ads:
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL –
PROPUR
LUCIANA FRACASSO MORAES
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS
DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
Porto Alegre – RS
Março/2008
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL –
PROPUR
LUCIANA FRACASSO MORAES
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS
DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
Dissertação de Mestrado apresentada
como requisito parcial para a obtenção
do título de Mestre em Planejamento
Urbano e Regional, pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, na Linha
de Pesquisa Cidade, Cultura e Política.
ORIENTADOR: DR. EBER PIRES MARZULO
Porto Alegre – RS
Março/2008
ads:
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL –
PROPUR
LUCIANA FRACASSO MORAES
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS
DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
Dissertação de Mestrado apresentada como requisito parcial para a
obtenção do título de Mestre em Planejamento Urbano e Regional, pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, na Linha de Pesquisa Cidade,
Cultura e Política. Integrantes da Banca Examinadora, que aprovaram a
dissertação, defendida em 24 de março de 2008:
Professora Doutora Marly Namur
(Examinadora Externa - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo/USP)
Professor Doutor Cesar Marcelo Baquero Jacome
(Examinador Externo – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas/UFRGS)
Professor Doutor João Farias Rovati
(Examinador Interno – PROPUR/UFRGS)
Orientador e Presidente da Banca:
Professor Doutor Eber Pires Marzulo
(PROPUR/UFRGS)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
4
DEDICATÓRIA
A meus pais, Sergio e Lucy, minha irmã Gabriela e meu cunhado, Alexandre,
cujo apoio garantiu minha dedicação e minha sanidade mental e emocional
para concluir esta dissertação.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
5
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, Eber Pires Marzulo, pela amizade, paciência, conselhos,
confiança, rigidez e constante presença, mesmo na distância física.
Aos professores do PROPUR, em especial João Farias Rovati e Maria Alice
Lahorge, cujas aulas e observações impulsionaram e aguçaram meu interesse e
meu foco no tema deste trabalho.
Aos meus colegas de Mestrado, em especial Ana Lúcia, Geisa, Karla, Maria
Etelvina (Teli) e Regina, cuja hospitalidade e convivência facilitaram minha
distância de casa e cujas conversas iluminaram meus estudos e minha
dissertação.
À CAPES, que permitiu a minha dedicação integral à elaboração desta
dissertação.
Aos moradores de Araucária que se dispuseram a ser entrevistados e
questionados, tornando possível a realização desta pesquisa.
Aos professores Gislene de Fátima Pereira, Maria Luiza Marques Dias e Luis
Henrique Cavalcanti Fragomeni, da UFPR, por despertarem meu interesse às
questões de planejamento urbano e regional, ainda na graduação, e por
incentivarem a continuidade de meus estudos.
Aos meus pais, Sergio Herrero Moraes e Lucy Terezinha Fracasso Moraes, pelo
incentivo, confiança e apoio incondicionais.
À minha irmã, Gabriela Fracasso Moraes, pelo apoio, conselhos e revisão deste
trabalho.
Ao meu cunhado, Alexandre de Pádua Domakowski, por mostrar que há sempre
um lado mais alegre das coisas.
Ao meu namorado, Valmir Vojcik Junior, pelo companheirismo e incentivo.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
6
RESUMO
Esta dissertação teve como objetivo investigar as relações entre capital social,
níveis participativos e a participação da população num Plano Diretor Municipal.
Destaca-se que a partir do Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/2001, a
inclusão da população na elaboração de Planos Diretores Municipais passou a
ser obrigatória para garantir a sua validade. Para estudo de caso, utilizou-se o
processo de elaboração do Plano Diretor Participativo de Araucária, município
da Região Metropolitana de Curitiba, leste do Paraná. Foi verificado o estoque
de capital social existente no município antes da elaboração do Plano e qual o
capital social produzido a partir da participação no Plano. Foram analisados os
diferentes níveis de participação das instâncias participativas e dos participantes
do Plano. A análise foi realizada com base em fonte documental (dados
populacionais e sócio-econômicos) e dados de campo (entrevistas e
questionários). A pesquisa revelou que há mais utilização de estoque do que
produção de capital social e que a produção de capital social é tanto maior
quanto maior for o seu estoque original. Os níveis participativos também variam
em função do capital social pré-existente, ou seja, quanto maior o estoque de
capital social, maior a sua produção e mais efetiva a participação. A pesquisa
também mostrou que as diferentes instâncias participativas (audiências
públicas, reuniões locais e regionais, Comissão de Acompanhamento, Conselho
do Plano Diretor) permitem diferentes níveis de participação. A relação entre
capital social e níveis participativos fica mais evidente quando se percebe que é
mais comum que cheguem às instâncias de maior participação os participantes
provenientes de um maior estoque de capital social.
Palavras-chave: Araucária, Estatuto da Cidade, capital social, nível participativo,
Plano Diretor Municipal.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
7
ABSTRACT
This master thesis had as main objective to investigate the relations between
social capital, participatory levels and participation of the population in a
Municipal Master Plan. It is important to highlight that from the City Statute on,
Federal Law 10.257/2001, it has become mandatory to include the population
in the elaboration of Municipal Master Plans to ensure its validity. As case study,
it was used the Araucaria’s Participatory Master Plan, a city in the Metropolitan
Region of Curitiba, on the East of Paraná. Both the social capital stock, previous
to the elaboration of the Plan, and the production, from the participation in the
Plan, of were assessed. The different levels of participation have been analyzed
for the participatory authority organisms and the participants of the Plan. The
analysis was based on documental source (population and socio-economic) and
field data (interviews and questionnaires). This research has revealed that there
is larger usage of social capital stock than production of social capital and that
the bigger the original stock is, the bigger the production. The participatory
level vary according to the pre-existent social capital, therefore, the bigger the
stock of social capital is, the bigger its production and the more effective the
participation is. The research has also showed that different participatory
authority organisms (public hearings, local and regional meetings, Monitoring
Commission, Master Plan Council) allow different levels of participation. The
relation between social capital and participatory levels becomes more evident
once it is realized that it is more common to reach a higher level of participation
if the participant already comes from a bigger social capital stock.
Key-words: Araucária, City Statute, social capital, participatory level, Municipal
Master Plan.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
8
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Localização da RMC, com destaque para Curitiba e Araucária.... 24
FIGURA 2 Participação dos municípios da RMC no PIB regional, em 2001 e
2002. ............................................................................................ 25
FIGURA 3 Esquema de relações de ajuda, cooperação e retribuições. ....... 27
FIGURA 4 Figura comparativa entre das escalas de participação............... 64
FIGURA 5 Distribuição dos municípios da Região Metropolitana de Curitiba
(RMC), com destaque para Curitiba e Araucária....................................... 68
FIGURA 6 Mapa da regionalização do município de Araucária, mostrando as
regionais e as locais, bem como as duas principais vias de acesso ao
município (BR-476 e PR-423) e os municípios do entorno. ........................ 71
FIGURA 7 Síntese da análise do estoque e produção do capital social no
processo de elaboração do PDPA, em relação aos níveis participativos (dos
participantes e das instâncias participativas).......................................... 103
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 Número de delegados, membros da CAPDM e membros do
Conselho do Plano Diretor (CPD), de acordo com as Regionais do PDPA. ... 73
TABELA 2 Distribuição dos delegados questionados e membros da CAPDM
e/ou do CPD entrevistados, de acordo com o número total de representantes
de cada Regional do PDPA. .................................................................... 78
TABELA 3 Comparação entre número de habitantes e número de
representantes em delegados e membros da CAPDM e/ou do CPD por
habitante para cada regional, com destaque sublinhado para as maiores e
menores representatividades.................................................................. 82
TABELA 4 Distribuição de filiação, militância, direção, ex-candidatura e
simpatia entre os partidos, entre os membros da CAPDM e/ou do CPD...... 87
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
9
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 Proporção de delegados questionados..................................... 78
GRÁFICO 2 Proporção de membros da CAPDM e/ou do Conselho do Plano
Diretor entrevistados............................................................................. 78
GRÁFICO 3 Estado civil dos participantes questionados e entrevistados....... 80
GRÁFICO 4 Total de homens e mulheres entre os participantes da elaboração
do PDPA e proporção de homens e mulheres no município de Araucária.... 80
GRÁFICO 5 Escolaridade dos entrevistados da CAPDM e/ou do CPD............ 81
GRÁFICO 6 Distribuição da população conforme as regionais do PDPA
(IBGE/2000) ......................................................................................... 82
GRÁFICO 7 Representatividade das diferentes regionais, através de delegados
e membros da CAPDM e/ou CPD ............................................................ 82
GRÁFICO 8 Proporção de municípios de origem entre os membros
entrevistados da CAPDM e/ou do CPD..................................................... 84
GRÁFICO 9 Religião, freqüência em cerimônias ou cultos e participação em
Diretoria de Associação Religiosa da Igreja (considerou-se atuante quem
participa no mínimo 2 vezes ao mês) ...................................................... 86
GRÁFICO 10 Proporção de filiação e interesse em partidos políticos, entre os
membros da CAPDM e/ou do CPD........................................................... 87
GRÁFICO 11 Distribuição entre os diferentes Conselhos Gestores ou APM, entre
os membros da CAPDM e/ou do CPD ...................................................... 88
GRÁFICO 12 Filiação a entidades profissionais, pelos membros entrevistados da
CAPDM e/ou do CPD.............................................................................. 89
GRÁFICO 13 Entrevistados, entre os membros da CAPDM e/ou do CPD, que
fazem parte de Associação de Moradores ou de Bairro ............................. 90
GRÁFICO 14 Entrevistados, entre os membros da CAPDM e/ou do CPD, que
fazem parte de clube esportivo ou time de futebol................................... 93
GRÁFICO 15 Entrevistados, entre os membros da CAPDM e/ou do CPD, que
participaram dos antecedentes do PDPA.................................................. 94
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
10
GRÁFICO 16 Procura pelos membros da CAPDM e/ou do CPD para se informar
sobre o PDPA........................................................................................ 94
GRÁFICO 17 Satisfação dos membros da CAPDM e/ou do CPD quanto à
participação da população...................................................................... 95
GRÁFICO 18 Membros da CAPDM e/ou do CPD que gostaram de participar do
PDPA, têm interesse em participar de futuras discussões e alterações e que
participaram da eleição do CPD.............................................................. 96
GRÁFICO 19 Número de participantes em cada uma das Audiências Públicas do
PDPA ............................................................................................ 98
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACIAA Associação Comercial, Industrial e Agropecuária de Araucária
APM Associação de Pais e Mestres
CAPDM Comissão de Acompanhamento do Plano Diretor Municipal (de
Araucária)
COMEC Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba
CORECON Conselho Regional de Economia
CPD Conselho do Plano Diretor
CRC Conselho Regional de Contabilidade
CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
ETA Euzkadi Ta Askatana (Pátria Basca e Liberdade, na língua basca)
EUA Estados Unidos da América
FNRU Fórum Nacional de Reforma Urbana
GTM Grupo Técnico Municipal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IRA Irish Republican Army (Exército Republicano Irlandês, em inglês)
NPPU Núcleo de Pesquisa e Planejamento Urbano (de Araucária)
ONG Organização Não-Governamental
OP Orçamento Participativo
PDM Plano Diretor Municipal
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
11
PDPA Plano Diretor Participativo de Araucária
PDT Partido Democrático Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
PV Partido Verde
REPAR Refinaria Presidente Getúlio Vargas
RM Região Metropolitana
RMC Região Metropolitana de Curitiba
RMF Região Menos Favorecida
UNAMAR União das Associações de Moradores de Araucária
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
12
SUMÁRIO
RESUMO............................................................................................... 6
ABSTRACT ............................................................................................ 7
LISTA DE FIGURAS............................................................................... 8
LISTA DE TABELAS............................................................................... 8
LISTA DE GRÁFICOS ............................................................................ 9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS .................................................. 10
1. PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS: OS PLANOS DIRETORES
MUNICIPAIS PÓS-ESTATUTO DA CIDADE E A INCLUSÃO DA
POPULAÇÃO NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO............................... 14
2. CAPITAL SOCIAL E PARTICIPAÇÃO DA POPULAÇÃO................... 26
2.1 CAPITAL SOCIAL E CIVISMO......................................................... 26
2.1.1 Capital Social ........................................................................ 26
2.1.2 Confiança e Cooperação......................................................... 35
2.2 PARTICIPAÇÃO DA POPULAÇÃO.................................................... 42
2.2.1 Pertencimento e Associativismo.............................................. 42
2.2.2 Envolvimento Participativo no Brasil........................................ 47
3. ESCOLHA DO MÉTODO E ESTUDO DE CASO................................. 59
3.1 METODOLOGIA E TÉCNICAS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS...... 59
3.1.1 Roteiro de Entrevista ............................................................. 65
3.1.2 Questionário ......................................................................... 67
3.2 ARAUCÁRIA E O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE ARAUCÁRIA . 67
3.2.1 Regionais, Delegados, CAPDM e CPD ...................................... 73
4. A PRÁTICA DO PROCESSO PARTICIPATIVO DE UM PLANO
DIRETOR MUNICIPAL: O CASO DE ARAUCÁRIA-PR........................... 77
4.1 O PERFIL FAMILIAR E SÓCIO-ECONÔMICO.................................... 79
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
13
4.2 REPRESENTATIVIDADE E DISTRIBUIÇÃO NO TERRITÓRIO............. 81
4.3 O ASSOCIATIVISMO..................................................................... 85
4.4 AS MOTIVAÇÕES E OS ANTECEDENTES DA PARTICIPAÇÃO ............ 93
4.5 OS NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO ...................................................... 97
5. A PARTICIPAÇÃO DA POPULAÇÃO NO PDM E SUA RELAÇÃO COM
OS NÍVEIS PARTICIPATIVOS E A PRODUÇÃO E O ESTOQUE DE
CAPITAL SOCIAL NO MUNICÍPIO .................................................... 104
5.1 O ESTOQUE E A PRODUÇÃO DE CAPITAL SOCIAL ........................ 106
5.2 OS NÍVEIS PARTICIPATIVOS....................................................... 114
5.3 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................... 121
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................... 123
ANEXOS............................................................................................ 128
ANEXO A - ROTEIRO DE ENTREVISTA................................................... 128
ANEXO B - QUESTIONÁRIO .................................................................. 130
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
14
1. PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS: OS PLANOS DIRETORES
MUNICIPAIS PÓS-ESTATUTO DA CIDADE E A INCLUSÃO DA
POPULAÇÃO NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO
Esta dissertação propõe-se a contribuir para os estudos sobre capital
social, com a análise da relação entre este e o processo participativo de
elaboração do Plano Diretor Municipal (PDM) no Brasil. Ao compreender essa
relação, será possível entender melhor as bases de cooperação nas quais a
participação da comunidade no PDM está apoiada e os laços comunitários daí
gerados.
O tema central desta dissertação é a relação entre o capital social,
entendido como cooperação e confiança cívicas, e a participação da população
no processo de elaboração do PDM. O capital social é visto tanto em seu uso de
estoque como em sua produção. Entende-se estoque de capital social como o
capital social pré-existente à elaboração do PDM, através da participação dos
moradores em associações, organizações, sindicatos, associações de pais e
mestres, atividades da igreja, conselhos, mutirões e projetos comunitários. A
produção de capital social é a ampliação da rede de relacionamentos de
confiança e cooperação cívicas decorrentes da participação na elaboração do
PDM.
São objetivos desta dissertação verificar se houve utilização de estoque
de capital social pré-existente no município e se houve produção de capital
social, pelo desenvolvimento de cooperação e confiança mútuas, em função da
experiência de participação no processo participativo de elaboração do PDM.
Para tal, é determinado se os participantes ativos na elaboração do PDM já
possuíam outras formas de participação e de construção coletiva de capital
social (associação, organização, sindicato, conselho, igreja, clube, ...), bem
como a relevância deste estoque de capital social existente para a participação
da comunidade na elaboração do PDM. Verificou-se se houve a formação de
novos vínculos sociais, fomentados pela participação e/ou pelos participantes
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
15
no processo de elaboração do PDM, ou mesmo do incentivo da participação de
moradores provenientes de um baixo estoque de capital social, quebrando seu
círculo vicioso de não-participação. Além de estabelecidos estoque e produção
de capital social, foram hierarquizados os diferentes níveis de participação dos
atores envolvidos na participação popular no processo participativo de
elaboração de planos territoriais, definindo a relação entre nível participativo e
estoque de capital social, dentro do processo participativo de elaboração do
PDM. Níveis de participação entendidos aqui como uma escala de participação,
que varia da não-participação, à pseudoparticipação e à participação efetiva.
Esses níveis auxiliam a determinar se há diferenciação na participação quando
ela é proveniente de um estoque de capital social ou não.
Ao compreender a relação capital social/participação da população, será
possível melhor analisar e planejar a participação popular no processo de
elaboração de PDMs, entendendo sua conexão com o estoque de capital social
existente (e melhor aproveitando-o) e sua relação com a produção de capital
social para os municípios e comunidades. Há duas perguntas principais que
nortearam esta dissertação:
a) Será que a participação da população no PDM depende de um estoque
de capital social local?
b) Será que a participação da população no PDM gera capital social na
comunidade?
Através da participação da população na elaboração do PDM pode ser
criado um elo de cooperação cívica e confiança mútua, ampliando o estoque de
capital social nos municípios brasileiros. Pela recente inclusão da participação
da população no planejamento territorial no Brasil, é importante analisar como
tem sido realizada essa participação, bem como levantar as bases de capital
social em que se apóia.
Para responder estas perguntas, são essenciais os conceitos de capital
social e de participação da população. O conceito de capital social foi
inicialmente tratado por BOURDIEU (1996 [1980]) e COLEMAN (1990).
Entretanto, ganhou maior divulgação com o trabalho de PUTNAM (2005
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
16
[1993]), no início da década de 1990, sobre a relação entre capital social e
desempenho institucional nas regiões italianas. Para o autor, o acúmulo de
capital social está diretamente vinculado às origens históricas da comunidade,
que entra em círculo virtuoso, para as de alto capital social, e em círculo
vicioso, para as de baixo capital social. Entretanto, EVANS (1995, 1997) mostra
que é possível, através da intervenção pública, gerar capital social na
sociedade, especialmente em países de terceiro mundo, com pouca propensão
histórica a grandes estoques de capital social.
As conclusões de PUTNAM (2001,2005), ao serem transpostas para o
Brasil, que possui um passado colonial e escravista, indicam, a princípio, poucas
chances de um grande estoque de capital social. No Brasil, falta um histórico
forte de participação da comunidade em ações governamentais, mas, ao
transpormos as análises de EVANS (1997) sobre intervenção pública, o quadro
brasileiro pode ser contornável.
Com base nos estudos de PUTNAM (2005) sobre capital social, pode-se
dizer que seu estoque pode ser uma boa base para a participação da
comunidade, cuja população já possui uma tradição associativa e participativa.
Tal sociedade já desenvolveu os sentimentos de cooperação mútua e confiança
cívica, pois “... quando os indivíduos pertencem a grupos heterogêneos com
diferentes tipos de objetivos e membros, suas atitudes se tornam mais
moderadas em virtude da interação grupal e das múltiplas pressões.” (p. 104).
Na falta desse estoque, segundo EVANS (1997), uma iniciativa institucional
(supondo, no caso brasileiro, o PDM) pode incutir o sentimento de confiança e
participação cívica, aumentando (ou até mesmo gerando) capital social na
comunidade: “Norms of cooperation and networks of civic engagement among
ordinary citizens can be promoted by public agencies...”
1
(p. 178). Para
ARNSTEIN (1969), pode haver diferentes níveis de participação num mesmo
processo: não-participação (coerção e manipulação), pseudoparticipação
1
“Normas de cooperação e redes de engajamento cívico entre cidadãos comuns podem ser promovidas
por agências públicas...” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
17
(informação, consulta e cooptação) e participação efetiva (parceria e delegação
de poder).
Os processos participativos analisados pelos três autores são muito
diversos do que ocorre na elaboração do PDM no Brasil. Ainda não há uma
análise simultânea do capital social em seu uso e produção no processo de
elaboração do PDM brasileiro, assim como sua vinculação aos níveis
participativos. Para fazer essa análise da relação entre capital social e
participação da população, essa dissertação baseia-se nos autores sobre capital
social, participação da população, níveis participativos, experiências
participativas no Brasil (tradição participativa), tradição associativista, planos
territoriais, PDMs, Estatuto da Cidade e processo de elaboração de Planos
Diretores Participativos no Brasil.
O Planejamento Urbano e Regional no Brasil vive um momento
importante, com a recente aprovação do Estatuto da Cidade, Lei Federal
10.257/2001, que torna obrigatória a elaboração de PDM para muitas cidades
brasileiras. A elaboração do PDM deve dar-se de forma participativa, incluindo a
população nas suas diversas etapas, através, principalmente, de audiências
públicas.
Esta obrigatoriedade de participação da população nos PDMs vem mudar
o histórico tecnocrata do planejamento urbano e regional, presente na maioria
das cidades brasileiras
2
. No Brasil não há uma forte tradição de participação da
população, podendo ser considerado um país de tradição autoritária,
dificultando os diferentes interesses sociais de virem à tona (MARICATO, 2001).
Só passou a ocorrer maior participação com a aprovação do Estatuto da Cidade
que, segundo DE GRAZIA (2003), recoloca o Plano Diretor como peça central
do planejamento urbano, recuperando o planejamento
2
A posição de que o Estatuto da Cidade mudará o histórico tecnocrata do planejamento urbano e regional
brasileiro não é um consenso. Tanto no que diz respeito à existência de um histórico tecnocrata, quanto à
perspectiva de que a obrigatoriedade de participação exigida pelo Estatuto da Cidade venha de fato
produzir um planejamento mais participativo e inclusivo.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
18
“... como instrumento importante para aproximar a população dos
governantes no intuito de realizar uma gestão que modifique o nível e
qualidade de vida urbana para o conjunto da população.” (DE
GRAZIA, 2003, p. 65)
A inclusão da obrigatoriedade da participação no PDM é o resultado da
luta do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). O FNRU articula várias
organizações, sindicatos e movimentos sociais urbanos, atuando desde 1987,
quando conseguiu a inclusão dos artigos 182 e 183 sobre política urbana, na
Constituição Federal de 1988. Desde então, o FNRU vem lutando pela
aprovação do Estatuto da Cidade, conseguida em 2001, e vários direitos do
cidadão, como saneamento, habitação e transporte.
Com a aprovação do Estatuto da Cidade, algumas cidades (com mais de
vinte mil habitantes, pertencentes a região metropolitana, com especial
interesse turístico ou com algum empreendimento de significativo impacto
ambiental) possuem obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor Municipal,
tendo, para isso, cinco anos de prazo após a aprovação da Lei Federal
10.257/2001 (que encerrou em outubro de 2006). Após a aprovação do
Estatuto da Cidade em 2001, foi criado o Ministério das Cidades, em 2003, que
deu um novo impulso e apoio à elaboração de Planos Diretores Participativos no
país. Nesse mesmo ano, iniciaram-se as Conferências das Cidades (bianuais,
nas esferas municipal, regional, estadual e nacional), com o objetivo de discutir
os problemas das cidades e construir referenciais para uma política nacional de
desenvolvimento urbano.
A gestão das cidades brasileiras começou a se dar de forma mais
democrática e participativa antes da aprovação do Estatuto, desde a década de
1980, quando alguns municípios implantaram o Orçamento Participativo (OP) e
os Conselhos Gestores. O OP não é obrigatório, mas é um processo cada vez
mais difundido entre os municípios com maior comprometimento participativo.
Os Conselhos Gestores, assim como o OP, atuam na gestão municipal de forma
participativa, mas, em sua maioria, também não são obrigatórios, embora
sejam mais comuns.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
19
Segundo CARVALHO (1998), há mais conselheiros que vereadores na
maioria dos municípios brasileiros, mas a autora coloca a dificuldade técnica e
política que alguns conselheiros têm para discutir programas, além da
dependência da “boa vontade” do governo em repassar informações. Tanto
CARVALHO (1998) como DAGNINO (2002) demonstram que nos Conselhos há
maior chance de esvaziamento e de implementação de práticas clientelistas do
que no OP, embora este também não seja ideal. Para DAGNINO (2002) são
vários os mecanismos bloqueadores de uma efetiva participação, como
burocratização do Estado brasileiro, falta de recursos, instabilidade de parcerias
e falta de preparo técnico e político da sociedade civil, que também impede
uma participação mais igualitária. Para a autora,
“... o poder deliberativo previsto para os Conselhos Gestores com
freqüência se transforma na prática em uma função consultiva ou até
mesmo apenas legitimadora das decisões tomadas nos gabinetes. (...)
as decisões do OP estariam circunscritas a ‘questões materiais’.” (pp.
282-3)
Para FEDOZZI (2001), o perfil sócio-econômico dos participantes do OP,
constituído principalmente de pessoas de baixa renda e baixo nível de
instrução, revela o aspecto redistributivo do OP. Apesar de algumas
imperfeições, FEDOZZI (2001) afirma que o OP é um ótimo sistema de
ampliação da cidadania, uma vez que proporciona
“... a inversão de prioridades dos investimentos públicos, fazendo com
que os setores sociais historicamente excluídos do desenvolvimento
urbano sejam integrados como sujeitos ativos do processo decisório
da gestão.” (p. 100).
O autor ainda coloca que, ao se instituir um processo transparente de
gestão pública, criam-se obstáculos tanto para utilização pessoal/privada dos
recursos, como para a tradicional troca de favores que caracteriza o
clientelismo no Brasil. Embora otimista com o processo participativo do OP, o
autor coloca que ele não basta por si só, precisando de outras formas de
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
20
gestão urbana democrática agregadas, como Concessão do Direito Real de Uso,
Áreas Especiais de Interesse Social, entre outros instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade.
Quanto à criação de Conselhos Gestores no Brasil, “o discurso da
participação, portanto, lança exigências e busca articular a
democratização do
processo com a eficácia dos resultados.
” (TATAGIBA, 2002, p. 47 – grifos da
autora). Para a autora, a expectativa era de reverter o padrão de planejamento
e execução de políticas públicas atualmente em prática no Brasil, tornando as
agências estatais mais transparentes, responsáveis e suscetíveis ao controle da
sociedade. TATAGIBA (2002) chama a atenção para a representatividade dos
Conselhos, afirmando que, segundo alguns estudos de caso, há um vínculo
muito frágil entre os conselheiros governamentais e seus órgãos de origem,
sendo que “... tendem a defender nos conselhos suas próprias opiniões e não
as propostas e posicionamentos resultantes da discussão com as agências
estatais envolvidas” (p. 63).
A autora ainda defende que o desafio agora, uma vez instituído esse
canal de participação, é diminuir as desigualdades sociais no interior dos
processos deliberativos, para permitir a construção de acordos mais igualitários.
Há, também, um longo caminho a percorrer contra a recusa do Estado em
dividir poderes de decisão, bem como a não-capacitação dos conselheiros,
também como forma de controle estatal.
A experiência de participação, para RIBEIRO e CARDOSO (2003), que
tenha como centro a identificação dos interesses sociais e a elaboração de um
pacto territorial, levará “... à superação das reivindicações “a varejo” e suas
virtuais implicações nocivas: a cooptação e o clientelismo” (2003, p. 112). No
livro do Ministério das Cidades,
Estatuto da Cidade: Guia para Implementação
pelos municípios e cidadãos
(2003), dá-se ênfase ao caráter educativo do
processo participativo, sendo possível efetivá-lo através de três instrumentos:
Conselhos de Desenvolvimento Urbano; Conferências de Política Urbana; e
Debates e Audiências Públicas. É importante notar uma série de alertas que são
colocados, para que haja
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
21
“... garantia de uma participação de fato, e não da simulação de
processos de participação. (...) linguagem acessível é fundamental
para o sucesso de um projeto de participação popular. (...) É
importante que eles conheçam o que é um orçamento, uma regulação
urbanística, o funcionamento da Câmara. Esse conhecimento
significa também um aumento do poder dos cidadãos.” (p. 196
– grifos meus)
Com a falta de entrosamento entre elite e classes populares, as
administrações municipais muitas vezes criam espaços separados para cada
uma dessas camadas. Segundo MARICATO (2001), é comum a criação de
Conselhos de Desenvolvimento para as elites e OP para as camadas populares.
Com isso, protege-se a elite de confrontos e amplia-se a cidadania das classes
populares a uma segunda categoria, nas quais é permitido que tomem decisões
sobre uma parcela do orçamento. Para a autora, deveria haver um espaço de
convivência e administração, para possibilitar a discussão dos problemas da
cidade através de um debate público, não para diminuir as contradições, mas
para discuti-las com cidadania. A distância entre as classes também é vista
como um empecilho à construção democrática da cidade por RIBEIRO (2003):
“... as tendências à auto-segregação das camadas superiores vêm
afirmando um modelo de organização sócio-espacial das nossas
cidades que incentiva a sua des-responsabilização quanto à
busca de saídas coletivas para os problemas. A difusão na
sociedade dos valores igualitaristas e de uma cultura do medo vem
servindo de justificativa para um comportamento de secessão
urbana, bloqueando fortemente a construção de uma relação de
alteridade entre ela e as camadas populares, sem o que é impossível
a construção de um projeto de futuro para as nossas cidades.” (p. 24
– grifos meus)
Além do Estatuto da Cidade, VILLAÇA (2004 [1999]) considera como
frentes importantes para a futura credibilidade dos planos diretores, os
movimentos populares setoriais e os PDMs em si. O autor aposta na
participação vinda de movimentos populares com interesses específicos, como
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
22
terra urbana, habitação ou transporte, mas considera que, no geral, “... as
camadas populares não têm demonstrado grande interesse em participar de
debates sobre planos diretores...” (p. 240).
Para verificar as hipóteses de uso de estoque de capital social, produção
de capital social e diferenças de níveis participativos no processo de elaboração
do PDM, esta dissertação apoiou-se em um estudo empírico, através da análise
da participação na elaboração de um PDM no Brasil, pós-aprovação do Estatuto
da Cidade. Optou-se por um município de região metropolitana, dada sua
importância, sua representatividade e seu crescimento no Brasil.
A escolha do estudo de caso levou em conta a importância das Regiões
Metropolitanas (RMs) no contexto nacional, pois há um grande número de
municípios em RMs no Brasil. O país possui 26 RMs reconhecidas por lei, que
possuem 34% da população brasileira e 84% da população urbana do Brasil. As
primeiras RMs foram criadas a partir da Lei Complementar Federal nº14, de
setembro de 1973, nos municípios de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre,
Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. O objetivo das RMs era de
integrar planejamento e serviços metropolitanos, como desenvolvimento
econômico e social, uso do solo, saneamento básico, transporte e sistema
viário, aproveitamento de recursos hídricos e controle da poluição ambiental.
Para ROLNIK e SOMEKH (2000), as RMs não receberam o tratamento
que mereciam, pois
“A Constituição Federal de 1988 foi elaborada num contexto de
federalismo e descentralização (...) Neste contexto a gestão
metropolitana não era prioridade até por representar o esvaziamento
do poder municipal operado no período militar. Dessa forma, este
assunto simplesmente não foi tratado na Constituição, delegando para
as Constituições Estaduais a responsabilidade de definições e
atribuições.” (p. 86)
As autoras afirmam que há outras formas de associação intermunicipal,
como os Consórcios temáticos (lixo, saúde, transporte), mas colocam que,
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
23
embora estes sejam um importante passo para a construção de uma
cooperação horizontal intermunicipal, “... seu caráter essencialmente
monotemático e a não-participação da comunidade, os tornam limitados
enquanto alternativa de gestão efetivamente cooperativa e amplamente
democrática.” (p. 84).
Criada em 1973 (Lei Complementar Federal nº14), com apenas 14
municípios, a Região Metropolitana de Curitiba (RMC) abrange hoje 26
municípios, com a inclusão mais recente da Lapa, em 2002 (COMEC/2006).
Atualmente, a RMC (FIGURA 1) tem como limites Santa Catarina ao sul, São
Paulo ao norte, a Serra do Mar a leste e o segundo planalto paranaense, a
oeste, com uma população de mais de 3 milhões de habitantes (IBGE/2006).
Em 1974 foi criada a Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba
(COMEC), ligada à Secretaria Estadual de Planejamento, para promover e
coordenar a integração entre os municípios da RMC. Em 1978, foi elaborado o
primeiro PDI – Plano de Desenvolvimento Integrado da RMC.
Escolheu-se, como estudo de caso, o processo de elaboração do PDM de
Araucária
3
, na Região Metropolitana de Curitiba, Paraná, sul do Brasil (FIGURA
1). Araucária foi selecionada como estudo de caso em virtude da participação
na elaboração do PDPA, com diversos níveis e escalas de organização, contando
com um grande apoio do governo municipal. O estudo de caso foi realizado
com base em dados do IBGE, Prefeitura Municipal de Araucária, questionários e
entrevistas com a população e relatórios do processo de elaboração do PDM.
Tendo como objeto empírico a participação da população no processo de
elaboração do PDPA, torna-se necessário conhecer também o
locus
, o município
de Araucária, além do processo de elaboração do PDPA.
O município de Araucária faz parte da RMC desde 1973 (criação da
RMC), sendo o 5° município mais populoso da RMC. Araucária encontra-se no
núcleo da RMC (municípios que fazem limite com Curitiba), sendo inteiramente
rodeado por municípios da RMC (FIGURA 1). Os municípios que fazem limite
com Araucária são: Campo Largo, ao Norte; Contenda e Quitandinha, ao Sul;
3
O Plano Diretor Municipal de Araucária foi denominado Plano Diretor Participativo de Araucária (PDPA).
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
24
Curitiba, Mandirituba e Fazenda Rio Grande, a leste; e Campo Largo, Contenda
e Balsa Nova, a oeste.
FIGURA 1 Localização da RMC, com destaque para Curitiba e Araucária.
Fonte: COMEC/2006.
Araucária possui mais de 110 mil habitantes (IBGE/2006) e tem grande
influência sobre a capital paranaense e a RMC. A produção rural de Araucária é
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
25
importante abastecedora da região, bem como sua zona industrial, que desde a
década de 1970 concentra importantes indústrias da RMC e do Paraná, como
demonstra a FIGURA 2, na qual se destacam Curitiba, São José dos Pinhais e
Araucária.
FIGURA 2 Participação dos municípios da RMC no PIB regional, em 2001 e 2002.
Fonte: COMEC/2006.
Contando com uma população estimada de 118.313 habitantes (IBGE/
2006), Araucária é um pólo industrial na região, onde se localiza uma Refinaria
da Petrobrás desde a década de 1970. O município possuía um Plano Diretor de
1978, cuja lei de uso do solo foi alterada em 1981. Araucária possui
obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor, segundo o Estatuto da Cidade,
por três motivos: mais de 20.000 habitantes (94.258 habitantes, censo
IBGE/2000), integrante de Região Metropolitana (Região Metropolitana de
Curitiba) e possui um grande empreendimento de impacto ambiental (REPAR:
Refinaria Presidente Getúlio Vargas, refinaria de petróleo da Petrobrás,
instalada no município desde 1972). A adequação do PDM de Araucária ao
Estatuto da Cidade, com a elaboração do PDPA, teve início em 2005 e
finalização em outubro de 2006, de acordo com o prazo estipulado na Lei
Federal 10.257/2001.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
26
2. CAPITAL SOCIAL E PARTICIPAÇÃO DA POPULAÇÃO
2.1 CAPITAL SOCIAL E CIVISMO
2.1.1 Capital Social
Capital Social pode ser entendido como uma rede de relacionamentos de
confiança e cooperação que dá
empowerment
4
a um grupo de indivíduos a
realizarem ações que, sem essa rede, não seriam possíveis ou seriam mais
dificultosas. Esse capital social pode interferir tanto nas relações interpessoais
como no desenvolvimento econômico e político de uma região.
As discussões sobre capital social iniciaram-se na década de 1980,
especialmente com a publicação de “Razões Práticas”, de Pierre BOURDIEU
(1996 [1980]) e de “Foundations of Social Theory”, de James COLEMAN (1990).
O capital social é gerado por várias relações sociais – tanto formais (contratuais
ou legais), como informais (sem registro, mas reconhecidas): expectativas e
obrigações; normas, sanções e prêmios; autoridade; informação. Um aspecto
importante sempre presente nas definições de capital social é que onde existe
capital social, há também confiança mútua (pré-existente e/ou gerada) entre os
indivíduos. A participação em uma ação conjunta fica marcada na trajetória
pessoal e essa pessoa passa a ser mais confiável e também a confiar mais. As
relações sociais que constituem o capital social tornam-se mais permanentes
quando são continuamente ativadas, assim como desvanecem se não forem
utilizadas.
De acordo com BOURDIEU (1996 [1980]), o capital social está vinculado
a uma rede durável de relacionamentos, formalizados ou não. O capital social é
infinitamente reproduzido através de trocas que reafirmam os limites do grupo,
nas quais são reconhecidos os valores que produzem esse capital social nesse
grupo. Quando um novo membro é introduzido na rede de relacionamentos que
está embebida por esse capital social, a rede, bem como o capital social nela
4
Empoderamento (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
27
existente, está sujeita a alterações e redefinições. Segundo o autor, as disputas
internas para liderança do grupo também podem abalar o capital social
acumulado e os membros do grupo devem regular quem pode ser líder e quem
pode se intitular como membro daquele grupo e desfrutar do capital social
gerado por ele.
Uma das obras principais sobre o capital social, já citada, é de COLEMAN
(1990), na qual ele define que o capital social, bem como outras formas de
capital, é um recurso para atingir objetivos individuais, afetando a habilidade de
ação do indivíduo e sua qualidade de vida, envolvendo relações de confiança,
autoridade e normas. É destacado, pelo autor, o aspecto da confiança e rede de
cooperação, que gera obrigações e reciprocidades não verbais e não
formalizadas. Por exemplo, A ajuda B, sem esperar nada em troca e quando C
precisar de ajuda, B vai lembrar que A o ajudou voluntariamente, e vai ajudar
C. Esse sistema funciona como se B estivesse retribuindo a ajuda de A, para C,
num ciclo de ajuda e cooperação. Talvez ninguém precise da ajuda de B, e
talvez A ajude mais do que é ajudado, mas não há necessidade dessa
cooperação ser uma balança perfeita (FIGURA 3).
FIGURA 3 Esquema de relações de ajuda, cooperação e retribuições.
Fonte: elaborada pela autora, com base em COLEMAN (1990).
A informação é um bem potencializado pelo capital social, na medida em
que as pessoas que fazem parte daquela rede de relacionamentos possuem
acesso a determinadas informações que, de outra forma, talvez não tivessem.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
28
Dentro das redes de capital social, são criadas normas e sanções, muitas vezes
não formalizadas ou não verbalizadas, que ditam as regras de comportamento
esperadas para a boa convivência e para manter e ampliar o capital social
envolvido. Por vezes, é até mesmo criado um sistema de hierarquia e
autoridade, para manter o sistema unificado e funcionando. Todas essas
manifestações de capital social não necessariamente ocorrem ao mesmo
tempo, ficando evidenciado um aspecto ou outro, conforme a necessidade da
comunidade. O capital social informal é o produzido pela convivência diária
entre pessoas que moram na mesma rua, pegam o mesmo ônibus, estudam na
mesma escola ou trabalham no mesmo prédio, por exemplo. Já o capital social
formal é o corporificado através de associações e organizações, sejam elas
comunitárias ou ligadas ao Estado.
5
Para o autor, o nível de confiança e a obrigação de manter a palavra são
elementos importantes do capital social, apesar do capital social não pertencer
ao indivíduo. “As an attribute of the social structure in which the person is
embedded, social capital is not the private property of any of the persons who
benefit from it.”
6
(p. 315) Um exemplo que COLEMAN (1990) dá de capital
social é a rede de confiança entre vizinhos ou até mesmo entre pessoas que
passam por uma mesma área – a pessoa cuida/protege os demais e é por eles
protegida. Ainda na década de 1960, JACOBS (2000 [1961]) chamou essa
relação de vizinhança e confiança de “olhos da rua”. Apesar disso, o capital
social apoiado e/ou gerado por organizações é mais estável que aquele
baseado apenas na estrutura social.
“Disruptions of social organization can be highly destructive to social
capital. The social invention of organizations having positions rather
than persons as elements of the structure has provided one form of
5
O capital social formal pode ser também chamado de estrutural, e o capital social informal, de cognitivo
(MARTELETO; DE OLIVEIRA E SILVA, 2004). Existe uma outra linha de pesquisa que considera o capital
social formal como aquele institucional ligado ao Estado e o informal, aquele produzido pela sociedade.
Aqui, será utilizada a abordagem de que o capital social formal ou estrutural é o formado por associações
e organizações, enquanto o informal ou cognitivo é o produzido no cotidiano, sem nenhuma instituição
(governamental ou não) de apoio, apenas baseado em cooperação e confiança recíprocas.
6
“Como um atributo da estrutura social em que a pessoa está inserida, o capital social não é propriedade
privada de nenhuma das pessoas que se beneficiam dele” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
29
social capital that can maintain stability in the face of instability of
individuals.”
7
(COLEMAN, 1990, p. 320).
A produção de capital social pode ser feita, também, em função de uma
ideologia, no sentido de que o indivíduo se sente na obrigação de agir para
defender os interesses de uma comunidade ou de um ideal. COLEMAN (1990)
coloca como principal exemplo de capital social criado por ideologia as
associações religiosas. Entretanto, o autor ressalta que, em alguns casos, a
ideologia pode incentivar negativamente o capital social, como por exemplo,
ideologias que destacam o individualismo e o isolacionismo.
Os conceitos de COLEMAN (1990) sobre capital social tornaram-se mais
populares através da ampla divulgação do trabalho de PUTNAM (2005 [1993])
sobre capital social, regionalização italiana e desempenho institucional, no início
da década de 1990. Segundo PUTNAM (2005 [1993]), apesar de outros usos
anteriores, foi COLEMAN (1990) quem firmou o termo “capital social”
academicamente.
O primeiro trabalho de Robert Putnam que abordou a questão do capital
social foi “Comunidade e Democracia: a experiência da Itália moderna”
(PUTNAM, 2005 [1993]) sobre a relação entre capital social e desempenho
institucional. Posteriormente, o autor analisou o capital social estadunidense
com o livro ”Bowling Alone: the collapse and revival of America’s community”
(PUTNAM, 2000) e o artigo “Social Capital: Measurement and Consequences”
(PUTNAM, 2001)
,
abordando, além da relação do capital social com o
desempenho institucional, as relações com países de origem dos imigrantes e o
modo de vida do país, especialmente da vida comunitária. Nessas duas obras, o
autor analisa e compara o capital social dos diferentes estados dos EUA em
diferentes épocas, levantando hipóteses para as discrepâncias encontradas em
sua pesquisa.
7
“Transtornos na organização social podem ser altamente destrutivos para o capital social. A invenção
social de organizações com posições ao invés de pessoas como elementos da estrutura forneceu uma
forma de capital social que pode manter a estabilidade em contraposição à instabilidade dos indivíduos.”
(tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
30
Para PUTNAM (2005 [1993]), as instituições moldam a política e são
moldadas pela história, sendo que o desempenho prático dessas instituições é
fruto do seu contexto social. O autor desenvolve uma análise das instituições
regionais italianas, estabelecendo dois tipos de círculo de civismo: o círculo
virtuoso, no qual a confiança e a cooperação cívicas são alimentadas pela
confiança e cooperação pré-existentes; e o círculo vicioso, no qual a falta de
cooperação e confiança impede a formação de vínculos de cooperação e
confiança mútuas.
O capital social é visto como um facilitador da cooperação espontânea,
sendo, ao mesmo tempo, alimentador dessa cooperação e por ela ampliado.
Uma das principais manifestações do capital social são as associações de mútua
assistência (no caso do Brasil, poderiam ser associações de moradores e de
classe e sindicatos). Para o autor,
“A participação em organizações cívicas desenvolve o espírito de
cooperação e o senso de responsabilidade comum para com os
empreendimentos coletivos. Além disso, quando os indivíduos
pertencem a grupos heterogêneos com diferentes tipos de objetivos e
membros, suas atitudes se tornam mais moderadas em virtude da
interação grupal e das múltiplas pressões. (...) organizações locais
“implantadas” de fora apresentam elevado índice de fracasso.” (p.
104)
No livro sobre a ascensão e declínio da comunidade americana, PUTNAM
(2000) destaca a diferença entre ser membro de uma associação e
efetivamente participar da associação. Além de usar dados de pesquisas para
comparar o número de associações e de membros ao longo dos anos, nos EUA,
foi observado também o número de reuniões realizadas e o número de
membros presentes nas reuniões, pois ser membro sem participar não gera
capital social.
Para PUTNAM (2000), uma associação ou um movimento social só cria
e/ou usa capital social na medida em que se apóia em laços de solidariedade.
Muitas organizações contemporâneas possuem membros que se cadastram via
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
31
internet e colaboram apenas financeiramente, não gerando capital social na
comunidade. Segundo o autor, o capital social gerado é maior em organizações
menores, com maior envolvimento emocional, como grupos de leitura, de apoio
e de auto-ajuda, sendo, para muitas pessoas, o único meio de acesso ao capital
social: “... support groups serve an important range of needs for many people
who might otherwise lack access to social capital.
8
” (p. 150). PUTNAM (2000)
destaca ainda o importante papel das associações religiosas, que seguem sendo
associações presenciais, grandes geradoras de capital social.
Segundo PUTNAM (2005 [1993]), numa comunidade cívica há mais
participação cívica, com maior interesse e maior devoção da população a
assuntos públicos e de interesse coletivo: “... as associações incutem em seus
membros hábitos de cooperação, solidariedade e espírito público.” (p. 103).
Para o autor, membros de associações têm mais consciência e participação
política, confiança social e competência cívica subjetiva. O associativismo é um
campo fértil para estudo de estoque de capital social, pois é uma de suas
principais corporificações, sendo um dos quatro indicadores de civismo de
PUTNAM (2005 [1993]): voto preferencial, comparecimento a referendo, leitura
de jornais e associativismo (associações desportivas e culturais). Não se pode
fazer uma transferência direta de indicadores, pois os dois primeiros já não
funcionariam no Brasil, onde o voto e o referendo são obrigatórios, mas as
características associativistas, menos dependentes de sistema político e mais
diretamente relacionadas à formação da comunidade, podem ser transferidas
sem perdas. A participação cívica é considerada um importante aspecto
formador de uma comunidade cívica.
Posteriormente, PUTNAM (2001) investiga os índices de capital social dos
diferentes estados dos EUA, chegando a alguns indicadores do capital social
estadunidense: possuem maior capital social os estados mais próximos ao
Canadá; possuem menor capital social os estados com forte passado escravista;
o capital social dos estados varia conforme o capital social dos países de origem
8
“... grupos de apoio fornecem uma variedade de necessidades a muitas pessoas que provavelmente, de
outra forma, não teriam acesso ao capital social.” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
32
dos imigrantes. O autor também ressalta a heterogeneidade do capital social:
“Some forms of social capital are good for some things and not for others.”
9
(p.
41)
Ao comparar os índices de capital social a vários fatores econômicos e
sociais, o autor encontra uma relação praticamente direta ou exatamente
inversa com muitos deles. Nos estados em que o capital social é maior, são
também maiores: nível de rendimento escolar; bem-estar infantil; tolerância;
saúde (a expectativa de vida é maior se você é membro de alguma associação);
respeito à lei; igualdade cívica; e igualdade econômica. Ainda nos estados em
que o capital social é maior, são menores: sonegação de impostos; violência;
quantidade de TV que as crianças assistem; e crimes violentos (assassinatos).
Com essas conclusões, o autor salienta a importância e a relevância do estudo
do capital social, seus índices e relações com outros indicadores.
Quanto às origens da comunidade cívica, tendo como estudo de caso a
Itália, PUTNAM (2005 [1993]) defende que o contexto histórico é fundamental
na moldagem das instituições, bem como da comunidade. Para o autor, quanto
mais cívica uma região, mais transparente seu sistema político.
“Nas regiões menos cívicas (...) a política se caracteriza por relações
verticais de autoridade e dependência, tal como corporificadas no
sistema clientelista. A política nessas regiões é fundamentalmente
elitista. As relações de autoridade na esfera política espelham
fielmente as relações autoritárias num contexto social mais amplo.”
(p. 115)
Entretanto, ABU-EL-HAJ (1999) critica essa teoria de PUTNAM (2005
[1993]), acusando-a de determinismo cultural, uma vez que PUTNAM (2005
[1993]) sugere que não há como uma região de baixo capital social aumentá-
lo, visto que está fadada historicamente a ser assim: “O culturalismo da obra
[de Putnam] indiretamente condena civilizações inteiras às oligarquias e ao
atraso econômico permanente” (ABU-EL-HAJ, 1999, p. 71). O autor contrapõe o
determinismo cultural de PUTNAM (2005 [1993]) ao determinismo institucional
9
“Algumas formas de capital social são boas para algumas coisas e não para outras.” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
33
de EVANS (1995), para quem o Estado é a fonte da dinâmica social, resumindo
desta forma os dois trabalhos:
“Por um lado [Putnam], a confiança interna em associações
provocaria um intenso engajamento cívico. Por outro [Evans], a
normalização do espaço público reproduziria e intensificaria a
generalização das iniciativas coletivas” (ABU-EL-HAJ, 1999, p. 71)
Na década de 1990, EVANS, no livro “Embedded Autonomy: States &
Industrial Transformation” (1995), começa a relacionar desenvolvimento
regional, fomento estatal e capital social, mas foi em seu artigo “Government
Action, Social Capital and Development: Reviewing the Evidence on Synergy”
(EVANS, 1997) que o autor passou a trabalhar mais o conceito de sinergia entre
Estado e sociedade como catalisador de desenvolvimento. Para EVANS (1997),
a sinergia entre Estado e sociedade pode ser um grande catalisador de
desenvolvimento: “Norms of cooperation and networks of civic engagement
among ordinary citizens can be promoted by public agencies and used for
developmental ends”
10
(p. 178). Entretanto, muitas vezes as ações estatais
refletem e reforçam as disparidades sociais de poder, servindo como
instrumento de dominação dos privilegiados. Ao analisar os diferentes papéis do
Estado, EVANS (1995) destaca que um dos principais é “... fostering economic
transformation and guaranteeing minimal levels of welfare...”
11
(p. 5).
Para EVANS (1997), é possível desenvolver capital social numa
sociedade, especialmente em países de terceiro mundo, que não têm como
base um estoque de capital social. Muitas vezes, sem uma intervenção estatal,
esses países recaem no círculo vicioso de não-cooperação, da teoria de
PUTNAM (2005 [1993]), a qual EVANS (1997) considera pessimista. O contexto
social é importante, mas não imutável e a falta de estoque de capital social
inicial não é, para o autor, uma barreira ao desenvolvimento, segundo o qual, o
Estado não age diretamente na construção desse capital, mas pode agir como
10
“Normas de cooperação e redes de engajamento cívico entre cidadãos comuns podem ser promovidas
por agências públicas e usadas para fins de desenvolvimento” (tradução livre)
11
“... fomentar transformação econômica e garantir níveis mínimos de bem-estar...” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
34
base de confiança, criando um ambiente mais favorável à sua produção.
Exemplos disso são a diminuição da burocracia, maior organização e melhor
atendimento dos setores públicos à sociedade e também a consulta aos saberes
locais
12
para serviços e investimentos públicos. A construção de capital social
funciona bem quando alguém ou algum órgão do governo é inserido na
comunidade, tornando-se parte de seu dia-a-dia e aumentando a confiança
sociedade-governo e, consequentemente, sociedade-sociedade, funcionando
como um elo em comum. A contribuição do governo para o capital social é
distante e em geral, ele apenas fornece o ambiente apropriado.
“Complementarity is given a new dimension when social capital is included
along with goods and services as a desired outcome of public-private
cooperation.
13
” (EVANS, 1997, p. 180)
A produção de capital social, segundo EVANS (1997), pode se dar
através da inserção de pessoas do governo na sociedade. Assim, criam-se
vínculos de confiança sociedade-governo, que podem ser transferidos
posteriormente para sociedade-sociedade. Para o autor, não é o baixo estoque
de capital social que impede o desenvolvimento regional, mas sim, as
dificuldades de ampliar esse estoque e gerar outros laços de solidariedade e
ação social que sejam eficazes política e socialmente. Assim, sugere-se, com
base em algumas experiências, que essa ampliação do estoque seja feita
através de instituições públicas, com políticas de geração de confiança e
cooperação. Entretanto, o autor destaca a desmotivação de muitos funcionários
públicos em fazer essa ponte de confiança sociedade-governo, “(...) many
public bureaucracies give public sector workers little reason to pay attention to
the people they are serving.”
14
(p. 196) Deve ser levada em conta também a
diferente relação Estado-sociedade e Estado-elite, para evitar que a
aproximação público-privado recaia em corrupção e clientelismo. A vantagem
12
Conhecimento que a população local tem sobre a sua própria comunidade
13
“Complementaridade ganha uma nova dimensão quando o capital social é incluído junto com produtos e
serviços como um produto desejado da cooperação público-privada.” (tradução livre)
14
“... muitas burocracias públicas dão ao trabalhador do setor público pouco motivo para dar atenção às
pessoas que estão servindo” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
35
da mobilização da sociedade como um todo é que ela auxilia no controle da
integridade da ação público-privada, elevando a produção de capital social.
O papel do Estado, enfatizado por EVANS (1995, 1997), é também visto
como essencial também para MORGAN e NAUWELAERS (2002), que destacam
sua importância em intervenções para desenvolver as Regiões Menos
Favorecidas (RMFs), inclusive apoiadas pelo Banco Mundial no fim da década de
1990. Esse papel essencial do Estado dá-se através de mais autonomia regional
e maior descentralização de tomada de decisões. Em RMFs, através de políticas
públicas, empresas particulares e empresas privadas podem interagir
localmente e, juntas, explorar soluções para problemas comuns, especialmente
“... where firms see themselves in atomistic terms and where, consequently,
there are low levels of social capital (e.g. norms of trust and reciprocity),...
15
”
(p. 3)
2.1.2 Confiança e Cooperação
Para PUTNAM (2000), pessoas que confiam mais são mais honestas e
também mais confiáveis. Honestidade, engajamento cívico e confiança social
reforçam-se mutuamente, sendo indicadores um do outro. O autor também
ressalta que quanto maior a cidade ou a comunidade menores são esses três
fatores, pois maior a indiferença e o isolamento entre as pessoas. PUTNAM
(2000) conclui que a diminuição no capital social estadunidense é também
geracional, uma vez que as pessoas hoje têm maior mobilidade, maior
formalidade e menores conexões com o lugar onde vivem do que na década de
1960. Para o autor, os principais competidores do capital social são a televisão
e também a internet, que competem por tempo livre, causam isolamento cívico
e estimulam a passividade.
15
“... onde empresas vêem-se de forma atomizada (fragmentada) e onde, consequentemente, há baixos
níveis de capital social (por exemplo, normas de confiança e reciprocidade),...” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
36
Em seu estudo sobre a comunidade cívica italiana, PUTNAM (2005
[1993]) conclui que as regiões mais cívicas são também as mais propícias e
mais simpáticas à idéia de participação da comunidade nas políticas e
intervenções públicas, em contraposição a uma região menos cívica, na qual “...
há maior insegurança, os cidadãos são mais desconfiados, e as leis, concebidas
pelos maiorais [políticos], são feitas para ser desobedecidas.” (p. 124). Para o
autor, nas regiões mais cívicas, todos cumprem as leis, na expectativa de que
os demais também irão cumpri-las (círculo virtuoso), ao contrário das regiões
com menor capital social, nas quais as leis não são obedecidas porque parece
tolice segui-las, já que não se espera que ninguém as siga de qualquer forma
(círculo vicioso):
“Contrariamente ao que sucede na comunidade cívica mais igualitária
e cooperativa, a vida numa comunidade verticalmente estruturada e
horizontalmente segmentada oferece a todo instante uma justificativa
para os sentimentos de exploração, dependência e frustração,
sobretudo na extremidade inferior da escala social, mas também em
níveis um pouco mais elevados” (PUTNAM, 2005 [1993], p. 123)
Essa mesma desconfiança está presente nos estudos de HOGGART (2006
[1957]) e GANS (1965), nas décadas de 1950 e 1960, sobre classes
trabalhadoras na Inglaterra e nos EUA, respectivamente. No estudo de GANS
(1965) sobre uma comunidade de imigrantes italianos no bairro de West End
em Boston, nos EUA, é possível perceber a forte dependência que os membros
da comunidade possuíam em relação aos demais membros. Inversamente,
todos que não faziam parte daquela rede de relacionamentos eram mal vistos.
Até mesmo os integrantes da rede que não buscavam estabilidade e pareciam
querer mudar (ou melhorar) de vida, eram isolados do grupo. Para os membros
da rede, trabalha-se e ganha-se dinheiro para sobreviver, pois o importante
para a classe trabalhadora é a família e os amigos, o que reforça a não-
competitividade existente entre trabalhadores de uma mesma empresa ou de
uma mesma profissão. Todos que não seguem esses princípios, como as
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
37
classes média e alta, são vistos com desconfiança, bem como o governo, cujo
funcionamento é de difícil compreensão.
“... difficulty in comprehending the nature of administrative
procedure, and the bureaucratic government. He [West-Ender] can
explain these only by concepts based on individual motivation and
morality, for example, by honesty, selfishness, and greed. Thus, he
personalizes all of what are in part, at least, impersonal relationships
(…) feel themselves to be exploited or even persecuted by
government (…) [low-income populations] have been exposed to
sufficient exploitation by more powerful groups in the city to justify
some of their suspicions.”
16
(p. 95)
Na Inglaterra, na década de 1950, HOGGART (2006 [1957]) realizou um
estudo sobre o uso de expressões com palavras como nós e eles para
caracterizar identificação de classe. Essa distinção é usada pelas classes
trabalhadoras especialmente quando confrontadas com autoridades, como
patrão, polícia e governo. A sensação de desvantagem é bastante comum, além
da idéia de que a lei está sempre do lado dos outros (eles) e é mais dura com a
classe trabalhadora (nós). Há também a sensação de que essa classe mais rica
(eles) usa uma linguagem mais elaborada, para dificultar a compreensão e
humilhar os da classe trabalhadora (nós).
Tanto no estudo de GANS (1965) como no de HOGGART (2006 [1957]),
percebe-se uma forte distinção de classe, reforçada pela desconfiança
recíproca. Apesar do grande estoque de capital social gerado dentro de cada
grupo, há vários efeitos externos negativos que impedem a interação e a
geração de desenvolvimento local e/ou regional.
Ao analisar Regiões Menos Favorecidas (RMFs), MORGAN e
NAUWELAERS (2002) afirmam que estas precisam compensar o seu baixo, ou
às vezes, nulo, estoque de capital social e procurar outros meios de
16
“… dificuldade em compreender a natureza do procedimento administrativo, e do governo burocrático.
Ele [morador do West End] pode explicar esses conceitos apenas baseado em motivação e moralidade
individuais, por exemplo, pela honestidade, egoísmo e ganância. Portanto, ele personaliza tudo o que em
parte, ao menos, são relações impessoais (…) sentem-se explorados ou mesmo perseguidos pelo governo
(…) [populações de baixa renda] foram expostas a exploração suficiente pelos grupos mais poderosos da
cidade para justificar parte de suas suspeitas.” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
38
potencializar seu avanço. Os autores acreditam que as RMFs não possuem
redes de relacionamento que favoreçam a aprendizagem e a inovação, apesar
de possuírem redes de relacionamento, mas apenas interessadas em refletir e
proteger o
status quo
. Nesse ponto, discordam de PUTNAM (2005 [1993])
quanto ao associativismo, pois defendem que ele pode ser prejudicial e
clientelista, enquanto PUTNAM (2005 [1993]) vê o associativismo sempre como
benéfico. Pela argumentação de PUTNAM (2005 [1993]), associações como a
Máfia italiana (organização criminosa de base clientelista), o IRA
17
(grupo
separatista irlandês) e o ETA
18
(grupo separatista basco) deveriam ser
benéficas para a sociedade e desenvolver a região.
“... we have to make a distinction between social and unsocial
capital, between networks which promote development, be it political
or economic, and networks which manifestly do not
19
.“ (MORGAN;
NAUWELAERS, 2002, p. 11 – grifos meus).
Para os autores, as instituições coletivas são parte do problema do
subdesenvolvimento das RMFs, na medida em que são baseadas em redes de
relacionamento nas quais o
status
leva privilégio sobre o conhecimento. Eles
defendem a importância de estoque de capital social para o desenvolvimento
dessas regiões e vêem as políticas de desenvolvimento regional das décadas
anteriores como focalizadas, apenas, na construção de infra-estrutura.
Destacam, também, que a escala regional é mais propícia para criação de
capital social do que a escala nacional, pois na região há interações pessoais e
os níveis de confiança podem ser mantidos ao longo do tempo.
Para BAQUERO (2003), que analisa o contexto brasileiro principalmente
no sul do país, quanto mais uma pessoa participa de associações, maior sua
tendência de solidificar um civismo público e ajudar na consolidação da
democracia. Entretanto,
17
IRA - Irish Republican Army, que significa Exército Republicano Irlandês, em inglês
18
ETA - Euzkadi Ta Askatana, que significa Pátria Basca e Liberdade, na língua basca.
19
“… é preciso fazer uma distinção entre capital social e capital não-social, entre redes que
promovem o desenvolvimento, tanto político quanto econômico, e redes que manifestadamente não o
promovem.” (tradução livre – grifos meus)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
39
“... tolerância e cooperação, somente geram confiança generalizada
quando se orientam para a comunidade como um todo, o que não é o
caso de bandos, a máfia, ou grupos fanáticos que podem produzir
capital social personalizado, mas não produzem capital social
público que é o que conta para o amadurecimento democrático de
um país.” (p. 100 – grifos meus)
Em sua análise sobre o capital social nos EUA, PUTNAM (2000) faz uma
observação sobre os efeitos negativos (externalidades) das densas redes de
capital social, reconhecendo que nem sempre são benéficas: “Networks and the
associated norms of reciprocity are generally good for those inside the network,
but the external effects of social capital are by no means always positive”
20
(p.
21). O autor cita a tríade de ideais da Revolução Francesa (Liberdade,
Igualdade e Fraternidade), comparando o capital social à fraternidade. Com
isso, compara o peso de cada um dos elementos da tríade, chegando à
conclusão de que quando é dada muita ênfase em um deles, o conjunto fica
desequilibrado. Numa comunidade, isso pode se refletir em isolamento e
intolerância com os que não fazem parte das redes de relacionamento, os que
estão fora do estoque de capital social existente no local. Esse isolamento pode
levar a uma forte segregação social, mantendo fora os que estão fora da rede,
e oprimindo a liberdade dos que estão dentro da rede, tornando-os
conformados e confinados aos pensamentos do grupo, para não correrem o
risco de serem, também, isolados.
Para o autor, há duas formas principais de capital social, que podem se
manifestar juntas ou separadas:
bridging
(inclusivo) e
bonding
(exclusivo)
21
. O
primeiro seria o capital social inclusivo, que é um capital social mais
abrangente, no qual nem sempre se conhece pessoalmente ou intimamente as
pessoas que fazem parte dele. Já o capital social exclusivo, é restrito a grupos
menores, que auxiliam nos problemas mais cotidianos e com os quais se
20
“Redes e normas associadas de reciprocidade podem geralmente ser boas para quem está dentro da
rede, mas os efeitos externos do capital social não são necessariamente positivos” (tradução livre)
21
O capital social inclusivo é também chamado de “capital social de ponte” e o capital social exclusivo é
também chamado de “capital social de ligação” (MARTELETO; DE OLIVEIRA E SILVA, 2004)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
40
convive diariamente e mais intensamente. É esse capital social exclusivo
(
bonding
) que pode gerar externalidades negativas, como o isolamento e a
segregação social. Apesar desse aspecto negativo do capital social, ainda são
mais participativos na comunidade e mais ativos em associações, os que se
inserem numa rede repleta de capital social. Assim como os estados dos EUA
em que há maior capital social, tanto inclusivo como exclusivo, há também
maior tolerância, mais igualdade cívica e melhor distribuição de renda.
Os efeitos negativos das redes densas podem ser bem observados na
pesquisa de ELIAS e SCOTSON (2000 [1965]) sobre uma comunidade com
fortes normas de conduta e redes de relacionamento. Apesar dos autores não
usarem o conceito de capital social, percebe-se que estas normas reforçam as
conexões internas através do isolamento de quem é externo à rede e ao
estoque de capital social produzido. Nesse caso, dentro de um mesmo bairro,
os moradores mais antigos, os estabelecidos, discriminavam os moradores mais
recentes, os
outsiders
. Os estabelecidos estigmatizavam os novos moradores
através de apelidos, fofocas e estereótipos, em que os bons exemplos dos
estabelecidos e os maus exemplos dos
outsiders
eram explorados para reforçar
esses preconceitos. Assim como na pesquisa de HOGGART (2006 [1957]), o uso
do vocabulário e da linguagem também diferenciava esses grupos com palavras
de coletivo como nós e eles.
Pode-se dizer que o grupo coeso formado pelos estabelecidos criava uma
rede repleta de capital social, pois gerava muitas relações de confiança e
cooperação internas. Apesar disso, os efeitos externos negativos eram
implacáveis com os
outsiders
, que haviam recém mudado para uma
comunidade que, além de não os aceitar, fazia com que a imagem que os
estabelecidos tinham dos
outsiders
fosse a imagem que os próprios
outsiders
tinham de si mesmos, ou ao menos de seus vizinhos. Com isso, os
outsiders
não se relacionavam entre si, o que, segundo ELIAS e SCOTSON (2000 [1965]),
reforçava a estigmatização e fazia com que não juntassem forças para uma
contra-estigmatização.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
41
O poder e, por outro lado, o isolamento dos estabelecidos eram
reforçados pela constante alimentação da estigmatização e das fofocas. Em
contrapartida, para permanecer no grupo forte, os membros deviam se
submeter às suas regras de conduta, por vezes, sacrificando sua satisfação
pessoal: “A participação na superioridade de um grupo e em seu carisma grupal
singular é, por assim dizer, a recompensa pela submissão às normas específicas
do grupo.” (ELIAS; SCOTSON, 2000 [1965], p. 26)
O conceito de capital social como uma rede de relações de confiança e
cooperação mútuas é fundamental, podendo ser aplicado de diferentes
maneiras, como os círculos virtuoso e vicioso de PUTNAM (2001, 2005 [1993]),
a intervenção estatal de EVANS (1995, 1997) e a inovação de MORGAN e
NAUWELAERS (2002). A confiança e a cooperação manifestam-se dentro das
redes de capital social, podendo também revelar-se com efeitos negativos
externos, desconfiança e isolamento, como visto em HOGGART (2006 [1957]),
GANS (1965) e ELIAS e SCOTSON (2000 [1965]), apesar dessas três obras
tratarem mais diretamente da relação entre classe trabalhadora e território e
não diretamente do capital social. Tanto os autores que tratam diretamente do
capital social como os que abordam suas características, sem o tratar
diretamente, reconhecem os efeitos positivos internos, assim como os efeitos
negativos externos do acúmulo de capital social. BAQUERO (2003) faz uma
aproximação para o caso brasileiro e a importância do associativismo na
construção de capital social e na ampliação da democracia. Agora, serão vistos,
mais especificamente, a participação da população, seus canais participativos,
sua desconfiança, seu associativismo, suas manifestações e seus níveis
participativos.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
42
2.2 PARTICIPAÇÃO DA POPULAÇÃO
2.2.1 Pertencimento e Associativismo
Como já demonstrado nos estudos de comunidades de baixa renda na
Inglaterra e nos EUA, HOGGART (2006 [1957]) e GANS (1965),
respectivamente, havia muita desconfiança desses grupos em relação ao
governo e sua estrutura burocrática, cujo funcionamento é considerado
complexo e de difícil entendimento. Muitos acreditavam que toda pessoa
envolvida em política era ladrão e mau-caráter. Esse tipo de pensamento
perdura até hoje em muitas sociedades, dificultando o processo participativo,
pela falta de confiança. HOGGART (2006 [1957]) também mostrou que, muitas
vezes, as pessoas optam por não participar, simplesmente, porque não querem
colaborar com quem não está do seu lado (nós
versus
eles).
ELIAS e SCOTSON (2000 [1965]), ao tratar da organização de uma
comunidade e de suas divisões em grupos fechados, mostraram que os grupos
estabelecidos excluem os
outsiders
não só de representação, como também de
participação na maioria dos processos participativos, como decisões na escola,
na igreja, nos clubes e associações. Para os autores, o isolamento de parte da
população é feito não só no sentido público x privado, mas também no interior
de cada bairro e comunidade, em que se formam os grupos de estabelecidos e
os desagrupados
outsiders
, que ficam de fora também das organizações,
associações e, consequentemente, das participações.
“Eles cerraram fileiras contra os intrusos. Esnobaram-nos. Excluíram-
nos de todos os postos de poder social, fosse na política local, nas
associações beneficentes ou em qualquer outra organização local em
que sua influência fosse predominante.” (ELIAS; SCOTSON, 2000
[1965], p. 65)
Para os autores, a força de um grupo estabelecido pode intimidar e
impedir a participação de outros grupos ou indivíduos desagrupados em
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
43
organizações do próprio local, escola ou associações. É possível comparar o
caso visto por ELIAS e SCOTSON (2000 [1965]), um bloqueio ou exclusão por
parte das associações estabelecidas pode impedir os
outsiders
de participar, ao
PDM no Brasil, no qual muitas pessoas participam do planejamento municipal
também através de associações e organizações. O associativismo, apesar de, às
vezes, isolar os que ficam de fora dele, pode gerar hábitos de participação nos
associados. Para BAQUERO (2003), que analisa o contexto brasileiro de
participação da população, o associativismo é uma boa escola de aprendizado
de processos participativos e de pensamento em interesses coletivos,
ampliando as chances de maiores níveis participativos governo-sociedade,
criando um ambiente estimulante para a participação política. O autor também
enfatiza que as associações podem ampliar o capital social, destacando que há
valorização do cidadão quando há
empowerment
22
e ele participa de atividades
coletivas com benefícios de amplo espectro. Quando há pouca escolaridade
para desenvolver a capacidade cognitiva do cidadão, o associativismo pode agir
como catalisador da participação.
“A menos que os cidadãos tenham fé nessas instituições [instituições
democráticas] e envolvam-se em atividades de auto-governança, a
democracia enquanto conceito e enquanto prática pode tornar-se algo
destituído de significado, usado para legitimar práticas autoritárias e
de corrupção institucionalizada, pois a cidadania social não se faz
presente.” (p. 84)
O melhor caminho para reverter a atual crise da democracia
representativa, segundo BAQUERO (2003), é agir localmente, através de
pequenas associações, uma vez que a descentralização das ações é mais
eficiente que a democracia representativa, pois elimina parte dos vícios
clientelistas do Estado. Ao comparar associações a partidos políticos, o autor
afirma que o capital social gerado através de partidos políticos é praticamente
22
Empoderamento (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
44
irrelevante no Brasil, mas que as associações podem promover e facilitar o
engajamento político.
“... a democracia resultante de um processo de descentralização
transcende a democracia representativa, pois implica que o processo
de tomadas de decisões resulte da negociação estabelecida
diretamente...” (p. 89).
A construção de capital social através da participação da população é
também analisada por SINTOMER e DE MAILLARD (2004), no contexto francês.
Os autores realizaram uma pesquisa sobre a nova política urbana francesa
(
politique de la ville
), que procurou descentralizar as decisões e dar mais
autonomia aos bairros, em especial aos mais necessitados. Essa política
francesa teve início nos anos 1970, mas tornou-se obrigatória apenas a partir
de 2002, com uma lei que instituiu a obrigatoriedade de Conselhos de
Vizinhança em cidades com mais de 80 mil habitantes. Na
politique de la ville
,
a idéia de que a inclusão das associações no processo decisório e na
implementação das políticas públicas fortalecerá as associações e,
conseqüentemente, aperfeiçoará a cultura cívica e facilitará o desenvolvimento
de novas sociabilidades tem, segundo os autores, se espalhado enormemente.
As práticas, entretanto, têm sido mais ambivalentes. Primeiramente, os
recursos principais têm sido repassados a ONGs
23
nacionais e regionais, ao
invés de repassados a moradores das comunidades mais carentes. As ações
sobre essas comunidades não têm sido feitas por elas mesmas, mas continuam
a vir de fora, antes pelo governo, agora pelas ONGs (na maioria, externas ao
bairro ou à comunidade).
“Associative leaders devote more and more time to the contacts with
bureaucrats and develop actions only if they are backed by
institutions. (…) Associations, although not completely dependent, are
23
ONGs: Organizações Não-Governamentais
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
45
no more autonomous and act as intermediaries rather than counter-
powers in their relation with institutions.”
24
(p. 21)
Para os autores, o estigma social das classes populares também
caracteriza as relações entre associações de bairro e autoridades, marcando
uma forte distância e hierarquia. Conclui-se que aqueles que participam não
são estatisticamente representativos, visto que alguns grupos estão sempre
ausentes das discussões e com representação limitada, como estrangeiros,
jovens, segunda geração de imigrantes e pessoas das classes mais carentes.
Além disso, quando estes grupos de fato participam, eles tendem a ser
marginalizados nos debates: “In poor neighborhoods, speech tends to be
monopolized by a small number of people, most of all politicians and
associations leaders.”
25
(SINTOMER; DE MAILLARD, 2004, p. 16).
São três os objetivos da
politique de la ville
: funcional (aumentar
eficiência administrativa), social (desenvolver ou construir coesão social) e
político (expandir cultura cívica, através da participação). Na França, muitas
associações são consultadas em decisões e participam de comitês, sendo
muitas vezes responsabilizadas pela implantação de ações e políticas públicas.
“But even an evaluation conducted according to the criteria of social
cohesion can assert that the participative dimension of the new urban
policy has had ambivalent effects: it has not automatically produced a
development of associative networks that could represent the skeleton
of a new sociability and it has lacked social openness.”
26
(SINTOMER;
DE MAILLARD, 2004, p. 14)
24
“Líderes associativos devotam mais e mais tempo em contatos com burocratas e desenvolvem ações
apenas quando apoiados por instituições. (...) Associações, apesar de não completamente dependentes,
não são mais autônomas, e atuam mais como intermediárias que como contra-poder em sua relação com
instituições.” (tradução livre)
25
“Nos bairros pobres, o discurso tende a ser monopolizado por um pequeno número de pessoas, em sua
maioria, políticos e líderes de associações” (tradução livre).
26
“Mas mesmo uma avaliação conduzida de acordo com o critério de coesão social pode confirmar que a
dimensão participativa da nova política urbana teve efeitos ambivalentes: não produziu automaticamente
redes associativas que pudessem representar o esqueleto da nova sociabilidade e careceu de abertura
social.” (tradução livre).
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
46
Deve-se ressaltar a diferença de escala espacial de participação brasileira
e francesa. No caso francês, a participação da população refere-se a projetos
específicos e programas de governo a nível local, normalmente abrangendo
uma vizinhança ou um bairro. Já no Brasil, a participação refere-se
principalmente ao planejamento municipal, ou às vezes à gestão municipal,
como no caso do OP e dos Conselhos Gestores, mas sempre remetendo à
cidade como um todo.
No Brasil, tanto na gestão como no planejamento participativos da
cidade, a população normalmente relaciona-se com o poder público através dos
grupos estabelecidos dentro da sociedade, como conselhos profissionais,
organizações e associações. Dentro desses grupos, o importante papel das
ONGs nos movimentos e participações populares é destacado por CARVALHO
(1998), que as considera um segmento com capacitação técnica e/ou política
para intervir nos processos administrativos e nas instâncias de participação.
Porém, para SANTOS (2005), uma parcela da população recusa-se a participar
da gestão e do planejamento públicos e tem grande desconfiança do governo.
“... há um estranhamento do cidadão para com o envolvimento
político, visto como coisa da elite e para a elite. Quando o Estado não
executa suas tarefas, ou ainda quando explodem denúncias de
corrupção, aos olhos da população tais fenômenos seriam vistos como
sendo apenas “defeitos de caráter” do governante de plantão, já que
“todo mundo é igual mesmo” e que a participação individual pouco
mudaria o estado de coisas.” (p. 1)
Apesar desse distanciamento, segundo RIBEIRO (2003), cabe às classes
trabalhadoras a construção de um projeto de cidade capaz de produzir um
modelo de desenvolvimento justo e sustentável. Por outro lado, DAGNINO
(2002) considera perigosa a super expectativa e uma conseqüente constatação
de fracasso do modelo de participação idealizado. RIBEIRO (2003) ainda afirma
que não será um caminho fácil ou rápido, pois
“... é de se esperar dificuldades para a difusão na sociedade de uma
consciência crítica às mudanças em curso no sistema de gestão da
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
47
cidade. Ao contrário, em muitos casos é possível se perceber a
aprovação das iniciativas de entrega dos serviços públicos ao grande
capital...” (RIBEIRO, 2003, pp.23-24)
Assim como visto em SANTOS (2005), a população muitas vezes prefere
não se envolver com o governo e deixar tudo por conta das instituições
públicas. Entretanto, BAQUERO (2003) enfatizou a importância da democracia
deixar de ser apenas representativa (através das eleições) e passar a ser
participativa, com a inclusão da população nos processos decisórios. Ao incluir a
população na gestão e no planejamento municipal, pode-se perceber que
ocorrem as mesmas tensões dos grupos analisados por ELIAS e SCOTSON
(2000 [1965]). Os autores demonstraram que não é tão fácil incluir a população
nos processos de planejamento e tomada de decisões e que muitas vezes há,
além do isolamento sociedade civil-poder público, um isolamento e estigma
social entre os grupos da sociedade e entre cidadãos associados e não-
associados, deixando alguns segmentos da sociedade sempre ausentes nas
discussões. Há inúmeras formas de incluir a população, associada ou não, nos
debates e planejamentos municipais, dependendo da escala e do objetivo de
cada projeto.
2.2.2 Envolvimento Participativo no Brasil
A gestão da cidade, no Brasil, passou a ser mais democrática e
participativa a partir da década de 1980, quando alguns municípios
implantaram o Orçamento Participativo, o OP, e alguns criaram os Conselhos
Gestores (ou Conselhos Setoriais). Ambos atuam na gestão municipal de forma
participativa, quer alterando e/ou definindo orçamentos, quer participando da
construção de políticas públicas setoriais (como saúde, educação e segurança).
Faz-se aqui, desde o princípio, uma ressalva de SOUZA (2006), de que
não se deve atribuir aos instrumentos, técnicas e rotinas a responsabilidade de
instaurar, simplesmente por existirem, uma maior justiça social. É importante
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
48
diferenciar também a democracia representativa da delegação, bastante usada
em instrumentos participativos. Para o autor, a representação significa passar o
direito de decisão a terceiros, que decidem livremente em nome da coletividade
que o elegeu. Já na delegação, uma pessoa é eleita para levar o que foi
discutido para uma instância superior de decisão e, depois, deve retornar as
respostas à população. O delegado atua como um porta-voz, que recebe
instruções da coletividade, normalmente, de mandato curto.
A inclusão da sociedade civil na gestão pública, segundo MILANI (2006),
pode ter muitos nomes: participação dos cidadãos, participação democrática,
participação social e participação comunitária. Às vezes, a mesma prática possui
mais de um nome e outras vezes, práticas de mesmo nome são bastante
diferentes no seu funcionamento. Além dos diferentes nomes, o autor também
destaca a diferença geográfica das experiências democráticas, que tendem a se
concentrar no sul e no sudeste do país. Em cada lugar onde são implantados,
os Conselhos e OPs têm um funcionamento diferente, mas a inclusão de uma
prática participativa já é um caminho para a ampliação da democracia.
“Fomentar a participação dos diferentes atores sociais em sentido
abrangente e criar uma rede que informe, elabore, implemente e
avalie as decisões políticas tornou-se o paradigma de inúmeros
projetos de desenvolvimento local (auto) qualificados de inovadores e
de políticas públicas locais (auto) consideradas progressistas”
(MILANI, 2006, p. 182)
Há diversos prós e contras da participação da população na gestão e no
planejamento da cidade, de acordo com SOUZA (2006). Os principais
defensores da participação sustentam que ela ajuda a formar melhores
cidadãos, facilita o seu
empowerment
27
,
o controle dos cidadãos sobre o
governo, a promoção de cooperação entre grupos sociais diversos e aumenta o
senso de responsabilidade a obras públicas de interesse comum. As ressalvas
da participação seriam que o foco é quase exclusivamente (micro) local e que a
27
Empoderamento (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
49
participação não chega a influenciar aquilo que é mais importante, havendo
efeitos indesejáveis devido a problemas de comunicação e ignorância dos
técnicos sobre relações de poder locais e tutela benevolente dos técnicos sobre
os pobres. O autor complementa que, apesar de não ser perfeita, “... quanto
mais ampla e profunda for a participação, maior será a probabilidade de ela
poder contribuir para minimizar certas fontes de distorção.” (p. 190),
diminuindo a corrupção, o desperdício de tempo e recursos e erros de
avaliação.
A população pode ser incluída de diferentes maneiras no planejamento
(elaboração do Plano Diretor Municipal, o PDM) e na gestão municipais (através
de Conselhos Setoriais ou do OP), para o desenvolvimento de políticas públicas
e a definição de orçamentos e prioridades. Alguns participam através de suas
associações, outros apenas informam-se sobre o assunto e alguns engajam-se
verdadeiramente nos processos participativos. Em 2003, no Brasil, foi criado o
Ministério das Cidades, que deu maior apoio às ações de planejamento e gestão
municipais participativas, criando políticas nacionais de desenvolvimento,
elaborando materiais de apoio e incentivando as Conferências das Cidades
como espaços de debate.
De acordo com o Ministério das Cidades, a participação dos cidadãos nas
políticas públicas pode se dar de três formas: Conselhos de Desenvolvimento
Urbano; Conferências de Política Urbana; e Debates e Audiências Públicas.
Especialmente em relação ao Plano Diretor, há sempre a orientação de que a
linguagem seja acessível, pois segundo o Ministério, o Plano Diretor deve ser
“... um conjunto de regras simples, que todos entendam.” (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2004, p. 19). O Ministério das Cidades também destaca que o
processo de planejamento não se encerra com a entrega e aprovação do Plano
Diretor, incentivando a criação de Conselhos da Cidade como instrumento
permanente de discussão e gestão da cidade.
Para BAQUERO (2003), participar da esfera pública, na construção de
políticas e propostas, não é muito simples, pois exige uma compreensão do seu
funcionamento. Para o autor, a capacidade de fiscalização da população deve
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
50
ser precedida de um processo de capacitação das pessoas e de educação
política. CARVALHO (1998) também destaca a dificuldade técnica e política que
alguns conselheiros têm para discutir políticas públicas e programas. Apesar
disso, há atualmente mais conselheiros que vereadores na maioria dos
municípios brasileiros e os vereadores também não passam por capacitação (ao
menos não uma capacitação oficial) para discutirem políticas e programas. Em
muitos casos, são mais desinformados que muitos conselheiros, mas, por serem
os responsáveis pela aprovação da legislação municipal, dispõem de mais
auxílio técnico.
A educação política e a capacitação técnica tantos dos conselheiros como
da sociedade civil em geral seria fundamental para uma participação igualitária
e mais efetiva. Para DAGNINO (2002), essa falta de preparo da população pode
reduzir sua participação a uma função consultiva e legitimadora de decisões já
tomadas pelo poder púbico, além de desmotivar a participação e reduzir sua
representatividade. A autora acredita que as ONGs possuem uma grande
importância e grande tarefa de capacitar a população ou, ao menos, de atuar
como parte da sociedade civil técnica e politicamente capacitada para
discussões. Outra solução é dada para ampliar a participação, com “... a
existência de indivíduos em posições-chave no interior do aparato estatal que
se comprometem individualmente com os projetos participatórios.” (p. 287)
Entretanto, SOUZA (2002 [2001]) afirma que há muito exagero e
distorção ao se tratar da incapacidade intelectual dos cidadãos comuns, além
da indisponibilidade dos técnicos para um diálogo mais aberto. O autor defende
que a população não precisa ter conhecimento técnico profundo e proficiente,
mas apenas ser honestamente informada, para que possa tomar decisões a
respeito dos fins e dos objetivos. De qualquer maneira, “... técnicos e cientistas
são insubstituíveis
enquanto tais
, devendo atuar na qualidade de
consultores
ou
assessores
dos cidadãos, prestando esclarecimentos fidedignos imprescindíveis
aos processos de tomada de decisão” (SOUZA, 2002 [2001], p. 330 – grifos do
autor). Em trabalho posterior, SOUZA (2006) acrescenta que ao contrário da
opinião geral entre os técnicos, o conhecimento que eles possuem, por mais útil
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
51
que seja, não os autoriza a indicar melhor que o restante da população o que
consideram mais adequado para o bem comum ou o interesse público.
Há um agravante quanto ao acesso a informações, decorrente da idéia
de que as pesquisas e documentos produzidos na ou para a Prefeitura são
altamente confidenciais. Esse é um hábito antigo dos setores públicos
brasileiros que, infelizmente, permanece até hoje. Isso pode ser percebido
mesmo em planos diretores recentes, como o da cidade de São Paulo, no qual
a participação foi sub-dividida e acompanhada pelas sub-prefeituras de cada
região.
TEIXEIRA e TATAGIBA (2005) realizaram um estudo sobre essa
regionalização da participação na elaboração do PDM de São Paulo. Segundo a
população entrevistada pelas autoras, a falta de informação (muitas vezes
distribuída de forma desigual, para evitar acesso a documentos que poderiam
geram conflitos de interesses) foi um dos principais limitadores do acesso da
população aos canais participativos, bem como a complexidade e a falta de
conhecimento do funcionamento desses espaços participativos: “... em várias
entrevistas, foi comum a compreensão de que os espaços participativos são
espaços para homologação de decisões já tomadas em outro lugar...“
(TEIXEIRA; TATAGIBA, 2005, p. 69). A regionalização das discussões dentro
das sub-prefeituras, ainda não amplamente difundida e aplicada, é altamente
recomendada pelas autoras, principalmente com base nas respostas da
população, pois consegue-se concentrar em problemas mais locais, dos quais a
população tem maior conhecimento. Consegue-se também diminuir o tamanho
dos grupos de discussão e viabilizar uma maior participação efetiva. Entretanto,
as autoras alertam para o fato de que, em alguns locais, essa aproximação
maior de setores da sociedade com o governo público gerou um “...
fortalecimento dos vínculos de natureza pessoal entre governo e comunidades”
(TEIXEIRA; TATAGIBA, 2005, p. 88).
As experiências de participação da população na gestão da cidade são
principalmente os Conselhos Gestores e os Orçamentos Participativos (OP).
Muitos municípios implantaram, já desde a década de 1980, o OP como forma
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
52
de compartilhar a responsabilidade de priorização de parte dos gastos públicos
com a população, incluindo a população na gestão municipal. Para FEDOZZI
(2001), o OP é um ótimo sistema de ampliação da cidadania, através da co-
gestão (poder público/sociedade civil) do fundo público municipal. Segundo o
autor, essa inversão de prioridades, de cunho redistributivo, com a instituição
de um processo participativo nas camadas populares, ocasionou um aumento
do capital social acumulado pelas ações de redemocratização, com a ampliação
quantitativa e qualitativa do associativismo comunitário e a formação de uma
cultura cívica crítica. O autor ainda coloca que o estoque de capital social é
importante, mas não obrigatório, para efetivar a participação da população na
gestão da cidade, através do OP.
“A existência prévia de organização comunitária não é condição
sine
qua non
para a criação e implantação de OPs, mas talvez explique,
em parte, as probabilidades maiores de sucesso dos modelos
participativos, a exemplo do caso de Porto Alegre.” (FEDOZZI, 2001,
p. 103)
Ao analisar as experiências de OP de Porto Alegre e de Belo Horizonte,
AVRITZER (2002) conclui que a força dos movimentos populares é de grande
influência para o sucesso do OP. Apesar de aceitar a importância dos
movimentos populares e associações comunitárias, o autor argumenta que a
existência de tradição associativa anterior ao OP é apenas um dos fatores de
sucesso e destaca que a importância do formato público do OP é também
bastante relevante.
Os Conselhos Gestores (ou Setoriais) difundiram-se mais que o OP na
gestão pública brasileira, pela sua maior constância, pois em alguns municípios
em que o OP foi implantado, dependendo da sucessão dos governos, ele não
acontecia todos os anos ou em todas as gestões. Já os Conselhos Gestores,
depois de implantados, tendem a permanecerem em funcionamento. Através
desses Conselhos, TATAGIBA (2002) coloca que havia uma expectativa de, ao
ampliar a participação da população, tornar as agências estatais “... mais
transparentes, mais responsáveis, mais suscetíveis ao controle da sociedade.”
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
53
(p. 47). Segunda a autora, há três tipos de Conselhos: de Programas, de
Políticas e Temáticos, sendo que a legislação impõe a paridade governo/
sociedade em todos os tipos de Conselhos. Apesar de otimista com a própria
existência dos Conselhos já há mais de dez anos, a autora afirma que eles têm
encontrado dificuldades para reverter a centralidade e o protagonismo do
Estado na definição de políticas e prioridades sociais. TATAGIBA (2002) destaca
a fragilidade do vínculo entre conselheiros e suas entidades de origem,
ocasionando uma falsa representatividade dos conselheiros, que muitas vezes
não defendem suas instituições, mas sim seus próprios interesses.
A falta de capacitação dos conselheiros, tanto governamentais quanto da
sociedade civil é, para TATAGIBA (2002), um dos grandes entraves dos
Conselhos. A autora alerta para a necessidade de programas de capacitação,
cujo conteúdo deve ser discutido com os próprios conselheiros. Destaca
também que, apesar da inovação e do avanço democrático dos Conselhos, eles
não podem solucionar todos os problemas, pois não possuem um
funcionamento autônomo: “A compreensão desses limites pode evitar que
sobre os conselhos sejam lançadas exageradas expectativas, que tendem
inevitavelmente à frustração” (p. 100)
Segundo SANTOS JR. (2005), há uma experiência rica e diversificada de
participação, mas mergulhada num contexto de alienação e indiferença da
população em geral. Para o autor, é necessário transformar participação
comunitária em participação política, superando a divisão entre política
econômica e política social, bem como articular os níveis de governo, de forma
a possibilitar a
“... ampliação da participação popular, sustentando e aprofundando a
articulação entre democracia representativa e democracia
participativa, de forma a gerar o capital social e a cultura cívica
requeridos pela dinâmica democrática...” (p. 45 – grifos meus)
A participação, quando restrita a poucos segmentos sociais (associações,
sindicatos e ONGs), reforça o círculo vicioso de produção e reprodução de
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
54
desigualdades, pela crescente dificuldade de organização de grupos sociais
menos favorecidos. Apenas 27% da população das regiões metropolitanas,
onde se concentra a maior parte da população brasileira, é vinculada a alguma
associação. O autor acredita que o associativismo não está acessível a todos,
sendo necessários outros meios de acesso à participação. Corroborando a teoria
de PUTNAM (2005 [1993]), o autor demonstra que os níveis de associativismo
são maiores quanto maiores os níveis de renda e instrução, bem como a
freqüência de leitura de jornais e revistas (fontes de informação política).
O fenômeno associativo tende a ocorrer mais nas regiões mais
urbanizadas e mais ricas do país. A maioria das associações no Brasil são
pequenas organizações: 76% não possui empregados e apenas 1,85% tem
mais de 5 empregados (REZENDE; TAFNER, 2005). Ao comparar Conselhos
Gestores e OP, os autores destacam o caráter mais permanente dos Conselhos,
uma vez que, em muitos municípios em que o OP foi iniciado, houve diversas
interrupções e paralisações. Por outro lado, o OP é mais abrangente e atinge
mais as classes mais populares da sociedade, enquanto o Conselho é mais
restrito a associados e tem um número muitas vezes limitado de participantes.
Participar, para SOUZA (2002 [2001]), é exercer a autonomia,
considerando a participação como a alma do planejamento, ou ao menos, de
um que se possa chamar de democrático. Por isso, é necessário vencer as
barreiras da desconfiança que a população em geral tem do poder público. O
autor também atribui muito da falta de participação à própria população, que
muitas vezes é desinteressada e acomodada, pois considera mais fácil deixar as
decisões políticas para a “classe política”, mesmo não confiando na mesma, “...
sem fazer idéia do quão funcional esse comportamento é para o sistema de
dominação...” (p. 335).
Segundo o autor, há três problemas que atuam como obstáculos à
participação no planejamento: implementação, cooptação e desigualdade. Os
problemas de implementação referem-se a problemas de recursos, divulgação,
ideologia política, incompetência gerencial e resistência corporativista e
tecnocrática. O problema da cooptação diz respeito à deformação do esquema
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
55
participativo da sociedade civil por forças políticas do poder público, no sentido
de eliminar forças de oposição. Para o autor, “Um compromisso autêntico com
a participação é indissociável de um respeito à autonomia da sociedade civil.”
(p. 388) O problema da desigualdade diz respeito, principalmente, às diferenças
de classe, pois as classes mais pobres dispõem de menos recursos (tempo,
dinheiro para locomoção, conhecimento técnico, desembaraço e autoconfiança)
para participar do que as classes mais abastadas.
Esses obstáculos à efetiva participação ocorrem em alguns casos e
dependendo do nível de participação em que a população, ou cada parte dela,
se insere no processo participativo de gestão e de planejamento municipais. As
diferentes escalas de participação popular, indo de um grau de não-participação
até um grau de participação autêntica foram definidas por ARNSTEIN (1969),
que explicita que participar não é somente ouvir, pois sem redistribuição de
poder, a participação é um processo vazio e frustrante. A autora define três
níveis principais de participação: não-participação (
non-participation: 1-2
),
participação simbólica ou psedoparticipação (
tokenism: 3-5
) e poder do cidadão
(
citizen power: 6-8
). Dentro de cada uma dessas categorias há subdivisões,
totalizando oito subcategorias na escala (ou
escada
, como chama a autora) de
participação, sendo eles, em ordem de menor para maior participação: 1-
manipulação (
manipulation
), 2-terapia (
therapy
); 3-informação (
information
);
4-consulta (
consultation
); 5-pacificação ou apaziguamento
(
placation
); 6-
parceria de poder (
power partnership
); 7-delegação de poder (
delegated
power
); 8-controle cidadão (
citizen control
).
ARNSTEIN (1969) enfatiza que essa classificação não significa que
quanto mais alto na escala de participação, melhor. Para cada problema ou
intervenção, há um melhor método de abordagem. Entretanto, o ideal seria que
toda a relação governo-população se mantivesse na categoria de poder do
cidadão (6-8). A autora alerta, ainda, que nem todo processo participativo
possui esses oito graus definidos e a sua classificação deve ser tomada apenas
como base, não como modelo de análise participativa. Um processo pode ter
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
56
apenas cinco diferentes níveis, enquanto outro pode chegar a ter mais de
cinqüenta.
A divisão de ARNSTEIN (1969) foi modificada e adaptada por SOUZA
(2002 [2001]), que propõe uma redefinição dos nomes e algumas inversões de
categorias para: 1-coerção; 2-manipulação; 3-informação; 4-consulta; 5-
cooptação; 6-parceria; 7-delegação de poder; 8-autogestão, sendo as macro-
divisões: não participação (1-2); pseudoparticipação (3-5); participação
autêntica (6-8). O autor retirou a categoria de terapia, incluindo-a na
manipulação, mas acrescentando a categoria de coerção. Outra modificação
sua foi a alteração de apaziguamento para cooptação, considerando um nome
mais coerente com a descrição da própria ARNSTEIN (1969). Segue uma
definição dos conceitos que funde a visão de ambos os autores
28
:
a) Não-Participação: Coerção (1) é um processo no qual a população é
reunida para aprender “os valores da sociedade”, normalmente funcionando
como distração para que a sociedade não se concentre nos reais problemas.
Manipulação/Terapia (2) ocorre quando a população é induzida a aceitar
alguma intervenção por propaganda, intervenções pontuais e políticas públicas
compensatórias.
b) Pseudo-Participação: Informação (3) é disponibilizada de acordo com
os interesses políticos, de forma mais ou menos completa, mas sem um espaço
para que a população realimente essas informações para o poder público.
Consulta (4) é feita com razoável freqüência, mas não é dada garantia alguma
à população de que suas opiniões serão incorporadas. Pode funcionar como um
bom passo à real participação, mas apenas quando há continuidade no
processo. Cooptação/Pacificação/Apaziguamento (5) ocorre em especial de
forma individualizada, através do convite, por parte do poder público, para que
ativistas ou líderes comunitários integrem postos na administração. Dessa
forma, são criados canais permanentes de vinculação da população com o
28
No Capítulo 3 há uma outra definição, adaptada para a análise do estudo de caso. Essas definições
dadas aqui são para uma noção geral das categorias.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
57
poder público, funcionando como uma consulta permanente, mas em menor
número que outros grupos de interesse ou sem poder de voto.
c) Participação Efetiva (Autêntica): Parceria (6) é o nível onde começa a
haver maior redistribuição de poder, ocorrendo através do trabalho conjunto do
Estado e da sociedade civil, para implementação de políticas públicas ou
viabilização de intervenções. Delegação de Poder (7) é mais participativa que a
parceria, uma vez que o Estado abdica de atribuições, passando a
administração de algumas questões diretamente para a população, como o caso
do Orçamento Participativo. Auto-Gestão/Controle do Cidadão (8) seria a
completa autonomia da sociedade para gerir a cidade ou, de forma mais
pontual, autonomia em alguns setores da administração. Pode funcionar como
corporação ou conselho de vizinhança no qual não haja intermediários entre as
discussões da população e os recursos para implementação das propostas.
Além dos diferentes graus de participação, há a necessidade de uma
mínima compreensão da cidade, leitura de mapas e entendimento de gráficos.
Soma-se a isso a linguagem e o jargão técnico utilizado em documentos e
audiências, que constituem obstáculos à participação efetiva. Além da abertura
e capacitação da população à participação, outro fator que influi diretamente no
nível de participação é a capacidade cognitiva dos diferentes atores. Segundo
PIAGET (1983), há uma ordem de sucessão das etapas de aprendizagem, que é
constante, não sendo possível atingir certo estágio sem ter passado por todos
os estágios anteriores. Logo, em virtude da escolaridade, conhecimento e
raciocínio lógico, as pessoas participam de diferentes maneiras, compreendendo
de forma diferente o processo.
Quanto ao envolvimento pessoal dos atores nos processos participativos,
SOUZA (2006) propõe uma classificação em: oportunistas, que são os políticos
sem um compromisso autêntico com a participação da população, mas que a
utilizam para fins político-eleitorais; aperfeiçoadores, que são gestores e
analistas que acreditam que a participação da população é o caminho para
aprimorar a democracia representativa; e subversores, que acreditam que as
técnicas participativas podem funcionar como uma escola de cidadania,
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
58
gerando, futuramente, uma sociedade mais justa. O autor ressalta que ainda há
os inimigos declarados da participação, porque não acreditam que funcione, ou
porque não acham que interessa para o poder público.
Para cada experiência participativa, há diferentes graus de participação
em que cada um dos atores envolvidos recebe ou procura abertura para
envolver-se e participar. Esse nível participativo depende do grau de abertura
do poder público, de suas intenções (desde envolver, de fato, a população no
processo participativo ou apenas formalizar decisões já tomadas em gabinete) e
de seu engajamento (reuniões em horário e locais acessíveis, bem como a
produção de informações de fácil entendimento para que a população possa
compreender e envolver-se melhor no processo), assim como do envolvimento
da própria população, sua capacidade de acompanhar o processo de
planejamento, seu interesse em procurar informações e capacitação e sua
dedicação em tempo e deslocamento para estar presente nas discussões. Como
já foi visto, tanto a abertura do poder público como o envolvimento da
população podem ser fomentados e/ou gradativamente conquistados através
do OP, de Conselhos Gestores, de capacitação (do poder público e da
população), de tradição e experiências associativas e participativas, bem como
o próprio interesse e envolvimento do cidadão no seu município, seu
planejamento e seu desenvolvimento.
Essa participação pode se apoiar e utilizar o estoque de capital social já
existente no município ou na comunidade, bem como criar capital social,
fomentado a partir da participação conjunta em um projeto ou planejamento.
Podem-se utilizar ambos, com o apoio nos que já possuem hábitos
participativos, e a inclusão de outros, que o desenvolvem no projeto, ampliando
a confiança e a cooperação mútuas.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
59
3. ESCOLHA DO MÉTODO E ESTUDO DE CASO
3.1 METODOLOGIA E TÉCNICAS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS
Inicialmente, buscou-se definir os conceitos de capital social, níveis
participativos, formas de participação da população e PDM a serem utilizados
no trabalho, bem como analisar outros trabalhos sobre os temas abordados, de
forma a inserir esta pesquisa no campo do conhecimento ao qual ela se refere
e distanciar-se de pré-noções e do conhecimento comum. Na busca de um
método de pesquisa, buscou-se não adotar um método que engessasse a
pesquisa, uma vez que era uma investigação empírica, de cunho social.
A flexibilidade do método, bem como dos instrumentos de pesquisa, não
significa que não houve método, mas frisa a importância das decisões
ad hoc
(BECKER, 1999 [1992]). Para BOURDIEU et. al. (1987 [1973]), os
procedimentos que instauram o rigor da pesquisa originam-se como respostas
que não podem ser formuladas
a priori
e “... toda operación, no importa cuán
rutinaria y repetida sea, debe repensarse a sí misma y en función del caso
particular”
29
(p. 16).
Para fazer um levantamento do estoque utilizado e da produção de
capital social através da participação no processo de elaboração do PDM, bem
como dos níveis participativos de cada sujeito, optou-se por realizar
questionários e entrevistas. Ambos possuíam, inicialmente, perguntas
relacionadas a estrutura familiar, escolaridade, se nasceu ou não no município e
em que região do município habita atualmente.
“Quando a investigação pretende maior profundidade ou se trata de
explorar assuntos complexos, os questionários contêm mais perguntas
abertas e exigem do pesquisador um papel mais ativo para facilitar a
verbalização do respondente. Quando o assunto é muito aberto, o
29
“... toda operação, não importa quão rotineira e repetida seja, deve repensar-se a si mesma e em
função do caso particular” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
60
questionário é substituído por um simples roteiro de entrevista...”
(THIOLLENT, 1987, P. 33)
Os questionários foram estruturados em duas partes, a primeira sobre
estoque de capital social e a segunda, sobre a participação na elaboração do
PDM e a produção de capital social posterior. A maioria das perguntas possuía
opções de respostas, com algumas perguntas mais abertas. Já as entrevistas,
além dos dados básicos similares ao questionário, para viabilizar comparação
dos dados, eram estruturadas na forma de roteiro de entrevista, organizados na
mesma seqüência que os questionários, primeiramente uma investigação sobre
o estoque de capital social, seguido por uma investigação sobre a participação
na elaboração do PDM e a produção de capital social posterior a esta
participação. Em virtude das questões abertas nos questionários e da
estruturação por roteiro das entrevistas, todos os questionários e entrevistas
foram aplicados pela própria pesquisadora.
A opção por usar questionários e entrevistas deve-se a estrutura de
elaboração do PDM utilizado como estudo de caso, que será visto mais
detalhadamente no Capítulo 3.2. Sua estrutura apresentava representantes
eleitos com diferentes graus de envolvimento, em diferentes etapas do
processo: delegados (etapa inicial, com menor envolvimento) e membros da
Comissão de Acompanhamento do PDM (a CAPDM, com menor número de
membros e maior envolvimento no processo). Posterior à aprovação do PDM,
foi eleito um Conselho do Plano Diretor (CPD), cujo grau de envolvimento foi
semelhante ao dos membros da CAPDM (formado, em sua maioria, por
membros da CAPDM). Logo, optou-se por utilizar questionários com alguns
delegados, para se ter um panorama geral da participação de menor
envolvimento, e entrevistas com os membros da CAPDM e do CPD, com
perguntas mais abertas.
As listagens dos delegados, membros da CAPDM e membros do CPD
foram conseguidas na Secretaria de Planejamento da Prefeitura Municipal de
Araucária, mas com dados incompletos. Algumas pessoas não constavam com
nome completo, endereço e telefone. Em virtude dessa dificuldade de
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
61
localização de muitos delegados e membros da CAPDM e/ou CPD, optou-se por
realizar os questionários e entrevistas conforme fosse possível localizar as
pessoas. Os questionários e entrevistas foram realizados de forma proporcional
em relação ao número de representantes de cada divisão regional do PDPA.
Na pesquisa de campo, não bastou escutar os sujeitos e registrar suas
palavras, para explicar sua conduta e justificar suas proposições, pois
“... al hacer esto, corre el riesgo de sustituir lisa e llanamente a sus
propias prenociones por las prenociones de quienes estudia o por una
mezcla falsamente científica y falsamente objetiva de la sociología
espontánea del “científico” y de la sociología espontánea de su
objeto”
30
(BOURDIEU et. al., 1987 [1973], p. 57)
Outra armadilha do empirismo, na qual se buscou não incorrer, é a
generalização, pois um fato empírico explica um caso particular, podendo servir
de base para outros estudos, mas essa transferência não pode ser direta e
impensada: “Nada prejudicou tanto o progresso do conhecimento científico
quanto a falsa doutrina do
geral”
(BACHELARD, 1996 [1938], p. 69 – grifo do
autor).
Tomou-se, também, cuidado com a neutralidade científica, ou a falsa
neutralidade científica. Para BOURDIEU et. al. (1987 [1973]), tanto o registro
utilizado como a formulação e o tipo de perguntas feitas refletem as pré-noções
do pesquisador, suas hipóteses e seu julgamento do sujeito pesquisado. Quanto
mais consciência o pesquisador tiver de sua escolha de palavras, melhor ele
contornará esse problema. BECKER (1999 [1992]) também adverte que muitas
vezes os entrevistados alteram seu comportamento, na tentativa de confirmar a
hipótese do experimentador. “... os sujeitos reagem a pistas muito leves, que
não apenas não têm a intenção de provocar efeito algum, mas que nunca se
imaginou que pudessem vir a fazê-lo.” (pp. 72-3) Além disso, os entrevistados
30
“... ao fazer isto, corre o risco de substituir pura e simplesmente suas próprias pré-noções pelas pré-
noções de quem se estuda ou por uma mescla falsamente científica e falsamente objetiva da sociologia
espontânea do “científico” e da sociologia espontânea de seu objeto” (tradução livre)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
62
reagem mais, quanto mais importante algo lhes parecer. Logo, se o
pesquisador se mostra inofensivo e sem poder de ação sobre o futuro do
sujeito, ele se mostrará menos propenso a montar um show e será mais
sincero. Além disso, se o sujeito é informado de que outras pessoas de seu
grupo foram ou serão entrevistadas, entra em ação o “princípio da civilidade
cotidiana”, que é a “... falta de disposição das pessoas para mentir ou
dissimular quando há perigo de serem descobertas.” (BECKER, 1999 [1992], p.
87).
O pesquisador, para BOURDIEU (1997 [1993]), atribui à entrevista seus
objetivos e seus hábitos, gerando um desequilíbrio e uma dissimetria entre
entrevistador e entrevistado. “Esta dissimetria é redobrada por uma dissimetria
social todas as vezes que o pesquisador ocupa uma posição superior ao
pesquisado na hierarquia das diferentes espécies de capital, especialmente do
capital cultural” (p. 695). Muitas vezes a pesquisa envolve perguntas sobre as
quais o entrevistado nunca havia parado para pensar e analisar, podendo
formular sua opinião no decorrer da própria entrevista. Dessa forma, o
entrevistador acaba
“Oferecendo-lhe [ao entrevistado] uma situação de comunicação
completamente excepcional, livre dos constrangimentos,
principalmente temporais, que pesam sobre a maior parte das trocas
cotidianas, abrindo-lhe alternativas que o incitam ou o autorizam a
exprimir mal-estares, faltas ou necessidades que ele descobre
exprimindo-os, o pesquisador contribui para criar as condições de
aparecimento de um discurso extraordinário, que poderia nunca ter
tido e que, todavia, já estava lá, esperando suas condições de
atualização.” (BOURDIEU, 1997 [1993], p. 704)
Para BACHELARD (1996 [1938]), a opinião e os pressupostos são
grandes obstáculos à produção de conhecimento científico, e coloca que
“Diante do real, aquilo que cremos saber com clareza ofusca o que deveríamos
saber” (p. 18). De qualquer forma, isso não quer dizer que o pesquisador vá a
campo sem expectativa ou tendência alguma, pois a formulação de hipóteses
a
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
63
priori
ajuda muito o início da pesquisa. BECKER (1999 [1992]) reforça que a
formulação de hipóteses ajuda a organizar os dados, vinculando várias sub-
hipóteses umas às outras, considerando uma boa hipótese “... aquela que não
entra em choque com quaisquer dos fatos que temos à disposição.” (p. 46).
A formulação das hipóteses tem como objetivo balizar a pesquisa, tanto
em leitura de base como em coleta de dados e entrevistas. As hipóteses desta
pesquisa são em número de três, sendo duas referentes ao capital social, sua
produção e seu uso, e uma vinculada aos níveis participativos:
a) O processo de participação popular na elaboração do Plano Diretor
Municipal utiliza como base participativa o estoque de capital social
acumulado através de associações, sindicatos, conselhos e ONGs.
b) Há construção de capital social criado por ampliação da confiança
mútua e da cooperação cívica, no processo participativo de
elaboração do Plano Diretor Municipal.
c) Os níveis de participação da população no processo de elaboração do
PDM são diferentes conforme a tradição participativa e/ou associativa
dos participantes.
Essas hipóteses também balizaram a análise (Capítulo 4), na qual elas
foram aferidas, com base na pesquisa de campo. Para a análise, além dos
conceitos de capital social e participação da população, foi necessário definir os
níveis participativos, com uma classificação apropriada para o estudo de caso.
Além das diferenças de nível participativo que ocorrem internamente numa
mesma experiência participativa (PDM, OP, Conselho Gestor), deve ser feita
uma hierarquização específica de análise para cada uma dessas experiências.
Para a análise participativa de PDM, no caso desta pesquisa, foi construída uma
escala de níveis de participação, com base nas escalas de ARNSTEIN (1969) e
SOUZA (2002 [2001]), apresentadas no Capítulo 2.2.2.
A escala de participação de ARNSTEIN (1969) possui três macro-níveis,
subdivididos em oito níveis participativos. Para esta pesquisa, não foram
considerados os oito níveis porque nem todos seriam possíveis num caso de
participação em elaboração de PDM. Logo, foi criada uma categorização da
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
64
participação para o caso do PDM, com cinco níveis participativos, mantendo-se
os três macro-níveis de ARNSTEIN (1969). Na escala utilizada para o estudo da
participação no PDPA, os cinco níveis utilizados distribuem-se como segue:
a) não participação: coerção (1);
b) pseudo-participação: informação (2), consulta (3) e cooptação (4);
c) participação efetiva: parceria (5).
FIGURA 4 Figura comparativa entre das escalas de participação.
Fonte: elaborada pela autora.
Na FIGURA 4, acima, pode-se perceber as diferenças entre as escalas
tomadas como base (ARNSTEIN, 1969; SOUZA, 2002 [2001]) e a utilizada para
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
65
análise de um PDM, nesta dissertação. Essa categorização simplifica as escalas
tomadas como base, passando de oito para cinco níveis de análise. Se fossem
mantidos os oito níveis, alguns deles não teriam sido realizados num PDM e
utilizando-se apenas os macro-níveis, a pseudo-participação ficaria generalizada
demais. Os macro-níveis não participação e participação efetiva foram
reduzidos para um nível participativo cada, enquanto o macro-nível pseudo-
participação foi mantido com três níveis de divisão, conforme as categorizações
de ARNSTEIN (1969) e SOUZA (2002 [2001]). No macro-nível não participação
considerou-se um único nível de coerção, englobando a terapia e a
manipulação
31
. No macro-nível participação efetiva, adotou-se apenas a
parceria como nível, uma vez que a delegação de poder e a autogestão
32
não
seriam possíveis na elaboração de um PDM, visto a necessidade de trabalhar
em conjunto com o poder público para o planejamento do município como um
todo. Com isso, foram adotados cinco níveis participativos para a análise da
participação da população no PDM: coerção, informação, consulta, cooptação e
parceria.
3.1.1 Roteiro de Entrevista
Para as entrevistas com os membros da CAPDM e do Conselho do Plano
Diretor, optou-se por utilizar um roteiro de entrevista (na íntegra, no ANEXO A).
Esse roteiro foi precedido por perguntas sobre o perfil sócio-econômico do
entrevistado, como idade, estado civil, se possui filhos, nível educacional e
profissão. Também foi perguntado se nasceu no município, há quanto tempo
mora nele e em que bairro. Essas perguntas serviram para traçar um perfil dos
31
No Capítulo 2.2.2 foi apresentado que ARNSTEIN (1969) divide o macro-nível não participação em dois
níveis: manipulação e terapia. SOUZA (2002 [2001]) divide o macro-nível não participação em dois níveis:
coerção e manipulação.
32
No Capítulo 2.2.2 foi apresentado que ARNSTEIN (1969) divide o macro-nível participação efetiva em
três níveis: parceria de poder, delegação de poder e controle cidadão. SOUZA (2002 [2001]) divide o
macro-nível participação efetiva em três níveis: parceria, delegação de poder e autogestão.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
66
participantes, sua relação com o município e para comparar com as perguntas
da segunda parte da entrevista, mais relacionadas ao capital social.
Uma segunda parte diz respeito ao estoque de capital social, com
perguntas sobre participação em associação profissional, sindicato, ONG,
associação de moradores, clube, Conselho Municipal, Associação de Pais e
Mestres (APM), partido político e igreja. Esses temas permitiram fazer um
panorama do estoque de capital social em que cada um dos participantes
estava inserido, em relação ao associativismo e inserção na comunidade.
Parte do estoque de capital social utilizado na elaboração de um PDM pode
vir de seus antecedentes, no caso do PDPA, a Agenda 21 e Conferência das
Cidades. Portanto, seguiram-se às perguntas de associativismo, algumas
perguntas sobre a participação no PDM, como ficou sabendo, porque participou,
porque se tornou representante da comunidade, se teve acesso às informações
que considerava importantes, se houve muita alteração de rotina para poder
participar e se precisou abrir mão de alguma outra atividade para poder se
envolver com o PDM. Nesta e na última parte da entrevista, através de
perguntas sobre impressões do PDM e da participação, número de reuniões em
que participou, motivações e expectativas, pôde-se averiguar qual o nível de
participação em que a pessoa se inseriu no processo.
Seguiram-se algumas perguntas quanto às impressões pessoais a respeito
da própria participação e a da população em geral, expectativas sobre a
aplicação do PDM por parte da Prefeitura, sua fiscalização pelo Conselho do
Plano Diretor e planos quanto à própria participação na fase de aplicação do
PDM. Por último, foram realizadas perguntas sobre a produção de capital social
posterior ao PDM, através da participação em outras associações, clubes,
partidos e outras formas de associativismo. Essa última parte da entrevista diz
respeito à produção de capital social, para averiguar se, além do engajamento
no próprio PDM, houve mais participação em outras associações.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
67
3.1.2 Questionário
Para os delegados dos bairros e regionais, que não eram membros da
CAPDM e do Conselho do Plano Diretor, optou-se por utilizar um questionário
(na integra, no ANEXO B). A estrutura do questionário segue a do roteiro de
entrevistas (perfil sócio-econômico, ligação ao município, estoque de capital
social, participação no PDM e produção de capital social), mas com perguntas
mais diretas e, em sua maioria, fechadas. As perguntas iniciais foram feitas
para traçar um perfil do delegado, tanto social, quanto econômico-cultural. As
perguntas sobre associativismo serviram para averiguar o estoque de capital
social em que estes participantes estavam inseridos.
Algumas perguntas sobre motivações, impressões, expectativas e
interesses foram abertas, por terem respostas mais pessoais. Essas perguntas
foram feitas no intuito de determinar qual o nível participativo do delegado.
Foram realizadas perguntas sobre novas filiações ou adesões a associações,
conselhos e outras formas de associativismo, para verificar se houve produção
de capital social. Ao final do questionário, deixou-se em aberto uma pergunta
sobre outras informações que o entrevistado considerava importantes e que,
porventura, não haviam sido perguntadas.
3.2 ARAUCÁRIA E O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE ARAUCÁRIA
Para a realização da pesquisa, optou-se por fazer um estudo de caso
sobre o processo de elaboração do PDM em um município cujo processo tivesse
ocorrido pós-aprovação do Estatuto da Cidade, ou seja, após o ano de 2001. O
município escolhido para estudo de caso foi Araucária, na Região Metropolitana
de Curitiba (RMC), no Estado do Paraná, região sul do Brasil. Optou-se por um
município cujas características fossem comuns a vários outros e que se tivesse
facilidade de acesso aos dados. Tendo como objeto empírico a participação
popular no processo de elaboração do PDPA, torna-se necessário conhecer
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
68
também o
locus
, o município de Araucária, além do processo de elaboração do
PDPA.
FIGURA 5 Distribuição dos municípios da Região Metropolitana de Curitiba (RMC), com
destaque para Curitiba e Araucária.
Fonte: COMEC/2002.
Araucária é um município de população estimada em 118.313 habitantes
(IBGE, 2006) e já possuía um Plano Diretor de 1978, cuja lei de uso do solo foi
alterada em 1981. A elaboração do novo Plano Diretor de Araucária teve início
em 2005 e finalização em outubro de 2006, de acordo com o prazo estipulado
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
69
no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Araucária possuía obrigatoriedade de
elaboração do Plano Diretor, segundo o Estatuto da Cidade, por três motivos:
mais de 20.000 habitantes (estimada em 118.313 habitantes, IBGE/2006),
integrante de Região Metropolitana (Região Metropolitana de Curitiba) e possui
um grande empreendimento de impacto ambiental (REPAR: Refinaria
Presidente Getúlio Vargas, refinaria de petróleo da Petrobrás, instalada no
município desde 1972).
O município de Araucária faz parte da Região Metropolitana de Curitiba
(RMC) desde 1973 (criação da RMC), sendo o 5° município em montante
populacional. A RMC (FIGURA 5) situa-se no leste do Paraná, ao redor da
capital, Curitiba, e conta com 26 municípios no seu total, limitando-se ao norte
pelo Estado de São Paulo, e ao sul, pelo Estado de Santa Catarina. Araucária
encontra-se no núcleo da RMC e faz divisa com Campo Largo, Contenda,
Quitandinha, Curitiba, Mandirituba, Fazenda Rio Grande e Balsa Nova (todos
municípios da RMC).
Araucária ocupa 5,35% da RMC, com área total de 460,85 km², dos
quais 84 km² (18,23%) são urbanos e 376,85 km² (81,77%), rurais. Em 1970,
68,02% (IBGE/2000) da população de Araucária era rural, sendo que em 2000,
essa porcentagem diminuiu para 8,64% (IBGE/2000). A população do município
é bastante jovem, com 59,5% da população abaixo dos 30 anos, 33,9% entre
30 e 59 anos e apenas 6,6% acima dos 60 anos de idade (IBGE/2000).
Quanto à elaboração do atual PDPA, o processo teve início formal no
final de 2005, com a licitação e a contratação de uma consultoria. Porém,
houve uma preparação inicial, anterior a esse processo, com a 1ª Conferência
das Cidades em 2003, a elaboração da Agenda 21 Municipal em 2004 e a 2ª
Conferência das Cidades, no 1º semestre de 2005. Houve, também em 2005,
uma série de atividades, coordenadas pelo NPPU (Núcleo de Pesquisa e
Planejamento Urbano)
33
para capacitação dos técnicos da Prefeitura, dos
Conselheiros Escolares, de líderes comunitários e de segmentos organizados da
comunidade, sobre o Plano Diretor e sua elaboração.
33
O NPPU é vinculado à Secretaria Municipal de Planejamento.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
70
Em setembro de 2005, foi realizada a licitação para a contratação de
uma empresa de consultoria para a elaboração do PDPA. Nesse momento,
houve uma reestruturação do NPPU e a formação do GTM (Grupo Técnico
Municipal), bem como a formação da CAPDM (Comissão de Acompanhamento
do Plano Diretor Municipal). O NPPU é órgão vinculado à Secretaria Municipal
de Planejamento, o GTM é formado por técnicos de diferentes secretarias
municipais e a CAPDM é formada por representantes da sociedade civil.
Para a estrutura da participação, bem como para as leituras técnicas e
comunitárias, foi feita uma regionalização do município, em duas escalas: local
e regional (FIGURA 6). Apenas as audiências públicas eram realizadas
abrangendo todo o município simultaneamente. A primeira escala compreende
as
locais
, que são num total de 22, sendo 4 rurais e 18 urbanas (que
correspondem aos bairros). Numa segunda escala, há as
regionais
, num total
de 7, sendo 6 urbanas e uma que engloba toda a área rural. Nas regionais
foram eleitos vários delegados (em torno de 120 delegados), que
posteriormente formaram uma nova CAPDM, composta por aproximadamente
40 representantes (a 1ª CAPDM havia sido eleita logo após a 1ª Audiência
Pública, em dezembro de 2005, anterior às reuniões locais e regionais). A
CAPDM tinha reuniões semanais com o GTM e o NPPU, da Prefeitura, para
discutir e avaliar documentos e projetos. As aprovações eram realizadas em
audiências públicas, abertas à toda a população.
Os delegados foram eleitos nas reuniões locais e regionais pelos
membros da comunidade presentes nas reuniões. A CAPDM foi eleita através de
convites do NPPU e do GTM para que diversas entidades (Sindicatos e
Associações Profissionais, Conselhos Gestores, Câmara de Vereadores,
Associações de Moradores e ONGs) e representantes da comunidade
(delegados) compusessem uma Comissão para acompanhar semanalmente a
elaboração do PDPA. Nem todos os delegados foram convidados e não houve
nem eleição nem posse oficial da CAPDM, mas teoricamente, qualquer membro
da comunidade poderia integrá-la.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
71
FIGURA 6 Mapa da regionalização do município de Araucária, mostrando as
regionais
e as
locais
, bem como as duas principais vias de acesso ao município (BR-476 e PR-423) e os
municípios do entorno.
Fonte: VERTRAG/2006. Elaboração da autora.
Quanto à escala do município todo, houve três audiências públicas em:
14 de dezembro de 2005 (cerca de 200 pessoas), em 02 de maio de 2006
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
72
(cerca de 450 pessoas) e em 09 de setembro de 2006 (cerca de 150 pessoas).
Na 1ª Audiência Pública houve uma apresentação do plano de trabalho, bem
como uma explicação do que é um PDM e quais seus objetivos. As reuniões
locais ocorreram em março de 2006 e as reuniões regionais tiveram início em
abril de 2006, para a Leitura Comunitária, que usou a metodologia de
Deficiências e Potencialidades. No total, foram realizadas 34 reuniões locais e
14 reuniões regionais (FIGURA 6), além de algumas reuniões especiais com
Escolas, Secretarias e Associações Comerciais e de Moradores. Essa Leitura
Comunitária foi compatibilizada com a Leitura Técnica realizada pela
consultoria, pelo GTM e pelo NPPU, formando a Leitura Técnico-Comunitária,
que foi apresentada na 2ª Audiência Pública. Na 3ª audiência, em setembro de
2006, foram apresentadas as diretrizes do PDPA e a definição da aplicação dos
instrumentos contidos no Estatuto da Cidade.
Uma vez aprovado o Plano Diretor, para que houvesse fiscalização e
acompanhamento da gestão do PDPA por parte da população, foi eleito o
Conselho do Plano Diretor, que tomou posse em janeiro de 2007. O Conselho
do Plano Diretor conta com 18 membros (e 18 suplentes, com 36 membros no
total), dos quais 9 são do Poder Executivo Municipal e 9 da sociedade civil,
assim distribuídos:
- Poder Executivo Municipal:
a) Secretário de Planejamento do Município ou agente público
responsável pelo setor de planejamento municipal;
b) 01 representante do órgão gestor do Plano Diretor;
c) 01 representante da Secretaria de Obras e Urbanismo;
d) 01 representante da Secretaria Municipal de Meio Ambiente;
e) 01 representante da Secretaria Municipal de Agricultura;
f) 01 representante da Secretaria Municipal de Saúde;
g) 01 representante da Secretaria Municipal de Finanças;
h) 01 representante da Secretaria Municipal de Educação;
i) 01 representante da Companhia de Desenvolvimento de
Araucária – CODAR;
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
73
- Sociedade Civil:
a) 01 representante das associações de bairro;
b) 03 representantes das associações de classe, sendo
obrigatória uma vaga para representantes da Indústria e
Comércio;
c) 01 representante das ONGs;
d) 01 representante dos Conselhos Municipais;
e) 01 representante dos delegados das regionais rurais;
f) 01 representante dos delegados das regionais urbanas;
g) 01 representante do Ministério Público.
Dentre os Conselheiros do poder público, deu-se preferência, quando
possível, a quem havia participado do NPPU ou do GTM. Na sociedade civil,
também houve preferência para Conselheiros que haviam sido membros da
CAPDM, delegados ou membros de associações que haviam participado
ativamente da elaboração do PDPA. Consta como exceção o representante do
Ministério Público, que é indicado pelo próprio Ministério, não sendo eleito pela
população, nem indicado pela Prefeitura Municipal.
3.2.1 Regionais, Delegados, CAPDM e CPD
Tendo como objeto empírico de análise o Plano Diretor Participativo de
Araucária, tomaram-se como unidades de análise os bairros/locais e regionais
definidos no PDPA (TABELA 1).
TABELA 1 Número de delegados, membros da CAPDM e membros do Conselho do Plano
Diretor (CPD), de acordo com as Regionais do PDPA.
Regional/
Institucional
Bairros / Locais
Dele-
gados*
CAPDM** CPD **
Regional 1 São Miguel, Thomaz Coelho, Barigüi 11 3 1
Regional 2 Capela Velha e Chapada 25 - -
Regional 3
Estação, Fazenda Velha, Boqueirão,
Passaúna, Porto das Laranjeiras e Vila Nova
17 1 2
Regional 4 Sabiá, Cachoeira, Centro e Iguaçu 5 5 2
Regional 5 Tindiquera e Costeira 13 2 1
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
74
Regional/
Institucional
Bairros / Locais
Dele-
gados*
CAPDM** CPD **
Regional 6 Campina da Barra 11 2 -
Regional 7
(rural)
Local 1
(Faxinal do Tanque, Roça Nova, Roça
Velha, Rio Verde Acima, Colônia Cristina, Colônia
Melado, Lagoa Suja, Taquarova); Local 2 (Rio
Verde Abaixo, Formigueiro, General Lúcio,
Ipiranga, Campestre, Guajuvira, Rio Abaixo,
Camundá, Campina das Pedras, Rio Abaixinho,
Boa Vista, Botiatuva, Bela Vista)
; Local 3
(Palmital, Guajuvira de Cima, Campo Redondo,
Mato Branco, São Sebastião, Campo Tomaz,
Fazendinha, Lavra)
; Local 4 (Lagoa Grande,
Ponzal, Campina das Palmeiras, Espigão Alto,
Capinzal, Fundo do Campo, Faxinal, Capoeira
Grande, Campina Martins, Tietê, Mato Dentro,
Onças)
19 15 2
Institucional
AECIAR, Conselhos, ACIAA, ONGs,
Ministério Público, Associações de Classe
- 6 8
TOTAL - 101 34 18
Fonte: VERTRAG/2006. Elaboração da autora.
* No número de delegados, foram retirados os que também fazem parte da CAPDM ou do CPD (por exemplo, na
Regional 7, havia 34 delegados no total, mas apenas 15 passaram adiante no processo participativo, fazendo
parte da CAPDM).
** As pessoas que foram da CAPDM e depois formaram o CPD foram contadas duas vezes, pois nem sempre
quem foi do Conselho era da CAPDM e vice-versa. A CAPDM e o CPD aparecem com o número total verdadeiro.
Foram também analisados dados sócio-econômicos do IBGE, Prefeitura
Municipal de Araucária, relatórios técnicos produzidos durante o processo
(VERTRAG, 2006) e listagens de delegados, membros da CAPDM e do CPD.
Também foram recolhidos dados mais específicos de quem participou
ativamente do PDPA através de questionários (delegados) e entrevistas
(membros da CAPDM e/ou do CPD), bem como dados quantitativos e
qualitativos de sua participação no Plano e de seu estoque / produção de
capital social. A análise tem forte relação com os níveis participativos e o
envolvimento participativo. Uma importante unidade de análise é a de
categorias de participação do próprio plano: delegado, membro da CAPDM e
membro do CPD.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
75
Esta pesquisa foi realizada empiricamente através de dados de campo,
retirados das entrevistas e questionários, e documentais, sobre o município e o
processo de elaboração do PDPA. Todos os dados foram analisados em relação
ao município como um todo e, sempre que possível, em relação à
regionalização do PDPA (FIGURA 6). O conjunto de informações produziu dados
qualitativos e quantitativos, de informações sócio-econômicas, informações da
elaboração do PDPA e informações fornecidas nas entrevistas e nos
questionários, analisados comparativamente dos pesquisados entre si, dos
pesquisados em relação ao conjunto de participantes e de ambos em relação ao
total da população, separados ou não pelas regionais da elaboração do PDPA.
Optou-se por trabalhar com entrevistas e questionários, de acordo com o
sujeito pesquisado. Os questionários fornecem um panorama geral do estoque /
produção de capital social dos delegados, indicando também as motivações de
participação e os níveis participativos. Nas entrevistas, foi possível identificar
porque algumas pessoas participam mais ativamente (membros da CAPDM e/ou
do CPD), quais suas motivações, níveis participativos, estoque de capital social
em que estão inseridas e produção de capital social que geram na sociedade.
Tanto os questionários como as entrevistas foram aplicados segundo o
critério de THIOLLENT (1987), no qual “Após aplicação do questionário, ou no
seu decorrer, são realizadas outras entrevistas com indivíduos privilegiados para
esclarecer ou aprofundar certas respostas, ou certos quadros de referência de
respostas” (p. 33). A consciência dos quadros de referência amplia a
comparabilidade das respostas de diferentes entrevistados. O questionário tem
a vantagem de ser mais acessível para um maior número de pessoas, enquanto
a entrevista semi-estruturada ou não-diretiva possui maior abertura nas
perguntas e permite um maior aprofundamento do tema. Para THIOLLENT
(1987), a profundidade da entrevista não-diretiva: “... é neste contexto
freqüentemente associada à captação de informação de caráter mais afetivo do
que cognitivo.” (p. 33) e é também “... ligada à sua capacidade de ‘facilitar a
produção de significações fortemente carregadas de afetividade...’” (p. 85).
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
76
Foram entrevistados alguns membros da comunidade, segundo o critério
de maior envolvimento no processo de elaboração do PDPA: preferencialmente
os membros do Conselho do Plano Diretor (CPD), que fazem parte da sociedade
civil (9 da sociedade e 9 suplentes) e membros da CAPDM (em torno de 30
pessoas). Quanto aos demais delegados que não fazem parte da CAPDM (em
torno de 100), foram aplicados questionários sobre tradição participativa e
sobre participação na elaboração do PDPA. As entrevistas, de forma mais
aprofundada e pessoal, e os questionários tiveram como objetivo averiguar a
tradição participativa e associativista da comunidade participante (estoque de
capital social), bem como as motivações que os levaram a participar mais
ativamente, sua participação e suas expectativas em relação ao PDPA (níveis
participativos) e a participação e associativismo pós-PDPA na sociedade
(produção de capital social).
Quanto aos níveis participativos, estes foram analisados com base
documental e de pesquisa de campo. A análise documental foi realizada através
das atas e listas de presença das audiências públicas, reuniões regionais, da
CAPDM e do CPD e a análise da pesquisa de campo, com base nas entrevistas e
nos questionários. A hierarquização participativa permitiu a comparação dos
níveis de participação com a utilização dos estoques e a produção de capital
social, através das biografias participativas, anteriores e posteriores à
participação na elaboração do PDPA. Os níveis participativos foram analisados
tanto em relação aos participantes (participante da audiência, participante da
reunião regional, delegados, membros da CAPDM e membros do CPD) quanto
em relação às instâncias participativas (audiências públicas e reuniões
regionais, da CAPDM e do CPD).
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
77
4. A PRÁTICA DO PROCESSO PARTICIPATIVO DE UM PLANO
DIRETOR MUNICIPAL: O CASO DE ARAUCÁRIA-PR
Para esta análise, conforme apresentado no Capítulo 3, foram utilizados
questionários e entrevistas (dados de campo) com a população participante do
Plano Diretor Participativo de Araucária, o PDPA, além de dados da população e
da elaboração do PDPA (fonte documental). Através destes dados qualitativos e
quantitativos, foram estabelecidos quais e quantos participantes já possuíam
um estoque de capital social e quais e quantos produziram capital social após
sua participação no PDPA, através do capital social formal, corporificado no
associativismo. O capital social foi também analisado em relação aos níveis
participativos e à distribuição da população e dos participantes no território do
município.
Para os dados de campo, foram aplicadas entrevistas com os membros
da CAPDM (Comissão de Acompanhamento do Plano Diretor Municipal) e/ou do
CPD (Conselho do Plano Diretor) e com os delegados, foram realizados
questionários. Para a fonte documental, foram utilizados relatórios técnicos,
listagens de delegados, CAPDM e CPD e materiais produzidos na elaboração do
PDPA, bem como dados do município como um todo, como dados do IBGE e da
Prefeitura Municipal de Araucária.
Foram entrevistados 27 dos 44 membros da CAPDM e/ou membros do
CPD (61%), e 25 dos 101 delegados (25%) (GRÁFICOS 1 e 2). Destaca-se que
muitos membros do CPD eram também da CAPDM e que alguns membros tanto
do CPD quanto da CAPDM não foram delegados nas regionais, pois estavam
representando instituições. Para não haver duplicidade de dados, considerou-se
como delegados aqueles que foram exclusivamente delegados, sem participar
da CAPDM e/ou do CPD. Para que os delegados não fossem contabilizados duas
vezes, 101 é o número de pessoas que foram delegados, mas não foram da
CAPDM ou do CPD. Procurou-se equilibrar a distribuição dos representantes
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
78
questionados e entrevistados de acordo com o número de representantes em
cada regional (TABELA 2).
25%
75%
Delegados
questionados
Delegados
não-
questionados
34%
61%
Membros da
CAPDM e/ou do
CPD
entrevistados
Membros da
CAPDM e/ou do
CPD não-
entrevistados
GRÁFICO 1 Proporção de delegados questionados.
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
GRÁFICO 2 Proporção de membros da CAPDM e/ou do Conselho do Plano Diretor
entrevistados.
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
TABELA 2 Distribuição dos delegados questionados e membros da CAPDM e/ou do CPD
entrevistados, de acordo com o número total de representantes de cada Regional do PDPA.
REGIONAL
Total de
Delegados
Delegados
questionados
Total de
membros da
CAPDM e/ou do
CPD
Membros da
CAPDM e/ou do
CPD
entrevistados
Regional 1 11 1 4 4
Regional 2 25 7 0 0
Regional 3 17 3 3 3
Regional 4 5 3 5 4
Regional 5 13 2 2 1
Regional 6 11 1 2 1
Regional 7 19 7 15 7
Institucional 0 0 12 7
Fonte: Prefeitura Municipal de Araucária e dados da pesquisa. Elaboração da autora.
No Capítulo 3, na apresentação do método, sugeriu-se que fossem
realizados mais questionários que entrevistas. Durante a realização da
pesquisa, no entanto, observou-se dificuldade de acesso aos delegados, visto
que o NPPU, órgão responsável pela organização das reuniões do PDPA,
vinculado à Secretaria Municipal de Planejamento de Araucária, não possuía
cadastro atualizado e completo de todos os delegados, muitas vezes, nem
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
79
mesmo o nome completo. Por outro lado, os membros da CAPDM e/ou do CPD
eram de mais fácil localização e acesso. Vale notar também que alguns
delegados, quando contatados por telefone para agendar o questionário,
negaram conhecimento sobre o PDPA e que preferiram não responder como
delegados. Por esses motivos, optou-se por entrevistar mais membros da
CAPDM e/ou do CPD, com perguntas mais abertas sobre a participação,
utilizando os questionários com os delegados como um panorama geral de
fundo.
Na maioria das vezes, foram utilizados apenas os dados das entrevistas
para as análises, apoiando-se nos questionários na presença de alguma
peculiaridade. Especialmente quanto aos dados de perfil familiar e sócio-
econômico, foi possível comparar os entrevistados ao total da população do
município.
4.1 O PERFIL FAMILIAR E SÓCIO-ECONÔMICO
O perfil familiar e sócio-econômico é dado em relação aos membros da
CAPDM e/ou do CPD que foram entrevistados, destacando algumas informações
interessantes em relação aos delegados questionados e ao total da população
araucariense. A grande maioria dos participantes eram casados e com filhos,
tanto entre os delegados questionados quanto entre os membros da CAPDM
e/ou do CPD que foram entrevistados (GRÁFICO 3). A média de filhos entre os
delegados questionados é de 2,64 (variando entre um e quatro filhos) e entre
os membros da CAPDM e/ou do CPD, a média é de 2,44 (variando entre um e
cinco filhos). O único entrevistado que disse não ter filhos é um homossexual,
pois todos os demais entrevistados (tanto entrevistados quanto questionados)
possuem pelo menos um filho.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
80
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Delegados questionados Membros da CAPDM e/ou do CPD
entrevistados
Casados
Solteiros,
divorciados,
viúvos
GRÁFICO 3 Estado civil dos participantes questionados e entrevistados
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Em relação à idade, os delegados e membros da CAPDM e/ou CPD
tiveram representação dos 31 aos 71 anos de idade, com média de idade entre
os entrevistados de 47,44 anos. Uma diferença marcante entre delegados e
membros da CAPDM e/ou do CPD é a proporção de gênero. No total da
população do município, há 50,4% de mulheres e 49,6% de homens
(IBGE/2000). Com base nas listas de delegados e membros da CAPDM e/ou do
CPD, contata-se que entre os delegados, 60% eram homens, mas entre os
membros da CAPDM e/ou do CPD, havia uma proporção de 84% de homens
em relação às mulheres (GRÁFICO 4). Entre as mulheres delegadas que foram
questionadas, muitas disseram que gostariam de ter feito parte da CAPDM, mas
foram impedidas por obrigações domésticas e maternas (três delegadas ficaram
grávidas durante o processo). As reuniões da CAPDM e, posteriormente, do
CPD ocorreram no período noturno o que, para muitas, dificultava o acesso,
pois consideravam perigoso ficarem andando sozinhas à noite.
49,6
61
37
50,4
40
7
0
10
20
30
40
50
60
70
População de Araucária
(Proporcional)
Total de Delegados Total de membros da
CAPDM e/ou do CPD
Homens
Mulheres
GRÁFICO 4 Total de homens e mulheres entre os participantes da elaboração do PDPA e
proporção de homens e mulheres no município de Araucária
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Entre os membros da CAPDM havia um vereador, três membros de
ONGs, um representante do Ministério Público, agricultores, comerciantes e
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
81
funcionários liberais. A escolaridade dos participantes variou de 1º grau (ensino
fundamental) incompleto até 3º grau (ensino superior) completo com pós-
graduação, com 70% dos entrevistados da CAPDM e/ou CPD com, no mínimo,
2º grau (ensino médio) completo (GRÁFICO 5).
0
2
4
6
8
10
12
Escolaridade dos membros entrevistados da CAPDM e/ou CPD
1º grau incompleto
1º grau completo
2º grau incompleto
2º grau completo
3º grau incompleto
3º grau completo
GRÁFICO 5 Escolaridade dos entrevistados da CAPDM e/ou do CPD
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
4.2 REPRESENTATIVIDADE E DISTRIBUIÇÃO NO TERRITÓRIO
O número de representantes da população na elaboração do PDPA não
foi sempre proporcional ao número de habitantes de cada regional (TABELA 3).
A Regional 1, apesar de possuir a menor população dentre as regionais
(GRÁFICO 6), foi a 5ª em número de delegados e a 3ª em número de membros
da CAPDM e/ou do CPD (GRÁFICO 7). Essa regional é formada por três bairros
(São Miguel, Barigüi e Thomaz Coelho), dos quais dois, apesar de estarem no
perímetro urbano, possuem características rurais (o que justifica o seu baixo
número de habitantes e sua baixa densidade demográfica). Grande parte do
bairro São Miguel e parte do bairro Barigüi estão na APP (Área de Preservação
Permanente) do Passaúna (represa). De acordo com as entrevistas, os
moradores dessa localidade, assim como os moradores da área rural, viram no
PDPA uma oportunidade de solicitar infra-estrutura e equipamentos urbanos
para suas comunidades. Os demais bairros da área urbana são melhor providos
de infra-estrutura, o que justificaria, em parte, seu menor interesse em
participar do PDPA.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
82
TABELA 3 Comparação entre número de habitantes e número de representantes em
delegados e membros da CAPDM e/ou do CPD por habitante para cada regional, com destaque
sublinhado para as maiores e menores representatividades
Regional População (nº
de habitantes /
IBGE, 2000)
Nº de
delegados
Nº de
delegados
por habitante
Nº de
membros da
CAPDM e/ou
do CPD
Nº de membros
da CAPDM e/ou
do CPD por
habitante
1 5.279 14 1 / 378 hab 4 1 / 1.320 hab
2 17.464 25 1 / 699 hab 0 0 / 17.464 hab
3 18.939 18 1 / 1.052 hab 3 1 / 6.313 hab
4 20.251 10 1 / 2.025 hab 5 1 / 4.051 hab
5 12.849 15 1 / 857 hab 2 1 / 6.425 hab
6 9.761 13 1 / 751 hab 2 1 / 4.881 hab
7 9.445 34 1 / 278 hab 15 1 / 630 hab
Fonte: VERTRAG/2006. Elaboração da autora.
0
5000
10000
15000
20000
25000
População (IBGE/2000)
Regional 1
Regional 2
Regional 3
Regional 4
Regional 5
Regional 6
Regional 7
GRÁFICO 6 Distribuição da população conforme as regionais do PDPA
Fonte: IBGE/2000.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Total de Delegados Total de membros da CAPDM e/ou do
CPD
Regional 1
Regional 2
Regional 3
Regional 4
Regional 5
Regional 6
Regional 7
Institucional
GRÁFICO 7 Representatividade das diferentes regionais, através de delegados
34
e membros
da CAPDM e/ou CPD
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
34
Neste gráfico, o total de delegados é superior a 101, pois estão incluídos os delegados que também
foram, posteriormente, da CAPDM e/ou do CPD.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
83
É interessante destacar a alteração de representatividade da Regional 2,
que é a 3ª em número de habitantes (GRÁFICO 6) teve com o maior número
de delegados entre as regionais urbanas (GRÁFICO 7), entretanto, nenhum
deles tornou-se membro da CAPDM ou do CPD. Nesta Regional, as Associações
de Moradores são bastante numerosas e grande parte da diretoria da UNAMAR
(União das Associações de Moradores de Araucária) é da Regional 2. As
Regionais 2, 3 e 5 tinham muitos delegados que eram da diretoria das
Associações de Moradores e alguns deles disseram, nos questionários, que não
continuaram na elaboração do PDPA e não fizeram parte da CAPDM porque já
conseguiam atendimento a muitas solicitações de suas comunidades
diretamente nas Secretarias da Prefeitura.
Em contraste, a Regional 4, formada pelos bairros Centro, Sabiá,
Cachoeira e Iguaçu, não possui muitas Associações de Moradores, mas é nessa
Regional que se encontra a maior população do município (GRÁFICO 6), bem
como a maior densidade demográfica. Apesar de possuir o menor número de
delegados, apenas dez, sua representatividade na CAPDM só foi inferior à da
Regional 7 (rural) e do setor institucional (GRÁFICO 7), elegendo dois
representantes para o CPD.
Durante a fase de delegados, houve uma proporção de representação
quase equivalente à distribuição da população no município, com relação à
população urbana e rural, com 81% de delegados urbanos e 19% rurais,
comparando-se à população do município com 91,4% urbanos e 8,6% rurais
(GRÁFICO 6). Essa proporção distanciou-se ainda mais da proporção da
população do município quando foi formada a CAPDM e eleito o CPD (GRÁFICO
7). Percebeu-se um grande comprometimento da população rural, que apesar
da distância e da dificuldade de acesso às reuniões (sempre na área urbana)
atingiu 34% de representação em membros na CAPDM e/ou no CPD.
Esse maior comprometimento da população rural pode ser explicado pela
sua maior ligação, principalmente afetiva, ao lugar. Muitas famílias rurais
moram no município há três ou quatro gerações, desde que os avós ou bisavós
migraram da Polônia para Araucária. Dentre os membros entrevistados da
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
84
CAPDM e ou do CPD, 11 são naturais de Araucária (41%), dos quais 9 são
moradores da área rural. Durante as entrevistas, muitos moradores da área
rural disseram ver no PDPA uma oportunidade para levar planejamento e infra-
estrutura a essa região, preservando a cultura agrícola, para que seus filhos
pudessem permanecer no local, mas com melhor qualidade de vida. Entre os 16
entrevistados da CAPDM e/ou do CPD que não são naturais de Araucária, 7 são
de Curitiba ou outro município da RMC (26%) e 9 são de municípios mais
afastados (33%). No total, 18 dos 27 (67%) membros da CAPDM e/ou do CPD
que foram entrevistados são naturais de Araucária ou de município vizinhos,
principalmente Curitiba e Mandirituba (GRÁFICO 8).
7
11
9
Natural de Araucária
Natural de Curitiba ou RMC
Natural de outro município
GRÁFICO 8 Proporção de municípios de origem entre os membros entrevistados da CAPDM
e/ou do CPD
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Destaca-se que a categoria Institucional não existe na fase de delegados,
pois são representantes de Sindicatos e Associações Profissionais, que não
necessariamente participaram nem foram eleitos nas reuniões dos seus bairros
e regionais, pois representam sua categoria profissional. Todos os demais
membros da CAPDM e/ou CPD foram eleitos num sistema de representação em
que a população presente nas reuniões indicou delegados e esses delegados
decidiram entre si quais iriam participar da CAPDM e do CPD (a eleição do CPD
ficou condicionada ao seu formato, já visto no Capítulo 3).
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
85
4.3 O ASSOCIATIVISMO
Grande parte da participação da população no PDPA apoiou-se no
associativismo existente no município, através do qual houve a divulgação das
reuniões nos bairros e regionais. Quase todos os participantes faziam parte de
alguma associação e, na maioria das vezes, foi através dela que se inseriram na
elaboração do PDPA. Houve também aqueles que se obtiveram informações
sobre o PDPA na Conferência das Cidades
35
.
As Igrejas e Associações de Moradores ou de Bairro desempenharam
papel fundamental na divulgação das reuniões. Os membros de Conselhos
Gestores, além de participar como moradores, também foram moderadores,
fazendo uma capacitação anterior e ajudando na organização das reuniões. As
Associações, Sindicatos e Conselhos Profissionais fizeram-se presentes a partir
da etapa em que foi formada a CAPDM. As ONGs tiveram uma participação
inicial importante, apesar do pequeno número de participantes.
4.3.1 A Igreja
A religião atua como um aglutinador da comunidade, especialmente nas
menores. A maioria da população araucariense é católica, com 78% dos
membros da CAPDM e/ou do CPD católicos e os demais espíritas ou evangélicos
(GRÁFICO 9). Mais da metade afirmou ser atuante, ou seja, participar ao
menos duas vezes ao mês dos cultos ou cerimônias de sua religião. Entre os
católicos, nenhum disse não participar de nenhuma atividade, como no caso
dos evangélicos e espíritas não participantes, pois mesmo os católicos que não
vão à missa toda semana, participam de missas de datas festivas e outros
eventos da comunidade que ocorrem na Igreja. Entre os declarados católicos
atuantes (ou praticantes), há bastante participação nas atividades da igreja,
seja através da diretoria da Capela ou como ministro de eucaristia e catequista.
35
A Conferência das Cidades será vista em mais detalhes no Capítulo 4.4.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
86
0
5
10
15
20
25
Católica Espírita Evangélica
Religião
Atuantes
Diretoria
GRÁFICO 9 Religião, freqüência em cerimônias ou cultos e participação em Diretoria de
Associação Religiosa da Igreja (considerou-se atuante quem participa no mínimo 2 vezes ao
mês)
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Especialmente nas comunidades rurais, as reuniões do PDPA ocorreram
nos barracões das Igrejas, pois há poucas Associações de Moradores e quando
há, muitas vezes não possuem uma sede. Apesar da grande participação de
membros da Associações Religiosas e de sua importância física para viabilizar
as reuniões, apenas dois membros da CAPDM e/ou do CPD declararam que
foram informados das reuniões do PDPA através da Igreja.
4.3.2 O Partido Político
O atual prefeito de Araucária (gestão 2005/2008) foi eleito pelo PSDB e
depois alterou sua filiação para o PMDB. Na época da eleição, sua principal
concorrente ao cargo era do PV, que, em 2006, foi eleita deputada estadual.
Dentre os 27 membros da CAPDM e/ou do CPD que foram entrevistados, quinze
afirmaram ser filiados a partidos políticos (56%). Os partidos com maior
destaque entre os participantes do PDPA são o PL, PMDB, PT e PV (TABELA 4).
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
87
TABELA 4 Distribuição de filiação, militância, direção, ex-candidatura e simpatia entre os
partidos, entre os membros da CAPDM e/ou do CPD
36
Partido
Político
Total de
Filiados
Militantes
Membros de
Direção
Ex-
Candidatos
Simpatizantes
PDT 2 0 0 0 0
PFL
37
0 0 0 0 1
PL 2 2 1 1 0
PMDB 4 1 0 0 0
PSB 1 1 0 0 0
PSDB 1 0 0 0 0
PT 3 3 2 1 1
PV 2 2 1 1 2
Total 15 9 4 3 4
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Entre os filiados, quatro fazem parte da direção do partido (dois são
presidentes), dois foram candidatos a vereador, um foi candidato a vice-
prefeito, dois são militantes e seis são apenas filiados. Nenhum deles afirmou
estar representando o partido no PDPA e nem souberam das reuniões através
de seus partidos. Quanto aos simpatizantes (15% dos entrevistados), dois
simpatizam com o PV, um com o PT e um com o PFL
37
. Oito dos entrevistados
(29%) afirmaram não serem filiados, nem simpatizantes e nem se interessarem
por política ou por políticos (GRÁFICO 10).
15
4
8
Filiado
Simpatizante
Nenhum
GRÁFICO 10 Proporção de filiação e interesse em partidos políticos, entre os membros da
CAPDM e/ou do CPD
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
36
Há sobreposição de dados, pois há membros de direção que foram candidatos e são militantes, por
exemplo. Apenas as colunas de Filiados e de Simpatizantes contemplam números totais (15 Filiados, 4
Simpatizantes e 8 que não se interessam por política somam os 27 entrevistados)
37
O PFL foi um partido político brasileiro fundado em 1985 e extinto em 2007, surgindo, em seu lugar a
agremiação chamada Democratas.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
88
4.3.3 Os Conselhos Gestores e a Associação de Pais e Mestres
Os Conselhos Gestores e a APM (Associação de Pais e Mestres) foram
bases importantes da participação da população na elaboração do PDPA. Muitos
moderadores das reuniões da elaboração do PDPA foram recrutados através
desses Conselhos e grande parte da divulgação foi feita através deles e das
APMs, pois na área urbana, muitas reuniões foram realizadas nas escolas.
Apenas três membros da CAPDM e/ou do CPD não faziam parte de Conselho
algum (11%), mas os que fazem parte de algum Conselho, dificilmente se atêm
a somente um (GRÁFICO 11).
0
2
4
6
8
10
12
Participação em Conselhos Gestores e APM
Conselho de Saúde
Conselho de Educação
Conselho de Meio Ambiente
APM/Conselho Escolar
outro Conselho
Nenhum Conselho
GRÁFICO 11 Distribuição entre os diferentes Conselhos Gestores ou APM, entre os membros
da CAPDM e/ou do CPD
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Há quatro membros da CAPDM que disseram já ter feito parte da APM,
quando seus filhos estavam em idade escolar. Destaca-se a maior participação
do Conselho da Saúde (41%), Conselho de Educação (33%) e da APM ou
Conselho Escolar (33%). Entre os delegados questionados, a participação na
APM foi maior que nos Conselhos, com 11 delegados que faziam parte de
algum Conselho (44%) e 13 da APM (52%) ou 15 (60%), somando-se dois que
já foram da APM quando os filhos estavam em idade escolar, sobrando apenas
quatro delegados questionados que não faziam parte nem de Conselhos nem
da APM (16%).
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
89
4.3.4 As Associações, Conselhos e Sindicatos Profissionais
As Associações, Conselhos e Sindicatos Profissionais não estiveram muito
presentes na fase em que foram eleitos os delegados, mas tiveram maior
destaque na CAPDM (GRÁFICO 12), pois seus representantes não foram eleitos
através das regionais e das reuniões com a população. Os Conselhos
Profissionais que foram citados nas entrevistas são o CREA, CORECON e CRC
38
,
que são de filiação obrigatória para exercício da profissão, nenhum participante
fez ou faz parte da diretoria e apenas um dos quatro membros da CAPDM e/ou
do CPD disse freqüentar reuniões do CREA de duas a três vezes ao ano.
0
2
4
6
8
10
12
Conselho Profissional Associação Profissional Sindicato Profissional
Filiado ou
membro
Diretoria
GRÁFICO 12 Filiação a entidades profissionais, pelos membros entrevistados da CAPDM e/ou
do CPD
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Os Sindicatos Profissionais estavam mais representados que as
Associações Profissionais, com 37% dos entrevistados, enquanto as
Associações Profissionais estavam com 26% dos entrevistados. Assim como no
caso dos Conselhos Gestores, há sobreposições de entrevistados que fazem
parte de ambos os Sindicatos e as Associações Profissionais.
As Associações Profissionais mencionadas nas entrevistas são ACIAA
39
,
Associação da Classe dos Serventuários, Associação dos Agrônomos e
Associação dos Produtores Rurais, totalizando sete membros da CAPDM e/ou do
CPD que são associados. Dos membros que participam de Associação
Profissional (26%), cinco faziam parte da diretoria de sua Associação, com os
38
CREA: Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia; CORECON: Conselho Regional de
Economia; CRC: Conselho Regional de Contabilidade.
39
ACIAA: Associação Comercial, Industrial e Agropecuária de Araucária.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
90
presidentes da ACIAA e da Associação de Produtores Rurais, além de outros
membros da diretoria da ACIAA.
Dos membros da CAPDM e/ou do CPD, dez dos entrevistados disseram
não fazer parte de nenhuma entidade profissional, mas três que são
aposentados foram filiados a sindicatos de suas categorias profissionais, mas
hoje estão desligados. Dos que são atualmente ligados a Sindicatos (37%), o
mais citado foi o Sindicato dos Trabalhadores Rurais (cinco membros), seguido
pelo SISMMAR (dois membros) e outros que possuem apenas um representante
na CAPDM e/ou no CPD (Sindicato dos Empregadores Rurais, Sindicato dos
Empresários e Prestadores de Serviço em Montagem e Manutenção Industrial e
Sindicato dos Engenheiros).
4.3.5 As Associações de Moradores
As Associações de Moradores de Araucária formaram, em 2002, a União
de Associações de Moradores de Araucária, a UNAMAR, que auxilia e dá suporte
às Associações. Dos 27 entrevistados da CAPDM e/ou do CPD, 14 faziam parte
de diretoria de Associação de Moradores (52%), dos quais sete eram
presidentes (26%). Desses 14 entrevistados de diretoria de Associação de
Moradores, apenas dois faziam parte da diretoria da UNAMAR (7%), que foi
eleita como delegados, na sua quase totalidade, mas apenas dois seguiram
para a CAPDM e/ou CPD (GRÁFICO 13).
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Membros da CAPDM e/ou do CPD que fazem parte de Associação de Moradores ou de
Bairro
Diretoria
Presidente
UNAMAR
GRÁFICO 13 Entrevistados, entre os membros da CAPDM e/ou do CPD, que fazem parte de
Associação de Moradores ou de Bairro
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
91
A maioria das Associações de Moradores ou de Bairro reúne-se uma vez
ao mês, algumas (em especial na área rural), reúnem-se uma vez a cada dois
ou três meses. Entre os 25 delegados entrevistados (de um total de 101
delegados), 19 faziam parte de Associação de Moradores, quase todos como
parte da diretoria
40
(76%). Na localidade do Tietê, uma das áreas rurais mais
afastadas da sede do município, três delegados informaram que ainda não há
uma Associação de Moradores do Tietê, mas que, através da convivência nas
reuniões de elaboração do PDPA, surgiu a idéia de criar uma Associação no
local.
4.3.6 As Organizações Não-Governamentais
Tanto entre os delegados como entre os membros da CAPDM e/ou do
CPD, apenas três ONGs participaram da elaboração do PDPA, cada uma
representada por um membro (11% dos entrevistados). Duas ONGs fizeram
parte da CAPDM e duas do CPD, como titular e suplente de representantes de
ONGs, conforme estrutura do CPD. Ambas as ONGs que fizeram parte da
CAPDM são ONGs de proteção ambiental, a Atmosphera e a AMAR. Já no CPD,
uma permaneceu com um titular (Atmosphera) e o suplente é de uma ONG
voltada à saúde da família (Somos Saúde). Vale destacar que o vice-presidente
do CPD, que também era presidente da CAPDM, é o titular dos representantes
de ONGs no CPD.
A ONG AMAR é a mais antiga do município e foi fundada em 1983. A
atual presidente fez parte da diretoria da ONG desde a sua fundação e assumiu
a sua presidência há alguns anos. A presidente da ONG, que a representou na
CAPDM, faz também parte de três Conselhos Gestores e, por excesso de
compromisso, não se candidatou ao CPD. A ONG Atmosphera existe em
Araucária desde 2003, quando seu fundador e presidente mudou-se para o
40
Para confirmar essa incidência maior de delegados que fazem parte de Diretoria de Associação de
Moradores seria necessário aplicar o questionário a um número maior de delegados. Entre os delegados
questionados, esse dado pode ser um desvio de pesquisa, pela facilidade maior de entrar em contato com
os delegados que fazem parte de Diretoria de Associação de Moradores do que com os demais.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
92
município. O engenheiro agrônomo diz ter fundado a ONG porque, ao mudar-se
para Araucária procurando um local calmo e em contato com a natureza,
deparou-se com muita agressão à natureza. Desde 2005, é também vice-
presidente da Associação de Moradores de sua localidade, fundada durante
uma luta para evitar a instalação de um aterro da RMC no local (área rural).
Uma outra ONG do município, que tem seu representante como suplente das
ONGs no CPD não estava presente na CAPDM. A ONG Somos Saúde, fundada
em 2001, tem como presidente um de seus fundadores, que faz parte de vários
Conselhos Setoriais e Comitês, em sua maioria, voltados à saúde, além de ser
presidente da Associação de Moradores do bairro onde mora e membro da
diretoria da UNAMAR. Ele declarou ter-se candidatado para ser delegado de sua
regional, mas não foi eleito e, ao ser indagado sobre sua não-participação na
CAPDM, disse não ter sido convidado. Apesar de não ter feito parte da CAPDM,
acompanhou as audiências públicas e foi convidado a representar as ONGs no
CPD, na condição de suplente.
É importante destacar que a ONG Atmosphera, apoiada pela ONG AMAR,
deu início à elaboração do PDPA. De acordo com os representantes das ONGs,
foi através da 2ª Conferência das Cidades, em 2004, que souberam da
importância e da necessidade de elaboração de um PDM. Após a Conferência,
procuraram o Secretário de Planejamento e solicitaram a elaboração de um
PDM. No final de 2004, foi realizada a contratação de uma empresa de
consultoria, que deu início à elaboração do PDPA.
4.3.7 Associações, times e clubes esportivos ou culturais
As Associações Esportivas e Culturais não tiveram muita participação no
PDPA. Entre os entrevistados, apenas três afirmaram serem associados a clubes
esportivos, porém, nenhum dos clubes é em Araucária, mas sim em Curitiba.
Ainda sobre esportes, apenas dois membros da CAPDM e/ou do CPD jogam em
times de futebol do município (GRÁFICO 14). Entre os delegados questionados,
havia dois que já jogaram em time de futebol, dois que fazem parte de diretoria
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
93
de time de futebol e um árbitro da Liga de Futebol de Araucária. Nenhuma
Associação ou Clube Cultural foi mencionado nas entrevistas ou questionários.
GRÁFICO 14 Entrevistados, entre os membros da CAPDM e/ou do CPD, que fazem parte de
clube esportivo ou time de futebol
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
4.4 AS MOTIVAÇÕES E OS ANTECEDENTES DA PARTICIPAÇÃO
Os delegados e membros da CAPDM e do CPD participaram da
elaboração do PDPA por diferentes motivos, viram o processo de diferentes
maneiras e engajaram-se de diferentes formas. Alguns só souberam do PDPA e
o que era um Plano Diretor quando o processo estava começando, outros
participaram de antecedentes do PDPA, como a Agenda 21 Municipal, em 2004
e a 2ª Conferência das Cidades, em 2005. Dos 27 membros da CAPDM e/ou do
CPD entrevistados, 17 participaram da Agenda 21 Municipal (63% dos
entrevistados) e 15 (56% dos entrevistados), da 2ª Conferência das Cidades.
Apesar dessa participação, apenas seis membros da CAPDM e/ou do CPD
afirmaram que souberam da elaboração do PDPA através da Conferência
(GRÁFICO 15).
0
5
10
15
20
Membros da CAPDM e/ou do CPD
Nenhum time ou
associação
esportiva
Clube Esportivo
Time de Futebol
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
94
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Membros da CAPDM e/ou do CPD que foram entrevistados
Não participaram nem da
Agenda 21 Municipal nem da 2ª
Conferência das Cidades
Participaram da Agenda 21
Municipal
Participaram da 2ª Conferência
das Cidades - etapa municipal
Souberam do PDPA pela 2ª
Conferência das Cidades
GRÁFICO 15 Entrevistados, entre os membros da CAPDM e/ou do CPD, que participaram dos
antecedentes do PDPA
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Como fator motivacional para participação no PDPA, foram encontrados:
a maioria achou que o PDPA seria interessante; alguns estavam representando
sua categoria profissional ou bairro; outros queriam compreender melhor a
cidade; fazer parte da história; ou fazer um município melhor para seus filhos.
Ao serem questionados quanto às motivações para participarem da CAPDM ou
de serem membros do CPD, quatro disseram terem sido convidados, dez terem
sido indicados pela comunidade e os demais, por interesse próprio em
participar do PDPA.
0
2
4
6
8
10
12
14
Pessoas da comunidade que procuraram se informar sobre o PDPA com os membros da CAPDM
e/ou do CPD
Várias
Poucas
Ninguém
GRÁFICO 16 Procura pelos membros da CAPDM e/ou do CPD para se informar sobre o PDPA
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Entre os 27 entrevistados da CAPDM e/ou do CPD, a maioria afirmou ter
sido fonte de informações para a comunidade que queria se informar sobre o
PDPA (GRÁFICO 16). Mesmo com essa procura da comunidade, apenas 12 dos
27 entrevistados (44%) disseram ter ficado muito satisfeitos com a participação
da população, pois a maioria relatou falta de participação, mas que os poucos
que participaram estavam bastante interessados (GRÁFICO 17). Muitos
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
95
afirmaram que não houve tempo suficiente de divulgação e que, por isso, a
população não compreendeu a importância de um Plano Diretor para o
município e por isso não participou.
0
2
4
6
8
10
12
14
Nível de Satisfação
Muito satisfeito
Satisfeito
Parcialmente
sa tisfe ito
Decepcionado
GRÁFICO 17 Satisfação dos membros da CAPDM e/ou do CPD quanto à participação da
população
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Quanto ao comprometimento e satisfação pessoal, 23 dos 27 membros
da CAPDM e/ou do CPD entrevistados (85%) disseram estarem satisfeitos ou
muito satisfeitos com sua participação pessoal na elaboração do PDPA, apenas
quatro afirmaram estarem parcialmente satisfeitos e nenhum disse ter ficado
decepcionado com a própria participação. Quando perguntados sobre rotina e
alterações que precisaram fazer para poder atender às reuniões, houve um
equilíbrio de respostas, nove (33,33%) disseram que não precisaram fazer
nenhuma alteração, que era somente preciso encaixar mais uma reunião na
programação semanal, nove (33,33%) disseram que precisaram fazer alguns
ajustes e nove (33,33%) disseram que a rotina mudou bastante, pois foi
preciso abrir mão de horários de lazer e tempo com a família.
Alguns dos delegados questionados disseram que optaram por sair da
elaboração do PDPA porque ficaram decepcionados. Tinham a expectativa de
que haveria união da população em favor do município, mas durante a
elaboração do PDPA, acharam que muitos participantes estavam interessados
somente em fortalecer relações com membros da Prefeitura Municipal, para
conseguir cargos de confiança. Coincidência ou não, cinco membros da CAPDM
e três delegados que, antes do PDPA não trabalhavam na Prefeitura, foram
contratados em cargos de confiança durante os anos de 2005 e 2006.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
96
Apesar de todos os entrevistados terem dito que gostaram de ter
participado, 8 dos 27 entrevistados (30%) não participaram da eleição do CPD
e 4 (15%) disseram não ter interesse em participar de futuras discussões e
alterações do PDPA (GRÁFICO 18). Os entrevistados que não querem participar
do PDPA no futuro têm diferentes motivos: acreditam na alternância do poder e
acham que outras pessoas devem participar numa próxima vez; perderam
muitas reuniões e se distanciou do processo; acham que a comunidade rural já
está bem representada no CPD; e um disse ter desistido de participar no futuro
porque achou a elaboração do PDPA um processo frustrante.
Todos os entrevistados afirmaram ter gostado de participar da
elaboração do PDPA (GRÁFICO 18), mas ao justificarem o porquê, as respostas
variaram bastante. Seis pessoas (22%) disseram que gostaram de participar
para aproveitar a abertura que foi dada e para exercer a sua cidadania, sete
(26%) disseram que gostaram de ajudar o município, ser útil e compartilhar
idéias. Dez pessoas (37%) afirmaram que gostaram de participar porque foi um
grande aprendizado e ganho pessoal, pois após o plano conhecem melhor o
município, conhecem mais pessoas e aprenderam bastante. Dois participantes
(7%) afirmaram que, apesar do ganho pessoal, acharam que não valeu a pena
participar, pois muitas propostas da população foram excluídas, deixando o
Plano muito político e as propostas, muito vagas, sentindo que sua participação
não foi levada em consideração.
0
5
10
15
20
25
30
Gostou de participar Interesse em participar no futuro Participou da eleição do CPD
Sim
Não
GRÁFICO 18 Membros da CAPDM e/ou do CPD que gostaram de participar do PDPA, têm
interesse em participar de futuras discussões e alterações e que participaram da eleição do
CPD
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
97
Quanto à expectativa, três dos entrevistados disseram achar que o PDPA
não será implantado, ou apenas parte dele será implantada, pelo alto
envolvimento político nas questões públicas. Apenas um dos participantes disse
acreditar que o PDPA será implantado integralmente. Por outro lado, os demais
(vinte e dois) entrevistados acreditam que o PDPA será implantado mediante
forte fiscalização do CPD e caso não haja corrupção entre os membros do CPD.
4.5 OS NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO
Conforme apresentado no Capítulo 3, foi criada uma hierarquização
baseada nos estudos de ARNSTEIN (1969) e de SOUZA (2002 [2001]) sobre
escalas de participação, para, com base nela, comparar os níveis de
participação com os estoques e produções de capital social deste estudo de
caso. Para esta análise, foram utilizados cinco níveis de participação: 1-coerção,
2-informação, 3-consulta, 4-cooptação e 5-parceria; que podem ser agrupados
em três macroníveis de não participação (1), pseudo-participação (2-4) e
participação efetiva (5). Essa hierarquização mantém as definições de cada
nível, mas os diminui em número, por considerar que alguns são inexistentes
no caso do PDM. Na escala participativa usada, agrupou-se coerção e
manipulação num só nível de não-participação, e foi adotada apenas a parceria
como categoria de participação efetiva, uma vez que a delegação total de poder
e a autogestão também não são possíveis num PDM, visto a necessidade de
trabalhar em conjunto com o poder público para a sua elaboração.
Há também uma diferenciação de análise entre o nível participativo do
participante e da instância participativa. Cada instância, como a audiência
pública e a CAPDM, permitem um nível participativo mínimo e máximo. Porém,
cada participante, como delegado e membro da CAPDM, engaja-se de forma
distinta, podendo participar em níveis diferentes, mesmo dentro de uma mesma
instância participativa.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
98
A coerção (1), forma do macro-nível não participação adotada na escala
de avaliação seria um processo no qual a população é reunida para aprender
“os valores da sociedade”, normalmente funcionando como distração para que
a sociedade não se concentre nos reais problemas. Destaca-se que a não
participação não é a ausência total de participação, mas sim uma falsa
participação, um processo chamado participativo, mas que não dá suficiente
abertura ou no qual não há suficiente engajamento da população, apenas o
nome, a imagem ou a sensação de participação. No processo de elaboração do
PDPA, enquadram-se nesse nível participativo as pessoas que foram somente
em uma das audiências públicas. Houve três audiências públicas durante o
processo de elaboração do PDPA (GRÁFICO 19). Em cada uma delas foram
feitas rápidas explicações sobre os seguintes temas:
a) 1ª Audiência Pública (dezembro/2005): o que é um PDM e como
seria realizado o PDPA;
b) 2ª Audiência Pública (maio/2006): os resultados das leituras
técnica e comunitária;
c) 3ª Audiência Pública (setembro/2006): as propostas de leis e
diretrizes.
0
100
200
300
400
500
Número de Participantes
1ª Audiência Pública
2ª Audiência Pública
3ª Audiência Pública
GRÁFICO 19 Número de participantes em cada uma das Audiências Públicas do PDPA
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
Durante essas audiências, as explicações foram resumidas e caso a
pessoa não houvesse participado das reuniões regionalizadas (março e
abril/2006), que antecederam a 2ª Audiência Pública, ela não conseguiria
acompanhar o conteúdo das reuniões. Além disso, as audiências públicas foram
mais um ato solene e político que um ato participativo. O morador que não
participou do processo através das reuniões regionalizadas, mas apenas esteve
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
99
presente em uma das audiências públicas, não pôde compreender o processo
todo de elaboração do PDPA, nem teve oportunidade para questionar e opinar.
Quem participou das três audiências pôde compreender melhor o PDPA, mas
também não teve oportunidade de se manifestar, tendo uma participação
passiva, enquadrada no nível informação (2), visto a seguir.
O macro-nível pseudo-participação, na classificação em uso nesta
análise, possui as divisões: (2) informação, (3) consulta e (4) cooptação.
Informação (2) é a forma participativa em que a informação é disponibilizada
de acordo com interesses políticos, de uma região ou de outra, de forma mais
ou menos completa, mas sem um espaço para que a população realimente
essas informações para o poder público. No caso do PDPA, o nível informação
(2), ocorreu juntamente com a coerção, durante as audiências públicas, em que
apenas algumas informações eram passadas para a população e sem espaço
para participação. A instância participativa da audiência pública permite esses
dois níveis participativos: coerção (1), do macro-nível não participação, e
informação (2), do macro-nível pseudo-participação. A diferença de nível dos
participantes foi a quantidade de audiências em que as pessoas participaram:
se apenas uma, coerção; se mais de uma, informação. Se uma pessoa participa
de mais de uma das audiências públicas, ela consegue, ao menos, ter noção da
continuidade do processo e pode, até mesmo, comparar informações dadas em
cada uma de suas participações.
O nível consulta (3), forma do macro-nível pseudo-participação, foi
constatado nas reuniões locais e regionais, nas quais a população recebeu
algumas informações, formou grupos de discussões e elegeu delegados. Nestas
ocasiões, houve oportunidade de fazer perguntas, discutir os temas do PDPA e
fazer propostas. Entretanto, não foi dada nenhuma garantia à população de
que suas opiniões seriam incorporadas ao PDPA. A população, então, ficou
dependendo dos seus delegados e representantes na CAPDM para dar
continuidade ao processo. Entre reuniões locais, regionais e algumas reuniões
especiais com Escolas, Secretarias e Associações Comerciais e de Moradores,
foram realizadas pouco mais de 50 reuniões durante dois meses.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
100
É interessante notar que entre o nível de consulta e os níveis de
informação e coerção há uma diferença grande no número de participantes.
Nas audiências públicas, instância na qual ocorrem os níveis de coerção (1) e
informação (2), participaram, em média, 300 pessoas. Porém, no nível
participativo de consulta (3), cada uma das mais de 50 reuniões agregaram
mais de 50 pessoas cada, totalizando mais de 2000 participantes. Como será
visto a seguir, a partir desse nível de consulta, quanto maior o nível
participativo, menor o número de participantes. Da consulta (3), com mais de
2000 participantes, o número cai drasticamente, para menos de 50
participantes a partir do nível de cooptação (4).
Outro dado interessante (GRÁFICO 19) é que a audiência pública com
maior número de participantes foi a 2ª Audiência Pública, que ocorreu logo
após as reuniões locais e regionais. Entre os delegados que foram
questionados, muitos afirmaram terem participado apenas de uma ou duas
reuniões locais e/ou regionais e de uma audiência pública. Os delegados, como
já mencionado, foram eleitos durante as reuniões locais e regionais e, logo,
deveriam representar a população nas audiências públicas e demais reuniões
sobre o PDPA, repassando informações para os moradores de suas regiões. A
2ª Audiência Pública ocorreu logo após a eleição dos delegados e a participação
da população nas reuniões locais e regionais, o que justifica seu maior número
de participantes. Como muitos delegados não fizeram parte da CAPDM e, assim
como grande parte dos demais participantes, acabaram desligando-se da
elaboração do PDPA após as reuniões locais e regionais (abril e maio/2006) e a
2ª Audiência Pública (maio/2006). A 3ª e última Audiência Pública
(setembro/2006), que ocorreu 4 meses depois, foi a que teve menor
comparecimento, apenas 150 presentes.
Ainda inserido no macro-nível pseudo-participação, após os níveis
informação (2) e consulta (3), está o nível cooptação (4). O nível cooptação (4)
ocorre de forma individualizada, através do convite, por parte do poder público,
para que ativistas ou líderes comunitários integrem postos na administração
pública. Dessa forma, são criados canais permanentes de vinculação da
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
101
população com o poder público, funcionando como uma consulta permanente,
mas em menor número que outros grupos de interesse ou sem poder de voto.
Durante a elaboração do PDPA, diversos líderes da comunidade, que haviam
sido eleitos delegados e/ou membros da CAPDM, foram contratados pela
Prefeitura Municipal em cargos de confiança. Quando um membro da
comunidade torna-se funcionário público, seus interesses podem entrar em
conflito e a comunidade pode perder representação, pois o líder passa a
proteger seu cargo e seu emprego, evitando conflitos com o poder público.
O nível parceria (5), do macro-nível de participação efetiva, é onde
começa a haver maior redistribuição de poder, com trabalho conjunto do
Estado e da sociedade civil, para implementação de políticas públicas ou
viabilização de intervenções. Durante a elaboração do PDPA, a CAPDM (da
sociedade civil) e o GTM (do poder público) se reuniam semanalmente para
analisar e discutir o PDPA. Esse trabalho conjunto resultou no PDPA, que foi
construído pela sociedade civil e pelo poder público unidos. Porém, a sociedade
civil encontrava-se representada por menos de 50 pessoas (CAPDM), ou seja,
menos de 0,05% da população de Araucária. Parte da CAPDM e outros
membros da sociedade civil formaram o CPD, que possui 36 membros, sendo
18 do poder público e 18 da sociedade civil (9 titulares e 9 suplentes cada),
formando um grupo ainda mais restrito, mas de constante participação.
Quanto ao número de participantes em cada nível, os níveis coerção e
informação agregam aproximadamente o mesmo número de participantes, mas
para o nível consulta há uma grande diferença. O nível consulta, inserido no
macro-nível pseudo-participação, foi o que mais aglomerou participantes, em
sua maioria, moradores que não foram eleitos representantes e, também,
moradores que depois se tornaram delegados. Em contraste às três audiências
públicas, foram realizadas 34 reuniões locais, 14 reuniões regionais e algumas
reuniões especiais em Escolas, Sindicatos e Associações. Percebe-se que o nível
em que a participação foi mais abundante numericamente, foi o nível no qual
as reuniões foram mais distribuídas no território, facilitando a participação e o
acesso às reuniões. No nível consulta, as reuniões, por serem em maior
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
102
número, abrigavam menos pessoas por reunião e, normalmente, pessoas da
própria localidade, as quais já se conheciam, facilitando a confiança e a
cooperação (capital social, formal ou informal).
Os níveis cooptação e parceria tiveram uma participação, em número,
menor que o nível consulta, mas em engajamento, muito maior, pois havia
reuniões semanais para discussão do PDPA, durante aproximadamente 9
meses. As pessoas que formaram a CAPDM passaram a se conhecer melhor,
confiando e cooperando umas com as outras. De acordo com as entrevistas,
nesse nível, havia maior estoque de capital social formal, pois todos os
membros já participavam, não raro, de várias Associações, Sindicatos e
Conselhos. A partir desse nível, houve a formação de capital social tanto formal
quanto informal. O capital social informal, como já colocado anteriormente, é
bastante difícil de ser medido, mas o capital social formal tem como seu maior
exemplo o CPD. O CPD, um Conselho permanente de discussão e gestão do
PDPA em parceria com o poder público, foi formado, em grande parte, por ex-
membros da CAPDM. A partir de sua formação, em janeiro de 2007, o CPD
passou a ter reuniões mensais e sua composição permanecerá a mesma por, no
mínimo, dois anos, quando haverá nova eleição dos Conselheiros.
Apesar do pequeno número de pessoas que chega aos níveis mais
participativos da escala, destaca-se que a maioria dos participantes alcança o
nível intermediário de consulta, no macro-nível pseudo-participação. Nos níveis
coerção e informação praticamente não há formação de capital social, sendo
difícil medir o estoque e mesmo saber ao certo quem são os participantes, pela
incompletude das listas de presença. Nos níveis cooptação e parceria, ao
contrário, é possível saber quem participa perguntando a um dos participantes,
que, normalmente, possui uma lista de contatos de cada um dos demais
participantes daquele nível. Na FIGURA 7, abaixo, é possível ver as relações
entre nível participativo, participante e instância participativa e destes, com a
produção e o estoque de capital social.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
103
FIGURA 7 Síntese da análise do estoque e produção do capital social no processo de
elaboração do PDPA, em relação aos níveis participativos (dos participantes e das instâncias
participativas).
Fonte: dados da pesquisa. Elaboração da autora.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
104
5. A PARTICIPAÇÃO DA POPULAÇÃO NO PDM E SUA RELAÇÃO COM
OS NÍVEIS PARTICIPATIVOS E A PRODUÇÃO E O ESTOQUE DE
CAPITAL SOCIAL NO MUNICÍPIO
Este trabalho, cujo tema central é a relação entre capital social, níveis
participativos e a participação da população na elaboração do PDM, teve como
principais hipóteses:
a) O processo de participação popular na elaboração do Plano
Diretor Municipal utiliza como base participativa o estoque de
capital social acumulado através de associações, sindicatos,
conselhos e ONGs.
b) Há construção de capital social, criado por ampliação da confiança
mútua e da cooperação cívica, no processo participativo de
elaboração do Plano Diretor Municipal.
c) Os níveis de participação da população no processo de elaboração
do PDM são diferentes conforme a tradição participativa e/ou
associativa dos participantes.
O capital social é visto como confiança e cooperação mútuas,
manifestado informal ou formalmente (BOURDIEU, 1996 [1980]). As
manifestações informais do capital social são dadas no cotidiano, como ajudar
um colega de trabalho, emprestar uma xícara de açúcar, regar as plantas de
uma amiga que está viajando ou cuidar dos filhos da vizinha enquanto ela tem
um compromisso. O capital social informal é difícil de ser mensurado, pois ele
se manifesta nas trivialidades do dia-a-dia. Por outro lado, o capital social
formal pode ser visto através de organizações coletivas de assistência, como
sindicato e associação profissional, associação de moradores, conselho e igreja.
O foco desta pesquisa foi o capital social formalizado através de instituições,
pois como visto por COLEMAN (1990), o capital social gerado por organizações
é mais estável que aquele baseado apenas na estrutura social (informal).
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
105
Foi elaborada uma hierarquização dos níveis participativos e foram
analisadas as suas relações com o processo participativo e o capital social. Os
níveis participativos do processo de elaboração do PDPA foram analisados em
relação às instâncias participativas e em relação aos próprios participantes.
Quanto ao capital social, foi analisada a diferença (ou não) no nível participativo
para quem é oriundo de um estoque de capital social e para quem produz
capital social através do processo de elaboração de um PDM. A hierarquização
dos níveis permite a análise dos participantes e das instâncias participativas
possibilitando, dessa forma, a averiguação da influência do capital social sobre
o nível participativo e também a abertura para a participação permitida por
cada instância participativa.
Com um total de três macro-níveis, a escala de participação varia do
macro-nível de não-participação (1), à pseudo-participação (2-4) e à
participação efetiva (5). Dentro de cada macro-nível destes há diversas
subdivisões, que variam de acordo com cada caso. Como já visto em capítulos
anteriores, foi tomada, para a análise do PDM, a seguinte hierarquização (do
menor para o maior nível de participação): coerção (1), informação (2),
consulta (3), cooptação (4) e parceria (5)
41
.
Como a análise do capital social e dos níveis participativos foi feita num
estudo de caso de um PDM, o contexto brasileiro do planejamento urbano foi
fundamental para esta dissertação, uma vez que o Brasil encontra-se em fase
de consolidação de uma política urbana criada a partir da aprovação do
Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/2001, que institui a obrigatoriedade de
elaboração de Plano Diretor Municipal (PDM) para muitos municípios brasileiros.
Esse PDM deve, necessariamente, para sua validação, ser acompanhado de um
processo participativo de inclusão da população na sua elaboração.
Essa dissertação investigou, através do processo de elaboração do Plano
Diretor Participativo de Araucária (PDPA), de que maneira essa inclusão da
população no processo de elaboração do PDPA apoiou-se no capital social pré-
41
No Capítulo 3.1 é possível perceber, na FIGURA 4, a comparação entre as escalas de participação
tomadas como base e a utilizada para análise nesta dissertação.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
106
existente do município e de que forma ela produziu capital social, baseada na
confiança e cooperação geradas no processo participativo do próprio PDPA.
Escolheu-se, para análise, o processo de elaboração do PDPA, pois o município
possui mais de 20.000 habitantes (estimado em 118.113 habitantes,
IBGE/2006), faz parte de RM (Região Metropolitana de Curitiba, RMC) e possui
um empreendimento de grande impacto ambiental (REPAR, refinaria de
petróleo da Petrobrás, desde 1972).
A participação no PDPA foi regionalizada e com a eleição de
representantes. Numa primeira fase, foram eleitos em torno de 120 delegados,
que posteriormente formaram a Comissão de Acompanhamento do PDM
(CAPDM), com 30 representantes (alguns delegados e alguns representantes
institucionais). Após a aprovação do PDPA, foi eleito o Conselho do Plano
Diretor (CPD), formado por 9 membros do Poder Executivo Municipal e 9
membros da sociedade civil (e seus respectivos suplentes). Foram realizadas
entrevistas (Capítulo 3.1.1) com membros da CAPDM e/ou do CPD, a fim de
averiguar seu perfil sócio-econômico, perfil associativo e motivações,
impressões e relacionamentos pessoais relativos ao PDPA. Com alguns
delegados, foi realizado um questionário (Capítulo 3.1.2) para se obter um
panorama geral e um perfil básico dos participantes das primeiras etapas de
elaboração do PDPA.
5.1 O ESTOQUE E A PRODUÇÃO DE CAPITAL SOCIAL
O capital social, conforme visto no Capítulo 2, é reproduzido quando
continuamente ativado, e desvanece se não utilizado. Nesta dissertação foi
verificada tanto a utilização do capital social pré-existente, como a sua
produção, ou seja, verificou-se:
a) se (e como) o capital social pré-existente foi utilizado na
participação da população durante a elaboração de um PDM;
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
107
b) se (e como) a participação da população durante a elaboração de
um PDM gerou capital social no município.
No estudo de caso, em Araucária, o PDM (neste caso específico, PDPA)
foi, desde o início de sua elaboração, apoiado nas instituições e organizações
do município. Para a divulgação do PDPA, assim como para a escolha de
moderadores para as reuniões, a Secretaria de Planejamento do município
procurou Associações, Conselhos e Sindicatos.
Na eleição dos delegados e, principalmente, na escolha dos membros da
Comissão de Acompanhamento do Plano Diretor Municipal (CAPDM) e/ou do
Conselho do Plano Diretor (CPD), foram numerosos os representantes de
instituições, muitas vezes de suas diretorias. É interessante perceber que todos
os entrevistados tinham estoque de capital social (formal), através de
associativismo. Apenas três dos entrevistados não faziam parte de Conselho
Gestor
42
ou da APM
43
, mas faziam parte de Sindicato, Associação Profissional ou
Associação de Moradores.
Com base nas entrevistas realizadas, pode-se afirmar que o perfil do
participante do PDPA é um homem casado, com filhos (média de 2,5 filhos),
média de 47 anos de idade e 2º grau (ensino médio) completo. Quanto mais
freqüentes as reuniões (principalmente à noite), maior o número de homens
em relação às mulheres, ou seja, quanto maior o nível participativo da
instância, maior a proporção de homens (no CPD é maior a proporção de
homens que na CAPDM, cuja proporção de homens é também maior que entre
os delegados). Em termos de capital social, os participantes mais engajados na
elaboração do PDPA, fazendo parte da CAPDM e/ou do CPD, são aqueles que já
faziam parte de Associações, Conselhos e/ou Sindicatos.
Embora a população de Araucária seja 91,4% urbana, o território do
município é 81,77% rural. Porém, esse pequeno percentual da população rural
foi quem, proporcionalmente, mais participou do PDPA. Entre os delegados,
havia 81% de representantes da área urbana e entre os membros da CAPDM
42
Conselhos Gestores como: Conselho Municipal (ou Local) de Educação, de Saúde, de Meio Ambiente,
entre outros.
43
APM: Associação de Pais e Mestres.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
108
e/ou do CPD, apenas 66% eram da área urbana. Comparando-se à distribuição
da população, essa diferença é notável.
Entre as sete regionais do PDPA, tanto em números absolutos como em
relação à população do local, a regional rural foi sempre a com maior número
de representantes (tanto na fase de delegados como na fase da CAPDM e/ou
do CPD). Um dos motivos é a ligação ao lugar, pois dos 11 entrevistados (de
um total de 27) que são naturais de Araucária, 9 são da área rural. A regional
urbana que, proporcionalmente à sua população, mais teve representatividade,
foi a Regional 1, tanto em número de delegados como de membros da CAPDM
e/ou do CPD. Grande parte dessa regional fica numa APP (Área de Preservação
Permanente), mantendo uma densidade baixa, com características rurais.
Nessas regionais, há muitas famílias que já estão na 3ª geração de imigrantes e
há um forte sentimento de conexão ao lugar. Assim, o PDPA foi visto como uma
oportunidade de planejar o desenvolvimento da área rural, bem como do
município que foi lar de suas gerações ascendentes e, provavelmente, será lar
de seus descendentes. Já na área urbana, ao serem questionados das
motivações para participar, foi mais incomum um entrevistado responder que
participou do PDPA porque queria um lugar melhor para seus filhos morarem,
pois, assim como eles mesmos mudaram de cidade, não sabem se seus filhos
vão morar em Araucária quando mais velhos.
No caso da elaboração do PDPA, pode-se dizer que um dos motivos de
maior engajamento foi a ligação ao lugar, ou seja, o tempo que a família mora
na região e a perspectiva de seus descendentes continuarem na mesma região.
Essa conexão ao lugar pode ser considerada como um capital social informal,
pois as famílias e vizinhos se conhecem há várias gerações e estabeleceram
vínculos duradouros de confiança e cooperação. Além dessa ligação, os
entrevistados da área rural também faziam parte de Associação de Moradores,
Conselhos Gestores, Sindicatos e Associações Religiosas, ou seja, possuíam
capital social formal, através do associativismo. Destaca-se que não era
objetivo desta dissertação analisar o capital social informal, mas constatou-se
sua presença marcante na área rural, além do estoque de capital social formal.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
109
Numa maioria de católicos (78% dos entrevistados), as Associações
Religiosas estiveram presentes no PDPA, com 14 dos 27 entrevistados que
fazem parte de diretoria da Associação ou da Capela. Muitos também
participam da vida religiosa como Ministros da Eucaristia ou Catequistas.
Por outro lado, os Partidos Políticos, que têm bastante destaque na obra
de PUTNAM (2005 [1993]), não se sobressaíram na participação da população
no PDPA. Apenas 4 dos 27 entrevistados fazem parte de direção de partido,
embora houvesse 15 filiados, dos quais 9 eram militantes. Os membros de
direção de partido faziam parte também de outras Associações ou Sindicatos e
não se consideravam representantes do partido no PDPA.
Também com fraca representação na CAPDM e/ou no CPD, os Conselhos
Profissionais estiveram presentes com 4 entrevistados (de um total de 27), mas
nenhum membro de diretoria e/ou representando seu Conselho Profissional no
PDPA. Contudo, havia 7 membros de Associações Profissionais, sendo 5 da
diretoria e 10 membros de Sindicato Profissional, com também 5 da diretoria.
Alguns entrevistados disseram terem sido informados sobre a elaboração do
PDPA através de sua Associação ou Sindicato Profissional.
Apesar da participação pouco numerosa, as 3 ONGs, com um
representante cada, foram de grande importância para a elaboração do PDPA.
Como já visto no Capítulo 4, foram duas ONGs do município que, através da
Conferência das Cidades de 2004, souberam da necessidade da elaboração de
um PDM e procuraram a Secretaria de Planejamento de Araucária. O presidente
da CAPDM era o presidente de uma das ONGs e, posteriormente, foi eleito vice-
presidente do CPD.
Muitas Associações de Moradores participaram do PDPA, tanto na fase
de delegados como na fase da CAPDM e do CPD. Entre os 27 entrevistados, 14
eram membros de diretoria de Associação de Moradores, dos quais 7 eram
presidentes. Na CAPDM já havia vários representantes e no CPD havia uma
vaga (e um suplente) para representante de Associação de Moradores. Muitos
desses representantes faziam parte de Conselhos Gestores ou da APM também.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
110
Como visto no Capítulo 4, a representação de clubes, times e
associações esportivas ou culturais foi insignificante. Apesar de alguns membros
da CAPDM e/ou do CPD serem associados, não representavam suas
associações, clubes ou times.
Houve também uma participação institucional na CAPDM e no CPD,
desvinculada das regionais. Essa participação foi decorrente de convites da
Secretaria de Planejamento a Associações Comerciais e Sindicatos Profissionais
para se integrarem à elaboração do PDPA.
No total, na CAPDM e/ou no CPD, havia membros de Associação de
Moradores, ONG, APM, Conselho Gestor (Educação, Saúde, Meio Ambiente),
Associação Comercial, Sindicato Profissional, Associação Religiosa, Partido
Político e Time de Futebol. Esse capital social pré-existente, corporificado no
associativismo (capital social formal) foi largamente utilizado como base da
participação no PDPA. Esse apoio no estoque de capital social confirmaria a
afirmação de PUTNAM (2005 [1993]) de que o capital social é infinitamente
reproduzido quando ativado, ou seja, quanto mais estoque de capital social,
mais fácil a sua produção e sua manutenção.
Ao apoiar-se e utilizar-se do capital social pré-existente no município, o
PDPA pode ter bloqueado a produção de capital social para os que
anteriormente, não tinham. Para MORGAN e NAUWELAERS (2002), quando não
há redes de relacionamento que favoreçam a aprendizagem e a inovação, o
apoio em redes pré-existentes pode apenas reproduzir a até proteger o
status
quo
. Os autores consideram que em Regiões Menos Favorecidas (RMFs), as
instituições são parte do problema de subdesenvolvimento, similar ao círculo
vicioso de PUTNAM (2005 [1993]).
Para EVANS (1997), essa sinergia gerada entre Estado e sociedade pode
ser um catalisador de desenvolvimento local. Esse tipo de intervenção estatal
que, segundo o autor, pode quebrar os círculos viciosos (PUTNAM, 2005
[1993]) de não-cooperação e não-participação. No caso da participação no
PDPA, contata-se que todos os participantes da CAPDM e/ou do CPD já
possuíam um estoque de capital social formal, mas sem o PDPA, possivelmente
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
111
nunca se conheceriam ou trabalhariam juntos na elaboração de um projeto em
comum ou em parceria com o poder público. Mesmo havendo pouca produção
de capital social, houve produção e, principalmente, houve utilização do
estoque de capital social que, caso não fosse usado, poderia ser perdido.
A participação na CAPDM e na fase de delegados produziu capital social,
tanto formal como informal. Formal, através da formação de organizações e
associações, e informal, através de vínculos de confiança e cooperação. Na
localidade rural do Tietê, uma das mais afastadas da área urbana, três
delegados informaram que não se tornaram membros da CAPDM pela
dificuldade de acesso às reuniões semanais, mas participavam das reuniões
sempre que possível. A partir da convivência gerada pelo PDPA e pelo interesse
que os três compartilhavam em ver a região se desenvolver, surgiu a idéia de
criar uma Associação de Moradores do Tietê, que não existia anteriormente. Os
três já faziam parte de Conselhos, Sindicatos e APM, ou seja, já possuíam um
estoque de capital social e, impulsionados pela participação no PDPA,
produziram mais capital social formal (criação de uma nova associação).
A criação do CPD, mesmo estipulada por lei, pode ser considerada como
produção de capital social. As pessoas que formam esse Conselho só se uniram
em virtude do processo participativo de elaboração do PDPA. A grande maioria
dos entrevistados tem uma forte expectativa em relação ao CPD, inclusive seus
próprios membros. Ao serem questionados sobre o futuro do PDPA, quase
todos responderam que apostam no CPD para fiscalização e viabilização da
implantação do PDPA.
Entre os entrevistados, três responderam que acreditam que o PDPA não
será implantado ou será apenas parcialmente. Após sua participação, esses
entrevistados disseram acreditar que o PDPA foi apenas uma falsa participação,
para disponibilizar verbas estaduais e federais ao município. Também
afirmaram que não quiseram fazer parte do CPD pois sua participação junto ao
governo foi desmotivante e em vão.
Retoma-se aqui o capital social informal que, apesar de ser difícil de ser
medido, seu estoque foi de grande importância, especialmente na área rural.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
112
Embora seja difícil de ser medido, além de não ser objetivo desta dissertação, o
capital social informal pode ser visto através de laços duradouros de confiança
e cooperação, mesmo sem a existência de contratos e formalidades. O capital
social informal foi percebido nos participantes naturais de Araucária, cujas
famílias eram de imigrantes poloneses, presentes no município há três ou
quatro gerações. Esses participantes possuíam também um estoque de capital
social formal, com muitos membros de Associações de Moradores, Associações
Religiosas, Sindicatos Profissionais e Conselhos Gestores. Porém, acredita-se
que a motivação para a participação, proporcionalmente, superior da área rural
em relação à área urbana deve-se ao capital social informal e à conexão ao
lugar.
Porém, ao contrário da benéfica utilização do capital social informal,
fomentando a participação, a sua produção pode gerar vínculos de cooptação.
Como visto no Capítulo 4, houve a contratação, para cargos de confiança na
Prefeitura Municipal de Araucária, de três delegados questionados e cinco
membros da CAPDM e/ou do CPD entrevistados, após o início da elaboração do
PDPA. Esses participantes que foram contratados pela Prefeitura utilizaram os
vínculos de cooperação e confiança gerados a partir da participação no PDPA
para serem empregados no setor público. Quando participantes são contratados
pelo setor público pode haver uma falsa representação da população, pois há
conflitos de interesse entre público e privado.
Ao falar sobre círculos virtuosos e viciosos, PUTNAM (2005 [1993])
destaca que é mais fácil adaptar-se às regras do que modificá-las. Apesar de se
referir a comunidades em pontos diferentes do território italiano, pode-se
afirmar que os círculos virtuosos e viciosos ocorrem também dentro de um
mesmo território, como no caso de Araucária. De acordo com o autor, tanto o
círculo vicioso como o círculo virtuoso tendem a ser ampliados. Onde há
cooperação e confiança, as iniciativas participativas recebem apoio e há uma
tendência de aumentar o capital social. Por outro lado, onde não há (ou há
pouca) confiança e cooperação, as iniciativas tendem a ser frustradas,
ampliando também o círculo vicioso, podendo até mesmo diminuir o pouco
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
113
capital social que há. No caso da elaboração do PDPA, em Araucária, os círculos
virtuosos se ampliaram, pela produção de capital social e utilização de seu
estoque. Quanto aos círculos viciosos, estes parecem ter sido mantidos, pois
grande parte da população não participou da elaboração do PDPA. Como já
visto, o estoque de capital social foi fundamental para a participação e quem
não o possuía, manteve-se sem capital social (ou com capital social baixo),
sustentando sua condição de não cooperação e não confiança.
Conclui-se que, a partir dos vínculos de cooperação e confiança gerados
a partir da participação no PDPA, foi possível produzir capital social formal no
município, através da criação de uma Associação de Moradores, da CAPDM e do
CPD. Entretanto, destaca-se que a participação das pessoas no PDPA só foi
possível graças ao estoque de capital social que elas já possuíam. Logo,
produziu-se capital social, mas somente a partir de um capital social pré-
existente. Entre os entrevistados que participaram dos níveis de participação
mais efetiva, não havia nenhum que já não estivesse inserido em um estoque
de capital social. Apesar de ter produzido capital social também, a inclusão da
população no PDPA não produziu capital social para os que não possuíam, mas
apenas para os que já tinham capital social pré-existente.
Pode-se dizer, com base na pesquisa com os participantes do PDPA, que
quando há pouco estoque de capital social, há uma maior tendência a produzir
capital social informal. Por outro lado, quando há muito estoque de capital
social, há maior produção de capital social, que tende a ser capital social
formal.
Retomando a primeira hipótese desta dissertação, de que o processo de
participação popular na elaboração de um PDM utiliza como base participativa o
estoque de capital social acumulado através do associativismo (capital social
formal), pode-se afirmar que houve grande utilização do capital social pré-
existente na elaboração do PDPA. Destaca-se que quanto maior o estoque de
capital social, maior o nível de participação, tanto do pessoal quanto da
instância participativa alcançada. Nas instâncias de menor nível participativo, os
participantes vinham de um menor estoque de capital social.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
114
Além da utilização do estoque, outra hipótese desta dissertação
questiona a produção de capital social, por ampliação da confiança mútua e da
cooperação cívica, no processo participativo de elaboração do Plano Diretor
Municipal. Foi possível constatar, no caso do PDPA, que houve produção de
capital social e, quanto maior o estoque de capital social pré-existente, maior
essa produção. Nas instâncias de maior nível participativo, onde estão
presentes os participantes de maior estoque de capital social, foi onde houve
maior produção de capital social, com a formação de Associação de Moradores,
CAPDM e CPD. A produção de capital social informal pode ter ocorrido mas,
como já visto anteriormente, este é mais difícil de ser mensurado e demora
mais tempo para ser consolidado.
No Capítulo 5.2, será vista a análise da terceira hipótese, de que os
níveis de participação da população no processo de elaboração do PDM são
diferentes conforme a tradição participativa e/ou associativa dos participantes.
5.2 OS NÍVEIS PARTICIPATIVOS
No Brasil, a partir da década de 1980, alguns municípios passaram a
implantar o Orçamento Participativo (OP) e/ou os Conselhos Gestores, ambos
de gestão municipal. Porém, a instauração de um processo participativo por si
só não amplia a cidadania nem a justiça social – é o relacionamento entre a
sociedade civil e o poder público, assim como a forma como se apropriam do
processo que vai determinar seu sucesso e seus níveis participativos.
No planejamento municipal, a população pode participar através da
elaboração participativa do PDM, que se tornou obrigatória a partir do Estatuto
da Cidade, Lei Federal 10.257/2001. O Ministério das Cidades foi criado em
2003, para dar apoio às ações de planejamento e gestão municipais. O
Ministério das Cidades também incentiva a criação de Conselhos da Cidade,
após a elaboração do PDM, como um canal de constante discussão e gestão da
cidade.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
115
Em relação à elaboração participativa do PDM, o Ministério das Cidades
determina que o PDM deve ser realizado com uma linguagem acessível, para
compreensão de todos. A capacitação da população para participar da esfera
pública e da elaboração de políticas públicas, orçamentos, planos e propostas é
defendida por diversos autores (BAQUERO, 2003; CARVALHO, 1998; DAGNINO,
2002; TATAGIBA, 2002), como visto no Capítulo 2. Grande parte da população,
inclusive conselheiros dos Conselhos Gestores, tem dificuldades técnicas e
políticas para discutir programas e políticas públicas. Segundo SOUZA (2002
[2001]), não é necessário transformar o conselheiro ou outro participante em
técnico, mas bastaria a população ser honestamente informada e contar com
apoio técnico. Porém, muitos técnicos, segundo o autor, pelo conhecimento que
possuem, consideram-se mais indicados para decidir o melhor que o restante
da população. A falta de capacitação e apoio técnico, aliada à falta de
informações, faz com que a participação da sociedade civil possa ficar reduzida
a funções consultivas, informativas e legitimadoras de decisões já tomadas pelo
poder público (TEIXEIRA; TATAGIBA, 2005).
Há, ainda, uma fragilidade entre conselheiros e entidades de origem,
segunda TATAGIBA (2002), que ocasiona uma falsa representatividade da
sociedade civil nos Conselhos Gestores. Essa fragilidade faz com que os
conselheiros defendam seus próprios interesses, a invés dos interesses de suas
instituições. Apesar disso, a maioria dos Conselhos Gestores, inclusive o CPD de
Araucária, usa como base de sua formatação a representação de instituições,
com poucas, ou às vezes, nenhuma, vaga para quem não é associado a
nenhuma instituição. SOUZA (2002 [2001]) também destaca o problema da
desconfiança que a população em geral tem do poder público, que é um dos
fatores da pouca participação e do desinteresse da população.
No OP, assim como na maioria dos processos participativos de gestão
municipal, a participação ocorre com grande força dos movimentos populares e
um forte apoio no associativismo pré-existente, embora não seja condição
sine
qua non
para o sucesso do processo (FEDOZZI, 2001; AVRITZER, 2002). Ao
analisar os Conselhos Gestores, também de gestão municipal, SANTOS JR.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
116
(2005) afirma que o maior envolvimento de movimentos e associações deve-se
ao capital social e à cultura cívica necessárias às dinâmicas participativas.
Porém, apenas uma pequena parcela da população brasileira é vinculada a
alguma associação.
Cada ator envolvido num processo participativo e cada experiência de
participação possuem diferentes níveis participativos. Esse nível depende da
abertura do poder público, suas intenções e engajamento, bem como do
envolvimento da população, capacitação, apoio técnico, interesse e dedicação.
A cada processo participativo, a população e o poder público ganham
experiência que pode ser utilizada em processos posteriores. Espera-se, por
exemplo, que cidades que possuem uma tradição participativa (OP, Conselhos
Gestores, associativismo) tenham mais facilidade para implantar um PDM
participativo, pois conquistaram, aos poucos, uma experiência democrática.
No início de um processo participativo, acredita-se ser natural a
utilização e o apoio no estoque de capital social existente no município, pois
assim aproveitam-se os hábitos participativos já cultivados. Isso não impede a
inclusão de atores com menor capital social, para ampliar a confiança e a
cooperação mútuas na comunidade.
Com diferentes históricos de participação, espera-se que aqueles já
possuidores de capital social e antecedentes participativos participem em
diferentes níveis daqueles recém-colocados em contato com os hábitos
participativos. Para PIAGET (1983), há uma ordem de sucessão das etapas de
aprendizagem, que é constante, não sendo possível atingir certo estágio sem
ter passado por todos os estágios anteriores. Entretanto, as etapas cognitivas
de aprendizagem podem não coincidir com as etapas cognitivas de
participação, mas há uma ordem de sucessão linear de uma etapa para outra.
Logo, acredita-se que em virtude da escolaridade, conhecimento e raciocínio
lógico, as pessoas participam de diferentes maneiras, compreendendo e se
envolvendo no processo participativo de diferentes formas.
Os níveis participativos, como já vistos em capítulos anteriores, são
divididos em três macro-níveis: não participação, pseudo-participação e
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
117
participação efetiva (ARNSTEIN, 1969; SOUZA, 2002 [2001]). Para cada
experiência participativa podem existir diferentes subdivisões internas, para
melhor caracterizar cada degrau da escala de participação. No estudo de caso
desta pesquisa, foi utilizada a seguinte hierarquização:
a) Não participação: coerção (1);
b) Pseudo-participação: informação (2), consulta (3) e cooptação
(4);
c) Participação efetiva: parceria (5).
Em comparação com os níveis tomados como base (ARNSTEIN, 1969;
SOUZA, 2002 [2001]), no macro-nível não-participação retirou-se o nível de
manipulação/terapia, pois se acredita que este seria mais adequado em
intervenções mais pontuais, com projetos específicos de intervenção. Nesta
pesquisa, o único nível utilizado como não participação é a coerção (1), cujo
processo (não) participativo apenas distrai a população de seus reais
problemas, sem sequer informando-lhe correta ou honestamente.
No macro-nível pseudo-participação foi mantida a divisão de ARNSTEIN
(1969) e SOUZA (2002 [2001]) em: informação (2), consulta (3) e cooptação
(4). No nível da informação, a população não tem um espaço para se
pronunciar e a informação é disponibilizada de acordo com interesses políticos,
muitas vezes resumida demais ou com linguagem muito técnica. A consulta é
feita para saber a opinião da população, mas sem garantias de atendimento às
suas solicitações. A cooptação é uma participação individualizada, que ocorre
através de convites do poder público a líderes comunitários, numa forma de tê-
los como aliados na aplicação de alguma política pública ou implantação de
projeto. Dependendo do comprometimento do líder comunitário com a
associação que representa, pode funcionar como um canal permanente de
consulta da população.
No macro-nível participação efetiva, foi mantido apenas o nível de
parceria, no qual começa a haver maior distribuição de poder, com trabalhos
conjuntos do poder público e da sociedade civil. Na escala participativa de base
(ARNSTEIN, 1969; SOUZA, 2002 [2001]) havia também os níveis de delegação
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
118
de poder e de auto-gestão. Na delegação de poder, que não foi utilizada nessa
hierarquização, deveria haver maior abdicação de poder e mais autonomia da
população e a auto-gestão, também não utilizada nesta análise, seria um nível
de completa autonomia, sem intermediários entre população e recursos para
implementação de propostas, que também não ocorre no processo participativo
de elaboração de um PDM.
Com base nos dados apresentados no Capítulo 4, foi feita a seguinte
análise, no caso do PDPA, dos níveis de participação:
1) Coerção (não participação): audiências públicas, pois foram em
pouca quantidade (apenas três), com grande número de
pessoas (mais de 200 pessoas cada audiência) e sem divisões
em grupos de discussão, pouco informativas e sem voz para a
população, reduzidas a meros atos políticos e solenes;
2) Informação (pseudo-participação): audiências públicas, pelos
mesmos motivos supracitados. A divisão das audiências
públicas em dois níveis participativos, coerção e informação,
deve-se ao fato de algumas pessoas terem participado de
apenas uma das audiências (coerção) e outras terem, pelo
menos, acompanhado as três audiências, pois apesar da
informação resumida e sem poder opinar, quem atendeu a
todas as audiências pôde ter uma noção da continuidade do
PDPA;
3) Consulta (pseudo-participação): reuniões regionalizadas, nas
quais os participantes puderam ser mais ativos, receberam
mais informações, discutiram em grupos e fizeram propostas.
Os delegados também participaram nesse nível, pois não
houve contatos mais freqüentes ou profundos entre delegados
e poder público. A participação da população (e da maioria dos
delegados) nesse nível não tinha garantias de continuidade ou
de inclusão de suas propostas no PDPA, mas foram mais
informados e podiam acompanhar o processo com melhor
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
119
capacitação. Alguns participantes estiveram presentes em
eventos participativos sobre a cidade, que antecederam o
PDPA, como a Agenda 21 (17 dos 27 entrevistados) e a 2ª
Conferência das Cidades (15 dos 27 entrevistados). Estes que
possuíam uma maior capacitação e uma gama maior de
informações e histórico participativo, estavam em condições de
participar mais ativa e efetivamente, não se atendo aos níveis
de coerção ou de informação;
4) Cooptação (pseudo-participação): formação da CAPDM, cujos
membros foram escolhidos por alguns delegados e pelo NPPU.
A CAPDM era formada, em sua maioria, por líderes
comunitários, membros de ONGs, presidentes de Associações e
Sindicatos. Formou-se um canal de comunicação intensa
(reuniões semanais) entre CAPDM (sociedade civil) e GTM
(poder público), cujo foco, para alguns membros foi a
elaboração do PDPA (parceria) e, para outros, foi a formação
de um vínculo com membros da Prefeitura, visando uma
possível contratação (cooptação), que ocorreu para 5 dos 27
entrevistados da CAPDM e 3 dos 25 delegados questionados.
Com a formação de outros vínculos do poder público com
líderes comunitários, os interesses desses membros da
sociedade civil podem entrar em conflito com a vontade de
proteger seu cargo e sua representação passa a ser dúbia;
5) Parceria (participação efetiva): CAPDM/GTM e CPD, cujas
reuniões ocorriam freqüentemente e sempre com
representação de ambos o poder público e a sociedade civil.
Durante a elaboração do PDPA, a CAPDM (sociedade civil) e o
GTM (pode público) faziam reuniões semanais, na quais
debatiam em profundidade o PDPA, suas propostas e
diretrizes. Como já mencionado no item anterior, os
participantes estiveram na Agenda 21 e/ou na 2ª Conferência
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
120
das Cidades estavam melhor preparados para acompanhar as
discussões e fazer propostas em condições de igualdade com
os técnicos da Prefeitura (GTM). O CPD também teve uma
formação paritária sociedade civil/poder público, após a
aprovação do PDPA, para a sua gestão. A eleição dos membros
da sociedade civil do CPD foi realizada poucos meses após a
formação do PDPA e, desde então, os membros do CPD têm
reuniões mensais para discutir questões relacionadas à
aplicação do PDPA.
A parceria foi o único nível considerado de participação efetiva e, como
já colocado anteriormente, abrigava um número pequeno de pessoas. A CAPDM
era formada por menos de 50 pessoas e o CPD, por 9 titulares e 9 suplentes da
sociedade civil. Logo, percebe-se que, quanto maior o nível participativo, menor
o número de pessoas nele inseridas. A parceria ocorreu com um grupo bastante
pequeno e cada vez mais restrito (o CPD possui 20% da quantidade de
membros da CAPDM) de participação. Apesar do pequeno número de
participantes, o CPD é um canal participativo constante. É importante destacar
que, mesmo em pequenas proporções, a participação efetiva ocorreu na
elaboração do PDPA.
Tendo como terceira hipótese que os níveis de participação da população
no processo de elaboração do PDM são diferentes conforme a tradição
participativa e/ou associativa dos participantes, a pesquisa revelou que quanto
maior o estoque de capital social, maior também a sua produção e o seu nível
participativo. O nível de participação aumenta em virtude da maior capacitação
dos participantes e também porque os que já possuem estoque de capital social
têm acesso mais fácil às instâncias participativas de participação mais efetiva
44
.
Uma vez inserido nas instâncias mais participativas, fica também mais fácil a
produção de capital social. Com a convivência maior, através de um número
44
As relações entre participante, nível de participação e instância participativa pode ser vistas na FIGURA
7 no Capítulo 4.5.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
121
elevado de reuniões com redução significativa de participantes em comparação
com os níveis anteriores, aumentam a confiança e a cooperação,
potencializando a produção de capital social.
5.3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O capital social pré-existente em Araucária foi utilizado como base para a
participação da população na elaboração do PDPA, conforme visto. Apesar de
utilizar mais que gerar, também houve produção de capital social através da
inclusão da população no planejamento municipal. Conforme seu estoque de
capital social e seus antecedentes participativos, as pessoas participaram em
diferentes níveis. Cada instância participativa do PDPA possibilitou a
participação também em diferentes níveis, interagindo com diferente
assiduidade e número de pessoas. O estoque de capital social formal foi mais
utilizado para a produção de capital social, enquanto o estoque de capital social
informal foi utilizado para ampliar a participação e aumentar o nível
participativo de alguns participantes.
Pode-se concluir que quanto maior tradição participativa e associativa
(estoque de capital social formal) houver no município, maior o nível de
participação da população na elaboração de um PDM e/ou maior o número de
pessoas que chegarão a níveis de participação mais efetiva. Em um município
cujo estoque de capital social seja baixo, a inclusão da população e seu
trabalho conjunto com o poder público podem gerar hábitos de cooperação,
confiança e participação. Essa produção de capital social informal através do
PDM poderá ser utilizada como base para outras participações da população na
gestão e no planejamento municipais ou no desenvolvimento da comunidade.
Ressalta-se que o capital social informal tem sua produção e sua manifestação
mais lentas e de mais difícil mensuração.
O capital social segue a mesma lógica das demais formas de capital
(como o econômico e o cultural [BOURDIEU, 1996 {1980}]), pois quem possui
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
122
maior estoque de capital, encontra maior facilidade de acumular e produzir
mais capital. Por outro lado, quem não possui estoque de capital, pode produzi-
lo, mas em menores quantidades e de forma mais lenta e dificultosa. Conclui-
se, nesta dissertação, que a inclusão da população na elaboração de um PDM
utiliza o estoque de capital social já existente no município, produz capital social
e seus níveis participativos variam conforme o estoque de capital social em que
se inserem seus participantes.
Acredita-se que um dos limitadores desta pesquisa foi a sua realização
pós-aprovação do PDM, pois se a pesquisa de campo fosse realizada durante a
elaboração do PDM, seria mais fácil o acesso aos participantes, bem como a
realização de entrevistas ou questionários com membros de instâncias
participativas de menor nível de participação. Entretanto, ao realizar a pesquisa
após a aprovação do PDM, já é possível ter um panorama geral das instâncias
participativas e saber quais participantes estão nos níveis de participação mais
efetiva.
Para investigações vindouras, acredita-se que a pesquisa sobre o capital
social informal, suas diferenciações e relações com o capital social formal e
formas de medi-lo seriam temas interessantes. Registram-se aqui instigações
para pesquisas sobre as relações entre níveis participativos e capacidade
cognitiva, que também merecem futuras investigações. Ambos os assuntos
engrandeceriam e complementariam o tema desta dissertação.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
123
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ABU-EL-HAJ, Jawdat. O debate em torno do capital social: Uma Revisão Crítica.
Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, Rio
de Janeiro, n. 47, p. 65-79, 1. sem. 1999.
ARNSTEIN, Sherry R. A ladder of citizen participation. Journal of the
American Institute of Planners, v. 35, n. 4, p. 216-224, jul. 1969.
AVRITZER, Leonardo. O Orçamento Participativo: as experiências de Porto
Alegre e Belo Horizonte. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade Civil e
Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 17-45.
BACHELARD, Gaston. A Formação do Espírito Científico. Rio de Janeiro:
Contraponto, 1996. (1938)
BAQUERO, Marcello. Construindo uma outra sociedade: o capital social na
estruturação de uma cultura política participativa no Brasil. Rev. Sociol. Polit.,
Curitiba, n. 21, p. 83-108, nov. 2003.
BECKER, Howard. Métodos de Pesquisas em Ciências Sociais. São Paulo:
Hucitec, 1999. (1992)
BOURDIEU, Pierre. Compreender. In: ______ (Org.). A Miséria do Mundo.
Petrópolis-RJ: Vozes, 1997. (1993) p. 693-732.
BOURDIEU, Pierre. Razões Práticas: sobre a teoria da ação. Campinas:
Papirus, 1996. (1980)
BOURDIEU, Pierre; CHAMBOREDON, Jean-Claude; PASSERON, Jean-Claude. El
Oficio del Sociologo. México: Siglo Veintiuno, 1987. (1973)
CARVALHO, Maria do Carmo Albuquerque. Participação Social no Brasil
Hoje. São Paulo: Instituto Pólis, 1998. (Polis papers 2)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
124
COLEMAN, James Samuel. Foundations of Social Theory. Cambridge:
Harvard University Press, 1990.
DAGNINO, Evelina. Sociedade Civil, Espaços Públicos e a Construção
Democrática no Brasil: Limites e Possibilidades. In: ______ (Org.). Sociedade
Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 279-
301.
DE GRAZIA, Grazia. Reforma Urbana e Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz
Cesar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lucio (Org.). Reforma Urbana e
Gestão Democrática: promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de
Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 53-70.
ELIAS, Norbert; SCOTSON, John. Os Estabelecidos e os Outsiders:
sociologia das relações de poder a partir de uma pequena sociedade. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2000. (1965)
EVANS, Peter. Embedded Autonomy: States & Industrial Transformation.
Princeton, NJ: Princeton University Press, 1995.
EVANS, Peter. Government Action, Social Capital and Development: Reviewing
the Evidence on Synergy. In: State-Society Synergy: Government and
Social Capital in Development
.
University of California International and
Area Studies Digital Collection, Research Series #94, 1997. Disponível em:
<http://repositories.cdlib.org/uciaspubs/research/94> Acesso em: 22 nov.
2006.
FEDOZZI, Luciano. Práticas Inovadoras de Gestão Urbana: o paradigma
participativo.
Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, n. 100, p.
93-107, jan./jun. 2001.
GANS, Herbert. The Urban Villagers: Group and Class in the Life of Italian-
americans. New York: The Free Press, 1965.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
125
HOGGART, Richard. The Uses of Literacy. New Brunswick: Transaction
Publishers, 2006. (1957)
JACOBS, Jane. Morte e Vida de Grandes Cidades. São Paulo: Martins
Fontes, 2000. (1961)
MARICATO, Ermínia. Brasil, Cidades: alternativas para a crise urbana.
Petrópolis-RJ: Vozes, 2001.
MARTELETO, Regina; DE OLIVEIRA E SILVA, Antonio. Redes e Capital Social: o
enfoque da informação para o desenvolvimento local. Ciência da
Informação, Brasília, v. 33, n. 3, p. 41-49, set./dez. 2004.
MILANI, Carlos R. S. Políticas públicas locais e participação na Bahia: o dilema
gestão versus política. Sociologias: UFRGS/IFCH, Porto Alegre, v. 8, n. 16, p.
180-214, jul./dez. 2006.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Plano Diretor Participativo: guia para a
elaboração pelos municípios e cidadãos. Brasília: CONFEA/Ministério das
Cidades, 2004.
MORGAN, Kevin; NAUWELAERS, Claire. A regional perspective on innovation:
from theory to strategy. In: Regional Innovation Strategies: the challenge
for less-favoured regions. [S.I.]: Routledge, 2002. p. 1-18. (Regional
development and public policy strategies)
PIAGET, Jean. Problemas de Epistemologia Genética. São Paulo: Abril
Cultural, 1983.
PUTNAM, Robert D. Bowling Alone: the collapse and revival of America’s
community. New York: Simon and Schuster, 2000.
PUTNAM, Robert D. Comunidade e Democracia: a experiência da Itália
moderna. Rio de Janeiro: FGV, 2005. (1993)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
126
PUTNAM, Robert D. Social Capital: Measurement and Consequences. ISUMA,
v. 2, n. 1, p. 41-51, Spring-Printemps 2001.
REZENDE, F.; TAFNER, P. (Ed.). Cidadania e Participação. In: Brasil: o estado
de uma nação. Rio de Janeiro: Ipea, 2005. p. 113-156.
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. O Estatuto da Cidade e a questão brasileira.
In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lucio (Org.). Reforma
Urbana e Gestão Democrática: promessas e desafios do Estatuto da Cidade.
Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 11-26.
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lucio. Plano Diretor e
gestão democrática da cidade. In: ______ (Org.). Reforma Urbana e Gestão
Democrática: promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro:
Revan/FASE, 2003. p. 103-118.
ROLNIK, Raquel; SOMEKH, Nadia. Governar as Metrópoles: dilemas da
recentralização. São Paulo em Perspectiva, v. 14, n. 4, p. 83-90, out./dez.
2000. ISSN 0102-8839.
SANTOS JR., Orlando Alves dos. Dilemas e Desafios da Governança
Democrática. In: TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves (Org.) Os Sentidos da
Democracia e da Participação. São Paulo: Instituto Pólis, 2005. p. 41-46.
SANTOS, Agnaldo dos. A (Difícil) Relação entre Estado e Sociedade Civil.
Instituto Pólis, jun. 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/
artigo_interno.asp?codigo=106> Acesso em: 20 abr. 2006.
SINTOMER, Yves ; DE MAILLARD, Jacques. The limits of local participation and
deliberation in the French “politique de la ville”. European Journal for
Political Research: special issue on Innovative, Participatory and Deliberative
Procedures in Policy-Making: Democratic and Effective? Y. Papadopoulos: Ph.
Warin eds, 2004. Disponível em:<http://www.sintomer.net/publi_sc/
documents/sint-Art_EJPR6.pdf> Acesso em: 20 out. 2006.
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
127
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade: uma introdução crítica ao
planejamento e à gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. (2001)
SOUZA, Marcelo Lopes de. A Prisão e a Ágora: reflexões em torno da
democratização do planejamento e da gestão das cidades. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2006.
TATAGIBA, Luciana. Conselhos gestores e a burocratização das políticas
públicas no Brasil. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade Civil e Espaços
Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 47-103.
TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves; TATAGIBA, Luciana. Movimentos Sociais e
Sistema Político: os desafios da participação. São Paulo: Instituto Pólis / PUC-
SP, 2005.
THIOLLENT, Michel. Crítica Metodológica: investigação social e enquete
operária. São Paulo: Instituto Pólis, 1987.
VERTRAG PLANEJAMENTO LTDA. Relatório Intermediário da Leitura
Técnica. Curitiba: Vertrag, 2006. Relatório Técnico.
VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no
Brasil. In: DÉAK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (Org.). O Processo de
Urbanização no Brasil. 1 ed. 1 reimpr. São Paulo: USP, 2004. p. 169-243
(1999)
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
128
ANEXOS
ANEXO A - ROTEIRO DE ENTREVISTA
Antes das perguntas referentes ao tema, foram feitas perguntas sobre o
perfil sócio-econômico do entrevistado, como idade, estado civil, se possui
filhos, nível educacional e profissão. Segue o roteiro:
o Você faz parte de alguma associação, sindicato ou ONG? Quais? Há quanto
tempo? Com que freqüência vocês se reúnem?
o Há ou houve (durante a elaboração do PDM) envolvimento da sua
associação com outras do município?
o Como você ficou sabendo da elaboração do PDM?
o Você participou da elaboração da Agenda 21 municipal ou da Conferência
da Cidade? Você conhece o Estatuto da Cidade?
o Houve alguma discussão sobre o PDM na sua comunidade, além das
reuniões oficiais com a Prefeitura?
o Por que você se tornou Delegado? Você costuma participar de outras
reuniões? Bairro? Igreja? Colégio das crianças?
o Em quantas reuniões você foi? Em quantas reuniões você considera que
efetivamente participou?
o Você teve acesso às informações sobre a cidade ou o Plano Diretor que
considerava importantes?
o Você teve algum tipo de auxílio técnico além das reuniões oficiais para
compreender e propor análises e diretrizes à Prefeitura?
o Qual a abertura da Prefeitura e da Consultoria (Vertrag) para as propostas
da população?
o Você considera que as propostas da população foram incluídas no PDM?
Você considera o resultado final do PDM satisfatório?
o Por que você se tornou membro da CAPDM? Você acha que a atuação da
CAPDM foi importante? Houve bastante troca da CAPDM com os demais
delegados ou membros da comunidade?
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
129
o Houve muita alteração na sua rotina quando você se tornou delegado? E
quando você se tornou membro da CAPDM? Você teve que abrir mão de
alguma coisa para poder participar mais ativamente?
o Quais suas expectativas para a implantação do PDM? Você pretende
acompanhar os processos de implantação e gestão do PDM? Qual sua
expectativa da atuação do Conselho do Plano Diretor?
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
130
ANEXO B - QUESTIONÁRIO
QUESTIONÁRIO PARA DELEGADOS DAS REGIONAIS: ARAUCÁRIA-PR 2007
Dados básicos
Nome: _______________________________________________________________________________
Idade:_____ anos Estado civil: Casado Viúvo Divorciado Solteiro Outro: __________
Filhos: Não Sim. Quantos?______ Qual idade? ______
Mora em Araucária desde: ___________ Nasceu em Araucária? Sim Não. Onde? _______________
Por que se mudou para Araucária? ________________________________________________________
Bairro onde mora: _________________________ Profissão: ____________________________________
Escolaridade: 1º grau 2º grau 3º grau Última série concluída com aprovação: _____________
Perfil Participativo pré-plano, Participação no PDPA e Perfil Participativo pós-
plano
1. Você é filiado a alguma entidade de representação de sua categoria profissional?
1. Sim. 2. Não. 3. Não se aplica
2. Se é filiado, você é:
1. Sindicalizado 2. Associado 3. Ambos
3. Qual o principal motivo que levou você a se sindicalizar/associar?
1. Assistência médica
2. Assistência jurídica
3. Outras vantagens de caráter financeiro
4. Atividade desportiva, cultural ou lazer
5. Atividade política
6. Outro motivo: ____________________________________________
4. Qual a freqüência de participação em reuniões ou assembléias do sindicato/associação nos
últimos 12 meses?
1. Não freqüentou
2. Uma vez
3. Duas a três vezes
4. Quatro vezes ou mais
5. A que tipo de órgão comunitário você é filiado ou associado?
1. Não sou filiado ou associado a nenhum. Pule para a questão 8
2. Associação de bairro ou moradores
3. Associação religiosa
4. Associação filantrópica
5. Associação esportiva ou cultural
6. Outro tipo: ______________________________________________
6. Caso seja filiado ou associado, qual a freqüência de participação em reuniões ou atividades
do órgão comunitário nos últimos 12 meses?
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
131
1. Não freqüentou
2. Uma vez
3. Duas a três vezes
4. Quatro vezes ou mais
7. Você já foi membro de diretoria ou de comissão de alguma associação, sindicato ou
organização (profissional ou não)?
1. Sim 2. Não.
8. Qual o cargo? __________________
9. Faz parte de algum partido político?
1. Sim 2. Não. Pule para a questão 12
10. Se faz parte, você é:
1. Filiado 2. Militante 3. Filiado e Militante
11. Caso não, tem simpatia por algum partido?
1. Sim 2. Não. Pule para a questão 13
12. Qual é o partido? ___________________________________________________________
13. Qual a sua religião ou culto?
1. Não tem religião. Pule para a questão 16
2. Católica
3. Evangélica tradicional
4. Evangélica pentecostal
5. Espírita kardecista
6. Afro-brasileira (Candomblé, Umbanda etc)
7. Oriental (Budismo, Hinduísmo etc)
8. Judaica ou israelita
9. Outra: _______________________________________
14. Com qual freqüência você participa das atividades, cerimônias ou cultos religiosos?
1. Não participa
2. Atuante/praticante
3. Esporadicamente
4. Apenas em datas e/ou eventos especiais
15. Participa de algum outro grupo ou movimento social organizado?
1. Sim 2. Não. Pule para a questão 19
16. Qual ou quais? _____________________________________________________________
17. Já fez parte da diretoria ou comissão de algum grupo ou movimento social organizado?
1. Sim 2. Não. Pule para a questão 1.20
18. Com que freqüência?
1. Apenas uma vez, há pouco tempo
2. Apenas uma vez, há muito tempo
3. Duas ou três vezes
4. Quatro ou mais vezes
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
132
19. Participou da Agenda 21 Municipal?
1. Sim 2. Não.
20. Participou da Conferência das Cidades Municipal?
1. Sim 2. Não.
21. Como ficou sabendo das reuniões do Plano Diretor Participativo de Araucária?
1. Rádio
2. Folder ou folheto de divulgação
3. Outdoor ou cartaz
4. Divulgação nas reuniões na Associação
5. Divulgação nas reuniões na Igreja
6. Outro. Qual? _____________________
22. O que o motivou a participar?
1. Curiosidade
2. Interesse pessoal em participar do Plano
3. Tempo livre / Disponibilidade
4. Companhia (foi com alguns amigos ou conhecidos)
5. Outro. Qual? _____________________
23. Como se tornou delegado da regional?
1. Interesse pessoal, achou que a elaboração do Plano seria interessante
2. Aclamação, por ser líder no seu bairro, a população o indicou
3. Indicação da associação a que pertence
4. Outro. Qual? _____________________
24. O que o motivou a ser delegado da regional?
1. Curiosidade
2. Interesse pessoal em participar do Plano
3. Tempo livre / Disponibilidade
4. Companhia (outros amigos também seriam delegados)
5. Insistência / Aclamação / Indicação da população
6. Outro. Qual? _____________________
25. Houve outras discussões da população sobre o Plano, além das organizadas pela
Prefeitura?
1. Sim, na associação de bairro
2. Sim, na Igreja
3. Sim, outro lugar: _____________________
4. Não
26. As pessoas da sua regional procuraram você para perguntar do Plano, dar sugestões, tirar
dúvidas ou saber das notícias?
1. Sim, várias 2. Sim, mas poucas 2. Não
27. Participou da CAPDM?
1. Sim 2. Não. Pule para item 30
28. Como se tornou membro da CAPDM?
1. Interesse pessoal, achou que seria interessante e estava motivado
2. Indicação dos demais delegados da regional
3. Aclamação da comunidade
4. Outro. Qual? _____________________
29. O que o motivou a ser membro da CAPDM?
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
133
1. Curiosidade
2. Interesse pessoal em participar do Plano
3. Tempo livre / Disponibilidade
4. Companhia (outros amigos também seriam membros da CAPDM)
5. Insistência / Aclamação / Indicação da população
6. Outro. Qual? _____________________
30. Ficou satisfeito com a participação da população na elaboração do Plano?
1. Muito satisfeito
2. Satisfeito
3. Satisfeito com algumas coisas, insatisfeito com outras
4. Decepcionado
31. Sua rotina mudou muito durante sua participação na elaboração do Plano?
1. Bastante 2. Um pouco 3. Não. Pule para a questão 33
32. Quais as principais atividades ou programas de que você precisou abrir mão?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
33. Participou da eleição do Conselho do Plano Diretor?
1. Sim 2. Não
34. Qual sua expectativa para a implantação do Plano Diretor?
1. Será implantado integralmente
2. Será implantado, se houver fiscalização do Conselho do Plano Diretor
3. Não será implantado integralmente
4. Não será implantado
35. Qual sua satisfação de sua participação na elaboração do Plano Diretor?
1. Muito satisfeito
2. Satisfeito
3. Satisfeito com algumas coisas, insatisfeito com outras
4. Decepcionado
36. Há interesse seu em participar de futuras alterações do Plano Diretor?
1. Sim
2. Depende do que eu estiver fazendo na época
3. Não. Pule para a questão 38
37. Por quê?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
38. Após sua participação na elaboração do Plano, como ficou sua participação nas atividades
na sua comunidade?
1. Participo mais 2. Não mudou 3. Participo menos
39. Em que área foram as maiores alterações?
1. Visitas a amigos
2. Futebol ou prática de outros esportes
3. Participação em associação ou organização
4. Freqüência à Igreja
CAPITAL SOCIAL, NÍVEIS DE PARTICIPAÇÃO E OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDP DE ARAUCÁRIA-PR
LUCIANA FRACASSO MORAES
134
5. Outros. Quais? _____________________
40. Você gostou de ter participado da elaboração do Plano?
1. Sim 2. Não
41. Por quê?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
42. Outras Observações:
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
