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NPGA
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO
JANSSEN EDELWEISS NUNES FERNANDES TEIXEIRA
ANÁLISE DA RELAÇÃO ENTRE A CERTIFICAÇÃO DE
DIRIGENTES ESCOLARES E A IMPLEMENTAÇÃO DO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NAS ESCOLAS DA REDE
PÚBLICA ESTADUAL BAIANA
Salvador
2006
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Livros Grátis
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JANSSEN EDELWEISS NUNES FERNANDES TEIXEIRA
ANÁLISE DA RELAÇÃO ENTRE A CERTIFICAÇÃO DE
DIRIGENTES ESCOLARES E A IMPLEMENTAÇÃO DO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NAS ESCOLAS DA REDE
PÚBLICA ESTADUAL BAIANA
Dissertação apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação
em Administração, Escola de Administração,
Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial
para obtenção do grau de Mestre Profissional em
Administração.
Orientador: Prof. Dr. Robert Evan Verhine.
Salvador
2006
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Escola de Administração - UFBA
T266 Teixeira, Janssen Edelweiss Nunes Fernandes
Análise da relação entre a certificação de dirigentes escolares e a
implementação do planejamento estratégico nas escolas da rede pública
estadual baiana / Janssen Edelweiss Nunes Fernandes Teixeira. - 2006.
199 f.
Orientador: Prof. Dr. Robert Evan Verhine.
Dissertação (mestrado profissional) – Universidade Federal da Bahia.
Escola de Administração, 2006.
1. Educação e estado – Política governamental - Bahia. 2. Políticas
públicas. 3. Planejamento estratégico. 4. Escolas públicas - Política
governamental. I. Verhine, Robert Evan. II. Universidade Federal da
Bahia. Escola de Administração. III. Título.
CDD 379
20 ed.
TERMO DE APROVAÇÃO
JANSSEN EDELWEISS NUNES FERNANDES TEIXEIRA
ANÁLISE DA RELAÇÃO ENTRE A CERTIFICAÇÃO DE
DIRIGENTES ESCOLARES E A IMPLEMENTAÇÃO DO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NAS ESCOLAS DA REDE
PÚBLICA ESTADUAL BAIANA
Dissertação aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre Profissional em
Administração, Universidade Federal da Bahia, pela seguinte banca examinadora:
Alberto Rodríguez____________________________________________________________
Doutor em Políticas e Administração da Educação, University of Michigan, USA
José Afonso Mazzon__________________________________________________________
Professor Livre Docente do Programa de Pós-Graduação em Administração da Faculdade de
Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo
Universidade de São Paulo
José Albertino Carvalho Lordêlo_________________________________________________
Doutor em Educação, Universidade Federal da Bahia
Universidade Federal da Bahia
Robert Evan Verhine – Orientador_______________________________________________
Doutor em Educação, Universitat Hamburg, Alemanha
Universidade Federal da Bahia
Salvador, 5 de dezembro de 2006.
A Cláudia, Letícia e Pedro pela compreensão, paciência e amor. O meu pedido de desculpas
pela ausência em muitas ocasiões nos últimos meses.
A Edelweiss, incansável, por tudo que fez por mim desde o meu primeiro dia de vida.
AGRADECIMENTOS
Robert Verhine foi um mestre ao longo de toda a jornada. Sempre com muita experiência e
sabedoria, soube me guiar por caminhos menos tortuosos e permitiu que a investigação fluísse
com naturalidade. Muito obrigado.
A Lys, por muita coisa: referências, dicas, revisões, paciência, palavras de incentivo, elogios e
críticas. Foram longas horas de apoio ao meu trabalho. Faltam-me palavras para expressar a
gratidão merecida.
Às pessoas que muito me ajudaram na atividade de coleta de dados, especialmente Andréa,
Nilo, Lilia, Arturo, Sinda e Nádia, da Fundação Luís Eduardo Magalhães.
Aos professores do Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal da
Bahia, por compartilharem competências comigo ao longo do curso.
Aos meus colegas do Mestrado em Administração, pela extraordinária oportunidade de
crescimento profissional e pessoal. A convivência com vocês foi o mais enriquecedor nesta
empreitada.
Um agradecimento especial, para encerrar, a Andrea, Diógenes, Nádia e Patrícia. Sem vocês
tudo teria sido muito mais difícil. Quantas lembranças eu tenho das incontáveis horas de
estudo com vocês; eu me emociono ao lembrá-las. Que não nos percamos.
A complexidade e a mutabilidade do real são tão grandes como a imprecisão e a rigidez dos
métodos de investigação destinados a compreendê-lo melhor. Só o podemos ir apreendendo
cada vez melhor através de tentativas sucessivas e imperfeitas, que devem ser constantemente
corrigidas. Neste sentido, um progresso do conhecimento nunca é mais do que uma vitória
parcial e efêmera sobre a ignorância humana.
Sabendo que o conhecimento resulta de sucessivas correcções [sic], o verdadeiro investigador
nunca se esforçará por provar a todo o custo o valor de objectividade [sic] das suas hipóteses.
Procurará, pelo contrário, delimitar o mais exactamente [sic] possível os contornos destas, na
esperança, não de as estabelecer, mas sim de as aperfeiçoar, o que implica, de facto [sic], que
as ponha de novo em questão.
Raymond Quivy e Luc Van Campenhoudt, 1998.
RESUMO
Esta pesquisa analisou as relações entre as políticas de certificação ocupacional de dirigentes
escolares e a implementação do planejamento estratégico nas unidades de ensino da rede
pública estadual baiana em 2004. Essas políticas públicas integram o Programa Educar para
Vencer, que foi formulado em 1998 e constitui a reforma do sistema educacional da Bahia. A
reforma baiana seguiu os preceitos de outros pacotes de iniciativas similares, que foram
deflagrados na década de 1990, no Brasil, orientados para o aumento da eficiência do Estado.
Nos últimos anos, se tornou relevante analisar políticas públicas devido ao descompasso entre
crescimento e inclusão social e às dificuldades fiscais que afloraram nos países em
desenvolvimento. Esta investigação analisou elementos típicos da etapa de implementação das
ações governamentais mencionadas, justamente a fase do ciclo das políticas que tem sido
menos abordada em trabalhos acadêmicos. Foi utilizada uma moldura de análise que
confrontou a dimensão educacional da certificação ocupacional com a gestão escolar vista
pela ótica do planejamento estratégico. A pesquisa começou com a exploração dos
documentos relativos à elaboração das políticas em questão e evoluiu para o levantamento de
dados secundários acerca da implementação dessas ações em 616 escolas públicas na Bahia,
de forma que foi possível comparar estatisticamente os resultados esperados com os
observados. Os resultados indicam que há uma tendência das políticas de certificação
ocupacional e de planejamento estratégico escolar estarem sendo implementadas com alguma
articulação, tal qual foi previsto pelos formuladores da reforma da educação na Bahia. O
principal resultado encontrado foi uma correlação moderada e estatisticamente significativa
entre a situação do dirigente quanto ao processo de certificação ocupacional e o grau de
independência da escola na execução do seu plano de desenvolvimento. Em outras palavras,
esta pesquisa encontrou evidências de que possivelmente a certificação ocupacional de
diretores está fortalecendo a gestão da unidade de ensino, na medida em que se considera o
conjunto de competências necessário para a implementação do planejamento estratégico na
escola e o papel do dirigente na coordenação dessa tarefa.
Palavras-chave: Políticas públicas; Gestão escolar; Certificação ocupacional; Planejamento
estratégico da escola.
ABSTRACT
This research study focused on the interactions between the policy of school director’s
certification and the establishment of strategic planning in state-financed public schools in the
State of Bahia. These policies were part of the Educar Para Vencer Program, designed in
1998, which is a key cornerstone for the educational reform in the State of Bahia. This reform
is consistent with other efforts that were simultaneously established throughout Brazil during
the 90’s, aiming to improve the efficiency of the public education systems. The analyses of
public policies in education became very relevant given slow economic growth and limited
social inclusion, amid fiscal difficulties in many developed countries. This study analyzed
elements of the reform efforts that have been studied less in other academic endeavors. The
analysis focused on the educational dimension of occupational certification for school
directors and its impact on helping principals lead educational change through strategic
planning at the school level. The study begins with a literature review, and involved the
utilization of secondary data in 616 public schools in Bahia. The evidence suggests that there
is a positive and mutually reinforcing relationship between certification of principals and
strategic planning at the school level, as was desired by the designers of the reform. The main
finding is a moderate and statistically significant correlation between a principal’s
certification status and the school’s independence in the implementation of its strategic plan.
This means that principal certification efforts are indeed strengthening the school, insofar as
to developing competencies in the director to lead the design and implementation of a school-
level strategic plan.
Keywords: Public policy; Occupational certification; School strategic planning.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Diferentes abordagens da certificação ocupacional 81
Figura 2 - Diferentes abordagens da gestão escolar 86
Figura 3 - Escolhas teóricas 87
Figura 4 - Moldura de análise 101
Figura 5 - Indicadores e valores 102
Figura 6 - Matriz de hipóteses 103
Figura 7 - Hipóteses e indicadores relacionados com a independência na execução
do planejamento estratégico
134
Figura 8 - Correlações gerais envolvendo a independência na execução do
planejamento estratégico
134
Figura 9 - Distribuição de diretores de escola quanto à situação em relação ao
exame de certificação
137
Figura 10 - Situação dos diretores de escola em relação aos testes do exame de
certificação
140
Figura 11 - Hipóteses e indicadores relacionados com a adequação do instrumento
de planejamento estratégico
162
Figura 12 - Correlações gerais envolvendo a adequação do instrumento de
planejamento estratégico
162
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Distribuição de escolas quanto ao grau de independência na execução do
planejamento estratégico
136
Tabela 2 - Descrição dos escores nos padrões de competência em administração
escolar, desenvolvimento da equipe e planejamento estratégico
140
Tabela 3 - Distribuição de escolas de acordo com o porte e nível de ensino ofertado 145
Tabela 4 - Distribuição de escolas de acordo com o IDH-M de 2000 147
Tabela 5 - Distribuição de diretores de acordo com indicadores do seu perfil 148
Tabela 6 - Perfil das escolas dirigidas por diretores certificados 152
Tabela 7 - Perfil das escolas dirigidas por diretores aprovados no TCE 155
Tabela 8 - IDH-M 2000 de localidades que têm escolas com diretores aprovados
no TCE
156
Tabela 9 - Perfil dos diretores aprovados no TCE 157
Tabela 10 - Distribuição de escolas quanto à adequação do instrumento de
planejamento estratégico
163
Tabela 11 - Freqüência de diretores conforme situação em relação ao exame de
certificação
164
Tabela 12 - Descrição dos escores nos padrões de competência em administração
escolar, estabelecimento de relacionamentos e planejamento estratégico
165
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
FAPEX Fundação de Apoio à Pesquisa e à Extensão
FLEM Fundação Luís Eduardo Magalhães
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
IDH-M Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
ISP Centro de Estudos Interdisciplinares do Setor Público
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
OIT Organização Internacional do Trabalho
PDE Plano de Desenvolvimento da Escola
QP Teste de Questões Práticas
SEC Secretaria da Educação do Estado da Bahia
SEI Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia
SEPLAN Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia
TCE Teste de Conhecimentos Específicos
TCELP Teste de Comunicação e Expressão em Língua Portuguesa
UFBA Universidade Federal da Bahia
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
13
2
MARCO TEÓRICO
18
2.1 REVISÃO DA LITERATURA 18
2.1.1 Políticas públicas 19
2.1.1.1 A reforma do Estado e a administração pública gerencial 19
2.1.1.2 A nova administração pública e o Estado brasileiro 25
2.1.1.3 Análise de políticas públicas 29
2.1.2 Gestão escolar 35
2.1.2.1 Qualidade da educação e desenvolvimento 36
2.1.2.2 Administração escolar burocrática 46
2.1.2.3 Do paradigma burocrático ao gerencial 52
2.1.2.4 Gestão escolar e planejamento estratégico 56
2.1.2.5 Alternativas para seleção do dirigente escolar 64
2.1.2.6 Selecionando diretores mediante certificação ocupacional 68
2.2 QUADRO REFERENCIAL TEÓRICO 78
2.3 MOLDURA DE ANÁLISE 87
3
METODOLOGIA
104
3.1 DESENHO DA PESQUISA 104
3.2 DELIMITAÇÕES 106
3.3 PROCEDIMENTOS 109
3.4 DOCUMENTOS MANUSEADOS PARA COLETA DE DADOS 122
4
O OBJETO DA PESQUISA
125
5
APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
132
5.1 A INDEPENDÊNCIA NA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO
133
5.2 A ADEQUAÇÃO DO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO
161
6
ENCERRAMENTO
178
REFERÊNCIAS
190
APÊNDICE A – Municípios que integram a amostra
197
13
1 INTRODUÇÃO
Nos dias atuais, não é razoável supor que o Estado deva continuar a ser administrado
e a desempenhar os mesmos papéis de cem anos atrás, quando do início do século XX. Os
tempos e os desafios são outros, assim como o são as questões relevantes, tanto na esfera
social, quanto na política e na econômica, em um cenário em que os países, sobretudo aqueles
em desenvolvimento, têm que superar restrições de natureza fiscal. Nesse contexto, há que se
redefinir o papel do Estado, igualmente considerando aspectos sócio-político-econômicos,
bem como repensar o modelo de gestão pública, de modo que o cidadão, agora visto como
cliente dos serviços estatais, seja atendido com eficiência e ao custo mais baixo possível.
A demanda da sociedade por políticas públicas que atendam aos seus anseios, no
mundo moderno caracterizado por avanços tecnológicos, mudanças constantes e competição
exacerbada, fez com que o discurso de reforma do Estado ganhasse novo fôlego na virada do
último milênio. No Brasil, uma ampla reforma do aparelho estatal foi proposta em 1995,
lastreada nos princípios da administração pública gerencial, visando, dentre outros intentos,
melhorar a eficiência dos serviços prestados à população.
No âmbito estadual, o Governo da Bahia percebeu, no início da década de 1990, a
necessidade de empreender mudanças no sistema educacional, tendo erigido a educação como
um dos pilares da sua estratégia de inclusão social e de desenvolvimento local. No final dessa
década, um conjunto de projetos foi implantado com o objetivo de melhorar a qualidade do
ensino e fortalecer a gestão educacional; a intenção era introduzir mecanismos de quase
mercado no sistema público baiano de educação, a fim de torná-lo mais eficiente para o aluno
e, dessa maneira, contemplar expectativas sociais até então frustradas.
14
A reforma educacional baiana, conhecida como Programa Educar para Vencer, é
aderente aos princípios básicos da nova administração pública, que também orientaram outras
reformas deflagradas no Brasil, nos anos 90. O Programa Educar para Vencer foi concebido
para ser implementado por intermédio de seis projetos prioritários, os quais incluíam a
certificação ocupacional de dirigentes e o fortalecimento da gestão escolar, considerado pelo
prisma da implantação do planejamento estratégico nas unidades de ensino.
O campo do conhecimento das políticas públicas ganhou um novo alento nos
últimos anos, em decorrência de fatores como dificuldades orçamentárias e descompasso
entre desenvolvimento e inclusão social. Tornou-se relevante estudar as políticas econômicas
e sociais. Entretanto, os trabalhos acadêmicos têm dado pouca atenção aos aspectos de
implementação das políticas, preferindo analisar a elaboração dessas ações governamentais.
Esta pesquisa reconhece a importância de analisar a implementação de políticas
públicas, partindo do entendimento de que estudos dessa natureza possibilitam a correção dos
rumos das políticas, reduzindo custos de execução, monitoramento e avaliação e, portanto,
contribuindo para melhorar a eficiência da ação do Estado.
Transcorridos cerca de sete anos desde o início efetivo da reforma da educação na
Bahia, se torna importante analisar a sua implementação, objetivo deste trabalho. Aqui,
política pública é tida como ação governamental, de maneira que o que se propõe é aproximar
o conhecimento acadêmico da produção empírica do Governo da Bahia na área da educação.
O objeto desta pesquisa é o Programa Educar para Vencer, mais precisamente duas
de suas políticas orientadas para a gestão escolar. Esta investigação identificou, coletou,
analisou e interpretou dados que possibilitaram responder a seguinte questão: qual a relação
entre a certificação ocupacional de dirigentes escolares e a implementação do
planejamento estratégico nas escolas da rede pública estadual baiana em 2004?
15
Nesta investigação foi utilizada uma moldura de análise própria, elaborada de forma
indutiva, em que a certificação ocupacional foi abordada pela perspectiva educacional,
enquanto que o fortalecimento da gestão escolar o foi pela ótica do planejamento estratégico.
Uma matriz de hipóteses foi construída com base em reflexões da literatura e no
conhecimento advindo da exploração dos documentos dessas políticas. Essa matriz conduziu
a pesquisa com ordem e rigor, evitando divagações em múltiplas direções. Foram elaboradas
duas hipóteses centrais e seis complementares. Uma das hipóteses centrais envolve a situação
do diretor em relação ao processo de certificação e a independência da escola na
implementação do seu planejamento estratégico; a outra, a referida situação do diretor e a
adequação do instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos
estabelecidos para a sua elaboração. Essas hipóteses principais são as seguintes:
a) um diretor escolar certificado contribui mais do que um não certificado para uma
implementação mais independente do planejamento estratégico (H
1
);
b) um diretor certificado contribui mais do que um não certificado para uma maior
adequação do instrumento de planejamento às normas e procedimentos (H
5
).
As seis hipóteses complementares tratam das relações ora entre a independência na
implementação do planejamento estratégico e determinadas competências aferidas pelo
processo de certificação, ora entre a adequação do instrumento de planejamento estratégico e
essas competências.
Foram coletados dados secundários da implementação das políticas sob investigação
em 616 escolas públicas estaduais, localizadas em 218 dos 417 municípios baianos. A escolha
do ano de 2004 para a pesquisa decorreu não somente da necessidade de aguardar o transcurso
de um período de tempo desde a elaboração das políticas, como também da impossibilidade
de levantar dados anteriores, visto que um incêndio de grandes proporções destruiu, em 2003,
16
o acervo de informações da Secretaria da Educação do Estado da Bahia, unidade maior de
implementação das ações governamentais em questão.
Os resultados esperados hipoteticamente foram comparados com os resultados
observados empiricamente, com auxílio do software SPSS For Windows. Neste trabalho, a
matemática foi utilizada como uma linguagem para compreender a lógica por trás da
pesquisa, ou seja, os recursos da estatística descritiva e inferencial que aqui foram
empregados auxiliaram a entender de que forma a certificação e planejamento estratégico se
relacionam na rede baiana de ensino. A correlação produto-momento de Pearson (r) e o
gamma (γ) foram as medidas de associação empregadas nas análises estatísticas realizadas
com o software mencionado.
Assim, a importância desta investigação se pauta em duas constatações. Primeiro,
que estudar a implementação de políticas públicas ajuda a compreendê-las e a executá-las
com mais eficiência; é importante analisar a ação do Estado moderno pelo prisma da
eficiência. Depois, devido aos parcos trabalhos acadêmicos sobre a reforma da educação na
Bahia, de forma que pouco conhecimento tem sido criado de forma sistematizada acerca dessa
ação governamental.
Esta dissertação está estruturada em seis capítulos, incluindo a presente introdução.
O segundo capítulo contém o marco teórico da investigação, contemplando a revisão da
literatura especializada em duas grandes vertentes, quais sejam a das políticas públicas e a da
gestão escolar; a escolha do quadro referencial teórico e a especificação da moldura de análise
também integram a segunda seção do trabalho. Em seguida, são apresentadas as etapas
metodológicas da pesquisa, com a sua lógica, as delimitações, os procedimentos e os
documentos manuseados para a coleta de dados. O quarto capítulo aborda o objeto da
pesquisa, ou seja, o Programa Educar para Vencer. Depois, os dados são analisados e
interpretados em uma sequência de três operações: descrição, análise de relações e
17
comparação dos resultados esperados hipoteticamente com aqueles observados
empiricamente. Finalmente, a sexta seção encerra esta dissertação. Nela, a questão de
pesquisa é respondida e o trabalho é avaliado em termos das suas limitações, o que permite
tecer recomendações para investigações futuras.
18
2 MARCO TEÓRICO
O presente capítulo é composto por três seções. Inicialmente, a literatura explorada
para os fins desta pesquisa é apresentada em duas grandes vertentes – políticas públicas e
gestão escolar. Nessa parte, os conceitos, argumentos e raciocínios de diferentes autores são
introduzidos e confrontados. Depois, a segunda divisão contempla o quadro referencial
teórico, em que as escolhas do autor se tornam claras, de forma que se evidencia a perspectiva
pela qual o problema da pesquisa foi tratado. Por último, a moldura de análise deste trabalho é
apresentada, englobando os conceitos e hipóteses que conduziram a investigação.
2.1 REVISÃO DA LITERATURA
Uma investigação que se propôs a analisar a implementação de ações
governamentais deve, em prol da razoabilidade, se pautar em uma base teórica do campo do
conhecimento das políticas públicas. Esse é justamente o primeiro grande tópico da revisão da
literatura que será apresentado.
Adicionalmente, dada a natureza das políticas públicas que foram analisadas, ou
seja, certificação ocupacional de diretores e planejamento estratégico da escola, a literatura
sobre a gestão escolar foi igualmente explorada, conforme consta na outra subseção desta
parte da dissertação.
19
2.1.1 Políticas públicas
A exploração da literatura sobre políticas públicas, nesta investigação, foi realizada
de modo que contemplasse o conhecimento dos conceitos e preceitos relativos ao debate em
torno do atendimento eficiente das necessidades dos cidadãos por parte do Estado moderno.
Nesse sentido, os dois primeiros tópicos abordam a reforma do Estado e a nova administração
pública, além de como esse processo de mudança se deu no Brasil.
O tópico final desta subseção trata da análise de políticas públicas, conduzindo a
revisão da literatura para um viés mais pragmático das questões concernentes à reforma do
Estado.
2.1.1.1 A reforma do Estado e a administração pública gerencial
Considerando que esta pesquisa se insere no campo de conhecimento das políticas
públicas, bem como as restrições financeiras e políticas que reorientam as ações dos governos
nos últimos anos, no contexto da introdução de novas práticas de administração oriundas do
movimento de reforma do Estado, é importante apresentar, inicialmente, alguns conceitos
fundamentais.
Souza (2001, p. 39) esclarece que “o Estado é um conjunto de instituições criadas,
recriadas e moldadas para administrar conflitos e tensões dentro de um determinado território
[...].” Essa autora chama atenção para a questão da arbitragem de conflitos por parte de
determinadas instituições que materializam esse ente abstrato, como, por exemplo, a própria
20
administração pública e os três poderes. Ao conceber o Estado como uma composição de
elementos que podem ser recriados e moldados, a autora em comento parece admitir as
reformas desse aparelho, assunto que será abordado na presente seção deste estudo.
São muitas as definições para o que é política pública, sendo várias delas voltadas
para as ações dos governos. Dye (1992), por exemplo, procurando entender o que os governos
fazem, por que o fazem e que diferença isso faz, declara que política pública é tudo aquilo que
os governos escolhem ou não fazer, de maneira que a inação governamental pode causar um
impacto na sociedade tão expressivo quanto a própria ação.
Para conceituar políticas públicas, Rua (ca. 2000) primeiro define política como
sendo o tratamento dos conflitos de maneira pacífica, o que, por seu turno, implica na noção
da diferenciação social, geradora de instabilidade entre os membros das sociedades. Para essa
autora, os diferentes interesses e valores das pessoas tornam a vida social complexa e
requerem um mecanismo atenuador das tensões que daí emanam. A partir desse
entendimento, Rua (ca. 2000, p. 1, grifo da autora) apresenta a seguinte definição: “as
políticas públicas (policies) [...] são outputs, resultantes da atividade política (politics):
compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.”
Rua (ca. 2000) deixa clara a distinção entre política pública e decisão política, na
medida em que aquela necessita que determinadas ações tenham sido escolhidas para
viabilizar as decisões tomadas, enquanto essa nem sempre constitui um exemplo de política
pública. Essa autora esclarece que os inputs das políticas públicas são oriundos do meio
ambiente e das demandas do sistema político.
Bucci (2002, p. 241) apresenta um conceito mais voltado para a gestão dos serviços,
ao definir que as políticas públicas “são programas de ação governamental visando a
coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de
21
objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.” Nessa definição são
evidenciados os aspectos gerenciais subjacentes à ação do Estado para a sociedade.
Apresentados esses conceitos, é preciso retroceder no tempo para encontrar os
elementos históricos que permitem compreender as questões que envolvem a implementação
de políticas públicas orientadas para o atendimento das necessidades do cidadão, entendido
como usuário dos serviços prestados por um Estado ágil e eficiente, que dialoga com a
sociedade.
Inicialmente, vale destacar que nas monarquias absolutistas européias não havia
distinção entre os patrimônios público e privado, assim como era comum a mistura da classe
política com o grupo dos administradores públicos, caracterizando o que se chamou de
patrimonialismo; naquela época imperava o nepotismo, bem como a troca de favores e a
corrupção palaciana. Esse modelo foi superado nas democracias capitalistas da Europa do
século XIX, nas quais se consolidou uma administração burocrática. De fato, no Velho
Mundo e nos Estados Unidos, a gestão pública lastreada nos princípios da administração
burocrática, com um corpo técnico profissional qualificado, baseada na meritocracia,
substituiu o patrimonialismo de outrora (FERREIRA, 1999; PEREIRA, 1998, 1999).
Se fosse preciso escolher umas poucas palavras para sintetizar o fragmento da obra
weberiana sobre a importância do modelo burocrático aqui referenciado, certamente a
seguinte sentença, extraída de Weber (1994, p. 146, grifo do autor), seria uma boa escolha: “a
administração burocrática é por toda parte – ceteris paribus – a mais racional do ponto de
vista técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as necessidades da
administração de massas (de pessoas ou objetos).” Para Weber, o desenvolvimento dos
preceitos desse modelo foi indispensável para o surgimento do Estado ocidental moderno.
De acordo com Weber (1994), existem três tipos puros de dominação, que se
distinguem pelo caráter racional (legal), tradicional ou carismático de legitimidade. A
22
dominação racional, que interessa para o arcabouço teórico deste estudo, está baseada em
estatutos e nela se obedece uma ordem impessoal legalmente constituída; essa conduta está
limitada racionalmente às ordens atribuídas por um superior aos seus subordinados, ou seja,
não se segue uma pessoa, mas normas. Esse tipo de dominação assume formas diversas, sendo
que, no campo do quadro administrativo, se destaca a burocracia. Burocracia é, portanto, na
concepção weberiana, um tipo de dominação legal, racional, inerente à administração.
Segundo Weber (1994, p. 144, grifo do autor), “[...] na vida cotidiana dominação é, em
primeiro lugar, administração. O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce
por meio de um quadro administrativo burocrático.”
Weber (1994) esclarece que na administração burocrática, os funcionários são
nomeados para trabalhar em uma hierarquia de cargos, sob a vigência de uma disciplina rígida
e de controle dos seus serviços. Nesse quadro, as competências funcionais estão bem
delineadas e a qualificação profissional, verificada mediante prova e certificados, é um
requisito observado na seleção e cresce continuamente na burocracia. Para esse autor, a
administração burocrática pura é aquela que permite a maximização do rendimento das
tarefas, devido ao rigor, à disciplina e à precisão inerentes aos seus fundamentos.
O conhecimento profissional é o instrumento de superioridade da organização
burocrática weberiana, pois a dominação que deriva dele é que dá significado à administração
racional. Esse conhecimento confere poder a quem o detém na hierarquia burocrática e pode
ser adquirido empiricamente nos documentos das organizações ou na própria execução das
tarefas profissionais. A qualificação profissional é o elemento nivelador das possibilidades no
recrutamento dos funcionários, de forma que os mais qualificados sejam os selecionados. Nas
burocracias não existe eleição para os cargos, mas sim a nomeação a partir da livre seleção
dos candidatos (WEBER, 1994).
23
Uma última característica da administração burocrática merece registro, qual seja a
separação absoluta entre o quadro administrativo e os meios de administração e produção, o
que significa dizer que os funcionários de uma burocracia não são os donos da produção,
apenas são remunerados em dinheiro pelo exercício das suas atribuições, claramente definidas
na hierarquia oficial. Dessa forma, o patrimônio da organização burocrática não se confunde
com o do seu corpo profissional, assim como existe uma nítida distinção entre o local de
trabalho - o escritório – e a residência dos funcionários (WEBER, 1994).
Tendo sido apresentados alguns dos principais fundamentos da administração
burocrática, importante, na concepção weberiana, para a constituição do Estado ocidental
moderno, necessário se faz tecer comentários acerca do esgotamento desse modelo e do
surgimento, já no século XX, da administração pública gerencial.
De acordo com Pereira (1999), a nova administração pública ou administração
pública gerencial se fundamenta em estratégias de expressiva delegação de autoridade e de
cobrança a posteriori de resultados. A esse modelo interessavam práticas administrativas
abertas e transparentes, voltadas para a prestação eficiente de serviços ao “cliente” do Estado,
isto é, ao cidadão. Souza (2001, p. 43) também apresenta essa concepção de Estado orientado
para o suprimento das necessidades da sociedade, quando esclarece que as reformas que ela
identifica como gerencialistas contêm “instrumentos voltados para aumentar o desempenho
dos organismos públicos, com vistas à obtenção de resultados e a satisfação do cidadão, que
nessa linguagem é chamado de cliente.”
Pereira (1998) identifica as características da administração pública gerencial,
explicando que ela prioriza o cidadão e o alcance de resultados pré-estabelecidos, bem como
tem a descentralização e o incentivo à inovação como estratégias bem definidas. O autor em
questão também diferencia essa nova abordagem daquele modelo burocrático, enfatizando a
24
importância do alcance das metas em detrimento da supremacia dos controles a priori dos
processos.
Souza (2001) esclarece que o gerencialismo não é uma reforma única que tem sido
implementada nos mais diversos países desenvolvidos, já que, na verdade, versões distintas
dos modelos teriam sido adotadas em algumas dessas nações, ao passo em que outras, como
Japão, Alemanha e Espanha, sequer os efetivaram. Existiriam diferenças marcantes entre as
reformas empreendidas na Nova Zelândia, Austrália, Grã-Bretanha, Estados Unidos e Canadá,
exceto quanto ao uniforme tratamento dos aspectos de gestão financeira do Estado (SOUZA,
2001).
É relevante destacar que o mérito por ter começado antes a adotar o enfoque
gerencial na administração pública tem sido creditado aos países do Westminster, sobretudo à
Grã-Bretanha
1
, a partir de 1979, e à Nova Zelândia, depois das reformas econômicas iniciadas
em 1984. Por sinal, a reforma da Nova Zelândia
2
, que teve como objetivo melhorar o
desempenho da gestão estatal e a sua accountability, isto é, a prestação de contas à sociedade,
tem sido classificada como a mais expressiva do estilo da nova administração pública
(KETTL, 1998).
Uma vez que foram explicitados alguns argumentos em torno da reforma do Estado
e dos diferentes modelos de administração pública ao longo dos tempos, é válido conhecer
como essa mudança aconteceu no Brasil, objeto do próximo tópico.
1
Sobre o caso da Grã-Bretanha, ver Jenkins (1998), que apresenta elementos sobre a melhoria dos serviços
públicos quanto à rapidez, eficiência e honestidade.
2
Richardson (1998) identifica, dentre outros princípios-chave da reforma do Estado na Nova Zelândia, o
controle estratégico, a descentralização e a definição de objetivos claros.
25
2.1.1.2 A nova administração pública e o Estado brasileiro
Distintamente do que aconteceu na Europa, conforme foi abordado anteriormente,
há que se registrar que na esfera administrativa do Estado brasileiro não se observou uma
transição plena do formato patrimonialista para o burocrático. O coronelismo, versão nacional
do patrimonialismo europeu, não foi suplantado integralmente nos idos da primeira reforma
do Estado no Brasil, na década de 1930. Ferreira (1999) e Pereira (1989, 1999) afirmam que a
troca de um modelo de administração pelo outro, como ocorrera na Europa e nos Estados
Unidos, não se efetivou no nosso Estado.
A década de 30 do século passado é lembrada, dentre outras razões, pela criação do
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), marco da reforma administrativa
burocrática do Estado no Brasil. A idéia subjacente a essa mudança era promover a migração
dos modelos referidos anteriormente, mas o clientelismo, o empreguismo e o fisiologismo não
foram extirpados da nossa administração pública. É verdade que algumas práticas
burocrático-racionais clássicas foram introduzidas àquela época, como, por exemplo, a
instituição do concurso público, muito embora não tenha sido adotada uma política
consistente e adequada de recursos humanos, de forma que o coronelismo permeou a
administração do Estado brasileiro. Nesse contexto, foi difundida a adoção de mecanismos de
rent-seeking por grupos que visavam unir o público ao privado, apropriando sistematicamente
a res pública de maneira particular, não coletiva (PEREIRA, 1998, 1999).
Na época da ditadura militar, persistiram as práticas clientelistas na administração
do Estado no Brasil; na realidade, os governos militares optaram pela efetivação do que se
denominou tecnocracia, ou seja, um corpo profissional técnico heterogêneo, recrutado por
26
intermédio das organizações do próprio Estado, que inviabilizou a consolidação, na esfera
pública, da moldura burocrática pura de gestão (PEREIRA, 1999).
Foi nesse momento de intervenção militar que começou a se delinear uma crise do
Estado brasileiro, que Pereira (1999, p. 20) define “como uma crise fiscal, como uma crise do
modo de intervenção do Estado, como uma crise da forma burocrática pela qual o Estado é
administrado e como uma crise política.” De acordo com esse mesmo autor, a dimensão
administrativa dessa instabilidade se tornou clara depois de 1988, com a nova Constituição,
quando se percebe toda a rigidez da burocracia que se instala no Estado nacional e que foi
apontada como a responsável pela ineficiência dos serviços públicos.
A Constituição de 1988, diante da continuidade de adoção de procedimentos
clientelistas e da recente redemocratização política, viabilizou determinados privilégios na
gestão do Estado brasileiro, como, à guisa de ilustração, a instauração do regime jurídico
único para os servidores públicos da administração direta, como também das autarquias e
fundações. Esses privilégios levaram a um recrudescimento burocrático, que possibilitou a
cristalização de uma forma arcaica de administração pública (PEREIRA, 1999).
Quanto ao assunto da crise do Estado brasileiro, pontuada por Pereira (1999), há que
se apresentar o contraponto de Souza (2001), que questiona o diagnóstico de tal crise, que
afetaria o governo como um todo e até mesmo o desenvolvimento nacional. Essa autora
defende que o pressuposto de uma crise no nosso Estado é parcial, para o que argumenta
sobre a pouca eficiência das políticas sociais brasileiras mesmo na época do milagre
econômico dos anos 70, quando não se falava sobre tais dificuldades. Em resumo, para Souza
(2001, p. 45), “os problemas que afetam o setor público podem ser passíveis de outro tipo de
interpretação.”
Finalmente, na década de 1990, a questão da reforma na administração pública
ressurgiu com força total, em decorrência da necessidade de se redefinir o papel do Estado
27
nacional, no cenário da globalização, em que se almeja, sob o ponto de vista econômico, que
ele fundamentalmente facilite a competitividade das empresas brasileiras, ao mesmo tempo
em que, na esfera social, que permaneça como guardião dos direitos sociais e atenda
eficientemente as necessidades dos cidadãos (CARDOSO, 1998; PEREIRA, 1998, 1999).
É nesse sentido que Cardoso (1998, p.15), considerando os novos desafios da
globalização para a administração pública, defende que “reformar o Estado não significa
desmantelá-lo. [...] Mudar o Estado significa, antes de tudo, abandonar visões do passado de
um Estado assistencialista e paternalista [...]”; para ele, é preciso repensar a ação estatal direta
na produção de bens e serviços, vis-à-vis a alternativa de a transferir para o mercado,
observando os parâmetros custo e eficiência para o consumidor.
Pereira (1999) argumenta que o advento do Plano Real consolidou alianças em torno
das propostas sócio-democratas, que culminaram com o primeiro mandato presidencial para o
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) em 1995. Assim, no início do governo do
PSDB, consubstanciou-se a proposta para a segunda mudança efetiva do Estado no Brasil,
preconizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que, por seu turno, foi
elaborado pelo já extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE),
em 1995 (PEREIRA, 1998, 1999). O papel do Plano Real na sustentação e justificativa desse
movimento também está presente na obra de Souza (2001), que ressalta a forte associação que
se fazia, à época, entre a crise fiscal do Estado e necessidade de reformá-lo.
Quanto a esse espírito de adesão à proposta reformista do PSDB, Souza (2001)
destaca o caráter de superioridade da retórica que o MARE difundiu naquele momento,
associando aspectos positivos ao gerencialismo, como a continuidade do sucesso do próprio
Plano Real, isto é, a derrocada do fantasma da inflação, a eficiência almejada do setor público
e o crescimento econômico. Do outro lado da balança pendia o velho paradigma, a
28
administração pública burocrática, que gastava muito e mal, além de permitir toda sorte de
clientelismo.
Souza (2001) evidencia, dentre os objetivos da reforma dos anos 90, melhorar a
eficiência dos serviços públicos, que embute a noção de concorrência entre os seus diversos
prestadores, além da efetividade dos mesmos. Essa autora chama atenção para a
complexidade subjacente a esse movimento de mudança, visto que as propostas eram, nas
palavras dela, “[...] abalroadas por vários outros vieses [que não o ideológico]” (SOUZA,
2001, p. 43); tais vieses seriam o trabalhista, o corporativista e o do compromisso com a
prestação dos serviços.
Pereira (1998) argumenta que era preciso pavimentar a transição da administração
pública burocrática para gerencial no nosso Estado, pois assim exigiam as demandas da
sociedade civil por serviços oferecidos com rapidez e baixo custo. Os cidadãos brasileiros,
que passaram a vivenciar as experiências propiciadas pelo capitalismo moderno, sentiram que
a estratégia burocrática não os atendia mais e, dessa forma, uma lacuna administrativa surgiu
entre o Estado e a sociedade.
Ademais, o advento de formas alternativas de apropriação da res publica pelo setor
privado expusera a fragilidade da estratégia de controles preventivos da burocracia para
combater o rent-seeking. Assim, Pereira (1998, p. 29) defende que
a administração gerencial; a descentralização; a delegação de autoridade e de
responsabilidade ao gestor público; o rígido controle sobre o desempenho, aferido
mediante indicadores acordados e definidos por contrato, além de serem modos
muito mais eficientes de gerir o Estado, são recursos muito mais efetivos na luta
contra as novas modalidades de privatização do Estado.
Souza (2001), por sua vez, mostra-se preocupada com a proposta de transposição de
um movimento de mudança implementado em um contexto tão diferente do nosso quanto
aquele da Nova Zelândia, em que não se discute mais acerca da pobreza da população e onde
a sociedade civil é muito mais atuante e participativa, ou seja, onde existe uma infra-estrutura
cívica.
29
Concluindo, os dois primeiros tópicos deste trabalho contemplaram elementos
necessários para entender como a administração pública gerencial tem sido implementada em
diversos países, após a adoção de práticas patrimonialistas e burocráticas, nessa ordem. No
caso do Estado brasileiro, a intercalação de pontos de vista divergentes de dois autores,
Pereira (1998 e 1999) e Souza (2001), sobre as questões da reforma da administração pública
teve o propósito de introduzir vieses por vezes antagônicos sobre o problema, destacando as
posições aparentemente dogmáticas de um dos expoentes dessa reforma, preconizada no
MARE dos anos 90. Para os propósitos desta pesquisa, importa menos a prevalência de um ou
de outro desses argumentos do que os elementos que caracterizam, de fato, a reforma que por
aqui foi semeada. Dessa forma, interessam os mecanismos de “quase mercado” que foram
introduzidos no seio da administração pública brasileira, para, a partir daí se discutir as
políticas que constituem o cerne desta análise.
A próxima divisão desta subseção, que encerra o primeiro grande eixo temático da
revisão da literatura, trata da análise de políticas públicas, afunilando essa exploração teórica
para o terreno onde as ações dos governos são postas em prática.
2.1.1.3 Análise de políticas públicas
Este tópico do capítulo teórico da dissertação contempla um inventário de conceitos
e argumentos do campo das políticas públicas. Vale lembrar que o conceito de políticas
públicas foi apresentado anteriormente, quando da abordagem das questões relacionadas com
a reforma do Estado. Na verdade, foi reportado que existem várias definições para política
pública, muitas associadas às ações dos governos.
30
Inicialmente, é importante elucidar o que significa analisar políticas públicas, como
isso surgiu, por que e como isso deve ser feito. De acordo com Souza (2002), a expressão
análise de políticas públicas foi introduzida por Laswell (1936), que estaria preocupado em
conciliar a produção empírica dos governos com o conhecimento científico.
Na esfera da ciência política, o campo do conhecimento das políticas públicas surgiu
nos Estados Unidos, e não na Europa, que estava mais interessada em analisar o Estado do
que a produção dos governos (SOUZA, 2002).
Sob o ponto de vista da investigação científica, analisar políticas públicas, grosso
modo, é estudar a ação dos governos. Pesquisas dessa natureza são relevantes por razões
variadas, como será explicado nos próximos parágrafos.
No Brasil, a produção acadêmica sobre essa subárea da ciência política é incipiente,
embora tenha ocorrido um aumento expressivo de trabalhos nos últimos vinte anos. Vale
destacar também que a produção científica brasileira nesse campo é muito fragmentada e
enfatiza a formulação das políticas em detrimento das outras etapas do processo (FARIA,
2003).
Alguns fatores ajudaram a aumentar o interesse em torno da análise de políticas
públicas nos últimos anos, como, por exemplo, as restrições orçamentárias que afetam
principalmente os governos dos países em vias de desenvolvimento. Ademais, a não inclusão
social de uma parcela expressiva da população desses países, mesmo nos momentos de
crescimento econômico, lançou os holofotes para a questão da formulação de políticas que
pudessem promover as duas coisas, isto é, crescimento e mais igualdade (SOUZA, 2002,
2003).
Dye (1992), por sua vez, argumenta que, tradicionalmente, a estrutura institucional
do governo sempre foi o foco principal dos cientistas políticos, ao invés das políticas
propriamente ditas. Somente muito recentemente é que a atenção dos estudiosos se voltou
31
para a análise das políticas públicas, isto é, para a descrição e explicação das causas e
consequências da atividade governamental.
Para esse mesmo autor, devemos estudar as políticas públicas por razões científicas,
profissionais e políticas. Se entendermos as causas e consequências das decisões políticas, nós
melhoraremos o nosso conhecimento da sociedade. Dessa forma, as conexões entre as forças
socioeconômicas, os processos políticos, e as políticas públicas podem ser elucidadas à luz de
análises científicas dessas últimas. Quanto às razões profissionais, o estudo das políticas pode
auxiliar na formulação de nexos causais eventualmente aplicáveis a situações específicas para
alcance de resultados. Em último lugar, esse tipo de estudo é relevante para assegurar que as
políticas adequadas estão sendo adotadas para atingir as metas certas, bem como para
aumentar o nível das discussões políticas.
O autor em questão enumera três aspectos principais na análise de políticas públicas:
descrição, causa e consequência. Os aspectos descritivos se referem àquilo que os governos
estão ou não fazendo em termos de bem estar social, educação, saúde, meio ambiente,
impostos e defesa, por exemplo. Em adição, em termos científicos, quando se tratam das
causas e consequências de uma política pública específica, essa se configura, respectivamente,
como a variável dependente e independente de uma determinada análise (DYE, 1992).
Para Laswell (1936 apud SOUZA, 2002), a análise de políticas públicas envolve a
busca de respostas para as questões sobre quem ganha o quê, por que e que diferença isso faz.
Souza (2002, 2003) propõe uma abordagem holística para o tema das políticas
públicas, não no sentido de um esvaziamento teórico e metodológico, mas sim no de
comportar múltiplos entendimentos. Ela entende que a área do conhecimento das políticas
públicas engloba unidades diversas em um todo organizado e possibilita abordagens muito
distintas. A autora em questão explica que as políticas são formuladas e implementadas,
tornando-se, então, passíveis de monitoramento e avaliação.
32
As etapas mais importantes do ciclo de uma política pública são, então: formulação,
implementação e avaliação. Vários modelos auxiliam a análise de cada uma dessas etapas.
Segundo Faria (2003, p. 22), existe atualmente uma “Babel de abordagens [...] dos processos
de formação e gestão das políticas públicas [...].”
A visão holística sugerida por Souza (2002, 2003) admite o uso de técnicas
quantitativas e modelos diversos, como os da econometria, da economia, além da sociologia,
por exemplo, no contexto da análise das políticas públicas. A autora, na verdade, argumenta
que essa área de estudo comporta a utilização de distintos modelos analíticos, não
necessariamente restritos ao contexto da ciência política.
Esse entendimento de Souza (2002) é fundamental para a análise de uma política
pública quando ela é posta em ação, isto é, quando é implementada, como é o caso deste
trabalho de investigação especificamente. A implementação, na opinião dessa autora, é a
etapa do ciclo da política pública que tem sido menos investigada na academia, assim como a
que tem recebido menos atenção dos governantes.
Rua (ca. 2000) compreende, à semelhança de Souza (2002), a implementação como
sendo o momento em que a política sai do papel e passa a funcionar efetivamente. Contudo,
essas autoras divergem em um ponto subjacente à noção do ciclo de política pública. Rua (ca.
2000) argumenta que a separação entre a formulação, implementação e avaliação de políticas
públicas não existe realmente no processo político. Para ela, muitas vezes a implementação de
uma política pública acaba se constituindo na sua formulação em atividade. Assim, a
estratificação proposta pelo modelo do ciclo de política seria muito mais um recurso de
análise do que uma realidade.
A idéia de Rua (ca. 2000) supra-referida, de que a implementação é a formulação da
política pública em processo, parte da constatação de que nem sempre todas as decisões
importantes podem ser tomadas a montante, isto é, na etapa que se convencionou chamar de
33
formulação. A autora em questão compreende que a implementação é uma continuação da
formulação e pressupõe flexibilidade e interação ao longo do tempo entre os atores que
concebem (formulam) e executam (implementam) uma política pública. Nem sempre todos os
conflitos são solucionados na formulação; a arena decisória pode requerer a percepção do que
ocorrerá na prática.
Os agentes governamentais envolvidos com políticas públicas costumam ignorar a
interação acima especificada. É comum encontrar atitudes que indicam que se uma política foi
formulada, então ela será automaticamente implementada, pois a implementação nada mais
seria do que executar algo que foi (bem) concebido por quem está habituado a tomar decisões.
A realidade mostra um outro cenário, no qual algumas políticas não são sequer
implementadas devido aos vetos de eventuais perdedores. Outras vezes, são parcialmente
implementadas, têm componentes executados contraditoriamente entre si ou partes realizadas
diferentemente do que foi previsto. Em síntese, a implementação é um processo interativo que
envolve muitos atores, que reagem de maneiras distintas às políticas públicas quanto postas
em prática (RUA, ca. 2000).
Ainda quanto à etapa de implementação das políticas públicas, vale destacar o
argumento de Haddad (1995 apud WALKER, 2004) acerca da tendência de alguns agentes de
olhar superficialmente os processos dessa fase, atitude que aliada à subestimação dos fatores
que garantem que as políticas sejam adequadamente executadas, contribui para enfraquecer a
eficiência das ações governamentais.
Para Walker (2004), os esquemas que têm sido formulados para estudar a
implementação de políticas públicas ajudam a compreender por que algumas reformas têm
fracassado ou, melhor ainda, a explicar a conexão entre a formulação dessas políticas e o
alcance efetivo dos seus resultados. Essa autora entende que essas abordagens se
34
complementam, muito mais do que conflitam, na tentativa de facilitar o entendimento do
processo de implementação das políticas.
São muitas as variáveis que afetam as políticas públicas. Souza (2002) esclarece que
os estudos de caso são a forma mais adequada que existe para identificar tais variáveis. Essa
identificação é o principal elemento para a correção dos problemas inerentes às políticas.
O argumento de que o campo do conhecimento das políticas públicas comporta
várias formas de abordagem permite que os estudiosos se apropriem de construções teóricas
diversificadas, como é o caso do neo-institucionalismo citado por Souza (2002, 2003). A
teoria neo-institucionalista destaca o papel das instituições, isto é, regras formais e informais
que moldam o comportamento dos atores, na formulação e implementação das políticas
públicas.
As instituições, de acordo com o neo-institucionalismo, complicam ou facilitam as
políticas públicas, juntando-se, dessa maneira, aos indivíduos e grupos no sentido de que são
forças atuantes na ação governamental (SOUZA, 2002, 2003).
O papel dos atores na implementação das políticas públicas é destacado em Rua (ca.
2000) e Souza (2002). Segundo a primeira autora, quando a política depende de muitos elos
da cadeia de implementação, há que se prezar pela cooperação entre eles, isto é, se torna
fundamental a comunicação entre os vários elementos envolvidos com a ação, como também
é preciso que os que estão em posição de comando contem com a colaboração dos
comandados. A segunda autora, por seu turno, chama a atenção para a importância da
burocracia que implementa uma política, identificada como burocracia de linha de frente
3
;
essa burocracia atua com um grau de discricionariedade que pode modificar o desenho
original da política, ou seja, que pode mudar os rumos da ação governamental.
3
Para um aprofundamento da questão da burocracia de linha de frente, ver Dantas (2005), que estudou a obra de
Lipsky (1980) a respeito da street-level bureaucracy.
35
Segundo Rua (ca. 2000), muitas vezes os indivíduos que participam de uma ação
governamental não têm consciência de que estão, de fato, trabalhando na implementação de
algo intangível como uma política pública.
Dessa maneira, conclui-se aqui a apresentação de alguns conceitos e argumentos
necessários ao desenvolvimento de trabalhos que se prestam à análise de políticas públicas,
como é o caso da presente investigação, que foca uma das etapas mais desprezadas pela
produção acadêmica recente, qual seja a implementação.
A revisão da literatura continua, na próxima subseção, tratando da segunda grande
vertente teórica deste trabalho, isto é, da gestão escolar. É válido esclarecer, neste ponto, que
a descrição da reforma da educação na Bahia integra o capítulo que apresenta o objeto da
pesquisa.
2.1.2 Gestão escolar
O tema da gestão escolar foi explorado nesta investigação com a intenção de
conhecer os conceitos e as linhas de pensamento de diversos autores sobre, inicialmente, a
importância da educação para o desenvolvimento nacional, objeto do primeiro tópico desta
subseção. Interessava, também, compreender os fundamentos da administração escolar
burocrática e os preceitos da adoção de práticas de cunho gerencial no âmbito da unidade de
ensino, o que é tratado nos dois blocos seguintes. As três últimas divisões desta subseção
teórica conduzem a investigação para o problema da pesquisa, ou seja, para o planejamento
estratégico da escola e para a certificação ocupacional do diretor.
36
Essa é a arquitetura da exploração literária final desta pesquisa, que parte do geral
para o mais específico, ou seja, da educação e gestão escolar para as práticas do planejamento
estratégico e da certificação de diretor.
2.1.2.1 Qualidade da educação e desenvolvimento
Diante da importância da educação, se torna relevante identificar a razão pela qual o
Estado precisa provê-la. Assim, inicialmente, cabe o debate em torno de qual seria a função
básica dos governos, dentre a miríade de alternativas possíveis, desde as mais óbvias, como a
construção de portos, estradas e aeroportos, até outras opções não tão facilmente percebidas,
como a conservação do patrimônio histórico e a garantia da segurança nacional. Contudo,
nenhuma função do Estado é mais relevante que aquela que visa maximizar o bem-estar da
população, que pode ser aferido, com razoável nível de subjetividade, por intermédio das
seguintes variáveis: saúde, educação e renda. Resguardadas as considerações acerca da
subjetividade intrínseca ao tratamento dessas três variáveis, é possível considerar com
precisão que o nível de renda da população é suficientemente abrangente para orientar um
governo na sua função primordial. Dessa forma, para aumentar a renda per capita, ou o
Estado aumenta a produção de riquezas nacionais, o que não conseguiria sem educação, ou
diminui a população, o que é passível dos mais profundos questionamentos, inclusive éticos.
Essa é a opinião de Ioschpe (2004).
Preocupado em desvendar para que serve a educação, Ioschpe (2004, p. 27) analisa a
história e constata o caráter restrito do ensino durante um período muito extenso, quando
afirma que “a escola e o saber dela oriundo foram um privilégio de poucos [, durante a maior
37
parte da humanidade], cuja administração era confinada a grupos privados, freqüentemente
religiosos.”
No Brasil, a qualidade do sistema educacional tem sido muito discutida nos últimos
anos, principalmente considerando que um número expressivo de pesquisadores tem
defendido a importância da educação para o desenvolvimento de uma nação, como será
explicitado adiante. Desenvolvimento que, por sinal, de acordo com Motta e Pereira (1986),
se configura como uma aspiração unânime da humanidade moderna.
Nesse sentido, é importante destacar que há anos debate-se no Brasil a intricada
relação entre desenvolvimento e educação, tanto que Romanelli (1978), ao analisar os fatores
que, ao longo da história brasileira, interferiram na organização e evolução do ensino neste
país, identifica e ressalta a importância do sistema econômico, da herança cultural, da
demanda social de educação e do sistema de poder, que atuaram ou não em equilíbrio, de
modo que o sistema educacional oscilou de um estágio em que respondia às necessidades da
sociedade para um outro em que não as atendia, o que ocorreu por volta da década de 1920.
Consoante Romanelli (1978, p. 45), a integração de um “complexo sócio-econômico-político-
cultural [...] fez com que a educação ofertada [antes de 1920] à população brasileira
correspondesse às reais exigências da sociedade então existente.” Naquela época, a autora em
tela não identifica uma defasagem entre aquilo que a escola oferecia à sociedade e a demanda
socioeconômica de educação.
Avançando um pouco mais na história, Romanelli (1978) esclarece que a partir do
momento em que se rompeu a integração do complexo referenciado anteriormente, o que
aconteceu a partir dos anos 20 do século passado e que foi acirrado depois de 1930, se
instalou uma crise no equilíbrio entre a demanda por educação e a oferta da escola, pois a
passagem de um modelo econômico agrário - voltado para a exportação de produtos primários
- para outro industrial e urbano, não somente fez aumentar a procura por vagas nas escolas,
38
como também modificou o anseio daquilo que se esperava da escola, que deveria, então,
preparar mão-de-obra para setores mais complexos do ponto de vista econômico. “Esses dois
aspectos – o crescimento acelerado da demanda social de educação, de um lado, e o
aparecimento de uma demanda de recursos humanos, de outro – criaram as condições para a
quebra do equilíbrio” (ROMANELLI, 1978, p. 46).
Constatada a defasagem entre educação e desenvolvimento, acentuada no Brasil a
partir de 1930, em decorrência da força do capitalismo industrial, que acarretou a necessidade
de expansão do sistema educacional para viabilizar a produção crescente e para o próprio
consumo provido por ele, vale ressaltar a peculiaridade dessa expansão. De acordo com
Romanelli (1978), tal expansão ocorreu de forma improvisada, tendo o Estado agido por
impulso para aplacar as pressões da sociedade, em detrimento de um planejamento, de um
debate em torno de uma política nacional de educação.
Em outro campo de análise, a despeito da supra-referida perspectiva histórica de
Romanelli (1978), outros pensadores contemporâneos apontam a importância da educação
para o desenvolvimento (CASTRO, 1999; DEMO, 1994; IOSCHPE, 2004; LUCK, 2000;
PLANK, 2001; RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000). É dessa forma que, em um contexto mais
economicista da relação entre desenvolvimento e educação, Ioschpe (2004, p. 15) define essa
última como “um patrimônio estratégico do país, uma ferramenta indispensável ao seu
desenvolvimento [...], [que não é] um fim em si mesma mas uma alavanca para o progresso
[...]”, ao mesmo tempo em que descarta as assertivas acerca do tratamento da educação como
um mero direito do cidadão e que, assim, poderia ser discutida em termos puramente
quantitativos, concernentes ao atendimento, ou seja, à oferta de vagas para aqueles que
precisam estudar. O fato é que a relação entre o Estado e a educação não se encerra
simplesmente no momento em que aquele concede vagas em escolas para os que as querem
ou necessitam delas, na verdade o relacionamento em questão começa aí, com a concessão.
39
Rodríguez e Herrán (2000) entendem que a educação deve fazer parte da agenda das
pessoas que estão preocupadas ou envolvidas com o desenvolvimento do Brasil, ao mesmo
tempo em que atrelam “as melhorias nos níveis de educação [...] ao crescimento econômico
sustentado num ambiente global competitivo e como intervenção política fundamental para
reduzir a desigualdade e a pobreza.” (RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000, p. 10-11). Nessa
mesma orientação, Castro (1999, p. 5) destaca que “No atual contexto [...] de acelerada
mudança [...] do processo produtivo, a educação tornou-se um vetor estratégico para o
desenvolvimento sustentável e equitativo.” Já Luck (2000, p. 12), por sua vez, afirma que “a
escola se encontra, hoje, no centro de atenções da sociedade. Isto porque se reconhece que a
educação, na sociedade globalizada [...] constitui grande valor estratégico para o
desenvolvimento de qualquer sociedade [...]”.
Plank (2001) faz coro com aqueles pensadores que concordam que o investimento
público em educação contribui para o crescimento econômico; segundo esse autor, pesquisas
internacionais comprovam que é no setor agrícola que a relação entre a educação e a
produtividade individual se torna mais evidente.
É importante registrar que na concepção de Demo (1994, p. 101), que procura
analisar a natureza econômica do crescimento paralelamente com o fenômeno social do
desenvolvimento, a “educação [...] assume papel decisivo no processo produtivo moderno.
[...] Hoje, entra em cena uma vantagem comparativa realmente decisiva: educação, ciência e
tecnologia.” Esse autor, nesse ponto de vista, também defende a importância estratégica da
educação.
Retomando a perspectiva histórica do sistema educacional brasileiro, é possível
observar que a política, por intermédio da evolução do poder, interfere na organização formal
do ensino, uma vez que o legislador atua a partir dos valores inerentes a sua camada social, a
despeito dos objetivos explícitos do sistema educacional de atender aos interesses gerais da
40
sociedade. Nos sistemas políticos representativos, a educação acaba favorecendo as classes
com maior participação partidária. Conforme atesta Romanelli (1978, p. 29), “a sobrevivência
desse sistema de poder [...] mantém relações com o conteúdo oferecido pela escola existente.”
De acordo com esse raciocínio, o nosso sistema educacional evoluiu consoante a plasticidade
do poder político, de localmente fortalecido até a década de 1920, para centralizador desde
então, alternando momentos de pouca e muita hipertrofia do executivo, tendo a organização
do ensino migrado de um modelo fragmentado, moldado aos interesses aristocráticos dos
detentores do poder local, para um outro unificado, ainda que conservador, posto refletir a
composição de forças não liberais do poder central.
Ainda com relação ao grau de centralização administrativa do sistema educacional
brasileiro, vale notar os conflitos observados há muito tempo – a autoridade central
relativamente forte do Império foi substituída, em 1891, pelo federalismo da Primeira
República, sob o qual os mais importantes poderes administrativos e políticos foram
delegados aos estados (SOUZA, 1986). Depois, conforme já foi destacado acima, se observou
um período de centralização do sistema educacional (ROMANELLI, 1978). Posteriormente,
em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, consoante diretrizes
estabelecidas na Constituição Nacional de 1988, regulamentou medidas descentralizadoras
para os estados e municípios, nos âmbitos administrativo e fiscal; de fato, os governos
municipais e estaduais tornaram-se responsáveis pelo compartilhamento do provimento e do
financiamento do ensino fundamental, ficando os estados responsáveis pelo ensino médio
(BRASIL, 1996; RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000).
Tendo sido apresentada, de forma breve, essa perspectiva histórica do sistema
educacional brasileiro, é importante debater o principal desafio a ser superado nas questões
concernentes à educação nacional. O acesso à educação já foi considerado um problema para
o Estado brasileiro, tendo em vista a força do capitalismo industrial posterior a 1930
41
(ROMANELLI, 1978), mas diversos autores sugerem a mudança do foco para as questões da
qualidade do sistema educacional brasileiro, diante da quase universalização do ensino
fundamental, recentemente observada (BAHIA, 2003, 2004b; CASTRO, 1999; DANTAS,
2005; MAIA; PRADO FILHO, 1994; RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000).
Quanto ao atendimento quase universal do ensino fundamental, Castro (1999, p.7)
informa que “a taxa de escolarização líquida da população de 7 a 14 anos saltou de 67%, em
1970, para 95,8%, em 1998.”
No contexto da história da educação brasileira, Romanelli (1978) analisa os fatores
internos e externos a escola que interferem no sistema educacional e permitem entender
alguns de seus problemas, tendo concluído acerca da preponderância dos aspectos extra-
escolares. Ao tentar uma determinada experiência com crianças de um bairro pobre em
Curitiba, a autora (1978, p. 13) esclarece que “[tínhamos a] ingênua pretensão de que,
eliminando as variáveis intervenientes [...] ligadas aos aspectos internos da escola,
resolveríamos todos os problemas da educação escolar. A experiência teve algum êxito [...].
Mas os fatores externos acabaram falando mais alto.” Demonstrando-se propensa a
aprofundar a sua análise quanto às relações do tipo causa e efeito no sistema educacional,
Romanelli (1978, p. 13, grifo da autora) destaca que “o êxito da inovação pedagógica está
condicionado a variáveis que fogem ao controle da experiência em si. Essas variáveis podem
sintetizar-se, grosso modo, na forma como se estrutura a sociedade.”
De forma contrária à autora supra-referida, no que se refere ao peso dos fatores
intervenientes na escola, Xavier, Amaral Sobrinho e Marra (1994, p. 54) destacam os
elementos internos como os determinantes das deficiências do sistema e elegem a escola
como o “centro das atenções dos administradores e dos pesquisadores educacionais.” Esses
autores defendem a necessidade de mudança no perfil da escola, de modo a torná-la mais
eficiente e apta a ofertar um ensino de melhor qualidade.
42
Plank (2001), de forma análoga, reconhece nos fatores internos à escola a
responsabilidade pelo baixo desempenho do sistema educacional brasileiro, ressaltando,
dentre outros elementos, a remuneração insatisfatória dos professores, a carência de material
didático, a jornada escolar reduzida e a conservação insatisfatória dos prédios, que, além
disso, são mal-equipados.
Analogamente, Rodríguez e Herrán (2000), com foco nas questões relativas à
educação secundária no Brasil, concluem que qualquer estratégia educativa pró-melhoria dos
resultados do sistema educacional deve ter o objetivo de elevar a qualidade da unidade de
ensino, pois “[...] os efeitos ao nível de escola são mais fortes nos países em desenvolvimento
do que nos desenvolvidos, porque o ambiente extra-escolar, incluindo o capital social, é
menos fecundo [e] apesar do forte efeito das variáveis contextuais [...], a escola é
importante.” (RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000, p. 55, grifo dos autores).
A qualificação da demanda, viés apontado por Rodríguez e Herrán (2000), conforme
explicitado acima, encontra concordância em Oliveira (1994, p. 9), que destaca um impasse
nas questões relacionadas com a qualidade do ensino público nacional, ao afirmar que
a sociedade brasileira, inclusive as camadas mais pobres, demonstra um incrível
grau de confiança na escola e faz esforços incríveis para mandar e manter seus
filhos na mesma. No entanto, tal demanda ainda não é qualificada o suficiente para
articular uma pressão em prol da qualidade. No caso dos pais condenados a enviar
seus filhos para as escolas públicas, a oferta de vagas e de aulas – para que as
crianças não fiquem soltas na rua – parece se constituir no seu principal objetivo.
Igualmente preocupado em analisar a influência dos fatores intervenientes no
sistema educacional, mas principalmente em contribuir para o desafio da melhoria da
qualidade do serviço educativo do Brasil e da América Latina, Mello (1994, p. 329) apresenta
o resultado do seu “inventário do que já se sabe a respeito de características de escola eficazes
e do muito que não se sabe sobre como promover a eficácia das escolas em geral.” Para ele
uma escola eficaz é aquela que oferece um ensino de qualidade. Na sua pesquisa, Mello
analisou trabalhos produzidos principalmente nos Estados Unidos e na Inglaterra, nas décadas
43
de 1970 e 1980, diante da pobreza de investigações existentes no Brasil. Nesse sentido,
ratificando o ponto de vista de Romanelli, anteriormente exposto, Mello (1994, p. 331) relata
que
nos Estados Unidos, os resultados dos estudos de Coleman (1966) e Jencks (1972)
também traçavam um panorama desanimador: os determinantes do sucesso ou do
fracasso na escola pareciam ser apenas as condições externas a ela, mais
especificamente o nível sócio-econômico e cultural dos alunos. Nenhum dos
insumos supostamente importantes para propiciar a aprendizagem dos alunos –
tamanho das classes, formação dos professores, qualidade do material didático –
pareciam fazer diferença.
Tão contundentes quanto os resultados dos estudos apontados no parágrafo
precedente parecem ser aqueles de Baudelot e Establet, que em suas pesquisas de 1971,
reportadas por Mello (1994), criticam a escola e afirmam que ela não faz diferença quando se
trata de analisar os fatores que influenciam o rendimento dos alunos.
Ainda com relação ao debate sobre os fatores que interferem no sistema educacional,
Oliveira (1994) pondera acerca do papel da escola, visando pavimentar a sua análise. Esse
autor considera como perdida a década de 1980, em se tratando da discussão do papel da
escola pública brasileira, pois, ao contrário do que aconteceu em outros países, em que se
buscou a melhoria da escola, aqui se travou um debate em torno da formação da cidadania por
intermédio da escola, em detrimento da preocupação com o ensino em si.
Segundo Oliveira (1994), naquela época, os educadores brasileiros, ao invés de
envidar esforços para aumentar a eficácia da escola, conspiravam contra ela, postulando a
respeito do seu serviço ao capitalismo, defendendo, dentre outras bandeiras, que os livros
didáticos eram instrumentos a favor do capital e que o currículo escolar não importava. O
autor, inclusive, considerou (1994, p. 10) tal postura radical e irresponsável como uma
“versão frequentemente barata, tropicalizada e mal assimilada de idéias de Piaget e Vygotsky,
sobre a construção do conhecimento pela criança”, sobre o construtivismo.
Dessa forma, uma vez que “para grande parte da população envolvida – políticos,
autoridades educacionais, educadores e professores –, [...] ensinar e avaliar o ensino não [...]
44
[eram as] funções mais importantes da escola” (OLIVEIRA, 1994, p.10), um pessimismo
pedagógico contribuiu para ressaltar a importância dos fatores externos no sistema
educacional.
Luck (2000) acredita na importância da escola para a construção da cidadania, pois
entende que atualmente, diante de um ambiente que muda velozmente, a tendência para
adoção de práticas interativas, participativas e democráticas, para formação de alianças, redes
e parcerias, acaba por demandar uma unidade de ensino apta a garantir a formação
competente de seus alunos, para que sejam capazes de enfrentar uma sociedade cada vez mais
complexa. Consoante Luck (2000, p. 12), “A educação, no contexto escolar, se complexifica
[...], já que não basta ao estabelecimento de ensino apenas preparar o aluno para níveis mais
elevados de escolaridade, [...] [mas sim] para ações competentes na prática da cidadania.”
Outro aspecto relevante no debate em torno da melhoria da qualidade do ensino
público brasileiro diz respeito à injusta atribuição do fracasso escolar ao aluno (ARAÚJO;
LUZIO, 2005; OLIVEIRA, 1994; RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000). Considerando os
aspectos da administração escolar, Oliveira (1994, p. 11) destaca que “como a autoridade
pública dentro e fora da escola se recusa a assumir o seu papel,[...] ninguém faz o que deve
[nem] cobra resultados [...]. Na verdade, o único responsabilizado é o aluno, condenado a
assumir o ônus pelo seu próprio fracasso.”
Schwartzman (1990) elege a motivação das pessoas envolvidas com educação como
a variável básica de sucesso ou fracasso; ele defende que os sistemas educacionais se
constroem lastreados na motivação das famílias dos estudantes - destacando o papel das mães
-, dos professores e das demais pessoas que trabalham nas escolas. Esse autor também
incentiva a valorização e o apoio aos dirigentes educacionais, via descentralização de
atividades de cunho financeiro e pedagógico para as escolas. Dessa forma, ele conclui que “o
único caminho possível para uma política educacional para o país parece estar na
45
descentralização radical da execução das tarefas educativas, para os grupos e setores sociais
que possam ser motivados a assumir este trabalho.” (SCHWARTZMAN, 1990, p. 4) Aos
governos centrais, portanto, caberia acompanhar, financiar e avaliar o sistema educacional,
além de definir padrões para as escolas.
Ainda com relação à questão da qualidade do nosso sistema educacional, Rodríguez
e Herrán (2000) argumentam, na sua análise sobre a educação secundária no Brasil, que a
repetência é um fenômeno arraigado nesse sistema, e que tem sido utilizado como um
instrumento de gestão das salas de aula; para eles, a repetência afeta a eficiência do sistema,
ao contribuir para o desperdício de recursos financeiros e humanos, o que é evidenciado pela
constatação de que “apenas duas de cada três crianças que ingressam na primeira série [em
1998] podem esperar completar o primeiro ciclo secundário [oitava série], gastando, em
média, dez anos nesse processo [...].” (RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000, p. 14). Ademais,
eles explicitam que a repetência leva à evasão escolar, ao mesmo tempo em que atua
psicologicamente, produzindo um sentimento de inferioridade no aluno, até mesmo
estigmatizante. Por fim, esclarecem que o fenômeno em comento não contribui para
melhorar a aprendizagem, além de ter implicações na questão da equidade social, visto que
os alunos pobres estão representados desproporcionalmente entre aqueles que repetem.
Dessa forma, Rodríguez e Herrán (2000, p. 18) esclarecem que
embora ainda não seja inteiramente compreendida, os educadores brasileiros que
observam frequentemente o ambiente escolar atribuem a repetência generalizada a
expectativas prevalecentes a respeito dos papéis dos professores e alunos e à pouca
familiaridade dos professores com técnicas disciplinares que não sejam de caráter
punitivo. Os observadores sugerem que, na cultura educacional brasileira, o bom
professor é aquele que é percebido como severo, mantém a ordem na sala de aula e,
consequentemente, talvez tenha mais estudantes repetentes. Sob esta hipótese, a
repetência reflete mais um comportamento do que um aprendizado.
A evidência que apóia esta hipótese inclui estudos segundo os quais, no nível da
escola, não existe qualquer relacionamento entre os índices de repetência da escola
e do seu aproveitamento acadêmico médio. No nível do estudante, a pesquisa
documentou que, de fato, os estudantes com aproveitamento menor numa sala de
aula tendem a ser aqueles que repetem [...].
A ‘cultura da repetência’ estende-se frequentemente aos pais que talvez não
reconheçam que a repetência é indesejável e que, em consequência, não consideram
a professora responsável por sua decisão. Além disso, estudos qualitativos
mostraram que a cultura da repetência atribui inteiramente ao estudante a
46
responsabilidade pela falha de aprendizado, gerando assim um ciclo muito
prejudicial de baixa auto-estima e baixo desempenho.
Tendo sido apresentados os argumentos de vários autores sobre as questões
relacionadas com a relação entre educação e desenvolvimento, os próximos dois tópicos da
revisão da literatura tratam da forma pela qual a escola tem sido administrada, de modo a
completar a base teórica necessária para entender alguns mecanismos que podem ser
utilizados para melhorar a qualidade do ensino e, portanto, contribuir para o próprio
desenvolvimento.
2.1.2.2 Administração escolar burocrática
Inicialmente, é importante destacar a predominância das organizações, quando se
trata de sistema social, nas sociedades, no período posterior à Revolução Industrial, de modo
que, atualmente, organizações mais complexas e maiores cada vez assumem maior destaque
nos grupos sociais, suplantando clãs, tribos, feudos e pequenas empresas familiares agrárias
de outrora (MOTTA; PEREIRA, 1986). Essas organizações, instituições objetivamente
existentes, são cruciais para o desenvolvimento das sociedades, o que tem transformado a
busca da eficiência nos seus modos de operação padrão. Nas palavras de Motta e Pereira
(1986, p. 16-17), “a sociedade moderna se caracteriza pelas organizações [...]. [O] princípio
fundamental que rege a vida das organizações é o princípio da eficiência. Um sistema social
qualquer não necessita ser eficiente [...]. Já nas organizações, a eficiência [...] é uma condição
de existência.”
Ademais, antes de discorrer acerca da burocratização na administração escolar, faz-
se necessário apresentar o conceito de burocracia, que Motta e Pereira (1986, p. 9), ao
47
estudarem-na como uma estratégia de administração, definem como “um sistema de
dominação ou de poder autoritário, hierárquico, que reivindica para si o monopólio da
racionalidade e do conhecimento administrativo.” Esses autores argumentam que a estratégia
administrativa lastreada na organização burocrática foi crucial para o desenvolvimento do
capitalismo, ao mesmo tempo em que contribuiu para o aumento do grupo social constituído
pelos burocratas. Ademais, essas instituições burocráticas seriam os tipos mais evidentes de
sistemas sociais organizados, de maneira que, à maior organização de um agrupamento,
corresponderia uma maior aproximação do modelo ideal de burocracia (MOTTA; PEREIRA,
1986).
É possível inferir que o conceito de burocracia de Motta e Pereira (1986) guarda
estrita similaridade com aquele encontrado na obra de Weber, pois, na concepção weberiana,
burocracia é um tipo de dominação legal, racional, inerente à administração (WEBER, 1994).
Nesse sentido, vale lembrar que Max Weber considera que nas instituições
capitalistas impera a racionalidade. Para ele, tanto no âmbito das empresas privadas quanto
das repartições estatais, a busca da eficiência nas operações é permanente e a administração
racional, que pressupõe uma especialização funcional, é uma prática fundamental,
empreendida em larga escala (GERTH; MILLS, 1974).
Motta e Pereira (1986) enfatizam na sua obra o poder inerente à burocracia; para
eles, burocracia implica dominação, poder e, enfim, cerceamento da liberdade. Essa forma de
poder pode ser percebida, consoante esses autores, no âmbito político, ideológico e da
produção, na medida em que o próprio Estado tem, alternadamente, exercido o controle da
produção nos tempos modernos. Ademais, embora existam diferentes estágios de flexibilidade
nas organizações, todas podem ser classificadas como burocráticas “desde que o sentido
básico do processo decisório seja de cima para baixo [...], [bem como sejam] administradas
segundo critérios de eficiência de forma hierárquica” (MOTTA; PEREIRA, 1986, p. 13).
48
A supra-referida noção de hierarquia, presente nas organizações burocráticas, é
igualmente encontrada na obra de Max Weber, conforme comprova a seguinte declaração de
Gerth e Mills (1974, p. 230):
o princípio da autoridade hierárquica de cargo encontra-se em tôdas [sic] as
organizações burocráticas: no Estado e nas organizações eclesiásticas, bem como
nas grandes organizações partidárias e emprêsas [sic] privadas. Não importa, para o
caráter da burocracia, que sua autoridade seja chamada ‘privada’ ou ‘pública’.
A racionalidade das organizações burocráticas pode ser percebida por intermédio da
administração profissional dessas instituições, que necessitam de especialistas para o
exercício eficiente de diversas funções, como finanças, produção, mercado e pessoal, criadas
por um processo de divisão do trabalho. Nessas burocracias, não cabe a eleição de um
administrador profissional, mas sim a sua nomeação, baseada nas suas aptidões para o cargo
pretendido, visto que a eleição possibilita a interferência política, em detrimento de uma
escolha racional (MOTTA; PEREIRA, 1986; WEBER, 1994).
Quanto ao racionalismo e à especialização, é importante evidenciar o pensamento de
Weber, presente no texto de Gerth e Mills (1974, p. 277), que esclarecem que “naturalmente,
a burocracia promove um modo de vida ‘racionalista’. [...] Geralmente, podemos dizer apenas
que a burocratização de todo o domínio promove, de forma muito intensa, o desenvolvimento
de uma ‘objetividade racional’ e do tipo de personalidade do perito profissional.” Para Weber,
a especialização era um dos pilares da burocracia, de forma tal que Gerth e Mills (1974, p.
278) destacam que “a burocratização do capitalismo, com sua exigência de técnicos,
funcionários, preparados com especialização, etc., generalizou o sistema de exames
[racionais] por todo o mundo.” O reflexo desse fenômeno é a criação de uma camada de
privilegiados nas repartições e escritórios, portadores de certificados educacionais.
Também é importante evidenciar o conceito de burocracia no sentido popular, que
diverge daquele conceito científico da Administração e da Sociologia. Para Motta e Pereira
(1986, p. 21), “o povo deu o nome de burocracia aos defeitos do sistema”, o que serve para
49
ilustrar como, no âmbito não científico, a burocracia está associada à ineficiência, a excesso
de regras e formalismo, ou seja, a algo que tem sempre um viés negativo.
Félix (1989), interessada em uma análise crítica da administração escolar no Brasil,
propõe o entendimento das questões relacionadas com a qualidade do sistema educacional
brasileiro para além da própria escola, na medida em que sugere que esse sistema é afetado
pelos determinantes econômicos, políticos e sociais que engendram a nossa sociedade. Essa
autora considera que a estrutura do sistema educacional brasileiro pode ser entendida e
explicada a partir da análise das modificações pelas quais passou o nosso Estado, que, por seu
turno, historicamente têm refletido as mudanças no contexto econômico. Como exemplo, a
autora cita a relação entre esse sistema e a indústria, no período posterior à Revolução de 30,
definido por ela como uma democracia populista, uma vez que o projeto desenvolvimentista
empreendido no Brasil demandava mão-de-obra qualificada para a indústria emergente e,
dessa forma, a escola deveria se preparar para tal fim. Ademais, essa autora considera que no
Estado Novo foi edificada a base da organização escolar tida como científica, o que ela atesta
mediante a introdução da administração escolar como disciplina nos cursos de pedagogia,
além da formação de pessoal técnico-administrativo para essa nova organização.
O golpe militar de 1964 contribuiu para exacerbar o processo de burocratização na
administração pública nacional, consoante propósitos do Estado intervencionista que se
instaurou e que colocou em prática um projeto de desenvolvimento em associação com o
capital estrangeiro. No âmbito da administração escolar, o objetivo era tornar a organização
do sistema educacional brasileiro mais racional, para adequá-la às necessidades
desenvolvimentistas da economia, além de otimizar a aplicação dos recursos para atender uma
demanda crescente por serviços educacionais. A intervenção do Estado autoritário foi
particularmente marcante no ensino universitário, visando um controle ideológico (FÉLIX,
1989).
50
Ainda de acordo com Félix (1989) em análise de base econômico-política, a
burocratização da administração escolar no Brasil teve o intuito de adequar o sistema
educacional ao desenvolvimento do capitalismo, de modo que a especialização nas escolas e o
controle sobre o processo educativo descaracterizaram a educação como uma atividade
humana específica, decorrente do seu caráter de geração de conhecimento, em prol da
produtividade subjacente à sociedade capitalista. Para Félix (1989, p. 190), a “burocracia
como fenômeno político tem suas funções definidas, no âmbito do funcionamento do aparelho
de Estado que resulta da articulação entre o político e o econômico, entre o Estado e as classes
sociais.”
Paro (1991, p. 105), ao afirmar que a “especificidade [da escola] é precisamente a
transmissão do saber de forma sistemática e organizada”, corrobora o pensamento de Félix
(1989) quanto à característica ímpar da educação na geração do conhecimento, conforme foi
apontado acima. Paro (1991) também ratifica o argumento de Félix (1989) concernente ao
serviço da escola ao capitalismo, na medida em que ele caracteriza tal comportamento no
contexto de uma instituição, a escola, como outra organização qualquer, atendendo aos
interesses da classe dominante do sistema hegemônico; assim, Paro (1991) defende o ponto de
vista que a escola possibilita a disseminação da ideologia da aludida classe dominante.
Ainda mais contundente do que Félix (1989), no esclarecimento acerca da
desvirtualização do papel educacional da escola, é Paro (1991), que explicita que a
introdução, na unidade de ensino, de técnicas próprias do ambiente de produção fabril, na
busca por ganhos de produtividade e eficiência, retalha a atividade pedagógica à semelhança
do que ocorre com a divisão do trabalho na indústria capitalista. De acordo com Paro (1991,
p. 110), tal estratégia “favorece o empobrecimento ainda maior dos conteúdos e a redução do
espaço de participação crítica do professor e dos alunos.”
51
Alguns estudiosos acreditam que a fundamentação teórica do campo de estudo da
Administração de Empresas pode ser apropriada para a administração de outras organizações
de serviço, como escolas, por exemplo, dada a semelhança na estrutura da maioria das
organizações, que diferem nos seus objetivos. Dessa forma, a administração escolar pode
adotar a orientação teórica da Administração de Empresas, visando adequar a organização
escolar às condições sociais para que os seus objetivos, que são determinados pela sociedade,
sejam alcançados; o sistema educacional, para atingir padrões de eficiência e racionalidade,
necessita utilizar métodos e técnicas emprestados da administração de empresas (FÉLIX,
1989).
Ao contrário dos que propõem a aplicabilidade dos princípios da Administração de
Empresas na organização escolar, Teixeira (1968, p. 15, grifo do autor) preconiza que
“Jamais, pois, a administração escolar poderá ser equiparada ao administrador de emprêsa
[sic], à figura hoje famosa do manager (gerente) ou do organization-man, que a
industrialização produziu na sua tarefa de máquino-fatura de produtos materiais.” Para ele, as
duas formas de administração são diametralmente distintas devido à natureza humana da
atividade de administração escolar, que lida com alunos e não com produtos. Esse autor
defende de tal forma o seu argumento que declara que “Somente o educador ou o professor
pode fazer administração escolar” (TEIXEIRA, 1968, p. 14, grifo do autor).
Outro autor destaca que a administração escolar deve ser entendida na perspectiva da
interferência do Estado na educação, posto que o Estado utiliza elementos garantidores da sua
ascendência, como o estabelecimento dos currículos e das normas de organização das
unidades de ensino, por exemplo, a fim de atender aos seus interesses (PARO, 1991).
Ademais, esse autor enxerga a aplicação, na escola, dos princípios administrativos utilizados
nas empresas, como a “absolutização da própria sociedade capitalista” (PARO, 1991, p. 125),
que ele critica quando a mesma é considerada como o supra-sumo de modelo de sociedade,
52
aquele tipo mais avançado que se pode alcançar. O autor em questão ainda considera que, sob
tal prisma, toda má conformação pode ser encarada e justificada em uma dimensão
estritamente restrita, de cunho administrativo, desvinculada dos determinantes
socioeconômicos subjacentes, ou seja, permite que “o problema da educação escolar [...]
[seja] visto como sendo de natureza eminentemente administrativa” (PARO, 1991, p. 125).
Para completar o entendimento do debate em torno da administração escolar no
Brasil, ainda falta conhecer o que está por trás das iniciativas voltadas para introduzir um
modelo gerencial na unidade de ensino, de que trata o próximo tópico desta dissertação.
2.1.2.3 Do paradigma burocrático ao gerencial
Borges (2004) entende que a descentralização administrativa nos sistemas
educacionais não confere poder aos atores envolvidos com a educação pública na esfera da
escola, que estão alijados das decisões no paradigma centralizador, refletindo tão somente
uma desconcentração de poder nas estruturas burocráticas vigentes. Esse autor cita o exemplo
da mera transferência de tarefas administrativas dos órgãos centrais – ministérios e secretarias
- para as escolas, esclarecendo que se trata de desconcentração pura e simples de poder.
De acordo com Xavier, Amaral Sobrinho e Marra (1994), a mudança do perfil da
escola, de um modelo burocrático, em que inexiste poder para decidir sobre os problemas
mais básicos e ordinários, com reações lentas, seguindo regulamentos e normas elaboradas
centralmente, para uma outra versão com mais autonomia, dotada de condições para ofertar
um ensino de melhor qualidade, demanda alteração no funcionamento e na gestão escolar.
Esses autores defendem que o perfil burocrático, do qual se deve migrar, em decorrência da
53
centralização das decisões nas três esferas administrativas, se caracteriza pela rigidez e
verticalização, que não consegue melhorar a qualidade do sistema educacional e, mais ainda,
contribui para diminuir o comprometimento das pessoas envolvidas na tarefa educativa.
O ponto de vista de Maia e Prado Filho (1994) a respeito do envolvimento dos
professores nas iniciativas em prol da resolução dos problemas escolares, no contexto do
modelo centralizador e burocrático, é similar ao de Xavier, Amaral Sobrinho e Marra (1994)
sobre o comprometimento com a tarefa educativa, como referenciado acima; para Maia e
Prado Filho (1994, p. 125), “programas inovadores que pretendiam dar conta dos problemas
educacionais eram inviabilizados pela resistência dos professores [...]”.
Xavier, Amaral Sobrinho e Marra (1994) também esclarecem que as secretarias de
educação, considerando a preeminência da mudança de perfil da escola, acima especificada,
promoveram recentes inovações no sistema educacional, envolvendo a transferência do poder
de decisão das unidades centrais (secretarias) para as unidades de ensino, com o intuito de
implantar a autonomia dessas últimas, tanto administrativa, quanto financeira e pedagógica.
Dantas (2005), por sinal, classifica tais inovações como reformas, com objetivos de melhorar
a qualidade educacional.
Quanto ao modelo burocrático aqui discutido, Gomes (1994) destaca que o seu
apogeu, que data do início dos anos 60 do século passado, foi propiciado pela crença de que o
problema educacional brasileiro decorria da falta de racionalidade técnica, tendo-se
concluído, então, que a replicação, na escola, de métodos para aumento de produtividade,
aplicáveis em empresas privadas, levaria à melhoria do sistema. Nesse sentido, Gomes (1994,
p. 27) esclarece que “Tentou-se então enfrentar os problemas educacionais com base na
racionalização festejada nos países desenvolvidos [...]”, ao mesmo tempo em que ressalta que
uma “tendência taylorista-fayolista [...] inspirava grande parte [...] do ensino de administração
educacional em nosso meio [...]”.
54
Já Freitas (2000) busca na sociedade industrial do início do século XX a fonte para a
aplicação do modelo de administração centralizada nas escolas brasileiras, que perdurou até
quase o final desse século; para Freitas (2000, p. 47), naquele tempo, “predominava ‘com
sucesso’ a administração científica [baseada nos princípios de Frederick Taylor],
centralizadora e hierarquizada.” Ademais, essa autora esclarece que o cenário de abertura
política posterior aos governos militares - anos 80 do século passado - foi propício ao
pensamento de um novo modelo, caracterizado pela descentralização administrativa e pela
democratização da gestão escolar, que ela imputa a uma provável influência do liberalismo
econômico e político vigente.
Tal cenário de abertura é utilizado como pano de fundo para a desburocratização do
Estado brasileiro, endossada pelo governo do presidente João Figueiredo, conforme reporta
Oliveira (1984). Esse autor argumenta que a origem da “doença burocrática” brasileira
remonta aos idos do colonialismo português, de quando herdamos uma “estrutura
patrimonial” e “um governo centralizado superimposto à sociedade”, sendo que após 1930,
quando do início do nosso processo de desenvolvimento industrial e urbano, a burocratização
em questão se acentuou em decorrência da expansão das atividades do Estado nacional
(OLIVEIRA, 1984, p. 19).
Analogamente a Gomes (1994) e Freitas (2000), Luck (2000) também enxerga a
aplicabilidade dos princípios da administração científica na gestão escolar brasileira até quase
o final do século passado, de forma que classifica esse modelo como estático, baseado na
tutela dos órgãos centrais e orientado pela racionalidade, que “produz na educação, diretores
que não lideram, professores que não ensinam, alunos que não aprendem, todos esperando
que o ‘outro’ faça alguma coisa, para resolver problemas ou dificuldades [...]” (LUCK, 2000,
p. 13).
55
Retomando o ponto de vista da mudança na gestão da escola, de que tratam Xavier,
Amaral Sobrinho e Marra (1994), cabe o entendimento de Borges (1994) a respeito desse
assunto, muito embora a sua abordagem tenha sido construída em torno do empowerment, que
ele traduz como empoderamento, da comunidade escolar. Borges entende que existe, nos
últimos vinte anos, um movimento amplo orientado para a descentralização da gestão
educacional, tanto em países em via de desenvolvimento quanto em nações que já alcançaram
esse estágio, fruto do descontentamento com o modelo de administração burocrático, e, acima
de tudo, centralizador, quer se trate de um Welfare State ou de um Estado desenvolvimentista.
No que se refere especificamente ao sistema educacional, Borges (2004, p. 78, grifo do autor)
acredita que as reformas implementadas “vêm buscando repassar poderes administrativos e
financeiros para as escolas e promover o empowerment da comunidade escolar por meio de
estruturas de gestão colegiadas e representativas.”
Borges (2004) destaca a neutralidade e a elasticidade dessa proposta de
descentralização administrativa e financeira da gestão escolar, que atrai igualmente a direita
conservadora, a social democracia e a esquerda socialista, de forma que tão distintas
ideologias formem um consenso quanto à necessidade de fortalecimento do controle da
sociedade civil sobre a escola pública, em detrimento da direção pelas rédeas do Estado. Esses
“variados matizes ideológicos” convergem nesse ponto por assim acreditarem poder combater
“os males do centralismo burocrático” (BORGES, 2004, p. 78). Ademais, as agências
internacionais de financiamento teriam assumido, consoante o aludido autor, um papel de
destaque na consolidação desse consenso por meio dos seus programas de ajuste,
incentivando a adoção de mecanismos de quase mercado e a transferência de poder de decisão
para as escolas.
A defesa da descentralização dos sistemas educacionais tem se convertido em uma
abordagem comumente referendada por especialistas preocupados com a melhoria da
56
educação. O argumento principal dessa abordagem gira em torno da necessidade de fortalecer
a gestão escolar, considerando que os gestores locais (diretores) estão mais propensos a
conhecer os problemas das suas escolas do que os burocratas insulados nas Instituições
Centrais. Dada a relevância do fortalecimento da gestão escolar para os propósitos deste
trabalho, ela será tratada em um tópico isolado, qual seja, o próximo.
2.1.2.4 Gestão escolar e planejamento estratégico
Esta parte do capítulo teórico da dissertação é a primeira a contemplar referências
ligadas diretamente às políticas públicas objeto de análise nesta pesquisa. Aqui serão
apresentados conceitos e argumentos relacionados com o planejamento estratégico escolar,
enquanto que nos dois tópicos seguintes, o mesmo ocorrerá quanto à certificação ocupacional
de diretores. Trata-se de um afunilamento da revisão da literatura, partindo de aspectos mais
gerais, no âmbito das políticas públicas e da gestão escolar, até chegar às ações de certificação
e planejamento estratégico, em vias de implementação.
Consoante Ansoff (1977), a definição de estratégia é recente na literatura da
Administração, divergindo do entendimento militar, mais amplo e relativo ao uso expressivo
de forças para combater um inimigo. A noção de estratégia teria sido abordada de forma mais
sistematizada no campo da Administração a partir da década de 1960. Para Ansoff (1977, p.
87), estratégia é o conjunto de “regras de decisão adicionais para que a empresa possa ter um
crescimento ordenado e com lucro.” Esse autor chama atenção, ao conceituar estratégia, para
o estabelecimento preciso do campo de atuação da empresa, aliado à formulação de diretrizes
para orientar a organização na busca da regra mais adequada.
57
Um conceito semelhante é encontrado em Ansoff e McDonnell (1993, p. 70):
“estratégia é um conjunto de regras de tomada de decisão para orientação do comportamento
de uma organização.”
Quanto ao planejamento estratégico especificamente, é válido esclarecer a sua
distinção do planejamento de longo prazo. As técnicas do planejamento de longo prazo se
baseiam em extrapolações de acontecimentos anteriores; o passado como base para projeções
futuras, longas (dez anos ou mais do que isso). O conceito de planejamento estratégico
envolve estabelecer onde uma organização pretende chegar, mediante interações com o
ambiente. Planejamento estratégico pressupõe estabelecer objetivos que devem ser
perseguidos por todos na organização (VASCONCELLOS FILHO; MACHADO, 1979).
Certo e Peter (1993) sobem mais um degrau e apresentam o conceito de
administração estratégica como um processo contínuo e iterativo em uma organização,
voltado para assegurar que a mesma esteja apropriadamente integrada ao ambiente. Tal
definição descarta as iniciativas com o foco exclusivamente no interior das empresas.
Já Kaplan e Norton (1997) esclarecem que a preocupação com o planejamento
estratégico não se restringe às empresas privadas, uma vez que, em um ambiente de crescente
responsabilidade do Estado com a sociedade, se torna primordial a discussão em torno do grau
de eficiência e eficácia do atendimento das necessidades dos cidadãos. Esses autores
entendem que ferramentas utilizadas pelo mercado podem e devem permear a administração
pública.
O argumento dos autores acima referido permite uma conexão com o pensamento de
Oliveira (2002) sobre a interseção da administração pública com o mercado. Para Oliveira
(2002), a descentralização administrativo-financeira e pedagógica da educação deve ser
analisada com duas lentes, pois ela não somente implica na transferência de responsabilidade
dos órgãos centrais para as unidades estaduais e municipais, como também de direitos e
58
deveres para as próprias escolas. Essa autora entende que, de certa forma, a lógica do mercado
irá permear o movimento de descentralização em questão.
Continuando com os conceitos associados a planejamento estratégico, de acordo
com Ansoff (1977, p. 32), os objetivos “habilitam a administração a orientar e medir o
desempenho da empresa no sentido da consecução dos seus propósitos.” Esse autor explica
que os objetivos têm diversas aplicações em uma organização, quer seja na avaliação de
desempenho, no controle ou no processo decisório; eles ainda servem para estabelecer os
níveis de desempenho almejados pela empresa.
Ansoff e McDonnell (1993) argumentam que existem determinados padrões que
permitem medir o desempenho de uma organização, sendo esses padrões, na concepção
desses autores, chamados de objetivos ou de metas, dependendo da perspectiva qualitativa ou
quantitativa em que eles são abordados.
Certo e Peter (1993) destacam que os objetivos organizacionais devem ser
atingíveis, mensuráveis e flexíveis, além de exigir esforço para serem alcançados. Objetivos
que tenham essas características seriam de alta qualidade e, de fato, de grande importância
para as organizações.
A literatura destaca o papel da gestão escolar nas políticas orientadas à melhoria da
qualidade da educação. Alguns estudiosos, conforme foi explicitado, defendem a importância
da escola para a superação do desafio de aumentar a eficiência do sistema de ensino (PLANK,
2001; RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000; XAVIER; AMARAL SOBRINHO; MARRA, 1994).
A gestão da unidade de ensino engloba atividades de naturezas distintas, que
requerem múltiplas competências para a adequada execução de cada uma delas. No contexto
da descentralização dos sistemas educacionais, o modelo mais propalado tem sido o da gestão
participativa e autônoma da escola.
59
Esse modelo de gestão envolve a organização do processo político e pedagógico da
escola, a administração de conflitos entre os diversos atores envolvidos com a unidade de
ensino, a articulação e liderança do dirigente, a tomada coletiva de decisões, o
estabelecimento de parcerias com a comunidade, o planejamento estratégico, o conhecimento
das normas e procedimentos para aplicação de recursos financeiros provenientes de fontes
múltiplas, a conservação das instalações e a segurança, além do domínio dos aspectos
inerentes ao marco legal aplicável (Constituição Federal, LDB de 1996, normas educacionais,
dentre outras) (BAHIA, 2004c; LUCK, 2000; REIS, 2003).
O conceito de escola eficaz se insere na discussão da busca da melhoria da qualidade
do ensino. A escola eficaz é aquela que funciona, em que os professores seguem o currículo e
os alunos estudam e aprendem; nela, os dirigentes se esforçam para garantir um padrão
mínimo de funcionamento e despertar o interesse dos pais.
Para a Secretaria da Educação do Estado da Bahia, em poucas palavras, “a escola
eficaz é aquela onde os alunos aprendem. A função primordial da escola é ensinar. Se os
alunos não aprendem, a escola não é boa” (BAHIA, 2004c, p. 12). É subjacente a essa
definição a preponderância dos fatores internos à escola na determinação do sucesso na
aprendizagem, em detrimento da atribuição da culpa pelo fracasso dos alunos a eles próprios e
ao ambiente socioeconômico em que eles vivem.
Para viabilizar esse tipo de escola, é necessário implementar um pacote integrado de
ações. Nesse pacote, Oliveira (1994) inclui a autonomia escolar, a liderança do diretor, a
participação comunitária e descentralização de recursos financeiros, além da avaliação externa
do ensino. Vale ressaltar a importância crucial da implementação conjunta de tais ações,
configurando a idéia de um bloco de iniciativas, ao invés de esforços isolados e pulverizados.
Oliveira (1994) entende a educação como um processo, não como um produto a ser ofertado
60
de forma padrão, daí a imperiosa necessidade da participação coletiva dos professores, dos
diretores e da comunidade, em um cenário de democratização, descentralização e autonomia.
Na Bahia, o fortalecimento da gestão escolar é um dos projetos estratégicos da
reforma educacional concebida em 1998 – o Programa Educar para Vencer. A descrição da
reforma da educação na Bahia integra o capítulo que apresenta o objeto da pesquisa, mas
alguns aspectos da implantação do planejamento estratégico na escola serão antecipadamente
introduzidos nos próximos parágrafos, a fim de compor o entendimento da gestão escolar pelo
prisma que aqui está sendo utilizado.
Reis (2003) enumera três desafios enfrentados pelos agentes envolvidos na
implementação do projeto de fortalecimento da gestão escolar na rede pública baiana. Para
essa autora, era preciso desenvolver a capacidade de planejamento no nível da escola,
melhorar a qualificação do dirigente escolar, além de modernizar a gestão escolar com novos
procedimentos, rotinas e instrumentos.
O referenciado desenvolvimento da capacidade de planejamento local, segundo Reis
(2003), consistiu na implantação dos planos de desenvolvimento das escolas (PDE). O PDE é
um instrumento de planejamento estratégico que é implantado sob a liderança do diretor da
escola, em um processo de construção participativa, que visa aperfeiçoar o gerenciamento da
unidade de ensino, sem esquecer o objetivo maior de melhorar a qualidade da educação
ofertada aos alunos. A elaboração do PDE permite que a unidade de ensino projete o seu
futuro a partir de um diagnóstico, identificando os meios e os recursos para alcançar os
objetivos previstos.
O PDE deve primar pela consistência dos seus elementos e, nesse sentido, a
participação do diretor é fundamental, pois ele deve ser capaz de coordenar os atores escolares
na definição da missão e visão, além dos objetivos e metas da unidade de ensino (BAHIA,
2004c; BRASIL, 2004).
61
Quanto à participação de todos os atores escolares no processo de elaboração do
PDE, vale destacar a importância, para as organizações, do compartilhamento, com os seus
funcionários, das visões e estratégias de longo prazo. Tal mecanismo de feedback é útil para
engajar os funcionários nas atividades de elaboração e implementação da estratégia. Sob o
ponto de vista de Kaplan e Norton (1997, p. 208), “para obter o máximo de benefício, a
equipe executiva deve compartilhar sua visão e estratégia com toda a empresa, bem como
com os principais atores externos.”
De modo geral, a perspectiva, na esfera da gestão escolar, da coordenação do
processo de implantação do planejamento estratégico pelo diretor, tem assumido um caráter
de centralidade nos últimos anos, refletindo as práticas de transferência de atividades
administrativas e financeiras para as unidades de ensino, na tentativa de dotá-las de mais
autonomia (BORGES, 2004; XAVIER; AMARAL SOBRINHO; MARRA, 1994). A referida
autonomia tem, inclusive, respaldo legal (BRASIL, 1996).
Reis (2003) esclarece que na Bahia esse processo é composto de cinco etapas, a
saber: preparação, análise situacional, definição de visão estratégica e do plano de suporte,
execução do plano, além de acompanhamento e controle do processo. Com o intuito de
compartilhar as responsabilidades, seguindo os preceitos da gestão participativa, é estimulada
a criação de diversas instâncias coletivas no ambiente da escola, como, por exemplo, comitê
estratégico, grupo de sistematização e líderes de objetivos.
Uma equipe multidisciplinar de profissionais contratados no mercado foi constituída
pela SEC para dar suporte técnico às escolas no processo de implantação do PDE. Esses
profissionais, identificados como líderes de área, promoveram capacitações para os atores
escolares envolvidos com o PDE. Eles também acompanharam todo o processo, analisando e
avaliando o plano (REIS, 2003; SANTOS; OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2006).
62
Cada líder de área foi contratado para assumir a tarefa de assistência a um conjunto
de escolas. Depoimentos obtidos durante uma investigação preliminar revelaram que esses
profissionais prestariam os seus serviços durante aproximadamente cinco anos, período de
tempo suficiente para que as escolas absorvessem a tecnologia do planejamento estratégico e
pudessem caminhar sozinhas quando eles não mais estivessem trabalhando a serviço da SEC.
Santos, Oliveira e Oliveira (2006) entendem que a transferência de tecnologia vai
propiciar o domínio, por parte das escolas, dos conceitos e práticas de gestão utilizadas pelos
líderes de área, independente do apoio desses profissionais.
A exploração de relatórios contendo os planos de desenvolvimento das escolas
comprovou que, de fato, os líderes de área avaliaram as etapas do processo de implantação do
PDE. Como será detalhado na seção que trata da moldura de análise desta pesquisa, a
avaliação dos líderes de área foi uma atividade fundamental para os propósitos da presente
investigação.
A aprovação do PDE na esfera da escola cabe ao Colegiado Escolar
4
, que exerce as
prerrogativas do comitê estratégico. O Colegiado Escolar deve verificar a pertinência das
metas e as prioridades identificadas, além do investimento necessário para execução das ações
financiáveis (REIS, 2003).
Aprovado pelo Colegiado Escolar, o PDE segue para a SEC, onde é submetido ao
Comitê de Validação dessa Instituição. Esse grupo é formado por representantes das diversas
unidades da SEC envolvidas com a gestão escolar. No Comitê de Validação, o PDE é
confrontado com o conjunto de normas e procedimentos que regulamenta o processo de
planejamento estratégico da unidade de ensino (REIS, 2003).
Os planos de desenvolvimento que não estão perfeitamente adequados às normas e
procedimentos estabelecidos pela SEC são devolvidos para as escolas de origem, para que as
4
Para mais detalhes sobre o papel do Colegiado Escolar, incluindo o marco lógico aplicável, ver Reis (2003).
63
correções devidas sejam realizadas. Depois de corrigidos, os planos são submetidos
novamente ao Comitê de Validação.
De acordo com Reis (2003), a aprovação de um PDE pelo Comitê de Validação
habilita a sua escola a receber recursos financeiros para executar um rol de ações que somente
podem sair do papel mediante financiamento.
Embora o desenho do processo de implantação do planejamento estratégico na
escola seja o que foi descrito nos parágrafos anteriores, há que se ressaltar alguns desvios que
foram observados em tempo de implementação dessa política. Reis (2003), na tentativa de
explicar esses desvios, esclarece que o fortalecimento da gestão escolar, tal qual preconizado
no Programa Educar para Vencer, implica em romper com modelos de gestão que ela
qualifica como tradicionais.
Para essa mesma autora, alguns obstáculos atravancaram o processo de
fortalecimento da gestão escolar, como, por exemplo, o descrédito, por parte de determinados
atores escolares, em relação à política. A autora também aponta a resistência à mudança
observada em algumas escolas e a atuação pouco marcante do Colegiado Escolar. A gestão
participativa, para se consolidar, requisita a participação de professores e pais nas atividades
da escola, o que demanda tempo, na opinião da autora em questão.
Rua (ca. 2000), como reportado na seção 2.1.1.3, refletindo sobre a implementação
de políticas públicas, defende um ponto de vista que ajuda a compreender os obstáculos
apontados por Reis (2003). Para aquela autora, algumas vezes os agentes que implementam
uma política pública não têm consciência de que estão, de fato, exercendo esse papel.
Adicionalmente, essa especialista entende que é muito comum que a implementação de uma
política se transforme na etapa de formulação em processo, fato decorrente da atitude de supor
que a implementação consiste meramente em executar o que foi decidido por quem sabe o que
precisa ser feito.
64
Encerra-se aqui a apresentação dos conceitos e questões relevantes, apontados por
especialistas e estudiosos, associados ao fortalecimento da gestão escolar, com ênfase na
implantação do planejamento estratégico nas unidades de ensino.
No decorrer desta dissertação foram apresentados fundamentos teóricos
fundamentais para o entendimento dos modelos burocrático e gerencial de administração
escolar. As próximas seções deste estudo vão tratar das opções para selecionar os diretores de
escola, além do processo de certificação ocupacional desses profissionais, completando,
assim, a revisão da literatura inserida no capítulo teórico.
2.1.2.5 Alternativas para seleção do dirigente escolar
A literatura especializada enfatiza três estratégias para seleção de diretores de
escolas, que têm sido utilizadas no Brasil nos últimos anos, tanto isoladamente, como
misturadas, sem que seja possível aferir qual é aquela via dominante, mas somente os
aspectos positivos e negativos de cada uma delas. Nesse sentido, esta seção vai apresentar
argumentos em torno da nomeação de dirigentes, na maior parte das vezes com base em
preferências da classe política, bem como abordará a eleição direta e a seleção a partir da
certificação profissional do diretor de escola.
De acordo com Plank (2001), a nomeação de diretores escolares com base em
critérios políticos, prática adotada na maioria das escolas brasileiras incluídas em sua pesquisa
de campo, que foi realizada no final dos anos oitenta na Bahia, Maranhão, Minas Gerais,
Paraná e São Paulo, compromete a autonomia administrativa do sistema educacional
brasileiro. Esse especialista defende que a tal prática de nomeação de gestores escolares
65
exemplifica as atitudes clientelistas adotadas pela classe política nacional, atitudes que, por
sua vez, são a verdadeira causa dos fracassos do nosso sistema educativo. Plank (2001, p. 27)
esclarece que “o clientelismo tem efeitos profundos em muitos aspectos do sistema
educacional, incluindo-se o recrutamento para posições administrativas e docentes [...].”
Outros países latino-americanos, até mesmo aqueles mais pobres do que o Brasil, já
alcançaram maiores progressos na direção da melhoria da qualidade do ensino público. Não é
razoável supor que, durante mais de meio século, uma série de governos tenha falhado na
implementação de políticas públicas educacionais. Na verdade, o problema não reside nos fins
dessas políticas, mas sim nos seus meios, posto que os seus objetivos são coerentes com uma
estratégia orientada para o desenvolvimento nacional, ao passo em que, durante esse longo
tempo, a educação tem se convertido em um dos muitos benefícios que a classe política
brasileira oferece por intermédio do sistema educacional. Esse é o ponto de vista de Plank
(2001), que é muito claro nos seus argumentos quanto à subordinação das finalidades públicas
aos anseios particulares na esfera da educação nacional; segundo ele (2001, p. 27), “num
sistema político em que interesses privados assumem prioridade sobre o bem público, o foco
do conflito político é desviado da definição dos objetivos de políticas para o controle dos
instrumentos de políticas.”
Avançando no seu entendimento, o autor em questão esclarece que a nomeação
política de dirigentes escolares ilustra a sua percepção individualista quanto à implementação
das políticas públicas, que ele considera ser aplicável ao sistema educacional brasileiro, e que
seria marcada pela ambição dos nossos representantes no sentido de maximizar as suas bases
em detrimento do interesse coletivo e do bem-estar social. Para Plank (2001, p. 19), “no
Brasil, a estrutura de poder e os interesses privados dominantes prontamente ‘acomodam’ as
leis e políticas públicas, limitando assim seu poder de transformar as condições nas escolas.”
66
A eleição direta de dirigentes escolares é uma outra opção que tem sido utilizada no
sistema educacional brasileiro, como, por exemplo, na reforma empreendida em Minas
Gerais, a partir de 1991, e no governo municipal do Partido dos Trabalhadores em São Paulo,
no final da década de 1980. Essas duas experiências foram analisadas por Borges (2004), que
aponta os percalços da disputa pelo poder na escola, na medida em que relata a força do
movimento sindical da capital paulista e do estado mineiro. O autor em questão esclarece que
o movimento sindical paulista era contrário à proposta de eleição por temor de perda de
direitos trabalhistas conquistados anteriormente, ao passo em que, em Minas Gerais, a
representação de classe apoiou o pleito na intenção de minimizar os efeitos da nomeação de
diretores seguidores de diretrizes governistas.
O fato é que a eleição de diretores traz a disputa política pelo poder para dentro da
escola, caracterizando um efeito perverso de uma estratégia da qual se espera uma
contribuição para incrementar a prática democrática no sistema educacional (RODRÍGUEZ,
2005). A interferência política na escola, decorrente da eleição de dirigentes, é reportada por
Borges (2004), ao esclarecer que os que vencem nas urnas tendem a se comportar de maneira
a não contrariar os interesses daqueles que votaram neles, como, por exemplo, no que tange
aos professores, por meio da utilização de controles de frequência não muito rígidos.
Ademais, Borges (2004) evidencia uma ambiguidade inerente à eleição direta de
dirigentes escolares, na medida em que essa estratégia contribui, de um lado, para amenizar a
interferência política oriunda da nomeação de diretores pelas secretarias estaduais e
municipais de educação, muito embora, por outro lado, introduza mecanismos de disputa
política pelo poder na unidade de ensino.
Refletindo sobre o caráter dual acima referido, Rodríguez (2005) apóia a política
implementada pelo Governo da Bahia, desde 2000, com a certificação ocupacional de
dirigentes escolares; essa política será apresentada no próximo tópico deste trabalho. Esse
67
especialista argumenta que a estratégia baiana se baseia em critérios técnicos, de mérito, para
a escolha dos diretores de escola, sem alijar do processo o viés político, posto que permite a
seleção de um entre vários candidatos, desde que respeitada a aferição das competências
profissionais no exame de certificação. Em outras palavras, é como se a opção adotada
recentemente na Bahia funcionasse como um pré-requisito técnico para ainda assim,
posteriormente, permitir uma eventual interferência da classe política na escolha do diretor
escolar.
Contudo, é importante destacar que nem todos os diretores de escola são
selecionados na Bahia com base na certificação ocupacional. Na verdade, a certificação é uma
alternativa que hoje é uma realidade na Bahia, embora não seja a única adotada. Muitos
diretores de escolas localizadas no interior baiano ainda são nomeados a despeito da
certificação, o que aqui não será aprofundado, visto que esse não é o objetivo desta pesquisa.
Vale lembrar que na concepção weberiana de dominação racional, a nomeação dos
administradores baseada nas suas aptidões para o cargo pretendido é a alternativa que deve ser
utilizada pelas organizações, pois, ao contrário do que acontece com a eleição, minimiza a
interferência política (MOTTA; PEREIRA, 1986; WEBER, 1994). Dessa forma, o que Weber
(1994) escreveu já há algum tempo, ainda que fundamente o modelo burocrático de
administração, é aderente ao princípio gerencialista presente na política do Governo da Bahia
de nomeação de dirigente escolar com base na certificação ocupacional, na medida em que
essa certificação serve para atestar o domínio das competências, do conhecimento e das
habilidades requeridos para o cargo de diretor.
Diante da importância da alternativa de seleção de dirigentes escolares a partir da
certificação ocupacional para os fins deste estudo, essa estratégia será tratada em um tópico
específico deste documento, isto é, no próximo.
68
2.1.2.6 Selecionando diretores mediante certificação ocupacional
Antes de explicar como a certificação ocupacional pode ser utilizada para selecionar
diretores de escolas, é necessário apresentar alguns conceitos básicos relacionados com esse
tema. Para Cardozo, Braga e Hashimoto (2006), a certificação ocupacional é um processo de
avaliação de conhecimentos e práticas, que serve para atestar que um profissional detém as
competências básicas necessárias para a realização das suas tarefas no ambiente de trabalho.
Essa definição é praticamente a mesma da Fundação Luís Eduardo Magalhães (2004b).
Na mesma linha conceitual supra-referida, Bertrand (2005, p. 13, grifo do autor)
define a certificação “como a operação que garante as competências e as habilidades (savoir-
faire) de um indivíduo em relação a uma norma formalizada.” Esse autor apresenta o seu
conceito de certificação destacando-a como um elemento de comum interesse para o mercado
de trabalho e para o sistema de formação.
Outra definição semelhante esclarece que essa ação trata “da certificação de algumas
qualidades individuais, de um nível de conhecimentos, de certas habilidades (savoir-faire) e,
provavelmente, de capacidades de aprendizagem” (DURAND-DROUHIN, 1995 apud
BERTRAND, 2005, p. 13, grifo do autor).
Introduzido o conceito de certificação, o presente tópico passará a tratar do
surgimento desse tipo atividade, mas, antes, apresentará um outro conceito importante para o
entendimento da própria certificação ocupacional, que é o de competência.
Ruas (2005) apresenta uma revisão sistemática da noção de competência em três
dimensões distintas: organizacional, grupal e individual; os dois primeiros tipos se referem a
competências coletivas. Esse autor entende que a noção de competência tornou-se relevante
69
em decorrência da instabilidade da atividade econômica, do aumento da incerteza na relação
da empresa com o mercado consumidor, além das novas formas de organização do trabalho.
O trabalho, no ambiente de alta competitividade em que as empresas operam
atualmente, se tornou mais instável e imprevisível. O setor de serviço está ganhando cada vez
mais envergadura. O emprego formal sustentado por forte atividade sindical está perdendo
espaço para o trabalho intermitente e informal. A ênfase se desloca dos processos para os
resultados do trabalho; perde importância o que deve ser feito para alcançar os objetivos
estabelecidos. O profissional de hoje, além de saber fazer, precisa ter a capacidade de
identificar e selecionar o como fazer, para se adaptar a situações diferenciadas que lhe são
apresentadas (RUAS, 2005).
Partindo desse entendimento, o autor supra-referido destaca que a noção de
competência está associada à capacidade de combinar e mobilizar os recursos previamente
desenvolvidos por cada indivíduo ou grupo. Como o atual ambiente socioeconômico é mais
instável, a combinação e mobilização dos recursos têm que ser feitas de acordo com cada
situação, como se estivesse customizando as diferentes demandas para soluções de problemas.
Em outras palavras, no contexto atual, considerando a dimensão individual, ninguém deve ser
considerado competente a priori.
Ainda segundo Ruas (2005), qualificação é um estoque de capacidades e habilidades,
é algo estático. Portanto, para esse especialista, competência não é o mesmo que qualificação;
é algo mais dinâmico. Envolve a mobilização dessas capacidades e habilidades de acordo com
os eventos que vão se apresentando aos indivíduos, da forma mais distinta possível.
Adicionalmente, esse mesmo autor entende que a questão da competência interessa a
empresa como um todo, pois envolve também uma perspectiva mais estratégica. O conceito
de core competence (PRAHALAD; HAMEL, 1990 apud RUAS, 2005) motivou as discussões
70
em torno da gestão estratégica da competência, discussões essas que são mais recentes quando
comparadas às que ocorrem na dimensão individual.
Existe diferença entre competência organizacional e core competence, na medida em
que essa última se caracteriza como sendo um conjunto de habilidades e tecnologias que
contribuem para diferenciar competitivamente uma empresa, o que nem sempre ocorre com
uma competência organizacional. De fato, toda competência coletiva que estiver associada
aos elementos da estratégia competitiva da empresa (visão, missão e intenção estratégica)
pode ser considera como sendo uma competência organizacional, sem que necessariamente
aporte um diferencial fundamental para a competitividade dessa firma (RUAS, 2005).
O conceito de competência organizacional é menos seletivo do que o de core
competence, no entendimento de Ruas (2005), visto que essa última engloba aquelas
competências coletivas que contribuem para a sobrevivência ou diferenciação das empresas.
Para que uma competência organizacional seja classificada como uma core competence, ela
deve:
a) contribuir agregando valor ao produto ou serviço da empresa, o que deve ser
assim percebido pelos clientes;
b) disponibilizar acesso potencial a múltiplos mercados, negócios e produtos;
c) ser de difícil imitação em curto prazo, prolongando a vantagem competitiva da
empresa que a detém.
Concluindo a revisão sistemática da noção de competência presente em Ruas (2005),
um último argumento merece registro. Trata-se da distinção entre capacidade e competência.
Para esse autor, capacidades são potenciais de competências, que estão prontas para serem
mobilizadas em um evento específico. Essas capacidades são conhecimentos, habilidades e
atitudes (elementos intangíveis). Já a competência, como visto, é a ação que combina de
forma adequada essas capacidades, a fim de fazer uma entrega, de cumprir uma demanda.
71
Distanciando-se do entendimento de Ruas (2005) acerca da combinação e
mobilização de capacidades, Cardozo, Braga e Hashimoto (2006) definem competência como
o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes fundamentais para que um profissional
possa executar uma atividade específica. Essa também é a definição de competência para a
Fundação Luís Eduardo Magalhães (2004b, 2005).
Para Bertrand (2005, p. 24, grifo do autor), competência é “a capacidade do
indivíduo para exercer uma atividade profissional concreta, aplicando seus conhecimentos,
suas habilidades (savoir-faire) e suas qualidades pessoais.”
Embora parecidas, as definições acima são distintas, pois a de Ruas (2005) vai além,
ao incluir no próprio conceito a necessidade de disposição do profissional para agir em um
evento, pondo em prática os seus conhecimentos, habilidades e atitudes. A diferença é sutil.
Cardozo, Braga e Hashimoto (2006) reconhecem no seu artigo a importância da motivação
individual para querer fazer, para resolver os problemas no ambiente de trabalho; essas
autoras apenas não embutiram esse raciocínio no conceito de competência.
Conceitos postos, é preciso esclarecer como surgiu a certificação ocupacional e como
ela tem sido utilizada para a escolha dos diretores das escolas da rede pública estadual baiana.
Nos últimos anos, os avanços tecnológicos têm afetado significativamente as
empresas, tanto na organização da produção, quanto do trabalho. Aos poucos o modelo
taylorista de produção, que se caracteriza pela preocupação com o estudo dos tempos e
movimentos para execução das tarefas fabris, foi se esgotando e sendo substituído por
alternativas mais flexíveis, em um ambiente menos estável e previsível do que o de outrora
(ALEXIM, 2005; MARINI, 2005; RUAS, 2005).
Cardozo, Braga e Hashimoto (2006) destacam o papel da Organização Internacional
do Trabalho (OIT) no incentivo à discussão sobre o tema da certificação, há cerca de 35 anos.
72
A OIT estava preocupada com as mudanças que afetavam o mercado e que passaram a
demandar profissionais mais flexíveis e capazes de rápida adaptação a situações novas.
A certificação ocupacional, na medida em que viabiliza o uso de procedimentos
calcados em padrões de mérito e competência para a escolha de profissionais, se caracteriza
como um procedimento inovador (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004a).
No Brasil, a certificação ocupacional ganhou fôlego a partir da década de 1980,
estimulada pela OIT, bem como pela difusão dos programas de qualidade total e das
iniciativas para adequação a normas internacionais. Aqui, como em outros países, têm sido
implementados alguns programas setoriais de certificação ocupacional, a exemplo dos que
existem para as áreas de mecânica, manutenção, turismo, educação e gestão pública
(CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006).
A certificação ocupacional é uma modalidade de avaliação, mas não deve ser
confundida com avaliação de desempenho, que é realizada por quem emprega a mão-de-obra.
O domínio das atitudes relacionadas com a motivação é específico da avaliação de
desempenho. A certificação ocupacional pode referendar que um indivíduo possui as
competências necessárias para o exercício da sua profissão, mas, ainda assim, essa pessoa
pode não estar devidamente motivada, pode não ter disposição, para efetivar o que sabe
(CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006).
A distinção supra-referida é importante, porque a sociedade e o mercado, de forma
geral, esperam que os profissionais certificados possam efetivamente prestar melhores
serviços ou entregar produtos de melhor qualidade. A questão da motivação do indivíduo não
é tão lembrada, em se falando de certificação ocupacional, quanto a noção de competência.
Para Zarifian (2001), existe uma parcela expressiva de iniciativa que deve vir do
próprio indivíduo para enfrentar os eventos que ocorrem no ambiente de trabalho. Diante de
uma ocorrência laboral específica, a competência deve ser mobilizada pelo profissional que se
73
encontra inserido no contexto do problema. Se o evento for mais complexo, talvez seja
preciso envolver vários atores para enfrentá-lo.
Um dos objetivos específicos da certificação ocupacional está relacionado com o
estímulo para o aprimoramento funcional do indivíduo que se submete a processos dessa
natureza. A educação profissional continuada também constitui um objetivo específico da
certificação ocupacional, visto que o certificado conferido ao candidato aprovado geralmente
tem validade durante um determinado período, implicando na necessidade de uma nova
certificação (CORDEIRO; ROMANO; SANTOS, 2004; FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO
MAGALHÃES, 2004a).
No que se refere aos benefícios para os profissionais que se inscrevem nos exames de
certificação ocupacional, há que se destacar a valorização das suas carreiras, uma vez que a
sociedade reconhece publicamente o valor do certificado; há uma legitimação (BERTRAND,
2005; CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006; CORDEIRO; ROMANO; SANTOS,
2004; FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004a, 2006; RODRÍGUEZ, 2005).
Bertrand (2005) ressalta que, para os indivíduos que participam de processos dessa natureza, a
certificação pode contribuir não somente para garantir o reconhecimento e a valorização do
investimento, como também a qualidade da formação recebida.
Ainda quanto à importância da certificação para a valorização das carreiras,
Charraud, Bouder e Kirsch (1995 apud BERTRAND, 2005, p. 15) esclarecem que
o valor da certificação para os indivíduos baseia-se também na possibilidade de
acesso a um nível educacional superior, a um emprego ou, inclusive, a um certo
prestígio social. Pode também ser um elemento de definição da identidade dos
indivíduos e das profissões. Pode constituir uma linha divisória entre os que
possuem um título e os que têm necessidade dele.
A certificação ocupacional de profissionais de educação, assim como o
fortalecimento da gestão escolar, compõe o conjunto de projetos do Programa Educar para
Vencer. Neste ponto, mais uma vez destacando que esse programa - o objeto da pesquisa - é
74
tratado em um capítulo à parte, serão antecipados alguns elementos da certificação, visando
compor o entendimento da seleção de diretores por meio desse processo.
Na Bahia, a Fundação Luís Eduardo Magalhães (FLEM) desenvolveu, em 2000, um
sistema de certificação ocupacional de profissionais de educação, incluindo o dirigente
escolar. O sistema foi uma encomenda do Governo da Bahia, por intermédio da sua Secretaria
da Educação. O primeiro exame aconteceu em 2001, restrito aos dirigentes escolares; em
2004, outras funções foram incluídas no processo, como a de professores especialistas e de
alfabetização.
Em 1999, o Governo da Bahia estabeleceu as bases do processo de certificação
ocupacional de dirigente escolar. Um decreto do Poder Executivo determinou que a
certificação ocupacional seria utilizada, a partir de 2002, como pré-requisito para a escolha de
diretor e vice-diretor nos municípios onde o processo tivesse sido implantado (BAHIA, 1999).
O Plano de Carreira do Magistério Público, de 2002, vinculou o avanço horizontal
na carreira à certificação ocupacional, assim como regulamentou o prazo de três anos de
validade para o certificado; findo esse prazo, o candidato deve se inscrever em um processo
de recertificação (BAHIA, 2002).
A recertificação procura avaliar os avanços dos profissionais que aderiram ao
processo. O novo exame serve para aferir se o indivíduo previamente certificado está
atualizado com as inovações introduzidas no seu ambiente de trabalho (CARDOZO; BRAGA;
HASHIMOTO, 2006).
De acordo com a Fundação Luís Eduardo Magalhães (2003), a seleção do dirigente
escolar a partir de um processo de certificação baseado em competências é a alternativa mais
adequada dentre as opções possíveis, pois o diretor é o elemento fundamental para o sucesso
de qualquer escola, cabendo a ele um papel mais amplo do que o mero exercício das funções
burocráticas e a execução das tarefas administrativas.
75
Essa Fundação entende que o novo papel do diretor deve englobar o planejamento
estratégico da escola e a concretização da missão educacional, incluindo a relação interpessoal
com os alunos, pais, professores e demais pessoas envolvidas com a unidade de ensino, assim
como o desenvolvimento da equipe escolar.
No sistema de certificação ocupacional da FLEM, tudo começa com a análise do
cargo, que consiste em um procedimento de coleta e análise de informações sobre as
atividades de uma determinada função. Trata-se de um inventário de atividades, que passará a
compor as matrizes com os padrões de competências básicas a serem medidas no futuro. A
análise do cargo identifica o perfil do mesmo, além dos requisitos indispensáveis que os
candidatos precisam comprovar. Os instrumentos de avaliação utilizados nos testes são
oriundos desse processo macro (CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006).
Em seguida, os testes são desenvolvidos com o auxílio de comitês técnicos
compostos por especialistas em educação de outros estados brasileiros. As bases para os testes
são os padrões de competência definidos anteriormente. Os testes devem ser abrangentes, isto
é, devem avaliar todos as dimensões e domínios de competências teóricas e práticas
requeridas para a função, tanto por meio de questões de múltipla escolha, como via questões
discursivas ou simulações de situações representativas do exercício profissional (CARDOZO;
BRAGA; HASHIMOTO, 2006).
O dirigente escolar que se inscrever voluntariamente no sistema de certificação
ocupacional da FLEM será submetido aos seguintes testes eliminatórios: teste de
conhecimentos específicos (TCE), teste de comunicação e expressão em Língua Portuguesa
(TCELP), além do teste de questões práticas (QP).
Os resultados são divulgados sob a forma dos seguintes conceitos: aprovado, não
aprovado e ausente. Os candidatos reprovados são notificados por escrito sobre o seu
76
desempenho nos testes, ocasião em que recebem recomendações sobre os domínios que
precisam ser aprofundados em exames futuros (CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006).
O TCE avalia três dimensões: desenvolvimento integral dos alunos e implementação
do currículo escolar, desenvolvimento da equipe e administração da escola (FUNDAÇÃO
LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
O padrão de competência de desenvolvimento integral dos alunos e implementação
do currículo escolar focaliza questões relacionadas com o conhecimento de teorias e
metodologias associadas ao ensino e à aprendizagem. Também trata do conhecimento de
metodologias para avaliar o desempenho dos alunos (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO
MAGALHÃES, 2004b).
Motivação da equipe, gestão de pessoal com foco em resultados e desenvolvimento
profissional dos colaboradores são questões inerentes ao padrão de desenvolvimento da
equipe (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
Já o padrão de administração da escola trata das leis, normas e diretrizes próprias da
área educacional, como também do conhecimento dos procedimentos para obtenção e gestão
de recursos financeiros. Outro tópico diz respeito ao domínio de ferramentas para a tomada de
decisões gerenciais (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
O TCELP avalia a habilidade de comunicação e expressão escritas dos candidatos,
além do domínio dos padrões da Língua Portuguesa (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO
MAGALHÃES, 2004b).
O QP, finalmente, avalia as dimensões de visão e planejamento estratégico,
estabelecimento e ampliação de relacionamentos, além de gestão de processo pedagógico
(FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
Para ser aprovado no padrão de competência de visão e planejamento estratégico, o
candidato deve ser capaz de: analisar informações para a tomada de decisões no âmbito da
77
gestão escolar, elaborar planos de ação e identificar obstáculos que possam interferir nos
objetivos estabelecidos (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
O padrão de estabelecimento e ampliação de relacionamentos visa identificar
habilidades do diretor na formação de parcerias com a comunidade, escolas e empresas, bem
como na administração de conflitos e disseminação de valores (FUNDAÇÃO LUÍS
EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
Por fim, a avaliação de programas educacionais e da equipe docente e discente é
tratada no padrão de gestão de processo pedagógico (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO
MAGALHÃES, 2004b).
O candidato reprovado em qualquer um dos três testes especificados anteriormente
pode repeti-lo, dentro de um prazo de dois anos, tantas vezes quantas o teste for oferecido. Se
no final desse prazo ele ainda não tiver logrado êxito, ficará suspenso do processo por três
anos, quando poderá retornar (CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006; FUNDAÇÃO
LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
De acordo com Cardozo, Braga e Hashimoto (2006), a expectativa de aprovação, à
época da implantação do sistema de certificação ocupacional, era de 30% dos candidatos
inscritos. As razões para esse percentual eram: ausência de formação continuada ao longo da
carreira, idade avançada dos candidatos, bem como a influência de teorias educacionais sem
respaldo metodológico. Os números de dezembro de 2005 apontam uma aprovação média da
ordem de 35%.
Concluindo, a certificação ocupacional, ainda que se caracterize como um processo
não compulsório, tem atraído o interesse dos dirigentes da rede pública baiana de ensino. Até
dezembro de 2005, 2.535 dirigentes escolares receberam o certificado (CARDOZO; BRAGA;
HASHIMOTO, 2006). Números de outubro de 2006 revelam que mais da metade dos
dirigentes da rede em questão já está certificada, integrando um contingente de 13.280
78
profissionais de educação beneficiados pelo sistema, incluindo professores de alfabetização e
de disciplinas (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2006).
O encerramento deste tópico coincide com o da revisão da literatura, de modo que
esta investigação apresenta, na próxima seção do marco teórico, a forma pela qual o problema
da pesquisa foi abordado, ou seja, apresenta as escolhas teóricas do autor a partir de toda a
literatura que foi explorada até este ponto do trabalho.
2.2 QUADRO REFERENCIAL TEÓRICO
A seção anterior deste capítulo da dissertação contemplou a exploração da literatura
nos dois eixos de investigação mais relevantes para este trabalho. O próximo passo, de que
trata o presente tópico, consiste em apresentar as diferentes perspectivas apontadas pelos
especialistas para tratar o problema da pesquisa. Primeiro será feito um balanço das diversas
formas de abordagem desse problema, explicitando as suas principais características. Em
seguida, será feita uma escolha, a partir da qual se delineará a “lente” a ser usada na
investigação em curso.
Quivy e Campenhoudt (1998) definem esta etapa do trabalho de investigação social
como sendo aquela que especifica a problemática, ou seja, a maneira pela qual os fenômenos
estudados serão interrogados. Assim, inicialmente serão introduzidas as diferentes
perspectivas de tratamento da certificação ocupacional, com a subseqüente escolha de uma
delas. Depois, o mesmo acontecerá com relação à gestão escolar.
79
A literatura aborda a certificação ocupacional de diferentes maneiras, dentre as quais
se destacam as seguintes dimensões, no sentido de que são as que aparecem com mais
frequência: educacional, econômica e legal.
A primeira forma de tratar o tema da certificação ocupacional – dimensão
educacional - sugere que, em um contexto socioeconômico que conta cada vez mais com
empresas e grupos sociais configurados em forma de rede, a educação deve passar a ser
encarada como um processo contínuo ao longo da vida, além dos limites das instituições de
ensino. O conceito de certificação é utilizado nesse contexto por pressupor o reconhecimento
das competências dominadas pelos indivíduos e adquiridas no decorrer das suas formações
(BERTRAND, 2005; CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006; CHECA, 1999 apud
CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006).
Alguns países chegaram a reformular os seus sistemas de educação profissional,
norteando-os em competências, a partir do aumento da competitividade observado no final do
século passado. As nações pioneiras no campo da certificação ocupacional foram os Estados
Unidos, Inglaterra, Canadá e Nova Zelândia. França, Alemanha e Espanha começaram a
desenvolver iniciativas em prol da certificação pouco tempo mais tarde.
A perspectiva educacional assume que a certificação ocupacional propicia o
desenvolvimento contínuo das competências dos profissionais, favorecendo a inserção deles
no mercado de trabalho (CHECA, 1999 apud CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006).
A segunda dimensão trata dos aspectos econômicos subjacentes à certificação
ocupacional, partindo do princípio de que sistemas desse tipo podem contribuir para
aperfeiçoar a qualificação da mão-de-obra. A produtividade tende a aumentar com a melhoria
da qualificação dos trabalhadores, contribuindo, consequentemente, para tornar as empresas
mais competitivas internacionalmente, no cenário da globalização. Essa abordagem configura
o que Bertrand (2005, p. 20) classifica como o “papel econômico da certificação.”
80
O limite entre a dimensão econômica e a educacional é tênue. É difícil perceber
claramente quando um autor está diferenciando uma abordagem da outra. Concretamente, foi
o acirramento da competitividade, decorrente dos avanços tecnológicos nas economias
capitalistas, observados a partir da década de 1970, que trouxe à tona a busca por novos
modelos de produção voltados para as competências.
Na abordagem legal, destaca-se o debate em torno da missão da certificação
ocupacional, envolvendo a discussão do fundamento desse processo, isto é, a promoção de
interesses particulares de um determinado grupo de profissionais ou a proteção da sociedade
como um todo. Essa questão é apresentada em um contexto social marcado pelas constantes
mudanças nas características de determinadas profissões, fenômeno decorrente principalmente
das novas tecnologias (TALKE JR., 2000, 2002; SCHOON; SMITH, 2000).
É notório que o grau de complexidade e especialização de algumas atividades tem
aumentado muito nos dias atuais, para o que, a título de exemplificação, Talke Jr. (2002) cita
o caso dos mecânicos, esclarecendo que eles têm que aliar a informática às suas tradicionais
habilidades técnicas, para prestar serviços a consumidores de automóveis cada vez mais
carregados de artefatos do mundo dos computadores.
Schoon e Smith (2000) distinguem licenciamento de certificação, esclarecendo que o
primeiro consiste na concessão de uma licença, por parte de entidades governamentais, para o
exercício de uma profissão. Dessa forma, as questões concernentes ao licenciamento são de
caráter legal e de fundamental importância, uma vez que esse procedimento envolve a cessão
de um direito para exercício profissional. Por outro lado, a certificação geralmente não
envolve o governo e depende de uma adesão voluntária dos pretendentes ao certificado
(SCHOON; SMITH, 2000).
Na perspectiva legal também se inserem as questões relativas aos cuidados que as
entidades promotoras de programas de certificação devem tomar, a fim de que determinados
81
requisitos sejam cumpridos para que os seus certificados tenham valor na comunidade
profissional. Com a crescente demanda por serviços de certificação ocupacional, procura que
é incrementada pelo já referenciado aumento na complexidade de determinadas profissões, os
indivíduos que buscam tais serviços devem, analogamente, se precaver no momento da
escolha da instituição que os fornece. Nesse sentido se discute a natureza jurídica dessas
entidades promotoras, que podem ser públicas, privadas ou do terceiro setor (TALKE JR.,
2002; SCHOON; SMITH, 2000).
A figura a seguir contempla as três dimensões encontradas na literatura para o tema
da certificação ocupacional, com destaque para as principais questões discutidas em cada uma
delas.
ABORDAGEM PRINCIPAIS QUESTÕES DISCUTIDAS
Educação encarada como uma atividade contínua ao
longo da vida profissional
Educacional
Desenvolvimento das competências para o exercício de
uma profissão
Avanços tecnológicos aumentam a competitividade
Econômica
Melhoria da qualificação profissional incrementa a
produtividade
Proteção da sociedade em situações que envolvem
atividades profissionais complexas e especializadas
Certificação
ocupacional
Legal
Legitimidade da certificação
Figura 1 – Diferentes abordagens da certificação ocupacional
Fonte: própria
Todavia, esta pesquisa se restringe à perspectiva educacional da certificação, que
trata dos aspectos inerentes à formação do indivíduo, permitindo compreender por que, nos
dias atuais, diante das novas formas de organização do trabalho, do aumento da incerteza na
relação da empresa com o mercado consumidor, da demanda por profissionais mais flexíveis
e da proliferação das redes de empresas, a educação não se dá e não se esgota dentro das
paredes das instituições tradicionais de ensino.
82
A dimensão educacional contém os fundamentos para a compreensão da educação
como um processo contínuo ao longo da vida profissional dos indivíduos. Esse ponto de vista,
que é crucial para a construção da moldura de análise desta pesquisa, não é encontrado nas
outras duas abordagens da certificação ocupacional que foram apresentadas anteriormente.
Adicionalmente, considerando o objetivo desta pesquisa, é importante esclarecer que
a dimensão educacional é aquela mais aderente dentre as que aqui foram explicitadas, visto
que é nessa perspectiva que as questões concernentes às competências necessárias para que os
profissionais exerçam adequadamente as suas funções são tratadas e discutidas. Na
abordagem educacional se encontram os conceitos e argumentos, além de relatos de
experiências, que permitem desnudar a relação entre o domínio de determinados
conhecimentos e habilidades, por parte de um diretor de escola, e o exercício das suas
atribuições na unidade de ensino.
Na perspectiva econômica da certificação ocupacional, os elementos teóricos
relevantes dizem respeito à importância desse processo para a qualificação da mão-de-obra,
na busca pelo aumento da produtividade e da competitividade das empresas, em um ambiente
de acirrada concorrência internacional. Alguns aspectos mais elementares dessa questão são
desprezados nas discussões econômicas da certificação, voltadas para o tema produtividade.
Não se dá ênfase ao debate em torno da formação dos indivíduos e das competências que eles
deveriam ter para desempenhar essa ou aquela função. Na perspectiva econômica, a discussão
da noção de competência individual é ordinária, ou seja, não é primordial; daí o descarte dessa
abordagem, que é tratada por Bertrand (2005), pela Fundação Luís Eduardo Magalhães
(2004a), além de Cordeiro, Romano e Santos (2004).
O marco legal da certificação também não é prioritário para esta investigação, razão
pela qual foi descartado, tal qual a dimensão econômica.
83
Explicada a escolha da dimensão educacional da certificação ocupacional, é preciso
selecionar os conceitos-chave que se inserem nessa abordagem. No âmbito desta investigação,
certificação ocupacional significa o processo de avaliação utilizado para atestar que um
indivíduo domina as competências indispensáveis para exercer uma profissão (CARDOZO;
BRAGA; HASHIMOTO, 2006; FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
Além de tratar a certificação ocupacional como uma avaliação, essa definição inclui a noção
de competência. Exame (teste) e competência são elementos da moldura de análise que será
apresentada na próxima seção deste capítulo.
Competência, por sua vez, é considerada como a ação que combina de forma
adequada o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes requeridas para uma atividade
profissional, a fim de fazer uma entrega, de cumprir uma demanda (RUAS, 2005). Conforme
foi explicitado anteriormente, esse conceito abrangente pressupõe a necessidade de
disposição, de motivação, do profissional para agir em um evento, pondo em prática o seu
estoque de capacidades (conhecimentos, habilidades e atitudes).
Uma vez que ficou claro qual o tratamento da certificação ocupacional nesta
investigação, se faz necessário apresentar as diversas abordagens para a gestão escolar, com a
subseqüente escolha de uma delas, de forma que os dois conceitos do quadro referencial
teórico sejam contemplados e, portanto, a problemática de Quivy e Campenhoudt (1998)
esteja especificada.
A literatura especializada em gestão escolar e os documentos pesquisados na fase
exploratória desta investigação apresentam as múltiplas dimensões do gerenciamento de uma
unidade de ensino. A gestão escolar envolve uma série de atividades, de natureza distintas,
que requerem competências variadas para a adequada execução de cada uma delas. Envolve a
organização do processo político e pedagógico da escola, a administração de conflitos entre os
diversos atores envolvidos com a unidade de ensino, a articulação e liderança do dirigente, a
84
tomada coletiva de decisões, o estabelecimento de parcerias com a comunidade, o
planejamento estratégico, o conhecimento das normas e procedimentos para aplicação de
recursos financeiros provenientes de muitas fontes, a conservação das instalações e a
segurança, além do domínio dos aspectos inerentes ao marco legal aplicável (BAHIA, 2004c;
LUCK, 2000; REIS, 2003).
De uma forma geral, a literatura aborda a gestão escolar destacando as seguintes
dimensões: planejamento estratégico, pedagógica e legal. Uma quarta dimensão pode ser
considerada a partir da junção de temas múltiplos e complexos como liderança, clima, cultura,
gestão de pessoas e formação de parcerias, por exemplo.
A dimensão do planejamento estratégico abarca a discussão da autonomia
administrativo-financeira e pedagógica da escola. A autonomia em questão tem sido debatida
por especialistas em Educação e Administração, a partir das propostas de descentralização dos
sistemas educacionais (BAHIA, 2003, 2004c; OLIVEIRA, 1994; RODRÍGUEZ; HERRÁN,
2000; SCHWARTZMAN, 1990; XAVIER; AMARAL SOBRINHO; MARRA, 1994).
No Brasil, o amparo legal para a autonomia escolar está na Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional (BRASIL, 1996). Na Bahia, o fortalecimento da gestão escolar,
calcado na autonomia da unidade de ensino, conforme preconizado no Programa Educar para
Vencer, envolve a implantação do planejamento estratégico nas escolas públicas (BAHIA,
2003, 2004c; REIS, 2003; SANTOS; OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2006).
Vale lembrar que uma subseção anterior destrinçou todo o processo de implantação
do planejamento estratégico na rede pública estadual baiana de ensino, de forma que não cabe
aqui uma repetição desses fatos. Nessa parte da dissertação se encontram os conceitos, os
atores envolvidos, as etapas do processo e, muito importante, a avaliação da implementação
do PDE e a sua validação pela SEC, em um procedimento que permite múltiplas revisões dos
instrumentos de planejamento. Caso seja necessário, recomenda-se revisar tal subseção.
85
Por sua vez, a dimensão da proposta pedagógica está voltada para as questões de
ensino e aprendizagem, ou seja, o que, por que e como ensinar, além do como avaliar, para
que os alunos possam, de fato, aprender. Os seguintes elementos devem integrar uma proposta
pedagógica: princípios filosóficos, conteúdos, conhecimento, currículo e avaliação (BAHIA,
2004c).
A abordagem legal apresenta uma série de leis, decretos, portarias, normas e
procedimentos que um diretor de escola precisa conhecer para desempenhar de maneira
adequada as suas atribuições (LDB de 1996, Estatuto da Criança e Declaração Universal dos
Direitos Humanos, além de outras normas federais, estaduais e municipais). O domínio da
legislação aplicável à gestão escolar não é nada simples e requer esforço do dirigente. As
questões que se discutem nessa perspectiva de compreensão da gestão escolar são de cunho
procedimental legal, ou seja, para resolver determinada situação, o diretor deve seguir os
preceitos contidos em um leque específico de normas (BAHIA, 2004c).
Uma outra dimensão engloba temas do âmbito da administração de empresas, que
também se aplicam à administração escolar, como: liderança, clima, cultura, gestão de
pessoas e formação de parcerias. Cada um desses temas por si só é um mundo de vastas
teorias e conceitos, que não serão mencionados na presente investigação por razões óbvias de
foco e pertinência. Se assim não fosse feito, a conclusão deste trabalho estaria ameaçada. O
fato é que a gestão escolar, assim como a administração de uma empresa privada qualquer,
está sujeita a muitas outras abordagens além daquelas citadas anteriormente - planejamento
estratégico, pedagógica e legal.
Retomando, pois, a abordagem da gestão escolar pelos aspectos do planejamento
estratégico da unidade de ensino, há que se destacar que é nessa perspectiva que se encontram
os conceitos e elementos necessários para análise da política pública empreendida pelo
86
Governo da Bahia para o fortalecimento da gestão da escola a partir da implementação do
planejamento estratégico.
A implantação do PDE na rede pública baiana de ensino, que, conforme foi
apresentado anteriormente, constitui um processo de planejamento estratégico no âmbito da
escola, exemplifica uma proposta de adoção, nessa esfera de oferta de serviços públicos, de
preceitos gerencialistas típicos da nova administração pública.
Em nenhuma das outras abordagens da gestão escolar, que estão disponíveis na
literatura ou em documentos técnicos, é possível encontrar tão claramente a aderência das
propostas da administração pública gerencial, quanto naquela relativa ao planejamento
estratégico.
Eis, portanto, a escolha da dimensão da gestão escolar que interessa para os fins
desta pesquisa, qual seja a que trata do planejamento estratégico. A próxima figura ilustra as
quatro perspectivas de abordagem da gestão escolar que aqui foram apresentadas, com a
ressalva de que aquela identificada como múltiplos temas comporta itens tão complexos que
poderiam ser considerados como dimensões isoladas.
ABORDAGEM PRINCIPAIS QUESTÕES DISCUTIDAS
Autonomia administrativa, financeira e pedagógica da
escola
Execução do plano de desenvolvimento da escola
Planejamento
estratégico
Validação do instrumento de planejamento
Ensino e aprendizagem
Pedagógica
Avaliação dos alunos
Legal
Leis, decretos, portarias e normas aplicáveis à gestão da
unidade de ensino
Liderança
Clima
Cultura
Gestão de pessoas
Gestão escolar
Múltiplos temas
Formação de parcerias
Figura 2 – Diferentes abordagens da gestão escolar
Fonte: própria
87
Assim, a subseção que aqui termina introduziu diferentes perspectivas de tratamento
tanto da certificação ocupacional, quanto da gestão escolar, tendo sido explicadas as razões
para as escolhas de uma abordagem para cada um desses conceitos. A figura a seguir resume
essa questão e com ela se encerra o quadro referencial teórico.
ABORDAGEM CONCEITOS ABORDAGEM
Educacional Planejamento estratégico
Econômica Pedagógica
Legal Legal
Certificação ocupacional Gestão escolar
Múltiplos temas
Figura 3 – Escolhas teóricas
Fonte: própria
2.3 MOLDURA DE ANÁLISE
A primeira seção deste capítulo foi útil para ampliar a perspectiva de análise da
presente pesquisa, na medida em que permitiu conhecer o pensamento de diferentes atores
sobre políticas públicas e gestão escolar. O contato com os argumentos e pontos de vista dos
especialistas nos dois grandes eixos temáticos em questão contribuiu para alargar a
compreensão do objeto de estudo, como defendem Quivy e Campenhoudt (1998).
A seção seguinte viabilizou a seleção de um conjunto de referências específico para
abordar o problema desta pesquisa, focando esta investigação em determinadas dimensões,
como foi visto.
Entretanto, esta investigação social precisa, para os fins do seu desenvolvimento, de
algo mais além da exploração da literatura e da escolha do quadro referencial teórico. Ainda
falta um elo de ligação com a parte empírica da pesquisa. É preciso traduzir o que a literatura
apresenta sobre o problema em uma peça que viabilize o empirismo e investigação, ou seja,
88
que permita coletar dados e depois analisá-los à luz também desse elemento. Essa peça, que
os especialistas em investigações científicas geralmente identificam como modelo de análise,
será tratada nesta seção.
Ao longo desta dissertação, moldura e modelo de análise são usados como
sinônimos, embora o termo moldura seja por si só mais isento de questionamento quanto a
questão da replicação. É importante destacar que a necessidade de se ter essa peça no trabalho
de investigação, que funciona como a ponte entre a teoria e a prática, muitas vezes, dada a
natureza do objeto de estudo, leva o investigador a usar algo que foi elaborado anteriormente
por outro estudioso. Isso não ocorreu nesta pesquisa, como será visto a seguir.
Partindo da questão central da investigação, o trabalho exploratório de revisão da
literatura sinalizou a peculiaridade deste trabalho, que deveria articular logicamente alguns
conceitos e hipóteses que permitissem analisar a implementação de duas políticas públicas
elaboradas há pouco mais de quatro anos do corte temporal. Era improvável que a literatura
contemplasse uma moldura de análise tão específica quando a que se desejava.
Progressivamente, a revisão da literatura revelou algumas respostas provisórias para
a pergunta central da pesquisa, como também alguns conceitos-chave úteis para confrontar
empiricamente a certificação ocupacional com o planejamento estratégico escolar.
O que era improvável se concretizou. A ausência de trabalhos anteriores que
analisassem as políticas de certificação ocupacional e planejamento estratégico escolar nas
etapas de implementação, aliada aos modelos genéricos propostos para estudar a
implementação de políticas públicas, indicou que a criação de uma moldura por este autor era
o caminho mais apropriado para a continuidade desta investigação. Assim foi feito. O modelo
de análise foi então construído do específico para o todo, como se tornará evidente nos
próximos parágrafos.
89
Antes de entrar no detalhe da especificação dos elementos que compõem a moldura
de análise desta pesquisa, é interessante registrar que Souza (2002) fez uma revisão
abrangente da literatura especializada no campo do conhecimento das políticas públicas. A
autora apresenta uma gama de modelos para análise dessas políticas, como, por sinal, registra
Dantas (2005).
Tendo como propósito analisar a implementação de uma política educacional na área
de avaliação em larga escala na Bahia, Dantas (2005) revisou obras de especialistas e
elaborou um esquema para facilitar o seu estudo. No esquema, que essa autora desenvolveu a
partir de Walker (2004), ela categoriza os modelos de análise de implementação de políticas
públicas de acordo os níveis de abordagem - macro e micro -, acrescentando um estágio
intermediário. Tal instância intermediária integra os dois olhares extremos em uma
configuração de construção mútua
5
, envolvendo os atores que implementam e formulam as
políticas.
Para Dantas (2005), o modelo principal x agente e os modelos técnico-racionais
situam-se naquele nível macro de abordagem da implementação de políticas públicas. Com
relação ao nível micro, a autora destaca a proposta de Lipsky (1980 apud DANTAS, 2005),
que focaliza o grau de discricionariedade dos burocratas de linha de frente.
A presente pesquisa não vai enveredar, entretanto, pelos caminhos que levam à
miríade de modelos para analisar políticas públicas. E não o fará porque os modelos que a
literatura apresenta são muito genéricos, servindo apenas como orientação para determinados
aspectos com os quais o investigador tem que se preocupar, como é o caso de vetos e apoios,
incentivos, questões jurídicas e regras, para citar alguns dos elementos mais importantes.
Mas como foi construída, então, a moldura de análise em discussão? A resposta está
no resultado da pesquisa exploratória que foi feita em manuais, relatórios, websites e
5
Que Walker (2004) chama de coconstructed models of implementation.
90
instrumentos de divulgação das políticas de certificação ocupacional e fortalecimento da
gestão escolar empreendidas pelo Governo da Bahia. O levantamento documental em questão
faz parte da metodologia desta investigação, de que trata o próximo capítulo.
A leitura dos documentos acima referenciados auxiliou, juntamente com a literatura
especializada, a construir a moldura de análise, bem como serviu como base para a
compreensão e descrição do objeto da pesquisa, tal qual a metodologia, tratado em um
capítulo à parte.
Esses documentos indicam que a reforma da educação na Bahia – Programa Educar
para Vencer – prevê a implementação articulada de políticas, dentre as quais estão a
certificação ocupacional e o planejamento estratégico das escolas.
Relatórios e manuais deixam claro que, no contexto da reforma, o papel do diretor de
escola é outro, ampliando a sua participação para além de tarefas meramente burocráticas. O
diretor deve realizar determinadas atividades que antes eram restritas ao mercado, ao
ambiente das empresas privadas. Uma dessas novas atribuições consiste na coordenação do
processo de elaboração e execução do planejamento estratégico da escola.
Esses mesmos documentos sinalizam que a certificação ocupacional é uma
ferramenta importante para atestar que os diretores de escolas dominam as competências
básicas para o exercício das suas tarefas, incluindo as novas, como o planejamento
estratégico. Adicionalmente, outras iniciativas no âmbito do fortalecimento da gestão escolar
propõem a capacitação dos gestores diante dos desafios subjacentes à reforma.
Especialistas em educação, como Castro (1999), reconhecem que a escolha de
diretores de escola com base na competência profissional pode contribuir para o
fortalecimento da autonomia administrativa da unidade de ensino.
A própria LDB de 1996 dá amparo legal para a autonomia administrativa e financeira
da escola.
91
A “espinha dorsal” da moldura de análise desta pesquisa foi construída a partir da
identificação de tais raciocínios, argumentos e reflexões nos documentos das políticas e na
literatura especializada. Se a certificação ocupacional do diretor e o planejamento estratégico
da escola estão costurados de tal forma no Programa Educar para Vencer, como foi visto,
como é que isso está se dando na prática?
Algumas hipóteses foram concebias para responder, ainda que provisoriamente, a
pergunta central da pesquisa. As hipóteses orientam a seleção e análise dos dados coletados,
ao passo em que a análise permite corrigir e aprofundar as hipóteses. Uma investigação
organizada em torno de hipóteses tende a ser conduzida com ordem e rigor. As hipóteses
podem ser construídas com base em reflexões teóricas ou a partir do conhecimento do
fenômeno estudado por intermédio de uma fase de exploração (QUIVY; CAMPENHOUDT,
1998).
Considerando que a certificação ocupacional serve para atestar que um diretor
possui as competências básicas para exercer as suas atribuições, como também que ele é o
responsável pela coordenação do processo de planejamento estratégico da unidade de ensino,
então é razoável supor o seguinte: um diretor certificado contribui mais do que um não
certificado para uma implementação mais independente do planejamento estratégico. Essa é
uma das hipóteses centrais da pesquisa (H
1
).
É necessário esclarecer duas questões acerca da hipótese acima. Primeiro, que se um
diretor é certificado, então ele domina todo um rol de competências, incluindo aquelas
especificamente relacionadas com o planejamento estratégico, eliminando ou diminuindo a
necessidade de suporte técnico externo para a própria tarefa de planejamento. Daí a reflexão
em torno da certificação e independência na implementação do planejamento estratégico. A
segunda questão diz respeito ao uso do termo implementação no texto da hipótese. Como será
explicado detalhadamente quando da especificação dos indicadores da moldura de análise, a
92
execução do PDE foi considerada, para os fins deste trabalho, como a implementação do
planejamento estratégico, embora, reconhecidamente, tal implementação seja algo mais
completo.
Uma outra hipótese central foi elaborada a partir dos mesmos argumentos
norteadores de H
1
. Uma vez que os atores envolvidos com o planejamento estratégico da
escola são treinados para execução das próprias tarefas do planejamento, sendo o diretor a
liderança maior desse processo, então é coerente propor o que segue: um diretor certificado
contribui mais do que um não certificado para uma maior adequação do instrumento de
planejamento estratégico às normas e procedimentos. Essa hipótese foi identificada como H
5
.
As duas hipóteses identificadas anteriormente têm em comum sua sustentação
teórica, além do subsídio fornecido pela pesquisa exploratória. O reconhecimento da
certificação ocupacional como uma avaliação de competências está presente nas obras de
Durand-Drouhin (1995 apud BERTRAND, 2005), Bertrand (2005), além de Cardozo, Braga e
Hashimoto (2006).
Temos, até este ponto, duas hipóteses centrais (H
1
e H
5
), mas, para enriquecer a
investigação, algumas hipóteses complementares foram elaboradas a partir desse par.
Como o sistema de certificação ocupacional da FLEM avalia o desempenho dos
candidatos em seis padrões de competências definidos pela análise do cargo de diretor, os
resultados dos candidatos nos testes podem ser utilizados para responder provisoriamente a
pergunta de partida da pesquisa.
Dos seis padrões de competências em questão, dois servem para avaliar
conhecimentos e habilidades relacionadas com ensino e aprendizagem, além do desempenho
docente e discente. São eles: o padrão de desenvolvimento integral dos alunos e
implementação do currículo escolar, além do padrão de gestão do processo pedagógico.
93
Restaram, portanto, quatro padrões, que subsidiaram a elaboração das hipóteses
complementares. Esses quatro padrões são os seguintes: visão e planejamento estratégico,
administração escolar, desenvolvimento da equipe, além de estabelecimento e ampliação de
relacionamentos.
O que cada um dos quatro padrões avalia já foi esclarecido no tópico do capítulo
teórico que detalhou o processo de seleção de diretores a partir da certificação ocupacional.
Revisando o que cada um deles avalia, se percebe que três desses padrões de competências
estão provavelmente relacionados com a implementação do planejamento estratégico na
escola, a exceção do que mede a competência em estabelecimento e ampliação de
relacionamentos, mais voltado para a formação de parcerias e administração de conflitos.
Assim, três novas hipóteses foram concebidas a partir de H
1
:
a) H
2
: quanto maior for a competência de um diretor em visão e planejamento
estratégico, mais independente será a implementação do planejamento
estratégico;
b) H
3
: quanto maior for a competência de um diretor em administração escolar,
mais independente será a implementação do planejamento estratégico;
c) H
4
: quanto maior for a competência de um diretor em desenvolvimento da
equipe, mais independente será a implementação do planejamento estratégico.
Analogamente, a observação dos conhecimentos e habilidades avaliados pelos
quatro padrões de competência referidos anteriormente revelou que três desses padrões estão
provavelmente relacionados com a adequação do instrumento de planejamento estratégico às
normas e procedimentos, a exceção do que mede a competência em desenvolvimento da
equipe, mais voltado para a motivação e desenvolvimento profissional dos atores. Assim,
outras três hipóteses foram construídas com base naquela segunda hipótese central, de que um
94
diretor certificado contribui mais do que um não certificado para uma maior adequação do
instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos (H
5
); são elas:
a) H
6
: quanto maior for a competência de um diretor em visão e planejamento
estratégico, maior será a adequação do instrumento de planejamento às normas e
procedimentos;
b) H
7
: quanto maior for a competência de um diretor em administração escolar,
maior será a adequação do instrumento de planejamento às normas e
procedimentos;
c) H
8
: quanto maior for a competência de um diretor em estabelecimento e
ampliação de relacionamentos, maior será a adequação do instrumento de
planejamento às normas e procedimentos.
O próximo passo depois da elaboração da matriz de hipóteses da pesquisa foi
identificar os indicadores que permitiram testar as hipóteses levantadas.
Da escolha da dimensão educacional da certificação afloraram subsídios para
construção de alguns indicadores, muitos deles associados aos padrões de competências
utilizados pela FLEM no seu sistema de certificação ocupacional.
Os candidatos inscritos no sistema de certificação ocupacional da FLEM se
submetem a testes, que medem os seus desempenhos em seis padrões de competência. A
própria definição de certificação ocupacional está associada ao domínio de competências de
uma profissão. Nada mais natural, portanto, do que utilizar como indicadores os escores
obtidos pelos candidatos em determinados padrões de competência. Esses escores foram
disponibilizados para tratamento e análise no âmbito desta pesquisa em valores fracionados
(dois decimais) que variam de zero a um.
95
Foram criados, portanto, indicadores associados aos seguintes padrões de
competência, que são aqueles que serviram como subsídio para elaboração das hipóteses
complementares (H
2
, H
3
, H
4
, H
6
, H
7
e H
8
):
a) desenvolvimento da equipe;
b) administração da escola;
c) visão e planejamento estratégico;
d) estabelecimento e ampliação de relacionamentos.
A própria situação do diretor escolar em relação à certificação profissional por si só
ensejou a criação de um indicador. Na rede pública estadual baiana, a certificação é um
processo voluntário; submete-se ao mesmo quem o quer, quem tem motivação para isso,
provavelmente a partir dos incentivos financeiros (salariais) e de reconhecimento que essa
política viabiliza. Em adição, há que se destacar quem se inscreve no exame recebe
orientações para estudar o conteúdo de uma série de manuais, documentos legais e obras que
tratam dos conhecimentos, habilidades e atitudes relacionadas com o exercício da gestão da
escola.
Portanto, existe diferença entre um diretor que não se motiva para o sistema de
certificação e outro que se inscreve no mesmo. Também existe diferença entre aquele que se
inscreve e não conclui o processo e o que é aprovado e recebe o certificado no final. Essa
diferença é relativa ao “estoque” de competências para direção escolar que o diretor
demonstra dominar.
Consideremos os padrões de competências que a FLEM identificou a partir da
análise do cargo de diretor escolar, tal qual reportado anteriormente. Ora, um diretor que não
se inscreve no sistema de certificação obviamente não pode atestar que domina essas
competências; não existe um instrumento além do próprio exame de certificação para aferir
isso. Já o diretor inscrito pelo menos tem a oportunidade de entrar em contato com referências
96
que podem ajudá-lo a ampliar as suas capacidades (conhecimentos, habilidades e atitudes). O
diretor certificado, por sua vez, não só teve essa oportunidade como demonstrou, por meio do
seu desempenho no exame de certificação, que domina as competências básicas exigidas para
o exercício da sua atividade à frente da unidade de ensino.
Eis, portanto, a lógica por trás do diferencial entre os três estágios em discussão:
diretores não inscritos no exame de certificação, inscritos e ainda não aprovados, além dos
certificados. Os diretores que se encontram na fase intermediária podem estar aí por duas
razões. A primeira é porque podem ainda não ter tido tempo para concluir a bateria de testes
(estão em processo de certificação). A outra, porque concluíram, mas não lograram aprovação
e vão ter que repetir o teste que perderam (estão suspensos).
Os diretores que estão na fase intermediária, ou seja, em processo ou suspensos,
foram classificados em uma mesma categoria, pois, de fato, considerando o “nível do
estoque” de competências, esses indivíduos estão em situação similar, isto é, tiveram pelo
menos a oportunidade de ampliar as suas capacidades.
A leitura dos documentos referentes à implantação do planejamento estratégico nas
escolas revelou uma situação interessante que prontamente sinalizou a possibilidade de
conceber mais um indicador, dessa vez no lado da gestão escolar. Ocorre que a equipe de
profissionais selecionados pela SEC para prestar assistência técnica às escolas nos seus
processos de planejamento estratégico avaliou algumas etapas desses processos quanto ao
grau de independência das unidades de ensino. Trata-se da independência das escolas em
relação ao próprio suporte dessa equipe técnica externa, que não foi previsto para durar
eternamente.
A equipe técnica de suporte às escolas classificou as etapas de elaboração e
execução do planejamento estratégico, além da fase de prestação de contas dos recursos
financeiros recebidos pelo estabelecimento, a título de financiamento de algumas ações do
97
plano de desenvolvimento (PDE). As três fases foram avaliadas usando as seguintes
categorias: tutelada, semi-autônoma e autônoma.
Foi então criado um indicador para cada uma dessas etapas, além de outro para o
processo como um todo, resultante da combinação das categorias das fases.
Posteriormente, um aprofundamento da pesquisa exploratória permitiu refinar o
desenho desses quatro indicadores associados ao grau de independência na implementação do
planejamento estratégico, de forma que restou apenas um indicador, conforme consta na
versão do modelo de análise apresentado nesta dissertação.
Pois bem, os documentos e os depoimentos de profissionais envolvidos com a
implementação das políticas públicas em análise mostraram que o mais adequado era
considerar apenas a avaliação da equipe técnica para a etapa de execução do PDE. O corte
temporal da pesquisa foi o ano de 2004, enquanto que os planos de desenvolvimento foram
elaborados em 2001. Por que, então, considerar uma avaliação feita em 2004 sobre um
instrumento de planejamento elaborado em 2001? Muitos questionamentos poderiam surgir
daí, dado o longo período de tempo transcorrido. Ademais, por que incluir a avaliação da
prestação de contas dos recursos financeiros, se o foco é a implementação do planejamento
estratégico stricto sensu?
Assim, apenas a avaliação da execução do PDE serviu como base para a criação de
um indicador, reiterando o refinamento promovido no modelo de análise. É importante
esclarecer que existe uma diferença entre as categorias utilizadas na avaliação da execução do
PDE. Essa diferença é inerente à “quantidade” de assistência técnica que uma escola
demandou da equipe de suporte externa.
De fato, uma escola que teve a execução do PDE classificada como tutelada precisou
de mais assistência técnica externa do que uma que foi categorizada como semi-autônoma.
Idem para uma semi-autônoma vis-à-vis uma autônoma.
98
Ainda é preciso explicar a natureza de mais um indicador do lado da gestão escolar,
vista pelo prisma do planejamento estratégico. A metodologia para implantação do
planejamento estratégico nas escolas da rede pública estadual baiana inclui o desenvolvimento
da capacidade local (escolar) de planejamento, com treinamento, trabalho participativo,
acompanhamento e validação final dos instrumentos.
Os planos de desenvolvimento elaborados nas escolas, depois de todo um processo
coletivo de criação e de acompanhamento da equipe técnica de suporte externo, são
submetidos para análise de um Comitê de Validação, estabelecido pela SEC. O Comitê em
questão, constituído por representantes capacitados nas normas e procedimentos para
elaboração dos instrumentos de planejamento estratégico, revisa cada plano quanto à
observância das regras contidas em tais normas. Se existe alguma inadequação às normas, o
plano precisa retornar para correção da falha.
Somente seguem no processo os planos de desenvolvimento adequados às normas e
procedimentos estabelecidos pela SEC para elaboração desses instrumentos. Dessa rotina
surgiu a idéia de criação de um indicador associado à adequação do instrumento de
planejamento estratégico.
Diante de um processo cíclico que permite que um instrumento de planejamento
estratégico siga o fluxo somente se estiver adequado às normas e procedimentos, mas que
também admite múltiplas revisões desse instrumento, é razoável conceber um indicador para
medir a adequação dos mesmos. Esse indicador representa a quantidade de revisões do
instrumento de planejamento estratégico, cujos atributos variam a partir de zero com razão
igual a um.
Um PDE aprovado pelo Comitê de Validação sem ressalvas está perfeitamente
adequado às normas. Outro plano aprovado após quatro revisões esteve muito mais
99
inadequado do que um que o foi depois de uma única revisão, considerando o processo em
tempo de implementação, ou seja, durante a validação do instrumento de planejamento.
Estão esclarecidas, portanto, as questões inerentes à delimitação dos indicadores da
moldura de análise desta investigação, no que tange ao exame de certificação, à
independência na implementação do planejamento estratégico e à adequação do instrumento
de planejamento estratégico. Resta apenas acrescentar indicadores de perfil de escolas e de
diretores.
Indicadores de perfil que “gravitam” em torno dos indicadores principais podem
auxiliar a tarefa de análise dos dados, principalmente diante das peculiaridades próprias da
aplicação de métodos de investigação científica ao comportamento social.
Um exemplo da utilidade de indicadores de perfil é encontrado em Babbie (1999),
quando dos esclarecimentos acerca das descrições de subgrupos. Para esse autor, em algumas
ocasiões o investigador pode precisar fazer comparações em subgrupos da amostra, em outras,
apresentar distribuições de freqüência para subgrupos, conhecidos como marginais
estratificados. Nessas situações, os indicadores de perfil atuam como variáveis de controle ou
de teste.
Babbie (1999), ao explicar a razão de ser dos modelos de elaboração, argumenta que
é possível compreender a relação entre duas variáveis introduzindo de maneira controlada
outras variáveis. Para ele, a partir da constatação de uma relação empírica entre duas
variáveis, o modelo de elaboração ajuda a entender tal associação por meio dos efeitos
decorrentes da introdução de outras variáveis. Primeiro, a amostra deve ser subdivida em
grupos menores, tomando a variável de controle como base. Em seguida, a relação original é
analisada isoladamente para cada subgrupo. Finalmente, as relações parciais (por subgrupos)
são comparadas com a relação inicial (da amostra).
100
Quais seriam então esses indicadores de perfil? Mais uma vez a resposta está no
resultado da pesquisa exploratória realizada nos documentos já referenciados. Pelo lado do
perfil do diretor, foram selecionados gênero, escolaridade, idade e tempo de experiência.
Quanto ao perfil da escola, a escolha recaiu sobre porte do estabelecimento e nível de ensino
ofertado, além do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) referente à cidade
onde a unidade de ensino está localizada.
Assim, todos os indicadores que integram a moldura de análise já foram identificados
e associados aos seus respectivos componentes. Foi também explicado todo o processo de
concepção desses indicadores, sempre partindo do resultado da pesquisa exploratória inicial.
A dupla de dimensões do modelo de análise define a problemática deste trabalho, ou
seja, a escolha da abordagem educacional para a certificação ocupacional, aliada à do
planejamento estratégico para a gestão escolar. Essas dimensões esgotam as perspectivas para
tratamento do problema da pesquisa, isto é, foi com essas “lentes” que o problema foi
abordado.
Por fim, os conceitos de certificação ocupacional e de gestão escolar delimitam o
objeto de estudo em questão.
A figura a seguir ilustra a moldura de análise definida por este autor para os
propósitos da presente pesquisa.
101
CONCEITOS DIMENSÕES COMPONENTES
Exame de certificação
Certificação ocupacional Educacional
Perfil do diretor
Independência na implementação do
planejamento estratégico
Adequação do instrumento de
planejamento estratégico
Gestão escolar Planejamento estratégico
Perfil da escola
COMPONENTES INDICADORES
competência em desenvolvimento da equipe
competência em visão e planejamento estratégico
competência em estabelecimento e ampliação de relacionamentos
competência em administração escolar
Exame de certificação
situação do diretor em relação ao exame de certificação
Independência na implementação
do planejamento estratégico
indicador de independência na execução do PDE
Adequação do instrumento de
planejamento estratégico
quantidade de revisões do instrumento de planejamento
gênero do diretor
escolaridade do diretor
idade do diretor
Perfil do diretor
tempo de experiência do diretor
porte da escola
nível de ensino ofertado pela escola
Perfil da escola
IDH-M
Figura 4 – moldura de análise
Fonte: própria
Cada um desses indicadores pode assumir uma gama de valores, a maioria deles já
especificados nesta seção do marco teórico. Com o intuito de sintetizar os indicadores
principais (não inclui os de controle), o que eles representam e que valores podem assumir, foi
elaborada a seguinte figura:
102
INDICADOR DESCRIÇÃO VALORES POSSÍVEIS
compdeqi - competência em
desenvolvimento da equipe
Escore obtido pelo candidato no padrão de
competência em desenvolvimento da
equipe
de 0 (zero) a 1 (um)
compepe - competência em visão e
planejamento estratégico
Escore obtido pelo candidato no padrão de
competência em visão e planejamento
estratégico
de 0 (zero) a 1 (um)
comprel - competência em
estabelecimento e ampliação de
relacionamentos
Escore obtido pelo candidato no padrão de
competência em estabelecimento e
ampliação de relacionamentos
de 0 (zero) a 1 (um)
compadm - competência em
administração escolar
Escore obtido pelo candidato no padrão de
competência em administração da escola
de 0 (zero) a 1 (um)
statusdr - situação do diretor em
relação ao exame de certificação
Situação do diretor em relação ao exame de
certificação ocupacional
não inscrito, em processo/
suspenso ou certificado
execpde - indicador de
independência na execução do
PDE
Avaliação da equipe técnica de suporte às
escolas para a etapa de execução do
planejamento estratégico
tutelada, semi-autônoma,
autônoma
qtdrevis - quantidade de revisões
do instrumento de planejamento
Quantidade de revisões do instrumento de
planejamento estratégico durante o
processo de validação
inteiro maior ou igual a 0
(zero)
Figura 5 – Indicadores e valores
Fonte: própria
Com a definição dos indicadores termina a especificação da moldura de análise da
pesquisa, composta por um conjunto articulado de conceitos e respostas provisórias à
pergunta de partida. A figura a seguir contempla as hipóteses da moldura em questão,
destacando os conceitos e os indicadores envolvidos em cada uma delas.
103
CONCEITO INDICADOR HIPÓTESE
ASSOCIADA
INDICADOR CONCEITO
Certificação
ocupacional
Situação do diretor em
relação ao exame de
certificação
H
1
Indicador de
independência na
execução do PDE
Gestão escolar
Certificação
ocupacional
Competência em visão e
planejamento estratégico
H
2
Indicador de
independência na
execução do PDE
Gestão escolar
Certificação
ocupacional
Competência em
administração escolar
H
3
Indicador de
independência na
execução do PDE
Gestão escolar
Certificação
ocupacional
Competência em
desenvolvimento da equipe
H
4
Indicador de
independência na
execução do PDE
Gestão escolar
Certificação
ocupacional
Situação do diretor em
relação ao exame de
certificação
H
5
Quantidade de revisões
do instrumento de
planejamento
Gestão escolar
Certificação
ocupacional
Competência em visão e
planejamento estratégico
H
6
Quantidade de revisões
do instrumento de
planejamento
Gestão escolar
Certificação
ocupacional
Competência em
administração escolar
H
7
Quantidade de revisões
do instrumento de
planejamento
Gestão escolar
Certificação
ocupacional
Competência em
estabelecimento e ampliação
de relacionamentos
H
8
Quantidade de revisões
do instrumento de
planejamento
Gestão escolar
Figura 6 – Matriz de hipóteses
Fonte: própria
104
3 METODOLOGIA
3.1 DESENHO DA PESQUISA
Esta pesquisa utiliza um modelo de análise de elaboração própria, exposto com
minúcia no capítulo anterior, que foi construído a partir do levantamento de informações
documentais e da literatura. Com base nessa moldura e de posse dos dados coletados,
analisou-se a implementação das políticas públicas de certificação ocupacional de diretores e
de planejamento estratégico de escolas da rede pública estadual baiana em 2004. Os dados
utilizados nas análises referem-se a 616 escolas públicas estaduais urbanas e rurais,
localizadas em 218 dos 417 municípios baianos.
A presente investigação assume o caráter de uma pesquisa descritivo-analítica,
quantitativa, com o fito de destrinçar as relações entre as duas políticas públicas acima
referenciadas. A característica descritiva se traduz na exposição do contexto de formulação
dessas políticas – vide próximo capítulo -, bem como dos dados secundários que foram
coletados. Por sua vez, a face analítica se manifesta na exploração detalhada das relações
entre as políticas a partir do tratamento estatístico dos dados. Os traços de descrição e análise
em questão estão explicados nas obras de Cooper e Schindler (2003), além de Gil (2002).
Inicialmente, como é habitual nas investigações em ciências sociais, uma pesquisa
exploratória de cunho documental foi realizada em manuais, relatórios, websites e
instrumentos de divulgação das políticas empreendidas pelo Governo da Bahia, a fim de
conhecer detalhes do objeto deste trabalho, qual seja a implementação da certificação
ocupacional de diretores e do planejamento estratégico em escolas da rede pública estadual
baiana. Essa atividade de levantamento de informações foi importante não somente para
105
auxiliar a concepção da moldura de análise, como também para esclarecer o contexto da
formulação das políticas públicas aqui analisadas, justamente o estágio que antecede a
implementação das mesmas.
É importante ressaltar que o objeto desta pesquisa se encontra descrito no próximo
capítulo, entre este – metodologia - e o que contém a apresentação e análise dos dados, isto é,
na transição para a parte empírica do presente trabalho.
Em seguida, modelo de análise pronto, a etapa de coleta de dados secundários foi
realizada nas sedes da Fundação Luís Eduardo Magalhães, da Secretaria da Educação do
Estado da Bahia e da Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia, todas localizadas em
Salvador-Bahia. Por um lado, os dados da certificação ocupacional de diretores foram
levantados a partir de fontes da FLEM, uma vez que essa Fundação é a agência encarregada
do processo de certificação ocupacional de profissionais de educação na Bahia. Por outro,
estavam na SEC as fontes dos dados da implementação do planejamento estratégico das
escolas públicas estaduais, em decorrência dessa ação ser uma prerrogativa dessa Instituição.
A última seção deste capítulo apresenta exatamente os documentos manuseados para
coletar os dados utilizados nas análises desta pesquisa, de forma que neste momento apenas se
esclarece que aqueles dados obtidos na FLEM estavam disponibilizados em arquivos em
formato de planilhas eletrônicas; tais dados se referem ao componente do exame de
certificação, conforme modelo de análise, bem como a variáveis de controle relacionadas com
o perfil dos diretores submetidos aos testes. Já os dados levantados na SEC estavam
registrados tanto em relatórios impressos – os planos de desenvolvimento das escolas –,
quanto em documentos em formato de planilhas eletrônicas, esses últimos concernentes ao
processo de validação dos instrumentos de planejamento estratégico.
Adicionalmente, para complementar a especificação do perfil das escolas, os dados
relativos ao índice de desenvolvimento humano municipal (IDH-M), bem como ao ranking
106
dos municípios baianos de acordo com esse índice, foram também coletados. Os dados em
questão foram obtidos a partir de documentos em formato de planilha eletrônica; eles foram
compilados pela Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI), entidade
vinculada à Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (SEPLAN).
Finalmente, os dados acima especificados foram tratados e analisados
estatisticamente, a fim de viabilizar a realização dos testes das hipóteses da pesquisa e a
investigação de relações entre as políticas públicas que aqui são abordadas nas suas fases de
implementação.
Essa foi a lógica, o desenho, deste trabalho. É necessário, agora, apresentar as suas
delimitações temporal e espacial, para o que existe a próxima seção do capítulo metodológico.
3.2 DELIMITAÇÕES
As delimitações do campo de análise no tempo e no espaço serão aqui esclarecidas,
começando pela escolha do ano de 2004. Em outubro de 2003, um incêndio de grandes
proporções destruiu as instalações físicas da SEC, incluindo o acervo documental dessa
entidade. Todos os planos de desenvolvimento das escolas desde 2001, ano de início da
implementação do planejamento estratégico, até 2003 foram consumidos pelo fogo nesse
sinistro. Esse foi o primeiro e principal delimitador do corte temporal da pesquisa.
Outra razão para a escolha de 2004 se deve ao decurso do prazo de quatro anos,
computado desde o início da implementação do planejamento estratégico, período
considerado razoável para justificar uma análise dessa etapa da política em discussão. A
formulação dessa política apontava a sua continuidade pelo menos até o final de 2006. O ano
107
de 2004 foi, dessa forma, quase que o marco intermediário do período de implementação
preconizado nos documentos da política; na verdade, a metade do período seria 2003, ano do
desastre acima mencionado.
Quanto à unidade de análise, foram levantados dados de instrumentos de
planejamento estratégico de 982 escolas públicas estaduais, de um total de 1.131
estabelecimentos de ensino contemplados por essa ação da SEC em 2004. Esses 982
instrumentos, em formato de relatórios impressos, integram o universo daqueles que contêm,
no seu bojo, um parecer técnico de um líder de área sobre o processo de implementação do
planejamento estratégico na escola. Entretanto, nem todos esses instrumentos foram
aproveitados nesta pesquisa, pois 366 deles não têm, nos pareceres, análises dos líderes de
área quanto ao grau de independência das escolas nas três etapas do processo de
implementação em questão – elaboração, execução e prestação de contas. Portanto, 616
relatórios foram utilizados para coletar dados secundários fundamentais para a presente
pesquisa.
Há que se ressaltar a ausência do referido parecer técnico nos instrumentos de
planejamento estratégico das escolas das redes públicas municipais de ensino da Bahia, razão
pela qual esta pesquisa se restringe aos estabelecimentos da rede pública estadual baiana.
Como a dimensão do planejamento estratégico foi delimitada a 616 instrumentos
(escolas distintas), obviamente essa restrição estabeleceu, por correspondência, o escopo da
outra dimensão, associada ao exame de certificação ocupacional. Cabe esclarecer que nem
todas essas 616 escolas tinham, à época, diretores inscritos no exame de certificação, posto
que o mesmo não é compulsório; essa questão será retomada no capítulo desta dissertação que
apresenta e analisa os dados.
Fica, assim, claro que não houve uma escolha randômica dos casos incluídos nesta
pesquisa, descaracterizando a sua amostra como representativa. Contudo, as 616 escolas,
108
localizadas em 218 municípios baianos, formam uma grande mancha cobrindo mais da
metade das cidades da Bahia, incluindo localidades grandes e pequenas, em distintos estágios
de desenvolvimento humano (consoante IDH-M), além de refletirem a diversidade regional
em âmbito estadual. Trata-se, conseqüentemente, de uma amostra de componentes
característicos da população.
A título de ilustração do grau de diversidade dos casos da amostra aqui discutida,
destaca-se a inclusão, na mesma, de escolas localizadas em Araci, Pilão Arcado e Ourolândia,
três dos 20 municípios baianos com mais baixo IDH-M em 2000, contrastando com Salvador,
Lauro de Freitas e Feira de Santana, que integram o rol dos cinco primeiros na classificação
de acordo com esse índice.
Municípios de diversas regiões geográficas integram a amostra. Escolas de
Governador Mangabeira, por exemplo, denotam a inclusão do recôncavo baiano, o mesmo
ocorrendo com unidades localizadas em Caetité e Lençóis, caracterizando respectivamente a
serra geral e a chapada diamantina.
Quanto ao porte das escolas, considerando o critério utilizado pela própria SEC para
tal categorização, destaca-se a composição da amostra com escolas com matrículas variando
de 138 a 6.248 alunos.
Assim, percebe-se que amostra em questão é composta de escolas urbanas e rurais,
de portes distintos, ofertando modalidades de ensino variadas, de forma que se pode
considerá-la como ilustrativa da realidade da rede pública estadual baiana. O APÊNDICE A
contém a relação dos municípios baianos onde estão localizadas as escolas envolvidas nesta
pesquisa; os nomes dessas escolas, bem como dos seus diretores, não serão divulgados devido
ao estabelecimento de um compromisso de sigilo com as entidades que se constituíram em
fontes de dados para esta pesquisa.
109
Com relação à eventual utilização de um modelo que permitisse uma análise
longitudinal, enriquecendo, dessa maneira, a investigação da implementação das políticas
públicas aqui tratadas, é preciso esclarecer o que o inviabilizou. A impossibilidade de coletar
dados do planejamento estratégico anteriores a 2004 já foi evidenciada; quanto ao período
pós-2004, o fato se repetiu, pois o parecer técnico do líder de área, anteriormente explicitado,
deixou de contemplar a análise desse profissional acerca da independência da escola nas
etapas do processo de implementação do planejamento estratégico.
O próximo passo, uma vez conhecidas as delimitações, consiste em explicar os
procedimentos metodológicos utilizados nesta investigação.
3.3 PROCEDIMENTOS
Esta seção se encarrega de apresentar as etapas da metodologia utilizada para
permitir a comparação dos resultados esperados, consoante hipóteses da moldura de análise,
com os resultados observados.
É importante destacar que o software estatístico SPSS For Windows foi escolhido
como ferramenta básica para os fins desta investigação por permitir realizar todas as análises
necessárias para compreensão da relação entre as políticas sob pesquisa. Com esse software,
foi criada uma base única para armazenamento dos dados de certificação e de PDE.
As etapas metodológicas que serão aqui dissecadas são as seguintes:
a) especificação do contexto em que as políticas de planejamento estratégico e
certificação ocupacional foram formuladas;
110
b) identificação do grau de independência das escolas na execução dos seus
instrumentos de planejamento estratégico;
c) levantamento do processo de validação dos instrumentos de planejamento
estratégico das escolas;
d) identificação do desempenho dos diretores de escolas no exame de certificação
ocupacional;
e) análise das relações entre a certificação de diretores e a implementação do
planejamento estratégico nas escolas.
Nos próximos parágrafos, cada uma das fases acima enumeradas será objeto de
aprofundamento o que, em prol da organização desta dissertação, será feito em blocos
isolados de texto.
A especificação do contexto em que as políticas de planejamento estratégico e
certificação ocupacional foram formuladas
De acordo com Souza (2002), a complexidade é um traço inerente à formulação de
uma política pública, exigindo daqueles que se propõem a estudá-la uma compreensão ampla
do tema que será objeto da mesma, incluindo os conflitos que emanam desse processo desde o
seu nascimento. Partindo dessa premissa, como já foi aventado anteriormente, a presente
investigação começou explorando toda a sorte de documentos que reportam o contexto de
formulação daquelas duas políticas, cujas fases de implementação interessam para fins de
análise subseqüente.
111
Foi preciso, primeiramente, conhecer a especificidade desse contexto. O resultado
dessa investida pode ser percebido tanto na moldura de análise - que foi concebida pelo
próprio autor -, quanto no próximo capítulo, que trata especificamente do objeto desta
pesquisa. Adicionalmente, é importante informar que a exploração dos documentos técnicos
também auxiliou a preparação das três últimas subdivisões da parte teórica que aborda a
gestão escolar, a saber: gestão escolar e planejamento estratégico; alternativas para seleção do
dirigente escolar; selecionando diretores mediante certificação ocupacional.
A partir da leitura sistematizada de manuais, relatórios, páginas da internet e
instrumentos de divulgação de informações das políticas em questão, foi possível levantar
alguns dos principais elementos que nortearam a formulação dessas ações governamentais,
como: conceitos, objetivos, abrangência, apoios, incentivos, atores envolvidos, instituições,
normas e procedimentos
6
. A íntegra dos documentos que foram utilizados na parte
exploratória do presente trabalho se encontra na última seção deste capítulo.
Contextualizado o objeto da pesquisa, o próximo desafio posto foi o de coletar os
dados, o que justifica as próximas três etapas da metodologia, apresentadas a seguir.
A identificação do grau de independência das escolas na execução dos seus instrumentos
de planejamento estratégico
Dentre as atividades realizadas com o intuito de coletar os dados para esta pesquisa,
certamente esta foi a mais longa e minuciosa. Como foi reportado anteriormente, 1.131
escolas estaduais foram contempladas com a implementação do planejamento estratégico em
6
Para conhecimento de um modelo descritivo abrangente para a formulação de políticas públicas, ver Souza
(2002).
112
2004. Uma coletânea de documentos relacionados com o PDE foi reunida para cada uma
dessas escolas.
Um processo de PDE, como assim é conhecida tal coletânea de documentos,
contém, dentre outros itens, o parecer do líder de área sobre a implementação do
planejamento estratégico, a aprovação do Colegiado Escolar, a análise do Comitê de
Validação da SEC, além do plano de ação. À época da coleta dos dados, 982 processos
tinham, no seu bojo, os pareceres dos líderes de área.
Para a etapa metodológica em questão, interessa especificamente o parecer do líder
de área sobre a implementação do planejamento estratégico. Conforme foi explicado no
tópico que trata da moldura de análise, a equipe técnica de suporte às escolas classificou as
etapas de elaboração e execução do planejamento estratégico, além da fase de prestação de
contas dos recursos financeiros recebidos pelo estabelecimento, a título de financiamento de
algumas ações do PDE. As três fases foram avaliadas usando as seguintes categorias: tutelada,
semi-autônoma e autônoma. Também já foi esclarecido o motivo do recorte da fase de
execução do PDE para os propósitos desta investigação.
Foram lidos e analisados todos os 982 processos de PDE que continham pareceres
de líderes de área sobre a implementação do planejamento estratégico nas escolas. Em
seguida, foram separados os casos cujos pareceres continham formulários para avaliação das
etapas de implementação do planejamento estratégico nas escolas, pois eram os que serviam;
foram identificadas 616 ocorrências dentre aquelas 982.
Em seguida, os dados relativos ao grau de independência das escolas na execução
dos seus instrumentos de planejamento estratégico precisaram ser digitados na base criada no
SPSS. As avaliações feitas pelos líderes de área foram convertidas na seguinte escala ordinal:
a) 1 (um) = execução tutelada do PDE;
b) 2 (dois) = execução semi-autônoma do PDE;
113
c) 3 (três) = execução autônoma do PDE.
Reitere-se que existe uma diferença entre essas categorias, que é inerente à
“quantidade” de assistência técnica que a escola demandou da equipe de suporte externa. Uma
escola que teve a execução do PDE classificada como tutelada precisou de mais assistência
técnica externa do que uma avaliada como semi-autônoma. Idem para uma semi-autônoma
vis-à-vis uma autônoma.
De posse de cada processo, os seguintes dados foram digitados por este autor na
base de dados do SPSS: código da escola, grau de independência na execução do PDE,
quantidade de alunos, nível de ensino ofertado, município onde a escola está localizada e CPF
do diretor. Na verdade, um processo de PDE identifica um nome de diretor, não o seu CPF.
Esse cadastro foi obtido a partir do cruzamento do processo com os dados de um arquivo em
formato de planilha eletrônica disponibilizado pela SEC, que continha o código da escola,
além do nome e CPF do seu diretor.
Quando a moldura de análise foi apresentada no capítulo anterior, houve a
preocupação de se identificar os indicadores de perfil da escola (variáveis de controle), visto
que eles podem auxiliar a analisar e interpretar os dados. Quantidade de alunos, nível de
ensino ofertado e município são indicadores desse tipo. Entretanto, para que o município
servisse para alguma análise futura, foi preciso coletar outros dados.
A intenção por trás de conhecer o município onde a escola está localizada, na
verdade, foi conseguir, a partir desse dado, identificar o IDH-M e a posição dessa cidade no
ranking baiano desse índice. A razão para a busca do IDH-M e da posição no ranking será
explicada posteriormente, quando da análise e interpretação dos dados. Por ora, cabe
esclarecer como esses novos dados foram obtidos e inseridos na base do SPSS.
114
A SEPLAN, por intermédio da SEI, disponibilizou um arquivo em formato de
planilha eletrônica, contendo os valores do IDH-M e as posições de todos os municípios
baianos no ranking desse índice, tanto em 1991, quanto em 2000.
A planilha eletrônica da SEI foi tratada, visando refletir apenas as posições no
ranking e os próprios valores de IDH-M em 2000, por ser a situação mais atual disponível.
Em seguida, por meio de um recurso do software SPSS, essa planilha foi transformada em um
arquivo do próprio SPSS. Finalmente, uma outra funcionalidade do SPSS permitiu unificar
esse arquivo de IDH-M com a base de PDE, que, nesse momento, passou a incorporar o IDH-
M e a posição do município, onde a escola está localizada, no ranking desse índice.
Essa etapa da metodologia demandou, pelo que foi reportado, um tempo razoável, na
medida em que envolveu a leitura e a análise de uma massa significativa de dados, além da
categorização e digitação dos mesmos no SPSS.
O próximo tópico detalha o que foi feito para coletar dados sobre o processo de
validação dos instrumentos de planejamento estratégico, algo de certa forma concatenado com
a fase que acaba de ser descrita.
O levantamento do processo de validação dos instrumentos de planejamento estratégico
das escolas
O plano de desenvolvimento da escola, depois de aprovado pelo Colegiado Escolar,
é submetido para análise do Comitê de Validação da SEC, que verifica a adequação do
instrumento de planejamento às normas e procedimentos vigentes e aplicáveis. Se existe
alguma inadequação às normas, o PDE retornar para correção da falha.
115
Trata-se, como foi explicado anteriormente, de um processo cíclico que permite que
o PDE siga o fluxo somente se estiver adequado às normas e procedimentos, mas que também
admite múltiplas revisões desse instrumento.
Existe, de fato, uma escala subjacente ao processo de validação do PDE, uma vez
que um plano aprovado pelo Comitê de Validação sem ressalvas está perfeitamente adequado
às normas e procedimentos estabelecidos pela SEC. Pode-se dizer que outro PDE, aprovado
após quatro revisões, estava muito mais inadequado do que um que foi aprovado depois de
uma única revisão.
Um processo de PDE contém, conforme foi visto, a análise do instrumento de
planejamento estratégico pelo Comitê de Validação da SEC. Nesse documento, entretanto,
não encontramos o registro completo do processo de validação do PDE, incluindo a
quantidade de revisões a que o mesmo foi submetido.
Os dados que refletem a quantidade de revisões de cada PDE estão disponíveis em
um arquivo em formato de planilha eletrônica, que foi igualmente franqueado para esta
investigação.
Como já havia sido criada a base do SPSS contendo os dados sobre a avaliação do
planejamento estratégico de 616 escolas, o mais racional foi unir essa base com os dados
daquela planilha eletrônica de validação do PDE.
Um procedimento intermediário foi necessário para tratar os dados da planilha
eletrônica de validação do PDE, que contém muitos elementos a mais do que a quantidade de
revisões de cada plano; as revisões, por sinal, foram informadas como datas de reuniões do
Comitê de Validação, implicando na tarefa de conversão dessas datas em um inteiro
representativo do total de revisões (sequência que começa com zero e tem razão igual a um).
A planilha de validação também contempla muitos casos a mais do que as ocorrências
associadas àquelas 616 escolas da base SPSS.
116
Assim, uma nova planilha derivou da que foi originalmente fornecida pela SEC e
nela apenas constaram os números de revisões das 616 escolas que interessavam. Na verdade,
como será explicado quando da análise dos dados, não foram encontrados na planilha original
de validação do PDE os registros de três dessas 616 escolas, o que é muito pouco.
A planilha derivada foi convertida em um arquivo em formato SPSS, usando um
recurso desse software estatístico. Em seguida, o arquivo SPSS com dados de revisões do
PDE foi fundido com a base única, graças a outra facilidade do software. A base única do
SPSS passou a incorporar mais uma variável, que reflete a adequação do instrumento de
planejamento estratégico às normas e procedimentos estabelecidos pela SEC.
Pelo que foi exposto, essa etapa da metodologia envolveu atividades muito mais
automatizadas do que a anterior, demandando, conseqüentemente, menos tempo.
O tópico que segue especifica os procedimentos utilizados para levantar os dados
sobre o processo de certificação ocupacional de diretores de escolas, cuja fonte é a FLEM e
não mais a SEC, como nesta etapa e na anterior.
A identificação do desempenho dos diretores de escolas no exame de certificação
ocupacional
O sistema de certificação ocupacional da FLEM avalia os diretores de escolas
inscritos nos exames em seis padrões de competência, que foram definidos quando da análise
do cargo. Foi explicado anteriormente que quatro indicadores foram concebidos a partir dos
padrões de competência em questão. Não foi incluído o padrão de gestão do processo
pedagógico, como também o de desenvolvimento integral dos alunos e implementação do
117
currículo escolar, porque eles servem basicamente para avaliar conhecimentos e habilidades
relacionadas com ensino e aprendizagem, além do desempenho docente e discente.
A FLEM armazena em um banco de dados os resultados de todos os testes que já
foram aplicados na esfera do sistema de certificação ocupacional. Para esta pesquisa, foram
disponibilizados os escores obtidos pelos candidatos em todos os testes da totalidade dos
exames realizados. A FLEM também informou a situação do candidato em relação à
certificação, isto é, se o mesmo estava em processo, suspenso ou já havia recebido o
certificado. Todos esses dados foram entregues em um arquivo em formato de planilha
eletrônica.
No capítulo que apresentou a moldura de análise, foram explicitados os indicadores
de perfil do diretor (variáveis de controle), já que eles podem auxiliar a analisar e interpretar
os dados. Nesse sentido, foram incorporados os seguintes indicadores: gênero, escolaridade,
idade e tempo de experiência do diretor. Os dados representativos do perfil do diretor também
foram disponibilizados pela FLEM na supra-referida planilha eletrônica.
Uma primeira triagem foi feita, no sentido criar uma nova planilha eletrônica,
derivada daquela originalmente disponibilizada pela FLEM, para separar apenas os escores
que interessam ao presente trabalho, quais sejam aqueles obtidos nos seguintes padrões de
competência:
a) desenvolvimento da equipe;
b) administração da escola;
c) visão e planejamento estratégico;
d) estabelecimento e ampliação de relacionamentos.
Em seguida, os dados relativos à situação do diretor em relação à certificação foram
submetidos a uma conversão de acordo com a escala ordinal que segue:
a) 1 (um) = não inscrito em exame de certificação;
118
b) 2 (dois) = em processo ou suspenso;
c) 3 (três) = certificado.
Vale notar que a FLEM não armazena dados de diretores não inscritos no processo
de certificação, por razões óbvias. Entretanto, foi criada uma categoria para esses casos, pois
possivelmente existiriam ocorrências, dentre as 616 escolas que tiveram dados de PDE
coletados, de diretores não inscritos na certificação. Será demonstrado posteriormente que
essa foi uma decisão acertada.
É válido repetir que há uma diferença entre um diretor que não se motiva para o
sistema de certificação e outro que se inscreve no mesmo. Também existe diferença entre
aquele que se inscreve e não conclui o processo e o que é aprovado e recebe o certificado no
final. Essa diferença se justifica pelo “estoque” de competências para direção escolar que o
indivíduo demonstra dominar. Para um aprofundamento dessa questão, se recomenda ler a
seção do capítulo anterior que trata da moldura de análise.
Continuando a descrição dos procedimentos, a planilha derivada daquela
disponibilizada originalmente pela FLEM foi convertida em um arquivo em formato SPSS,
usando um recurso desse software estatístico. Depois, o arquivo SPSS com os dados dos
diretores foi fundido com a base única, por meio de outra facilidade do software. A base única
do SPSS passou a incorporar, além dos dados de PDE e de perfil das escolas, as seguintes
variáveis adicionais:
a) situação do diretor em relação ao processo de certificação;
b) competência em desenvolvimento da equipe;
c) competência em administração da escola;
d) competência em visão e planejamento estratégico;
e) competência em estabelecimento e ampliação de relacionamentos;
f) gênero, escolaridade, idade e tempo de experiência do diretor.
119
A presente etapa da metodologia envolveu uma seqüência longa de atividades,
automatizadas ou não, de forma que demandou um tempo razoável para ser realizada.
O tópico que segue e que, por sinal, encerra a especificação dos procedimentos,
explica os passos metodológicos envolvidos na análise das relações entre as duas políticas que
estão sendo estudadas.
A análise das relações entre a certificação de diretores e a implementação do
planejamento estratégico nas escolas
A moldura de análise desta pesquisa contém um conjunto articulado de conceitos e
hipóteses construído para viabilizar a coleta dos dados e a análise dos mesmos. As etapas
metodológicas anteriores descreveram os procedimentos delineadores do contexto de
formulação das políticas públicas sob estudo e as rotinas para coletar os dados secundários.
Esta fase, a última do capítulo da metodologia, especifica os passos da tarefa de análise das
relações entre a certificação ocupacional de diretores e a implementação do planejamento
estratégico nas escolas.
Quivy e Campenhoudt (1998) ajudam a compreender a importância das hipóteses
para as investigações sociais. Esses autores argumentam que são as hipóteses que permitem
que a pesquisa seja realizada com ordem, isto é, que ela não se perca em várias direções.
Neste trabalho, isso não foi diferente; as oito hipóteses - duas mais centrais e seis
complementares – indicaram a trilha para analisar as relações entre as políticas públicas em
questão.
120
Dada a natureza quantitativa da pesquisa em curso, o software SPSS foi um
elemento fundamental na análise dos dados. Contudo, há que se destacar que a lógica da
pesquisa é muito mais importante do que a matemática por trás dela; a estatística foi utilizada
aqui como uma linguagem apropriada para descrever a racionalidade inerente à análise dos
dados.
O primeiro passo desta etapa do trabalho consistiu em descrever os dados agrupados
envolvidos nos testes das hipóteses. Para tanto, a estatística descritiva
7
foi utilizada. Os
recursos do SPSS para redução de dados por meio da apresentação de medidas de tendência
central - média, mediana e moda – e de dispersão - desvio padrão e amplitude – foram
empregados. A estatística descritiva foi usada respeitando os níveis de medição das variáveis
da base de dados construída a partir das etapas anteriores.
Em seguida, foram medidas as associações entre as variáveis identificadas nas
hipóteses. Cada hipótese e, portanto, cada par de variáveis, foi trabalhada separadamente,
como poderá ser notado no capítulo empírico. As medidas de associação empregadas nesta
investigação foram o gamma (γ) e a correlação produto-momento de Pearson (r). De acordo
com Babbie (1999), o gamma é uma medida de associação adequada para situações
envolvendo variáveis ordinais, enquanto que a correlação de Pearson é indicada quando as
variáveis tiverem níveis de medição de intervalo ou de razão. Essas duas medidas não
explicam casualidade entre variáveis, de forma que foram utilizadas variáveis de controle para
aprofundar a investigação das relações.
É importante registrar que existem outras medidas de associação entre variáveis,
aplicáveis de acordo com os níveis de medição delas, mas, para os fins deste trabalho, o
gamma e a correlação de Pearson foram escolhidas porque são adequadas para o que se
7
De acordo com Babbie (1999), a estatística descritiva serve para mostrar descrições quantitativas de modo
manejável.
121
pretende. Fosse feito diferente, com uma profusão de números, só aumentaria a possibilidade
de confundir aqueles que podem se interessar pelo problema.
De posse das medidas das associações entre as variáveis, elas foram, ato contínuo,
analisadas. Nesta pesquisa, a adoção do nível de significância 0,05 foi considerada suficiente,
indicando que a probabilidade de se obter uma determinada associação como resultado de erro
de amostragem seria de 5 chances em 100. A amostra de 616 casos, como será visto
posteriormente, é grande o suficiente para o estabelecimento de tal nível de significância.
Segundo Babbie (1999), o erro de amostragem varia inversamente ao tamanho da amostra.
É válido esclarecer, também, que esta investigação pautou as suas análises nos
seguintes parâmetros para medidas de associações entre variáveis (em valores absolutos, visto
que tanto o gamma quanto a correlação de Pearson admitem resultados negativos):
a) associação fraca: se |resultado| for < 0,300;
b) associação moderada: se 0,300 ≤ |resultado| ≤ 0,500;
c) associação forte: se |resultado| for > 0,500.
Essa é uma escolha deste autor, uma vez que não existe uma regra no âmbito das
investigações científicas para estabelecer se a associação entre duas variáveis é forte, fraca,
moderada ou algo diferente. O relato de associações significativas no nível 0,05 dará o
respaldo necessário para a interpretação dos dados nesta dissertação.
Depois da análise das relações entre as variáveis por meio dos dados gerais, quando
foi necessário aprofundar o entendimento acerca de um resultado, foi empregado o recurso da
desagregação dos dados, criando subgrupos da amostra. Então, uma nova descrição dos dados
– apresentação dos marginais estratificados – foi feita, com a subseqüente análise da medida
de associação aplicável.
O último passo foi comparar os resultados esperados com os observados, o que
permitiu testar cada uma das oito hipóteses da moldura de análise.
122
O capítulo empírico deste trabalho foi organizado em duas subdivisões, relacionadas
com as oito hipóteses da pesquisa, com o intuito de facilitar o conhecimento dos resultados da
pesquisa.
Concluída a apresentação dos procedimentos metodológicos utilizados para os fins
desta investigação, a próxima seção especificará os documentos manejados para coletar os
dados, encerrando, assim, mais um capítulo da dissertação.
3.4 DOCUMENTOS MANUSEADOS PARA COLETA DE DADOS
A presente investigação envolveu o levantamento de dois tipos de dados. Em um
primeiro momento, interessava conhecer o contexto em que as políticas de certificação
ocupacional de dirigentes escolares e de implementação do planejamento estratégico na escola
foram formuladas. Depois, para analisar as relações entre elas, importava ter a posse de dados
representativos de determinados elementos, próprios da implementação dessas políticas
públicas.
O seguinte rol de documentos se constituiu em fonte de dados para a fase
exploratória da pesquisa:
a) Emenda Constitucional n
o
14, Lei n
o
9.424/96 e Decreto n
o
2.264/97, que
constituiu e regulamentou o FUNDEF;
b) Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional;
c) Lei que Reestrutura o Plano de Carreira do Magistério Público do Ensino
Fundamental e Médio do Estado da Bahia;
123
d) Decreto que Organiza o Processo Seletivo Interno para Designação de Dirigentes
Escolares na Bahia;
e) Manual Gerenciando a Escola Eficaz: conceitos e instrumentos;
f) Manual do Dirigente Escolar: orientações para o 6º exame de certificação
ocupacional;
g) padrões de competências para o cargo de dirigente escolar;
h) edital de convocação de abertura de inscrições para o 6º exame de certificação
ocupacional para dirigentes escolares;
i) Documento de Avaliação do Projeto de Educação do Estado da Bahia Fase I;
j) Documento de Avaliação do Projeto de Educação do Estado da Bahia Fase II;
k) Plano de Implementação do Projeto de Educação do Estado da Bahia Fase I;
l) Plano de Implementação do Projeto de Educação do Estado da Bahia Fase II;
m) Relatório de Finalização da Implementação do Projeto de Educação do Estado da
Bahia Fase I;
n) O Projeto de Educação da Bahia: um estudo de caso preparado para o Banco
Mundial;
o) páginas da internet do domínio da Secretaria da Educação do Estado da Bahia;
p) páginas da internet do domínio da Fundação Luís Eduardo Magalhães.
Os documentos e arquivos manejados na coleta de dados secundários relativos à
implementação das políticas de certificação e de planejamento estratégico foram:
a) parecer do líder de área sobre a implementação do planejamento estratégico na
escola;
b) parecer do Colegiado Escolar sobre o plano de desenvolvimento da escola;
c) documento de análise do PDE pelo Comitê de Validação da SEC
8
;
8
A designação formal desse Comitê é Comissão Especial de Análise e Validação do PDE.
124
d) documento de solicitação de repasse de recursos financeiros para a escola;
e) planilha eletrônica de dados das escolas estaduais com base no Censo de 2004;
f) planilha eletrônica de dados da nomeação de dirigentes escolares;
g) planilha eletrônica de dados do IDH-M na Bahia;
h) planilha eletrônica de dados do processo de validação do PDE;
i) planilha eletrônica de dados dos exames de certificação ocupacional de diretores
de escola.
Com a identificação desses documentos se encerra o capítulo que apresentou a
metodologia desta investigação, de maneira que a próxima parte da dissertação tratará do
objeto da pesquisa, preparando a transição para o capítulo empírico.
125
4 O OBJETO DA PESQUISA
É necessário voltar no tempo cerca de 15 anos para compreender o embrião das
políticas públicas educacionais formuladas no final do século passado, na Bahia. Em 1991, a
então Secretaria de Educação e Cultura realizou um diagnóstico da sua área de atuação, a fim
de identificar os principais obstáculos para melhorar a qualidade do ensino público no estado.
A intenção era, inicialmente, conhecer os problemas para, depois, eleger algumas ações
prioritárias. Um das maiores dificuldades encontradas foi a baixa integração entre as diversas
unidades da Secretaria, como também delas com as escolas (BAHIA, 2003).
Uma das prioridades estabelecidas foi promover a reestruturação organizacional da
Secretaria de Educação e Cultura, de modo que essa, fundamentada em princípios de
racionalidade administrativa e descentralização gerencial, pudesse dar início à implantação de
ações inovadoras no sistema educacional. Era preciso superar gradual e continuamente os
principais gargalos detectados no sistema, dentre os quais se destacava a alta defasagem entre
idade e série – em torno de 70% nas séries de 5ª a 8ª -, além de índices de evasão
extremamente elevados, chegando a alcançar 40% ao ano. Também foi identificada a adoção
de um modelo de administração centralizador e hierarquizado, com excessiva concentração de
poder na burocracia estadual e pouca autonomia de gestão conferida às unidades de ensino
(BAHIA, 2003).
De 1991 até 1998, as políticas educacionais baianas visaram a racionalização dos
processos administrativos, caracterizando esse período pela proliferação de programas e
projetos voltados para a melhoria tanto das atividades meio, quanto das atividades fim do
sistema.
126
O acesso à educação já não era mais o principal problema do sistema público na
Bahia, assim como no Brasil de uma forma geral. No Brasil, no final do século passado, a taxa
de escolarização líquida da população de 7 a 14 anos foi superior a 95%, enquanto que na
Bahia, foi maior do que 98% (BAHIA, 2003, 2004b; CASTRO, 1999; DANTAS, 2005).
As atenções deveriam se voltar para melhorar a qualidade do ensino público no
estado, pois a presença pura e simples do aluno na escola não estava assegurando que, de fato,
ele estivesse aprendendo.
Em 1998, houve uma clara inflexão em termos de visão e de projetos estratégicos e,
a partir de então, se verificou uma concentração de esforços e recursos na formulação e
implantação de um conjunto de projetos integrados. Naquele ano foi concebido o Programa
Educar para Vencer, como assim ficou conhecida a recente reforma educacional promovida
pelo Governo da Bahia (BAHIA, 2003; BANCO MUNDIAL, 2004).
O Programa Educar para Vencer coloca o aluno no centro da reforma e a escola
como eixo da mudança. Os seus objetivos estratégicos são melhorar a qualidade do ensino
fundamental, como também assegurar a autonomia da escola em consonância com as
orientações decorrentes da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), da
implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF) e do processo de municipalização do ensino
fundamental no estado (BAHIA, 2003; BRASIL, 1996; DANTAS, 2005).
Percebe-se, portanto, a aderência da reforma educacional da Bahia aos preceitos
gerencialistas adotados em outras iniciativas semelhantes deflagradas àquela época, no Brasil.
Os pontos comuns desses processos de mudança são a descentralização e fortalecimento da
autonomia da escola, cabendo às organizações centrais um papel de formulação de políticas e
assistência técnica aos municípios e unidades de ensino.
127
Desde então, as políticas públicas educacionais, dada a importância da própria
educação para o desenvolvimento do estado, têm sido alvo de atenção especial por parte do
Governo da Bahia. A educação passou a ser encarada como uma estratégia de inclusão social
e de melhoria dos indicadores de desenvolvimento do estado, como registra o Plano
Plurianual para o período 2000–2003 (BAHIA, 2003).
O Programa Educar para Vencer constitui a principal estratégia de reforma sistêmica
do ensino público baiano, tendo sido implantado inicialmente, em 1999, em 45 municípios. O
programa atende simultaneamente a rede estadual e as redes municipais de ensino, com a
adesão voluntária dos municípios. No primeiro ano do Educar para Vencer, as suas ações
alcançaram aproximadamente 61.000 alunos e 3.700 professores, que foram previamente
capacitados para atuação no programa. De 2001 a 2006, a sua abrangência gradativamente
aumentou até atingir 321 dos 417 municípios baianos (BAHIA, 2003).
O programa em questão englobou, na sua concepção original, seis projetos
educacionais prioritários, assim identificados: Regularização do Fluxo Escolar da 1
a
a 4
a
série,
Regularização do Fluxo Escolar da 5
a
a 8
a
série, Fortalecimento da Gestão Escolar,
Capacitação Gerencial dos Sistemas Municipais de Educação, Certificação de Gestores e
Especialistas em Educação e Avaliação Externa do Ensino (BAHIA, 2003; BANCO
MUNDIAL, 2004; DANTAS, 2005; REIS, 2003).
O Projeto de Regularização do Fluxo Escolar, considerando tanto o de 1ª a 4ª,
quanto o de 5ª a 8ª série
9
, visa corrigir o fluxo escolar dos alunos do ensino fundamental, por
intermédio de um acompanhamento sistematizado desses estudantes, atendidos por
professores capacitados especificamente para tal intervenção. A ação de regularização procura
resgatar a auto-estima dos alunos com defasagem entre idade e série, que, muitas vezes, são
oriundos de famílias de nível socioeconômico mais baixo (SILVA e outros, 2006).
9
Em 2003, os dois projetos de regularização foram unificados em um só.
128
É importante mencionar o efeito perverso da repetência escolar, profundamente
associada ao problema da defasagem entre idade e série. A repetência diminui a eficiência do
sistema educacional, pois dificulta a aplicação de recursos já escassos em outras ações
voltadas para melhorar a sua qualidade, ao demandar investimento para manter os alunos
retidos.
A produtividade de um sistema de ensino se manifesta, sobretudo, na sua capacidade
de gerar um fluxo escolar estável, sem grandes divergências numéricas entre a quantidade de
alunos matriculados nas séries iniciais e finais do grau de ensino específico. A repetência e o
abandono constituem fatores impeditivos da normalidade do fluxo escolar e, por conseguinte,
quanto maiores as suas taxas, menor será a eficiência do sistema de ensino; é a defasagem
idade / série que atrofia o sistema (RODRÍGUEZ; HERRÁN, 2000).
Na Bahia, alguns números sobre reprovação e repetência preocupam os
formuladores de políticas públicas para a educação. As taxas de reprovação e abandono
escolar, que somadas chegaram a 34,8% para o ensino fundamental e 29,8% para o ensino
médio, no ano de 2002, ainda são bastante elevadas. A taxa de aprovação escolar, que, em
1998, era de 71,1% para o ensino fundamental, se encontrava em 65,2%, em 2002; no ensino
médio, esse índice variou, no mesmo período, de 76,0% para 70,2%. No ensino fundamental,
os repetentes corresponderam a 18,6% dos alunos matriculados na rede pública estadual, em
2003; na rede municipal, esse indicador foi da ordem de 19,4% (BAHIA, 2004a).
O Projeto de Fortalecimento da Gestão Escolar
10
foi idealizado para reordenar,
estruturar e capacitar dirigentes de escolas da rede estadual e das redes municipais, de forma
que eles pudessem atuar de maneira autônoma e contribuir para a melhoria constante da
qualidade do ensino público. O Educar para Vencer busca implementar um modelo de gestão
profissional no sistema de ensino público baiano (DANTAS, 2005; REIS, 2003).
10
Cuja denominação atual é Projeto de Fortalecimento da Gestão e Autonomia Educacional.
129
Para Reis (2003), uma das principais estratégias adotadas pelos agentes envolvidos
na implementação do projeto supra-referido foi o desenvolvimento da capacidade local de
planejamento. O PDE foi o instrumento de planejamento estratégico utilizado nessa iniciativa.
Essa autora ainda acrescenta outras duas proposições necessárias para viabilizar o
fortalecimento da gestão: a capacitação continuada dos dirigentes escolares e a modernização
da gestão por meio do uso de instrumentos, rotinas e procedimentos de administração escolar.
Dantas (2005) esclarece que os esforços do Governo da Bahia em prol do
fortalecimento da gestão escolar geraram resistência na burocracia média do sistema. Segundo
essa autora, os setores da burocracia média resistiram à mudança e expressaram claramente os
seus descontentamentos. Isso é coerente com os conflitos apontados por Souza (2002) como
sendo naturais na esfera da implementação de políticas públicas. Mais ainda, como explicou
Laswell (1936 apud SOUZA, 2002), análises de políticas públicas envolvem refletir sobre os
ganhadores e perdedores, o que eles ganham e por que ganham.
Quanto ao Projeto de Capacitação Gerencial dos Sistemas Municipais de Educação,
o seu objetivo foi fortalecer a gestão municipal para compatibilizar e otimizar as ações do
poder público. Em 2003, houve uma reestruturação que uniu esse projeto ao de
Fortalecimento da Gestão Escolar.
Por sua vez, o Projeto de Certificação de Gestores e Especialistas em Educação está
voltado para propiciar a seleção de profissionais capacitados e a manutenção de um quadro de
profissionais qualificados. Esse projeto se apóia nos preceitos da certificação ocupacional, que
atesta que os profissionais dominam as competências básicas para exercício das suas
profissões.
A certificação ocupacional inicialmente foi oferecida para os candidatos ao cargo de
dirigente escolar. A intenção foi estabelecer um mecanismo de seleção desses profissionais
130
com base no mérito, o que, por sinal, destoa da lógica gerencialista que impera no Programa
Educar para Vencer.
A reforma da educação na Bahia contemplou vários princípios da administração
pública gerencial, concebida para suplantar o modelo burocrático de gestão da res publica.
São exemplos desses princípios: descentralização; prioridade do foco em resultados em
detrimento do controle dos processos; planejamento estratégico e busca de eficiência.
A certificação ocupacional de profissionais de educação, contudo, incorpora a
concepção weberiana de nomeação de funcionários com base no mérito. Para Weber, as
competências funcionais devem ser verificadas mediante provas e utilizadas como requisito
para seleção da burocracia.
Aqui se faz apenas o registro de uma percepção curiosa da convivência de
características de dois modelos antagônicos de administração pública, já que o gerencialismo
veio para substituir a gestão burocrática.
Refletindo sobre a seleção de profissionais com base na avaliação de competências
em associação com a tarefa de gestão educacional dos sistemas estaduais e municipais, Castro
(1999, p. 18), identifica que
na área de gestão, entre os principais avanços destaca-se a introdução de novos
processos de escolha de diretores, combinando os mecanismos eletivos com
critérios de seleção baseados na qualificação e na competência profissional dos
candidatos, o que contribui para o fortalecimento da autonomia administrativa e
pedagógica da escola. Esta prática também incentivou o planejamento e a
participação dos pais e professores na gestão escolar, fortalecendo o vínculo entre a
escola e a comunidade. Com isso, a escola passou a assumir maior responsabilidade
pelos resultados obtidos.
Por fim, o Projeto de Avaliação Externa do Ensino teve como objetivo fornecer às
escolas informações e ferramentas para diagnóstico de problemas, de forma que elas
pudessem atuar em busca da melhoria da qualidade do ensino.
Um dos resultados esperados da implementação desse projeto era a formação de
uma competência em avaliação de larga escala na Bahia. Para tanto, foi firmado um convênio
entre a SEC e a Universidade Federal da Bahia (UFBA), através do Centro de Estudos
131
Interdisciplinares do Setor Público (ISP), com a interveniência da Fundação de Apoio à
Pesquisa e à Extensão (FAPEX).
Dantas (2005) faz uma descrição minuciosa do Projeto de Avaliação Externa do
Ensino, tratando, inclusive, das questões inerentes à articulação desse com os demais projetos
do Programa Educar para Vencer. Essa autora explica as particularidades da avaliação de
desempenho e de aprendizagem, realizadas no âmbito do projeto em questão, uma delas, por
sinal, objeto de investigação científica por parte dela.
O Programa Educar para Vencer ainda não gerou os impactos esperados sobre a
qualidade do ensino público baiano, muito embora os resultados de uma mudança de enfoque
tão radical não apareçam de imediato. Os indicadores educacionais da virada do século XX
não eram bons e o programa é relativamente novo.
Os resultados da avaliação externa de desempenho da rede pública baiana de ensino,
em 2002, aplicada nas 4
a
e 8
a
séries, indicam que ainda há um longo caminho a percorrer na
busca da melhoria da qualidade do ensino. De acordo com os resultados do Projeto de
Avaliação Externa, naquele ano, 59,6% dos alunos da 4
a
série apresentaram desempenho
baixo ou insuficiente em Língua Portuguesa, o mesmo acontecendo com 82,5% destes alunos
em matemática. Na 8
a
série, esses indicadores foram iguais a 59,7% e 98,0% respectivamente
(UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA, 2002).
Pelo que foi exposto neste capítulo, fica claro que as políticas públicas sob
investigação foram concebidas no contexto do Programa Educar para Vencer. Daí a razão
para tratar esse pacote de ações do Governo da Bahia como o objeto da pesquisa, ainda que
ele seja maior do que aquelas duas políticas que efetivamente são analisadas neste trabalho.
Finalizado este capítulo, o próximo irá apresentar e analisar os dados.
132
5 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
A esta altura do desenvolvimento do trabalho de investigação, a literatura já foi
suficientemente explorada, a moldura de análise está pronta e a metodologia delineou os
passos para coletar os dados, que efetivamente foram levantados; o objeto da pesquisa
também já foi devidamente explorado e apresentado. Falta, portanto, confrontar os resultados
esperados com aqueles que emanaram da coleta de dados; falta a verificação empírica desta
investigação. É para atender a esse propósito que existe este capítulo da dissertação.
O capítulo empírico deste trabalho está organizado em duas seções, relacionadas
com as oito hipóteses da pesquisa. A primeira seção se refere às quatro hipóteses iniciais, que
envolvem a variável do componente que aborda a independência na implementação do
planejamento estratégico. A segunda seção, conseqüentemente, diz respeito às outras quatro
hipóteses, concernentes ao componente de tratamento da adequação do instrumento de
planejamento estratégico.
Cada uma dessas duas seções se divide em tópicos que contêm a apresentação e
análise dos dados vinculados às hipóteses isoladamente. O intuito de tal estratificação é
facilitar o conhecimento dos resultados da presente pesquisa.
Nesta parte da dissertação, a abordagem utilizada inclui as seguintes operações:
a) descrição dos dados necessários para testar as hipóteses da pesquisa;
b) análise das relações entre as variáveis envolvidas;
c) comparação dos resultados observados com os resultados esperados, de acordo
com as hipóteses.
133
5.1 A INDEPENDÊNCIA NA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO
As primeiras quatro das oito hipóteses desta pesquisa envolvem, de um lado, uma
variável do componente do exame de certificação e, de outro, uma que indica o grau de
independência da escola na execução do seu planejamento estratégico. Os indicadores da
variável do componente da certificação refletem a situação do diretor no exame, bem como os
escores dos candidatos em três padrões de competência aferidos pelos testes, a saber:
competência em visão e planejamento estratégico, competência em administração escolar e
competência em desenvolvimento da equipe.
Vale lembrar que a equipe técnica de suporte às escolas, contratada pela SEC,
classificou as três etapas – elaboração, execução e prestação de contas – do processo de
implementação do planejamento estratégico nas escolas da rede pública estadual; foram
utilizadas, para tal fim, as categorias tutelada, semi-autônoma e autônoma. Entretanto, este
estudo, como foi esclarecido quando da concepção da moldura de análise, utilizará
especificamente a classificação da fase de execução do PDE. O motivo dessa escolha está
devidamente explicado no capítulo que apresenta o modelo de análise da pesquisa.
As quatro primeiras hipóteses e os principais indicadores utilizados nos seus testes
podem ser apresentados resumidamente da seguinte forma:
134
INDICADORES RELACIONADOS HIPÓTESES
EXAME CERTIFICAÇÃO INDEPENDÊNCIA EXECUÇÃO
H
1
statusdr execpde
H
2
compepe execpde
H
3
compadm execpde
H
4
compdeqi execpde
HIPÓTESES DESCRIÇÃO
H
1
Um diretor certificado contribui mais do que um não certificado para uma
implementação mais independente do planejamento estratégico
H
2
Quanto maior for a competência de um diretor em visão e planejamento estratégico, mais
independente será a implementação do planejamento estratégico
H
3
Quanto maior for a competência de um diretor em administração escolar, mais
independente será a implementação do planejamento estratégico
H
4
Quanto maior for a competência de um diretor em desenvolvimento da equipe, mais
independente será a implementação do planejamento estratégico
INDICADORES DESCRIÇÃO
compadm competência em administração escolar
compdeqi competência em desenvolvimento da equipe
compepe competência em visão e planejamento estratégico
execpde indicador de independência na execução do PDE
statusdr situação do diretor em relação ao exame de certificação
Figura 7 - Hipóteses e indicadores relacionados com a independência na execução do
planejamento estratégico
Fonte: própria
A figura abaixo apresenta os resultados gerais dos testes das hipóteses relacionadas
com a independência na implementação do planejamento estratégico.
SIGNIFICÂNCIA ESTATÍSTICA HIPÓTESES CORRELAÇÕES
GERAIS
SIM NÃO
H
1
γ = 0,450 X
H
2
γ = - 0,100 e r = - 0,094 X
H
3
γ = 0,149 e r = 0,131 X
H
4
γ = 0,029 e r = 0,030 X
Figura 8 – Correlações gerais envolvendo a independência na execução do planejamento
estratégico
Fonte: própria
A descrição dos dados começa pelo esclarecimento do tamanho da amostra, questão
que já foi tratada no capítulo dos passos metodológicos, mas que aqui será retomada com
maior aprofundamento. A moldura de análise indicava que era preciso confrontar dados do
exame de certificação ocupacional de diretores de escolas com outros do processo de
implementação do planejamento estratégico nas unidades de ensino da rede pública estadual
135
baiana, em 2004. O mais racional, em prol de agilidade no trabalho de investigação, seria
começar a coleta de dados pelo lado do planejamento estratégico, pois nem todas as escolas
foram beneficiadas com essa ação, ao passo que o exame de certificação era aberto para
qualquer dirigente que quisesse participar; o mais provável, conseqüentemente, era que muito
mais casos fossem obtidos na certificação do que no planejamento estratégico, ou seja, era
essa última dimensão que determinaria, estrito senso, o tamanho factível da amostra. Neste
trabalho, de nada adiantaria, por exemplo, ter dados de testes de certificação de 2.000
diretores, se, no máximo, cerca de 1.100 escolas teriam sido atendidas pela ação de
implementação do planejamento estratégico.
A coleta de dados, então, começou pelo levantamento dos instrumentos de
planejamento estratégico aprovados pela SEC em 2004. Foram obtidos os planos de
desenvolvimento de 982 escolas, dos quais 616 (62,73% do total) continham pareceres dos
líderes de área acerca do processo de implementação do planejamento estratégico nessas
unidades de ensino, que contemplassem uma análise relativa ao grau de independência nas
etapas desse processo – elaboração, execução e prestação de contas. Em contrapartida, 366
PDE (37, 27% do total) não se enquadravam nessa situação e, conseqüentemente, não foram
fontes de dados para esta pesquisa, pois não contribuiriam para o teste de determinadas
hipóteses. A amostra contou, destarte, com 616 casos da população.
Das 616 escolas que tiveram seus planos de desenvolvimento analisados, quase a
metade (56,66% dos casos) foi classificada pelos líderes de área com o grau intermediário de
independência na execução do planejamento estratégico (semi-autônoma). Uma possível
explicação para isso é que a equipe da SEC encarregada da assessoria técnica às escolas
procurou o caminho da neutralidade, no momento de expressar a sua opinião quanto ao grau
de independência dos estabelecimentos relativamente aos seus serviços de apoio para
136
execução do planejamento estratégico. Essa atitude é a de menor esforço em termos de
classificação da independência em discussão.
Ainda quanto ao mencionado grau de independência, há que se ressaltar que
quantidades parecidas de escolas foram enquadradas nas categorias extremas – tutelada e
autônoma. Do total de casos, 18,02% executaram os planos de desenvolvimento com tutela
dos líderes de área, enquanto que 16,88% o fizeram com autonomia. Em 8,44% dos relatórios
não foram encontrados os registros dos líderes de área para esse indicador, sendo, portanto,
tratados como casos missing. Esses resultados estão ilustrados na tabela a seguir, que descreve
a freqüência de cada categoria do indicador em questão, com percentuais tanto considerando
os casos missing como não:
Tabela 1 – Distribuição de escolas quanto ao grau de independência na execução do
planejamento estratégico
PERCENTUAL GRAU DE INDEPENDÊNCIA
NA EXECUÇÃO DO PDE
FREQUÊNCIA
TODA A AMOSTRA CASOS VÁLIDOS
Tutelada 111 18,02 19,68
Semi-autônoma 349 56,66 61,88
Autônoma 104 16,88 18,44
Subtotal 564 91,56 100,00
Não informado (missing) 52 8,44 n/a
Total
616 100,00 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004)
No que se refere à descrição dos dados da variável do exame de certificação, um
primeiro registro a ser feito é sobre a situação dos diretores das 616 escolas da amostra
relativamente ao processo de certificação. A maior freqüência encontrada é a de diretores
certificados, com 276 casos (equivalente a 44,81% da amostra), seguida de perto pela de
diretores em processo ou suspensos, com 268 ocorrências (43,51%). Os diretores não inscritos
no exame estão em apenas 61 estabelecimentos (9,90%), ao passo em que 10 escolas estavam
sem diretor à época do parecer do líder de área e uma única unidade de ensino tinha seu
137
dirigente maior sem registro correspondente na base de dados da FLEM. Esses 11 últimos
casos (representando 1,79% do total) foram tratados como missing. A distribuição dos
diretores de acordo com a situação dos mesmos em relação ao exame de certificação
ocupacional pode ser ilustrada assim:
CertificadoEm processo ou
suspenso
Não inscrito em
exame de certificação
Nao informado
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Percentual
44,81%
43,51%
9,9%
1,79%
Figura 9 – Distribuição de diretores de escola quanto à situação em relação ao
exame de certificação
Fonte: FLEM (2004)
Dessa forma, se percebe a adesão dos diretores de escolas ao processo de
certificação ocupacional na rede pública estadual baiana, visto que 544 deles (88,31 % das
ocorrências da amostra) se inscreveram no exame. Isso equivale a dizer que apenas cerca de
10 diretores em cada grupo de 100 não se motivaram absolutamente para o processo em
138
discussão e, conseqüentemente, não tiveram oportunidade de acessar referências que
poderiam tê-los ajudado a ampliar as suas capacidades (conhecimentos, habilidades e
atitudes).
A alta taxa de adesão observada na amostra pode estar refletindo o que a literatura
classifica como o reconhecimento, por parte da sociedade, de que o portador do certificado
possui as competências básicas requeridas para o exercício da função de diretor escolar
(CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006; FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO
MAGALHÃES, 2004b).
Uma segunda explicação possível para esse percentual elevado é o benefício
financeiro (salarial) decorrente da certificação, sob a forma de gratificação de 50% do salário
base, quando da nomeação, podendo chegar a 100% (BAHIA, 1999; FUNDAÇÃO LUÍS
EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
Outro ponto a destacar é o total de diretores certificados dentre aqueles 544
profissionais inscritos no processo de certificação. Praticamente a metade dos inscritos (276
casos ou 50,73% dessas pessoas) seguiu o processo até o final e logrou sucesso, recebendo o
certificado, enquanto que a outra metade (268 ocorrências) ainda não atingiu o seu objetivo.
A taxa de aprovação observada na amostra está acima do aproveitamento médio de
35%, concernente a todo o processo de certificação ocupacional de diretores de escolas da
rede pública estadual baiana (CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006).
O fato das escolas da amostra estarem sob a abrangência do Programa Educar para
Vencer há algum tempo pode ser a explicação para a aprovação acima da média apurada por
Cardozo, Braga e Hashimoto (2006), que foi computada no universo de candidatos oriundos
de escolas de toda a Bahia. A tendência é que o apelo da certificação seja maior nas escolas
beneficiadas pelo Educar para Vencer há mais tempo, dado o próprio trabalho de divulgação
nessas unidades de ensino.
139
Todos os 544 diretores que se inscreveram no exame tiveram a chance de acesso a
um referencial teórico que lhes permitiria aprofundar o conhecimento sobre as atividades
inerentes à função de direção escolar. O fato é que a certificação ocupacional dos 276
diretores aprovados nos testes atesta que os mesmos possuem as competências básicas para o
exercício das atividades à frente da escola.
Continuando a descrição dos dados da variável do exame de certificação, vejamos o
que eles revelam sobre os escores dos candidatos submetidos aos testes de conhecimentos
específicos, de comunicação e expressão em língua portuguesa e de questões práticas. O TCE
mede, no que interessa para esta parte da investigação, os padrões de competência em
desenvolvimento da equipe, bem como em administração escolar, enquanto que a
competência em visão e planejamento estratégico é aferida pelo QP. A seqüência obrigatória
dos testes é a seguinte: TCE, TCELP e QP. De acordo com os dados levantados para a
presente pesquisa, dos 544 diretores inscritos no processo de certificação, 429 (78,86% dos
casos) foram aprovados no TCE e, por essa razão, existem registros dos seus escores nos
padrões de competência em desenvolvimento da equipe e administração escolar. Em
contraposição, 115 candidatos (21,14% das ocorrências) ficaram retidos na certificação.
Aqueles 429 candidatos supra-referidos, então, continuaram no processo de
certificação e se submeteram ao TCELP. Desses, 418 fizeram o teste de QP, sendo que 276
(66,03% deles) foram aprovados e 142 (33,97% restantes) não o foram. A figura a seguir
retrata a situação dos candidatos em relação aos testes do exame de certificação ocupacional:
140
Figura 10 – Situação dos diretores de escola em relação aos testes do exame de certificação
Fonte: FLEM (2004)
O resumo dessa situação é que foram obtidos 429 escores de candidatos nos padrões
de competência em desenvolvimento da equipe e administração escolar, assim como 276
escores no padrão de competência em visão e planejamento estratégico. A média aferida na
competência em administração escolar foi 0,75, ao passo em que as médias dos padrões de
desenvolvimento da equipe e planejamento estratégico foram respectivamente iguais a 0,80 e
0,64. A tabela a seguir apresenta esses resultados, acrescentando os desvios padrões e os
valores mínimos e máximos de cada competência aqui discutida.
Tabela 2 – Descrição dos escores nos padrões de competência em administração escolar,
desenvolvimento da equipe e planejamento estratégico
PADRÃO DE COMPETÊNCIA FREQUÊNCIA MÉDIA DESVIO
PADRÃO
VALOR
MÍNIMO
VALOR
MÁXIMO
Competência em administração escolar 429 0,75 0,08 0,52 0,97
Competência em desenvolvimento da
equipe
429 0,80 0,12 0,33 1,00
Competência em visão e planejamento
estratégico
276 0,64 0,20 0,17 1,00
Fonte: FLEM (2004)
SIM
429 diretores *
SIM
N
ÃO
N
ÃO
115
dire-
to-
res
142
dire-
to-
res
* 418 fizeram o QP
544 diretores
APRO-
VAÇÃO
NO
TCE ?
APRO-
VAÇÃO
NO
Q
P?
276
diretores
141
Tendo sido descritos os dados envolvidos nos testes das primeiras quatro hipóteses
da pesquisa, de que trata esta seção do capítulo empírico da dissertação, o próximo passo é
analisar as relações entre as variáveis utilizadas nessas hipóteses, o que será feito nos
próximos tópicos a seguir apresentados. Esses tópicos são em número de quatro, um para cada
hipótese. Cada uma dessas partes terminará, após a análise das relações entre as variáveis
envolvidas, comparando os resultados observados com aqueles esperados, concluindo, dessa
maneira, a primeira seção da apresentação e análise dos dados da pesquisa em questão.
A relação entre a situação do diretor no exame de certificação e a independência da
escola na implementação do planejamento estratégico
Conforme foi explicitado anteriormente, quando do detalhamento dos passos
metodológicos desta pesquisa, o software SPSS For Windows foi utilizado como ferramenta
de apoio para as análises estatísticas que ora serão apresentadas. Não é demais reiterar que, na
presente investigação, foi considerada suficiente a adoção do nível de significância 0,05,
como também que as análises se pautaram nos seguintes parâmetros para medidas de
associações entre variáveis (em valores absolutos, visto que tanto o gamma quanto a
correlação de Pearson admitem resultados negativos):
a) associação fraca: se |medida| for < 0,300;
b) associação moderada: se 0,300 ≤ |medida| ≤ 0,500;
c) associação forte: se |medida| for > 0,500.
No capítulo que apresentou a metodologia, foi explicado que essa escolha é do
próprio autor deste trabalho, partindo da constatação de que não existe uma regra no âmbito
142
das investigações científicas para estabelecer se a associação entre duas variáveis é forte,
fraca, moderada ou algo diferente. O relato de associações significativas no nível 0,05 dá o
respaldo necessário para a interpretação dos dados nesta dissertação.
A moldura de análise da pesquisa contempla o confronto entre as dimensões
educacional - da certificação ocupacional de dirigente escolar - e do planejamento estratégico
– da gestão escolar. Para tal, são requeridas variáveis representativas do exame de certificação
e da independência na implementação do planejamento estratégico. Neste tópico, será
analisada a relação entre a situação do diretor quanto ao exame de certificação (medida pelo
indicador statusdr) e o indicador de independência na execução do plano de desenvolvimento
da escola (execpde).
No capítulo que introduziu o modelo de análise, foi explicada a natureza ordinal
tanto de statusdr, quanto de execpde. Ambos os indicadores (variáveis estatísticas) possuem
atributos iguais a 1 (um), 2 (dois) ou 3 (três); pode-se afirmar que 2 > 1, mas não que (2 – 1) =
(3 – 2). Posteriormente, no capítulo da metodologia, foi esclarecido que gamma (γ) foi
escolhido como a medida de associação entre variáveis de nível de mensuração ordinal.
Vale lembrar que 564 escolas foram classificadas pelos líderes de área quanto ao
grau de independência na execução do PDE. Dessas, foram excluídos nove casos da análise
em questão, uma vez que não tinham diretor à época da classificação dos líderes; apenas uma
escola tinha diretor sem registro algum na base de dados da FLEM, sendo também excluída.
Restaram, portanto, 554 escolas para a essa primeira análise.
Os dados revelam que existe uma associação moderada e estatisticamente
significativa (γ = 0,450) entre a situação do diretor no processo de certificação e o indicador
de independência na execução do PDE. Vale repetir que a interpretação desse resultado
pressupõe considerar que existe uma ordem inerente ao status do diretor relativamente ao
exame de certificação; trata-se de uma classificação ascendente desde os não inscritos,
143
passando pelos que estão em processo ou suspensos, chegando aos certificados. O mesmo
ocorre quanto à independência na execução do PDE - escolas tuteladas, com semi-autonomia
e autônomas, em uma ordem crescente. Assim, quanto maior o status do diretor, mais
independente é a execução do instrumento de planejamento estratégico da escola.
De acordo com Cano (2005), o uso de variáveis com nível de mensuração ordinal,
como são os casos de statusdr e execpde, permite que se comparem os casos em termos das
suas magnitudes, isto é, se a classificação crescente vai, como no exemplo do status do
diretor, dos não inscritos para os certificados, passando pelos que estão em processo ou
suspensos, é possível afirmar que os certificados estão em uma faixa mais alta quando
comparados aos que estão em processo ou suspensos, assim como que esses últimos estão em
um patamar acima dos não inscritos. Por trás dessa classificação está o acesso dos diretores a
competências aferidas pelo exame de certificação, como foi reportado.
No capítulo teórico foram apresentados três argumentos que auxiliam a interpretar o
resultado dessa associação entre certificação ocupacional de diretores e execução do PDE,
conforme se tornará evidente a partir das explicações contidas nos próximos cinco parágrafos.
Primeiro, registre-se que esta investigação apropriou a definição de certificação
ocupacional como um processo de avaliação utilizado para atestar que um indivíduo domina
as competências indispensáveis para exercer uma profissão (CARDOZO; BRAGA;
HASHIMOTO, 2006; FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2004b).
Em adição, foi explicado que o processo de implementação do planejamento
estratégico na escola inclui a etapa de execução do PDE, que foi conduzida temporariamente
com o suporte técnico de uma equipe externa de consultores. Esses profissionais deveriam
transferir para a escola a tecnologia empregada no processo de planejamento estratégico, para
que a unidade de ensino pudesse prosseguir, futuramente, independente dos seus serviços
(REIS, 2003; SANTOS; OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2006).
144
O terceiro elemento está relacionado à noção de competência subjacente ao conceito
de certificação ocupacional. Nesta pesquisa, competência é considerada como a ação que
combina de forma adequada o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes requeridas
para uma atividade profissional, a fim de fazer uma entrega, de cumprir uma demanda
(RUAS, 2005). Conforme foi explicitado anteriormente, essa noção pressupõe a necessidade
de disposição, de motivação do profissional para agir em um evento, pondo em prática o seu
estoque de capacidades (conhecimentos, habilidades e atitudes).
Ora, se a certificação ocupacional avalia determinadas competências para o exercício
das atribuições do diretor de escolar, o que inclui a coordenação do processo de planejamento
estratégico da unidade de ensino, a noção de competência de Ruas (2005) concatena o
seguinte raciocínio: para cumprir a demanda de liderar e coordenar a execução do PDE sem o
auxílio dos consultores externos, isto é, com independência, o diretor certificado deve se
motivar e combinar de forma adequada os conhecimentos, habilidades e atitudes que domina
e que são requeridos para tal entrega. O γ = 0,450 entre statusdr e execpde indica que existe
uma tendência dessa lógica estar acontecendo a partir da implementação das políticas públicas
em questão; eis como a matemática funciona como uma linguagem para compreender a lógica
da pesquisa.
Em outras palavras, pelo que foi evidenciado nos parágrafos supra-referidos, se
percebe como a literatura ajuda a interpretar a associação estatisticamente significativa entre a
certificação e o planejamento estratégico, mapeada pelos indicadores statusdr e execpde.
Em seguida, esta investigação refinou a análise da relação entre a situação do diretor
quanto ao exame de certificação e o indicador de independência na execução do plano de
desenvolvimento da escola. Para tal, foram utilizados subgrupos da amostra, consoante
entendimento de Babbie (1999), que esclarece a utilidade, para o pesquisador, desses
subgrupos nas tarefas de comparação a partir da introdução de variáveis de controle.
145
Assim, o primeiro refinamento feito procurou desvendar o comportamento da
relação em questão de acordo com o perfil da escola, considerando indicadores do porte do
estabelecimento e do nível de ensino ofertado.
Nesse sentido, foi explorada a relação entre statusdr e execpde à luz do porte da
escola, tomando a quantidade de alunos como uma proxy desse porte, consoante as seguintes
categorias, estabelecidas pela própria SEC:
a) escola de pequeno porte: de 120 a 500 alunos;
b) escola de médio porte: de 501 a 1.400 alunos;
c) escola de grande porte: de 1.401 a 2.500 alunos;
d) escola de porte especial: acima de 2.500 alunos.
A próxima tabela apresenta os marginais estratificados das escolas de acordo com os
dois indicadores de perfil mencionados acima; foram considerados os casos em que foi
possível coletar dados tanto da certificação quanto da execução do planejamento estratégico,
isto é, a interseção dos dois conjuntos de casos, pois nela é que se pode falar de análise
estatística bivariada.
Tabela 3 – Distribuição de escolas de acordo com o porte e nível de ensino ofertado
CASOS COM DADOS DE
CERTIFICAÇÃO E PDE
INDICADOR DE PERFIL DA ESCOLA
FREQUÊNCIA PERCENTUAL
PORTE DA ESCOLA
Pequeno porte 64 11,74
Médio porte 305 55,96
Grande porte 139 25,50
Porte especial 37 6,80
Subtotal 545 n/a
NÍVEL DE ENSINO OFERTADO
Exclusivamente ensino fundamental 174 31,41
Exclusivamente ensino médio 54 9,75
Compartilhado (ambos) 326 58,84
Subtotal 554 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004); FLEM (2004)
146
Analisando a relação entre statusdr e execpde por porte da escola, se percebe que a
associação mais forte (estatisticamente significativa) é a do subgrupo de escolas de porte
especial (γ = 0,662).
Continuando a análise da relação entre statusdr e execpde por subgrupos da amostra,
agora tomando como variável de controle o nível de ensino ofertado pelas escolas
(fundamental, médio ou compartilhado), se percebe que a associação é estatisticamente
significativa e mais forte nos casos das escolas que ofertam exclusivamente o ensino médio (γ
= 0,489).
Uma interpretação para o fato das correlações mais fortes sob o ponto de vista
estatístico terem sido encontradas nos subgrupos das escolas de porte especial e das que
ofertam exclusivamente o ensino médio é que a certificação faz mais diferença onde a
complexidade do ambiente escolar e, conseqüentemente, da gestão escolar, é maior. De fato,
escolas com mais alunos têm equipes maiores para serem coordenadas e lidam com demandas
de um grupo maior de estudantes. Adicionalmente, as escolas que ofertam o ensino médio têm
que se preocupar, por exemplo, em ter laboratórios de química, física e biologia equipados,
além de professores capacitados para utilizá-los.
De fato, a própria LDB de 1996, ao determinar as diretrizes para o currículo do
ensino médio, estabelece os requisitos que precisam ser observados para o ensino de ciências
e tecnologia básica. Essa lei também estabelece que o ensino médio deve preparar os alunos
para o trabalho. Portanto, parece evidente que a complexidade da gestão de uma escola que
oferta o ensino médio é maior do que a que oferta o ensino fundamental.
Essa mesma relação pode ainda ser analisada pelo prisma do Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), tomado como uma proxy do nível
socioeconômico das famílias dos alunos. A tabela a seguir contempla a distribuição das
escolas (marginais estratificados) de acordo com o IDH-M das cidades em que elas estão
147
localizadas; foram criadas faixas de 100 em 100 posições no ranking do IDH-M da Bahia, de
2000 (ano mais recente com medidas desse indicador).
Tabela 4 – Distribuição de escolas de acordo com o IDH-M de 2000
CASOS COM DADOS DE
CERTIFICAÇÃO E PDE
INDICADOR DE PERFIL DA
FAMÍLIA DO ALUNO
FREQUÊNCIA PERCENTUAL
RANKING DO IDH-M DA BAHIA
Até a 100ª posição do ranking 308 55,70
Da 101ª a 200ª posição 83 15,00
Da 201ª a 300ª posição 98 17,72
Da 301ª a 400ª posição 62 11,21
Acima da 400ª posição 2 0,37
Subtotal 553 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004); FLEM (2004)
Os dados revelam associações moderadas e fortes, estatisticamente significativas,
em todos os subgrupos estabelecidos pelas posições no ranking do IDH-M 2000. Para Babbie
(1999), em situações como essa, quando as relações parciais são semelhantes à relação geral,
o resultado é uma replicação da observação original sob condições de controle.
Tendo sido explicitadas as análises entre statusdr e execpde em subgrupos da
amostra, considerando variáveis de estratificação relacionadas com o perfil da escola (porte e
nível de ensino ofertado) e com o nível socioeconômico das famílias dos alunos (IDH-M), se
procurou desvendar o que está por trás dos subgrupos obtidos com variáveis concernentes às
características dos diretores.
A próxima tabela apresenta a distribuição dos diretores de escola de acordo com
quatro indicadores do perfil desses profissionais – gênero, escolaridade, idade e tempo de
experiência; novamente é importante evidenciar que foram considerados os casos em que foi
possível coletar dados tanto da certificação quanto da execução do planejamento estratégico,
isto é, a interseção dos dois conjuntos de casos, pois nela é que se pode falar de análise
estatística bivariada.
148
Tabela 5 – Distribuição de diretores de acordo com indicadores do seu perfil
CASOS COM DADOS DE
CERTIFICAÇÃO E PDE
INDICADOR DE PERFIL DO DIRETOR
DA ESCOLA
FREQUÊNCIA PERCENTUAL
GÊNERO
Feminino 428 85,60
Masculino 72 14,40
Subtotal 500 n/a
ESCOLARIDADE
Ensino fundamental completo 2 0,40
Ensino médio incompleto 2 0,40
Ensino médio completo 192 38,79
Curso técnico equivalente ao ensino médio 7 1,41
Licenciatura de curta duração 8 1,62
Licenciatura plena 176 35,56
Bacharelado 16 3,23
Pós-graduação Lato Sensu 18 3,64
Mestrado Stricto Sensu 74 14,95
Subtotal 495 n/a
IDADE
Até 40 anos 86 17,20
De 41 a 45 anos 84 16,80
De 46 a 50 anos 127 25,40
De 51 a 55 anos 105 21,00
Acima de 56 anos 98 19,60
Subtotal 500 n/a
TEMPO DE EXPERIÊNCIA
Até 5 anos de experiência 161 37,10
De 5 a 10 anos de experiência 146 33,64
De 10 a 15 anos de experiência 71 16,36
De 15 a 20 anos de experiência 31 7,14
Acima de 20 anos de experiência 25 5,76
Subtotal 434 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004); FLEM (2004)
De acordo com o gênero do diretor, ocorre uma replicação da observação geral, ou
seja, associações estatisticamente significativas foram medidas nos subgrupos dos homens e
das mulheres.
As relações parciais entre statusdr e execpde obtidas pelo controle a partir da
escolaridade, idade e tempo de experiência indicam, grosso modo, a mesma tendência da
relação geral, não permitindo, dessa forma, interpretações adicionais, exceto pelo fato de que
a certificação faz mais diferença entre diretores jovens e com alguma experiência. De fato, as
relações parciais mais fortes em subgrupos de idade e tempo de experiência foram observadas
149
nos casos dos diretores que têm entre 41 e 45 anos (γ = 0,759) e dos que têm entre cinco e dez
anos de experiência (γ = 0,536), ambas estatisticamente significativas. Uma interpretação para
esses resultados é que os diretores mais jovens são os mais motivados – terão mais tempo para
usufruir a recompensa salarial da certificação -, o mesmo acontecendo com os que já têm
alguma experiência, pela própria aceitação da liderança por parte dos demais atores.
Até aqui, foram descritos os dados concernentes à relação entre a situação do diretor
quanto ao exame de certificação e o indicador de independência na execução do plano de
desenvolvimento da escola. Essa relação também já foi analisada, quer seja com dados
agrupados ou com subgrupos da amostra. Resta, portanto, comparar os resultados observados
com os esperados, de acordo com a primeira hipótese da pesquisa (H
1
), aquela que supõe que
um diretor certificado contribui mais do que um não certificado para uma implementação
mais independente do planejamento estratégico.
Conforme foi esclarecido, existe uma correlação entre as variáveis statusdr e
execpde. A associação entre essas variáveis é moderada e estatisticamente significativa (γ =
0,450). Aqui também foi reportado como a literatura ajuda a interpretar esse resultado a partir
da noção de competência subjacente ao conceito de certificação ocupacional, aliada ao papel
do diretor na execução do planejamento estratégico da escola.
Portanto, a partir das análises que foram explicitadas no presente tópico, é possível
afirmar que existe coerência na hipótese de que um diretor certificado contribui mais do que
um não certificado para uma implementação mais independente do planejamento estratégico.
O resultado observado segue a mesma tendência do resultado esperado e especificado em H
1
,
sem que aqui se esteja afirmando que essa hipótese é irrefutável, pois nenhuma o é; nenhuma
hipótese pode ser provada com absoluta precisão (BABBIE, 1999).
Assim, foram dissecadas, no tópico que aqui se finda, as relações entre as variáveis
utilizadas em H
1
, de modo que a próxima etapa da investigação trata da segunda hipótese da
150
pesquisa – quanto maior for a competência de um diretor em visão e planejamento estratégico,
mais independente será a implementação do planejamento estratégico (H
2
).
A relação entre a competência do diretor em visão e planejamento estratégico e a
independência da escola na implementação do planejamento estratégico
Com base no que foi especificado na moldura de análise desta pesquisa, este tópico
trata da relação entre a competência do diretor em visão e planejamento estratégico (medida
pelo indicador compepe) e o indicador de independência na execução do plano de
desenvolvimento da escola (execpde).
No capítulo que introduziu o modelo de análise, foi explicada a natureza escalar de
compepe, que varia de zero a um em frações com dois decimais, bem como o nível de
mensuração ordinal de execpde. Dada a necessidade de medir a associação entre uma variável
escalar e outra ordinal, considerando que este autor não encontrou na literatura uma indicação
explícita do tipo de medida adequado para situações desse gênero, foram escolhidos tanto o
gamma quanto a correlação produto-momento de Pearson, a primeira indicada para duas
variáveis ordinais e a segunda, para duas escalares (intervalares ou de razão).
Como se evidenciará, quando a associação envolve, de um lado, uma variável
escalar e, de outro, uma ordinal, as medições com o γ e com o r de Pearson não divergem
muito.
Vale lembrar que foram obtidos os escores de 276 diretores no padrão de
competência em visão e planejamento estratégico. Entretanto, 17 desses profissionais dirigiam
escolas que não tiveram os seus planos de desenvolvimento analisados pelos líderes de área.
151
Portanto, restaram 259 casos para tratamento estatístico visando o entendimento da relação
entre as variáveis ora discutida.
Os dados revelam que não existe uma associação estatisticamente significativa entre
a competência do diretor em visão e planejamento estratégico e o indicador de independência
na execução do PDE. O resultado foi o mesmo tanto usando o gamma quanto a correlação de
Pearson; as medidas foram muito próximas e ambas não foram significativas no nível 0,05.
A interpretação desse resultado pressupõe considerar que existe uma ordem inerente
à independência na execução do PDE; trata-se de uma classificação ascendente desde os
processos tutelados, passando pelos semi-autônomos, chegando aos autônomos.
Vejamos como a literatura pode ajudar a interpretar a inexistência de uma associação
estatisticamente significativa entre compepe e execpde. De acordo com Cardozo, Braga e
Hashimoto (2006), a certificação ocupacional é uma modalidade de avaliação que não deve
ser confundida com avaliação de desempenho, querendo dizer com isso que o domínio das
atitudes relacionadas com a motivação é específico da avaliação de desempenho. Zarifian
(2001) tem um ponto de vista similar ao dessas autoras; para ele, existe uma parcela
expressiva de iniciativa que deve vir do próprio indivíduo para enfrentar os eventos que
ocorrem no ambiente de trabalho.
Ocorre que o escore na competência em visão e planejamento estratégico é obtido em
tempo de exame de certificação, enquanto que a motivação de Cardozo, Braga e Hashimoto
(2006) e a iniciativa de Zarifian (2001) tendem a se manifestar a posteriori, em tempo de
exercício das atribuições de direção da escola. A motivação e a iniciativa podem derivar do
reconhecimento público da certificação pela sociedade, além da recompensa salarial
(BERTRAND, 2005; CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006; CHARRAUD; BOUDER;
KIRSCH, 1995 apud BERTRAND, 2005; CORDEIRO; ROMANO; SANTOS, 2004;
RODRÍGUEZ, 2005).
152
Interpretando conjuntamente os resultados relativos aos testes de H
1
e de H
2
, que, por
sinal, é uma hipótese completar à primeira, se percebe que a diferença para a implementação
mais independente do planejamento estratégico está no fato do diretor ser certificado
propriamente e não no seu desempenho em uma etapa do processo de certificação. Em outras
palavras, o desempenho associado a uma competência isoladamente não tem o mesmo efeito
do que o domínio de um conjunto de competências.
O próximo passo consistiu na análise da relação entre compepe e execpde em
subgrupos da amostra. A tabela a seguir ilustra o perfil das escolas dirigidas pelos
profissionais que foram certificados:
Tabela 6 – Perfil das escolas dirigidas por diretores certificados
CASOS VÁLIDOS INDICADOR DE PERFIL DA ESCOLA
FREQUÊNCIA PERCENTUAL
PORTE DA ESCOLA
Pequeno porte 15 5,88
Médio porte 133 52,16
Grande porte 79 30,98
Porte especial 28 10,98
Subtotal 255 n/a
NÍVEL DE ENSINO OFERTADO
Exclusivamente ensino fundamental 64 24,71
Exclusivamente ensino médio 33 12,74
Compartilhado (ambos) 162 62,55
Subtotal 259 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004); FLEM (2004)
Foi observado que, analogamente à situação dos dados agrupados, não existem
associações estatisticamente significativas em nenhum subgrupo estabelecido pelos portes das
escolas.
Em subgrupos criados a partir do nível de ensino ofertado pelas escolas, também não
foram observadas associações que mereçam registro neste trabalho.
Considerando os subgrupos definidos pelo gênero do diretor, foi analisada essa
correlação entre os homens (15,83% dos casos) e as mulheres (84,17% das ocorrências), sem
153
que também tenham sido observados resultados que possam contribuir para os propósitos da
investigação em curso.
Portanto, a relação original entre compepe e execpde foi replicada, para usar
palavras de Babbie (1999), sob condições de teste, de controle.
Assim, já foram descritos os dados concernentes à relação entre a competência do
diretor em visão e planejamento estratégico e o indicador de independência na execução do
plano de desenvolvimento da escola. Essa relação também foi analisada, tanto com dados
agrupados, quanto com subgrupos da amostra. Falta, dessa forma, comparar os resultados
observados com os esperados, de acordo com a segunda hipótese da pesquisa (H
2
), aquela que
supõe que quanto maior for a competência de um diretor em visão e planejamento estratégico,
mais independente será a implementação do planejamento estratégico.
Retomando a constatação oriunda da análise dos dados agrupados, descrita no início
do presente tópico, foi reportado que não existe uma associação estatisticamente significativa
entre as variáveis compepe e execpde. Portanto, a partir das análises que foram explicitadas
nos parágrafos precedentes, se percebe que os dados não permitem confirmar a hipótese de
que quanto maior for a competência de um diretor em visão e planejamento estratégico, mais
independente será a implementação do planejamento estratégico.
Concluída a análise das relações entre as variáveis utilizadas em H
2
, a próxima etapa
da investigação trata da terceira hipótese da pesquisa – quanto maior for a competência de um
diretor em administração escolar, mais independente será a implementação do planejamento
estratégico (H
3
).
A relação entre a competência do diretor em administração escolar e a independência da
escola na implementação do planejamento estratégico
154
Partindo das especificações contidas na moldura de análise desta pesquisa, este
tópico trata da relação entre a competência do diretor em administração escolar (medida pelo
indicador compadm) e o indicador de independência na execução do plano de
desenvolvimento da escola (execpde).
Conforme foi reportado no capítulo que apresentou a moldura de análise, a variável
compadm tem nível de medição escalar, pois os seus atributos oscilam entre zero e um em
frações com dois decimais. Já execpde é uma variável ordinal.
Assim, aqui, tal qual aconteceu na subseção anterior, para medir a associação entre
uma variável escalar e outra ordinal, foram escolhidos tanto o gamma quanto a correlação
produto-momento de Pearson.
Conforme explicação anterior, foram obtidos os escores de 429 diretores no padrão
de competência em administração escolar; tratam-se dos resultados dos candidatos inscritos
no exame, que foram aprovados no TCE. Contudo, restaram 395 casos para tratamento
estatístico em prol da análise da relação entre compadm e execpde, pois 34 desses 429
diretores atuavam em escolas que não tiveram os seus planos de desenvolvimento analisados
pelos líderes de área.
A partir dos dados agrupados, se percebe que existe uma associação fraca e
estatisticamente significativa (γ = 0,149 e r = 0,131) entre a competência do diretor em
administração escolar e o indicador de independência na execução do PDE. Registre-se a
similaridade das medições com gamma e correlação de Pearson.
Mais uma vez, para interpretar esse resultado é necessário considerar que existe uma
ordem inerente à independência na execução do PDE, ou seja, que esse indicador pode ser
155
classificado em ordem ascendente, partindo dos processos tutelados até os autônomos,
passando pelos semi-autônomos.
Ainda que uma correlação estatisticamente significativa tenha sido obtida entre
compadm e execpde, o seu valor é tão fraco (γ = 0,149), que o raciocínio desenvolvido para
interpretar o resultado da associação inerente a H
2
também o serve para H
3
. Novamente se
pode inferir que o desempenho associado a uma competência isoladamente não tem o mesmo
efeito do que o domínio de um conjunto de competências.
Interpretando conjuntamente os resultados relativos aos testes de H
1
e de H
3
, se
percebe que a diferença para a implementação mais independente do planejamento estratégico
está provavelmente no fato do diretor ser certificado; o resultado relativo a H
1
(γ = 0,450) é,
por sinal, muito mais forte do que o de H
3
(γ = 0,149).
A investigação continuou analisando o que ocorre com os dados desagregados. A
próxima tabela contempla o perfil das escolas dirigidas pelos profissionais que foram
aprovados no TCE.
Tabela 7 – Perfil das escolas dirigidas por diretores aprovados no TCE
CASOS VÁLIDOS INDICADOR DE PERFIL DA ESCOLA
FREQUÊNCIA PERCENTUAL
PORTE DA ESCOLA
Pequeno porte 35 9,02
Médio porte 203 52,32
Grande porte 118 30,41
Porte especial 32 8,25
Subtotal 388 n/a
NÍVEL DE ENSINO OFERTADO
Exclusivamente ensino fundamental 111 28,10
Exclusivamente ensino médio 45 11,39
Compartilhado (ambos) 239 60,51
Subtotal 395 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004); FLEM (2004)
A inexistência de associações estatisticamente significativas nos subgrupos das
escolas de porte especial e das que ofertam exclusivamente o ensino médio corrobora o
156
raciocínio de que o desempenho associado a uma competência isoladamente não tem o
mesmo efeito do que o domínio de um conjunto de competências. De fato, esses subgrupos
foram aqueles, quando dos testes de H
1
, em que as relações parciais foram mais fortes. Em
outras palavras, parece que não somente a certificação faz mais diferença quando a
complexidade é maior, como também o desempenho em competências isoladas não faz
diferença alguma nessa situação.
No que se refere ao controle pelo IDH-M de 2000, os resultados não permitem
nenhuma interpretação adicional para o que está em pauta. A tabela a seguir ilustra a
distribuição das escolas que têm dirigentes aprovados no TCE, de acordo com o IDH-M de
2000 das cidades em que elas estão localizadas.
Tabela 8 – IDH-M 2000 de localidades que têm escolas com diretores aprovados no TCE
CASOS COM DADOS DE
CERTIFICAÇÃO E PDE
INDICADOR DE PERFIL DA
FAMÍLIA DO ALUNO
FREQUÊNCIA PERCENTUAL
RANKING DO IDH-M DA BAHIA
Até a 100ª posição do ranking 235 59,64
Da 101ª a 200ª posição 57 14,47
Da 201ª a 300ª posição 67 17,00
Da 301ª a 400ª posição 33 8,37
Acima da 400ª posição 2 0,52
Subtotal 394 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004); FLEM (2004)
Visto o que ocorre com os subgrupos criados a partir do perfil da escola, o próximo
passo tratou da desagregação a partir de indicadores que caracterizam o diretor. A tabela
seguinte apresenta a distribuição dos diretores aprovados no TCE de acordo com quatro
indicadores do perfil desses profissionais – gênero, escolaridade, idade e tempo de
experiência.
157
Tabela 9 – Perfil dos diretores aprovados no TCE
CASOS COM DADOS DE
CERTIFICAÇÃO E PDE
INDICADOR DE PERFIL DO DIRETOR
DA ESCOLA
FREQUÊNCIA PERCENTUAL
GÊNERO
Feminino 335 84,81
Masculino 60 15,19
Subtotal 395 n/a
ESCOLARIDADE
Ensino fundamental completo 0 0
Ensino médio incompleto 1 0,26
Ensino médio completo 127 32,73
Curso técnico equivalente ao ensino médio 3 0,77
Licenciatura de curta duração 7 1,80
Licenciatura plena 151 38,93
Bacharelado 14 3,61
Pós-graduação Lato Sensu 16 4,12
Mestrado Stricto Sensu 69 17,78
Subtotal 388 n/a
IDADE
Até 40 anos 82 20,76
De 41 a 45 anos 72 18,23
De 46 a 50 anos 98 24,81
De 51 a 55 anos 78 19,75
Acima de 56 anos 65 16,45
Subtotal 395 n/a
TEMPO DE EXPERIÊNCIA
Até 5 anos de experiência 132 38,82
De 5 a 10 anos de experiência 121 35,59
De 10 a 15 anos de experiência 47 13,82
De 15 a 20 anos de experiência 22 6,47
Acima de 20 anos de experiência 18 5,30
Subtotal 340 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004); FLEM (2004)
As correlações parciais para a quase totalidade dos subgrupos não foram
significativas do ponto de vista estatístico. Não foi possível tecer nenhum raciocínio que
pudesse complementar ou modificar o que já foi explicitado nos parágrafos precedentes.
Para finalizar o presente tópico da dissertação, ainda falta comparar os resultados
esperados com os que foram observados, de acordo com a terceira hipótese da pesquisa (H
3
),
aquela que supõe que quanto maior for a competência de um diretor em administração
escolar, mais independente será a implementação do planejamento estratégico.
Conforme explicitado, a correlação entre compadm e execpde foi analisada não
somente com dados desagregados, como também agrupados. Com a utilização dos dados
158
agregados, se percebe uma associação fraca e estatisticamente significativa entre as variáveis
compadm e execpde.
Assim, com base nas análises que foram explicitadas neste tópico, é possível afirmar
que existe coerência na hipótese de que quanto maior for a competência de um diretor em
administração escolar, mais independente será a implementação do planejamento estratégico.
Os resultados observados seguem a mesma tendência dos resultados esperados e especificados
em H
3
, embora a fraca associação entre as variáveis supra-referidas indique a importância de
se adotar cautela em uma eventual aplicabilidade desse achado.
Esta abordagem encerra, portanto, a apresentação das relações entre as variáveis
utilizadas em H
3
, de maneira que a próxima etapa da investigação trata da quarta hipótese da
pesquisa – quanto maior for a competência de um diretor em desenvolvimento da equipe,
mais independente será a implementação do planejamento estratégico (H
4
).
A relação entre a competência do diretor em desenvolvimento da equipe e a
independência da escola na implementação do planejamento estratégico
Este tópico encerra a primeira seção do capítulo empírico da presente investigação.
A partir das especificações da moldura de análise, aqui foi tratada a relação entre a
competência do diretor em desenvolvimento da equipe (medida pelo indicador compdeqi) e o
indicador de independência na execução do plano de desenvolvimento da escola (execpde).
Foi explicado, no capítulo que introduziu o modelo de análise, que a variável
compdeqi tem nível de medição escalar, pois os seus atributos oscilam entre zero e um em
frações com dois decimais, enquanto que a variável execpde é do tipo ordinal.
159
Desse modo, analogamente ao que ocorreu em subseções anteriores, para medir a
associação entre uma variável escalar e outra ordinal, foram escolhidos tanto o gamma quanto
a correlação produto-momento de Pearson.
Vale lembrar que foram obtidos os escores de 429 diretores no padrão de
competência em desenvolvimento da equipe. Esses dirigentes se inscreveram no exame de
certificação e foram aprovados no TCE. Entretanto, 34 desses profissionais dirigiam escolas
que não tiveram os seus planos de desenvolvimento analisados pelos líderes de área. Portanto,
restaram 395 casos para tratamento estatístico visando o entendimento da relação entre as
duas variáveis acima especificadas.
Os dados, quando analisados de forma agregada, revelam que não existe associação
estatisticamente significativa entre a competência do diretor em desenvolvimento da equipe e
o indicador de independência na execução do PDE. O resultado foi o mesmo tanto usando o
gamma quanto a correlação de Pearson; as medidas foram muito próximas e ambas não foram
significativas no nível 0,05.
A interpretação desse resultado pressupõe considerar que existe uma ordem inerente
à independência na execução do PDE, isto é, que as ocorrências desse indicador podem ser
classificadas em ordem ascendente, desde os processos tutelados até os autônomos, passando
pelos semi-autônomos.
O raciocínio desenvolvido para interpretar o resultado da associação entre compdeqi
e execpde é o mesmo que foi delineado quando dos testes de H
2
e de H
3
, ou seja, o
desempenho associado a uma competência isoladamente não tem o mesmo efeito do que o
domínio de um conjunto de competências.
Interpretando conjuntamente os resultados relativos aos testes de H
1
e de H
4
, se
percebe que a diferença para a implementação mais independente do planejamento estratégico
está no fato do diretor ser certificado.
160
O próximo passo consistiu em analisar a relação entre compdeqi e execpde com
dados desagregados. Uma tabela ilustrando o perfil das escolas dirigidas pelos profissionais
que foram aprovados no TCE se encontra no tópico imediatamente anterior a este.
Analogamente à situação dos dados agrupados, não existem associações
estatisticamente significativas em nenhum subgrupo estabelecido pelos portes das escolas,
assim como pelos níveis de ensino que elas ofertam. Por sua vez, controlando com base nas
posições das cidades em que as escolas estão localizadas relativamente ao ranking baiano do
IDH-M de 2000, a inexistência de associações entre compdeqi e execpde se repete.
Outras análises foram feitas em subgrupos definidos por: gênero, escolaridade, idade
e tempo de experiência do diretor; todas variáveis associadas ao perfil desse profissional. Em
nenhum desses subgrupos se observou uma associação estatisticamente significativa entre
compdeqi e execpde que permitisse uma interpretação distinta daquela da relação geral.
Dessa forma, foram descritos os dados que informam sobre a relação entre a
competência do diretor em desenvolvimento da equipe e o indicador de independência na
execução do plano de desenvolvimento da escola. Adicionalmente, essa relação foi analisada
tanto com dados agrupados, quanto com desagregados. Resta, portanto, comparar os
resultados observados com os esperados, de acordo com a quarta hipótese da pesquisa (H
4
),
aquela que supõe que quanto maior for a competência de um diretor em desenvolvimento da
equipe, mais independente será a implementação do planejamento estratégico.
Conforme foi explicitado no início deste tópico, quando da análise dos dados
agrupados, não existe uma associação estatisticamente significativa entre as variáveis
compdeqi e execpde. Portanto, a partir das múltiplas análises que foram explicitadas nos
parágrafos precedentes, se percebe que os dados não permitem confirmar a hipótese de que
quanto maior for a competência de um diretor em desenvolvimento da equipe, mais
independente será a implementação do planejamento estratégico.
161
Aqui termina a análise das relações entre as variáveis utilizadas nas quatro hipóteses
iniciais desta pesquisa, que envolvem a variável do componente relativo à independência na
implementação do planejamento estratégico. A próxima seção disseca as relações entre as
variáveis usadas nas outras hipóteses, que se referem à adequação do instrumento de
planejamento estratégico.
5.2 A ADEQUAÇÃO DO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
As últimas quatro hipóteses desta pesquisa envolvem, de um lado, uma variável do
componente do exame de certificação e, de outro, uma que indica a adequação do instrumento
de planejamento estratégico. Os indicadores da variável do componente da certificação
refletem a situação do diretor no exame, como também os escores dos candidatos nos
seguintes padrões de competência aferidos pelos testes: competência em visão e planejamento
estratégico, competência em administração escolar e competência em estabelecimento e
ampliação de relacionamentos.
As últimas quatro hipóteses e os principais indicadores utilizados nos seus testes
estão apresentados resumidamente na seguinte figura:
162
INDICADORES RELACIONADOS HIPÓTESES
EXAME CERTIFICAÇÃO ADEQUAÇÃO DO INSTRUMENTO DE
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
H
5
statusdr qtdrevis
H
6
compepe qtdrevis
H
7
compadm qtdrevis
H
8
comprel qtdrevis
HIPÓTESES DESCRIÇÃO
H
5
Um diretor certificado contribui mais do que um não certificado para uma maior
adequação do instrumento de planejamento às normas e procedimentos
H
6
Quanto maior for a competência de um diretor em visão e planejamento estratégico,
maior será a adequação do instrumento de planejamento às normas e procedimentos
H
7
Quanto maior for a competência de um diretor em administração escolar, maior será a
adequação do instrumento de planejamento às normas e procedimentos
H
8
Quanto maior for a competência de um diretor em estabelecimento e ampliação de
relacionamentos, maior será a adequação do instrumento de planejamento às normas e
procedimentos
INDICADORES DESCRIÇÃO
compadm competência em administração escolar
compepe competência em visão e planejamento estratégico
comprel competência em estabelecimento e ampliação de relacionamentos
qtdrevis quantidade de revisões do instrumento de planejamento
statusdr situação do diretor em relação ao exame de certificação
Figura 11 - Hipóteses e indicadores relacionados com a adequação do instrumento de
planejamento estratégico
Fonte: própria
A figura abaixo apresenta os resultados gerais dos testes das hipóteses relacionadas
com a adequação do instrumento de planejamento estratégico.
SIGNIFICÂNCIA ESTATÍSTICA HIPÓTESES CORRELAÇÕES
GERAIS
SIM NÃO
H
5
γ = 0,083 e r = 0,064 X
H
6
r = - 0,010 X
H
7
r = 0,103 X
H
8
r = - 0,049 X
Figura 12 – Correlações gerais envolvendo a adequação do instrumento de planejamento
estratégico
Fonte: própria
Foi explicado anteriormente que a coleta de dados começou pelo levantamento dos
instrumentos de planejamento estratégico aprovados pela SEC em 2004. A amostra foi
formada com 616 casos, relativos aos planos de desenvolvimento de escolas que continham
163
pareceres dos líderes de área acerca do processo de implementação do planejamento
estratégico nessas unidades de ensino.
Das 616 escolas que tiveram seus planos de desenvolvimento analisados, pouco
mais de 1/3 (36,5% dos casos) logrou aprovação dos seus instrumentos de planejamento
estratégico sem nenhuma ressalva, isto é, os PDE estavam adequados às normas e
procedimentos estabelecidos pela SEC e foram aprovados sem necessidade de nenhuma
revisão. Outra parcela expressiva, quase 1/3 das ocorrências (31,7% delas), somente
conseguiu contar com a aprovação dos seus PDE após duas revisões. Na seqüência, 15,3%
dos casos são de escolas que precisaram revisar os seus PDE uma única vez, enquanto que
11,4% o fizeram três vezes, além de 3,9% terem modificado os planos quatro vezes; apenas
cinco escolas precisaram de mais do que quatro revisões dos PDE. Somente 3 casos foram
tratados como missing, uma vez que não foram obtidos os dados sobre os processo de
validação dos instrumentos de planejamento das unidades de ensino relativas a tais
ocorrências. Esses resultados estão ilustrados na próxima tabela, que descreve a freqüência de
cada categoria do indicador em questão, com percentuais tanto considerando os casos missing
como não.
Tabela 10 – Distribuição de escolas quanto à adequação do instrumento de planejamento
estratégico
PERCENTUAL QUANTIDADE DE
REVISÕES DO PDE
FREQUÊNCIA
TODA A AMOSTRA CASOS VÁLIDOS
0 (zero) 225 36,5 36,7
1 (uma) 94 15,3 15,3
2 (duas) 195 31,7 31,8
3 (três) 70 11,4 11,4
4 (quatro) 24 3,9 3,9
5 (cinco) 4 0,6 0,7
6 (seis) 1 0,2 0,2
Subtotal 613 99,5 100,00
Não informado (missing) 3 0,5 n/a
Total
616 100,00 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: SEC (2004)
164
A estatística descritiva do indicador de adequação do instrumento de planejamento
estratégico revela a quantidade média de revisões de um PDE, da ordem de 1,33. A moda da
amostra é 0 (zero) e a mediana é igual a 1 (um).
Ainda no quesito da descrição dos dados mais gerais, vale reforçar o que já foi
reportado na subseção anterior a respeito da distribuição dos diretores de escola quanto à
situação desses profissionais em relação ao exame de certificação. Como anteriormente os
dados foram apresentados graficamente, aqui, para lembrar e diferenciar, isso será feito por
meio da tabela que segue.
Tabela 11 – Freqüência de diretores conforme situação em relação ao exame de certificação
PERCENTUAL SITUAÇÃO DO DIRETOR FREQUÊNCIA
TODA A
AMOSTRA
CASOS
VÁLIDOS
Não inscrito em exame de certificação 61 9,9 10,1
Em processo ou suspenso 268 43,5 44,3
Certificado 276 44,8 45,6
Subtotal 605 98,2 100,00
Não informado (missing) 11 1,8 n/a
Total
616 100,00 n/a
n/a = não se aplica
Fonte: FLEM (2004)
Para concluir a etapa de descrição dos dados globais inerentes aos testes das quatro
últimas hipóteses desta pesquisa, há que se destacar que o TCE mede, no âmbito do que
interessa para esta parte da investigação, o padrão de competência em administração escolar.
O QP, por seu turno, faz o mesmo tanto para o padrão de competência em visão e
planejamento escolar, quanto para o padrão em estabelecimento e ampliação de
relacionamentos.
Mais uma vez, reforçando o que foi explicado na subseção anterior, é importante
lembrar que foram obtidos os escores de 429 candidatos no padrão de competência em
administração escolar, contra os de 276 pretendentes no padrão em visão e planejamento
165
estratégico. Por analogia, também foram levantados os escores de 276 candidatos no padrão
de competência em estabelecimento e ampliação de relacionamentos. A próxima tabela ilustra
marginais, além de medidas de tendência central e de dispersão – estatística descritiva - dos
escores levantados para esses três padrões de competência.
Tabela 12 – Descrição dos escores nos padrões de competência em administração escolar,
estabelecimento de relacionamentos e planejamento estratégico
PADRÃO DE COMPETÊNCIA FREQUÊNCIA MÉDIA DESVIO
PADRÃO
VALOR
MÍNIMO
VALOR
MÁXIMO
Competência em administração escolar 429 0,75 0,08 0,52 0,97
Competência em estabelecimento e
ampliação de relacionamentos
276 0,68 0,15 0,33 1,00
Competência em visão e planejamento
estratégico
276 0,64 0,20 0,17 1,00
Fonte: FLEM (2004)
Uma vez que os dados envolvidos nos testes das últimas quatro hipóteses da
pesquisa já foram descritos, a investigação seguiu analisando as relações entre as variáveis
utilizadas nessas hipóteses, o que está retratado nos próximos tópicos deste capítulo. São
quatro tópicos, um para cada hipótese. Cada uma dessas divisões encerra com a comparação
dos resultados observados com aqueles esperados, concluindo, dessa maneira, a apresentação
e análise dos dados da presente pesquisa.
A relação entre a situação do diretor no exame de certificação e a adequação do
instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos
Inicialmente, é importante registrar que o software SPSS For Windows também foi a
ferramenta de apoio utilizada nas análises estatísticas que serão apresentadas nos próximos
quatro tópicos desta subdivisão.
166
Para finalizar as análises que se originam da moldura de análise desta pesquisa, foi
preciso relacionar variáveis representativas do exame de certificação e da adequação do
instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos. Neste tópico, é analisada
especificamente a relação entre a situação do diretor quanto ao exame de certificação (medida
pelo indicador statusdr) e o indicador de adequação do instrumento de planejamento
estratégico (determinado por qtdrevis).
No capítulo que introduziu o modelo de análise, foi explicada a natureza ordinal de
statusdr, assim como se evidenciou que qtdrevis tem nível de medição de razão. Os dados
coletados revelam que os atributos de qtdrevis são inteiros que variam de zero a seis. Para
qtdrevis, dado seu nível de medição, se pode afirmar que 2 > 1 e que (2 – 1) = (3 – 2).
O gamma (γ) e a correlação produto-momento de Pearson foram usados para medir a
associação entre variáveis statusdr e qtdrevis, pois a primeira é ordinal e a segunda, de razão.
Foi visto que 613 escolas tiveram os planos de desenvolvimento submetidos ao
processo de validação da SEC. Dessas, foram excluídos dez casos da análise em questão, uma
vez que tais escolas não tinham diretor à época da validação. Adicionalmente, para uma única
escola não foi encontrado registro algum do seu diretor na base de dados da FLEM, o que
também levou à exclusão dessa ocorrência. Restaram, portanto, 602 escolas para a essa
primeira análise.
Os dados revelam que não existe associação estatisticamente significativa entre a
situação do diretor em relação ao exame de certificação e o indicador de adequação do PDE
às normas e procedimentos. O resultado foi o mesmo tanto usando o gamma quanto a
correlação de Pearson; as medidas são próximas e ambas não são significativas no nível 0,05.
Para interpretar esse resultado, é necessário considerar que há uma ordem inerente
ao status do diretor relativamente ao exame de certificação, ou seja, que as ocorrências podem
167
ser classificadas em ordem ascendente, desde os não inscritos, passando pelos que estão em
processo ou suspensos, chegando aos certificados.
A literatura ajuda a interpretar esse resultado. A implantação do PDE é um processo
coletivo, liderado pelo diretor da escola, que, no intuito de compartilhar responsabilidades,
seguindo os preceitos da gestão participativa, estimula a criação de diversas instâncias não
individuais no ambiente da escola, como, por exemplo, comitê estratégico, grupo de
sistematização e líderes de objetivos. A aprovação do PDE na esfera da escola cabe ao
Colegiado Escolar, que exerce as prerrogativas do comitê estratégico e que deve verificar a
pertinência das metas e as prioridades identificadas, além do investimento necessário para
execução das ações financiáveis (REIS, 2003).
Contudo, a implementação do planejamento estratégico na escola não tem ocorrido
exatamente conforme os preceitos originais do Programa Educar para Vencer. Alguns
obstáculos foram observados, como, por exemplo, o descrédito de determinados atores
escolares em relação à política, além da resistência à mudança observada em algumas escolas
e a atuação pouco marcante do Colegiado Escolar. A gestão participativa, para se consolidar,
requer a participação de professores e pais nas atividades da escola, o que demanda tempo
(REIS, 2003).
De acordo com Rua (ca. 2000), os agentes que implementam uma ação
governamental algumas vezes não têm consciência de que estão, de fato, exercendo esse
papel. É muito comum que a implementação de uma política se transforme na etapa de
formulação em processo, fato decorrente da atitude de supor que a implementação consiste
meramente em executar o que foi decidido por quem sabe o que precisa ser feito.
Dessa maneira, como a construção do PDE envolve a participação de múltiplos
atores - em instâncias coletivas - no ambiente da escola, a adequação desse instrumento às
normas e procedimentos estabelecidos pela SEC obviamente depende da ação desses
168
indivíduos. A cooperação entre essas pessoas talvez ainda demande mais tempo para se
efetivar. É possível que os professores, os pais e demais participantes do processo de
planejamento estratégico não estejam atuando conscientes de que estão implementando uma
política pública voltada para o fortalecimento da gestão escolar; esse fator pode estar fazendo
falta e desviando a política dos seus objetivos.
O resultado do teste de H
5
ajuda a compreender a implementação das políticas de
certificação e de planejamento estratégico na rede pública estadual baiana. Uma simples
reflexão acerca do baixo percentual de planos de desenvolvimento aprovados sem revisões
(pouco mais de 1/3 dos casos válidos) já sinaliza que é preciso aprofundar a investigação
sobre o envolvimento dos diversos atores nas atividades de fortalecimento da gestão escolar.
Na tentativa de descobrir algo que os dados agrupados pudessem estar dificultando o
entendimento, foram analisadas as relações entre statusdr e qtdrevis em diversos subgrupos.
Os dados foram desagregados, inicialmente, quanto a variáveis associadas ao perfil da escola,
como porte do estabelecimento e nível de ensino ofertado. Depois, o controle foi feito com
base no IDH-M, ou melhor, a partir das posições das cidades - onde estão localizadas as
escolas - no ranking baiano de IDH-M, base 2000. Contudo, em nenhum desses subgrupos foi
observada associação estatisticamente significativa entre as variáveis em discussão, tal como
ocorreu com os dados agregados.
Ato contínuo, novas estratificações foram feitas tomando como variáveis de controle
o gênero, a escolaridade, a idade e o tempo de experiência dos diretores. O resultado foi o
mesmo daquele especificado no parágrafo precedente, isto é, a ausência de associação
estatisticamente significativa entre statusdr e qtdrevis em todos os subgrupos que contavam
com pelo menos 30 ocorrências.
Até este ponto, foram descritos os dados concernentes à relação entre a situação do
diretor quanto ao exame de certificação e o indicador de adequação do instrumento de
169
planejamento estratégico. A análise dessa relação com dados agrupados e com subgrupos da
amostra também já foi realizada. Resta, portanto, comparar os resultados observados com os
esperados, de acordo com a quinta hipótese da pesquisa (H
5
), aquela que supõe que um diretor
certificado contribui mais do que um não certificado para uma maior adequação do
instrumento de planejamento às normas e procedimentos.
Conforme foi explicitado, não existe associação significativa do ponto de vista
estatístico entre as variáveis statusdr e qtdrevis. Foram feitas várias análises, mas o resultado
foi sempre esse. Assim, se percebe que os dados não permitem confirmar a hipótese de que
um diretor certificado contribui mais do que um não certificado para uma maior adequação do
instrumento de planejamento às normas e procedimentos.
Conclui-se, dessa forma, a análise das relações entre as variáveis utilizadas em H
5
,
de maneira que a próxima etapa da investigação trata da sexta hipótese da pesquisa – quanto
maior for a competência de um diretor em visão e planejamento estratégico, maior será a
adequação do instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos (H
6
).
A relação entre a competência do diretor em visão e planejamento estratégico e a
adequação do instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos
Considerando as especificações contidas na moldura de análise desta pesquisa, este
tópico aborda a relação entre a competência do diretor em visão e planejamento estratégico
(medida pelo indicador compepe) e o indicador de adequação do instrumento de planejamento
estratégico (determinado por qtdrevis).
170
A natureza escalar tanto de compepe quanto de qtdrevis, variáveis com níveis de
medição de razão, foi esclarecida no capítulo que trata da moldura de análise. Dessa forma, a
correlação produto-momento de Pearson foi escolhida como medida de associação para as
análises deste tópico; não faz sentido usar gamma para medir relação entre variáveis
intervalares ou de razão.
É válido reiterar que foram obtidos os escores de 276 diretores no padrão de
competência em visão e planejamento estratégico. Desses casos, dois foram excluídos da
análise em questão, visto que eram referentes a escolas para as quais não se obteve dados
sobre o processo de validação dos seus instrumentos de planejamento estratégico. Restaram,
portanto, 274 ocorrências para a presente análise.
Trabalhando com dados agrupados, não se percebe correlação estatisticamente
significativa entre a competência do diretor em visão e planejamento estratégico e o indicador
de adequação do PDE às normas e procedimentos.
Esse resultado pode ser interpretado de forma semelhante ao que foi feito quando do
teste de H
2
, ou seja, se percebe que a diferença para a implementação do planejamento
estratégico está no fato do diretor ser certificado propriamente e não no seu desempenho em
uma etapa do processo de certificação. Ressalte-se que a implementação do planejamento
estratégico inclui a preparação adequada do PDE às normas e procedimentos estabelecidos
pela Secretaria da Educação do Estado da Bahia.
Em outras palavras, o desempenho associado a uma competência isoladamente não
tem o mesmo efeito do que o domínio de um conjunto de competências, em se tratando da
implementação do planejamento estratégico da escola.
Depois da análise geral da correlação entre compepe e qtdrevis, os dados foram
desagregados com base em variáveis associadas ao perfil da escola e ao nível socioeconômico
das famílias dos alunos. Foram analisadas as relações entre essas variáveis em diversos
171
subgrupos definidos por: porte do estabelecimento, nível de ensino ofertado e posições das
cidades - onde estão localizadas as escolas - no ranking baiano de IDH-M, base 2000.
Todavia, em nenhum desses subgrupos foi observada correlação estatisticamente significativa
entre as variáveis em discussão, tal como ocorreu com os dados agregados.
Continuando, outras análises foram feitas com base em estratificações oriundas de
variáveis representativas do perfil do diretor – gênero, escolaridade, idade e tempo de
experiência desses profissionais. Analogamente, em nenhum dos novos subgrupos criados foi
observada correlação estatisticamente significativa entre compepe e qtdrevis.
Resumindo, anteriormente foram descritos os dados envolvidos na relação entre a
competência do diretor em visão e planejamento estratégico e o indicador de adequação do
PDE. A análise dessa relação com dados agrupados e com subgrupos da amostra também já
foi realizada. É necessário, finalmente, comparar os resultados observados com os esperados,
de acordo com a sexta hipótese da pesquisa (H
6
), aquela que supõe que quanto maior for a
competência de um diretor em visão e planejamento estratégico, maior será a adequação do
instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos.
De acordo com o que reportado nos parágrafos precedentes, ficou patente que não
existe correlação estatisticamente significativa entre as variáveis compepe e qtdrevis. Tal
ausência de correlação foi observada em todas as análises feitas. Logo, com base nos dados
coletados para esta pesquisa, não é possível confirmar a hipótese de que quanto maior for a
competência de um diretor em visão e planejamento estratégico, maior será a adequação do
instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos.
Concluída a análise das relações entre as variáveis utilizadas em H
6
, a próxima etapa
da investigação trata da sétima hipótese da pesquisa – quanto maior for a competência de um
diretor em administração escolar, maior será a adequação do instrumento de planejamento
estratégico às normas e procedimentos (H
7
).
172
A relação entre a competência do diretor em administração escolar e a adequação do
instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos
Este tópico, mediante as especificações contidas na moldura de análise da presente
pesquisa, trata da relação entre a competência do diretor em administração escolar (medida
pelo indicador compadm) e o indicador de adequação do instrumento de planejamento
estratégico (determinado por qtdrevis).
A natureza escalar tanto de compadm quanto de qtdrevis, variáveis com níveis de
medição de razão, foi esclarecida no capítulo que trata da moldura de análise. Dessa forma, a
correlação produto-momento de Pearson foi escolhida como medida de associação para as
análises deste tópico.
É válido reforçar que foram obtidos os escores de 429 diretores no padrão de
competência em administração escolar. Duas dessas ocorrências foram excluídas da análise
em questão, pois tratam de escolas para as quais não se obteve dados sobre o processo de
validação dos seus instrumentos de planejamento estratégico. Sobraram, dessa maneira, 427
casos para a presente análise.
Os dados revelam que existe uma correlação fraca e estatisticamente significativa (r
= 0,103) entre a competência do diretor em administração escolar e o indicador de adequação
do PDE às normas e procedimentos.
A interpretação desse resultado requer um pouco de cuidado, pois a maior
adequação do PDE é dada pela ausência de revisão do mesmo, ou seja, por qtdrevis igual a
zero. Qualquer valor observado em qtdrevis que seja maior do que zero, significa que o
respectivo PDE foi aprovado com revisão. Assim, um caso com qtdrevis = 4 reflete um PDE
que foi menos adequado do que um outro com qtdrevis = 2, por exemplo.
173
Na verdade, o coeficiente da correlação supra-referida, por ser positivo, indica que a
quantidade de revisões cresce com o aumento do escore em administração escolar; isso é o
mesmo que constatar que a inadequação aumenta com o incremento do escore na competência
em discussão. Para um entendimento mais completo sobre essa questão, ver os parágrafos
finais deste tópico, quando do confronto dos resultados esperados com os observados.
O próximo procedimento foi desagregar os dados com base nas seguintes variáveis,
associadas ao perfil da escola: porte do estabelecimento e nível de ensino ofertado. As
relações entre compadm e qtdrevis foram analisadas, mas em nenhum dos subgrupos
formados foi observada correlação estatisticamente significativa entre essas variáveis.
Avançando um pouco mais, outras análises foram feitas em subgrupos criados com
base em variáveis representativas do perfil do diretor, como: gênero, escolaridade, idade e
tempo de experiência desses profissionais. Não foram encontradas relações parciais
significativas sob o ponto de vista estatístico que permitissem elaborar novos raciocínios
acerca da associação entre compadm e qtdrevis.
Até este ponto, foram descritos os dados concernentes à relação entre a competência
do diretor em administração escolar e o indicador de adequação do PDE. A análise dessa
relação com dados agrupados e com subgrupos da amostra também já foi realizada. Resta,
portanto, comparar os resultados observados com os esperados, de acordo com a sétima
hipótese da pesquisa (H
7
), aquela que supõe que quanto maior for a competência de um
diretor em administração escolar, maior será a adequação do instrumento de planejamento
estratégico às normas e procedimentos.
Conforme foi explicitado nos parágrafos iniciais deste tópico, existe uma correlação
positiva e fraca, mas estatisticamente significativa entre as variáveis compadm e qtdrevis.
Entretanto, tal resultado indica que se o escore obtido na competência em administração
escolar aumenta, o mesmo acontece com a quantidade de revisões do PDE e, portanto,
174
diminui a adequação desse instrumento às normas e procedimentos. Em outras palavras,
esperava-se um coeficiente negativo, indicando uma diminuição das revisões com o aumento
do escore em administração escolar. Logo, os resultados observados indicam uma tendência
contrária à dos resultados esperados, consoante H
7
.
Apesar da tendência contrária da observação vis-à-vis o esperado, aqui não será
declarada a negação de H
7
por duas razões. Primeiro, porque a correlação geral obtida entre
compadm e qtdrevis é fraca. Depois, porque todas as análises desta pesquisa que envolveram
outros padrões de competência diferentes daquele que avalia a administração escolar não
resultaram em associações estatisticamente significativas. A inexistência dessas correlações
foi devidamente explicada e explorada nos tópicos anteriores, que trataram de H
2
, H
4
e H
6
.
Dessa forma, não há solidez empírica para negar H
7
. Conclusão: este autor optou por afirmar
que é impossível confirmar a hipótese de que quanto maior for a competência de um diretor
em administração escolar, maior será a adequação do instrumento de planejamento estratégico
às normas e procedimentos.
Assim, foram dissecadas, no tópico que aqui se finda, as relações entre as variáveis
utilizadas em H
7
, de maneira que a próxima etapa da investigação trata da oitava e última
hipótese da pesquisa – quanto maior for a competência de um diretor em estabelecimento e
ampliação de relacionamentos, maior será a adequação do instrumento de planejamento
estratégico às normas e procedimentos (H
8
).
175
A relação entre a competência do diretor em estabelecimento e ampliação de
relacionamentos e a adequação do instrumento de planejamento estratégico às normas e
procedimentos
A partir das especificações contidas na moldura de análise desta pesquisa, este
tópico aborda a relação entre a competência do diretor em estabelecimento e ampliação de
relacionamentos (medida pelo indicador comprel) e o indicador de adequação do instrumento
de planejamento estratégico (determinado por qtdrevis).
A natureza escalar tanto de comprel quanto de qtdrevis, variáveis com níveis de
medição de razão, foi esclarecida no capítulo que trata da moldura de análise. Dessa forma, a
correlação produto-momento de Pearson foi escolhida como medida de associação para as
análises deste tópico.
Foram obtidos, conforme reportado anteriormente, os escores de 276 diretores no
padrão de competência em estabelecimento e ampliação de relacionamentos. Desses casos,
dois foram excluídos da análise em questão, visto que eram referentes a escolas para as quais
não se obteve dados sobre o processo de validação dos seus instrumentos de planejamento
estratégico. Ficaram, portanto, 274 ocorrências para esta análise.
Trabalhando com dados agrupados, não se percebe correlação estatisticamente
significativa entre a competência do diretor em estabelecimento e ampliação de
relacionamentos e o indicador de adequação do PDE às normas e procedimentos.
A interpretação desse resultado pode ser a mesma daquela do teste de H
6
, ou seja, se
percebe que a diferença para a implementação do planejamento estratégico está no fato do
diretor ser certificado propriamente e não no seu desempenho em uma etapa do processo de
certificação.
176
Com o intuito de aprofundar a investigação, os dados foram desagregados com base
em variáveis associadas aos perfis da escola e do diretor, a saber: porte do estabelecimento,
nível de ensino ofertado, além de gênero, escolaridade, idade e tempo de experiência desses
profissionais.
Então, as relações entre comprel e qtdrevis foram analisadas nos diversos subgrupos
criados. Contudo, em nenhum dos subgrupos que contavam com pelo menos 30 ocorrências
foi observada correlação estatisticamente significativa entre as variáveis em discussão, à
semelhança do que ocorreu com o uso de dados agregados.
Falta, portanto, comparar os resultados observados com os esperados, de acordo com
a oitava hipótese da pesquisa (H
8
), aquela que supõe que quanto maior for a competência de
um diretor em estabelecimento e ampliação de relacionamentos, maior será a adequação do
instrumento de planejamento estratégico às normas e procedimentos.
De acordo com o que foi apresentado neste tópico, se percebe que não existe
correlação estatisticamente significativa entre as variáveis comprel e qtdrevis. Em todas as
análises feitas, o resultado foi sempre o mesmo, isto é, ausência de correlação. Assim, com
base nos dados coletados para esta pesquisa, não é possível confirmar a hipótese de que
quanto maior for a competência de um diretor em estabelecimento e ampliação de
relacionamentos, maior será a adequação do instrumento de planejamento estratégico às
normas e procedimentos.
Aqui termina a análise das relações entre as variáveis utilizadas nas últimas quatro
hipóteses desta pesquisa, que envolvem a variável do componente relativo à adequação do
instrumento de planejamento estratégico.
Portanto, neste ponto também se encerra o capítulo empírico deste trabalho, cuja
abordagem contemplou uma seqüência de passos, que começou descrevendo os dados, para
177
depois analisá-los à luz da moldura de análise, terminando com a comparação, via hipóteses,
dos resultados esperados com os observados.
O próximo capítulo é o último desta dissertação e contempla as considerações finais
acerca da análise da implementação das políticas públicas de certificação ocupacional e
planejamento estratégico nas escolas.
178
6 ENCERRAMENTO
O último capítulo desta dissertação começa retomando em linhas gerais o problema
da pesquisa, a moldura de análise utilizada e os procedimentos metodológicos empregados na
investigação. Em seguida, os resultados observados são apresentados a partir daqueles
hipoteticamente esperados; as semelhanças e diferenças entre tais resultados são aqui
devidamente interpretadas. Por fim, este trabalho é avaliado e as suas limitações são expostas
juntamente com as recomendações para pesquisas futuras.
Esta pesquisa teve como objetivo analisar a relação entre a certificação ocupacional
de dirigentes escolares e a implementação do planejamento estratégico nas escolas da rede
pública estadual baiana em 2004. O problema investigado, subjacente a tal objetivo, insere
este trabalho no campo do conhecimento das políticas públicas, que, por sinal, ganhou um
vigor adicional nas últimas décadas, diante das dificuldades que os países - principalmente os
que estão em via de desenvolvimento - têm vivenciado em termos fiscais.
Na Bahia, uma reforma educacional, conhecida como Programa Educar para Vencer,
foi formulada em 1998 e implantada a partir do ano seguinte. Reformas de sistemas
educacionais de outros estados brasileiros também foram deflagradas ao longo da década de
1990. A certificação ocupacional de profissionais de educação e o fortalecimento da gestão
escolar, que inclui a implementação do planejamento estratégico nas unidades de ensino,
integram o pacote de políticas da reforma baiana.
A moldura de análise da pesquisa em questão foi construída pelo próprio autor de
forma indutiva, por duas razões. A primeira, decorrente da existência, na literatura
especializada, de modelos de análise de políticas públicas genéricos em demasia. A segunda,
relacionada com as peculiaridades da implementação da certificação ocupacional e do
planejamento estratégico nas escolas da rede pública baiana. A revisão da literatura e a
179
exploração de documentos das políticas em questão revelaram que a melhor alternativa seria a
concepção de uma moldura de análise própria, que permitisse confrontar elementos dessas
ações governamentais.
A análise da implementação de políticas públicas tem sido relegada a um segundo
plano tanto em trabalhos acadêmicos, quanto pelos agentes governamentais da área de
políticas, o que é lamentável, considerando que os problemas detectados em tempo de
execução podem ser corrigidos com menos custo, além de permitir reorientar as ações em prol
dos resultados planejados.
Dentre as diferentes abordagens da certificação ocupacional, foi escolhida a
dimensão educacional, enquanto que para a gestão escolar, a escolha recaiu sobre o
planejamento estratégico. Os documentos das políticas mostram como os candidatos são
avaliados no processo de certificação ocupacional e como o PDE, visto como um processo de
planejamento estratégico, é revisado pela SEC e executado na esfera da unidade de ensino. O
desenho das políticas deixa claro o papel do diretor da escola no desenvolvimento da
capacidade local de planejamento.
Intrigava, portanto, conhecer detalhes da implementação das políticas em questão, a
fim de confrontar a realidade dos fatos com o que foi idealizado quando da elaboração dessas
ações. Foi concebida uma matriz composta por oito hipóteses que orientou a investigação.
Na verdade, foram elaboradas duas hipóteses centrais e seis complementares. A
primeira hipótese central auxiliou a análise da relação entre a situação do diretor de escola no
processo de certificação (não inscrito, em processo/suspenso ou certificado) e o grau de
independência na execução do PDE. A segunda ajudou a compreender a associação entre a
situação do diretor no processo de certificação e a adequação do PDE às normas e
procedimentos da SEC. Seis hipóteses complementares foram criadas a partir dessas duas.
180
As hipóteses complementares estão voltadas para a análise da relação entre o escore
obtido por um candidato em um padrão de competência aferido pelo processo de certificação
e o grau de independência na execução do PDE; a relação também pode ser entre o escore
obtido e a adequação do PDE às normas e procedimentos. Os padrões de competência
envolvidos nos testes das hipóteses complementares foram: visão e planejamento estratégico,
administração escolar, desenvolvimento da equipe e estabelecimento e ampliação de
relacionamentos. Vale notar que nem todos esses padrões subsidiaram a construção de
hipóteses complementares, por razão de pertinência, motivo pelo qual elas são em número de
seis e não de oito.
As hipóteses centrais da pesquisa foram criadas tanto a partir da exploração dos
documentos, quanto da literatura especializada. Os documentos das políticas investigadas
indicaram a importância da liderança do diretor de escola para o fortalecimento da gestão
escolar, como também esclareceram como o planejamento estratégico poderia ser útil para a
consolidação da autonomia administrativa, financeira e pedagógica da unidade de ensino. A
etapa de elaboração das políticas em questão reconheceu o PDE como instrumento de
planejamento estratégico da escola, a ser implantado em um processo de participação coletiva,
liderado pelo diretor da unidade de ensino.
A literatura, por seu turno, defende que a certificação ocupacional vista pela ótica
educacional serve para atestar que um profissional possui as competências básicas para
exercer as suas atribuições no ambiente de trabalho. Alguns autores dessa linha reconhecem a
certificação como um processo de avaliação de competências.
Logo, considerando que o diretor é o responsável pela coordenação do processo de
planejamento estratégico da unidade de ensino, como também que a certificação ocupacional
serve para atestar que um dirigente domina as competências para o seu exercício profissional,
é razoável supor o seguinte: um diretor certificado contribui mais do que um não certificado
181
para uma implementação mais independente do planejamento estratégico. Essa foi uma das
hipóteses centrais desta pesquisa (H
1
).
É necessário esclarecer duas questões acerca dessa hipótese central. Primeiro, que se
um diretor é certificado, então ele supostamente domina todo um rol de competências,
incluindo a de planejamento estratégico, eliminando a necessidade de suporte técnico externo
para executar o PDE. O mesmo não ocorre com os diretores em uma das outras duas situações
categorizadas (não inscritos ou em processo/suspensos). A segunda questão diz respeito ao
uso do termo implementação no texto da hipótese, pois este trabalho considerou a execução
do PDE como sendo a implementação do planejamento estratégico, embora tal
implementação seja algo mais completo.
A outra hipótese central foi concebida a partir dos mesmos argumentos norteadores
de H
1
. Uma vez que os atores envolvidos com o planejamento estratégico da escola são
treinados para execução das próprias tarefas de planejamento, sendo o diretor a liderança
maior desse processo, então é coerente propor que um diretor certificado contribui mais do
que um não certificado para uma maior adequação do instrumento de planejamento
estratégico às normas e procedimentos (H
5
). A adequação do instrumento de planejamento
estratégico foi medida pela quantidade de revisões do PDE ao longo do seu processo de
validação.
Como mencionado, uma fase exploratória foi empreendida como a primeira etapa da
metodologia desta pesquisa. Diversos documentos foram estudados, incluindo o marco legal
aplicável e os manuais sobre as políticas em questão. Buscou-se compreender o contexto em
que essas políticas foram formuladas, o que foi muito útil também para a criação da própria
moldura de análise da pesquisa.
Depois, a investigação enveredou pela coleta de dados secundários relativos à
execução do PDE, à validação do mesmo pela SEC e ao desempenho dos diretores de escola
182
no processo de certificação ocupacional. Vários documentos foram manuseados em tal
atividade, como, por exemplo, os relatórios de implementação das políticas, além de arquivos
em formato eletrônico com dados de escolas, da certificação e do PDE. Finalmente, os dados
foram tratados e analisados.
Esta pesquisa utilizou dados secundários relativos à implementação do par de
políticas sob investigação em 616 escolas públicas estaduais, localizadas em 218 dos 417
municípios baianos. Inicialmente, os instrumentos de planejamento estratégico de 982 escolas
foram analisados, mas, depois de categorizados, 366 deles não foram aproveitados pois não
continham avaliações do processo de implementação do PDE.
Os dados coletados são de 2004, porque, mesmo considerando o início da
implementação da política de planejamento estratégico em 2001, um incêndio destruiu, em
outubro de 2003, o acervo documental da SEC, incluindo os planos de desenvolvimento das
escolas até então elaborados. O corte temporal em 2004 também foi conveniente diante da
necessidade de esperar um período de tempo desde o início da execução das políticas para
analisar elementos das suas implementações.
Considerando o caráter quantitativo desta pesquisa, foi utilizado um software para
analisar o volume expressivo de dados que foi levantado. A ferramenta SPSS For Windows
foi escolhida por contemplar recursos de estatística descritiva e inferencial úteis para
compreender os resultados. Uma base de dados única foi criada no ambiente do SPSS,
englobando variáveis de escola, do PDE, do diretor e da certificação ocupacional.
Para analisar e interpretar os dados, três operações foram realizadas. Inicialmente,
descrições quantitativas dos dados foram apresentadas por meio de formas reduzidas. Em
seguida, as análises das relações entre as variáveis envolvidas nas hipóteses foram realizadas
e explicadas. Por último, aconteceu a comparação entre os resultados encontrados e os
esperados, utilizando as hipóteses da pesquisa.
183
Os testes das hipóteses implicaram na utilização de medidas de associação entre
variáveis com distintos níveis de medição. Por um lado, quando as associações envolveram
um par de variáveis ordinais, o gamma (γ) foi a medida utilizada. Por outro, a correlação
produto-momento de Pearson (r) foi escolhida como medida de associação entre variáveis de
razão (escalar); vale ressaltar que o γ e o r não explicam casualidade entre duas variáveis.
Cabe esclarecer que algumas variáveis de controle foram introduzidas no modelo para
aprofundar as relações gerais encontradas com os dados agrupados.
Por decisão do autor, o gamma foi utilizado como medida de associação nos casos
em que as hipóteses confrontavam uma variável ordinal com outra escalar. Não foram
encontradas indicações na literatura sobre como proceder nessas situações, daí a escolha do
autor, que, ainda assim, também usou Pearson em tais ocasiões, comparando as duas medidas
(γ e r) e demonstrando que elas não divergiam muito.
Nesta investigação, igualmente por escolha do autor, a adoção do nível de
significância 0,05 foi considerada suficiente, principalmente por causa do tamanho da amostra
(n = 616). À medida que o tamanho da amostra cresce, o erro de amostragem diminui, isto é, a
medida da amostra converge para a da população.
Uma última escolha do investigador foi a tipologia estabelecida para a medida das
correlações entre variáveis, qual seja: fraca (|resultado| < 0,300); moderada (0,300 ≤
|resultado| ≤ 0,500); forte (|resultado| > 0,500). Não há uma regra na literatura para tal
categorização. O emprego do nível de significância 0,05 respaldou a interpretação dos dados
neste trabalho.
A principal associação que esta investigação procurou desvendar envolve a situação
do diretor em relação ao processo de certificação e o grau de independência na execução do
PDE. Os dados revelaram uma correlação moderada e estatisticamente significativa (γ =
0,450) entre essas variáveis (ordinais), indicando uma tendência da execução do PDE ser mais
184
independente, ou seja, demandar menos auxílio de especialistas externos à escola, se os
diretores desses estabelecimentos forem certificados vis-à-vis os casos que contam com
diretores em processo de certificação ou suspensos; o mesmo tende a ocorrer comparando as
ocorrências de diretores em processo ou suspensos com aquelas de dirigentes não inscritos na
certificação.
Em outras palavras, existe coerência em uma das hipóteses centrais da pesquisa
(H
1
). O resultado observado segue a mesma tendência do resultado esperado a partir dessa
hipótese. A literatura ajuda a interpretar a correlação em discussão, na medida em que a
própria definição de certificação ocupacional a reconhece como uma alternativa para atestar o
domínio das competências básicas para o exercício de uma profissão. Há que se acrescentar a
inclusão do planejamento estratégico no conjunto de atribuições do diretor escolar, em um
contexto de gestão participativa com um viés de mercado. A noção de competência concatena
os argumentos teóricos em torno da seguinte lógica: a fim de cumprir uma demanda inerente
ao seu papel à frente da unidade de ensino, relacionada com a liderança e coordenação da
execução do planejamento estratégico, o diretor certificado se motiva e combina
adequadamente os conhecimentos, habilidades e atitudes que ele domina e que são requeridos
para a “entrega desse produto” (PDE executado com independência de especialistas externos).
A estatística funcionou como uma linguagem para compreender a lógica central da
pesquisa, ou seja, o γ = 0,450 indica que provavelmente a certificação ocupacional está
contribuindo para o desenvolvimento da capacidade local de planejamento, entendendo como
local o nível da escola e ressaltando que existem 5 chances em 100 desse resultado decorrer
de erro de amostragem.
A segunda associação de natureza central que foi investigada no âmbito deste
trabalho envolve a situação do diretor em relação ao processo de certificação e a adequação
do instrumento de planejamento às normas e procedimentos estabelecidos pela SEC (H
5
). Os
185
dados não revelaram uma correlação estatisticamente significativa entre essas variáveis, não
permitindo perceber nenhuma tendência da adequação do PDE ser maior ou menor diante do
fato dos diretores das escolas serem certificados, estarem em processo de certificação ou
suspensos ou, ainda, não terem se inscrito na certificação.
A ausência de correlação entre a certificação ocupacional e a implementação do
planejamento estratégico da escola, visto pelo prisma da adequação dos instrumentos ao
conjunto de normas e procedimentos, pode estar indicando o que os especialistas entendem
como um desvio na implementação dessas políticas. Algumas políticas públicas são
implementadas em desacordo ao que foi planejado originalmente, enquanto que outras sequer
são implementadas. Isso decorre, muitas vezes, do fato dos agentes envolvidos na
implementação das políticas públicas não terem consciência de que estão atuando como
executores dessas ações governamentais.
A implantação do PDE é um processo participativo que implica na colaboração de
múltiplas instâncias coletivas, como comitês estratégicos, grupos de sistematização e líderes
de objetivos. Um relato da resistência de alguns atores às mudanças próprias da gestão
participativa foi encontrado na literatura. É possível, então, que esses indivíduos estejam
desviando a política dos seus objetivos e levando-a a resultados inesperados.
Recapitulando, todas as demais associações investigadas nesta pesquisa derivaram
das outras duas que foram referenciadas até este ponto. Tais associações complementares
envolveram sempre, de um lado, o escore obtido por um candidato em um determinado
padrão de competência aferido pelo processo de certificação e, de outro lado, a independência
na execução do PDE ou a adequação do instrumento de planejamento às normas e
procedimentos.
Não foram encontradas correlações estatisticamente significativas a partir dos testes
das hipóteses complementares quando estavam envolvidos os seguintes padrões de
186
competência: visão e planejamento estratégico, desenvolvimento da equipe, além de
estabelecimento e ampliação de relacionamentos. Com o padrão de competência em
administração escolar, a situação foi diferente, como explicitado adiante.
A ausência de tais correlações significativas indica que provavelmente o domínio
isolado dessa ou daquela competência não faz diferença quando se trata da implementação do
planejamento estratégico, quer seja quanto à independência da escola nesse processo ou
quanto à adequação do PDE às normas e procedimentos. É preciso o domínio de um conjunto
de competências e motivação para as colocar em prática.
Entretanto, as associações entre o desempenho na competência em administração
escolar e a independência na execução do PDE ou a adequação desse instrumento produziram
resultados estatisticamente significativos, ainda que se tratem de correlações fracas. Quando a
associação foi com o indicador de independência na execução do PDE, o resultado foi γ =
0,149 (e r = 0,131); a relação com o indicador de adequação do PDE às normas e
procedimentos levou ao resultado r = 0,103.
A interpretação das medidas acima referidas pode ser, stricto sensu, que existe a
tendência de que quanto maior for a competência do diretor em administração escolar, maior
será a independência na execução do PDE e menor será a adequação desse próprio PDE às
normas e procedimentos. Em outras palavras, há coerência na hipótese envolvendo a
independência na execução do PDE (H
3
), mas na outra (H
7
), dada a tendência contrária,
incoerência.
Diante do que consta no parágrafo anterior, o autor tomou duas decisões. Em
primeiro lugar, recomenda cautela no uso do resultado da associação entre a competência em
administração escolar e a independência na execução do PDE, porque o coeficiente é fraco e
outras associações significativas não foram observadas para as demais competências tomadas
isoladamente. Em segundo lugar, mesmo diante do antagonismo entre os resultados esperados
187
e observados na associação da competência em administração escolar com a adequação do
PDE, indica que não é possível confirmar tal associação ao invés de negar a hipótese
correspondente.
Em resumo, respondendo a pergunta de partida desta pesquisa, eis a principal
contribuição deste trabalho em termos de criação de conhecimento sobre a implementação das
políticas públicas de certificação ocupacional de dirigentes escolares e de planejamento
estratégico nas escolas da rede pública estadual baiana: é provável que essas políticas estejam
sendo executadas com alguma articulação, tal qual previram os formuladores do Programa
Educar para Vencer. É possível que a certificação esteja contribuindo para o desenvolvimento
da capacidade de planejamento da escola e, com isso, fortalecendo a sua gestão, na medida
em que se considera o conjunto de competências necessário para a implementação do PDE e o
papel do diretor na coordenação dessa tarefa.
Entretanto, parece que é a certificação ocupacional que faz a diferença em termos de
implementação do planejamento estratégico na escola, ou seja, o domínio de determinadas
competências, consideradas isoladamente das demais, provavelmente não influi nesse
processo. Com a certificação, um conjunto de competências, ao invés de uma ou outra
competência sozinha, se torna disponível para ser adequadamente mobilizado por um diretor.
Os diretores certificados podem estar liderando a execução do PDE por se sentirem motivados
pelo reconhecimento da comunidade escolar, como também pela recompensa em termos
salariais que a certificação propicia.
Esse resultado, por ser o principal desta pesquisa, foi aprofundado introduzindo
variáveis de controle. As relações parciais obtidas indicam que a certificação faz mais
diferença nos ambientes em que a gestão escolar é mais complexa, como atestam as medidas
mais fortes encontradas nos subgrupos das escolas de porte especial (acima de 2.500 alunos) e
dos estabelecimentos que ofertam exclusivamente o ensino médio; os coeficientes dessas
188
medidas foram estatisticamente significativos e superiores ao da relação original. Em adição,
outras relações parciais observadas em subgrupos de diretores jovens (entre 41 e 45 anos) e
com alguma experiência (entre cinco e dez anos de trabalho) sinalizam o efeito da certificação
nesses casos. Os diretores mais jovens são os mais motivados, pois terão mais tempo para
usufruir a recompensa salarial da certificação, o mesmo acontecendo com os que já têm
alguma experiência, dada a aceitação da liderança por parte da comunidade escolar.
Para encerrar esta dissertação, há que se apresentar as suas limitações e as
conseqüentes recomendações para pesquisas futuras. Os parágrafos finais tratam da avaliação
deste trabalho em termos de tais limitações e recomendações.
Uma primeira constatação, a montante da moldura de análise aqui utilizada, está
relacionada com a constatação de que uma pesquisa longitudinal pode matizar ou corrigir o
conhecimento oriundo desta investigação. O presente trabalho se restringiu à análise da
implementação das políticas de certificação e planejamento estratégico em 2004, de maneira
que uma nova coleta de dados, no futuro, passados talvez mais três anos, pode trazer à tona
conhecimentos suplementares ou substitutos.
O autor também reconhece que a implementação do processo de planejamento
estratégico envolve outras etapas além da execução do PDE. Essa limitação ficou registrada
nesta dissertação com um cunho pragmático, pois os instrumentos de planejamento foram
elaborados em 2001 e o corte temporal da pesquisa foi o ano de 2004. Entretanto, uma
investigação mais completa da implementação dessa política pode considerar não somente a
execução do plano, como a sua concepção e a prestação de contas de eventuais recursos
recebidos a título de financiamento de algumas ações estratégicas.
Outra limitação desta pesquisa se refere à constatação de que o desempenho dos
diretores no processo de certificação é medido em tempo de execução desse processo,
enquanto que a combinação adequada das competências para exercício das atividades
189
profissionais ocorre quando esses indivíduos já estão trabalhando e liderando a
implementação do planejamento estratégico. No meio, se encontra a atitude de motivação, que
pode ser tratada em uma investigação futura, de forma que as hipóteses, que aqui foram
formuladas para medir a associação da competência com o planejamento estratégico, sejam
testadas com esse viés (de iniciativa dos profissionais).
Um trabalho futuro também pode investigar as questões inerentes à necessária
cooperação entre os diversos elos da cadeia de implementação da política de planejamento
estratégico na escola, uma vez que esta pesquisa apontou indícios de que possivelmente essas
instâncias não estão articuladas e podem estar desviando a política dos seus objetivos.
Por fim, um estudo de caso múltiplo pode aprofundar algumas análises do trabalho
que ora se encerra. Um instrumento de coleta de dados primários poderá ser utilizado para
medir o grau de independência na implementação do planejamento estratégico com maior
detalhamento e, então, viabilizar o confronto dos novos resultados com os que aqui foram
apresentados.
Assim, por tudo que foi exposto anteriormente, vimos que os trabalhos acadêmicos
que abordam a implementação de políticas públicas são raros. Eles são mais raros ainda na
Bahia, um estado sem tradição nessa área. Também foi reportado que em cenários de
limitações fiscais, conhecer detalhes de implementação de políticas públicas pode ser muito
interessante para quem as formula, implementa e avalia. Aí se enquadra a contribuição desta
pesquisa, que, com base em evidências, procura ajudar a compreender a realidade da
execução da certificação ocupacional e do planejamento estratégico nas escolas públicas
baianas.
190
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197
APÊNDICE A – Municípios que integram a amostra
Relação de municípios baianos onde se localizam as escolas da amostra
No. MUNICÏPIO No. MUNICÏPIO
1 Abaíra 110 Jaguarari
2 Acajutiba 111 Jandaíra
3 Água Fria 112 Jequié
4 América Dourada 113 Jiquiriçá
5 Andaraí 114 João Dourado
6 Andorinha 115 Juazeiro
7 Antônio Cardoso 116 Jucuruçu
8 Antônio Gonçalves 117 Jussara
9 Araci 118 Lafaiete Coutinho
10 Aratuípe 119 Laje
11 Baixa Grande 120 Lapão
12 Barra 121 Lauro de Freitas
13 Barra do Mendes 122 Lençóis
14 Barrocas 123 Licínio de Almeida
15 Belmonte 124 Macarani
16 Biritinga 125 Mairi
17 Boa Nova 126 Manoel Vitorino
18 Boa Vista do Tupim 127 Maracás
19 Bom Jesus da Lapa 128 Maragogipe
20 Bom Jesus da Serra 129 Marau
21 Boninal 130 Marcionílio Souza
22 Bonito 131 Mascote
23 Brotas de Macaúbas 132 Matina
24 Buritirama 133 Medeiros Neto
25 Cabaceiras do Paraguaçu 134 Miguel Calmon
26 Caculé 135 Mirangaba
27 Caém 136 Morro do Chapéu
28 Caetanos 137 Mortugaba
29 Caetité 138 Mucuri
30 Cafarnaum 139 Mundo Novo
31 Cairu 140 Muquém do São Francisco
32 Caldeirão Grande 141 Muritiba
33 Camacan 142 Mutuípe
34 Camaçari 143 Nazaré
35 Camamu 144 Nilo Peçanha
36 Campo Formoso 145 Nova Canaã
37 Canápolis 146 Nova Redenção
38 Canarana 147 Nova Viçosa
39 Canavieiras 148 Novo Horizonte
40 Candeias 149 Oliveira dos Brejinhos
41 Candiba 150 Ourolândia
42 Capim Grosso 151 Palmas de Monte Alto
198
43 Caravelas 152 Palmeiras
44 Carinhanha 153 Paratinga
45 Casa Nova 154 Pilão Arcado
46 Castro Alves 155 Pindaí
47 Catu 156 Pindobaçu
48 Central 157 Piritiba
49 Cocos 158 Planalto
50 Conceição da Feira 159 Poções
51 Conceição do Almeida 160 Ponto Novo
52 Conceição do Coité 161 Porto Seguro
53 Conceição do Jacuípe 162 Potiraguá
54 Conde 163 Prado
55 Condeuba 164 Presidente Dutra
56 Condeúba 165 Quixabeira
57 Coração de Maria 166 Rafael Jambeiro
58 Coribe 167 Remanso
59 Correntina 168 Retirolândia
60 Cruz das Almas 169 Riacho de Santana
61 Dias d'Ávila 170 Rio Real
62 Dom Macedo Costa 171 Ruy Barbosa
63 Encruzilhada 172 Salvador
64 Entre Rios 173 Santa Bárbara
65 Esplanada 174 Santa Luzia
66 Eunápolis 175 Santa Teresinha
67 Feira de Santana 176 Santana
68 Filadélfia 177 Santanópolis
69 Firmino Alves 178 Santo Antônio de Jesus
70 Gandu 179 Santo Estevão
71 Gentio do Ouro 180 São Felipe
72 Governador Mangabeira 181 São Félix
73 Guanambi 182 São Félix do Coribe
74 Guaratinga 183 São Gabriel
75 Iaçu 184 São Gonçalo dos Campos
76 Ibipeba 185 São Miguel das Matas
77 Ibiquera 186 Sapeaçú
78 Ibitiara 187 Saúde
79 Ibititá 188 Seabra
80 Ibotirama 189 Sebastião Laranjeiras
81 Igaporã 190 Senhor do Bonfim
82 Ilhéus 191 Sento Sé
83 Ipupiara 192 Serra do Ramalho
84 Irajuba 193 Serra Preta
85 Iramaia 194 Serrinha
86 Iraquara 195 Serrolândia
87 Irará 196 Simões Filho
88 Irece 197 Sítio do Mato
89 Irecê 198 Sobradinho
90 Itabela 199 Souto Soares
199
91 Itaberaba 200 Tabocas do Brejo Velho
92 Itaetê 201 Taperoá
93 Itagi 202 Tapiramutá
94 Itagimirim 203 Teixeira de Freitas
95 Itamaraju 204 Teofilândia
96 Itamari 205 Tremedal
97 Itambé 206 Uauá
98 Itanhém 207 Ubaíra
99 Itaparica 208 Una
100 Itapebi 209 Urandi
101 Itapetinga 210 Utinga
102 Itarantim 211 Valença
103 Itiruçu 212 Várzea do Poço
104 Itiúba 213 Várzea Nova
105 Itororó 214 Vera Cruz
106 Ituberá 215 Vereda
107 Iuiu 216 Wagner
108 Jacaraci 217 Wenceslau Guimarães
109 Jacobina 218 Xique-Xique
Fonte: SEC (2004)
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