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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC/SP
Ricardo Regis Laraia
A dupla face do princípio da legalidade
DOUTORADO EM DIREITO
SÃO PAULO
2008
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2
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC/SP
Ricardo Regis Laraia
A dupla face do princípio da legalidade
Tese apresentada à Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo, como exigência parcial para obtenção
do título de DOUTOR em Direito Civil, sob
a orientação do Professor Doutor Renan
Lotufo.
SÃO PAULO
2008
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3
Banca Examinadora
___________________________________
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___________________________________
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4
Há muito que agradecer: ao meu pai, por incentivar
o estudo; ao professor Renan Lotufo, pela
oportunidade de dedicar-me à Teoria Geral do
Direito; a todos que estiveram a meu lado nesse
longo caminho, pela inestimável ajuda que me foi
provida; e, sobretudo, a Deus, por absolutamente
tudo.
5
Ao meu filho, Ricardo, cujas brincadeiras da
infância eu subtraí e jamais poderei devolver. E à
Ivone, pelo amor a despeito de meu espírito inquieto
e imprevisível.
6
Resumo
O inciso II, do artigo 5
o
, da Constituição Federal estabelece que: “ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de
lei”. Ele expressa o que se conhece por princípio da legalidade. Fruto do
chamado Estado de Direito, acompanhou as transformações políticas,
econômicas e sociais, bem como o desenvolvimento da Teoria e da Filosofia
do Direito. Compreendê-lo exige que seja promovido um retrospecto das
principais escolas e correntes de pensamento jurídico dos últimos séculos. O
escopo dessa empreitada é demonstrar que, no contexto atual, o princípio da
legalidade tem dupla face. No Direito Público, ainda representa os ideais de
liberdade e de igualdade originários do Iluminismo, mas de diferentes modos,
conforme se trate de Direito Constitucional, Penal, Tributário ou
Administrativo. Porém, no Direito Privado, o princípio representa a liberdade
condicionada pela ética e moral conduzidas pela lei, ou seja, a liberdade
guiada pela fraternidade. Este estudo é empreendido exclusivamente com base
em pesquisa bibliográfica. Envolve História, Economia, Sociologia, Filosofia
e Direito. As primeiras partes são voltadas à investigação da origem e da
evolução do princípio da legalidade. As últimas partes são dedicadas ao
exame do princípio na atualidade. Ao final, as conclusões são lançadas a guisa
de síntese.
Palavras-chave: Legalidade. Princípio. História. Conteúdo.
7
Abstract
Item II Article 5 of the Federal Constitution of Brazil states that: “no one is
compelled to do or not do anything if not according to the law”. It expresses
what is known as the principle of legality. As a fruit of the so-called State of
Law, it has followed political, economical and social transformations, as well
as the development of Law Theory and Philosophy. Understanding it
demands a rectrospective understanding of the major schools and trends of
judicial thought of the last centuries. The scope of this undertaking is to
demonstrate that, in the actual context, the principle of legality has two faces.
In Public Law, it still represents the ideals of freedom and equality originated
in the Age of the Enlightment, but in diferent modalities as it approaches
Constitutional, Criminal, Tax or Administrative Law. However, in Private
Law, the principle represents liberty conditioned by ethics and morality as
conducted by law, in other words, liberty guided by fraternity. This study is
exclusively based on library research. It involves history, economics,
sociology, philosophy and law. The first parts ares focused on the
investigation of the origin and evolution of the principle of legality. The final
parts are dedicated to the analisys of the principle in present time. At the final
part, the conclusions are presented in synthesis.
Keywords: Legality, Principle, History, Content.
8
Sumário
Introdução..........................................................................................................9
Princípios e regras...........................................................................................15
Lei e ordem: o “princípio normativo”.............................................................19
Princípio da legalidade: origens......................................................................26
Origem filosófica .............................................................................................................26
Origem política ................................................................................................................54
Origem econômica...........................................................................................................63
Positivismo e Neopositivismo: lei onipresente e redução da legalidade ........69
Codificação e positivação do Direito...............................................................................69
Sociedade industrial e bem-estar social...........................................................................80
Neopositivismo jurídico e redução da legalidade............................................................84
Pós-Positivismo: a restauração da legalidade .................................................91
Lacunas jurídicas .............................................................................................................91
Declínio do Positivismo jurídico .....................................................................................97
Princípio da legalidade no Direito Contemporâneo......................................106
Princípio da legalidade no Direito Público....................................................................106
Direito Constitucional................................................................................................109
Direito Penal ..............................................................................................................111
Direito Tributário.......................................................................................................114
Direito Administrativo...............................................................................................116
Princípio da legalidade no Direito Privado....................................................................121
Princípio da legalidade nas Constituições brasileiras...................................132
Princípio da legalidade nas Constituições estrangeiras ................................142
Conclusão: a dupla face do princípio da legalidade......................................157
Bibliografia....................................................................................................165
9
Introdução
O inciso II, do artigo 5
o
, da Constituição Federal estabelece: “Ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de
lei”. Ele expressa aquilo que se conhece por princípio da legalidade.
Fosse tomado em sua literalidade, poderia significar que apenas a lei
regraria condutas. Representaria também que o sistema normativo seria
fechado e não admitiria a existência de normas que não emanadas de fontes
legais. E, ainda, que o sistema seria completo, não haveria lacunas, todos os
comportamentos possíveis seriam autorizados ou determinados por lei:
aqueles não regulados não seriam obrigatórios (“ninguém será obrigado a
fazer alguma coisa...”), nem seriam proibidos (“ninguém será obrigado a
deixar de fazer alguma coisa...”). Interpretações equivocadas, sem dúvida.
A Ciência do Direito não mais aceita essas proposições: a) Somente a
lei pode obrigar alguém a fazer ou deixar de fazer algo; b) O ordenamento
jurídico é fechado; e, c) O ordenamento jurídico é completo. Todavia, houve
tempo em que todas ou parte delas foram reputadas verdadeiras, do que
resultaram diferentes concepções daquele princípio no curso da história.
Fruto do chamado Estado de Direito, tal princípio acompanhou pari
passu as transformações políticas, econômicas e sociais, bem como o
desenvolvimento da Teoria e da Filosofia do Direito. Compreendê-lo exige
que seja promovido um retrospecto das principais escolas e correntes de
pensamento jurídico dos últimos séculos.
10
O escopo dessa empreitada é demonstrar que o princípio contido do
inciso II, do artigo 5º, da Constituição Federal evoluiu e se manifesta de modo
distinto nos diversos ramos da Ciência Jurídica.
A guisa de exemplo, o Código Penal brasileiro estabelece em seu artigo
1º que não há crime sem lei anterior que o defina, nem há pena sem prévia
cominação legal (nullum crimen nulla poena sine previa lege); de modo
semelhante, o inciso I, do artigo 150, da Constituição Federal brasileira veda à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar
tributos sem previsão em lei. Portanto, em matéria criminal ou tributária só a
lei em sentido estrito (reserva legal) pode considerar criminosa determinada
conduta e imputar-lhe sanção, bem como instituir tributo não existente ou
aumentar tributo já existente. Nenhum comportamento pode ser reputado
crime, como nenhum fato pode ser tributado, se não houver previsão em lei.
Nesse aspecto o ordenamento é fechado e completo.
Em sentido diverso, o § 2º, do mesmo artigo 5º da Constituição dispõe:
“Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros
decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados
internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”. Por
conseguinte, admite que direitos e garantias possam ser estabelecidos por
princípios constitucionais ou por tratados internacionais firmados pelo país, e
não somente por lei.
De outra sorte, o artigo 4º, da Lei de Introdução ao Código Civil
(Decr.-lei 4.657/42), o artigo 126 do Código de Processo Civil e o artigo 8
o
,
da Consolidação das Leis do Trabalho, prevêem a existência de lacunas e
autorizam que possam ser colmatadas por decisão judicial. Além disso, o
mesmo artigo da Lei de Introdução ao Código Civil e o artigo 337 do Código
11
de Processo Civil permitem que lides sejam julgadas com fundamento em
costumes. Isso representa que em determinados pontos o ordenamento é
aberto e incompleto, e que certas condutas não são ditadas por lei,
exclusivamente.
É certo que se pode afirmar que a autorização legal do uso dos
costumes reafirma a tese de que o sistema é fechado e completo: embora o
costume obrigue imediatamente, é a lei que mediatamente ordena segui-lo; ela
que é obedecida em última instância. Mas também se pode argumentar que as
lacunas existem a despeito das incontáveis normas legais e costumeiras ou
dos princípios, porque a complexidade das relações sociais constitui um
obstáculo intransponível para a regulamentação exaustiva das infinitas
possibilidades de comportamentos e conflitos. Discussão estéril e de certo
modo ultrapassada.
Interessa, sim, notar que a proposição “ninguém será obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, contida no
dispositivo constitucional, tem conotação diversa quando se cuida de direitos
desta ou daquela categoria. Nos exemplos dados do Direito Penal e do Direito
Tributário, as proposições “somente a lei pode obrigar alguém a fazer ou
deixar de fazer algo, o ordenamento é fechado e o ordenamento é completo”,
são válidas. Mas nas menções feitas ao Direito Civil e do Trabalho, tais
proposições são inválidas, no todo ou parcialmente. Não por acaso, o Direito
Penal e o Direito Tributário pertencem ao ramo que se convencionou
denominar Direito Público; e o Direito Civil e do Trabalho pertencem ao
denominado Direito Privado.
No Direito Público, o princípio da legalidade – leia-se a proposição
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
12
virtude de lei” – atinge toda sua força. Resulta da proteção do indivíduo em
face do Estado. Mas, constitui mero princípio, e não uma regra ou um axioma.
Como modelo ou standard, tem exceções.
Não obstante o Código Penal afirme o império da lei ao não permitir a
escusa por desconhecimento (erro de direito), seu artigo 21 dispõe que o erro
inevitável sobre a ilicitude do fato isenta de pena, bem como o erro evitável
importa em diminuição da sanção de um sexto a um terço. Além disso, a
doutrina admite o uso de analogia in bonam partem, o que denota alguma
abertura.
De outro lado, o artigo 108, do Código Tributário Nacional consente a
interpretação das normas tributárias mediante o uso da analogia, dos
princípios e da eqüidade, embora com séria restrição às lacunas.
Em sentido oposto, o Direito Administrativo é repleto delas e em
muitas situações os atos da administração são regidos por princípios ou pela
aplicação de regra analógica ou, ainda, pela eqüidade.
Portanto, em circunstâncias excepcionais o fechamento e a completude
dos sistemas de normas legais de ordem penal, tributária ou administrativa são
relativos.
Se a abertura do sistema e a existência de lacunas são admitidos apenas
excepcionalmente na regulação das relações entre os indivíduos e o Estado,
vale dizer, no âmbito do Direito Público, nas relações entre os próprios
indivíduos, regida pelo Direito Privado, a pluralidade das fontes normativas
constitui regra, e não exceção. Neste ramo admite-se abertamente que a
legislação é lacunosa. Assim prevêem os mencionados artigos 4
o
, da Lei de
13
Introdução ao Código Civil (Decr.-lei 4.657/42), 126 e 127 do Código de
Processo Civil e 8
o
, da Consolidação das Leis do Trabalho, dentre outros
dispositivos legais.
Vê-se, pois, que o princípio da legalidade assume diferentes contornos
nas relações entre particulares e o Estado (Direito Público) e entre particulares
e particulares (Direito Privado). O que é compreendido quando se conhecem
os caminhos percorridos pelo Direito na história moderna e contemporânea.
A importância dessa demonstração é evidente: é preciso ter noção do
significado do princípio no âmbito de tais relações, a fim de que o inciso II,
do artigo 5º, da Constituição Federal seja interpretado adequadamente.
Mesmo porque não se cuida de simples regra de direito, mas de garantia
fundamental.
Este estudo é empreendido com base em pesquisa exclusivamente
bibliográfica. Como avança por período histórico e por matérias abrangentes,
a bibliografia é inesgotável em qualquer das áreas de conhecimento
envolvidas: História, Economia, Sociologia, Filosofia e Direito. Foram
selecionadas obras destas últimas, consideradas influentes ou redigidas por
aqueles cujo pensamento adequa-se à demonstração pretendida, de maneira
que nem todas as escolas ou correntes encontram-se representadas.
Infelizmente, o risco da omissão não pode ser afastado.
As primeiras partes deste estudo são voltadas à investigação da origem
e da evolução do princípio da legalidade. Não se pode compreender o seu
alcance e significado sem conhecer-lhe a gênese e o desenvolvimento. Como
diz Carl J. Friedrich:
14
...acredito que a história – em especial a história do pensamento –
contém um desígnio e que as sucessivas Filosofias do Direito
consubstanciam fases progressivas de conhecimento, parcelas da
verdade que procuramos
1
.
As últimas partes são dedicadas ao exame do princípio na atualidade.
Ao final, as conclusões são lançadas a guisa de síntese.
1
Perspectiva Histórica da Filosofia do Direito, p. 23.
15
Princípios e regras
Como se cuida aqui de princípios e regras, convém distingui-los. Já se
disse que é mais fácil dissertar sobre eles do que defini-los, o que é verdade.
Muitos já se propuseram a determinar-lhes os contornos, alguns com menor,
outros com maior sucesso. Por ora, não se pretende dizer o que são ou o
deixam de ser, mas apenas assinalar as diferenças entre uns e outros e tecer
algumas considerações.
Alexy afirma que princípios são mandados de otimização,
caracterizados pelo fato de que podem ser cumpridos em diferentes graus e
cujo cumprimento depende das possibilidades reais e jurídicas, diversamente
das regras, que podem ser cumpridas, ou não
2
.
Para Dworkin, princípios constituem padrões que devem ser
observados, por assegurarem uma situação econômica, política ou social
considerada desejável, ou por exigência de justiça, eqüidade ou alguma outra
dimensão da moralidade. Diferentes das regras, encontram-se em um plano
mais elevado, como standards ou modelos impregnados de valores; por isso,
são mais abstratos e não determinam condutas específicas, mas padrões gerais
a serem seguidos.
Por outro lado, regras e princípios distinguem-se do ponto de vista
lógico, pois elas são aplicáveis à maneira do tudo-ou-nada: “Dados os fatos
2
Teoria de los Derechos Fundamentales, p. 86-87. No original: “los principios son mandatos de
optimización, que están caracterizados por el hecho de que pueden ser cumplidos en diferente grado y que la
medida devida de su cumplimiento no sólo depende de las possibilidades reales sino también de las jurídicas”
e “las reglas son normas que sólo pueden ser cumplidas o no”.
16
que uma regra estipula, então ou uma regra é válida, e neste caso a resposta
que ela fornece deve ser aceita, ou não é válida, e neste caso em nada
contribui para a decisão”; já os princípios “não apresentam conseqüências
jurídicas que se seguem automaticamente quando as condições são dadas”.
Além disso, os princípios possuem dimensão de peso ou importância
que as regras não têm: quando os princípios colidem, é necessário considerar
a força relativa de cada um, tomando um deles em maior consideração, sem
abandonar ou invalidar o outro; diferente das regras, cujo conflito resulta na
invalidação de uma delas, conforme as soluções estabelecidas em cada
ordenamento.
Por fim, as regras são validadas ou invalidadas por outras regras de
reconhecimento, ao passo que os princípios não dispõem de critério de
validação
3
.
Embora bem elaborada, não há consenso a respeito de tal distinção. Em
resposta à crítica de Dworkin sobre a pouca atenção por ele dada aos
princípios, Hart diverge dessa diferenciação e a contesta enfaticamente com
argumentos muito bem analisados de Genaro Carrió
4
. Entende Hart que
princípios e regras distinguem-se por dois aspectos. O primeiro, diz ele, é uma
questão de grau: os princípios são mais extensos e gerais e menos específicos
que as regras. O segundo refere-se a que os princípios estabelecem certo
objetivo, finalidade ou valor, e, por esse motivo, a partir de certo ponto de
vista são encarados como desejáveis de manter ou de ser objeto de adesão
5
.
3
Levando os direitos a sério, p. 36-43.
4
Notas sobre Derecho y Lenguaje, p. 203-234.
5
O conceito de Direito, p. 321-331.
17
O embate entre ambos é interessante à medida que se contrapõem o
positivismo de Hart ao antipositivismo de Dworkin e se vê que, sobre a
distinção entre princípios e regras, eles não diferem substancialmente. Nem
poderiam, porque, como diz Carrió, para admitir os princípios o Positivismo
tem de maquiar-se de tal maneira que se torna irreconhecível
6
.
De qualquer modo, é prudente assinalar que há princípios de variados
matizes: desde os mais abrangentes e abstratos princípios gerais de direito, até
os peculiares às diversas disciplinas jurídicas ou a seus respectivos institutos.
Há também os de maior ou de menor permanência no tempo: muitos resistem
por milênios e ainda são atuais; outros duram alguns séculos ou décadas e
logo se esvaem.
Parece haver relação entre esses dois elementos – abrangência e
duração, na medida em que os de grau elevado dispõem de mais resistência,
quiçá alguns sejam imutáveis, ao passo que os de grau inferior mostram-se
passíveis de ser modificados ou superados pelos acontecimentos e pela
legislação. É curial que assim seja, uma vez que os primeiros comportam
valores substanciais dificilmente alteráveis, enquanto os segundos suportam
valores superficiais e de menor durabilidade.
É certo, ainda, que os princípios não são criados, mas descobertos,
extraídos das relações sociais. São identificados e trazidos à luz pelos juristas
a partir dos fatos econômicos, sociais, políticos e jurídicos que os cercam. Por
isso, não são sujeitos a regras de validade ou reconhecimento.
Mas não devem ser banalizados. Conforme Pontes de Miranda:
6
Notas sobre Derecho y Lenguaje, p. 233-234.
18
Ninguém deve improvisar princípios jurídicos, como ninguém pode
fazer regras econômicas, políticas ou morais. É com tijolo que se
constroem casas, e não com palavras. É das realidades que se tiram
os princípios, de modo que entre as leis e eles pode haver
paralelismo e a ineficácia daquelas será proporcional à discordância
entre uns e outros
7
.
7
Sistema de Ciência Positiva do Direito, Tomo IV, p. 232-233.
19
Lei e ordem: o “princípio normativo”
Pontes de Miranda afirma que onde há espaço social há Direito, e que,
se por alguma razão dois ou mais homens fossem isolados da ação social do
Estado, germinaria um novo Direito sob a forma rudimentar e primitiva de
regras inconscientes e costumeiras, ou soluções violentas da nova
comunidade
8
. Dennis Lloyd examina de maneira muito interessante essa
questão concernente à necessidade da lei, e conclui:
A idéia de que a sociedade humana, em qualquer nível que se
considere, poderia concebivelmente existir com base em que cada
homem deve simplesmente fazer aquilo que julga estar certo nas
circunstâncias particulares, é por demais fantasiosa para merecer
uma análise séria
9
.
Mas Capella contesta enfaticamente essa tese, sustentando que o adágio
latino ubi societas, ibi jus é “redondamente falso”, e não passa de crença
arraigada entre certos setores de juristas e desmentida por documentos da
história e da antropologia. A seu ver, a existência de direito e de poder
político constitui um simples fenômeno histórico
10
, no que tem razão em
parte. De fato, o Direito como instituição é mesmo uma manifestação da
cultura e próprio de determinadas sociedades, em especial as providas de
certo grau de desenvolvimento. Contudo, Direito e regras não se confundem:
há regras de todo tipo, algumas jurídicas e outras não. E antes mesmo de
surgir o Direito, é comum encontrar-se regras de comportamento.
8
Sistema de Ciência Positiva do Direito, Tomo I, p. 116.
9
A idéia de lei, p. 18-19.
10
Fruto proibido, p. 16-18.
20
A noção de que as normas postas pela autoridade divina ou humana, ou
mesmo estabelecidas diretamente pela comunidade, devem regular as relações
sociais relevantes é demasiadamente antiga e pode ser observada não só pela
existência de legislação escrita há longa data, como o Código de Hamurabi
(2067-2025 a.C.), o Código de Manu (entre 1300 e 800 a.C.) e a Lei das XII
Tábuas (451 a.C.), mas por toda uma série de tradições orais que, no todo ou
em parte, foram compiladas e preservadas ou perderam-se no tempo. O
impulso de regulamentar as relações sociais pode ser constatado nas mais
simples e primitivas aldeias de povos sedentários ou nômades do passado, e
também nas complexas e avançadas sociedades do mundo atual. A edição de
normas é indispensável à organização e ao desenvolvimento dos povos e da
civilização.
Não há dúvida da importância das leis verbais ou escritas na evolução
das sociedades e sobre o papel desse instrumento de regulação da convivência
humana. A despeito disso, não se sabe quando e onde teve início a idéia de se
editarem normas gerais com o fito de reger condutas. É comum afirmar-se
que a normatização é inerente à espécie, uma vez que a coexistência de
indivíduos implica inexoravelmente o estabelecimento de regras. Aos adeptos
do Direito Natural, é concedido dizer que o estabelecimento de regras é uma
de suas manifestações, pois não se conhece sociedade que tenha existido sem
elas.
O fato é que em todos os grupos há regras expressas ou tácitas, verbais
ou escritas, postas ou costumeiras: nas tribos isoladas, nos bandos criminosos,
nas comunidades civis ou religiosas, nas salas de aulas, nas organizações
empresariais, nos condomínios residenciais ou comerciais, nas cidades, nos
países etc.
21
Noutra análise verdadeiramente interessante sobre a natureza do
homem e a suposta influência das forças do mal, Dennis Lloyd questiona a
necessidade das leis, refuta a tese da bondade inata e afirma: “O
reconhecimento de que mesmo na mais simples forma de sociedade é
necessário algum sistema de regras parece quase inevitável.”
11
. Lloyd também
está certo: como no esporte, a vida em sociedade pressupõe a existência de
normas que disciplinem a conduta dos indivíduos, sem que haja exceção,
salvo a utopia anarquista.
Mas, como dito, nem todas as regras de conduta social são jurídicas.
Estas que constituem objeto do presente estudo
12
são aquelas que o Direito
como instituição reconhece, variam em quantidade e complexidade na medida
em que, quanto mais intrincadas as relações sociais, maior a tendência à
regulamentação dos comportamentos individuais e do funcionamento do
grupo.
Porém, não há relação necessária entre o tamanho da sociedade e o
número de regras produzidas no seu âmbito. Isso depende de múltiplos e
intrincados fatores, dentre os quais o modelo jurídico adotado
(predominantemente legislado ou predominantemente costumeiro), a cultura
de seus povos (maior ou menor tendência à normatização), o regime político
(monarquia, aristocracia, república), o nível de participação popular
(democracia, ditadura), o grau de adesão às regras (maior ou menor eficácia
social), etc.
Também variam os tipos de normas jurídicas: as oriundas do costume,
as constantes de leis postas pelo parlamento ou pelo soberano, as resultantes
11
A idéia de lei, p. 1-19.
22
de assembléias gerais, de contratos coletivos, etc. Difere até a estabilidade
normativa das sociedades, tanto em épocas determinadas, quanto no decorrer
da história. Mario Bretone aponta a variação e a adaptabilidade do Direito nas
sociedades modernas, a despeito de sua positivação, em contraste com a
“firmeza sagrada” dos sistemas jurídicos das sociedades não modernas ou pré-
modernas, muito mais resistentes às transformações, porque legitimadas pela
tradição
13
. O que também é correto, pois a dinâmica da modernidade exige
alterações normativas freqüentes, em contraste com a estática das relações
antigas e medievais regidas por costumes e regras dificilmente modificados.
Por sua vez, a edição de normas não implica necessariamente a adesão
da sociedade ou, pelo menos, da maioria de seus integrantes. Normas existem
com maior ou menor eficácia social, dependendo das circunstâncias de ordem
política, cultural e moral, dentre outros.
Por esse motivo, a existência de um princípio que norteia sua edição
não representa, de nenhum modo, que a regulação das condutas em sociedade
resulte sempre na obtenção dos comportamentos desejados. Certamente, a
finalidade é esta. Porém, atingi-la exige inteligência e esforço de parte do
poder constituído, o que dista bastante da prática brasileira de se editarem
normas desvinculadas da realidade e de aplicação duvidosa ou impossível.
Como pais, que às vezes se iludem pensando que educam os filhos dando-lhes
ordens sem razão ou bom senso, o legislador brasileiro ainda cultiva a fantasia
de que a edição de leis é capaz, por si própria, de alterar os rumos da vida.
Haja vista o esdrúxulo exemplo do revogado parágrafo 3º, do artigo 192, da
Constituição Federal de 1988, que limitava os juros reais à taxa de 12% ao
ano.
12
Doravante, as referências a “normas” ou “regras” cuidarão das regras jurídicas exclusivamente.
23
Não se nega a imanente tensão entre o dever normatizado e a realidade
social, pois, de outro modo, as regras seriam desnecessárias. Barroso lembra:
No nível lógico, nenhuma lei, qualquer que seja sua hierarquia, é
editada para não ser cumprida. Sem embargo, ao menos
potencialmente, existe sempre um antagonismo entre o dever-ser
tipificado na norma e o ser da realidade social. Se assim não fosse,
seria desnecessária a regra, pois não haveria sentido algum em
impor-se, por via legal, algo que ordinária e invariavelmente já
ocorre. É precisamente aqui que reside o impasse científico que
invalida a suposição, difundida e equivocada, de que o Direito deve
limitar-se a expressar a realidade de fato. Isso seria sua negação.
De outra parte, é certo que o Direito se forma com elementos
colhidos na realidade, e seria condenada ao insucesso a legislação
que não tivesse ressonância no sentimento social. O equilíbrio entre
esses dois extremos é que conduz a um ordenamento jurídico
socialmente eficaz
14
.
O mesmo diz Radbruch:
Leis não são feitas contra os bons, mas contra os maus (...). O
legislador deve ser pessimista em relação aos homens, e um
legislador moderno dificilmente estaria propenso a tomar como
exemplo Sólon o Sábio, que só não ameaçou o parricídio com
castigo porque não considerava ninguém tão infame a ponto de
cometê-lo
15
.
Todavia, é certo que as leis devem ser elaboradas para ter cumprimento,
o que requer alguma plausibilidade. De lembrar que um mínimo de eficácia é
exigível como condição de validade, consoante proposto por Kelsen
16
.
Conquanto a normatização seja peculiar à vida em grupo, isso não
significa que todos os comportamentos sejam regulados por normas jurídicas.
Entre o nascer e o morrer, cada indivíduo pratica incontáveis atos, alguns de
13
História do Direito Romano, p. 59.
14
Interpretação e aplicação da constituição, p. 251.
15
Introdução à Ciência do Direito, p. 83.
16
Teoria geral do Direito e do Estado, p. 58.
24
maior ou de menor relevância para a comunidade e outros de nenhum
significado para ela. De um modo geral, apenas os que repercutem na vida
social são regulados pelo Direito.
Verdade é que nas sociedades contemporâneas as normas jurídicas
enredam cada vez mais a vida do cidadão, sem que ele perceba. O simples
acordar, levantar-se e promover a higiene pessoal envolve relações
juridicamente reguladas em quantidade superior ao que se tem consciência,
como as relações de propriedade, posse, detenção, locação ou comodato do
espaço ocupado e dos móveis e utensílios que o guarnecem; as relações de
consumo de produtos, de energia e de água que abastecem o local; as relações
tributárias que disso resultam; as relações concernentes à proteção e
conservação ambiental; as relações de vizinhança, etc.
A constatação de que nem todo comportamento é regulado permite
concluir que a edição de normas jurídicas destinadas a disciplinar a
convivência dos homens não é algo inexorável, axiomático. Não existe uma
“regra geral de normatização”, no sentido de que todo comportamento
relevante deva ser regulado por elas. Há, sim, o princípio de ordem ou
princípio normativo, segundo o qual convém que os comportamentos
relevantes sejam regulamentados pelo Direito em prol da convivência social
harmônica, embora esta meta nunca seja plenamente atingida. Em outras
palavras, enuncia que o ordenamento da conduta dos homens viventes em
sociedade é ideal, mas não constituiu condição necessária: certas vezes a
regulamentação não é interessante; noutras vezes é prejudicial, especialmente
em demasia; em outras é negligenciada; e assim por diante.
O princípio da legalidade e o princípio de ordem ou normativo não se
confundem: aquele enuncia que ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer
25
alguma coisa senão em virtude de lei; este enuncia que as condutas nas
sociedades humanas tendem a ser reguladas. Claro que são imbricados, pois
se o convívio social tende a ser regrado, a lei constitui instrumento para a
realização desse fim. A questão é a que ponto cumpre fazê-lo. Em outras
palavras, o sentido e o alcance da proposição “ninguém é obrigado a fazer ou
deixar de fazer, senão em virtude de lei”. Para tanto, examinemos suas
origens e o seu desenvolvimento.
26
Princípio da legalidade: origens
Origem filosófica
A idéia de que ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer, senão em
decorrência de lei, não existiu na Idade Antiga e na Idade Média, da mesma
maneira que hoje é concebida. Por muito tempo prevaleceu a noção de que as
normas seriam ditadas em vista do imediato interesse do governante e,
circunstancialmente, com vistas ao interesse mediato da comunidade. Ao
soberano incumbia reger as relações sociais, cabendo aos governados tão
somente cumprir as determinações sem questionamentos de nenhuma parte
quanto ao limite do poder de um sobre o outro.
A predominância do governante em face dos governados foi regra,
mesmo na antigüidade grega, pois nela também não se viu algo semelhante ao
princípio da legalidade. A fala de Trasímaco, no diálogo com Sócrates, no
Livro I, de “A República”, de Platão, ilustra esse modo de ver:
...em cada cidade, o governo estabelece as leis tendo em vista sua
própria vantagem: o governo democrático estabelece leis
democráticas, o tirânico leis tirânicas, o aristocrático, as leis
aristocráticas, e os outros da mesma forma. Estabelecidas as leis,
declaram que o vantajoso para eles é o justo para os subordinados e
punem quem infringe essa norma, como transgressor da lei e
culpado de injustiça. Eis, portanto, excelentíssimo, o que eu digo
ser justo sempre, em todas as cidades sem exceção: o vantajoso
para o governo estabelecido. É ele que tem o poder e, para quem
raciocina corretamente, em todos os lugares, o justo é sempre a
mesma coisa, a vantagem do mais forte
17
.
17
A República, Livro I, 338e e 339a, p. 20.
27
Embora refutada por Sócrates em sua resposta a Trasímaco
18
e
combatida por Aristóteles, para quem era importante “regular tudo pelas leis e
instituições”
19
, a fim de que os governantes não auferissem lucros dos cargos,
e não obstante tenha sido condenada pela ciência política em todas as épocas,
a idéia em comento norteou a cultura jurídica antiga e medieval e persiste
atualmente nos países em que não vigora o Estado de Direito e nas ditaduras.
Não obstante, o princípio normativo existiu e vigorou na Antigüidade e
no período medieval. A predominância da vontade dos governantes sobre a
dos governados não impediu que os comportamentos humanos relevantes
fossem regulados, nem obstou a que se objetivasse a convivência social
harmônica. Embora as regras jurídicas daquele tempo fossem em sua maioria
costumeiras, também houve leis e editos, ainda que em menor quantidade.
O princípio da legalidade é que não existiu. A par do poder atribuído
aos governantes de impor regras e de fazê-las cumprir, não se concedeu aos
governados a garantia de que haveriam de ser obrigados ou desobrigados de
fazer ou deixar de fazer algo somente por meio de regramento emanado do
poder estabelecido. Menos ainda, se lhes assegurou esse poder deveria ser
exercido em seu benefício, e não no de seus governantes.
A inexistência do princípio da legalidade na Idade Antiga e na Idade
Média resultou de circunstâncias variadas, desde a crença na divindade dos
18
Diante da afirmação de Trasímaco, Sócrates responde em favor da ética do soberano e da primazia do
interesse dos governados sobre o do governante: “Então, Trasímaco, disse eu, nenhuma outra pessoa, em
nenhum posto de comando, na medida em que é chefe, tem em vista e impõe o útil para si mesmo, mas o útil
para o governado e para aquele a quem ele presta serviço e, voltando os olhos para isso e para o que é útil e
conveniente para aquele, diz tudo o que diz e faz tudo o que faz”. PLATÃO, A República, Livro I, XV, 342e,
p. 26.
19
A Política, Livro Oitavo, Capítulo VII, § 9º, p. 284.
28
soberanos, até a força das armas. Por não haver limite ao poder de editar
normas e pelo fato notado por Montesquieu de que todo aquele que detém
poderes é levado a cometer abusos
20
, a tirania grassou naqueles tempos sob
diversos regimes em que as normas obrigavam os governados, mas não os
governantes, mantendo-se entre eles relação de desigualdade ímpar e de
poderosa sujeição, o que ainda é visto na atualidade com freqüência
indesejada.
É verdade que o princípio foi esboçado circunstancialmente. Fábio
Konder Comparato relata que Santo Isidoro (560-636), bispo de Sevilha,
defendeu a idéia de que o príncipe haveria de submeter-se às leis por ele
próprio promulgadas, pois “‘só quando também ele respeita as leis, pode-se
esperar que elas sejam obedecidas por todos’” (Sententiae II, 51.4)
21
.
Frederico Marques, com apoio em Carlyle e Jiménez de Asúa, afirma
que se encontram raízes do princípio da legalidade no Direito Ibérico e
fornece exemplos: o juramento feito em 1189 por Afonso IX, nas Cortes de
Leão, de que não procederia contra a pessoa e a propriedade de seus súditos
enquanto não fossem chamados “perante a Cúria”; a proclamação, em 1299,
nas Cortes de Valladolide, de que ninguém seria privado da vida ou da
propriedade enquanto sua causa não fosse apreciada segundo o “fuero” e o
direito; a promessa feita por Pedro I, em 1351, nas mesmas Cortes de
Valladolide, de que ninguém seria executado ou preso sem investigação do
foro e do direito; e a renovação dessa promessa por Henrique II, nas Cortes de
Toro, em 1371.
20
O espírito das leis, Livro 11
o
, Cap. IV, p. 166.
21
A afirmação histórica dos Direitos Humanos, p. 77.
29
Frederico Marques consente com Jiménez de Asúa, para quem as
declarações espanholas superam em antiguidade e sentido a Magna Carta, de
1215, e associa-se à opinião de Carlyle, de que o contido na cláusula 39
daquele mesmo documento – de que ninguém seria detido ou preso, nem
privado de seus bens, banido, exilado, ou de algum modo prejudicado, senão
mediante um juízo legal de seus pares ou segundo a lei da terra – não era
privativo da Inglaterra, mas comum à maioria dos países europeus
22
.
Talvez por sua maior extensão, a Magna Carta de João Sem-Terra, rei
da Inglaterra, escrita 15 de junho de 1215, represente o grande marco em
direção à mudança. Por ela o soberano prometeu aos nobres e religiosos: não
lançar taxas ou tributos sem o consentimento do conselho geral do reino; não
exigir que os homens livres prestassem serviços além dos que fossem devidos
pelo seu feudo de cavaleiro ou pela sua terra livre; promover o julgamento
dos governados pelos próprios pares e na proporção dos delitos; não obrigá-
los a construir pontes e diques, salvo por força de costume ou direito; proibir
os xerifes ou bailios de se servirem de cavalos ou carros ou tomarem a bolsa
de alguém sem o seu consentimento, etc.
Conquanto a Carta contemplasse exclusivamente o interesse da nobreza
e do clero, e não do povo, e ainda que o tenha feito de modo estratificado,
incipiente e bastante tênue se comparado aos dias atuais, por ser escrita e
solene acabou atravessando os séculos e tornou-se exemplo de limitação do
poder de legislar e governar, da concessão de direitos e garantias
fundamentais e da diminuição da desigualdade entre os súditos e o soberano.
22
Tratado de Direito Penal, p. 181-182.
30
Quase cinco séculos depois, a Declaração de Direitos de 1689, ou Bill
of Rights, estabeleceu eleições livres para o parlamento inglês e a imunidade
de seus membros quanto aos delitos de opinião, proibiu a autoridade real de
suspender as leis ou dispensar o seu cumprimento, de cobrar imposto sem
autorização parlamentar, de efetuar prisões sem previsão legal, de exigir
fianças, tributos e penas excessivos, etc. Assinalou de maneira importante a
divisão dos poderes de governar e legislar e ampliou as garantias individuais.
Um século mais tarde, a Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão, de 1789, redigida ao cabo da Revolução Francesa, propôs dentre
outros que: os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos; as
distinções sociais não podem ser fundadas senão sobre a utilidade comum; a
liberdade, a propriedade, a segurança e a resistência à opressão são direitos
naturais e imprescritíveis do homem; a liberdade consiste em poder fazer tudo
que não prejudique a outrem, seus limites não podem ser determinados senão
pela lei; a lei não tem o direito de impedir senão as ações nocivas à sociedade,
tudo o que não é negado por ela não pode ser impedido e ninguém pode ser
constrangido a fazer o que ela não ordenar; a lei é a expressão da vontade
geral; todos os cidadãos têm o direito de concorrer, pessoalmente ou por seus
representantes, à sua formação; ela deve ser a mesma para todos, seja
protegendo, seja punindo; nenhum homem pode ser acusado, detido ou preso,
senão em caso determinado por lei, e segundo as formas por ela prescritas; a
lei não deve estabelecer penas além do estritamente necessário, e ninguém
pode ser punido senão em virtude de uma lei estabelecida e promulgada ao
delito e legalmente aplicada; todo homem é tido como inocente até o
momento em que seja declarado culpado; ninguém pode ser inquietado por
suas opiniões, mesmo religiosas, contanto que suas manifestações não
perturbem a ordem pública estabelecida em lei; é livre a comunicação dos
pensamentos e opiniões, é direito do homem; todo o cidadão pode falar,
31
escrever e imprimir livremente, salvo a responsabilidade do abuso dessa
liberdade nos casos determinados pela lei; a garantia dos direitos do homem e
do cidadão necessita de uma força pública, instituída para vantagem de todos
e não para a utilidade particular daqueles a quem ela for confiada; a sociedade
tem o direito de pedir contas de sua administração a todos os agentes do poder
público; a sociedade na qual a garantia dos direitos não é assegurada, nem a
separação dos poderes determinada, não tem constituição; ninguém pode ser
privado da propriedade senão quando a necessidade pública, legalmente
constatada, o exija evidentemente, e sob a condição de uma justa e prévia
indenização, etc.
Mais de um século e meio depois, e em seguida a duas guerras
mundiais, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada pela
Assembléia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948,
estabeleceu que: todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e
direitos, são dotadas de razão e consciência e devem agir em relação umas às
outras com espírito de fraternidade; toda pessoa tem direito à vida, à liberdade
e à segurança pessoal; ninguém pode ser mantido em escravidão ou servidão;
a escravidão e o tráfico de escravos são proibidos em todas as suas formas;
ninguém pode ser submetido à tortura, nem a tratamento ou castigo cruel,
desumano ou degradante; toda pessoa tem o direito de ser reconhecida como
pessoa perante a lei; todos são iguais perante a lei e têm direito a igual
proteção; toda pessoa tem direito a receber remédio efetivo para os atos que
violem os direitos fundamentais que lhe sejam reconhecidos pela constituição
ou pela lei; ninguém será arbitrariamente preso, detido ou exilado; toda
pessoa tem direito a uma audiência justa e pública por parte de um tribunal
independente e imparcial, para decidir de seus direitos e deveres ou do
fundamento de qualquer acusação criminal contra ele; toda pessoa acusada de
um ato delituoso tem o direito de ser presumida inocente até que a sua
32
culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento público
no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessárias à sua
defesa; ninguém pode ser culpado por qualquer ação ou omissão que, no
momento, não constituíam delito perante o Direito nacional ou internacional,
tampouco pode ser imposta pena mais grave do que aquela que, no momento
da prática, era aplicável ao ato delituoso; ninguém pode ser sujeito a
interferências na sua vida privada, na sua família, no seu lar ou na sua
correspondência, nem a ataques à sua honra e reputação; toda pessoa tem
direito à proteção da lei contra tais interferências ou ataques; toda pessoa tem
direito à liberdade de locomoção e residência dentro das fronteiras de cada
Estado; toda pessoa tem o direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio,
e a este regressar; toda pessoa tem direito a uma nacionalidade; ninguém pode
ser arbitrariamente privado de sua nacionalidade, nem do direito de mudar de
nacionalidade; toda pessoa tem direito à propriedade, só ou em sociedade com
outros; ninguém pode ser arbitrariamente privado de sua propriedade; toda
pessoa tem direito à liberdade de pensamento, consciência e religião; este
direito inclui a liberdade de mudar de religião ou crença e a liberdade de
manifestar essa religião ou crença, pelo ensino, pela prática, pelo culto e pela
observância, isolada ou coletivamente, em público ou em particular; toda
pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a
liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir
informações e idéias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras;
toda pessoa tem direito à liberdade de reunião e associação pacíficas;
ninguém pode ser obrigado a fazer parte de uma associação; toda pessoa tem
o direito de tomar parte no governo de seu país, diretamente ou por
intermédio de representantes livremente escolhidos; toda pessoa tem igual
direito de acesso ao serviço público do seu país; a vontade do povo é a base
da autoridade do governo; esta vontade é expressa em eleições periódicas e
legítimas, por sufrágio universal, por voto secreto ou processo equivalente
33
que assegure a liberdade de voto; toda pessoa, como membro da sociedade,
tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional, pela
cooperação internacional e de acordo com a organização e recursos de cada
Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua
dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade; toda pessoa tem
direito ao trabalho, à livre escolha de emprego, a condições justas e favoráveis
de trabalho e à proteção contra o desemprego; toda pessoa tem deveres para
com a comunidade, em que o livre e pleno desenvolvimento de sua
personalidade é possível; no exercício de seus direitos e liberdades, toda
pessoa estará sujeita apenas às limitações determinadas pela lei,
exclusivamente com o fim de assegurar o devido reconhecimento e respeito
dos direitos e liberdades de outrem e de satisfazer às justas exigências da
moral, da ordem pública e do bem-estar de uma sociedade democrática, etc.
Este relato superficial ilustra o desenvolvimento dos direitos e garantias
fundamentais, especialmente no que tange à sua proteção legal. Ele demonstra
o predomínio da lei como instrumento para a proteção do indivíduo em face
do Estado e dos demais cidadãos, e, ainda, a sujeição do Estado aos interesses
da sociedade, em contraponto à concepção inversa e prevalecente até a Idade
Média, da lei como instrumento de dominação do governante sobre os
governados.
Como ocorre em Ciências Sociais, isso resultou de um processo
histórico longo e deflagrado no Renascimento, cujas bases podem ser
encontradas na filosofia grega
23
. Nessa época iluminista, o racionalismo
cunhou a Política e o Direito modernos, na medida em que poder e normas
deixaram de ser regidos pela vontade divina e passaram a ser determinados
23
Esta também é a opinião de BOBBIO et alli; in Dicionário de Política, v. 2, p. 674.
34
pela sociedade. Lembre-se que na cultura medieval o poder terreno fundava-
se em Deus
24
, de sorte que a vontade do governante representava a Sua
vontade. Em última análise, o respeito às regras ditadas pela autoridade
terrena significava a obediência às leis do Criador.
Influenciado por Aristóteles, Tomás de Aquino (1225-1274) refutou
essa tese, ao propor na “Suma Teológica” que é a razão, e não Deus, o
fundamento da lei. Segundo ele, a lei constitui regra e medida de todos os
atos, em virtude da qual o homem é induzido ou impedido de agir. O
vocábulo lex (lei) deriva de ligare, que significa vincular, de modo que a lei
vincula a pessoa a um ato. Assim, “lei é algo que concerne à razão”, pois cabe
a ela dirigir para um fim que, segundo Aristóteles, é “o princípio primeiro em
todas as questões de ação”
25
.
O estudo de Aristóteles floresceu nas universidades na Baixa Idade
Média e influenciou sobremaneira a filosofia escolástica. Villey observa que:
“No mundo universitário, Aristóteles era o Filósofo, a perpétua referência e a
primeira autoridade em filosofia”
26
, tanto que Tomás de Aquino assim o
denomina na “Suma Teológica”. Todavia, Villey afirma que, passada a Idade
Média, no século XVI a Filosofia do Direito renegou Aristóteles por
representar o antigo, o ultrapassado, voltando-se a Platão, tido como novo
paradigma na modernidade. Idéia naturalmente falsa (recorde-se que
Aristóteles freqüentou a academia de Platão), mas que teve início na Itália,
onde trabalharam os autores e tradutores emigrados de Bizâncio e onde
24
Como exemplo do fundamento divino do poder temporal, note-se a carta de Henrique IV ao papa Gregório
VII, que deu início à querela das investiduras: “Henrique, rei não por usurpação mas por sagrada ordenação
de Deus...”, in José Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na História, p. 86.
25
Suma Teológica, Questão 90, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 51.
26
A formação do pensamento jurídico moderno, p. 442.
35
desembarcaram os manuscritos platônicos, e espalhou-se com considerável
força pela Europa, especialmente na França
27
.
Platão afirma em “A República” que o Estado tem origem na
impossibilidade de o homem bastar-se a si mesmo e na necessidade de auxílio
mútuo – base do contrato social – e concebe a lei racionalmente, como
produto dessa sociedade, e não da vontade divina, pois julga que a ambição
humana é a causa da injustiça, a qual cumpre à legislação corrigir. Em diálogo
com Adimanto, Sócrates diz: “Uma cidade nasce, parece-me, porque cada um
de nós não é auto-suficiente, mas carente de muitas coisas”
28
.
Em outra passagem, Glauco argumenta com Sócrates que só se pratica
a justiça “de má vontade, por incapacidade de cometer injustiça”, e que, se
fosse permitido ao justo e ao injusto fazer o que quisessem, flagrar-se-iam
ambos cometendo injustiça “por causa da ambição de possuir sempre mais,
ambição que toda natureza busca como um bem e da qual, à força, a lei a
desvia para levá-la ao respeito da eqüidade”
29
.
Dito de outro modo, para Platão o Estado é fruto da necessidade
humana de viver em grupo, e a lei imposta pela força é conseqüência da
vontade coletiva de igualar os indivíduos, a fim de que um não prevaleça
sobre o outro. Em síntese, a lei em sociedade é que assegura a igualdade entre
seus membros.
Nesse aspecto, Platão não difere substancialmente de Aristóteles, para
quem “toda cidade é uma espécie de associação, e que toda associação se
27
A formação do pensamento jurídico moderno, p. 443.
28
A República, Livro II, 369b e 369c, p. 62.
29
Idem, Livro II, 359c, p. 50.
36
forma tendo por alvo algum bem”
30
, e cuja opinião é a de que a melhor forma
de governo é a democracia, porque tem a igualdade por fundamento.
Igualdade consistente em que “ricos e pobres não têm privilégios políticos,
que tanto uns como outros não são soberanos de modo exclusivo, e sim que
todos o são exatamente na mesma proporção”. E democracia em que “todo
habitante, contanto que seja cidadão, é declarado apto a gerir as magistraturas,
e a soberania é firmada na lei”
31
.
Entretanto, a preferência por Platão a Aristóteles, a partir do século
XVI, é notória. Villey refere alguns motivos para isso:
Aristóteles cheira demais às escolas, coisa que a escolástica
entendeu, e, acima de tudo, devemos confessar que ele não é uma
leitura muito divertida; suas obras esotéricas (as únicas que
chegaram até nós) não são um alimento adaptado ao gosto desses
homens do mundo
32
.
Outros motivos podem ser acrescidos. A posição de Aristóteles quanto
à servidão é conformista: diz que alguns seres são predestinados a obedecer e
outros a mandar, que há na espécie humana indivíduos inferiores a outros e
que isso decorre da natureza
33
. Portanto, uns são mais iguais que outros.
Discurso nada afinado com as aspirações do final da Idade Média, quando se
ansiava pôr termo às relações servis que vigoraram durante muitos séculos.
Por outro lado, a visão materialista de Aristóteles, descritivas do mundo tal
como é (ser), destoa da ambição idealista de Platão (dever ser), que sugere em
“A República” um regime de governo mais de acordo com as aspirações
30
A Política, Livro Primeiro, Capítulo I, § 1, p. 11.
31
Idem, Livro Sexto, Capítulo IV, § 2, p. 201.
32
A formação do pensamento jurídico moderno, p. 443.
33
Idem, Livro Primeiro, Capítulo II, p. 15-22.
37
políticas daquele momento, quando se desejavam mudanças estruturais na
sociedade, algo melhor do que já existira em todos os tempos.
A adesão a Platão não representou simples escolha, mas uma nova e
profunda orientação filosófica que refletiu sobremaneira no Renascimento e
em toda a cultura ocidental a partir de então. Conforme Villey, o gênero
utópico adotado em “A República” repercutiu nas obras de Thomas More e
Campanella, inspirou a distinção cartesiana entre espírito e corpo e foi um dos
fatores da formação do pensamento jurídico moderno, especialmente no que
tange à separação entre Direito e fato, inaugurada por Bodin, Althusius e
Grócio
34
, atingindo seu ápice em Kant e Kelsen.
A negação de Aristóteles e a comunhão com a doutrina de Platão são
bastante claras em “De jure belli ac pacis”, de Hugo Grócio (1583-1645),
publicado em Paris em 1625. Ele afirma:
Parece-me que tanto alguns dos platônicos como os antigos cristãos
tinham boas razões para se afastar da doutrina de Aristóteles, na
qual ele colocava a própria natureza da virtude como num medium
entre sentimentos e ações...
35
O mais importante fruto da adesão platônica talvez seja a tese do
contrato social, explícita em “A República”, que foi abraçada por todos os
filósofos da Renascença, a começar por Grócio, para quem o desejo de viver
em sociedade é peculiar ao homem e é da natureza humana observar pactos. A
seu ver, os que aderem a uma comunidade prometem de maneira tácita
sujeitar-se às determinações da maioria ou daqueles a quem se atribui o poder,
34
A formação do pensamento jurídico moderno, p. 444.
35
In Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 79.
38
e “os Direitos não atingem seu fim externo, a menos que tenham força para
apoiá-los.”
36
.
Em “Leviatã”, publicado em 1651, Thomas Hobbes (1588-1679) diz
que no estado de natureza, o homem vive em guerra civil permanente de todos
contra todos, o que torna sua existência solitária, pobre, embrutecida e curta e
faz com que ele deseje a paz, a qual se obtém por meio da legislação emanada
do poder competente e com força bastante para fazê-la cumprir. Em suas
palavras:
Uma vez que a condição humana (...) é a da Guerra de uns contra
os outros, cada qual governado por sua própria razão, (...), todos
têm direito a tudo, inclusive ao corpo alheio. Assim, perdurando
esse Direito de cada um sobre todas as coisas, não poderá haver
segurança para ninguém (por mais forte e sábio que seja), de viver
durante todo o tempo que a natureza permitiu que vivesse
37
.
(...)
Da lei fundamental da natureza, que ordena aos homens que
procurem a paz, deriva esta segunda Lei: O homem deve concordar
com a renúncia de seus Direitos a todas as coisas, contentando-se
com a mesma liberdade que permite aos demais, à medida que
considere a decisão necessária à manutenção da paz e em sua
própria defesa
38
.
Nesse contexto, outorga-se o poder ao governante para que, provido de
força, dite e imponha cumprimento às leis necessárias à manutenção da paz
social, pois:
...os homens não sentem nenhum prazer (ao contrário, um grande
desgosto) reunindo-se quando não há um poder que se imponha a
eles. (...) quando não existe um poder comum capaz de manter os
homens em respeito, temos a condição de que se denomina guerra;
uma guerra de todos os homens contra todos. (...) Nenhuma Lei
poderá ser editada até que os homens não entrem em um acordo e
36
De jure belli ac pacis, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 76-78.
37
Leviatã, Parte I, Cap. 14, p. 99.
38
Idem, Parte I, Cap. 14, p. 100.
39
designem uma pessoa para promulgá-la. (...) não há Lei onde não
há poder comum e onde não há lei não há justiça
39
.
Para ele, a justiça é o “Cumprimento dos Pactos, é uma regra da razão,
que nos proíbe fazer tudo quanto arruína nossa vida. Portanto, é uma lei da
natureza”
40
.
Idéia semelhante é defendia por John Locke (1632-1704), no Livro II,
de “Dois tratados sobre o governo”, também chamado “Segundo tratado sobre
o governo”, publicado em 1690. Mas Locke diverge em parte de Hobbes, pois
julga que o estado de natureza não é de guerra de todos contra todos e, sim, de
paz e concórdia, decorrentes da lei natural, pois diz:
O estado de natureza tem para governá-lo uma lei da natureza, que
a todos obriga; e a razão, em que essa lei consiste, ensina a todos
que, sendo todos iguais e independentes, ninguém deveria
prejudicar a outrem em sua vida, saúde, liberdade ou posses
41
.
No demais, também pensa que o abandono desse estado em prol da vida
em sociedade faz-se por consentimento, em busca de segurança e paz, mas
acrescenta a isso a preservação da propriedade:
Sendo todos os homens, como já foi dito, naturalmente livres,
iguais e independentes, ninguém pode ser privado dessa condição
nem colocado sob o poder político de outrem, sem o seu próprio
consentimento. A única maneira pela qual uma pessoa pode abdicar
de sua liberdade natural e revestir-se dos elos da sociedade civil é
concordando com outros homens em juntar-se e unir-se em uma
comunidade, para viverem confortável, segura e pacificamente uns
com os outros, num gozo seguro de suas propriedades e com maior
segurança contra aqueles que dela não fazem parte
42
.
39
Leviatã, Parte I, Cap. 13, p. 95-97.
40
Idem, Parte I, Cap. 15, p. 110.
41
Dois tratados sobre o governo, Livro II, parágrafo 6, p. 384.
40
Assim como Hobbes, Locke julga que o poder de legislar é limitado. Se
não é mais que o conjunto do poder de cada membro da sociedade entregue à
pessoa ou assembléia que legisla, não pode ultrapassar aquele que essas
pessoas tinham no estado de natureza antes de entrarem em sociedade e o
entregarem à comunidade. Assim, se ninguém pode transferir a outrem mais
poder que possui e se a ninguém é dado poder absoluto sobre si mesmo, então
um homem não pode submeter-se ao poder arbitrário de outrem, nem o
Estado pode ser arbitrário. Diz Locke:
Um homem, tal como já se provou, não pode submeter-se ao poder
arbitrário de outrem; e, por não dispor, no estado de natureza, de
nenhum poder arbitrário sobre a vida, a liberdade ou as posses de
outrem, mas tão-somente o poder que a lei da natureza lhe
concedeu para a conservação de si mesmo e do resto da
humanidade, isso é tudo quanto cede ou pode ceder à sociedade
política, e por intermédio desta, ao Poder Legislativo e, portanto,
não pode ter o legislativo um poder maior que esse. O Poder
Legislativo, em seus limites extremos, limita-se ao bem público da
sociedade
43
.
No entanto, há uma distinção essencial entre seu pensamento e os de
seus antecessores, no que diz respeito às bases do Direito e das leis. Embora
adepto da tese do contrato social, Locke defende um Direito Natural de cunho
teológico-racionalista, isto é, fundado na vontade divina revelada pela razão
do homem. Afirma que as regras jurídicas que estabelecem as ações humanas
devem estar de acordo com as leis da natureza, ou seja, “com a vontade de
Deus, da qual constituem manifestação”
44
. Acrescenta que a lei natural
confere a cada homem o direito de punir seus transgressores porque, ao
transgredir a lei da natureza, “o infrator declara estar vivendo segundo outra
regra que não a da razão e da eqüidade comum, que é a medida fixada por
42
Dois tratados sobre o governo, Livro II, parágrafo 95, p. 468, grifos do original.
43
Idem, Livro II, parágrafo 135, p. 505, grifos do original.
44
Idem, Livro II, parágrafo 135, p. 506.
41
Deus às ações dos homens para a mútua segurança destes”
45
. De certo modo,
um retrocesso em relação a Platão e a Hobbes, e até mesmo a Aristóteles.
É importante notar que “Leviatã”, de Hobbes foi publicado em 1651 e
que “Dois tratados sobre o governo”, de Locke, foi publicado em 1690,
ambos na Inglaterra, onde foi promulgada a Declaração de Direitos ou Bill of
Rights, em 1689, ano em que nasceu Montesquieu. De notar também que o
modelo inglês de governo foi o que mais observou, tido por ele como o mais
propenso à democracia. Com isso se pode afirmar que a Inglaterra é o berço
dos direitos e garantias fundamentais.
Como Locke, Montesquieu faz menção ao Direito Natural, porém
diverge dele, pois sustenta que existem leis naturais e leis positivas, cada qual
com fundamento e objetivo distintos. As leis da natureza derivam unicamente
da constituição do ser humano e são recebidas no estado natural, ou seja,
antes do estabelecimento das sociedades, e determinam a busca da paz, a
procura da alimentação, o apelo ao sexo e o desejo de viver socialmente
46
. Por
sua vez, as leis positivas são elaboradas pelos homens em sociedade, tal como
entendido por Platão e por Hobbes.
Montesquieu, igual a Locke, discorda da afirmação de Hobbes de que,
no estado de natureza, o homem vive em guerra de todos contra todos. Para
ele, no estado natural todos se sentem fracos, inferiores e iguais e, por isso,
buscam a paz. Mas, em sociedade, os homens perdem o sentimento de sua
fraqueza, cessa a igualdade que antes existia e o estado de guerra começa. Por
outro lado, cada sociedade começa a sentir sua força, o que produz o estado
45
Dois tratados sobre o governo, Livro II, parágrafo 8, p. 386.
46
O espírito das leis, Livro Primeiro, Capítulo II, p. 13-14.
42
de guerra de nação contra nação. Então, esses dois tipos de guerra fazem com
que se estabeleçam leis entre os homens
47
.
Conquanto acredite em leis naturais imutáveis, Montesquieu retoma a
idéia de Platão de que o Estado é fruto da necessidade humana de viver em
grupos e de que a lei elaborada pelos homens visa a igualar os indivíduos e
atender aos fins da coletividade. Em síntese, sociedade, lei, e igualdade, mas
com ênfase no bem comum e um acréscimo substancial e importantíssimo
para a compreensão da mudança de enfoque em prol da liberdade.
Esmiucemos sua vida e sua obra, a fim de aprender um pouco mais o
seu pensamento. Sua lição é o ponto-chave para entender a origem do
princípio da legalidade.
Charles-Louis de Secondat, Barão de Brède e de Montesquieu ou,
simplesmente, Montesquieu, nasceu em Brède, próximo a Bordéus, na França,
em 18 de janeiro de 1689 – mesmo ano da publicação do Bill of Rights – e
faleceu em Paris em 10 de fevereiro de 1755. De família nobre, estudou
Direito em sua terra natal, foi membro e presidente do Parlamento de
Bordéus, onde desenvolveu atividades judiciais, administrativas e legislativas.
Também foi membro das Academias de Bordéus e de Paris, para onde se
mudou em 1726. Entre 1728 e 1729, viajou para Áustria, Hungria, Itália,
Suíça, Alemanha e Holanda e de 1729 a 1731 residiu na Inglaterra, cuja
organização política observou mais atentamente e pela qual nutriu especial
admiração, o que moldou sua visão do Estado. Publicou as “Cartas Persas”,
em 1721, “Considerações sobre a causa da grandeza dos romanos e da sua
47
O espírito das leis, Livro Primeiro, Capítulo III, p. 15.
43
decadência”, em 1734, e “O espírito das leis”, em 1748, sua obra mais
conhecida
48
.
No Livro 11
o
de “O espírito das leis”, Montesquieu dissertou sobre a
liberdade política, sua relação com a Constituição e a divisão dos poderes, e
distinguiu “as leis que formam a liberdade política em sua relação com a
constituição daquelas que a formam em sua relação com o cidadão”
49
. Vale
dizer, diferenciou as leis relativas aos chamados direitos e garantias
fundamentais daquelas conhecidas como leis penais, objeto do Livro 12
o
da
mesma obra.
Ao cuidar da liberdade política, determinou inicialmente o seu
significado, dizendo que a liberdade em sociedade não é absoluta, mas
limitada: não consiste no direito de fazer o que se quer, porque se fosse dado
ao indivíduo fazer tudo o que quisesse, já não teria liberdade, já que outros
teriam igualmente esse poder. Segundo ele, “numa sociedade onde existem
leis, a liberdade só pode consistir em poder fazer o que se deve querer e em
não ser forçado a fazer o que não se tem o direito de querer”. Em suas
palavras: “A liberdade é o direito de fazer tudo o que as leis permitem”
50
. Ou,
ainda:
A liberdade política, em um cidadão, é esta tranqüilidade de
espírito que provém da opinião que cada um tem sobre a sua
segurança; e para que se tenha esta liberdade é preciso que o
governo seja tal que um cidadão não possa temer outro cidadão
51
.
48
Conforme Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 156-158. Também Pedro Vieira Mota, O
espírito das leis, Saraiva, p. 2-11.
49
O espírito das leis, Livro Décimo Primeiro, Capítulo I, p. 165.
50
Idem, Livro Décimo Primeiro, Capítulo III, p. 166.
51
Idem, Livro Décimo Primeiro, Capítulo VI, p. 168.
44
Em outra passagem, assinala com precisão que a liberdade do cidadão
pressupõe limites ao poder do Estado, o que, por sua importância e atualidade,
merece ser destacado:
A democracia e a aristocracia não são Estados livres por natureza.
A liberdade política só se encontra nos governos moderados. Mas
ela nem sempre existe nos Estados moderados; só existe quando
não se abusa do poder; mas trata-se de uma experiência eterna que
todo homem que possui poder é levado a dele abusar; ele vai até
onde encontra limites. Quem diria! Até a virtude precisa de limites.
(...)
Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela
disposição das coisas, o poder freie o poder. Uma constituição pode
ser tal que ninguém seja forçado a fazer as coisas que a lei não
obrigue e a não fazer as coisas que a lei permite
52
.
A influência de Platão na obra de Montesquieu é marcante. Ele faz
referência ao filósofo grego no prefácio de “O espírito das leis”, ao dizer:
“Platão agradecia ao céu por ter nascido no tempo de Sócrates; eu lhe
agradeço por ter me feito nascer no governo onde vivo e ter querido que eu
obedecesse àqueles que me fez amar”
53
. Werner Jaeger também nota isso:
Assim como a ‘República’ começa com o problema geral da
justiça, assim na obra que estamos a comentar [Leis] Platão parte
do espírito das leis, que num Estado autêntico infunde o seu ‘ethos’
até ao ínfimo pormenor. Foi nesse conceito platônico do ‘ethos’ das
Leis que se originou o famoso ensaio de Montesquieu, L’Esprit des
Lois, o qual tão grande importância haveria de ter para a vida do
Estado moderno
54
.
Montesquieu seguiu o método indutivo, baseando-se no conhecimento
empírico adquirido pelo estudo dos governos de diversos países citados por
ele em “O espírito das leis”, principalmente pela observação do modelo
inglês. De modo diverso, Platão guiou-se predominantemente pela
52
O espírito das leis, Livro Décimo Primeiro, Capítulo IV, p. 166-167, grifei.
53
Idem, p. 5.
45
especulação, a partir das reflexões contidas nos diálogos de Sócrates e da
observação de algumas cidades-Estados de sua época. Entretanto, identifica-
se em ambos a mesma visão de um Estado ideal, moldado pela igualdade,
pela liberdade e pelo bem comum, assegurados por lei, e governado por
pessoas dotadas de espírito público. Vejamos novamente a formação do
Estado em Platão:
Uma cidade nasce (...) porque cada um de nós não é auto-
suficiente, mas carente de muitas coisas. (...) Assim, se um homem
chama um outro para ajudá-lo em uma necessidade e um outro em
uma outra e, já que precisam de muitas coisas, reúnem-se muitos
em um único local de morada, tendo-os como companheiros e
auxiliares, a essa vida em comum damos o nome de cidade
55
.
A seu ver, a ambição humana é causa da injustiça, que incumbe à lei
corrigir:
Perceberíamos melhor que quem pratica a justiça só a pratica de má
vontade, por incapacidade de cometer injustiça, se imaginássemos
algo como isso... Deixaríamos que aos dois, ao justo e ao injusto,
fosse permitido fazer o que quisessem; depois iríamos atrás deles
observando para onde a paixão conduziria cada um. Em flagrante
apanharíamos o homem justo a buscar o mesmo alvo que o injusto,
por causa da ambição de possuir sempre mais, ambição que toda
natureza busca como um bem e da qual, à força, a lei desvia para
levá-la ao respeito da eqüidade
56
.
Isso é semelhante em Montesquieu:
Além do sentimento que os homens têm em primeiro lugar, ainda
conseguem possuir conhecimentos; assim, possuem um segundo
elo que os animais não têm. Portanto, eles têm um novo motivo
54
Paidéia, p. 1302.
55
A República, Livro II, 369b e 369c, p. 62.
56
Idem, Livro II, 359c, p. 50, grifei.
46
para se unirem; e o desejo de viver em sociedade é uma quarta lei
natural
57
.
(...)
Assim que os homens estão em sociedade, perdem o sentimento de
sua fraqueza; a igualdade que existia entre eles finda, e o estado de
guerra começa. Cada sociedade particular começa a sentir sua
força; o que produz um estado de guerra de nação a nação. Os
particulares, em cada sociedade, começam a sentir sua força;
procuram colocar a seu favor as principais vantagens desta
sociedade; o que cria entre eles um estado de guerra. Esses dois
tipos de estado de guerra fazem com que se estabeleçam leis entre
os homens
58
.
O papel da legislação para a consecução do bem comum é assinalado
por Platão:
...não é preocupação da lei fazer que na cidade uma classe goze de
um bem-estar especial; ao contrário, ela propicia os meios para que
isso ocorra em toda a cidade, harmonizando os cidadãos quer pela
persuasão, quer pela coação, fazendo que se disponham a prestar
uns aos outros a ajuda que cada um é capaz de dar à comunidade; e,
ao criar homens tais na cidade, a própria lei não os faz para deixar
que cada um se volte para onde quiser, mas para deles servir-se
como um elo de união para a cidade
59
.
Do mesmo modo, é destacado por Montesquieu:
O amor à república, numa democracia, é o amor à democracia; o
amor à democracia é o amor à igualdade. O amor à democracia é
também o amor à frugalidade. Cada um deve possuir a mesma
felicidade e as mesmas vantagens, deve experimentar os mesmos
prazeres e ter as mesmas esperanças; coisa que só se pode esperar
da frugalidade geral
60
.
(...)
O amor à igualdade e o amor à frugalidade são extremamente
estimulados pelas próprias igualdades e frugalidade, quando se vive
numa sociedade onde as leis estabeleceram uma e outra. (...) Logo,
é uma máxima bem verdadeira aquela que diz que, para que se ame
57
O espírito das leis, Livro Primeiro, Capítulo II, p. 15.
58
Idem, Livro Primeiro, Capítulo III, p. 15.
59
A República, Livro VII, 520a, p. 274.
60
Idem, Livro Quinto, Capítulo III, p. 54.
47
a igualdade e a frugalidade numa república, é preciso que as leis as
tenham estabelecido
61
.
Platão sublinha a exigência de espírito público de parte do governante:
É a cidade em que os futuros governantes tiverem o mínimo de
ânimo para governar, que necessariamente será governada de
maneira melhor e estará mais isenta de facções; ocorrerá, porém, o
oposto na cidade em que os governantes tiverem disposição
oposta
62
.
Ao tratar do governo republicano, que constitui o modelo ideal,
Montesquieu assinala em igual tom:
Não é necessária muita probidade para que um governo
monárquico ou um governo despótico se mantenham ou se
sustentem. A força das leis no primeiro, o braço sempre erguido do
príncipe no segundo regram e contêm tudo. Mas num Estado
popular se precisa de um motor a mais, que é a VIRTUDE
63
.
Virtude que ele adverte tratar-se da virtude política, entendida como o
amor à pátria e à igualdade
64
ou patriotismo
65
, o qual “exige que se prefira
continuamente o interesse público ao seu próprio interesse”
66
, e que, faltando,
faz da república um despojo. Ele afirma: “Quando cessa essa virtude, a
ambição entra nos corações que estão prontos para recebê-la, e a avareza entra
em todos. Os desejos mudam de objeto; o que se amava não se ama mais; era-
se livre com as leis, quer-se ser livre contra elas.”
67
.
61
O espírito das leis, Livro Quinto, Capítulo IV, p. 55.
62
A República, Livro VII, 520d, p. 275.
63
Idem, Livro Terceiro, Capítulo III, p. 32, grifo do original.
64
Isso consta da “Advertência” feita por Montesquieu em O espírito das leis, p. 3.
65
Pedro Vieira Mota assinala que essa advertência constou da edição publicada entre 1757 e 1758, após a
morte de Montesquieu, e que virtude política é melhor traduzida por patriotismo, in O espírito das leis,
Saraiva, p. 60.
66
Idem, Livro Quarto, Capítulo V, p. 46.
67
Idem, Livro Terceiro, Capítulo III, p. 33.
48
A atenção à qualidade do governante é vista em Platão ao propor que os
reis sejam filósofos:
Se os filósofos não forem reis nas cidades ou se os que hoje são
chamados reis e soberanos não forem filósofos genuínos e capazes
e se, numa mesma pessoa, não coincidirem poder político e
filosofia (...), não é possível, caro Gláucon, que haja para as
cidades uma trégua de males e, penso, nem para o gênero
humano
68
.
O que corresponde à idéia de Montesquieu sobre a necessidade de
educar-se a sociedade e aqueles que a dirigem:
É no governo republicano que se precisa de todo o poder da
educação. O temor dos governos despóticos nasce espontaneamente
entre as ameaças e os castigos; a honra das monarquias é
favorecida pelas paixões e as favorece, por sua vez; mas a virtude
política é uma renúncia a si mesmo, que é sempre muito difícil.
Podemos definir essa virtude: o amor às leis e à pátria. (...) Assim,
tudo depende de introduzir esse amor da república; e é em inspirá-
lo que a educação deve estar atenta
69
.
As idéias de Platão – acolhidas e desenvolvidas por Montesquieu –
moldaram o pensamento político e jurídico do final da Renascença e da era
Moderna. A concepção do Estado fundado na liberdade, na igualdade e no
interesse coletivo, assegurados por lei, e governado por pessoas dotadas de
espírito público (sociedade, lei, liberdade, igualdade e bem comum) difundiu-
se e se impôs como novo modelo.
“O contrato social”, de Rousseau (1712-1778), publicado em 1762,
reflete bem esse espírito. Diferente de Hobbes, para quem o estado de
natureza pressupõe a guerra de todos contra todos, ou de Locke e
Montesquieu, para os quais o estado de natureza pressupõe a paz, Rousseau
68
A República, Livro V, 473d, p. 212.
49
afirma que em sua independência primitiva os homens não se relacionam com
constância bastante para constituir nem a paz, nem a guerra
70
. Para ele, a
guerra não se desenvolve entre homens, mas entre Estados, na qual os
particulares são inimigos acidentalmente, como soldados
71
. Portanto, a guerra
não precede, mas é algo que sucede a formação das sociedades. Estas são
constituídas a partir do ponto em que os obstáculos prejudiciais à conservação
dos homens em estado de natureza sobrepujam as forças que cada indivíduo
pode empregar para nele manter-se. Então, os Estados formam-se porque
“esse estado primitivo já não pode subsistir, e o gênero humano pereceria se
não mudasse seu modo de ser.”
72
. Resumidamente, é o sustentado por Platão.
No ver de Rousseau, o contrato social constitui a base do Estado, mas
não do governo, e representa a solução para o problema de formar-se uma
associação “que defenda e proteja com toda a força comum a pessoa e os bens
de cada associado, e pela qual cada um, unindo-se a todos, só obedeça,
contudo, a si mesmo e permaneça tão livre quanto antes.”
73
O contrato garante
a liberdade, pois, “cada um dando-se a todos, não se dá a ninguém, e, como
não existe um associado sobre o qual não se adquira o mesmo direito que se
lhe cede sobre si mesmo, ganha-se o equivalente de tudo o que se perde e
mais força para conservar o que se tem.”
74
Também garante a igualdade, na
medida em que a desigualdade física proporcionada pela natureza é
substituída pela igualdade moral e legítima de maneira que, mesmo sendo
69
O espírito das leis, Livro Quarto, Capítulo V, p. 46.
70
O contrato social, Livro I, Capítulo IV, p. 15-16.
71
Idem, Livro I, Capítulo IV, p. 16.
72
Idem, Livro I, Capítulo VI, p. 20.
73
Idem, Livro I, Capítulo VI, p. 20-21.
74
Idem, Livro I, Capítulo VI, p. 21.
50
desiguais em força ou talento, os homens tornam-se iguais por convenção e
direito
75
. Liberdade e igualdade são fundamentais:
Se indagarmos em que consiste precisamente o maior de todos os
bens, que deve ser o fim de qualquer sistema de legislação,
chegaremos à conclusão de que ele se reduz a estes dois objetivos
principais: a liberdade e a igualdade. A liberdade, porque toda
dependência particular é igualmente força tirada ao corpo do
Estado; a igualdade, porque a liberdade não pode subsistir sem
ela
76
.
E porque a força das coisas tende sempre a destruir a igualdade, “a
força da legislação deve sempre propender a mantê-la”
77
.
Por meio do contrato, cada indivíduo compromete-se em dupla relação,
como membro do poder soberano em face dos particulares e como membro do
Estado em face do poder soberano, cujos interesses não são antagônicos
78
. A
soberania é inalienável: “só a vontade geral pode dirigir as forças do Estado
em conformidade com o objetivo de sua instituição, que é o bem comum”
79
.
E, a isto, cabe às leis conduzir: “As leis não são, em verdade, senão as
condições da associação civil. O povo submetido às leis deve ser o autor
delas”
80
. Enfim, o Estado submete-se às leis da sociedade.
As noções expostas acima sobre sociedade, lei, liberdade, igualdade e
bem comum também são verificadas em “Dos delitos e das penas”, de Cesare
Bonesana, ou Marquês de Beccaria (1738-1794), publicado em 1764, muito
embora se trate de obra voltada ao Direito Penal. Beccaria confessa a
75
O contrato social, Livro I, Capítulo IX, p. 29-30.
76
Idem, Livro II, Capítulo XI, p. 62, grifos do original.
77
Idem, Livro II, Capítulo XI, p. 63.
78
Idem, Livro I, Capítulo VI, p. 23-24.
79
Idem, Livro II, Capítulo I, p. 33.
80
Idem, Livro II, Capítulo VI, p. 48.
51
influência de Montesquieu, a quem chama expressamente de imortal e grande
homem
81
. Sua visão dos temas acima representa um resumo de “O espírito das
leis” e, em parte, de “O contrato social”, de Rousseau.
Na visão de Beccaria, os homens não abdicam de sua liberdade visando
ao bem público e cada um deseja o quanto possível não ser preso pelas
convenções. Mas, em razão da escassez de recursos naturais, dos temores de
encontrar inimigos em toda a parte e da liberdade em natureza ser incerta e
inútil, os homens a sacrificam parcialmente para usufruir do restante com
mais segurança. Então, a “soma dessas partes de liberdade, assim sacrificadas
ao bem geral, constitui a soberania na nação; e o encarregado pelas leis, como
depositário dessas liberdades e dos trabalhos da administração”
82
é
proclamado o soberano do povo.
Todavia, ele afirma, é necessário proteger esse depósito contra as
usurpações de cada particular, “pois a tendência do homem é tão forte para o
despotismo que ele procura não só retirar da massa comum a sua parte de
liberdade, como também usurpar a dos outros.” Assim, é necessário
estabelecer leis para sufocar esse espírito despótico e punir os transgressores.
Disso resulta que a reunião de todas as pequenas parcelas de liberdade cedidas
pelos indivíduos constitui o fundamento do direito de punir
83
.
As mesmas noções de sociedade, lei, liberdade, igualdade e bem
comum são encontradas na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,
de 1789, cujos artigos I a VI reproduzem “O espírito das leis” e “O contrato
81
Dos delitos e das penas, p. 41.
82
Vê-se aqui a influência de Rousseau.
83
Idem, p. 15.
52
social”. Enfim, os ideais da Revolução Francesa – liberdade e igualdade,
notando que esta última não é mais que um meio para atingir o bem comum:
I - Os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos; as
distinções sociais não podem ser fundadas senão sobre a utilidade
comum;
II - O objetivo de toda associação política é a conservação dos
direitos naturais e imprescritíveis do homem; esses direitos são a
liberdade, a propriedade, a segurança e a resistência à opressão;
III - O princípio de toda a soberania reside essencialmente na
razão; nenhum corpo, nenhum indivíduo pode exercer autoridade
que dela não emane diretamente;
IV - A liberdade consiste em poder fazer tudo que não prejudique a
outrem. Assim, o exercício dos direitos naturais do homem não tem
limites senão aqueles que asseguram aos outros membros da
sociedade o gozo desses mesmos direitos; seus limites não podem
ser determinados senão pela lei;
V - A lei não tem o direito de impedir senão as ações nocivas à
sociedade. Tudo o que não é negado pela lei não pode ser impedido
e ninguém pode ser constrangido a fazer o que ela não ordenar;
VI - A lei é a expressão da vontade geral; todos os cidadãos têm o
direito de concorrer, pessoalmente ou por seus representantes, à sua
formação; ela deve ser a mesma para todos, seja protegendo, seja
punindo. Todos os cidadãos, sendo iguais a seus olhos, são
igualmente admissíveis a todas as dignidades, lugares e empregos
públicos, segundo sua capacidade e sem outras distinções que as de
suas virtudes e de seus talentos.
Dos artigos acima, merecem destaques os de números IV e V, pela
correspondência com os excertos de Montesquieu já reproduzidos
anteriormente, que convém recordar porque retratam a proposição “ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de
lei” (note-se o grifo), bem como denotam o seu fundamento – a limitação do
poder do Estado sobre o indivíduo, força da liberdade política, característica
do regime democrático:
53
A democracia e a aristocracia não são Estados livres por natureza.
A liberdade política só se encontra nos governos moderados. Mas
ela nem sempre existe nos Estados moderados; só existe quando
não se abusa do poder; mas trata-se de uma experiência eterna que
todo homem que possui poder é levado a dele abusar; ele vai até
onde encontra limites. Quem diria! Até a virtude precisa de limites.
(...)
Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela
disposição das coisas, o poder freie o poder. Uma constituição pode
ser tal que ninguém seja forçado a fazer as coisas que a lei não
obrigue e a não fazer as coisas que a lei permite
84
.
A visão de Platão e Montesquieu sobre o Estado e as leis foi
compartilhada por Kant em “A doutrina do Direito”, de 1797. A começar pelo
contratualismo e pela origem do Estado e das leis:
...a primeira coisa que cabe aos homens é aceitar o princípio de que
é necessário deixar o estado de natureza... e formar uma união de
todos aqueles que não podem evitar entrar em comunicação
recíproca e, desse modo, submeter-se em comum à restrição
externa de leis compulsórias públicas
85
.
Também pela noção de que a lei liberta, e não oprime, ou seja, pelo
ideal de liberdade, caro a seus predecessores:
...não se deve dizer que o indivíduo no Estado sacrificou ‘parte’ de
sua liberdade externa inata em favor de determinado propósito; mas
sim que abandonou por completo sua liberdade selvagem e sem lei,
a fim de encontrar sua liberdade de novo, por inteiro e não
diminuída, mas na forma de uma ordem de dependência
regulamentada, isto é, num estado civil regulamentado por leis de
Direito
86
.
Do mesmo modo, para Kant a legislação representa a vontade social e
visa ao bem comum:
84
O espírito das leis, Livro Décimo Primeiro, Capítulo IV, p. 166-167, grifei.
85
In Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 252.
86
Idem, p. 253.
54
...se ‘algum’ indivíduo determina alguma coisa no Estado em
contradistinção a ‘outro’, é sempre possível que ele possa perpetrar
uma injustiça com esse outro; mas isto nunca é possível quando
‘todos’ determinam e decretam o que deve ser lei para eles. Volenti
non fit injuria. Por isso é apenas a vontade unida e concorde de
todo o povo – na medida em que cada qual determina a mesma
coisa sobre todos, e todos determinam a mesma coisa sobre cada
um – que deve ter o poder de aprovar lei no Estado
87
.
Numerosos outros filósofos modernos e contemporâneos podem ser
referidos, visto que a herança de Platão é imensa, a ponto de rebelar-se
Nietzsche contra o que entende tratar-se do mais persistente e perigoso dos
erros cometidos até hoje: a invenção platônica do puro espírito em si
88
. Mas,
nos detenhamos aqui, porque a demonstração já foi feita.
A despeito dos precedentes políticos, ilustrados pela Carta Magna de
1215 e pelo Bill of Rights de 1689, e não obstante os méritos de Grócio,
Hobbes e Locke que o antecederam, são de Montesquieu os contornos do que
denominamos princípio da legalidade. É dele o mérito de, a partir de Platão,
propor e difundir os ideais democráticos, dos quais a divisão das funções
estatais, a limitação dos poderes e o conseqüente princípio da legalidade
constituem elementos indissociáveis.
Origem política
Grosso modo, o regime medievo resultou das invasões dos povos
bárbaros e da fragmentação política da Europa após a queda do Império
Romano. A necessidade de defesa impôs a constituição de feudos e de
armadas subordinadas aos senhores, aos quais também se submetiam os
87
In Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 252.
88
Além do bem e do mal, p. 7-8.
55
demais integrantes da comunidade (vassalos, servos etc.), cuja atividade
principal consistia na produção agrária de subsistência.
As relações feudais eram pouco numerosas ou complexas, restringindo-
se quase exclusivamente às mantidas entre senhores, vassalos e trabalhadores,
isto é, às obrigações inerentes aos pactos de fidelidade mútua e de servidão
89
.
De outro modo, a prevalência da vontade do soberano sobre a de seus súditos
era conseqüência natural e inevitável. A troca era universalmente aceita: por
lhes garantir a segurança necessária à sobrevivência, lógico que predominasse
o seu interesse. Nesse contexto, as normas jurídicas resumiam-se às
costumeiras e aos poucos editos locais.
Bobbio assinala que a associação entre Direito e Estado é tão arraigada
na cultura contemporânea e que estamos tão demasiadamente habituados a
relacionar um com o outro, que temos dificuldade em conceber o Direito
posto pela sociedade, e não pelo organismo estatal. No entanto, ele lembra
que na Idade Média a sociedade era pluralista e constituída por uma gama de
agrupamentos sociais, cada um com ordenamento jurídico próprio, e na qual o
Direito “se apresentava como um fenômeno social, produzido não pelo
Estado, mas pela sociedade civil.”
90
. Naquela época, o Estado sequer existiu.
Como observa Carl J. Friedrich, não se pode “falar do governo medieval
como um Estado, quando nada justifica esse gênero de anacronismo. Para o
pensamento medieval, havia príncipes, senhores, domínio e governo
(príncipes, domini, dominium, regimen).”
91
.
89
Conforme Gilissen, Introdução histórica ao Direito, p. 189.
90
O Positivismo Jurídico, p. 27.
91
Perspectiva histórica da Filosofia do Direito, p. 59-60.
56
No período medieval, as funções atribuídas hoje ao Estado foram
concentradas na figura do soberano local, a quem incumbia legislar, executar
e decidir. Conforme Lima Lopes, na Idade Média governar era, sobretudo,
administrar a Justiça
92
, considerada a função mais alta dentre todas as
desempenhadas pelo o príncipe
93
. Naquele tempo:
A justiça limitava o poder por cima (pela doutrina do Direito
Natural e pela tradição) e por baixo (direitos dos particulares e pela
autonomia das corporações, assim como pelos costumes), de modo
que toda decisão (administrativa, judicial ou legislativa, nos termos
atuais) deveria ser uma distribuição de justiça (dar o devido a cada
um). Por isso, a atividade legislativa não se separava totalmente da
atividade judicial ou administrativa: a interpretação, a legislação e
a aplicação do Direito no caso concreto se misturavam, de tal modo
que um breve, um rescrito, ou uma resposta, em geral atos ligados
a um caso concreto, tornavam-se precedentes vinculantes e
normativos gerais
94
.
Por outro lado, governo e Igreja entrecruzavam-se e o teocentrismo
dominava o pensamento cristão, tanto no plano do conhecimento, que se
entendia determinado por revelação divina, quanto no plano político, por meio
da justificação do poder temporal por vontade de Deus. Além disso, o poder
temporal e o poder eclesiástico eram fragmentados por autoridades e normas
locais, sem a unidade e a hierarquia atuais.
Gregório VII, papa entre 1073 e 1085, deu início à reforma da Igreja e,
por sua influência, à construção do Estado. Emitiu em 1075 o Dictatus Papae,
com vinte e sete proposições, dentre as quais que: somente o bispo de Roma
(o papa) poderia ser chamado universal de direito; apenas ele poderia nomear
e depor os demais bispos, legislar, depor imperadores; nenhum capítulo ou
92
Conforme José Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na História, p. 75.
93
Conforme José Reinaldo de Lima Lopes et alli, Curso de História do Direito, p. 213. No mesmo sentido,
Carl J. Friedrich, Perspectiva histórica da Filosofia do Direito, p. 60.
94
José Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na História, p. 93.
57
livro poderia ser considerado canônico sem a sua autoridade; nenhum de seus
julgamentos poderia ser revisto, mas lhe caberia rever os julgamentos de
todos
95
. O Ditado provocou a reação de Henrique IV, que foi às armas, dando
origem à Querela das Investiduras, guerra terminada quase meio século
depois, com a concordata de Wórmia, em 1122.
A reforma promovida por Gregório resultou na unificação e na
centralização do poder eclesiástico, na construção de uma estrutura
hierarquizada e disciplinada por normas expedidas por um organismo
competente e não mais pelo costume local, que mais tarde serviu de modelo
para os governos laicos
96
e para o desenvolvimento de uma ordem jurídica
fundada na edição de regras de caráter geral, aplicáveis a todos os governados
e não mais às pequenas coletividades feudais. Como diz Lima Lopes:
Da concepção de Igreja de Gregório começou a nascer o Estado:
uma burocracia, um poder de criar legislação, uma ambição de
universalidade. (...) A finalidade de Gregório foi o estabelecimento
de um poder disciplinar em suas mãos, um controle central de uma
população dispersa, o estabelecimento de uma identidade
corporativa do clero com um certo corpo de leis disciplinares, o que
veio a dar-lhe verdadeira consciência de classe
97
.
O longo processo que teve início a partir do término das invasões, o
incremento do comércio e o desenvolvimento dos burgos culminou com o fim
da Idade Média e com a unificação do poder e a criação do Estado absolutista
e, por conseguinte, do Direito, viabilizando a edição de normas de caráter
geral aplicáveis no âmbito dos países nascentes.
95
Conforme José Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na História, p. 86.
96
A respeito da influência da Igreja na formação do Estado moderno, vide Gerson Pistori, A história do
Direito do Trabalho, p. 43-85.
97
Idem, p. 90.
58
Em seguida, o racionalismo deflagrado por Tomás de Aquino ainda na
Idade Média e incorporado no Renascimento por Hobbes, Locke,
Montesquieu e outros, substituiu a fundamentação divina pelo fundamento
racional do poder, vale dizer, pela vontade popular manifestada por meio do
contrato social. O que implicou o fim do Absolutismo e a implantação de
regimes políticos republicanos, fundados na noção de que o poder emana do
povo e em seu nome deve ser exercido.
Assim, a Renascença estabeleceu um novo paradigma, no dizer de
Kuhn
98
, um modelo caracterizado pela centralização do poder e do governo,
pelo monopólio estatal da produção das normas jurídicas de caráter geral, pela
fundamentação racional do poder soberano e das leis no contrato social e pela
concepção de que ambos – lei e poder – deveriam ser limitados pelos
interesses dos governados, e não dos governantes.
Bobbio mostra essa transformação, ao comparar as relações entre
sociedade, Estado e Direito na Idade Média e na Idade Moderna:
A sociedade medieval era uma sociedade pluralista, posto ser
constituída por uma pluralidade de agrupamentos sociais cada um
dos quais dispondo de um ordenamento jurídico próprio: o direito
aí se apresentava como um fenômeno social, produzido não pelo
Estado, mas pela sociedade civil. Com a formação do Estado
moderno, ao contrário, a sociedade assume uma estrutura monista,
no sentido de que o Estado concentra em si todos os poderes, em
primeiro lugar aquele de criar o direito: não se contenta em
concorrer para esta criação, mas quer ser o único a estabelecer o
direito, ou diretamente através da lei, ou indiretamente através do
reconhecimento e controle das normas de formação
consuetudinária. Assiste-se, assim, àquilo que em outro curso
98
Kuhn considera paradigmas “as realizações científicas universalmente reconhecidas que, durante algum
tempo, fornecem problemas e soluções modelares para uma comunidade de praticantes de uma ciência.”, in A
estrutura das revoluções científicas, p. 13.
59
chamamos de processo de monopolização da produção jurídica
por parte do Estado
99
.
Foi nesse período de transição, entre o século XVI e o século XVIII,
que se concebeu o Estado como é hoje e, com ele, o princípio da legalidade,
cujos contornos foram traçados por Montesquieu em 1748, como foi visto
anteriormente. É dele o mérito de propor e difundir a idéia de universalização
do regime democrático fundado na divisão das funções estatais e na limitação
dos poderes, dentre outros.
Por influência de Thomas Jefferson, as idéias de Montesquieu
nortearam o constitucionalismo
100
e as Declarações de Direitos norte-
americanas (Bills of rights)
101
. São bastante emblemáticos na Constituição dos
Estados Unidos a tripartição das funções do Estado, o sistema presidencialista
do Executivo e o sistema bicameral do Poder Legislativo, dentre outras
99
O Positivismo Jurídico, p. 27.
100
Segundo Steinmetz: “A expressão ‘constitucionalismo liberal’ e o termo ‘constitucionalismo’ são
ambíguos e vagos, isto é, são empregados com sentidos diferentes e nem sempre é bem definido o campo de
aplicação. A. V. Dicey, em The law of de Constitution (1885), sustentou que o governo da lei era a essência
do constitucionalismo (cf. José Guilherme Merquior, O liberalismo – antigo e moderno, p. 46). Já para
Norberto Bobbio (Estudos sobre Hegel: direito, sociedade civil e Estado, p. 110), ‘o constitucionalismo é
uma teoria da Constituição como garantia das liberdades individuais (...)’. Maurizio Fioravanti
(Constituición), p. 85, por sua vez, descreve o constitucionalismo “(...) como o conjunto de doutrinas que
aproximadamente a partir da metade do século XVII se dedicaram a recuperar no horizonte da Constituição
dos modernos o aspecto do limite e da garantia’. Essa pequena amostra revela que nas diferentes definições
ou descrições há conteúdos diferentes, embora não excludentes (contraditórios), e também são diferentes os
aspectos enfatizados”. In A vinculação dos particulares a direitos fundamentais, p. 65-66. Também se pode
dizer que constitucionalismo signifique a circunstância da maioria dos Estados modernos de promulgarem
Constituições escritas, como assinalado por Lassalle in A essência da Constituição, p. 41.
101
Fábio Konder Comparato afirma: “Se, juridicamente, o principal precedente das Declarações de Direitos
norte-americanas é o ‘Bill of Rights’ inglês de 1689, o seu fundamento filosófico vem não só de Locke, mas
também do pensamento ilustrado europeu do século XVIII, notadamente dos escritos de Montesquieu e
Rousseau.” COMPARATO, Fábio Konder; A afirmação histórica dos Direitos Humanos, 4
a
edição, São
Paulo, Saraiva, 2006, p. 108.
60
propostas feitas em “O espírito das leis”, e desenvolvidas a partir da
observação das instituições políticas inglesas. Pedro Viera Mota observa: “Os
norte-americanos elaboraram sua Constituição (1787) seguindo Montesquieu.
Na divisão horizontal dos Poderes, basearam-se no Livro Décimo Primeiro de
‘O espírito das leis’; e, para a divisão vertical, basearam-se no Livro
Nono”
102
. Por seu turno, a Constituição norte-americana serviu de modelo
para as Constituições dos países modernos, com especial destaque para as
brasileiras.
Além de nortear o constitucionalismo, as idéias de Montesquieu
influenciaram o pensamento jurídico ocidental e, sobremaneira, a obra de
Kant, que, segundo Clarence Morris, “nutria um interesse simpático pela
Revolução Francesa e pela americana”
103
. Em “Doutrina do Direito”, de 1797,
encontra-se manifesta a adesão à tese da tripartição das funções do Estado:
Cada cidade encerra em si três poderes, isto é, a vontade
universalmente conjunta numa pessoa tripla (trias política): o
poder soberano (soberania) na pessoa do legislador, o poder
executivo (segundo a lei) na pessoa do governo e o poder judicial
(como reconhecimento de o Meu de cada qual segundo a lei) na
pessoa do juiz (potestas legislatória rectoria et judiciária).
Curiosa é a correspondência que faz Kant entre as funções do Estado e
o silogismo:
Isto corresponde às três proposições de um raciocínio prático: à
maior, ou princípios, que contém a lei de uma vontade; à menor,
que contém o preceito de conduta em conseqüência da lei, isto é, o
princípio da subordinação à lei; e, enfim, à conclusão que contém a
sentença, ou o que é de direito nos diferentes casos
104
.
102
O espírito das leis, p. 201.
103
Os grandes filósofos do Direito, p. 237.
61
É interessante observar que o sistema inglês inspirou a obra do francês
Montesquieu, que serviu de molde à Constituição norte-americana, a qual, por
sua vez, norteou as Constituições modernas. Mas não deixa de ser intrigante
que a proposição “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei” não consta expressamente da legislação e das
Constituições da Inglaterra e dos Estados Unidos, muito embora ambos os
países sejam precursores dos direitos e garantias fundamentais. Explica-se
isso pela tradição e pelo modelo jurídico adotado por esses países.
Neles, tal proposição é admitida parcialmente, na medida em que a lei
escrita e emanada do poder competente é necessária, por exemplo, para a
criação de tributos. É o que demonstra a Seção 8, do artigo I, da Constituição
dos Estados Unidos da América. Porém, nas relações privadas e por vezes nas
públicas, a exclusão de qualquer outra fonte normativa (“senão em virtude de
lei”) é incompatível com o sistema da common law ou com disposições, como
a da emenda IX, da Constituição norte-americana, segundo a qual a
enumeração de certos direitos na Constituição não deve ser interpretada no
sentido de anular ou restringir outros direitos conservados pelo povo.
Proposição com alcance semelhante à do inciso II, do artigo 5º, da
Constituição brasileira é vista nas Constituições de poucos países, como a da
Argentina (o grifo é nosso):
Art. 19. - Las acciones privadas de los hombres que de ningún
modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un
tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de
los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a
hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.
104
Doutrina do Direito, Segunda Parte, Seção I, XLV, p. 152.
62
Por esse escorço vê-se que, no plano político, o princípio da legalidade
integra o rol das garantias fundamentais e é produto do Estado moderno
105
,
assim entendido como o Estado democrático ou de direito. Característica
marcante desse modelo de organização social é a almejada – mas nem sempre
alcançada – predominância do interesse dos governados sobre o interesse dos
governantes, a também dita soberania do interesse público. Em suma, o que se
conhece por cidadania.
Conforme Bobbio: “É com o nascimento do Estado de Direito que
ocorre a passagem final do ponto de vista do príncipe para o ponto de vista
dos cidadãos. (...) O Estado de Direito é o Estado dos cidadãos”
106
. Por sua
vez, o Direito Moderno é fruto desse modelo de organização social nascido da
queda do Absolutismo. Reale arremata: “...é com a Revolução Francesa que
nasce o Direito Moderno.”
107
.
Portanto, a relação entre o princípio da legalidade e o Estado
democrático de Direito é direta: é a lei que dita a constituição, a organização e
o funcionamento do Estado e rege as relações com os particulares. Portanto, a
lei compõe a base e a estrutura do sistema, desde o plano constitucional, até o
plano infraconstitucional. Enfim, é o que sustenta a fundação e o corpo do
Estado e as relações sociais.
105
O adjetivo moderno tem aqui sentido histórico e conceitual, e não cronológico, ou seja, o Estado moderno
deve ser entendido como modelo de organização social, independentemente de sua existência no tempo,
porquanto alguns Estados contemporâneos estão longe da modernidade.
106
A Era dos Direitos, p. 61.
107
A nova fase do Direito Moderno, p. 74.
63
Origem econômica
A transição da Idade Média para a Idade Moderna não se deu por um
salto. Entre os séculos XI e XVIII ocorreram inúmeras e substanciais
mudanças de ordem econômica, política e social, inclusive de ordem
científica. No tópico anterior, foi destacado o contraste entre o Direito e a
Política no período medieval e no período moderno, a fim de sublinhar a
inversão paradigmática: da prevalência do interesse do governante sobre o
interesse dos governados passou-se ao predomínio dos interesses dos
governados sobre o dos governantes, ou à soberania do interesse público, que
constitui a base do princípio da legalidade.
Mas há outro aspecto a ser considerado, outro anseio despertado na
transição da Idade Média para a Idade Moderna, e transportado para a Idade
Contemporânea: o da estabilidade jurídica das relações ou, simplesmente, o
ideal da segurança jurídica.
Foi visto que a estrutura do poder feudal deu ensejo a um modelo
político-jurídico pluralista, caracterizado pela possibilidade da existência de
ordens jurídicas paralelas, aplicáveis simultaneamente a diferentes classes de
pessoas no mesmo território e fundado na Teologia. Também se viu que em
tal modelo as normas jurídicas eram ditadas preponderantemente por costume,
e quando não, pelo soberano local que as expedia, aplicava e executava
especialmente em razão de seu interesse, nem sempre coincidente com os dos
seus súditos, servos ou vassalos. Isso resultou em um regime sujeito à vontade
de poucos e que foi substituído paulatinamente por outro mais adequado às
circunstâncias que surgiram; implicou transformações nos campos político,
jurídico e filosófico. As mudanças no plano filosófico foram parcialmente
64
retratadas, mas no plano jurídico merece realce o panorama traçado por Lima
Lopes et alli:
Do ponto de vista da cultura jurídica e das escolas de pensamento,
é nesse período, entre os séculos XVI e XVIII, que convivem lado
a lado a tradição jurídica dos Doutores, debruçados sobre o
material romano, os costumes locais e a crescente legislação régia,
com a pretensão dos jusnaturalistas de darem um novo fundamento,
uma nova ordem e um novo modo de raciocinar a respeito do
direito. (...) Pode-se, sem embargo, dizer que os diversos
jusnaturalismos têm em comum certo antagonismo com a maneira
casuística de proceder dos juristas medievais e, ainda em boa parte,
dos juristas do Antigo Regime. Os jusnaturalistas apelam com mais
freqüência e clareza para uma ‘natureza humana’ universal e
abstrata, que justifica maior uniformidade nas regras. (...). Apelam
também para uma seqüência de raciocínio de caráter mais
demonstrativo. No século XVIII é cada vez mais importante o ideal
de certeza, previsibilidade e calculabilidade das decisões jurídicas.
São os juristas do Antigo Regime que dão início a este esforço de
ordem que se consolidará no século XIX na forma dos códigos
108
.
Esse esboço demonstra a importância do jusnaturalismo na formação
dos modernos sistemas jurídicos ocidentais, porquanto sua concepção racional
e hierarquizada de princípios e normas forneceu as bases para a codificação
do Direito nos países de tradição romano-germânica. Codificação se supôs de
início que fosse bastante para alcançar o ideal da previsibilidade e da
estabilidade das relações, mas que ao final se mostrou impossível de ser
atingido.
Tão importantes quanto as mudanças nos planos filosófico e jurídico,
foram as modificações no plano econômico. Enquanto no período medieval a
economia fundou-se na produção agrária de subsistência e no Renascimento
se baseou no comércio, na Idade Moderna ela se estruturou sobre a indústria e
na Idade Contemporânea sobre esta e sobre os serviços. Sucederam-se
108
Curso de História do Direito, p. 121-122, grifamos.
65
Feudalismo, Mercantilismo e Capitalismo, que ditaram transformações
políticas e sociais das mais profundas.
Alyson Leandro Mascaro demonstra a relação entre o Estado moderno,
a legalidade e o Capitalismo. Com base em Marx, observa que a igualdade
formal e a autonomia da vontade das partes são pressupostos do Capitalismo,
cuja lógica pressupõe igualdade e liberdade formais, pois exige que vendedor
e comprador sejam iguais em direitos e obrigações, livres para vender e
comprar. Ele aponta que não se desenvolve o comércio na relação entre servo
e senhor, tampouco em sociedades fechadas em territórios e dadas a
privilégios e estamentos, ou em guerra permanente, como verificado na Alta
Idade Média.
Portanto, a liberdade de trânsito, de relações e a igualdade formal (mas
não substancial) constituíram condições necessárias para o desenvolvimento
da atividade comercial, e não somente alternativas para escapar da opressão.
E, pela incompatibilidade entre tais condições e os modelos de poder
medieval e absolutista foi que se implantou o novo regime de acordo com as
pretensões e os anseios da burguesia nascente. Regime que pôs freio ao
soberano e, ao mesmo tempo, garantiu a liberdade aos particulares por força
de lei. Em outras palavras, o comércio revigorado com a cessação das
invasões pôs fim à Idade Média e deu ensejo à formação dos Estados
absolutistas do Renascimento; por sua vez, as exigências do Capitalismo –
igualdade e liberdade, asseguradas por lei – deram cabo do Absolutismo e
desencadearam a formação do moderno Estado burguês. Diz Alysson
Mascaro:
O Estado moderno surge como necessidade burguesa à medida que
necessita – dentre outras funções, como unificar territórios feudais
a fim de criar mercado consumidor – instituir uma nova forma de
66
relação social, em cuja aparência esteja inscrita a igualdade. O
Direito Moderno aqui se esboça, ao fazer com que, na instância da
transação, na circulação mercantil, a forma de relação seja de iguais
perante a lei
109
.
(...)
A igualdade e a liberdade de negócio, até então privilégio e
concessão, passam a se encontrar na estabilidade da forma da lei.
Abre-se o mundo do Positivismo jurídico. Já não mais é necessário
afirmar um mundo burguês numa pretensão de jusnaturalismo. O
Estado burguês dá o seu próprio direito positivo burguês
110
.
É sua opinião que as modificações no plano econômico precederam e
ditaram as mudanças no plano filosófico e no plano político, ou seja, Direito,
Filosofia e Política foram conduzidos pela economia. Vai ainda mais longe ao
dizer que Capitalismo é legalidade e que legalidade é Capitalismo, pois dele é
conseqüência e somente nele é que se torna plena. Assim, afirma:
A vitória de um governo de leis, não de homens, e a vitória do
mecanismo institucional sobre a vontade do soberano só se
tornaram possíveis a partir do momento em que a lógica econômica
é de auto-reprodução.
(...)
O lugar político, anteriormente o lugar do arbítrio pleno, da
vontade sem peias, vai abrindo espaço para o controle, para a
regulamentação, para os limites. O Absolutismo talvez tenha sido a
última expressão de um mundo político não plenamente adequado à
auto-reprodução econômica e seu conseqüente regime de plena
legalidade. Quanto o Iluminismo, Rousseau, Kant e outros mais
derrubaram na Filosofia o Absolutismo, chegaram ao cume teórico
de um movimento que a prática já havia conquistado
111
.
Opinião semelhante tem Pasukanis, para quem as relações econômicas
antecedem as relações jurídicas, que são delas conseqüência. Como afirma: “a
relação econômica é, em seu movimento real, a fonte da relação jurídica que
nasce somente no momento do desacordo”
112
.
109
Crítica da legalidade e do Direito brasileiro, p. 26.
110
Idem, p. 31.
111
Idem, p. 22.
112
A Teoria Geral do Direito e o marxisno, p. 64.
67
Independente da ótica marxista comum, as afirmações de Alysson
Mascaro e Pasukanis são verdadeiras. De fato, em grande parte as
transformações políticas e jurídicas verificadas a partir do século XVI
resultaram do restabelecimento e incremento do comércio e das navegações
transoceânicas, que proporcionaram condições adequadas ao surgimento e o
desenvolvimento do Capitalismo e do Estado republicano e burguês. Além
disso, existe relação entre legalidade e Capitalismo, porquanto o respeito às
leis é o que impulsiona o desenvolvimento econômico, como demonstra
Eduardo Gianetti
113
.
Mas é exagerado condicionar a evolução da sociedade e do Direito
exclusivamente à economia, vez que muitos outros fatores devem ser
considerados. Gianetti, por exemplo, reconhece que a constituição econômica
e o respeito às regras do jogo nas sociedades dependem de um processo de
formação de crenças e sentimentos morais “sobre o qual muito pouco se sabe
de um ponto de vista científico”
114
. Por outro lado, em “A ética protestante e o
espírito do Capitalismo”, Weber comprova que a fé religiosa não só move
montanhas, mas também influi na economia e nos sistemas jurídicos dos
países.
Convém lembrar que o Direito é um objeto cultural ou, no dizer de
Reale, “é condição primeira de toda a cultura”
115
; por isso, é sujeito a
circunstâncias das mais variadas ordens, dentre as quais as econômicas
representam uma parte significativa, mas longe de ser o todo. Não se deve
cair na armadilha marxista de subordinar a Política e o Direito à economia,
porquanto há muitos valores em jogo. É como assinala Machado Neto:
113
Vícios privados, benefícios públicos?, p. 151-185.
114
Idem, p. 185.
115
Filosofia do Direito, p. 713.
68
Que o direito é um objeto cultural, eis o ponto de encontro de
quantas doutrinas jurídicas estão hoje à altura dos tempos. Essa, a
grande conquista da ontologia recente. Abandonando as posições
unilaterais que viam o direito como puro valor, simples norma ou
apenas fato, o culturalismo, com o descobrir que o direito se
encaixa naquela região ôntica que se constitui dos objetos criados
pelo homem, aponta unânime, além do caráter factual (histórico-
social) do direito, o seu sentido humano que lhe advém de uma
referência a específicos valores, como ocorre com todo objeto
cultural
116
.
Mesmo assim, é forçoso reconhecer a influência do Mercantilismo e do
Capitalismo na Filosofia. Montesquieu, por exemplo, dedica todo o livro
vigésimo segundo de “O espírito das leis” à relação entre a política, as leis e o
comércio, em que sustenta a incompatibilidade entre este e o regime
monárquico. Assevera que “as grandes empresas do comércio não são para as
monarquias, e sim para o governo de vários” (república). Além disso, defende
a propriedade privada e a estabilidade das relações, ao afirmar que: “uma
maior certeza sobre a propriedade que se pensa ter nestes Estados faz com que
tudo se empreenda e, porque pensam estar seguros do que adquiriram, ousam
arrisca-lo para adquirirem mais”
117
. Acrescenta que a liberdade, a legalidade e
a igualdade favorecem o comércio, e tece elogios à Inglaterra, que “sempre
fez com que seus interesses políticos cedessem aos interesses de seu
comércio”
118
. Por fim, critica os confiscos e privilégios, como os verificados
em Portugal, Espanha ou Goa
119
.
Portanto, do ponto de vista econômico, a legalidade representa o esteio
das relações, a garantir-lhe a liberdade, a igualdade, a estabilidade e a
segurança necessárias ao desenvolvimento da produção e do comércio.
116
Teoria da Ciência Jurídica, p. 36.
117
O espírito das leis, p. 347.
118
Idem, p. 349.
119
Idem, p. 355-356.
69
Positivismo e Neopositivismo: lei onipresente e redução
da legalidade
Codificação e positivação do Direito
Concluída a transição da Idade Média para a Idade Moderna ocorrida
no século XVIII, durante todo o século XIX e na primeira metade do século
XX seguiram-se transformações políticas, econômicas, sociais e,
principalmente, jurídicas e filosóficas, as quais colocaram em evidência o
papel da lei nos países ocidentais de tradição romano-germânica. Dessa
época, três grandes pontos merecem destaque: o movimento em torno da
codificação e positivação do Direito, as exigências da sociedade industrial e
do estado de bem-estar social e o Neopositivismo jurídico.
A codificação e a positivação das normas jurídicas, calcadas na crença
do poder da lei de ditar os rumos da sociedade e nas pretensões de
completude, cientificidade e pureza do Direito, impulsionaram a produção
legislativa e a compilação em códigos e deram ensejo à formação de sistemas
até então inexistentes. Por sua vez, a dinâmica da sociedade industrial e os
reclamos do bem-estar social exigiram a produção de normas em ritmo
acelerado. Porém, o Positivismo e, com mais ênfase, o Neopositivismo
jurídico, isolaram as leis da moral e dos fatos e relegaram a legalidade à
lógica da pertinência e da conformação às normas, promovendo o divórcio da
realidade.
A idéia de codificação é antiga. Segundo Gilissen, o termo codex é de
origem romana: “caudex é um conjunto de várias tábuas unidas; daí, tabuinha
de escrever, livro; codex designa a união material de vários elementos antes
70
dispersos.” Ele narra que os códigos de Teodósio (438) e Justiniano (529 e
534) são os exemplos mais antigos, não obstante esse nome também tenha
sito atribuído a compilações pré-romanas, como os códigos de Ur-Nammu, de
Hamurabi e Hitita, o código sacerdotal dos Hebreus, a Lei das XII Tábuas,
etc., que não tiveram a mesma importância dos textos romanos
120
.
Segundo Bobbio, a origem do Positivismo jurídico na modernidade está
relacionada com o processo de monopolização da produção jurídica por parte
do Estado. Ele recorda que, antes da formação do Estado moderno:
...o juiz ao resolver as controvérsias não estava vinculado a
escolher exclusivamente normas emanadas do órgão legislativo do
Estado, mas tinha uma certa liberdade de escolha na determinação
da norma a aplicar; podia deduzi-la das regras do costume, ou ainda
daquelas elaboradas pelos juristas, e resolver o caso baseando-se
em critérios eqüitativos, extraindo a regra do próprio caso em
questão segundo princípios da razão natural
121
.
Com o novo modelo de Estado, o juiz tornou-se órgão estatal
subordinado ao Legislativo, impondo-se a ele a obrigação de aplicar as
normas postas e revelando-se o Estado como o único criador do direito.
Como foi visto, tal resultou do processo iniciado no século XVI, em
que contratualismo, racionalismo e jusnaturalismo apresentaram o
fundamento racional-natural da limitação do poder do Estado e nortearam o
constitucionalismo e toda a Filosofia do Direito. Conforme Palombella, o
pressuposto do poder e sua justificação funcional tornaram-se dignos de
explicitação teórica e argumentada, qual seja a delegação da soberania para
fins da tutela do delegante, mas no século XIX, contratualismo, racionalismo
120
Introdução histórica ao Direito, p. 449.
121
O positivismo jurídico, p. 27-29.
71
e jusnaturalismo declinaram e deram lugar à codificação e à positivação do
direito
122
.
Na gênese do movimento de positivação e codificação das normas
jurídicas encontra-se a crítica de Jeremy Bentham (1748-1832) à common law
inglesa e ao que entendia serem as deficiências daquele sistema, resumidas
por Bobbio: a) A incerteza sobre a existência das regras jurídicas e o seu
conteúdo e a conseqüente insegurança sobre os comportamentos a adotar; b)
A retroatividade do Direito Comum quando da criação de precedentes, ante a
ausência de normas prévias a determinar a decisão judicial; c) A circunstância
de o Direito Comum não se fundar no princípio da utilidade para a maioria,
mas na individualidade do caso concreto; d) O fato de os juízes resolverem as
controvérsias segundo seu conhecimento limitado, e não de acordo com leis
editadas por indivíduos ou comissões dotados de competência específica; e) A
ausência de controle do povo sobre a produção do Direito por parte dos
julgadores
123
.
Em sua principal obra, “Uma introdução aos princípios da moral e da
legislação”, concluída em 1780, mas publicada somente em 1789, Bentham
definiu a lei como sendo a reunião de sinais declaratórios da vontade
concebida pelo soberano de um Estado quanto à conduta a ser observada num
determinado caso por determinada pessoa ou classe de pessoas
124
, conceito ao
qual não correspondiam as leis costumeiras de seu país. Em sua opinião,
somente as leis escritas seriam leis verdadeiras e dignas de povos civilizados:
122
Filosofia do Direito, p. 119-120.
123
O positivismo jurídico, p. 97-100.
124
Uma introdução aos princípios da moral e da legislação, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do
Direito, p. 276.
72
“A lei escrita é para as nações civilizadas; a lei tradicional, para as nações
bárbaras; a lei consuetudinária, para os selvagens.”
125
.
Portanto, as leis haveriam de ser redigidas pelo poder soberano e
compiladas em códigos, segundo os princípios do Utilitarismo (a maior
felicidade para o maior número de pessoas), da completude (as lacunas
reabririam as portas ao arbítrio dos juízes), da clareza (as normas deveriam
ser inteligíveis por qualquer cidadão) e da motivação (indicação de sua
finalidade)
126
. Certo que em sua opinião os códigos jamais seriam prefeitos,
pois sempre haveria a possibilidade de ocorrerem mudanças que
determinassem sua atualização, mas cuja alteração causaria menos impacto e
perturbações que a edição de um novo estatuto
127
.
A proposta de compilação das leis em códigos não foi originária de
Bentham, haja vista os códigos da Antigüidade. Além do mais, antes da
publicação de sua obra em 1789, já eram conhecidos os Códigos Civis da
Dinamarca de 1683, da Noruega de 1687 e da Suécia e da Finlândia de
1734
128
, bem como o Código Penal de 1752, o Código Civil de 1756, da
Baviera, e o Código Penal da Toscana de 1786
129
. E, posteriores à publicação
125
Uma introdução aos princípios da moral e da legislação, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do
Direito, p. 281.
126
Conforme Bobbio, O Positivismo Jurídico, p. 97-100.
127
Idem, p. 285.
128
Conforme René David, o qual destaca que na Dinamarca, na Noruega e na Islândia os códigos deixaram
de existir na prática, pois suas diversas partes foram ab-rogadas ou substituídas por grandes leis e que o
código de 1734, da Suécia e da Finlândia, continua a ser denominado como tal, mas que todas as suas seções
foram inteiramente reformadas em diferentes épocas. In Os grandes sistemas do Direito contemporâneo, p.
97.
129
Conforme Lima Lopes et alli, Curso de História do Direito, p. 215.
73
mencionada, há o Código Civil da Prússia, o Allgemeines Landrecht, de
1794
130
, e o Código Civil da Áustria de 1811
131
.
O movimento em torno da codificação das leis no Direito ocidental
ganhou impulso com o Código Civil francês de 1804, também denominado
Código de Napoleão. Foi conseqüência da grande aceitação da doutrina de
Bentham na França (que lhe concedeu cidadania honorária em 1792
132
), bem
como da noção assinalada de que a legalidade representaria a garantia da
estabilidade no âmbito das relações econômicas e conferiria a segurança
necessária ao desenvolvimento da produção e do comércio. Conforme
Capella:
A codificação responde ante tudo ao ideal burguês de perdurar. O
Código é o arquétipo da norma permanente, não destinada a trocar
facilmente dado seu caráter geral e estruturante de âmbitos
normativos completos
133
.
Cabe ver que o Código Civil francês foi editado após a Revolução de
1789 – dita burguesa – e foi seguido pelos Códigos de Processo Civil de
1807, Comercial de 1807, de Instrução Criminal de 1808 e Penal de 1810, o
que demonstra a relação entre eles e os postulados revolucionários e sua
influência nas relações civis.
A importância dos códigos franceses no Direito ocidental no século
XIX foi muito grande. Gilissen aponta que eles foram aplicados em todos os
países incorporados pela França até 1814 (Bélgica, Países Baixos, norte da
Itália, Renânia, Genebra), e que vários Estados da América os adotaram,
130
Conforme René David, Os grandes sistemas do Direito contemporâneo, p. 97.
131
Conforme Lima Lopes et alli, Curso de História do Direito, p. 215.
132
Conforme Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 261.
133
Fruto proibido, p. 135.
74
como Haiti (1826), Bolívia (1843), Peru (1852), Chile (1855), Costa Rica
(1856), Uruguai (1869), México (1870), Argentina (1870) e Venezuela
(1873). Além disso, outros numerosos códigos foram neles inspirados, como
os da Itália (1865), da Romênia (1865), de Portugal (1867), do Egito (1875),
da Espanha (1889) e até do Japão (1890).
Gilissen afirma que a difusão dos códigos franceses cessou apenas no
século XX, após a edição dos códigos da Alemanha (1900) e da Suíça (1907),
que se tornaram novos modelos para o Direito Civil, da mesma maneira que o
Código Penal italiano tornou-se modelo para a codificação do Direito Penal.
São exemplos da influência do BGB alemão de 1900 os Códigos Civis do
Brasil (1916), da Tailândia (1925), do Peru (1925) e da Grécia, assim como o
Código Civil da Turquia de 1926 é exemplo da influência do código suíço
134
.
Conhecer as pretensões da época da codificação na França permite
entender o intenso impulso em torno da sistematização e da compilação que
dominou o ocidente. Com a redação dos códigos, almejava-se que as leis
fossem compreendidas por toda a população; imaginava-se que, se cada um
conhecesse seus direitos, ninguém os infringiria, quiçá fosse possível suprimir
os tribunais e os advogados; por conseguinte, pensava-se que a legislação
haveria de ser prática, simples, e não conter definições; a doutrina deveria
pertencer ao ensino do Direito e aos livros dos jurisconsultos
135
. Mas,
sobretudo, a codificação das leis, a separação dos poderes e a estatização da
Justiça visavam à certeza e à segurança de que as normas postas pelo poder
soberano seriam aplicadas de modo impessoal e igualitário, sem as peias do
sistema venal e repleto de privilégios do Antigo Regime.
134
Introdução histórica do Direito, p. 456-461.
75
Conquanto se esteja a comentar as pretensões na França, elas coincidem
em boa parte com as proposições do Marquês de Beccaria:
...só as leis podem decretar as penas dos delitos, e esta autoridade
só pode residir no legislador, que representa toda a sociedade unida
por um contrato social. (...) Nem mesmo a autoridade de interpretar
as leis penais pode caber aos juízes criminais, pela própria razão de
não serem eles legisladores. (...) Em cada delito, o juiz deve
formular um silogismo perfeito: a premissa maior deve ser a lei
geral; a menor, a ação em conformidade ou não com a lei; a
conseqüência, a liberdade ou a pena. (...) Nada mais perigoso do
que o axioma comum de que é necessário consultar o espírito da
lei
136
.
Tais proposições não devem causar estranheza, vez que Beccaria
inspirou-se confessadamente em Montesquieu, conforme foi visto. Isso
demonstra que as concepções relatadas disseminaram-se na Europa entre os
séculos XVI e XIX, como ilustrado nos primeiros capítulos.
Entre os séculos XVI e XIX, as leis – codificadas ou esparsas –
regularam preponderantemente as relações entre os indivíduos e o Estado (leis
penais, tributárias, processuais etc.) e, de maneira limitada as relações entre
particulares, notadamente por meio dos Códigos Civis e das leis comerciais.
Só mais tarde, na transição dos séculos XIX e XX, que as leis se estenderam
aos novos domínios do Direito Privado, até então não desbravados. Houve
várias razões para tanto, vejamos algumas delas.
As relações sociais na Europa ocidental durante a Alta Idade Média não
eram numerosas, nem complexas: resumiam-se quase exclusivamente às
havidas entre senhores ou entre senhores e não-senhores
137
. O regime feudal
135
Conforme Gilissen, Introdução histórica do Direito, p. 450 e 453.
136
Dos delitos e das penas, Introdução, III e IV, p. 44-46.
137
Conforme Lima Lopes, O Direito na História, p. 73.
76
foi essencialmente estável, composto por institutos, estamentos, classes e
privilégios rígidos, e pouco exigia para a manutenção da ordem. Os direitos
de propriedade e de herança eram restritos aos senhorios e nobres e alguns
vassalos. A circulação de bens ou serviços era quase inexistente. O comércio
local não requeria mais que as tradições ou nem isso, pois em sua maioria não
ultrapassava o escambo de gêneros destinados à subsistência. Nesse contexto,
os costumes e as leis locais bastavam à ordem.
Isso é afirmado por Lima Lopes: “Na Idade Média não se entendia a
legislação ou o poder de legislar como hoje o entendemos. De fato, a
legislação constituía-se sobretudo da consolidação de costumes”
138
.
Caenegem também descreve:
O Direito Feudal era um corpo completo de normas jurídicas que,
sobretudo no campo da propriedade fundiária, foi mantido durante
vários séculos. Tomou forma e se desenvolveu durante quatro
séculos sem a intervenção de qualquer legislação significativa e
sem qualquer ensino ou saber jurídico. Seu desenvolvimento
dependia dos costumes e, eventualmente, do envolvimento de um
soberano que estivesse preocupado em regulamentar uma questão
de detalhe ou inovar num aspecto particular
139
.
A partir do século XI e até o final da Baixa Idade Média, com a
formação dos burgos e o incremento do comércio, as sociedades se
diversificaram paulatinamente, embora não a ponto de exigir ainda a
promulgação de leis de caráter geral. Aos costumes e às leis da terra
somaram-se o Direito Canônico, desenvolvido com a reforma da Igreja, e o
Direito Romano, resgatado nas universidades nascentes. O que se mostrou
suficiente, dado o prodigioso Direito Privado Romano, que subsistiu em
grande parte até a atualidade.
138
O Direito na História, p. 91.
139
Uma introdução histórica ao Direito Privado, p. 21.
77
Contudo, é necessário advertir que esse processo não ocorreu de
maneira uniforme em toda a Europa. Gilissen aponta que durante os séculos
VI a XII o Direito Bizantino predominou no sudeste europeu, o muçulmano
prevaleceu no sudoeste, especialmente na Península Ibérica e na Gália, e o
Direito Romano continuou a ser aplicado às populações de origem romana,
concomitantemente com o Direito dos povos invasores, num amálgama que se
fez lentamente do século V ao século VIII. O Direito Feudal só dominou a
Europa durante dois ou três séculos, desde o fim do século IX até o século
XII, e só desapareceu definitivamente nos fins do século XVIII na França, na
Bélgica e na Alemanha, no século XIX
140
.
Ao cabo da Baixa Idade Média, a modernidade incorporou às
sociedades novos elementos. O Mercantilismo e o posterior Capitalismo, bem
como o fim do Antigo Regime medieval, impuseram às relações dinamismo e
complexidade até então inexistentes, exigindo do Estado em desenvolvimento
regulamentação necessária.
Natural que as regras da época – contidas em leis e nas nascentes
Constituições – privilegiassem as relações entre os indivíduos e o poder,
notadamente os direitos individuais, pois se estava a construir o Estado de
Direito, desconhecido pelas sociedades romana e medieval. Além do mais, o
Direito Romano incorporou-se aos códigos e se mostrou capaz de regular a
contento as relações entre particulares. Afora isso, o liberalismo predominante
entre os séculos XVIII e XIX impôs que o Estado não interviesse no domínio
privado, salvo no campo das obrigações e do comércio, o que constituiu um
sério obstáculo político à edição de normas nesse âmbito.
140
Introdução histórica do Direito, p. 128.
78
Enfim, cuidou-se dos direitos de primeira geração, isto é, os inerentes à
liberdade
141
. Ou, no dizer de Reale, da primeira fase do Direito Moderno,
caracterizada pelo primado do individualismo, isto é, pela tutela dos interesses
e das garantias individuais, da autonomia e da iniciativa privada, e pelo
distanciamento do Estado das preocupações econômicas e sociais. Em suas
palavras:
...o Estado estava presente nessa visão jurídica de natureza privada
através de leis por ele promulgadas, e cuja finalidade essencial era
a salvaguarda das prerrogativas individuais, em função das quais se
operava a modelagem do Estado de Direito, por princípio alheio às
vicissitudes da economia, confiada aos bons resultados esperados
da livre iniciativa, sob o duplo fundamento da propriedade privada
e da autonomia da vontade
142
.
A atenção dos Estados para com a economia e a sociedade, e não
apenas com o comércio e o Direito Civil, demorou a ser despertada, o que só
veio a ocorrer entre o final do século XIX e o início do século XX, dando
ensejo aos direitos de segunda geração (de igualdade), ou segunda fase do
Direito Moderno.
No início do século XX o movimento de codificação declinou. Não
obstante, a produção legislativa manteve-se intensa durante toda essa fase e
posteriormente a ela. Gilissen aponta que, de 1795 a 1980, foram editadas na
Bélgica cerca de 125.000 leis em sentido amplo, isto é, leis propriamente ditas
141
Adotamos a divisão de Paulo Bonavides que, por sua vez, segue a lição de Karel Vasak: a) Os direitos de
primeira geração são os direitos da liberdade, isto é, os direitos civis e políticos estabelecidos no século
XVIII e que foram primeiramente positivados; b) Os de segunda geração são os direitos da igualdade, que
dominaram o século XX, vale dizer, os direitos sociais, culturais e econômicos, bem como os direitos
coletivos ou de coletividades; c) Os de terceira geração correspondem aos direitos da fraternidade,
cristalizados ao fim do século XX, quais sejam, os direitos ao desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, ao
patrimônio comum da humanidade e à comunicação; d) Por fim, os de quarta geração são os direitos à
democracia, à informação e ao pluralismo, in Curso de Direito Constitucional, p. 560-578.
79
(17.500), decretos do Poder Executivo (102.000) e convenções internacionais
(5.500), dos quais restavam em 1978 2.754 leis, sendo 605 do período
francês
143
.
No Brasil, não muito diferente, desde a edição da primeira lei da atual
série, inaugurada em 1946 (Lei n. 1, de 4 de outubro de 1946), até o último
dia do ano de 2007, foram criadas no âmbito da União Federal 11.638 leis
ordinárias. Além delas, outras 127 leis complementares foram editadas no
período entre 1967 e 2007. Isso não inclui a legislação anterior àquela data e
nem os posteriores decretos-leis (não mais existentes), as medidas provisórias,
as leis delegadas, os decretos do Poder Executivo e outras diversas espécies
legislativas de menor escalão. Tampouco inclui a legislação produzida pelos
atuais 27 Estados da federação e pelos mais de 5.500 municípios. Por sinal,
não se sabe sequer quantos instrumentos normativos de origem legal existem
no país: a Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da
República estima que sejam 181.318 no âmbito federal, das quais cerca de
53.000 estejam de fato vigentes
144
.
É certo que em sua maioria as leis mencionadas não são em sentido
próprio, não estabelecem regras jurídicas. São leis somente em sentido
formal, atos de administração, emanados do Poder Legislativo, como a Lei n.
1, de 4 de outubro de 1946, que autorizou o Ministério da Agricultura a abrir
crédito especial para atender a despesas com o combate de nuvens de
gafanhotos na região sul do país; ou, menos que isso, caso da Lei n. 11.635,
142
Nova fase do Direito moderno, p. 95-96.
143
Introdução histórica do Direito, p. 462-470.
144
Expedito Filho, Menos de um terço das 181 mil leis brasileiras estão de fato em vigor, in O Estado de São
Paulo, 15-4-2007, p. A12.
80
de 27 de dezembro de 2007, que instituiu o dia nacional de combate à
intolerância religiosa; o que também ocorre na Bélgica, segundo Gilissen
145
.
Do movimento de codificação e da intensificação da atividade
legislativa, impende notar a importância da lei a partir do século XVI, fruto,
sem dúvida, da expansão do princípio da legalidade e da crescente
intervenção do Estado nas sociedades modernas. Como sempre, vários fatores
o determinaram. Além dos já mencionados, destacam-se as exigências da
nova economia industrial e do bem-estar social e a crença no papel da lei
como instrumento de desenvolvimento de toda a sociedade.
Sociedade industrial e bem-estar social
As transformações verificadas no ocidente a partir do século XVIII não
se limitaram ao plano político: também ocorreram nos planos econômico e
social.
A primeira Revolução Industrial, decorrente da invenção da máquina a
vapor em 1765, aliada ao acúmulo de capitais com o Mercantilismo, deu
ensejo à formação e ao desenvolvimento do Capitalismo, cujas bases se
assentaram sobre os pilares do comércio, do consumo, da apropriação dos
meios de produção e do labor por conta alheia, remunerado mediante salário.
A oferta de trabalho na indústria e o esgotamento do modelo agrário
feudal induziram a que, no curso do século XIX, os trabalhadores acorressem
aos burgos formados ao final da Idade Média, dando ensejo à criação de
145
Introdução histórica do Direito, p. 462.
81
novas classes sociais, dentre outras as classes dos industriais capitalistas e dos
operários e suas proles ou, simplesmente, proletariado. À multiplicidade das
relações econômicas, seguiu-se a multiplicação de problemas e de relações
sociais, que demandaram regulamentos distintos daqueles antes havidos.
Se a construção do Estado de Direito caracterizou os séculos XVIII e
XIX, a edificação do estado do bem-estar social assinalou o século XX. Foi
grande a participação da Alemanha neste processo, para o qual contribuíram
significativamente Carl Marx (1818-1883), Friedrich Engels (1820-1895) e
Otto von Bismarck (1815-1898). Também foi importante o papel da Igreja,
que ainda dispunha de grande influência política naquela época, embora
menor que nos séculos anteriores.
Com o seu Manifesto Comunista (1848), Marx e Engels formularam a
crítica ao Capitalismo liberal e propuseram o regime comunista, incitando a
classe operária a tomar o poder e implantar a ditadura do proletariado. A soma
disto e das pressões populares despertou a atenção da Igreja e do Estado em
prol das questões econômicas e sociais e, conseqüentemente, o
desenvolvimento e uma nova classe de direitos até então desconhecidos.
A reação de parte do clero teve como marco a Encíclica Rerum
Novarum, publicada em 1891 por Leão XIII (1810-1903), papa entre 1878 e
1903. Embora contrário à proposta comunista e ao embate entre classes e
conquanto veemente na defesa da família, do Estado e da propriedade
privada, considerada por ele um direito natural, Leão XIII condenou a
exploração do homem pelo homem, destacou a dignidade do trabalho e lançou
as bases da função social da propriedade. Além disso, conclamou a
intervenção do Estado nas relações de trabalho mediante a formulação de leis
82
de proteção ao salário, à duração do labor, aos repousos, às mulheres e
crianças e ao direito de associação.
De parte do Estado, Bismarck desenvolveu um pioneiro sistema de
previdência social, cujos propósitos não foram outros que os de opor-se às
pretensões comunistas e de contestar as críticas social-democratas.
Previdência que se difundiu posteriormente pela Europa e grande parte do
ocidente.
O início do século XX ampliou esse horizonte. De um lado, o
Capitalismo consolidou-se e se disseminou: a segunda Revolução Industrial
foi deflagrada pelo aprimoramento e difusão do uso do motor a combustão
interna inventado no século XIX, pela oferta pública e utilização da
eletricidade e, principalmente, pelo novo método de produção seriada
desenvolvido na indústria automobilística. De outro lado, o êxito da
Revolução Russa de 1917 concretizou a ameaça comunista, impondo aos
países capitalistas oferecer em contraponto um regime em que a liberdade
política fosse acompanhada de um mínimo amparo material, o dito bem-estar
social.
Por fim, propagou-se a noção de que o Estado e as leis seriam capazes
de transformar as estruturas da sociedade e satisfazer, finalmente, os
interesses dos governados. Dois grandes ideais da Revolução Francesa
haviam alcançado o Direito: os de liberdade e de igualdade.
Essas mudanças no horizonte econômico, político e social resultaram
no que foi denominado por Reale de segunda fase do Direito Moderno: a
criação de direitos de segunda geração – econômicos, sociais, coletivos e
culturais – inicialmente resumidos ao Direito Econômico e do Trabalho e
83
posteriormente estendidos a outros ramos da Ciência Jurídica. Direitos tão
relevantes do ponto de vista político que foram elevados ao plano
constitucional, inaugurando o constitucionalismo social, em que foram
pioneiras as Constituições do México de 1917 e de Weimar (Alemanha) de
1919.
Reale aponta que a sociabilidade do Direito redundou em estatalidade
em decorrência de variados fatores, dos quais o mais importante foi o
fortalecimento do poder estatal. No leste europeu e na Ásia quis-se que o
Estado fosse instrumento para que a nova classe dominante procedesse à
passagem da ditadura do proletariado para o socialismo, o que por fim não
aconteceu. No ocidente, o pós-guerra exigiu do Estado a reconstrução dos
bens destruídos durante o conflito e a intervenção na economia a fim de que
as crises econômicas fossem debeladas, como a de 1929 e outras que a
seguiram. Em conseqüência do aumento de atribuições estatais, o Direito
Público foi ampliado – com ênfase no Direito Administrativo – e novas
disciplinas jurídicas surgiram, como o Direito Tributário
146
.
Nesse contexto, alterou-se o papel da lei e, conseqüentemente, a
concepção da legalidade: a elevação dos interesses públicos e coletivos ao
primeiro plano e a remissão das garantias fundamentais a um plano
secundário, embora não menos importante que aquele, importou em que a
legalidade representasse mais a igualdade que a liberdade expressada de
início. Exceção feita aos regimes nazista e fascista, em que o totalitarismo
estatal sobrepôs-se aos verdadeiros interesses públicos aos direitos
fundamentais do homem, negando-os em última instância.
146
Nova fase do Direito moderno, p. 102-113.
84
Neopositivismo jurídico e redução da legalidade
A influência de Bentham na origem do Positivismo foi vista, mas
convém retornar um tanto na história e rever sua obra.
Ele combateu, simultaneamente, o Direito Comum (common law) e o
Direito Natural. Em sua opinião, o Direito deveria ser considerado um fato
cientificamente cognoscível, distinto das abstrações metafísicas e da moral.
Sua concepção sobre o caráter científico do Direito é resumida por
Palombella:
A cientificidade do estudo do Direito provém de se considerar o
Direito como um ‘fato’ e não como um valor a realizar. O caráter
factual do Direito possibilita submetê-lo ao ‘método científico’,
método que esteja em condições de utilizar como critérios os
princípios e a objetividade da ciência, com qualquer outra ciência
do ‘real’ (obviamente, o paradigma científico é o das Ciências
Naturais). (...) A teoria do Direito deve ser separada da moral. A
positividade do Direito não é a de uma realidade socialmente
complexa, mas a de um conjunto de prescrições assumidas como
tais e de suas relações lógico-sistemáticas
147
.
O modo de ver de Bentham é ilustrado pela curiosa proposta feita por
ele para o “cálculo exato da tendência geral de algum ato afetar os interesses
da comunidade”: 1) Deve ser considerado o valor de cada prazer produzido
pelo ato em primeira instância; 2) Em seguida, deve ser considerado o valor
de cada dor produzida pelo mesmo ato em primeira instância; 3) A partir daí,
deve ser calculado o valor de cada prazer que seja produzido pelo primeiro
(segunda instância), apurando-se a fecundidade do primeiro prazer e a
impureza da primeira dor; 4) Então, deve ser calculado o valor de cada dor
produzida pela primeira (segunda instância), apurando-se a fecundidade da
primeira dor e a impureza do primeiro prazer; 5) Em continuação, devem ser
147
Filosofia do Direito, p. 121.
85
somados todos os prazeres de um lado e todas as dores de outro e realizado
um balanço que, se for favorável ao prazer dará a boa tendência do ato e, se
for favorável à dor dará a má tendência dele no todo; 6) Por fim, deve ser
calculado o número de pessoas cujos interesses sejam envolvidos, e
ponderadas as boas ou más tendências, até chegar-se ao balanço final
favorável ao prazer ou à dor em toda a comunidade
148
. Trata-se de raciocínio
típico do modelo naturalista de ciência.
John Austin (1790-1859), discípulo de Bentham, tomou-lhe a lição e
prosseguiu no mesmo caminho. Em “The province of jurisprudence
determined”, publicado em 1832, distinguiu as leis positivas das leis divinas e
morais, e afirmou que somente aquelas últimas (positivas) constituiriam
objeto do estudo do Direito, ou seja, reduziu-o à legislação
149
. Também
distinguiu o “ser” e o “dever-ser” jurídico, posto que a seu ver a lei e a
moralidade representariam aquilo que deveria ser, mas não o que de fato
era
150
.
Ele inaugurou a denominada escola analítica que, no dizer de
Palombella, é “baseada em critérios lógicos descritivos com vista à
identificação das categorias e dos conceitos jurídicos a que se pode chegar
não por meio de dedução racionalista, mas de dedução empírico-factual que
possibilite abstraí-los, também com métodos comparativos, dos ordenamentos
jurídicos positivos.” Com isso, Austin afastou-se da Filosofia prática e
indutiva de ascendência aristotélica, característica do modelo inglês, em
direção à construção de um sistema abstrato de conceitos ordenados e
148
Uma introdução aos princípios da moral e da legislação, capítulo IV, in Clarence Morris, Os grandes
filósofos do Direito, p. 265.
149
The province of jurisprudence determined, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 336.
150
Idem, p. 346.
86
determinados a priori, a serem aplicados concretamente aos casos segundo a
regra da subsunção
151
.
Bentham não foi o único a influenciar Austin, que durante dois anos
instalou-se na Universidade de Bonn, na Alemanha, onde teve contato com a
escola histórica e seu maior expoente, Friedrich Carl von Savigny (1779-
1861). Segundo Tercio Sampaio Ferraz Jr., a escola histórica tomou para si a
referida questão da cientificidade
152
. Visando a solucioná-la, Savigny
concebeu o Direito como um sistema dotado de unidade, uniformidade e
método, para o que haveria de contribuiu a filosofia, aqui entendida em
sentido positivo-comteano, isto é, de auxiliar da ciência (philosopia ancilla
scientia).
Para Comte (1798-1857), à filosofia positiva incumbiria “resumir num
só corpo de doutrina homogênea o conjunto de conhecimentos adquiridos,
relativos às diferentes ordens de fenômenos naturais”
153
. É verdade que o
Positivismo filosófico representado por Comte é absolutamente distinto do
Positivismo jurídico, representado neste ponto por Bentham e por Austin.
Aquele – o Positivismo filosófico – é empirista; este – o Positivismo jurídico
– é idealista. Mas ambos se tocam naquilo que foi destacado, isto é, na
redução do papel da Filosofia à Epistemologia.
Para a escola histórica e para a escola analítica, à Ciência do Direito
caberia estudá-lo sob os postulados das Ciências Naturais, o que significava o
estudo das leis positivas e de suas relações, ou seja, da legislação e de sua
estrutura. Diz Tercio: “Com isso, a Ciência Jurídica da escola histórica
151
Filosofia do Direito, p. 122-123.
152
A ciência do Direito, p. 29.
153
Curso de Filosofia Positiva, 2005, p. 41.
87
acabou por se reduzir a um conjunto de proposições logicamente ordenado e
concatenado, abrindo, desta forma, as portas para o chamado pandectismo,
que correspondeu, na França, à chamada Escola da Exegese e, na Inglaterra, à
escola analítica.”
154
.
Além do distanciamento entre Direito e Moral, dois pontos
fundamentais do Positivismo jurídico do século XIX devem ser notados, a fim
de se compreender o princípio da legalidade no segundo terço do século XX:
a clara noção de sistema e a mudança do conceito de legalidade.
Quanto ao primeiro ponto, a sistematização promovida pela escola
histórica representou um avanço e uma grande vantagem do ponto de vista
metodológico e funcional do Direito, cuja importância é reconhecida até hoje:
de um lado, proveu instrumentos e critérios seguros e objetivos para avaliar a
pertinência ou impertinência da norma ao ordenamento, o que não fora dado
pelo jusnaturalismo; de outro, garantiu adequação valorativa e conferiu
unidade interior à ordem jurídica, como assinala Canaris
155
. Nas palavras de
Tercio, o sistema adquiriu uma qualidade contingente, pressuposto
fundamental de sua estrutura
156
.
Entretanto, a supervalorização da estrutura em detrimento da função do
Direito constituiu o exagero do Neopositivismo jurídico que derivou do
Neopositivismo lógico do Círculo de Viena, movimento inaugurado no
primeiro quarto do século XX por filósofos físicos, sociólogos, matemáticos,
psicólogos, lógicos, juristas etc., preocupados com os fundamentos das
ciências.
154
A ciência do Direito, p. 30.
155
Pensamento sistemático e conceito de sistema na Ciência do Direito, p. 9-23.
156
Idem, p. 28.
88
As propostas e os objetivos do Neopositivismo lógico são conhecidos: a
depuração do conhecimento científico por meio da linguagem rigorosa e do
uso da lógica. Estabelecendo como pressuposto que a linguagem natural não
traduziria os anseios cognoscitivos, pois seria sujeita aos ruídos da
comunicação, os neopositivistas lógicos julgaram necessário compor um
discurso fundado em rigor absoluto, livre de termos e expressões equívocas.
Por outro lado, entendendo que o único critério de validade intransponível
seria o lógico, reduziram a Filosofia à Epistemologia e esta à Semiótica.
Antônio Joaquim Severino resume a visão dos neopositivistas sobre a ciência:
A ciência é um sistema de proposições diretamente alusivas à
experiência. A sistematização se dá mediante aplicação de regras
de lógica formal, de tal modo que cada nova proposição deduzida
possa ser novamente testada experimentalmente
157
.
Conforme Paulo de Barros Carvalho:
O discurso científico, desse modo aperfeiçoado, estaria apto para
proporcionar uma visão rigorosa e sistemática do mundo. Os
recursos semióticos permitiram uma análise das três dimensões que
a linguagem apresenta: a) O sintático, em que os signos lingüísticos
são examinados em suas relações mútuas, isto é, signos com
signos; b) O semântico, que se ocupa da relação do signo com o
objeto que ele representa; e c) O pragmático, onde os signos são
vistos na relação que mantêm com os utentes da linguagem
158
.
O Neopositivismo jurídico não fez mais que se apropriar dos postulados
do Neopositivismo lógico e aplicá-los à Ciência Jurídica. Seguindo os passos
do Positivismo jurídico do século XIX, os neopositivistas reduziram o Direito
a um sistema de leis e, em seguida, reduziram a Ciência do Direito à lógica. A
concepção da norma jurídica como proposição prescritiva e a submissão da
157
A Filosofia contemporânea no Brasil: conhecimento, política e educação, p. 57.
158
Paulo de Barros Carvalho, O Neopositivismo Lógico e o Círculo de Viena, apostila do curso de Filosofia
do Direito, do Programa de Estudos Pós-Graduados da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, s.d.
89
validade de uma proposição (norma) a outra proposição (norma) anterior pré-
validada são dos melhores exemplos.
A “Teoria pura do Direito”, de Hans Kelsen (1881-1973), publicada em
1934, representa a obra mais bem acabada dessa vertente. Nela, Kelsen
propõe que Ciência Jurídica pura seja liberta das questões morais e sociais e,
por conseqüência, afastada do estudo do Direito as questões da moral e da
Sociologia. Reafirma o discurso positivista de que as normas e suas relações
constituem o exclusivo objeto da Ciência do Direito, ou seja, o sistema
composto por seu repertório de normas e a respectiva estrutura, sugere que
todas elas sejam validadas por outra norma que lhes seja anterior e superior e,
desse modo, reduz a Ciência Jurídica à sintaxe das normas.
Os méritos da obra de Kelsen e do Neopositivismo jurídico são
inegáveis, não obstante as críticas, fundadas e infundadas. Especialmente no
que tange à construção de um sistema escalonado e ao estabelecimento um
critério seguro de aferição de validade das regras que lhe são componentes.
Mas, na concepção neopositivista, a legalidade representa a simples
conformidade com o sistema, vale dizer, a validade ou pertinência com a
ordem jurídica: válida é a norma produzida de acordo com as normas de
competência e as de escalão superior; legal é o comportamento conforme as
regras válidas do ordenamento.
Chega-se, enfim, ao segundo ponto fundamental do Positivismo
jurídico e que foi incorporado ao Neopositivismo: vista a lei como fato
independente de valor, a legalidade reduz-se ao comportamento conforme a
prescrição legal. A limitação do poder do soberano transforma-se, então, em
problema concernente à Política, e não ao Direito. Algo que de algum modo
90
fora dito por Kant no final do século XVIII, ao sustentar em sua “Doutrina do
Direito” que a legalidade consiste na “simples conformidade da ação externa
com as leis jurídicas”
159
e que a adequação da ação aos fins pertence ao
campo moral. Literalmente:
A conformidade ou não-conformidade pura e simples de uma ação
com a lei, sem ter em conta os seus motivos, chama-se legalidade
ou ilegalidade. Porém, essa conformidade, na qual a idéia do dever
deduzida da lei é ao mesmo tempo móvel de ação, é a moralidade
da ação
160
.
159
Doutrina do Direito, p. 23.
160
Idem, p. 31.
91
Pós-Positivismo: a restauração da legalidade
Lacunas jurídicas
Além do assinalado, outro traço comum ao Positivismo jurídico do
século XIX e ao Neopositivismo lógico do século XX refere-se à pretensão de
completude do ordenamento, embora com diferentes nuances entre um e
outro.
O Positivismo, ilustrado pelas obras de Bentham e Austin já
comentadas, opôs-se às imprecisões do Direito Natural e, principalmente, do
Direito Comum ou consuetudinário (common law), por considerá-lo obscuro,
incerto, confuso
161
e, conseqüentemente, contrário ao princípio da legalidade.
Se o princípio visava à defesa do indivíduo em face do Estado, tal defesa
deveria compreender não apenas arbítrios de agentes do Executivo, mas ainda
os do Judiciário, consistentes em julgamentos sem base legal e sem amparo na
vontade do povo, manifestada por meio da lei emanada de seus
representantes, isto é, do Legislativo.
Portanto, no dizer de Bentham
162
, almejava-se que as leis fossem
completas ou inteiras em vários sentidos: a) Que utilizassem linguagem
simples e não fossem ambíguas, a fim de que todos as compreendessem sem a
necessidade da interpretação judicial (o que no caso brasileiro implicaria a
eliminação das numerosas súmulas e dos periódicos de publicação da
jurisprudência dos tribunais); b) Que fossem compiladas em códigos
161
Conforme Bentham, Os limites do Direito definidos, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito,
p. 287.
162
Idem, p. 281-283.
92
ordenados sistematicamente e interligados de maneira lógica; c) Que
abrangessem o maior número possível de situações; d) Que não retroagissem.
No entanto, era assente entre os positivistas que nenhum sistema de leis
seria completo e que a completude não passaria de mero ideal. Recorde-se a
afirmação de Bentham sobre o ordenamento: “Mesmo se em um dado instante
ele fosse realmente perfeito, no instante seguinte, devido a alguma mudança
nos assuntos nacionais, poderia ser diferente...”
163
.
Com a lucidez que lhe é peculiar, Bobbio observa que o dogma da
completude evoluiu pari passu com a monopolização do Direito por parte do
Estado, ou seja, seguiu o processo de codificação marcado pelo Código Civil
francês de 1804 e pelo BGB alemão de 1900
164
. De fato, a codificação, a
monopolização da produção do Direito e a completude são elementos que
compõem o mesmo quadro e, por isso, encontram-se seguramente associados.
Isso é ainda mais detalhado por Riccardo Guastini, segundo o qual, do
ponto de vista histórico, o dogma esteve ligado ao movimento de codificação
e, do ponto de vista ideológico, ao liberalismo jurídico, isto é, à doutrina do
Estado de Direito Moderno, fundado em três princípios gerais: a) O non
liquet, exemplificado pelo artigo 4 do Código de Napoleão, de 1804, que
vedava ao juiz recusar-se a julgar a pretexto do silêncio, da obscuridade ou da
insuficiência da lei; b) O da motivação das decisões judiciais em normas
jurídicas preexistentes (legalidade da jurisdição); c) O da separação dos
poderes, que excluiu a jurisprudência do rol das fontes de direito e outorgou
ao Legislativo o monopólio da produção legal
165
.
163
Os limites do Direito definidos, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 285.
164
Teoria Geral do Direito, p. 264-265.
165
Das fontes às normas, p. 176-177.
93
Não se pode deixar de notar no Positivismo e no Neopositivismo a
concepção idealista do Estado e de suas funções, com origem em
Montesquieu e Platão, dita anteriormente. Idealismo incorporado à Filosofia e
à Ciência do Direito especialmente pelas mãos de Kant e do qual resultou,
entre outros, a ilusão acerca do poder das leis de alterar os fatos e ditar
comportamentos de modo a determinar os rumos de uma sociedade, bem
como na crença de um Estado onipotente e capaz de antever com grande dose
de acerto as situações relevantes ao convívio e expedir a regulamentação
necessária, sem deixar margem à existência de lacunas. Em suma, a crença de
que a proposição “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei” significaria a plenitude da previsão e da ação
estatal, o ápice do Positivismo jurídico. Concepção errônea que ainda persiste
no pensamento jurídico brasileiro, tanto entre os legisladores, quanto entre os
juristas.
O Neopositivismo elevou o ideal de completude à categoria de dogma,
quiçá, de axioma. Kelsen o defende em sua “Teoria Pura do Direito” e na
“Teoria Geral do Direito e do Estado”, nas quais afirma que a ordem jurídica
não pode conter lacunas. Conquanto o Estado não dê conta de regular toda e
qualquer situação e não existam normas particulares que determinem todas as
condutas possíveis, o Direito é aplicado ainda quando a legislação não
contempla a norma singular.
Se o ordenamento autoriza o julgador a decidir o caso concreto, ele
pode rejeitar a pretensão sob o argumento de que não existe direito a ser
amparado (silêncio eloqüente) ou decidir de acordo com regra particular por
ele mesmo criada. Na primeira hipótese, o juiz aplica “a regra negativa de que
ninguém deve ser forçado a observar a conduta à qual não está obrigado pelo
Direito”, vale dizer, conforme a proposição de que ninguém é obrigado a
94
fazer ou deixar de fazer senão em virtude de lei. Na segunda hipótese, ele
decide a disputa como “legislador”, criando a norma para o caso, mas ao fazê-
lo aplica uma regra existente do próprio ordenamento, vale dizer, aquela que o
obriga a decidir a despeito da inexistência de norma geral.
Conforme Kelsen: “Na verdade, não é possível, neste caso, a aplicação
de uma norma jurídica singular. Mas é possível a aplicação da ordem jurídica
– e isso também é a aplicação do Direito”. Assim, conclui: “A teoria das
lacunas no Direito, na verdade, é uma ficção, já que é logicamente possível,
apesar de ocasionalmente inadequado, aplicar a ordem jurídica existente no
momento da decisão judicial”
166
.
Do ponto de vista lógico-formal, sua afirmação aparenta ter
consistência: pode-se dizer que é válida a proposição “ninguém é obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, mesmo
quando o legislador autorize o juiz a decidir diante da falta de norma, porque
em última instância a decisão judicial constitui manifestação da lei. Todavia,
Kelsen reconhece que “a suposição de que um caso não foi previsto pelo
legislador e de que o legislador teria formulado o Direito de diferente modo se
tivesse previsto o caso, funda-se quase sempre numa presunção não
demonstrável, pois a intenção do legislador somente é apreensível com
suficiente segurança quando adquire expressão no Direito por ele criado”
167
.
Ou seja, admite que quando o juiz decide frente à inexistência de norma, ele
não expressa necessariamente a vontade do legislador, somente a supõe.
Então a lógica falha, porque a eventual sentença não parte de nenhuma regra
do ordenamento, exceto a que veda o non liquet.
166
Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 212-215.
95
De outra parte, Kelsen afirma que, se não existe regra, a decisão sobre a
existência ou inexistência de direito a ser amparado, quer dizer, a opção entre
decidir a pretensão criando norma para o caso concreto (hipótese de ausência
de regra geral) ou rejeitá-la por não merecer a tutela (silêncio eloqüente),
depende da circunstância de “o juiz considerar a inexistência de tal norma
insatisfatória, injusta, iníqua”
168
. Pois, sendo assim, a decisão depende de
juízo de valor do magistrado que julga o litígio, elemento que é notadamente
extrínseco ao ordenamento jurídico e infenso a qualquer regra que nele possa
existir.
Com efeito, diante da inexistência de norma singular, põe-se o juiz
frente a um dilema: o caso cuida do que se conhece por lacuna jurídica a ser
colmatada pelo uso da analogia, dos princípios ou da eqüidade; ou cuida de
silêncio eloqüente, isto é, de circunstância em que não cabe aplicar solução
alguma, exceto a de rejeitar o pleito daquele que pede ou daquele que se
defende. Essa questão transcende aos limites do sistema normativo legal e não
pode ser resolvida pela aplicação de uma norma preexistente, tampouco pelo
uso da lógica. Resolve-se pela observação dos valores jurídicos e sociais e,
principalmente, pela argumentação, a qual não segue a lógica, pois a aceitação
ou rejeição do argumento depende do auditório, que não é estático e, sim,
dinâmico
169
. O que por vezes se reputa válido, outras vezes é considerado
inválido, além de que os argumentos podem ser admitidos por um tempo e
posteriormente rejeitados.
Com isso, se pode dizer que não é o legislador, mas é o juiz que, diante
do caso concreto, decide sobre a existência ou inexistência de Direito a ser
167
Teoria Pura do Direito, p. 276.
168
Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 213.
169
Conforme Perelman e Tyteca, Tratado da argumentação: a nova retórica, p. 15-38.
96
aplicado. Em outras palavras, não é a lei que determina se falta norma ou
Direito, se é ou se não é necessário dar solução ao caso, tampouco que
solução deve ser adotada. O juiz, e tão-somente ele, é quem decide se a
ausência de previsão implica ou não implica a existência de Direito a ser
declarado e, porventura, qual Direito aplicar. Dito de outro modo, é o julgador
e não o legislador quem afirma se a conduta é ou não é relevante, se merece
ou não ser regulada e de que maneira deve sê-lo.
Portanto, lacunas existem e, frente a elas, cumpre discutir se a
proposição “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei” tem validade mesmo quando o legislador autoriza o
juiz a decidir diante da ausência de norma. Na opinião de Kelsen, vista
anteriormente, a proposição é válida até mesmo nessa circunstância, porque
ao solucionar o caso não regulado o juiz aplica a lei que lhe atribuiu o poder
de ditar o comportamento adequado no caso concreto e faz valer o Direito.
Entretanto, como demonstrado, há equívoco em tal construção, porque
se confunde a conduta da parte e a do magistrado. Quando se atribui a este a
competência para julgar a despeito da inexistência de norma, é ele, e não a
parte, o obrigado a fazer alguma coisa em virtude de lei – a lei lhe impõe
decidir e assim ele age; a parte faz ou deixa de fazer, em decorrência de seu
livre arbítrio e, não da lei, se submete posteriormente à decisão judicial, se ela
for requerida. E, se não for, nem mesmo à legislação ela se submete.
De notar que o comportamento a partir da decisão judicial – o seu
cumprimento – é distinto daquele havido antes dela e que pode levar o caso à
demanda. O cumprimento da sentença é ditado por lei, mas a atitude anterior
ao litígio não tem fundamento em lei alguma.
97
Se não existe norma que regule o caso concreto, a parte não pode
decidir a priori sobre a legalidade ou ilegalidade de sua conduta; é o juiz
quem o faz a posteriori do fato, e tão-somente se o caso lhe for levado ao
conhecimento. Ainda que a parte seja prudente e aja conforme o bom senso
ou dite sua atitude pela analogia, por princípios ou pela eqüidade, não é a lei
que ela segue, mas a analogia, os princípios e a eqüidade, ou simplesmente o
seu interesse pessoal ditado por qualquer circunstância, até as de ordem
religiosa e psicológica.
Aqui reside outra grande falha do Positivismo e do Neopositivismo.
Bentham criticava duramente a retroatividade da common law porque, a seu
ver, ao decidir os casos concretos sem a existência de lei prévia, o juiz fazia
incidir sobre eles regras inexistentes até o julgamento. Pois, nos sistemas
jurídicos positivos, a ausência de regra enfrenta esse mesmo e velho
problema, do qual nunca poderá se livrar.
Portanto, se as lacunas existem, a proposição “ninguém é obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” também é
lacunosa. E, assim, perde força a concepção positivista e kantiana de que a
legalidade corresponde à conformidade da ação externa com a lei.
Declínio do Positivismo jurídico
O Positivismo, com suas pretensões de completude, cientificidade e
pureza, entrou em declínio na segunda metade do século XX.
Bobbio narra que, já no início daquele século, com sua “A lógica dos
juristas”, publicada postumamente em 1925, Eugen Ehrlich (1862-1922),
98
teceu críticas ao pensamento do jurista tradicional, que seria fundado em três
pressupostos: 1) De que a premissa maior de todo raciocínio jurídico deveria
consistir em uma norma jurídica (recorde-se Beccaria: “Em cada delito, o juiz
deve formular um silogismo perfeito: a premissa maior deve ser a lei geral; a
menor, a ação em conformidade ou não com a lei; a conseqüência, a liberdade
ou a pena.”
170
); 2) De que a produção do Direito seria monopólio estatal, isto
é, toda norma deveria emanar do Estado por meio de lei (relembre-se a
opinião de Bentham sobre as fontes da lei: “A vontade da qual ela é a
expressão deve, como a definição sugere, ser a vontade do soberano de um
Estado”
171
); 3) De que o conjunto de normas haveria de constituir uma
unidade, vale dizer, um sistema (recorde-se o empenho de Bentham em torno
da codificação, assim como sua proposta acerca da precisão e uniformidade
dos códigos
172
).
Ehrlich opôs-se ao monismo estatal então dominante, ou seja, à noção
propagada pela escola histórica e seus congêneres, de que o Direito seria
produto exclusivo do Estado. Segundo Ehrlich:
Nenhum jurista com formação científica duvida de que uma parte
considerável do Direito do passado não foi criada pelo Estado, e de
que ainda hoje em dia ele deriva, em grande parte, de outras fontes.
(...) Mesmo aqueles que acreditam na doutrina da onipotência do
Estado não pensaram a sério, com freqüência, que o Estado pode
fazer regras para regular todo o campo da conduta humana.
173
Partindo da premissa de que normas correspondem a regras de conduta,
Ehrlich sustentou a existência de três categorias delas: a das normas
170
Dos delitos e das penas, Introdução, III e IV, p. 44-46.
171
Os limites do Direito definidos, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 277.
172
Da vocação do nosso tempo para a legislação e a jurisprudência, in Clarence Morris, Os grandes
filósofos do Direito, p. 291.
173
Fundamentos da sociologia do Direito, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 445.
99
provenientes de modo espontâneo dos fatos da sociedade, a das normas
ditadas por decisões judiciais e a categoria das normas emanadas do poder do
Estado. Conseqüentemente, também haveria três categorias de proposições
legais: a) Das que ajustam a proteção das cortes e outros tribunais aos fatos da
lei; b) Das que negam os fatos jurídicos existentes ou criam fatos jurídicos de
maneira automática, com base nas quais os tribunais e cortes estabelecem ou
revogam relações, tomam ou transferem posse, desfazem contratos e
declarações ou os criam por coação; e c) Das que estabelecem conseqüências
legais para fatos jurídicos. Desse modo, dizia:
...a ordem legal que a sociedade cria para si, de modo automático,
nos fatos jurídicos, nos costumes existentes, nas relações de
dominação e de posse, nas cláusulas estatutárias, nos contratos, nas
disposições testamentárias, é colocada cara a cara com a ordem
legal criada por meio das proposições legais, e é imposta
unicamente por meio da atividade das cortes e de outros tribunais
do Estado. E as normas de conduta brotam dessa segunda ordem
legal não menos do que da anterior, na medida em que ela protege,
dá forma e aspecto ou talvez revoga os fatos do Direito.
174
Ehrlich esteve entre os precursores da Sociologia do Direito. À sua
crítica ao monopólio da produção estatal do Direito, somaram-se outras
numerosas, dentre elas a da escola da livre investigação científica
representada por Hermann Kantorowicz (1877-1940), cuja proposta Ehrlich
considerava um avanço no discernimento científico, por assinalar a mudança
na relação entre Estado e sociedade
175
.
Como observa Bobbio, a literatura crítica do estatismo jurídica é
imensa. Ele cita, para ilustrar, François Geny (1861-1959) que, em “Méthode
d’interpretation et sources en droit positif”, de 1919, afirma que o Direito é
174
Fundamentos da sociologia do Direito, in Clarence Morris, Os grandes filósofos do Direito, p. 465.
175
Idem, p. 445.
100
demasiado complexo e mutável para que um indivíduo ou uma assembléia,
embora investidos de autoridade soberana, possam pretender fixar de imediato
seus preceitos de modo a satisfazer a todas as exigências da vida jurídica
176
.
Também podem ser mencionados os realistas, como Alf Ross, os culturalistas,
como Reale, além de muitos outros que lograram demonstrar que o pluralismo
constitui a regra e, o monismo, uma simples ficção, para usar a expressão de
Kelsen. E que a proposição “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei” não pode ser interpretada como
sendo o Estado o único a determinar condutas.
Bobbio vê duas razões para o movimento contrário ao estatismo
jurídico. Em primeiro lugar, o envelhecimento da legislação e a diminuição da
confiança na onisciência do legislador. E, em segundo lugar, o
desenvolvimento da Sociologia e, em especial, da Sociologia do Direito.
Quanto ao primeiro aspecto, já foi visto que as transformações operadas
na economia e na sociedade a partir das Revoluções Industrial e Francesa
exigiram dos Estados maior intervenção, o que representou, inclusive, fator de
aceleração do processo de codificação e de produção legislativa ao longo do
século XIX. Todavia, logo se viu que Estado algum é capaz de atender os
anseios de qualquer sociedade com a rapidez que a modernidade exige.
Diferente da Idade Antiga e, principalmente, da Idade Média, em que as
mudanças demandavam décadas ou séculos, nas Idades Moderna e
Contemporânea alterações substanciais foram e continuam a ser promovidas
176
Teoria Geral do Direito, p. 269. No original Geny afirma: “... le droit positif est chose trop complexe e
trop mouvante, pour qu’un individu ou une Assemblée, fussent-ils investis de l’autorité souveraine, puissent
prétendre en dresser, d’un seul cup, les préceptes, de façon à suffire à toutes les exigences de la vie
juridique.”, Méthode d’interpretation et sources en droit positif, tomo II, p. 327.
101
em quantidade e velocidade vertiginosas. São exemplos os avanços ocorridos
na Europa no século XIX, com a industrialização e os grandes saltos havidos
no mundo todo no século XX, em decorrência do progresso da indústria, dos
transportes, da comunicação e, mais recentemente, da tecnologia da
informação. Neste último caso, o descompasso é descomunal: a legislação dos
países não tem sido capaz de acompanhar a dinâmica do comércio e dos
delitos praticados pela internet, que desafiam os princípios da legalidade, da
soberania dos Estados e da territorialidade das leis.
Verdade é que, a despeito da crença e do idealismo de muitos juristas, a
insuficiência do poder estatal já se mostrava visível desde o século XIX.
Havia sido apontada por Marx e Engels em seu Manifesto Comunista, de
1848, embora propusessem o agigantamento do Estado e a sua posterior
extinção; assim como fora notada por Leão XIII, na Encíclica Rerum
Novarum, de 1891. Savigny reconhecia ser impossível que um código fosse
“planejado para ser a única autoridade-lei”, e conseguisse antever uma
decisão para cada caso que pudesse surgir, razão pela qual ele dizia ser
necessário recorrer por vezes à analogia, ou, segundo suas palavras, à técnica
da geometria
177
. Mesmo os defensores da codificação logo perceberam a
deficiência das leis.
Quanto à Sociologia e, particularmente, à Sociologia do Direito, a
análise de Bobbio é mais uma vez pertinente. Diz ele que essa nova ciência,
produto típico do espírito científico do século XIX, contribuiu para a
destruição do mito do Estado na medida em que pôs em destaque a sociedade
que existe abaixo dele. De fato, desde o Iluminismo, a figura do Estado
projetou-se sobre a sociedade e a obscureceu, a despeito da doutrina do
102
contrato social e da instituição e consolidação do Estado moderno, que se
apregoou como oposição ao Antigo Regime absolutista.
Por sinal, é curioso que o contratualismo tenha se formado a pretexto da
afirmação da soberania do povo e, posteriormente, tenha sido solenemente
ignorado pelos governos que se utilizaram dele em sua retórica. Grande
exemplo é a França, pátria da modernidade. Note-se o comentário preciso de
Bernadette Siqueira Abrão:
Saudada como a instauração da razão e da liberdade, como a
realização da autonomia pregada nos ideais do Iluminismo, a
Revolução Francesa transforma-se rapidamente no Terror e, depois,
no Imperialismo militarista de Napoleão Bonaparte
178
.
O fato é que, independente da ideologia, o totalitarismo moderno
sempre se escudou no falso argumento da soberania do povo, como
demonstram os regimes da extinta União Soviética, da Alemanha nazista, de
Cuba e da China, apenas no século XX.
Evidencia-se nesse ponto o mérito da Sociologia Jurídica e das escolas
de pensamento e movimentos contrários ao Positivismo e ao Neopositivismo
jurídico: o de lhes expor as fraquezas e o idealismo muitas vezes cego ou
ingênuo. E de pôr fim à “pureza” da Ciência Jurídica propalada por
positivistas e neopositivistas, que se obteria com o isolamento das questões
“científicas” do Direito dito “puro” e das considerações morais e sociais. As
advertências quanto aos riscos de tal postura provaram-se fundadas quando
revelados os horrores do nazi-fascismo. Por isso que tais escolas declinaram
de modo definitivo após a Segunda Guerra Mundial.
177
Da vocação do nosso tempo para a legislação e a jurisprudência, in Clarence Morris, Os grandes
filósofos do Direito, p. 291.
103
O fim do conflito representou a sentença de morte para o Positivismo e
o Neopositivismo, porque se viu que embora não fossem causa das
desumanidades então praticadas, eles forneceram aos regimes fascista e
nazista “o suporte filosófico de que necessitavam”
179
. Com suas falhas e
contradições, o julgamento de Nürnberg projetou novamente a luz da moral e
dos valores humanos sobre o Direito e restabeleceu a ligação entre a lei a
noção de justiça. Como descreve Jacy de Souza Mendonça:
A disputa em torno do julgamento de Nürnberg reacendeu, em
nossos dias, o velho conflito entre lei e Justiça que SÓFOCLES
tinha teatralizado e a humanidade já tinha vivido sob variadas
formas. A partir desse julgamento, começou a perder prestígio o
Positivismo jurídico que dominara o pensamento jurídico mundial e
começaram a ressurgir as obras de investigação sobre o essencial
do Direito, ao lado de sua formalização no tempo e no espaço – não
a lei ou a justiça, mas a lei justa.
(...)
Portanto, nem a lei contra a Justiça, nem a Justiça contra a lei, mas
só a lei justa pode e deve ser utilizada para a realização do homem
em sociedade
180
.
Opostamente ao temor dos positivistas e neopositivistas, a
cientificidade do Direito não restou abalada com a inserção de considerações
de ordem moral ou social. Significa que a “pureza” que cultivaram não tinha
qualquer sentido. Ademais, nenhuma ciência é pura: os objetos e os saberes
sobre eles são relacionados, pois o Universo é uno e indivisível. Por isso
mesmo é que as ciências ditas naturais abandonaram a concepção de que o
conhecimento científico restringe-se à descrição das relações de causalidade
de fenômenos separados em partes estanques.
178
História da Filosofia, 2004, p. 346.
179
Conforme Jacy de Souza Mendonça, Curso de Filosofia do Direito: o homem e o Direito, p. 230.
180
Idem, p. 242-243.
104
As ciências sociais, por sua vez, afirmaram-se distintas e com métodos
próprios: Hegel, Weber, Durkheim e outros demonstraram que as relações
sociais não são causais e, sim, guiadas por processos complexos e
determinadas por fatores múltiplos de ordem cultural, econômica, psicológica,
religiosa, histórica etc.
Na Ciência Jurídica, isso já havia sido afirmado por Rudolf Stammler
(1856-1938) em sua “Teoria da Ciência do Direito” (Theorie der
Rechtswissenschaft), publicada em 1923. Conforme Larenz, Stammler opôs-
se à concepção dominante na época de que, para ser ciência, o Direito haveria
de assemelhar-se às Ciências Naturais e investigar as conexões causais ou,
como a lógica e a Matemática, restringir-se a uma pura teoria das formas.
Para ele, a ciência consistiria na ordenação unitária do mundo de idéias,
conceito que seguramente abrangia o Direito.
Stammler também distinguiu as relações de causa e efeito – em que o
temporalmente anterior (causa) condiciona o temporalmente ulterior (efeito) –
das relações de meio e fim – nas quais o temporalmente ulterior (o fim) é
condicionante do temporalmente anterior (meio). Com isso concluiu
apropriadamente que o Direito é uma ciência final
181
, quer dizer, finalística. O
que hoje pode ser visto quando Bonavides, citando Pierre Müller, afirma que
o princípio da proporcionalidade – a relação entre um ou vários fins
determinados e os meios com que são levados a cabo – é o fundamento do
novo Estado de Direito
182
. Pois, se a finalidade do Direito é realizar a justiça,
a lei contribui como meio e não como fim em si mesmo.
181
Metodologia da Ciência do Direito, p. 116-117.
182
Curso de Direito Constitucional, p. 392-436.
105
Assim, completado o ciclo iniciado com o Positivismo e encerrado com
o Neopositivismo jurídico, abriram-se as portas para que o princípio da
legalidade fosse reconduzido ao seu lugar de origem, o da garantia das
liberdades públicas, com as ressalvas necessárias no que tange às relações
privadas.
106
Princípio da legalidade no Direito Contemporâneo
Princípio da legalidade no Direito Público
Carl Friedrich sustenta que a divisão entre Direito Público e Privado foi
concebida por Aristóteles, conforme as passagens 1289a, 1298a, 1292b,
1278b de “A Política” e 1181b de “Ética a Nicômaco”
183
. Por conseguinte,
diverge da opinião majoritária, como a de Radbruch
184
, Reale
185
, Franco
Montoro
186
, José de Oliveira Ascenção
187
, Tercio Sampaio Ferraz Jr
188
, Maria
Helena Diniz
189
, entre outros, de que a summa diviso remonta ao Direito
Romano, especificamente ao excerto do Digesto de Ulpiano: Hujus studii
duae sunt positiones, publicum et privatum. Publicum ius est quod ad statum
rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem (I, 1, 1. 2).
A distinção, que foi abandonada no período feudal e retomada a partir
da Escolástica, ainda é mantida, a despeito de numerosas críticas. Radbruch,
por exemplo, aponta a existência de uma zona cinzenta por ele denominada
Direito Social, em que Direito Público e Privado se mesclam, e na qual se
incluem o Direito Econômico e o Direito do Trabalho
190
. Kelsen a considera
inútil e de significado variante conforme se trate de Direito Penal ou Direito
183
Perspectiva histórica da Filosofia do Direito, p. 39.
184
Introducción a la Filosofía del Derecho, p. 91.
185
Lições preliminares de Direito, p. 341.
186
Introdução à Ciência do Direito, p. 403.
187
O Direito: introdução e Teoria Geral, p. 345.
188
Introdução ao Estudo do Direito, p. 130-131.
189
Compêndio de Introdução à Ciência do Direito, p. 228.
190
Idem, p. 93.
107
Administrativo
191
, além do mais afirma que não se logrou traçar uma divisão
completamente satisfatória entre esses dois campos
192
.
Reale, por seu turno, dissente de ambos. Diz que a divisão se mantém,
mas com modificações em relação à teoria romana, que julga incompleta. A
seu ver, há duas maneiras de distinguir Direito Público e Privado:
observando-se o conteúdo da relação jurídica ou tendo em conta o elemento
formal da relação. Afirma que o conteúdo de toda relação jurídica é sempre
um interesse e que uma relação é de Direito Público pelo fato de atender –
imediata e predominantemente – a um interesse de caráter geral; contrário
senso, o que caracteriza uma relação de Direito Privado é a circunstância de
objetivar interesses particulares, de maneira imediata e prevalecente. Por sua
vez, quanto ao aspecto formal da relação, se incumbe ao Estado promover a
coordenação entre os respectivos sujeitos, a relação é de Direito Privado; e se
o Estado apresenta-se em posição eminente, institucional, manifestando sua
autoridade organizada sobre o sujeito, a relação é de Direito Público
193
.
As críticas de Radbruch e de Kelsen procedem em parte. De fato, os
critérios estabelecidos não são exatos. Ademais, a separação não é universal,
pois tem pouca ou nenhuma importância em países como os de regime
comunista, socialista ou autoritário, ou naqueles em que Direito, Religião e
Estado se fundem, como os islâmicos
194
. A divisão, na verdade, tem fim
didático, epistemológico porque, como o Universo, o Direito é único e
ontologicamente indivisível.
191
Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 297.
192
Teoria Pura do Direito, p. 310.
193
Lições preliminares de Direito, p. 342-344.
194
Conforme Mario Giuseppe Losano, Os grandes sistemas jurídicos, p. 425-426. Vide também René David,
Os grandes sistemas do Direito Contemporâneo, p. 141-278.
108
De qualquer modo, algumas das objeções referidas não têm
consistência ou são superadas com facilidade. Kelsen argumenta que a
distinção segundo o critério do interesse não é válida, porque o Estado pode
ser parte em uma relação jurídica dentro do domínio do Direito Privado e que
nesse caso o interesse do Estado, dito interesse “público”, é tutelado pelas
normas concernentes aos particulares. Acrescenta que a manutenção do
Direito Privado também é de interesse público, pois, se assim não fosse, não
caberia ao Estado promover a sua regulamentação
195
.
Porém, é consenso que o interesse público e o da administração são
distintos, isto é, que não se confundem os interesses denominados primários,
os quais pertencem à coletividade como um todo, e aqueles outros chamados
de secundários, que pertencem ao Estado pelo simples fato de ser sujeito de
direitos, como qualquer outra pessoa
196
. Por outro lado, em última análise,
todo Direito – Público ou Privado – interessa à sociedade, tanto que o Estado
o disciplina por regulamentos e o faz aplicar coercitivamente, quando
necessário. O que difere, segundo a lição de Reale, é a circunstância do
interesse imediato e preponderante da relação pertencer ao Estado (público)
ou de se tratar de interesse imediato e predominante de particulares (privado).
O fato é que a divisão entre Direito Público e Privado tem propósito.
Há divergências profundas entre esses dois grandes ramos do Direito,
notadamente no que tange aos princípios aplicáveis e aos fundamentos de um
e de outro. René David tem razão ao dizer que tal divisão integra a tradição
jurídica de todos os países da família romano-germânica e tem base na idéia,
evidente aos juristas, de que as relações entre governantes e governados
implicam problemas específicos e exigem normas diferentes das que regulam
195
Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 297.
109
as relações entre particulares, “quando mais porque o interesse geral e os
interesses particulares não podem ser pesados na mesma balança”
197
.
Cuidando-se de princípios, o da legalidade é distinto no Direito
Público, pois visa à garantia dos cidadãos em face do Estado, mediante a
limitação do poder conferido ao soberano. Neste campo, em que o Estado se
encontra em situação de superioridade em relação ao particular e impõe a
autoridade sobre ele, tal princípio ainda conserva muito de sua força. Vejamos
como isso se dá, observando alguns poucos exemplos em suas principais
disciplinas.
Direito Constitucional
No Direito Constitucional, é da tradição dos países de constituição
escrita e rígida que a legislação regule a estrutura do Estado, a distribuição de
suas funções e competência dos respectivos órgãos, o processo de elaboração
de leis, bem como os direitos e as garantias fundamentais. A Constituição, lex
superior, condiciona todo o Direito abaixo dela, de maneira que a
constitucionalidade é a medida da legalidade constitucional. Trata-se de
postulado antigo, conforme denota Aristóteles:
...as leis devem ser feitas para as Constituições, como fazem todos
os legisladores, e não as Constituições para as leis. Com efeito, a
Constituição é a ordem estabelecida no Estado quanto às diferentes
magistraturas, e à sua distribuição. Ela determina o que é a
soberania do Estado, e qual é o objetivo de cada associação
política. As leis, ao contrário, são distintas dos princípios
fundamentais da Constituição; elas são a regra pela qual os
196
Conforme Renato Alessi, Sistema Istituzionale del Diritto Amministrativo Italiano, p. 197-198.
197
Os grandes sistemas do Direito Contemporâneo, p. 67.
110
magistrados devem exercer o poder, e submeter aqueles que
estejam prontos a infringi-lo
198
.
Nesse sentido, diz Palombella:
...o governo das leis (e não dos homens), realiza-se como limitado
se é limitado pelo Direito, e se essa limitação age também em
relação às leis do Parlamento, que não podem deixar de encontrar
as intransponíveis fronteiras dos direitos e das liberdades dos
cidadãos, bem como a ordem organizativa contida na carta
constitucional
199
.
Assim, por exemplo, a criação de órgãos, cargos ou a definição de suas
atribuições, bem como a confecção do orçamento e a realização de despesas
dependem de lei regularmente emanada do Legislativo. Todas as normas a
esse respeito devem ter fundamento na ordem constitucional, senão de modo
direito, ao menos por delegação. Da mesma maneira, as leis
infraconstitucionais devem ser editadas de acordo com os ritos e as
competências determinadas no texto da Constituição. Nesse caso, a
proposição “ninguém será obrigado a deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei” (Constituição) alcança total plenitude.
Porém, no que tange aos direitos e garantias fundamentais – que as
Constituições escritas contemporâneas, desde as do México de 1917 e de
Weimar de 1919, costumam positivar como princípios
200
– tal proposição não
tem validade. Embora as cartas constitucionais mais recentes freqüentemente
os relacionem quase à exaustão, caso da Constituição brasileira de 1988, as
relações que apresentam são consideradas exemplificativas, e não taxativas.
198
A Política, Livro Sexto, Capítulo I, § 5º, p. 193.
199
Filosofia do Direito, p. 119.
200
Vide a respeito: J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, p. 353-354;
Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, p. 255-295; Wilson Steinmetz, A vinculação dos
particulares a direitos fundamentais, p. 78-83.
111
Exemplo já mencionado é o da emenda IX, da Constituição norte-americana,
a qual dispõe que previsão de direitos nela contida não deve ser interpretada
como exaustiva.
De outro modo, desde o Tribunal de Nürnberg, é consenso entre os
povos que, independente de previsão legal, todos são obrigados a agir de
acordo com os direitos e as garantias fundamentais. Como afirma Steinmetz,
citando Krüeger, ocorreu nesse ponto uma “Revolução Copernicana”: já não
são os direitos fundamentais que se movem em volta da lei e, sim, é a lei que
transita em torno dos direitos fundamentais
201
.
Portanto, em Direito Constitucional, o princípio da legalidade é
demasiado importante, mas não reina absoluto.
Direito Penal
José Afonso da Silva assinala que a Constituição brasileira distingue
três categorias de reserva de lei, que se verificam não só no Direito Penal, mas
em outras disciplinas da Ciência Jurídica:
(a) do ponto de vista do órgão competente, pelo qual o exercício da
função legislativa para determinadas matérias só cabe ao
Congresso Nacional, sendo, pois, indelegável, como é o caso da
formação das leis sobre as matérias referidas no § 1º do art. 68; (b)
do ponto de vista da natureza da matéria, pelo qual determinadas
matérias são reservadas à lei complementar, enquanto outras o são
à lei ordinária, como são as hipóteses expressamente enumeradas
na Constituição; e há casos em que a reserva é de lei ordinária ou
complementar estadual (por exemplo: arts. 18, § 4º e 25, § 3º) ou
de lei orgânica local (por exemplo: arts. 9º, § 1º, e 25, § 3º); (c) do
ponto de vista do vínculo imposto ao legislador, a reserva pode ser
201
A vinculação dos particulares a direitos fundamentais, p. 80-81.
112
absoluta ou relativa. Alguns admitem também uma terceira, dita
‘reserva reforçada’, que, na verdade, ingressa no campo da reserva
absoluta.
202
.
No Direito Penal, o princípio da legalidade já foi devidamente
estudado, como mostram os trabalhos de Luiz Vicente Cernicchiaro e Paulo
José da Costa Jr.
203
, Maurício Antonio Ribeiro Lopes
204
e Antonio Coelho
Soares Júnior
205
, além de muitos outros.
Ele se manifesta pela locução nullum crimen nulla poena sine previa
lege, prevista no artigo 1
o
, do Código Penal brasileiro, segundo o qual não há
crime sem lei anterior que o defina, nem há pena sem prévia cominação legal.
Trata-se de legalidade em sentido estrito, isto é, da reserva legal mencionada
por José Afonso da Silva. Isso representa que apenas a lei como espécie
normativa específica pode dispor a esse respeito, não se admitindo que
nenhuma outra o faça, exceto por delegação expressa no caso das “leis penais
em branco”. Sobre estas, Frederico Marques ensina:
Dentre as normas penais, existem leis incriminadoras que se
denominam ‘leis penais em branco’, porque determinam a sanctio
júris, mas remetem a estatuição do preceito a outra lei ou fonte
formal do Direito. (...) Leis penais em branco, portanto, são
disposições penais cujo preceito é indeterminado quanto ao seu
conteúdo, e nas quais só se fixa com precisão à parte
sancionadora
206
.
Nesse caso a norma complementar decorre diretamente da lei, que em
última instância lhe dá o suporte jurídico.
202
Comentário contextual à Constituição, p. 83-84.
203
O Direito Penal na Constituição.
204
Princípio da legalidade penal.
205
O princípio da legalidade penal: o que se fala e o que se cala.
206
Tratado de Direito Penal, p. 188.
113
No Direito Penal, o princípio atinge o segundo ponto mais alto. Nele o
dogma da completude do Positivismo jurídico dos séculos XVIII e XIX ainda
se mostra visível, vez que não se admitem lacunas quanto à configuração de
tipos criminais (criminalização) ou no que concerne à descrição das condutas
que os caracterizam (tipicidade). Não há vazios desse tipo nem mesmo nas
referidas “leis penais em branco”, pois o conteúdo nelas ausente é preenchido
por outra lei ou fonte formal do próprio sistema. Inexistente a previsão legal,
o juiz não questiona se falta lei ou direito: conclui inexoravelmente que não
há crime.
O raciocínio, portanto, é positivista, de simples subsunção: uma vez
que o fato corresponda à hipótese descrita em lei, há crime a ser sancionado;
do contrário, o comportamento não tem implicação na ordem jurídica.
Claro que não se excluem lacunas axiológicas, antinomias e falhas do
sistema e, por conseguinte, a necessidade de interpretação e de integração.
Porém, é remota a possibilidade de aplicação do artigo 4º da Lei de
Introdução, o qual prevê que na omissão da lei o juiz deve decidir conforme a
analogia, os costumes e os princípios gerais de Direito. Como explica
Frederico Marques:
...esse preceito, ao incidir sobre o Direito Penal, encontra de início
o princípio de reserva que proíbe qualquer incriminação sem prévia
definição da lei. Donde concluir-se que a analogia, os costumes e
os princípios gerais de direito não podem criar novas figuras
delituosas, nem tampouco penas ou sanções jurídicas: nesse
terreno, o Direito Penal não apresenta lacunas porque tudo aquilo
que não for ilícito punível em conseqüência de previsão legal
explícita deve ser considerado como ato penalmente lícito
207
.
207
Tratado de Direito Penal, p. 222-223.
114
Mas ele admite a analogia nos casos de omissão a respeito de ilicitude
excepcional e de isenção de culpabilidade
208
, e julga viável o uso da analogia
em favor do acusado (in bonam partem)
209
. O que faz sentido, pois, se o
princípio da legalidade constitui garantia do indivíduo em face do Estado, só
lhe pode ser prejudicial por disposição expressa a respeito. Ou seja, de acordo
com o mesmo princípio.
Direito Tributário
No Direito Tributário, o princípio da legalidade manifesta-se de modo
semelhante ao verificado no Direito Penal. Além do disposto no inciso II, do
artigo 5º, acrescenta-se o inciso I, do artigo 150, da Constituição Federal, que
dispõem: “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.
Significa, assim, que também nesse ramo a legalidade é estrita, existe reserva
legal, conforme descreve Paulo de Barros Carvalho:
O veículo introdutor da regra tributária no ordenamento há de ser
sempre a lei (sentido lato), porém o princípio da estrita legalidade
diz mais do que isso, estabelecendo a necessidade de que a lei
adventícia traga no seu bojo os elementos descritores do fato
jurídico e os dados prescritores da relação obrigacional. Esse plus
caracteriza a tipicidade tributária, que alguns autores tomam como
outro postulado imprescindível ao subsistema de que nos
ocupamos, mas que pode, perfeitamente, ser tido como uma
decorrência imediata da estrita legalidade
210
.
208
Tratado de Direito Penal, p. 222-223.
209
Idem, p. 228.
210
Curso de Direito Tributário, p. 157-158.
115
Roque Carrazza aduz que a tipicidade no Direito Tributário é ainda
mais rigorosa que no Direito Penal, porque a lei criminal outorga ao julgador
certa dose de subjetivismo na imputação da pena, o que não ocorre com a lei
fiscal, que “indica peremptoriamente, ao seu aplicador, não só o fundamento
da decisão, como critério de decidir e as medidas que está autorizado a adotar,
para que a arrecadação do tributo se processe com exatidão.”
211
.
Como no Direito Penal, não há lacunas em matéria tributária no que
tange à criação de tributos e à tipificação da hipótese de incidência tributária e
o raciocínio se opera por simples subsunção: se o fato corresponde à hipótese
de incidência, há tributo a ser cobrado; se não corresponde, é indiferente à
tributação. Também a esse respeito a ausência de previsão não dispõe o juiz a
questionar se falta lei ou direito.
Contudo, há uma peculiaridade a ressaltar. O artigo 108 e parágrafos,
do Código Tributário Nacional, admitem expressamente a necessidade de
interpretação da legislação tributária e autoriza o uso da analogia, dos
princípios gerais de Direito Público, Direito Tributário e da eqüidade, desde
que a analogia não resulte na exigência de tributo não previsto em lei e o
emprego da eqüidade não implique a dispensa do pagamento de tributo
devido
212
. Disposições inexistentes no Direito Penal.
Destarte, no Direito Tributário, o princípio da legalidade atinge total
plenitude.
211
Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 183.
212
A propósito, vide Aliomar Baleeiro, Direito Tributário Brasileiro, p. 677-684.
116
Direito Administrativo
No Direito Administrativo o princípio da legalidade apresenta um
elevado grau de complexidade, razão pela qual merece um estudo detalhado à
parte, embora a doutrina brasileira pareça não lhe dar suficiente atenção. Sem
embargo aos reconhecidos méritos, a maioria limita-se a repetir lições
conhecidas, sem descer a minúcias da maior importância. Afirma-se com
freqüência – e isto em parte é verdade – que: a) O princípio decorre do Estado
de Direito; b) Pode ser resumido na máxima suporta a lei que fizeste; e, c) A
Administração Pública está adstrita ao que a lei determina e nada pode fazer
que não seja previsto em lei
213
.
Todavia, quase nada se diz das lacunas e, conseqüentemente, da
analogia, dos princípios, do costume ou da eqüidade. Oswaldo Aranha
Bandeira de Mello é um dos poucos a tratar do assunto
214
. O restante cuida
somente dos princípios gerais que regem a administração e, por vezes, da
discricionariedade.
Aqui se faz um esboço, um rascunho tosco e mal acabado do princípio
da legalidade em matéria administrativa, com o único propósito de
demonstrar como se manifesta em termos gerais, isto é, no âmbito da Teoria
Geral do Direito.
Segundo Montesquieu, todo aquele que detém poderes é levado a
cometer abusos
215
. Assim, no Direito Público e em especial no Direito
213
Assim, por exemplo: Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 82-83; Celso Antônio
Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, p. 96-103; Diógenes Gasparini, Direito Administrativo,
p. 6-8; José Cretella Júnior, Dicionário de Direito Administrativo, p. 322-323.
214
Princípios Gerais do Direito Administrativo, vol. I, p. 401-428.
215
O espírito das leis, Livro 11
o
, Capítulo IV, p. 166.
117
Administrativo, o princípio da legalidade impõe limites ao governante,
vedando-lhe a opressão e a corrupção que resultam do egoísmo latente do
homem. A Constituição brasileira tornou isso claro ao determinar no artigo
37, e em vários outros dispositivos, a obediência à legalidade e à moralidade.
Infelizmente, a pouca cultura de nosso povo ainda não permitiu a plena
realização desses ideais, portanto permanecemos no plano teórico. Neste, a
legalidade representa primeiramente o respeito às normas superiores,
supostamente emanadas do poder soberano do povo por meio de seus
representantes. Leia-se Jean Rivero:
Melhor que a imagem de um ‘bloco’ muitas vezes invocada a seu
propósito, a que convém à legalidade é a de uma pirâmide: do cimo
à base, as normas, consoante o andar em que se situam, devem
respeitar as normas superiores, e impõem-se às dos escalões
subordinados. Assim, as exigências da legalidade aumentam à
medida que se desce na hierarquia das normas. No ponto mais
baixo da escala dos actos jurídicos, em compensação, as decisões
individuais, seja qual for a autoridade de que emanam, estão
vinculadas pela totalidade das normas gerais, que regem também as
atividades materiais da administração.
(...)
Os actos particulares estão em princípio submetidos às regras
gerais. Isto acarreta três conseqüências:
1º - Cada autoridade administrativa deve respeitar, nos seus actos
individuais, as normas gerais editadas pelas autoridades superiores,
salvo se estas normas previram a possibilidade de derrogações,
solução freqüente no Direito Administrativo;
2º - Cada autoridade administrativa está vinculada pelos seus
próprios regulamentos: é a regra tu patere legem quem fecisti
(respeita a lei que fizeste). Não pode, portanto, transgredir por uma
decisão particular a regra geral que estabeleceu;
3º - A autoridade superior não pode tomar uma decisão individual
contrária à norma legalmente emitida pela autoridade inferior
216
.
Lição semelhante é dada por Celso Antônio Bandeira de Mello:
118
Este é o princípio capital para a configuração do regime jurídico-
administrativo. (...) Com efeito, enquanto o princípio da
supremacia do interesse público sobre o interesse privado é da
essência de qualquer Estado, de qualquer sociedade juridicamente
organizada com fins políticos, o da legalidade é específico do
Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá
identidade própria. Por isso mesmo é o princípio basilar do regime
jurídico administrativo, já que o Direito Administrativo (pelo
menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o Estado de
Direito: é uma conseqüência dele. É o fruto da submissão do
Estado à lei. É, em suma: a consagração da idéia de que a
Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei
e que, de conseguinte, a atividade administrativa é atividade
sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos
complementares à lei
217
.
No entanto, mais freqüentemente do que se imagina, a lei dá margem à
discricionariedade do administrador público, que assim se vê na situação de
determinar a própria conduta. Vale dizer, é ele, e não o legislador, que dita o
comportamento a ser adotado no caso concreto.
A questão, magnificamente tratada por Celso Antônio Bandeira de
Mello
218
, não representa que o agente disponha de total liberdade, de livre
arbítrio. Antes, sua ação é regida pelos princípios da impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência (Constituição Federal, art. 37, caput),
este último traduzido pela proporcionalidade entre meios e fins. Isso mostra
que não só a lei, mas também e, principalmente, os princípios é que
condicionam atitudes no Direito Administrativo.
Nisso, ele difere substancialmente do Direito Penal e do Direito
Tributário, pois, como foi visto, no primeiro há um minúsculo campo para a
discricionariedade judicial na aplicação das penas e, no segundo, nenhum
216
Direito Administrativo, p. 90-92.
217
Curso de Direito Administrativo, p. 96-97.
218
Discricionariedade e controle jurisdicional.
119
comportamento é permitido que não o estritamente regulado em lei. Por outro
lado, em matéria penal ou tributária os princípios atuam quase que
exclusivamente em sua função interpretadora, ao passo que no âmbito
administrativo predomina sua função supletiva.
Ainda há outro ponto que, se disse, é pouco cuidado nessa disciplina
jurídica: o das lacunas e seus meios de integração. É de todo inquestionável
que em matéria de administração a lei é lacunosa, diga-se, muito lacunosa.
Diferente do Direito Penal e do Tributário, o Direito Administrativo encontra-
se muito longe do ideal de completude: nunca houve e jamais haverá qualquer
possibilidade de vir a ser completo, uma vez que as exigências do dia-a-dia
são imponderáveis. Logo, é preciso supri-las fazendo uso dos instrumentos
fornecidos pelo Direito além da lei: analogia, princípios e eqüidade. Os
princípios já foram mencionados, mesmo de passagem; cabe ver a analogia e
a eqüidade.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello está entre os que admitem que a
analogia possa ser utilizada pela administração excepcionalmente e com
restrições. Ele diz:
...inexistem direito ou dever do cidadão ou dos agentes públicos,
perante o Estado-poder, sem lei que os especifique ou sem que
decorram da própria doutrina dos institutos por ela regulados. As
liberalidades por este feitas aos particulares, por abrirem exceções à
regra geral, bem como as restrições à liberdade e propriedade em
sim, por estabelecerem comportas a direitos, só abrangem os casos
que especificam, sem consideração da analogia
219
.
Assim, a analogia não se aplica em matéria disciplinar relativa aos
servidores públicos, tampouco na imposição de sanções administrativas
219
Princípios gerais de Direito Administrativo, vol. I, p. 415.
120
decorrentes do exercício do poder de polícia, como multas, interdições,
suspensões etc. Mas é viável em relação a institutos que devem ser regidos
pelos mesmos princípios em sua aplicação, caso da extensão de um serviço
público a algum caso ainda não regulado por lei
220
.
Quanto à eqüidade, Bandeira de Mello a julga aplicável em casos de
lesão, imprevisão ou de abuso de direito
221
, no que tem razão. Por sua vez,
quanto ao costume, ele assevera:
...modernamente, no Direito Administrativo quase nenhuma
aplicação tem o costume praeter legem, e em especial no Direito
Administrativo brasileiro. Aliás, como observado, o Direito
Administrativo pouco deve, na sua formação, ao costume. Ele é de
criação pretoriana. Já o costume secundum legem, o juiz pode
considerá-lo, na sua obra de aplicação do Direito, como elemento
para elucidar suas decisões. Assim, terá como justificável
comportamento de administrado na conformidade de interpretação
costumeira legal pela Administração Pública, não obstante por esta
já observada como errônea, e, assim, deixar de lhe aplicar
penalidade, ante sua boa-fé
222
.
Por fim cumpre há os chamados atos de império e os denominados atos
de gestão. Os primeiros, que administração pratica na qualidade de Estado
(ex.: a aquisição de um veículo por licitação), são regidos pelo Direito Público
e, por conseguinte, norteiam-se pelo princípio da legalidade tal como descrito
anteriormente. Mas estes últimos, os que a administração pratica como
qualquer particular (ex.: o trânsito pelas ruas com aquele veículo), são regidos
em parte pelo Direito Público, mas predominantemente pelo Direito Privado e
pelos princípios que lhe são inerentes. Nesse ponto reside outro aspecto em
que o Direito Administrativo difere do Direito Penal e do Tributário: com os
atos de gestão, o Direito Público toca o Privado.
220
Princípios gerais de Direito Administrativo, p. 415-416.
221
Idem, p. 428.
121
Desse modo, resume-se que na esfera do Direito Administrativo a
legalidade é um tanto mais fluida que na penal e na tributária, pois nela se
exige a flexibilidade necessária à dinâmica da administração.
Princípio da legalidade no Direito Privado
Diferente do Direito Público, em que impõe restrição, no Direito
Privado o princípio da legalidade outorga dupla liberdade, nos termos do que
Bobbio denomina liberdade negativa e liberdade positiva.
A primeira corresponde à proposição contida no inciso II, do artigo 5º,
da Constituição Federal: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”. Implica a ausência de
constrangimento ou de impedimento, por isso é considerada negativa. No
dizer de Bobbio:
Por liberdade negativa, na linguagem política, entende-se a
situação na qual um sujeito tem a possibilidade de agir sem ser
impedido, ou de não agir sem ser obrigado, por outros sujeitos
223
.
A segunda, por sua vez, consiste no direito à autodeterminação, isto é,
na autonomia do sujeito de guiar sua conduta livremente, sem cerceio de
qualquer espécie. Considera-se positiva, uma vez que representa uma
afirmação. Conforme Bobbio:
Por liberdade positiva, entende-se – na linguagem política – a
situação na qual um sujeito tem a possibilidade de orientar seu
222
Princípios gerais de Direito Administrativo, p. 392-393.
223
Igualdade e liberdade, p. 48.
122
próprio querer no sentido de uma finalidade, de tomar decisões,
sem ser determinado pelo querer de outros
224
.
Em Direito Privado, corresponde ao que se conhece por autonomia
privada.
A liberdade assim posta – negativa ou positiva – tem origem no
contratualismo do século XVIII, que já foi examinado, mas que convém
recordar. Segundo Rousseau, nas sociedades primitivas imperou a força e não
o direito; obedeceu-se a ela por necessidade ou prudência, mas não por dever;
a liberdade então existente era falsa, por resultar em sujeição ao poder do
mais forte. Chegando ao ponto em que os obstáculos prejudiciais à
conservação no estado de natureza sobrepujaram as forças que cada indivíduo
podia empregar para manter-se naquele mesmo estado, os homens uniram-se
em sociedade mediante o contrato social, por meio do qual abdicaram de sua
liberdade natural na mesma proporção, igualando-se em direitos e obrigações
e obtendo, assim, a liberdade civil.
Nas palavras de Rousseau, “a alienação total de cada associado, com
todos os seus direitos, a toda a comunidade”, resulta que “cada um, dando-se
a todos, não se dá a ninguém”; se ganha “o equivalente de tudo o que se perde
e mais força para conservar o que se tem”. Desse modo, “o ato de associação
encerra um compromisso recíproco do público com os particulares, que cada
indivíduo, contratando, por assim dizer, consigo mesmo, acha-se
comprometido numa dupla relação, a saber: como membro do soberano em
face dos particulares e como membro do Estado em face do soberano”. Sendo
assim: “O que o homem perde pelo contrato social é a liberdade natural e um
direito ilimitado a tudo quanto deseja e pode alcançar; o que ele ganha é a
224
Igualdade e liberdade, p. 51.
123
liberdade civil e a propriedade de tudo o que possui”. De tal sorte, o que se
adquire no estado civil é a liberdade moral, “a única que torna o homem
verdadeiramente senhor de si, porquanto o impulso do mero apetite é
escravidão, e a obediência à lei que se prescreveu a si mesmo é liberdade”
225
.
No estado civil, a liberdade é assegurada por lei emanada do poder
soberano dos cidadãos, exercido por intermédio de seus representantes, isto é,
pelo Poder Legislativo, conforme a proposta formulada por Montesquieu e
disseminada no ocidente pela Revolução Francesa. Conforme o Barão de
Brède: “A liberdade é o direito de fazer tudo o que as leis permitem”
226
.
Portanto, sob a ótica tradicional do individualismo, este é o conteúdo da
norma contida no inciso II, do artigo 5º, da Constituição Federal, consoante o
resumo de José Afonso da Silva:
O art. 5º, II, em análise, revela duas dimensões. Uma contextual,
clara e explícita, que consubstancia o princípio da legalidade, que,
por ser uma garantia individual, merecerá consideração
aprofundada nestes comentários. Outra, subentendida, nem sempre
considerada pela doutrina, que é essa regra de direito fundamental
que exprime a liberdade de ação. Por isso, esse dispositivo é um
dos mais importantes do Direito Constitucional brasileiro, porque,
além de conter a previsão da liberdade de ação (liberdade base das
demais) confere fundamento jurídico às liberdades individuais e
correlaciona liberdade e legalidade. Dele se extrai a idéia de que a
liberdade, em qualquer de suas formas, só pode sofrer restrições
por normas jurídicas preceptivas (que impõem uma conduta
positiva) ou proibitivas (que impõem uma abstenção), provenientes
do Poder Legislativo e elaboradas segundo o procedimento
estabelecido na Constituição. Quer dizer: a liberdade só pode ser
condicionada por um sistema de legalidade legítimo
227
.
Contudo, o Direito Contemporâneo avançou além desse ponto, o da
segunda geração de direitos subseqüente à Revolução Francesa. A propósito,
225
O contrato social, Livro I, Capítulos I a VIII, p. 9-26, grifos nossos.
226
O espírito das leis, Livro Décimo Primeiro, Capítulo III, p. 166.
227
Comentário contextual à Constituição, p. 81.
124
recorde-se a lição de Paulo Bonavides, a partir de Karel Vasak: a) De primeira
geração são os direitos da liberdade, isto é, os direitos civis e políticos
estabelecidos no século XVIII, e que foram os primeiros a ser positivados; b)
De segunda geração são os direitos da igualdade, que dominaram o século
XX, vale dizer, os direitos sociais, culturais e econômicos, bem como os
direitos coletivos ou de coletividades; c) Os de terceira geração correspondem
aos direitos da fraternidade, cristalizados ao fim do século XX, quais sejam os
direitos ao desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, ao patrimônio comum
da humanidade e à comunicação; d) Por fim, os de quarta geração são os
direitos à democracia, à informação e ao pluralismo
228
.
No estágio atual do desenvolvimento do Direito e das sociedades, a lei
não é mais a única a condicionar a liberdade, a fonte exclusiva de regras de
comportamento. Em decorrência da multiplicidade e da complexidade das
relações que extrapolam o plano individual, o Direito Contemporâneo alterou-
se significativa e irreversivelmente. Tornou-se impossível prever e descrever
as condutas de maneira exaustiva, de modo a se antever com segurança as
conseqüências jurídicas dos atos próprios e alheios. Hoje, incumbe às partes
guiarem-se pela prudência e bom senso e, principalmente, segundo a ética e
justiça. O papel da lei, idealizado nos tempos da Revolução Francesa e das
codificações, bem como o raciocínio geométrico da subsunção pela parte ou
pelo juiz, tornaram-se obsoletos. Descreve Engish:
As leis (...) são hoje, em todos os domínios jurídicos elaboradas por
tal forma que os juízes e os funcionários da administração não
descobrem e fundamentam as suas decisões tão-somente através da
subsunção a conceitos jurídicos fixos, a conceitos cujo conteúdo
seja explicitado com segurança através da interpretação, mas antes
são chamados a valorar autonomamente e, por vezes, a decidir e a
228
Curso de Direito Constitucional, p. 560-578.
125
agir de um modo semelhante ao do legislador. E assim continuará
no futuro
229
.
Ele também fornece exemplos de novas técnicas legislativas que
conferem ao julgador – e também aos sujeitos – autonomia em face da lei
230
:
a) A utilização de conceitos jurídicos indeterminados, cujo conteúdo e
extensão são em larga medidas incertos
231
(Ex.: interferências prejudiciais ao
sossego do vizinho a que se refere o art. 1.277 do Código Civil); b) O uso de
conceitos normativos, que exigem valoração para serem aplicados ao caso
concreto (Ex.: a proibição do trabalho do adolescente em locais prejudiciais à
sua formação moral, conforme o art. 67, III, da Lei n. 8.069/90); c) A outorga
de discricionariedade aos agentes da administração ou do Judiciário, em que
a convicção pessoal é elemento decisivo para determinar a escolha entre as
diversas alternativas que se oferecem dentro de certo “espaço de jogo” (Ex.:
as várias medidas de proteção à criança e ao adolescente, conforme o artigo
101, da Lei n. 8.069/90); d) A adoção de cláusulas gerais, o que
compreendem a formulação de hipóteses legais que, em termos de
generalidade, abrangem e submetem a um tratamento jurídico todo um
domínio de casos
232
(Ex.: a boa-fé, no Código Civil de 2002).
Por outro lado, conforme esboçado, a ausência de regulação específica
por lei ou por outras fontes normativas não implica automaticamente
liberdade negativa ou positiva. Cabe ver antes se não há direito a ser
amparado (silêncio eloqüente), circunstância em que se manifesta a liberdade,
ou se a hipótese é de falta de norma, mas não de direito (lacuna normativa),
situação que exige da parte um comportamento consoante o Direito, mas não
229
Introdução ao pensamento jurídico, p. 207.
230
Idem, p. 208-255.
231
Expressão também utilizada por Tercio Sampaio Ferraz Jr, Introdução ao Estudo do Direito, p. 312.
232
Idem, p. 229.
126
de acordo com lei inexistente. Nessa circunstância, a parte não se obriga a
fazer ou deixar de fazer em virtude de norma legal e, sim, de analogia, de
princípios ou de eqüidade. E, caso haja demanda, sua conduta será sujeita ao
controle jurisdicional o qual dependerá, por sua vez, da ponderação e da
prudência do julgador na consideração daqueles mesmos elementos. Implica
dizer que na disputa em juízo de nada valerá argumentar com sua autonomia,
que era livre para comportar-se.
Por aí se vê que os princípios também obrigam em sua função
normativa ou integradora, qual seja na colmatação de lacunas. Mas o fazem
igualmente como mandados de otimização em relação às possibilidades
jurídicas e às possibilidades fáticas, consoante a lição Alexy
233
.
Diz ele que a máxima de proporcionalidade em sentido amplo contém
três máximas parciais: a da adequação (correspondência entre meios e fins), a
da necessidade (postulado do meio mais benéfico) e a da proporcionalidade
em sentido estrito (a ponderação propriamente dita). Da máxima de
proporcionalidade em sentido estrito (ponderação) segue-se que os princípios
são mandados de otimização com relação às possibilidades jurídicas: “Se uma
norma de direito fundamental com caráter de princípio entra em colisão com
um princípio oposto, então a possibilidade jurídica da realização da norma de
direito fundamental depende do princípio oposto. Para chegar a uma decisão,
é necessária uma ponderação no sentido da lei de colisão.” E, das máximas da
necessidade e da adequação segue-se o caráter dos princípios como mandados
de otimização com relação às possibilidades fáticas. Ele dá o exemplo, aqui
resumido: se para a consecução de um direito fundamental são possíveis dois
ou mais meios, há de preferir-se aquele mais benéfico e mais adequado aos
233
Teoría de los Derechos Fundamentales, p. 112.
127
fins almejados. Isso importa a obrigação de adotar-se a conduta mais
favorável e mais adequada à realização do princípio
234
.
Não se argumenta que, por tratar de direitos fundamentais, Alexy
refere-se somente aos comportamentos exigíveis em face do Estado, pois
Steinmetz comprovou com maestria que tais direitos vinculam da mesma
maneira os sujeitos de Direito Público e os particulares e penetram no campo
da autonomia privada, a qual constitui igualmente um princípio sujeito a
ponderação pela máxima da proporcionalidade
235
.
Bonavides vai além. Invocando lições de Boulanger, Crisafulli,
Gordillo, Peczenik e outros, afirma que, erguidos ao plano constitucional, os
princípios gerais de Direito tornaram-se normas-chaves do sistema jurídico e
ganharam força normativa:
De antiga fonte subsidiária de terceiro grau nos Códigos, os
princípios gerais, desde as derradeiras Constituições da segunda
metade do século XX, se tornaram fonte primária de
normatividade, corporificando do mesmo passo na ordem jurídica
os valores supremos ao redor dos quais gravitam os direitos, as
garantias e as competências de uma sociedade constitucional
236
.
(...)
...desde a constitucionalização dos princípios, fundamento de toda a
revolução principal, os princípios constitucionais outra coisa não
representam senão os princípios gerais de Direito, ao darem estes o
passo decisivo de sua peregrinação normativa que, inaugurada nos
Códigos, acaba nas Constituições
237
.
Opinião semelhante tem Guastini, para quem os princípios são normas,
enunciados do discurso prescritivo dirigidos à orientação do comportamento,
234
Teoría de los Derechos Fundamentales, p. 112-115.
235
A vinculação dos particulares a direitos fundamentais, p. 186-228.
236
Idem, p. 283.
237
Curso de Direito Constitucional, p. 291.
128
independente de serem ou não serem inseridos nos textos das Constituições
238
.
Some-se a isto a autoridade incontestável de Bobbio:
Os princípios gerais, a meu ver, são apenas normas fundamentais
ou normas generalíssimas do sistema. O nome ‘princípios’ induz a
erro, de tal forma que é antiga questão entre os juristas saber se os
princípios gerais são normas. Para mim não resta dúvida: os
princípios gerais são normas como todas as outras. (...) Para
sustentar que os princípios gerais são normas, os argumentos são
dois, e ambos válidos: em primeiro lugar, se são normas aquelas
das quais os princípios gerais são extraídos, mediante um
procedimento de generalização sucessiva, não há motivo para que
eles também não sejam normas: se abstraio de espécies animais,
obtenho sempre animais, e não flores ou estrelas. Em segundo
lugar, a função pela qual são extraídos e usados é igual àquela
realizada por todas as normas, ou seja, a função de regular um
caso
239
.
Nesse quadro contemporâneo, de pluralidade de fontes legais e
extralegais, considere-se novamente o exemplo dado no início deste trabalho:
do sujeito que acorda, levanta-se e promove a higiene pessoal. As relações de
propriedade, posse, detenção, locação ou comodato do espaço ocupado e dos
móveis e utensílios que o guarnecem; as relações de consumo de produtos, de
energia e de água que abastecem o local; as relações tributárias que disso
resultam etc., em suma, as que envolvem os direitos individuais ou coletivos
de primeira ou de segunda geração, são reguladas por leis que, na maior parte,
têm características semelhantes às leis do passado, nos exatos moldes do
artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal. Nesse âmbito, a proposição
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei” ainda incide com alguma força.
No entanto, as relações de vizinhança, de proteção ao patrimônio
urbanístico, ao meio ambiente e outras difusas, ou seja, as referentes a direitos
238
Das fontes às normas, p. 186.
129
de terceira ou de quarta geração, são regidas por normas abertas, por cláusulas
gerais ou princípios. Tome-se de novo o artigo 1.277, do Código Civil de
2002, o qual prevê que o proprietário ou o possuidor de um prédio tem o
direito de fazer cessar as interferências prejudiciais à segurança, ao sossego e
à saúde dos que o habitam, provocadas pela utilização de propriedade vizinha.
O que vêm a ser essas interferências prejudiciais é algo que deve ser visto e
decidido diante do caso concreto. Nesse aspecto, o Direito Romano-
germânico aproxima-se da common law e a proposição “ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”
ganha conotação relativa.
Para compreender a razão desse novo modo de operar do Direito, é
preciso remontar a Bentham e aos motivos da codificação. Opondo-se à
common law inglesa, ele criticava: a) A incerteza sobre a existência das regras
jurídicas e o seu conteúdo e a insegurança sobre os comportamentos a serem
adotados; b) A ausência de normas prévias a determinar a decisão judicial e a
conseqüente retroatividade do Direito Comum; c) A circunstância do Direito
Comum não se fundar no princípio da utilidade para a maioria e, sim, na
individualidade dos casos concretos; d) A liberdade outorgada aos juízes para
decidir de acordo com seu conhecimento limitado, e não com leis editadas por
sujeitos dotados de competência específica; e) A ausência de controle sobre a
produção do direito por parte dos julgadores
240
. Buscando combater esses
males, propôs-se que os códigos fossem redigidos com linguagem simples e
sem definições, a fim de que as leis fossem compreendidas e cumpridas por
toda a população (se cada um conhecesse seus direitos, ninguém os
infringiria) e as normas postas pelo poder soberano (Legislativo) fossem
aplicadas de modo imparcial pelo Judiciário.
239
Teoria Geral do Direito, p. 297-298.
130
Posto nesses termos, o movimento em torno da codificação e da
positivação das normas jurídicas isentou as partes e o Judiciário da
consideração moral, que haveria de pertencer ao domínio exclusivo do
Legislativo. Carl Schmitt cuidou desse tema ao dissertar sobre o Estado
legiferante e a confiança depositada pela sociedade na justiça e na razão do
legislador e de todos os participantes do complexo processo legislativo
241
.
Circunstância que foi agravada com o Positivismo e o Neopositivismo
jurídicos.
Contudo, a perda da confiança nas leis
242
, de um lado, e de outro a força
dos fatos – notadamente os ocorridos no século XX – demonstraram que
haveriam de ser restaurados os valores éticos e morais e restituído à sociedade
o dever de conduzir-se a si mesma conforme esses tais valores que, em último
plano, representam o ideal de justiça. Por isso é que no Direito Privado
contemporâneo a legalidade associa-se à moralidade. A propósito, recorde-se
o artigo I, da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948:
Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos.
São dotadas de razão e consciência e devem agir em relação umas
às outras com espírito de fraternidade.
E como a moral e a ética não se permitem aprisionar em normas postas
e rígidas formulações a priori, como imaginado na modernidade,
restabeleceu-se muito do que Bentham combatia. A lei existe, mas é geral,
abstrata, aberta e lacunosa; cabe às partes e aos juízes interpretar seu conteúdo
e preencher-lhe os vazios atendendo ao fim social da vida em harmonia.
240
O Positivismo Jurídico, p. 97-100.
241
Legalidade e legitimidade, p. 17-27.
242
Conforme Jürgen Habermas, Direito e democracia: entre facticidade e validade, v. II, p. 173-180. Vide
também Jean Rivero e Hugues Moutouh, Liberdades públicas, p. 147-153. E, ainda, Michel Villey, Filosofia
do Direito: definições e fins do Direito: os meios do Direito, p. 395-403.
131
Curiosamente, este “passo atrás” parece ser o melhor caminho em
direção à fraternidade.
132
Princípio da legalidade nas Constituições brasileiras
Vistas as origens do princípio da legalidade, sua evolução e o modo
como se manifesta no Direito Contemporâneo, cumpre agora contextualizar o
disposto no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal de 1988, referido no
início deste estudo. Tal qual o princípio do qual é decorrente, o dispositivo
constitucional tem sua história, cujo conhecimento é necessário para que seja
compreendido. Para tanto, é preciso examinar primeiro os textos das
Constituições brasileiras, a começar pela Constituição do Império, de 1824,
cujo artigo 179 e inciso I, dispunham:
Art.
179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos
Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança
individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do
Império, pela maneira seguinte:
I - Nenhum Cidadão póde ser obrigado a fazer, ou deixar de fazer
alguma cousa, senão em virtude da Lei.
A Constituição Republicana, de 1891, repetiu-lhe os dizeres no artigo
72 e parágrafo 1º:
Art. 72. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à
liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos
seguintes:
§ 1º Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei.
Assim também sucedeu com a Constituição de 1934, cujo artigo 113 e
correspondente item 2, previam:
133
Art. 113. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à
liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade,
nos termos seguintes:
(...)
2) Ninguém será obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma coisa,
senão em virtude de lei.
A Constituição de 1937 nada dispôs a respeito. Já a de 1946, retomou a
tradição, dispondo no artigo 141 e parágrafo 2º:
Art. 141. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à
vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos
termos seguintes:
(...)
§ 2º Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei.
A de 1967 seguiu-lhe os passos, prevendo no artigo 150, parágrafo 2º:
Art. 150. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à
vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:
(...)
§ 2º Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei.
Igualmente, a Constituição de 1969 estabeleceu em seu artigo 153 e
parágrafo 2º:
Art. 153. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à
vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos têrmos
seguintes:
(...)
§ 2º Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei.
134
E, finalmente, a Constituição de 1988 previu em seu artigo 5º e inciso
II:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade,
à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei.
Percebe-se logo um hiato. Exceto a Constituição de 1937, todas as
demais repetiram o previsto no inciso I, do artigo 179, da Constituição do
Império de 1824, o que é facilmente explicado: a Carta de 1937 foi imposta
por Getúlio Vargas após o golpe pelo qual instaurou a ditadura e o chamado
Estado Novo. Inspirou-se nos movimentos nazista e fascista, de índole
autoritária, “em que líderes carismáticos, poderosamente apoiados em
métodos de propaganda, fascinavam multidões e surgiam como chefes
incontestes, eficientes e providenciais”
243
.
Por representar um regime de exceção, não previu certas garantias
fundamentais. Seu texto seguiu o da Constituição da Polônia de 1935, de
Pilsudsky, razão pela qual terminou conhecida vulgarmente como
“Polaquinha”. O comentário de Francisco de Assis Alves a esse respeito é
muito oportuno:
Era de se esperar que a Constituição de 1937 criasse restrições aos
direitos individuais e às garantias. Sua origem depunha contra
vários princípios de obrigatória inclusão nos textos constitucionais
regradores de regime democrático. Por isso, nela não foram
albergados os princípios da legalidade, de irretroatividade da lei e,
243
Montoro, Estudos de Filosofia do Direito, p. 136-137.
135
tampouco, o mandado de segurança, orgulhosamente inaugurado
pela Carta Política de 1934
244
.
Além desse hiato, percebe-se uma constante. A previsão contida no
inciso I, do artigo 179, da Constituição do Império de 1824 (“I - Nenhum
Cidadão póde ser obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma cousa, senão em
virtude da lei”) foi transcrita quase literalmente nas Constituições do período
republicano e foi mantida mesmo durante o regime militar que perdurou de
1964 a 1985. Ela consta no parágrafo 1º, do artigo 72, da Constituição de
1891 (“§ 1º Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei”); no item 2, do artigo 113, da Constituição de
1934 (“2 - Ninguém será obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma coisa,
senão em virtude de lei”); no parágrafo 2º, do artigo 141, da Constituição de
1946 (“§ 2º Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei”); no parágrafo 2º, do artigo 150, da
Constituição de 1967 (“§ 2º Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”); no parágrafo 2º, do artigo 153, da
Constituição de 1969 (“§ 2º Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”); e no inciso II, do artigo 5º, da
Constituição de 1988 (“II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”).
De notar que essa disposição constante tem origem na doutrina de
Montesquieu, como mostra o trecho de “O espírito das leis”, transcrito
anteriormente, e que convém relembrar:
Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela
disposição das coisas, o poder freie o poder. Uma constituição pode
244
Constituições do Brasil, p. 44.
136
ser tal que ninguém seja forçado a fazer as coisas que a lei não
obrigue e a não fazer as coisas que a lei permite
245
.
Tem igual fundamento na Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão, de 1789, que também é lembrada:
V - A lei não tem o direito de impedir senão as ações nocivas à
sociedade. Tudo o que não é negado pela lei não pode ser impedido
e ninguém pode ser constrangido a fazer o que ela não ordenar.
246
É clara a identidade entre tais excertos e os dispositivos constitucionais
mencionados e não poderia ser diferente. A Constituição Imperial de 1824
sofreu forte influência da Revolução Francesa e da Declaração dos Direitos
do Homem e do Cidadão, ambas do mesmo ano, cujos ecos ainda se ouviam,
particularmente pela voz do publicista francês Benjamin Constant
247
. O
mesmo ocorreu com as Constituições brasileiras do período republicano,
nitidamente inspiradas no modelo norte-americano que se inspirou igualmente
em Montesquieu. Comentando “O espírito das leis”, Pedro Vieira Mota
afirma:
As nossas Constituições republicanas, inclusive a de 1969,
inspiraram-se no Direito Constitucional norte-americano, e este não
é senão o desdobramento das doutrinas de Montesquieu. Daí que as
nossas principais instituições políticas plasmaram-se segundo os
ensinamentos do Mestre.
(...)
Por último, as Garantias Individuais. Também aqui seguimos os
Estados Unidos, por conseguinte, Montesquieu. De fato,
Montesquieu, ao erguer a sua vasta construção político-doutrinária,
teve sempre em mira assegurar a liberdade política dos cidadãos. E
essa garantia da liberdade é, na Política republicana, a garantia
suprema, a garantia das garantias.
245
O espírito das leis, Livro Décimo Primeiro, Capítulo IV, p. 166-167, grifamos.
246
O grifo é nosso.
137
Dela derivam todas as outras garantias, como simples corolários: o
princípio da legalidade; a garantia da propriedade privada, em
especial a imobiliária; a garantia da livre iniciativa; a liberdade de
pensamento em todas as suas manifestações
248
.
Montoro endossa tais assertivas e com apoio nas opiniões abalizadas de
Pontes de Miranda, Oliveira Viana e Costa Manso, bem como no testemunho
de Rui Barbosa, um dos seus redatores, tece crítica ao divórcio entre a
Constituição de 1891 e a realidade histórica, desde a inadequada cópia da
denominação “Estados Unidos do Brasil”, até a competência dos Estados para
elaborar seus próprios Códigos de Processo. Afirma que o transplante
inadequado do modelo norte-americano provocou a deformação do sistema
federativo
249
, no que tem habitual razão.
Já foi dito mais de uma vez que o idealismo povoa o espírito e a cultura
jurídica brasileira. Crê-se num Estado onipresente, onipotente e capaz, por si
só, de atender a todos os reclamos e necessidades da população, do mesmo
modo que se crê em um “messianismo” político, isto é, que esse Estado seja
encarnado por líderes dotados de sabedoria e poder bastantes para impor, com
a força da lei, a justiça e a igualdade que a sociedade não consegue promover
por seus próprios atos.
Isso parece integrar a tradição dos países, como o Brasil, que não se
guiam pela ética da participação e da solidariedade, como os de origem
protestante referidos por Max Weber
250
, ou que não aderem ao mínimo legal
mencionado por Eduardo Giannetti
251
. Nestes a desigualdade e a injustiça
247
Conforme Montoro, Estudos de Filosofia do Direito, p. 133.
248
O espírito das leis, Saraiva, p. 44-45, grifos meus.
249
Estudos de Filosofia do Direito, p. 133-136.
250
A ética protestante e o espírito do Capitalismo, p. 73.
251
Vícios privados, benefícios públicos?, p. 144.
138
prevalecem e se espera que algo venha do alto para corrigi-las. Daí a visão
idealista e distorcida da política e da legalidade: como pregado por Platão,
espera-se que os reis (governantes) sejam filósofos dotados de elevado
espírito público e que ditem leis que moldem a realidade e valham para os
demais cidadãos, mas não para si.
Nesse contexto, o Legislativo tem pouca ou nenhuma importância
porque, de fato, não representa o poder soberano do povo. A bem dizer,
soberania popular não existe, porquanto os cidadãos não se sentem imbuídos
de poder algum. Considerando o raciocínio de Locke
252
, não têm como
transferir ao legislador o poder de que não dispõem. Conseqüentemente, não
há igualdade, tampouco se pode dizer que a constituição represente o contrato
social, como de fato representa a constituição norte-americana para cá
transplantada.
Não é demais notar que conseqüência marcante desse panorama é a
pequena participação popular na vida política e jurídica do país, desde sua
fundação, até os dias de hoje. O fato é que a República e a federação são
obras de poucos e sempre houve quem apoiasse o retorno à monarquia ou a
instauração de regimes “republicanos” autoritários, tanto pela tortuosa via de
golpes de Estado (Estado Novo, regime militar), quanto pela via democrática
do voto em lideranças populistas. De lembrar que Getúlio foi novamente
eleito, mesmo após de quinze anos de ditadura do Estado Novo. Há muitas
razões para isso, todas associadas à origem e ao desenvolvimento da cultura
brasileira, mas que são estranhas ao escopo deste trabalho.
252
Dois tratados sobre o governo, Livro II, Capítulo XI, p. 504.
139
De qualquer modo, no plano jurídico-filosófico há dois fatos de grande
importância que devem ser mencionados: primeiro, o distanciamento entre o
Direito e o povo, desde a colonização, durante todo o Império e por quase
toda a República e, segundo, a tradição positivista do pensamento jurídico a
partir do século XIX e a adesão ao Neopositivismo jurídico no século XX.
Quanto ao primeiro fato, Lima Lopes narra que no período colonial o
sistema judiciário brasileiro integrou-se a uma ordem política e social
dominada por privilégios originários do regime feudal e corporativo, o que só
foi alterado no século XIX
253
e que, mesmo após a constituição do Império, a
jurisprudência foi dominada por matérias concernentes às classes possuidoras,
como heranças, compra e venda de terras, forma de tratamento de escravos,
sociedades, circulação de mercadorias e títulos, falências e concordatas etc.
além, é claro, das questões criminais que sempre existiram
254
.
Por isso, tanto os bacharéis oriundos das escolas portuguesas, quanto os
formados nas escolas nacionais a partir da inauguração dos cursos jurídicos
em 11 de agosto de 1827, mantiveram-se próximos à elite e ao Estado
255
.
Quadro que permaneceu de certo modo inalterado até a primeira metade do
século XX, quando a classe média ascendente passou a integrar o seleto
círculo dos profissionais do Direito e, principalmente, após a década de 1980,
quando a democratização do Ensino Superior e a Constituição de 1988
ampliaram as oportunidades de acesso às faculdades e ao Judiciário, a
despeito de numerosas falhas. Só então a população passou a freqüentar o
sistema jurisdicional na condição de cidadã, e não de mera acusada.
253
O Direito na História, p. 268-273.
254
Idem, p. 334.
255
Idem, p. 226.
140
Quanto ao segundo fato, cumpre ver que o pensamento dominante na
formação dos juristas brasileiros foi positivista. A história teve início no
período colonial, com a Lei da Boa Razão, do Marquês de Pombal, de 1769,
pela qual se permitiu que as leis das nações polidas da Europa fossem
incorporadas como fontes subsidiárias das leis portuguesas e proibiu-se o uso
das fontes de direito medievais. Procurou-se concentrar o poder de legislar
nas mãos do soberano e, com isso, assegurar o primado das leis e dar fim à
pluralidade de costumes e tradições medievos. O objetivo era conferir ordem,
clareza, certeza e celeridade aos negócios. Por conseguinte, adotou-se a noção
jurídico-positiva de legalidade que já foi mencionada, ou seja, de completude
do ordenamento e monopólio da produção legislativa
256
, noção, repita-se, que
ainda povoa o imaginário de nossa sociedade.
No âmbito das reformas pombalinas, a mudança dos Estatutos do
Ensino Jurídico, de 1772, proibiu o método escolástico e o ensino
indiscriminado do Direito Romano, estabelecendo o “estilo sintético,
compendiário, demonstrativo, a apreensão ordenada (more geométrico) das
matérias básicas, na linha do racionalismo do século das luzes”, que foi
posteriormente implantado nos primeiros cursos de Direito de São Paulo e
Olinda, inaugurados em 1827. Recomendavam-se as obras de Grócio,
Pufendorf, Beccaria e Bentham, entre outras
257
, o que dá mostra do que e de
como era ensinado.
Não obstante as críticas adequadas de Tobias Barreto (1839-1889) e da
Escola de Recife à acomodação e à abstração dos juristas, e a despeito da
proposta de compreensão do Direito como um fenômeno histórico, cultural e
256
Conforme Lima Lopes, O Direito na História, p. 208-209.
257
Idem, p. 209 e 337-338.
141
social
258
, o método de ensino se manteve e a doutrina positivista prevaleceu
na primeira metade do século XX, especialmente na escola paulista, por
orientação de Pedro Lessa e outros
259
. E desaguou no Neopositivismo lógico
das lições de Kelsen e sua “Teoria Pura do Direito”, obra recomendada em
quase todos os cursos de Filosofia ou de Teoria Geral do Direito na segunda
metade do mesmo século.
Nesse contexto, é fácil compreender a maneira como o princípio da
legalidade foi estampado nos dispositivos das Constituições brasileiras e
recebido em nossa sociedade. Transplantado para a primeira delas, de 1824, e
repetido nas subseqüentes, a partir da lição de Montesquieu e da Declaração
dos Direitos do Homem, foi convertido na proposição formal “ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”
que, desde então, nunca foi questionada.
Posta no plano ideal pelo povo, pela classe política e pelos juristas, essa
proposição não acompanhou a evolução do Direito e, por esse motivo, não
corresponde de modo fiel à realidade. Há pontos de maior ou de menor
convergência, mas há outros em que não ocorre.
Trata-se, pois, de um princípio, tão-somente um princípio que tem
dupla face. Isso é que se quer demonstrar.
258
Conforme Lima Lopes, O Direito na História, p. 341-342.
259
Idem, p. 374.
142
Princípio da legalidade nas Constituições estrangeiras
A fim de propiciar uma visão panorâmica do tratamento dado a esse
tema pelas Constituições ou leis fundamentais estrangeiras, segue uma breve
descrição de seus textos. Sua escolha não foi aleatória: procurou-se examinar
as Constituições e as leis de alguns países europeus, da América no Norte e da
América do Sul de tradição romano-germânica, já que neles é muito grande a
importância da lei. Afinal, se está a cuidar de legalidade.
Entretanto, por sua importância histórica, também é examinada a
Constituição dos Estados Unidos da América, muito embora o sistema
jurídico deste país seja de origem anglo-saxônica. Examina-se, ainda, a Carta
dos Direitos e Liberdades canadense, uma vez que faz referência expressa ao
princípio da legalidade.
As conclusões desse exame são lançadas ao final.
a) Alemanha
Na Alemanha, o texto constitucional não tem a denominação clássica
de “Constituição”, adotada por quase todos os países na atualidade.
Denomina-se Lei Fundamental e foi aprovada em 23 de maio de 1949
260
. Seu
Capítulo I é dedicado aos chamados direitos e garantias fundamentais e
envolve os artigos 1 a 19, dos quais merecem destaque os que asseguram o
direito à vida, integridade e liberdade física (art. 2), igualdade (art. 3),
260
Disponível em: <http://www.bundestag.de/htdocs_e/parliament/function/legal/germanbasiclaw.pdf>.
Acesso em 24-3-2008.
143
liberdade de crença, de consciência, de confissão religiosa (art. 4), de opinião,
de informação, de imprensa, de expressão artística e científica (art. 5), de
reunião (art. 8), de associação (art. 9), de correspondência (art. 10), de
circulação (art. 11) e profissional (art. 12), bem como os direitos de
inviolabilidade do domicílio (art. 13), de propriedade e sucessão (art. 14),
nacionalidade (art. 16) e de petição (art. 17). Esses direitos não podem sofrer
limitação ou interferência, senão em virtude de lei.
De maneira muito interessante, o artigo 19 da Lei Fundamental alemã
determina que a restrição a tais direitos pela legislação infraconstitucional
deve ser aplicada de maneira geral e não apenas a algum caso particular, deve
especificar o direito fundamental referido e o artigo que o prevê, não podendo
afetar esse direito em sua essência. Além disso, estende os direitos
fundamentais às pessoas jurídicas, na medida em que sua natureza o permitir.
b) Bélgica
A atual Constituição da Bélgica (coordenada) é de 17 de fevereiro de
1994
261
. Os direitos e garantias fundamentais são previstos no Título II, que
compreende os artigos 8 a 32. Destacam-se as previsões referentes aos
direitos de nacionalidade e naturalização (art. 8 e 9), de igualdade e não-
discriminação (art. 10 a 11 bis), de respeito ao devido processo legal e ao
princípio do juiz natural (art. 12 e 13), de reserva de lei penal (art. 14), de
inviolabilidade do domicílio e respeito à vida privada e familiar (art. 15 e 22),
de propriedade e proteção ao confisco (art. 16 e 17), de liberdade de culto, de
opinião (art. 19 e 21), de trabalho (art. 23), de ensino (art. 24), de imprensa
(art. 25), de assembléia (art. 26), de associação (art. 27), de petição (art. 28) e
261
Disponível em: <http://www.senate.be/doc/const_fr.html>. Acesso em 24-3-2008.
144
de correspondência (f. 29). Como consta das Constituições contemporâneas,
esses direitos encontram limites e termos nas leis infraconstitucionais, daí a
legalidade.
c) Canadá
No Canadá, os direitos e garantias fundamentais são estabelecidos
primordialmente pela Carta dos Direitos e Liberdades, de 1982
262
, que se
integra à Constituição de 1867, de origem britânica. O princípio da legalidade
vem expresso no artigo 1 da Carta, o qual prevê que só a lei pode restringir os
direitos e liberdades nela assegurados, mas dentro de limites que sejam
razoáveis e desde que sejam justificados no contexto de uma sociedade livre e
democrática. Vale dizer que a lei não vale por si mesma, é preciso que seja
impregnada de valor, o que importa negação explícita ao Positivismo
comentado nos capítulos anteriores.
Os direitos e garantias fundamentais previstos na Carta canadense não
diferem dos demais países: liberdade de consciência, religião, pensamento,
crença, opinião, imprensa, comunicação, reunião pacífica e associação (art.
2), direito à vida, liberdade corporal e segurança pessoal (art. 7), proteção
contra buscas e penhoras abusivas (art. 8) e contra a detenção e o
encarceramento arbitrários (art. 9), anterioridade da lei penal, devido processo
legal, com duração razoável (art. 10 e 11) e duplo grau de jurisdição (art. 24),
direito à igualdade e à não-discriminação (art. 15), etc.
262
Disponível em: <http://laws.justice.gc.ca/en/charter/>. Acesso em: 24-3-2008.
145
d) Espanha
A Constituição espanhola foi sancionada em 27 de dezembro de
1978
263
. Em seu artigo 9 estabelece o dever do Estado de promover as
condições necessárias à garantia da liberdade e da igualdade entre os
indivíduos (parágrafo 1), e assegura, também de maneira expressa, os
princípios da legalidade, da hierarquia normativa, da publicidade das normas,
da irretroatividade das disposições não favoráveis ou restritivas de direitos
individuais, a segurança jurídica, a responsabilidade e a interdição da
arbitrariedade dos poderes públicos (parágrafo 3).
Os direitos e garantias fundamentais são os de praxe e, como sempre,
delimitados por lei: igualdade e não discriminação (art. 14), direito à vida,
integridade física e moral (art. 15), liberdade ideológica, religiosa, de culto
(art. 16), de opinião, artística, científica, de ensino (art. 20), de reunião (art.
21), de associação (art. 22), liberdade privada e segurança (art. 17), reserva
legal penal (art. 25), direito à honra, intimidade pessoal e familiar,
inviolabilidade de domicílio, segredo das comunicações (art. 18), etc.
e) Estados Unidos:
A Constituição norte-americana data de 17 de setembro de 1787 e, por
ser anterior à Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789
264
,
não sofreu a sua influência. Uma vez que é das mais antigas, não obedece à
técnica das Constituições contemporâneas de dispor de um título ou capítulo
dedicado exclusivamente aos direitos e garantias fundamentais. Estes são
263
Disponível em: <http://www.gva.es/cidaj/cas/c-normas/constitucion.pdf>. Acesso em: 24-3-2008.
264
Disponível em: <http://www.senate.gov/civics/constitution_item/constitution.htm>. Acesso em: 24-3-
2008.
146
previstos principalmente nas Emendas posteriores, que estabelecem a
liberdade de religião, de imprensa, de opinião, de reunião, de petição
(Emenda I) e de portar armas (Emenda II), a inviolabilidade do domicílio
(Emenda IV), o direito ao devido processo legal (Emenda V), ao juiz natural e
à ampla defesa (Emenda VI), além de outros.
No tocante ao princípio da legalidade, o sistema jurídico norte-
americano é de origem anglo-saxônica, razão pela qual o costume
desempenha um papel muito importante naquele país. Neste caso, a
proposição “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei” não tem validade. Mesmo assim, as leis têm grande
peso e são exigidas para a criação de impostos (art. I, seção 7 e seção 8), a
realização de despesas públicas (art. I, Seção 9) e para a previsão de crimes,
uma vez que são proibidos decretos de proscrição ou leis ex post facto (art. I,
seção 9 e seção 10). De sorte que, nesse particular, o princípio da legalidade
se manifesta da mesma maneira que nas Declarações de Direitos.
f) França
A Constituição da França é de 4 de outubro de 1958
265
e, logo em seu
preâmbulo, ratifica a adesão do povo francês aos Direitos dos Homens e aos
princípios da soberania nacional, definidos na Declaração de 1789. Com base
nisso, estatui em seu artigo 3º que a soberania pertence ao povo e que a
ninguém é dado deixar de exercê-la.
Dada a circunstância acima, a Constituição francesa prescinde descer a
minúcias quanto aos direitos e garantias fundamentais e quanto ao princípio
265
Disponível em: <http://www.assemblee-nationale.fr/english/8ab.asp>. Acesso em: 24-3-2008.
147
da legalidade. Mas estabelece, por exemplo, que ninguém pode ser detido
arbitrariamente, que o Judiciário deve respeitar a liberdade individual de
acordo com os princípios e condições previstos em lei (art. 66), e que
incumbe às leis do Parlamento fixar regras relativas aos direitos cívicos,
garantias fundamentais, liberdades públicas, determinação de crimes e penas
aplicáveis, cobrança de impostos, etc. (art. 34).
g) Grécia
A Constituição grega vigente é a 11 de junho de 1975
266
, e se mostra
bastante moderna e detalhada no tocante aos direitos, garantias fundamentais
e sua proteção, sempre na forma da lei, do que se extrai a legalidade. Cuida,
assim, de: igualdade (art. 4), liberdades individuais (art. 5), devido processo
legal e duração razoável do processo (art. 6), reserva legal penal (art. 7),
princípio do juiz natural (art. 8), inviolabilidade do domicílio e da vida
privada (art. 9), direitos de petição (art. 10), de reunião (art. 11) e de
associação (art. 12), liberdade de religião (art. 13), de expressão e de imprensa
(art. 14), sigilo de correspondência (art. 19) etc.
h) Itália
A Constituição da República Italiana está em vigência desde 1º de
janeiro de 1948
267
. Nela a legalidade é bastante evidenciada pela referência
constante aos limites da lei no Título I da Primeira Parte do texto, relativa aos
direitos e garantias fundamentais. A título de exemplo, não se admite
nenhuma forma de detenção, de inspeção, nem qualquer outra restrição à
liberdade pessoal, se não por ato motivado da autoridade judiciária e apenas
266
Disponível em: <http://www.hri.org/MFA/syntagma/artcl25.html>. Acesso em 24-3-2008.
148
nos casos e modos previstos em lei (art. 13), assim como nenhuma prestação
pessoal ou patrimonial tampouco pode ser exigida sem base legal (art. 23).
Nesse mesmo sentido são as diversas disposições sobre inviolabilidade
do domicílio (art. 14), liberdade e sigilo da correspondência e das
comunicações (art. 15), liberdade de trânsito (art. 16), de reunião (art. 17), de
associação (art. 18), de religião (art. 19 e 20) e de opinião (art. 21), sobre a
reserva legal penal e o juízo natural (art. 25) etc.
i) Portugal
A Constituição de Portugal é vigente desde 25 de abril de 1976
268
. Ela
dita a legalidade textualmente em seu artigo 3º, cujos parágrafos 1 a 3
prevêem que a soberania pertence ao povo, que o Estado subordina-se à
Constituição e se funda na legalidade democrática e, ainda, que a validade das
leis e dos demais atos do Estado ou das entidades públicas depende de sua
conformidade com a ordem constitucional.
Como de hábito entre as Constituições mais recentes, em sua Parte I
dispõe de modo minucioso sobre os direitos e garantias fundamentais, como
os direitos à igualdade (art. 13º), à vida (24º), integridade física e moral (art.
25º), dignidade e intimidade (art. 26º), liberdade e segurança (27º), reserva
legal penal (art. 29º), devido processo legal (art. 32º), inviolabilidade do
domicílio e da correspondência (art. 34º), liberdade de expressão (art. 37º), de
comunicação (art. 38º), artística (art. 42º), de ensino (art. 43), de
deslocamento (art. 44º), de reunião (art. 45º), de associação (art. 46º), etc.
267
Disponível em: <http://www.senato.it/documenti/repository/costituzione.pdf>. Acesso em: 24-3-2008.
268
Disponível em: <http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Portugal/Sistema_Politico/Constituicao/>. Acesso
em: 24-3-2008.
149
Semelhante à Constituição alemã, a portuguesa estabelece que só a lei
pode restringir os direitos, liberdades e garantias previstos na Constituição e
que as restrições devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros
direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, além de que essas
mesmas leis devem ser de caráter geral e abstrato, não podem ter efeito
retroativo e nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essência dos
preceitos eventualmente disciplinados (art. 18).
j) Chile
No Chile, a Constituição promulgada em 8 de agosto de 1980
269
segue
o padrão das atuais e, como a italiana, faz freqüentes remissões à lei no
Capítulo III, relativo aos direitos e garantias fundamentais. Denota-se assim, o
princípio da legalidade. Em seu extenso artigo 19, com vinte e seis
parágrafos, assegura na forma e nos limites da lei os direitos à integridade
física e psíquica, igualdade, juiz natural, devido processo legal, reserva legal
penal, proteção à vida privada, inviolabilidade do domicílio, liberdade
religiosa, segurança, liberdade pessoal, liberdade de ensino, de opinião, de
reunião, de associação, de trabalho, de manifestação artística, limites à
tributação, direito de propriedade, etc.
l) Colômbia
A Constituição Política da Colômbia, de 1991
270
, segue a mesma linha,
ou seja, não torna explícito o princípio da legalidade, mas o manifesta
implicitamente ao prever os direitos e garantias fundamentais e submeter a
269
Disponível em: <http://www.camara.cl/legis/constitucion/contitucion_politica.pdf>. Acesso em: 24-3-
2008.
270
Disponível em: <http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf>. Acesso em: 24-3-2008.
150
sua limitação aos ditames da legislação, embora faça menos referência às leis
que as Constituições italiana e chilena. O Capítulo 1 prevê o direito à
igualdade (art. 13), intimidade (art. 15), liberdade de trabalho (art. 17),
consciência (art. 18), religião (art. 19), opinião (art. 20), circulação (art. 24)
ensino (art. 27), reunião e manifestação (art. 37), associação (art. 38), o direito
à reserva legal criminal e ao devido processo legal (art. 28 e 29), etc.
m) Costa Rica
Não é diferente a Constituição da Costa Rica, de 7 de novembro de
1949
271
, na qual se extrai o princípio da legalidade a partir das referências à
lei do Título referente aos direitos e garantias e que trata da proteção à vida
humana (art. 21), inviolabilidade do domicílio (art. 23), intimidade e segredo
das comunicações (art. 24), liberdade de locomoção (art. 22), trabalho (art.
20), associação (art. 25), reunião (art. 26), petição (art. 27), opinião (art. 28) e
manifestação (art. 29), irretroatividade das leis (art. 34), direito ao juiz natural
(art. 35), liberdade pessoal (art. 37 e 38), reserva legal penal e devido
processo legal (art. 39), propriedade (45), etc.
n) México
A Constituição do México, publicada em 5 de fevereiro de 1917
272
,
representa um marco no constitucionalismo social, por ter sido a primeira a
trazer em seu texto normas de proteção ao trabalho. No entanto, quanto à
legalidade não se distingue das que foram examinadas anteriormente. Em seu
Capítulo I, proíbe a discriminação (art. 1), a liberdade de trabalho (art. 5),
opinião (art. 6), publicação (art. 7), petição (art. 8), associação e reunião (art.
271
Disponível em: <http://www.asamblea.go.cr/proyecto/constitu/const2.htm>. Acesso em: 24-3-2008.
151
9), possuir armas (10), locomoção (art. 11) e religião (art. 24), bem como os
direitos ao juiz natural, à irretroatividade da lei e à reserva legal penal (art.
14), liberdade pessoal e de comunicação (art. 16), devido processo legal (art.
20), etc. E, de modo geral, os condiciona à letra da lei.
o) Argentina
A vigente Constituição argentina é de 22 de agosto de 1994
273
. Como
foi visto em relação às outras Constituições examinadas, dispõe sobre direitos
e garantias fundamentais em seu Capítulo Primeiro, que inclui os artigos 1º a
35, cujos comentários são abolidos a fim de não tornar a leitura repetitiva e
enfadonha.
O que importa é destacar a diferença entre ela e as anteriores no que diz
respeito ao princípio da legalidade. Tal diferença refere-se ao fato de que a
Constituição Nacional da República Argentina faz parte do pequeno grupo de
Constituições dos países sul-americanos em que a proposição “ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” é
expressa, como no inciso II, do artigo 5º, da Constituição brasileira. Assim
consta em seu artigo 19, com grifos nossos:
Artículo 19- Las acciones privadas de los hombres que de ningún
modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un
tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de
los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a
hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
prohíbe.
272
Disponível em: <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf>. Acesso em: 24-3-2008.
273
Disponível em: <http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/documentos/constitucion_nacional.pdf>.
Acesso em 24-3.2008.
152
Essa diferença é assinalada nas Constituições que seguem.
p) Equador
Igual à Constituição brasileira e a Argentina, a do Equador, de 5 de
junho de 1998
274
, dedica seu Título III aos direitos e garantias fundamentais
regulados por leis, que não lhes podem restringir o exercício (art. 18). Nela, o
princípio da legalidade é expresso, conforme prevê o artigo 23, parágrafo 4
(grifos nossos):
Art. 23. Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta
Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes, el
Estado reconocerá y garantizará a las personas los siguientes:
(…)
4. La libertad. Todas las personas nacen libres. Se prohíbe la
esclavitud, la servidumbre y el tráfico de seres humanos en todas
sus formas. Ninguna persona podrá sufrir prisión por deudas,
costas, impuestos, multas ni otras obligaciones, excepto el caso de
pensiones alimenticias. Nadie podrá ser obligado a hacer algo
prohibido o a dejar de hacer algo no prohibido por la ley.
q) Peru
Nessa mesma linha, a Constituição do Peru, vigente desde 31 de
dezembro de 1993
275
, dispõe no seu Título I e Capítulo I sobre os direitos e
garantias, delimitados por lei, e estatui no artigo 2º, parágrafo 24, alínea a
(grifos nossos):
274
Disponível em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Ecuador/ecuador98.html>. Acesso em: 24-3-
2008.
275
Disponível em: <http://www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html>. Acesso em: 24-3-2008,
153
Artículo 2º. Toda persona tiene su derecho:
(…)
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni
impedido de hacer lo que ella no se prohíbe.
r) Paraguai
A Constituição do Paraguai, promulgada em 20 de junho de 1992
276
,
dedica igualmente toda sua Parte I ao que denomina declarações
fundamentais, direitos, deveres e garantias. Do mesmo modo que as outras,
esses direitos e garantias são estabelecidos em conformidade com a lei. Mas,
além disso, a Constituição paraguaia também explicita o princípio da
legalidade em seu artigo 9 (grifos nossos):
Artículo 9 - DE LA LIBERTAD Y DE LA SEGURIDAD DE LAS
PERSONAS
Toda persona tiene el derecho a ser protegida en su libertad y en su
seguridad.
Nadie está obligado a hacer lo que la ley no ordena ni privado
de lo que ella no prohíbe.
s) Uruguai
Por fim, a Constituição do Uruguai, de 1967
277
é outra que reserva toda
a Seção I aos direitos e garantias fundamentais, nos termos e limites da lei, e
expressa o princípio da legalidade em seu artigo 10, que prevê (grifos nossos):
276
Disponível em: <http://www.oas.org/juridico/mla/sp/pry/sp_pry-int-text-const.pdf>. Acesso em: 24-3-
2008.
277
Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/Constituciones/Const997.htm>. Acesso em 24-3-2008.
154
Artículo 10 - Las acciones privadas de las personas que de ningún
modo atacan el orden público ni perjudican a un tercero, están
exentas de la autoridad de los magistrados.
Ningún habitante de la República será obligado a hacer lo que
no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.
Pelo exposto se vê que, em regra, as Constituições dos países não
contêm disposição expressa acerca do princípio da legalidade. Na maior parte,
estabelecem direitos e garantias fundamentais contidos na Declaração
Universal dos Direitos Humanos de 1948 ou na Declaração dos Direitos do
Homem e do Cidadão de 1789, os quais devem ser exercidos na forma da lei
ou por ela podem ser restringidos. Em alguns casos, isso é feito por leis
fundamentais, com status constitucional.
Quando assim acontece, isto é, quando as Constituições ou as leis
fundamentais não explicitam o princípio da legalidade, mas submetem os
direitos e garantias aos ditames da lei, entende-se que o princípio é implícito,
uma vez que a subordinação à lei assegura a liberdade, a igualdade, ou seja,
tutela o indivíduo em face do Estado, conforme proposto pelos iluministas
precedentes à Revolução Francesa.
No entanto, em algumas Constituições o princípio consta
expressamente em seus dispositivos, como é o caso da Carta dos Direitos e
Liberdades do Canadá (art. 1), da Constituição da Espanha (art. 9) e da
Constituição de Portugal (art. 3º). Nestas, porém, nada se assemelha à
proposição “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei” presente nas Constituições brasileiras, inclusive no
inciso II, do artigo 5º, da Constituição de 1988. O princípio nelas previsto
refere-se ao primado da lei e, no caso da Carta canadense, aos valores que
cumpre à lei respeitar.
155
Enunciado igual a este, de que só a lei obriga a fazer ou deixar de fazer,
é encontrado em poucas Constituições, como as da Argentina (art. 19), do
Equador (art. 23, par. 4), Peru (art. 2º, par. 24, a), Paraguai (art. 29) e Uruguai
(art. 10). Há nisso um traço comum: Brasil, Argentina, Equador, Peru,
Paraguai e Uruguai são países da América do Sul, colonizados por Portugal e
Espanha, em cujas Constituições o princípio é expresso, mas sem a
proposição.
Isto é fruto da tradição jurídica positivista que se manteve nas antigas
colônias, que não evoluíram política e juridicamente da mesma maneira que
as respectivas matrizes européias. Estas, por sinal, também custaram a
desenvolver-se no plano político e econômico e demoraram a se integrar à
modernidade pós-Revolução Francesa e, mais recentemente, à Comunidade
Européia.
O atraso na evolução política e jurídica dos países da América do Sul
parece resultar das mesmas causas apontadas no capítulo anterior, relativo ao
Brasil. Diferente das colônias inglesas do norte, cuja reunião espontânea deu
origem aos Estados Unidos da América, nas colônias do sul, espanholas e
portuguesas, o contrato social não passou de um mito transplantado sem
correspondência com a realidade social, um romance lido por intelectuais
educados e vestidos à moda européia.
Verdade é que na América do Sul a participação popular nas
instituições sempre foi tímida, senão inexistente: cessadas as monarquias,
sucederam-se numerosas ditaduras, governos militares ou governos populistas
e autoritários, pródigos no personalismo e no messianismo político. Por aqui a
democracia é recente a padece da fragilidade de todo novo organismo.
156
Nesse contexto, liberdade, igualdade, moralidade e, por conseguinte,
legalidade, são ainda formais e não substanciais, não são efetivas. Constituem
princípios que ainda precisam ser integralmente realizados.
157
Conclusão: a dupla face do princípio da legalidade
Visto desse modo, é preciso lembrar que o princípio da legalidade
encontra-se dentre os mais elevados entre aqueles que compõem o Estado
democrático de Direito, pois conduz um valor fundamental para a
Democracia, de que o poder emana da sociedade e deve ser exercido em seu
benefício, razão pela qual é limitado. Consiste, assim, em um dos numerosos
elos entre a Ciência Jurídica e a política. Portanto, um princípio fundamental,
mas somente um princípio, não uma regra, tampouco um axioma.
Sua descoberta e desenvolvimento resultam de transformações
políticas, filosóficas e econômicas verificadas no decorrer de várias centenas
de anos. Algumas datam do século XI e XII, como as bases do poder
centralizado e hierarquizado, lançadas por Gregório VII com a reforma da
Igreja Católica. Outras datam do século XIII, como o racionalismo
inaugurado por Tomás de Aquino e a Magna Carta, de 15 de junho de 1215,
por meio da qual João Sem Terra impôs restrições à própria soberania. Porém,
as mudanças mais importantes foram as que ocorreram na Europa a partir do
século XVI e que só por fragmentos chegaram ao Brasil.
No plano econômico, destacam-se a retomada e o incremento do
comércio e a posterior implantação da indústria, ou seja, Mercantilismo e
Capitalismo, que desencadearam a multiplicidade e a complexidade das
relações jurídicas, exigindo a edição de regulamentos diversos dos havidos na
Antigüidade e na Idade Média e que se mostraram insuficientes para tanto.
No plano político, merecem destaque a centralização do poder, as idéias
de igualdade e de soberania popular e as concepções do Estado democrático
158
de Direito e do estado do bem-estar social, o que permitiu que as leis fossem
providas de generalidade de modo a assegurar a liberdade e a igualdade entre
todos.
E, no plano filosófico devem ser assinalados o incremento do
racionalismo e o contratualismo, que deram impulso ao desenvolvimento
político, assim como o Positivismo e o Neopositivismo jurídicos promoveram
a origem e a evolução da Ciência do Direito.
Nesse contexto, o princípio da legalidade representou inicialmente a
liberdade pública do cidadão de não ser submetido ao arbítrio do governante,
bem como a igualdade de tratamento, no sentido de que todos haveriam de ser
igualmente considerados frente à lei. Portanto, a liberdade e a igualdade,
postuladas na Revolução Francesa de 1789. Porém, de acordo com as
proposições racionais e a doutrina contratualistas de que a soberania emana
do povo e de que o poder deve ser exercido em seu benefício.
Assim, a legalidade foi entendida como a liberdade e a igualdade
perante o Estado. Que não poderia exigir do povo mais que o consentido por
ele próprio por meio dos representantes de seu poder soberano, ou seja, mais
que o constante das restritas cláusulas do contrato social. E que não poderia
tratar desigualmente aqueles que, de igual modo, outorgavam poderes e eram
identicamente representados.
Num segundo momento, Positivismo e Neopositivismo paradoxalmente
conduziram o princípio da legalidade à sua maior e à sua menor dimensão.
A intenção de regular toda e qualquer conduta, vale dizer, o ideal de
completude da escola de pensamento jurídico positivista que predominou no
159
período das codificações, importou que a legalidade fosse estendida além da
relação entre Estado e particulares, atingindo também as relações de Direito
Privado. Afirmou-se então que a parte não poderia exigir de seu semelhante e
nem estaria obrigada perante ele, se tal não fosse previsto pela legislação
estatal. O Estado deixou de constituir o único ente contra o qual a lei haveria
de garantir proteção, ao mesmo tempo passou à condição de fonte de todo o
Direito e detentor do monopólio da produção das regras jurídicas.
Firmou-se, assim, o dogma da completude do ordenamento estatal: tudo
seria regulado por lei e todas as leis resultariam da Constituição dos Estados.
Nada poderia ser exigido que não fosse aprovado pelo Legislativo, único
organismo capaz de redigir e editar normas. Ao Judiciário incumbiria tão-
somente aplicá-las à moda da Revolução Burguesa, como “la bouche de loi”.
Aos particulares, por sua vez, caberia cumprir a legislação, que tudo preveria
e tudo estabeleceria.
Nessa época, a proposição de que ninguém seria obrigado a fazer ou
deixar de fazer senão em virtude de lei tornou-se o limite da atuação do
Direito: comportamentos obrigatórios ou proibidos passaram a corresponder
estritamente ao determinado ou ao vedado pela norma posta. Com isso, a
ampliação do princípio da legalidade: de limite ao poder do governante ao
postulado da plenitude do ordenamento.
O Neopositivismo jurídico, por seu turno, impôs a pretensão lógico-
formal de considerar Direito apenas as regras produzidas segundo os critérios
de validade do próprio sistema. O apogeu dessa formulação se deu com a
formulação kelseniana do sistema piramidal de normas jurídicas, em que a
validade de qualquer delas haveria de ser determinada por uma outra de grau
superior e, em última instância, pela Constituição, expressão máxima da
160
legalidade. Com isso, o princípio da legalidade reduziu-se ao mínimo, vale
dizer à conformidade com o sistema.
Pois, o princípio da legalidade estampado nas Constituições brasileiras
data desses dois últimos períodos em que predominaram as concepções do
Positivismo e do Neopositivismo jurídicos. A idéia da norma estatal como
única fonte de direitos e obrigações encontra-se impregnada de tal maneira
em nossa cultura, que constou de todas as Constituições, exceto a ditatorial de
1937, e ainda fez parte do ensino acadêmico e foi reproduzida como mantra,
reza, profissão de fé até hoje muito acreditada. Não raro a proposição
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei” é invocada pela doutrina ou consta dos argumentos forenses
das partes ou dos julgadores.
Entretanto, o princípio da legalidade deve ser entendido de outro modo,
que não sob a ótica positivista mencionada, isto é, de completude do
ordenamento e de monopólio da criação de normas pelo Poder Legislativo.
À norma jurídica incumbe regular conduta. Nas sociedades simples, as
normas emanam dos indivíduos ou dos organismos legitimados a exercer o
poder soberano. São editadas em pequeno número e com simplicidade
equivalente ao meio em que circulam. Por esse motivo, geralmente
correspondem aos anseios do povo e são dotadas de alto grau de eficácia, do
qual são dependentes.
Em tais sociedades, legalidade e legitimidade são confundidas. Por sua
vez, vigência e validade são conceitos irrelevantes: as regras existem e são
seguidas e, se não são seguidas tornam-se, por isso, inexistentes. Existência e
eficácia social são fenômenos paralelos, com exceção dos períodos anteriores
161
à consuetude ou à dessuetude, quando a norma posta ou o costume porventura
não se tenham consolidado ou quando se encontrem em desuso
progressivamente acentuado.
O mesmo não ocorre nas sociedades complexas, em que a função
legislativa é atribuída ao Estado – o Congresso ou outro órgão que exerça o
Poder Legislativo – ao qual incumbe regular as condutas dos mais variados
tipos. Em tais sociedades, as relações apresentam-se numerosas e intrincadas,
basta lembrar os temas relativos à criminalidade, ao comércio, ao trânsito de
veículos, ao patrimônio, aos tributos, ao trabalho etc.
Evidentemente, é impossível antever por completo as situações
merecedoras de regulação ou manter atualizada a regulamentação existente,
visto que as necessidades e os anseios sociais estão sempre adiante da
capacidade do Estado de acompanhá-los. Por conseguinte, o ordenamento
jurídico de tais sociedades é inexoravelmente falho, pecando pela omissão, do
que resultam as lacunas jurídicas, ou pecando pelo excesso, legislando mais
do que o necessário.
Por sinal, a pretensão de completude nas sociedades complexas revela-
se normalmente mais perversa que a imprecisão da Idade Média ou do
período anterior à Revolução Francesa. Se, naquela época a insegurança
resultava da existência de diversas regras costumeiras em cada condado ou
vilarejo, da edição intempestiva de normas ou de julgadores venais, hoje ela
se revela pela quantidade exagerada de normas, nem sempre coerentes ou
suficientes, pela freqüência com que são modificadas e por decisões
conflitantes, conseqüência do emaranhado em que se transformou a
legislação.
162
Não obstante o ideal positivista jamais deixou de haver fontes
normativas extralegais, não emanadas do Estado. Premido pela realidade da
vida, sempre se admitiu de um ou de outro modo que outras espécies de
normas pudessem manifestar o Direito, seja como fontes primárias ou como
meios supletivos de lacunas legislativas, de que são exemplos os princípios e
os costumes.
Na doutrina, veja-se Hart admitir os princípios.
Na Constituição, veja-se o parágrafo 2º, do artigo 5
o
, o qual que: “Os
direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros
decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados...”. Vale dizer,
consente que a lei não seja a única fonte de direitos e obrigações, os quais
podem derivar de princípios gerais – boa-fé, não lesão a outrem etc. – ou de
princípios particulares de cada disciplina jurídica, como o princípio de
proteção ao hipossuficiente do Direito do Trabalho ou do Direito do
Consumidor.
Do mesmo modo, a legislação infraconstitucional permite o recurso a
esses meios, o que fazem o artigo 4
o
da Lei de Introdução ao Código Civil, o
artigo 127 do Código de Processo Civil e o artigo 8
o
da Consolidação das Leis
do Trabalho, que elegem os princípios e os costumes como fontes supletivas,
ou o artigo 5
o
, da Lei n. 5.889/73, que estabelece o costume como fonte
primária de obrigação.
Por outro lado, é sabido que a clássica tripartição das funções do Estado
foi abrandada, visto que o Legislativo também executa e julga, pois detém
autonomia administrativa, assim como investiga e decide no âmbito das
Comissões Parlamentares de Inquérito; o Executivo legisla e julga, porquanto
163
expede decretos, portarias etc. e processa inquéritos administrativos etc.; e o
Judiciário executa e legisla, uma vez que dispõe de igual autonomia
administrativa e dita normas, inclusive processuais, como as constantes de
seus regimentos internos. Portanto, a noção positivista do princípio da
legalidade deve ser sepultada.
Já a concepção neopositivista, de conformidade da norma com o
sistema, merece ser preservada, porque a distinção entre vigência, eficácia e
validade da norma jurídica representa uma contribuição inestimável à Ciência
do Direito. Diferentemente das sociedades primitivas, em que as regras
emanam do povo ou daqueles que lhe são próximos e são válidas ou inválidas
conforme a legitimidade ou a respectiva efetividade, nas sociedades
complexas contemporâneas as normas existem em profusão e o poder de
editá-las é conferido a um organismo impessoal, de sorte que há risco
considerável de descompasso entre elas e o sistema ou a sociedade. Desse
modo, é preciso saber se existem, se são aptas a produzir efeitos e se têm
validade ou não. Para esse último mister, as noções de sistema e de
pertinência fornecidas pelo Neopositivismo jurídico são imprescindíveis.
Entretanto, como garantia fundamental, a legalidade não pode ser
reduzida a isso, tampouco pode ser entendida como correspondência entre a
ação e as normas jurídicas, conforme proposto por Kant
278
. Seu valor e sua
função transcendem a condição de simples critério de aferição de validade
normativa perante o sistema ou de mera conformidade entre o ato e a lei.
Portanto, cumpre restaurar-lhe a importância política e jurídica adquirida na
modernidade, mas, ao mesmo tempo, incumbe fazer-lhe o reparo de acordo
com o Direito Contemporâneo.
278
Doutrina do Direito, p. 23.
164
Nesses termos é que se afirma que, no contexto atual, o princípio da
legalidade tem dupla face.
No Direito Público, ele ainda representa os ideais de liberdade e de
igualdade originais. Neste, a proposição “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” tem maior dimensão e
maior abrangência e se aproxima mais da verdade no Direito Penal e no
Tributário, coincidentemente, os referidos na Magna Carta de 1215. Mas dela
se afasta em parte no Direito Administrativo em que, frente à lacuna da lei, o
governante pode valer-se de princípios, analogia e eqüidade, desde que em
benefício do interesse público primário
279
.
Convém ressaltar que a proteção do indivíduo em face do Estado ainda
se faz necessária. Os direitos e garantias fundamentais são hoje tão
importantes quanto o foram na Renascença, de modo que continuam a ser
ampliadas. De tal sorte, no Direito Público a legalidade mostra a face que é
mais visível.
Porém, no Direito Privado, o princípio revela seu outro lado que precisa
ser mais conhecido e desenvolvido: o da liberdade condicionada pela moral e
pela ética a que parece conduzir a lei na atual fase da evolução do Direito.
Enfim, a face da liberdade guiada pela fraternidade.
279
Conforme a distinção de Alessi, Sistema Istituzionale del Diritto Amministrativo Italiano, p. 197-198.
165
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