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Universidade
Estadual de Londrina
DANIEL CARLOS DA SILVA E ALMEIDA
A Formação Superior e as Conferências
Nacionais de Recursos Humanos em Saúde
LONDRINA
2008
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2
DANIEL CARLOS DA SILVA E ALMEIDA
A Formação Superior e as Conferências
Nacionais de Recursos Humanos em Saúde
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação Stricto Sensu em Saúde Coletiva da
Universidade Estadual de Londrina para a
obtenção do título de Mestre em Saúde Coletiva
Orientador: Prof. Dr. Márcio José de Almeida
Co-orientadora: Profª Drª Mara Lúcia Garanhani
LONDRINA
2008
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3
DANIEL CARLOS DA SILVA E ALMEIDA
A Formação Superior e as Conferências
Nacionais de Recursos Humanos em Saúde
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação Stricto Sensu em Saúde Coletiva da
Universidade Estadual de Londrina para a
obtenção do título de Mestre em Saúde Coletiva.
COMISSÃO EXAMINADORA
__________________________________
Prof. Dr. Márcio José de Almeida
Universidade Estadual de Londrina
____________________________________
Prof. Dr. Roberto Zonato Esteves
Universidade Estadual de Maringá
____________________________________
Profª Drª Célia Regina Rodrigues Gil
Universidade Estadual de Londrina
Londrina, _____de ___________de________.
4
Catalogação na publicação elaborada pela Divisão de Processos Técnicos da Biblioteca
Central da Universidade Estadual de Londrina.
Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP)
A447f Almeida, Daniel Carlos da Silva e.
A formação superior e as conferências nacionais de recursos humanos em saúde /
Daniel Carlos da Silva e Almeida. – Londrina, 2008.
111f. : il.
Orientador: Márcio José de Almeida.
Co-orientador: Mara Lúcia Garanhani.
Dissertação (Mestrado em Saúde Coletiva) − Universidade Estadual de Londri-
na, Centro de Ciências da Saúde, Programa de Pós-Graduação em Saúde Coletiva,
2008.
Bibliografia: f.98-111.
1. Saúde pública – Teses. 2. Recursos humanos na saúde pública – Teses.
3. Política de saúde – Teses. 4. Educação médica – Teses. I. Almeida, Márcio José.
II. Garanhani, Mara Lúcia. III. Universidade Estadual de Londrina. Centro de
5
Dedico
Aos meus pais, João Batista e Maria
Auxiliadora, aos meus avós maternos e
paternos Carlos e Francisca, Manuel e
Maria.
6
AGRADECIMENTOS
A Deus, por tudo.
Aos meus pais, pelo amor, carinho e apoio incondicional em todos os momentos.
À minha namorada, Luciana, pela compreensão, pelo incentivo, pelo amor demonstrado.
Ao orientador Márcio e à co-orientadora Mara, por acreditarem neste trabalho.
A todos os professores do mestrado, pelo conhecimento compartilhado.
Ao pessoal do NESCO, por toda ajuda e atenção dispensadas.
Aos meus “parceiros” Alberto e Edmarlon.
Aos outros amigos mestrandos, pelos momentos juntos.
A todos os meus amigos e amigas, próximos e distantes, que participaram comigo do processo de
construção desse trabalho.
7
ALMEIDA, Daniel Carlos da Silva e. A Formação Superior e as Conferências Nacionais de
Recursos Humanos em Saúde. Londrina, Paraná. 2007. 111 f. Dissertação (Mestrado em Saúde
Coletiva) – Universidade Estadual de Londrina.
RESUMO
Esta pesquisa buscou resgatar e aprofundar a discussão sobre a formação profissional em saúde a
fim de contribuir para a compreensão da realidade e das políticas instituídas. O objetivo foi
analisar as propostas e os problemas relacionados à formação superior em saúde, no âmbito da
graduação, nas Conferências Nacionais de Recursos Humanos em Saúde (CNRHS). Para isso,
foram utilizados como objetos de análise os relatórios finais dessas Conferências. A abordagem
utilizada foi qualitativa e para a análise dos dados optou-se pelo método da análise de conteúdo
preconizado por Bardin, no qual as informações analisadas foram codificadas em categorias por
meio da análise temática. Essas categorias versaram sobre o perfil profissional, as práticas de
ensino-aprendizagem e a articulação ensino-serviço-comunidade. As CNRHS foram fóruns de
manifestação do controle social sobre as políticas relacionadas ao tema que contaram com a
participação de diversos atores. Suas propostas acompanharam o processo de reorientação da
atenção e da formação em saúde ditado por esses atores ao longo de vinte anos. Apesar dos
problemas apontados na análise documental, pode-se inferir que a questão da formação dos
profissionais de saúde se encontra em evolução, tanto no campo político e teórico como no
prático, e hoje se constitui uma política legitimada. Assim, esse trabalho contribui demonstrando
a evolução da formação dos profissionais de saúde, mesmo aquém das necessidades de mudança,
e evidencia a complexidade da gestão do trabalho no SUS, a sua relação com as instituições de
ensino, que não são homogêneas entre si; com os serviços, representados por gestores e
profissionais; e com as políticas intergovernamentais articuladas entre Ministério da Saúde e
Ministério da Educação.
Palavras-chave: Conferências de Saúde; Política de Saúde; Formação de Recursos Humanos.
8
ALMEIDA, Daniel Carlos da Silva e. The Graduation and the National Conferences on Health
Human Resources. Londrina, Paraná. 2007. 111 f. Essay (Masters in Common Health) – State
University of Londrina.
ABSTRACT
This research aimed to resume and go deeper into the discussion about the professional formation
in health areas in order to contribute to the understanding of the reality of the public policies
applied. The objective of the study was to analyze the proposals and the problems related to
graduation in health areas, concerning the graduation itself and the National Conferences on
Health Human Resources (NCHHR). In order to do so, the final reports of the Conferences were
used as the analysis object of this research. The approach used was qualitative and, for the data
analysis, the method of content analysis by Bardin was chosen, in which the information
analyzed was codified under categories by thematic analysis. Those categories talk about the
professionals’ profile, the teaching-learning practices and the relation teaching-service-
community. The National Conferences on Health Human Resources were forums on social
control over the policies related to the theme that had the participation of several professionals.
Their proposals followed the process of attention reorientation and graduation in health areas set
by the professionals over the last twenty years. In spite of the problems pointed out at the
documental analysis, one can conclude that the matter of the health professionals formation is
developing, both in the political and practical fields, and is today a legitimate policy. therefore,
this study contributes by showing the evolution of the formation of these health professionals,
even if not fulfilling the necessities of change, and gives evidence to the complexity of the work
by SUS, and its relation with the teaching institutions, which are homogeneous themselves; with
the services represented by supporters and professionals; and with the articulated
intergovernmental policies between the Health Ministry and the Education Ministry.
Key words: Health Conferences; Health Policy; Human Resources Formation.
9
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS ........................................................................................................ 10
LISTA DE SIGLAS ............................................................................................................ 11
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 13
2 OBJETIVOS .................................................................................................................... 20
3 BASES CONCEITUAIS ................................................................................................. 21
3.1 Os Recursos Humanos em Saúde ................................................................................ 21
3.2 A Formação Superior em Saúde ................................................................................. 23
3.3 As Conferências de Saúde............................................................................................ 30
4 BASES METODOLÓGICAS ........................................................................................ 38
4.1 A escolha dos documentos ........................................................................................... 39
4.2 A análise dos documentos selecionados ...................................................................... 39
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO .................................................................................... 42
5.1 Aspectos Gerais ........................................................................................................... 42
5.2 Categorias analíticas .................................................................................................... 53
5.2.1 Perfil profissional ...................................................................................................... 54
5.2.2 Práticas de ensino e aprendizagem .......................................................................... 61
5.2.3 Articulação ensino-serviço-comunidade ................................................................. 81
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................... 94
7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................... 98
10
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Principais acontecimentos históricos e políticos relacionados à
temática da formação superior em saúde entre os anos de 1986 e 2006 .................................. 43
Figura 2 - Quadro demonstrativo relativo à data, à gestão política e ao número
de participantes das Conferências Nacionais de Recursos Humanos em Saúde e
da Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde ............................. 50
Figura 3 - Quadro demonstrativo do tema central, dos tópicos organizativos e
do número de páginas dos relatórios finais das Conferências Nacionais de
Recursos Humanos em Saúde e da Conferência Nacional de Gestão do
Trabalho e da Educação na Saúde ............................................................................................ 51
Figura 4 - Quadro demonstrativo dos conceitos-chave da primeira categoria
analítica .................................................................................................................................... 54
Figura 5 - Quadro demonstrativo dos conceitos-chave da segunda categoria
analítica .................................................................................................................................... 61
Figura 6 - Quadro demonstrativo dos conceitos-chave da terceira categoria
analítica .................................................................................................................................... 81
11
LISTA DE SIGLAS
ABEM
ACG
ANEPS
Aprender SUS
AVALIES
CINAEM
CF
CFM
CNS
CNRHS
CNGTES
CIRH
CONASS
CONASEMS
DCN
DEGES
DEGERTS
ENADE
ESF
ENSP/FIOCRUZ
EPS
FAMEMA
FNEPAS
IDA
IES
INEP
LDB
LOAS
MEC
MS
NOB
NOB-RH/SUS
OMS
OPAS
PEEPIN
PEPS
PPP
Promed
Pró-saúde
Associação Brasileira de Educação Médica
Avaliação dos Cursos de Graduação
Articulação Nacional dos Movimentos e Práticas de Educação Popular
em Saúde
Política do SUS voltada para a mudança dos cursos de graduação na
área da saúde
Avaliação das Instituições de Educação Superior
Comissão Interinstitucional Nacional de Avaliação do Ensino Médico
Constituição Federal
Conselho Federal de Medicina
Conferência Nacional de Saúde
Conferência Nacional de Recursos Humanos em Saúde
Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e Educação em Saúde
Comissão Intersetorial de Recursos Humanos
Conselho Nacional de Secretários de Saúde
Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde
Diretrizes Curriculares Nacionais
Departamento de Gestão da Educação na Saúde
Departamento de Gestão e da Regulação do Trabalho em Saúde
Avaliação do Desempenho dos Estudantes
Equipe de Saúde da Família
Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca
Educação Permanente em Saúde
Faculdade de Medicina de Marília
Fórum Nacional de Educação das Profissões da Área de Saúde
Integração Docente-Assistencial
Instituições de Ensino Superior
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional
Leis Orgânicas da Saúde
Ministério da Educação
Ministério da Saúde
Norma Operacional Básica
Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS
Organização Mundial de Saúde
Organização Pan-Americana de Saúde
Projeto Especial de Ensino
Pólo de Educação Permanente em Saúde
Projeto Político Pedagógico
Programa de Incentivo a Mudanças Curriculares nos Cursos de
Medicina
Programa Nacional de Reorientação da Formação Profissional em
Saúde
12
PSF
SGTES
SINAES
SUS
UBS
UEL
VER-SUS
Programa Saúde da Família
Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
Sistema Único de Saúde
Unidade Básica de Saúde
Universidade Estadual de Londrina
Vivências e Estágios na Rede SUS
13
1 INTRODUÇÃO
Debater a formação em saúde significa discutir o ensino de graduação, que tem uma
história centrada em conteúdos e na pedagogia da transmissão, com excesso de carga horária e
excessiva oferta de disciplinas. Nesse âmbito observa-se uma desvinculação entre o ensino, a
pesquisa e a extensão, predominando um formato enciclopédico e uma orientação pela doença e
pela reabilitação. Na questão das políticas educacionais, o ensino de graduação não tem uma
integração com o serviço voltada para uma formação capaz de potencializar competências para a
integralidade, incluindo o enfrentamento das necessidades de saúde da população e o
desenvolvimento do Sistema Único de Saúde (SUS) (CARVALHO & CECCIM, 2006).
A luta pela construção do SUS resultou em grandes conquistas, como o direito
constitucional à saúde, mas sua efetivação ainda enfrenta uma série de dificuldades. Para resolvê-
las são apontadas algumas estratégias: mudança no modelo de atenção, fortalecimento da
participação popular e adequação da formação profissional.
Para Feuerwerker (1998), a substituição do sistema de atenção à saúde, centrado na
assistência curativa, hospitalar e especializada, por um modelo que valorize a integralidade, o
cuidado humanizado e a prevenção e promoção da saúde depende do perfil de formação e da
prática dos profissionais de saúde.
Neste sentido, um dos aspectos críticos do SUS é o processo de formação
fundamentado num modelo de ensino que valoriza as ciências básicas e desvaloriza a promoção e
a prevenção da saúde. Outros problemas que expressam a complexidade da questão são a
desarticulação entre as instituições formadoras e os serviços, o ensino dissociado do trabalho e a
ausência de controle social na formulação e implementação de políticas (NORONHA et al.,
2002).
14
No entendimento de Ivama et al. (1997), a formação profissional em saúde tornou-se
obsoleta e ineficaz diante das transformações que vêm ocorrendo na sociedade. A explicação para
esse fato, segundo os autores, é que essa formação é estruturada sob um modelo pedagógico
fragmentado e voltada para uma formação tecnicista e especializada. Esse modelo de ensino é
baseado na transmissão de conhecimento, no qual o professor é a principal fonte de informação e
o aluno um sujeito passivo do processo.
Quando se fala em formação profissional em saúde é importante que se tenha em
mente os vários tipos de trabalhadores, os níveis de formação e as funções desempenhadas. As
perspectivas são muitas, mas nesta pesquisa o enfoque será o ensino de graduação.
Nesse âmbito, não existe um consenso sobre as competências que caracterizam uma
formação geral e sobre as contribuições das diferentes áreas profissionais no ensino. Esse fato
provocou a multiplicação da oferta de disciplinas, de conteúdos e de procedimentos que produziu
uma fragmentação no ensino (FEUERWERKER, 2006).
Por esse motivo, há no Brasil um movimento que busca mudanças na formação dos
profissionais de saúde por meio da construção de um novo modelo acadêmico. Um dos aspectos
desse movimento considera que a intersecção dos espaços da universidade, dos serviços de saúde
e da comunidade é capaz de criar uma nova proposta de trabalho, pois esses espaços são
considerados campos de ação de sujeitos ou atores sociais (BLEJMAR & ALMEIDA, 1999).
Representando esse movimento nos anos 90 estava a Comissão Interinstitucional
Nacional de Avaliação do Ensino Médico (CINAEM), que articulava as escolas médicas do país
em torno da avaliação como um instrumento fundamental para produzir as mudanças necessárias
na formação (BRASIL, 2002a).
15
Outro representante é a Rede Unida que congrega pessoas, instituições de ensino
superior (IES) e projetos que consideram que o trabalho articulado entre universidade, serviços e
população é uma importante estratégia para desencadear processos de mudança da formação. No
Brasil, há um crescente número de projetos de inovação e algumas experiências de transformação
do ensino superior em saúde em desenvolvimento (BRASIL, 2002a).
Dentre esses projetos está o Programa de Incentivo a Mudanças Curriculares nos
Cursos de Medicina (Promed). Resultado de articulações entre Ministério da Saúde (MS),
Ministério da Educação (MEC), Associação Brasileira de Educação Médica (ABEM), Rede
Unida e Organização Pan-americana de Saúde (OPAS) essa política pública, criada em 2002, era
voltada ao apoio e a implementação de mudanças na formação médica, sendo mais tarde
estendida aos cursos de odontologia e enfermagem, passando a ser chamada de Programa de
Reorientação da Formação Profissional em Saúde (Pró-Saúde) (ALMEIDA et al., 2005;
SIQUEIRA, 2002).
A reorientação no processo de formação buscada por essas políticas do MS objetiva
integrar a academia ao serviço de saúde e dar respostas às necessidades da população em relação
à formação de recursos humanos, produção de conhecimento e prestação de serviços (BRASIL,
2005a).
Outros projetos relacionados a essa temática e também apoiados pelo MS estão
representados pela política Aprender SUS, que engloba o VER-SUS (Vivências e Estágios na
Rede SUS) e o Curso de Especialização em Ativação de Processos de Mudança na Formação
Superior de Profissionais de Saúde. Essa política é voltada para a mudança dos cursos de
graduação de acordo com as necessidades de saúde da população e os princípios do SUS
(BRASIL, 2007).
16
O SUS dispõe de mecanismos legais de discussão, negociação e pactuação de
propostas e políticas de orientação do processo de formação, que não estão sendo utilizados em
todo seu potencial. A insuficiente articulação política dos Ministérios da Saúde e da Educação
contribuiu para um distanciamento entre a formação de profissionais, as necessidades da
população e a operacionalização do próprio SUS (BRASIL, 2005a). Historicamente essa
insuficiente articulação existe mas, atualmente há várias iniciativas conjuntas entre esses dois
Ministérios.
As Conferências de Saúde ocupam junto com os Conselhos de Saúde a condição de
instância formal do exercício da participação popular no SUS. As Conferências surgiram na
perspectiva que a participação da sociedade se antecipe à formulação de políticas, pois se volta
para desenhar os princípios, as diretrizes e os pressupostos que devem orientar a formulação de
políticas no período seguinte. Assim, elas são os espaços públicos de deliberação coletiva que
devem guiar a estruturação e condução do SUS (GUIZARDI, 2004).
A 8ª Conferência Nacional de Saúde (CNS), realizada em 1986, foi o marco da
Reforma Sanitária, pois suas deliberações foram referência para a formulação do SUS. Por
recomendação dessa Conferência aconteceu no mesmo ano a 1ª Conferência Nacional de
Recursos Humanos para a Saúde (CNRHS) com o tema central: “Política de Recursos Humanos
rumo à Reforma Sanitária”. Naquele momento, consolidava-se assim uma agenda para o
movimento da Reforma, em relação às políticas de gestão, formação e desenvolvimento de
recursos humanos em saúde (BRASIL, 2005b).
17
Na 1ª CNRHS foram identificados alguns problemas na área do ensino em saúde
como, por exemplo, a ausência de integração entre o ensino e os serviços, a alienação das escolas
da realidade social e os conflitos de interesse entre o sistema de saúde e o sistema de educação. A
integração ensino/serviço estava relacionada aos projetos de Integração Docente-Assistencial
(IDA), os modelos curriculares apresentavam-se desarticulados e as instâncias dos serviços de
saúde não eram considerados locais adequados para formar um bom profissional (CAMPOS et
al., 2006).
A 9ª CNS, realizada em 1992, recomendou a realização da 2ª CNRHS que aconteceu
em 1993 e teve como tema central: “Os desafios éticos frente às necessidades no setor saúde”.
Esse encontro analisou a saúde do povo brasileiro do ponto de vista de suas características e
paradoxos, da implementação do SUS e da sua relação com os trabalhadores na esfera da
formação, do desenvolvimento e da gestão do trabalho (BRASIL, 2005b).
Em um texto produzido para a 2ª CNRHS, Campos et al. (2006) apontavam que as
mudanças curriculares introduzidas no ensino em saúde mantinham referenciais direcionados
pela lógica tecnológica e de mercado e que a estrutura curricular era baseada na dicotomia entre
teoria e prática, ciclo básico e profissionalizante. O conhecimento repassado por disciplinas do
ciclo básico era fornecido por departamentos cada vez mais especializados e os procedimentos
pedagógicos adotados eram baseados em uma atuação passiva do aluno.
A 10ª CNS, em 1996, consolidou propostas de outras Conferências anteriores e propôs
uma Norma Operacional Básica (NOB) referente à gestão do trabalho no SUS. A 11ª CNS, em
2000, aprovou esse documento como Princípios e Diretrizes para a Norma Operacional Básica
dos Recursos Humanos para o SUS (NOB-RH/SUS) (BRASIL, 2005b).
18
Em 2003, o Conselho Nacional de Saúde deliberou pela aplicação da NOB-RH/SUS
como Política Nacional da Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde. Dessa forma, foi criada,
no âmbito do MS, a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES) com o
objetivo de implementar uma política que valorizasse o trabalho no SUS e seus trabalhadores.
Neste mesmo ano, a 12ª CNS reiterou a imediata adoção dos termos dessa política e determinou a
realização da 3ª Conferência temática de recursos humanos, que a partir de então foi chamada
Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (CNGTES) (BRASIL,
2005b).
A 3ª CNGTES foi realizada em 2006 e teve como tema central: “Trabalhadores de
Saúde e a Saúde de todos Brasileiros: práticas de trabalho, de gestão, de formação e de
participação”. Essa conferência propôs diretrizes para a implementação de políticas de gestão do
trabalho e educação na saúde, a fim de ampliar a participação e a responsabilidade dos segmentos
do SUS em sua execução, fortalecendo o compromisso social nesse campo (DOMINGUEZ,
2006).
Uma das prioridades definidas dessa Conferência foi adequar os currículos da área da
saúde à realidade brasileira e a participação da sociedade nesse processo. O excessivo e
desarticulado debate de teorias sobre formação em saúde, não postas em prática, foi muito
criticado nesse evento (DOMINGUEZ, 2006).
Da 1ª CNRHS à 3ª CNGTES passaram-se vinte anos e muitas mudanças ocorreram no
país, principalmente na área da saúde e da educação. Essas mudanças fazem parte do contexto
desta pesquisa, que tem como justificativa contribuir para atuar sobre a desarticulação entre a
formação profissional em saúde e o preconizado pelas diretrizes e princípios do SUS, que vem
impedindo sua real implementação.
19
Uma vez que as Conferências de Saúde representam espaços formais de discussão
acerca de problemas e dificuldades encontradas, de avaliação das necessidades e de proposição
de diretrizes para formulação de políticas no SUS, é importante compreender como a questão da
formação superior em saúde, no âmbito da graduação, foi tratada nas CNRHS e na CNGTES? E
ainda, quais foram as propostas relacionadas a essa temática apresentadas, discutidas e
aprovadas?
A importância de se responder essas perguntas está relacionada com a formulação de
novas políticas de saúde e ensino, que devem ser construídas de maneira articulada entre as IES,
o SUS e a população. A discussão em torno desse assunto não é nova, como observado na
explanação inicial. Assim, essa pesquisa busca resgatar e aprofundar as propostas sobre o tema a
fim de contribuir para a compreensão dessa realidade e possibilitar a re-orientação das políticas
de saúde relacionadas à formação profissional.
20
2 OBJETIVOS
Geral
• Analisar as propostas e os problemas relacionados à formação superior em saúde
debatidas no âmbito das Conferências Nacionais de Recursos Humanos em Saúde nos
diferentes contextos da Reforma Sanitária.
Específicos
•
Identificar os atores relacionados com a temática da formação superior em saúde no
âmbito da graduação;
•
Analisar as propostas e os problemas relacionados à temática da formação superior em
saúde no âmbito da graduação;
•
Analisar o desenvolvimento das propostas relativas à formação superior em saúde no
âmbito da graduação expressas nas Conferências, relacionando-as com os movimentos
políticos e sociais vigentes.
21
3 BASES CONCEITUAIS
3.1 Os Recursos Humanos em Saúde
Para contemplar os objetivos do estudo, faz-se necessário trabalhar o significado do
termo “recursos humanos” a partir da 1ª CNRHS. Nessa época e até a 2ª CNRHS, o cenário das
discussões sobre recursos humanos tinha como pano de fundo as crises econômicas, o
desemprego, o achatamento salarial, o estancamento e a deterioração dos serviços públicos, sendo
os campos da saúde e da educação os principais atingidos (BOURGUIGNON et al., 2003).
Neste contexto, Silva (2005) aponta que o termo recursos refere-se a bens, a posses, e
afirma que o recurso humano pode ser considerado da mesma forma que o recurso material, o
logístico e o financeiro. Assim, os recursos humanos eram pensados apenas como um bem
necessário para a execução da ação e o trabalhador visto como um objeto e não como um sujeito.
A concepção de recursos humanos quando relacionada a um conjunto de agentes
competentes para o desenvolvimento de ações que envolvam o aspecto curativo, de promoção e
proteção à saúde é falha. Esses agentes são vistos pelos gestores como um insumo, focados na
ótica da otimização de alocação e utilização, para atender a legislação vigente. Na complexidade
do campo da saúde essa concepção não leva em consideração a natureza do trabalho e as
especificidades dos atos profissionais (BOURGUIGNON et al., 2003).
Diante do exposto, as abordagens conceituais do termo recursos humanos sofreram
uma evolução. A nova abordagem absorveu o conceito de força de trabalho da economia política
com o uso descritivo e analítico dos fenômenos do mercado de trabalho como o emprego e o
desemprego, a produção, a renda, o assalariamento e configurou-se na gestão do trabalho, uma
22
mistura que envolve o trabalho, o trabalhador como “ser social” e a sociedade (PIERANTONI et
al., 2006).
A gestão do trabalho leva à reflexão sobre a participação do trabalhador em uma
perspectiva ampliada, por meio de uma visão sistêmica do ambiente de trabalho. Essa concepção
que aponta para uma visão do ser humano como um sujeito no seu local de trabalho, pressupõe
pensar que esse local proporcione a construção de sujeitos e de subjetividades e, que esse espaço
propicie a democratização das relações de trabalho (SILVA, 2005).
Assim, já na 3ª CNGTES a expressão recursos humanos deixou de ser empregada,
pois, houve a compreensão de que os trabalhadores de saúde não são um insumo que se agregam
aos recursos financeiros, tecnológicos e estruturais na produção dos serviços de saúde, eles são os
próprios serviços de saúde. Então, o politicamente correto tornou-se gestão do trabalho
(DOMINGUEZ, 2006).
Apesar de concordar com a evolução na utilização do termo recursos humanos
exposto acima, nessa pesquisa esse termo será comumente usado para tratar dos trabalhadores e
profissionais da área da saúde em geral. Esse processo de evolução, de recursos humanos à gestão
do trabalho é explorado na discussão do trabalho.
23
3.2 A Formação Superior em Saúde
Na formação superior em saúde, ao longo dos últimos anos e no contexto da reforma
sanitária, intensificaram-se movimentos voltados para a construção de novas possibilidades
pedagógicas e interpretativas relativas ao fenômeno saúde-doença, que estipularam propostas de
mudanças. Currículos integrados, articulações ensino-serviço, projetos UNI, os movimentos
coordenados pela Rede Unida, o debate e a construção das Diretrizes Curriculares Nacionais
(DCN) e a organização das executivas do movimento estudantil são exemplos de reformas do
ensino que interagem com os movimentos de mudança no setor saúde (CARVALHO &
CECCIM, 2006).
Na década de 80, posições inovadoras e críticas aos modelos profissionais,
assistenciais, educacionais e sociais reivindicaram novas experiências para a integração ensino-
serviço que extrapolassem a aprendizagem em hospitais, valorizassem a aprendizagem em
Unidades Básicas de Saúde (UBS) e recuperassem a integralidade, incorporando os conteúdos
das ciências sociais e humanas nas reformas curriculares. Nesse sentido, a Rede IDA trouxe
materialidade e história às áreas de ensino e saúde com projetos em toda América Latina. Suas
experiências foram determinantes para expansão das noções de atenção integral à saúde, de
integração entre formação e trabalho, de integração entre ensino e pesquisa e de invenção de
projetos multiprofissionais (CARVALHO & CECCIM, 2006).
A rede de serviços ainda era pequena naquela época, e as novas propostas de
organização de serviços começavam a se esboçar com base nos princípios que depois vieram a
reger o SUS. Do ponto de vista do fortalecimento do pensamento e das propostas para o sistema
de saúde esses projetos tiveram impacto importante, porém, seu impacto no processo de formação
foi bem menor. As experiências inovadoras permaneceram isoladas em seus departamentos de
24
origem e as relações com os serviços foram verticais. A universidade não levou em conta os
interesses e necessidades dos serviços e da população. Por tudo isso, ocorreu um desgaste de
muitos dos projetos de IDA e também da rede na qual eles se articulavam (FEUERWERKER et
al., 2000).
Levando em conta esses fatores e acompanhando iniciativas da Fundação Kellogg,
surgem na década de 90 os projetos UNI – Uma nova iniciativa na educação dos profissionais de
saúde: união com a comunidade, que visavam uma maior articulação entre o ensino das
profissões de saúde e a incorporação da comunidade na colaboração entre as instituições
educacionais e de serviço. Os objetivos desses projetos eram contribuir para a reorientação da
formação profissional no âmbito da graduação, fortalecer a construção de sistemas locais de
saúde e promover o desenvolvimento comunitário (ALMEIDA, 1999).
Nos primeiros anos de funcionamento dos projetos UNI houve uma aproximação entre
eles com o objetivo de fortalecer seus processos internos, por meio de intercâmbio de
experiências e atividades conjuntas. Percebeu-se com essa interação que havia problemas comuns
passíveis de resolução conjunta. Por outro lado, percebeu-se que era importante intervir nos
cenários nacional e internacional para garantir sustentabilidade e governabilidade aos projetos, a
fim de construir ambientes favoráveis aos processos de mudança. Para isso, os participantes
desses projetos consideravam que uma articulação somente entre eles seria insuficiente. A Rede
IDA pareceu o parceiro ideal, pois nela estavam muitos dos aliados ao movimento de mudança na
formação profissional em saúde (FEUERWERKER et al., 2000).
Assim, foi sistematizada e implementada na América Latina a reunião dos projetos de
articulação ensino-serviço-comunidade (projetos UNI) e dos projetos de integração docente-
assistencial (projetos IDA) que culminou com a estruturação da Rede Unida.
25
Por meio dos trabalhos da Rede Unida constatou-se que não havia uma tematização
em relação à formação dos profissionais de saúde nos espaços de discussão e decisão das
políticas públicas e construção do SUS. Uma das hipóteses para isso repousava na concepção de
que as mudanças na organização do sistema de saúde antecederiam e determinariam as mudanças
na formação profissional (ALMEIDA, 1999).
A Rede discordava dessa hipótese, pois acreditava que os dois processos tinham de ser
construídos simultaneamente, de modo articulado, fora dos muros das universidades. Para
fortalecer sua hipótese, a Rede articulou-se com setores e segmentos que incluíam a questão da
formação na agenda política da saúde e da educação. Também procurou fortalecer as discussões
com os Ministérios e Conselhos de Saúde e de Educação, com o Conselho Nacional de
Secretários de Saúde (CONASS) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde
(CONASEMS) (FEUERWERKER et al., 2000).
Na mesma época, o projeto de trabalho da CINAEM inovou ao propor uma reforma
do ensino em saúde. A primeira dimensão desse projeto articulou vários segmentos com interesse
no debate do ensino: docentes, profissionais, gestores do sistema de saúde e estudantes. A
segunda dimensão apontou para uma formação dirigida pelas necessidades de saúde e pela
intervenção integrada das ciências humanas, sociais e biológicas. Embora não operacionalizado,
esse projeto desejava uma nova teoria científica do ensino (CARVALHO & CECCIM, 2006).
Em relação à Rede Unida, a partir da identificação de oportunidades estratégicas de
intervenção no cenário político a Rede produziu propostas que pudessem favorecer o processo de
mudança na formação profissional em saúde. Com a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB), em 1996, o MEC lançou um edital que levou a um debate acerca das
novas diretrizes curriculares que orientariam a formação profissional. Essa oportunidade foi
importante no sentido de ampliar o debate sobre o objetivo do processo de formação e criar um
26
cenário que favorecesse e estimulasse os processos de mudança. Dessa forma, a Rede iniciou a
mobilização de seus membros e de outros atores interessados no tema, para construir uma
proposta de diretrizes na perspectiva de mudança na formação profissional em saúde
(FEUERWERKER et al., 2000).
Considerando que o SUS não vinha cumprindo o papel de ordenar a formação de
recursos humanos em saúde, a Rede Unida e outros atores como a ABEM pressionaram
importantes segmentos da saúde como, por exemplo, o Conselho Nacional de Saúde e a
coordenação do setor de recursos humanos do MS para se posicionarem no debate das diretrizes,
apresentando sugestões de perfil do profissional de saúde. Apesar da resistência inicial das
escolas, principalmente de Medicina e Enfermagem, essas tiveram participação ativa nesse
debate, e suas propostas corresponderam às expectativas do movimento de mudança na formação
dos profissionais de saúde (FEUERWERKER et al., 2000).
Dessa forma, o início dos anos 2000 trouxe novidade à educação nacional com a
ruptura da noção de currículo mínimo para a organização dos currículos de graduação. Aprovadas
entre 2001 e 2004, as DCN dos cursos de graduação em saúde afirmavam que a formação
profissional em saúde deveria contemplar o sistema de saúde do País, o trabalho em equipe e a
atenção integral à saúde (CARVALHO & CECCIM, 2006).
Em 2002, foi lançado pelo MS o Promed, cuja iniciativa desencadeia um novo
movimento oficial de apoio aos processos de mudanças curriculares nos cursos de medicina. A
crítica feita pelas demais profissões da saúde foi em relação à sua prioridade pela medicina
(CARVALHO & CECCIM, 2006).
27
No ano de 2003, foi criada a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na
Saúde (SGTES), resultado da luta e das reivindicações do movimento da reforma sanitária desde
a década de 70. Essa secretaria passou a responder pela gestão federal do SUS no que se refere à
formulação de políticas de formação, desenvolvimento, distribuição, regulação e gestão dos
trabalhadores da saúde. Integram essa secretaria o Departamento de Gestão da Educação na
Saúde (DEGES) e o Departamento de Gestão e da Regulação do Trabalho em Saúde
(DEGERTS) (BRASIL, 2007).
Em outra direção, a complexidade da formação dos profissionais de saúde criou
condições nas quais as universidades deveriam possuir e aplicar o conhecimento das práticas de
avaliação. Isso se tornou mais relevante com a mudança curricular em resposta aos desafios e
necessidades do sistema de saúde e das pessoas, expresso pelo SUS e pelas DCN (KOMATSU &
MENNIN, 2004).
Dessa forma, configurou-se em 2004 o Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Superior (SINAES) como elemento fundamental da proposta de mudanças das IES
contemporâneas. Por conta da significativa participação do setor privado na oferta educacional do
país, a avaliação constituiu-se em instrumento de prestação de contas para a sociedade, para os
usuários e para as próprias instituições (BRASIL, 2004a).
O SINAES fundamentou-se na necessidade de melhorar a qualidade da educação
superior, orientar sua expansão, aumentar sua eficácia institucional e sua efetividade acadêmica e
social. Esse sistema integra três modalidades principais de instrumentos de avaliação (BRASIL,
2004b):
28
(1) Avaliação das Instituições de Educação Superior (AVALIES) – é o centro de
referência e articulação do sistema de avaliação.
(2) Avaliação dos Cursos de Graduação (ACG) – avalia os cursos de graduação por
meio de instrumentos e procedimentos que incluem visitas in loco de comissões externas.
(3) Avaliação do Desempenho dos Estudantes (ENADE) – aplica-se aos estudantes do
final do primeiro e do último ano do curso.
Nesse mesmo ano, foi apresentada pelo MS e aprovada pelo Conselho Nacional de
Saúde uma política do SUS para o diálogo com o ensino de graduação nas profissões da área da
saúde, o Aprender SUS. Essa iniciativa contou com adesão dos estudantes de graduação das
profissões de saúde e de segmentos populares, organizados em torno da Articulação Nacional dos
Movimentos e Práticas de Educação Popular em Saúde (ANEPS) e do conjunto das Associações
de Ensino das Profissões de Saúde, que chegaram a criar o Fórum Nacional de Educação das
Profissões da Área de Saúde (FNEPAS) (CARVALHO & CECCIM, 2006).
Os principais projetos dessa política, o VER-SUS e o Curso de Especialização em
Ativação de Processos de Mudança na Formação Superior de Profissionais de Saúde, são
iniciativas voltadas à sensibilização para mudar os cursos de graduação de acordo com as
necessidades de saúde da população e os princípios do Sistema, integrando de forma permanente
a educação na área da saúde e aproximando as IES da gestão do SUS (BRASIL, 2007).
Em 2005, surge o Pró-saúde como um programa de governo às formas do Promed,
agora para três profissões da área da saúde: medicina, enfermagem e odontologia (CARVALHO
& CECCIM, 2006).
29
Assim, a intensificação de propostas de mudanças na formação em saúde, de acordo
com as necessidades da sociedade, sempre estiveram na pauta de programas educacionais, uns
atingiram seus objetivos, outros merecem ainda maior análise e formatação, por ainda não se
adequarem à realidade.
30
3.3 As Conferências de Saúde
A capacidade que tem a sociedade de intervir nas políticas públicas, interagindo com
o Estado, para estabelecer suas necessidades e interesses na definição das prioridades e metas na
área da saúde é conhecida como controle social. Essa forma de compreensão a respeito da
atuação da população no cenário político-sanitário é recente, e teve sua origem a partir de
reformulações propostas na Reforma Sanitária que deram origem ao SUS (CARVALHO et al.,
2001a).
Os Conselhos e as Conferências de Saúde, instituídos pela lei 8142/90, são os
mecanismos de controle social do SUS, e a ação organizada da população na formulação de
políticas e na decisão pública que abrange mecanismos que controlam, interferem e fiscalizam as
decisões dos governos, passou a significar controle social em saúde. (DOMINGUEZ, 2006).
As Conferências devem ocorrer em cada nível de governo em um espaço de tempo
que não passe de quatro anos. Contando com a participação de vários segmentos sociais, elas
devem avaliar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação de políticas em cada
esfera de governo. Devem ser convocadas pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, pelo
Conselho de Saúde. São de caráter consultivo e podem levantar questões e propor soluções em
relação à saúde, mas não têm poder de decisão (CARVALHO et al., 2001a).
As CNS compõem a história das políticas de saúde dos últimos tempos, expressando a
busca pela democracia do Estado e a manifestação do controle social A 8ª CNS que ocorreu em
1986, associada ao movimento pela Reforma Sanitária, formalizou a proposta de reforma do
sistema de saúde no país, apontando para a criação de um sistema único, descentralizado,
universal, integral e que contasse com a participação popular (CARVALHO et al., 2001a;
CARVALHO, 2004).
31
Na 8ª CNS, considerada um marco para o SUS, as principais características do modelo
de saúde foram pontuadas e pela primeira vez na história das Conferências contou-se com a
participação da sociedade civil. A participação popular foi defendida e deliberada como uma das
diretrizes do Sistema, assim como a formação de conselhos de saúde compostos por
representantes da comunidade, permitindo a participação da sociedade no planejamento,
execução e fiscalização dos programas de saúde (CARVALHO, 2004).
Nessa Conferência foram ampliados os conceitos de saúde e definido o dever do
Estado na sua promoção, proteção e recuperação. Em relação à política de recursos humanos,
foram estabelecidos princípios e propostas aprofundadas mais tarde na 1ª CNRHS (BRASIL,
1993a).
A 1ª CNRHS foi realizada em Brasília de 13 a 17 de outubro de 1986 e teve como
tema central a “Política de Recursos Humanos Rumo à Reforma Sanitária”. O objetivo dessa
discussão temática que aglutinou profissionais da saúde, da educação e usuários do SUS era
assegurar um caráter mais abrangente às análises e avaliações dos aspectos que compunham uma
política de recursos humanos para a saúde (BRASIL, 1993a).
O diagnóstico da formação de recursos humanos em saúde apontava uma inadequação
entre os níveis de formação e a realidade de saúde do país. O passado marcado pela submissão
das políticas de formação aos interesses empresariais e lucrativos do sistema de ensino e da
assistência à saúde deixou problemas como, por exemplo, o perfil inadequado dos profissionais
formados e sua má distribuição sócio-regional. As propostas da 8ª CNS e da 1ª CNRHS para o
enfrentamento dessas questões tinham dois princípios: o da responsabilidade do Estado para
coma educação em saúde e o da integração ensino-serviço como a única forma de promover
interação entre teoria e prática (BRASIL, 1993b).
32
Foi nesse contexto que a Constituição Federal (CF) foi promulgada, em 1988. Boa
parte das teses e conclusões da 8ª CNS fizeram parte do texto final da Constituição, que
incorporou mudanças no papel do Estado e alterou o arcabouço jurídico-institucional do sistema
público de saúde, criando novas relações entre as esferas de governo e novos papéis entre os
atores do setor (CARVALHO et al., 2001b).
O texto constitucional, ao situar a saúde como direito do cidadão e dever do Estado
colocava um desafio para a sociedade, a construção de um novo modelo assistencial. Essa
reforma previa um Sistema integral, universal, hierarquizado e resolutivo, que demandava um
perfil de profissional para o setor distante da realidade dos que vinham sendo formados pelas IES
(PINHEIRO & MACHADO, 1993).
Para que esse Sistema pudesse ser implantado efetivamente, seguiu-se um processo de
elaboração e aprovação das chamadas Leis Orgânicas da Saúde (LOAS), que detalharam
princípios, diretrizes e condições para a organização e funcionamento do mesmo (CARVALHO
et al., 2001b).
A primeira dessas leis, a 8.080/90, instituiu os objetivos, os princípios, as diretrizes, a
organização e a gestão administrativa e financeira do SUS. Definiu competências em cada nível
de governo, delineando a questão dos recursos e do controle social, exercido por duas instâncias
colegiadas: As Conferências e os Conselhos de Saúde. Aprovada no Congresso Nacional essa lei
teve inúmeros vetos presidenciais, principalmente relacionados ao controle social e a distribuição
de recursos financeiros (CFM, 1992).
A reação da sociedade, das entidades envolvidas e do Congresso Nacional conseguiu
resgatar, pelo menos em parte, as conquistas legislativas anuladas pelos vetos presidenciais.
Assim, foi promulgada a segunda lei, a 8.142/90, que dispunha sobre a participação da
comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências de recursos financeiros (CFM, 1992).
33
Diante do apresentado constatou-se que no plano legislativo ocorreram avanços,
apesar do sucateamento dos serviços e do agravamento do quadro sanitário brasileiro. Doenças
como esquistossomose, malária, hanseníase, tuberculose, mal de chagas e a aids aumentaram de
forma alarmante, assim como a desnutrição, a diarréia e a mortalidade materna e infantil. Além
disso, o aumento da violência fez com que o drama social batesse a porta de hospitais sucateados
e impotentes, onde profissionais mal remunerados e desestimulados acabavam por se desvincular
dos serviços públicos (CFM, 1992).
É nesse cenário que ocorreu a 9ª CNS em Brasília, em 1992, após dois anos de sua
primeira convocação. O processo que antecedeu o evento foi complicado, a gestão federal da
época fez o possível para que ele não fosse realizado. As denúncias e constatações de corrupção
passaram pelo MS e atingiram a presidência da república, culminando com o impeachment do
presidente. Várias tentativas de modificar o regimento visando retirar o controle da Conferência
da comissão organizadora foram feitas, causando conflitos entre o MS e a comissão organizadora.
No entanto, nada disso impediu a realização do evento (CEBES, 1992).
Assim como a anterior, essa Conferência foi precedida por discussões de temas e
eleições de delegados municipais e estaduais com direito a voto nas decisões e noções do
relatório final. Como a 8ª foi pioneira nessa dinâmica, a 9ª já contou com uma maior participação
da esfera municipal. A dinâmica representou um avanço em temos democráticos, porém os
delegados não perceberam a Conferência como um espaço de debate ou de busca de melhoras nas
políticas de saúde. Além disso, os temas abordados foram predominantemente macroestruturais, e
com isso, pouco espaço foi dado às questões microestruturais, como por exemplo, a educação
(LUZ, 1992).
34
A formação de recursos humanos não foi abordada adequadamente na 9ª CNS e muito
menos na anterior. Dessa forma, não foi registrado nenhum avanço na questão dos currículos das
IES, quando já era de conhecimento que essas não formavam profissionais adequados à realidade
sanitária brasileira (LUZ,1992).
Na área de controle social a municipalização foi reafirmada como indispensável à
implementação e o fortalecimento dos mecanismos de participação populares já existentes.
Dentre as propostas aprovadas no evento estava a garantia da implantação dos Conselhos de
Saúde nos diversos níveis de governo, em no máximo seis meses após a publicação do relatório
final dessa Conferência (CARVALHO, 2004).
Já em 1993 foi realizada a 2ª CNRHS em Brasília, no período de 12 a 17 de setembro.
Esse encontro contou com a participação de delegados representantes dos segmentos ensino,
usuários, prestadores privados de serviços, trabalhadores e gestores das três esferas de governo.
Participaram ainda painelistas, relatores e observadores (SILVA, 1993).
Nessa Conferência foi recomendada a imediata regulamentação do artigo 200 da
Constituição Federal, que versa sobre o papel do SUS em ordenar a formação dos profissionais
de saúde. Outros pontos de discussão estavam relacionados à questão da universidade ser pública,
gratuita e autônoma e ao serviço civil obrigatório na área da saúde. Entre as propostas
apresentadas no relatório final destacaram-se as relacionadas à integração entre as instituições
formadoras e as prestadoras de serviços, incluindo nesse processo os Conselhos de Saúde e de
Educação, e as relacionadas à revisão dos currículos de formação, no sentido de construir um
modelo assistencial baseado na epidemiologia e nas ciências sociais (CAMPOS et al., 2006).
35
Três anos depois, em 1996, foi realizada a 10ª CNS, que manteve as mesmas
recomendações das anteriores em relação ao controle social, reafirmando os princípios do SUS e
exigindo a efetivação dos espaços de participação popular Além disso, essa Conferência
consolidou outras propostas relativas à formação e aos trabalhadores da saúde e propôs uma NOB
referente à gestão do trabalho no SUS (CARVALHO, 2004).
Com base nas deliberações dessa Conferência e das CNRHS, nos documentos do
Conselho Nacional de Saúde, nos estudos na área de gestão do trabalho e formação em saúde e na
participação popular percebeu-se a necessidade de sistematizar a experiência acumulada na área
de recursos humanos (BRASIL, 2005b).
Dessa forma, o Conselho Nacional de Saúde, por meio da Comissão Intersetorial de
Recursos Humanos (CIRH), realizou oficinas em todo o país, oportunizando a discussão da
importância do trabalho e dos trabalhadores do SUS, bem como a necessidade da aplicação de
mecanismos de gestão que pudessem reformular as práticas de saúde. Assim, a CIRH submeteu
ao Conselho um documento com propostas orientadoras de uma política de trabalho em saúde. Os
segmentos envolvidos com o SUS discutiram a primeira versão desse documento em fóruns
específicos, culminando com um seminário nacional que originou uma segunda versão desse
documento (BRASIL, 2005b).
Em 2000, a 11ª CNS aprovou esse documento como Princípios e Diretrizes para a
Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS (NOB-RH/SUS), indicando a
elaboração de um instrumento normativo a ser pactuado entre os gestores do SUS e implantado
nas três esferas de governo.
36
Essa Conferência contou com a participação de 2.500 delegados, apesar de várias
entidades manifestarem-se a favor de seu adiamento, pois algumas dificuldades diminuíram seu
prazo de organização e divulgação. A ausência de observadores foi justificada pela ampliação no
número de delegados, pela restrição do espaço e pela experiência da 10ª CNS, na qual a
quantidade de participantes prejudicou a deliberação dos delegados (ESCOREL & LUCCHESE
2000).
Nesse evento também foi aprovada uma agenda para a efetivação do SUS e do
controle social, que defendia o fortalecimento do exercício de cidadania sobre as políticas
públicas por meio das Conferências e dos Conselhos de Saúde (CARVALHO, 2004).
Passados três anos, o Conselho Nacional de Saúde deliberou pela aplicação dos
princípios e diretrizes da NOB-RH/SUS como a Política Nacional da Gestão do Trabalho e da
Educação na Saúde. No âmbito do MS, foi criada a SGTES, cujo objetivo era implementar uma
política de valorização do trabalho no SUS e de seus trabalhadores. No final desse mesmo ano, a
12ª CNS reiterou aos gestores das três esferas de governo e às instâncias de controle social do
SUS a imediata adoção dos termos dessa política e também determinou a realização da 3ª
Conferência sobre recursos humanos, que a partir de então foi denominada Conferência Nacional
de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (CNGTES) (BRASIL, 2005b).
A 3ª CNGTES foi realizada em Brasília, de 27 a 30 de março de 2006, e teve como
tema central “Trabalhadores de Saúde e a Saúde de Todos os Brasileiros: práticas de trabalho, de
gestão, de formação e de participação”. Os trabalhos foram organizados em mesas redondas,
painéis temáticos e plenárias, sendo que as propostas deveriam ser formuladas de acordo com seis
eixos temáticos:
37
I. Gestão do trabalho.
II. Educação na saúde.
III. Participação do trabalhador na gestão e na negociação do trabalho e na gestão da
educação na saúde.
IV. Financiamento do trabalho e da educação na saúde pela União, estados e
municípios.
V. Controle social na gestão do trabalho e da educação na saúde.
VI. Produção e incorporação de saberes a partir das práticas de trabalho, de gestão, de
formação e de participação no setor da saúde (BRASIL, 2005b).
Matheus e Gomes (2006) apontaram dois problemas graves relativos a essa
Conferência. O primeiro, estava relacionado à pequena participação de gestores no evento, e o
segundo, estava ligado ao fato dos trabalhadores e usuários considerarem os gestores os “vilões”
do SUS. Para os autores, esses problemas refletiram, por exemplo, na rejeição da proposta que
previa o estabelecimento de parcerias com as universidades públicas e privadas para o
desenvolvimento da formação dos trabalhadores de saúde.
Em síntese, ao longo das Conferências de Saúde, nacionais ou temáticas, a questão da
formação dos profissionais de saúde, que não correspondia às necessidades epidemiológicas e
sociais do Brasil, entrou na pauta nacional de discussões. As propostas e a organização desses
eventos retrataram um avanço no processo de reorientação da formação, construído por diferentes
atores sociais em diferentes contextos históricos e políticos.
38
4 BASES METODOLÓGICAS
Este estudo está situado no campo das pesquisas descritivas que segundo Gil (1994),
tem como objetivo descrever as características de determinada população ou fenômeno e
estabelecer relações entre elas. Além disso, caracteriza-se por ser de caráter exploratório, o que
permite ao pesquisador aprofundar suas análises nos limites de uma realidade específica
(TRIVIÑOS, 1987).
Como a abordagem utilizada em uma pesquisa depende do objeto a ser estudado,
definiu-se que a mais adequada aos objetivos desta pesquisa seria a qualitativa.
Para Minayo (2004), a pesquisa qualitativa é importante no sentido de compreender os
valores culturais e as representações de determinado grupo sobre temas específicos, de
compreender as relações que se dão entre os sujeitos no âmbito das instituições e dos movimentos
sociais e de avaliar as políticas públicas e sociais do ponto de vista de sua formulação e
aplicação.
A metodologia qualitativa aplicada à saúde emprega a concepção das ciências
humanas, que busca não estudar o fenômeno em si, mas entender seu significado individual ou
coletivo para a vida das pessoas (TURATO, 2005).
Dentro dessa abordagem, a análise documental constituiu-se numa técnica valiosa na
obtenção de dados qualitativos (LÜDKE, 1986).
Ainda neste estudo, buscou-se construir uma linha do tempo com o objetivo de
contextualizar o cenário histórico e político no período específico dos documentos analisados, a
fim de apontar possíveis relações entre o conteúdo dos documentos e esse contexto.
39
4.1 A escolha dos documentos
A primeira decisão nesse processo foi a caracterização do tipo de documento a ser
estudado, pois esses seriam as fontes de evidências que fundamentariam a pesquisa, já que
surgiram em determinado contexto e fornecem informações sobre o mesmo (LÜDKE, 1986).
Estudos como estes que têm documentos como material primordial, extraem deles a
análise, organizando-os e interpretando-os segundo os objetivos da investigação proposta
(PIMENTEL, 2001). Por estarem situados no tempo e refletirem a interação de interlocutores,
documentos constituem práticas discursivas que representam idéias, saberes, fazeres e múltiplos
elementos, conexos ou não, dispostos longitudinalmente, que revelam imagens, usos, sentidos e
processos humanos (BORRIONE & CHAVES, 2004).
Assim, definiu-se analisar os relatórios finais das CNRHS e da CNGTES, pois
segundo Guizardi (2004), eles funcionam como mediadores entre as Conferências e o cotidiano
da formulação de políticas e são documentos chave para difundir para a sociedade as deliberações
das mesmas.
4.2 A análise dos documentos selecionados
Após a definição dos documentos, esses passaram a ser analisados pelo método da
análise de conteúdo preconizado por Bardin (1994). As informações analisadas nos relatórios
foram codificadas em temas, pois a técnica empregada foi a análise temática e, alguns trechos dos
relatórios foram transcritos na íntegra para ilustrar os temas que resultaram, posteriormente, na
construção das categorias analíticas.
40
A análise de conteúdo é um método de análise das comunicações que utiliza
procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, a fim de obter
indicadores que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção
dessas mensagens. Esse método caracteriza-se por apresentar três fases: pré-análise, exploração
do material e tratamento dos resultados (BARDIN, 1994).
Na primeira fase foram escolhidos os documentos a serem analisados, nesse caso os
relatórios finais das CNRHS e da CNGTES, foram formulados os objetivos apresentados
anteriormente e, selecionados alguns indicadores para fundamentarem a interpretação (BARDIN,
1994). Os indicadores utilizados neste estudo foram: perfil do profissional, conceito saúde-
doença, relação entre teoria e prática, integração entre ciclo básico e profissionalizante,
integração docente assistencial, práticas de ensino, articulação ensino-serviço-comunidade e
educação continuada / educação permanente.
Na segunda fase foram realizadas operações de codificação, pelas quais os dados
brutos foram transformados e agregados em unidades que permitiram a descrição das
características do conteúdo. Organizar a codificação compreendeu escolher as unidades de
registro e a forma de categorização (BARDIN, 1994).
A unidade de registro é a unidade de significação a ser codificada e corresponde ao
segmento do conteúdo considerado como unidade base. Entre as unidades de registro está o tema,
que é a unidade de significação que se liberta naturalmente do texto analisado, utilizado na
análise temática, técnica selecionada para esta pesquisa (BARDIN, 1994).
Com relação à categorização, a mesma autora afirma que seu objetivo é fornecer uma
representação simplificada dos dados brutos. Também coloca que categorias são classes que
reúnem um grupo de elementos, ou unidades de registro no caso da análise de conteúdo, sob o
mesmo título, agrupadas em razão de suas características comuns. Assim, em um dos processos
41
de categorização o autor aponta que o sistema de categorias pode ser formulado previamente,
sendo que os elementos relacionados vão se repartindo da melhor maneira à medida que vão
sendo encontrados. Esse é o chamado procedimento de caixas.
Esta pesquisa utilizou esse procedimento selecionando as seguintes categorias
analíticas:
1) Perfil do Profissional;
2) Práticas de Ensino e Aprendizagem;
3) Articulação Ensino-Serviço-Comunidade.
Na terceira fase do estudo, os resultados foram tratados de maneira a serem
significativos, permitindo serem condensados e evidenciados na discussão apresentada no
próximo capítulo deste estudo.
Na discussão a seguir buscou-se tanto explorar as categorias analíticas, como a relação
com os acontecimentos históricos e políticos e as características estruturais de cada documento
analisado.
42
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO
O capítulo de resultados e discussão desta pesquisa é dividido em duas partes. A
primeira traz os aspectos gerais (1), que tratam dos acontecimentos históricos e políticos na época
de cada Conferência, além das características estruturais desses eventos e do próprio relatório.
A segunda parte traz a discussão das categorias analíticas (2) resultantes do processo
de análise documental.
5.1 Aspectos Gerais
Nesta primeira parte, os resultados são apresentados por meio de três figuras
ilustrativas (figura 1, 2 e 3).
A figura 1 representa uma linha do tempo, de 1986 a 2006, com os principais
acontecimentos históricos e políticos relacionados à temática da formação superior em saúde.
43
Figura 1 – Principais acontecimentos históricos e políticos relacionados à temática da formação superior em saúde
entre os anos de 1986 e 2006.
Legenda
Aprender SUS- Política do SUS voltada para a mudança dos cursos de graduação na área da saúde.
CNS - Conferência Nacional de Saúde
CNRHS – Conferência Nacional de Recursos Humanos em Saúde
CF - Constituição Federal
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - Lei nº 9394/96
NOB-RH/SUS - Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS
DCN - Diretrizes Curriculares Nacionais
EPS - Política Nacional de Educação Permanente em Saúde
Promed - Programa de Incentivo a Mudanças Curriculares nos Cursos de Medicina
SGTES – Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde
Pró-saúde – Programa Nacional de Reorientação da Formação Profissional em Saúde
CNGTES – Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde
44
A 8ª CNS determinou os princípios doutrinários que nortearam o texto constitucional
em 1988, definiu a saúde como um direito de todos e um dever do estado e defendeu a
participação da população na administração pública e o processo de descentralização. Nesta
perspectiva, o SUS foi criado e definido de acordo com o Artigo 198, da Constituição Federal:
as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único,
organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I – descentralização, com direção única em cada esfera de
governo;
II – atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais e;
III – participação da comunidade (BRASIL, 2005c).
Cabe situar que neste período foi realizada a 1ª CNRHS, que propôs uma agenda para
o movimento da Reforma Sanitária, referente à política de gestão do trabalho e de formação e
desenvolvimento dos trabalhadores de saúde. Neste encontro, discutiu-se a necessidade de uma
articulação estreita entre os centros formadores e as instituições que prestam serviços no sentido
de se alcançar as premissas da saúde, que é oferecer serviço de qualidade, tendo como pano de
fundo a realidade social (BRASIL, 1993a).
Como fase preliminar da 1ª CNRHS foram realizadas pré-conferências em vinte e três
estados, algumas com a criação ou revitalização das CIRH, que deveriam facilitar o andamento
da Conferência criando um espaço permanente de discussão em nível estadual.
Participaram da 1ª CNRHS cerca de quinhentas pessoas divididas em vinte e dois
grupos de trabalho, que discutiram os subtemas que compunham a área de recursos humanos. A
escolha dessa metodologia possibilitou a discussão abrangente do tema, mas não oportunizou um
aprofundamento do mesmo (BRASIL, 1993b).
45
Apesar de criado em 1988, o SUS só foi regulamentado em 1990 pela Lei n.º
8.080/90. Todos os artigos desta lei sobre financiamento e controle social foram vetados pelo
então presidente Fernando Collor de Melo. Porém, mais tarde com a aprovação da Lei n.º
8.142/90 a participação da comunidade na gestão do SUS e as transferências intragovernamentais
de recursos financeiros foram regulamentadas e, essas leis ficaram conhecidas como Leis
Orgânicas da Saúde (LOAS).
Paralelo a isso, a Rede IDA que tinha como característica principal promover o
intercâmbio de experiências entre seus membros, personagens fundamentais da Reforma
Sanitária, cumpria seu papel de romper o isolamento dos projetos esparsos no cenário nacional.
Esses projetos expandiram a noção de integralidade, intersetorialidade e multiprofissionalidade
porém, com um impacto menor na formação de recursos humanos e, sem levar em conta a
participação dos serviços e da comunidade nesse processo (REDE UNIDA, 2004).
Dessa forma, no sentido de articular ensino, serviços e comunidade surgiram os
projetos UNI, na década de 90. Um dos objetivos desses projetos era reorientar a formação de
recursos humanos em saúde. Assim, seis Projetos UNI iniciaram suas atividades no Brasil, entre
eles o PROUNI - Londrina. Nos primeiros anos de funcionamento, houve uma aproximação entre
eles com o objetivo de fortalecer seus processos internos, especialmente através do intercâmbio
de experiências e da realização de algumas atividades conjuntas (PROGRAMA UNI, 1996).
A discussão a respeito do desenvolvimento de recursos humanos em saúde serviu de
pano de fundo para a 2
a
CNRHS, em 1993, que ressaltou a implantação da supervisão do
processo de trabalho como instrumento gerencial, a definição da política de financiamento para o
desenvolvimento de recursos humanos e o fortalecimento de instâncias de formação de caráter
permanente em todos os níveis. Este encontro reuniu cerca de mil participantes de vinte e seis
46
estados que representaram os segmentos sociais envolvidos na questão saúde, e contou também
com a realização prévia de Conferências municipais e estaduais.
Um dos problemas da 2ª CNRHS foi o da representatividade entre usuários,
profissionais e instituições de saúde. A pouca importância dada ao evento pelos gestores das três
esferas de governo, em especial os das Universidades, foi percebida pela pequena participação
desses sujeitos (SILVA, 1994).
A partir da segunda metade da década de 90, os Projetos UNI se integraram à Rede
IDA, com um processo de reconstrução de identidade, redefinindo e atualizando a temática
central em torno do movimento de mudança na formação dos profissionais de saúde no país. Foi
então proposta uma associação: a criação de uma única rede que passou a chamar Rede UNIDA
(REDE UNIDA, 2007).
A Rede Unida foi concebida como um espaço de troca e divulgação das experiências
de articulação entre universidades, instituições de ensino e pesquisa, serviços e comunidades
interessadas em promover mudanças nos modelos de atenção, de ensino e de participação social
em saúde, coerentes com os princípios do SUS. Como temática central a Rede assumiu o debate
acerca da formação e a capacitação dos recursos humanos em saúde (FEUERWERKER et al.,
2000).
Com a identificação de oportunidades de intervenção no cenário político a Rede
Unida produziu propostas que pudessem favorecer o processo de mudança na formação
profissional em saúde. Com a aprovação da LDB, o MEC lançou um edital que levou a um
debate acerca das novas diretrizes curriculares que orientariam a formação profissional. Dessa
forma, a Rede iniciou a mobilização de seus membros e de outros atores interessados no tema,
para construir uma proposta de diretrizes na perspectiva de mudança na formação profissional em
saúde (FEUERWERKER et al., 2000).
47
A aprovação da LDB, em 1996, sinalizou o início da reforma do ensino superior.
Começaram então, as discussões em torno das DCN. Para se adaptar a essas novas diretrizes,
todos os cursos de graduação necessitavam de novos projetos pedagógicos que deveriam
considerar uma série de princípios, que implicariam em mudanças que refletiriam na sala de aula.
A integração de conteúdos e a maior flexibilidade em relação ao antigo currículo mínimo eram
dois pontos fundamentais nesse processo (BRASIL, 2006a).
Dessa forma, as competências definidas nas DCN deveriam ser desenvolvidas em
todos os níveis, fazendo com que o graduando tivesse capacidade de trabalhar em conjunto com
outros profissionais da área de saúde e de valorizar as necessidades de saúde da população, com
ênfase na ação preventiva, dentro de uma visão integral e de valores éticos e culturais (BRASIL,
2006a).
De acordo com Almeida (2003), a integração ensino-serviço e a utilização de
metodologias ativas de ensino são apontadas como estratégias para uma formação voltada para o
mundo do trabalho e para as necessidades da população. Essa formação visa o aprendizado
significativo, dentro do preconizado nas DCN, ao postular que a formação do profissional de
saúde deve estar em consonância com o sistema de saúde vigente no país, o trabalho em equipe e
a atenção integral à saúde.
Dessa forma, foi criado em 2002 o Promed, como uma iniciativa a somar-se ao
movimento de mudança na formação superior em saúde no Brasil, demonstrando a importância
da articulação entre o MS e o MEC (BRASIL, 2006a).
Na seqüência dos acontecimentos, um outro momento importante da história foi a 12ª
CNS, na qual configurou-se a SGTES e instituiu-se a Política Nacional de Gestão Trabalho e
Educação na saúde.
48
No ano de 2004, no âmbito de implementação de mudanças na formação profissional
em saúde, implantou-se uma política denominada Aprender SUS. Seus principais projetos foram
o VER-SUS e o Curso de Especialização em Ativação de Processos de Mudança na Formação
Superior de Profissionais de Saúde.
Essa política é voltada para a mudança dos cursos de graduação na área da saúde de
acordo com as necessidades da população e os princípios e diretrizes do SUS. Seu objetivo é
integrar a política de educação na saúde e aproximar as IES da gestão do SUS (BRASIL, 2007).
Em relação ao VER-SUS, seu objetivo era oportunizar aos estudantes da graduação a
experiência de serem sujeitos na aprendizagem das ações de gestão e controle social no SUS,
bem como em estágios interprofissionais e vivência de educação popular, junto à extensão
universitária (BRASIL, 2007).
O curso de Especialização em Ativação de Processos de Mudança na Formação
Superior de Profissionais de Saúde, idealizado pelo DEGES em parceria com a Escola Nacional
de Saúde Pública Sérgio Arouca (ENSP/Fiocruz) e a Rede UNIDA, foi organizado para
sistematizar as experiências de mudança, sendo direcionado a docentes e profissionais de saúde
vinculados à formação (FEUERWERKER & LIMA, 2004).
O Pró-Saúde criado em 2005 por meio de uma portaria interministerial ente MS e
MEC e inspirado na avaliação do Promed, trabalha com a perspectiva de que os processos de
reorientação da formação ocorram simultaneamente em direção à situação desejada pela IES, na
produção do conhecimento e na prestação de serviços. Essa iniciativa visa aproximar a formação
de graduação e as necessidades da atenção básica, que se traduzem no Brasil pela estratégia de
saúde da família (BRASIL, 2005a).
Três cursos foram inicialmente contemplados no Pró-Saúde (Medicina, Enfermagem e
Odontologia) cujos egressos fazem parte da estratégia de saúde da família. O programa teria
49
papel indutor na formatação do ensino em saúde no país, a partir da criação de modelos de
reorientação, tanto para os três cursos citados como para todos os outros da área da saúde
(BRASIL, 2005a).
A Política de Educação Permanente em Saúde (EPS), que também faz parte dos
acontecimentos históricos que influenciaram as Conferências objetos deste estudo, será abordada
mais adiante neste capítulo.
Em razão de toda uma preocupação relativa às questões voltadas à saúde, na 3ª
CNGTES houve uma participação maior, sendo que, vinte e sete estados brasileiros realizaram
suas respectivas pré-conferências e, conseqüentemente enviaram suas propostas.
Para Machado (2006), a 3ª CNGTES foi um marco histórico. Primeiro, pelo período
de 13 anos sem diálogo e discussão política na área. Segundo, porque foram propostas diretrizes
para a implementação da política de gestão do trabalho e da educação na saúde, tendo como
referência a NOB/RHSUS, e não mais buscando traçar diagnósticos sobre a situação de saúde.
Terceiro, porque os debates estiveram alicerçados em uma estrutura organizacional em que a área
de gestão do trabalho e educação em saúde se constituiu em estratégia de governo.
No sentido de facilitar a compreensão do contexto em que as CNRHS e a CNGTES
ocorreram, a figura 2 traz a data, a estrutura política e o número de participantes de cada um
desses eventos.
50
Conferência Data Ministro
da Saúde
Ministro da
Educação
Presidente
da
República
Participantes
1ª CNRHS 13 a 17 de
outubro de
1986
Seigo
Tsuzuki
Jorge
Bornhausen
José
Sarney
Cerca de 500 pessoas
divididas em 22
grupos de trabalho.
(BRASIL, 1993c)
2ª CNRHS 12 a 17 de
setembro
de 1993
Henrique
Santillo
Murillo
Avellar
Hingel
Itamar
Franco
436 delegados, 247
convidados e 332
observadores.
(SILVA, 1993)
3ª CNGTES 27 a 30 de
março de
2006
Humberto
Costa
Fernando
Haddad
Luis
Inácio
Lula da
Silva
1.100 representantes
de trabalhadores,
usuários e gestores,
além de 120
convidados
(DOMINGUEZ,
2006)
Figura 2 – Quadro demonstrativo relativo à data, à gestão política e ao número de participantes das Conferências
Nacionais de Recursos Humanos em Saúde e da Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação na
Saúde.
O quadro indica que houve um intervalo de sete anos entre a 1ª e a 2ª Conferência, e
de 13 anos para a 3ª. Quanto à participação, podemos observar que na 2ª e na 3ª Conferência o
número de participantes foi duas vezes maior do que na 1ª.
Já a figura 3 trata especificamente da estrutura dos relatórios das Conferências, quanto
aos seus temas centrais, tópicos organizativos e número de páginas.
Conferência
Tema Central Tópicos organizativos Número de páginas
51
Figura 3 – Quadro demonstrativo do tema central, dos tópicos organizativos e do número de páginas dos relatórios
finais das Conferências Nacionais de Recursos Humanos em Saúde e da Conferência Nacional de Gestão do
Trabalho e da Educação na Saúde.
Em relação aos temas centrais desenvolvidos, a 1ª CNRHS teve como base as
políticas de recursos humanos rumo a Reforma Sanitária. Assim, a discussão dessa Conferência
1ª CNRHS Política de Recursos
Humanos rumo à
Reforma Sanitária.
1) Valorização profissional;
2) Preparação de RHs;
3) Órgãos de desenvolvimento
de RHs;
4) Organização dos
trabalhadores;
5) Relação trabalhador X
usuário.
54
2ª CNRHS Os desafios éticos
frente às
necessidades no setor
saúde.
1ª sessão
1) Desafios éticos;
2) Paradoxos da saúde da
população;
3) Modelo de atenção e suas
práticas na implementação do
SUS
4) Trabalhadores do SUS.
2ª sessão
1) Propostas gerais
2) Propostas relativas às políticas
de preparação e gestão de RHs.
59
3ª
CNGTES
Trabalhadores de
Saúde e a Saúde de
todos Brasileiros:
práticas de trabalho,
de gestão, de
formação e de
participação.
1)Gestão Democrática e
Participativa do Trabalho em
Saúde: Agenda Estratégia e
Financiamento;
2)Gestão Democrática e
Participativa na Educação em
Saúde: Agenda Estratégia e
Financiamento;
3)Negociação na Gestão do
Trabalho e da Educação na
Saúde: Valorização,
Humanização e Saúde do
Trabalhador;
4)Controle Social na Gestão do
Trabalho e da Educação na
Saúde.
57
52
organizou-se em cinco sub-temas que abordaram desde a valorização e a preparação de recursos
humanos a organização dos trabalhadores, bem como sua relação com os usuários do Sistema.
O relatório produzido expressa uma análise contextual do mundo do trabalho em
saúde buscando dar subsídios para a implementação dos princípios da Reforma Sanitária. Esse
documento passou a ser referência e ponto de partida para discussões e produções técnico-
científicas de uma política de recursos humanos para a saúde.
Na 2ª CNRHS, o tema central estava relacionado aos desafios éticos frente às
necessidades do setor saúde, sendo seu relatório final estruturado em duas sessões principais. A
primeira analisava a realidade da saúde brasileira e a segunda continha as propostas elaboradas
por seus participantes.
Foi observado que essa Conferência apresentou em seu relatório final, propostas mais
estruturadas do que o anterior. A primeira sessão do documento foi dividida em quatro tópicos,
que diziam respeito aos desafios éticos, aos paradoxos da saúde da população brasileira, ao
modelo de atenção e suas práticas na implementação do SUS e aos trabalhadores do SUS,
respectivamente.
A segunda sessão foi dividida em dois tópicos. No primeiro foram apresentadas as
propostas gerais. No segundo, as propostas foram relativas às políticas de preparação e gestão de
recursos humanos para a saúde. Salienta-se que naquele momento, o SUS estava em processo de
implantação no país.
O tema central da 3ª CNGTES dizia respeito aos trabalhadores de saúde e a saúde da
população, do ponto de vista das práticas de trabalho, de gestão, de formação e de participação.
Diferente dos documentos anteriores, este só apresentava propostas, que foram divididas em
quatro eixos temáticos: gestão do trabalho em saúde; gestão da educação em saúde; valorização,
humanização e saúde do trabalhador; controle social no trabalho e na educação em saúde.
53
O tema escolhido para essa Conferência demonstrou uma mudança importante de
pensamento. Ao reconhecer o profissional de saúde como trabalhador e não apenas como recurso
humano, esse passou a ser considerado o protagonista da atenção à saúde. Outra inovação foi que
o processo de formação dos profissionais de saúde entrou na pauta das discussões como uma
tentativa de provocar os três poderes, a academia e a sociedade para essa problemática, que ainda
não correspondia às necessidades epidemiológicas e sociais do País (BELCHIOR, 2006).
A seguir são apresentadas as categorias analíticas consideradas sob o prisma dos
relatórios das Conferências.
5.2 Categorias analíticas
As categorias analíticas extraídas dos relatórios finais das Conferências versavam
sobre: perfil do profissional, práticas de ensino e aprendizagem e articulação ensino-serviço-
comunidade no processo de formação em saúde no âmbito da graduação. Estas categorias foram
assim divididas para fins didáticos, no entanto, elas mantêm entre si uma intrínseca relação. Ou
seja, um projeto pedagógico de uma IES parte de um perfil desejado, planeja e executa práticas
de ensino e aprendizagem para alcançar este perfil, articulando-se com os diferentes espaços
sociais da própria IES, dos serviços de saúde e da comunidade.
54
5.2.1 Perfil do Profissional
A figura 4 expressa os conceitos-chave que configuram a primeira categoria analítica.
Figura 4 - Quadro demonstrativo dos conceitos-chave da primeira categoria analítica.
55
De acordo com o relatório da 1ª CNRHS, o perfil do profissional de saúde deveria ser
construído em conjunto pelos diversos profissionais da área com base na realidade social. Esse
perfil deveria estar relacionado às exigências do mercado de trabalho e à discussão e
desenvolvimento dos princípios da Reforma Sanitária rumo a um Sistema Único, enquanto uma
proposta para o setor saúde. A formação dita integral deveria contemplar as questões sócio-
culturais e definir o papel técnico e social dos profissionais de saúde.
A questão da formação de profissionais de saúde envolve diretamente as
oportunidades do mercado de trabalho, o perfil profissional e a satisfação das demandas
populacionais (ARAÚJO, 2006). Segundo estudo de Gondim (2002) é difícil construir um perfil
profissional que articule a formação acadêmica e as exigências do mercado de trabalho, uma vez
que as habilidades gerais e específicas requeridas por esse mercado são fragmentadas e isoladas,
não permitindo inferir um perfil global e consistente com a formação.
Para Ceccim et al. (2002) o perfil de formação dos profissionais de saúde, a
capacidade de oferecer atenção integral e as diretrizes constitucionais devem determinar a
formulação da política do SUS para a mudança na graduação, uma vez que essa é uma exigência
clara das lutas consolidadas nas CNS, realizadas no bojo da reforma sanitária brasileira, sendo
uma exigência do direito à saúde.
O documento apontou também que o trabalhador de saúde deveria ser considerado
um co-participante no seu papel de diagnosticar e atender as necessidades da população, o que
exigiria desse profissional a reformulação de seus comportamentos éticos, traduzido nos seus
compromissos de cidadão e profissional.
56
Ao analisar o compromisso de um profissional com a sociedade, deve-se reconhecer
que antes de ser profissional ele é homem, não podendo se omitir e devendo ser comprometido
por si mesmo. Ao tornar-se profissional, o homem assume uma dívida da qual ele também não
pode se omitir e, sua responsabilidade aumenta ainda mais com a sociedade (FREIRE, 1979).
Em relação à capacitação dos profissionais, o documento abordou que essa deveria
ser direcionada:
[...] para atuação multiprofissional, bem como para a educativa,
permitindo que a população tenha acesso à informação e
conhecimentos, como pré-condição para que exerça seu controle
sobre as ações dos professores e profissionais da saúde. Desta
forma, será necessário preparar um profissional competente para
atuar no sistema integrado de ações de nível primário, secundário e
terciário [...]. Faz-se mister também que compreenda a
especificidade das ações e a necessidade da não monopolização do
conhecimento, que participe da educação continuada e procure
pesquisar o objeto e as condições de sua prática profissional
(BRASIL, 1993c).
Para Chávez (1994), o objetivo principal do trabalho multiprofissional é ser eficaz,
efetivo e resolutivo ao mesmo tempo, em diferentes níveis de um sistema, sem descuidar da
organização e da divisão racional do trabalho.
Kira e Martins (1996) dão como exemplo a formação do profissional médico, que
deve incorporar as tendências da medicina contemporânea, como a abordagem multiprofissional,
o treinamento em ambulatórios, a participação do paciente nas decisões sobre os procedimentos
realizados, além da valorização dos aspectos epidemiológicos, sociais, psicológicos e culturais.
Neste sentido, Fortuna e Mishima apud Fortuna (1999) identificaram três concepções
distintas sobre o trabalho multiprofissional. Na primeira, que destaca os resultados, a equipe
multiprofissional é concebida como recurso para aumentar a produtividade e racionalizar os
serviços. Na segunda, que destaca as relações dos profissionais, a equipe é concebida com base
57
nas relações interpessoais e nos processos psíquicos. Na terceira, que destaca a
interdisciplinaridade, a equipe representa a articulação dos saberes e a divisão do trabalho.
A inserção de profissionais no sistema de saúde em construção teria como base uma
nova estrutura de serviços com a participação das IES, o que serviria para modificar o perfil dos
profissionais, apontou o relatório da 1ª CNRHS.
Naquela época, o princípio do ensino superior de saúde dizia respeito à adequação da
oferta de recursos humanos às necessidades definidas a partir de critérios de hierarquização dos
serviços. Acreditava-se que com a implantação do novo arcabouço institucional, o setor
acadêmico assumiria responsabilidades sanitárias e sociais. Seriam conseqüências desse processo
transformações curriculares no sentido de adequar o perfil profissional às necessidades de saúde e
mudanças no perfil das investigações em saúde (BRASIL, 1993b).
Passados sete anos, o relatório da 2ª CNRHS demonstrou que o perfil recomendado
na Conferência anterior ainda encontrava-se em desenvolvimento, não tendo atingido sua
concretude. Esse relatório não contradisse o perfil estabelecido anteriormente e buscou
aprofundar a discussão dos elementos que dificultavam o alcance do mesmo.
O documento destacou o despreparo dos profissionais na utilização de alguns desses
elementos:
[...] os profissionais de saúde lotados nos serviços estão
despreparados para a utilização da epidemiologia como instrumento
de reorientação da sua prática. Desconhecendo, de fato, as
condições de saúde e mesmo de vida, da população, os profissionais
de saúde têm se constituído, em muitos casos, em meros executores
de programas verticais, definidos pelos níveis hierárquicos
superiores, com escassa autonomia e resposta aos problemas de
saúde (BRASIL, 1993d).
58
Esse argumento, que traz a tona à questão da utilização da epidemiologia como
instrumento na reorientação das práticas de saúde, é um elemento de acréscimo ao perfil proposto
no relatório da 1ª CNRHS.
A epidemiologia é um dos pilares da saúde pública, portanto deve estar incorporada
às políticas, programas e serviços públicos de saúde. Com a criação e o fortalecimento do SUS,
ela ampliou seu espaço dentro desse Sistema. Além disso, o aumento da demanda por
conhecimento epidemiológico proporcionou o desenvolvimento da formação de recursos
humanos nas áreas de vigilância à saúde e vigilância epidemiológica (BRASIL, 2005c).
Enquanto a clínica estuda o processo saúde-doença em indivíduos, com o objetivo de
curar casos isolados, a epidemiologia estuda a ocorrência de doenças, de mortes e de quaisquer
outros agravos ou situações de risco à saúde da comunidade, com o objetivo de propor estratégias
que melhorem o nível de saúde da mesma (SOARES et al., 2001).
Outro ponto do relatório da 2ª CNRHS apontava uma preferência pela escolha das
carreiras de medicina e odontologia e a notória evasão dos alunos dos cursos de enfermagem,
que preocupavam a futura constituição das equipes de saúde.
Para Sakai et al. (2001) a distribuição de recursos humanos no Brasil é bem
heterogênea, com predomínio de médicos em relação às outras profissões, e com concentração
dos mesmos na região Sudeste.
A preocupação relacionada à odontologia é baseada na afirmação de Narvai (2003),
na qual a profissão tem-se mostrado ineficiente em algumas de suas ações mesmo não tendo
ficado à margem das transformações do sistema de saúde, fato explicado pela prática profissional
ser fruto da ênfase individualista que a caracterizou desde seu início. Além disso, existe um
atraso histórico dos movimentos de mudança em relação à odontologia, o que exige um esforço
59
redobrado para a integração da saúde bucal dentro do novo contexto de ação interdisciplinar e
multiprofissional (PARANÁ, 2004).
Já o relatório da 3ª CNGTES enfatizou que o perfil do futuro profissional deveria
considerar além das inovações técnicas no processo de trabalho, as inovações pedagógicas,
gerenciais, humanísticas, éticas e políticas.
Exemplificando as inovações técnicas no processo de trabalho o relatório da 3ª
CNGTES diz:
[...] que os universitários da área da saúde sejam preparados para
ocupar postos de trabalho específicos nos serviços, na docência, na
pesquisa, na gestão e na produção de tecnologias, tendo a
oportunidades de vivenciar e conhecer a gestão e todos os setores do
SUS (BRASIL, 2006b).
Neste momento esse relatório amplia as competências a serem desenvolvidas pelo
profissional de saúde, algumas delas, sendo consideradas campo de conhecimento específicos
para cursos de pós-graduação, tanto lato como stricto senso.
Esta ampliação do perfil profissional do trabalhador de saúde passa a exigir também
um corpo docente capacitado para inovações pedagógicas e uma estrutura de relação das IES com
os serviços mais aprofundados a fim de proporcionar experiências de gestão.
Outra recomendação do relatório da 3ª CNGTES foi que os profissionais formados
deveriam ser comprometidos com os princípios do SUS, resolutivos em todos os níveis de
atenção, generalistas e capacitados para o atendimento da diversidade, priorizando a
informação, a ética e a bioética como princípios formadores.
O mercado de trabalho em saúde é cada vez mais competitivo e necessita de
profissionais críticos, reflexivos, competentes, com base científica, capacidade de inovação e
poder de ação (ZEM-MASCARENHAS & BERETTA, 2005). A ênfase na formação generalista
60
e a ampliação da experiência prática durante a graduação são consideradas alternativas para
atender a exigência de um perfil multiprofissional, proporcionar a maturidade pessoal e a
identidade profissional necessárias para o agir em saúde, conforme explicita Gondim (2002).
Em relação à diversidade, Morin (1999), afirma que para compreendê-la é preciso
superar a fragmentação do conhecimento, uma vez que a visão setorial não possibilita enxergar a
diversidade. Para Merhy (1997), associar as estruturas físicas e humanas é fundamental para o
atendimento da diversidade. Não basta focar numa visão restrita, é preciso garantir a gestão
democrática, com o acesso a serviços resolutivos e o fortalecimento de vínculos entre
profissionais e usuários, com clara definição de responsabilidades.
Portanto, o perfil desejado para o profissional recém formado foi discutido de acordo
com as necessidades impostas pelo modelo de atenção em saúde predominante no país. Além
disso, de um lado foram levadas em consideração as necessidades da população usuária e do
outro, as necessidades do mercado de trabalho em saúde, ambos associados ao modelo de
formação adotado à época de cada Conferência.
61
5.2.2 Práticas de Ensino e Aprendizagem
A figura 5 expressa os conceitos-chave que configuram a segunda categoria analítica.
Figura 5 – Quadro demonstrativo dos conceitos-chave da segunda categoria analítica.
62
Com relação às práticas de ensino e aprendizagem, o relatório da 1ª CNRHS apontava
um novo objeto para a educação em saúde, que deveria ser o homem em sua plenitude de ser
social. Esse novo objeto geraria a necessidade de modificação da organização e da estrutura dos
cursos, a começar pela alteração do ciclo básico embasado na discussão da questão “saúde e
sociedade”. Assim, o ensino ganharia com a dimensão social um caráter histórico.
Para Feuerwerker (2003), a concepção de saúde que orienta a formação deve ser
ampla, compreendendo a influência de múltiplos fatores em sua determinação, ou seja, todos os
profissionais da saúde devem ter uma visão integral do ser humano.
A dimensão social parte do princípio que “as doenças não se distribuem de forma
homogênea e perfeitamente aleatória nos diferentes grupos e sociedades”, sendo necessário,
“explorar os determinantes que possam explicar essas diferenças”. Reconhece-se que “as
condições de saúde das pessoas e dos grupos sociais são resultado de processos que se produzem
socialmente”, que dependem das condições em que vivem, moram e trabalham e das relações que
estabelecem as pessoas e os diferentes grupos sociais (KOMATSU et al. 1999)
O documento identificou também a necessidade de mudança na prática pedagógica
dos formadores, que deveria ser alterada buscando referências na realidade do educando. O
papel e as atribuições do ensino, da pesquisa e da assistência dos departamentos das escolas e os
critérios da ascensão na carreira docente deveriam ser rediscutidos.
A formação dos profissionais de saúde não os prepara para atuar no campo da
promoção à saúde. Neste sentido, estudos têm evidenciado o distanciamento entre o ensino
proposto pelas escolas e as necessidades de saúde da população. Esse ensino é
descontextualizado, com ênfase em conteúdos operacionalizados de uma forma tradicional. Para
aproximar a formação em saúde das necessidades da população é necessário superar esse
paradigma de conteúdos que predomina (CHIESA et al., 2007).
63
Para os mesmos autores, essas mudanças envolvem pessoas, valores, culturas e, no
campo da saúde e da educação, envolvem também questões ideológicas, sociais, econômicas e
históricas, que exigem novos desenhos curriculares focados em metodologias ativas de ensino e
abordagem multidisciplinar. É necessário romper esses paradigmas, sem negar, entretanto, a
historicidade das profissões, o acúmulo de conhecimentos e os modelos de atenção à saúde.
O relatório da 1ª CNRHS reforçou que deveriam ser criadas ou mantidas instituições
de referência que trabalhassem novas práticas de ensino e aprendizagem. Essas práticas deveriam
ser extramuro, ou seja, deveriam sair do hospital enquanto único pólo formador, mas ao mesmo
tempo, deveriam formar especialistas para os atendimentos mais complexos, reforçou o
documento.
Para Araújo (2006), quando se propõe uma formação para os profissionais do sistema
público de saúde e outra para as clínicas especializadas ou científicas, a fim de capacitar
profissionais diferentes daqueles que irão atuar na saúde da coletividade, configura-se a exclusão
social.
Apesar disso, Segura et al. (1995), afirmam que as atividades extramuro possibilitam
aos alunos o conhecimento das estruturas organizacional, administrativa, gerencial e funcional
dos serviços públicos de saúde; a participação no atendimento à população; a compreensão das
políticas de saúde e do papel dos profissionais; o conhecimento das bases epidemiológicas e de
suas aplicações práticas, além do conhecimento dos parâmetros e/ou instrumentos de
planejamento utilizados nos projetos e programas de saúde.
Para o mesmo autor, a discussão sobre esse tipo de atividade não é recente. Desde
1964, por exemplo, a Prefeitura de Araçatuba e a Faculdade de Odontologia daquela cidade,
desenvolvem um projeto chamado de Serviço Extramuro Odontológico (SEMO) que tem dado
certo e alcançado seus objetivos, aproximando o científico da prática e da comunidade.
64
As atividades de IDA também são exemplos de atividades extramuro, pois visavam
aproximar as IES dos serviços por meio de práticas extramuro desenvolvidas na rede pública
(WERNECK & LUCAS,1996). Neste sentido, diversos projetos surgiram nas faculdades do país,
principalmente nas públicas, que aperfeiçoaram essa idéia e, principalmente, continuaram
desenvolvendo e acompanhando a evolução dos sistemas locais de saúde (MEDEIROS, 1996).
Outro exemplo vem da Faculdade de Odontologia de Ribeirão Preto/USP, que iniciou
suas atividades extramuro em 1980, com alunos voluntários do sétimo e oitavo período da
graduação (SILVA-NETTO & SILVA, 1987).
Em relação aos hospitais de ensino, a seguinte colocação aparece no relatório da 1ª
CNRHS:
Analisando o papel que o hospital de ensino tem desempenhado na
assistência e no ensino, constata-se que ele tem freqüentemente
atendido pacientes que não interessam ao setor privado. [...] Além
disso, os hospitais de ensino são mantidos por recursos públicos,
mas acabam preparando profissionais para a rede privada de
serviços de saúde, processo este muitas vezes sustentado pela
maneira como se organizam os departamentos das escolas da área
de saúde (BRASIL, 1993c).
Para Feuerwerker (2003), estavam claros quais eram os problemas de saúde e quais as
questões do processo saúde-doença que eram abordados ao longo do processo de formação, bem
como quais eram os cenários de práticas na graduação. Porém, toda orientação dessa formação
estava direcionada para oferecer vantagens competitivas para os profissionais buscarem melhor
inserção no mercado privado de saúde, o que explica a supervalorização da especialização, da
utilização de tecnologia, do cenário hospitalar.
65
Além disso, uma IES de qualidade não pode manter cursos na área da saúde sem
contar com hospitais-escola integrados às suas atividades acadêmicas. Da mesma forma que a
sociedade necessita da formação desses profissionais, as IES necessitam dos hospitais para
melhor formar futuros profissionais. Porém, o objetivo central de hospitais-escolas, voltados ao
ensino, à pesquisa e à extensão está desvirtuado, ou seja, os hospitais universitários vêm
praticando apenas a medicina curativa em alta escala (SOUZA, 1999).
Na opinião do autor, o papel dos hospitais universitários precisava ser redefinido. A
proposta é que eles fossem um espaço de atendimento especializado, de pesquisa, de ensino, de
residência e de pós-graduação (SOUZA, 1999).
A educação deveria ser pública e gratuita, garantida a todos os indivíduos em todos
os níveis e as IES deveriam entendê-la em seu sentido amplo, não apenas como repasse de
conhecimento técnico adquirido, afirmou o relatório da 1ª CNRHS. Esse documento apontou
ainda que essas instituições deveriam ser democratizadas no sentido da eleição dos seus
dirigentes e das suas decisões, ser autônomas em relação aos orçamentos e financiadas pelo
Estado, o que permitiria autonomia administrativa e política.
Esse relatório da 1ª CNRHS também relata a realidade das IES no país:
[...] as Instituições de Ensino Superior, regidas pela lei do Estado,
têm uma estrutura que é complexa, autoritária, burocrática e uma
postura claramente centralizadora (BRASIL, 1993c).
Além disso, o enfoque dessas instituições era individualista, hospitalar e
privatizante, sendo as mesmas compostas por uma estrutura de aglomerados que reproduziam a
estrutura de classes que as mantinham. Ao servirem aos interesses dessas classes, afastavam-se
66
cada vez mais dos problemas da população, tornando-se desvinculadas da realidade social e
apresentando-se fechadas, dizia o relatório da 1ª CNRHS.
Corroborando o apresentado, Feuerwerker (2003) afirma que as universidades são
instituições complexas, que abrigam relações de poder intrincadas e múltiplos interesses. Nelas,
existem identidades profissionais distintas de acordo com a área de ocupação, com a modalidade
de inserção e com vínculos e identidades externas a essas instâncias.
Soma-se a isso o fato da formação dos profissionais de saúde permanecer alheia à
organização da gestão setorial e ao debate crítico sobre os sistemas de cuidado, mostrando-se
impermeável ao controle social no setor. Dessa forma, as instituições formadoras têm perpetuado
modelos conservadores, centrados em aparelhos, sistemas orgânicos e tecnologias especializadas,
dependentes de procedimentos e equipamentos de apoio diagnóstico e terapêutico
(FEUERWERKER, 2002; FEUERWERKER & SENA, 1999).
Em relação à autonomia universitária, Schwartzman (1988) afirma que a Constituição
consagrou esse princípio ao mesmo tempo em que começava a discussão sobre a LDB em meio a
uma crise financeira que atingia as universidades. Essa autonomia encontra seus limites no
atendimento dos fins aos quais as IES se destinam, assim como no atendimento às normas de
probidade na gestão dos recursos públicos.
Nesta premissa, o autor aponta que há inúmeros aspectos a serem avaliados, como a
ampliação de possibilidades com a participação ativa do setor público, coexistindo lado a lado
com as instituições federais, estaduais, municipais e privadas, dotadas de autonomia didática,
administrativa e de gestão financeira. Assim, essa autonomia será válida se obedecer ao princípio
de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão e estiver aliada ao processo de
democratização interna das IES.
67
Quanto à democracia das IES, Silva (1999) afirma que as propostas para a autonomia
universitária se complementam. Para a implementação da autonomia pretendida pelo governo,
sob a retórica do seu exercício pleno e da flexibilização da gestão, retrocede-se no que diz
respeito à democracia interna. Ao governo interessa submeter os dirigentes das IES ao controle
pleno do Poder Executivo e restringir, ao âmbito interno, os mecanismos democráticos de
decisão, gestão e controle.
Na prática os principais fatores relacionados ao não cumprimento do preceito
constitucional da autonomia são os cortes e restrições orçamentárias, a diminuição dos aportes de
apoio à pesquisa científica e à produção intelectual, a precariedade da infra-estrutura do ensino de
graduação, a escassez de recursos humanos de apoio técnico e administrativo provocada pela não
liberação de vagas de reposição e a fuga dos professores para as instituições privadas (BORDAS,
2002).
Outros apontamentos do relatório da 1ª CNRHS colocavam que as IES vinham
sofrendo um processo de sucateamento nos planos físico e material, refletido na prática didático-
pedagógica, e que o sistema de créditos levava a uma desintegração horizontal e vertical dos
currículos. Apesar disso, as modificações propostas se restringiam às mudanças curriculares
baseadas na troca de nome das disciplinas, sem mudanças de programas ou práticas pedagógicas.
O nível de profundidade de mudanças é correspondente à concepção de educação e de
saúde. O predomínio de concepções tradicionais de educação e de saúde faz com que as
mudanças sejam pontuais como, por exemplo, mudanças de disciplina, de conteúdo, de carga
horária. Essas são ações limitadas, nas quais as relações de poder são intocadas, assim como o
papel de estudantes e professores na relação de ensino-aprendizagem (FEUERWERKER, 2003).
68
O relatório da 1ª CNRHS identificou ainda que o saber da área da saúde estava
fragmentado em especialidades e recomendou que se evitasse essa especialização precoce, por
meio de normas que obrigassem a alternância de períodos de formação e períodos de prestação de
serviços por parte dos profissionais. No sentido de preparar os profissionais para atender as
necessidades da população, esse relatório propôs que houvesse terminalidade para as ações
generalistas nos cursos de graduação.
Na visão de Sakai et al. (2001) a especialização precoce leva a uma distribuição
heterogênea de recursos humanos em grandes centros urbanos e a fragmentação do processo de
trabalho. O que ocorre na prática é a valorização da doença e não do indivíduo, por meio da
incorporação permanente de tecnologias especializadas que nem sempre são apropriadas.
De acordo com Gondim (2002), o mercado exige que o profissional tenha
conhecimentos e domine técnicas multidisciplinares, o que contribui para que muitos estudantes
decidam fazer pós-graduação com o intuito de ampliar sua competência. Isso quer dizer que
somente com o curso de graduação eles não teriam condições de atender aos requisitos do
mercado.
Em síntese, o relatório da 1ª CNRHS mostrou que as IES eram complexas, estavam
sucateadas e se apresentavam afastadas da realidade social. Além disso, existiam conflitos de
interesse entre o sistema de saúde e o sistema de educação, e a integração entre o ensino e o
serviço era falha. Dessa forma, as propostas dessa Conferência versaram sobre a adoção de novas
práticas pedagógicas baseadas na integração ensino-serviço como forma de promover a
integração entre teoria e prática.
69
No relatório da 2ª CNRHS as práticas de ensino e aprendizagem abordadas
emergiram no contexto da expansão desordenada do aparelho formador e sua má distribuição
geográfica, com concentração em grandes centros urbanos.
O crescimento da oferta de vagas nos vestibulares da área de saúde entre 1986 e 1991
foi de 14%, sendo de 1% no setor público e de 35% privado. Na região Norte houve um
acréscimo de 37% do número de vagas, na região Sul o acréscimo foi de 18% e na Sudeste de
11%. Em 1993, o curso de medicina, por exemplo, teve 47.919 alunos matriculados no país,
sendo que desses, 2.068 distribuíam-se na região Norte e 27.285 na região Sudeste. (INEP, 1996).
Além disso, o relatório da 2ª CNRHS afirmou que os currículos dos cursos da saúde
mantiveram-se desvinculados da realidade da região em que se localizavam as IES,
desconsideravam os princípios da reforma sanitária e eram carentes de conteúdos de formação
geral. A formação por disciplinas contribuía para a fragmentação do ensino, não existiam
matérias ou disciplinas que permitiam a compreensão do contexto de saúde e das condições de
funcionamento do SUS, além dos estágios serem realizados sem acompanhamento ou supervisão
de pessoal capacitado, enfatizou esse relatório.
Esse documento indicou também que os egressos dos cursos da saúde não
correspondiam às necessidades da população, que necessitava de profissionais generalistas,
como já apontava o relatório da 1ª CNRHS, indicando que a questão da não terminalidade da
graduação continuava presente no contexto brasileiro.
O relatório da 2ª CNRHS afirmou ainda que a entrada desses profissionais no
mercado de trabalho era postergada por meio de sucessivos processos de pós-graduação,
incentivados pelo mercado de trabalho que exigia a formação de especialistas.
70
Segundo Costa Neto (2000) e Santos et al. (2000), o modelo assistencial que
prevalece no Brasil se caracteriza pela prática profissional de natureza biológica, individualista e
hospitalar, de baixa cobertura e elevado custo, com respostas pontuais de procedimentos
curativos individuais e de forma descontextualizada e com dificuldade no desenvolvimento de
ações no âmbito coletivo.
Essas características estão diretamente relacionadas à questão da formação. Algumas
faculdades procuraram reverter o atual modelo de formação por meio de reformas curriculares,
porém, depararam-se com a resistência de alguns profissionais em mudar o atual modelo baseado
na especialização. Dessa forma, o ensino tornou-se segmentado, apenas reproduzindo velhas
práticas de assistência. Tais atitudes são reforçadas, por exemplo, nas faculdades de medicina que
tem como base um currículo tradicional, sistematizado a partir da lógica flexneriana (MATTOS,
2001).
Feuerwerker (1998) expõe que, o médico formado para atender as necessidades de
saúde da população era tradução da aspiração de certos setores médicos nas sociedades
capitalistas, o que implicava em custos crescentes. Porém, Schraiber (1998) aponta que a
formação desse tipo de profissional poderia ser viabilizada se houvesse uma simplificação
tecnológica em razão da prevalência dos problemas mais comuns nos segmentos sociais. Na
mesma concepção, a autora faz uma análise crítica a respeito do impacto negativo da introdução
da especialidade na graduação, em função da fragmentação do conhecimento.
A excessiva especialização médica é apontada como uma das responsáveis pela
elevação dos custos assistenciais. Em função disso, várias tentativas vêm sendo feitas para
corrigir a associação especialista e generalista, sem prejuízo da qualidade. Mas, a tendência à
especialização também vem sendo observada nas demais carreiras da saúde, ainda que de forma
incipiente (BRASIL, 2002b).
71
No Brasil, por exemplo, mais de 2/3 dos médicos que se formavam ingressavam na
residência médica, número que vem aumentando nos últimos anos. Esses recém formados
dominam aproximadamente 50% dos conhecimentos que deveriam ter ao término da graduação.
Assim, a residência incorporou-se como uma continuidade natural da graduação e com isso,
perdeu-se a terminalidade dos cursos, o que significou aumento de custos (BRASIL, 2002b).
A procura de médicos recém-formados pelas residências, como alternativa
complementar à graduação, pode ser explicada pela importância da prática no processo de
formação e pela crescente especialização no próprio processo de formação. Além disso, as
residências promoveriam uma melhor inserção no mercado de trabalho (FEUERWERKER,
1998).
Gondim (2002), ao investigar as expectativas de inserção futura no mercado de
trabalho de estudantes universitários em fase de conclusão de curso, demonstrou que a formação
universitária era insuficiente para atender à demanda requerida no mercado de trabalho. Para o
autor, os sujeitos da pesquisa reconheceram a necessidade de se qualificarem para se manter no
mercado, mas o principal motivo que os levava para a pós-graduação era o despreparo
profissional, que por sua vez, acabava adiando o ingresso no mercado de trabalho.
Assim, o relatório da 2ª Conferência apresentou algumas propostas relacionadas às
práticas de ensino e aprendizagem:
A integração efetiva dos Hospitais Universitários e dos Hospitais
Militares ao SUS;
A regionalização e desconcentração dos cursos de formação de
profissionais de saúde (graduação, pós-graduação e habilitações
técnicas de nível médio);
O comprometimento das instituições universitárias com o processo
de Reforma Sanitária e o modelo assistencial definido nas leis
8080/90 e 8142/90, através: da formulação de currículos plenos que
contemplem as prioridades expressas pelo perfil epidemiológico e
demográfico das regiões do país; da implementação de política de
72
capacitação docente orientada para o SUS; da garantia de recursos
necessários ao desenvolvimento do ensino, pesquisa e extensão;
A valorização na formação e qualificação dos profissionais de saúde
de nível superior, dos conhecimentos historicamente produzidos e
acumulados pela humanidade, incluindo: conceito ampliado de
saúde, ética e cidadania; epidemiologia; sociologia; antropologia;
organização dos serviços de saúde; vigilância a saúde;
desenvolvimento de recursos humanos para a saúde; práticas não
convencionais; as relações sociais de gênero; o processo de trabalho
em saúde;
A valorização do estágio curricular obrigatório na rede básica de
serviços, criando condições para sua valorização;
A programação do ensino em conjunto com os profissionais dos
serviços onde se desenvolvem aquelas atividades, de forma que a
docência, nos serviços, possa ser feita também pelos profissionais da
rede, estabelecendo para estes uma gratificação adicional;
O resgate do papel das Universidades enquanto centros de formação
e de produção de conhecimento, devendo-se direcionar a pesquisa
para a realidade social, na tentativa de superar a dicotomia ainda
existente entre a Universidade e a realidade vivenciada pelas
comunidades e entre a Universidades e o mundo do trabalho;
A implementação e o financiamento de programas de pesquisa
sobre formação/ qualificação e parâmetros quanti-qualitativos de
pessoal da saúde, tendo como referência o quadro epidemiológico e
demográfico (regional/local) e a consolidação do SUS (BRASIL,
1993d).
O relatório da 2ª CNRHS recomendou também que os esforços na formação deveriam
ser concentrados nas categorias necessárias à operacionalização do SUS, tendo como base a
realidade epidemiológica local e o diagnóstico dos serviços de saúde existentes.
De acordo com Sakai et al. (2001), os processos pedagógicos desenvolvidos devem
buscar uma articulação entre trabalho e ensino, prática e teoria, ensino e comunidade e problemas
e soluções. Para os autores, as relações entre essas articulações devem ter sempre como pano de
fundo, as características sociais e econômicas do meio em que esses processos se desenvolvem.
Portanto, o relatório da 2ª CNRHS evidenciou que os currículos das IES mantinham
referenciais direcionados pela lógica tecnológica e de mercado, baseados na dicotomia entre
73
teoria e prática e no conhecimento repassado por disciplinas ou especialidades, que não atendiam
as necessidades de saúde da população. Neste sentido, as propostas dessa Conferência apontavam
que a integração ente o ensino e o serviço deveriam incorporar a comunidade e atender os
princípios do SUS; que os currículos de formação deveriam ser revistos e que as IES deveriam
ser regionalizadas.
A 3ª CNGTES propôs por meio de seu relatório final o incentivo às mudanças
curriculares para todos os cursos de graduação em saúde. Essas mudanças deveriam prezar pela
integralidade, multiprofissionalidade, interdisciplinariedade e garantir a participação da
sociedade na construção e implementação desses projetos.
A integralidade é o eixo norteador das mudanças curriculares, sendo crescente,
portanto, a necessidade de enxergar a realidade além dos limites disciplinares e conceituais do
conhecimento fragmentado (RODRIGUES & REIS, 2002).
Para Nietsche (2000), a importância da integralidade está na consciência crítica dos
profissionais de saúde e da comunidade que, partindo de um contexto complexo com o qual estão
em constante interação, possibilitem ações transformadoras integralizadas e mútuas. Na
concepção de Victor (2004), a partir do princípio de integralidade concebe-se que todos os
profissionais de saúde devem aprimorar a visão holística, seja na produção do conhecimento ou
na prestação de serviços, de modo a resgatar a importância da participação nos contextos onde se
constrói a vida.
A necessidade de se perceber a integralidade como princípio em vários níveis de
discussões e de práticas na área de saúde, irá alicerçar um novo profissional preparado para ouvir,
entender e, a partir daí, atender às demandas e necessidades das pessoas, grupos e coletividades
(MACHADO et al., 2007).
74
Feuerwerker (2002), afirma que a compreensão de integralidade coloca o trabalho
interdisciplinar e multiprofissional como fundamentais e como estratégias mais práticas e
desejáveis do que a tentativa de formar profissionais competentes para o atendimento de toda e
qualquer necessidade dos usuários. Dessa forma, para que o processo de ensino e aprendizagem
seja permanente e permita uma integração interdisciplinar e multiprofissional as metodologias
ativas tornam-se essenciais (IVAMA et al. , 2003).
O Promed e o Pró-saúde já citados anteriormente, foram criticados na 3ª CNGTES
pelo fato de não respeitaram os princípios citados acima e não serem construídos e pactuados no
Conselho Nacional de Saúde.
Em relação aos projetos político-pedagógicos (PPP) dos cursos de graduação, o
relatório da 3ª CNGTES propôs a criação de projetos de extensão por períodos prolongados,
onde o aluno pudesse participar do acolhimento às intervenções aos usuários do SUS,
supervisionado por um docente.
Outras propostas desse relatório incentivavam a criação de núcleos de estudo sobre o
SUS nas universidades e a promoção de grupos de vivência entre profissionais, estudantes e
usuários. Esses grupos visariam estabelecer novas relações de trabalho que possibilitassem aos
envolvidos conhecer as realidades vivenciadas, humanizando suas relações e fortalecendo seus
laços de convivência e cooperação.
Atualmente, a extensão deve ser um objetivo básico da educação superior, redefinida
e ampliada como promoção da comunidade, necessariamente multidisciplinar, buscando a
transdisciplinaridade. Isso deve ser efetuado pela universidade em associação com a população, a
fim de resolver problemas prioritários e transformar a sociedade. Da mesma forma, o ensino-
pesquisa-extensão deve buscar diagnosticar e propor soluções para os problemas de saúde, de
maneira mais ampla, intersetorialmente (ARAÚJO, 2006).
75
Cabe destacar a idéia de projetos de extensão à comunidade da Universidade Estadual
de Londrina (UEL) e da Faculdade de Medicina de Marília (FAMEMA), por exemplo, que
desenvolvem trabalhos que buscam a articulação entre ensino, pesquisa e assistência, a
construção do conhecimento a partir dos problemas da população e o envolvimento do aluno com
a comunidade (FEUERWERKER, 2002). Em Londrina, o Projeto Especial de Ensino (PEEPIN),
destinado a assistência primária à saúde, práticas multiprofissionais e interdisciplinares, começou
como uma atividade optativa, mas se tornou curricular ao longo do tempo, considerando-se como
carga horária necessária para integralização do currículo pleno (SOARES et al., 1996).
Na avaliação de Ito et al. (1997), essa metodologia problematizadora se propunha a
viabilizar a interação entre o sujeito e o objeto no ambiente de trabalho. Levando-se em conta as
formas de aprender do sujeito e os recortes do objeto, partia-se de um referencial de percepção da
realidade, sem negar os conhecimentos da prática e do senso comum, para construir novos
conhecimentos de acordo com a habilidade profissional.
O relatório da 3ª CNGTES apontou ainda que deveriam ser abordadas nas ações de
formação temáticas sobre o controle social, além de serem ampliados os conceitos de saúde,
ética, bioética, trabalho, ambiente, economia, terapias alternativas, educação popular, ecologia e
cidadania por meio da inserção da filosofia, sociologia, antropologia, psicologia e ciência política
nos PPP das IES.
Em relação às terapias alternativas, Serrano (1984) afirma que a procura por elas se
deu na década de 60, porque as mesmas passaram a servir como instrumento de contestação
contra os abusos e injustiças da sociedade moderna e também como instrumento de divulgação de
novas idéias sobre o modo de viver. Essas terapias possivelmente representam uma reação contra
o uso exacerbado de medicamentos e de produtos químicos que podem em longo prazo causar
efeitos prejudiciais ao homem e ao meio ambiente (SERRANO, 1984).
76
Nogueira (1984) destaca que a busca de práticas alternativas pelos profissionais de
saúde seria uma reação à frustração e desencantos provocados pela ciência ortodoxa, ou talvez,
seria a conscientização desses profissionais dos riscos do uso exagerado dos medicamentos
industrializados.
De qualquer forma, a preocupação com a cientificidade das terapias alternativas já se
encontra discutida na literatura, relacionando-se com a prática, a pesquisa e sua divulgação. O
que se recomenda é que os profissionais envolvidos nessa área invistam mais em pesquisas,
comprovações e publicações que permitam inserir com maior propriedade este tipo de assistência
no âmbito das práticas de saúde (BARBOSA,1994).
Foi proposta pelo relatório da 3ª CNGTES a implementação de uma política que
envolvesse os estágios de iniciação ao trabalho. A carga horária dos estágios junto à
comunidade deveria ser aumentada, assim como definidos campos de estágio na área de gestão,
nas unidades de saúde, e na área de controle social. A utilização de serviços de saúde
complementares aos SUS para esses estágios também foi proposta no relatório.
Schaedler (2003) lembra que a legislação do SUS exige novas práticas, e que essas
não se fazem sem novas práticas pedagógicas na formação, na educação em saúde, na produção
de conhecimento, na educação permanente e na prestação de serviços. Tal afirmação leva a
compreensão que é no campo das práticas que as transformações se fazem necessárias. Não se
trataria, seguindo essa colocação, de mudar o currículo ou a organização dos serviços, senão as
próprias práticas (PINHEIRO & LUZ, 2003).
Gondim (2002) defende essa idéia ao afirmar que quando poucas oportunidades de
exercício prático são oferecidas durante a graduação, relacionadas com as dificuldades de
articular a formação científica e a profissionalizante, o estudante experimenta um sentimento de
77
insegurança, seu perfil torna-se fragmentado e sua identidade profissional fragilizada, o que
prejudica a visualização de perspectivas concretas de inserção no mercado de trabalho.
Outra proposta do relatório da 3ª CNGTES incentivava a abordagem e a valorização
dos saberes populares por meio de sua tematização nas ações de formação, revertendo-os em
práticas de cuidado. Essa valorização significava incentivar e realizar programas comunitários,
implantar o Programa Saúde da Família (PSF), utilizar os saberes de medicina alternativa e
considerar os movimentos sociais uma expressão dos saberes e práticas populares.
Além dos conhecimentos científicos, outros saberes e conhecimentos baseiam-se na
percepção de que na ação profissional é preciso ir além do conhecimento estabelecido. A ciência
é necessária como embasamento da prática profissional, mas não se podem dispensar outros
saberes e conhecimentos, ainda que menos sistematizados e formalizados. Esses conhecimentos
podem ser menos formais e parecerem menos sólidos do que os conhecimentos científicos, mas
nem por isso são menos necessários na atuação profissional (MARSIGLIA & SPINELLI, 2005).
O estímulo à participação de estudantes em Conferências de Saúde, encontros,
seminários, espaços de movimentos sociais e de controle social, garantindo dispensa de suas
atividades acadêmicas, também foi proposto pelo relatório da 3ª CNGTES.
Esse fato já vem ocorrendo nos últimos anos no entendimento de Sposito (1999), com
uma maior participação e interesse de estudantes nos movimentos sociais. Essa experiência
coletiva entre jovens apresenta certo associativismo em torno de ações voluntárias, comunitárias
ou de solidariedade e, compreende temas diversos como o combate à exclusão, o meio ambiente,
a qualidade de vida e a saúde.
No que diz respeito à relação entre IES e comunidade, o relatório da 3ª CNGTES
propôs a discussão acerca do papel social das universidades e o estabelecimento de vínculo entre
as mesmas, sensibilizando e problematizando os atores envolvidos. Esse vínculo poderia ser
78
alcançado por meio de práticas extramuro e pela aproximação entre IES e instâncias do controle
social.
Para Merhy (2002), devem ser estimuladas mudanças que visem à implementação de
instituições formadoras com relevância social. Essas instituições devem prezar pela qualidade, de
acordo com as necessidades de saúde da comunidade, serem capazes de produzir conhecimento
relevante para a realidade de saúde em diferentes áreas e, serem ativas na qualificação de
profissionais de saúde. Essas mudanças somente serão alcançadas com políticas articuladas entre
educação e saúde, articulando as IES, os sistemas de saúde e o controle social.
De acordo com Ceccim e Feuerwerker (2004), uma política ativa de mudança na
formação irá possibilitar uma melhor articulação entre IES, serviços e sistema de saúde. Com o
processo de aproximação e construção de compromissos, a responsabilidade pública e a
relevância social da universidade serão ampliadas na medida em que trazem para o contexto da
educação o conjunto das diretrizes do SUS, em especial a integralidade.
A capacitação de professores para o novo processo pedagógico no qual o aluno é
sujeito de sua formação, chamado de problematizador, foi proposta no relatório da 3ª CNGTES.
Essa capacitação, segundo o documento, poderia garantir o engajamento de docentes, das
instituições e da sociedade no acompanhamento de estudantes no SUS, na perspectiva da
construção de uma rede escola e da mudança de paradigma na formação.
No entendimento de Bourdieu, citado por Araújo (2006), a modernização de métodos
não garante que a universidade se integre ao meio, identifique problemas e influa para mudar a
realidade social. Mais especificamente, é necessário tratar da questão da mudança de conteúdos e
práticas, que não são decorrentes de qualquer mudança metodológica, mas de uma transformação
na cultura pedagógica da instituição, com um processo de capacitação em educação para
docentes.
79
Garanhani (2004) comenta que um currículo integrado adota, em sua concepção
pedagógica, os princípios da problematização, buscando o desenvolvimento do aluno ativo,
participativo, crítico e co-responsável pelo seu aprendizado. Isto provoca a necessidade de rever
antigas e presentes concepções do processo ensino e aprendizagem. Faz com que o docente, o
tempo todo reflita e re-signifique a sua atuação enquanto ser neste mundo. Isto também implica
no movimento de ida e volta às formas através das quais aprendeu e como iniciou a atuação
profissional de educador, pois ninguém se torna um professor problematizador de um dia para o
outro. Cada um segue seu tempo e seu espaço de abertura para novos conceitos e novas práticas.
A educação do futuro deverá ser centrada na condição humana. Conhecer o humano é
antes de mais nada situá-lo no universo e não separá-lo dele. Quem somos? Onde estamos? De
onde viemos? Para onde vamos? Interrogar nossa condição humana implica em primeiro
questionar nossa posição no mundo (MORIN, 2000)
Para Venturelli (1997), o processo educacional contemporâneo resgata a necessidade
de romper com a postura de transmissão de informações, na qual os alunos assumem o papel de
indivíduos passivos, preocupados apenas em recuperar informações quando solicitados.
Apropriando-se de conceitos desenvolvidos por Paulo Freire, ressalta a necessidade
de conceber a educação como prática de liberdade, em oposição a uma educação como prática de
dominação. Ao propor a educação de adultos como prática de liberdade, Freire (1975) defende
que a educação não pode ser uma prática de depósito de conteúdos apoiada numa concepção de
homens como seres vazios, mas de problematização dos homens em suas relações com o mundo.
Por isso, a educação problematizadora fundamenta-se na relação dialógica entre
educador e educando, que possibilita a ambos aprenderem juntos, por meio de um processo
emancipatório.
80
Neste sentido, o relatório da 3ª CNGTES apontou que a formação de professores
capacitados para esse novo processo, tinha como exemplo, o curso de ativação de processos de
mudança na formação superior dos profissionais de saúde, que valorizava a incorporação de
conhecimentos oriundos das diretrizes do SUS.
Assim, as práticas de ensino-aprendizagem evoluíram com o incentivo às mudanças
curriculares para os cursos de graduação, acompanhadas pela instituição de políticas pró-
mudança no âmbito do MS. Ao longo das CNRHS e da CNGTES, essa evolução vem
contribuindo para modificar a estrutura dos cursos, aproximando-os dos serviços e da
comunidade, e modificar também a prática pedagógica tornando-a mais ativa. Novos conceitos
foram incorporados às práticas das IES e o papel social dessas instâncias foi destacado nas três
Conferências.
81
5.2.3 Articulação Ensino-Serviço-Comunidade
A figura 6 expressa os conceitos-chave que configuram a terceira categoria analítica.
Figura 6 - Quadro demonstrativo dos conceitos-chave da terceira categoria analítica.
Na época da 1ª CNRHS, a articulação entre o ensino e os serviços e a comunidade
estava relacionada aos projetos IDA. O relatório final dessa Conferência fez referências à IDA
como parte de um processo de reforma do ensino médico, como um projeto de racionalização de
recursos no ensino e na prestação de serviços em saúde e como uma experiência de projetos de
extensão das universidades.
82
Sem um consenso acerca do conceito de IDA, suas concepções, que emanaram das
experiências realizadas, apontavam para:
práticas extramuro dos Departamentos de Medicina
Preventiva/Saúde Pública [...] ;
experiências de aprendizagem mais amplas que os estágios
curriculares dos alunos;
integração entre ensino e assistência no interior do próprio
hospital de ensino;
processo de transformação comportamental de docentes e alunos,
que rejeitavam as práticas assistenciais, principalmente ao nível
primário;
alternativa de atendimento da demanda dos serviços de saúde
sem ampliação dos recursos das instituições públicas prestadoras de
serviço;
mecanismos de controle dos recursos destinados à assistência
secundária e terciária;
estratégia de transformação das práticas em saúde no que diz
respeito às ações de ensino do aluno, reciclagem de profissionais,
pesquisa e encaminhamento de pacientes, procurando, portanto,
trocas reais de poder e saber entre docentes e profissionais;
superação do caráter periférico dos projetos de Medicina
Preventiva para populações de baixo poder aquisitivo (BRASIL,
1993c).
A estratégia dos projetos de IDA era reorganizar os serviços de saúde visando efetivar
o novo Sistema, aproximando o ensino da realidade social e transformando a forma de prestação
dos serviços e as práticas de ensino. Para operacionalizar essa estratégia foram identificadas no
relatório da 1ª CNRHS algumas diretrizes:
Transformação dos serviços de saúde para que também façam
pesquisa e ensino;
Inclusão do hospital de ensino no SUS;
Emprego único para profissionais dos serviços de saúde e das
escolas da área da saúde;
Democratização das estruturas dos serviços e das instituições de
ensino;
Discussão do SUS e da questão dos recursos humanos nos
serviços e nas instituições de ensino;
Uniformização das condutas assistenciais em saúde;
83
Reforma curricular e implantação de novas práticas pedagógicas
nas instituições de ensino;
Participação das instituições de ensino nas CIS, CRIS, CIMS, e
CLIS, no planejamento da assistência e na definição dos mecanismos
de financiamento dos SUS, onde se inclui o hospital de ensino;
Estabelecimento de convênios definindo as obrigações de cada
instituição;
Definição das condições de trabalho e das carreiras de docentes
e profissionais de saúde, permitindo competitividade de trabalho de
docência e de assistência do setor público com o privado (BRASIL,
1993c).
Entre os problemas apontados no relatório da 1ª CNRHS para a consolidação desses
projetos estavam a desintegração entre os serviços de saúde, a desintegração desses serviços com
as IES, a alienação dessas instituições, a falta de diálogo entre docentes, discentes e profissionais,
e os conflitos entre as propostas do sistema de saúde e a estrutura das IES.
Marsiglia (1995) desenvolveu uma pesquisa avaliando os 10 anos de existência da
Rede IDA e verificou que 41,7% das experiências ocorreram no âmbito acadêmico, com
mudanças no modelo de ensino, no currículo, na relação aluno/paciente, na capacitação docente,
entre outras. As mudanças nos serviços e na comunidade ocorreram em menor proporção, com
melhora e ampliação da assistência, integração e implantação do SUS e atuação social. Com o
passar dos anos, a concepção de IDA foi considerada limitada, pois a presença da comunidade
como membro efetivo do processo foi pouco influente, tendo sua participação inserida somente
como usuária do serviço.
Nos anos 90, os projetos UNI são os protagonistas para a mudança de paradigma,
uma espécie de novo arcabouço conceitual do pensamento, do trabalho e da ação no setor saúde.
Naquele momento, os conceitos utilizados anteriormente pela Rede IDA já não explicavam a
realidade e não facilitavam o trabalho em saúde. O choque com o aumento dos custos da
84
assistência, a qualidade da atenção à saúde e a desumanização do atendimento contribuíram para
a proposta de mudança na formação e para a participação da comunidade (CHAVES, 1994).
O relatório da 1ª CNRHS continuava reforçando que as IES deveriam ser
regionalizadas, recuperadas, ampliadas e integradas ao sistema de saúde. O processo educativo
deveria começar e terminar na sociedade, que formularia mecanismos de controle do produto
final das IES.
Dez anos depois, em 1996, a LDB estabeleceu que a educação superior deveria ter
entre suas finalidades o estímulo ao conhecimento dos problemas regionais, estabelecendo com a
comunidade uma relação de reciprocidade (BRASIL, 1996). Dessa forma, as IES vêm sendo
pressionadas por mudanças no processo de formação e na maneira como se relacionam com a
população, se encontrando em processo de reconstrução de suas identidades para poder atender
aos apelos da sociedade (GARCÍA, 2003).
Bersch (2002) expõe que em continuidade aos princípios aprovados pela LDB o MEC
deu forma à diversificação de modelos de IES, inovando na concepção e implantação de
mecanismos de acompanhamento e verificação de qualidade dessas instituições. Assim, além da
inovação e da expansão do número de matrículas, promoveu-se uma aproximação entre as IES e
a sociedade. O exame nacional de cursos, a análise das condições de ensino e o projeto e
avaliação institucionais são exemplos no sentido de orientar o governo na acreditação da IES.
Outra proposta do relatório da 1ª CNRHS versava sobre a viabilização, a nível
estadual, de uma articulação interinstitucional, que tivesse como o objetivo criar uma política
de recursos humanos com vistas à Reforma Sanitária. Tal articulação se daria por meio da criação
de comissões ou grupos de trabalho constituídos por representações de diversos órgãos dos
setores saúde, educação e trabalho. Foi proposto também que o setor saúde orientasse os
conteúdos curriculares a serem implementados pelo sistema educacional.
85
Diferente da 1ª CNRHS, o relatório da 2ª CNRHS fez poucas considerações a respeito
dos projetos de IDA, e apontou que havia sim uma:
desvinculação docente-assistencial, com evidente dissociação do
saber e do fazer;
inabilidade, alienação e desatualização de grande parte dos
professores (BRASIL, 1993d).
O resultado dessa desarticulação foi uma separação cada vez maior entre os
trabalhadores docentes e os dos serviços de saúde. Este fato pode ser explicado pelo aumento do
crescimento intelectual no campo docente (teoria) e pelo aumento do conhecimento do mundo do
trabalho (prática).
As prováveis explicações para essa desarticulação podem ser encontradas na
academia e nos serviços. Na academia, o descompromisso com a gestão, a atenção básica como
aprendizagem marginal, o despreparo dos professores em relação ao novo enfoque de
aprendizagem, a relação entre as diferentes profissões e a resistência dos estudantes em relação
ao contato com a comunidade são alguns exemplos. Nos serviços, os exemplos são a resistência
dos profissionais às mudanças, a formação de profissionais que não faz parte do cotidiano do
trabalho, o acréscimo de função, a estrutura física inadequada, a resistência da população à
presença de estudantes nos serviços e a identificação de fragilidades do serviço prestado
(OLIVEIRA, 2003).
No que diz respeito aos docentes, sua qualificação enquanto um educador torna-se
cada vez mais importante, uma vez que, o ensino na área de saúde não prepara o profissional
para a docência.
86
Garanhani (2004) retoma a importância da formação de educador e de como, às
vezes, os docentes da área da saúde têm apenas a formação profissional específica, mas um
desconhecimento muito grande da formação de educador.
Segundo Mizukami (1997), os professores, em geral, assumem idéias, atitudes e
comportamentos da formação vivenciada durante o período em que foram estudantes. Esse tipo
de formação, proporcionada pelas experiências anteriores, é insuficiente, mesmo com a
capacidade autodidata do professor. Sendo assim, a formação permanente do professor é
imprescindível para a evolução do ensino em saúde (BENEDITO, 1995). Esse fato é de
conhecimento das IES, porém poucas ações são tomadas no sentido de reverter esse quadro
(VENTURELLI; FIORINI, 2001).
Para Gadotti et al. (2000) a educação que os homens e mulheres do futuro necessitam
é uma educação para a diversidade, uma ética da diversidade e uma cultura da diversidade. Deve
voltar-se para o ser humano multicultural, torná-lo capaz de ouvir, de prestar atenção ao diferente
e de respeitá-lo. Nesse cenário, é preciso reconstruir o saber da escola e a formação do educador.
O professor deverá ser mais criativo e aprender com o aluno e com o mundo. A escola deverá ser
um espaço de convivência, onde os conflitos possam ser trabalhados.
Na visão de Perrenoud (2002), a autonomia e a responsabilidade de um profissional
dependem de uma grande capacidade de refletir sobre sua ação. A verdadeira prática reflexiva
envolve uma postura que deve se tornar quase permanente, inserir-se em uma relação analítica
com a ação. Sua realidade não é medida por discursos ou intenções, mas pelo lugar, pela
natureza e pelas conseqüências da reflexão no exercício cotidiano da profissão.
Garanhani (2004) apoiada nestas considerações de Perrenoud retoma que os grandes
pedagogos consideram o professor ou o educador como um inventor, um pesquisador, um
improvisador, um aventureiro que percorre caminhos nunca antes trilhados, podendo se perder
87
no caso de não refletir, de modo intenso, sobre o que faz e de não aprender rapidamente, com a
experiência.
O relatório da 2ª CNRHS afirmou ainda que, a população vinha sendo pouco
escutada em relação aos seus problemas de saúde, fato explicado pela constatação que os
serviços e os gestores não haviam criado canais e mecanismos efetivos para escutar os interesses
e necessidades da população. Dessa forma, a ação dos profissionais de saúde foi reduzida ao
interior dos serviços, com a inexistência ou a desvalorização das atividades na comunidade.
Em relação as IES, o relatório da 2ª CNRHS demonstrou a pouca participação
dessas instituições nos projetos do SUS, e seu distanciamento da realidade de saúde da
população, manifestada nos planos teórico, prático e ético. Assim, a Universidade estava afastada
do contexto social e apresentava-se: sucateada, elitizada, desarticulada, curativista, centrada na
doença e na hospitalização, na figura do médico.
Esse relatório mostrou também que a cooperação entre as IES e as Secretarias de
Saúde se reduzia à assinatura formal de convênios, e que o MEC tinha inadequada participação
no processo de discussão a respeito da formação em saúde.
Diante do exposto, relatório da 2ª CNRHS apresentou algumas propostas
relacionadas com a temática saúde/educação:
A regulamentação imediata do art. 200, inciso III da
Constituição Federal que delega ao SUS a competência de ordenar
a formação de recursos humanos para a saúde;
A defesa da universidade pública, gratuita e autônoma como
define o art. 207 da Constituição Federal e o estabelecimento de
mecanismos que promovam a sua efetiva articulação com o SUS;
A incorporação e a participação da universidade em programas
interinstitucionais e multidisciplinares, que tenham como objetivo a
preservação do meio ambiente e a educação das comunidades em
relação à saúde;
88
A revisão e a avaliação dos currículos dos cursos da área da
saúde [...] fundamentado-os na interdisciplinariedade, na
multiprofissionalidade e na articulação ensino-serviço, tendo como
referência a realidade epidemiológica e demográfica da região e,
como eixo nucleador o compromisso ético e político dos
profissionais com a população;
A participação das universidades, especialmente as públicas, no
SUS, mediante a elaboração de atividades conjuntas com as
secretarias de saúde nas áreas de: ensino de graduação, pós-
graduação e educação continuada, pesquisa, avaliação de serviços e
programas de saúde, bem como a adequação e a inclusão dos
Hospitais Universitários no SUS;
A realização de convênios ente municípios, estados, e órgãos
formadores, objetivando a organização e o oferecimento de cursos
de formação, capacitação, atualização profissional e
profissionalização dos trabalhadores sem qualificação específica;
A integração ente as instituições formadoras de recursos
humanos e as instituições prestadoras de serviços de saúde,
incluindo nesse processo conselhos de saúde e de educação, de
forma a viabilizar a efetiva participação do SUS na regulação e na
ordenação dos processos de formação;
O estabelecimento, pelos conselhos de saúde (nacional,
estaduais e municipais), de critérios referentes à formação de
profissionais de saúde (nível médio e superior) e a obrigatoriedade
de que os mesmos sejam incorporados pelos Conselhos Federal e
Estaduais de Educação quando da criação de novos cursos na área
da saúde e quando do reconhecimento, avaliação e credenciamento
dos que estão em funcionamento;
A criação de estruturas de desenvolvimento de recursos humanos
nas secretarias estaduais e municipais de saúde, com reordenação
de papéis em cada um dos níveis, inclusive nas instâncias regionais;
A criação de Comissões Intersetorias de Recursos Humanos
vinculadas aos Conselhos de Saúde, a exemplo do que já ocorre no
Conselho Nacional de Saúde, para avaliar continuamente os
processos de formação de os programas de qualificação e
capacitação de recursos humanos em saúde, ente outras
competências (BRASIL, 1993d).
Seguindo a tendência da 2ª CNRHS, o relatório da 3ª CNGTES apresentou um
texto sucinto sobre a IDA, apontando formas de se alcançá-la. Por exemplo, esse relatório
propôs que corressem intercâmbios entre os órgãos gestores, os técnico-científicos e os
89
formadores na realização de capacitação, atualização e formação de trabalhadores para o
SUS, além da capacitação e assessoramento aos conselheiros de saúde.
O relatório da 3ª CNGTES propôs a construção e a ampliação da rede de
integração ensino-serviço-comunidade por meio de parcerias entre a gestão locoregional,
as instituições formadoras e as assistenciais públicas. Essas parcerias deveriam buscar a
inserção do discente e do docente no processo de trabalho de equipes de saúde, para que
ocorresse a troca de saberes e a aprendizagem participativa pelo trabalho, na perspectiva de
transformação das práticas.
A interação entre os campos da saúde e da educação na construção de ações
estratégicas da política de educação em saúde deveria ser potencializada e envolver as escolas,
desde a educação infantil ao ensino superior, propôs o relatório da 3ª CNGTES. Além disso,
deveria ser promovida a interação desses campos com o da assistência social, por meio da
implementação de seminários de saúde e educação que tivessem como finalidade debater
questões ligadas à intersetorialidade.
Outra proposta do relatório da 3ª CNGTES versava sobre o estabelecimento de
estratégias para implantar e/ou implementar um Núcleo de Educação, Comunicação e
Mobilização Popular em Saúde, com a participação dos setores citados acima nas três esferas de
governo.
O relatório da 3ª CNGTES reforçava que as IES deveriam enfocar a integralidade da
atenção à saúde como eixo transversal do curso, articulando e estabelecendo ações cooperadas
entre elas, com o SUS e com os movimentos sociais como, por exemplo, o FNEPAS.
Dessa forma, esse relatório apontou que seria fortalecido o trabalho integrado entre
MS, MEC e FNEPAS, a fim de criar espaços de discussão para implementação das DCN nos
90
cursos da saúde. O objetivo era buscar estratégias que possibilitassem uma formação voltada para
as necessidades do SUS, garantida pelos sistemas de avaliação da educação superior em saúde,
com a participação do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) e dos
Conselhos de Saúde e Educação nos diferentes níveis.
Em relação à abertura de novos cursos e de novas vagas na área da saúde, o relatório
da 3ª CNGTES propôs que esses quesitos fossem orientados pela articulação entre MS, MEC,
Conselhos de Saúde e conselhos profissionais. Além disso, o Conselho Nacional de Saúde, o
MS e o MEC deveriam definir critérios reguladores para a criação de novas instituições,
priorizando a abertura e a interiorização dos cursos e a ampliação do número de vagas nas
instituições públicas, considerando as necessidades sociais, econômicas, culturais e
epidemiológicas de cada região.
O relatório da 3ª CNGTES propôs também:
ampliar a oferta de cursos em vagas públicas de formação para o
SUS, subordinados à necessidade de profissionais e de
especialistas de acordo com a realidade local; utilizar critérios de
seleção que assegurem a fixação de profissionais, bem como
contemplem justificativas de desenvolvimento e necessidades
regionais ou sociais que implique diretamente nos processos
seletivos e de gestão destes cursos e vagas, com maior fiscalização
dos órgãos competentes (BRASIL, 2006b).
Com relação aos currículos, o relatório da 3ª CNGTES afirmou que esses deveriam
atender as necessidades da população sem o prejuízo dos conhecimentos fundamentais e da
competência de cada profissional, fundamentando-se na articulação ensino-serviço-comunidade
por meio da abertura de campos de estágio. Enfatiza-se aqui que essa premissa já vem sendo
proposta desde o relatório da 1ª CNRHS.
91
A produção e a disseminação destes conhecimentos e tecnologias no cotidiano do
trabalho em saúde deveria ser promovido por meio da prestação de serviços de suporte
tecnológico, assessoramento técnico-científico e documental no âmbito do SUS, indicou o
relatório da 3ª CNGTES.
Esse documento propôs também que fossem incorporados à estrutura das IES novos
espaços de ensino-aprendizagem como os centros de saúde escola, outras unidades de saúde,
além de escolas e creches ligadas ao SUS. Os hospitais deveriam apoiar as especialidades das
equipes de saúde da atenção básica, a fim de maximizar as possibilidades de cuidado de forma
descentralizada.
No âmbito do controle social, o relatório da 3ª CNGTES propôs a implantação de
uma comissão de gestão de trabalho e educação na saúde nos Conselhos de Saúde. Essa
comissão teria como finalidade formular diretrizes, acompanhar e avaliar a política de gestão do
trabalho e educação em saúde, propor e acompanhar a atualização e a formação dos trabalhadores
e conselheiros, monitorar a qualidade das ações e serviços de saúde e acompanhar a
implementação das deliberações dos Conselhos, nas respectivas instâncias de gestão.
Hoje, esta comissão funciona tentando integrar ações entre MS e MEC, sendo que o
Promed, o Pró-saúde e as Residências Multiprofissionais são alguns exemplos da concretização
dessa parceria.
A garantia da participação dos Conselhos de Saúde na elaboração de políticas de
gestão do trabalho e educação na saúde foi proposta no relatório da 3ª CNGTES, por meio de
processos educacionais para conselheiros e usuários, relacionados à formulação, planejamento e
avaliação das práticas de formação.
92
Outra proposta do relatório da 3ª CNGTES dizia respeito à participação dos
Conselhos de Saúde na implementação e no desenvolvimento das DCN e à garantia da
existência e do funcionamento de uma comissão de educação em saúde nos próprios Conselhos,
compostas pelos atores envolvidos no processo de formação
Além disso, esse relatório propôs que as comissões temáticas dos Conselhos, os
usuários e os gestores do SUS participassem de seminários e fóruns de discussão para a
elaboração da grade curricular dos cursos da saúde. Propôs também que gestores, profissionais
e usuários devessem participar dos conselhos dos cursos de graduação das IES públicas e
privadas.
Em relação ao Aprender-SUS, o relatório da 3ª CNGTES propôs a ampliação e a
implementação dos objetivos desse projeto, a fim de redimensionar o papel dos aparelhos
formadores, mediante o desenvolvimento de atividades de pesquisa, ensino e extensão.
Em síntese, o relatório da 3ª CNGTES propôs uma maior interação entre os campos da
saúde e da educação e uma maior participação dos movimentos sociais nesse processo.
No entendimento de Feuerwerker (2002), a interação entre universidades e serviços de
saúde deveria ser umas das linhas de trabalho para o movimento de mudança na formação.
Neste sentido, o MS implementou uma política que tinha como objetivo construir
aproximações entre o sistema de saúde, as instituições formadoras e a população (BRASIL,
2004c). Uma das estratégias dessa política era a educação permanente enquanto conceito
pedagógico.
Assim, a Política Nacional de Educação Permanente em Saúde (EPS) foi implantada
como uma das estratégias do SUS para mudar a questão da formação profissional em saúde.
A EPS apresenta-se como uma forma de integrar a gestão dos serviços de saúde e as
instituições de ensino. A proposta dessa política é desenvolver profissionais críticos, capazes de
93
aprender a aprender, de trabalhar em equipe e de levar em conta a realidade social, a fim de
melhorar o cuidado à saúde e constituir práticas profissionais éticas e humanísticas (BRASIL,
2007).
Sob essa ótica, a EPS constituiu-se como um espaço de continuidade da graduação.
Maranhão (2003), corrobora a afirmação ao salientar que as DCN recomendam que devem ser
contemplados elementos de fundamentação essencial em cada área de conhecimento e profissão.
Essa fundamentação teria o objetivo de promover no estudante a competência do
desenvolvimento permanente, permitindo a continuação do processo de formação, que não acaba
com a concessão do diploma de graduação.
Assim sendo, essa categoria analítica demonstrou que a articulação entre o ensino, o
serviço e a comunidade ocorreu à luz dos movimentos sociais na época de cada Conferência.
Esse processo se deu a partir da criação de mecanismos de gestão e de participação popular no
âmbito das IES e do SUS. Na perspectiva de transformar as práticas de formação, essa interação
entre esses campos inseriu discentes e docentes no processo de trabalho em saúde, contribuindo
para modificar o enfoque e a estrutura das IES e fortalecer as instâncias de controle social.
94
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo de análise documental dos relatórios finais das Conferências foi um
desafio metodológico, superado com persistência, que se mostrou útil aos objetivos propostos
para esta pesquisa. As dificuldades encontradas ao longo do trabalho estavam relacionadas à
escassez de material bibliográfico e ao caráter subjetivo do mesmo. Se por um lado esses fatores
foram limitantes, por outro, eles foram determinantes no sentido de estimular o desenvolvimento
da pesquisa.
As CNRHS e a CNGTES foram fóruns de expressão democrática e da manifestação
do controle social sobre as políticas relacionadas ao tema. A construção social dessas políticas é
um processo que está em evolução há vinte anos e que conta com a participação de diversos
atores.
No campo específico da formação, a Rede IDA e os projetos UNI podem ser
considerados precursores, pois suas concepções serviram de base para a reorientação do modelo
de atenção e formação em saúde e para o desenvolvimento da comunidade.
A partir da fusão desses atores na Rede Unida o debate sobre formação em saúde, que
estava à margem dos espaços de discussão e de decisão de políticas públicas, ganha um
importante ator na discussão e proposição de políticas voltadas à formação. Naquele momento, a
Rede foi a responsável por fortalecer as discussões com outros atores importantes nesse processo
de reorientação, como os Ministérios e Conselhos de Saúde e de Educação, a ABEM e a
CINAEM.
Com a aprovação da LDB, esses atores voltaram suas discussões para o debate das
DCN para os cursos da área da saúde. Outro ator relacionado à temática em questão era criado no
âmbito do MS, a SGTES, que passou a responder pela gestão federal do SUS no que se refere à
95
formulação, implementação e avaliação de políticas de formação para o SUS. Outra organização
que tem impactado na área de formação em saúde é o FNEPAS, que também pode ser
considerado um importante ator.
Portanto, diversos atores, tanto os da sociedade civil organizada como os atores
institucionais, participaram desse processo de reorientação da atenção e da formação profissional
em saúde e, as propostas das três Conferências em questão retratam muito bem essa articulação.
Na época da 1ª CNRHS, as propostas versavam sobre a responsabilidade do Estado
com a educação e tinham a integração ensino-serviço como a única forma de promover a
integração entre teoria e prática. Na 2ª CNRHS as propostas apontavam que integração ensino-
serviço deveria incorporar a comunidade, os currículos de formação deveriam ser revistos, a
política de financiamento para a área de formação deveria ser definida e o fortalecimento das
instâncias de formação permanente deveria ser promovido. Já na 3ª CNGTES, as propostas
focalizaram mais as adequações dos currículos à realidade brasileira com a participação da
sociedade e a efetiva implementação da política de gestão do trabalho e da educação na saúde.
Portanto, observou-se que as Conferências retomaram assuntos discutidos
anteriormente e tentaram avançar, dentro das condições possíveis, no contexto histórico e político
em que se encontravam.
As Conferências tinham o objetivo de debater e encaminhar propostas sobre os
principais problemas da sua época. O perfil inadequado dos profissionais formados e sua má
distribuição geográfica, a ausência de integração ensino-serviço, a alienação das escolas da
realidade social e os conflitos de interesse entre o sistema de saúde e o sistema de educação
faziam parte da realidade da 1ª Conferência.
Os problemas apontados na 2ª CNRHS diziam respeito às mudanças curriculares que
mantinham referenciais direcionados pela lógica tecnológica e de mercado, à estrutura curricular
96
baseada na dicotomia entre teoria e prática, ciclo básico e profissionalizante, ao conhecimento
repassado por disciplinas fornecido por departamentos cada vez mais especializados e aos
procedimentos pedagógicos adotados baseados em uma atuação passiva do aluno.
Na 3ª Conferência, como seu relatório não apresentava um diagnóstico situacional,
não foram explicitados os problemas da área de formação em saúde. Mas, sabia-se de antemão
que a formação em saúde não correspondia às necessidades epidemiológicas e sociais do país, já
discutidas nas Conferências anteriores.
Apesar desses problemas, apontados na análise documental das três Conferências,
pode-se inferir que a questão da formação dos profissionais de saúde se encontra em evolução,
tanto no campo político e teórico como no prático, e hoje se constitui uma política legitimada.
O perfil desejado para o profissional recém formado foi discutido à luz das
necessidades de mudanças do modelo de atenção em saúde, com as necessidades da população
usuária e com o modelo de formação adotado à época de cada Conferência.
As práticas de ensino-aprendizagem evoluíram com o incentivo às mudanças
curriculares para os cursos de graduação em saúde. Essa evolução foi no sentido de modificar a
estrutura dos cursos, aproximando-os dos serviços e da comunidade, e modificar a prática
pedagógica tornando-a mais ativa, onde o aluno pudesse ser o sujeito de sua aprendizagem e o
professor um facilitador desse processo. Novos conceitos de saúde, homem e sociedade foram
incorporados a essas práticas. Foram estimuladas as práticas extramuro, orientadas à comunidade
e em consonância com os princípios do SUS.
A articulação entre o ensino, o serviço e a comunidade ocorreu à luz dos movimentos
sociais, na medida em que as estruturas gerenciais e físicas permitiram e a partir da criação de
mecanismos que possibilitaram essa interação. Na perspectiva de transformação das práticas
assistenciais e educativas, essa interação buscou inserir discentes e docentes no processo de
97
trabalho em saúde, tendo como objetivo a troca de saberes e a aprendizagem participativa pelo
trabalho.
O desenvolvimento das propostas relativas à formação expressas nas Conferências foi
acompanhado, mais tarde, pela instituição de políticas pró-mudança, como por exemplo, o
Promed e o Pró-saúde e, mesmo esses não sendo pactuados no Conselho Nacional de Saúde.
No âmbito do SUS, é notório que a Política Nacional da Gestão do Trabalho e da
Educação na Saúde, a Política de Educação Permanente em Saúde e os projetos representados
pelo Aprender SUS foram elaboradas com a contribuição das propostas e diretrizes das
Conferências.
Neste sentido, a reforma da educação na área da saúde não poderia ocorrer em
momento mais privilegiado, no qual o SUS vem se fortalecendo, as DCN contemplam as
tendências contemporâneas da educação e a participação da sociedade nas Conferências tem
aumentado quantitativa e qualitativamente.
Assim, esse trabalho cumpre seu objetivo e mostra a evolução da formação dos
profissionais de saúde, mesmo aquém das necessidades de mudança, e demonstra a complexidade
da gestão do trabalho no SUS, sua relação com as instituições de ensino, que não são
homogêneas entre si; com os serviços, representados por gestores e profissionais; e com as
políticas intergovernamentais articuladas entre MS e MEC.
98
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