dos
Fumicultores do Brasil-
AFUBRA
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Rio Pardo
Associação pró-
desenvolvimento Passo da
Cavalhada
Associação pró-
desenvolvimento Passo da
Cavalhada
Prefeitura de Simimbu Sindicato Rural de Rio
Pardo
Associação Santa Cruzense
de Feirantes- ASSAFE
Associação Santa Cruzense
de Feirantes- ASSAFE
Cite 77
Cooperativa Agrícola Mista
de Candelária
Cooperativa Agrícola Mista
de Candelária
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Vera Cruz
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Santa Cruz do Sul
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Santa Cruz do Sul
Cite 77
Na gestão 2004-2006 a categoria agricultura passou a ser Produção Rural, atendendo a Resolução 04/2004 do
CRH
114
Categoria. Indústria e agroindústria
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
Sindicato da Indústria do
Fumo SINDIFUMO
Sindicato da Indústria do
Fumo SINDIFUMO
Sindicato da Indústria do
Fumo SINDIFUMO
Sindicato da Indústria do
Fumo SINDIFUMO
Cooperativa Agrícola de
Rio Pardo
Cooperativa Agrícola de
Rio Pardo
Cooperativa Agrícola de
Rio Pardo
Cooperativa Agrícola de
Rio Pardo
Associação Comercial e
Industrial de Boqueirão do
Leão- ACIB
Associação Comercial e
Industrial de Boqueirão do
Leão- ACIB
Associação Comercial e
Industrial de Boqueirão do
Leão- ACIB
Associação Comercial e
Industrial de Boqueirão do
Leão- ACIB
SENAI “Carlos
Tannhauser”
Prefeitura de Rio Pardo SENAI “Carlos
Tannhauser”
Associação Comercial e
Industrial de Santa Cruz do
Sul- ACI
Suplentes Suplentes Suplentes Suplentes
Associação Comercial e
Industrial de Santa Cruz do
Sul -ACI
Associação Comercial e
Industrial de Santa Cruz do
Sul- ACI
Associação Comercial e
Industrial de Santa Cruz do
Sul- ACI
Cooperativa Agrícola Mista
de Candelária
Cooperativa Agrícola Mista
de Candelária
Associação Comercial e
Industrial de Vera Cruz
SENAI “Carlos
Tannhauser”
Associação Comercial e
Industrial de Vera Cruz-
ACI
Categoria. Drenagem urbana, esgotamento sanitário, efluentes líquidos, e resíduos sólidos.
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
CORSAN CORSAN CORSAN CORSAN
Prefeitura de Vera Cruz Prefeitura de Vera Cruz Prefeitura de Vera Cruz Prefeitura de Vera Cruz
Prefeitura de Barros Casal Prefeitura de Rio Pardo Prefeitura de Barros Casal Cone Sul Soluções
Ambientais
Suplente Suplente Suplente Suplente
Prefeitura de Santa Cruz do
Sul
Prefeitura de Santa Cruz do
Sul
Prefeitura de Lagoão Prefeitura de Boqueirão do
Leão
Prefeitura Municipal de
Vale do sol
Prefeitura Municipal de
Vale do sol
Prefeitura Municipal de
Boqueirão do Leão
Prefeitura Municipal de
Boqueirão do Leão
Categoria. Mineração
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
Associação dos
exploradores de
arenitoASEPA
Associação dos
exploradores de
arenitoASEPA
Associação dos
exploradores de
arenitoASEPA
Associação dos
exploradores de
arenitoASEPA
Suplente Suplente Suplente Suplente
Associação dos
exploradores de
arenitoASEPA
Associação dos
exploradores de
arenitoASEPA
Categoria. Esporte, Turismo e Lazer
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
Prefeitura de Rio Pardo Prefeitura de Rio Pardo Federação de canoagem do
RS
Prefeitura de Barros Cassal
Suplente Suplente Suplente Suplente
Associação de bares,
restaurantes e similares de
Santa Cruz do Sul
Associação de bares,
restaurantes e similares de
Santa Cruz do Sul
Prefeitura de Rio Pardo
115
Categoria Pecuária**
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
Sindicato Rural de Rio
Pardo
Sindicato Rural de Rio
Pardo
Sindicato Rural de Rio
Pardo
Suplente Suplente Suplente Suplente
Cite 77 Cite 77 Cite 77
** em 2004-2006 deixou de existir atendendo a Resolução 04/2004 do CRH
GRUPO 02. POPULAÇÃO DA BACIA
Categoria. Legislativos Municipais
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
Câmara de Vereadores de
Barros Cassal
Câmara de Vereadores de
Barros Cassal
Câmara de Vereadores de
Barros Cassal
Câmara de Vereadores de
Rio Pardo
Câmara de Vereadores de
Candelária
Câmara de Vereadores de
Candelária
Câmara de Vereadores de
Candelária
Câmara de Vereadores de
Candelária
Câmara de Vereadores de
Santa Cruz d Sul
Câmara de Vereadores de
Santa Cruz d Sul
Câmara de Vereadores de
Santa Cruz d Sul
Câmara de Vereadores de
Vera Cruz
Câmara de Vereadores de
Vera Cruz
Câmara de Vereadores de
Rio Pardo
Câmara de Vereadores de
Sinimbu
Câmara de Vereadores de
Sinimbu
Câmara de Vereadores de
Sinimbu
Suplentes Suplentes Suplentes Suplentes
Câmara de Vereadores de
Lagoão
Câmara de Vereadores de
Lagoão
Câmara de Vereadores de
Vale do Sol
Câmara de Vereadores de
Vale do Sol
Câmara de Vereadores de
Passa Sete
Câmara de Vereadores de
Passa Sete
Câmara de Vereadores de
Herveiras
Câmara de Vereadores de
Herveiras
Câmara de Vereadores de
Rio Pardo
Câmara de Vereadores de
Rio Pardo
Categoria. Organizações Sindicais
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
SINDIAGUA SINDIAGUA SINDIAGUA SINDIAGUA
Sindicato dos Funcionários
Municipais de Boqueirão do
Leão
Sindicato dos Funcionários
Municipais de Boqueirão do
Leão
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Vera Cruz
Sindicato dos Professores
Municipais de Boqueirão do
Leão
Sindicato dos Professores
Municipais de Boqueirão do
Leão
Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Santa Cruz do Sul
Associação dos Técnicos
Agrícola de Nível Médio
Associação dos Técnicos
Agrícola de Nível Médio
Suplentes Suplentes Suplentes Suplentes
116
Categoria. Organizações comunitárias
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
Lions Clube de Santa Cruz
do Sul
Lions Clube de Santa Cruz
do Sul
Associação Comercial e
Industrial de Santa Cruz do
Sul
Clube de Mães da Boa
Vontade
Clube de Mães da Boa
Vontade
Comissão Amigos do
Pardinho
Paróquia Nossa Senhora
Medianeira
Paróquia Nossa senhora
Medianeira
Paróquia Santo Antonio Paróquia Santo Antonio
União Boqueirense de
Clube de Mães
União Boqueirense de
Clube de Mães
União Boqueirense de
Clube de Mães
União Boqueirense de
Clube de Mães
Circulo de Pais e Mestres
escola. Eugenio Franciosi
Circulo de Pais e Mestres
Escola. Eugenio Franciosi
Suplentes Suplentes Suplentes Suplentes
Conselho de
Desenvolvimento de
Pinheiral
Conselho de
Desenvolvimento de
Pinheiral
Senhoras Auxiliadoras ao
Bem Estar Social de
Herveiras
Senhoras Auxiliadoras ao
Bem Estar Social de
Herveiras
Grupo de Mães Unidas
Venceremos
Grupo de Mães Unidas
Venceremos
Categoria. Organizações ambientalistas
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
Grupo Ambientalista Ybyty
Caray
Grupo Ambientalista Ybyty
Caray
Grupo Ambientalista Ybyty
Caray
Grupo Ambientalista Ybyty
Caray
Centro de Apoio ao
Pequeno Agricultor CAPA
Centro de Apoio ao
Pequeno Agricultor CAPA
ASDERPA. Associação
Sinimbusense de Defesa do
Rio Pardinho
ASDERPA. Associação
Sinimbusense de Defesa do
Rio Pardinho
Suplentes Suplentes Suplentes Suplentes
Categoria. Instituições de Ensino Superior
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
UNISC UNISC UNISC UNISC
Suplente Suplente Suplente
EMATER
UNISC UNISC SENAI
GRUPO 03. REPRESENTANTES DOS PODER PÚBLICO ***
1999-2001 2001-2003 2003-2004 2004-2006
Titulares Titulares Titulares Titulares
13
Coordenadoria Regional de
Saúde
Secretaria Estadual de Minas
Energia e Comunicação
IRGA.
DAER.
Nota.***Não foi possível identificar os representantes do Grupo 03 Poder Público no período de 1999-2004.
Fontes: Ecoplan (2004). Site do Comitê Pardo
www.comitepardo.com.br
Adaptado pela autora.
117
ANEXO 02 - Questionário aplicado os membros do Comitê Pardo
1) Qual instituição/categoria o senhor(a) representa no comitê?.......................................
1.a) Membro titular ( ) Membro suplente ( )
2) Qual sua idade
( ) Até 20 anos ( ) Entre 20 e 30 anos ( ) Entre 30 e 40 anos
( ) Entre 40 e 50 anos ( ) Acima de 50 anos
3) Escolaridade
( ) Fundamental incompleto ( ) Fundamental completo
( ) Médio incompleto ( ) Médio completo
( ) Superior incompleto ( ) Superior completo
( ) Pós – graduação. Qual..............................................................
3 a) Ainda está estudando? ( ) Sim ( ) Não
4) Qual a sua profissão?.......................................................................................
5 a) Há quanto tempo está no comitê?..................
Período contínuo? ( ) Sim ( ) Não
5 b) Já representou outra entidade antes neste comitê? ( ) Sim ( ) Não
5 c) Já participou ou participa de outro comitê de bacia? ( ) Sim ( ) Não
6) Qual motivo da sua entrada no comitê
7 a) Na sua opinião, local das reuniões é adequado? ( ) Sim ( ) Não
7 b) Na sua opinião, horário das reuniões é adequado? ( ) Sim ( ) Não
7 c) Quantas reuniões você participou em 2006?..................................
8) Você participa de outras atividades na comunidade, além do comitê? ( ) Sim ( ) Não
8. a) Se afirmativo qual (quais)?
( ) Clube de serviços ( ) Organismos de caridade
( ) Movimentos religiosos ( ) Clube sociais
( ) Clube esportivo ( ) Associações de bairro
( ) Entidades de proteção ambiental ( ) Sindicatos
( ) Atividades ligadas à escolas ( ) Partidos políticos
( ) Atividades artísticas culturais
( ) Outras..........................................................
9) Como você considera a sua
participação no comitê?
( ) Grande ( )Média ( ) Pequena
10) Como você considera o seu
poder de influenciar as decisões do comitê?
( ) Grande ( )Médio ( ) Pequeno ( ) Nenhum
11) Você participa da CPA ou grupo de trabalho do comitê? ( ) Sim ( ) Não
118
12) Onde você busca informações/conhecimento sobre água? Marque as duas principais
fontes.
( ) Meios de comunicação (tv, jornal, rádio) ( ) Revistas especializadas
( ) Internet ( ) Observações/pesquisas próprias
( ) Material divulgado pelo comitê ( ) Estudos técnicos
( ) Outros........................................................................................................
13) Na sua opinião, você tem acesso à informação suficiente/necessária em relação à gestão
das águas?
( ) Sim ( ) Em parte ( ) Não
14) Você se sente autorizado para votar todas as questões propostas no comitê em nome da
sua entidade?
( ) Sim, sempre ( ) Sim, com exceção se o assunto for polêmico demais
( ) Raramente ( ) Não
15) Você se reúne na sua instituição para discutir assuntos sobre o comitê ou gestão das
águas?
( ) Nunca ( ) Raramente ( ) Freqüentemente ( ) Sempre
16) Você se reúne com outras instituições para discutir sobre o comitê ou gestão das águas?
( ) Nunca ( ) Raramente ( ) Freqüentemente ( ) Sempre
17) Na sua opinião, as reuniões do comitê servem para:
(1) Compartilhar experiências (6) Divulgar informações
(2) Discutir estratégias para resolver problemas/conflitos (7) Negociar problemas/conflitos
(3) Ouvir especialistas (8) Propor projetos
(4) Discutir sobre instrumentos de gestão (9) Decidir sobre projetos
(5) Aprovar instrumentos de gestão (10)
Outros.......................................
Coloque-os por ordem de importância para você.
Primeiro Segundo Terceiro
18) Na sua opinião, os principais problemas que o comitê enfrenta se referem a:
(1) Falta de recursos financeiros (6) Falta de recursos humanos
(2) Pouca representatividade dos membros do comitê (7) Conhecimento técnico insuficiente
(3) Pouca/baixa participação do governo (8) Pouca capacitação dos membros do comitê
(4) Instrumentos de gestão não implantados (9) Agências de bacia não implantadas
(5) Dificuldades de transmissão de informações por parte dos técnicos?
(10) Outros.....................
Coloque-os por ordem de importância para você.
Primeiro Segundo Terceiro
19) Na sua opinião qual o grupo que tem
maior influência nos processos decisórios do
comitê?
( ) Usuários ( ) População ( ) Órgãos públicos
119
20) Na sua opinião qual o grupo que tem
maior participação nos processos decisórios do
comitê?
( ) Usuários ( ) População ( ) Órgãos públicos
21) Na sua opinião qual o grupo que tem
menor participação nos processos decisórios do
comitê? ( ) Usuários ( ) População ( ) Órgãos públicos
22) Na sua opinião as principais decisões/ ações do comitê se referem a:
23) Em relação à efetiva implementação da
Política de Recursos Hídricos do RS:
23.a) Quais as principais
dificuldades que você apontaria?
23.b) Quais as principais vantagens que você apontaria?
24) Quanto aos instrumentos propostos na Política Estadual de Recursos Hídricos:
24. a) Qual(is) os instrumentos de gestão com
maior complexidade? Porque?
24.b) Qual(is) os instrumentos de gestão com maior
dificuldade de aplicação? Porque ?
24.c) Qual(is) os instrumentos gestão com
melhores resultados? Porque?
25) Você julga que a política estadual de recursos hídricos
é acessível de entender e aplicar?
26) Você, como membro do comitê, que
avaliação faz das seguintes questões relativas:
26.a) Ao conhecimento do comitê pela comunidade da bacia?
26.b) À participação da comunidade e a interface com o comitê?
2.6.c) Ao conhecimento das atribuições e do trabalho do comitê pela comunidade?
27) Em relação à experiência do Comitê Pardo na elaboração do Plano de Bacia,
como você
avalia: a metodologia, a participação, os resultados, o processo como um todo.
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