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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC - SP
Joaquim Tavares Perrelli
A supervisão bancária na América Latina e o acordo de Basiléia II
MESTRADO EM ECONOMIA POLÍTICA
SÃO PAULO
2008
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC - SP
Joaquim Tavares Perrelli
A supervisão bancária na América Latina e o acordo de Basiléia II
MESTRADO EM ECONOMIA POLÍTICA
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora como exigência parcial para
obtenção do título de MESTRE em
Economia Política, sob orientação do Prof.
Dr. João Machado Borges Neto.
SÃO PAULO
2008
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Joaquim Tavares Perrelli
A supervisão bancária na América Latina e o acordo de Basiléia II
MESTRADO EM ECONOMIA POLÍTICA
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora como exigência parcial para
obtenção do título de MESTRE em
Economia Política, sob orientação do Prof.
Dr. João Machado Borges Neto.
Data da Aprovação: ____/ ____/ ________
___________________________________
___________________________________
___________________________________
DEDICATÓRIA
Ao meu Pai, Domingos “Dum” Castrioto
Perrelli. Faz muito tempo, e
invariavelmente esse tempo somente vai
aumentar a distância em sua própria
medida, entre a última vez que conversamos
e as próximas. O que valeu é que eu
aproveitei cada um dos nossos instantes.
Confesso: apenas de uns tempos para cá
tenho adotado seus toques. E tenho
acertado... Obrigado!
AGRADECIMENTOS
- Minha Mãe, Dirce Maria Tavares Perrelli, por tudo o que sou e mais ainda, pelo seu apoio
constante a cada minuto, seu carinho e sua amizade, sua paciência e seu amor – Amo muito você,
minha Mãe – Obrigado por tudo, e se pudermos repetir tudo de novo, lá estarei eu. Tenha certeza
disso;
- Maria Aparecida Angrisani Correia, minha namorada e companheira, amiga e parceira, por ter
recriado em mim a idéia do mestrado e incentivado tanto para voltar a estudar iniciar a carreira de
professor – e obrigado também por revisar todos os meus textos. Confiou a mim algo que eu ainda
não tinha;
- Augusto Correia Figueiredo, meu enteado e meu amigo – um filho ! – e companheiro em
competições sempre de altíssimo nível, no autorama, no futebol de botão, banco imobiliário, detetive,
buraco e tantos outros jogos. Somente se aprende o que é ser pai, quem sabe ser amigo;
- Paulo Schlick, meu grande amigo, pelos nossos debates de sempre, pela sua positividade e seu
apoio neste e em diversos desafios que já tive na minha vida. Muito me ensinou também na
fotografia e laboratório;
- Mauro Roberto Black Taschner, amigo meu e professor da EAESP FGV. Foi quem assinou carta de
recomendação me indicando para o programa de mestrado na PUC, ficará em destaque sempre nas
minhas memórias;
- Paulo Manoel “Manéco” Combacau, que conheceu as duas gerações da minha família antes de
mim, e que nos últimos anos esteve por perto na transição de carreira que eu empreendi, sempre de
alto astral;
- Leopoldino “Léo” Alves Sobrinho, pela sua amizade, sua orientação e dedicação, sobretudo pela
parceria desenvolvida em certas responsabilidades que valem a pena viver para poder assumir e
exercer;
- Minha amiga de infância, Dra. Lucia “Lucinha” Brunaccio, e a amigos como Carlos “Tatá” Garcia
Varela e Franco Paulo Giudici por sempre se lembrarem de mim, agradeço também a sua confiança;
- Ao amigo Professor Ms. Guilherme Vieira Neves pela sua atenção e pela apresentação sempre
generosa de meu perfil profissional, pela abertura de portas que me fez na UNIBAN, UNIP,
Faculdades Oswaldo Cruz além de outras oportunidades e da honra que é sua amizade;
- Professor Dr. Carlos Eduardo de Carvalho pela sua dedicação em me orientar nos trabalhos das
disciplinas Economia Monetária II e Macroeconomia III que culminaram nesta dissertação. Um dos
maiores economistas que eu conheço. Um privilégio ser seu aluno;
- Professor Dr. João Machado Borges Neto pela sua constante dedicação após assumir a posição de
orientador, durante uma fase bastante delicada pela qual eu passei. Conversar com ele é brindar à
intelectualidade;
- Professora Dra. M. Cristina Penido de Freitas por participar de minha banca de qualificação e por
ter indicado materiais e bibliografia que determinaram a possibilidade de terminar esta dissertação;
- Sra. Sônia Petrohilos, pelo cuidado e atenção comigo nestes dois anos de mestrado, desde o meu
primeiro dia no programa;
- À CAPES pelas bolsas concedidas, sem as quais não haveria esta dissertação, à comissão de bolsas
e ao pessoal da secretaria de bolsas e de pós-graduação da PUC-SP;
- Colegas da PUC, amigos como Darcio Genicolo Martins pela recepção, e Sérgio Tormin pela
indicação profissional para o trabalho na UNIBAN com o Prof. Marco Antonio Geretto;
- À equipe da livraria do 4
o
andar da PUC-SP, Mara e Elisângela que me venderam bons livros;
- Aos Professores Bráulio Cordeiro, José Gomiz Mateo e Valdir Ferreira pelas oportunidades na
UNIBAN. Ainda na UNIBAN, ao Professor Carlos Roberto da Silva e ao Professor Denis Novais
Prates, do Instituto Politécnico;
- E por fim, a todos os Professores da PUC-SP, meu mais profundo respeito, bem como a todos os
colegas que tive neste período do Mestrado, meus sinceros votos de um inexorável caminho para o
sucesso!
RESUMO
A regulação bancária é desenvolvida à medida que os mercados financeiros tornam-se mais
complexos e sofisticados em suas operações, e conseqüentemente, ficando mais expostos a
riscos. A supervisão bancária é uma instituição que, a partir da regulação da atividade do
sistema bancário, fiscaliza e inspeciona as atividades das instituições com o objetivo
principal de promover a estabilidade financeira. O acordo de Basiléia II, incorpora os
conceitos de mais de duas décadas de acordos anteriores, no estabelecimento de princípios
para a supervisão bancaria efetiva e técnicas de monitoramento de riscos bancários. A sua
implantação entretanto, depende de diversas etapas e preparação. As atividades de
supervisão variam de contexto, conforme cada país analisado. No estudo de caso
apresentado adiante estão sendo analisados dados e informações coletados em pesquisas do
Banco Mundial e outras entidades acerca da estrutura da supervisão bancária, autonomia
operacional e orçamentária além de outras. A partir desses dados e dos textos coletados nas
fases da pesquisa, pode se concluir que a supervisão faz parte de um processo, e torna-se de
difícil mensuração a partir da própria dinâmica do capitalismo. As economias operam em
ciclos, e nos ciclos de alta na atividade econômica ocorre a alta nas operações de crédito.
Entre essas operações de crédito do ciclo de alta encontram-se as operações que poderão
causar problemas ao sistema no ciclo de baixa. A supervisão portanto alterna entre uma
postura preventiva e corretiva. Ela nunca será perfeita em seus procedimentos, sempre
ocorrerão problemas com instituições financeiras e crises de mercado.
Palavras Chave: Banco Central, Crise financeira, Supervisão bancária, Teoria da
Regulação, Estabilidade econômica.
ABSTRACT
The bank regulation is developed as the financial markets become more complex and
sophisticated, consequently increasing its exposition to a greater risk level. Bank supervision
is an institution that depends on bank regulation to act, monitoring and inspecting financial
institutions, in order to accomplish it aim, financial stability. Basel II agreement incorporates
two decades´ concepts, since its previous editions, improving and estabilishing principles for
effective supervision and monitoring risk levels according its classification. Its
implementation depends however from each evaluated country´s context. In the case study
ahead, there are being analysed data and information from World Bank´s research on
supervisory structure, budgetary and operational authonomy, among others. So, bank
supervision belongs to a proccess and as an activity itself, its evaluation is difficult due to
the dynamic nature of the capitalist system. The economies operate in cycles and when
economic activity is high, credit operations levels increases too. Between these operations
hired during the high level economic activity, there are the operations that will generate
troubles when economic activity level becomes lower. So the supervision alternates position
between a preventive and corrective set of actions. Its procedures will never be perfect and
there will always be financial institutions in trouble so as there will always be financial
crisis.
Keywords: Central Bank, Financial crisis, Bank supervision, Regulation theory, Economic
stability.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................... 1
I – REGULAÇÃO BANCÁRIA – CONCEITOS E PRINCÍPIOS......................................... 9
I.1 – Teoria da regulação bancária........................................................................................9
I.2 – O processo de supervisão bancária.............................................................................12
I.3 – A estruturação e a independência da supervisão bancária .........................................16
I.4 – A liberalização financeira e a supervisão bancária....................................................19
I.5 – As limitações da supervisão bancária.........................................................................21
I.6 – Riscos da Regulação Bancária ...................................................................................23
I.7 – O marco regulatório da supervisão bancária..............................................................24
II – O Acordo de Basiléia – DOS ANOS 70 ATÉ O BASILÉIA II....................................... 29
II.1 – O Comitê da Basiléia e a criação dos primeiros Acordos.........................................29
II.2 – As necessidades de aperfeiçoamento do Acordo de 1988........................................31
II.3 – O PILAR II e os Princípios Centrais para a Supervisão Efetiva...............................35
II.4 – Supervisão Internacional...........................................................................................37
II.5 – A Supervisão Bancária na América Latina...............................................................40
II.6 – A evolução da implantação do Basiléia II: países desenvolvidos e América Latina45
II.7 – A implantação dos 25 princípios para efetiva supervisão no Brasil.........................48
III – ESTUDO DE CASO – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E
MÉXICO .................................................................................................................................... 63
III.1 – A análise dos dados acerca da supervisão bancária no Brasil, Chile e México ......63
III.2 – A Supervisão Bancária no Brasil.............................................................................66
III.3 – A Supervisão Bancária no México..........................................................................76
III.4 – A Supervisão Bancária no Chile..............................................................................83
CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................................... 94
APÊNDICE 1 – CRISE DA CORÉIA E A SUPERVISÃO BANCÁRIA .......................... 102
APÊNDICE 2 – A CRISE MEXICANA DE 1994-95 E OS DESDOBRAMENTOS NO
SETOR BANCÁRIO............................................................................................................... 106
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................... 111
ÍNDICE DE QUADROS E TABELA
QUADRO 1 (CAPÍTULO 2) – A ATUALIZAÇÃO DOS 25 PRINCIPIOS PARA A
EFETIVA SUPERVISÃO BANCÁRIA - COMPARATIVO ENTRE A PRIMEIRA
EDIÇÃO DE 1997 E A EDIÇÃO DE 2006 ....................................................................... 53
QUADRO 2 (CAPÍTULO 3) – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E
MÉXICO .............................................................................................................................. 87
TABELA I (APÊNDICE 2) – INDICADORES DE EFICIÊNCIA BANCÁRIA NO
MÉXICO ............................................................................................................................ 107
1
INTRODUÇÃO
Nas diversas crises financeiras do século XIX, as ações de resgate e provimento de
liquidez contaram com a atuação dos maiores bancos das comunidades européias. Com o
passar do tempo esses grandes bancos começaram a assumir o papel de Bancos Centrais e a
desempenhar as funções de caráter macroeconômico nos ajustes das políticas econômicas, e
passaram também a atuar nas questões de caráter microeconômico, atuando na
regulamentação e supervisão do sistema bancário. Bagehot [apud Goodhart e Schoenmaker
(1995)] descreve operações de resgate bancário promovidas no sistema financeiro inglês em
que o Bank of England, por ser o maior banco local, atuou como coordenador em diversas
operações de resgate a bancos em dificuldades. Naquele tempo, a atuação como Banco
Central no papel de emprestador de última instância, já tinha implícita nas suas ações a
preocupação com o bem público. A atuação dos maiores bancos na gestão de crises
financeiras nas economias da Inglaterra, França e Itália no final do século XIX demonstram
a evolução das funções de caráter macroeconômico e microeconômico desempenhadas por
uma única instituição financeira (GOODHART, 1995).
Goodhart et al, 1998, afirma que as falhas no sistema bancário são caras e podem
gerar desequilíbrios que levam muito tempo para serem corrigidos.
Os bancos são instituições que trabalham sob forte pressão de fornecimento de
liquidez e necessidade de solvência de seus compromissos. Por conta de sua natureza de
captar e emprestar recursos, os bancos têm um total de ativos muito superior ao seu capital
próprio. E mesmo com a regulação de capital, em que são estabelecidos limites máximos de
empréstimos por unidade de capital próprio, a responsabilidade de um banco perante os seus
depositantes excede em muito o próprio patrimônio dos seus acionistas. Uma operação de
resgate de um banco em dificuldades conta com mecanismos de proteção ao depositante até
um certo limite, que varia entre um sistema financeiro e outro, por exemplo, seguro de
depósitos até uma quantia predeterminada. A depender, entretanto, do tamanho do prejuízo
nas suas contas, somente com a participação do Estado via recursos orçamentários é que se
2
pode efetuar a operação de salvamento. E neste caso são usados os recursos da sociedade
para cobrir as operações
1
.
Num estudo sobre os impactos da globalização no setor bancário, Peek, Rosengreen e
Tootell mencionam a existência de 112 ocorrências de crises financeiras em 93 países no
Século XX, onde estima se que cerca do 12,8% do PIB dessas economias foram gastos com
socorro aos bancos. O estudo conclui, dentre outros pontos, que nas economias onde
ocorrem as mais fortes crises financeiras, estas são antecedidas por processos de
liberalização econômica e financeira, a partir da qual a entrada de bancos estrangeiros no
sistema pode trazer contribuições para o aumento da tecnologia, maior eficiência na
alocação de capitais, desenvolvimento dos mercados, melhora no atendimento à população,
entre outros. Mas é enfatizado também que o custo dos problemas decorrentes de crises
bancárias é muito maior para os contribuintes. Tanto as pessoas físicas quanto empresas
estão totalmente lastreados nos sistemas bancários de seus países quando da abertura
financeira e as adversidades decorrentes das crises causam impacto direto sobre os todos os
contratos vigentes.
Através da intensificação do processo de globalização e da liberalização financeira,
as crises financeiras e as bolhas especulativas tornaram-se mais freqüentes nos sistemas
financeiros. O sistema bancário é o meio disseminador das crises, por serem os bancos os
agentes mais expostos aos riscos de perturbações macroeconômicas, como fugas de capitais
e desvalorizações cambiais, bem como as de caráter microeconômico, por exemplo, altas
taxas de inadimplência e outros fatos causadores de impactos em sua situação patrimonial.
A fragilidade dos sistemas financeiros fica evidenciada a cada nova crise tanto nas
economias desenvolvidas quanto nas em desenvolvimento. Dentre os motivos das crises do
México e da Coréia na segunda metade da década de 90, diversos autores salientaram que a
regulamentação prudencial fraca e a supervisão bancária leniente foram as principais razões
para a ocorrência dos desastres financeiros que se propagaram rapidamente para as outras
economias do mundo.
1
A Financial Services Agency (FSA) – agência britânica de supervisão e regulação – em 20 de fevereiro de
2008 anunciou que o Banco Northern Rock foi assumido pelo governo inglês em caráter temporário. Esse
banco enfrentou uma corrida dos seus correntistas no Reino Unido em agosto de 2007 e não teve condições de
continuar a sua operação sem essa intervenção do governo.
3
Os Bancos Centrais têm entre suas preocupações a segurança dos sistemas
financeiros e a prevenção do risco sistêmico. As relações entre os comportamentos
microeconômicos e os efeitos destes nos estados macroeconômicos dão a medida do risco
sistêmico. Conforme Aglietta (2004), o risco sistêmico ocorre quando o aparecimento de
estados econômicos nos quais o comportamento racional dos agentes quanto ao risco
percebido, ao invés de diversificar os mesmos, gera aumento da insegurança geral. O risco
sistêmico está presente em estados macroeconômicos considerados anormais, na ocorrência
de pelo menos três motivos:
- Ineficiência econômica por disfunções na alocação dos recursos;
- A lógica econômica que conduz a essa ineficiência;
- A perpetuação espontânea de situações anormais (AGLIETTA, 2004).
Os comportamentos individuais na administração de riscos (ou mesmo a exposição
irracional a riscos), em função de informações fornecidas pelos mercados podem gerar
situações que conduzem a ineficiência econômica. Esses comportamentos podem induzir a
uma perda geral de bem estar. Entretanto, os indivíduos não reconhecem que a adoção de um
comportamento diferente poderia reduzir a ineficiência econômica e conduzir o sistema a
uma situação de equilíbrio normal. Quando isso ocorre, as falhas de mercado permanecem
assim como seus efeitos. É necessária a coordenação de um agente central que tenha a
maioria das informações. Caso não haja essa coordenação ou se ocorrerem falhas de
coordenação são geradas as situações de risco sistêmico (AGLIETTA, 2004).
Nos sistemas financeiros, os problemas de coordenação que podem levar ao risco
sistêmico são disfunções que agravam as assimetrias de informação e geram externalidades
como aumento da fragilidade financeira e promoção do risco moral. Quanto à fragilidade
financeira, esta se trata de uma característica associada aos problemas decorrentes da própria
assimetria existente nas operações de crédito. E o risco moral manifesta-se na conduta dos
agentes, aumentando cada vez mais sua exposição a riscos (AGLIETTA, 2004).
A prevenção do risco sistêmico tem que levar em consideração a princípio as
estruturas financeiras e a sua organização, sua concentração e sua importância nas suas
4
respectivas economias. Todas as economias enfrentam um dilema entre a eficiência
microeconômica e a estabilidade macroeconômica. As diferentes estratégias de coordenação
e estruturação podem levar a diferentes resultados quanto ao rendimento e ao custo do
capital. Os efeitos desse dilema podem gerar processos que conduzem às crises financeiras.
Portanto, a prevenção das crises e do risco sistêmico consiste na intervenção nos processos
que conduzem às crises financeiras.
O controle preventivo se dá sob dois princípios complementares: a regulamentação
que previna comportamentos geradores de risco e a supervisão que completa o
funcionamento dos mercados tornando os mais aptos para evitar a disseminação de riscos
(AGLIETTA, 2004). A política preventiva consiste na organização de diversas linhas de
ação. O encadeamento dessas linhas de ação tem a regulamentação e a supervisão como um
dispositivo preventivo quanto aos comportamentos geradores de risco, redução de
assimetrias de informação e contenção da propagação de acidentes financeiros locais.
Quando essas ações falham, de acordo com Aglietta (2004), entra em cena o emprestador de
última instância como “a arma mais importante para represar o risco sistêmico”.
A ação do emprestador de última instância, entretanto, é cercada de vários pontos
controversos. O primeiro deles é a própria contradição que se encerra numa ação dessa
natureza, pois ao intervir o emprestador de última instância concede recursos sob condições
diferentes daquelas previamente assumidas pelo agente em dificuldades, visando evitar
maiores danos ao mercado como um todo. Ou seja, há um tratamento diferenciado para o
agente menos competente e isso pode incentivar o risco moral para outros agentes. Outra
questão associada ao emprestador de última instância está ligada ao fato de que os recursos
utilizados são da sociedade, dos pagadores de impostos. A necessidade de informação sobre
as instituições é muito grande e pode ser complementada pela uma estrutura da supervisão
bancária. Assim, quanto mais efetiva for a regulamentação e a supervisão bancária menor
deverá ser a necessidade da intervenção como emprestador de última instância .
Considerando-se que a regulação pública pode ser justificada pela presença de falhas
de mercado advindas de concentração econômica, externalidades e assimetria da informação
entre os agentes econômicos, a necessidade de promover uma rede segurança aos bancos e
gerar segurança aos depositantes quanto ao risco de quebra destes exige uma apropriada
5
regulamentação. Uma ruptura de contratos gerada pela quebra de um banco se espalha
rapidamente por outros setores da economia e gera externalidades negativas atingindo
primeiramente os seus depositantes e logo em seguida todo o sistema bancário e o sistema
de pagamentos. O Capítulo 1 desta dissertação consiste numa revisão teórica da Teoria da
Regulação Bancária e abrange as questões de caráter microeconômico onde se busca avaliar
os debates existentes em torno das alternativas de gestão da Supervisão Bancária, bem como
sua função de caráter preventivo e seu objetivo de promover a estabilidade econômica.
Como política de prevenção, dentre as principais medidas implantadas nas últimas
décadas, consta o aperfeiçoamento do Acordo da Basiléia e da regulamentação internacional
quanto à gestão dos riscos das operações bancárias. A evolução do Acordo de Basiléia aos
dias atuais, para o Basiléia II, compreende uma maior divisão do seu escopo e atualmente
está dividido em três pilares. O primeiro pilar (“Pillar 1”) foca na gestão dos riscos. O
segundo pilar (“Pillar 2”) cuida da supervisão bancária e o terceiro pilar (“Pillar 3”)
regulamenta a disciplina de mercado. Este é o tema do referencial teórico do Capítulo 3,
onde se descreve a história do Acordo e sua evolução até o Basiléia II. O objetivo deste
Capítulo é o aprofundamento nos princípios da supervisão bancária e a avaliação da
aderência dos países da América Latina a estes princípios, a partir de artigos publicados por
especialistas nesse tema ao longo dos últimos anos.
Entre os princípios da supervisão bancária efetiva encontra-se a supervisão trans-
fronteiriça e a cooperação internacional das entidades supervisoras. Esse princípio visa
permitir uma melhor identificação dos riscos dos agentes financeiros de caráter internacional
e assim, o compartilhamento das informações pode tornar-se um eficiente instrumento
preventivo de propagação de crises de caráter internacional. A supervisão bancária anfitriã
recebe a supervisão bancária de outro país para esta perfazer todo o processo de supervisão
nas instituições de sua nação originária.
A implantação de medidas dessa natureza tem uma série de objeções de ordem do
próprio sistema econômico, como, por exemplo, da capacidade dos Estados de se organizar
para efetuar a implantação das recomendações das organizações internacionais de
regulamentação. Além disso, devido ao contínuo processo de sofisticação dos agentes nos
mercados financeiros, a tarefa de fiscalizar e supervisionar um sistema financeiro torna-se
6
mais difícil a cada dia, pois os riscos são cada vez mais diluídos em operações que
envolvem, por exemplo, securitização, que tende a remover dos balanços dos bancos
operações, expostas a riscos de quebra de contrato por parte dos demais agentes econômicos
atuantes fora do sistema bancário. Exemplo disso é o caso de fundos de investimento em
hipotecas imobiliárias nos Estados Unidos da América. Os bancos passaram a atuar como
distribuidores das quotas desses fundos e o risco de inadimplência por parte do mutuário foi
assumido pelo fundo. Esse risco não foi refletido no Ativo Bancário e só no momento da
quebra do fundo é que os bancos tiveram que efetuar os ajustes nos seus balanços,
especificamente na contas de investimentos.
A supervisão bancária enfrenta desse modo diversas dificuldades no cumprimento de
suas atividades. A sofisticação crescente das operações nos mercados financeiros implica em
conhecimento das técnicas mais modernas de gestão bancária associada a um pleno
conhecimento de normas legais que dão suporte jurídico às operações. E essas normas
também são aquelas que irão permitir à instituição de supervisão o correto embasamento de
suas medidas de correção, sejam de caráter preventivo ou mesmo punitivo.
A questão da supervisão internacional, por sua vez, toca em assuntos relacionados à
estrutura legal e jurídica de países diferentes. Assim, a depender de como estão desenhados
os mecanismos legais e jurídicos de um país, a supervisão poderá enfrentar problemas de
diversas naturezas, como a assimetria da informação ou informação não revelada.
No estudo de caso apresentado adiante, investiga-se como é o processo de supervisão
bancária no Brasil e países selecionados, no caso Chile e México. As leis que regulamentam
a supervisão bancária dos três países podem incorporar os princípios expressos no Acordo da
Basiléia, mas existem diferenças quanto ao tratamento dado às informações em cada uma
delas.
É possível, deste modo, identificar uma questão muito importante associada ao
Acordo e às limitações da própria atividade de supervisão do ponto de vista institucional.
Sob previsão legal, se a supervisão bancária de um país anfitrião pode não revelar todas as
informações acerca das operações de um banco do mesmo país de origem da supervisão
visitante, haverá uma assimetria de informação entre as entidades supervisoras.
7
A comparação das normas legais de cada país analisado permite identificar situações
como esta e também verificar que existem acordos de supervisão internacional entre os
países. No entanto, estes acordos para a supervisão fronteiriça dependem de uma série de
fatores de ordem institucional de muito maior porte. Por exemplo, no Brasil um tratado
internacional, para ter força de lei, deve atender às exigências de princípios expressos na
Constituição Federal, os quais prevêem um processo que depende de aprovação no
Congresso e mais uma série de procedimentos.
Outrossim, mesmo que tenham sido atendidas as previsões legais para a supervisão
internacional, esta depende de convênios a serem efetuados entre a entidade de supervisão
local com cada correspondente seu no estrangeiro. O Brasil mantém convênios de supervisão
com diversos países como Alemanha, Argentina, Bahamas, Espanha, Estados Unidos da
América, Ilhas Cayman, México, Panamá e Paraguai. No entanto, a liberalização financeira
e o processo de globalização pressupõem a livre movimentação de capitais, e assim faltam
convênios com outras economias (Ex.: Japão, Reino Unido ou mesmo paraísos fiscais como
Isle of Man, etc.) para compor uma rede internacional mais completa.
Afirma-se que a regulamentação acompanha os mercados. Uma coisa é a
regulamentação como edição das normas que irão atender aos princípios internacionais.
Outra coisa é a capacidade de implementar as medidas recomendadas e tornar a supervisão
legalmente capaz de atender aos princípios. Pode-se notar isso no caso brasileiro pois, a
implantação das normas e dos 25 princípios originais, de acordo com o estudo da ANDIMA
em 2001, ainda não tinha sido completamente finalizada. Outrossim a última atualização do
manual de supervisão disponível no BACEN (de 26/12/2006) ainda não incorpora os
princípios reeditados pelo BIS em outubro de 2006.
A eficiência de uma estrutura de supervisão, se medida pela aderência aos princípios
varia de um país para outro. O desafio para a regulamentação depende justamente da rapidez
da Agência de Supervisão de regulamentar em leis/normas os princípios, e conseguir
atualizar a capacidade de sua estrutura em termos de recursos humanos, recursos
tecnológicos e financeiros.
8
As entidades de supervisão bancária podem apresentar diferentes configurações de
caráter estrutural e de recursos propriamente ditos. Diz se que a efetividade de uma entidade
de supervisão não depende de sua estrutura física. Mas sua capacidade de atuação, sua
autonomia, seus recursos humanos e físicos (e mais outros) pode receber diferentes cargas de
trabalho de uma economia para outra, pois os sistemas financeiros variam em grau de
complexidade, tamanho e número de instituições financeiras. Estas diferenças se fazem
evidentes a partir dos quadros disponíveis no estudo de caso.
Nas Considerações Finais, essas questões estarão sendo aprofundadas e apresentadas
a partir do referencial teórico explorado nos Capítulos precedentes.
Nos apêndices I e II, a apresentação dos casos das crises do México e da Coréia onde
se relacionam os seus motivos com as reformas institucionais promovidas ilustra por fim
situações de crises financeiras internacionais com relação às principais falhas da supervisão
e regulação.
9
I – REGULAÇÃO BANCÁRIA – CONCEITOS E PRINCÍPIOS
I.1 – Teoria da regulação bancária
A regulação bancária se desenvolve sob uma dialética em que as suas ações
dependem do comportamento dos agentes regulados. Corazza (2004) menciona a existência
da dialética da regulação para explicar a complexidade e os dilemas enfrentados pela
regulação bancária. Segundo ele, as inovações financeiras são resultado de interação entre as
mudanças promovidas pela tecnologia e pela própria regulamentação, o que:
“apela para a dialética hegeliana para explicar a relação regulador-
regulado. Neste sentido, uma ação regulatória (tese) das autoridades
gera uma reação (antítese) dos agentes financeiros, através de
inovações financeiras que anulam a regulação inicial e dão início ao
novo processo de re-regulação, o qual deve ser entendido como uma
nova síntese” (Corazza, 2004, p. 84).
Considerando o ciclo regulação – inovação – re-regulação, a defasagem da reação
dos agentes privados sempre será menor do que a defasagem dos reguladores, o que coloca
estes sempre em desvantagem com relação ao mercado financeiro, continuamente agindo em
reação aos movimentos dos agentes privados (CORAZZA, 2004).
A teoria geral da regulação se preocupa com a elaboração de regras ótimas de
regulamentação dos mercados de modo normativo. A regulamentação bancária adota o
enfoque positivo, em que a elaboração das normas é efetuada pela análise dos efeitos da
regulamentação. O objetivo é estudar as conseqüências da regulamentação existente e
daquela que ainda esteja em análise por parte das autoridades. A teoria geral da regulação
desenvolve-se entre a regulamentação da estrutura e a regulamentação da conduta dos
agentes. A regulamentação da estrutura estabelece as características das empresas para
operar em certos ramos de atividade. A regulamentação da conduta dos agentes do sistema
10
financeiro procura limitar o comportamento destes nas suas atividades (FREIXAS,
ROCHET, 1997).
De acordo com Goodhart et al (1998), as razões para a existência de uma regulação
de caráter público do setor bancário estão associadas à:
- Contenção da concentração da atividade bancária;
- Proteção aos clientes e;
- Assegurar a estabilidade do sistema.
Ao longo da história, a regulação bancária acompanha a evolução dos mercados
financeiros. E à medida que estes evoluem e se sofisticam, a regulação bancária torna-se
bastante complexa. Simultaneamente a esta evolução ela está no centro de debates quanto à
sua efetividade e formatação. No entanto ela não deixa de constituir um recurso às
autoridades reguladoras para atingir os objetivos macroeconômicos e prudenciais
necessários para uma economia estável e equilibrada (FREIXAS, ROCHET, 1997).
Ao se considerar as atividades de gestão e criação de moeda, intermediação
financeira e transformação de ativos, alocação de recursos, gestão de sistema de pagamentos
dentre outras, o setor bancário assume vital importância nos sistemas financeiros. E a
regulação bancária, devido aos seus efeitos sobre o comportamento dos administradores dos
bancos no que tange os riscos e conseqüências de suas operações como um todo, justifica se
pela necessidade da manutenção da estabilidade dos mercados financeiros (FREIXAS,
ROCHET, 1997).
Há uma assimetria da informação existente entre os depositantes e os bancos na
alocação dos recursos dos primeiros. Esta assimetria fica ainda mais enfatizada com relação
à sofisticação de operações efetuadas pelos bancos tanto no interbancário quanto em
transações de caráter “off balance sheet”
2
. A regulamentação da conduta dos banqueiros
2
“Off Balance Sheet” – Operações fora de balanço – Exemplo: Um cliente pode efetuar um depósito no banco
o que implica em uma obrigação para este. Figura no seu Passivo. Mas se este cliente investe em um fundo de
investimento distribuído pelo banco, o passivo é do fundo. Não é uma operação expressa no balanço do banco.
As transações e operações de tesouraria do banco com quotas desse fundo não são capturadas na análise do
balanço. Quando o fundo apresenta problemas de solvência tanto o cliente quanto banco estão expostos às
11
quanto à transparência na condução dos negócios vem atender às necessidades de redução
dessa assimetria (FREIXAS, ROCHET, 1997).
Os bancos podem incorrer em riscos cada vez maiores. Problemas em um banco
podem afetar a solvência de outro. No entanto, estes não registram o custo potencial deste
fator em suas operações e o custo de propagação de crises bancárias é assumido pela
sociedade (STERN, FELDMAN, 2004).
Uma característica dos bancos é a opacidade de seus ativos e conseqüentemente a
dificuldade em analisar seus níveis de risco. Para um depositante individual, avaliação dos
riscos de um banco é complexa e o custo dessa avaliação é oneroso. Por esse motivo, para os
clientes é muito difícil quantificar a exposição de um banco corretamente. O que um
depositante recebe pelo uso de seus recursos pode ser muito pouco face aos verdadeiros
níveis de risco de um banco. Por outro lado, mesmo que o custo de informação acerca dos
níveis de risco fosse baixo, havendo muitos pequenos depositantes, essa informação ficaria
dispersa. A presença de um agente central garante a execução da análise dessa informação, e
mantém a sua validade a um custo menor (STERN, FELDMAN, 2004).
Concernente à proteção do cliente, a regulação prudencial se justifica pelo fato de
que os consumidores dos serviços bancários não têm condições de avaliar a situação de uma
instituição financeira quanto à segurança e higidez de suas operações. Tanto depositantes
quanto tomadores de crédito merecem proteção de seus direitos durante o período de
vigência de seus contratos. E contratos de longo prazo requerem estabilidade, pois podem
ocorrer trocas de comando e de propriedade das instituições. O comportamento das
instituições deve, portanto, ser monitorado para garantir níveis aceitáveis de risco e assim
preservar o equilíbrio sistêmico (GOODHART et al, 1998).
De acordo com Freixas e Rochet (1997) a regulamentação bancária, por sua vez,
deve contar com recursos específicos para sua aplicação e desenvolvimento. Os instrumentos
da regulação bancária são voltados para a higidez e a segurança do sistema financeiro e são
classificados em seis amplas categorias:
externalidades desses problemas. E se essa externalidade implicar em não cumprimento de obrigações por parte
do cliente, a exposição do banco ao risco é maior do que a expectativa gerada na análise do seu balanço.
12
- O estabelecimento de políticas para a remuneração dos depósitos;
- Restrições quanto à entrada, ampliação da rede e subsidiárias;
- Política de fusões
3
;
- Reservas bancárias;
- Seguros de depósitos;
- Monitoramento e regulamentação.
I.2 – O processo de supervisão bancária
A supervisão bancária envolve em parte a revisão das atividades dos bancos na
certificação de que seus negócios estejam de acordo com a regulamentação para o setor
bancário. Geralmente, a avaliação se faz sobre o nível de riscos assumido nas operações a
partir dos dados de relatórios emitidos periodicamente pelos bancos no cumprimento de suas
atividades. As atividades podem assumir a característica de exames e procedimentos “on
site” quando os supervisores estão fisicamente presentes no banco para efetuar os exames de
acordo com as técnicas de auditoria, e podem ter a característica de atividades “off site”,
quando as análises efetuadas são baseadas somente nos relatórios emitidos pela
organização
4
. Baseados nas avaliações efetuadas, os supervisores tomam suas decisões para
assegurar que os bancos efetuem suas operações dentro da regulamentação prudencial. As
práticas de supervisão e regulamentação são normatizadas em códigos de conduta e listagens
de procedimentos emitidas pelo Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia (STERN,
FELDMAN, 2004), aprofundado nas seções adiante.
Embora as informações acerca das condições dos bancos possam ser obtidas nos
relatórios e através dos dados dos softwares de gestão do sistema financeiro centralizados
nos bancos centrais, a principal fonte de informações está localizada fisicamente nos
3
Com relação à concentração de mercado, uma controvérsia com relação à identidade da agência de regulação
nesse caso pode ser exemplificada no Brasil pela disputa entre o CADE e o BACEN, na definição de qual dos
dois é o órgão de responsável pelo controle concorrencial na atividade bancária. (Ver Turczyn, S. 2005). No
Chile, por sua vez, essa matéria está regulamentada na Ley General de Bancos (LGB), e a decisão fica a cargo
da Superintendencia de Bancos y Instituciones Financieras (SBIF)
4
Essas modalidades também são conhecidas como supervisão direta (“on site”) e supervisão indireta (“off
site”).
13
escritórios dos bancos e por esse motivo as visitas de inspeção e exames “on site” são
fundamentais para permitir aos supervisores a constatação da precisão das informações
prestadas. Periodicamente, as informações devem ser coletadas no intuito de permitir a
manutenção das políticas de supervisão, bem como a aderência das práticas de negócios aos
princípios e regulamentação em vigor. O desafio da supervisão é a alocação dos seus
recursos, desde os supervisores até os analistas e técnicos na condução destas tarefas de
exames físicos, bem como a administração do tempo e dos custos incorridos nestas
atividades. A montagem de um cronograma de inspeções “on site” depende da
disponibilidade de pessoal e de sistemas para processar informações de todos os
participantes supervisionados.
A qualidade dos dados e das informações levantadas, portanto, depende da estrutura
da supervisão bancária; e quanto ao intervalo entre visitas de inspeção, este não deve ser tão
curto que se transforme em interferência na condução dos negócios do banco, e tampouco
longo entre uma inspeção e outra a ponto de permitir a desatualização das informações. Por
exemplo, nos Estados Unidos da América, o Federal Deposit Insurance Comission (FDIC)
5
adota uma visita anual da supervisão a cada banco comercial, excetuando-se casos em que
seja necessária a sua presença por mais tempo durante situações de crise ou dificuldades
(HIRTLE, LOPEZ, 1999).
A supervisão bancária tem informações sobre participantes do mercado que talvez
nunca sejam reveladas ou que somente sejam levadas a conhecimento do público muito
depois de sua ocorrência. Outrossim, a supervisão bancária representa a massa de
depositantes dos bancos, em particular, os agentes menos sofisticados em termos de recursos
administrativos, e toma as decisões que estes como credores fariam se estivessem em posse
das informações (STERN, FELDMAN, 2004).
Os exames e as auditorias promovidas pelos supervisores desempenham importantes
funções ao revelar problemas financeiros e assegurar que os demonstrativos financeiros dos
5
Nos Estados Unidos da América a supervisão bancária é desempenhada por mais de uma entidade de caráter
Federal, havendo uma separação pelo interesse de cada agência. O Federal Reserve Board (FED) examina e
monitora instituições de modo a aferir sua aderência à legislação, o Federal Deposit Insurance Comission
(FDIC) supervisiona os bancos comerciais, as licenças para a operação de bancos são geridas e emitidas pelo
Office of the Comptroller of Currency (OCC), e cada membro estadual do sistema do FED supervisiona os
bancos em seus estados (FERREIRA, FREITAS, SCHWARTZ, 1998).
14
bancos refletem a realidade de suas operações. As avaliações efetuadas pelos supervisores
através de métodos e procedimentos como os sinais de alerta
6
, monitoramento de operações
de mercado, além de outros, podem prever quebras bancárias e problemas tão bem quanto
outros participantes de mercado especializados em acompanhar o desempenho dos bancos. A
supervisão bancária, desse modo, atua no sentido corretivo e preventivo de crises financeiras
ao ajustar os níveis de risco assumidos pelos bancos nas suas operações (STERN,
FELDMAN, 2004).
De acordo com estudo do CEMLA – Centro de Estudios Monetários Latino
Americanos (2004), a supervisão, na maioria dos países, atua através de inspeções “on site”
e “off site”, listas de alerta (Watch lists), análises comparativas de instituições com perfil
similar (Peer groups), além de indicadores macro e microeconômicos. Os indicadores de
solidez financeira (Financial Soundness Indicators) desenvolvidos para monitorar a saúde
dos sistemas financeiros permitem avaliar a situação em termos de riscos correntes, ao
mesmo tempo em que facilitam a análise de tendências. Possuem um enfoque retrospectivo.
Os testes de stress (Stress testing) permitem avaliar a vulnerabilidade do sistema financeiro,
e, individualmente, cada instituição diante de choques adversos e eventos extraordinários,
incluindo fatores de caráter qualitativo, e assim efetuar cenários futuros. Os sistemas de
alerta (Early warning systems) existem para predizer potenciais problemas sistêmicos e
permitem um enfoque pró-ativo, visando facilitar as decisões das ações corretivas ainda em
tempo de preservar o sistema de desgastes.
Quanto ao dilema entre confidencialidade e transparência, a supervisão bancária lida
com matérias de caráter comercial associadas às relações entre os depositantes e os bancos,
cuja credibilidade para com os primeiros se traduz na essência dos seus negócios. A abertura
da informação de uma ação corretiva, mesmo após muito tempo, pode contribuir para a
erosão da confiança dos depositantes no seu banco. A publicação de decisões da supervisão
bancária pode desse modo comprometer o equilíbrio do sistema. Por outro lado existe a
necessidade da transparência das políticas adotadas, o que implica em cuidados nas decisões
que devem cada vez mais estar baseadas na legislação e nas decisões tomadas em casos
similares. As expectativas nesse caso devem ser formadas no sentido de que as ações estão
6
Estes sinais de alerta são denominados em inglês como Early Warning Signals ou em espanhol como Sinales
de Alerta Tempranos. Consistem, grosso modo, em estatísticas que são geradas mediante programas que
monitoram a posição dos ativos dos bancos face aos requerimentos de capital estabelecidos.
15
de acordo com as políticas de supervisão previamente anunciadas (HÜPKES, QUINTYN,
TAYLOR, 2005).
A transparência deve ser reforçada na elaboração das normas e nos processos de
transformação institucional. As evoluções do Acordo de Basiléia sempre foram efetuadas
através de consultas aos membros participantes, e, para determinados casos, até mesmo os
bancos participam de fóruns e pesquisas
7
. Quanto maior for a transparência na elaboração
das normas maior será a legitimidade delas perante a comunidade. Para que essas normas
tenham eficácia, devem ter força de lei. E a supervisão deve contar com proteção legal para
o desempenho de suas funções (HÜPKES, QUINTYN, TAYLOR, 2005).
Quanto ao campo de ação, a atividade de supervisão pode abranger um amplo
espectro desde os bancos comerciais até mesmo a fiscalização de setor como o de
consórcios, exemplo do que ocorre no Brasil (FRANCO,1999).
7
O BIS emite e circula impressos chamados “Consultative Papers” onde são colocadas questões ou são
solicitados comentários aos participantes acerca dos temas em estudo. Esses “CPs” são processados e suas
respostas baseiam os procedimentos que são tomados nos órgãos e assembléias. Evidentemente que decisões de
maior complexidade sempre terão maior cuidado e estudo nas comissões e colegiados da entidade.
16
I.3 – A estruturação e a independência da supervisão bancária
A estruturação da supervisão bancária é um dos temas mais complexos a serem
tratados pelas autoridades responsáveis por sua atividade. A abrangência do campo de
atuação da supervisão nos diferentes sub setores do sistema financeiro e a localização da
supervisão bancária na hierarquia das autoridades monetárias, assim como a sua autonomia e
independência, variam entre os diversos países do mundo, e apresentam-se diferenças
mesmo entre os países do G10.
De acordo com Davies, (1997), uma das dificuldades dos bancos centrais é manter
um corpo de supervisão adequado. Considerando que, para a atividade de gestão de política
monetária basta um escritório com um bem formado grupo de economistas, a estruturação da
atividade de supervisão bancária pode implicar em equipes espalhadas por todo o território
do país. Porém, o custo para a formação de tal equipe é muito alto, ao mesmo tempo em que
a concorrência dos bancos por esses recursos humanos é muito grande (DAVIES, 1997).
A supervisão bancária de alta qualidade, ao longo do tempo, pode proporcionar o
fortalecimento dos sistemas financeiros nacionais, contribuir para uma maior estabilidade
financeira e ajudar a reduzir a vulnerabilidade a choques externos. Entretanto, não é capaz,
por si própria, de criar a estabilidade macroeconômica e imunizar a economia contra
choques externos. A supervisão bancária também não é capaz de garantir que não ocorrerão
mais falhas na atividade bancária. Sendo esse o caso, então as condições impostas serão tão
enérgicas que acabarão obstruindo a dinâmica de crescimento do setor bancário nas
economias, criando situações distorcidas de controles e outras ferramentas não
recomendáveis (NOUY, 1999).
Um ponto ressaltado é a adequação da autonomia das agências e entidades de
supervisão nos diversos países. De acordo com essa autora, a implantação das condições
deve ser no espírito da instituição e não somente no papel da lei. Trata-se de um longo
processo, de maturação no longo prazo, consistindo em primeiro lugar na estruturação de um
corpo de supervisão preparado e treinado para poder desempenhar a função que requer muita
experiência.
17
Neste ponto, os principais desafios acabam sendo o tempo que esse processo leva e
todas as decorrências à sua volta. A formação da supervisão envolve conhecimento de
diversos campos da ciência, como o direito, a contabilidade e finanças, a gestão de riscos,
sistemas e controles. Como complemento, a supervisão sendo desempenhada pelas entidades
públicas obrigadas a cumprir orçamentos estabelecidos, passa pelo desafio de desenvolver
profissionais e manter os mesmos em seus quadros, evitando sua saída para trabalhar nas
instituições de caráter privado, onde sempre há a necessidade das competências de pessoal
bem treinado e experiente.
O estabelecimento das boas práticas requer a profissionalização e desenvolvimento
de habilidades específicas em diversas áreas, como: gerenciamento de crédito por parte dos
bancos, habilidades dos supervisores em identificar os métodos usados pelos gestores dos
bancos fiscalizados, auditoria bancária capaz de julgar as operações e classificar os seus
riscos, e, por fim os próprios tomadores de empréstimos, no que tange à qualidade da gestão
de seus negócios. Isso significa uma variabilidade enorme quanto às diferentes culturas de
gestão administrativa nos diversos países.
A mais importante de todas as capacidades da supervisão é a imediata e corretiva
intervenção para prevenir crises financeiras e sua propagação por todo o sistema (NOUY,
1999). Assim, conforme a autora, há a necessidade de pelo menos três elementos críticos
para a criação de uma infraestrutura capaz de dar conta da supervisão bancária, quais sejam:
- Um ambiente legal que dê suporte às boas práticas bancárias,
- O desenvolvimento da cultura da boa qualidade da concessão de crédito e,
- Normas contábeis que suportem a transparência financeira.
A supervisão bancária pode ser desempenhada por intermédio da própria autoridade
monetária, como o Banco Central; pode estar dentro ou fora do ministério da economia
(finanças, fazenda, etc.) ou até mesmo ser totalmente independente do governo, financiada
pelo próprio setor regulado. Pode ainda ser unificada dentro de apenas um órgão responsável
18
por toda a fiscalização em todos os segmentos do sistema financeiro
8
. De acordo com
Ingves, (2007):
“não há uma solução ótima para todos os casos. Ela depende das
circunstâncias em cada país em cada momento. Assegurar a sua
independência operacional, prestação de contas e transparência das
entidades de supervisão é mais importante do que sua estruturação.”
(Ingves, S., 2007)
Outros autores como Arnone, Darbar e Gambini (2007) também mencionam que:
“a boa governança e a regulação no setor bancário tem recebido
considerável atenção no passado recente, mas as evidências de como
elas afetam a performance e a estabilidade do setor bancário ainda
são limitadas. Evidências dos efeitos da independência da supervisão
estão ausentes na literatura.” (ARNONE, DARBAR, GAMBINI,
2007, p.3)
Nos Estados Unidos da América, o Federal Reserve Board, em todas as suas agências
regionais, mantém a supervisão bancária integrada em sua estrutura. A missão do FED, de
acordo com a sua lei orgânica, é a de fornecer moeda elástica e estabelecer a máxima efetiva
supervisão bancária. Já na Alemanha, o Deutsche Bundesbank executa a política monetária,
ao passo que a supervisão e a regulamentação ficam a cargo do Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) (HAUBRICH, 1996).
Não há uma linha que divida claramente os motivos pelos quais essa segregação
ocorre em alguns sistemas e não em outros. Os determinantes de uma ou de outra
modalidade são observados na história de dois países. Na Inglaterra as funções eram
integradas ao Banco Central e na Alemanha eram desempenhadas separadamente
(GOODHART, 1995). No início do século XX, o sistema bancário alemão era muito pouco
concentrado no uso de cheques ou ordens de pagamento. O público tinha preferência por
8
Exemplo disso pode ser a Financial Services Authority (FSA) na Inglaterra que supervisiona além dos
bancos, o setor de seguros e demais instituições financeiras (CORAZZA, 2004).
19
moeda manual. Desse modo, as corridas bancárias eram raras e necessitava-se de poucas
intervenções do Reichsbank. Por outro lado, a Inglaterra tinha um sistema de pagamento
muito mais baseado em cheques, o que o deixava mais vulnerável à possibilidade de corridas
bancárias . Como resposta a esse risco surgiram as “Clearinghouses”, organizações de
compensação dos cheques, supervisão das instituições, emissão e controle da moeda. O
Banco Central nos países sob a influência inglesa foi modelado pela “Clearinghouse” e
naturalmente responsável pelas operações de salvamento dos bancos, quer como
emprestador de última instância, quer como coordenador de consórcios de bancos. De uma
amostra de 24 países desenvolvidos, 13 têm as funções integradas, e em 11 elas são
separadas. (HAUBRICH, 1996:1-5).
A independência operacional da supervisão bancária pressupõe que a atividade não
estará sujeita à ingerência de interesses externos à sua missão durante o desempenho de suas
funções. Essa independência operacional não implica em autonomia financeira e
orçamentária da supervisão bancária, o que pode inclusive gerar problemas de captura da
agência por parte dos seus mantenedores. Como será descrito adiante no estudo de caso,
mesmo diante de diversas alternativas quanto ao custeio das atividades da supervisão
bancária, nas economias analisadas essa atividade é financiada pelo Estado e é dependente
do orçamento do setor público.
I.4 – A liberalização financeira e a supervisão bancária
A importância da supervisão bancária tem sido reforçada a partir das crises
financeiras da década de 90 até os mais recentes eventos, como o ocorrido a partir de agosto
de 2007.
Autores como Mishkin (2006), Demirguç-Kunt (2001), Cho (2001), Stern (2004),
têm apontado que nas economias dos países emergentes e nas economias asiáticas
apresentavam-se problemas de regulamentação deficiente e fraca supervisão bancária. Em
especial no Leste Asiático, quando a liberalização financeira possibilitou novas
oportunidades de assumir riscos em novos projetos, não houve prévio ajuste do sistema
20
regulatório ou supervisão suficiente para coibir o risco moral gerado durante todo aquele
processo especulativo.
Considerando a liberalização financeira e seus desdobramentos para as economias do
mundo, a supervisão bancária deve contar com a colaboração de seus correspondentes
internacionais para cumprir o propósito de assegurar a estabilidade financeira nos seus
sistemas. Entretanto, como diz Ingves (2007), “não há uma estrutura doméstica
devidamente adequada para a supervisão eficiente de operações internacionais”. Desse
modo, as entidades de supervisão devem efetuar arranjos e estabelecer acordos de
cooperação entre si ao passo que desenvolvem seus sistemas de controle. As principais
barreiras para essa cooperação residem nas diferenças entre as entidades de supervisão entre
fronteiras, de acordo com sua autonomia e independência, diferenças no desenvolvimento e
infra-estrutura, capacidade física e recursos disponíveis, grau de desenvolvimento
institucional e tecnológico, aderência às normas contábeis e a evolução das mesmas, além de
outras.
A preocupação com a saúde dos mercados, os resultados da crescente inovação dos
mercados e a liberalização financeira, produziram o consenso de que o desenvolvimento de
padrões e códigos das melhores práticas pode melhorar a integridade do sistema financeiro e
a sua estabilidade. Neste sentido o Comitê de Supervisão Bancária de Basiléia em 1997
editou os 25 princípios para a efetiva supervisão bancária. Conta-se também com o Código
de Boas Práticas de Transparência em Política Monetária e Financeira
9
emitido pelo FMI,
como parte das normas da condução das atividades de supervisão (ARNONE, DARBAR,
GAMBINI, 2007).
9
Tradução de IMF Code of Good Practices on Transparency on Monetary and Financial Policies – MFP
Transparence Code.
21
I.5 – As limitações da supervisão bancária
De acordo com Stern e Feldman (2004) não se pode afirmar que determinadas
estruturas
10
(grifo meu) de supervisão são mais efetivas do que outras. Além disso, estudos
diversos acerca da supervisão bancária não apresentam resultados concretos com relação ao
seu custo efetivo, ou se a sociedade incorre em mais ou menos riscos no sistema bancário.
Outrossim, como se pode observar no estudo de caso adiante, existem estruturas que contam
com maiores recursos orçamentários por supervisor do que outras, assim como o tamanho e
a complexidade dos sistemas financeiros variam de uma economia para outra. No Brasil,
supervisiona-se um número muito maior de instituições do que no Chile.
Embora a supervisão seja responsável pelo controle dos riscos assumidos pelos
bancos, o efeito das suas ações leva um certo tempo. Os bancos são agentes maximizadores
de lucro e por esse motivo sempre estarão procurando desenvolver novos produtos, serviços
e transações que adicionem valor nos seus resultados. Os supervisores, pela própria natureza
de seu cargo, não têm como prever quais serão as inovações das modalidades de operações a
serem adotadas pelas instituições, nas quais elas irão incorrer em maiores níveis de risco no
futuro. Por esta limitação de prever novas áreas futuras de risco, os supervisores procuram
medir os riscos das instituições de acordo com seu comportamento passado (STERN,
FELDMAN, 2004).
Os supervisores podem ser pegos de surpresa quando os bancos não evidenciam as
atividades que podem estar expostas a riscos, em especial nas economias onde a
concentração de bancos estrangeiros for muito alta (STERN, FELDMAN, 2004). Exemplo
disso é o caso de economias onde a propriedade dos bancos seja muito concentrada nos
bancos estrangeiros e os mesmos tenham problemas nas suas matrizes, por motivos diversos.
A depender do tamanho do problema na matriz, a filial pode sofrer conseqüências de vários
tipos, desde redução de quadros até repatriação de capitais. E se essa filial tiver relevância
no sistema local, a supervisão nada pode fazer. No caso da Nova Zelândia, por exemplo,
todos os ativos bancários são controlados por instituições estrangeiras. Não existe seguro de
10
Aqui os autores se referem à estrutura física e orgânica, e não ao desempenho comparado de entidades de
supervisão bancária.
22
depósito e nem supervisão bancária, apenas a confiança da autoridade monetária na
transparência dos bancos e na sua gestão de riscos. Há mesmo quem diga que a Nova
Zelândia é um caso de “free rider” na supervisão bancária de outros países (STERN,
FELDMAN, 2004). Mas existem casos em que o sistema bancário conta com alta
concentração de bancos estrangeiros frente a um menor número de bancos nacionais, como o
México. E tanto na Nova Zelândia quanto no México, a sociedade fica exposta a choques
adversos ocorridos fora de seus sistemas financeiros
11
.
No caso das inovações financeiras que venham no futuro demonstrar alto potencial
de risco, Stern e Feldman mencionam que a defasagem de tempo entre sua introdução no
sistema e o reconhecimento do fato pela supervisão pode ser insuficiente. O surgimento de
problemas ocorre antes que as medidas corretivas possam ser tomadas. E mesmo quando a
supervisão identifica riscos de operações ou inovações financeiras logo na sua introdução,
sempre ocorre defasagem de tempo até que as ações corretivas sejam tomadas (STERN,
FELDMAN, 2004).
No que diz respeito ao espaço discricionário e a subjetividade de critérios da
supervisão, os supervisores dependem de matéria legal para autorizar suas ações e os bancos
têm liberdade para continuar a agir conforme seus objetivos. E também podem sofrer ações
regressivas em relação às suas decisões e ações. A subjetividade reside nos critérios de
avaliação das instituições e em especial, Stern e Feldman criticam o sistema de ratings. Para
eles, essas medidas ou classificações de “1” a “5” não são medidas quantitativas, e
dependendo do sistema financeiro nenhuma instituição recebe nota maior do que “2”, ou as
instituições nível “3” sofrem quase tantas restrições quanto instituições “4” e “5” (STERN,
FELDMAN, 2004).
Outra limitação da supervisão evidenciada por Stern e Feldman está associada à
própria performance da supervisão ao longo das crises bancárias. Estudos abrangentes
demonstram que não há evidências de que uma supervisão com poderes, recursos,
independência, critérios ajustados de risco e classificação de empréstimos possam
11
Embora esteja associado a uma questão de natureza diferente dessa e a título de exemplo de problemas no
sistema financeiro desencadeados por crises em sistemas estrangeiros, Carstens (2005) menciona que o sistema
financeiro do Uruguai concentrava muitas operações dos vizinhos Argentinos e ficou seriamente exposto
durante a crise portenha de 1999-2000 devido aos resgates ocorridos pelos Argentinos .
23
corresponder à boa performance do sistema bancário ou sua estabilidade (STERN,
FELDMAN, 2004).
I.6 – Riscos da Regulação Bancária
Existem duas vertentes de opiniões quanto à teoria da regulação. Na primeira, diz-se
que ela surge como resposta às falhas de mercado no intuito de sua correção e atenuação de
seus efeitos. A segunda é que a regulação expressa o interesse dos agentes econômicos na
busca de maximizar os seus resultados. A teoria da captura afirma que os reguladores podem
incorrer na ação de promoção dos interesses do setor regulado às expensas dos consumidores
(BARRIONUEVO FILHO, LUCINDA, 2005).
Uma outra situação é o problema do agente principal que ocorre quando o regulador
acaba agindo de acordo com seus próprios interesses. Esse modelo demonstra que o
direcionamento das atividades de regulação para as conveniências das eleições em
contraponto com os efeitos de um sistema bancário eficientemente regulamentado, explica
porque os governos escolhem reter a responsabilidade de conduzir a regulamentação em
alguns países do mundo. (HÜPKES, QUINTYN, TAYLOR, 2005).
Ao considerar a teoria do agente-principal para analisar o custeio da atividade de
supervisão bancária, a sociedade é o principal agente interessado na estabilidade do sistema
bancário e na higidez dos bancos. O objetivo da supervisão é a estabilidade dos mercados,
portanto é ela quem representa o governo como seu agente. A regulamentação da atividade
de supervisão pode ser desenvolvida sobre dois tipos de contratos implícitos: um orientado
ao Governo ou outro orientado ao Setor Bancário. O risco da captura do agente está presente
nessas situações (MASCIANDARO, NIETO, PRAST, 2005):
- Contratos orientados ao Governo;
- Contratos orientados ao Setor Bancário.
24
No primeiro caso
12
, o Governo pode aproveitar se de brechas na regulamentação
existente ou mesmo promover a edição de uma regra tal que, em necessidades de
intervenção ou atitudes mais extremas, a supervisão não possa seguir adiante sem a chancela
política para cada caso. E no enfoque dos contratos orientados ao Setor Bancário a própria
regulamentação e os procedimentos se expressam no comportamento leniente ou lento da
supervisão diante de situações de risco, afrouxamento de regras prudenciais, aumento de
tolerância e procrastinação de decisões baseadas em procedimentos ou excesso de zelo com
as normas, entre outras situações favorecendo os bancos. Uma terceira hipótese que pode
surgir no contraponto desta última descrição é a captura da supervisão por sua própria
conduta
13
, quando o agente supervisor torna-se tão rígido a ponto de desconsiderar o bem
estar da sociedade. Neste tipo de situação o interesse pela manutenção da reputação da
agência ou de seus incentivos pode resultar em uma rigidez excessiva no cumprimento das
normas, e assim gerar problemas diversos de caráter institucional (MASCIANDARO,
NIETO, PRAST, 2005).
Os interesses são muito grandes em torno da atividade de supervisão bancária, e por
esse motivo são também limitadores da sua própria atividade. A captura pode ocorrer de
diversas maneiras e ações corretivas podem ser confundidas com ações de viés político. A
atividade de supervisão, portanto, tem que estar circunscrita a três dimensões
(MASCIANDARO, NIETO, PRAST, 2005):
- Liberdade das interferências políticas;
- Liberdade das interferências do setor bancário;
- Atenção ao risco de captura pelos seus próprios interesses.
I.7 – O marco regulatório da supervisão bancária
O papel desempenhado pela supervisão bancária fica estabelecido pelas leis que
regulamentam a sua responsabilidade e seu dever de prestação de contas. Ao considerar as
atividades de supervisão bancária do ponto de vista de seus objetivos, a Associação dos
12
Define-se esta teoria como “Grabbing Hand Theory”.
13
Definida como “Self Bureaucrat Capture”.
25
Supervisores Bancários da América (2007) estabelece como principal deles o de promover a
estabilidade financeira.
As normas padronizadas nos acordos e consensos decorrentes do Acordo de Basiléia
foram incorporadas pela legislação dos países que as adotaram. No Brasil a Resolução CMN
2.099 de 17 de agosto de 1994 introduziu os termos do Acordo de Basiléia na legislação do
sistema financeiro nacional. A evolução do Acordo para a sua atual versão conhecida como
Basiléia II foi especificada no Comunicado BACEN 12.746 de julho de 2006
(MENDONÇA, 2006). O corpo de normas compõe o marco regulatório do setor financeiro e
faz parte de matéria específica do direito financeiro.
Entretanto, nas suas tarefas estão embutidos diversos outros tópicos que fazem da
supervisão uma entidade de múltiplos objetivos secundários. A higidez do sistema requer
ações baseadas em informações e dados observados nos exames dos bancos. No entanto
essas informações permitem identificar os resultados das boas práticas de gestão, a
observação dos procedimentos contra crimes econômicos, o combate à lavagem de dinheiro,
as necessidades de intervenções e liquidações e outros.
Devido a essa multiplicidade de objetivos, quando se trata de avaliar resultados
(custo x benefício), a supervisão bancária é uma atividade de difícil medição. Uma vez que
seu objetivo assume o caráter subjetivo da estabilidade, as atividades da supervisão são
focadas em prevenção, cujos resultados por sua própria definição são difíceis de estabelecer.
A depender de cada situação as prioridades podem mudar, o que requer, além de tudo, uma
versatilidade para a condução das atividades de supervisão (HÜPKES, QUINTYN,
TAYLOR, 2005).
Uma vez que o marco regulatório tenha sido estabelecido pela incorporação dos
princípios do Acordo Basiléia, há que se observar a complexidade que decorre da aplicação
destas normas face à legislação vigente e a sua adaptação a todos os códigos e campos
jurídicos nos diversos ramos do direito.
As decisões tomadas pela supervisão estarão sempre relacionadas com outras
decisões de caráter jurídico no campo do direito civil, comercial, cível, penal, tributário
26
além de outros. A estabilidade financeira pressupõe a capacidade de intervenção nas
empresas bancárias ou em casos piores, a liquidação destas empresas. Considerando as
conseqüências desse evento para a sociedade, as atividades da supervisão devem estar
fundamentadas dentro dos limites legais e jurídicos de sua alçada.
Deste modo a supervisão bancária também deve contar com uma clara definição
jurídica de sua organização, seu mandato, seu campo de atuação, que estabeleça os freios e
contrapesos devidamente ajustados para não invadir outras áreas e para não ficar exposta a
intervenções ou ações regressivas contra seus atos. Daí o motivo de se contar com uma
legislação abrangente para regulamentar todo o sistema financeiro, a sua estruturação de
acordo com a operação e a normatização desse sistema, as jurisdições de cada órgão e as
regras de gestão administrativa e orçamentária, onde conste assento para a supervisão
bancária assim como para as demais instâncias supervisoras dos demais segmentos da
economia monetária.
A supervisão bancária como entidade de regulação bancária, considerados o marco
regulatório e a legislação do sistema financeiro, deve preencher os requerimentos de pelos
menos quatro funções:
- Permitir a supervisão pública do sistema financeiro,
- Manter a legitimidade e licitude das operações,
- Garantir e aperfeiçoar a governança do setor público,
- Realçar a performance da agência de regulação e supervisão bancária (HÜPKES,
QUINTYN, TAYLOR, 2005).
No estudo empírico efetuado por Peek, Rosengreen e Tootell (1999) evidencia-se a
atividade de supervisão bancária assumindo importância central na atividade dos Bancos
Centrais, uma vez que a sua informação acerca da saúde de um banco num determinado
momento pode fornecer dados para uma análise empírica do resultado das ações da política
monetária no sistema econômico como um todo. A formulação da política monetária requer
acesso à totalidade das informações da supervisão bancária. Na maioria dos países as
27
atividades de crédito são centralizadas no sistema bancário, e a formulação da política
monetária inclui a necessidade de informações da exposição dos agentes
14
.
A informação coletada pela supervisão bancária pode ser útil na avaliação das
condições econômicas e na conduta da política monetária. A partir de situações evidenciadas
no setor bancário podem ser sinalizadas diversas situações em curso na economia. O papel
dos bancos na intermediação financeira, bem como no sistema de pagamentos, significa que
problemas na economia podem emitir seus primeiros sinais a partir das variações ocorridas
no sistema bancário, constituindo um indicador inicial de problemas no setor não financeiro.
A situação financeira dos bancos pode afetar a capacidade de resposta da economia a uma
mudança na política monetária ou mesmo a disponibilidade e as condições das operações de
crédito aos tomadores de empréstimos. O conteúdo das informações da supervisão bancária
pode fornecer dados importantes para a condução da política monetária através dos bancos.
Se essas análises, por exemplo, capturam dados acerca das operações de crédito dos
bancos, e a partir da movimentação dessa variável pode-se esperar aumento ou diminuição
da atividade macroeconômica, então as informações da supervisão bancária comprovam a
sua utilidade para a política monetária (PEEK, ROSENGREEN, TOOTELL, 1999).
A regulamentação criada ou reformada durante períodos de crises deverá passar por
revisões e ajustes pois, toda ação regulatória nesses momentos corre o risco de serem
apressadas para resolver problemas específicos. Mais tarde notam-se as deficiências da falta
de planejamento. Com relação à diversidade de assuntos que são objeto de regulação, deve
ser evitado apenas um regulador para todas as matérias associadas a risco. Há a possibilidade
de que uma única entidade de regulação venha a tornar-se avessa ao risco, e assim, tornar
suas normas rígidas e impraticáveis do ponto de vista da supervisão. No intuito de manter as
14
Este ponto de vista é reforçado por Gustavo Franco (1999) que comenta que ao segregar a supervisão da
política monetária, as decisões de níveis de taxas de juros e compulsórios podem ser tomadas com menos
atenção em relação aos seus efeitos no sistema bancário. Isso porque o diretor de fiscalização é “uma voz
conservadora quando se trata de subir juros, tendo em vista os danos que esses movimentos causam à
qualidade dos ativos bancários. A separação, sem dúvida cria um viés de alta na taxa de juros.” (Franco,
1999).
Nota – O emprego da palavra conservador no texto do Prof. Dr. Gustavo Henrique Barroso Franco está
associado ao conteúdo das informações da supervisão no momento em que se avaliam os efeitos de um
aumento da taxa de juros no sistema bancário.
28
normas atualizadas outrossim, deve haver revisão constante de seu teor e normas obsoletas
devem ser revogadas (GREENSPAN, 2007).
Aqui, justifica-se a importância de um marco regulador bancário e de supervisão
desenvolvidos e estáveis. Com uma adequada implementação a supervisão pode melhorar a
flexibilidade do sistema financeiro e promover o seu desenvolvimento ao conter
comportamento de exposição a riscos desnecessários (ASBA, 2005).
29
II – O ACORDO DE BASILÉIA – DOS ANOS 70 ATÉ O BASILÉIA II
II.1 – O Comitê da Basiléia e a criação dos primeiros Acordos
Na década de 70, em virtude de quebras bancárias ocorridas no biênio 1974-75,
como a do banco alemão Herstatt e do americano Franklin National, notou-se que a
interdependência dos sistemas bancários era crescente e que as falências bancárias tinham
potencial efeito de propagação entre os sistemas financeiros de países diferentes, gerando
turbulências nas suas economias (FREITAS, 2005).
Em 1975 foi criado no Bank of International Settlements o Comitê da Basiléia, como
uma iniciativa dos países do G-10. A justificativa de sua criação foi, num primeiro
momento, atender à necessidade, verificada pelos governos dos países desenvolvidos, de
definir diretrizes para a divisão de responsabilidade entre entidades de supervisão bancária
nacionais. Os primeiros documentos divulgados pelo comitê no sentido de estabelecer
princípios para a supervisão bancária foram as “Concordatas de Basiléia”
15
(FREITAS,
2005).
Os princípios básicos do primeiro acordo de 1975 foram a definição da
responsabilidade conjunta entre as entidades local e estrangeira na supervisão de
estabelecimentos bancários estrangeiros. Esse foi o início da cooperação entre fronteiras. Os
outros princípios estabeleciam que nenhuma dependência bancária estrangeira poderia
escapar da supervisão. Supervisão de liquidez é de responsabilidade do país anfitrião; já a
responsabilidade pela supervisão de solvência recai sobre a autoridade do país de origem no
caso das agências e sobre o país anfitrião no caso de subsidiária (FREITAS, 2005).
Esses princípios, ao longo dos seus primeiros anos de existência, mesmo com os
avanços na questão da cooperação internacional, induziram a uma série de divergências
quanto à sua interpretação, e também a problemas decorrentes de falhas na sua elaboração.
Entre elas, a questão do emprestador de última instância suscitava dúvidas quanto à
15
Na literatura também se encontra a denominação de “Tratados de Basiléia” (Ver Sandroni, 2005).
30
capacidade de intervenção e a quem seria o responsável pelo salvamento da instituição.
Assim, em 1983, o novo Acordo de Basiléia fechou brechas no acordo previamente
estabelecido e acrescentou dois novos princípios: o da supervisão consolidada e a adequação
de capital como resposta às tendências apresentadas pelos bancos de assumir cada vez mais
novos riscos nas suas operações internacionais, por meio de novos produtos e operações
financeiras (FREITAS, 2005).
A evolução do Acordo de 1983 teve como desdobramento o Acordo de Basiléia,
publicado em 1988 pelo comitê de supervisão bancária do Bank of International Settlements
(BIS) e denominado International Convergence of Capital Measurement and Capital
Standards (FREITAS, 2005). O objetivo foi o de criar uma padronização dos procedimentos
de avaliação dos riscos das operações bancárias, a fim de prover condições para a
estabilidade financeira, então entendida como condição para o desenvolvimento e o
crescimento das economias.
A inspiração do acordo de 1988 está associada à preocupação com a definição de
regras, visando diminuir as assimetrias existentes na regulação das atividades dos bancos
Internacionais
16
(CARVALHO, 2007).
Na verdade, trata-se de uma consolidação de boas práticas de gestão bancária, com
vistas ao suporte para as entidades de supervisão bancária dos principais países
desenvolvidos (G10) com a participação de outros países, entre os quais o Brasil, na
qualidade de observadores.
Entre as metodologias adotadas pelo acordo está a implantação de sistemas de
controle de riscos operacionais e de controle dos riscos de exposição às taxas de juros a
serem adotados pelos bancos. E do lado institucional o acordo estabelece procedimentos
para a efetiva supervisão bancária e disciplina do mercado.
16
Conforme explica Carvalho (2007): “O texto de 1988 era dirigido aos bancos de atuação internacional e
destinava-se a homogeneizar entre eles os custos de obediência a regulação. Apesar da menção rápida em sua
introdução a um segundo objetivo, o de reforçar a segurança sistêmica do setor bancário, as providências
efetivamente definidas não foram nessa direção”
31
II.2 – As necessidades de aperfeiçoamento do Acordo de 1988
Ao longo do tempo, com as mudanças dos regimes cambiais e em especial com o
avanço das tecnologias de informação e de telecomunicações, aliadas ao desenvolvimento de
novas e sofisticadas operações no mercado financeiro internacional, o Acordo de Basiléia, na
sua versão original de 1988, começa a ter necessidades de atualizações, para fazer frente às
necessidades de controle de risco e da supervisão bancária (BASLE COMITEE ON
BANKING SUPERVISION, 1999).
Como afirma Carvalho (2007), “a erosão da eficácia dos métodos de regulação
prudencial do passado, provocada pelas inovações financeiras aparentemente poderia ser
enfrentada com mais efetividade através do estabelecimento de coeficientes de capital”
(CARVALHO, 2007).
Nesse sentido, em janeiro de 1997 (MORRISON, 1997), o comitê de supervisão
bancária do BIS inicia uma divulgação de procedimentos complementares aos usados no
controle dos riscos de exposição às taxas flutuantes de juros e câmbio. Nestas novas
recomendações encontram-se considerações quanto aos demais riscos envolvidos nas
operações bancárias, em especial riscos de mercados contemplando os riscos de derivativos,
responsáveis por grandes perdas sofridas pelos bancos nos anos anteriores.
Essas novas recomendações consistem em doze princípios que os bancos devem
seguir e que os supervisores e reguladores da indústria bancária devem adotar nos seus
procedimentos, no sentido de ampliar o escopo da administração de riscos. Assim, ao invés
de métricas de análise de risco de taxas de juros, a administração dos bancos tem que
contemplar princípios das boas práticas de gestão empresarial. E nesta ótica aumenta-se a
ênfase na questão do capital (como conta de patrimônio líquido) comprometido nas
operações e a sua proteção quanto à exposição a riscos específicos, garantindo que os bancos
tenham possibilidade de arcar com esses riscos.
Desse modo, os 12 princípios contemplam a modernização do termo original de 1988
e avançam para outras questões, como a adequação dos sistemas de controle interno ao perfil
das operações. Os sistemas de controle interno devem ser integrados e as interfaces têm que
32
se comunicar, visando permitir a interação entre as diversas áreas envolvidas nas operações
(MORRISON, 1997).
E, por fim, de acordo com Morrison (1997), a adequação dos sistemas às
necessidades deve ser continuamente avaliada por unidades ou departamentos independentes
da gestão do banco e das funções que estão sendo avaliadas. E quanto maior e mais
complexo o banco, maior a necessidade de implantar departamentos de avaliação e
desenvolvimento de administração de riscos e gestão bancária.
Em seguida a essas 12 recomendações, em setembro de 1997, durante as grandes
crises asiáticas, o BIS publica “Core Principles for Effective Banking Supervision”, por
conta da problemática gerada pela proliferação das crises bancárias nos países em
desenvolvimento, apontadas como efeito das privatizações de bancos estatais por algumas
reportagens veiculadas na imprensa especializada na época (KRAUS, 1997)
17
.
Esses princípios, no total de 25, são escritos de acordo com a cooperação entre
organismos internacionais, o FMI e o Banco Mundial. Além disso, conta com a colaboração
consultiva de entidades nos setores de práticas contábeis, normas de auditoria, gestão
bancária, entre outras, como, por exemplo, IOSCO (International Organization of Securities
Comissioners), IAIS (International Association of .Insurance Supervisors).
O propósito desses princípios é o de fortalecer o sistema financeiro global por
intermédio da identificação e correção das fraquezas dos sistemas bancários de cada país,
seja desenvolvido ou em desenvolvimento, procurando reduzir as ameaças à estabilidade
financeira local e internacional.
17
O crescimento do risco dos bancos na primeira metade dos anos 90 é atribuído ao aumento da volatilidade
econômica e da diminuição do suporte governamental ao sistema bancário nos países em desenvolvimento por
conta das privatizações. Os bancos não podem mais esconder seus problemas, porque agora estão por sua
conta. À medida que a presença do Estado na propriedade dos bancos diminui, também diminui o suporte
estatal a esses bancos e, conseqüentemente, aumenta a exposição dos riscos. E assim, diversos países, como
México, Argentina, Venezuela, Tailândia e Coréia, passaram por severas crises bancárias nos anos recentes.
(Kraus, 1997).
Nota – Embora a crise da Coréia seja marcada pelo seu agravamento nos últimos meses de 1997, a crise no
setor bancário aqui mencionada por Kraus, já se anunciava bem antes com as quebras dos bancos Hanbo (14
o
maior banco coreano – “bankrupt” em 23 de janeiro de 1997), Sammi (25
o
maior banco coreano – “bankrupt”
em 25 de março de 1997) e Jinro (19
o
maior banco coreano – “bankrupt” em 21 abril de 1997) (CHO, 2001).
33
A estratégia do Comitê amplia o campo de ação com o Basiléia II, e a partir de então
já não se trata somente de ponderar o capital próprio do banco pela sua estrutura de ativos. A
concepção do novo acordo de Basiléia adota uma configuração baseada em três pilares:
- PILAR I - Determinação de coeficientes de risco de capital,
- PILAR II - Supervisão bancária e
- PILAR III - Disciplina de mercado (CARVALHO, 2007).
No que tange ao PILAR I, a metodologia do Acordo da Basiléia evolui da análise
estática da ponderação dos ativos por classe de risco para um contínuo acompanhamento dos
riscos. Isso se dá através do aperfeiçoamento dos critérios de avaliação dos mesmos
mediante a incorporação das classes de risco operacional, de mercado e sistêmico, apoiados
pelos critérios de ratings internos e externos. Os ratings internos são as medidas próprias de
risco estabelecidas pelas próprias diretorias de supervisão dos bancos e entidades
supervisoras. Os ratings externos são aqueles calculados e fornecidos por agências
especializadas em classificação de risco.
A definição de coeficientes de capital segue a mesma lógica de ponderação de capital
por risco adotada pelo acordo de 1988, mas passa a considerar as três classes de risco acima
mencionadas conforme as definições de cada um:
- Risco de crédito – Consiste na possibilidade de inadimplemento de uma
contraparte, no não pagamento de um compromisso assumido, e em geral sua
origem está nas operações de crédito (empréstimos e financiamentos);
- Risco de mercado – É o risco existente na possibilidade de perdas causadas por
choques adversos em preços, taxas de juros e câmbio, e seus reflexos nas
operações contratadas pelos agentes econômicos;
- Risco operacional – São os riscos decorrentes das falhas de controle ou de erros
na organização de processos que podem resultar em perdas relevantes por
conseqüência de operações ou fraudes (SANDRONI, 2005).
34
Com relação ao PILAR II, o Comitê amplia a ação da supervisão bancária mediante
sua capacitação, e a aproxima das ações dos bancos ao mesmo tempo em que busca, através
da promoção da disciplina de mercado, ampliar a capacidade de controle do sistema.
Independentemente do estado ou da capacidade de adotar o total dos procedimentos do
acordo (ou até mesmo da vontade dos países), o comitê de Basiléia determina que a
supervisão bancária é parte não negociável do acordo (WARD, 2002).
A disciplina de mercado, por sua vez, consiste em um adequado fluxo de
informações para os participantes do mercado e de um sistema de incentivos apropriado para
os agentes e instituições melhor administrados. Trata-se da obrigatoriedade de transparência
das operações através de uma política de divulgação constante de demonstrativos contábeis e
de comunicação de fatos relevantes, que permita o acesso da sociedade às informações
acerca das atividades dos bancos e dos agentes oficiais. Dentre os princípios a serem mais
disseminados, o da Governança Corporativa, assegura que periodicamente as informações
sobre as operações sejam abertas de modo transparente para investidores, emprestadores e
tomadores de crédito. Nesse contexto, qualquer interferência de Governo no sentido de
influenciar decisões, alterar políticas públicas deverá evitar a distorção dos sinais de
mercado para não acabar por comprometer a disciplina de mercado (BIS,2006).
Diante dos problemas enfrentados pelos supervisores no monitoramento de riscos do
sistema financeiro, o Pilar da Supervisão Bancária proporciona incentivos aos bancos para
que desenvolvam seus próprios modelos de internos de avaliação e controle. O papel do
supervisor se concebe como o de assegurar que os sistemas estão em funcionamento e que o
capital se mantenha adequado aos níveis de risco dos ativos (CHAMI, KHAN, SHARMA,
2003).
Os supervisores têm o seu tempo limitado para atuar em todos os bancos. Desse
modo, o Pilar da Disciplina de Mercado reforça a obrigação dos bancos em manter a
transparência de suas operações e a divulgação de suas atividades de acordo com os
princípios e normas de caráter contábil/prudencial. E ao manter a continuidade da prestação
de informação ao mercado e aos supervisores, a disciplina de mercado vem atuar de modo a
complementar e ao mesmo tempo sinalizar às instituições regulamentadoras quanto às
condições dos agentes monitorados (CHAMI, KHAN, SHARMA, 2003).
35
II.3 – O PILAR II e os Princípios Centrais para a Supervisão Efetiva
Na sua primeira edição, os 25 princípios para efetiva supervisão bancária foram
divididos em sete grandes grupos temáticos, quais sejam
18
:
- Pré-condições para uma supervisão bancária eficaz: Objetivos, independência,
poderes, transparência e cooperação (Princípio 1);
- Licenciamento e estrutura (Princípios 2 a 5);
- Regulamentação prudencial e seus requerimentos (Princípios 6 a 15);
- Métodos de supervisão contínua (Princípios 16 a 20);
- Exigências de informação: Contabilidade e abertura (Princípios 21);
- Poderes de correção e prevenção dos supervisores (Princípios 22);
- Atividades bancárias internacionais: Consolidação de supervisão entre as
fronteiras (Princípios 23 a 25) (MONTEIRO FILHA, PRADO, 2006).
Os princípios são um avanço do acordo original e procuram ampliar o escopo da
supervisão bancária e da disciplina de mercado. Ressalvas são efetuadas quanto à sua
implantação com relação às características locais de cada país, sendo que, adaptações podem
ser feitas. Quanto maior a adequação a estes princípios, maior a prevenção a problemas no
setor financeiro. Mas os princípios não podem garantir a estabilidade financeira, pois a
supervisão não pode assegurar que não ocorram falhas nos bancos, já que “em uma
economia de mercado as falhas são parte do risco assumido” (BIS, 2006:5).
Os Princípios Centrais para a Supervisão Efetiva têm o seu conteúdo atualizado
conforme o andamento da sofisticação dos mercados e a necessidade de evolução da
instituição
19
.
18
Quanto a esta classificação dos princípios, não ocorreram modificações ao longo do tempo. Porém quanto
aos princípios em si, periodicamente são efetuadas consultas, e a atualização de seu conteúdo é efetuada ao
longo dos anos. Em outubro de 2006 (como resultado do Consultative Paper circulado em Abril do mesmo
ano) os princípios foram novamente atualizados em conformidade com recomendações de supervisores de 120
países e estão listados no Anexo IV.
19
Em Dezembro de 2001, conforme ANDIMA, à exceção da supervisão de operações com partes relacionadas
e da incorporação de risco país às operações dos bancos, dos 25 princípios então vigentes, 23 já contavam com
a devida regulamentação nas normas brasileiras.
36
Em 26 de outubro de 2006, durante a XIV Conferência Internacional de Supervisores
Bancários, os 25 princípios originais foram atualizados, de acordo com a participação de
representantes de 120 países.
O conteúdo das atualizações procurou introduzir nas práticas da supervisão conceitos
e métodos do Pilar I, o qual trata das técnicas de medição de riscos. Foi feito um novo
agrupamento dos princípios, com aprimoramentos e aprofundamentos na classificação e
identificação de riscos dos bancos, na questão de operações de caráter “off balance sheet”,
fortalecimento de critérios para coibir fraudes e lavagem de dinheiro, além de enfatizar a
supervisão entre fronteiras. No Quadro 1, adiante, estão apresentados os princípios e as
atualizações promovidas em 2006, em comparação com a versão de 1997.
O novo agrupamento temático ficou então com a seguinte configuração:
- Pré-condições para uma supervisão bancária eficaz: Objetivos, independência,
poderes, transparência e cooperação (Princípio 1);
- Licenciamento e estrutura (Princípios 2 a 5);
- Regulamentação prudencial e seus requerimentos (Princípios 6 a 18);
- Métodos de supervisão contínua (Princípios 19 a 21);
- Exigências de informação: Contabilidade e abertura (Princípios 22);
- Poderes de correção e prevenção dos supervisores (Princípios 23);
- Atividades bancárias internacionais: Consolidação de supervisão entre as
fronteiras (Princípios 24 a 25) (BIS, 2006).
O primeiro dos vinte e cinco princípios estabelece que o sistema de supervisão
bancária deverá ter claras responsabilidades e objetivos para cada autoridade envolvida
nessas atividades. Cada uma das autoridades deverá ter independência operacional,
transparência nos processos, boa governança e recursos adequados, bem como capacidade de
responder pelas suas ações. Um ambiente legal estável e apropriado para a supervisão é
necessário, incluindo previsões legais para autorização e licenciamento de operação de
bancos. No intuito de viabilizar e manter a supervisão em funcionamento, a legislação, por
sua vez, deve prover condições e proteção aos supervisores para o desempenho de suas
tarefas (BIS, 2006).
37
De acordo com o BIS, assumem-se precondições para a efetiva supervisão bancária,
sendo listados quatro elementos externos à atividade que podem influenciar a eficiência da
atividade de supervisão:
- Políticas macroeconômicas sustentáveis e sólidas;
- Infraestrutura pública desenvolvida;
- Efetiva disciplina de mercado;
- Mecanismos para a apropriada proteção do sistema.
A infraestrutura pública compreende algumas características sem as quais os
mercados financeiros se enfraquecem. Dentre essas se destaca um sistema de leis e códigos
comerciais que incluem lei de falências, contratos, proteção ao consumidor e proteção à
propriedade privada. Trata-se do marco regulatório do sistema financeiro que deve contar
com normas atualizadas às características estruturais do sistema financeiro. Com relação à
gestão dos negócios como um todo, é necessário que os princípios e práticas contábeis sejam
aceitos e usados em todo o meio empresarial, e a atividade de auditoria seja regulamentada
com suporte legal. E por fim, um sistema judiciário eficiente, com regras bem definidas para
as entidades de supervisão e com uma definição de seus poderes e campo de atuação,
concomitante a uma estrutura segura de pagamentos, processamento e liquidação dos
negócios (BIS,2006).
II.4 – Supervisão Internacional
Em um relatório elaborado pelo Comitê de Basiléia em 2003, apresentado por
Caruana (2004), acerca de um estudo envolvendo 31 bancos, corretores de títulos e empresas
de seguros em 12 jurisdições, são identificadas duas tendências entre as maiores e mais
complexas empresas desse grupo de atividade, concernentes à gestão de riscos:
- A integração da função de administração de riscos e;
- A agregação do risco como uma única medida.
38
As grandes empresas e conglomerados transnacionais estão, cada vez mais,
integrando a função de administração de riscos em uma única área e trabalhando na
identificação da concentração de riscos. Essa atitude permite à empresa uma visão mais
abrangente dos riscos de suas atividades e permite ações corretivas necessárias de modo
mais completo. As informações podem variar desde uma simples estatística de VAR (Value
At Risk) até uma sofisticada análise de stress. A agregação dos riscos como uma única
medida consiste na coleta de dados através de várias unidades de negócios, procurando
juntar as medidas individuais de risco de forma rigorosa. Embora o conceito seja já bastante
utilizado nas empresas de seguro, ele vem sendo cada vez mais sofisticado pela incorporação
de novos modelos estatísticos e matemáticos, e está sendo adotado pelas empresas de outros
setores. No setor bancário, as medidas que visam à correta noção da exposição do capital
vêm sendo desenvolvidas para somar vários tipos de risco numa única medida, chamada de
economic capital. Essas tendências em toda a indústria implicam em uma dependência cada
vez maior da tecnologia da informação, e isso vale também para a supervisão bancária
(CARUANA, 2004).
A partir desse momento em que a adequação do capital passa a ter uma maior gama
de controle e que toda uma nova metodologia está sendo aperfeiçoada, a supervisão bancária
passa a contar com uma maior capacidade de acompanhamento e controle. Ao passo que a
promoção da estabilidade financeira esteja estabelecida no setor, toda a economia passa a
receber benefícios. Entretanto, a rigidez das normas pode conduzir a retrocessos ou não
perceber a criação de alternativas por parte do mercado. Desse modo, podem surgir
inovações de conceitos ou de operações que não são alcançadas pelas normas vigentes. Aí se
torna necessário rever o espaço discricionário dos supervisores para tratar com situações
oriundas das inovações. O grau de discricionariedade torna o contexto da supervisão mais
flexível e melhor adaptada para lidar com mudanças e inovações (CARUANA, 2004).
Considerando a atuação em nível global das grandes instituições financeiras, a
supervisão enfrenta ainda outros desafios, como é o caso do exercício da disciplina sobre
entidades que atuam em mais de uma jurisdição. As práticas de negócios são diferentes de
um país para outro, assim como os sistemas legal e judiciário. A análise de um balanço pode
diferir muito em virtude das diferenças entre as normas e procedimentos contábeis, além de
39
tomar muito tempo de preparo do analista. Desse modo, tanto para a supervisão bancária
quanto para a disciplina de mercado, a harmonização dos sistemas e métodos contábeis passa
a fazer parte da agenda das próximas etapas da regulamentação (CARUANA, 2004).
Mas até que a harmonização ocorra, os supervisores têm que adotar uma postura de
reforçar a segurança e a qualidade do sistema bancário. E, assim, nas situações de
divergências por motivos de diferentes sistemas contábeis, é necessário estabelecer as
salvaguardas necessárias. O acesso aos dados da auditoria e o tratamento das informações ali
contidas devem fazer parte dos procedimentos da supervisão, e o estreitamento dessas
relações pode contribuir para o desenvolvimento da harmonização (WELINK, 2006).
Ao mesmo tempo, as inovações nos mercados financeiros e a introdução de novas
modalidades de operações continuam crescendo. Nesse sentido, a supervisão deve estar
atualizada e sempre considerar os desdobramentos do mercado que podem afetar a visão de
risco que a supervisão bancária tem do setor bancário. O papel desempenhado pelos bancos
na economia está mudando, e da simples intermediação financeira agora existem as
operações securitizadas, das quais eles são distribuidores. O risco, portanto, se desloca para
outros agentes. Essa mudança consiste numa distribuição de risco no mercado financeiro,
que, apoiado pela tecnologia de informação, torna o sistema muito mais dinâmico.
Associados esses fatos à globalização e à liberalização financeira promovida nas
últimas duas décadas, a presença de bancos globais nos mercados financeiros locais aumenta
tanto nos mercados de capitais quanto nas funções tradicionais de banco comercial. Com o
mercado financeiro cada vez mais internacionalizado e a supervisão tendo caráter nacional, a
troca de informações e a coordenação dos trabalhos entre fronteiras são essenciais para o
sistema. As atualizações futuras dos princípios do Acordo de Basiléia, por conseguinte,
devem partir de um esforço coordenado pelos supervisores no sentido de estabelecer um
senso comum a todas essas questões (WELINK, 2006).
A mais recente atualização dos princípios de outubro de 2006 evidencia que as
tendências trans-fronteiriças e intersetoriais são mais abrangentes, assim como a necessidade
de uma cooperação próxima e troca de informações entre supervisores de diferentes setores
do sistema financeiro e de diferentes nacionalidades. O princípio de número 25 recebeu em
40
seu conteúdo uma melhor definição do papel e das responsabilidades a serem
desempenhados pelas entidades de supervisão trans-fronteiriças onde se enfatiza a maior
clareza e simetria por parte da supervisão local em relação aos supervisores visitantes (BIS,
2006).
No intuito de minimizar o risco de que instituições de crédito, micro-finanças e
outras de fora do sistema bancário venham a escapar da supervisão, as empresas que atuam
como bancos deverão se sujeitar à regulamentação de acordo com os princípios
estabelecidos. A autorização e a concessão de licenças devem conter uma avaliação mínima
da estrutura e governança da instituição financeira, bem como de todo o grupo associado. A
idoneidade e a reputação da Alta Administração e dos Conselhos também devem constar das
análises, assim como os dados financeiros (planos de negócios, projeções financeiras e de
capital); e, no caso das instituições cujas matrizes sejam estrangeiras, deverão contar com o
consentimento prévio da entidade de supervisão de seu país de origem (BIS, 2006).
II.5 – A Supervisão Bancária na América Latina
Um sistema bancário é considerado sadio a partir da observância de duas
características:
- O conjunto das condições sob as quais o mercado opera (onde se inclui questões
macro e microeconômicas, institucionais, regulamentação e outras) e
- A qualidade da supervisão bancária. A forte supervisão bancária constitui-se num
pré-requisito para a continuada expansão das áreas de negócios em que os bancos
podem atuar. (GOLDSTEIN, TURNER, [1996], apud LIVACIC, SAEZ, [2001]).
Antes de um processo de desregulamentação bancária e financeira, Livacic e Saez
(2001) enfatizam que a supervisão bancária deve ser reforçada para reduzir a possibilidade
de crise no sistema financeiro.
41
Em sua análise do sistema bancário na América Latina durante a década de 90, os
autores mostram que existiram basicamente quatro comportamentos típicos, observados na
região, quanto às reformas no setor bancário e quanto ao reforço na supervisão:
- Reformas na legislação bancária com simultâneo reforço na supervisão;
- Reformas apenas na legislação bancária;
- Reforço da estrutura da supervisão;
- Nenhuma reforma na legislação ou na supervisão.
As economias que efetuam reformas na sua legislação bancária com simultâneo
reforço na supervisão bancária ao longo dos anos 90 são: Argentina, El Salvador, Nicarágua,
Panamá, Peru e Uruguai.
Na Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Equador, Guatemala e Honduras, há reforma na
legislação bancária, mas o reforço na supervisão não é dado na mesma proporção.
No Chile, por conta de reformas ocorridas na década anterior, não foram efetuadas
reformas na legislação bancária na década de 90, mas a sua autoridade monetária enfatiza e
reforça a supervisão bancária frente aos bancos.
O grupo de países onde não houve nem reformas no sistema financeiro e nem reforço
na supervisão bancária é composto pelo Brasil, México e Venezuela. Entretanto, nestes
países há, dentre uma série de fatores específicos, abertura financeira para competidores
estrangeiros e desregulamentação da conta de capitais (LIVACIC, SAEZ, 2001).
Continuando em sua análise dessas economias, estes autores estudam em seguida as
crises no setor bancário e o reforço na supervisão bancária durante o processo. Nota-se que,
à exceção de Argentina, os países que realizaram as reformas ao mesmo tempo em que
efetuaram reforços na supervisão bancária de suas economias não tiveram problemas com
crises sistêmicas ou problemas mais sérios. Com relação aos demais países, cada um com as
especificidades de suas crises, Brasil e México apresentam características comuns associadas
a problemas contábeis e gerenciais com relação à qualidade das informações apresentadas
pelos bancos, bem como a rápida expansão desses setores nesses países. No Brasil, por
42
exemplo, eram 111 bancos em 1988, e 214 em 1994. Nesse período destaca-se a inflação
como fator de dificuldade no trato das questões associadas às medidas de performance, visto
que os altos índices distorcem as medidas e as análises (LIVACIC, SAEZ, 2001).
O crescimento das atividades bancárias, medido pelas taxas de crescimento das
operações dos bancos na região, associado ao resultado das crises ocorridas na década de 90,
demonstra como a supervisão bancária deve desenvolver adaptação e capacidade de
resposta, ao mesmo tempo em que precisa atualizar as normas vigentes (LIVACIC, SAEZ,
2001).
Entre outras medidas necessárias, Livacic e Saez (2001) mencionam que “ao corpo
de supervisão deveria ser concedida independência real nos aspectos políticos, legais,
econômicos e operacionais de seu trabalho”. Dentre os problemas que os gestores da
supervisão bancária vivenciam, certamente o maior deles é a relação de dependência destes
com a autoridade política, independentemente do que está expresso na lei. Assim, segundo
esses autores, nas economias em que os sistemas bancários são liberalizados e cada decisão é
tomada por uma supervisão custeada pelo setor privado com base em critérios de mercado, a
fiscalização é altamente técnica e protege o sistema financeiro de riscos, em especial os
custos fiscais das insolvências
20
(LIVACIC, SAEZ, 2001).
Uma das mais manifestas formas de interferência política é o alto índice de turn-over
dos gestores (Diretoria) de supervisão bancária. Na América Latina, durante o período
analisado por Livacic (2001), ou seja, década de 90, o prazo médio de permanência nestes
cargos foi de 2 anos. Com a saída do principal executivo da supervisão, toda uma equipe de
alto escalão acaba sendo trocada por outra, o que torna difícil a manutenção da consolidação
dos princípios e procedimentos adotados por uma gestão em relação à próxima.
Um outro fator também apontado por mais de um autor (KRIVOY [1999], LIVACIC
[2001], MEYER [2000], WARD [2002]), refere-se à dificuldade de formar e manter um
quadro de funcionários capacitados e motivados ao desempenho das funções de supervisão
20
No estudo de Masciandaro, Nieto e Prast (2005), de uma amostra de 53 Bancos Centrais apenas Slovenia e
Hong Kong têm a supervisão totalmente financiada pelo setor privado e na Irlanda, na Holanda e nas Filipinas
essas atividades são parcialmente financiadas pelo setor privado. Essas evidências mostram que a
argumentação de Livacic e Saez é fraca, ainda que no Chile os recursos para o financiamento da entidade
supervisora sejam fornecidos pelas instituições fiscalizadas, tanto estatais quanto do setor privado.
43
bancária. Não obstante as pressões e responsabilidades do cargo, que podem implicar em
sérios riscos, a depender do contexto legal em que estão inseridos, os profissionais da área
de supervisão são bem treinados e preparados. Assim, tornam-se visados pelos próprios
bancos privados e empresas, do setor financeiro ou não, das quais recebem propostas de
trabalho melhores e com condições mais vantajosas. Conforme estabelecido no próprio
acordo de Basiléia, pilar II, a legislação dos países precisa ser atualizada no sentido de
proteger a atuação do supervisor de represálias quanto a sua atuação. Na América Latina, são
vários os casos em que os supervisores são processados pelos acionistas de bancos nos quais
foram efetuadas intervenções.
Em seu artigo sobre as reformas da supervisão bancária em países em
desenvolvimento, Krivoy (2000) enfatiza as características da legislação na América Latina
que restringem a atuação dos supervisores. A legislação administrativa tende a ser calcada
em relações binárias de “sim-não”, e desse modo deixam pouco espaço discricionário para o
agente público a cargo da supervisão bancária. Assim sendo, a rigidez da legislação
associada ao poder judiciário que confirma leis ao invés de criar jurisprudências, evita a
criação de uma cultura de supervisão pró-ativa. E como exemplo das limitações da
supervisão bancária, a autora mostra que uma supervisão bancária leniente e a demora nas
decisões quanto às intervenções necessárias permitiram uma crise de insolvência na
Venezuela em 1994 e 1995, a qual não se propagou para outras praças, como Estados
Unidos, Reino Unido, Suíça e Colômbia, devido ao perfil pró-ativo das autoridades nestes
países (KRIVOY, 2000).
Algumas recomendações adicionais são feitas quanto à implantação e o
desenvolvimento das práticas de supervisão nos países em desenvolvimento, entre elas, a
autonomia da instituição supervisora, em especial no que tange às operações junto às
entidades de caráter público atuantes no sistema financeiro (estatais, por exemplo), comuns
no contexto da América Latina. Bies (2002) recomenda, nesse sentido, que, nas economias
em desenvolvimento as políticas de supervisão devem sempre focar o risco do ambiente de
mercado como um todo. Sendo assim, deve intensificar as atividades de testes e medições
nas validações das contas, avaliação dos ativos de risco e verificação da acuidade de todas as
declarações financeiras.
44
A supervisão bancária nos países em desenvolvimento está totalmente subordinada
aos governos e a depender da tradição burocrática na intervenção no sistema econômico
poderá perder a sua efetividade. A consolidação das funções de supervisão com outras
funções de governo, em certos casos, cria dependência para a instituição (BIES, 2002), a
qual pode assumir, além do caráter político, a faceta da dependência financeira e
orçamentária. Cortes no orçamento ou orçamentos voltados para outras atividades de
governo, em detrimento da dotação de recursos para as atividades de regulamentação e
supervisão são corriqueiras na América Latina. Analisando a supervisão bancária como um
projeto, é muito mais vantajoso manter a sua operação no sentido de ter um bom sistema
financeiro operando do que incorrer nos custos fiscais resultantes de uma crise originada na
fraqueza da regulamentação e da supervisão bancária (LIVACIC, 2001).
Com relação à hierarquia da instituição de supervisão bancária, no Brasil a atividade
está a cargo do Banco Central do Brasil. Na Argentina e no Chile, a atividade de supervisão
é efetuada respectivamente pelo Banco Central da Republica da Argentina e pelo Banco do
Chile – Superintendência de Bancos e Instituições Financeiras. No México, a supervisão
encontra-se sob responsabilidade da Secretaria da Fazenda e Crédito Público – Comissão
Bancária Nacional (TURCZYN, 2005). Quanto aos demais países da América Latina, os
textos analisados não mencionam se a atividade de supervisão bancária está contida na
missão dos bancos centrais latino americanos ou se, em alguma dessas economias, se
encontra subordinada a alguma outra autarquia ou agência especializada.
Outro ponto limite de nossa análise refere-se ao campo de atuação da atividade de
supervisão junto às empresas do setor financeiro e não financeiro nos países da América
Latina. No Brasil a supervisão atua sobre atividades qualificadas por lei como atividades
financeiras. Além das instituições financeiras definidas na Lei 4.595/64, as atividades do
Sistema Financeiro da Habitação (de acordo com o Decreto-Lei 2.291/86) e as empresas
administradoras de consórcio, os fundos mútuos, formas associativas de crédito, operações
realizadas nos mercados financeiros por empresas de seguro, previdência privada e
capitalização estão sob a jurisdição da fiscalização do Banco Central do Brasil conforme a
Lei 8.177/91 (TURCZYN, 2005).
45
O último dos 25 grupos de princípios do Acordo da Basiléia quanto à supervisão
bancária toca no ponto da cooperação entre as agências. No Brasil, há a intenção e o projeto
de unificação de algumas agências de fiscalização de tributos e contribuições como é o caso
da Receita Federal do Brasil. Dentro do Ministério da Fazenda foi aprovado em 1998 o
Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), cujo propósito é o de evitar
ilícitos fiscais e combater lavagem de dinheiro. Essa atividade guarda sinergia com a
supervisão bancária desempenhada pelo Banco Central do Brasil e com funções de
fiscalização de outros órgãos (TURCZYN, 2005)
21
.
II.6 – A evolução da implantação do Basiléia II: países desenvolvidos e América Latina
Em um estudo acerca da evolução das reformas financeiras e da implantação da nova
adequação de capital do Acordo de Basiléia II nos países da América Latina, publicado em
2006 pelo Financial Stability Institute (FSI) intitulado “FSI Regional Paper: Latin América”
está sendo apresentado o resultado de uma pesquisa realizada em três grupos de países da
América Latina. Nestes grupos participam Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia,
Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Panamá, Peru, Uruguai e Venezuela. Como os resultados estão dispostos em grupos, e não
há identificação dos países em cada grupo, sabe-se apenas as estatísticas de cada grupo de
acordo com a mensuração das respostas. Assim sendo, os grupos apresentam defasagens nas
suas expectativas de implantação do Basiléia II. Os respondentes do grupo 01 indicam
planos para adotar o Basiléia II entre 2007 e 2009. Os respondentes do grupo 02 estimam
que o farão de 2010 em diante. E os países integrantes do grupo 03 ainda não decidiram se
vão implantar ou não. Dos países do grupo 01 e grupo 02, cerca de 80% dos respondentes
ainda não têm planos de preparar seu pessoal de supervisão a fim de implementar o Basiléia
II.
Ressaltam-se preocupações dos organismos internacionais com relação ao interesse
da participação dos países em desenvolvimento no desenho das novas normas prudenciais.
21
Quanto à arquitetura institucional é certo que as atividades estão cobertas pela gestão de diversas entidades e
agências, como as mencionadas acima e outras como CVM, SUSEP, SPC e outras. Por outro lado como
salientou Gustavo Franco (1999) “o diálogo entre essas instituições é muito reduzido, senão hostil”.
46
De acordo com Claessens (2006), uma das etapas mais importantes será no futuro a
harmonização das regras contábeis dos participantes.
Outrossim, vale também salientar que, quanto à implantação do Basiléia II, mesmo
entre os países desenvolvidos, estão ocorrendo dificuldades neste processo, como é o caso da
Alemanha, onde o Presidente da Associação de Bancos Alemães, Klaus-Peter Muller já
anunciou a ocorrência de atrasos e que uma provável data será 2009 (THE ECONOMIST,
04/11/2006). E também nos Estados Unidos, de acordo com a reportagem, estão sendo
desenvolvidas outras normas de caráter intermediário, conhecidas como Basel 01 A, em que
o índice “A” indica uma variável do grau entre o acordo original e o Basiléia II.
Por se tratar do entrosamento de várias matérias de diferentes campos do
conhecimento, a adoção dos princípios da supervisão efetiva depende de ajustes e
adaptações das diversas normas legais vigentes aos seus postulados.
Assim a aderência da supervisão bancária aos 25 princípios da supervisão efetiva
pode variar muito de um país para outro. Por outro lado, ocorrem situações comuns entre os
países com relação a determinados princípios ou grupos de princípios. Em um discurso
divulgado pela Associación de Supervisores Bancarios de las Americas (ASBA), proferido
por Agustín Carstens em 09 de setembro de 2005, são apresentados seis pontos comuns de
dificuldades quanto à implantação dos princípios:
- Independência dos Supervisores Bancários (Princípio 1.2 e 1.5 – 9 países) – Em
muitos países os supervisores não contam com independência e proteção legal
para desempenhar suas funções. Essa falta de independência pode ser tanto de
direito quando não há previsão na lei de proteção aos supervisores, quanto de fato
nas situações em que mesmo havendo premissas legais, os supervisores sofrem
interferências de caráter político nas suas ações;
- Requerimentos de Capital (Princípio 6 – 11 países) – Os requisitos mínimos de
capital não cumprem com as normas internacionais. E em alguns países os
requerimentos mínimos de capital não são estabelecidos sobre uma base
consolidada. Além disso, ocorre por vezes a tolerância reguladora que permite
exceções para determinados casos;
47
- Supervisão dos riscos bancários (Princípio 12 – 11 países, Princípio 13 – 10
países, Princípio 11 – 9 países) – Os marcos regulatórios em vários países não
estabelecem bases que induzam a administração completa de riscos e que
atendam a administração de riscos específicos como o de crédito, de mercado, de
liquidez, operacional e risco país. No comparativo do QUADRO 1 se nota que o
Chile não irá adotar o Internal Risk Based Approach na sua implantação do
Basiléia II (de acordo com a pesquisa do World Bank);
- Controle interno e auditoria (Princípio 14 – 10 países) – A falta de um sistema
independente de controle interno e normas de auditoria criam obstáculos para as
atividades de controle (Notar que mesmo entre os três países analisados no estudo
de caso existem diferenças quanto à auditoria. No Brasil, por exemplo, a
supervisão não recebe cópias dos trabalhos dos auditores independentes);
- Supervisão Consolidada (Princípio 20 – 13 países) – A falta de uma legislação
que outorgue a faculdade de supervisionar e requerer que os conglomerados se
enquadrem nas regras prudenciais limita a atividade dos supervisores. Ainda com
relação a essa preocupação salienta-se a necessidade de uma maior colaboração e
cooperação trans-fronteiriça;
- Ações corretivas (Princípio 22 – 9 países) – Em alguns países os supervisores não
contam com poderes para implantar medidas propícias a tempo de corrigir ou
mesmo prevenir situações em que os bancos tenham ficado expostos a riscos
além das recomendações prudenciais. Essa incapacidade se relaciona com a
possibilidade de tolerância reguladora ou interferência política. (Com efeito, o
regulamento da CNBV no México apresenta como formalizar os documentos e
relatórios acerca das irregularidades para apresentar às autoridades e no
QUADRO 01 se evidencia na questão de número 17 que estas têm poder de
declarar exceções) (ASBA, 2005).
Com relação à colaboração e cooperação trans-fronteiriça, outra questão que assume
peso é a assimetria da informação entre a supervisão local e a estrangeira. Nem sempre essa
assimetria será reduzida. Exemplo disso, a norma mexicana estabelece que, a depender da
superintendência da entidade de supervisão (CNBV), informações e dados acerca de
instituições estrangeiras podem ser omitidos da supervisão dos seus países de origem.
48
II.7 – A implantação dos 25 princípios para efetiva supervisão no Brasil
A partir do livro editado pela ANDIMA (2001) pode-se verificar que a aderência da
supervisão bancária no Brasil aos 25 princípios ainda não estava completa na data da sua
elaboração. Ao efetuar uma análise comparativa dos princípios vigentes em 2001 com os
princípios atualizados em 2006 os resultados são:
- Princípio 1.2 e 1.6 – Estes princípios não foram alterados em 2006 e estavam
parcialmente implementados em 2001. Com relação à independência operacional
da agência e recursos adequados, a supervisão bancária brasileira continua
subordinada ao BACEN e dependente da dotação orçamentária que lhe for
designada nos processos legislativos pertinentes. Com relação a dispositivos
legais referentes à troca de informações e dados entre supervisores e a proteção
da confidencialidade das informações o Manual da Supervisão Bancária (2006)
não especifica em que nível de sigilo isso se processa. Mas a Constituição
Federal da Republica do Brasil (CFRB) exige a proteção ao sigilo bancário e esse
dispositivo somente pode ser removido mediante autorização expressa do Poder
Judiciário;
- Princípio 3.2 – Este princípio também não foi alterado em 2006 e, no que tange
ao processo de autorização, o responsável é o Banco Central do Brasil através da
Diretoria de Normas e Organização do Sistema Financeira, especificamente pelo
Departamento de Organização do Sistema Financeiro. O processo de autorização
não é tarefa especifica da Supervisão Bancária no caso brasileiro;
- Princípio 4 – Este princípio versa sobre a autoridade do supervisor bancário em
examinar e rejeitar qualquer proposta de transferência significativa para terceiros
do controle ou da propriedade de bancos já existentes. Novamente esta não é
tarefa específica da Supervisão dentro do BACEN e fica a cargo do
Departamento de Organização do Sistema Financeiro;
- Principio 6.1 – Este princípio trata da adequação de capital. Por conta da própria
natureza da evolução para o Basiléia II pode se inferir que continua parcialmente
implementado, pois essa nova configuração envolve a adoção da classificação de
49
riscos em categorias, como o risco de crédito, risco de liquidez, risco operacional,
risco de mercado, risco país, exposição a partes relacionadas, risco de taxas de
juros e políticas comerciais junto ao cliente. Todos esses itens receberam
princípios específicos na redação das atualizações dos princípios de 2006. Com
relação à profundidade e especificidade do tratamento desses princípios, o
Manual da Supervisão Bancária (2006) comenta que existem procedimentos de
avaliação dos riscos e que já há a classificação dos riscos segundo essas
naturezas, mas não especifica em que grau de profundidade os supervisores
adotam os procedimentos de avaliação (Até mesmo porque, de acordo com o
Comunicado BACEN 12.746/04, há todo um cronograma de implantação dos
conceitos de risco segundo a classificação do Basiléia II);
- Princípio 8 – (Re-enumerado como Princípio 9 em 2006) – Em que os
supervisores deveriam se certificar do estabelecimento pelos bancos de: critérios
de provisões, políticas, práticas e procedimentos adequados à avaliação da
qualidade dos seus ativos. Trata-se de um princípio que envolve diretamente o
supervisor nas práticas contábeis que regulam esses itens e esse procedimento
não está especificado no Manual da Supervisão Bancária (2006). E como os
supervisores não recebem relatórios das Auditorias Independentes (Vide
QUADRO 2 – Questão 27) pode se deduzir que este princípio não está totalmente
implantado na supervisão bancária.
- Princípio 12 – (Re-enumerado como Princípio 13 em 2006) – Este princípio é
complementar ao Princípio 6 e trata da adequação dos sistemas de
monitoramento e avaliação de risco de mercado. O Manual da Supervisão (2006)
não especifica em que profundidade se verifica esse tipo de sistema nos bancos.
- Princípio 23 e 24 – Supervisão Global Consolidada – Em 2001 esses princípios
encontravam-se parcialmente implementados. No Manual da Supervisão
Bancária (2006) já se encontra definido o procedimento de Inspeção Global
Consolidada, bem como a previsão da cooperação com entidades de supervisão
estrangeiras e os convênios já existentes, ressalvando o exposto no comentário
acerca do princípio 1.2 e 1.6 acima.
Ao considerar a nova configuração dos 25 Princípios para a Efetiva Supervisão
Bancária de 2006 faz-se necessária uma análise observando que a implantação do Basiléia II
50
no Brasil está regulamentada e obedece à seqüência demonstrada no Comunicado BACEN
nº 12.746/04, o qual estabelece prazo até 2011 para a efetiva implantação das normas do
acordo como segue:
“O Banco Central do Brasil deverá proceder a implementação da
nova estrutura de acordo com o seguinte planejamento, ressaltando
que, apesar de as ações aqui descritas
voltarem-se primordialmente ao Pilar 1, a cada uma corresponderão
ações equivalentes no âmbito do Pilar 2 (Processos de Supervisão) e
Pilar 3 (Transparência e Disciplina de Mercado):
I - até o final de 2005: revisão dos requerimentos de capital para
risco de crédito para adoção da abordagem simplificada e
introdução de parcelas de requerimento de capital para risco de
mercado ainda não contempladas pela regulamentação, bem como o
desenvolvimento de estudos de impacto junto ao mercado para as
abordagens mais simples previstas em Basiléia II para risco
operacional;
II - até o final de 2007: estabelecimento dos critérios de
elegibilidade para adoção de modelos internos para risco de
mercado e planejamento de validação desses modelos,
estabelecimento dos critérios de elegibilidade para a implementação
da abordagem baseada
em classificações internas para risco de crédito e estabelecimento de
parcela de requerimento de capital para risco operacional
(abordagem do indicador básico ou abordagem padronizada
alternativa);
III - 2008-2009: validação de modelos internos para risco de
mercado, estabelecimento de cronograma de validação da
abordagem baseada em classificações internas para risco de crédito
(fundamental ou básica), início do processo de validação dos
51
sistemas de
classificação interna para risco de crédito e divulgação dos critérios
para reconhecimento de modelos internos para risco operacional;
IV - 2009-2010: validação dos sistemas de classificação interna pela
abordagem avançada para risco de crédito e estabelecimento de
cronograma de validação para abordagem avançada de risco
operacional;
V - 2010-2011: validação de metodologias internas de apuração de
requerimento de capital para risco operacional.” (Comunicado
BACEN 12.746/04)
As alterações promovidas em 2006 pelo BIS contemplam o aperfeiçoamento do
conteúdo dos princípios do grupo Regulamentação Prudencial e seus Requerimentos,
resumidos abaixo:
- Princípio 7 – Processo de Gestão de Risco;
- Princípio 8 – Risco de Crédito;
- Princípio 10 – Limites a grandes exposições;
- Princípio 11 – Exposições a partes relacionadas;
- Princípio 13 – Risco de Mercado;
- Princípio 14 – Risco de Liquidez;
- Princípio 15 – Risco Operacional;
- Princípio 16 – Risco de Taxa de Juros.
Ou seja, o prazo para a Supervisão Bancária Brasileira completar a sua aderência à
totalidade dos Princípios para a Efetiva Supervisão Bancária e ficar de acordo com o Basiléia
II estende-se até 2011. Entretanto, esses pontos referem-se aos princípios cujas informações
provêm do Pilar I do acordo, que trata dos Riscos.
Com relação a outros princípios e grupos de princípios, vale destacar a questão das
ramificações dos grupos empresariais de que fazem parte os bancos e a exposição a partes
52
relacionadas. Esses assuntos dizem respeito às operações de caráter “off balance sheet” dos
bancos e essas informações dependem das práticas contábeis geralmente aceitas. Ocorre que
no momento atual essas práticas têm sido revistas e atualizadas também como é o caso da Lei
das Sociedades Anônimas, que foi atualizada para ficar mais próxima dos padrões
internacionais, através da Lei 11.648/07.
Essas novas atualizações das práticas contábeis encerram em seu conteúdo novos
critérios de avaliação de ativos como, por exemplo, inserção de ativos intangíveis no balanço
das empresas. A questão a pesquisar é se esses critérios poderão influenciar de algum modo
os resultados dos processos de avaliação de crédito hoje em dia praticados. A supervisão
bancária tem como uma de suas principais tarefas, a de permanecer atualizada em relação aos
processos de concessão e gestão de crédito por parte dos bancos.
53
QUADRO 1 - A ATUALIZAÇÃO DOS 25 PRINCIPIOS PARA A EFETIVA
SUPERVISÃO BANCÁRIA - COMPARATIVO ENTRE A PRIMEIRA EDIÇÃO DE
1997 E A EDIÇÃO DE 2006
Pré-condições para uma supervisão bancária eficaz: Objetivos, independência, poderes, transparência e
cooperação – Princípio 1 (1997 e 2006)
Princípio
A – Descrição
B – Nível de
Atendimento
em 2001
C – Atualização publicada
em 26/10/06
Comentário
1
Parte 1 - Um sistema eficaz
de supervisão bancária terá
claramente definidas as
responsabilidades e os
objetivos de cada agência
envolvida na supervisão de
organizações
bancárias;
Parte 2 - Cada uma dessas
agências deve ter
independência operacional
e recursos adequados;
Parte 3 - Um ordenamento
legal apropriado à
supervisão bancária
também é necessário,
incluindo dispositivos
relacionados com as
autorizações às
organizações bancárias e
sua supervisão contínua;
Parte 4 - Poderes voltados
para a verificação de
conformidade
legal, bem como para
interesses de segurança e
solidez;
Parte 5 - Proteção legal
para os
supervisores;
Parte 6 - Também devem
ser contemplados
dispositivos referentes à
troca de informações entre
Implementado
Leis 4.595/64,
6.385/76,
9.447/97
Parcialmente
implementado
Leis 4.595/64
Implementado
Leis 4.595/64
e Resolução
CMN
2.099/94,
2.215/95 e
2.607/99
Implementado
Leis 4.595/64
e 9.447/97
Implementado
Parcialmente
implementado
Resolução
CMN
2.674/99 e
2.723/00
INALTERADO N.A.
54
supervisores e à proteção da
confidencialidade de tais
informações.
Licenciamento e estrutura – Princípios 2 a 5 (1997 e 2006)
2
Parte 1 - As atividades
permitidas às instituições
autorizadas a operar como
bancos, sujeitas à
supervisão, devem ser
claramente definidas;
Parte 2 - O uso da palavra
“banco” no nome das
instituições deve ser
controlado.
Implementado
Resolução
CMN
2.099/94 e
2.624/99
Implementado
Resolução
CMN
2.099/94
INALTERADO N.A.
3
Parte 1 - O órgão
autorizador deve ter o
direito de estabelecer
critérios e de rejeitar
pedidos de autorização para
operação que não atendam
aos padrões exigidos;
Parte 2 - O processo
de autorização deve
consistir, no mínimo, de
uma avaliação da estrutura
de propriedade da
organização bancária, seus
diretores e principais
administradores, seu plano
operacional e seus controles
internos, e suas condições
financeiras projetadas,
inclusive a estrutura de
capital;
Parte 3 - Quando o
proprietário ou controlador
da instituição proponente
for um banco estrangeiro,
deve-se condicionar a
autorização a uma prévia
anuência do órgão
supervisor do país de
origem.
Implementado
Leis 4.595/64
Parcialmente
Implementado
Resolução
CMN
2.099/94,
2.215/95,
2.554/98 e
2.762/00
Implementado
CFRB
INALTERADO N.A.
4
Os supervisores bancários
devem ter autoridade para
examinar e rejeitar qualquer
proposta de transferência
significativa, para terceiros,
do controle ou da
Parcialmente
Implementado
Resolução
CMN
2.099/94
INALTERADO N.A.
55
propriedade de bancos
existentes.
5
Parte 1 - Os supervisores
bancários devem ter
autoridade para estabelecer
critérios para exame das
aquisições e dos
investimentos mais
relevantes de um banco;
Parte 2 – A supervisão deve
assegurar que as estruturas
e ramificações corporativas
não exponham o banco a
riscos indevidos, nem
impeçam uma supervisão
eficaz.
Parcialmente
Implementado
Resolução
CMN
2.283/96,
2.674/99 e
2.723/00
Não
Implementado
INALTERADO N.A.
Regulamentação prudencial e seus requerimentos –
Princípios 6 a 15 (1997)
Regulamentação prudencial e seus
requerimentos – Princípios 6 a 18 (2006)
6
Parte 1 - Os supervisores
bancários devem
estabelecer, para todos os
bancos, requisitos mínimos,
prudentes e apropriados, de
adequação de capital. Tais
requisitos devem refletir os
riscos a que os bancos se
submetem e devem definir
os componentes de capital,
levando em conta a
capacidade de absorção de
perdas de cada um;
Parte 2 - Pelo menos para
os bancos com atuação
internacional, esses
requisitos não devem ser
menos rigorosos do que os
estabelecidos no Acordo de
Capital da Basiléia.
Parcialmente
Implementado
Resolução
CMN
2.099/94,
2.543/98,
2.606/99,
2.692/00,
2.802/00 e
2.804/00.
Circular
BACEN
2.894/99
Implementado
INALTERADO N.A.
7
Parte 1 - Um elemento
essencial de qualquer
sistema de supervisão é a
avaliação das políticas,
práticas e dos
procedimentos de um
banco, relacionados com a
concessão de empréstimos
e com as decisões de
investimento;
Parte 2 - Um elemento
Implementado
Implementado
Resolução
CMN
Processo de gestão de risco
- Os supervisores deverão
se satisfazer com a
apresentação pelos bancos
de um abrangente processo
de gestão de riscos
(incluindo a supervisão do
Conselho de Administração
e da alta diretoria do banco)
para a identificação,
avaliação, monitoramento e
controle ou mitigação de
Este princípio
introduz os
conceitos do Pilar
I do Basiléia II no
contexto dos 25
princípios da
Supervisão.
56
essencial de qualquer
sistema de supervisão é a
avaliação independente das
rotinas de administração de
suas carteiras de crédito e
de investimento.
2.390/97 e
2.724/00
todos os riscos materiais.
Os supervisores devem
avaliar toda a adequação de
de capital em relação ao
perfil de risco. Estes
processos devem ser
comensuráveis pela
complexidade e tamanho da
instituição.
8
Os supervisores bancários
devem se assegurar de que
os bancos estabelecem e
cumprem políticas, práticas
e procedimentos adequados
à avaliação da qualidade de
seus ativos e para
adequação de suas
provisões e de suas reservas
para perdas em
operações de crédito.
Parcialmente
Implementado
Resolução
CMN
1.748/90,
2.682/99 e
2.697/00
Risco de crédito – Os
supervisores devem se
satisfazer com que os
bancos apresentem um
processo de gestão de riscos
de crédito que leve em
conta o perfil da instituição
com políticas prudenciais e
processos para identificar,
medir, monitorar e
controlar o risco de crédito
(incluindo o risco da
contraparte). Este item deve
incluir a concessão de
empréstimos e gestão de
investimentos, a avaliação
da qualidade destes
empréstimos e
investimentos e a gestão da
carteira de empréstimos e
investimentos.
Esta alteração
compreende a
inclusão do termo
Risco de Crédito e
faz a junção das
duas partes do
princípio 7 da
primeira edição
dos princípios de
1997.
9
Os supervisores bancários
devem se assegurar de que
os bancos adotam sistemas
de informações gerenciais
que possibilitem a
identificação, pelos
administradores,
de concentrações dentro de
suas carteiras. Os
supervisores devem
estabelecer limites que
restrinjam a exposição dos
bancos a tomadores
individuais de crédito ou a
grupos de
tomadores inter-
relacionados.
Implementado
Resolução
CMN
2.474/98
Os supervisores bancários
devem se assegurar de que
os bancos estabelecem e
cumprem políticas, práticas
e procedimentos adequados
à avaliação da qualidade de
seus ativos e para
adequação de suas
provisões e de suas reservas
para perdas em
operações de crédito.
Trata-se do
princípio 8 da
edição de 1997,
reposicionado.
Estava
parcialmente
implentado em
2001.
10
Visando prevenir abusos
decorrentes de concessão
de crédito a empresas
e/ou indivíduos ligados ao
banco concedente, os
Implementado
Lei 4.595/64 e
7.492/86
Limites a grandes
exposições: Os supervisores
bancários devem se
assegurar de que os bancos
adotam sistemas de
Esta alteração
compreende a
junção dos
princípios 9 e 10
da primeira edição
57
supervisores bancários
devem estabelecer critérios
que assegurem um rígido
controle de tais operações,
para que sejam
efetivamente
monitoradas. Outras
medidas apropriadas devem
ser adotadas para controlar
ou reduzir os riscos
inerentes a tais operações.
informações gerenciais que
possibilitem a identificação,
pelos administradores,
de concentrações dentro de
suas carteiras. Os
supervisores devem
estabelecer limites
prudenciais que restrinjam
a exposição dos bancos a
tomadores individuais de
crédito ou a grupos de
tomadores inter-
relacionados
dos princípios de
1997.
Estava já
implementado em
2001.
11
Parte 1 - Os supervisores
bancários devem se
assegurar de que os bancos
adotam políticas e
procedimentos adequados
para identificar, monitorar e
controlar riscos de país e
riscos de transferência em
suas atividades de
empréstimo e de
investimento
internacionais;
Parte 2 - Os supervisores
bancários devem se
assegurar de que os bancos
mantêm reservas
apropriadas contra tais
riscos.
Não
Implementado
Não
Implementado
Exposição a Partes
Relacionadas - No sentido
de prevenir abusos oriundos
de exposições (tanto de
operações “on balance”
quanto de operações “off
balance”) com partes
relacionadas e evitar
conflitos de interesse, os
supervisores devem
estabelecer exigências de
que os bancos estendam os
requerimentos aos
indivíduos e às empresas
relacionadas como uma
medida "ao alcance das
mãos". Que as exposições
sejam efetivamente
monitoradas, os riscos
controlados ou mitigados e
que a escrituração das
operações obedeçam às
práticas contábeis
geralmente aceitas.
Este princípio
introduz uma
melhor definição
da exposição a
Partes
Relacionadas e
procura especificar
as recomendações
dos dois princípios
anteriores.
12
Parte 1 - Os supervisores
bancários devem se
assegurar de que os bancos
mantêm sistemas que
avaliam com precisão,
monitoram e controlam
adequadamente os riscos de
mercado;
Parte 2 - Os supervisores
devem ter poderes para
impor limites específicos
e/ou um
encargo específico de
capital sobre exposições a
riscos de mercado, se
necessário.
Parcialmente
Implementado
Resolução
CMN 2.267,
2.606/99 e
2.692/00
Parcialmente
Implementado
Resolução
CMN
2.606/99 e
2.692/00
Circular
BACEN
2.894/99
Risco País e Transferências
de Riscos, ao que a
supervisão deve se
satisfazer com a
apresentação por parte dos
bancos de que estes têm
capacidade de
identificação, medição,
monitoração e controle do
Risco País e de compensar
esses riscos nas suas
operações internacionais de
empréstimos e
investimentos, mantendo
provisões e reservas
adequadas para enfrentar
esses riscos;
Trata-se do
princípio 11 de
1997.
Não estava
implementado na
época e como se
nota na leitura do
Comunicado
12.746/04 do
BACEN este é um
dos princípios que
está em fase de
implementação.
13
Os supervisores bancários
devem se assegurar de que
Implementado
Resolução
Risco de Mercado – Os
supervisores devem se
Este principio
assim como os
58
os bancos adotam um
processo abrangente de
administração de risco
(incluindo a supervisão
adequada pelo conselho de
diretores e pela
administração sênior), para
identificar, medir,
monitorar e controlar todos
os demais riscos materiais
e, quando necessário, para
manter capital contra tais
riscos.
CMN 2.267,
2.554/98 e
2.692/00
satisfazer com que os
bancos tenham
procedimentos precisos e
ajustados para identificar,
medir, monitorar e
controlar os riscos de
mercado.
Os supervisores devem ter
poderes para impor limites
específicos e/ou limites de
capital específicos para
exposição a riscos de
mercado, se garantidos.
princípios 14, 15 e
16 das
atualizações de
2006 incorporam a
divisão do
conceito de risco
nas classificações
de Risco de
Mercado, Risco de
Liquidez, Risco
Operacional e
Risco de Taxa de
Juros nas práticas
de supervisão.
14
Parte 1 - Os supervisores
bancários devem
determinar que os bancos
mantenham controles
internos adequados para a
natureza e para a escala de
seus negócios;
Parte 2 - Os instrumentos
de controle devem incluir
disposições claras para a
delegação de competência e
responsabilidade; a
separação de funções que
envolvem a assunção de
compromissos pelo banco,
a utilização de seus
recursos financeiros e a
responsabilidade por seus
ativos e passivos; a
reconciliação de tais
processos; a proteção de
seus ativos; e as
funções apropriadas de
auditoria e de conformidade
independentes, internas ou
externas, para verificar a
adesão a tais controles,
assim como às leis e
regulamentos aplicáveis.
Implementado
Resolução
CMN
2.554/98
Implementado
Resolução
CMN
2.451/97,
2.486/98,
2.536/98,
2.554/98,
2.645/99 e
2.824/01
Risco de Liquidez – Os
bancos devem ter uma
estratégia de gestão de
liquidez que leve em conta
o perfil de risco da
instituição, com políticas
prudenciais e processos
para identificar, medir,
monitorar e controlar o
risco de liquidez nas
operações diárias.
Supervisores devem exigir
dos bancos,planos de
contingência para
problemas de liquidez;
Os princípios 14,
15 e 16 estão
contemplados na
legislação
brasileira, no
Comunicado
BACEN
12.746/04 que
estabelece
procedimentos a
serem adotados na
implementação da
nova estrutura de
capital.
A implantação
dar-se-á de acordo
com o seguinte:
2008 – validação
dos modelos de
risco de mercado;
2009 – validação
dos sistemas de
classificação
interna de risco de
crédito;
2011 – validação
de metodologias
de risco
operacional
59
15
Os supervisores bancários
devem determinar que os
bancos adotem políticas,
práticas e procedimentos,
incluindo regras rígidas do
tipo "conheça-seu-cliente",
que promovam elevados
padrões éticos e
profissionais no setor
financeiro e previnam a
utilização dos bancos,
intencionalmente ou não,
por elementos criminosos.
Implementado
Leis 7.492/86
e 9.613/98
Circular
BACEN
2.852/98
Métodos de Supervisão Bancária Contínua – Princípios
16 a 20 (1997)
Risco Operacional – Os
bancos devem ter uma
estratégia para identificar,
medir, monitorar, controlar
ou mitigar o risco
operacional. Os processos
devem ser comensuráveis e
de acordo com a
complexidade e o tamanho
do banco.
O BACEN estará
avaliando e
testando modelos
de mensuração
destes riscos,
visando adaptá-los
à realidade do
mercado brasileiro
de acordo com o
Comunicado
BACEN
12.746/04
16
Um sistema de supervisão
bancária eficaz deve
consistir da combinação de
atividades de supervisão
direta (in loco) e indireta.
Implementado
Risco de Taxa de Juros –
Os bancos devem ter uma
estratégia para identificar,
medir, monitorar, controlar
e mitigar o risco de taxas de
juros incluindo uma
estratégia aprovada pelo
Board e implementada pela
alta administração.
Idem ao
comentário acima.
17
Os supervisores bancários
devem manter contato
regular com as
administrações dos bancos
e conhecer profundamente
todas as operações das
instituições
bancárias.
Implementado
Controle Interno e
Auditoria – Os supervisores
devem se satisfazer com
que os bancos tenham
controles internos
condizentes com a
complexidade de suas
operações. Estes devem
incluir claras normas de
delegação de autoridade,
separação de funções que
envolvam compromissos do
banco, observando seus
fundos e contabilizando
seus ativos e passivos.
Esses controles incluem a
reconciliação desses
processos, garantindo a
salvaguarda dos ativos do
banco e a apropriada
auditoria interna. Deve
também observar a função
de “compliance” para
testar a aderência dos
controles internos bem
como a observação das leis
e normas aplicáveis às
atividades.
Esta regra é
proveniente do
princípio 14 de
1997.
60
Os supervisores devem se
assegurar de que os bancos
tenham políticas e
procedimentos adequados,
incluindo regras de
“conheça seu cliente” que
promovam padrões éticos e
profissionais de alto nível
no setor financeiro e que
previnam que o banco
possa ser usado intencional
ou não intencionalmente
para atividades criminais.
Trata-se do
reposicionamento
do princípio 15 de
1997
18
Os supervisores bancários
devem dispor de meios para
coletar, examinar e analisar
relatórios prudenciais e
estatísticos dos bancos, em
bases individuais e
consolidadas.
Implementado
Métodos de Supervisão Bancária Contínua –
Princípios 19 a 21 (2006)
19
Os supervisores bancários
devem dispor de meios para
validação independente das
informações pertinentes à
supervisão, seja por
intermédio de inspeções
diretas, seja pelo uso de
auditores externos.
Implementado
Resolução
CMN
2.267/96
Um efetivo sistema de
supervisão bancária requer
que os supervisores tenham
um conhecimento completo
das operações dos bancos
individuais, dos grupos
financeiros e do sistema
bancário como um todo. O
foco da sua atuação deve
ser a segurança, a higidez e
a estabilidade do sistema.
Este princípio é a
junção dos
princípios 17 a 19
da primeira edição
de 1997.
20
Um elemento essencial da
supervisão bancária é a
capacidade de supervisionar
grupos ou conglomerados
bancários em bases
consolidadas.
Implementado
Exigências de informação: Contabilidade e abertura –
Princípio 21 (1997)
Um sistema de supervisão
bancária efetiva deve
consistir em supervisão
“on-site”, “off-site” e
contatos regulares com a
administração do banco.
Este princípio é a
reedição do
princípio 16 de
1997.
21
Parte 1 - Os supervisores
bancários devem se
assegurar de que cada
banco mantém registros
adequados, definidos de
acordo com políticas e
práticas contábeis
consistentes,
que possibilitem uma
avaliação precisa da real
condição financeira do
banco e da lucratividade de
Implementado
Supervisores devem possuir
meios de coletar, revisar e
analisar relatórios
prudenciais e dados
estatísticos dos bancos
tanto na base individual
quanto consolidada, e
meios de verificar a
validade desses relatórios
através de inspeções “on
site” ou mediante
contratação de
Este princípio é a
reedição do
princípio 20 de
1997.
61
seu negócio;
Parte 2 - Os supervisores
bancários devem se
assegurar de que e de que
os bancos publicam
regularmente relatórios
financeiros que reflitam
com fidelidade suas
condições.
Implementado
Resolução
CMN
2.267/96
especialistas.
Poderes de correção e prevenção dos supervisores –
Princípio 22 (1997)
Exigências de informação: Contabilidade e
abertura – Princípio 22 (2006)
22
Os supervisores bancários
devem dispor de meios para
adotar ações corretivas
oportunas quando os
bancos deixarem de
cumprir requisitos
prudenciais (como índices
mínimos de adequação de
capital), quando houver
violação de regulamentos
ou quando, de alguma outra
forma, houver ameaça para
os depositantes. Para
circunstâncias extremas,
deve-se incluir a
competência para revogar a
autorização de
funcionamento da
instituição, ou para
recomendar sua revogação.
Implementado
Os supervisores devem se
assegurar de que cada
banco mantém registros
adequados e definidos de
acordo com as praticas
contábeis aceitas
internacionalmente e que,
publicam regularmente
informações que reflitam
com precisão sua situação
financeira e lucratividade.
Este princípio é o
de número 21 do
acordo de 1997,
re-escrito com a
introdução do
requerimento de
praticas contábeis
internacionalmente
aceitas.
Atividades bancárias internacionais: Consolidação de
supervisão entre as fronteiras – Princípios 23 a 25
(1997)
Poderes de correção e prevenção dos
supervisores – Princípio 23 (2006)
23
Os supervisores bancários
devem realizar supervisão
global consolidada nas
instituições que atuam
internacionalmente,
monitorando
adequadamente e aplicando
normas prudenciais
adequadas em todos os seus
negócios de alcance
mundial,
Parcialmente
Implementado
Os supervisores devem ter à
sua disposição uma
adequada lista de opções de
ações a serem tomadas no
intuito de promover
correções. Isto inclui a
capacidade, quando
apropriado, de revogar a
licença de operação do
banco ou de recomendar
essa revogação.
Este princípio é o
de número 22 da
edição de 1997, re-
escrito.
62
principalmente suas filiais
estrangeiras, joint-ventures
e subsidiárias.
Atividades bancárias internacionais:
Consolidação de supervisão entre as fronteiras
– Princípios 24 e 25 (2006)
24
Um elemento chave da
supervisão consolidada é o
estabelecimento de contatos
e o intercâmbio de
informações com os vários
outros supervisores
envolvidos, principalmente
as autoridades supervisoras
do país hospedeiro.
Parcialmente
Implementado
Resolução
CMN
2.674/99 e
2.673/00
Os supervisores bancários
devem realizar supervisão
global consolidada nas
instituições que atuam
internacionalmente,
monitorando
adequadamente e aplicando
normas prudenciais
adequadas em todos os seus
negócios de alcance
mundial,
principalmente suas filiais
estrangeiras, joint-ventures
e subsidiárias.
Este grupo de
princípios inteiro
foi reescrito e
integra os
conceitos dos
princípios 23 a 25
da edição de 1997.
25
Parte 1 - Os supervisores
bancários devem requerer
que as operações locais de
bancos
estrangeiros sejam
conduzidas com o mesmo
padrão de exigência
requerido das
instituições locais;
Parte 2 - Os supervisores
bancários devem ter
poderes para fornecer
informações requeridas por
autoridades supervisoras do
país de origem, visando
possibilitar-lhes a
supervisão consolidada.
Implementado
Implementado
A supervisão consolidada
entre fronteiras requer
cooperação e troca de
informações entre os
supervisores locais e vários
outros supervisores
incluindo os supervisores
do país anfitrião.
Os supervisores bancários
devem requerer que as
operações locais de bancos
estrangeiros sejam
conduzidas com o mesmo
padrão de exigência
requerido das
instituições locais;
Fonte: Elaboração própria a partir de:
A – Banco Central (1997) e ANDIMA (2001)
B – ANDIMA (2001)
C – BIS (2006)
63
III – ESTUDO DE CASO – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E
MÉXICO
III.1 – A análise dos dados acerca da supervisão bancária no Brasil, Chile e México
O objetivo desse estudo de caso é o de comparar as diferenças das atividades de
supervisão a partir do estudo das leis e normas que regem a atividade nos três países listados.
Por conta do próprio acesso às informações em caráter local e também por conta do maior
número de publicações disponíveis, o caso brasileiro conta com maior volume de dados do
que os outros dois. Entretanto, isso não invalida o levantamento de importantes pontos que
servem de base para considerações acerca dos desafios institucionais para a boa prática da
supervisão bancária nestes três países. As principais fontes de informação para esse estudo de
caso são as próprias leis de cada país, bem como a pesquisa do Banco Mundial (CAPRIO,
LEVINE, BARTH, 2007).
As primeiras diferenças que se fazem notar ocorrem na análise do levantamento
empírico apresentado no QUADRO 2, no qual se evidenciam, nas questões de 09 a 14,
importantes pontos de caráter estrutural da supervisão nos três países. O Brasil conta com
1.311 supervisores, frente a 113 supervisores no Chile
22
. Mesmo com esse número bastante
superior, é programada uma visita a cada dois anos às instituições financeiras no Brasil, ao
passo que no Chile é efetuada uma visita anual, assim como no México. De onde se pode
depreender que mesmo adotando a inspeção “on-site” às instituições, conforme Manual da
Supervisão (2006), para atender aos princípios da supervisão efetiva, a previsão da sua
ocorrência é muito reduzida, o que indica restrições de caráter estrutural. De acordo com a
pesquisa do Banco Mundial (2007), o Brasil tem 161 bancos contra 26 no Chile e 29 no
México. Considerando uma razão de 8 supervisores por banco no Brasil contra 4 no Chile,
nota-se que a freqüência de visitas de inspeção é baixa no Brasil.
22
O estudo do Banco Mundial não disponibiliza esse dado com relação ao México.
64
Passando agora para a questão do orçamento da supervisão, no Brasil ela depende do
setor público ao passo que no Chile são as entidades fiscalizadas que financiam a entidade
responsável pela supervisão.
De acordo com os dados da pesquisa na pergunta 13, acerca do orçamento previsto
para a supervisão, o Brasil contou em 2005 com uma dotação de R$4.481.449 para a
atividade de supervisão, ao passo que o Chile obteve US$9.500.000 para financiar essa
instituição, o que indica um forte desequilíbrio entre as estruturas dos dois países.
Considerando valores por supervisor, deduz-se que o valor informado para o caso brasileiro
pode até mesmo estar errado, e que a pesquisa do Banco Mundial poderia ter prestado uma
melhor informação. Continuando a análise, e pressupondo que haja mesmo essa disparidade,
na pergunta 14 quanto ao acesso À carreira de supervisor, encontra-se uma outra informação
que demonstra uma importante diferença com relação à estrutura da supervisão, em dois dos
países analisados. No Brasil, o acesso à carreira de supervisor somente ocorre mediante
concursos públicos. Esses concursos têm um alto custo de execução, dependem do orçamento
do Banco Central do Brasil e a sua realização ocorre em prazos indeterminados, sendo que os
últimos três concursos foram os de 2001, 2002 e 2005. No Chile, as contratações dão-se por
meio de processos seletivos formais, com aprovação pelo Superintendente. Essa diferença de
comportamento demonstra que a supervisão no Chile conta com mais flexibilidade para
recrutar profissionais à medida que isso se faz necessário. No caso do Brasil, os concursos
são efetuados geralmente para preencher grandes números de vagas, o que demonstra que o
BACEN pode trabalhar com restrições de pessoal, ao longo do tempo.
Continuando a análise, e agora do ponto de vista dos riscos políticos, as perguntas 15
a 19 demonstram importantes diferenças entre os três países. Começando pela autorização de
exceções às ações corretivas nos casos de infração das normas prudenciais:
- Nos três países existe a obrigatoriedade de reportar casos infração e de ações
corretivas;
- No Chile e no México podem ser autorizadas exceções para esses casos.
No Brasil não se autorizam exceções para os casos de ações corretivas. Com relação à
proteção legal dos supervisores, de acordo com a pesquisa do Banco Mundial (2007), nos três
65
países os supervisores podem ser processados por suas ações. Mas se as ações ocorreram na
boa fé do exercício da profissão, existe vedação legal para ações contra o supervisor no Brasil
e no México.
Respondendo às perguntas 20 a 23 sobre o Basiléia II, todos os três países o estão
implantando e apenas o Chile não vai adotar os critérios de risco interno (“Internal Risk
Based” – IRB) e critérios avançados de risco interno (“Advanced Internal Risk Based” –
AIRB). Por certo, isso se deve ao fato de os sistemas chilenos de controle já serem mais
avançados desde a década de 80, quando foram implementados os “sinales de alerta
tempranos”, que inclusive foram adotados pelos países mais desenvolvidos, indicando um
pioneirismo chileno nessa linha de atuação.
Nas respostas de 24 a 27, no Chile, em contraponto com Brasil e México, não se exige
que os resultados das auditorias sejam abertos ao público. Por outro lado, no Brasil, a não ser
pelos pareceres dos auditores independentes publicados com o balanço das instituições, os
supervisores não têm mais nenhum acesso às informações da auditoria externa.
Mas no Brasil e no México, ao contrário do Chile, de acordo com as respostas das
perguntas 29 e 30, os auditores devem comunicar à supervisão quaisquer evidências de
ilícitos administrativos ou indícios de gestão temerária observados no banco.
A supervisão brasileira conta com meios legais para encerrar automaticamente
operações em que estejam ocorrendo infrações às normas. Além disso, pode impor sanções
civis e penais aos administradores do banco, inclusive para cancelar dividendos, bônus e
remuneração da administração. Já no Chile e no México, não há previsão de cancelamento de
operações. No Chile, por sua vez, podem ser cancelados bônus e remuneração da
administração e no México somente esta última pode ser cancelada.
Analisando-se os últimos dados da pesquisa do Banco Mundial (2007), vê-se que,
mesmo com as restrições estruturais e orçamentárias, a supervisão brasileira é a que tem o
melhor suporte dos poderes regulamentados, pois é a que possui os melhores índices de poder
de supervisão, de correção imediata, de poder de reestruturação, de declaração de insolvência,
66
de poder de decisão do supervisor e de poder geral de supervisão. A seguir apresenta-se a
descrição da supervisão em cada um dos três países analisados.
III.2 – A Supervisão Bancária no Brasil
A supervisão bancária no Brasil é efetuada pelo Banco Central do Brasil (BACEN)
através das Diretorias de Normas e Organização do Sistema Financeiro, Diretoria de
Fiscalização e Diretoria de Liquidações e Desestatização (BACEN, 2006).
As atividades da Diretoria de Normas e Organização do Sistema Financeiro
(DINOR) são executadas pelo Departamento de Organização do Sistema Financeiro
(DEORF) e pelo Departamento de Normas do Sistema Financeiro (DENOR). A concessão
de autorização às instituições financeiras e demais instituições supervisionadas pelo
BACEN, quanto ao seu funcionamento, instalação, ampliação, transformação, fusões e
aquisições, operações de câmbio, alteração de estatutos e transferência de controle
estatutário estão a cargo do DEORF. O DENOR, por sua vez, realiza estudos e elabora
propostas de normas aplicáveis ao Sistema Financeiro Nacional (BACEN, 2006).
A Diretoria de Fiscalização (DIFIS) está dividida em seis departamentos, onde estão
distribuídas as atividades de supervisão propriamente ditas:
- Departamento de Controle e Análise de Processos Administrativos Punitivos
(DECAP);
- Departamento de Prevenção de Ilícitos Financeiros e de Atendimento de
Demandas de Informações do Sistema Financeiro (DECIC);
- Departamento de Controle de Gestão e Planejamento da Supervisão (DECOP);
- Departamento de Monitoramento do Sistema Financeiro e de Gestão da
Informação (DESIG);
- Departamento de Supervisão de Cooperativas e Instituições Não Bancárias
(DESUC);
- Departamento de Supervisão de Bancos e Conglomerados Bancários (DESUP).
67
O DECAP é responsável pela gestão dos processos administrativos instaurados pela
área de fiscalização em todas as suas fases: análise, controle, condução e decisão acerca dos
trâmites destes processos sob a jurisdição do BACEN (BACEN, 2006).
O DECIC articula as ações de combate aos ilícitos financeiros e é o responsável pelo
relacionamento com o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), bem como
demais organismos nacionais atuantes na prevenção de lavagem de dinheiro e terrorismo.
Além disso, cuida da rotina do atendimento às demandas externas dos cidadãos, dos poderes
judiciário, legislativo e executivo, além de outras representações da sociedade (BACEN,
2006).
O planejamento e controle das ações de supervisão são efetuados pelo DECOP, que é
o principal gestor das atividades da DIFIS. Neste departamento se concentram as atividades
de elaboração e execução do orçamento da supervisão bancária com a formulação,
coordenação, controle e avaliação dos recursos de tecnologia da informação. A capacitação
do pessoal da supervisão, a comunicação e as atividades de suporte logístico também se
encontram a cargo desse departamento (BACEN, 2006).
O monitoramento dos mercados regulados pelo BACEN é executado pelo DESIG, e
entre as responsabilidades deste departamento se encontram sinalizar as situações e eventos
que estejam desenquadradas dos padrões adotados para a exposição de riscos, aspectos
patrimoniais e financeiros, bem como questões da regulamentação. A Diretoria do BACEN é
atualizada pelas informações do DESIG quanto ao comportamento agregado dos riscos de
crédito, mercado e liquidez, além dos dados acerca de tendências que possam afetar a
estabilidade do Sistema Financeiro Nacional (SFN) e seus segmentos. Para tanto são
produzidas e divulgadas informações sobre a estabilidade e sobre a solvência do SFN, de
acordo com as informações das instituições sujeitas à fiscalização do BACEN. Entre os
principais trabalhos divulgados estão o Censo e o Registro de Capitais Estrangeiros no País e
o Censo de Capital Brasileiro no Exterior, que refletem a situação dos capitais internacionais
(BACEN, 2006).
68
O BACEN, através da supervisão, conforme já mencionado, atua sobre atividades
associadas ao sistema financeiro e demais instituições onde exista algum tipo de
movimentação de instrumentos de poupança. As atividades supervisionadas estão, deste
modo, segregadas de acordo com a sua natureza. O DESUP executa a supervisão nas
instituições financeiras bancárias e nas instituições vinculadas a conglomerados, excetuadas
as cooperativas de crédito e administradoras de consórcio ligadas ou pertencentes a
instituições bancárias. Nas instituições não bancárias e nas cooperativas a supervisão fica a
cargo do DESUP. A abrangência da supervisão do BACEN desse modo engloba:
Sob a responsabilidade do DESUC:
- Sociedades de crédito ao microempreendedor;
- Administradoras de consórcio – tanto as independentes quanto as vinculadas a
instituições bancárias;
- Agências de fomento;
- Instituições financeiras independentes – Corretoras de Câmbio e Títulos e
Valores Mobiliários, Distribuidoras de Títulos e Valores Mobiliários,
Financeiras, Associações de Poupança e Empréstimo, Sociedades de Crédito
Imobiliário, Sociedades de Arrendamento Mercantil e Companhias Hipotecárias;
- Conglomerados financeiros dos quais não façam parte instituições bancárias.
Sob a responsabilidade do DESUP:
- Instituições financeiras bancárias e demais instituições vinculadas.
A Diretoria de Liquidações e Desestatização DILIQ, por sua vez, conta com o
Departamento de Liquidações Extrajudiciais, que executa a supervisão dos regimes especiais
decretados pelo BACEN (BACEN, 2006).
A competência do BACEN para supervisionar instituições financeiras é
regulamentada em leis, sendo que a principal delas é a Lei 4.595 de 31 de dezembro de
1964, que criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) e o Banco Central. A Lei
4.595/1964 atribuiu competência ao BACEN para fiscalizar os bancos comerciais, os bancos
69
múltiplos, os bancos de desenvolvimento, os bancos de investimentos, a Caixa Econômica
Federal, e as sociedades de crédito, financiamento e investimento (BACEN, 2006).
Ao longo do tempo, e de acordo com as necessidades, outros diplomas legais vêm
conferindo competência de supervisão ao BACEN das demais modalidades de instituições
financeiras, permitindo assim a evolução da atividade no tempo e no campo de atuação. A
supervisão do mercado de capitais e das operações praticadas pelos agentes neste segmento
fica a cargo da Comissão de Valores Mobiliários; entretanto o BACEN tem por missão
verificar a gestão e o controle dos riscos das administradoras de recursos, bem como a
segregação entre a administração dos fundos e a gestão da instituição administradora
(BACEN, 2006).
A supervisão somente pode ser executada em entidades e instituições identificadas
em leis que autorizem expressamente a competência do BACEN para tanto
23
. De acordo
com a Lei 4.595/1964, o órgão deliberativo máximo do SFN é o CMN, e cabe ao BACEN
cumprir e fazer cumprir as suas determinações. As normas emitidas pelo CMN são
denominadas Resoluções e são tornadas públicas pelo BACEN, através de seus instrumentos
próprios, como as Circulares emitidas pela Diretoria e as Cartas Circulares e Comunicados
de emissão dos Departamentos, acerca de aspectos operacionais das Resoluções e das
Circulares (BACEN, 2006).
No Brasil a supervisão acompanha a evolução do mercado financeiro, efetuando
adaptações nos seus objetivos e políticas e procurando manter o seu alinhamento com as
melhores práticas de acordo com princípios adotados nas principais economias do mundo
(BACEN, 2006).
A supervisão bancária no Brasil se dá conforme a aplicação das orientações do
Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia. A oficialização da adesão do Brasil ao Acordo
de Basiléia se deu com a Resolução 2.099 de 17 de agosto de 1994, quando se introduziu a
exigência de capital mínimo variável em função do risco das operações ativas da instituição
(BACEN, 2006).
23
De acordo com o próprio Manual da Supervisão, algumas atividades de caráter de intermediação financeira
não estão sujeitas à supervisão do BACEN, dentre as quais as empresas de factoring (BACEN, 2006).
70
Cada atualização dos termos do Acordo (inclusive dos princípios da supervisão
efetiva), assim como a evolução para o Basiléia II, depende de legislação. A mais recente
norma legal é o Comunicado 12.746 de 09 de dezembro de 2004 que estabelece as fases da
implementação do Basiléia II no Brasil (BACEN, 2006).
O modelo de supervisão, antes de caráter prescritivo e baseado na verificação dos
procedimentos e demonstrativos contábeis com sua adequação às normas, evoluiu para um
enfoque de administração de riscos de exposição e na adequação de capital de suporte. A
ênfase na avaliação dos riscos e controles, focando atividades de planejamento,
classificação, monitoramento dos riscos e inspeção das instituições financeiras, através do
processo de contínua supervisão, permitiu a migração de uma postura reativa para uma
postura pro ativa sem detrimento das atividades tradicionais de supervisão e auditoria
(BACEN, 2006).
De acordo com o Manual da Supervisão Bancária do BACEN, a missão da
supervisão é definida como “a de atuar com vistas a assegurar a solidez do SFN e o regular
funcionamento das entidades supervisionadas” (BACEN, 2006, 3-10-20). Os objetivos da
supervisão são enumerados em cinco, a seguir:
- Avaliação das Instituições Supervisionadas no tocante aos riscos assumidos, da
condição financeira, dos processos de gestão de riscos, e do grau de
conformidade às leis e aos regulamentos vigentes, no intuito de checar os limites
regulamentares e prudenciais;
- Verificação da conformidade às leis e à regulamentação específicas de sua
competência junto às instituições;
- Fomentar a divulgação das informações pelas instituições supervisionadas
visando as melhores práticas e a boa governança corporativa (Disciplina de
mercado);
- Prevenção de ilícitos financeiros, da lavagem de dinheiro e do financiamento do
terrorismo através da análise e inspeção dos controles internos das instituições,
no intuito de coibir a utilização do sistema financeiro para estes fins;
- Atendimento a denúncias, reclamações e pedidos de informações.
71
Os princípios que baseiam as atividades de supervisão são:
- Supervisão focada no risco;
- Supervisão contínua;
- Transparência.
A supervisão focada no risco tem caráter prudencial, é focada na identificação de
riscos assumidos pelas instituições financeiras, e avalia também a capacidade de
gerenciamento destes riscos. O gerenciamento dos riscos consiste na identificação,
entendimento e gestão adequada da exposição, em paralelo a uma atuação preventiva que
determine as ações corretivas necessárias (BACEN, 2006).
As perspectivas das instituições diante do impacto de avanços tecnológicos, de
inovações em produtos, de novas técnicas e sistemas de gerenciamento de riscos, bem como
de mudanças no perfil de operações e das condições do mercado, também são avaliadas pela
supervisão (BACEN, 2006).
A supervisão contínua consiste na utilização conjunta de procedimentos de
monitoramento e inspeções coordenadas de acordo com a programação estabelecida para
cada instituição. Essa atividade tem caráter prudencial e busca identificar a adequação da
capacidade de gerenciamento de riscos e também o ajuste entre o patrimônio e a exposição
(BACEN, 2006).
O princípio da transparência estabelece que a supervisão deve apresentar seus
objetivos , práticas e atividades às instituições supervisionadas, às autoridades constituídas e
à sociedade (BACEN, 2006).
Um recurso da supervisão para o acompanhamento das Instituições Financeiras
Bancárias é o sistema de classificação chamado rating. Trata-se de um processo completo de
avaliação abrangente dos riscos e controle das principais áreas das instituições. O objetivo é
avaliar com uma única nota a opinião da supervisão acerca da instituição ou conglomerado,
englobando condição econômico-financeira, performance dos riscos inerentes associados às
72
atividades, qualidade dos sistemas de controles internos e gerenciamento dos riscos. Vale
ressaltar que a supervisão brasileira não adota ratings calculados por agências
classificadoras de risco, conforme ressaltado no comunicado BACEN 12.746/04 (BACEN,
2006).
Além disso, esse sistema de classificação também possibilita identificar áreas de
maiores riscos dentro dos conglomerados, planejar e definir o tipo, escopo e freqüência das
atividades de supervisão, tornando as ações preventivas e tempestivas, bem como permite
otimizar a alocação de recursos da supervisão concomitante a definição do prazo para uma
nova elaboração de rating (BACEN, 2006).
A continuidade das inspeções, quer diretas ou indiretas, em conjunto com outras
fontes de caráter econômico, gera o monitoramento das instituições e do sistema financeiro
nacional. Este monitoramento subsidia o planejamento das atividades de supervisão. Entre
os exemplos de monitoramento estão os limites operacionais, informações contábeis e
indicadores de risco (liquidez, crédito e mercado), estoques e operações nas câmaras de
compensação, aderência das instituições à regulamentação vigente (BACEN, 2006).
A supervisão também monitora o mercado de câmbio e capitais internacionais,
efetuando analise permanente dos negócios dos agentes autorizados, identificando perfis e
examinando processos operacionais utilizados, podendo se aprofundar nas operações que
demandem investigação mais detalhada. O propósito desta atividade é o de conhecer melhor
o mercado e identificar as suas vulnerabilidades, permitindo avaliar o aperfeiçoamento das
entidades e priorizar as correções que se apresentem como necessárias (BACEN, 2006).
A supervisão direta consiste no trabalho de verificação realizado no campo, ou seja,
nos escritórios físicos da instituição supervisionada. A supervisão indireta é uma verificação
realizada à distância, em que a presença física na instituição não ocorre. Essa modalidade
ampara as situações mais corriqueiras de manutenção das informações e dados (BACEN,
2006).
Os focos da inspeção direta são os riscos inerentes a cada área ou atividade e
avaliação do controle da administração sobre eles. O objetivo é o de manter a solidez
73
econômico-financeira da instituição, a qualidade dos ativos e a rentabilidade de suas
operações, como meios de garantir sua viabilidade futura. Aqui se estabelece que a Diretoria
e o Conselho de Administração da instituição são os responsáveis pela manutenção da
confiança pública na instituição (BACEN, 2006).
O grau de profundidade dos exames da supervisão é definido no planejamento das
atividades, e assim existem quatro tipos de exames que podem ser definidos para um
trabalho de inspeção:
- Avaliação de Controles Internos e Conformidade (ACIC) – Tanto para as
operações em moeda nacional, quanto para as operações no mercado de câmbio,
as instituições supervisionadas são obrigadas a manter controles internos e
mecanismos para prevenir a lavagem de dinheiro. Neste sentido, a ACIC é o
instrumento para avaliar a existência, a conformidade, a suficiência e a qualidade
das políticas e dos controles adotados pelas instituições supervisionadas visando
a prevenção da lavagem de dinheiro;
- Inspeção Modular (IM) – É uma modalidade de inspeção direta que se usa para
obter conhecimento sobre uma determinada área (módulo / carteiras) das
instituições ou conglomerados supervisionados. São geralmente efetuadas nas
áreas de maior preocupação da supervisão, em função do risco que essa área
significa para a instituição;
- Inspeção Global Consolidada (IGC) e Inspeção Geral (IG) – É uma modalidade
de inspeção direta utilizada na supervisão de conglomerados financeiros grandes
e complexos, em todas as áreas de relevante interesse da Supervisão. A diferença
entre a IGC e a IM é que na primeira todas as áreas são verificadas
simultaneamente. A IG é uma modalidade de inspeção aplicada em instituições
de pequeno porte ou conglomerados que não possuem ampla variedade de
atividades;
- Verificação Especial (VE) – São trabalhos de caráter pontual e visam esclarecer
determinadas situações. São acionadas a partir de respostas a indicações de
violações às normas ou de tendência desfavorável de desempenho observada no
processo de supervisão indireta. É uma modalidade mais flexível e os objetivos
variam em razão das necessidades da supervisão (BACEN, 2006).
74
As atividades de supervisão geram comunicações decorrentes das suas atividades em
função da responsabilidade perante a sociedade e o sistema financeiro. Assim, existem os
comentários sobre a instituição no âmbito interno, as correspondências destinadas às
instituições supervisionadas e as comunicações a órgãos competentes de fatos constatados
nas instituições e não incluídos na competência do BACEN (BACEN, 2006).
Estas comunicações valem para a manutenção da transparência requerida pela
atividade. Servem para posicionar entidades diversas de supervisão e gestão da coisa pública
acerca das atividades das instituições financeiras nos diferentes ramos do direito e campos
da lei.
Na existência de práticas irregulares ou na necessidade de medidas de caráter
educativo, no limite de situações que possam desencadear riscos para a estabilidade do
Sistema Financeiro Nacional, o BACEN dispõe de instrumentos coercitivos para forçar o
ajuste das instituições financeiras. Estes instrumentos são:
- Processo administrativo punitivo – são passíveis de serem instaurados quando
constatada infração às normas legais, tanto pelas instituições supervisionadas
quanto pelas empresas de auditoria ou auditores independentes no que se refere à
auditoria das instituições supervisionadas. A depender de situações verificadas na
constituição de atividades de caráter financeiro por parte de pessoas físicas e
jurídicas não autorizadas, o BACEN também pode instaurar processo
administrativo punitivo. O BACEN conta com a possibilidade de penalizar com
advertências, multas, suspensão e inabilitação do exercício de cargos e até
mesmo a cassação de autorizações ou proibição de funcionamento;
- Medidas cautelares – constituem-se como limitações à atuação dos indiciados
durante a apuração de responsabilidades;
- Termo de comparecimento – é a convocação dos representantes legais da
instituição supervisionada para prestar informações sobre situações irregulares,
como descumprimento dos padrões mínimos de capital, crise de liquidez de cuja
gravidade se possa colocar em risco a continuidade da instituição, situação grave
dos controles internos, deficiências ou procedimentos perigosos e outros;
75
- Impedimento de administradoras de consórcio para constituir novos grupos – nas
situações de irregularidades imputadas às administradoras de consórcio ou a seus
administradores, inadequação quanto aos padrões mínimos de capital ou limite de
alavancagem, existência de pendência de remessa das demonstrações financeiras
e dos dados relativos a suas operações ou pendência junto aos órgãos de defesa
do consumidor;
- Classificação das instituições supervisionadas na situação “em evidência” –
quando as instituições apresentam necessidade de acompanhamento especifico
por parte da supervisão, decorrente de situações que possam comprometer ou
venham a comprometer as condições indispensáveis para o seu funcionamento,
como inobservância ou inadequação dos padrões de capital, descontrole interno,
crise de liquidez ou outras deficiências graves;
- Aplicação de penalidades por irregularidades na prestação de informações e por
inobservância de procedimentos relativos a operações de câmbio – são as
aplicações de advertência e multas nas irregularidades de não fornecimento ou
fornecimento incorreto de informações exigidas pelo BACEN, nos prazos e
condições estabelecidos pelas normas legais complementares. São aplicáveis
também na inobservância de prazos e procedimentos relativos a operações de
câmbio e de transferências internacionais em Reais.
Com relação aos processos de supervisão das instituições e conglomerados
financeiros com negócios em outros países, o BACEN tem convênios de supervisão com
diversas autoridades estrangeiras, tais como órgãos de supervisão bancária da Alemanha,
Argentina, Bahamas, Espanha, Estados Unidos da América, Ilhas Cayman, México, Panamá
e Paraguai. Os intercâmbios de informação versam sobre assuntos relacionados à supervisão
de organizações bancárias autorizadas por um país e que possua estabelecimento no outro.
Além disso, realizam-se convênios de cooperação visando adoção de práticas operacionais a
serem adotadas em supervisões, garantias da confidencialidade da informação observadas as
restrições da legislação de cada país e a finalidade e uso das informações (BACEN, 2006).
76
III.3 – A Supervisão Bancária no México
No México é a Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), fruto de uma
fusão de entidades ocorrida em 1995, que supervisiona e regulamenta o setor bancário e
valores mobiliários. Por se tratar de uma entidade totalmente voltada para a regulação e a
supervisão, a sua estrutura conta com menos departamentos em comparação ao BACEN e
possui um organograma focado na supervisão por tipo de instituição financeira. Desse modo,
a Presidência da CNBV conta com seis Vice-presidências especializadas na supervisão de
instituições financeiras classificadas em cinco categorias, mais a supervisão bursátil e as
Vice-presidências Jurídica, de Administração e de Normas, cuja estrutura conta com as
Diretorias, Geral Técnica, Geral de Autorizações e Geral de Disposições e Instrumentação
Legal (CNBV, 2005).
A Vice–presidência de instituições financeiras conta com a Diretoria Geral de
Análise e Riscos, Diretoria Geral de Desenvolvimento de Projetos, Diretoria Geral de
Informática e a Diretoria de Supervisão de Sistemas Informáticos de Instituições
Financeiras. A esta Diretoria é facultado o poder de supervisionar a estrutura de tecnologia
da informação das instituições desde os sistemas de processamento de dados até as redes de
telecomunicações e os seus equipamentos. As visitas de inspeção têm por objetivo verificar a
integridade dos equipamentos e das rotinas de sistemas e podem ocorrer como visitas
ordinárias, especiais ou de investigação, nos processos de auditoria tecnológica para garantir
a integridade das instituições (CNBV, 2005).
As demais Vice-presidências de instituições financeiras, respeitando a nomenclatura
original do organograma da CNBV, atuam diretamente nas instituições financeiras de acordo
com sua classificação e tipologia. Por se tratar de uma entidade de supervisão que congrega
todos os setores do sistema financeiro, o campo de atuação da CNBV cobre instituições com
as mesmas características daquelas fiscalizadas pelo BACEN, incluindo as atividades de
factoring, e prossegue fiscalizando todo o mercado de valores mobiliários, incluindo as
próprias bolsas de valores, as corretoras de valores e os “especialistas bursátiles”
24
, até as
pessoas físicas que exerçam funções de intermediação de valores, além das atividades de
24
Instituições especializadas em intermediação de negócios com ações que não são corretoras de ações.
77
emissão de ações e seus procedimentos decorrentes. Abaixo estão apresentadas as
Instituições de acordo com o seu tipo associadas às Diretorias da CNBV responsáveis pela
sua supervisão (CNBV, 2007):
- Direção geral de supervisão de instituições financeiras – tipo A:
- Sociedades controladoras de grupos financeiros, tenham ou não o caráter de
filiais, cuja entidade preponderante dentro do grupo financeiro seja arrendamento
financeiro, armazéns gerais de depósitos, empresas de factoring ou casas de
câmbio;
- Arrendamento financeiro, tenham ou não o caráter de filiais;
- Empresas de factoring, tenham ou não o caráter de filiais;
- Casas de câmbio, tenham ou não o caráter de filiais;
- Armazéns gerais de depósito, tenham ou não o caráter de filiais;
- Escritórios de representação de entidades financeiras estrangeiras conforme a
legislação regulamentar assim como escritórios de representação de bolsas do
exterior;
- Sucursais de bancos estrangeiros;
- Sociedades financeiras de múltiplos propósitos reguladas em lei.
- As demais pessoas físicas e jurídicas quando executem atividades previstas na
legislação pertinente;
- Empresas prestadoras de serviços complementares ou auxiliares, de
administração das entidades citadas nos incisos “a” a “g” anteriores, assim como
as suas sociedades imobiliárias.
- Direção Geral de Supervisão Instituições Financeiras Especializadas – tipo B:
- Uniões de crédito;
- Sociedades financeiras de múltiplo propósito regulamentadas;
- Empresas prestadoras de serviços complementares ou auxiliares, de
administração das entidades citadas nos casos anteriores, assim como as suas
sociedades imobiliárias.
78
- Direção Geral de Supervisão Instituições Financeiras Especializadas – tipo C:
- Sociedades controladoras de grupos financeiros, tenham ou não o caráter de
filiais, cuja entidade preponderante dentro do grupo financeiro seja sociedade
financeira especializada;
- Sociedades financeiras especializadas tenham ou não o caráter de filiais;
- Sociedades de informação de crédito;
- Sociedades financeiras de múltiplos propósitos regulamentadas;
- As demais pessoas físicas e jurídicas quando executem atividades previstas na
legislação pertinente;
- Empresas prestadoras de serviços complementares ou auxiliares, de
administração das entidades citadas nos casos anteriores, assim como as suas
sociedades imobiliárias.
- Direção Geral de Supervisão de Banco de Desenvolvimento e de Entidades de Fomento:
- Instituições de banco de desenvolvimento;
- Instituto do Fundo Nacional para o Consumo dos Trabalhadores e o Instituto do
Fundo Nacional da Habitação para os Trabalhadores;
- Instituições, “fideicomissos” públicos e fundos que conforme ao previsto em leis,
realizem atividades financeiras e se encontrem sujeitos a supervisão da
Comissão;
- Financeira Rural;
- Empresas que prestem serviços complementares ou auxiliares na administração
das entidades citadas nos casos anteriores, assim como as sociedades imobiliárias
destas.
- Direção Geral de Supervisão Entidades de Poupança e Crédito Popular:
- Entidades de poupança e crédito popular;
- Federações e confederações de entidades de poupança e crédito popular;
- As demais pessoas físicas e jurídicas quando executem atividades previstas na
legislação pertinente;
79
- Empresas que prestem serviços complementares ou auxiliares na administração
das entidades citadas nos casos anteriores, assim como as sociedades imobiliárias
destas.
- Direção Geral de Supervisão de Mercados:
- Emissores de valores inscritos no Registro Nacional de Valores;
- Participantes dos mercados de valores e instrumentos financeiros derivativos;
- Bolsas de valores e de instrumentos financeiros derivativos;
- Contrapartes centrais de valores e de instrumentos financeiros derivativos;
- Instituições de custódia;
- Instituições qualificadoras;
- Empresas que administrem sistemas de informação centralizada e outras
entidades cujo objeto seja aperfeiçoar o mercado de valores, assim como
empresas que administrem mecanismos para facilitar operações com valores e
aquelas que implementem sistemas de negociação;
- Organismos auto-reguladores;
- As demais pessoas físicas e jurídicas quando executem atividades previstas na
legislação pertinente;
- Direção Geral de Intermediários Bursáteis:
- Sociedades controladoras de grupos financeiros, tenham ou não o caráter de
filiais, cuja entidade preponderante dentro do grupo financeiro seja corretora de
bolsa ou especialistas bursáteis;
- Casas de bolsa, tenham ou não caráter de filiais;
- As demais pessoas físicas e jurídicas quando executem atividades previstas na
legislação pertinente;
- Bolsas de valores, instituições para o depósito de valores e contrapartes centrais;
- Empresas que prestem serviços complementares ou auxiliares na administração
das entidades citadas nos casos anteriores, assim como as sociedades imobiliárias
destas.
80
- Direção Geral de Sociedades de Investimentos:
- Sociedades de investimento tenham ou não o caráter de filiais;
- Sociedades operadoras de sociedades de investimento, tenham ou não o caráter
de filiais;
- Sociedades controladoras de grupos financeiros, tenham ou não o caráter de
filiais, cuja entidade preponderante dentro do grupo financeiro seja uma
sociedade operadora de sociedades de inversão;
- Sociedades e entidades financeiras que atuem com o caráter de distribuidoras de
valores mobiliários ou ações de sociedades de investimento;
- Sociedades avaliadoras de ações de sociedades de investimento;
- As demais pessoas físicas e jurídicas quando executem atividades previstas na
legislação pertinente;
Em 1994 o País adotou as recomendações do Comitê de Basiléia de 1988. No
entanto, não foram suficientes para resolver os problemas da grande crise ocorrida no biênio
1994-95 (Ver Apêndice 2). À medida que novas modalidades de operações e instrumentos
financeiros foram criados e introduzidos, as normas e a regulação mexicana foram
atualizadas, a partir da segunda metade da década de 90, pela adoção de padrões contábeis
GAAP (Generally Accepted Accounting Practices) e no que tange à gestão de riscos, mais
recentemente em 2004 foram introduzidos os princípios do BASILEIA II a partir de 2004
(MORA, PORRAS, QUEVEDO, 2005).
A diferenciação dos padrões da regulamentação e supervisão no México consiste na
especialização destas instituições como forma de garantir a estabilidade e o funcionamento
do sistema financeiro. As práticas institucionais são, desse modo, criadas e estabelecidas
para cada segmento do sistema financeiro. As normas mexicanas, aos moldes do BASILEIA
II, visam reduzir problemas de assimetria de informação e melhorar a administração de
riscos ao prevenir problemas de capitalização e solvência dos bancos (MORA, PORRAS,
QUEVEDO, 2005).
Vale ressaltar que, em conjunto com a introdução de novas normas para gestão de
risco e com adoção das regras do GAAP, houve, a partir da segunda década de 90, a
81
atualização de diversas leis e reformas no sistema mexicano. Entre outras a Lei do Comércio
(13/07/2003) e a Lei das Instituições de Crédito (13/06/2003), a Lei do Sistema de
Pagamentos, a Lei de Falências, o próprio Código Comercial além dos diversos
procedimentos no mercado financeiro como a marcação a mercado, regras para registro da
aquisição de ações pelas empresas segundo propósitos, entre outros aperfeiçoamentos
(SIDAOUI, 2006).
Deste modo, a supervisão mexicana, considerada a égide da CNBV, passou a contar
com novos recursos para a execução de suas funções. O “Reglamento de Supervisión de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores” (Reglamento), de 18 de janeiro de 2005, é o
documento legal que suporta as atividades dos supervisores. A atividade de supervisão
consiste na inspeção, vigilância, prevenção e correção que os ordenamentos legais e demais
disposições aplicáveis a CNBV.
Estão sujeitas à supervisão todas as entidades listadas acima e as demais pessoas que
realizam atividades de caráter financeiro previstas nas leis do mercado financeiro. As visitas
de inspeção são as principais atividades das equipes de supervisão e, segundo o Reglamento,
a sua classificação é a seguinte:
- Visitas ordinárias – Efetuadas de acordo com o cronograma de uma visita anual a
cada instituição supervisionada;
- Visitas Especiais – Não previstas no cronograma e efetuadas de acordo com
situações extraordinárias, diante de alterações nas regras e ou de conforme
modificações nas instituições supervisionadas, a depender de demandas
internacionais ou outra necessidade correlata;
- Visitas de Investigação – Quando ocorrerem indícios de condutas em desacordo
com legislação vigente.
Além das recomendações quanto à prudência e aplicação de normas, os supervisores
têm autonomia para impor penalidades e determinar ajustes nos procedimentos contábeis e
operacionais das instituições. Para tanto eles têm garantias legais de que todas as
informações têm que ser prestadas e que as instituições estão sujeitas às sanções da lei em
caso de descumprimento dessas determinações.
82
As medidas determinadas pela CNBV para corrigir as irregularidades que se
apresentem ou para prevenir eventuais infrações podem ser implementadas mediante
estabelecimento de ações corretivas e de cumprimento forçado na conformidade da
legislação.
Com relação ao procedimento de visitas, todas as visitas devem ser agendadas
previamente junto às instituições financeiras. O procedimento inclui uma série de detalhes e
cada visita pressupõe o registro de ata com dados dos itens e procedimentos, bem como das
solicitações e determinações ali estabelecidas.
A vigilância se efetua através da análise da informação contábil, legal, econômica,
financeira, administrativa, de processos e procedimentos, com o objetivo de avaliar a
aderência às normas por parte das instituições supervisadas ou mesmo por parte de pessoas
em exercício de atividades de caráter de intermediação financeira.
O acompanhamento das atividades se dá pela entrega de documentação de caráter
legal, tanto impressa quanto por meio magnético, na periodicidade determinada para cada
tipo de atividade e de acordo com a natureza da instituição.
Com relação às penalidades impostas nos eventuais delitos, não está expresso no
Reglamento nenhum tipo de sanção, a não ser os procedimentos adotados de caráter de
instrução processual. Outrossim a moção de processos fica por conta da Diretoria Jurídica
que conta com o amparo legal das instâncias jurídicas mexicanas.
As entidades reguladoras e supervisoras de outros paises somente poderão receber
qualquer tipo de informações ou apoio, da parte da CNBV, com base em nos acordos e
convênios internacionais firmados entre si. Deste modo, a supervisão trans-fronteiriça
depende da existência desses acordos. No Reglamento não estão relacionados países com os
quais a supervisão mexicana tem acordos de cooperação. As entidades estrangeiras de
supervisão estão submissas à gestão da CNBV, desde a solicitação de uma visita até o teor
das informações a serem levantadas, e caso algum dado ou informação seja considerado de
83
caráter sigiloso pelas autoridades mexicanas, este não será revelado para a entidade
estrangeira.
III.4 – A Supervisão Bancária no Chile
Após as reestruturações promovidas no sistema financeiro do Chile no final da
década de 80, a supervisão bancária foi uma das instituições que apresentou os melhores
resultados e foi com considerada como modelo pelas entidades supervisoras norte
americanas. A entidade foi dotada de capacidade de ações disciplinadoras com a rapidez
necessária quando da possibilidade de problemas nas instituições bancárias e já naquela
época a supervisão bancária adotou recursos como monitoramento contínuo e sinais de alerta
(“Early Warning Signals”), políticas de inspeções e visitas periódicas, além de ter sido
dotada de poderes legais de intervenção preventiva nos bancos em eventuais dificuldades ou
problemas (FERREIRA, FREITAS, SCHWARTZ, 1998).
A entidade responsável pela supervisão bancária no Chile é a Superintendencia de
Bancos e Instituiciones Financieras de Chile (SBIF), criada pela Ley General de Bancos em
1925. Desde então tem sido atualizada de acordo com as modificações e alterações da
própria lei até a atual configuração da entidade estabelecida em 1997, quando foram
adotados os 25 princípios da supervisão efetiva do Comitê da Basiléia. (SBIF, 2008).
A estrutura da SBIF conta com Diretoria Jurídica, a Diretoria de Supervisão, a
Diretoria de Estudos e Análise Financeira, a Diretoria de Normas e Diretoria de Assistência
ao Cliente Bancário. Com relação à Diretoria de Supervisão, estão subordinados quatro
departamentos definidos por áreas enumeradas de "1" a "4" que especificam uma
classificação especializada por tipo de instituição financeira fiscalizada (SBIF, 2008).
A Diretoria de Supervisão monitora o cumprimento das disposições legais e a
adequação dos riscos das instituições sob sua jurisdição. A supervisão bancária chilena adota
o princípio da supervisão consolidada e a inspeção física das instituições é o centro do
sistema (FERREIRA, FREITAS, SCHWARTZ, 1998).
84
Os recursos para o funcionamento da SBIF são fornecidos através de um sistema de
quotas pelas instituições fiscalizadas, cuja classificação compreende:
- Bancos - Nacionais e Estrangeiros, Sucursais e representações de Bancos
Estrangeiros, Bancos Estatais e Sucursais de Bancos Chilenos no exterior;
- Cooperativas de crédito e poupança;
- Leasing;
- Emissoras e operadoras de cartões de crédito, tanto bancárias quanto não
bancárias;
- Assessorias Financeiras;
- Empresas financeiras (Sociedades de Apoyo al Giro Bancarias, Sociedades de
Apoyo al Giro de Cooperativas);
- Sociedades de Leasing Imobiliário;
- Empresas de cobrança;
- Empresas de factoring;
- Empresas de avaliação;
- Auditorias externas de Bancos;
- Armazéns gerais de depósito registrados na SBIF;
- Empresas de avaliação de Armazéns gerais de depósito (SBIF,2008).
As visitas de inspeção são realizadas pelo menos uma vez por ano nas instituições, e
o objetivo dessas visitas é o de avaliar a gestão global e a administração do processo de
crédito, riscos financeiros e operacionais de tesouraria, riscos operacionais e tecnológicos,
exposição a riscos cambiais e a compromissos contratados no exterior, procedimentos e
processos de planejamento estratégico, sistemas de informação e de gestão de tomada de
decisões, controle de filiais e sociedades de apoio (SBIF,2008).
A legislação e as normas bancárias chilenas são escritas e desenvolvidas de forma a
promover a auto-regulação das instituições financeiras. Cada instituição avalia a sua própria
gestão, e desse modo se promove a disciplina de mercado. As instituições divulgam os
relatórios acerca do desenvolvimento de seus negócios e de sua gestão no mínimo uma vez
85
por ano e os resultados são encaminhados para a SBIF que, por sua vez, conta com o seu
poder de supervisão para garantir o funcionamento adequado das instituições (SBIF,2008).
Com relação ao corpo de supervisores e ao pessoal da SBIF, o acesso aos cargos se
dá mediante processo de seleção que termina com a aprovação por parte do Superintendente
da entidade. O pessoal da SBIF sofre uma série de restrições com relação à contratação de
operações de crédito das entidades supervisionadas, salvo se obtiverem autorização expressa
do Superintendente. Todos os gastos e o orçamento da SBIF estão sujeitos à fiscalização da
Controladoria Geral da República (SBIF,2008).
A supervisão conta com amplos poderes de fiscalizar através de exames e inspeções
todos os negócios, livros, registros, contas, arquivos, documentos e correspondências das
instituições, bem como requerer da administração os antecedentes e explicações julgados
necessários para a informação acerca dos negócios executados. O objetivo é o de manter os
níveis prudenciais, de acordo com o estabelecido na legislação e normas. A revisão das
demonstrações financeiras com relação à correta observação dos princípios contábeis, bem
como a sua correção na eventual falha de procedimentos, também faz parte das tarefas da
entidade de supervisão (SBIF,2008).
Quanto à transparência das atividades de supervisão, pelo menos três vezes ao ano a
SBIF disponibiliza informações acerca das ações empenhadas junto às instituições
fiscalizadas, bem como relatórios acerca de emissões, investimentos e demais ativos das
empresas do sistema financeiro, com sua classificação e avaliação quanto ao risco
(SBIF,2008).
Ressalvado o sigilo bancário, a Ley General de Bancos prevê a colaboração e a troca
de informações por parte das entidades fiscalizadoras dos segmentos do mercado financeiro
entre a supervisão dos bancos e entidades supervisoras de valores e seguros, e também
administradoras de fundos de pensão (SBIF,2008).
Com relação aos poderes disciplinares, o Superintendente da SBIF conta com a
possibilidade de advertir, censurar e penalizar com multas as instituições, de acordo com a
gravidade da infração ou sua reincidência. A Ley General de Bancos também enumera a
86
prestação de contas às juntas de acionistas com relação às medidas tomadas pela SBIF junto
às suas sociedades e funcionários. Mesmo casos mais extremos com relação à rebeldia das
instituições fiscalizadas quanto ao cumprimento das obrigações legais (considerando que as
mesmas pagam pelo funcionamento da entidade de supervisão), estão previstos pela
legislação com a intervenção da SBIF, que irá nomear um interventor ou liquidante nos
casos mais graves que requeiram esse expediente (SBIF,2008).
Dentre as medidas de prevenção e regularização a SBIF conta com:
- Capitalização preventiva, que consiste na obrigação de convocação de acionistas
para a capitalização e adequação dos níveis de risco. Como opção, a depender das
condições do banco, pode-se adotar capitalização do banco pelo sistema
financeiro;
- Medidas de resolução de insolvência, para as quais se avaliam negociações de
prazos de compromissos, rolagem ou cancelamento de dívidas através de
proposições de acordo;
- Liquidação forçada, nos casos em que a SBIF estabelece que o banco não tem a
solvência necessária para continuar a operar ou que a segurança de seus
depositantes e credores estejam em ameaça, após sucessivos descumprimentos de
acordos que comprovem o risco de sua operação para a estabilidade do sistema
financeiro. Nesse caso de liquidação a Superintendência deve estar em acordo
com o Conselho do Banco Central Chileno (SBIF,2008);
Os delitos e fraudes praticados nas situações acima e nos eventos subseqüentes são
penalizados com prisão dos autores e a SBIF conta com poderes expressos pelos códigos
civil e penal para tanto. Investigações dos indícios desses delitos são encaminhadas ao
Ministério Público no intuito de iniciar os procedimentos cabíveis (SBIF,2008).
87
QUADRO 2 – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E MÉXICO
Questões
BRASIL
CHILE MÉXICO
1 - Entidade de
supervisão bancária
Banco Central do
Brasil (BACEN)
Superintendencia de
Bancos e
Instituciones
Financieras (SBIF)
Comisión Nacional
Bancaria y Valores
(CNBV)
2 – Internet www.bacen.gov.br www.sbif.cl www.cnbv.gob.mx
3 - Há mais de uma
entidade de
supervisão bancária?
Não Não Não
4 - Existe uma única
entidade de
supervisão para todo
o sistema financeiro?
Não Não Não
5 - A quem está
subordinada a
supervisão?
Ministro da Fazenda
e presta contas ao
Senado Federal
Ministro das
Finanças
Ministro das
Finanças
6 – Como se dá a
nomeação do chefe
da entidade de
supervisão?
Presidente da
República nomeia e
depois há a sanção
pelo Senado Federal
Nomeação pelo
Chefe de Governo
Ministro das
Finanças
7 - Qual o prazo do
mandato do
Presidente/Chefe da
entidade
supervisora?
Não há essa previsão Não há essa previsão Não há essa previsão
Fontes:
1 e 2 – respectivos sites internet de cada entidade
3 a 7 – World Bank – www.worldbank.org (2007)
88
QUADRO 2 – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E MÉXICO
(continuação)
Questões BRASIL CHILE MÉXICO
8 – Como pode ser
efetuada a remoção
ou afastamento do
Presidente/Chefe da
entidade
supervisora?
Ato do Presidente da
República
Ato do Chefe de
Governo
Ato do Chefe de
Governo
9 – Qual o total de
supervisores
profissionais de
banco?
1.311
25
113 Não disponível
10 – Qual a
freqüência de visitas
de inspeção são
programadas por
instituição?
01 visita a cada dois
anos
01 visita anual 01 visita anual
11 – Qual número de
inspeções “on site”
por banco foram
efetuadas nos
últimos dois anos?
02 05 Não disponível
12 – Fonte de fundos
da supervisão?
Orçamento Público –
STN
Entidades
fiscalizadas
Não disponível
Fontes:
8 a 12 – World Bank – www.worldbank.org (2007)
25
Este pode ser um número controverso pois de acordo com o Relatório da Diretoria de Fiscalização do
BACEN de dezembro de 2002, havia 528 servidores lotados na DESUP e por hipótese (já que cerca de 15%
dos servidores do DESUP tinham naquele instante mais de 26 anos de tempo de serviço) haveria um grande
número de requerimentos de aposentadorias em decorrência da reforma previdenciária promovida pela emenda
constitucional nº 41 de 19/12/2003, assim como em 1998 (642 aposentadorias). Considerada a quantidade das
vagas oferecidas pelos editais de concursos públicos de 2002 com 164 vagas para supervisão e de 2005 com 54
vagas para supervisão, registra-se aqui a apreensão quanto ao número apresentado pelo Banco Mundial.
89
QUADRO 2 – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E MÉXICO
(continuação)
Questões BRASIL CHILE MÉXICO
13 – Orçamento
previsto para as
atividades de
supervisão em 2005
R$ 4.481.449,00 US$ 9.500.000,00 Não disponível
14 – Acesso à
carreira de
supervisor
Concurso público
com estabilidade
após 03 anos de
serviço.
Processos de seleção
sendo a aprovação e
nomeação por conta
do Superintendente
Não disponível
15 – No caso de
detecção de infração
de alguma norma
prudencial é
obrigatório reportar?
Sim Sim Sim
16 – Existem ações
corretivas previstas
nestes casos?
Sim Sim Sim
17 – Quem pode
autorizar exceções
nos casos acima?
Não há exceções e
ninguém pode
autorizar
O Superintendente
As Autoridades
Financeiras
18 – Os supervisores
são passíveis de
serem processados
por suas ações?
Sim Sim Sim
19 – Mesmo na boa
fé do exercício da
função?
Não Sim Não
Fontes:
13 – World Bank – www.worldbank.org (2007)
14 – Esta pergunta foi incluída por iniciativa própria deste autor. Dados: Sites das entidades pesquisadas
15 a 19 – World Bank – www.worldbank.org (2007)
90
QUADRO 2 – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E MÉXICO
(continuação)
Questões BRASIL CHILE MÉXICO
20 – O país está
implantando o
BASILÉIA II?
Sim Sim Sim
21 – Pelo enfoque
padrão?
Sim Sim Sim
22 – Baseado nos
critérios de risco
interno (Internal
Risk Based – IRB)
Sim Não Sim
23 – Baseado nos
critérios avançados
de risco interno
(Advanced Internal
Risk Based – IRB)
Sim Não Sim
24 – A auditoria
externa é uma
obrigação
compulsória aos
bancos?
Sim Sim Sim
25 – Os reguladores
requerem que as
auditorias sejam
abertas ao público?
Sim Não Sim
26 – Os auditores
devem ser
certificados e
licenciados?
Sim Sim Sim
Fontes:
20 a 26 – World Bank – www.worldbank.org (2007)
91
QUADRO 2 – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E MÉXICO
(continuação)
Questões BRASIL CHILE MÉXICO
27 – A supervisão
bancária recebe
cópias dos relatórios
de auditoria?
Não Sim Sim
28 – A supervisão
pode se reunir com
os auditores sem a
aprovação do banco
cliente?
Sim Sim Sim
29 – Os auditores
devem comunicar à
supervisão quaisquer
evidências de ilícitos
da parte da
administração do
banco?
Sim Não Sim
30 – Os auditores
devem reportar a
supervisão quaisquer
indícios de gestão
temerária do banco
observada pela
auditoria?
Sim Não Sim
31 – Pode-se mover
ação legal por
negligência?
Sim Sim Sim
Fontes:
27 a 31 – World Bank – www.worldbank.org (2007)
92
QUADRO 2 – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E MÉXICO
(continuação)
Questões BRASIL CHILE MÉXICO
32 – A autoridade de
supervisão pode
obrigar o banco a
modificar sua
estrutura
organizacional?
Sim Sim Sim
33 – Existem meios
para cessar
operações cuja
infração possa
automaticamente
impor sanções civis
e penais aos
administradores do
banco?
Sim Não Não
34 – A supervisão
tem poderes para
determinar
constituição de
reservas para
cobertura de perdas
potenciais?
Sim Sim Sim
35 – Para cancelar:
Dividendos
Bônus
Rem. Administração
Sim
Sim
Sim
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Não
Fontes:
32 a 35 – World Bank – www.worldbank.org (2007)
93
QUADRO 2 – A SUPERVISÃO BANCÁRIA NO BRASIL, CHILE E MÉXICO
(continuação)
Questões BRASIL CHILE MÉXICO
36 – Qual o número
de bancos em 2005?
(Comerciais)
161 26 29
37 – Qual o índice
mínimo de capital
adotado?
11% 8% 8%
38 – Índice de poder
de supervisão
(0-16)
15 11 10
39 – Índice de
correção imediata
(0-6)
6 3 3
40 – Índice de poder
de reestruturação
(0-3)
3 3 3
41 – Índice de poder
de declaração de
insolvência (0-2)
2 2 2
42 – Índice de
indulgência (0-4)
1 0 1
43 – Índice Geral de
supervisão
27 19 19
Fontes:
36 e 37 – World Bank – www.worldbank.org (2007)
38 – Este índice é formado pela soma de 16 medidas de poder dos supervisores para fazer frente a situações
anormais que possam surgir. Varia de 0 a 16. World Bank (apud Stallings, B. 2006)
39 – Mede o poder de intervenção dos supervisores quando os indicadores de um banco chegam a um
determinado nível. Varia de 0 a 6. World Bank (apud Stallings, B. 2006)
40 – Sub componente do Índice de poder de supervisão. Varia de 0 a 3. World Bank (apud Stallings, B. 2006)
41 – Sub componente do Índice de poder de supervisão. Varia de 0 a 2. World Bank (apud Stallings, B. 2006)
42 – Mede até que ponto os supervisores podem decidir por si próprios fazer cumprir as normas. Varia de 0 a 4.
World Bank (apud Stallings, B. 2006)
43 – Soma de todos os índices de 38 a 42. Stallings, B. (2006)
94
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A origem da supervisão está dentro do próprio sistema bancário, como um recurso
dos Bancos Centrais, no seu objetivo de manter a estabilidade monetária. Em um primeiro
momento, ela atua como instrumento de verificação das condições dos agentes em crise;
com o passar do tempo, ela começa a assumir o caráter preventivo. Como parte do controle
preventivo, ela assume funções claras de monitoramento das atividades dos agentes
financeiros, com a finalidade de acompanhar as suas operações e avaliar as suas exposições,
delimitando as mesmas em função das capacidades do sistema, podendo intervir nas
instituições e podendo decretar regimes especiais de administração ou resgate. Ela se torna
mais complexa à medida que a regulamentação do sistema financeiro também aumenta em
alcance e teor. A partir de um determinado momento, a própria supervisão passa a alimentar
essa regulamentação com novas normas e aperfeiçoamentos dos seus procedimentos, em
função dos avanços verificados no sistema financeiro, a partir da sua crescente sofisticação.
A relação observada entre a regulação e a supervisão é a seguinte: a supervisão faz
parte da regulação, mas as ações e a atuação da supervisão dependem de matéria legal (Ex.:
Leis, atos, circulares, normas) para poderem ser cumpridas, como acontece como as tarefas
de caráter de poder executivo. A continuidade da ação da supervisão por sua vez, na
condução das inspeções das instituições financeiras, é o que permite identificar novas
modalidades de operações e criar normas para regulamentar a fiscalização. Há, desse modo,
uma relação de causa e efeito entre a supervisão e a regulamentação. E entre esses dois
elementos existe um tempo de elaboração da regulamentação e outro tempo que é o da
implantação dessa norma pelo corpo de supervisores. Os conceitos do Pilar I do acordo de
Basiléia II foram escritos e apresentados com foco nas questões da classificação de risco.
Esse conhecimento foi desenvolvido primeiramente no mercado pelas instituições
participantes. Após o desenvolvimento desses conceitos é que foram inseridos no âmbito dos
princípios da efetiva supervisão. Por exemplo, no Brasil, os métodos de avaliação de risco
do acordo de Basiléia II serão implantados até 2011, quando a supervisão já os terá testado
para os mercados locais.
Observa-se assim a seguinte seqüência:
95
Mercado Regulamentação Implantação Ação
Ou seja, afirma-se que a regulamentação vai atrás do mercado e isso é incontestável,
mas existem dois outros tempos que são o da implantação da regulamentação pelos órgãos e
agências reguladoras e a sua conseqüente ação. Esse fato pode ilustrar que, a efetividade de
uma instituição de supervisão é diferenciada de outra instituição de supervisão, pela sua
capacidade de implantar uma regulamentação aprovada no intuito de permitir a ação dos
supervisores.
Com relação à efetividade da supervisão nos três países analisados, todos estão
adotando o Basiléia II. De acordo com a pesquisa do Banco Mundial (2006), o Brasil é o
país que melhor se classifica quanto ao poder de supervisão geral. E isso reforça ainda mais
a opinião de autores como Masciandaro, Nieto e Prast, que afirmam não haver qualquer
resultado de estudos que denotem que o tamanho da estrutura (recursos, tamanho, etc.)
determina a efetividade da supervisão bancária. A estrutura de supervisão brasileira é maior
do que a chilena em termos de pessoal
26
, mas conta com menores recursos orçamentários, é
mais restrita no que tange a contratação de novos supervisores e depende de orçamento
público para investimentos. Contudo, o que ajuda a explicar a sua melhor avaliação é
justamente a sua capacidade legal de intervir e corrigir situações de risco, bem como o
regramento legal onde não se abre a possibilidade de exceções quanto à aplicação de sanções
por detecção de infração de normas.
Com relação ao debate entre a independência operacional e orçamentária da
supervisão bancária, apresenta-se uma série de argumentos contra e a favor. Todavia, viu-se
que mesmo com essas restrições evidenciadas para a atividade da supervisão bancária no
Brasil, a supervisão brasileira ainda tem o melhor índice de poder de supervisão dentre três
países analisados. E mesmo entre os sistemas financeiros mais avançados do mundo não há
um padrão. Desse modo, a América Latina não segue um padrão com relação à formatação
da estrutura da supervisão bancária, porque não há esse padrão. A supervisão no Chile é
financiada pelas entidades fiscalizadas, e viu-se que recebe muito melhor dotação
26
Assim como o número de instituições que operam no sistema financeiro brasileiro é muito maior do que o
chileno.
96
orçamentária do que a instituição do Brasil. E tendo o Brasil o melhor índice de poder de
supervisão geral, o argumento de quem defende a independência operacional e orçamentária
como forma de aumentar a efetividade da supervisão bancária, torna-se fraco.
A unificação da supervisão dos diversos segmentos do sistema financeiro é um outro
debate que, embora tenha sido pouco mencionado, contém alguns conceitos delicados. Fatos
e exemplos de outras economias onde a unificação de agências fiscalizadoras de diversos
setores dos mercados financeiro não faltam, como por exemplo a Financial Services Agency
(FSA) britânica. Entretanto, supervisão bancária contribui para a estabilidade econômica e as
demais agências de supervisão, como CVM e SUSEP
27
, além das especificidades de seus
mandatos, possuem estruturas que podem não estar niveladas ao grau da supervisão bancária
em termos de recursos para o desempenho das funções. A fusão de diversas entidades na
Inglaterra, formando a FSA, ocorreu depois de séculos de capitalismo e de história
institucional dos mercados. Havia por certo cooperação e nivelamento entre as entidades
supervisoras de valores mobiliários, do setor bancário e do setor de seguros e demais
instituições.
A supervisão faz parte de um processo, e torna-se de difícil mensuração a partir da
própria dinâmica do capitalismo. As economias operam em ciclos, e nos ciclos de alta na
atividade econômica ocorre a alta nas operações de crédito. Entre essas operações de crédito
do ciclo de alta encontram-se as operações que poderão causar problemas ao sistema no
ciclo de baixa. E, assim, a cada ciclo será observado um comportamento mais avesso a riscos
ou mais exposto por parte dos bancos. Quando estes decidem por uma maior exposição a
riscos para poder aproveitar melhor o ciclo de alta, surgem as inovações financeiras para
fugir ou driblar a regulamentação. Neste momento a supervisão fica ainda mais atrás do
mercado. Ela nunca será perfeita em seus procedimentos, e sempre ocorrerão problemas com
instituições financeiras e crises de mercado.
27
- Nota:
CVM – Comissão de Valores Mobiliários, órgão do subsistema operativo do SFN que fiscaliza as empresas
sociedades anônimas e o mercado de capitais.
SUSEP – Superintendência de Seguros Privados, entidade de fiscalização do setor de seguros privados.
97
No entanto, a supervisão continua a existir mesmo assim, e as tendências confirmam
cada vez mais sua presença entre as instituições do sistema financeiro, buscando reduzir as
crises e as repercussões como o contágio e as externalidades negativas das crises.
Outro fato, que fica evidenciado na análise das legislações dos países do estudo de
caso acima concerne à possibilidade de assimetria de informação entre supervisores de um
país anfitrião e os supervisores estrangeiros. A supervisão brasileira mantém convênios de
cooperação com diversos países, entre os quais os dois outros analisados. A Constituição da
República Federativa do Brasil CFRB é clara quanto à proteção do sigilo bancário, e nem
deve ser este o propósito de uma inspeção. Entretanto, na legislação Mexicana, assim como
na Chilena, existe uma previsão de que as Superintendências das entidades de supervisão,
respectivamente CNBV e SBIF, podem decidir a quais informações os supervisores
visitantes terão acesso durante uma inspeção. Isso quer dizer que a supervisão anfitriã tem
poderes para omitir de uma supervisão visitante, dados e informações acerca de um banco do
mesmo país dessa supervisão visitante.
Acerca dos convênios listados no estudo de caso brasileiro, nota-se a ausência de
diversas nações com as quais há fluxo de capitais. A cooperação internacional das
supervisões poderia ser orientada neste sentido. Evidências de que isso está se tornando
realidade em outros países pode ser verificada em reportagens como, por exemplo, do Asia
Pulse News de 22 de junho de 2007 em que, entre outras recomendações, Wu Xiaoling, Vice
Presidente do People´s Bank of China, recomenda aos países empenho na supervisão de
capitais especulativos em suas economias.
Após a crise de agosto de 2007, já em dezembro do mesmo ano, uma reportagem do
Dow Jones Newswires menciona a fala de Jean Claude Trichet, Presidente do Banco Central
Europeu, em que afirma a necessidade de melhorar a supervisão entre fronteiras da
Comunidade Européia sobre as operações com os bancos internacionais.
Ao longo dos últimos anos, a supervisão foi tema de muitos artigos e trabalhos
importantes, e sua insuficiência foi apontada, dentre os outros, como um dos motivos das
grandes crises financeiras dos anos 90. A regulamentação evoluiu a partir das iniciativas das
organizações internacionais, como BIS, FMI, Banco Mundial e outros já mencionados
98
anteriormente. Mas o passado recente demonstrou que não são apenas as supervisões
bancárias dos países em desenvolvimento que falham em detectar riscos e adotar medidas
preventivas nos bancos.
A crise das hipotecas (“sub primes”) em agosto de 2007 evidenciou incapacidade da
supervisão bancária norte-americana em evitar a crise financeira então desencadeada. Os
registros das operações eram tratados como operações fora de balanço dos bancos (“off
balance sheet”) e escapavam ao controle dos riscos.
A questão das operações “off-balance sheet” já vinha sendo observada por analistas
e, como se viu nas atualizações dos 25 Princípios para Efetiva Supervisão Bancária, foram
incorporadas recomendações para o conhecimento dos supervisores acerca destas operações
em cada banco inspecionado.
Porém, nesta questão das operações junto às partes relacionadas, há um sutil detalhe,
que envolve a qualidade da informação levantada no caso de operações “off-balance sheet”
e empresas não financeiras do mesmo grupo. As práticas contábeis estão migrando para os
padrões internacionais de contabilidade no intuito de homogeneizar a qualidade da
informação dos mercados financeiros e de capitais no mundo. A própria lei das S.A.
brasileira foi atualizada em dezembro de 2007, incorporando conceitos dos padrões
internacionais. Exemplo disso é que, agora, as empresas deverão lançar seus ativos
intangíveis em conta especifica do grupo do ativo permanente, e a avaliação dos fatos
contábeis que constituem esse item passa a ser oriunda de critérios mercadológicos baseados
em tecnologia estatística matemática, mas de fato incorporando critérios subjetivos.
Entretanto, sabe-se que contas dessa natureza podem por vezes distorcer os totais do balanço
de uma empresa, apresentando uma situação mais favorável por conta de ativos permanentes
mais valorizados, o que permite melhorar as condições de um empréstimo.
Ou seja, a evolução das normas contábeis para os padrões internacionais poderá gerar
problemas mais tarde, na atividade de concessão de crédito para as empresas. A
harmonização dos padrões contábeis pode estar na verdade promovendo uma simplificação
tal que, por conta de uma maior subjetividade na avaliação de um ativo, o processo de
concessão de crédito não venha a incorporar os riscos adequadamente. O passivo das
99
empresas é parte dos ativos dos bancos. E se um ativo bancário corresponde a um
lançamento contábil de caráter subjetivo, o risco desse ativo não pode ser corretamente
avaliado, ao passo que, o risco do banco aumenta de patamar sem ser capturado.
Consideradas estas circunstâncias, e olhando para o processo cada vez mais intenso
de liberalização financeira e integração global, a supervisão irá deparar-se com questões
muito mais complexas no futuro. Por exemplo, no caso do aumento no grau de integração
financeiro entre os países do MERCOSUL. Essa integração implica em conhecimento de
cada uma das estruturas de supervisão dos países envolvidos, não só dos mercados
financeiros de cada um, mas também das questões institucionais e estruturais de cada país.
As tendências para a supervisão estão associadas aos rumos da arquitetura financeira
internacional. Existem propostas para a criação de uma regulamentação internacional das
falências e de uma organização internacional para lidar com essa questão através das
fronteiras. A pergunta que essa proposta não responde é justamente como pode haver uma
instituição com essa característica, se cada país tem o seu próprio composto de leis e normas,
bem como seu próprio processo legislativo específico? Além disso, quando uma entidade
internacional de regulamentação erra, os danos serão sentidos por todos os participantes e
desproporcionais para os menos desenvolvidos.
Nos anos 90 durante a revolução tecnológica da internet, uma empresa norte-
americana criou um slogan publicitário que acabou sendo adotado por diversos teóricos.
Trata-se do “Think global, act local”. As estratégias globais das empresas transnacionais e
dos conglomerados financeiros internacionais a cada dia que passa se aperfeiçoam, ao passo
que proliferam mais desses agentes todos os anos
28
. Se esses agentes aumentam suas
exposições a riscos contando com o resgate do governo começa ficar caracterizado o risco
moral. A supervisão é a instituição de caráter local que irá atuar preventiva e corretivamente
nas suas ações de monitoramento desses bancos e das operações com essas empresas. Para
tanto, irá requerer cada vez mais estrutura e capacidade operacional e planejamento para
atender às necessidades de seus objetivos. E, mesmo sendo uma entidade cujo objetivo
28
Bastando para comprovar essa afirmação uma leitura de anuários do tipo “As 1000 maiores empresas” ou
mesmo a lista de bilionários da Forbes. Entre os primeiros vinte colocados da lista de 2007, boa parte nem
sequer figurava na lista de 1997.
100
principal é a estabilidade dos mercados, a supervisão precisa atuar no combate aos ilícitos e
fraudes.
A supervisão tem muitos desafios, e dentro do conjunto das suas restrições
encontram-se os limites institucionais que circunscrevem-na enquanto instituição. As
supervisões estruturadas dentro de órgãos e autarquias de governo dependem de legislação
para conduzir seus atos. As constituições e todo o processo legislativo demandam tempo
para serem emendadas e reformadas. Todo o desenvolvimento institucional, portanto,
contribui para os limites da supervisão. E ao considerar a morosidade dos sistemas
judiciários, muitas vezes ver-se-ão perdidos os esforços da supervisão, em especial em ações
punitivas aos infratores.
Para que a supervisão contribua para o objetivo da estabilidade econômica, ela
precisa contar um ambiente político favorável à possibilidade de efetuar ajustes nas normas
necessárias à sua atuação. A efetividade da supervisão bancária está associada à capacidade
de atualização constante de seus recursos humanos e físicos, e também à prática da interação
com as diversas entidades normatizadoras de padrões de contabilidade
29
, agências
classificadoras de risco
30
e organizações de caráter regulatório. A sociedade é quem deve
decidir se deverá contar com uma entidade mais reforçada para a proteção dos seus
recursos. Para tanto, espera-se que ela tenha condições de tomar esse tipo de decisão com
responsabilidade.
A supervisão é dependente de uma disciplina maior do que a própria regulamentação,
mas aqui começa uma utópica e desnecessária teoria, pois trata se de disciplinar a própria
política e desconsiderar a dinâmica dos mercados. A supervisão faz parte de um processo de
caráter político e econômico, e, por força da estabilidade requerida a estes sistemas, ela
sempre estará alternando seu papel de preventivo para corretivo, conforme o ciclo
econômico e as orientações de cada fase da economia. Nesse sentido, uma de suas grandes
29
A supervisão deve ser capaz de conhecer não só as operações bancárias e saber avaliar os ativos e passivos
dos bancos. Ela deve conhecer as normas contábeis das empresas e entidades que tomam créditos dos bancos,
as características das contas de investimento constantes nos ativos dos bancos e sobretudo estender as suas
análises, como recomendado nas recentes atualizações dos 25 princípios da supervisão efetiva.
30
Neste caso, mesmo não adotando os critérios de ratings externos para requerimentos de capital a interação
com estas agências pode ser positiva. E sempre lembrando que os analistas destas agências também podem
melhorar suas informações e seus resultados com os supervisores bancários. Acontecimentos recentes
demonstram isso.
101
contribuições é complementar a informação dos Bancos Centrais na sua atuação como
fornecedores de liquidez e articuladores de política monetária. Mas, negligenciar a
atualização constante de seus recursos, e esperar que ela por si própria desenvolva condições
de prever o futuro, certamente custará muito caro. Ações preventivas e corretivas não são
sinônimos de advinhação.
102
APÊNDICE 1 – CRISE DA CORÉIA E A SUPERVISÃO BANCÁRIA
As reformas empreendidas na Coréia tiveram inicio nos anos 80, e o seu ritmo foi
acelerado no início da década de 90, através da internacionalização da economia e da
introdução de novos conceitos de produtos no mercado financeiro voltada a facilitar a
captação de recursos por parte dos conglomerados - os grandes agentes individuais da
economia coreana - concomitantemente a uma progressiva e gradual liberalização das taxas
financeiras e integração do sistema financeiro interno ao sistema financeiro internacional
(CHO, 2001).
Focando no que tange aos riscos do sistema bancário, os principais pontos que se
podem mencionar, referentes ao período de 1992 a 1997, são os seguintes:
1 - A liberalização das taxas de juros para operações de crédito por parte das corporações,
através dos commercial papers e a das taxas dos depósitos remunerados nos chamados trust
funds, em face das demais taxas de juros controladas pelo governo, oferecidas e cobradas
pelas operações financeiras, fez com que as taxas de longo prazo ficassem em patamares
mais baixos, provocando, o movimento dos fundos para o mercado de commercial papers de
curto prazo (CHO 2001:161-163);
2 – O aumento do consumo da população lastreado em crédito, conforme Cho (2001) e
evidenciado pelo aumento sem precedentes no financiamento de varejo doméstico, de 7,0%
do total das operações de crédito em 1992 (quando indicava queda comparada aos dois anos
anteriores), para 20,0% em 1997 à época da crise;
3 – Aumento contínuo das operações de crédito para riscos mais elevados nas carteiras de
crédito e descasamento entre os padrões de medição de risco, com critérios de risco
“coreanos” qualificando como crédito de primeira linha, aqueles clientes que em sistemas
mais avançados como Standard and Poors seriam chancelados como segunda linha. No
critério “coreano” de crédito o risco mínimo para uma companhia emitir commercial paper
era “B” e em 1997 cerca de 98% das firmas coreanas receberam esse rating ou superior,
ficando ínfimos 1,7% sendo classificadas como “C” e “D”.
103
4 – Supervisão bancária e supervisão dos valores mobiliários independentes e efetuadas
separadamente, denotando falhas de comunicação e de coordenação entre os órgãos de
governo responsáveis pelas tarefas de regulamentação e verificação da condução das
empresas e instituições financeiras. Ou seja, a economia aumentou os seus níveis de risco
sem a adequada supervisão, ao mesmo tempo em que os seus ativos mobiliários tornaram-se
de maior risco também;
5 – Entre 1989 e 1997, o mercado financeiro coreano experimentou o aumento do número de
empresas bancárias atraídas pelas eventuais oportunidades de negócios originados da
abertura comercial e dos efeitos dela decorrentes, como a valorização do câmbio. Com esse
aumento do número de empresas financeiras veio também o aumento do endividamento em
moeda externa no curto prazo, produzindo sérios efeitos nas taxas de liquidez das
instituições bancárias, o que expôs ainda mais a economia coreana às crises cambiais e
financeiras que se instalaram lá naqueles anos.
Nota-se, após essa breve análise, que a volatilidade das operações financeiras no
curto prazo e as falhas de coordenação das políticas econômicas e monetárias com o devido
regramento e ordenamento das atividades de supervisão e controle, estão entre os
motivadores de crises financeiras, no momento da implantação de programas de abertura
econômica e liberalização.
As crises bancárias e a liberalização financeira são um dos assuntos mais debatidos
entre economistas bem como, explorado na literatura mainstream nos últimos anos, de
acordo com Carvalho (2006).
Não se pretende cobrir todas elas neste texto, mas com o objetivo de ilustrar pontos
comuns entre as diversas situações que já ocorreram neste sentido, vale a mencionar, de
acordo com Ocampo e Palma (2006):
“Não é surpresa que América Latina e Leste Asiático tenham seguido
diferentes trajetórias para suas respectivas crises financeiras do final dos
anos 1990. Mesmo assim houve similaridade em termos do surgimento dos
104
ingressos de capital e da velocidade de expansão de crédito nas duas
regiões e também houve uma diferença crucial entre o uso desse crédito.
Enquanto na América Latina o aumento do crédito era dirigido
principalmente para o aumento do consumo e especulação de ativos, no
Leste Asiático foi usado para sustentar os altos graus de investimento das
corporações, em face da queda da lucratividade.” (OCAMPO, J.A. e
PALMA, G. , 2006).
Com relação às crises asiáticas, em Lindgren (1999) evidenciam-se como pontos
comuns para as crises de Coréia, Indonésia, Filipinas e Tailândia questões associadas à
fraqueza da supervisão bancária e regulamentação prudencial. Os padrões de medida de
risco não adequados com a alta exposição a riscos, a concentração das operações de crédito
no curto prazo, entre outras, estão associados em maior ou menor escala com os principais
problemas lá ocorridos, e em todos esses países, houve processos de abertura econômica e
comercial que produziram altas taxas de crescimento durante o início dos anos 90, antes dos
desastres financeiros.
A crise asiática de 1997 deixou claros os riscos da propagação global de
desequilíbrios no contexto do processo de globalização financeira, e essa foi a primeira vez
que uma crise contaminou com instantânea rapidez diversos segmentos financeiros dos
países centrais. Economistas de diversas tendências e organizações internacionais passaram
a defender o aperfeiçoamento de instituições e princípios de regulamentação e
aperfeiçoamento do sistema financeiro internacional. Instituições como FMI e Banco
Mundial reconheceram que as crises não foram somente resultado de desajustes de ordem
macroeconômica, mas também do funcionamento inadequado do mercado financeiro
internacional. Houve falta de transparência e falhas institucionais que, associadas à
negligência dos investidores institucionais e bancos internacionais na concessão e
monitoramento de crédito aos agentes econômicos dos mercados chamados de emergentes
31
,
se traduziram em falhas de mercado que induziram a ocorrência das crises (FREITAS,
PRATES, 2002).
31
Nesse caso há que se salientar o problema de moral hazard por parte desses agentes que foram lenientes na s
suas concessões de crédito uma vez que contavam com o socorro de instituições internacionais como FMI na
eventualidade de crises mais agudas.
105
Nesse sentido, o FMI, em conjunto com o BIRD e o Banco Mundial, iniciou
trabalhos que resultaram em diversos documentos de governança e boas práticas para o
fortalecimento do sistema financeiro internacional (FREITAS, PRATES, 2002).
O Comitê da Basiléia iniciou os estudos para a elaboração do novo acordo que foi
decidido através de consultas junto à comunidade financeira internacional Em janeiro de
2001 foi emitido o Consultative Paper 2 (CP2) contendo uma série de propostas para a
reposicionamento do acordo de 1988. As respostas permitiram estudos continuados acerca
dos novos padrões internacionais de adequação de capital. Em abril de 2001 uma série de
estudos foi desenvolvida no intuito de medir os impactos das propostas de requerimentos de
capital em um vasto número de bancos em diversos países. O terceiro destes estudos foi
lançado em outubro de 2002 com foco nas propostas de capital mínimo conforme os pilares I
e II do novo Acordo em desenvolvimento. Em abril de 2003 o terceiro Consultative Paper
(CP3) circulou entre os bancos no intuito de revisar os trabalhos anteriores. Nesse estudo
participaram cerca de 350 bancos de 43 países (ANDERSEN, 2004).
Naquele instante o objetivo para o novo Acordo seria a melhora da sensibilidade ao
risco e o fortalecimento dos bancos nos períodos de crises financeiras. A participação
internacional foi importante para prevenir o “One size fits all approach”, e adotar uma
metodologia que permita aos bancos avaliar e medir a adequação das taxas de capital em
risco e promover a disciplina de mercado com a presença da supervisão bancária, que
constituem os três pilares do Basiléia II (ANDERSEN, 2004).
106
APÊNDICE 2 – A CRISE MEXICANA DE 1994-95 E OS DESDOBRAMENTOS NO
SETOR BANCÁRIO.
O México atravessou diversas crises de caráter macroeconômico e experimentou
altas taxas de inflação na década de 80. Nesse período, todo o sistema bancário foi
estatizado. No final da década, já em 1988, inicia-se um novo processo de privatização, e o
sistema financeiro passa para as mãos da iniciativa privada. Esses fatos se encaixam no
contexto de toda uma movimentação em torno das transformações políticas ocorridas e a
subseqüente aproximação com a América do Norte, através de sua integração ao NAFTA,
bem como da agenda neoliberal que foi adotada, com todas as conseqüências de um
processo de abertura, como novos investimentos, modernização financeira e outros.
O país começou a experimentar altas taxas de crescimento novamente, e a abertura
comercial trouxe toda uma série de benefícios e avanços econômicos, como novos
mecanismos de crédito e operações diversas de financiamento, distribuídas e operadas pelos
bancos e sistema financeiro, e tudo isso num espaço de tempo bastante curto, entre o último
biênio da década de 80 e os primeiros anos da década de 90.
E por conta de um crescimento bastante alto no consumo da sociedade, as operações
de crédito, em especial para a população, atingiu níveis até então não conhecidos por ali.
Cartões de crédito chegaram a ser a maior carteira de operações, e começaram a ocorrer os
problemas que levaram a ocorrência da crise financeira de 94, aliada evidentemente a outros
fatores de ordem macroeconômica.
A modernização financeira implantada no início da década de 90 buscava reverter a
grande repressão financeira experimentada na década anterior e tinha como objetivos a
desregulamentação das operações, as privatizações dos bancos, a abertura do sistema a
novos agentes e, a própria entrada no setor pelos agentes estrangeiros. Essa estratégia visava,
entre outros pontos, a penetração do sistema financeiro na economia e o desenvolvimento de
novas técnicas operacionais para promover a competitividade e assim induzir o setor a
cumprir suas funções no desenvolvimento econômico.
107
Mas, como se destaca em Calva (1996), ao invés de atingir o objetivo de promover
uma intermediação mais eficiente, a reforma neoliberal, além dos desajustes que promoveu
na economia, ao implantar a liberalização financeira, fez com que a intermediação financeira
ficasse ainda mais ineficiente do que no período da repressão. Embora os indicadores de
margens financeiras, entendidas estas como a diferença entre a média das taxas de depósitos
e a média entre as taxas reais de empréstimo (grosso modo entendida como Spread), tenham
apresentado aumento de 10,68% para 15,38% entre 1988 e 1994, nesse mesmo período
outros índices apresentaram piores estatísticas. A seguir, na tabela 1, são apresentados
alguns desses dados que permitem sua análise imediata:
TABELA I – INDICADORES DE EFICIÊNCIA BANCÁRIA NO MÉXICO
Fonte: adaptado pelo autor a partir de Calva, J. (1996) com dados de CNB (Consejo Nacional Bancário) e
Banco de México, 1982, 1991 e1995.
1 - Dado por: (Ingressos Financeiros – Custos Financeiros) / Custos Financeiros
2 - Carteira de crédito total menos redesconto
3 – Disponibilidades + Carteira de Valores e Títulos/Captação Direta
Vale ressaltar que nas estatísticas apresentadas não estão consideradas as estatísticas
dos bancos submetidos ao FOBAPROA (Fondo Bancario de Protección al Ahorro) que foi
criado para assumir passivos da ordem de US$ 552 bilhões durante o período da crise
Mexicana.
1983 1987 1988 1994
Margem real de
intermediação bancária (%)
4.59 10.25 10.68 15.38
Margem financeira geral (%)
(1)
8.80 12.40 15.60 46.40
ROI (%) 28.81 50.46 49.81 13.18
Custo de operação/ Ingressos
Fin.Brutos (%)
10.44 13.57 16.48 27.87
Inadimplência (%) 4.84 0.55 0.99 13.18
Carteira de Crédito/ Captação
Direta (%) (2)
67.53 92.78 77.10 117.89
Liquidez (%) (3) 73.29 43.17 52.46 44.80
108
No intuito de explicar rapidamente o que levou o sistema bancário mexicano a
apresentar essas estatísticas, devem ser levantados os seguintes pontos:
1 – A deterioração dos índices de eficiência bancária começou bem antes de 1994, com a
liberalização das taxas de juros e a supressão dos critérios rigorosamente seletivos de
crédito, o que promoveu o aumento dos Spreads bancários consideravelmente. Essa
movimentação acabou por concentrar o poder em apenas três instituições que chegaram a
somar um terço do total de operações de crédito;
2 – Com as privatizações dos bancos, os novos banqueiros
32
, no intuito de recuperar o mais
rápido possível os seus investimentos, impuseram regras extremamente rigorosas sobre suas
carteiras cativas, e a custos altíssimos para os clientes, especialmente na cobrança de taxas e
cobranças moratórias de juros. Em 1989, o sistema de encaixes legais ou depósitos
compulsórios – instituídos na Revolução Mexicana como instrumento de garantia aos
poupadores – foi substituído por um coeficiente de liquidez obrigatório que em 1991 foi
eliminado, deixando a cada banco a decisão sobre seus níveis de liquidez, levando esses
novos banqueiros a empreenderem operações de sobre-empréstimos das mais variadas em
risco, visando obter altas taxas de retorno (CALVA, 1996, p.31);
3 – As baixas taxas de crescimento da economia, associadas ao crescimento das operações
de crédito e ao subseqüente problema de insolvência das empresas e da população, agravou a
situação dos bancos, produzindo um cenário do qual são pinçados os dados apresentados
acima;
4 – A população entrou num processo de endividamento por operações de crédito, chegando
a representar 76,5% do total de devedores dos bancos comerciais, sendo este crédito
originado através de cartão de crédito. Em apenas três anos, de 1988 a 2001, os créditos para
consumo quadruplicaram. A partir do momento em que aumentou inadimplência da
população, cuja dívida foi feita para financiar consumo, a cobrança atroz dos bancos
mexicanos amparada por mecanismos judiciais implicou em uma qualidade de crédito muito
32
Também chamados de “neobanqueros”, estes seriam aqueles que assumiram os bancos após a re-
privatização de 1988.
109
baixa e de recuperação muito difícil, dispendiosa e, do ponto de vista social, causadora de
tensões e risco de desordem;
5 – Iniciou-se um processo circular de causa e efeito onde as altas taxas de juros, traduzidas
por altas margens de intermediação, comprometeu a capacidade de pagamento das empresas
que, por sua vez, diminuíram seu nível de atividade, e assim sucessivamente, produzindo
recessão que culminou num desastre financeiro de proporções até então não vistas naquele
país.
Considerando apenas os aspectos dos riscos do sistema bancário, e sem levar em
conta considerações de caráter da economia política, outros motivos além desses cinco,
foram apresentados, como o alto preço pago pelos bancos na privatização. Este argumento é
fraco, pelo fato de que os compradores eram grupos de especuladores financeiros que
tinham noção exata do valor de seus negócios. Também se observa que a deterioração das
carteiras de crédito já vinha crescendo no momento das privatizações.
Desse modo, também de acordo com Calva (1996), a fragilidade do sistema bancário
mexicano teve como principal responsável o governo. A sua política econômica para o setor
e a condução do sistema bancário de volta à iniciativa privada, em conjunto com os
problemas macroeconômicos originados durante o programa de abertura comercial, produziu
impactos em toda a estrutura industrial. As ações foram desde a âncora cambial, com
valorização da moeda para preservar os preços, até a política fiscal de equilíbrio ou superávit
fiscal que reduziu drasticamente os programas de fomento econômico geral e setorial.
O processo desencadeado no setor bancário a partir da crise de 1994-95 resultou em
um alto grau de internacionalização do setor. Em 1996, cerca de 7,0% dos ativos bancários
totais eram controlados por bancos estrangeiros. Em 1997 esse valor passa para 14%. De 32
bancos em 2005, 19 já eram estrangeiros, inclusos os maiores bancos mexicanos como
Bancomer, Banamex e Banca Serfin (MORA, 2005).
A atualização das normas contábeis ocorre concomitantemente ao processo de
internacionalização dos bancos. Vale salientar que o conteúdo das normas GAAP é o mesmo
das matrizes dos bancos internacionais, e que, a partir de sua implantação, os bancos locais
110
têm que se adequar a elas. Dos desdobramentos ocorridos após a crise de 1994-95, podem-se
salientar como resultados positivos: a estabilidade do sistema financeiro, uma maior
rentabilidade e eficiência dos bancos, bem como a melhora nos padrões de análise e
concessão de créditos. Por outro lado, a internacionalização dos bancos representa uma
maior concentração do setor bancário e, no caso do México, uma diminuição do crédito para
habitação e para o comércio (MORA, 2005).
111
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