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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ
SETOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
CENTRO DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: ESTRATÉGIA E ORGANIZAÇÕES
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
ESTRUTURA DE RELACIONAMENTO E AS PRÁTICAS DE
DESENVOLVIMENTO URBANO NA REGIÃO
METROPOLITANA DE CURITIBA
JOSÉ BONFIM ALBUQUERQUE FILHO
CURITIBA
2008
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JOSÉ BONFIM ALBUQUERQUE FILHO
ESTRUTURA DE RELACIONAMENTO E AS PRÁTICAS DE
DESENVOLVIMENTO URBANO NA REGIÃO
METROPOLITANA DE CURITIBA
Dissertação apresentada como requisito parcial à
obtenção do grau de Mestre. Curso de Mestrado em
Administração do Setor de Ciências Sociais
Aplicadas da Universidade Federal do Paraná.
Orientador: Prof. Dr. Clóvis Luiz Machado-da-Silva.
CURITIBA
2008
iv
Dedico este trabalho
`a minha esposa Neucir,
pelo amor, incentivo, paciência e exemplo de dedicação;
às minhas filhas Rebecca, Michelle, Débora e Bárbara,
pelo carinho e motivação de continuar estudando;e
aos meus pais José Bomfim e Maria Wilna,
pelo exemplo de luta e abnegação e também pela luz.
v
AGRADECIMENTOS
A realização do Mestrado em Administração da UFPR trouxe implicações
muito além da esfera profissional: acarretou mudanças positivas fundamentais na
minha vida. Mudanças que surgiram com a oportunidade que me foi dada por esta
renomada instituição, a UFPR, que tem formado milhares de cidadãos, legítimos
servidores desse nosso Brasil.
Em todo o ciclo do Mestrado, surgiram muitas pessoas a quem devo todo o
meu agradecimento, sobretudo por me permitirem mais uma etapa de realizações.
Relacionar todos os nomes seria impraticável e arriscado, pois um lapso de
lembrança poderia levar-me a esquecer de alguns deles. Entretanto, deixar de citar
alguns seria injustiça.
Muito agradeço ao professor e orientador Clóvis L. Machado-da-Silva por
permitir e viabilizar uma pesquisa de campo relativamente extensa e custosa, como
esta que contribuiu fortemente para a minha formação de pesquisador e professor.
Peço também a este renomado Doutor as minhas escusas pelas perturbações de
um mestrando, inclusive nas suas horas de repouso e lazer. Inclino-me ao respeito
de ter sido sempre muito bem recebido por ele, com orientações seguras e
indicações de perspectivas alvissareiras.
Aos Professores Sérgio Bulgacov e Pedro Steiner, expresso meu especial
agradecimento pela oportunidade de ingressar no programa de Mestrado. Sem a
confiança desses exemplares professores e pesquisadores, eu nem teria dado início
ao processo. Por isso, é a eles a quem devo a concepção de tudo de bom que
aconteceu comigo na UFPR ao longo desses mais de vinte e quatro meses.
A todos os professores do programa, agradeço pela excelência das aulas e
pelas orientações precisas, sempre à disposição dos alunos. Foram ensinamentos
que ultrapassaram a sala de aula, e que levarei pelo resto da vida.
Aos professores Dr. Flávio Carvalho de Vasconcelos e Dr. Acyr Seleme por
integrarem a banca examinadora final deste trabalho.
Aos amigos e colegas do Mestrado, agradeço pela convivência harmoniosa,
troca de idéias e auxílios. Entre estes, destaco o veterano e Mestre Luciano Rossoni,
inspirador inicial do tema a que me dediquei.
Agradeço também à Secretaria do Mestrado em Administração, em especial a
Ester, Leila e Jorlene, pela paciência, dedicação e atenção.
vi
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO........................................................................................................1
1.1 FORMULAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA................................................... 4
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA....................................................................................... 4
1.3 JUSTIFICATIVAS TEÓRICA E PRÁTICA................................................................. 4
1.4 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO............................................................................. 6
2. BASE TEÓRICA ..................................................................................................... 8
2.1 RELAÇÕES INTERORGANIZACIONAIS ................................................................. 8
2.1.1 Condições e razões para os agregados organizacionais ............................. 10
2.1.2 Natureza dos relacionamentos.......................................................................... 11
2.1.3 A rede de organizações e os campos organizacionais .................................13
2.1.4 Análise de redes .................................................................................................. 16
2.1.5 UCINET software ................................................................................................. 24
2.2 PRÁTICAS ORGANIZACIONAIS............................................................................. 25
2.2.1 Teoria da Estruturação e as práticas organizacionais................................... 26
2.2.2 Instituições e Organizações............................................................................... 29
2.2.3 Práticas de desenvolvimento urbano ............................................................... 38
2.3. INTEGRANDO REDES DE RELACIONAMENTOS E PRÁTICAS
ORGANIZACIONAIS......................................................................................................... 41
3. METODOLOGIA ................................................................................................... 47
3.1 ESPECIFICAÇÃO DO PROBLEMA......................................................................... 47
3.1.1 Perguntas de pesquisa ....................................................................................... 47
3.1.2 Apresentação das Categorias Analíticas......................................................... 48
3.1.3 Definição constitutiva e operacional das categorias analíticas.................... 48
3.1.4 Definição de outros termos relevantes............................................................. 52
3.2 DELIMITAÇÃO E “DESIGN” DA PESQUISA ......................................................... 53
3.2.1 População e amostragem................................................................................... 53
3.2.2 Delineamento da pesquisa................................................................................. 54
3.2.3 Coleta de dados................................................................................................... 55
3.2.4 Facilidades e dificuldades na coleta de dados ............................................... 56
3.2.5 Papel do pesquisador ......................................................................................... 57
3.2.6 Análise dos dados ............................................................................................... 58
3.3 LIMITAÇÕES DA PESQUISA................................................................................... 59
4. A REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA .................................................... 61
4.1 CONTEXTO AMBIENTAL DA RMC......................................................................... 61
4.1.1 Evolução demográfica e econômica................................................................. 62
4.1.2 Dinâmica da aglomeração.................................................................................. 66
4.1.3 A Gestão metropolitana ...................................................................................... 69
4.2 ORGANIZAÇÕES RESPONSÁVEIS PELO PLJ. URBANÍSTICO ..................... 73
5. PRÁTICAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO ................................................ 81
5.1 DEFINIÇÃO DE CATEGORIAS................................................................................ 81
5.2 IDENTIFICAÇÃO DOS ENTREVISTADOS........................................................... 82
5.3 IDENTIFICAÇÃO DAS PRÁTICAS DE DESENV. URBANO ......................... 84
6. INFLUÊNCIAS DA ESTRUTURA DE RELACIONAMENTO NAS PRÁTICAS .... 98
6.1 IDENTIFICAÇÃO DA ESTRUTURA DAS RELAÇÕES NA RMC ....................... 98
6.1.1 Tamanho e relação entre as organizações ..................................................... 99
6.1.2 Sociograma da rede .......................................................................................... 100
6.1.3 Freqüência de contatos .................................................................................... 102
vii
6.1.4 Base de Comprometimento ............................................................................. 103
6.1.5 Importância ......................................................................................................... 103
6.1.6 Conteúdo das relações..................................................................................... 104
6.1.7 Centralidade dos nós na rede de relações da RMC .................................... 110
6.1.8 Multiplicidade das relações .............................................................................. 113
6.1.9 Densidade das relações .................................................................................. 115
6.1.10 Organizações focais.................................................................................... 116
6.1.11 Rede entre os municípios........................................................................... 120
6.2 INFLUÊNCIAS NAS PRÁTICAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO ......... 123
6.2.1 Estrutura da rede e as práticas técnicas........................................................ 123
6.2.2 Práticas nas relações administrativas ............................................................ 126
6.2.3 As relações e as práticas de envolvimento técnico e administrativo ........ 129
7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ............................................................. 138
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................................... 146
viii
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Perspectivas teóricas sobre campos organizacionais..............................
14
Quadro 2 Independência e interdependência entre organizações...........................
21
Quadro 3 Medidas que o UCINET 6.0 permite na análise de rede.........................
25
Quadro 4 Três pilares das instituições.....................................................................
36
Quadro 5 Necessidades urbanas.............................................................................
40
Quadro 6 Composição da região metropolitana de Curitiba.................................... 62
Quadro 7 Municípios segundo o nível de integração à dinâmica da aglomeração..
67
Quadro 8 Nível de integração dos municípios da RMC........................................... 68
Quadro 9 Indicadores de urbanização dos municípios............................................ 69
Quadro 10 Categorias das práticas de desenvolvimento urbano.............................. 81
Quadro 11 Perfil dos entrevistados............................................................................ 82
Quadro 12 Práticas de desenvolvimento urbano.......................................................
96
Quadro 13 Matriz dos laços entre os atores.............................................................. 100
Quadro 14 Freqüência de contatos............................................................................
102
Quadro 15 Base de comprometimento...................................................................... 103
Quadro 16 Grau de importância.................................................................................
104
Quadro 17 Freqüência do conteúdo relacional.......................................................... 104
Quadro 18 Matriz dos laços técnicos......................................................................... 106
Quadro 19 Matriz dos laços administrativos.............................................................. 107
Quadro 20 Matriz dos laços integrados..................................................................... 108
Quadro 21 Índices de centralidade de grau e de proximidade.................................. 111
Quadro 22 Centralidade administrativa..................................................................... 113
Quadro 23 Centralidade técnica................................................................................ 113
Quadro 24 Matriz multiplexa...................................................................................... 114
Quadro 25 Densidade das redes............................................................................... 115
Quadro 26 Matriz dos laços entre os municípios....................................................... 121
Quadro 27 Densidade das relações entre os municípios da RMC............................ 122
Quadro 28 Centralidade das relações entre os municípios da RMC......................... 122
Quadro 29 Centralidade da SEDU............................................................................. 130
Quadro 30 Centralidade da URBS............................................................................. 133
Quadro 31 Centralidade no transporte integrado.......................................................
133
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Um sociograma - a estrela sociométrica de Moreno.........................
17
Figura 2 Estrutura e ação.................................................................................
42
Figura 3 Dualidade da estrutura em interação.................................................
44
Figura 4 Relação entre as categorias analíticas..............................................
48
Figura 5
Sociograma da rede entre organizações da RMC............................. 101
Figura 6
Sociograma da rede técnica.............................................................. 109
Figura 7
Sociograma da rede administrativa................................................... 109
Figura 8 Sociograma da rede integrada.......................................................... 110
Figura 9 Sociograma das relações entre os municípios.................................. 121
Figura 10 Sociograma da rede de relacionamento com a COMEC................... 125
Figura 11 Relações técnicas – URBS................................................................ 134
Figura 12 Relações administrativas – URBS..................................................... 134
Figura 13 Sociograma da Tríade Curitiba - São José dos Pinhais – IPPUC..... 135
ANEXOS
ANEXO 1 Questionário de pesquisa
ANEXO 2 Entrevista semi-estruturada
ANEXO 3 Mapa
ANEXO 4 Matrizes
ANEXO 5 Resumo de fontes de dados secundários consultadas
ANEXO 6 Organizações responsáveis pelo planejamento urbanístico na RMC
ANEXO 7 Resposta à mensagem do pesquisador enviada à Ouvidoria Geral do
estado do Paraná
x
RESUMO
O objetivo deste estudo consistiu em verificar as relações existentes entre as
organizações responsáveis pelo planejamento urbanístico dos municípios da Região
Metropolitana de Curitiba (RMC) e como essas relações influenciam as práticas de
desenvolvimento urbano. Para isso, foi necessário descrever o contexto ambiental
dessa região e identificar os órgãos responsáveis pelo urbanismo de cada município
integrante. Em seguida, identificou-se a estrutura das relações entre as
organizações, assim como se descreveram as principais práticas de
desenvolvimento urbano adotadas. O quadro teórico de referência para informar a
pesquisa foi constituído pela Teoria Institucional complementada com a Teoria da
Estruturação de Anthony Giddens. A descrição das relações entre as organizações
dos vinte e seis municípios constituintes da RMC foi possível por meio de uma
metodologia baseada em Análise de Rede Social, que permitiu o cálculo e a
avaliação de variáveis como estas: tamanho e densidade da rede, conteúdo das
relações, multiplicidade, intensidade e importância das interconexões e, sobretudo, o
grau de centralidade dos atores na rede. Para isso, o programa computacional
UCINET 6 foi utilizado ao lado de técnicas simples de estatística descritiva. Já as
práticas de desenvolvimento urbano foram investigadas com base em dados
secundários e depoimentos de sessenta e dois gestores, entre prefeitos, secretários
de planejamento urbano, assim como técnicos. Para tanto, foram efetivadas análises
de conteúdo de entrevistas semi-estruturadas e análises documentais. A influência
da estrutura da rede nas práticas organizacionais se deu com base em
procedimentos eminentemente qualitativos, a partir da avaliação do nível de
participação das dimensões e mecanismos institucionais nas ações implementadas
pelos municípios. Em face dos resultados obtidos, algumas constatações são
apontadas. Inicialmente, percebe-se baixa densidade nas relações diretas entre as
prefeituras da região; no entanto a rede se torna mais densa com a presença de
secretarias do governo estadual, órgãos de assessoria governamental e autarquias.
A estrutura de relações encontrada tem influenciado algumas práticas utilizadas
pelos municípios e julgadas importantes para o desenvolvimento urbano; por outro
lado, essa estrutura aponta um possível processo de enfraquecimento de função,
experimentado pela organização responsável da gestão urbana da RMC. A dinâmica
da rede, que influencia as práticas de desenvolvimento urbano, demonstra a
dualidade da estrutura explicada na teoria da estruturação, pois a investigação
evidenciou relações (re)construídas concomitantemente com recorrências de ações
urbanísticas. Essas influências são alimentadas pela participação, em vários níveis,
das dimensões de dominação, significação e legitimação, e ocorrem principalmente
por meio de mecanismos isomórficos coercitivos e normativos. Durante a
investigação foram também constatados aspectos metodológicos carentes de
estudos mais profundos na literatura específica, como é o caso do tipo de
abordagem para se determinar a amostra para as análises de redes e a elaboração
de instrumentos mais precisos para a coleta de dados neste tipo de análise.
Finalmente, são apresentadas recomendações no sentido de que a área de Estudos
Organizacionais deve unir-se a outras áreas do conhecimento na dedicação de
investigações da gestão metropolitana.
Palavras-chave: análise de redes sociais; teoria da estruturação; teoria institucional;
dualidade da estrutura; práticas sociais.
xi
ABSTRACT
The purpose of this study was to verify the existing relations among the organizations
which respond for the urban planning of the municipalities of the Metropolitan Area of
Curitiba (RMC) and how these relations influence the practices of urban
development. It was necessary to describe the environmental context of that area
and identify the agencies in charge of the urban planning for each constituent
municipality. It followed the identification of the structure of relations among the
agencies and the description of the main urban development practices adopted. The
theoretical framework of reference to inform the research was constituted by
Institutional Theory foundations complemented by Anthony Giddens's Structuration
Theory. The description of the relations among the agencies of the twenty-six
constituent municipalities of the RMC was possible by means of a methodology
based on Social Network Analysis to allow the calculation and assessment of
variables such as: size and density of the network, content of the relations,
multiplicity, intensity and importance of interconnections and especially the degree of
centrality of the actors in the network. To do so, the software UCINET 6 was used
along with simple techniques of descriptive statistics. On the other hand, the
practices of urban development were investigated based on secondary data and
testimonies from sixty-two managers, among which city mayors, secretaries and
technicians of urban planning. Documents were analyzed and the semi-structured
interviews were treated by the application of content analysis techniques. The
influence of the network structure in organizational practices relied fundamentally on
qualitative procedures based on the assessment of the participation level of the
dimensions and institutional mechanisms in the actions implemented by
municipalities. In light of the results, some findings are pointed out. Initially, it is
noticed low density in the direct relations among the city halls of the area; however
the network becomes denser with the presence of state government offices, agencies
and autarchies. The structure of relationships found has been influencing some
practices used by the municipalities which are considered important for the urban
development; on the other hand, this structure suggests a possible process of
function weakening experienced by the organization which is responsible for the
urban management of the RMC. The dynamics of the network that influences the
practices of urban development shows the duality of the structure explained in the
Structuration Theory since the results clearly show (re)constructed relations
concurrently with recurrences of urban actions. These influences are supported by
the participation in various levels of the domination, meaning and legitimacy
dimensions and occur mainly through coercive and normative isomorphic
mechanisms. During the investigation were also noticed methodological aspects in
need of deeper studies in the specific literature such as the type of approach to
determine the sample for network analysis and the development of more precise
instruments to gather data on this type of analysis. Finally, recommendations are
made towards the unification of Organizational Studies to other areas of knowledge
when investigating metropolitan management matters.
Keywords: analysis of social networks; structuration theory; institutional theory;
structure duality; social practices.
1. INTRODUÇÃO
No cenário da população urbana mundial, surge a metrópole, como realidade
da civilização contemporânea. Uma metrópole é sistema urbano em escala local
polarizado por uma cidade principal, que abriga o núcleo metropolitano.
A urbanização brasileira tem em suas metrópoles os principais focos de sua
concretização. No Brasil foram reconhecidas formalmente, na década de 70 do
século passado, nove regiões metropolitanas: de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador,
Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre. Após a
Constituição de 1988, outras metrópoles foram formalizadas. Assim, o processo de
planejamento urbano regional está presente na legislação brasileira desde 1973,
quando foram criadas as primeiras regiões metropolitanas com o objetivo de
coordenar espaços conjuntos, de maneira que se pudessem auxiliar mutuamente,
procurando o melhor resultado econômico e social possível.
A concentração de cidades nas últimas décadas gerou, no curso das
transformações quantitativas, algumas mudanças qualitativas e, entre elas, inúmeros
problemas. Existe, portanto, uma problemática social metropolitana geral, que reflete
a realidade social brasileira e específica, espelhando características próprias dos
centros metropolitanos.
Em contrapartida, verificam-se mudanças consideradas positivas ocorridas na
configuração da sociedade brasileira nas últimas décadas, como a amplificação de
horizontes para as comunicações, economia e finanças. Essas transformações
trouxeram consigo o necessário ajuste das organizações. Nesse sentido, os órgãos
do setor público, base sobre a qual, de uma maneira ou outra, a sociedade trabalha,
receberam profundamente o impacto da onda globalizante com conseqüências
estruturais. O Estado, antes onipotente, descobriu-se fraco diante das necessidades
totais da população; sendo incapaz de bancar sozinho o desenvolvimento de toda a
sociedade, procurou reduzir sua atuação às áreas em que sua presença fosse
imprescindível. Essas alterações, ocorridas oficialmente no Brasil em meados da
década de 1990, geraram mudanças legais, econômicas, fiscais e sociais para todas
as organizações, tanto da iniciativa privada quanto da administração pública, que
vêm revisando suas estratégias e procedimentos para adaptá-los aos novos tempos.
2
Juntamente com essa mudança, os reflexos da redemocratização, a partir da
década de 80 do século passado criaram novas visões do que poderiam ser os
processos democráticos, gerando expectativas que, conjugadas com as mudanças
administrativas do Estado, alteraram de forma intensa o modo de governar. A
governabilidade das cidades alterou-se da mesma forma, seguindo essa nova
perspectiva. A nova filosofia de governo trouxe elementos diferenciais para a
administração pública local que, acostumada com o processo tecnocrático
proveniente de muitos e muitos anos, vê-se perante o novo marco legal, que cria
ferramentas de gestão, contemplando a transparência, a eficácia e a participação
pública.
Seguindo essas mudanças, assiste-se à regulamentação de artigos da
Constituição Federal brasileira na forma do Estatuto da Cidade (Lei Federal Nº
10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001) que, além de dar às cidades atribuições
múltiplas, trata de diversas questões de cunho econômico e social, assim como traz
também alterações no processo de execução do planejamento urbano em geral. A
obrigatoriedade da participação popular nas diversas etapas desse planejamento
contrasta intensamente com a tradição de planejamento dentro do escritório feito
exclusivamente por técnicos, e imposto à sociedade como objeto pronto. A
necessidade de inclusão dos diversos atores sociais no processo altera tanto a idéia
quanto o produto final, tanto pela necessidade legal como pela legitimação dos atos
governamentais.
Nesse contexto avultam de importância os problemas metropolitanos
brasileiros que, na verdade, são problemas sociais gerais nas cidades, portanto
revestidos de todas as características históricas, culturais e espaciais inerentes aos
sistemas sociais contemporâneos. Acrescente-se a isso o fato de que as metrópoles
exigem os chamados “serviços de interesse comum”, isto é, serviços que interessam
a mais de um município; e as ações no sentido de solucionarem esses problemas e
de buscar o desenvolvimento devem ser planejadas e implementadas ao longo do
tempo e replanejadas, reimplantadas recursivamente, sempre na direção de melhor
qualidade de vida para os cidadãos. Nas metrópoles essas ações exigem a devida
integração dos municípios componentes.
Diante das transformações que ocorrem na administração de cidades, e com
a convicção de que, para as problemáticas da metrópole, as soluções podem ser
3
mais inteligentemente oferecidas por meio de uma gestão integrada, depreende-se
que essa necessária integração deve conduzir a um relacionamento entre os órgãos
responsáveis pelo planejamento e gestão urbana de cada município com os dos
outros municípios que integram a região metropolitana. Esse relacionamento enseja
a estruturação de uma rede interorganizacional preocupada com ações regulares
que permitam soluções adequadas aos diversos problemas urbanos, bem como a
constante busca por um desenvolvimento urbano em prol da melhoria da qualidade
de vida dos habitantes. Assim, nas palavras de Harvey (1980), no urbanismo
moderno, o espaço é continuamente reestruturado.
Nesse contexto está presente a Região Metropolitana de Curitiba (RMC), com
números considerados preocupantes, quando se faz um comparativo da evolução da
questão demográfica. De acordo com dados do Governo do Paraná, em 1970, por
exemplo, eram 869.837 habitantes, cerca de 13% da população total do Estado
Paraná, e em 2005, trinta e cinco anos depois, este número saltou para 3,2 milhões
de pessoas, contabilizando aproximadamente 31% do total de habitantes do Paraná.
Ainda na questão demográfica, a expectativa é de que nos próximos 17 anos a RMC
ganhe mais 1.400.000 novos habitantes. São números acompanhados de elevada
desigualdade social, altos índices de desemprego, entre outros, atestando
claramente a fragilidade que existe no entorno das grandes metrópoles brasileiras.
São problemas que exigem, além de soluções inerentes ao campo político, social e
econômico as respostas técnicas que favoreçam um desenho urbano mais
adequado.
Assim, emergiu o objetivo do presente estudo, que consistiu em analisar a
rede de relações entre órgãos da administração dos municípios da RMC, para
buscar explicar a influência dessas relações nas práticas de desenvolvimento urbano
adotadas.
4
1.1 FORMULAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA
A pesquisa, inserida nos estudos organizacionais, constituiu uma análise da
rede social composta pelos órgãos responsáveis pelo planejamento urbanístico na
Região Metropolitana de Curitiba (RMC), orientada pelo objetivo de esclarecer o
seguinte problema de pesquisa:
De que modo a estrutura de relacionamento entre os órgãos
responsáveis pelo planejamento urbanístico dos municípios da Região
Metropolitana de Curitiba influencia as práticas de desenvolvimento urbano,
adotadas por esses municípios?
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA
O objetivo central, que orientou este trabalho, consistiu em verificar as
relações existentes entre as organizações responsáveis pelo
planejamento urbanístico dos municípios da RMC e como essas relações
influenciam as práticas de desenvolvimento urbano, adotadas por esses municípios.
Nesse sentido, foram elaborados os seguintes objetivos específicos:
a) Descrever o contexto ambiental da RMC, sob a ótica do planejamento
urbanístico.
b) Identificar o(s) órgão(s) responsável(eis) pelo planejamento urbanístico de
cada município da RMC.
c) Identificar a estrutura das relações entre as organizações integrantes da
rede (órgãos responsáveis pelo planejamento urbanístico na RMC).
d) Identificar as principais práticas de desenvolvimento urbano adotadas
pelos municípios da RMC.
e) Verificar as influências da estrutura de relacionamento entre as
organizações integrantes da rede nas práticas de desenvolvimento urbano
adotadas.
1.3 JUSTIFICATIVAS TEÓRICA E PRÁTICA
A relevância teórica do estudo em tela residiu, primeiramente, na proposta de
mapear e explicar os fenômenos advindos de uma rede formada pelos órgãos que
lidam diretamente com os fatos urbanos.
5
Diversos estudos têm procurado analisar o conceito de campo organizacional
sustentado na noção de rede social. Enquanto espaço articulado de relações, a
noção de campo favorece uma abordagem mais estrutural, fundamentada na análise
de padrões e intensidade de relacionamento. No entanto, como intento do presente
trabalho, um dos aspectos importantes considerados foi o fato de que, além da
dimensão material das relações entre atores, a ordem simbólica acerca do
significado dessas relações precisa ser observada (MACHADO-DA-SILVA,
GUARIDO FILHO, ROSSONI, 2006). Assim, o estudo da referida rede permitiu
perceber os fluxos de informação e as construções sociais e simbólicas dos órgãos
estudados no sentido de melhor compreender as práticas adotadas.
O estudo das relações de dependência, feito com base na análise
institucional, evidenciou motivos de dependência diferentes dos exclusivamente
técnico-arquitetônicos, de engenharia ou econômico, mas também referentes a
aspectos relevantes para a legitimidade e para o significado dos padrões
urbanísticos de ação adotados pelos diversos municípios, como crenças, valores e
pressões políticas.
A carência de estudos, que possam bem conceituar processos de
estruturação ocorridos no nível de campo organizacional, é evidenciada por Scott
(2001). A presente pesquisa pôde colaborar nesse intento, ao ser considerada a
perspectiva de DiMaggio e Powell (1983), em que o campo define uma reconhecida
atividade social ou econômica, cujos atores estabelecem relacionamentos entre si,
reconfigurando seus modelos de ação e a estrutura social.
A complementaridade entre a abordagem institucional e a análise de rede
permitiu identificar as organizações que atuam de forma mais ativa no processo de
definição, construção e redefinição de padrões que constituem as estruturas
institucionais mediante a intersubjetividade (MACHADO-DA-SILVA, COSER, 2006).
Nesse mesmo sentido, o presente trabalho visou a inferir resultados a respeito das
vantagens obtidas por uma possível organização focal, mediante o tipo de relação
estabelecida com o campo organizacional, pois dados coletados por Machado-da-
Silva e Coser (2006) oferecem suporte para se afirmar que a organização focal não
consiste apenas num ente organizacional com fins instrumentais; a sua dimensão
ultrapassa essas fronteiras na medida em que os atores a identificam como principal
agente da história, da sociedade, da política e da economia.
6
Sob o prisma da praticidade deste trabalho, é notória a busca de arranjos
institucionais mais adequados para lidar com a gestão das regiões metropolitanas, o
que tem constituído um tema de grande atualidade, que afeta todas as regiões do
Brasil. O crescimento e a complexidade das aglomerações urbanas metropolitanas
tornam cada vez mais necessárias a integração regional do planejamento urbano, a
provisão de serviços públicos e a promoção de desenvolvimento territorial, de forma
a lidar com o aprofundamento dos problemas de execução social, reestruturação
produtiva, degradação do meio ambiente urbano, mobilidade urbana, entre outros.
Assim, a pesquisa procurou ampliar os conhecimentos da relação entre atores
envolvidos em fatos urbanos com interesses comuns, da mesma forma que
aprofundou as informações da estruturação de práticas institucionalizadas de gestão
urbana.
Por derradeiro, e não menos importante, a presente dissertação na área dos
estudos organizacionais evidenciou uma integração com trabalhos desenvolvidos na
área de Estratégia e Organizações do Centro de Pesquisa e Pós-Graduação em
Administração (CEPPAD) da Universidade Federal do Paraná (UFPR), sobretudo
aqueles interessados com a Teoria Institucional e o estudo de redes
interorganizacionais. O estudo também permitiu a oportunidade de trabalhos
empíricos na região de atuação dessa renomada universidade.
1.4 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
A dissertação está organizada em sete partes. Inicialmente nesta introdução,
apresentou-se a temática estudada, o problema e os objetivos da pesquisa, bem
como as justificativas teórica e prática que possibilitaram a sua realização.
A segunda parte aborda o referencial teórico com o qual se deu sustentação
às idéias do estudo realizado. Esse referencial está dividido em três seções, a saber:
1) Uma discussão inicial a respeito dos diferentes níveis de análise adotados no
estudo das questões organizacionais, seguida de uma apresentação de conceitos
relevantes da estrutura de relacionamento de rede, com ênfase no método e na
análise de redes sociais, bem como uma sucinta incursão no software UCINET
(BORGATTI, EVERETT e FREEMAN, 2002), programa computacional que se
utilizou como ferramenta auxiliar para a análise da rede. 2) As principais idéias que
compõem o quadro explicativo para a estruturação de práticas, abordando aspectos
7
desde a construção e constituição da sociedade até a relevância do assunto para a
teoria das organizações e teoria institucional. 3) A integração dos constructos
trabalhados na base teórica e as relações que podem ser observadas entre eles.
Na terceira parte, são estabelecidos e detalhados os procedimentos
metodológicos utilizados para execução da investigação empírica do estudo. Em
seguida, são apresentadas as categorias analíticas, bem como suas definições
constitutivas e operacionais, além de outros termos considerados relevantes. No
delineamento de pesquisa, são apontados os critérios utilizados para a delimitação
da população, amostra, coleta, tratamento dos dados, bem como as limitações da
pesquisa.
Na seqüência, a quarta parte apresenta a primeira etapa da análise de dados,
que permitiu atingir aos objetivos específicos de descrever o contexto ambiental da
RMC, sob a ótica do planejamento urbanístico e de identificar os órgãos
responsáveis pelo planejamento urbanístico de cada município que constitui essa
região.
Uma segunda etapa de análise é mostrada na quinta parte do trabalho, com o
propósito de apresentar os resultados que permitiram identificar as principais
práticas de desenvolvimento urbano adotadas pelos municípios da RMC.
A etapa final de análise, que permitiu alcançar o objetivo central proposto para
esta dissertação, é apresentada na sexta parte. Na seqüência, a sétima parte
sintetiza as conclusões do trabalho, bem como apresenta sugestões para futuros
estudos e recomendações práticas aos atores estudados.
No final da dissertação encontram-se as referências bibliográficas das obras
utilizadas e os anexos que complementam os registros da investigação realizada.
8
2. BASE TEÓRICA
Com a intenção de apresentar a sustentação teórico-empírica do estudo
realizado, a revisão bibliográfica procedida está dividida a seguir em três seções
que, de forma geral, se direcionam aos principais elementos que constituem o
problema de pesquisa proposto. A primeira seção focaliza as relações
interorganizacionais, o que permite uma abordagem das dimensões levantadas por
diversos autores que lidam com o estudo das redes organizacionais. Essa seção
também trata da análise de redes propriamente dita, onde é evidenciado o papel
dessa metodologia capaz de fornecer instrumentos para a compreensão das
relações interorganizacionais, bem como são sucintamente explanados aspectos
referentes ao software UCINET (BORGATTI, EVERETT e FREEMAN, 2002). Na
seqüência, a segunda seção discute as principais considerações que compõem o
quadro explicativo das práticas organizacionais, abordando aspectos relativos à
constituição da sociedade e à relevância da teoria institucional na perspectiva
estruturacionista para a temática em pesquisa. Finalmente na última seção, discute-
se a relação entre os principais constructos trabalhados na base teórico-empírica e
as relações que podem ser observadas entre eles: redes de relacionamentos
organizacionais e práticas organizacionais.
A estrutura da base teórico-empírica acima roteirizada baseia-se no
pressuposto de que uma visão analítica da teoria institucional e da teoria da
estruturação, aliada à análise de redes, possibilita explicar, de forma consistente, as
relações pesquisadas e seus efeitos sobre as práticas organizacionais.
2.1 RELAÇÕES INTERORGANIZACIONAIS
Os atuais contornos de uma sociedade globalizada e centrada no uso e
aplicação da informação e na qual a divisão do trabalho se efetua não tanto segundo
jurisdições territoriais (embora isso também continue a ocorrer) evidenciam cada
vez mais a necessidade inerente a todas as organizações, assim como aos
indivíduos, de manter relações entre si. Mesmo diante das idiossincrasias dos
contextos e das variações na profundidade ou na importância de tais relações, todos
são afetados direta ou indiretamente pelo que se denominam relações
interorganizacionais.
9
Castells (1999), em uma análise abrangente e multissetorial, buscando
encontrar conceitos que permitam entender a maneira pela qual os diversos níveis
de experiência humana estão interagindo para conformar a estrutura social do início
deste século, argumenta, com ricos dados empíricos, que a necessidade de as
organizações se adaptarem às contingências e imprevisibilidade ambientais tem
formulado novo modelo organizacional que ultrapassa os limites de uma única
organização, formando redes organizacionais.
A instabilidade ambiental tem guiado as ações das organizações na tentativa
de reduzir as incertezas como forma de sobrevivência, mediante o desenvolvimento
de estratégias que as tornem mais competitivas, flexíveis e horizontais (CASTELLS,
1999; ALVAREZ, 1994). Dentre as estratégias mais importantes está a formação de
relações colaborativas entre organizações, a partir do reconhecimento do ambiente
como fator influenciador e, conseqüentemente, da quebra entre os limites da
organização e o seu ambiente circundante. Ressalta-se que a competição e a
flexibilidade ultrapassam os limites do âmbito empresarial e atingem a todas as
organizações sociais.
Na academia, os estudos da teoria das organizações não contemplavam as
relações interorganizacionais até surgirem as considerações sobre o limite das
organizações dentro de seus ambientes. Da mesma forma, somente após o
reconhecimento, pelos sociólogos urbanos, da comunidade urbana como uma rede
de organizações, essas relações emergiram e se tornaram foco de análise dos
teóricos organizacionais (SCOTT, 2000). A partir de então tem sido crescente o
espaço dedicado aos estudos das redes no mundo acadêmico.
Entre esses estudos destaca-se o de Gulati (1998), pois, ao tratar de alianças
estratégicas, amplia as dimensões para a perspectiva de redes sociais,
considerando que o foco somente na organização ou em uma determinada aliança,
e no ambiente apenas em termos de competitividade, não oferecem subsídios
suficientes para a compreensão do contexto, já que freqüentemente se negligenciam
as demais relações interorganizacionais em que as firmas estão integradas. De fato,
mesmo que duas organizações formem aliança na busca de objetivos comuns, elas
necessariamente irão relacionar-se com outras organizações que vivem no mesmo
ambiente institucional. De acordo com Gulati (1998), as redes sociais consideram as
interações das organizações em uma estrutura social maior, em que transitam fluxos
10
de bens e serviços, influências e informação, sendo socialmente construídas,
reproduzidas e alteradas como resultado da interação das organizações integrantes
da rede.
2.1.1 Condições e razões para os agregados organizacionais
Oliver (1990), ao estudar as condições sob as quais os relacionamentos se
formam, afirma que fatores ambientais e interorganizacionais aumentam a
probabilidade de diferentes contingências: a) necessidade - ligações entre
organizações de natureza legal ou regulatória, que normalmente não ocorreriam
voluntariamente; b) reciprocidade – evidenciada pela cooperação e colaboração,
uma vez que as relações são intencionais e visam a objetivos mútuos; c) assimetria
– ao contrário da reciprocidade, se refere às relações de poder e controle, tanto das
organizações quanto dos seus recursos; d) eficiência – orientada
preponderantemente para a capacidade produtiva interna de cada organização; e)
estabilidade - pressiona na formação de relações com o objetivo de vencer as
incertezas ambientais; e f) legitimidade - justifica a existência da organização no
ambiente institucional em que está inserta.
Aldrich e Whetten (1981) observam que todos os estudos de agregados
organizacionais têm como ponto inicial a relação ou transação entre duas
organizações. Os autores apontam três maneiras de pensamento sobre o conteúdo
de uma relação: a) conteúdo de comunicação - passagem de informação de uma
organização para outra; b) conteúdo de troca - as mercadorias e serviços fluem entre
as organizações; e c) conteúdo normativo - expectativas que as organizações têm
umas com as outras, devido a alguma característica ou atributo social. Os três
elementos podem estar presentes ao mesmo tempo, numa dada relação das
organizações.
São muitas as condições e razões pelas quais os relacionamentos
interorganizacionais ocorrem, podendo ser intencionais e formalizados, ocasionais,
voluntários ou até mesmo de caráter coercitivo, como se pode identificar em
relações entre organizações governamentais, que possuem autoridade regulativa.
Hall (2001) também identifica quatro bases dessas interações: 1) ad hoc - existe
pouca ou nenhuma relação preestabelecida; 2) troca – quando benefícios mútuos
11
são evidenciados na interação, sem necessariamente envolver troca econômica; 3)
acordos formais; 4) obrigatoriedade – relação especificada em leis ou regulamentos.
Diante das constatações de cientistas, como as acima apresentadas, conclui-
se que, para as organizações se relacionarem, existem várias condições e razões.
Cabe ao pesquisador identificar essas dimensões, para efetivamente compreender e
poder explicar as relações interorganizacionais, que permitem o fluxo de pessoas,
informações, capital, influência, mercadorias e serviços (EVAN, 1978). Ao mesmo
tempo, é necessário constatar que essas interações estão imersas em ambiente
institucional, composto por pressões normativas, sociais e políticas. Essas pressões
podem restringir ou possibilitar as ações organizacionais, implicando padrões de
interações que, embora muitas vezes não sejam visíveis, formam estruturas
concretas em uma rede de relações. Este é o enfoque essencial da presente
pesquisa.
2.1.2 Natureza dos relacionamentos
Nota-se que as relações das organizações podem manifestar-se sob as mais
diversas formas, desde a reciprocidade e cooperação, até relações restringidas por
forças coercitivas ou por relações de poder. Dessa forma, dependendo da natureza
do negócio, da capacidade das organizações e do contexto em que os atores se
relacionam, uma dessas manifestações pode ser predominante. Assim, para a
explicação das relações, reputa-se de importância a identificação dessas
manifestações percebidas através das ações organizacionais dos atores integrantes
da rede, essencialmente, na competitividade, cooperação, relações de poder e
conflito.
Mostra-se inevitável, sobretudo em cenário caracterizado por turbulências
ambientais e interdependência organizacional, a busca das organizações no sentido
de adaptarem suas estratégias mediante relações de parcerias no intuito de se
tornarem mais competitivas. Entretanto, mesmo diante de interesses recíprocos,
pode haver uma relação de poder e conflitos, não só das parcerias formalizadas,
mas das relações intersubjetivas inerentes a organizações heterogêneas, que fazem
parte de uma estrutura social mais ampla.
Faerman, McCaffrey e Slyke (2001) apontam quatro fatores presentes nos
processos de cooperação interorganizacional, os quais podem influenciar de forma a
12
colaborar ou arruinar os processos de cooperação: 1) disposição inicial para a
cooperação, baseada em interesses mútuos, em que as pessoas estariam mais
dispostas a cooperar, quando esperam que seu gentil comportamento seja
recompensado com o gentil comportamento dos outros; 2) incentivos, tendo como
base os interesses pragmáticos presentes nas relações econômicas, tecnológicas e
sociais; 3) liderança, a partir da legitimação das formas de atuação no interior do
grupo; 4) número e variedade de organizações envolvidas, em que a cooperação é
desenvolvida mais facilmente, quando os membros são semelhantes e quando o
número de integrantes é suficiente para que possa haver comunicação e negociação
com resultados favoráveis. De acordo com esses autores, tais fatores podem
prejudicar os processos de cooperação ou colaborar com eles, implicando
manifestações ambíguas que se refletem nas ações organizacionais e na formação
de padrões de relacionamento.
Ainda no que se refere à cooperação, para Smith, Carroll e Ashford (1995),
muitas definições se focam nos processos pelos quais atores e grupos se unem,
interagem e formam relações para ganhos ou benefícios mútuos. Ring e Van de Ven
(1994) definem a cooperação de forma mais dinâmica, incluindo a disposição dos
atores em continuar as relações cooperativas. Para esses autores as relações de
cooperação são mecanismos socialmente construídos para a ação coletiva, que é
continuamente reestruturada por ações e interpretações simbólicas das partes
envolvidas (RING e VAN de VEN, 1994).
Por outro lado, conforme salienta Meyer e Rowan (1977), é preciso considerar
que atores institucionais têm freqüentemente múltiplos e inconsistentes interesses.
Assim, a partir do momento em que se aceita essa consideração, e que esses
interesses se manifestam nas próprias relações, os conflitos interorganizacionais
podem surgir. Conforme observam Bourdieu e Wacquant (1992), os conflitos estão
presentes em um campo organizacional, já que atores buscam individualmente ou
coletivamente manter e desenvolver suas posições e impor os princípios de
hierarquização mais favoráveis aos seus interesses. Essa busca pode situar-se nas
ações, nos discursos e nas intenções.
Já Pfeffer (1982) considera que a teoria do poder e conflito é útil para predizer
as dinâmicas das relações cooperativas. Além disso, teorias da estrutura social
explicam que a emergência de relações cooperativas surge de características
13
estruturais como heterogeneidade e homogeneidade, distância e poder, ou seja, a
partir de dimensões externas à relação (SMITH, CARROLL e ASHFORD, 1995).
Após terem sido verificadas as diversas naturezas de relacionamento, é
importante lembrar que Mizruchi e Galaskiewicz (1994) destacam três importantes
abordagens para o estudo das relações interorganizacionais: dependência de
recursos, classe social e institucional. O princípio básico para a primeira é que as
organizações operam em ambientes turbulentos e incertos, em que as organizações
buscam obter controle sobre recursos críticos. A abordagem da classe social
enfatiza formas de dominação e predominância dos interesses de classes
capitalistas. A teoria institucional prima por sistemas culturais mais complexos,
partindo da idéia de que as organizações agem não apenas de acordo com cálculos
racionais, mas também de acordo com as pressões presentes nas fronteiras do
ambiente organizacional.
2.1.3 A rede de organizações e os campos organizacionais
O conceito de campo organizacional é central para a análise institucional
(DIMAGGIO, 1991), sendo considerado por Scott (1991, 2001) como o nível de
maior significância para a teoria institucional. O tema ganhou proeminência nos
estudos organizacionais com DiMaggio e Powell (1983, 2005), que entendem por
campo organizacional “ aquelas organizações que, em conjunto, constituem uma
área reconhecida da vida institucional: fornecedores-chave, consumidores de
recursos e produtos, agências regulatórias e outras organizações que produzam
serviços e produtos similares” (DIMAGGIO e POWELL, 2005, p. 76).
Com um entendimento próximo de DiMaggio e Powell (1983, 2005) sobre o
conceito de campo organizacional, Scott (2001, p. 84) afirma que:
“campos organizacionais são definidos pela presença de estruturas cultural-
cognitivas ou normativas com um sistema regulador comum, ou seja, ‘constitui uma
área reconhecida de vida institucional’: A noção de campo conota a existência de
uma comunidade de organizações que partilham de sistemas de significados comuns
e dos quais participantes interagem mais freqüentemente entre eles do que com
atores de fora do campo.” (SCOTT, 1994, p. 207-8).
Em face de sua existência, os campos só existem na medida em que
puderem ser definidos institucionalmente. Todavia o processo de definição ou
estruturação institucional consiste em quatro elementos: (1) aumento na amplitude
de interação das organizações do campo; (2) surgimento de estruturas de
14
dominação e de coalizões bem definidas; (3) aumento da carga de informação; e (4)
desenvolvimento de consciência mútua entre os participantes do campo (DIMAGGIO
e POWELL, 1983, 2005).
Scott (2001) ainda adiciona outros indicadores de estruturação do campo: (1)
a extensão dos acordos na lógica institucional que direciona as atividades no campo;
(2) o aumento do isomorfismo entre as populações; (3) o aumento da equivalência
estrutural de conjuntos de organizações no campo; e (4) o aumento da definição das
fronteiras do campo. Portanto, na medida em que as organizações que integram o
campo tendem a se institucionalizar, adotando regras, desenvolvendo competências
e padrões de comportamento similares e próprios de seu contexto, pode-se dizer
que há um campo configurado (SELZNICK, 1996).
As escolas dos institucionalistas históricos e dos cientistas políticos são as
que mais focam o nível de campo no desenvolvimento de seus estudos,
conjuntamente com os sociólogos institucionalistas tradicionais. Entretanto as duas
primeiras escolas enfatizam os aspectos regulatórios das instituições. Já os
sociólogos institucionalistas dão mais atenção a questões normativas (SCOTT,
2001).
“O reconhecimento da multiplicidade de abordagens do campo
organizacional, em alguns casos com diferenciações sutis”, levou Machado-da-Silva,
Guarido Filho e Rossoni (2006, p.161) a categorizarem seis perspectivas teórico-
conceituais, conforme se pode verificar no Quadro 1.
QUADRO 1 – PERSPECTIVAS TEÓRICAS SOBRE CAMPOS ORGANIZACIONAIS
Perspectiva
Teórica
Autores Elementos-
chave
Descrição
Campo como a
totalidade dos
atores
relevantes
DiMaggio;
Powell.
Significação e
Relacionamento
Organizações que partilham de sistemas de
significados comuns e que interagem mais
freqüentemente entre si do que com atores de fora
do campo, constituindo assim uma área
reconhecida da vida institucional.
Campo como
arena
funcionalmente
específica
Scott;
Meyer.
Função Social Organizações similares e dissimilares,
interdependentes, operando numa arena
funcionalmente específica, compreendida técnica e
institucionalmente, em conjunto com seus
parceiros de troca, fontes de financiamento e
reguladores.
15
continuação do QUADRO 1 – Perspectivas teóricas sobre campos organizacionais
Campo como
centro de
diálogo e
discussão
Hoffman;
Zietsma;
Winn.
Debate por
Interesse
Temático
Composto por organizações, muitas vezes com
propósitos díspares, que se reconhecem como
participantes de um mesmo debate acerca de
temáticas específicas, além daquelas
preocupadas com a reprodução de práticas ou
arranjos institucionais relacionados à questão.
Campo como
arena de poder
e conflito
Vieira;
Carvalho;
Misoczky.
Dominação e
Poder de
Posição
Campo como resultado da disputa por sua
dominação, numa dinâmica pautada pela
(re)alocação de recursos de poder dos atores e
pela sua posição relativa a outros atores.
Campo como
esfera
institucional de
interesses em
disputa
Fligstein;
Swedberg;
Jepperson.
Poder e
Estruturas
Cognitivas
Construções produzidas por organizações
detentoras do poder, que influenciam as regras
de interação e de dependência do campo em
função de seus interesses, que por sua vez, são
reflexos de sua posição na estrutura social.
Campo como
rede estruturada
de
relacionamentos
Powell;
White;
Owen-
Smith
Articulação
Estrutural
Redes de interação em especial, normalmente
mais integradas e entrelaçadas, que emergem
como ambientes estruturados e estruturantes
para organizações e indivíduos, revelados a
partir de estudos topológicos e de coesão
estrutural.
Fonte: Machado-da-Silva, Guarido Filho e Rossoni (2006).
Reputa-se de real importância para este estudo esse trabalho de Machado-
da-Silva, Guarido Filho e Rossoni (2006) que trata da dinâmica do campo
organizacional sob uma lógica estruturacionista. Como se vê no Quadro 1, entre as
seis perspectivas teóricas que os autores identificam, está a de que o campo define
uma reconhecida área de atividade social ou econômica, em que os atores
estabelecem relacionamentos entre si, reconfigurando seus modelos de ação e a
estrutura social. As organizações e outros atores sociais não estão envolvidos
somente em relações de troca, mas se posicionam em uma estrutura de
relacionamento, ou rede, que configura suas ações e delimita suas possibilidades
(DIMAGGIO, 1991; SCOTT, 1991). Mohr (2007) considera que o conceito de campo,
desde a sua formulação por DiMaggio e Powell (1983), traz uma metáfora de espaço
topológico, onde ocorre a interação, o que naturalmente tem atraído o interesse em
estudos de redes interorganizacionais (MACHADO-DA-SILVA, GUARIDO FILHO e
ROSSONI , 2006).
Concordando com essa perspectivas teórica de campo, Machado-da-Silva,
Guarido Filho e Rossoni (2006), ou seja, como redes estruturadas de
relacionamentos, pode-se recorrer a Giddens (2003) e admitir que as relações entre
atores de um campo organizacional podem ser de natureza bastante diversa,
contendo entre outros: conflito, competição, cooperação e relações de poder, os
16
quais constituem interações que interferem nas definições e redefinições das
estruturas institucionais e dos isomorfismos, compreendendo as estruturas como
mutuamente constitutivas da ação e por esta constituída (GIDDENS, 2003;
MACHADO-DA-SILVA e COSER, 2006).
2.1.4 Análise de redes
Ao se alinhar a Castells (1999) e a vários outros cientistas, aceitando que
realmente tem surgido um novo modelo organizacional que ultrapassa os limites de
uma única organização, formando redes organizacionais, emerge a necessidade de
melhor se compreender como se processa esse modelo. Nesse intuito, a análise de
redes mostra-se como instrumento essencial.
Para Emirbayer e Goodwin (1994), a análise de redes não é uma teoria formal
ou unitária, mas ampla estratégia de investigação de estruturas sociais. A análise
deve partir do pressuposto da rejeição das tentativas de explicar o comportamento
humano ou o processo social somente em termos dos atributos dos atores
(EMIRBAYER e GOODWIN, 1994; NELSON, 1984; SCOTT, J., 2000; WASSERMAN
e FAUST, 1994; WELLMAN, 1988). O comportamento social é tanto resultado da
possessão individual de atributos e normas como também o resultado de seu
envolvimento na estrutura das relações sociais (WELLMAN,1988); ou seja, o
comportamento pode ser analisado por meio de dados de atributos e dados
relacionais.
J. Scott (2000) acredita que existem três tradições principais nos métodos
relacionais: a análise sociométrica, que trabalhou com pequenos grupos e produziu
muitos avanços técnicos, usando os métodos da teoria dos grafos; os pesquisadores
de Harvard, que exploraram características das relações interpessoais e a formação
de cliques; e os antropologistas de Manchester, com os estudos da urbanização
feitos principalmente na Zâmbia durante os anos 60 do século passado. Cada uma
das tradições contribuiu para o desenvolvimento da análise de redes sociais
contemporânea.
J. Scott (2000) insiste em que a análise sociométrica, da qual Jacob Moreno foi
um dos seus precursores, abordou a relação dos aspectos psicológicos dos
indivíduos com as configurações sociais, influenciadas por escolhas interpessoais,
como atração, repulsão, amizade. Para a compreensão dessas configurações
17
sociais, Moreno desenvolveu o sociograma, como forma de representar as
propriedades formais de matrizes. Estas podem ser representadas de forma análoga
à geometria espacial, em que os indivíduos são representados por pontos e seus
relacionamentos sociais são representados por linhas.
No sociograma as configurações sociais têm estruturas definidas e visíveis; o
mapeamento dessas estruturas permite visualizar, por exemplo, os canais por meio
dos quais poderiam fluir informações entre as pessoas, de modo que uma pessoa
possa influenciar a outra, expondo a assimetria, a reciprocidade e os canais de
conexões dos atores. Um dos principais conceitos de Jacob Moreno é a estrela
sociométrica, que permite a visualização de relações entre os membros de um grupo
(figura 1), onde A é a receptora da escolha da amizade de todos os outros membros
de um grupo; A escolhe, reciprocamente, B e C como amigos. A é, dessa forma, a
estrela de atração no grupo. Essa é uma forma de visualização que se tornou
padrão nas análises de redes (SCOTT, J., 2000).
FIGURA 1 – UM SOCIOGRAMA – A ESTRELA SOCIOMÉTRICA DE MORENO.
Fonte: J. Scott (2000, p.10)
Ainda em J. Scott (2000), recupera-se que os pesquisadores da Universidade
de Harvard se ativeram ao estudo de subgrupos, incluídos em sistemas sociais
maiores. Um dos mais conhecidos estudos na área de organizações, a experiência
de Hawthorne, teve particular importância no desenvolvimento da análise de redes
sociais, por ter desenvolvido o uso de sociogramas para relatar a estrutura dos
grupos. Os subgrupos identificados pelos pesquisadores – chamados por esses de
cliques – eram aqueles que os trabalhadores reconheciam como elementos
importantes para a situação em estudo. Assim, em um sociograma, um clique passa
a ser um agregado de pontos interconectados, que representam o agrupamento em
A
B
F
E
D
C
18
pauta. Nesse sentido J. Scott (2000) afirma que a maior inovação de Harvard foi a
exploração da estrutura interna dos cliques.
Barnes, Mitchell e Bott, antropólogos sociais de Manchester, além de enfatizar
a coesão e integração, também se interessaram pelo conflito e mudança nas
relações. Deram menos atenção às normas formalmente institucionalizadas e às
instituições da sociedade, interessando-se na influência das relações para o
exercício do poder e conflito. Foi assim que outros aspectos das relações passaram
a ser discutidos: a reciprocidade, a intensidade e a durabilidade das relações
(SCOTT, J., 2000).
A análise de redes sociais permite medir estruturas e sistemas que poderiam
ser quase impossíveis de descrever sem conceitos relacionais, provendo tanto uma
análise descritiva quanto testes de hipóteses sobre propriedades estruturais
(HANNEMAN, 2001; HANNEMAN e RIDDLE, 2005; WASSERMAN e FAUST, 1994).
Seus fundamentos matemáticos são originados na teoria dos grafos, estatística,
probabilidade e nos modelos algébricos, que proporcionam robustas possibilidades
de análise dos relacionamentos.
Segundo Burt (1976) e Emirbayer e Goodwin (1994), existem duas formas
distintas para analisar redes de relacionamento: a abordagem relacional, calcada
nas propriedades estruturais do relacionamento; e a abordagem posicional,
fundamentada nos papéis e posições dos atores.
A relacional foca as conexões diretas e indiretas entre os atores (EMIRBAYER
e GOODWIN, 1994), buscando entender comportamentos e processos através da
conectividade dos atores. Para tanto são utilizados principalmente três grupos de
medidas: centralidade e prestígio; equilíbrio e transitividade; e coesão social.
A posicional atenta para a natureza ou para os atributos dos atores, utilizando
os padrões de relações que definem a posição dos atores como relativa a todos
outros atores em um sistema social (EMIRBAYER e GOODWIN, 1994). Posição e
papel são os dois importantes conceitos relacionados a essa abordagem. De acordo
com Wasserman e Faust (1994), posição se refere à coleção de indivíduos que são
similarmente imersos em uma rede de relações; o papel se refere às características
das relações obtidas entre atores e posições. Assim, enquanto posição se refere a
uma coleção de atores, o papel se refere às associações entre relações que ligam
posições sociais.
19
Existem dois aspectos chaves na análise de papéis e posições nas redes: 1)
focar a avaliação de posições a partir de grupos de atores, utilizando o conceito de
equivalência estrutural (LORRAIN e WHITE, 1971); e 2) avaliar papéis a partir de
grupos de relações, contando com métodos de blockmodels (WHITE, H.;
BOORMAN; BREIGER, 1976) e de álgebra relacional (BOORMAN e WHITE, 1976).
Há também abordagens que atendem a ambos os aspectos, analisando posições e
papéis simultaneamente (BORGATTI, EVERETT e SHIREY, 1990).
Segundo Hanneman e Riddle (2005), pesquisadores de redes sociais
começam a reconhecer que as observações dessas características descritivas de
uma rede, apesar de úteis, são falíveis. Por isso se torna relevante uma análise
estatística de dados relacionais da rede, complementando a análise e possibilitando
o teste estatístico de teorias sobre redes, sob um ponto de vista probabilístico
(WASSERMAN e FAUST, 1994).
De acordo com Hanneman e Riddle (2005), existem duas situações que
justificam os métodos estatísticos em análise de redes. A primeira, no caso de
grandes redes, é a possibilidade de descrever e entender padrões de
comportamento, tanto da rede como um todo, quanto de seus atores imersos. A
segunda é a possibilidade de entender o processo de evolução de redes no tempo, a
partir da probabilidade de ações dos atores. As ferramentas estatísticas podem ser
utilizadas para três finalidades: 1) comparar duas relações no mesmo conjunto de
atores; 2) explicar o impacto de atributos nos relacionamentos, e vice-versa; 3)
explicar as relações entre os atores na rede. Todos esses procedimentos podem ser
realizados por meio de sofwares de análise de redes.
Em relação à avaliação longitudinal de redes, houve grande esforço de vários
pesquisadores no refinamento de métodos e ferramentas, a exemplo dos estudos
dos small worlds e redes sociais dinâmicas.
A análise de Small Worlds (WATTS e STROGATZ, 1998) tem aplicação em
diversos campos, como física, química, e neurologia (BARABASI, ET AL, 2002 ). No
campo das ciências sociais, a abordagem vem sendo usada para compreender a
formação de redes de proprietários (KOGUT e WALKER, 2001), da dinâmica de
colaboração entre e pesquisadores (BARABASI, ET AL, 2002) e de campos
organizacionais (POWELL ET AL, 2005), entre outros. O pressuposto fundamental
do fenômeno é que os atores presentes em uma grande rede se podem conectar a
partir de pequeno número de intermediários, tipicamente seis (NEWMAN, 2004).
20
Watts e Strogatz (1998) sugerem que um Small World ocorre quando atores em uma
rede extensa estão muito agrupados, no entanto, concomitantemente, ligam-se a
atores externos a seus grupos.
A dinâmica de Small Worlds torna-se fundamental para a compreensão da
relação entre níveis micro e macro, pois possibilita entender como a estrutura de
relacionamento local influencia a construção de estruturas globais, que também
conformam a elaboração de estruturas locais, em uma relação de constante
dualidade (GIDDENS, 2003).
As redes sociais dinâmicas procuram estudar a dinâmica de relacionamento
em uma perspectiva longitudinal e podem prover novos parâmetros, demandando
que novos métodos estatísticos, modelos de simulação e técnicas de visualização
sejam implementadas para tal realização. Nessa direção, alguns pesquisadores vêm
implementando modelos estatísticos e de simulação (BOER ET AL 2003;
CUMMINGS e HIGGINS, 2006); outros vêm implementando novas formas de
visualização (DE NOOY, MRVAR e BATAGELJ, 2005; MOODY, 2004; MOODY,
McFARLAND e BENDER-DE-MOLL, 2005). Todavia, apesar das vantagens que a
análise longitudinal fornece, ela é pouco utilizada, pois os modelos são complicados,
de difícil operacionalização, além de que a coleta de dados no decorrer do tempo é
penosa (CUMMINGS e HIGGINS, 2006).
Do que foi exposto até agora neste trabalho, além das diversas técnicas e
abordagens, nota-se que as redes organizacionais podem e precisam ser analisadas
de acordo com diversos critérios e medidas; a maioria dos autores da área prefere
denominá-las de dimensões de uma rede organizacional. A seguir serão conhecidos
conceitos das dimensões que mais interessam à presente pesquisa.
2.1.4.1 Centralidade
A idéia da centralidade dos atores em suas redes sociais é uma das primeiras
a serem utilizadas pelos analistas sociais; com a sociometria eram apontados os
atores star ou populares ( SCOTT, J., 2000 ). É importante diferenciar os conceitos
de ponto de centralidade e centralização. O primeiro indica proeminência de alguns
atores quanto ao número de conexões e contatos diretos, enquanto a centralização
se refere à coesão ou integração da rede em torno de pontos particulares focais.
21
Atores no centro da rede são estruturalmente dominantes (GALASKIEWICZ,
1979). Knoke e Burt (1983) conceituam duas estratificações de atores: proeminentes
e periféricos, associados à posição da organização na rede. Atores proeminentes
são altamente visíveis, devido ao seu envolvimento em relações substantivamente
importantes, comparados aos que sustentam poucas relações, ou estão no
anonimato. Atores proeminentes têm maior controle sobre recursos e informações,
entre outros. A centralidade está associada ao grau em que um ator está envolvido
em todas as relações no sistema, enquanto o prestígio incide em relações
assimétricas, sendo também objeto de relações intensas. Alerta-se para a clara
distinção entre centralidade e prestígio; para Knoke e Burt (1983), a centralidade
pode ser mais importante, quando se trata da disseminação entre os atores de
processos de inovação.
2.1.4.2 Nível de interdependência
Refere-se ao “número de articulações, programas conjuntos que uma
organização focal possui com outras organizações” (AIKEN E HAGE, 1968, p. 913).
Quanto maior o número de programas conjuntos, mais a organização é limitada a
obrigações, compromissos ou contratos com outras, ou seja, maior será o seu grau
de interdependência. Esses processos podem incidir na perda de poder e autonomia
das organizações participantes.
Blau (1982) relaciona as condições que facilitam independência e
interdependência entre organizações:
QUADRO 2 – INDEPENDÊNCIA E INTERDEPENDÊNCIA ENTRE ORGANIZAÇÕES
Condições para a
Independência de A para B
Condições para o poder de
Reserva de B
Implicações na Estrutura
Interorganizacional
Controle sobre recursos
estratégicos
Indiferenças para os recursos
de A
Permuta potencial
Existência de fontes alternativas Controle sobre os recursos
alternativos
Índices competitivos no
sistema de troca
Uso do poder coercivo Controle sobre leis e ordens Formação de coalizão
22
continuação do QUADRO 2 – INDEPENDÊNCIA E INTERDEPENDÊNCIA ENTRE ORGANIZAÇÕES
Condições para a
Independência de A para B
Condições para o poder de
Reserva de B
Implicações na Estrutura
Interorganizacional
Não necessidade por recursos
de B
Habilidade para manipular
valores e controle de inovação
Inovação e formação de
Ideologias
A não tem nenhum dos itens
acima
B tem todos os itens acima Dependência de A sobre B
Fonte: adaptado de BLAU, Peter M. Atructural sociologY and network analysis. In: MARSDEN, Peter;
LIN, Nan. Social structure and network analysis. California: Sage Publications, 1982.
Conforme foi exposto, o poder pode ser exercido de forma coerciva,
legitimada ou também derivada da dependência entre atores dentro de uma rede.
2.1.4.3 Hierarquia
Diversos autores tratam de questões relacionadas à posição dos atores na
rede ou à hierarquia da rede. Para Knoke e Laumann (1982), as fronteiras entre
atores dominantes e periféricos de uma rede nunca são bem definidas. Em domínios
políticos, por exemplo, fazer ou deixar de fazer parte do domínio político consiste
numa construção social contínua e coletiva. Para esses autores, as duas técnicas
predominantes utilizadas para identificar posições são: a equivalência estrutural e
subgrupos de coesão.
Na equivalência estrutural dois ou mais atores conjuntamente ocupam uma
posição equivalente na estrutura, tendo alguns padrões de relação com os outros
atores (MARSDEN e FRIEDKIN, 1994; BORGATTI, EVERETT e FREEMAN, 2002).
No critério de subgrupos de coesão, a união acontece apenas entre atores que
mantêm interações mútuas e densas; são grupos chamados também de cliques. Um
clique é um conjunto de atores, no mínimo três, que ligados de forma coesa a outro
ator, no tempo em que não estabelece este tipo de relação com outro ator da rede
(BURT, 1983). Na equivalência estrutural, o conceito de padrões de relação é mais
importante. Na coesão, é tratada enfaticamente a intensidade das relações
específicas dentro dos padrões gerais.
Marsden e Friedkin (1994) apontam a existência de duas formas para
mensurar a proximidade social: a coesão e a equivalência estrutural. A primeira
enfatiza questões associadas a ambientes de redes solidárias e à conectividade
23
entre os atores, enquanto a segunda descreve a semelhança entre os atores, em
termos de perfil das relações interpessoais. Quanto às semelhanças estruturais,
quando os atores estão diante de situações ambíguas, tendem a se apoiar por
orientações normativas pela comparação de suas atitudes com as atitudes de atores
de grupos semelhantes, ou ainda de atores que estão na mesma posição social,
com papéis sociais semelhantes, denotando, assim, padrões de relacionamento
(PATTISON, 1994).
2.1.4.4 Densidade
A densidade da rede é obtida pela proporção do número de ligações
observadas em relação ao número de ligações teoricamente possíveis
(GRANOVETTER, 1976). A densidade mede o grau de coesão e homogeneidade
(BORGATTI, EVERETT & FREEMAN, 2002). Para Cook e Whitmeyer (1992), a
densidade das conexões entre organizações de uma rede exerce um dos maiores
impactos sobre uma organização focal.
A medida de densidade é uma das mais comuns na análise de redes, sendo
problemática, quando utilizada com dados com valor. Também varia de acordo com
o tamanho da rede (SCOTT, 2000).
2.1.4.5 Intensidade
É o grau em que os atores estão preparados para cumprir obrigações, ou se
sentirem livres para exercer os direitos implícitos na sua relação com outros atores
(MITCHELL, 1976). Para Uehara (1990, p. 529), “redes de alta intensidade e
densidade facilitam trocas generalizadas, enquanto estruturas de baixas densidade
e intensidade facilitam trocas restritas”.
2.1.4.6 Freqüência
Implica freqüência dos contatos entre atores da rede em dada
espaciotemporalidade. Mitchell (1976) e Knoke e Laumann (1982) apontam que uma
alta freqüência de contato pode não significar alta intensidade das relações. Essa
confusão é feita por alguns autores.
24
2.1.4.7 Multiplicidade
Denota a sobreposição ou redundância nas relações (ALDRICH, 1979), que
contêm dois ou mais canais de interação. Pode significar aumento de estabilidade
nas relações. Afirma Burt (1983, p. 159): “coordenação de relações com diferentes
conteúdos é capturada pelo conceito de multiplicidade”. Manifesta-se pelo número
de tipos de relações que um ator estabelece com cada ator da rede (KNOKE e
BURT, 1983).
2.1.4.8 Importância do relacionamento
Consiste na forma como um ator da rede percebe a relação com o outro como
sendo significativa para o desenvolvimento das suas atividades (SCHIMIDT e
KOCHAN, 1997).
2.1.4.9 Unidade de observação
É a entidade da qual as medidas são extraídas. Na maioria das vezes os
dados são obtidos por observação direta, entrevistas ou questionários; assim, a
unidade de observação pode ser um ator do qual se tomam informações a respeito
de ligações com outros; pode ser uma díade, quando se obtêm medidas de laços
entre pares de atores; tríade, ao se examinarem três nós e suas relações;
subgrupos, quando as medidas de interesse buscam as relações entre alguns
membros de uma rede ; e finalmente a rede, pois muitas propriedades somente
pertencem à rede como um todo (WASSERMAN e FAUST, 1994).
2.1.5 UCINET software
A escolha do programa a ser usado é uma preferência individual; mas, na
opinião de Scott (2000), UCINET é um dos melhores entre os disponíveis. Foi
produzido por um grupo de analistas de rede na Universidade da Califórnia, Irvine
(UCI): Stephen Borgatti, Martin Everett e Linton Freeman. Iniciou como programa em
Basic e hoje já está bem desenvolvido para a plataforma Windows. A versão atual é
a do UCINET 6, que possui funcionalidades adequadas e boa usabilidade, atributos
que são requeridos para proceder às análises necessárias.
Durante a pesquisa de uma rede, após a coleta de dados relacionais, pode-se
utilizar o UCINET para a construção das matrizes sociométricas e sua análise
25
posterior através dos diversos algoritmos apropriados, além de permitir a
visualização final das redes sociais constituídas. Os diagramas das redes são
obtidos com o programa NETDRAW que é integrado ao UCINET.
O quadro 3, a seguir, mostra algumas medidas que o UCINET permite na
análise de redes.
QUADRO 3 – MEDIDAS QUE O UCINET 6.0 PERMITE NA ANÁLISE DE REDES CCESS
Medidas Descritivas
1. Densidade (density) Proporção de laços efetivos entre laços possíveis.
2. Centralidade (centrality) Localização do ator em relação à rede total.
3. Proximidade (closeness) Grau de proximidade em relação a outros atores da rede.
4. Intermediação (betweeness)
Grau de intervenção de um ator sobre outros da rede.
5. Distância Geodésica
(distance)
Grau de afastamento de uma localização em relação a outros
atores.
6. Alcance (reachability) Extensão do contato que um ator tem com outros na rede.
7. Subrgupos (Cliques) Grau de concentração e formação de subgrupos em uma rede.
Medidas Estruturais
1. Densidade (density) Densidade da rede mede o grau de coesão e homogeneidade.
2. Transitividade (transitivity) Grau de flexibilidade e cooperação de uma rede.
3. Equivalência Estrutural Posição relativa de um ator na rede.
4. Equivalência Regular Medida menos estrita que a anterior - mede literalmente o papel
social.
5. Buraco Estrutural Grau de coesão e competição de uma rede.
Fonte: UCINET 6.
2.2 PRÁTICAS ORGANIZACIONAIS
São muitas as obras científicas que se dedicam ao estudo das práticas
sociais, abordadas por cientistas como Pierre Bourdieu, Michel de Certeau, Michel
Foucault e Anthony Giddens. Esses teóricos diferem em detalhes, mas geralmente
compartilham a idéia de que devem diminuir ou mesmo desaparecer com o dualismo
existente entre a visão do individualismo e aquela dos macrofenômenos sociais.
Esta dissertação se preocupou com as práticas de desenvolvimento urbano,
assumindo a idéia de que essas práticas ficam mais bem explicadas sob a
26
perspectiva estruturacionista de Giddens, que vence este dualismo e permite certa
flexibilidade epistemológica para investigação em pauta.
2.2.1 Teoria da Estruturação e as práticas organizacionais
Antony Giddens (1978, 1999, 2001, 2003), pesquisador inglês, constituiu a
teoria da estruturação por meio do exame crítico de grande quantidade de autores e
escolas de pensamento na filosofia e nas diversas ciências sociais. Dentre as
abordagens que figuram em maior destaque no modelo teórico analítico de Giddens,
podem-se incluir, além dos clássicos Marx, Weber e Durkheim, também a
microssociologia de Goffman, a fenomenologia de Schutz, o estrutural-funcionalismo
de Parsons e Merton, o estruturalismo de Saussurre e Lévi-Strauss, o pós-
estruturalismo de Foucault e a pragmática da linguagem de Wittgenstein.
A avaliação dessas abordagens permitiu que o autor construísse a sua
própria perspectiva, buscando superar tanto o determinismo, que reduz as práticas
dos agentes à operação coercitiva das estruturas, caracterizando os processos de
reprodução social como resultado mecânico e não como consecução ativamente
instituída por agentes hábeis, quanto o voluntarismo, que ignora o papel
condicionante dos contextos estruturais em que aquelas práticas se dão, centrando-
se somente nos processo de produção da sociedade através da agência humana.
Giddens ergueu o seu estudo sobre a base das práticas sociais recursivamente
ordenadas pelos agentes na espaciotemporalidade (GIDDENS, 2003).
A busca de Giddens de se evitarem polarizações extremistas nos estudos
sociais está evidente na crítica de Cohen (1999), quando mostra que o pesquisador
inglês insiste vigorosamente na afirmação de que todos os modos de teoria que
postulam ou implicam qualquer teleologia funcional ou trajetória funcional da
evolução social são enganosos e incorretos. Essa preocupação fica patente na
afirmação de que “a produção e reprodução da sociedade devem ser tratadas como
desempenho qualificado por parte de seus membros” (COHEN, 1999, p. 433), e não
simplesmente como uma série mecânica de processos.
A concepção de ação humana de Giddens foca a atenção para a agência, um
aspecto mais característico de toda conduta humana, o poder de intervir no curso
dos acontecimentos ou no estado de coisas (GIDDENS, 1978, 2003).
27
Para Selznick (1949), a agência denota competência, intencionalidade e
calculabilidade. Para ser agente deve-se atuar com propósito. Nesse sentido
Giddens (2003) concorda com Selznick (1996), pois também associa agência à
intencionalidade. Entretanto o pesquisador inglês afirma que a intenção é aspecto
relevante, mas não é suficiente para explicar a capacidade de agência. Assim,
considera que agência não consiste tão somente na intenção que os indivíduos
possuem de realizar as coisas, mas na sua habilidade de fazer tais coisas em
primeiro lugar, o que implica poder: segundo ele, em dicionário da língua inglesa, o
vocábulo agente significa “aquele que exerce poder ou produz um efeito” (GIDDENS,
2003, p. 17).
Preocupado com “estruturas”, Sewell (1998) desenvolveu uma teoria que
permite repensar e apontar três problemas no uso corrente do termo “estrutura”; o
mais fundamental é que ele tende a assumir um rígido determinismo casual na vida
social; em segundo lugar sua metáfora implica estabilidade; e em terceiro lugar está
o sentido contraditório em diferentes discursos científicos sociais.
Giddens define as estruturas como regras e recursos implicados na
articulação institucional de sistemas sociais. Para ele, estudar estruturas, até mesmo
princípios estruturais, é estudar aspectos importantes das relações de
transformação/mediação que influenciam a integração social e sistêmica (GIDDENS,
2003). Neste momento é importante ressaltar que, para Giddens (2003), a
integração social é tida como a reciprocidade entre atores em contextos de co-
presença, e a integração de sistemas é a reciprocidade entre atores ou coletividades
através da espaciotemporalidade ampliada.
Mesmo diante de várias contradições, como as citadas por Sewell (1998),
Giddens fornece uma base sedimentada para a reconciliação da agência com a
estrutura. Como ressaltado por Machado-da-Silva, Fonseca e Crubelate (2005, p.
25), se tornou possível, enfim, visualizar a interdependência de estruturas e ações
sociais, “sem sucumbir à idéia de causalidade linear entre elas”. Nesses termos,
Giddens (2003, p. 442) entende estruturas como “traços de memória” que se
manifestam, se reproduzem e se reconstroem em qualquer atividade humana
prática, em que os atores sociais se expressam como tal.
28
“Dessa forma, para além de padrões externos e objetivos construídos para
exercer pressão sobre a ação, estruturas são referências que permanecem virtuais e
latentes até o momento em que alguma prática social ocorre, tornando-se tanto meio
como resultado dela.” (MACHADO-DA-SILVA, FONSECA E CRUBELATE, 2005,
p.26)
A teoria da estruturação traz em seu cerne a definição da dualidade da
estrutura que, segundo Giddens (2003), se refere à retroatividade da vida social
como constituída em práticas sociais. A estrutura é tanto meio como resultado da
reprodução das práticas. A estrutura entra simultaneamente na constituição das
práticas sociais e existe nos momentos geradores dessa constituição (GIDDENS,
2000; COHEN, 1999). As estruturas não devem ser conceitualizadas simplesmente
como coativas, mas como habilitadoras (GIDDENS, 1978).
A interpenetração entre agência e estrutura é derivada, na teoria da
estruturação, do fato de que a interpretação reflexiva que o ator possui da própria
experiência e de seus contextos de ação, bem como a própria capacidade de
interagir com outros e produzir efeitos no mundo social, estão assentadas, para
Giddens (2003), na utilização de regras e recursos necessariamente intersubjetivos,
incorporados pelo aprendizado social em situações de interação face a face e pelo
contato com produtos culturais objetivados em meios materiais. Estas regras e
recursos, na medida em que contribuem para organizar tais interações de maneira
rotinizada, cumprem a função psicológica e existencial de propiciar aos atores uma
sensação de segurança ontológica, no sentido de um efeito de neutralização da
ansiedade derivado da “confiança em que os mundos natural e social são o que
parecem ser, incluindo os parâmetros existenciais básicos do self e da identidade
social” (GIDDENS, 2003, p. 444).
A tese da necessidade de manutenção contínua de um senso de segurança
ontológica constitui uma espécie de fundamento psíquico para a explicação de
caráter poderosamente padronizado e rotinizado da conduta das interações sociais
cotidianas. Assim, é esse mesmo fluxo de iteração reflexivamente monitorada que
constitui o único meio de continuidade, persistência e mudança de sistemas sociais,
isto é, de conjuntos de relações e práticas reproduzidas no interior de dados marcos
ou coordenadas espaciotemporais. Sustentando que a temporalidade, ou seja, a
presença no tempo e no espaço, é elemento constitutivo de todo ser, Giddens (2003,
p. 20) afirma que os sistemas sociais só podem existir, portanto, em sua
29
“presentificação”, momento a momento, em práticas e interações
espaciotemporamente localizadas levadas a cabo por atores individuais:
“Quis dar ênfase ao fluxo dinâmico da vida social. Não devemos ver a vida social
simplesmente com a ‘sociedade’, de um lado, e o produto do ‘indivíduo’, de outro, e
sim como uma série de atividades e práticas que exercemos e que ao mesmo tempo
reproduzem instituições mais amplas. Essa foi a idéia original, e, a partir daí, procurei
elaborar os termos principais, falando precisamente de ’ação’ e ’estrutura’. Tomei a
idéia de práticas sociais recorrentes como objeto central das ciências sociais, em vez
de partir do conceitos de ’indivíduo’ ou ’sociedade’ ”(Giddens, 2000, p. 61).
Finalmente, sob a perspectiva de Giddens (2003, p. 194), “sistemas sociais
são relações reproduzidas entre atores ou coletividades, organizadas como práticas
sociais regulares”. Como tal, Giddens (2003) lhes atribui caráter pessoal e
espaciotemporal, na medida em que são continuamente criados e recriados, como a
realização ativa de sujeitos. Nessa perspectiva, investigar os processos de
estruturação das práticas sociais é procurar explicar como as estruturas são
constituídas pela ação e, reciprocamente, como a ação é constituída
estruturalmente. Esses processos envolvem uma interação de significados, normas
e poder (GIDDENS, 1978). Nesse mesmo sentido, Giddens (2003) afirma que as
estruturas podem ser analiticamente distinguidas dentro de cada uma das três
dimensões de estruturação, a significação, a legitimação e dominação, ou através de
todas estas. Essas dimensões serão mais detalhadamente tratadas em um item
posterior desta revisão teórica.
Reputa-se de especial importância lembrar Richard Scott (2001), ao ressaltar
que Giddens cunhou o termo estruturação para relembrar a todos que a estrutura
social envolve a padronização das atividades sociais e das relações ao longo do
tempo e do espaço. Nesse sentido, o próprio Giddens (2003) afirma que as práticas
mais profundamente incrustadas no tempo e no espaço são as práticas
institucionais. Dessa forma, para uma abordagem mais abrangente da estruturação
de práticas organizacionais se faz necessária uma compreensão dos aspectos das
organizações envolvidos pela Teoria Institucional.
2.2.2 Instituições e Organizações
A teoria institucional brotou nas cenas das organizações como continuação e
extensão da revolução intelectual iniciada durante os anos 60 do século passado,
que introduziu a conceituação de sistemas abertos no estudo das organizações.
Uma década depois, os pesquisadores começaram a reconhecer os efeitos
30
significativos de organizações associados com o aumento de forças culturais e
sociais: o ambiente institucional.
Essa nova forma de ver as organizações imprimiu provocativas questões e
tem comprovado que organizações não são apenas sistemas de produção, são
sistemas culturais e sociais (SCOTT, R., 2001). Os artigos de Meyer e Rowan (1977)
e de DiMaggio e Powel (1983) foram seminais para o crescimento da teoria
institucional que, desde então, tem abrangido grande variedade de fenômenos no
campo dos estudos organizacionais.
O clássico artigo de Meyer e Rowan (1977) permitiu pesquisas e análises que
ofereceram uma mudança radical nos modos convencionais de se pensar a estrutura
formal de uma organização, ao evidenciar que as estruturas podem ser revestidas
de significados socialmente compartilhados. Uma visão que proporcionou inúmeras
alternativas aos pesquisadores organizacionais para novas idéias sobre as causas e
conseqüências da estrutura. O artigo contribuiu para ressaltar as limitações de
explicações da estrutura baseadas apenas em racionalidade, permitindo
compreensão das implicações de propósitos simbólicos (TOLBERT e ZUCKER,
1999).
Machado-da-Silva e Gonçalves (1999) já afirmam que, sob o título de teoria
institucional, é usualmente colocado o resultado da convergência de influências de
corpos teóricos originários principalmente da ciência política, da sociologia e da
economia, que buscam incorporar em suas proposições a idéia de instituições e
padrões de comportamento, de normas e de valores, de crenças e de pressupostos,
em que se encontram imersos indivíduos, grupos e organizações.
Com uma compreensão semelhante, já ressaltam Barley e Tolbert (1997) que
as influências culturais na tomada de decisão e nas estruturas formais são realçadas
pela teoria institucional, pressupondo que as organizações e os indivíduos que as
ocupam são suspensos numa rede de valores, normas, regras, crenças e
pressupostos tomados como verdades. Esses elementos culturais definem a forma
como o mundo é e deveria ser.
No âmago da abordagem institucional de análise está o conceito de
instituição. E, dentre os vários conceitos, R. Scott (2001) enfatiza instituições como
estruturas sociais que atingiram alto grau de flexibilidade, compostas por elementos
31
normativos, regulativos e cultural-cognitivos que dão estabilidade e significado à vida
social. Elas operam em múltiplos níveis de jurisdição, desde o sistema mundial até
as relações interpessoais. Ressalta o autor que, por definição, instituições conotam
estabilidade; no entanto estão sujeitas a processos de mudança, tanto incremental,
quanto descontínua (SCOTT R., 2001).
Ao estudar mudanças e pensando nos arranjos organizacionais, em termos
de ações ou arquétipos, Greenwood e Hinings (1988) definem dois tipos de
mudança: a radical e a convergente. Esta ocorre dentro dos parâmetros de práticas
arquetípicas existentes; aquela, em contraste, ocorre quando a organização muda
de uma prática em uso para outra. A esse respeito Meyer e Rowan (1977) enfatizam
que as mudanças advindas do largo espectro do ambiente institucional causam
impactos nas formas organizacionais.
Uma influente contribuição de DiMaggio e Powel (1983) para a teoria
institucional é o desenvolvimento de uma perspectiva macroambiental, que se tem
tornado ênfase dominante do trabalho sociológico. DiMaggio e Powel (1983)
distinguiram três importantes mecanismos – coercivo, mimético e normativo – pelos
quais os efeitos institucionais são difundidos através de um campo de organizações.
Os autores enfatizaram o isomorfismo estrutural (similaridade) como importante
conseqüência do processo competitivo e institucional. Nesse sentido, Meyer e Scott
(1994) sugeriram que, apesar de todas as organizações serem moldadas por forças
técnicas e institucionais, alguns tipos são mais fortemente influenciados por uma
forma de força do que por outra (SCOTT, R., 2001). Entretanto é válido lembrar que,
para sobreviver, as organizações devem acomodar expectativas institucionais,
mesmo que essas expectativas tenham pouca relação com noções técnicas de
desempenho (DIMAGGIO e POWELL, 1991).
Resumindo, os teoristas declaram que o impacto do contexto institucional,
que regulariza o comportamento organizacional, é produto de idéias, valores e
crenças que deram origem a esse contexto (MEYER e ROWAN, 1977).
Dessa forma, o novo foco da teoria institucional não está na organização
individual, mas na categoria ou rede de organizações. Apesar de muitos dos
primeiros trabalhos empíricos serem baseados em organizações individuais, ou
estudos de caso, teoristas neoinstitucionais tratam das organizações como de uma
população dentro do campo organizacional. Esses teoristas ressaltam que o
32
contexto institucional é feito de interligações organizacionais verticais e horizontais; e
que as pressões e prescrições dentro desse contexto se aplicam a todas as classes
de organizações relevantes (GREENWOOD e HININGS, 1988).
DiMaggio e Powell (1983) observaram que a ação racional para uma
organização individual pode não ser racional para grande número de organizações.
Há uma tonalidade normativa nessas discussões institucionais (MEYER e ROWAN,
1977; OLIVER, 1991). Meyer e Rowan (1977) ressaltam que as obrigações
normativas entram na vida social antes dos fatos.
Na perspectiva dos primeiros institucionalistas, as formas chaves de cognição
são vistas como valores, normas e atitudes. Os conflitos de interesses são centrais,
a organização individual é o foco da institucionalização e unidade primária de
análise. Nesse contexto, enfatizam-se detalhes das interações organizacionais com
seu ambiente no tempo e direciona-se atenção às crenças e ações daqueles que
têm poder de definir rumos e interesses. O novo institucionalismo enfatiza o
regulativo, o normativo e o cognitivo. No entanto, mais do que estruturas de valores
e normas é a cognição que é importante. As instituições impõem restrições, ao
definir as fronteiras legais, morais e culturais que diferenciam as atividades legítimas
das ilegítimas, provendo proibições e controle para a ação (SCOTT, R., 2001).
Meyer e Rowan (1977) propuseram a ampliação conceitual da visão de ambiente em
termos técnicos e institucionais, como facetas de uma mesma dimensão.
Machado-da-Silva e Fonseca (1996) explicam os ambientes técnico e
institucional:
Ambientes técnicos, ou espaços de competição na ótica econômica, são aqueles cuja
dinâmica de funcionamento desencadeia-se por meio da troca de bens ou serviços,
de modo que as organizações que neles se incluem são avaliadas pelo
processamento tecnicamente eficiente do trabalho [...] Os ambientes institucionais
caracterizam-se, por sua vez, pela elaboração e difusão de regras e procedimentos,
que proporcionam às organizações legitimidade e suporte contextual ( MACHADO-
DA-SILVA e FONSECA, 1996, p. 104).
A separação entre ambiente técnico e institucional é analiticamente relevante,
mas não pode nem deve implicar a interpretação de que existem dois ambientes
(MEYER e ROWAN, 1977; MACHADO-DA-SILVA e FONSECA, 1996).
A cognição, individual ou organizacional, serve como o nexo entre instituições
existentes e as ações que elas formulam. Elementos culturais envolvem
interpretação e ação, devendo ser feita uma análise do relacionamento entre esses
33
elementos dentro do contexto em que estão envolvidos (HARGADON e DOUGLAS,
2001).
Na abordagem institucional, o fator ambiente passa a ter destaque especial,
em que ele é percebido como “repositório de redes relacionais e de sistemas
culturais, compostos por valores/crenças e regras, que transmitem conceitos sobre
modos apropriados de fazer e agir” (FONSECA e MACHADO-DA-SILVA, 2002, p.
97).
Muitos cientistas de organizações buscam descrever e explicar diferentes
tipos de estruturas organizacionais. DiMaggio e Powell (1983), pelo contrário, não
perguntam o porquê de as estruturas organizacionais se diferenciarem, mas o
porquê da existência de um surpreendente grau de homogeneidade nas formas e
práticas organizacionais. As organizações do mesmo tipo em qualquer campo
organizacional (exemplo: organizações do mesmo setor industrial, departamentos
governamentais e hospitais) podem ter demonstrado considerável diversidade nas
abordagens, quando inicialmente instaladas, mas uma vez que uma área se torna
estabelecida, há um inexorável ímpeto em direção à homogeneidade.
Para descrever o processo de homogeneização, DiMaggio e Powel (1983)
adotaram o conceito ecológico de isomorfismo, que envolve competição
organizacional para legitimação política e institucional, assim como posição de
mercado. Eles propuseram três mecanismos por meio dos quais o isomorfismo
institucional ocorre: coercitivo, mimético e normativo.
O isomorfismo coercitivo são pressões formais ou informais advindas do
ambiente legal e político ou da condição de dependência entre organizações. Ele é
dirigido por duas forças: pressão de outras organizações das quais a organização
focal é dependente e uma pressão para a organização estar em conformidade com
as expectativas culturais da sociedade (DIMAGGIO e POWEL,1983; MACHADO-DA-
SILVA e FONSECA, 1993).
O isomorfismo mimético consiste na “adoção, por parte de uma organização,
de procedimentos e arranjos estruturais implementados por outras organizações, a
fim de reduzir a incerteza ocasionada por problemas tecnológicos, objetivos
conflitantes e exigências institucionais” (MACHADO-DA-SILVA, FONSECA e
FERNANDES, 2000, p. 140). O isomorfismo mimético é uma resposta à incerteza.
Em situações em que o curso das ações é incerto, líderes organizacionais podem
34
decidir que a melhor resposta é imitar uma ação que se percebe bem-sucedida
(DIMAGGIO e POWEL, 1983; MACHADO-DA-SILVA e FONSECA, 1993).
O isomorfismo normativo consiste no compartilhamento de um conjunto de
normas e rotinas de trabalho pelos membros de uma determinada ocupação,
conduzindo a formas comuns de interpretação e de ação em face dos problemas e
das exigências organizacionais (MACHADO-DA-SILVA, FONSECA e FERNANDES,
2000). Este tipo de isomorfismo é o resultado da profissionalização, que envolve dois
processos: membros de profissões recebem treinamento similar, que os socializa em
visões de mundo similares, e profissionalização através de associações profissionais
e de comércio, que difundem idéias entre eles (DIMAGGIO e POWEL, 1983;
MACHADO-DA-SILVA e FONSECA, 1993).
Esses três mecanismos por meio dos quais o isomorfismo institucional é
difundido não são mutuamente excludentes. Cada um envolve um processo
independente, mas dois ou mais podem operar simultaneamente e seus efeitos não
serão sempre claramente identificáveis. A distinção entre os três tipos de
isomorfismo institucional é analítica e não necessariamente empírica. Um fator
chave é que os três tipos tendem a derivar de diferentes condições: influência
política (isomorfismo coercitivo), padrões responsáveis pela incerteza (mimético) e
profissionalização (normativo).
A articulação entre os três mecanismos na análise do processo de
transformação é relevante em qualquer sociedade; contudo o peso específico de
cada mecanismo depende do contexto de cada sociedade. Em sociedades com forte
tradição democrática e com alto nível de competição na oferta de bens e serviços,
por exemplo, a tendência é que predominem os mecanismos miméticos e
normativos de pressão para a estabilidade e mudança (MACHADO-DA-SILVA e
GOLÇALVES, 1999).
O isomorfismo e as pressões da convergência institucional conduzem as
organizações a adotarem a mesma forma institucional, ou seja, o “contexto
institucional impõe práticas para a organização” (DIMAGGIO e POWELL, 1991,
p.66). O isomorfismo institucional é o processo de homogeneização de regras,
normas e práticas que pressiona as organizações a se modificarem e a se
harmonizarem às características e condições do ambiente (DIMAGGIO e POWELL,
1991; MACHADO-DA-SILVA e FONSECA, 1993).
35
Uma conseqüência fundamental do isomorfismo institucional, de acordo com
a teoria institucional, é a legitimidade organizacional, a aceitação de uma
organização por seu ambiente externo (DIMAGGIO; POWELL, 1983; MEYER;
ROWAN, 1977).
Pesquisadores identificaram diversas características organizacionais que
estão sujeitas ao isomorfismo. O interesse inicial foi em estruturas e práticas
(MEYER e ROWAN, 1977; TOLBERT e ZUCKER, 1999).
Deephouse (1996) aponta a legitimação como outro conceito crucial na teoria
institucional, servindo como ponte de apoio de um aparato teórico amplamente
estendido. A legitimação pode ser conceituada como processo ou estágio; e
compreendida por meio de uma perspectiva avaliativa, significando desejos e
normas; ou de uma perspectiva cognitiva, significando entendimento tomado como
verdade.
A legitimação organizacional é também definida como status conferido por
atores sociais. Da perspectiva de um ator social particular, uma organização
legitimada é aquela cujos valores e ações são congruentes com os valores e
expectativas de ação daquele ator social (GALASKIEWICZ, 1979). O ator social
endossa os meios-fins da organização como válidos, razoáveis e racionais
(DEEPHOUSE, 1996).
Diante da definição de que a legitimação é o endosso de uma organização
por atores sociais, cabe então identificar atores sociais relevantes. Meyer e Scott
(1983) defendem que somente alguns atores possuem a posição de conferir
legitimidade. Um importante conjunto de atores inclui os regulatórios do governo que
possuem autoridade sobre uma organização. Outro ator chave é o público, investido
de opinião, pois possui o importante papel de selecionar e manter padrões de
aceitabilidade (MEYER e ROWAN, 1977).
Num sistema institucional bem desenvolvido, os elementos normativos,
regulativos e cultural-cognitivos, já citados anteriormente e distinguidos
analiticamente por R. Scott (2001), estão presentes e interagem para promover e
sustentar o comportamento ordenado. Cada elemento permite a promoção de uma
distinta base de legitimação.
36
QUADRO 4 - TRÊS PILARES DAS INSTITUIÇÕES
PILARES
Regulativo Normativo Cultural-Cognitivo
Base de conformidade
Obediência Obrigação social Aceito como verdade
Base de ordem
Regras reguladoras Expectativas de
conduta
Esquemas constitutivos
Mecanismos
Coercitivo Normativo Mimético
Lógica
Instrumentalidade Conformidade Ortodoxia
Indicadores
Regras, leis e sanções Certificação
Credibilidade
Predomínio
Difusão
Base de
legitimidade
Legalmente sancionado
Moralmente
governado
Culturalmente sustentado
Compreensível
Reconhecível
FONTE: Scott (2001, p. 52)
Os três pilares das instituições são definidos por R. Scott (2001) como facetas
que fortalecem e reforçam as estruturas. O pilar regulativo envolve a capacidade de
estabelecerem regras, inspecionar a conformidade a elas e, se necessário,
manipular sanções (recompensas ou punições), com o objetivo de influenciar o
comportamento futuro. Além de regras e leis, outros ingredientes são centrais ao
pilar regulativo, tais como força, medo e utilidade (SCOTT, R., 2001).
O pilar normativo enfatiza regras que introduzem a uma dimensão prescritiva,
avaliativa e obrigatória à vida social. Sistemas normativos incluem valores e normas.
Os valores especificam o que é desejável ou preferido juntamente com a construção
de padrões com os quais as estruturas existentes ou o comportamento podem ser
comparados. Já as normas especificam como as coisas deveriam ser feitas,
definindo significados legitimados pelos valores adotados. O pilar normativo define
metas e objetivos, designando quais são as maneiras mais apropriadas para atingi-
los (SCOTT, R., 2001).
No pilar cultural-cognitivo a ênfase é dada à existência e interação dos atores.
Símbolos (palavras, sinais, gestos) moldam os significados que se atribuem aos
objetos e atividades. As estruturas cognitivas são constituídas de compreensões
internalizadas de cada ator, a partir de sua interpretação da realidade social em que
atua. Os papéis sociais proporcionam diferentes interpretações subjetivas do ator,
cujas características sociais variam espaciotemporalmente (SCOTT, R., 2001).
37
Assim, é válido reforçar a assertiva de que cada um desses três pilares pode
conduzir as organizações à legitimação, como condição de alinhamento cultural,
suporte normativo ou consonância com regras ou leis relevantes (SCOTT, R., 2001).
Cabe lembrar que a legitimação é percepção generalizada, pois representa as
reações dos observadores da organização de como a vêem; logo legitimação é
possuída objetivamente, apesar de ser criada subjetivamente (SUCHMAN, 1995).
Nas organizações, esse processo de legitimação pode ser considerado em
três níveis: toda a população organizacional, organização individual ou subunidades
e aspectos especializados das organizações. Teoristas ecológicos, assim como
muitos pesquisadores institucionais, focam a atenção na legitimação de populações
organizacionais, coleções de organizações, exibindo uma dada estrutura ou forma
(SCOTT, R., 2001).
Outros atributos organizacionais, como idade, tamanho e desempenho, têm
sido sugeridos pelos pesquisadores como potencialmente importantes para se
determinar a legitimação. Organizações mais velhas são mais propícias a
desenvolver relações fortes, a se tornarem parte do poder hierárquico, a serem
endossadas por atores sociais poderosos e a serem inevitáveis. Nesse sentido
Hannan e Freeman (1989, p. 78) afirmam: “nada legitima mais indivíduos e formas
organizacionais do que a longevidade”. Quanto ao tamanho, firmas maiores
possuem mais ligações contratuais e sociais e endossamentos de atores em seus
ambientes externos, reforçando sua legitimidade. Da mesma forma o desempenho
pode agregar essa condição, pois firmas bem-sucedidas são eficientes em converter
recursos em mercadorias e serviços, e a sociedade valoriza essa eficiência (MEYER
e ROWAN, 1977).
Os aspectos teóricos aqui expostos, concernentes à teoria institucional,
adicionados aos estudos que tratam da dinâmica do campo organizacional, são
fundamentos importantes que permitem iniciar-se uma abordagem teórica mais
específica sobre a influência de uma rede de organizações nas práticas por elas
adotadas. Devido ao fato de a presente dissertação ter como objeto as relações
entre organizações que lidam com o desenvolvimento urbano, necessita-se de base
teórica específica e direcionada para práticas desse tipo de desenvolvimento, o que
constitui a revisão apresentada no item a seguir.
38
2.2.3 Práticas de desenvolvimento urbano
Antes de passar à discussão das práticas de interesse desta pesquisa, cabe
situar o tratamento conceitual de desenvolvimento socioespacial em geral.
Segundo Souza (2002, p. 60), “as dicussões sobre ‘desenvolvimento’ têm-se
apresentado como extremamente viciadas”. O autor considera que vícios como
economicismo, etnocentrismo, teologismo e conservadorismo têm flagelado, em
combinação e com pesos variáveis, quase toda a literatura teórica sobre o tema. O
usual, no tocante ao assunto, ainda é tomar “desenvolvimento” como sinônimo de
desenvolvimento econômico, e mesmo a maioria das tentativas de amenizar o
economicismo não consegue ultrapassar o seguinte ponto: “no limite, a
modernização da sociedade, em sentido capitalista e ocidental, é o que se entende
por desenvolvimento” (Souza, 2002, p. 61). Muitos autores têm concordado em que
considerações sobre problemas ecológicos e sociais, via de regra, não têm servido
para outra coisa senão meramente relativizar ou suavizar o primado da ideologia
modernizadora capitalista, sem destroná-la e mesmo sem tentar questioná-la
radicalmente.
Para o autor do presente trabalho, o desenvolvimento, sobretudo em conexão
especificamente com o ambiente urbano, é entendido, convergentemente com
Souza (2002), como mudança social positiva. Em termos muito singelos e
puramente introdutórios, pode-se dizer que se está diante de autêntico processo de
desenvolvimento socioespacial, quando se constata uma melhoria da qualidade de
vida e um aumento da justiça social. A mudança social positiva, no caso, precisa
contemplar não apenas as relações sociais, mas, igualmente, a espacialidade.
Dessa forma pode-se assumir que o desenvolvimento urbano deixa-se definir
com a ajuda de dois objetivos derivados: a melhoria da qualidade de vida e o
aumento da justiça social. No entanto esses objetivos são constructos muito
abstratos, que precisam ser tratados como parâmetros gerais, a serem
complementados por parâmetros particulares com maior concretude. Acrescente-se
que justiça social e qualidade de vida são vinculadas a diferentes esferas: esta à
esfera privada e aquela à pública (SOUZA, 2002).
Nesse sentido Souza (2002) cita exemplos de parâmetros particulares
referentes aos dois constructos. Associados à justiça social podem ser o nível de
39
segregação residencial, o grau de desigualdade socioeconomica e o grau de
oportunidade para participação cidadã direta em processos decisórios relevantes. Já
os associados à qualidade de vida são exemplos aqueles relativos à satisfação
individual no que se refere à educação, à saúde e à moradia.
Os exemplos de parâmetros relativos à justiça social possuem, em parte, um
alcance bastante geral, embora o nível de segregação residencial tenha sido
diretamente inspirado pelo ambiente urbano. Mas aqueles relativos à qualidade de
vida demandam, em princípio, apenas aplicação específica ao meio citatino.
Ainda a propósito da qualidade de vida, Souza (2002) oferece uma reflexão
em que são identificados dez conjuntos de necessidades, cada um encerrando
diversos aspectos específicos. As diferentes necessidades devem ser satisfeitas em
um ou vários “domínios de uso e fruição”: habitação, trabalho, circulação, diversão,
consumo e eliminação de lixo/resíduo, correspondendo a uma adaptação crítica das
famosas “funções básicas” consagradas pelo Urbanismo modernista. O Quadro 5, a
seguir, reproduz a reflexão.
Considerações do conteúdo desse Quadro 5 podem, com efeito, orientar a
elaboração de ações por órgãos e autoridades competentes, desde o nível do
planejamento até a própria implementação, que permitam alcançar as necessidades
especificadas, ações estas que se podem estruturar como práticas de
desenvolvimento urbano. No entanto não é objeto deste trabalho o levantamento de
quais as práticas que conduzirão a um desenvolvimento urbano, mas tão somente
verificar o nível de influência impingido a elas pela estrutura de uma rede de
relações. Por isso se faz necessária uma pressuposição de práticas que conduzam
ao desenvolvimento. Pressupostos bem adequados ao momento atual da sociedade
brasileira, cujos destinos dos fatos urbanos estão sistematizados na Lei Federal Nº
10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001- O Estatuto da Cidade - que regulamenta os
arts. 182 e 183 da Constituição Federal. Portanto, de acordo com essa disposição
legal, assume-se que práticas de desenvolvimento urbano são aquelas
implementadas no sentido de serem cumpridas as funções sociais da cidade e da
propriedade urbana que asseguram o atendimento das necessidades dos cidadãos
quanto à qualidade de vida e à justiça social. (BRASIL, 2001).
40
QUADRO 5 - NECESSIDADES URBANAS
Necessidades Aspectos particulares Possíveis conseqüências da
não-satisfação
1. Regeneração Insolação, luz do dia, aeração,
proteção contra barulho,
espaços para atividades
corporais, locais para a prática
de esportes e brincadeiras.
Esgotamento físico e psíquico,
vulnerabilidade em face de
doenças, insônia, estresse,
depressão.
2. Privacidade
3. Segurança
Proteção da esfera privada,
proteção contra roubos e
assaltos.
Raiva, medo, estresse,
agressão, isolamento, atritos
com vizinhos, fraca topofilia.
4. Funcionalidade
5. Ordem
Necessidade de espaço,
conforto, senso de orientação.
Raiva, desperdício de tempo e
dinheiro, desorientação,
insatisfação com a moradia e a
vida, fraca topofilia.
6. Comunicação
7.Apropriação
8.Participação
Conversas, ajuda dos vizinhos,
participação e engajamento.
Preconceitos e conflitos sociais,
insatisfação com a moradia,
vandalismo, segregação.
9. Estética
10. Criatividade
Aspectos dos prédios e
fachadas, arruamento,
presença de praças e parques.
Fraca topofilia, insatisfação
com a moradia, mudança de
local, vandalismo.
Fonte: adaptado de SOUZA (2002, p.78)
O Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pública e interesse social
que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e
do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Apresenta
instrumentos essenciais ao planejamento e elaboração de ações presumivelmente
necessárias às aspirações e objetivos da sociedade brasileira, da mesma forma que
lista diretrizes gerais que podem orientar a investigação das principais práticas
adotadas e de interesse para este estudo.
Ao se estudarem as práticas de desenvolvimento urbano é importante
ressaltar a diferença conceitual entre planejamento urbano e urbanístico, este último
se referindo ao termo urbanismo, que trata diretamente dos interesses deste
trabalho de pesquisa nos estudos organizacionais. O Urbanismo lida com o
desenho
urbano e o projeto das cidades, em termos genéricos – arquitetura da cidade-, sem
41
necessariamente considerar a cidade como agente dentro de um processo social
conflitivo. “Criação de um ambiente mais propício à vida e intencionalidade estética
são as características estáveis da Arquitetura” (ROSSI, 2001). Apesar de tratarem
de muitas questões comuns, muitos autores defendem que os termos urbanismo e
planejamento urbano se diferenciam sob alguns aspectos importantes. Tanto o
planejamento urbano quanto o urbanismo são entendidos como o estudo do
fenômeno urbano em sua dimensão espacial, mas diferem notadamente no tocante
às formas de atuação no espaço urbano. Desta maneira, o urbanismo trabalha
preocupado inicialmente com uma melhor construção do espaço físico, segundo
Souza (2005, p.112), “uma simples expansão do tecido urbano e sua complexidade”.
Já o planejamento urbano, antes de agir diretamente no ordenamento físico das
cidades, trabalha com os processos que conduzem a um “desenvolvimento
socioespacial na cidade e da cidade” (SOUZA, 2005, p.112); é a ação do Estado
sobre a organização do espaço intra-urbano (VILAÇA, 2004).
Assim, o entendimento de urbanismo que orienta a presente pesquisa é
aquele defendido por ASCHER (1995), segundo o qual o urbanismo deve ser visto
de forma ampla como o conjunto das teorias e práticas de aménagement e de
gestão dos espaços urbanos, do planejamento aos serviços urbanos, passando pelo
urbanismo operacional, os estudos e a composição urbana. Diante dessa definição,
Firkowski (2002) conclui que o urbanismo tem por objetivo não permitir que a cidade
se construa espontaneamente, mas a partir de intervenções.
2.3. INTEGRANDO REDES DE RELACIONAMENTOS E PRÁTICAS
ORGANIZACIONAIS
No intuito de promover a integração dos conceitos e noções delineados nesta
revisão bibliográfica, bem como evidenciar a forma como se fundem e orientam no
presente estudo, propôs-se um modelo integrativo (Figura 2), no qual se apresentam
as principais categorias analíticas do estudo e suas relações. Posteriormente
discutem-se as prováveis implicações dessa revisão teórica no esclarecimento do
problema central desta pesquisa, ou seja, a influência da estrutura de
relacionamento da rede de organizações a ser estudada nas práticas de
desenvolvimento urbano.
42
FIGURA 2 – ESTRUTURA E AÇÃO
FONTE: elaborado a partir de discussões com o orientador e análise dos textos que compõem a base
teórico-empírica.
A primeira categoria analítica do estudo é resultado do pressuposto da
existência de uma rede de relações entre os órgãos responsáveis pelo urbanismo
dos municípios que constituem a Região Metropolitana de Curitiba. Esse
posicionamento fundamenta-se nos estudos de vários cientistas, entre os quais se
destacam Castells (1999) e Alvarez (1994), que concluem por um novo modelo
organizacional que ultrapassa os limites de uma única organização: cumpre formar
redes organizacionais, para vencer a instabilidade ambiental com a formação de
relações entre organizações. Esta fundamentação fica mais adequada e
sedimentada na afirmação de Gulati (1998): mesmo que duas organizações formem
uma aliança na busca de objetivos comuns, elas necessariamente irão relacionar-se
com outras organizações que vivem em um mesmo ambiente institucional.
Da mesma forma, ao estudar campos organizacioanais, Machado-da-Silva,
Guarido Filho e Rossoni (2006) identificam a perspectiva teórica, entre outras, de
que campo define uma reconhecida área de atividade social ou econômica: os
atores estabelecem relacionamentos entre si, não envolvidos somente em relações
de trocas, mas em uma estrutura de relacionamentos, ou rede, que configura suas
ações e delimita suas possibilidades (DIMAGGIO, 1992; SCOTT, 1991).
No intuito de melhor compreenderem essas redes, cientistas, como Oliver
(1990) e Aldrich e Whetten (1981), apontam algumas condições e razões para a
existência desses agregados organizacionais. Já outros têm direcionado esforços
para a natureza e para os fatores que estão presentes nos relacionamentos, como
Faerman, McCaffrey e Slyke (2001): estes se atêm mais aos processos de
cooperação interorganizacional, enquanto, por outro lado, Meyer e Rowan (1991),
Práticas de
desenvolvimento
urbano
Estrutura de
Relacionamento
da rede
Interpretação
43
Bourdieu e Wacquant (1992) e Pfeffer (1982) investigam o conflito para predizer as
dinâmicas das relações interorganizacionais.
Diante dessas considerações e dos diversos estudos apresentados na base
teórica, recorre-se a Giddens (1989) e admite-se que a rede a ser estudada pode ser
constituída de relações de naturezas diversas, contendo entre outros: conflito,
competição, cooperação e relação de poder, que constituem interações que
interferem nas definições e redefinições das estruturas institucionais e dos
isomorfismos (Giddens, 1989; Machado-da-Silva e Coser, 2006).
Nesse contexto surgem os estudos de análise de redes sociais, permitindo
medir estruturas e sistemas, quase impossíveis de serem descritos sem conceitos
relacionais. Ela pode prover tanto uma análise descritiva quanto testes de hipóteses
sobre propriedades estruturais (HANNEMAN, 2001; HANNEMAN e RIDDLE, 2005;
WASSERMAN e FAUST, 1994), com fundamentos que proporcionam fortes
possibilidades de análise dos relacionamentos.
A rede a ser pesquisada pode ser analisada com auxílio de softwares, que
utilizam matrizes sociométricas e diversos algoritmos apropriados, além de permitir a
visualização final das redes sociais constituídas. Entre esses programas
computacionais destaca-se o UCINET que, na opinião de Scott, J. (2000), é um dos
melhores entre os disponíveis.
Quanto à segunda categoria analítica considerada neste estudo, pressupõe-
se que a estrutura de relacionamento da rede incide na estruturação de práticas,
inicialmente por meio da interpretação das relações interorganizacionais que
constituem a rede. Esta assertiva é fundamentada na afirmação de Scott (2001), em
que todos os atores, individuais ou coletivos, possuem algum grau de agência,
sendo esta, por si só, socialmente estruturada. Entre o contexto e a resposta está o
ator que interpreta. Assim, a agência reside no “processo interpretativo por meio do
qual escolhas são imaginadas, avaliadas e contigencialmente reconstruídas por
atores, em progressivo diálogo com situações desveladas” ( SCOTT, R., 2001, p.
76). Nesse sentido Giddens (2003) deixa claro que o ator monitora reflexivamente a
própria experiência e de seus contextos de ação, bem como a própria capacidade de
interagir com outros e produzir efeitos no mundo social (GIDDENS 2003). Para agir e
reconstruir a estrutura, inevitavelmente os fatores contextuais vão passar pela
interpretação do agente.
44
Concordando com a teoria de Giddens (1978), é importante que se assuma a
definição de que práticas organizacionais são ações regularizadas e recorrentes de
atores sociais que continuamente constroem e reconstroem um sistema social
espaciotemporalmente delimitado. Nelas, ressaltam-se características de
durabilidade dinâmica, recursividade e refexividade.
Para Giddens (1978), investigar os processos de estruturação das práticas
sociais é procurar explicar como as estruturas são constituídas pela ação, e
reciprocamente como a ação é constituída estruturalmente (Figura 2). A estruturação
de práticas refere-se abstratamente ao processo dinâmico pelo qual as estruturas
passam a existir (GIDDENS, 1978). Esse processo envolve uma interação de
significados, normas e poder (GIDDENS, 1978). Cabe, portanto, ao pesquisador
desvendar o nível de participação dessas dimensões (Figura 3): a significação, a
legitimação e dominação, no processo de estruturação da rede examinada neste
estudo e das práticas de desenvolvimento urbano, como prática social. Portanto a
recursividade entre estrutura e ação fundamenta o próprio processo por meio do
qual ambos emergem, permeados por configurações contínuas de interpretação.
FIGURA 3 – DUALIDADE DA ESTRUTURA EM INTERAÇÃO
Fonte: Giddens (2003, p. 34)
Segundo Giddens (2003), a dualidade da estrutura em interação é composta
pela associação do domínio da estrutura ao domínio da ação humana por meio das
três modalidades indicadas como categorias intermediárias na figura 3: esquema
interpretativo, facilidade (recurso) e norma. São categorias responsáveis pela
interação de estrutura e ação (propriedades de interação), relacionando as
capacidades cognitivas dos agentes com as características estruturais. As
modalidades compreendem o meio concreto pelo qual os agentes fazem uso das
regras e recursos em um contexto específico. Como pode ser visto na Figura 3, os
45
três elementos acima (significação, dominação e legitimação) são caracterizações
da estrutura e os três elementos abaixo (comunicação, poder e sanção) são os
elementos de interação ou da ação humana, nos quais há uma modalidade e uma
forma de interação para cada elemento estrutural. Apesar da distinção feita em
categorias no que se refere tanto à estrutura quanto à interação; Giddens (1978,
2003) afirma que estas distinções são puramente analíticas. Portanto estruturas de
significação devem ser apreendidas em conexão com dominação e legitimação,
tanto como comunicação, poder e sanção.
De acordo com Giddens (1978), as três modalidades operam da seguinte
maneira: a comunicação do significado na interação envolve o uso de esquemas
interpretativos por meio dos quais os agentes interpretam o que os outros dizem ou
fazem. A aplicação desses esquemas depende de uma ordem cognitiva
compartilhada pela comunidade que possibilite a incorporação de significado por
parte dos atores. Enquanto o ator utiliza essa ordem cognitiva, a aplicação dos
esquemas interpretativos reconstitui essa ordem. O uso do poder na interação
envolve a aplicação de facilidades ou recursos pelos quais os agentes são capazes
de gerar resultados, afetando a conduta dos outros. Para Giddens (2003), esses
recursos são entendidos de duas formas: (1) recursos alocativos, que são os
recursos materiais envolvidos na geração de poder, mais intimamente relacionados
ao ambiente natural e à dominação da natureza; (2) recursos autoritários: recursos
não-materiais derivados da capacidade de tirar proveito das atividades de outros, ou
seja, o domínio de alguns atores sobre outros. As facilidades tanto se inserem em
uma ordem de dominação, como, na medida em que são aplicadas, reproduzem tal
ordem. Por fim, a constituição moral da interação envolve a aplicação de normas,
que são derivadas de uma ordem legítima, sendo reconstituída por sua aplicação,
por meio do uso da sanção (GIDDENS, 1978, 2003).
Em suma, para Giddens (1978, p. 131), “as estruturas de significado podem
ser analisadas como sistemas de regras semânticas; as de dominação como
sistemas de recursos; as de legitimação como sistemas de regras morais [sanções]”
que, em qualquer situação concreta de interação, os membros de dada coletividade
usam como modalidade de produção, porém de forma integrada.
Uma vez expostas as principais considerações teóricas relativas ao tema de
estudo, em que ficaram evidenciadas as necessárias abordagens da análise de
46
redes, da teoria institucional e da teoria da estruturação na explicação das relações
encontradas entre as categorias analíticas, a próxima parte desta dissertação é
dedicada aos aspectos metodológicos que orientaram a investigação empírica do
problema de pesquisa proposto.
47
3. METODOLOGIA
A aplicação precisa de métodos adequados no processo de investigação das
realidades sociais refletirá informações e conhecimentos estruturados com validade
e fidedignidade, servindo como fundamentos sólidos para as diversas gerações que
dão prosseguimento à enigmática trajetória da humanidade. Assim, se faz
necessário o uso de metodologias bem elaboradas, para serem atingidos resultados
mais seguros e confiáveis.
Esta parte apresenta a metodologia que foi utilizada para verificação empírica
da influência das relações entre os órgãos responsáveis pelo planejamento
urbanístico dos municípios da Região Metropolitana de Curitiba (RMC) nas práticas
de desenvolvimento urbano adotadas.
3.1 ESPECIFICAÇÃO DO PROBLEMA
A presente seção contém as perguntas de pesquisa relativas ao objetivo geral
e aos específicos alcançados; as categorias analíticas, bem como as definições
constitutivas e operacionais das mesmas.
3.1.1 Perguntas de pesquisa
Para que pudessem ser alcançados o objetivo geral e os específicos
propostos no presente estudo, elaboraram-se respostas às seguintes perguntas de
pesquisa:
a) Qual é o contexto ambiental da RMC, sob a ótica do planejamento
urbanístico?
b) Quais são as principais organizações responsáveis pelo planejamento
urbanístico que integram a rede de relacionamentos da RMC?
c) Qual é a estrutura das relações entre as organizações integrantes da
rede?
d) Quais as principais práticas de desenvolvimento urbano adotadas pelos
municípios da RMC?
e) De que forma a estrutura de relacionamento das organizações integrantes
da rede influencia as principais práticas de desenvolvimento urbano?
48
3.1.2 Apresentação das Categorias Analíticas
Foram consideradas neste estudo duas categorias analíticas: a estrutura de
relacionamento da rede e as práticas de desenvolvimento urbano. A relação, de
interesse para o estudo, entre as categorias é apresentada na Figura 4:
FIGURA 4 - RELAÇÃO ENTRE AS CATEGORIAS ANALÍTICAS
3.1.3 Definição constitutiva e operacional das categorias analíticas
Apresentar a definição dos termos e das variáveis tem como objetivo: torná-
los claros e compreensivos, a fim de não deixar alguma margem de erro no
momento de interpretação dos elementos. A definição constitutiva é aquela que se
encontra, por exemplo, em dicionários ou é utilizada regularmente na literatura de
interesse. Este tipo de definição tem como objetivo esclarecer, de forma específica,
definições muito gerais. Já a definição operacional tem por finalidade traduzir, para
os interesses deste trabalho, em conteúdo prático as variáveis teóricas.
- Estrutura de relacionamento da rede
D.C.: São os padrões regulares de relações entre atores que interagem entre
si (WASSERMAN e FAUST, 1994). As relações são constituídas pelos diversos tipos
de contatos que as pessoas ou organizações estabelecem entre si: econômico,
político, afetivo entre outros; estruturando redes com fins de captação de recursos
financeiros, informações, conhecimento, mão-de-obra ou, ainda, suporte para
legitimidade. Foi verificada, por meio de dados secundários e primários, com base
nas seguintes variáveis estruturais: a) tamanho; b) densidade; c) conteúdo
Práticas de
desenvolvimento
urbano
Estrutura de
Relacionamento
da rede
49
relacional; d) multiplicidade; e) intensidade; f) importância das relações; e g)
centralidade.
- Tamanho da rede
D.C.: É o número de vínculos diretos entre as unidades individuais da rede,
indicando integração, polaridade ou extensão da rede (KNOKE e LAUMANN, 1982).
D.O. : O tamanho ou alcance da rede foi dimensionado a partir do
levantamento do número de organizações que compõem a rede de relacionamento.
A identificação dessas organizações foi feita por positional approach e reputational
approach (SCOTT J., 2000), utilizando-se dados secundários, para uma definição
inicial da amostra, e a aplicação de um questionário, no qual o respondente
informava mais alguma organização omitida na lista inicial.
- Densidade da rede
D.C.: É a proporção do número de ligações observadas em relação ao
número de ligações teoricamente possíveis (GRANOVETTER, 1976).
D.O.: A operacionalização ocorreu mediante o levantamento do número de
ligações observadas entre as organizações componentes da referida rede, divididos
pelo número de ligações teoricamente possíveis de cada organização.
- Conteúdo Relacional
D.C.: É o conteúdo que sustenta as relações de uma determinada rede. As
redes são caracterizadas pelo conteúdo das relações que a constituem, que pode
variar de contexto para contexto. A diversidade de conteúdo que pode basear uma
rede exige do pesquisador uma definição, em princípio, do conteúdo que considera
importante para seu problema. Para Knoke e Kuklinsky (1982), a especificação das
relações segundo seu conteúdo define o conceito de redes “multiplexas”, ou seja,
redes onde se verifica a sobreposição de relações diversas em conteúdo.
D.O.: Para o presente trabalho, que investiga as influências da rede em
práticas de desenvolvimento urbano, as relações que mais interessam são de ordem
instrumental, ou seja, os laços que se preenchem pelas práticas cotidianas, que
visam a objetivos concretos e específicos para o desenvolvimento urbano. Assim, o
50
conteúdo foi operacionalizado a partir da aplicação de questionário fechado,
buscando o tipo de atividade preponderante nas relações: política, técnica,
administrativa, redução de custos, atividades sociais.
- Multiplicidade
D.C.: Denota a sobreposição ou redundância nas relações que contêm dois
ou mais canais de interação (ALDRICH, 1979). Pode significar aumento de
estabilidade nas relações. Afirma Burt (1983, p. 159): “coordenação de relações com
diferentes conteúdos é capturada pelo conceito de multiplicidade”. Manifesta-se pelo
número de tipos de relações que um ator estabelece com cada ator da rede (KNOKE
e BURT, 1983).
D.O.: Foi operacionalizada a partir da aplicação de questionário fechado,
buscando o tipo de atividade preponderante nas relações: política, técnica,
administrativa, redução de custos, atividades sociais.
- Intensidade do relacionamento
D.C.: Grau em que os atores estão dispostos a cumprir obrigações, ou se
sentem livres para exercer os direitos implícitos na sua relação com outros atores da
rede (MITCHELL, 1976).
D.O.: A operacionalização se deu a partir da análise conjunta da freqüência e
da base de comprometimento, pois se partiu da consideração de que somente a
freqüência dos relacionamentos não implica, necessariamente, relações intensas. As
informações foram elaboradas por meio da análise estatística do questionário
aplicado aos dirigentes do nível estratégico das organizações, validadas com a
análise de conteúdo das entrevistas semi-estruturadas.
- Importância do relacionamento
D.C. Consiste na forma como um ator da rede percebe a relação com o outro
como sendo significativa para o desenvolvimento das suas atividades (SCHIMIDT e
KOCHAN, 1997).
D.O.: Foi operacionalizada com base na resposta dada a questionário
fechado em escala de cinco alternativas, para o grau de importância percebido pelo
51
respondente: sem importância, pouco importante, importante, muito importante e
crucial.
- Centralidade local, global e centralização
D.C: A centralidade local é indicada pelo grande número de conexões de um
ator com outros em seu ambiente imediato. A centralidade global indica uma posição
estratégica significante na estrutura global da rede (SCOTT, 2000). Esta enfatiza a
proeminência dentro da rede total; aquela está interessada no destaque relativo de
um ponto focal na sua vizinhança. A centralização difere da centralidade, já que ela
não se refere à proeminência relativa dos pontos, mas sim à coesão ou integração
da rede em torno de pontos particulares focais. De acordo com Galaskiewicz (1991),
atores no centro da rede são estruturalmente dominantes.
D.O.: Foram operacionalizadas a partir da análise do número de laços de
cada ator em relação aos outros. Os dados foram coletados na aplicação de
questionário fechado; o respondente definia, em escala de duas alternativas, se
mantinha ou não relações com outros atores da amostra pesquisada. Os resultados
permitiram a elaboração de matrizes que foram tratadas pelo software UCINET 6.0.
- Práticas de desenvolvimento urbano
D.C.: Práticas de desenvolvimento urbano são ações regularizadas e
recorrentes de atores sociais que continuamente constroem e reconstroem um
sistema social urbano espaciotemporalmente delimitado (GIDDENS, 1978).
D.O.: Foram operacionalizadas a partir da análise das ações implementadas
no sentido de serem cumpridas as funções sociais da cidade e da propriedade
urbana que asseguram o atendimento das necessidades dos cidadãos, quanto à
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas
(BRASIL, 2001). A análise se deu em fontes secundárias e no conteúdo de
entrevistas semi-estruturadas com os dirigentes do nível estratégico das
organizações integrantes da rede.
3.1.4 Definição de outros termos relevantes
- Zona urbana
De acordo com a lei orgânica de vários municípios brasileiros, para efeitos da
definição do perímetro urbano, entende-se como zona urbana aquela definida em lei
52
municipal específica, observada a necessidade de aprovação por consulta pública e
a existência de pelo menos três (alguns municípios adotam dois) dos seguintes
melhoramentos para sua ampliação: meio-fio ou calçamento, com canalização de
águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de
iluminação pública com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; escola de
ensino fundamental ou unidade básica de Saúde, a uma distância máxima de 3
(três) quilômetros do imóvel considerado; estrutura de arruamento ou de
constituição de vias de passagem de uso público, cuja responsabilidade de
manutenção seja do município. Somente em terrenos situados no interior de um
perímetro urbano o Poder Público poderá autorizar o parcelamento do solo para fins
urbanos e cobrar as taxas correspondentes e arrecadar o imposto sobre a
propriedade urbana (terrenos e edificações).
- Urbanismo
Segundo ASCHER (1995), o urbanismo deve ser visto de forma ampla como
o conjunto das teorias e práticas de aménagement
1
e de gestão dos espaços
urbanos, do planejamento aos serviços urbanos, passando pelo urbanismo
operacional, estudos e composição urbana. Diante dessa definição, Firkowski (2002)
conclui que o urbanismo tem por objetivo não permitir que a cidade se construa
espontaneamente, mas a partir de intervenções.
Apesar de tratarem de muitas questões comuns, muitos autores defendem
que os termos urbanismo e planejamento urbano se diferenciam sob alguns
aspectos importantes. Tanto o planejamento urbano quanto o urbanismo são
entendidos como o estudo do fenômeno urbano em sua dimensão espacial, mas
diferem notadamente no tocante às formas de atuação no espaço urbano. Desta
maneira, o urbanismo trabalha preocupado inicialmente com uma melhor construção
do espaço físico, segundo Souza (2005, p.112), “uma simples expansão do tecido
urbano e sua complexidade”. Já o planejamento urbano, antes de agir diretamente
no ordenamento físico das cidades, trabalha com os processos que conduzem a um
“desenvolvimento socioespacial na cidade e da cidade” (SOUZA, 2005, p. 112); é a
ação do Estado sobre a organização do espaço intra-urbano (VILAÇA, 2004).
1
aménagement – Na Arquitetura refere-se à organização e ordenação dos espaços.
53
- O planejamento urbanístico
Planejamento se refere ao termo urbanismo, utilizado neste trabalho no
sentido de melhor delimitar os órgãos que trabalham com o desenho urbano sob o
ponto de vista dos aspectos funcionais e estéticos e o projeto das cidades, em
termos genéricos - arquitetura da cidade- sem necessariamente considerar a cidade
como agente dentro de um processo social conflitivo. Nas palavras de Rossi (2001,
p.1): “criação de um ambiente mais propício à vida e intencionalidade estética são as
características estáveis da Arquitetura”.
- Aglomeração urbana
O trabalho empregou o conceito, indicando as unidades que compõem uma
mancha contínua de ocupação sobre mais de um município, envolvendo fluxos
intermunicipais, complementaridade funcional e integração socioeconômica. Difere
do entendimento de região metropolitana que, neste trabalho, corresponde a uma
porção definida institucionalmente. Nesse contexto a metrópole é a cidade principal
de uma aglomeração, destacando-se pelo tamanho populacional e econômico,
desempenho de funções complexas e diversificadas, e relações econômicas com
várias outras aglomerações, funcionando como centro de comando e coordenação
de uma rede urbana (IPARDES, 2006).
3.2 DELIMITAÇÃO E “DESIGN” DA PESQUISA
3.2.1 População e amostragem
A população de atores considerada para este estudo foi constituída por todos
os órgãos públicos, ou vinculados a estes, da RMC que se envolvem diretamente
com planejamento urbanístico. A determinação da amostra levou em consideração
as preocupações de Scott J.(2000) com relação às dificuldades inerentes à definição
das fronteiras de uma rede de relações para uma pesquisa específica. O autor
apresenta duas abordagens gerais para a tarefa de definir os atores envolvidos: a
positional approach e a reputational approach (SCOTT J., 2000). Na primeira, a
partir da identificação do grupo de interesse para o estudo, o pesquisador toma
como amostra os atores ocupantes das posições já definidas formalmente. É uma
técnica que pode ser facilmente empregada em caso de pequena população,
54
quando já se tem a disponibilidade de uma lista dos atores. Na segunda, o
pesquisador relaciona cuidadosamente alguns nomes reconhecidamente
pertencentes à amostra e solicita-os que identifiquem outros atores.
Para se conseguir definição mais precisa da amostra, nesta pesquisa
utilizaram-se ambas as abordagens. Em um primeiro momento, a positional
approach possibilitou, com a investigação de listas já existentes e outros dados
secundários, a determinação inicial dos mais importantes órgãos de interesse. Essa
lista de atores permitiu a elaboração e aplicação do questionário fechado. Em um
segundo momento, por meio do próprio questionário, recorreu-se à técnica da
reputational approach, solicitando aos respondentes a citação de outras
organizações, que mantêm um importante relacionamento com aquela representada
por ele. As organizações citadas foram selecionadas e participaram das etapas
subseqüentes do estudo. Da mesma forma, as relações destas organizações com as
primeiras foram motivo de pauta das diversas entrevistas. Assim, as organizações
de interesse foram definidas de acordo com as 36 organizações apresentadas no
Anexo 6 nesta dissertação.
3.2.2 Delineamento da pesquisa
De acordo com a natureza do problema proposto e os resultados a serem
alcançados, julgou-se mais adequada uma perspectiva mista para a efetivação do
trabalho, perspectiva que uniu dados quantitativos e qualitativos num único estudo:
“essa integração de dados pode ocorrer em diversos estágios do processo de
pesquisa, como na etapa de coleta de dados, análise desses dados, na
interpretação ou numa combinação de momentos” (CRESWELL, 2003, p. 46).
Considerando os resultados alcançados, ensejados pelos objetivos iniciais
deste trabalho, foram efetivadas três finalidades de pesquisa: duas descrições e uma
explanação. Em síntese, foi envolvida nos resultados deste estudo, sob a
perspectiva quantitativa, a descrição da rede de relacionamentos e,
preponderantemente qualitativa, a explicação da influência da rede nas práticas de
desenvolvimento urbano, permitindo o necessário aprofundamento do tema em
exame. A descrição das práticas de desenvolvimento urbano de interesse para o
estudo foi abordada com o auxílio de técnicas tanto qualitativas como quantitativas,
estas por meio de procedimentos estatísticos simples, cujos resultados auxiliaram
nas inferências da análise de conteúdo.
55
Tais finalidades foram satisfatoriamente alcançadas devido à utilização de uma
análise de redes com base na Teoria Institucional.
Para Emirbayer e Goodwin (1994), a análise de redes não é teoria formal ou
unitária, mas ampla estratégia de investigação de estruturas sociais. Assim, em
termos intuitivos, as redes sociais são conjuntos de contatos que ligam vários atores,
cujos contatos podem ser de diferentes tipos e apresentarem conteúdos diferentes e
diferentes propriedades estruturais (NELSON, 1984). De forma geral, a análise de
redes sociais permite medir estruturas e sistemas que poderia ser quase impossível
descrever sem conceitos relacionais, provendo tanto uma análise descritiva quanto
testes de hipóteses sobre propriedades estruturais (HANNEMAN, 2001;
HANNEMAN e RIDDLE, 2005; WASSERMAN e FAUST, 1994), sendo o método
predominantemente estrutural (EMIRBAYER e GOODWIN, 1994; WELLMAN, 1988).
Considerando os diferentes tipos de desenhos para pesquisas, a perspectiva
do estudo foi de natureza seccional com avaliação longitudinal, pois acontecimentos
passados foram resgatados por meio das entrevistas e dos dados secundários. Esse
recurso longitudinal se fez importante, uma vez que as relações organizacionais e as
práticas ocorrem ao longo do tempo. O nível de análise da pesquisa foi o de rede
interorganizacional, sendo a unidade de análise cada ator organizacional da rede.
3.2.3 Coleta de dados
Para a realização do estudo foi necessária a associação de diversos
instrumentos de coleta e análise dos dados. A coleta de dados se deu em três
etapas. Inicialmente o pesquisador procedeu a uma análise das fontes secundárias
extraídas de diferentes registros (Anexo 5) : jornais, sites, leis, contratos, arquivos
históricos, quando foram levantados dados que permitiram descrever o contexto
ambiental da RMC, sob a ótica do planejamento urbanístico; e identificar os órgãos
responsáveis pelo planejamento urbanístico de cada município dessa região, bem
como possibilitou levantar algumas práticas de desenvolvimento urbano.
Numa segunda etapa, para o início do estudo da estrutura da rede de
relações, foi aplicado um questionário fechado aos dirigentes dos órgãos
responsáveis pelo planejamento urbanístico. Estes dados resultaram em matrizes
que foram tratadas pelo sofware UCINET.
A elaboração do questionário (Anexo 1) se baseou no estudo feito por Rogers
(1974), que usou uma escala de relação interorganizacional. Esta mesma escala já
56
foi utilizada em pesquisas na UFPR (CLÉZIO,1999 e COSER, 2003), portanto com
resultados e observações considerados no presente trabalho. A aplicação do
questionário foi precedida de uma carta de apresentação, referendada pela UFPR.
Finalmente, outros dados primários foram coletados em entrevistas semi-
estruturadas (Anexo 2) com pelo menos um ator-chave (estratégico) de cada
organização. Nesta etapa levantaram-se dados que permitiram a validação das
respostas emitidas nos questionários da etapa anterior, que conduziram à definição
de outros órgãos de interesse para o estudo e à identificação das principais práticas
de desenvolvimento urbano adotadas pelos diversos municípios, assim como foram
tratadas informações que possibilitaram o exame das influências da estrutura de
relacionamento entre as organizações integrantes da rede nas práticas de
desenvolvimento urbano adotadas.
3.2.4 Facilidades e dificuldades na coleta de dados
O problema de pesquisa investigado exigia a coleta de dados de todas as
organizações de interesse, pois não se tratava de identificar uma rede, mas de
estudar as relações entre organizações definidas, a priori, por meio de um critério
adotado – responsabilidade pelo desenvolvimento urbano na RMC. Assim, a
remessa inicial dos questionários pelos correios não permitiu essa coleta
integralmente, pois somente 14 dos 33 remetidos retornaram (42,4%). Necessitou-se
de uma segunda remessa via Sedex, que permitiu atingir a coleta de 75,7% das
organizações. Finalmente foi realizada a aplicação do questionário, pessoalmente
pelo pesquisador, nas oito organizações que ainda não haviam retornado. Isso
demandou uma demorada marcação em agendas dos prováveis respondentes e
deslocamentos iniciais para seis municípios.
A aplicação do questionário mostrou-se inoperante para variáveis, como
conteúdo relacional e multiplicidade. Essas variáveis exigiram novo levantamento,
que foi realizado durante as entrevistas, aumentando o tempo destas. No caso do
conteúdo relacional, os respondentes tiveram a oportunidade de apresentar mais de
um tipo de atividade, em conjunto que existia nas relações apontadas.
Apesar da diversidade de nível de conhecimento dos entrevistados, as
entrevistas semi-estruturadas se mostraram eficientes na coleta de dados primários
e na validação dos dados secundários e dos dados coletados via questionário. No
57
entanto, devido à natureza das organizações, houve grande dificuldade na marcação
de horários para entrevistar os gestores de interesse, demandando mais três meses
para a consecução desta tarefa.
Inicialmente previa-se a efetivação de trinta e seis entrevistas, uma para cada
organização; no entanto, ao se compararem dados secundários com o resultado das
entrevistas, notaram-se divergências que careciam de verificação; por isso foram
acrescentadas mais vinte e seis com gestores das organizações e mais duas com
funcionários de duas empresas de Arquitetura e Engenharia, a serem detalhadas
durante as análises. Essa decisão se deveu à necessidade de complementarem os
dados que, em várias oportunidades, se mostraram insuficientes.
Quanto à documentação analisada, o acesso a elas não foi difícil, uma vez que
muitas se encontram em sites da Internet. A dificuldade se restringiu à localização de
alguns planos diretores e leis orgânicas de municípios, pois muitas das prefeituras
não estão organizadas suficientemente para permitirem fácil acesso a estes
documentos, exigindo a busca em outros órgãos, como câmaras municipais e outros
arquivos públicos.
Na descrição do contexto de interesse do estudo, os trabalhos desenvolvidos
pelo Observatório das Metrópoles para o Ministério das Cidades e a publicação
“Como Andam as Metrópoles - Região Metropolitana de Curitiba” efetivada em 2006
pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES,
2006) se mostraram completos, com alto nível de fidedignidade e de grande utilidade
para investigações nesse campo.
3.2.5 Papel do pesquisador
Devido ao fato de grande parcela da pesquisa fundamentar-se em
procedimentos qualitativos, o papel do pesquisador ressalta-se como relevante
instrumento na coleta e interpretação de dados (CRESWELL, 2003). Assim, a
oportunidade de estar presente, pelo menos dois dias em cada organização e
município de interesse, possibilitou observações pessoais e compreensão mais
acurada do objeto examinado. Da mesma forma, a participação na 3ª Conferência
Regional das Cidades permitiu um primeiro contato com prefeitos e secretários de
planejamento urbano e com problemas inerentes a cada cidade, sede das
organizações de interesse. O comparecimento efetivo à reunião da ASSOMEC –
58
Associação dos Municípios da RMC, em novembro de 2007, esclareceu questões
fundamentais para as conclusões referentes ao problema investigado. Acrescente-se
o fato de o pesquisador ter freqüentado as aulas de Planejamento Urbano,
lecionadas pelo então presidente do IPPUC (Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano de Curitiba) e de Sociologia urbana na UFPR de julho a agosto de 2007,
período referente à primeira fase de coleta de dados secundários, oportunidade que
facilitou a interpretação de documentos, jornais, revistas científicas e sites dos
governos Federal, Estadual e Municipal. Ressalta-se a experiência do pesquisador
em Administração Pública, como agente diretor e ordenador de despesas públicas, o
que atuou como instrumento facilitador no processo de abordagem das entrevistas
com os gestores de órgãos públicos.
3.2.6 Análise dos dados
A análise foi realizada em três etapas distintas. A primeira teve um tratamento
qualitativo, quando foram adotadas técnicas de analise documental, que permitiram
a descrição do contexto da RMC e a definição de alguns órgãos responsáveis pelo
planejamento urbanístico desta região, assim como a elaboração do questionário
fechado (Anexo 1) que foi remetido ou aplicado a cada um desses órgãos.
Numa segunda etapa, a análise se processou com base nos dados coletados
por meio dos questionários, que permitiram a elaboração de matrizes para um o
estudo inicial da estrutura de relações. As matrizes foram analisadas com o software
UCINET 6.0 (BORGATTI, EVERETT & FREEMAN, 2002), o que auxiliou sobremodo
a compreensão inicial dessas relações e um mapeamento preliminar de uma rede.
Essa etapa foi base fundamental para a elaboração dos roteiros utilizados durante
as entrevistas com representantes estratégicos das diversas organizações.
As entrevistas revestiram-se de três finalidades: coletar dados que
possibilitassem a descrição das práticas organizacionais de urbanismo;
complementar e validar dados secundários e aqueles coletados por meio dos
questionários, sobretudo os referentes a órgãos incluídos na amostra somente após
a análise dos questionários (COHAPAR, SANEPAR, COPEL e SEMA); e,
assimilando a sugestão de Machado-da-Silva, Fonseca e Crubellate (2005), como
parte de uma estratégia de pesquisa capaz de captar a interdependência da
59
estrutura das relações, a interpretação dos gestores e as ações constituintes das
práticas, no contexto do desenvolvimento urbano da RMC.
A análise inicial da estrutura das relações entre as organizações integrantes
da rede ressaltou inconsistências de conteúdo relacional que deveriam ser
investigadas com mais profundidade por meio de outro instrumento de coleta. Assim,
para evitar o risco de serem prejudicados conceitos como o de “multiplicidade”
(KNOKE e BURT, 1983), decidiu-se realizar uma triangulação de dados (FLICK,
2004), e elaboraram-se as entrevistas nesse sentido. O tratamento dos dados
coletados nas entrevistas permitiu, além da validação das relações apontadas no
questionário, um detalhamento preciso de dois conteúdos predominantes na rede:
um administrativo e outro técnico de urbanismo. O estranho isolamento social,
evidenciado por duas prefeituras municipais no mapeamento inicial, também
colaborou para a decisão da triangulação.
A média de tempo dos entrevistados nas funções que exercem na
organização (6,3 anos) facilitou o resgate de acontecimentos passados, que
permitiram uma avaliação longitudinal em muitos casos. Ressalte-se a entrevista
com um ex-presidente do IPPUC que, apesar de estar somente há seis meses (data
da entrevista) na função atual de assessor técnico do presidente daquele instituto,
atua há trinta e cinco anos no campo. Este tempo não foi computado para o cálculo
da média, pois a elevaria sobremodo; portanto foi considerado um outlier. Entretanto
as informações desse entrevistado reforçaram muitas conclusões da pesquisa.
Finalmente, na terceira etapa, depois de realizadas todas as entrevistas, a
análise de conteúdo dos dados serviu para a validação e complementação dos
procedimentos anteriores e, sobretudo, de suporte para as inferências do estudo.
Nessa última etapa, foram identificadas e descritas as práticas de desenvolvimento
urbano de interesse para o estudo, concluído o mapeamento das relações
interorganizacionais e, principalmente, investigadas as influências das relações nas
práticas de desenvolvimento urbano.
3.3 LIMITAÇÕES DA PESQUISA
No que diz respeito ao design de pesquisa, vale notar algumas limitações
relativas ao próprio instrumento de coleta de dados primários. No caso, o
questionário se sujeita ao entendimento das questões pelo respondente e ao seu
60
próprio viés pessoal que, em outras palavras, em certos casos pode não representar
a opinião dos dirigentes da organização. Além disto, perde-se o controle sobre quem
efetivamente responde ao questionário, bem como a própria qualidade das
respostas. A impossibilidade de ter controle efetivo sobre o respondente
compreende um agravante neste estudo, principalmente em face da necessidade de
o respondente efetivamente interpretar corretamente as questões que permitem o
levantamento das variáveis estruturais da rede. Adicione-se que uma solução por
meio de um questionário “mais bem elaborado” poderá tornar a ferramenta extensa e
enfadonha, conduzindo o pesquisado a “livrar-se do problema”. Para minimizar essa
limitação foram acrescentados procedimentos nas entrevistas que permitiram a
validação dos dados.
Na descrição das práticas de desenvolvimento urbano, apesar de se buscar
resgatar acontecimentos passados, em algumas organizações, sobretudo aquelas
cujos gestores não tiveram experiências passadas, percebe-se um viés seccional do
presente, pois as práticas ressaltadas são aquelas que se mostram importantes na
atualidade.
Durante as entrevistas notou-se uma ansiedade dos gestores no sentido de
abordarem problemas que mais os afligiam naquele momento, fugindo dos aspectos
que mais interessavam à pesquisa e não permitindo a coleta de todos os dados
necessários ao trabalho. Esse fato dificultou sobremodo o resgate de
acontecimentos passados. No entanto uma definição, a priori, de categorias para a
identificação de práticas amenizou esta dificuldade. Essa dificuldade foi também
amenizada pelas entrevistas realizadas com mais de uma pessoa na organização,
pois complementaram os dados e permitiram melhor definir o posicionamento da
organização como um todo.
Devido à natureza das diversas funções dos entrevistados nas organizações
e, muitas das vezes, o envolvimento político, muitos deles não permitiram a
gravação das entrevistas, de sessenta e duas entrevistas somente trinta e quatro
(54,8%) foram gravadas, demandando mais tempo e dificultando o registro dos
dados e a conseqüente análise de conteúdo.
As diversas análises, bem como os resultados alcançados, estão
apresentadas nas próximas partes desta dissertação, que foram elaboradas em uma
seqüência cronológica dos trabalhos realizados.
61
4. A REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA
Esta parte apresenta a primeira etapa da análise de dados, que permitiu
atingir a dois objetivos específicos estipulados por ocasião da formulação do
problema de pesquisa: (1) descrever o contexto ambiental da RMC, sob a ótica do
planejamento urbanístico; e (2) Identificar os órgãos responsáveis pelo planejamento
urbanístico de cada município da RMC. Para alcançar esses objetivos do trabalho,
foram analisados dados secundários obtidos em livros, artigos científicos, sites da
Internet e outros documentos. No tratamento dos dados foram combinadas técnicas
de análise interpretativa (FLICK, 2004) com análise de conteúdo dos documentos
(BARDIN, 1977). Um resumo dos tipos de fontes consultadas nesse estágio e do
tratamento dos dados consta do Anexo 5 desta dissertação. Para a identificação dos
órgãos responsáveis pelo planejamento urbanístico, os dados secundários foram
complementados com as entrevistas realizadas com prefeitos e secretários das 26
prefeituras que constituem a atual RMC.
4.1 CONTEXTO AMBIENTAL DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA
Para descrever o contexto de interesse deste estudo foram considerados
essencialmente os resultados dos estudos desenvolvidos pelo Observatório das
Metrópoles para o Ministério das Cidades (OBSERVATÓRIO, 2005) e a publicação
“Como Andam as Metrópoles - Região Metropolitana de Curitiba” efetivada em 2006
pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES,
2006).
A Região Metropolitana de Curitiba (RMC) localiza-se quase totalmente no
Primeiro Planalto Paranaense. Apresenta como principais divisores naturais
geográficos a Serra da Escarpa Devoniana, a sudoeste, alcançando as bordas do
Segundo Planalto Paranaense, e a leste a Serra do Mar, divisor com a planície
litorânea. Faz fronteira ao norte com o Estado de São Paulo e ao sul com o de Santa
Catarina (COMEC, 2001).
A RMC foi criada em 1973 no corpo da Lei Federal 14/73 e atualmente,
agrega 26 municípios (IPARDES, 2006): os catorze originais, cinco desmembrados
desses e sete municípios integrados aos limites regionais por legislações estaduais
(Quadro 6 a seguir e mapa do Anexo 1).
62
QUADRO 6 - COMPOSIÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA
INSTITUIÇÃO ORIGINAL
MUNICÍPIOS
DESMEMBRADOS
INCLUSÃO POR
LEGISLAÇÕES ESTADUAIS
Almirante Tamandaré
Araucária
Balsa Nova
Bocaiúva do Sul
Campina Grande do Sul
Campo Largo
Colombo
Contenda
Curitiba
Mandirituba
Piraquara
Quatro Barras
Rio Branco do Sul
São José dos Pinhais
Campo Magro
Tunas do Paraná
Fazenda Rio Grande
Pinhais
Itaperuçu
Adrianópolis
Agudos do Sul
Cerro Azul
Doutor Ulysses
Lapa
Quitandinha
Tijucas do Sul
FONTE: IPARDES
4.1.1 Evolução demográfica e econômica
Em 1970, a RMC não contava com mais de um milhão de habitantes e, em
três décadas e meia, passou a abrigar mais de 3,2 milhões de moradores, segundo
estimativas do IBGE para 2004. Já naquela década, a ocupação do espaço regional
ultrapassou os limites territoriais do município-pólo, configurando uma aglomeração
contínua que incorporou à dinâmica metropolitana os municípios de seu entorno
imediato (IPARDES, 2006).
Desde a década de 1970, o Estado do Paraná passava por mudanças na
agropecuária – modernização da base técnica de produção, expansão de culturas,
comercialização de commodities e agroindustrialização – e por um processo de
intensa concentração fundiária, com expressivos fluxos migratórios na direção dos
centros urbanos, particularmente para Curitiba e entorno. A industrialização, que
tinha maior expressividade no interior do Estado, intensificou-se no espaço
metropolitano como parte do processo de desconcentração da atividade econômica
63
a partir de São Paulo, com a introdução dos ramos modernos na linha da
metalmecânica (IPARDES, 2006).
De acordo com as projeções da Coordenação da Região Metropolitana de
Curitiba - COMEC – a população da RMC passará dos atuais 3.200.000 habitantes
para 4.200.000 em 2020, ou seja, dentro de 12 anos ocorrerá um aumento
demográfico equivalente à atual população de São José dos Pinhais, Colombo,
Araucária, Piraquara, Pinhais, Fazenda Rio Grande e Campo Largo.
O rápido crescimento populacional e a intensificação do uso do solo
metropolitano desencadeou um processo simultâneo e ininterrupto de planejamento
urbano em Curitiba, iniciado nos finais dos anos 1960. A implementação do
planejamento criou elementos que valorizaram a terra urbana e a moradia do pólo e
elevaram o custo de melhorias e tributos locais, tornando seletivo o processo de
ocupação e induzindo o crescimento de segmentos mais pobres nas áreas
periféricas internas e principalmente externas aos seus limites administrativos, nas
quais havia disponíveis lotes mais compatíveis ao poder aquisitivo desses
segmentos, e cuja distância era coberta por um sistema de transporte coletivo que
facilitou a comutação diária entre o local de moradia e o de trabalho (IPARDES,
2006).
No período compreendido entre os anos 1970 e 1980, Curitiba sediou
grandes grupos econômicos, particularmente em sua Cidade Industrial. Araucária,
município limítrofe, recebeu a Refinaria da Petrobrás, alcançando a segunda maior
participação no valor adicionado fiscal (VAF) da Região (NOJIMA et al., 2004).
Nos anos 1990, essa alteração da estrutura industrial aumentou, pois
incorporou novos segmentos, sustentada por uma política estadual de atração de
novos investimentos. Isto reforçou o espaço metropolitano, que disponibilizava
grandes vantagens para os investidores, como a proximidade do mercado de São
Paulo e Rio de Janeiro e do Porto de Paranaguá. Nesse mesmo sentido, a infra-
estrutura em termos de energia, telecomunicações, aeroporto internacional e
rodovias, entre outros fatores, aos quais se adicionava a concessão de incentivos
fiscais e financeiros, atraíram várias indústrias para a RMC.
Os investimentos econômicos foram realizados particularmente nos
municípios de São José dos Pinhais, que foi contemplado com a localização das
64
duas maiores montadoras (Renault e Volkswagem/Audi) e que recebeu uma série de
investimentos em comércio e serviços, além da adequação do aeroporto
internacional; Campo Largo, que sediou a Chrysler por pouco tempo, fato que trouxe
sérias implicações pelo impacto da condição efêmera desse investimento. Araucária
e Curitiba continuaram modernizando e ampliando os segmentos já existentes. Tudo
isso contribuiu para uma mobilidade interurbana cada vez mais intensa.
Acompanhando o incremento da atividade industrial, os setores Comércio e
Serviços demonstram um intenso crescimento em toda a região. Foi um progresso
fortemente concentrado no pólo metropolitano e voltado particularmente às
empresas e ao mercado constituído pelos empreendimentos, pelo fluxo de
executivos e profissionais especializados que se intensificou e pelos novos
habitantes da cidade, que demandam serviços mais complexos e sofisticados,
peculiares ao mundo globalizado. Curitiba passou a ter visibilidade entre as cidades
que desempenham papel relevante no cenário econômico nacional, adicionando à
sua condição de “cidade-modelo” a de “metrópole-competitiva” (FIRKOWSKI, 2001).
Apesar da concentração no pólo, as atividades desses setores também se
desenvolveram nos municípios limítrofes. Nesse sentido, destaca-se São José dos
Pinhais, que já assumia maior centralidade desse espaço regional em
transformação.
Além dos supermercados, hipermercados, shopping centers e do setor de
hotelaria, as atividades de publicidade e propaganda, moda, bancos, serviços
especializados para empresas, livrarias, eventos e feiras relacionados às demandas
do turismo de negócios aumentavam aceleradamente, evidenciando as mudanças
em curso. Percebeu-se, naturalmente, o incremento das atividades de natureza
imaterial, como as novas necessidades por serviços eletrônicos, centros de compras
24 horas, além de outros valores urbanos recém-incorporados à vida do curitibano
(FIRKOWSKI, 2001).
A “desconcentração” da atividade econômica em Curitiba, ou “concentração
dispersa entre municípios”, alterou radicalmente as características da economia
metropolitana, com transformações socioespaciais e efeitos ambientais marcantes
(IPARDES, 2006), além disso, reforçaram o aglomerado metropolitano como o
espaço econômico de maior relevância no Paraná (IPARDES, 2006).
65
Todas essas estratégias de atração da atividade econômica passaram a
aumentar, indubitavelmente, os fluxos migratórios para a RMC e, com isto, uma
mazela conseqüente: acentuação da desigualdade, porquanto, apesar do
crescimento da oferta de empregos, grande parte do contingente de mão-de-obra
permaneceu fora do mercado. O processo de ocupação, da forma intensa e contínua
como ocorreu na área metropolitana de Curitiba, nessas três décadas, não se fez
acompanhar pela implementação de um processo regional de planejamento e
gestão, assim como as políticas públicas foram insuficientes para viabilizar o
atendimento às novas e crescentes demandas (IPARDES, 2006). Observou-se o
adensamento populacional por meio de novas ocupações, sobretudo em terras de
municípios economicamente carentes e financeiramente dependentes de
transferências de recursos, como os provenientes do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM). As ocupações desordenadas ocorreram, muitas vezes, em áreas
de mananciais de abastecimento hídrico de toda a região ou espaços
ambientalmente vulneráveis.
Essa ocupação, iniciada com o extravasamento do território de Curitiba e
causadora de um processo de periferização do pólo nos anos de 1990, ultrapassou
o anel de municípios fronteiriços e dirigiu-se no sentido de outros, próximos a esses.
Em 2000, a RMC já apresentava uma extensão da mancha contínua de ocupação,
que incorpora as sedes municipais da maioria dos municípios vizinhos a Curitiba, e
porções de municípios mais distantes (OBSERVATÓRIO, 2005). Toda essa área,
embora contínua, revestiu-se de muitas desigualdades, tanto no que se refere à
inserção dos municípios na dinâmica da economia regional, quanto nas condições
socioambientais. (IPARDES, 2006).
Com o advento do processo de internacionalização da economia, notaram-se
as ocupações seletivas, formatando o espaço metropolitano de Curitiba. Atualmente,
assiste-se a uma opção, por parte de parcelas das classes de rendimentos médio e
alto, pelas mesmas áreas periféricas, até então ocupadas somente pela população
de menor renda. Isto se deu devido à atração pela oferta de condomínios de luxo,
perfeitamente conectados a Curitiba. Nas periferias também se localizam os novos
distritos industriais, que conformam o pólo automotivo do Estado do Paraná, além de
grandes empreendimentos comerciais, empresariais e de serviços.
66
Os municípios menos dinâmicos não acompanharam a capacidade de
responder às exigências de modernização postas por esses empreendimentos,
principalmente quanto aos padrões de competitividade e atratividade exigidos.
Permaneceram excluídos do processo, abrigando a população pobre e as atividades
segregadas. Ressalte-se que esta pobreza também ocupa o interior do pólo
metropolitano, que responde pelos contingentes mais elevados de famílias carentes
e domicílios inadequados, entre os municípios da RMC (IPARDES, 2006).
4.1.2 Dinâmica da aglomeração
Estudos realizados pelo Observatório das Metrópoles (OBSERVATÓRIO,
2005) e, particularmente para a RMC, consolidados pelo IPARDES, revelam o nível
de integração entre os municípios à dinâmica da aglomeração. Esses níveis foram
captados por indicadores de evolução demográfica, fluxos de deslocamentos
pendulares, densidade, características ocupacionais, presença de funções
específicas e indispensáveis à circulação de pessoas e mercadorias (portos e
aeroportos), e à capacidade de geração de renda pela economia local, tomando
como referência a participação do município na composição do PIB total da região
em pauta. Por meio deles foi delimitada a abrangência efetiva da aglomeração na
RMC.
A análise feita pelo Observatório das Metrópoles do nível de integração de
cada município à dinâmica da aglomeração evidencia que a RMC não incorpora nos
seus limites institucionais exatamente o conjunto de municípios, que apresentam
indicativos da coesão metropolitana e níveis mais intensos de integração na
aglomeração. A RMC é composta por dois conjuntos de municípios: os mais
fortemente integrados, situados ao redor do pólo metropolitano, e aqueles com
níveis mais fracos de integração a essa dinâmica, trazendo para esta região
institucionalizada municípios praticamente à margem dos processos peculiares do
fenômeno urbano do aglomerado. Entre os municípios integrantes, grande parte está
classificada nos níveis baixo e muito baixo de integração (Quadro 7). Isso comprova
que, embora o estatuto legal os agregue numa unidade comum, denominada “região
metropolitana”, muitos não fazem parte da dinâmica da aglomeração configurada de
fato (IPARDES, 2006).
67
QUADRO 7 - MUNICÍPIOS SEGUNDO O NÍVEL DE INTEGRAÇÃO À DINÂMICA DA
AGLOMERAÇÃO
Nível
de
Integração
PÓLO
MUITO
ALTO
ALTO
MÉDIO
BAIXO
MUITO
BAIXO
TOTAL
Quantidade
de
municípios
1
5
2
6
2
10
26
FONTE: Observatório das Metrópoles, 2005
Segundo a metodologia adotada por aquele Observatório, definem-se os
níveis entre médio e muito alto como os que efetivamente podem ser considerados
integrados à dinâmica da aglomeração. Dessa forma, no caso da RMC o
aglomerado metropolitano configura-se por 14 entre os 26 municípios que compõem
a unidade formal (Anexo 1). Dentre esses 14, além do pólo, apenas sete combinam
taxas de crescimento populacional elevada, alta densidade populacional, fluxos e
proporções de deslocamentos pendulares elevados, as menores proporções de
ocupação em atividades agrícolas e as maiores participações na renda regional,
além da localização de atividade estratégica do ponto de vista metropolitano, como o
caso da presença de aeroporto internacional (IPARDES, 2006).
Foram classificados com nível muito alto de integração os municípios:
Almirante Tamandaré, Colombo, Fazenda Rio Grande, Pinhais, São José dos
Pinhais; e com nível alto, apenas Araucária e Piraquara. Quanto aos demais, com
nível médio de integração, alguns podem ser apontados como tipicamente cidades-
dormitórios (Campo Magro, Itaperuçu); outros já apontam evidências de
incorporação a essa dinâmica em curto prazo (Campina Grande do Sul, Campo
Largo e Quatro Barras); e Mandirituba, juntamente com os municípios de níveis
baixo e muito baixo, ainda apresenta fortes características rurais. O Quadro 8 a
seguir mostra o nível de integração dos municípios da RMC, segundo a metodologia
aplicada pelo Observatório das Metrópoles em estudo realizado para o Ministério
das Cidades.
Fica evidente, portanto, que a RMC é constituída por municípios que
perfazem seis categorias distintas quanto ao nível de integração à dinâmica de
aglomeração: pólo, muito alto, alto, médio, baixo e muito baixo. É, pois, oportuna a
reflexão de que aqueles com menor nível de integração podem experimentar um
68
isolamento social no contexto da RMC que lhes proporcione poucas oportunidades
de experiências e entendimento comuns com outros municípios (MIZRUCHI,2006).
QUADRO 8 - NÍVEL DE INTEGRAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DA RMC
MUNICÍPIOS NÍVEL DE INTEGRAÇÃO
Curitiba PÓLO
Almirante Tamandaré MUITO ALTO
Colombo MUITO ALTO
Fazenda Rio Grande MUITO ALTO
Pinhais MUITO ALTO
São José dos Pinhais MUITO ALTO
Araucária ALTO
Piraquara ALTO
Campina Grande do
Sul
MÉDIO
Campo Largo MÉDIO
Campo Magro MÉDIO
Itaperuçu MÉDIO
Mandirituba MÉDIO
Quatro Barras MÉDIO
Balsa Nova BAIXO
Rio Branco do Sul BAIXO
Adrianópolis MUITO BAIXO
Agudos do Sul MUITO BAIXO
Bocaiúva do Sul MUITO BAIXO
Cerro Azul MUITO BAIXO
Contenda MUITO BAIXO
Doutor Ulysses MUITO BAIXO
Lapa MUITO BAIXO
Quitandinha MUITO BAIXO
Tijucas do Sul MUITO BAIXO
Tunas do Paraná MUITO BAIXO
FONTE: Observatório das Metrópoles, 2005
Para melhor compreensão da realidade da RMC, o Quadro 9 mostra índices
que caracterizam cada município. O grau de urbanização é um índice utilizado nos
estudos demográficos de desenvolvimento e significa o cociente entre a população
urbana e a população total, expresso em percentual. O IDH é elaborado com base
nos indicadores de educação (alfabetização e taxa de freqüência escolar),
longevidade e renda da população, variando de zero a um: o zero representa
nenhum desenvolvimento humano. Essas classes de índices não revelam, no
entanto, a desigualdade da condição de desenvolvimento entre os municípios. Para
melhor observar esse comportamento, as classes devem ser organizadas levando-
se em conta alguns casos de subclasses: 0,000 a <0,300, desenvolvimento humano
baixo inferior; >=0,300 a <0,500, baixo; >=0,500 a <0,650, médio; >=0,650 a <0,800,
médio superior; e >=0,800, alto desenvolvimento (IPARDES, 2006).
69
Quadro 9 – Indicadores de urbanização dos municípios.
Município População
Geral
População
Urbana
IDH Nível de
Urbanização
Adrianópolis 7.006 1.614 0,68 23,02
Agudos do Sul 7.217 1.463 0,71 20,30
Almirante Tamandaré 88.139 84.627 0,73 96,01
Araucária 94.137 85.996 0,80 91,36
Balsa Nova 10.155 3.185 0,78 31,38
Bocaiúva do Sul 9.047 3.562 0,72 39,36
Campina Grande do Sul 35.107 26.510 0,76 75,14
Campo Largo 92.713 77.133 0,77 83,23
Campo Magro 20.364 2.503 0,74 12,25
Cerro Azul 16.345 3.916 0,68 23,95
Colombo 183.353 174.971 0,76 95,44
Contenda 13.248 6.316 0,76 47,73
Curitiba 1.586.898 1.586.898 0,86 100,00
Doutor Ulysses 5.984 700 0,63 11,68
Fazenda Rio Grande 62.618 58.952 0,76 94,15
Itaperuçu 19.134 16.109 0,68 83,92
Lapa 41.777 24.037 0,75 57,53
Mandirutuba 17.555 6.273 0,76 35,74
Pinhais 102.871 100.601 0,82 97,81
Piraquara 72.806 33.779 0,74 46,41
Quatro Barras 16.149 14.509 0,77 89,85
Quitandinha 15.267 3.046 0,72 19,94
Rio Branco do Sul 29.321 20.039 0,70 68,33
São José dos Pinhais 204.198 183.259 0,80 89,75
Tijucas do Sul 12.258 1.846 0,72 15,06
Tunas do Paraná 3.615 1.422 0,69 39,35
Fonte: IPARDES, 2006
4.1.3 A Gestão metropolitana
Diante das especificidades da RMC, sobretudo a heterogeneidade entre os
municípios componentes e o modelo urbanístico da cidade-pólo, carece de reflexão
a gestão metropolitana.
A RMC tem características bem peculiares, sobretudo por ter como pólo uma
cidade reconhecida nacional e internacionalmente em razão de seu planejamento
urbano “arrojado e eficiente” (FIRKOWSKI, 2002). Esse fato ganha importância por
Curitiba ter-se transformado em modelo de sucesso de práticas de urbanismo que,
no entanto, “se tornam inadequadas, quando a problemática urbana assume outra
dimensão” (FIRKOWSKI, 2002, p. 2), a dimensão metropolitana.
Diante do contexto, Firkowski (2002), da Universidade Federal do Paraná –
UFPR, aponta entre as principais tendências da urbanização paranaense: (a) o
fortalecimento das aglomerações urbanas redundará no inevitável agravamento dos
problemas decorrentes dessa nova realidade metropolitana, problemas que
70
demandam intervenções conjuntas para a solução, tal é o caso do lixo, do
abastecimento de água, do transporte coletivo, entre tantos outros; (b) essa
realidade exigirá novas formas de enfrentamento dos problemas de gestão, porque,
à fragmentação político-administrativa existente no aglomerado, contrapõe-se a
necessidade de soluções conjuntas, reivindicadas por diversos municípios; e (c) a
RMC seguirá concentrando porções cada vez mais expressivas da população
estadual, o que aponta preocupante perspectiva futura, cujos reflexos não se
limitarão ao município de Curitiba, pois a maior parte dessa população não estará
nele fixada, mas no aglomerado metropolitano (FIRKOWSKI, 2002).
“De um lado está Curitiba e a eficácia do modelo de planejamento
urbano/municipal e de outro lado está o aglomerado metropolitano, constituindo uma
outra escala a demandar intervenções. A não superação de tal descompasso poderá
levar, em última análise, à falência do modelo bem sucedido, posto que as alterações
na dimensão urbana não são acompanhadas por alterações nas práticas de
planejamento e gestão (FIRKOWSKI, 2002)”.
Cabe ressaltar que o processo de planejamento urbano de Curitiba tem
origem praticamente nos anos 1960 com o Plano Preliminar de Urbanismo, que se
tornou Plano Diretor por meio da Lei 2828/66. Esse plano previa a transformação da
expansão da cidade do sistema radial, existente até então, para o linear, a ser
efetivado por meio da integração entre transporte, estrutura viária e uso do solo,
descongestionando a área central e preservando o centro histórico. Havia também a
previsão da criação de uma Cidade Industrial.
O referido plano não contemplava nenhum mecanismo de integração com os
municípios vizinhos. Este fato foi ressaltado na Câmara Municipal no momento da
votação da lei por um dos relatores, declarando seu voto e perguntando se não seria
oportuno pensar nas vias de comunicação, nas regiões agrícolas, no abastecimento
da capital, nas vilas operárias, na água e esgoto, na saúde, na segurança pública e
todos os demais problemas que poderiam e deveriam ser tratados em comum pelo
município da Capital e os adjacentes, sob a égide do Governo Estadual
(SOUZA,1999, p.122). O Plano foi aprovado e sua implantação se deu entre 1971 e
1983.
Para que um grupo de técnicos da Prefeitura Municipal acompanhasse todas
as etapas de elaboração daquele Plano Preliminar de Urbanismo para Curitiba e
viabilizasse sua implantação, foi criado o Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano de Curitiba, o IPPUC, em 1965, órgão que passou a ser o responsável por
71
todas as ações relacionadas ao planejamento urbano e que, atualmente, também
tem fornecido parte dos quadros técnicos para a Prefeitura.
Diferentemente da situação de Curitiba, que já contava com órgãos e
instrumentos adequados de planejamento urbano desde a década de 1960, a RMC
somente passou a contar com uma organização com funções de planejamento no
ano de 1974, quase uma década depois da criação do IPPUC. A Coordenação da
Região Metropolitana de Curitiba - COMEC - é uma entidade autárquica, do Governo
do Estado do Paraná, criada com a atribuição de “integrar e organizar o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” da população
e dos municípios que compõem a RMC. Estas funções são as que extrapolam o
âmbito da competência municipal e passam a ser de interesse comum a mais de um
município. No próprio site da COMEC, têm sido reconhecidas como principais
funções públicas de interesse comum, entre outras: o planejamento integrado do
desenvolvimento econômico e social, o controle do uso e da ocupação do solo,
habitação, abastecimento de água, manejo de resíduos sólidos, transporte coletivo
intermunicipal.
Desde a sua criação, a COMEC vem desenvolvendo planos e programas com
o objetivo de consolidar a proposta de integrar a ação do setor público na Região
Metropolitana de Curitiba. Já em 1978, a Coordenação apresentava o Plano de
Desenvolvimento Integrado (PDI/78), que pela primeira vez, abordou de modo global
os problemas dos diferentes municípios da RMC, com propostas de soluções que
buscavam resultados positivos para todos os municípios.
O PDI/78 foi reavaliado no início da década de 80; a partir daí foi
desenvolvido um elenco de projetos necessários à sua consolidação. Entretanto,
ocorreu uma inversão do que havia sido planejado. Segundo Firkowski (2002), as
principais causas dessa inversão foram a incompatibilidade do PDI com a realidade
emergente, assim como a atuação de outros interesses, como o capital imobiliário e
os capitais industriais.
Assim, devido às mudanças nessa realidade regional, o primeiro Plano de
Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Curitiba passou por um
processo de revisão. Essas mudanças foram significativas e constituíram o segundo
Plano de Desenvolvimento Integrado – PDI/RMC (2001) – documento síntese para
discussão. As modificações foram orientadas pela preocupação com a expansão da
72
malha urbana do município pólo sobre os limites administrativos dos municípios
vizinhos, gerando uma urbanização periférica e horizontal. A idéia original da revisão
era de que, de forma mais participativa, fossem propostas as diretrizes
metropolitanas com o intuito de configurar a região como uma “Metrópole
Competitiva, Sustentável e Solidária” (SZUCHMAN, 2006), buscando o equilíbrio
entre o atendimento das necessidades primárias da população e a construção de um
ambiente regional competitivo, priorizando a preservação do meio ambiente. Estas
diretrizes visariam a dar subsídios aos planos diretores dos municípios da RMC, com
base nos critérios de sustentabilidade ambiental, aliados às necessidades de
expansão inerentes ao crescimento da população.
Ainda assim, tanto o PDI/78 quanto a revisão proposta em 2001 não se
efetivaram, porque, como argumenta Alcidino Bittencourt Pereira, atual Diretor-
Presidente da COMEC, em discurso de 20 de agosto de 2005, na Conferência
Regional das Cidades da Região Metropolitana de Curitiba: “faltou entrosamento
com as políticas setoriais do Estado e com as prefeituras municipais para que
diretrizes gerais pudessem ser concretizadas”. Em vez de primeiro planejar para
depois executar obras, esta ordem foi invertida, em detrimento dos interesses
comuns da região.
Com o advento do Estatuto da Cidade - Lei Federal nº. 10.257/01- (BRASIL,
2001), todos os municípios da RMC foram enquadrados em um ou mais incisos do
Artigo 41, tendo, portanto, obrigatoriedade na execução do Plano Diretor.
Em 16 de dezembro de 2004, a Lei nº 11.266 do município curitibano dispôs
sobre a adequação do Plano Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade,
estabelecendo objetivos, diretrizes e formas de estruturação da política de
desenvolvimento urbano da cidade de Curitiba e sua articulação com a Região
Metropolitana.
Nesse mesmo sentido o Ministério das Cidades deu início a trabalhos de
formulação de uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), a fim de
nortear as ações dos poderes públicos e ser alicerce para a formulação de um
Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano. Eentre os principais desafios para a
implantação da PNDU no País, destaca-se a política urbana regional e
metropolitana.
73
Verifica-se, em texto de abertura da 2ª Conferência das Cidades, assinado
pelo Ministro de Estado das Cidades em 24 de agosto de 2005, que a preocupação
com as metrópoles orienta objetivos essenciais da PNDU. Cabe destacar o objetivo
de estabelecer diretrizes para programas e ações dirigidos a Regiões
Metropolitanas, considerando: a) os indicadores de desigualdade sociourbanísticos
intra-urbanos; b) a identificação de áreas vulneráveis intra-urbanas; c) a expressão
metropolitana da região; d) a economia regional polarizada pela região; e) o nível de
integração dos municípios periféricos ao município sede; f) a institucionalidade da
gestão metropolitana; g) o grau de complementaridade e articulação entre os
municípios que compõem uma RM; h) os instrumentos para articulação das políticas,
projetos e ações nas áreas de habitação, saneamento ambiental, mobilidade,
regularização fundiária e controle do uso e ocupação do solo; e i) os mecanismos
para implementar os instrumentos de participação popular.
Atualmente, cada município da RMC convive com as expectativas de
mudanças a serem experimentadas com o advento do Estatuto das Cidades.
Assim, nesse contexto ambiental sintetizado acima e caracterizado por
especificidades históricas, geográficas, técnicas e institucionais, bem como da
legislação vigente, puderam ser identificadas as organizações de interesse para o
presente estudo.
4.2 ORGANIZAÇÕES RESPONSÁVEIS PELO PLANEJAMENTO URBANÍSTICO
A Constituição Federal (1988), em seus artigos 25, 30, 182 e 183, e o
Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) deixam bem definidas as responsabilidades da
União, Estados e Municípios na Política de desenvolvimento urbano.
“A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.” (Art 182 da CF,1988).
Assim, o município deverá ser responsável pelo planejamento, financiamento,
gestão, execução e fiscalização das ações do desenvolvimento urbano, com apoio e
ação subsidiária dos Estados e da União. Cabe, portanto, às organizações
governamentais dos municípios, estados e União, essa responsabilidade.
74
Nesse mesmo sentido, o Estatuto da Cidade define os instrumentos da
Política Urbana em seu artigo 4º:
“Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: I – planos
nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões; III – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento
ambiental; [...]”. (BRASIL, 2001, Art 4º)
Da consulta de documentos e instrumentos legais, verificou-se uma
diversidade na estrutura do Executivo de cada município da RMC, sobretudo no que
se refere aos setores com funções específicas de urbanismo. Algumas prefeituras
são constituídas por secretarias de urbanismo, outras por secretarias de
desenvolvimento urbano, outras dividem as funções inerentes ao urbanismo por
mais de uma secretaria ou departamento ou até mesmo gerência (Fazenda Rio
Grande). Assim, para o presente trabalho de pesquisa, as prefeituras foram
definidas como as organizações responsáveis pelo planejamento urbanístico de
cada município.
Já em nível estadual, a pesquisa nas legislações permitiu definir, inicialmente,
as seguintes organizações de interesse para o estudo em pauta:
1) COMEC - Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba, já mencionada
neste trabalho, foi criada pela Lei Estadual nº 6.517/1974 e formada por um
Conselho Deliberativo, Conselho Consultivo e Secretaria Administrativa. Em
dezembro de 1994, a Lei Estadual n.º 1027 reformulou este órgão
metropolitano, alterando sua personalidade jurídica de Órgão de Regime
Especial da Administração Direta para Autarquia situada no campo da
Administração Indireta do Poder Executivo Estadual. Em 1º de janeiro de
2003 o Decreto Estadual nº 22 atribuiu ao Senhor Secretário Especial para
Assuntos da RMC a coordenação das ações relativas ao planejamento e a
execução de funções públicas de interesse comum no âmbito da RMC. A
COMEC passou a ser vinculada diretamente ao Secretário Especial para
Assuntos da RMC e a exercer o suporte técnico administrativo necessário ao
desempenho de suas funções. No entanto nunca existiu, como personalidade
jurídica, uma Secretaria Especial de Assuntos da Região Metropolitana de
Curitiba, mas tão somente a figura do Sr. Edson Luiz Strapasson,
75
comissionado no cargo de Secretário Especial para estes fins, nomeado
através do Decreto n.º 22/2003. Após a saída daquele secretário, a COMEC,
através do Decreto n.º 6384 de 04 de abril de 2006, passou a vincular-se à
Secretaria do Estado de Desenvolvimento Urbano (SEDU), como comprova a
mensagem explicitada no Anexo 7 a esta dissertação.
2) SEDU - Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano – Tem como
missão: definir as políticas, o planejamento, a execução, a coordenação e o
controle das atividades ligadas ao desenvolvimento urbano e regional,
incluindo as aglomerações urbanas do meio rural, além de integrar os
municípios, a fim de ordenar o pleno desenvolvimento das cidades e garantir
o bem-estar dos habitantes. Conta com a colaboração de um Serviço Social
Autônomo – PARANACIDADE – que é, por força da Lei que o instituiu (Lei
Estadual nº 11498, de 30 de julho de 1996), uma pessoa jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos e de interesse coletivo, vinculado, por
cooperação, a essa Secretaria de Estado. A missão do PARANACIDADE é
prestar assistência institucional e técnica aos municípios, desenvolver
atividades dirigidas à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico e
social, captar e aplicar recursos financeiros para o processo de
desenvolvimento urbano e regional do Estado do Paraná. Para fins desta
dissertação, apesar de a COMEC estar hoje vinculada à SEDU, as ligações
realizadas pelas diversas organizações com esta Secretaria são aquelas
diferentes das de interesse direto com a COMEC. Nesse sentido, a maioria
das ligações dos municípios com a SEDU se refere ao PARANACIDADE.
3) ASSOMEC - Associação dos Municípios da Região Metropolitana de Curitiba.
Segundo dados de uma entrevista, para fins preparatórios desta pesquisa,
com o atual presidente e também prefeito de Fazenda Rio Grande, essa
associação tem como objetivos: ampliar e fortalecer as capacidades
administrativas, econômicas e sociais dos municípios associados; promover o
estabelecimento da cooperação entre os municípios e os prefeitos, visando à
união e à troca de experiências; promover o intercâmbio de informações e
reivindicações com a Associação dos Municípios do Paraná (AMP), órgão de
expressão estadual do municipalismo paranaense; e atuar na promoção da
76
integração dos municípios e das suas entidades e organizações, visando ao
desenvolvimento da RMC.
Por se tratar da Região Metropolitana de Curitiba e ser este município o pólo
responsável por todo o desencadeamento do processo de metropolização, foram
também definidas organizações constituintes da Prefeitura de Curitiba com
atribuições específicas do planejamento urbano com interesses direto na RMC:
4) IPPUC - Instituto de Pesquisas e Planejamento Urbano de Curitiba – já
mencionado no contexto ambiental da RMC, desde 1965 o órgão é o
responsável por todas as ações relacionadas ao planejamento urbano e
monitoramento da execução do Plano Diretor da cidade. A relação entre a
COMEC e o IPPUC constava na Lei de criação do órgão de planejamento
metropolitano, quando definia que, para contribuir com as responsabilidades
da Secretaria Executiva dos Conselhos, fosse contratado aquele Instituto,
para desenvolver as atividades de planejamento regional e de
assessoramento dos Conselhos (METRÓPOLIS, 1999). No entanto, segundo
Firkowski (2002), isso de fato não teria acontecido, “talvez porque as
demandas de Curitiba fossem mais relevantes que as metropolitanas, não
merecendo atenção maior por parte do IPPUC, envolvido que estava com o
planejamento de Curitiba”.
5) SMAM – A Secretaria Municipal para Assuntos Metropolitanos foi criada em
caráter permanente por força de lei municipal de 18 de abril de 2005. A
SMAM existia em caráter extraordinário desde 1997 e, de acordo com a
argumentação apresentada à Câmara Municipal pelo Prefeito Beto Richa
(2005), após oito anos de existência, mesmo com a Secretaria Municipal
Extraordinária de Assuntos Metropolitanos desempenhando satisfatoriamente
o papel de principal articuladora das políticas públicas do Município de
Curitiba com os demais municípios da RMC, segundo o Prefeito, a nova
realidade já estaria bem diferente:
“eis que o crescimento, até certo ponto desordenado, dos demais municípios
da RMC, está visivelmente interferindo na política urbana de nossa cidade,
exigindo que tenhamos mecanismos mais eficientes para administrar esse
fenômeno”(SPL, 2008).
A missão institucional da SMAM é implementar políticas públicas de
desenvolvimento do Município de Curitiba, em conjunto com os demais
77
municípios da RMC, viabilizando ações de interesse comum, através do
assessoramento e desenvolvimento de programas e projetos, promovendo a
integração regional com as seguintes atribuições: I - coordenar as ações do
Município de Curitiba junto aos demais municípios integrantes da Região
Metropolitana, objetivando harmonizar os assuntos de interesse comum, a
integração e o desenvolvimento regional; II - articular-se com as demais
administrações municipais, entidades metropolitanas e com o Governo do
Estado do Paraná, no processo de planejamento e gestão das funções
públicas de interesse comum, por meio de instrumentos de cooperação,
convênios e consórcios; III - apoiar os demais municípios da Região
Metropolitana de Curitiba, através da transferência do conhecimento técnico
em programas e projetos de desenvolvimento urbano.
6) URBS – Urbanização de Curitiba S.A. - uma empresa de economia mista que
atua no planejamento, gerenciamento, operação e fiscalização dos serviços
de transporte e trânsito e na administração e comercialização do uso de
equipamentos urbanos e espaços públicos. Administra todo o transporte
coletivo municipal e intermunicipal para a cidade de Curitiba e RMC. A RIT-
Rede Integrada de Transportes – integra 12 municípios da Região
Metropolitana: Almirante Tamandaré, Colombo, Pinhais, São José dos
Pinhais, Araucária, Fazenda Rio Grande, Campo Magro, Campo Largo,
Contenda, Rio Branco do Sul, Itaperuçu e Piraquara. A integração se dá por
linhas convencionais, de ônibus metropolitanos, expressos e “Ligeirinhos”,
transportando diariamente cerca de 500 mil pessoas que residem ou
trabalham nas cidades vizinhas.
Durante a pesquisa documental, foi ressaltada a presença de uma
organização, em São José dos Pinhais, com atribuições específicas de
desenvolvimento urbano, nos moldes do IPPUC.
Após a aplicação e análise dos questionários, outras organizações de
interesse foram identificadas pelos próprios respondentes. Nessa oportunidade,
concluiu-se que o IDU tão somente integra a Prefeitura de São José dos Pinhais.
Diferentemente do IPPUC, esse órgão não tem nem nunca teve atribuições
inerentes à RMC e tão somente àquele município.
78
Entre as organizações identificadas após o tratamento dos dados adquiridos
nos questionários, destacam-se empresas privadas prestadoras de serviço de
urbanismo, sobretudo a elaboração do Plano Diretor e quatro outras organizações
ligadas diretamente ao Estado do Paraná: a SEMA, a COHAPAR, a SANEPAR e a
COPEL.
1) SEMA - A Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos foi
criada nos termos das Leis 10.066, de 27 de julho de 1992, e 11.352, de 13
de fevereiro de 1996 (PARANÁ, 1992 e 1996), constituindo-se como órgão de
primeiro nível hierárquico da administração estadual, de natureza substantiva,
e com a finalidade de formular e executar as políticas de meio ambiente, de
recursos hídricos, florestal, cartográfica, agrário-fundiária, de controle da
erosão e de saneamento ambiental. O campo de atuação da Secretaria
compreende várias atividades: estabelecer as diretrizes para ação
governamental nas áreas de responsabilidade; promover, coordenar e
executar a educação ambiental; promover a regularização fundiária e o
reordenamento territorial, de forma a garantir a proteção dos recursos naturais
e a manutenção da biodiversidade, contemplada sempre a função social da
terra. A SEMA tem sob a sua subordinação o Instituto Ambiental do Paraná -
IAP, com a responsabilidade de executar o cumprimento da Lei
Complementar Estadual nº 59/91 e normas posteriores, mais conhecidas
como Lei do ICMS Ecológico. A Lei trata do estabelecimento dos critérios
para o rateio de parte dos recursos financeiros do Imposto Sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços, ICMS, a que os municípios têm direito
constitucionalmente. A Fiscalização Ambiental compreende o
desenvolvimento de todas as ações de controle e de vigilância executadas
pelo IAP, destinadas a impedir o estabelecimento ou a continuidade de
atividades consideradas lesivas ao meio ambiente ou, ainda, aquelas que
estejam sendo realizadas em desconformidade com o que foi autorizado pelo
Órgão Oficial.
2) COHAPAR – A Companhia de Habitação do Paraná foi fundada em 14 de
maio 1965 no governo de Algacir Guimarães, por meio da Lei estadual nº
5.113, sucedendo a caixa de habitação popular do Estado do Paraná. Desde
sua fundação como uma sociedade de economia mista, a COHAPAR surgiu
79
com a finalidade de integrar o Paraná no sistema financeiro da habitação,
operando com recursos do Banco Nacional da Habitação (BNH). Após a
extinção do BNH, em 1986, a Caixa Econômica Federal tornou-se o principal
parceiro financeiro da COHAPAR. Atualmente a companhia é presidida pelo
ex-prefeito de Curitiba e membro concursado do IPPUC - Rafael Greca - e
tem como metas a busca de soluções para ser resolvido o déficit habitacional
do Estado, com prioridade para a população de baixa renda. Suas receitas
servem para cobrir o custo operacional, e o lucro, para reinvestir no setor e
manter atendimento às moradias já entregues.
3) SANEPAR - A Companhia de Saneamento do Paraná foi criada no dia 23 de
janeiro de 1963 para cuidar das ações de saneamento básico em todo o
Estado do Paraná. Ela é uma empresa estatal, de economia mista, cujo maior
acionista é o governo do Estado, com 60% das ações. Destina-se, portanto, a
exploração de serviços públicos e de sistemas privados de abastecimento de
água, de coleta, remoção e destinação final de efluentes e resíduos sólidos
domésticos e industriais e seus subprodutos, de drenagem urbana, serviços
relacionados à proteção do meio ambiente e aos recursos hídricos, outros
serviços relativos à saúde da população, prestação de consultoria, assistência
técnica e certificação nestas áreas de atuação e outros serviços de interesse
para a SANEPAR e para o Estado do Paraná, dentro ou fora de seus limites
territoriais, podendo, para atingir tais fins, participar, majoritária ou
minoritariamente, de consórcios ou sociedades com empresas privadas.
4) COPEL - A Companhia Paranaense de Energia foi criada em 26 de outubro
de 1954 e tem a missão de viabilizar o desenvolvimento social, econômico e
tecnológico do Paraná com o provimento de energia elétrica. Os serviços da
estatal cobrem praticamente todo o Paraná, atendendo a 3,29 milhões de
clientes, praticamente 100% dos domicílios nas áreas urbanas. Para atender
a seus consumidores, a COPEL construiu, opera e mantém uma estrutura que
compreende um parque gerador de eletricidade próprio composto por 18
usinas, sendo 17 hidrelétricas, cuja potência instalada totaliza 4.550 MW e
que responde pela produção de 7% de toda eletricidade consumida no Brasil.
O sistema de iluminação pública em ruas, praças, avenidas, jardins, vias,
estradas e outros logradouros de uso comum e livre acesso são, geralmente,
80
de propriedade do município; em alguns municípios, entretanto, a COPEL é a
proprietária. A companhia celebra convênio com os municípios para a poda
de árvores e também para o desenvolvimento de projetos de arborização
pública, aumento e mudança da rede elétrica municipal.
Com base nos dados obtidos por meio da aplicação do questionário e dos
estudos de dados secundários, foi possível identificar as organizações responsáveis
pelo planejamento urbanístico na RMC, como se apresenta no Anexo 6 desta
dissertação, da mesma forma que se mapeou uma estrutura preliminar das relações
entre essas organizações.
Durante as entrevistas, buscou-se a validação dos dados adquiridos por meio
do questionário. Os resultados trouxeram novas informações que possibilitaram a
reorganização e complementação do mapeamento preliminar das relações entre
organizações. As entrevistas foram também direcionadas para a identificação e
descrição das práticas de desenvolvimento urbano na RMC, que constituem o cerne
da próxima parte desta dissertação.
81
5. PRÁTICAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Nesta parte do trabalho, tem-se o propósito de apresentar os resultados das
análises dos dados referentes ao objetivo específico de identificar as principais
práticas de desenvolvimento urbano adotadas pelos municípios da RMC.
Procedeu-se a essa identificação de acordo com a metodologia já descrita,
com interpretações de documentos e com análises do conteúdo (BARDIN, 2007) das
entrevistas semi estruturadas aplicadas aos dirigentes de nível estratégico das
organizações de interesse.
A análise de conteúdo adota como procedimento básico a definição de
categorias pertinentes aos propósitos da pesquisa (TESCH, 1990; VERGARA,
2006). Assim, o referencial teórico e os dados secundários, originários dos
documentos pesquisados, sobretudo o Estatuto das Cidades (BRASIL, 2001),
conduziram à definição preliminar de categorias, em que puderam ser agrupadas as
práticas de interesse para o desenvolvimento urbano, no sentido de serem
cumpridas as funções sociais da cidade e da propriedade urbana que asseguram o
atendimento das necessidades urbanísticas dos cidadãos.
5.1 DEFINIÇÃO DE CATEGORIAS
As categorias, expostas no Quadro 10, definidas para o agrupamento das
diversas práticas, orientaram a elaboração do roteiro de entrevista semi-estruturada -
Anexo 3, bem como o desenrolar da própria entrevista. Em todos os encontros, os
entrevistados foram levados a relatar ações e práticas no que tange ao
funcionamento e gestão das prefeituras ou outros órgãos de planejamento
urbanístico.
QUADRO 10 – CATEGORIAS DAS PRÁTICAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO
CATEGORIAS
a. ordenação do uso e ocupação do solo
b. moradia – habitação
c. segurança
d. meio ambiente ecologicamente equilibrado
e. saneamento – esgotamento sanitário e resíduos sólidos
f. mobilidade urbana – sistema viário – transporte público
g. cultura – patrimônio cultural
h. lazer e esporte
Fonte: Adaptado do Estatuto das Cidades
82
Para a identificação das práticas, o foco se deu no que realmente era
desenvolvido na organização. Era solicitado aos entrevistados o resgate de
situações práticas em que suas ações estivessem conectadas com o urbanismo e
que se repetissem regularmente. As entrevistas ocorreram no mês de outubro,
novembro e dezembro de 2007, na própria sede das organizações. O tempo de
entrevista variou de 25 minutos a 3 horas e quinze minutos.
5.2 IDENTIFICAÇÃO DOS ENTREVISTADOS
Foram realizadas ao todo 62 entrevistas com diferentes gestores de
urbanismo na RMC. O critério para a escolha dos entrevistados foi o da ordem
hierárquica de poder nas organizações, partindo da função de mais alto grau
estratégico e, na impossibilidade deste, o próximo, até o executivo mais
tecnicamente qualificado para fins urbanísticos. Além das entrevistas com os
gestores das organizações componentes da amostra, foram entrevistados dois
funcionários de empresa de Engenharia e Arquitetura, contratadas para elaboração
de planos diretores. O perfil dos gestores entrevistados está apresentado no
Quadro 11.
QUADRO 11 – PERFIL DOS ENTREVISTADOS
Organização Função atual
Tempo
na
função
Observação
Cargo político 3 anos Terceiro mandato
Cargo político 12 anos Responsável pelo PD
Prefeitura de Adrianópolis
Cargo político 3 anos Responsável pelo PD
Prefeitura de Agudos do Sul Cargo político 7 anos
Segundo mandato
Prefeitura de Almirante
Tamandaré
Cargo político 8 anos Responsável pelo PD
Cargo político 3 anos
Funcionário (a) 15 anos Engenheiro (a) civil
Prefeitura de Araucária
Cargo político 3 anos
Cargo político 3 anos
Funcionário (a) 15 anos Engenheiro (a) civil
Prefeitura de Balsa Nova
Funcionário (a) 6 anos Arquiteto (a)
Cargo político 2 anos Quarto cargo
Cargo político 5 anos
Prefeitura de Bocaiúva do
Sul
Funcionário (a) 6 anos Engenheiro (a) civil
Cargo político 3 anos
Funcionário (a) 15 anos
Prefeitura de Campina
Grande do Sul
Funcionário (a) 7 anos Engenheiro (a) civil
83
continuação do QUADRO 11 – PERFIL DOS ENTREVISTADOS
Prefeitura de Campo Largo Cargo político 3 anos 4 vezes vereador
Prefeitura de Campo Magro Funcionário (a) 8 anos Arquiteto (a)
Funcionário (a) 3 anos Funcionário (a) da
prefeitura há 18 anos
Prefeitura de Cerro Azul
Cargo político 8 anos
Prefeitura de Colombo Funcionário (a) 8 anos
Funcionário (a) 15 anos Engenheiro (a) civil Prefeitura de Contenda
Funcionário (a) 2 anos Engenheiro (a) civil
Funcionário (a) 3 anos Advogado (a) Prefeitura de Curitiba
Funcionário (a) 15 anos Funcionário (a) da
prefeitura há 25 anos
Prefeitura de Doutor Ulysses Cargo político 3 anos
Cargo político 7 anos Segundo mandato-
Engenheiro civil –
presidente da
ASSOMEC
Prefeitura de Fazenda Rio
Grande
Cargo político 2 anos
Funcionário (a) 12 anos
Cargo político 3 anos
Prefeitura de Itaperuçu
Cargo político 2 anos Administrador (a)
Cargo político 3 anos
Funcionário (a) 15 anos
Prefeitura de Lapa
Cargo político 3 anos
Cargo político 3 anos Terceiro mandato Prefeitura de Mandirituba
Funcionário (a) 3 anos Funcionário (a) da
prefeitura há 8 anos
Funcionário (a) 3 anos Funcionário (a) da
prefeitura há 8 anos
Funcionário (a) 15 anos
Prefeitura de Pinhais
Funcionário (a) 18 anos
Prefeitura de Piraquara Funcionário (a) 3 anos Funcionário (a) da
prefeitura há 18 anos
Prefeitura de Quatro Barras Funcionário (a) 8 anos Engenheiro (a) civil
Funcionário (a) 7 anos Prefeitura de Quitandinha
Funcionário (a) 7 anos
Cargo político - afastado 2 anos Prefeitura de Rio Branco do
Sul
Cargo político 1 ano
Prefeitura de São José dos
Pinhais
Cargo político 3 anos Engenheiro (a) civil
Prefeitura de Tijucas do Sul Cargo político 3 anos
Funcionário (a) 12 anos Prefeitura de Tunas do
Paraná
Funcionário (a) 4 anos Responsável pelo PD
SEDU - Secretaria de
Estado do Desenvolvimento
Urbano
Funcionário (a) 6 anos
SEMA Funcionário (a) 4 anos Engenheiro (a)
ambiental
COMEC - Coordenação da
Região Metropolitana de
Curitiba
Funcionário (a) 8 anos Arquiteto (a)
84
continuação do QUADRO 11 – PERFIL DOS ENTREVISTADOS
COHAPAR Funcionário (a)
12 anos
SANEPAR Funcionário (a)
8 anos
COPEL Cargo político
4 anos
Presidente 2 anos Também tem cargo
político.
ASSOMEC - Associação dos
Municípios da Região
Metropolitana de Curitiba.
Cargo político 2 anos
Presidente 6 meses funcionário (a) da
prefeitura há 25 anos
IPPUC - Instituto de
Pesquisas e Planejamento
Urbano de Curitiba
Cargo político 6 meses presidente duas
vezes do IPPUC, 35
anos de atuação no
campo
SMAM (Curitiba-PR) -
Secretaria Municipal para
Assuntos Metropolitanos
Funcionário (a) 3 anos funcionário (a) da
prefeitura há 25 anos
URBS – Urbanização de
Curitiba S.A.
Funcionário (a) 8 anos
Fonte: Dados primários e secundários
Desses entrevistados, 12 eram prefeitos, 31 secretários (ou cargo
semelhante) das diversas prefeituras e o restante, funcionários de nível estratégico
das diversas organizações.
Após a conclusão das entrevistas, foram realizadas análises do conteúdo
(BARDIN, 2007), que, aliadas às interpretações de documentos, permitiram a
identificação de algumas práticas de desenvolvimento urbano.
5.3 IDENTIFICAÇÃO DAS PRÁTICAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Para a identificação das práticas organizacionais de desenvolvimento urbano,
foi analisado o conteúdo das entrevistas, conforme apresentado anteriormente. A
análise foi amparada por procedimentos de cunho quantitativo e qualitativo
(BARDIN, 2007). Os procedimentos quantitativos privilegiaram as ocorrências de
termos e frases expostas pelos entrevistados que evidenciavam práticas adotadas
pela organização. Os dados foram tratados por meio da análise de freqüências. Os
procedimentos qualitativos enfatizaram o que se mostrava significativo, relevante
para a identificação de práticas urbanísticas.
É válido relembrar que há diferença entre o que foi considerado como práticas
e o que foi considerado somente como ações em uma primeira análise. Para fins
deste trabalho, foi adotado o conceito de práticas desenvolvido por Giddens (1978) e
adaptado ao desenvolvimento urbano, onde elas passam a ser ações regularizadas
85
e recorrentes de atores sociais que continuamente constroem e reconstroem um
sistema social urbano espaciotemporalmente delimitado. Assim, fica evidente isto: se
uma ação é realizada isoladamente no tempo e no espaço ela não poderá ser
considerada uma prática. No entanto, se esta ação foi utilizada regularmente por
uma organização de planejamento urbanístico ou foi utilizada por mais de uma
organização, ela foi identificada como uma prática a ser utilizada no exame proposto
pelo objetivo geral deste estudo, ou seja, a verificação empírica da influência das
relações entre os órgãos responsáveis pelo planejamento urbanístico dos
municípios da RMC nas práticas de desenvolvimento urbano adotadas.
As perguntas feitas durante a pesquisa, assim como a orientação imprimida
às conversas nas entrevistas, sempre procuraram resgatar as práticas realmente
realizadas pelos gestores. Para tanto, as entrevistas foram focadas em exemplos de
condutas repetitivamente reproduzidas na organização. Os fragmentos de entrevista
apresentados e analisados a seguir ilustram a identificação das práticas nas
categorias já definidas.
(1) “O que a gente tem de fazer, e faz toda vida que alguém solicita o loteamento de
um terreno, é analisar o projeto e mandar para a COMEC, pois sem a aprovação dela
nós vamos ter complicações. [...] é arriscado nem conseguir apoio financeiro e técnico
do Estado para depois passar água e esgoto naquele loteamento”.
A partir dos dados coletados do fragmento (1), foi possível evidenciar distintas
práticas desenvolvidas em uma organização: exigência e aprovação de projetos de
loteamento; e a busca de apoio financeiro de níveis governamentais superiores para
a elaboração de obras de saneamento.
A exigência e aprovação de projetos de loteamento têm como base a Lei
Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do
solo urbano. A Lei define requisitos urbanísticos para loteamento e, de interesse
particular para este trabalho de pesquisa, determina que: para loteamentos ou
desmembramentos localizados em área de município integrante de região
metropolitana, o exame e a anuência prévia à aprovação do projeto caberão à
autoridade metropolitana (BRASIL, 1979). No caso da RMC, essa autoridade é a
COMEC.
Após o tratamento de dados de todas as entrevistas, essa prática foi descrita
de maneira mais ampla: “exigência e aprovação de projetos para a ordenação do
uso e ocupação do solo”. Verificou-se também que, em alguns municípios, esta lei é
86
desconsiderada no que se refere principalmente à solicitação de aprovação pela
COMEC, pois reclamam da demora no processo.
Com respeito ainda ao uso do solo, alguns loteamentos têm seus lotes
vendidos à população, muitas vezes desinformada, antes da aprovação e registro
deste. Tal conduta, além de constituir crime, de acordo com o Artigo 50 da Lei
Federal n° 6766/79, desencadeia problemas sérios referentes ao controle da
ocupação do solo da RMC, e principalmente aos consumidores, que passam a
adquirir imóveis sem documentação comprovante, portanto irregulares perante o
Estado e o Município. Os problemas abrangem interesses particulares, mas também
preocupações da população do município e de toda região, como é o caso de
loteamentos em áreas restringidas pelas leis ambientais: mananciais e áreas de
proteção ambiental.
Nesse sentido, alguns prefeitos buscam realizar projetos com apoio de órgãos
do Estado para regularizarem essa forma de utilizar o solo. Essa prática foi
evidenciada por nove municípios.
A busca de apoio financeiro de níveis governamentais superiores para a
realização de obras de saneamento mostrou-se também recorrente em várias
entrevistas, sobretudo naqueles municípios mais pobres. No entanto essa busca de
financiamento não ocorre somente para a área de saneamento. A prática foi descrita
de maneira genérica e reunida em nova categoria: a gestão da organização. Nesta
categoria foram agrupadas aquelas práticas que se aplicam a mais de uma das nove
categorias definidas inicialmente.
O fragmento (2), abaixo, permite inferir sobre uma prática que se apóia na Lei
Federal nº 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que altera decretos e leis já existentes
no que se refere ao processo de desapropriação de imóveis e às finalidades que
justificam essa prática, como: a abertura, conservação e melhoramento de vias ou
logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do
solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou
estética; a construção ou ampliação de distritos industriais.
(2) “[...] às vezes é necessário decretar uma área de imóvel particular, de interesse
público para fins de desapropriação, principalmente para a duplicação ou construção
de uma nova rua ou avenida que [...].”
87
Verificou-se também, em uma entrevista que, por vezes, essa prática é
utilizada para implantação de parcelamento popular, destinado às classes de menor
renda. Esta finalidade também encontra respaldo na lei. Assim, a prática ficou
descrita como: decretar área de imóvel particular, de interesse público para fins de
desapropriação.
O fragmento (3) abaixo deixa claro, nas respostas de um secretário de
urbanismo, que se faz uso da Internet para a busca de soluções urbanísticas que
deram certo em outros municípios. Assim descreveu-se a prática de “consultar a
Internet para busca de soluções de sucesso”, quando se tem determinada
necessidade.
(3) “[...], por exemplo: quando estamos planejando e orçando alguma obra e eu fico
sabendo que tem uma tabela boa de preços na tabela de orçamento e recursos de
um determinado município, como aconteceu recentemente com [nome de município
da RMC], eu vou na Internet, consulto e procuro aproveitar a informação, mas não
precisa ser da RMC, pode ser qualquer município do Brasil. Quer dizer: não há mais
tanta necessidade de ficar fazendo contato com outros municípios para saber o que
eles fazem por lá”
Segundo comentários de vários gestores durante as entrevistas e
comprovação na página eletrônica da COHAPAR, para a construção de moradias no
município, a prefeitura doa à COHAPAR a área necessária para a construção do
empreendimento, previamente vistoriada e aprovada pela COHAPAR e pelo agente
financeiro. O fragmento (4) exemplifica:
(4) “[...] somente neste ano (2007), nós já doamos duas grandes áreas para a
COHAPAR construir casas populares.”
A prefeitura deve também providenciar a aprovação dos projetos e executar
os serviços de infra-estrutura: abertura de ruas, ensaibramento e/ou cascalhamento,
demarcação dos lotes, rede de água e energia elétrica, iluminação pública, rede de
esgoto e de drenagem.
Outras contrapartidas municipais são: a concessão de isenção de taxas e
impostos municipais, incluindo Alvará e Habite-se; orientar e auxiliar os beneficiários
na providência dos documentos pessoais necessários para a formalização dos
contratos e destinar um técnico social, em conjunto com a COHAPAR, para dar
atendimento à população envolvida. A prefeitura deve também desenvolver
atividades comunitárias junto aos futuros moradores, auxiliar na inserção das
88
famílias no mercado de trabalho e garantir a segurança dos materiais e do
empreendimento no período de obra.
Assim, podem-se descrever pelo menos quatro práticas constatadas: a
doação de terrenos para a construção de casas populares; a concessão de isenção
de taxas e impostos municipais para moradores de baixo poder aquisitivo; o apoio
técnico da COHAPAR para a gestão da construção de unidades habitacionais; e a
garantia da segurança dos materiais e do empreendimento no período de obra.
Ressalte-se a importância dessas práticas advindas da parceria com a
COHAPAR para o urbanismo, visto que, além da construção de unidades
habitacionais conforme as normas e a legislação, essas atividades são também
instrumentos reguladores das disputas relativas à invasão de propriedades públicas
e privadas – a favelização (CEPAM, 1999).
O contato físico entre os municípios obriga uma interação dos órgãos
responsáveis, sobretudo no que se refere à mobilidade. Embora a rede viária de
estradas muitas vezes não influencie diretamente o urbanismo, ela contribui
sobremaneira para o desenvolvimento urbano da sede do município.
(5) “Veja só, com os municípios vizinhos, principalmente com [nome de município da
RMC], o nosso contato é somente para a manutenção de estradas, pois estas são
atividades que interessam aos moradores, tanto de lá como de cá. Às vezes é
necessário até fazer obras do lado de lá, pois eles, muitas vezes, não têm como
pagar. E o nosso trabalhador precisa, pois muitos moram lá e trabalham aqui.”
Ressalte-se que, nos municípios com alto nível de integração à dinâmica da
aglomeração, essa influência é intensa, pois as estradas passam a fazer parte da
rede viária urbana. Dessa forma, descreveu-se para o presente estudo a prática de:
colaboração intermunicipal para a manutenção de estradas.
O fragmento (6) abaixo demonstra a preocupação de um secretário de
urbanismo com a segurança do patrimônio municipal.
(6) “Além da Guarda Municipal, todos os nossos prédios públicos, escolas e posto de
saúde são monitorados por câmeras de vídeo.”
A Constituição Federal deixa claro em seu Art. 14: "Os Municípios poderão
constituir guardas municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e
instalações, conforme dispuser a lei" (BRASIL, 1988). A Constituição do Estado do
Paraná, em seu Art. 17, define como competência dos municípios “promover a
segurança local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual”; e
89
“instituir guardas municipais incumbidas da proteção de seus bens, serviços e
instituições, na forma da lei” (PARANÁ, 2006).
Durante as entrevistas foi observado que a preocupação com essa atividade
de segurança não é unânime entre os municípios. No entanto, evidenciou-se em
algumas organizações a prática assim descrita: “instituição de guardas municipais
para proteção de bens, serviços e instituições”.
Outra prática fica evidenciada no fragmento (7) e pode ser descrita assim:
“criação e manutenção de parques de interesse urbanístico”, pois medidas públicas
podem ser tomadas no sentido de criar reservas de verde, em parques e bosques
que unem as funções de preservação ambiental, saneamento e lazer cultural.
(7) “[...] e com a recuperação ambiental do Rio Ressaca, nós vamos construir parques
para o lazer da população, como aqueles de Curitiba.”
Alguns parques podem impedir a ocupação indevida de áreas, sujeitas a
enchentes, e para livrar os rios e córregos da degradação, como a transformação em
depósitos de lixo. Os lagos de alguns parques servem para conter enchentes,
porque funcionam como reguladores da vazão das águas (IPPUC,1985). Assim,
algumas prefeituras buscam esse tipo de prática.
O fragmento (7) também evidencia uma recuperação do fluxo de águas de um
rio. Isso acontece por meio da drenagem e dragagem de seu leito; replantio de suas
margens; e desocupação de loteamentos clandestinos (CEPAM, 1999). Assim,
verifica-se a prática descrita como uma “recuperação ambiental de um curso
d’água”.
Outra preocupação do gestor de urbanismo, verificada no fragmento (8), é
manter o cidadão informado, para não perder tempo nem outro recurso com projetos
que talvez não se concretizem devido a restrições na ocupação do solo.
(8) “quando uma pessoa está interessada em construir ou utilizar um determinado
imóvel, pode consultar nosso banco de dados e os mapas, para saber se existe
alguma restrição [...] então, nem faz o projeto.”
Dessa forma, a prefeitura deixa à disposição documentos esclarecedores do
uso do solo aos cidadãos. Durante o trabalho de campo desta pesquisa, observou-
se uma seção de uma organização com estes fins específicos.
Apesar das exigências na Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979,
que trata da aprovação de projetos de loteamento, já comentada neste trabalho,
90
muitos loteamentos existem sem a devida aprovação, às vezes por serem muito
antigos e, na maioria das vezes, por descaso governamental ou por entraves
burocráticos. O exemplo abaixo deixa isto evidente.
(9) “[...] tanto é que a cidade está cheia de loteamentos clandestinos, mas nós
estamos regularizando muitos deles. É difícil, pois já existe uma cultura de lotear
terreno por conta própria.”
Com o advento do Estatuto da Cidade e a exigência da elaboração do Plano
Diretor, alguns municípios passaram a se preocupar com esse tipo de irregularidade.
Assim, para a regularização são modificadas normas para loteamento, incentivados
os que são fechados ou os condomínios e oferecidas vantagens para aqueles
proprietários que procurarem regularizar suas propriedades. O fragmento (9),
portanto, sugere a descrição da prática de “regularização fundiária”.
Já o zoneamento é um tipo de legislação específica, através da qual as
cidades são divididas em zonas e para cada uma são estabelecidas restrições à
construção e a usos. Normalmente é usado um coeficiente de aproveitamento para
expressar a proporcionalidade entre a área construída e a área do terreno, com a
finalidade de controlar a densidade de edificação (AMBROSIS, 1999). A respeito
dessa lei de autonomia municipal existem muitas discussões.
(10) “muitas pessoas comentam que o zoneamento é injusto, mas é a melhor forma
de organizar o uso do solo. Não vejo outra maneira. Tem muita gente que não
cumpre a lei, os índices, mas, de um modo geral, tem dado certo [...]”
O fragmento (10) acima comprova questionamentos e reclamações que se
referem aos inconvenientes desse instrumento, pois a fixação de diferentes
coeficientes em diferentes zonas leva a uma valorização diferenciada dos terrenos.
O zoneamento é, portanto, uma prática advinda de atos do poder público no
município.
A elaboração do Plano Diretor tem sido palco das discussões municipais,
sobretudo após a instituição do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). A Constituição
Federal de 1988 já se referia a esse tipo de planejamento:
“Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.”
“§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com
mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
de expansão urbana.” (BRASIL, 1988).
91
Entretanto o empenho para aplicar a lei somente surgiu após as imposições
definidas pelo Ministério das Cidades com a Lei federal 10.257 (BRASIL, 2001),
reforçada pela Lei 15.229 de 25 de julho de 2006 no Governo do Paraná.
(11) “o nosso Plano Diretor ainda não está pronto. Nós tivemos problemas com a
empresa que foi contratada para trabalhar com ele”.
O fragmento (11) da transcrição de uma entrevista deixa clara a preocupação
dos gestores com a elaboração e atualização do Plano Diretor do município. Esta é
uma prática presente em todos os municípios da RMC, com suas diferentes fases de
elaboração e ações peculiares.
Para tentar diminuir a “enorme confusão” que hoje reina em torno do conceito
de Plano Diretor, Villaça (2004) tenta defini-lo ao reunir as características mais
tradicionais. Para aquele arquiteto, trata-se de um plano que parte de um
diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, política e administrativa
da cidade, do município e de sua região; apresenta um conjunto de propostas para o
futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do
solo urbano, das redes de infra-estrutura e de elementos fundamentais da estrutura
urbana, propostas estas definidas para curto, médio e longo prazo, e aprovadas por
lei municipal.
A instituição da definição de áreas destinadas à habitação de interesse social
foi encontrada em vários planos diretores da RMC. Entretanto a efetivação dessa
prática não foi observada nem comentada por muitos gestores entrevistados.
(12) “para favorecer as famílias mais carentes, nós marcamos duas grandes áreas
somente para o uso delas. Agora estamos efetivando projetos para conseguir
financiamento da Caixa ou do Governo do Paraná para a construção de conjuntos
habitacionais.”
O Estatuto da Cidade apresenta, como instrumento da política urbana, a
instituição de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), com a finalidade de
beneficiar parcela da população mais carente na disputa pelo espaço urbanizado. As
ZEIS buscam resolver os problemas da enorme parcela da população que é forçada
a viver à margem da lei urbanística (VILLAÇA, 2004). O fragmento (12) de uma
entrevista com um secretário de administração municipal evidencia a prática da
efetiva utilização desse instrumento.
92
O fragmento (13) abaixo demonstra uma manifestação dos gestores de
urbanismo com a implantação de equipamentos públicos para a prática de esportes
e o lazer da população.
(13) “[...] fazer com que os jovens, principalmente os mais carentes, tenham
atividades para ocupar o tempo e não caiam nas drogas ou na marginalidade nos
levou a implantar praças públicas, construídas em locais abandonados”.
Esta é uma prática que vai diretamente ao encontro das diretrizes do
Ministério das Cidades de serem cumpridas as funções sociais da cidade e da
propriedade urbana que asseguram o atendimento das necessidades urbanísticas
dos cidadãos. Notou-se também, durante as entrevistas e as observações nas sedes
dos municípios, que ações nesse sentido têm sido adotadas recorrentemente.
Assim, descreveu-se como prática de interesse para este estudo a implantação de
equipamentos públicos para lazer e esporte.
No fragmento (14) abaixo, fica patente a intenção de cuidado com o
patrimônio cultural.
(14) “[...] fui pessoalmente fazer uma visita à Guarda Municipal de [nome de município
da RMC], para ver como eles lidam com a segurança do patrimônio histórico.”
Mais uma vez atestada a prática da instituição de guardas municipais, esse
cuidado compreende o esforço de preservação de edificações ou de espaços ou de
visuais de especial valor para a população humana de uma localidade, em face da
eventual desfiguração daquele patrimônio por interesses imobiliários (MOREIRA,
1999). São exemplos da preservação do patrimônio, encontrados na RMC, o
tombamento de edifícios ou monumentos e o tombamento de áreas não-edificadas,
além do registro e controle desse patrimônio. Dessa forma, “a proteção do
patrimônio histórico-cultural” foi eleita como uma das práticas importantes para este
trabalho de pesquisa.
A nominação de ruas é uma prática essencial, mas que, muitas vezes, não é
efetivada nos perímetros urbanos, dificultando aos moradores a documentação, a
instalação de telefone e até de luz elétrica.
(15) “Algumas ruas ainda não foram nomeadas, a comunidade solicita a nominação
delas com placas indicativas, mas isso é algo oneroso.”
Alguns municípios mantêm um órgão responsável pela guarda permanente,
conservação, organização e disponibilização dos documentos produzidos pela
administração pública municipal considerados de valor histórico. Entre esses
93
documentos estão os cadastros dos logradouros públicos da cidade. Na RMC, os
nomes refletem muitas vezes a história da cidade ou região. Essa prática tem uma
dimensão simbólica de interesse para o estudo em pauta. Assim, ela ficou descrita
como “nominação de ruas no perímetro urbano”, constituindo a categoria de cultura
e patrimônio cultural.
No que se refere ao cuidado com saneamento básico, a gestão dos resíduos
gerados nos municípios tem-se tornado assunto dos mais estudados por urbanistas.
Uma gestão adequada poderá reduzir custos operacionais, evitando o
desperdício de recursos, como energia e água, além de poder tornar-se uma
importante ferramenta do marketing institucional dos municípios, para atrair novos
investimentos e o turismo (BARCIOTTE, 1999). Atualmente existem empresas
especializadas nesse tipo de atividade, até mesmo com reciclagem.
(16) “[...] com a terceirização da coleta do lixo, o serviço ganhará mais agilidade e
atenderá a população com mais qualidade. Antigamente tínhamos algumas
dificuldades no serviço, quando o serviço de coleta passava apenas uma vez por
semana em alguns bairros. Agora, com a terceirização, não haverá diferenciação. O
caminhão passará duas vezes por semana em toda área urbana do município.”
O fragmento de entrevista (16) comprova a utilização de empresas
terceirizadas para a coleta de lixo em municípios da RMC. Essa prática envolve a
limpeza das vias e logradouros públicos, remoção e destino de lixo domiciliar e de
outros resíduos de qualquer natureza.
Segundo o geólogo e coordenador de estudos de áreas apropriadas para os
aterros sanitários no estado do Paraná, Sérgio Maurus Ribas, o aterro é considerado
hoje o único método seguro, do ponto de vista técnico, de disposição final de lixo
(AEN, 2008). O que normalmente ocorre são falhas na concepção e nos projetos dos
aterros sanitários, e também falhas na operação deles, que resultam em problemas
ambientais.
(17) “definitivamente vamos resolver o problema do lixo em [nome de cidade da
RMC]. Estamos solucionando um grave problema da cidade, o do lixão. Todo lixo
coletado está sendo encaminhado para o Aterro Sanitário da Cachimba, em Curitiba.
Já nos próximos dias estaremos desativando o lixão do [...].”
Em vários municípios da RMC, observou-se uma preocupação com a
destinação correta do lixo, principalmente em aterros controlados.
Atualmente o Aterro Sanitário da Cachimba recebe resíduos de 15 municípios
da RMC. O consórcio da RMC reúne: Almirante Tamandaré, Araucária, Balsa Nova,
94
Campina Grande do Sul, Campo Largo, Campo Magro, Colombo, Contenda,
Curitiba, Fazenda Rio Grande, Mandirituba, Pinhais, Quatro Barras, Quitandinha e
São José dos Pinhais - e é composto ainda por dois conselhos e duas câmaras
técnicas, segundo dados da Agência Estadual de Notícias em 27 de fevereiro de
2008.
Representantes entrevistados de sete municípios ressaltaram a importância
do IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano. Este é um imposto municipal
recolhido anualmente (normalmente parcelado em algumas prestações mensais)
pelos proprietários de edificações (casas, apartamentos etc.) e terrenos urbanos.
Sua alíquota e sua metodologia de cálculo variam de um município para outro. No
entanto, vários municípios da RMC, sete deles foram identificados, passam por
problemas de falta de pagamento do imposto. Trata-se de uma arrecadação que
muito ajuda na manutenção da qualidade urbana das cidades, sem ela o município
fica dependendo de repasses de outros níveis governamentais.
(18) “[...] aqui ninguém paga IPTU, virou moeda de vereador. O povo diz que não tem
dinheiro; pede; o vereador diz que não precisa pagar e depois vem regularizar a
situação do cidadão na prefeitura. Isso já é um problema cultural que se vê em todo o
Vale da Ribeira. Então a prefeitura dá um jeitinho e depois fica dependendo de
dinheiro do Estado para fazer alguma obra ou projeto.”
O fragmento (18) acima comprova a concessão de isenção de taxas e
impostos municipais para moradores de baixo poder aquisitivo. Esta prática foi
também evidenciada pela falta de estrutura administrativa para fiscalizar o
pagamento. Ficou também patente em um município, que não existe nenhum
controle das edificações e terrenos urbanos, impossibilitando a cobrança do imposto.
Quanto ao transporte coletivo, é patente, em vários documentos utilizados
para coleta de dados secundários, que o Sistema de Transporte de Curitiba é
singular. A URBS é a única concessionária do transporte coletivo. Isto explica a
possibilidade de manter algumas padronizações que facilitam sobremodo a vida do
cidadão, como cores diferentes para linhas diferentes. Outro aspecto interessante
são os terminais, em número de vinte e um Terminais de Integração Urbanos (TIU) e
quatro Terminais de Integração Metropolitana (TIM).
Implantado nos anos 70 com a preocupação de privilegiar o transporte de
massa, o sistema é reconhecido por aliar baixo custo operacional e serviço de
qualidade. Cerca de 1.900.000 passageiros são transportados diariamente, segundo
dados secundários coletados em documentos da URBS. Um grande diferencial do
95
transporte curitibano é dispor de tarifa integrada, permitindo deslocamentos para
toda a cidade, pagando apenas uma passagem. Atualmente, a Rede Integrada de
Transporte (RIT) opera com 1.877 ônibus, realizando cerca de 14 mil viagens por
dia, num total de 316 mil km a cada 24 horas. Hoje, o sistema está integrado com 12
municípios da Região, já citados na parte 4 deste trabalho.
Assim, por envolver vários municípios e ter sido citada em várias entrevistas,
a prática do transporte coletivo integrado foi reputada como de interesse para a
pesquisa.
A existência do IPPUC em Curitiba e do IDU em São José dos Pinhais sugere
práticas que não têm sido recorrentes na RMC, mas têm atraído a atenção dos
diversos gestores. A “criação e manutenção de órgão integrador das ações de
outros órgãos responsáveis pela organização urbanística do município” constituem-
se em práticas que têm conduzido os respectivos planejamentos urbanos sem os
problemas administrativos de interrupção das soluções por troca dos diversos
gestores. Nesse mesmo sentido, estas práticas permitem a manutenção de uma
equipe de funcionários técnicos permanentes, conhecedores dos problemas
municipais e mais capazes de oferecerem resultados positivos.
O Quadro 12, na próxima página, resume, nas respectivas categorias, as
práticas organizacionais de desenvolvimento urbano, descritas a partir da análise de
conteúdo das entrevistas com 62 gestores das organizações constituintes da
amostra definida para a rede da RMC.
Ao considerar que a unidade de análise da presente pesquisa é representada
por cada ator organizacional da rede, conforme a metodologia aplicada, a freqüência
apresentada no quadro corresponde à quantidade de organizações que representam
a importância da referida prática, e não ao número de pessoas respondentes.
Ressalta-se, mais uma vez, que a entrevista realizada com mais de uma pessoa na
organização tão somente teve o objetivo de complementaridade de dados, para
melhor definir o posicionamento da organização como um todo.
96
QUADRO 12 – PRÁTICAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO
CATEGORIAS PRÁTICAS FREQÜÊNCIA
Disposição de documentos esclarecedores do
uso do solo aos cidadãos.
6
Zoneamento 13
Exigência e aprovação de projetos para a
ordenação do uso e ocupação do solo.
23
Ordenação do uso e ocupação do
solo
Decretar área de imóvel particular, de
interesse público para fins de desapropriação.
5
Doação de terrenos para a construção de
casas populares
12
Definição de zonas destinadas à habitação de
interesse social (ZEIS).
4
Moradia – habitação
Concessão de isenção de taxas e impostos
municipais para moradores de baixo poder
aquisitivo.
7
Segurança Instituição de guardas municipais para
proteção de bens, serviços e instituições.
12
Recuperação ambiental de um curso d’água
urbano.
5
A regularização fundiária 9
Meio ambiente ecologicamente
equilibrado
A criação e manutenção de parques de
interesse urbanístico ou ambiental.
5
Utilização de aterros sanitários em consórcio
com outros municípios.
15 Saneamento – esgotamento
sanitário resíduos sólidos
Terceirização da coleta de lixo.
4
Manutenção de estradas e rodovias 12 Mobilidade urbana – sistema
viário – transporte público
Integração de transporte coletivo 12
Proteção do patrimônio histórico-cultural. 8
Implantação e manutenção de equipamentos
públicos próprios para atividades culturais.
8
Cultura e Patrimônio Cultural
Nominação de ruas no Perímetro Urbano 3
Lazer e esporte Implantação de equipamentos públicos para
lazer e esporte.
21
Elaboração e atualização do Plano Diretor 26
Busca de apoio financeiro de níveis
governamentais superiores para a realização
de projetos.
21
Consultar a Internet para busca de soluções
urbanísticas de sucesso.
12
Apoio da COHAPAR para a gestão da
construção de unidades habitacionais.
7
Gestão da organização
Criação e manutenção de órgão integrador
das ações de outros órgãos responsáveis
pela organização urbanística do município.
2
O tratamento de dados secundários mostrou muitas outras práticas realizadas
pelos diversos municípios; no entanto essas anteriormente descritas foram as
lembradas pelos gestores e reputadas, portanto, como as mais importantes para os
interesses do presente estudo.
97
Diante da identificação e descrição das práticas de desenvolvimento urbano e
de posse de dados validados para o mapeamento de redes de relacionamentos mais
precisas, podem-se apresentar as etapas conclusivas de análise, que permitiram
alcançar o objetivo central proposto para esta dissertação de mestrado. Este é o
objetivo da parte 6 da dissertação.
98
6. INFLUÊNCIAS DA ESTRUTURA DE RELACIONAMENTO NAS PRÁTICAS
Esta parte do trabalho apresenta as etapas conclusivas da análise de
dados, que permitiram complementar as respostas necessárias ao atendimento dos
seguintes objetivos de pesquisa: (3) identificar a estrutura das relações entre as
organizações integrantes da rede (órgãos responsáveis pelo planejamento
urbanístico na RMC); e (5) verificar as influências dessa estrutura de relacionamento
nas práticas de desenvolvimento urbano adotadas pelos municípios da RMC. Assim,
pôde-se alcançar o objetivo central proposto para esta dissertação de mestrado.
A estrutura das relações apresentada adiante é produto do mapeamento
realizado com os dados coletados por meio dos questionários e entrevistas, que
permitiram a elaboração de matrizes, as quais foram analisadas com o software
UCINET 6.0 (BORGATTI, EVERETT & FREEMAN, 2002).
O exame das influências das relações nas práticas de desenvolvimento
urbano apoiou-se em inferências, resultantes da confrontação das propriedades
estruturais das redes analisadas com o conteúdo das entrevistas efetivadas
diretamente pelo pesquisador com os gestores de urbanismo na RMC. A avaliação
se desenvolveu com o constante estabelecimento de pontes analíticas com o quadro
teórico de referência, sobretudo da Teoria Institucional com a perspectiva
estruturacionista.
6.1 IDENTIFICAÇÃO DA ESTRUTURA DAS RELAÇÕES NA RMC
A análise das propriedades estruturais de uma rede permite a compreensão
de padrões regulares e processos sociais em meio a um conjunto de atores (nós)
(WASSERMANN E FAUST, 1999). Considerando o objetivo de um mapeamento da
configuração da rede de organizações responsáveis pelo planejamento urbano da
RMC, os dados relacionais, coletados via questionário e entrevistas, foram
acondicionados em matrizes no banco de dados do programa Ucinet 6, pois, de
acordo com Hanneman (2001) e Scott (2000), a utilização de matrizes matemáticas
possibilita o tratamento por computadores e programas na aplicação de técnicas
99
gráficas para representar, compacta e sistematicamente, descrições a respeito de
um conjunto de relações.
Assim, serão apresentadas inicialmente as variáveis levantadas diretamente
por meio dos dados coletados, para em seguida serem apresentadas outras
variáveis provenientes das análises.
6.1.1 Tamanho e relação entre as organizações
É importante salientar que o tamanho da rede em estudo não inclui todos os
atores sociais que estariam conectados à rede da RMC, o que impossibilitaria a
análise, dada a amplitude do segmento. No entanto pode-se afirmar que as
organizações listadas são suficientes para os interesses deste estudo, já que
incluem não somente as selecionadas com base em dados secundários, mas
também aquelas definidas pelos próprios gestores das organizações inicialmente
relacionadas para a amostra.
Para a planificação da matriz da rede foi inicialmente utilizada uma pergunta
do questionário que solicitava indicar quais das organizações listadas mantinha
relacionamento para fins de planejamento urbanístico com aquela, cujo respondente
representava. Em outra etapa, já na fase das entrevistas, foi solicitada a confirmação
e feita a mesma pergunta com relação a uma nova lista acrescentada de mais quatro
organizações: a COHAPAR, SANEPAR, COPEL e SEMA.
A rede de relações foi caracterizada por uma matriz quadrada de ordem
36x36 (36 organizações estudadas). A partir das respostas obtidas, a matriz
evidencia as relações ou laços entre os atores por meio de uma representação
binária, onde o número “1” indica que há relação, enquanto o número “0” indica que
não há relação, conforme representado no Quadro 13 da próxima página.
100
QUADRO 13 - MATRIZ DOS LAÇOS ENTRE OS ATORES
C
S
A
I
U
S
C
S
S
C
A
A
A
A
B
B
C
C
C
C
C
C
C
D
F
I
L
M
P
P
Q
Q
R
S
T
T
COMEC
1
0
1
0
1
0
1
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
1
0
1
0
1
0
1
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
SEDU
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
ASSOMEC
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
IPPUC
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
URBS
1
0
1
1
1
0
1
1
0
0
1
1
0
0
1
1
0
0
1
0
1
1
1
0
1
1
0
0
1
1
0
0
1
1
0
0
SMAN
0
0
1
0
1
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
1
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
COHAPAR
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
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1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
SANEPAR
1
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
0
0
1
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0
1
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1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
0
0
1
1
0
SEMA
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
COPEL
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
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1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
ADRIANÓPOLIS
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0
0
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0
0
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0
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0
0
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0
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0
0
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0
0
AGUDOS DO SUL
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0
0
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0
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0
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ALTE TAMANDARÉ
1
0
1
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
1
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1
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1
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1
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1
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0
0
1
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ARAUCÁRIA
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1
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1
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0
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0
0
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BALSA NOVA
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1
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0
0
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0
0
0
0
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0
0
0
0
0
0
0
1
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
BOCAIÚVA DO SUL
0
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1
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0
0
0
0
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0
0
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1
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CAMP.GDE. DO SUL
0
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1
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0
1
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0
0
0
0
1
0
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0
0
0
0
0
1
0
0
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1
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0
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1
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CAMPO LARGO
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CAMPO MAGRO
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1
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0
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CERRO AZUL
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1
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1
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1
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1
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1
COLOMBO
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CONTENDA
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CURITIBA
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1
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1
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0
DOUTOR ULYSSES
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1
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0
0
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0
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0
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1
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0
0
FAZ. RIO GRANDE
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0
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1
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0
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1
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0
1
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0
0
0
0
1
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ITAPERUÇU
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
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0
0
LAPA
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
MANDIRITUBA
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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1
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0
0
0
0
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0
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0
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PINHAIS
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1
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PIRAQUARA
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0
QUATRO BARRAS
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0
QUITANDINHA
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1
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0
0
0
0
0
0
0
0
RIO BRANCO DO SUL
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1
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1
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0
0
S. JOSÉ DOS PINHAIS
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0
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1
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0
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1
0
TIJUCAS DO SUL
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0
1
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0
1
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0
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1
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0
0
0
0
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
TUNAS DO PARANÁ
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Fonte: dados primários.
6.1.2 Sociograma da rede
Com a intenção de representar com clareza as relações entre as
organizações que lidam com o desenvolvimento urbano na RMC, a matriz dos dados
relacionais foi analisada e tratada pelo programa NetDraw, um software livre
elaborado por Steve Borgatti (BORGATTI, EVERETT & FREEMAN, 2002), que
permite a visualização de dados sobre as redes de relacionamentos. Assim, foi
originado o mapa sociométrico (sociograma), exposto na Figura 5 a seguir.
101
FIGURA 5 - SOCIOGRAMA DA REDE DE RELACIONAMENTO ENTRE ORGANIZAÇÕES DA RMC.
Fonte: dados primários.
O sociograma da Figura 5 representa os atores (nós) e as relações entre eles
(laços). A configuração espacial distribui, de uma forma geral, os atores com maior
grau de relações no centro, expandindo para a periferia aqueles menos
relacionados. A representação é binária, ou seja, não são considerados valores de
freqüência de relação nem multiplicidade de conteúdo, pois cada linha, ou ausência
dela, representa tão somente se há ou não relação entre os atores. Trata-se da
representação de uma matriz não-simétrica, expressando com linhas pretas as
relações recíprocas e com linhas azuis as não-recíprocas.
Oliver (1990), ao estudar as condições sob as quais os relacionamentos se
formam, afirma que fatores ambientais e interorganizacionais aumentam a
probabilidade de diferentes contingências. Nesse sentido, a autora afirma que a
reciprocidade é evidenciada pela cooperação e colaboração, uma vez que as
relações são intencionais e visam a objetivos mútuos. A assimetria, pelo contrário,
se refere às relações de poder e controle, tanto das organizações quanto dos seus
102
recursos. Dessa forma, pela presença de ligações recíprocas e assimétricas, a rede
em estudo indica uma provável existência de relações de natureza cooperativa e
colaborativa, bem como de poder e controle.
O padrão de relacionamentos na rede é pouco disperso e apresenta-se
relativamente agrupado em torno de um núcleo. Alguns atores se mostram mais
centrais em relação a outros que estão localizados em regiões mais periféricas da
rede. Assim, o sociograma já indica a existência de heterogeneidade entre as
organizações envolvidas no planejamento urbano da RMC. Algumas delas
apresentam mais de trinta laços, enquanto outras não mais que três, ficando
relativamente alienadas da rede.
6.1.3 Freqüência de contatos
A matriz da freqüência de contatos foi elaborada com dados do questionário,
complementados pela entrevista. Os resultados apresentam-se no Quadro 14.
QUADRO 14 - FREQÜÊNCIA DE CONTATOS
Freqüência de contatos Respostas Porcentagem
Anual 45 9,87
Semestral 147 32,24
Mensal 196 42,98
Semanal 59 12,94
Diário 9 1,97
Total de respostas 456 100
Fonte: Dados primários
O Quadro 14 demonstra que quase a maioria das organizações (42,98%)
realiza contatos mensalmente. Isso se deve principalmente a contratos e
compromissos de prestação de serviços, sobretudo por parte da SANEPAR e da
COPEL. Os contatos semestrais também são expressivos (32,24%), certamente
devido aos contatos unidirecionais, ou assimétricos, da ASSOMEC, ao emitir
convites para reuniões com os diversos prefeitos. Estas são comprovações advindas
da análise das matrizes aliada ao conteúdo das entrevistas, conforme exemplo no
fragmento (1) a seguir, quando o presidente da ASSOMEC comentou a falta de
interesse por reuniões da associação. O convite é remetido, mas poucos
comparecem.
(1) “[...] Todo mês tinha uma reunião, mas nenhum prefeito....Só quem falava era o
prefeito de Curitiba. Só falava dos problemas de Curitiba e dizia o que fez e o que ia
fazer. Quer dizer: não interessava para ninguém. Então o que é que acontece: a
reunião que eu fiz foi de trabalho. Agora mesmo eu mandei um convite...essa é a
103
segunda que eu estou marcando. Eu faço pelo menos uma no semestre...As pessoas
não vêm. Eu sei que... eu também tenho... eles têm muitos afazeres, mas poderiam
pelo menos mandar um representante, como alguns prefeitos fazem [...].”
Um Secretário de Administração de um dos municípios ratifica a afirmação do
presidente da ASSOMEC, quanto à pouca importância dada às reuniões promovidas
por essa organização:
(2) “Eu participava de quase todas as reuniões da ASSOMEC, mas nunca senti
nenhum resultado em benefício do município.”
6.1.4 Base de Comprometimento
A matriz do comprometimento foi elaborada com dados do questionário,
complementados pela entrevista. No questionário foram apresentadas as seguintes
alternativas: não há comprometimento, obrigações, acordo, conveniência ou
espontaneidade, para designar em que se baseava o comprometimento das
relações daquela organização com aquelas relacionadas entre as listadas. Durante
as entrevistas, foram esclarecidas as escolhas. Os resultados apresentam-se no
Quadro 15.
QUADRO 15 – BASE DE COMPROMETIMENTO
Comprometimento Respostas Porcentagem
Não há comprometimento 7 1,53
Obrigações 169 37,06
Acordo 157 34,43
Conveniência 91 19,96
Espontâneo 32 7,02
Total de respostas 456 100
6.1.5 Importância
Os dados referentes à importância reputada pelo representante da
organização foram coletados a partir da pergunta de como ele qualificava o
relacionamento daquela organização com aquelas da lista com as quais eram
mantidas relações. As respostas foram escolhidas a partir das opções: sem
importância, pouco importante, importante, muito importante, crucial. Para a
elaboração da matriz do grau de importância foram esclarecidas as escolhas durante
as entrevistas. Os resultados apresentam-se no Quadro 16.
104
QUADRO 16 – GRAU DE IMPORTÂNCIA
Importância Respostas Porcentagem
Sem importância 5 1,10
Pouco importante 41 8,99
Importante 279 61,18
Muito importante 96 21,05
Crucial 35 7,68
Total de respostas 456 100
Fonte: Dados primários
6.1.6 Conteúdo das relações
Segundo Aldrich e Whetten (1981) as redes são caracterizadas pelo conteúdo
das relações que a constituem, podendo variar de contexto para contexto. No
presente trabalho, que busca as influências da rede em práticas de desenvolvimento
urbano, as relações que mais interessam, já definidas na metodologia, são de ordem
instrumental, ou seja, os laços que se preenchem pelas práticas cotidianas, que
visam a objetivos concretos específicos para o desenvolvimento urbano, envolvidas
em comunicação, troca de mercadorias e serviços, assim como conteúdos
normativos. Coletaram-se dados do conteúdo das atividades em conjunto, realizadas
pelas organizações participantes das relações. A lista das atividades colocadas à
disposição dos respondentes foi a seguinte: (1) pressão política; (2) troca de
informações técnicas; (3) troca de informações administrativas; (4) redução de
custos; e (5) atividades sociais. O respondente deveria apontar aquela que se
apresentava na relação indicada por ele. Esses dados foram inicialmente coletados
por meio de questionário e depois por meio das entrevistas. O resultado das
respostas dos representantes de todas as organizações consideradas na amostra,
trinta e seis organizações, é apresentado no Quadro 17 a seguir.
QUADRO 17 – FREQÜÊNCIA DO CONTEÚDO RELACIONAL
Conteúdo relacional Respostas Porcentagem (%)
Pressão política 8 1,32
Troca de informações técnicas 262 43,02
Troca de informações administrativas 316 52,05
Redução de custos 7 1,15
Atividades sociais 15 2,46
Total das relações 608 100
Fonte: dados primários.
Diante desses resultados, uma importante informação fica ressaltada, pois se
verifica a preponderância das relações de conteúdo técnico e administrativo.
105
Na análise de conteúdo das entrevistas concluiu-se que as ligações técnicas
são as que mais interessam neste estudo, pois afetam diretamente as questões
urbanas. As conexões administrativas e de redução de custos também são
referentes aos problemas urbanísticos, como atividade meio.
Quanto às 8 ligações por pressão política e às 15 de atividade social, não se
percebeu nenhuma influência direta nas práticas de desenvolvimento urbanístico.
Essa influência fica mais desprezível diante do pequeno número que elas
representam diante do total ( 3,7%).
Assim, decidiu-se analisar duas redes: a de conteúdo técnico e a de conteúdo
administrativo, esta acrescida das relações para redução de custos, que continuou a
ser nomeada de rede administrativa. Dessa forma, foram elaboradas as três
matrizes expostas nas próximas páginas: a da rede técnica, a da administrativa (com
a de redução de custo) e a da rede resultante da integração das duas (Quadros 18,
19 e 20). Nesse mesmo sentido, para que se percebam com mais clareza as
organizações que se apresentam mais centrais, os sociogramas das Figuras 6, 7 e
8, das três redes, expõem configurações do “componente principal” (BORGATTI,
EVERETT & FREEMAN, 2002), onde os nós à esquerda do gráfico indicam aquelas
organizações que apresentam o maior número de laços. As prefeituras municipais
estão em vermelho e as outras organizações, em azul.
106
QUADRO 18 - MATRIZ DOS LAÇOS TÉCNICOS
C
S
A
I
U
S
C
S
S
C
A
A
A
A
B
B
C
C
C
C
C
C
C
D
F
I
L
M
P
P
Q
Q
R
S
T
T
COMEC
0
1
0
1
1
0
0
0
1
1
0
0
1
1
0
0
1
1
1
0
1
0
1
0
1
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
SEDU
1
0
0
0
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
ASSOMEC
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
IPPUC
1
1
0
0
1
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
URBS
1
1
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
SMAN
0
1
0
1
1
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
0
1
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
COHAPAR
0
1
0
1
0
1
0
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
SANEPAR
0
1
0
0
0
1
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
SEMA
0
1
0
0
0
0
1
1
0
0
0
0
1
1
0
0
1
1
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
COPEL
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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0
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0
0
0
ADRIANÓPOLIS
1
1
0
0
0
0
0
1
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0
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0
AGUDOS DO SUL
1
1
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0
1
1
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0
0
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0
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0
0
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ALTE TAMANDARÉ
1
1
1
1
1
0
1
1
1
0
0
0
0
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0
0
0
0
0
0
1
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1
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1
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0
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0
ARAUCÁRIA
1
1
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1
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1
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0
0
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0
0
0
0
0
0
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0
0
0
0
0
0
0
0
BALSA NOVA
1
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
BOCAIÚVA DO SUL
1
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CAMP.GDE. DO SUL
1
0
0
0
1
0
0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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1
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0
0
1
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0
0
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1
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0
0
0
0
CAMPO LARGO
1
1
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1
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1
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CAMPO MAGRO
1
1
1
1
1
1
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1
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CERRO AZUL
1
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0
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1
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COLOMBO
1
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1
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1
1
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CONTENDA
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CURITIBA
1
1
0
1
1
1
1
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1
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1
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0
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0
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0
0
0
0
1
0
0
DOUTOR ULYSSES
0
1
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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0
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0
0
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1
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0
0
0
0
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0
0
0
0
0
FAZ. RIO GRANDE
1
1
1
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1
0
1
1
0
0
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0
0
0
0
0
1
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0
0
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1
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ITAPERUÇU
1
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0
0
0
0
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1
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
LAPA
1
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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0
0
0
MANDIRITUBA
0
0
0
0
0
0
1
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0
0
0
0
0
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0
0
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0
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PINHAIS
1
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0
1
1
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
PIRAQUARA
1
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107
QUADRO 19 - MATRIZ DOS LAÇOS ADMINISTRATIVOS
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A
A
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B
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QUADRO 20 - MATRIZ DOS LAÇOS INTEGRADOS
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A
A
A
A
B
B
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C
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1
1
1
1
ADRIANÓPOLIS
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0
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0
AGUDOS DO SUL
1
2
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0
0
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0
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0
ALTE TAMANDARÉ
1
2
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1
1
1
2
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1
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ARAUCÁRIA
1
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0
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0
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BALSA NOVA
2
1
1
0
0
0
1
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1
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1
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1
1
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1
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0
0
0
0
0
BOCAIÚVA DO SUL
1
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0
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0
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CAMP.GDE. DO SUL
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0
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CAMPO LARGO
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CAMPO MAGRO
1
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1
1
1
1
1
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CERRO AZUL
1
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1
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0
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0
0
0
COLOMBO
1
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1
0
1
0
2
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1
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0
0
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0
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0
0
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0
CONTENDA
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0
1
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1
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0
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0
0
0
CURITIBA
1
2
1
2
2
2
2
2
2
1
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0
0
0
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1
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0
0
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0
DOUTOR ULYSSES
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0
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0
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0
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0
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0
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FAZ. RIO GRANDE
1
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1
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0
0
0
0
0
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0
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0
0
1
0
0
0
0
0
2
0
0
ITAPERUÇU
1
1
1
0
0
0
1
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0
1
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0
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0
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0
0
0
0
0
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0
0
0
0
0
0
0
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1
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0
LAPA
2
1
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0
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0
2
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1
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0
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0
0
0
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1
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0
0
0
0
1
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0
0
0
MANDIRITUBA
0
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1
0
0
0
2
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0
PINHAIS
1
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1
0
1
1
2
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0
0
0
0
0
0
2
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2
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0
0
0
0
1
0
0
0
2
0
0
PIRAQUARA
1
2
1
0
1
1
1
2
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
QUATRO BARRAS
1
1
1
0
1
0
1
2
1
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0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
QUITANDINHA
1
1
1
0
0
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
RIO BRANCO DO SUL
1
2
1
0
0
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
S. JOSÉ DOS PINHAIS
1
2
1
1
1
1
2
2
2
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
TIJUCAS DO SUL
1
2
0
0
0
1
2
2
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
TUNAS DO PARANÁ
0
2
0
0
0
0
2
0
0
1
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Fonte: Dados primários
109
FIGURA 6 - SOCIOGRAMA DA REDE TÉCNICA.
Fonte: dados primários.
FIGURA 7 - SOCIOGRAMA DA REDE ADMINISTRATIVA.
Fonte: dados primários.
110
FIGURA 8 - SOCIOGRAMA DA REDE INTEGRADA.
Fonte: dados primários.
6.1.7 Centralidade dos nós na rede de relações da RMC
O coeficiente de centralidade de cada nó é fundamental para a percepção de
efeitos advindos das diferenças entre atores. Hanneman (2001) e Scott J.(2000)
afirmam que maior número de laços pode levar a um conjunto de efeitos mais
positivos em comparação a outros atores presentes na mesma rede com número
menor de contatos.
Enfatizando o que já propõe a revisão teórica, um ponto está centralizado
localmente, quando ele tem grande número de conexões com outros pontos em seu
ambiente imediato. Por outro lado, um ponto está centralizado globalmente, quando
ele tem posição estratégica significante na estrutura global da rede (SCOTT, 2000).
A centralidade local está interessada na proeminência relativa de um ponto focal na
sua vizinhança, enquanto a centralidade global enfatiza a proeminência dentro da
111
rede total. Os índices de centralidade de todos os atores da rede integrada
aparecem nos Quadro 21, apresentado abaixo.
QUADRO 21 - ÍNDICES DE CENTRALIDADE DE GRAU E DE PROXIMIDADE
OutDegree InDegree InCloseness OutCloseness Betweenness nBetweenness
COMEC
17,000 28,000 83,333 66,038 54,817 4,607
SEDU
32,000 35,000 100,000 92,105 186,796 15,697
ASSOMEC
31,000 19,000 68,627 89,744 81,146 6,819
IPPUC
6,000 9,000 57,377 54,688 0,707 0,059
URBS
18,000 19,000 68,627 67,308 35,139 2,953
SMAN
10,000 13,000 61,404 58,333 7,575 0,637
COHAPAR
32,000 30,000 87,500 92,105 163,453 13,736
SANEPAR
25,000 25,000 77,778 77,778 84,234 7,079
SEMA
13,000 15,000 63,636 61,404 12,141 1,020
COPEL
28,000 28,000 83,333 83,333 132,412 11,127
Adrianópolis
5,000 5,000 53,846 53,846 0,328 0,028
Agudos do Sul
7,000 4,000 53,030 55,556 0,590 0,050
Alte. Tamandaré
15,000 11,000 59,322 63,636 7,718 0,649
Araucária
8,000 10,000 58,333 56,452 1,810 0,152
Balsa Nova
10,000 6,000 54,688 58,333 0,767 0,064
Bocaiúva do Sul
10,000 7,000 55,556 58,333 3,630 0,305
Camp.Gde.Sul
11,000 12,000 60,345 59,322 6,234 0,524
Campo Largo
13,000 9,000 57,377 61,404 4,527 0,380
Campo Magro
11,000 10,000 58,333 59,322 3,142 0,264
Cerro Azul
5,000 7,000 55,556 53,846 1,078 0,091
Colombo
7,000 12,000 60,345 55,556 1,742 0,146
Contenda
5,000 9,000 57,377 53,846 0,858 0,072
Curitiba
13,000 17,000 66,038 61,404 9,681 0,814
Dr Ulysses
5,000 4,000 53,030 53,846 0,110 0,009
Faz. Rio Gde
11,000 11,000 59,322 59,322 5,256 0,442
Itaperuçu
7,000 8,000 56,452 55,556 1,278 0,107
Lapa
7,000 5,000 53,846 55,556 0,662 0,056
Mandirituba
6,000 6,000 54,688 54,688 0,413 0,035
Pinhais
13,000 10,000 58,333 61,404 3,603 0,303
Piraquara
9,000 9,000 57,377 57,377 2,287 0,192
Quatro Barras
9,000 8,000 56,452 57,377 1,451 0,122
Quitandinha
6,000 5,000 53,846 54,688 0,756 0,064
Rio Br do Sul
7,000 7,000 55,556 55,556 1,302 0,109
S. J. dos Pinhais
13,000 12,000 60,345 61,404 6,702 0,563
Tijucas do Sul
6,000 6,000 54,688 54,688 0,544 0,046
Tunas do PR
4,000 4,000 53,030 53,030 0,110 0,009
Fonte: dados primários.
São visualizadas inicialmente duas medidas de centralidade: Degree
(centralidade de grau) e Closeness (centralidade de proximidade). Degree é relativo
ao volume de contatos diretos, independentemente da qualidade desses contatos,
ou seja, se refere ao fato de o ator possuir contato ou não com outro ator. Quando o
laço de um ator em estudo sai no sentido de outro, essa medida apresenta-se em
termo de OutDegree, o inverso é expresso pelo InDegree. Já o Closeness se refere
ao acesso e facilidade de influência, considerando a posição estrutural na rede. É
112
calculado pelo levantamento do número de ligações que um ator deve percorrer para
entrar em contato com qualquer outro membro. Da mesma forma que o Degree, e
por se tratar de rede não simétrica, a medida de Closeness é considerada para
cada sentido da relação: OutCloseness e InCloseness.
Em seguida, no mesmo Quadro 21, encontram-se as medidas de Betweeness,
ou centralidade de intermediação, que expressa a potencialidade de um
determinado ator deter algum controle sobre as interações dos dois outros não
adjacentes. Assim, a interação entre atores não adjacentes pode depender de outros
com esta potencialidade elevada. A esse respeito, Freeman (1979) e Wasserman e
Faust (1994) consideram o nível de intermediação de um ator na medida em que
este se liga a vários outros que não se conectam diretamente. Sugerindo inferências
diferentes das proporcionadas pelas outras duas medidas de centralidade, as
medidas de Betweeness abordam a questão do controle que atores intermediários
detêm outros que dependem localmente deles (FREEMAN, 1979). Segundo Scott
(2000), atores com elevado nível de Betweeness são intermediadores, ou seja,
possuem papel de corretores de conteúdo organizacional em uma rede. A
normalized betweeness, expressa em percentagem o número desses vértices
divididos pelo máximo de intermediações possíveis de ocorrer na rede (BORGATTI,
EVERETT & FREEMAN, 2002).
Na análise das tabelas constata-se diferença acentuada entre o nível das
medidas de centralidade das organizações. Essas discrepâncias conduziram a uma
comparação entre os diversos atores em cada uma das redes analisadas, quanto ao
conteúdo das relações. Os Quadros 22 e 23, na próxima página, permitem a
comparação entre as centralidades das relações administrativas e a técnicas.
Esses quadros e os respectivos sociogramas permitem localizar algumas
organizações em posições de relevância para o estudo. Inicialmente pode-se
verificar a SEDU ocupando a posição de maior centralidade em ambos os tipos de
conteúdo relacional, o que denota a dominância estrutural ou proeminência
(GALASKIEWICZ, 1979) desta organização. Em situação privilegiada também está a
COHAPAR, destacando-se mais pelo seu nível de ser o agente iniciador das
relações (OutDegree ) do que alvo destas.
113
QUADRO 22 – Centralidade administrativa QUADRO 23 – Centralidade técnica
6.1.8 Multiplicidade das relações
Resgatando o que já foi explicado na metodologia, o conceito de multiplicidade
é justamente a sobreposição ou redundância nas relações que contêm dois ou mais
canais de interação (ALDRICH, 1979), o que pode significar aumento de estabilidade
nas relações. Manifesta-se pelo número de tipos de relações que um ator estabelece
com cada ator da rede (KNOKE e BURT, 1983). A diversidade de conteúdo que
pode basear uma rede exige do pesquisador uma definição, em princípio, do
conteúdo que considera importante para seu problema. Segundo Knoke e Kuklinsky
(1982) a especificação das relações segundo seu conteúdo define o conceito de
redes “multiplexas”, ou seja, redes onde se verifica a sobreposição de relações
OutDegree InDegree
COMEC 1,000
3,000
SEDU 30,000
31,000
ASSOMEC 30,000
16,000
IPPUC 2,000
2,000
URBS 15,000
5,000
SMAN 2,000
6,000
COHAPAR 29,000
28,000
SANEPAR 22,000
23,000
SEMA 1,000
7,000
COPEL 26,000
26,000
Adrianópolis 4,000
5,000
Agudos do Sul 4,000
4,000
Alte Tamandaré 10,000
7,000
Araucária 6,000
8,000
Balsa Nova 8,000
6,000
Bocaiúva do Sul 6,000
7,000
Camp. Gde do Sul 9,000
9,000
Campo Largo 10,000
7,000
Campo Magro 5,000
8,000
Cerro Azul 4,000
6,000
Colombo 4,000
9,000
Contenda 4,000
8,000
Curitiba 12,000
14,000
Dr Ulysses 5,000
4,000
Faz Rio Grande 8,000
8,000
Itaperuçu 5,000
7,000
Lapa 7,000
5,000
Mandirituba 5,000
5,000
Pinhais 10,000
7,000
Piraquara 7,000
7,000
Quatro Barras 6,000
6,000
Quitandinha 5,000
5,000
Rio Branco do Sul 4,000
6,000
São J. dos Pinhais 8,000
9,000
Tijucas do Sul 5,000
5,000
Tunas do Paraná 4,000
4,000
Fonte: dados primários
OutDegree InDegree
COMEC 17,000
28,000
SEDU 32,000
27,000
ASSOMEC 1,000
4,000
IPPUC 6,000
9,000
URBS 5,000
17,000
SMAN 10,000
9,000
COHAPAR 31,000
13,000
SANEPAR 4,000
25,000
SEMA 13,000
14,000
COPEL 2,000
2,000
Adrianópolis 3,000
2,000
Agudos do Sul 4,000
2,000
Alte Tamandaré 11,000
8,000
Araucária 5,000
4,000
Balsa Nova 4,000
2,000
Bocaiúva do Sul 6,000
3,000
Camp. Gde do Sul 7,000
7,000
Campo Largo 7,000
4,000
Campo Magro 9,000
4,000
Cerro Azul 2,000
4,000
Colombo 6,000
8,000
Contenda 3,000
4,000
Curitiba 10,000
12,000
Dr Ulysses 2,000
2,000
Faz Rio Grande 10,000
7,000
Itaperuçu 3,000
4,000
Lapa 3,000
2,000
Mandirituba 3,000
3,000
Pinhais 10,000
5,000
Piraquara 4,000
4,000
Quatro Barras 5,000
5,000
Quitandinha 2,000
2,000
Rio Branco do Sul 4,000
3,000
São J. dos Pinhais 11,000
8,000
Tijucas do Sul 4,000
3,000
Tunas do Paraná 3,000
2,000
Fonte: dados primários
114
diversas em conteúdo. Para melhor analisar esta variável, elaborou-se a matriz
“multiplexa” do Quadro 24.
QUADRO 24 - MATRIZ MULTIPLEXA
C
S
A
I
U
S
C
S
S
C
A
A
A
A
B
B
C
C
C
C
C
C
C
D
F
I
L
M
P
P
Q
Q
R
S
T
T
COMEC
0
6
0
1
1
0
0
0
1
1
0
0
1
1
0
0
1
1
1
0
1
0
1
0
1
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
SEDU
6
0
0
0
6
0
6
6
1
1
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
ASSOMEC
1
7
0
0
7
7
7
0
0
0
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
IPPUC
1
1
0
0
1
6
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
URBS
1
6
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
6
7
0
7
0
7
7
0
7
7
7
0
7
7
0
0
7
7
0
0
7
7
0
0
SMAN
0
1
0
6
1
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
0
6
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
COHAPAR
0
6
7
1
0
1
0
6
1
0
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
SANEPAR
0
6
0
0
0
1
1
0
1
0
7
0
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
0
7
7
7
7
7
7
7
0
0
7
7
0
SEMA
0
6
0
0
0
0
1
1
0
0
0
0
1
1
0
0
1
1
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
1
1
0
0
1
0
0
COPEL
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
ADRIANÓPOLIS
1
6
2
0
0
0
7
6
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
AGUDOS DO SUL
1
6
3
0
1
1
7
0
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
ALTE TAMANDARÉ
1
6
1
1
1
7
6
6
1
7
0
0
0
0
0
0
0
0
7
0
6
0
6
0
0
6
0
0
0
0
0
0
7
0
0
0
ARAUCÁRIA
1
6
4
0
6
0
7
6
1
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
BALSA NOVA
8
1
7
0
4
2
7
6
0
7
0
0
0
7
0
0
7
7
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
BOCAIÚVA DO SUL
1
8
7
0
3
0
7
6
0
7
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CAMP.GDE. DO SUL
1
7
7
0
1
0
7
6
6
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9
0
0
0
9
0
0
0
0
0
9
0
0
0
0
0
CAMPO LARGO
1
6
7
1
1
4
7
6
6
7
0
0
0
7
7
0
0
0
7
0
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CAMPO MAGRO
1
6
1
1
1
1
7
6
6
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CERRO AZUL
1
7
2
0
0
0
7
6
0
7
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
2
COLOMBO
1
6
1
0
1
0
6
6
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CONTENDA
1
6
2
0
0
2
7
6
0
7
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CURITIBA
1
6
7
6
6
6
6
6
6
7
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7
0
0
0
0
6
0
0
DOUTOR ULYSSES
0
6
2
0
0
0
7
0
0
7
0
0
0
0
0
0
7
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
FAZ. RIO GRANDE
1
6
6
0
1
0
6
6
0
7
0
0
0
0
0
0
6
0
0
0
0
0
6
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
6
0
0
ITAPERUÇU
1
7
7
0
0
0
7
6
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
LAPA
6
7
0
0
0
0
6
6
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
MANDIRITUBA
0
7
7
0
0
0
8
6
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
PINHAIS
1
6
7
0
1
1
6
6
6
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6
0
6
0
0
0
0
0
0
7
0
0
0
6
0
0
PIRAQUARA
1
6
7
0
1
7
7
6
7
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
QUATRO BARRAS
1
7
7
0
1
0
7
6
1
7
0
0
0
0
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
QUITANDINHA
1
7
7
0
0
0
7
0
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
RIO BRANCO DO SUL
1
6
7
0
0
0
7
0
0
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
S. JOSÉ DOS PINHAIS
1
6
7
1
1
1
6
6
6
7
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
TIJUCAS DO SUL
1
6
4
0
0
7
6
6
0
7
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
0
0
4
0
0
0
0
0
4
0
0
TUNAS DO PARANÁ
0
6
0
0
0
0
6
0
0
7
0
0
0
0
0
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Fonte: dados primários.
A matriz foi elaborada automaticamente pelo programa UCINET 6 com
números que indicam o conteúdo da relação entre os atores da seguinte forma: (1)
indica relações técnicas; (2) relações sociais; (3) redução de recursos; (4) relações
políticas; (6) uma combinação de relações técnicas e administrativas; (7) relações
115
administrativas; (8) combinação de técnicas e redução de recurso; e (9) combinação
de técnicas, administrativas e sociais.
A análise da freqüência de multiplicidade de conteúdo em várias relações
assinaladas nesta matriz apontam expressiva quantidade dos números (1), (7) e (6),
o que permite inferências que corroboram a importância de serem analisadas as três
redes definidas anteriormente: a técnica, a administrativa e a integrada ( soma da
administrativa com redução de recursos).
6.1.9 Densidade das relações
Scott J. (2000) enfatiza diversas limitações para o emprego da densidade: é
uma variável problemática para dados relacionais valorados; ela varia com o tipo de
relação e com o tamanho da amostra. O autor ainda ressalta as restrições em usar a
densidade para comparações de redes com significativa diferença de tamanho.
Neste estudo foram mapeadas três redes com semelhança de tamanho e a
participação da mesma amostra. Com o cuidado de estruturá-las em forma binária,
para que não fossem imprimidos valores nas relações, suas densidades puderam
ser comparadas, de acordo com o Quadro 25 abaixo.
QUADRO 25 – DENSIDADE DAS REDES
Rede Densidade Desvio padrão
Rede integrada 0.3452 0.4754
Técnica 0.2079 0.4058
Administrativa 0.2563 0.4366
A primeira consideração ao se analisar a densidade (Quadro 25) foi buscar
índices comparativos que pudessem auxiliar no entendimento do que a densidade
analisada significa ou pode explicar. Sabe-se que ela representa o número total de
relações dividido pelo número total de possíveis laços, ou seja, de acordo com
Borgatti, Evertt e Freeman (2002), a densidade de uma rede binária é a medida
calculada a partir do cociente das relações efetivamente existentes entre os atores
pelo total de ligações possíveis entre eles. Entretanto, para definir se a rede tem
nível de densidade alto ou baixo, fez-se necessária uma comparação com estudos
anteriores. Assim, resgataram-se os estudos de Scott J. (2000) a respeito dos
116
modelos utilizados por Mayhew e Levinger (1976), que sugerem o valor máximo de
0,5 para a densidade de uma rede com possibilidades de ocorrer na realidade, visto
que, como argumentam os autores, a habilidade de agentes para sustentar relações
é limitada por vários fatores, além do tamanho da rede; entre eles, o tipo particular
da relação e a disponibilidade de tempo existente para se efetivar e mantê-las.
Após essa argumentação, verificou-se que as redes em exame
apresentam densidades pertencentes a grafos possíveis e reais, portanto
válidas para o estudo em pauta. Para Cook e Whitmeyer (1992), a densidade das
conexões entre organizações de uma rede exerce um dos maiores impactos sobre
uma organização focal.
6.1.10 Organizações focais
Da análise das variáveis estruturais até aqui apresentadas, destacam-se
algumas organizações com alto nível de centralidade e, portanto, com elevado
volume de contato direto, grande acesso e facilidade de influência nos outros atores,
bem como possibilidade de atuação como intermediadores, como é o caso da
SEDU, COHAPAR, ASSOMEC e COMEC. Com exceção da ASSOMEC, todos são
órgãos vinculados ao governo do Estado do Paraná.
A SEDU, como secretaria do Governo do Paraná, e tendo como missão
definir as políticas, o planejamento, a execução, a coordenação e o controle das
atividades ligadas ao desenvolvimento urbano e regional, além de integrar os
municípios, conta com a colaboração do PARANACIDADE, já descrito na quinta
parte da dissertação. As relações apontadas para o SEDU foram eminentemente em
busca de recursos financeiros. Aquelas advindas dos outros atores com conteúdo
técnico, buscavam, além do apoio técnico, repasses financeiros. Isto fica bem claro
no fragmento (2) abaixo declarado por um Secretário de obras e planejamento
urbano.
(2) “[...] nós até tínhamos como financiar e fazer o Plano Diretor, mas o fato de
pedirmos financiamento da SEDU permitia uma assessoria técnica deles. E isso,
quem sabe mais tarde, vai facilitar o repasse de recursos para projetos nossos, por
que eles mesmos colaboraram com idéias para o Plano [...] infelizmente a empresa
que eles indicaram não cumpriu o que prometeu.”
117
Ficou evidente em várias entrevistas que o grande interesse é pelo repasse
financeiro vindo com apoio da SEDU, por meio de seu braço executivo, o
PARANACIDADE. Em contrapartida, as ligações da SEDU para com os municípios
têm caráter de apoio técnico, no instante em que este órgão tem promovido vários
cursos de interesse para o desenvolvimento urbano; haja vista as oficinas de
capacitação oferecidas pelo órgão, como implementação de planos diretores
municipais, soluções de questões de regularização fundiária, todas elas abordadas
de alguma forma pelos entrevistados e podendo ser encontradas no site daquele
órgão na Internet.
As ligações da SEDU com os municípios são encaradas como de obrigações
da função de uma Secretaria de Estado para com todos os municípios do Paraná,
como conseqüência da RMC também. Este caráter obrigatório fica patente na matriz
de base de comprometimento (Anexo 4). Elas ocorrem, dependendo da
necessidade, mensalmente ou semestralmente.
Assim, diante de seu elevado grau de centralidade estrutural e por ser, a
SEDU, um órgão de definição de políticas, de coordenação e controle das atividades
de desenvolvimento urbano, fica clara a formação de relações e a estruturação de
práticas explicadas pela participação de uma dimensão institucional de dominação,
por meio do poder (BLAU, 1982), e permitindo facilidades de recursos (GIDDENS,
1978). Da mesma forma que as relações com os municípios são advindas de
interações de legitimação por meio das normas técnicas relacionadas ao
desenvolvimento urbano (SCOTT, 2001). Nesse sentido, com a participação da
SEDU, os atores envolvidos no contexto estudado apontam uma tendência de se
institucionalizarem, adotando regras e desenvolvendo padrões de comportamento
similares, configurando um campo (SELZNICK, 1996).
A COHAPAR foi citada por muitos representantes das organizações. Dos 26
municípios, 19 afirmaram que este órgão tem ajudado sobremodo o
desenvolvimento das cidades, principalmente no que se refere à construção de
casas populares. “Antes mesmo de efetivar qualquer convênio, a Companhia tem ido
aos municípios realizar projetos e ações cívico-sociais”, afirma o representante da
Companhia entrevistado. Isto explica o nível de centralidade administrativa e técnica
em direção aos outros atores (OutDegree = 29 e 31).
118
A COHAPAR encara a ligação com a SEDU e com os municípios como uma
obrigação funcional técnica e administrativa da missão da companhia, enquanto
com outros órgãos o relacionamento é de simples conveniência para troca de
assuntos técnicos. Isto fica explícito na matriz de base de comprometimento (Anexo
4). Já os municípios enxergam esta relação como acordo, sobretudo aqueles que
realmente têm acordos com projetos, como é atualmente o caso de Piraquara,
Fazenda Rio Grande, Colombo, entre outros. Nenhum município vê como
obrigação, afastando desses relacionamentos a dimensão coercitiva. A estrutura de
relações e as entrevistas apontam a COHAPAR em posição relevante no urbanismo
da RMC, representando a legitimidade, em termos de grandes projetos para a
construção de casas populares. A companhia tem colaborado sobremodo com o
aumento na amplitude de interação das organizações, ajudando a definir
institucionalmente o campo em estudo (DIMAGGIO e POWELL, 1983, 2005). As
ações cívico-sociais referidas pelo representante entrevistado da companhia,
denominadas de “Ação Cooperar”, são assistências não relativas diretamente à
missão precípua da COHAPAR: construir casa populares. Entretanto verifica-se
nelas uma estratégia de aproximação aos municípios que têm deixado a
organização em posição simbólica de quem resolve problemas. Os fragmentos (3) e
(4), de entrevistas com um prefeito e um vereador comprovam as ações.
(3) “Esta é a segunda vez ano que fazemos a Ação Cooperar. Uma no ano passado e
outra agora [...]. É muito bom esse trabalho que a COHAPAR faz de regularização de
documentos e promoção da cidadania. Embora estejamos no Sul do Brasil,
teoricamente desenvolvido, nós temos pessoas que ainda não têm documento. Esse
evento não só possibilita que elas regularizem sua situação, como é muito importante
para prefeituras pequenas como a nossa. Estes eventos também fortalecem a
integração das diferentes esferas de poder”.
(4) “Muitas pessoas com mais de 30 anos ainda não têm um documento sequer. Esse
tipo de evento é importante para toda a região. A gente vê a dificuldade da população
mais carente em adquirir documentos”.
De fato, como mostram as entrevistas e a estrutura das relações, tanto
técnica como administrativa, a COHAPAR tem sido ator central nessas ligações,
demonstrando, com as ações cívico-sociais, as afirmações do clássico artigo de
Meyer e Rowan (1977): as estruturas podem ser revestidas de significados
socialmente compartilhados. Tudo isto enseja, mais uma vez, a busca de novas
idéias sobre as causas e conseqüências da estrutura, evitando tão somente as
explicações da estrutura baseadas apenas em racionalidade, como se percebeu no
119
caso da SEDU analisado anteriormente, permitindo compreensão das implicações
de propósitos simbólicos (TOLBERT e ZUCKER, 1999).
Nesse sentido, percebe-se que a estratégia de aproximação da COHAPAR
tem colaborado sobremodo para a estruturação de relações na RMC e os demais
municípios do Paraná. A companhia tem-se posicionado com elevado nível de
centralidade administrativa ( OutDegree = 29; InDegree =28) e técnica (OutDegree =
31; InDegree = 13), colaborando para o aumento da densidade do campo
organizacional da RMC. Essa evidência encontrada na pesquisa permitiu perceber
os fluxos de informação e uma construção social e simbólica dos órgãos estudados,
no sentido de melhor compreender as práticas adotadas, demonstrando que, além
da dimensão material das relações entre atores em um campo, a ordem simbólica
acerca do significado dessas relações precisa ser observada (MACHADO-DA-
SILVA, GUARIDO FILHO, ROSSONI, 2006), para que se compreendam, com mais
profundidade, as relações interorganizacionais. Nesse sentido, Scott R. (2001)
insiste na afirmação de que no pilar cultural-cognitivo a ênfase é dada à existência e
interação dos atores. Símbolos (palavras, sinais, gestos) moldam os significados que
se atribuem aos objetos e atividades.
A SANEPAR também merece atenção na análise das centralidades de grau,
pois detém índices administrativos elevados (Ourdegree = 22; InDegree = 23) e,
apesar de não apresentar índice elevado de centralidade técnica em direção às
outras organizações, tem sido bastante procurada por elas (InDegree = 25). Ela se
liga aos municípios com base em acordo, sendo esta a mesma visão que os
municípios têm em relação a ela. Sabem que poderiam escolher outra companhia ou
resolver seus problemas com os próprios meios da prefeitura; no entanto as
observações e as entrevistas comprovam a evidente deficiência de saneamento nos
municípios que não participam deste acordo. Entretanto, por ser empresa estatal, de
economia mista e cujo maior acionista é o governo do Paraná, tem suas ligações
facilitadas pelas conveniências que o Estado oferece aos municípios através dela.
Assim, pode-se inferir que lógicas de dominação e significação (Guiddens, 1978)
podem estar participando dessa estrutura de relações.
Quanto à ASSOMEC, as ligações com os municípios são resultado de
acordos, como se nota nos índices de comprometimento (Quadro 15). A centralidade
120
da organização é incrementada somente pelas relações administrativas, que já
foram comentadas por ocasião da análise da freqüência das relações. A diminuta
estrutura de relações técnicas já permite inferir que a missão de promover o
estabelecimento da cooperação entre os municípios e os prefeitos, visando a união
e a troca de experiências, não está sendo efetivada pelo braço dessa associação,
pelo menos no que se refere a relações técnicas urbanísticas. Segundo afirmação
do presidente da ASSOMEC, além de uma disputa de poder político, as vaidades
pessoais dos prefeitos e a competição entre municípios não estão permitindo maior
integração, como se percebe no fragmento (5), abaixo.
(5) “[...] no momento em que se tem a notícia de que uma grande empresa quer se
estabelecer por aqui, aí surge a competição, pois cada um [prefeito] quer pegar para
o seu município. E nessa hora, a colaboração não sai do discurso”
Diante da estrutura de conteúdos integrados (Figura 8), onde se manifestam
algumas relações da ASSOMEC com os municípios, e desta afirmação do
representante da associação, fica demonstrada a afirmação de Giddens (1989), ao
admitir que a rede pode ser constituída de relações de natureza diversa, contendo
entre outros: conflito, competição, cooperação e relação de poder. Pode-se também
inferir que essas competições têm atrapalhado a integração via colaboração técnica.
A COMEC é o órgão de gestão metropolitana e tem sua centralidade apoiada
nas relações eminentemente técnicas, que serão analisadas no item específico para
este fim após serem analisadas as ligações diretas entre as prefeituras
municipais.
6.1.11 Rede entre os municípios
O problema de pesquisa que norteou o presente estudo permite reflexões a
respeito da integração dos municípios da RMC para fins urbanísticos. Assim,
buscou-se também analisar as ligações diretas entre as prefeituras municipais,
independentemente das organizações intermediadoras.
Abaixo encontram-se a matriz, no Quadro 26, e o sociograma da Figura 9, que
exprimem as relações diretas entre as prefeituras.
121
FIGURA 9 - SOCIOGRAMA DAS RELAÇÕES ENTRE OS MUNICÍPIOS.
Fonte: dados primários.
QUADRO 26 - MATRIZ DOS LAÇOS ENTRE OS MUNICÍPIOS
A
A
A
A
B
B
C
C
C
C
C
C
C
D
F
I L
M
P
P
Q
Q
R
S
T
T
Adrianópolis
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Agudos do Sul
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Alte Tamandaré
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
1
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
Araucária
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Balsa Nova
0
0
0
1
0
0
1
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Bocaiúva do Sul
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Camp.Gde do Sul
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
Campo Largo
0
0
0
1
1
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Campo Magro
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Cerro Azul
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
1
Colombo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Contenda
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Curitiba
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
Dr Ulysses
0
0
0
0
0
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Faz Rio Grande
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
Itaperuçu
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
Lapa
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
Mandirituba
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Pinhais
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
Piraquara
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Quatro Barras
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Quitandinha
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Rio Branco do Sul
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
São J. dos Pinhais
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
Tijucas do Sul
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
1
0
0
Tunas do Paraná
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Fonte: dados primários.
122
No sociograma da Figura 9, o nó cor azul representa a prefeitura da cidade
pólo da RMC, e os vermelhos as outras vinte e cinco prefeituras constituintes desta
região. Percebem-se as centralidades de grau (degree) pelos tamanhos dos nós e
pelas suas posições fisicamente centrais no gráfico. A densidade e as centralidades
estão expressas nos quadros 27 e 28 a seguir.
QUADRO 27 – DENSIDADE DAS RELAÇÕES ENTRE OS MUNICÍPIOS DA RMC
Rede Densidade Desvio padrão
Prefeituras municipais 0.0862 0.2806
QUADRO 28 – CENTRALIDADE DAS RELAÇÕES ENTRE OS MUNICÍPIOS DA RMC
OutDegree
InDegree
Betweenness
nBetweenness
Adrianópolis 0,000
1,000
0,000
0,000
Agudos do Sul 0,000
1,000
0,000
0,000
Almirante Tamandaré 5,000
2,000
151,167
25,194
Araucária 1,000
3,000
66,500
11,083
Balsa Nova 4,000
1,000
6,167
1,028
Bocaiúva do Sul 3,000
1,000
31,000
5,167
Campina Gde do Sul 3,000
5,000
84,500
14,083
Campo Largo 4,000
1,000
7,500
1,250
Campo Magro 1,000
2,000
0,000
0,000
Cerro Azul 4,000
2,000
110,000
18,333
Colombo 0,000
4,000
0,000
0,000
Contenda 2,000
3,000
47,000
7,833
Curitiba 3,000
7,000
220,500
36,750
Dr Ulysses 2,000
1,000
28,000
4,667
Faz Rio Grande 4,000
4,000
113,000
18,833
Itaperuçu 1,000
2,000
0,000
0,000
Lapa 2,000
1,000
3,000
0,500
Mandirituba 1,000
2,000
0,000
0,000
Pinhais 4,000
1,000
24,667
4,111
Piraquara 0,000
1,000
0,000
0,000
Quatro Barras 1,000
1,000
0,000
0,000
Quitandinha 1,000
1,000
0,000
0,000
Rio Branco do Sul 2,000
3,000
108,000
18,000
São José dos Pinhais 3,000
4,000
78,167
13,028
Tijucas do Sul 4,000
1,000
25,833
4,306
Tunas do Paraná 1,000
1,000
33,000
5,500
Essa estrutura de relações mostrou densidade diminuta (Dens = 0.08262),
comparada à rede com a participação das outras organizações governamentais
(Dens = 0.3452), permitindo concluir, segundo Borgatti, Everett & Freeman (2002), a
123
existência de baixo grau de coesão e homogeneidade entre os municípios. Esse
fato constata o insuficiente relacionamento para fins urbanísticos entre os municípios
da RMC, apontado pelos próprios dirigentes das organizações durante as
entrevistas.
As relações que acontecem são, em sua maioria, relativas aos municípios no
entorno do pólo metropolitano, como se depreende da análise da matriz do Quadro
26 e do sociograma da Figura 9. Essa relações são, em sua maioria, provocadas
por configurações físicas de limites territoriais, ligações por estradas e necessidades
de transporte de modo geral, confirmando a classificação elaborada pelo
Observatório das Metrópoles apresentada na análise do contexto na quarta parte
desta dissertação.
Percebe-se também que as ligações diretas com Curitiba se dão somente
com municípios limítrofes a este pólo metropolitano, limitando a influência direta do
pólo nas prefeituras do municípios mais afastados.
6.2 INFLUÊNCIAS NAS PRÁTICAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO
A verificação das influências da estrutura de relacionamento nas práticas
organizacionais se deu a partir da análise da participação das variáveis estruturais
da rede na estruturação das práticas de desenvolvimento urbano. Para fins desta
análise, tendo em vista a multiplicidade apresentada pela estrutura de relações, os
estudos foram realizados inicialmente considerando as relações técnicas e
administrativas separadamente; em seguida, foram consideradas as relações
integradas, ou seja, de cunho técnico e administrativo. Nesse mesmo sentido
também foram analisadas relações de atores focais (Ego network) e suas influências
em algumas práticas organizacionais.
6.2.1 Estrutura da rede e as práticas técnicas
De acordo com os cálculos realizados com ajuda do programa UCINET 6,
essas relações técnicas apontam um nível de densidade de 0.2079, o que significa a
existência de 20% das relações possíveis na rede. Ressalta-se nas relações o alto
grau de centralidade de alguns atores, sobretudo, SEDU, COHAPAR, COMEC e
SANEPAR, já apontando uma diferença da rede de conteúdo integrado, onde
124
também se destacam (Figura 6) a ASSOMEC e a COPEL, estas posicionando-se
como atores eminentemente periféricos, o que indica a diminuta participação destes
atores em relações de interesse direto para o urbanismo. Os dados coletados nas
entrevistas demonstram que a COPEL mantém um site de orientação para
arborizações urbanas, não tendo sido identificada, durante as entrevistas, nenhuma
consulta por parte dos municípios, mas tão somente por funcionários da SEDU e da
COMEC.
Já com relação à influência nas práticas, destacam-se nesse conteúdo
relacional a centralidade da COMEC e as práticas referentes ao uso do solo
descritas na quinta parte desta dissertação, sobretudo a “exigência e aprovação de
projetos para a ordenação do uso e ocupação do solo”, pois em 18 dos 26
municípios foram feitas menções a este respeito.
Sabe-se, conforme já explicitado neste trabalho, que essa exigência tem
como base a Lei Federal nº. 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o
parcelamento do solo urbano. A Lei define requisitos urbanísticos e determina que,
para o caso da RMC, o exame e a anuência prévia à aprovação do projeto caberão
à COMEC. Para algumas cidades visitadas, isto não passa de um estorvo a
atrapalhar a administração do município, para outras, é uma forma de, “diante do
eleitor”, justificar a não autorização, pois depende de órgão superior.
Independentemente da necessidade ou não dessa prática, 18 municípios se
referiram a ela como ação adotada regularmente. Representantes de outros
municípios, incluindo o Pólo, afirmaram que não cumprem esta formalidade , pois “só
atrapalha”, conforme demonstram abaixo os fragmentos (6) e (7) de entrevistas com
um Secretário de urbanismo e um Secretário de obras.
(6) ”[...] a COMEC tem gente muito boa e competente, mas não tem estrutura para
analisar as dezenas de solicitações que chegam por força da lei. Aqui em [nome de
município da RMC] faz muito tempo que não se manda um projeto para lá”.
(7) “Nós mandamos um projeto há mais de um ano, mas até agora nada retornou”.
São fragmentos que, aliados às constantes perdas de poder explicitadas na
quarta parte desta dissertação, sinalizam certo “esvaziamento” experimentado pela
COMEC e a fragilidade de capacidade de trabalho em que o órgão metropolitano se
encontra, rebaixado a um órgão vinculado à SEDU.
125
O sociograma da Figura 10, a seguir, tem como foco a COMEC, círculo azul,
e mostra um extrato da rede técnica, onde se destacam os municípios que
evidenciaram a prática em pauta, referente ao uso do solo, e as relações entre eles.
São 23 municípios que fazem ligação com a COMEC por meio do envio de projetos
para a ordenação do uso e ocupação do solo. As linhas azuis são ligações em um
só sentido, as pretas indicam a reciprocidade de relação por quaisquer outros
motivos técnicos. Três municípios não evidenciaram este tipo de prática. Assim,
pode-se analisar, pela centralidade do órgão metropolitano, que nesta prática ele
apresenta uma proeminência quanto ao número de conexões e contatos diretos com
dezoito dos vinte e seis municípios.
FIGURA 10 – SOCIOGRAMA DA REDE DE RELACIONAMENTO COM A COMEC
Fonte: dados primários.
Cabe ressaltar que essa prática é devida a uma lei (Lei nº 6.766) e nota-se,
por meio do tratamento de dados coletados nas entrevistas, que há participação
intensa da dimensão de dominação ( SCOTT, R., 2001) nesse tipo de atividade, pois
os municípios simplesmente obedecem à lei por meio de mecanismos coercitivos
(Blau,1982), sob pena de não terem suas ordenações do solo legalizadas. Nota-se
também a presença do pilar normativo nessa relação, pois se verifica uma lógica de
que a legalização do procedimento urbanístico diante da COMEC gerará a
126
legitimidade necessária, como uma espécie de certificação de credibilidade diante de
níveis governamentais superiores, para ter acesso aos benefícios de financiamentos
e apoio técnico nos empreendimentos relativos ao projeto aprovado. Este fato pode
ser evidenciado no fragmento (8) adiante, já citado neste trabalho por ocasião das
definições de práticas:
(8) “O que a gente tem de fazer, e faz toda vida que alguém solicita o loteamento de
um terreno, é analisar o projeto e mandar para a COMEC, pois sem a aprovação dela
nós vamos ter complicações. [...] é arriscado nem conseguir apoio financeiro e técnico
do Estado para depois passar água e esgoto naquele loteamento”.
A estrutura das relações demonstram e as entrevistas comprovam que esta é
a prática em que a COMEC é mais citada. Dos vinte e três municípios relacionados a
esta organização para este fim, apenas dois citaram outras atividades que o
envolvem com aquele órgão. Dos três municípios que não se ligam a ela para a
legalização dos projetos de uso do solo, dois citaram-na para dizer que não vêem
razão para aquela burocracia.
6.2.2 Práticas nas relações administrativas
As relações de conteúdo somente administrativo referem-se às várias práticas
levantadas por ocasião da pesquisa. São ações relativas à formalização de apoio
financeiro, efetivação de parcerias, administração de pessoal e outros recursos de
natureza diversa sempre relacionados ao urbanismo como parte integrante do
desenvolvimento urbano. Portanto não se inserem nesse levantamento índices
relacionados a outros setores, como a saúde, a educação e nível de empregos,
entre outros.
A densidade das relações administrativas foi calculada em 0.2563 (Quadro
25), significando que existem mais de 25% das relações possíveis na rede. Este é
um indicador de que, no que se refere a urbanismo, o conteúdo administrativo da
rede, declarado pelos entrevistados, faz-se mais vigoroso do que o técnico (Dens =
0.2079). As centralidades de grau dessas relações administrativas apresentam
características que diferem sobremodo das relações técnicas. Inicialmente
encontramos alguns atores em destaque: SEDU, COHAPAR, ASSOMEC, COPEL e
SANEPAR, diferindo das relações técnicas no sentido em que, apesar da
127
permanência da SEDU, COHAPAR, e SANEPAR, a COMEC saiu de sena e se
posiciona ao lado da SEMA e do IPPUC, entre os atores mais periféricos da rede; a
ASSOMEC e a COPEL assumem papel central, diferentemente do que se via no
conteúdo técnico.
Nesse contexto, é importante evidenciar inferências advindas da situação
estrutural em que a COMEC se posicionou. Como órgão metropolitano, esperava-se
maior contribuição para a densidade das relações. Representantes entrevistados de
14 organizações, incluindo a própria COMEC, ou seja, cerca de 39% de toda a
amostra afirmaram que o órgão já fora mais ativo nos assuntos metropolitanos há
cerca de dez ou doze anos, variando de resposta para resposta.
Além disso, como se nota nas setas do sociograma da Figura 10, as ligações
da COMEC indicam que ela está mais preocupada com os municípios mais
próximos, conurbados ao pólo metropolitano.
Complementando as entrevistas, destacam-se textos extraídos de um “novo
PDI/2007
2
”. Na parte 3 do documento, Proposta de um novo arranjo institucional, é
encontrado o seguinte fragmento, relacionado aos Conselhos Deliberativo e
Consultivo vinculados ao órgão metropolitano:
“Nos dias atuais, não há informação documental quanto à atividade destas instâncias,
abrindo uma lacuna institucional para o desdobramento das discussões de âmbito
metropolitano que requerem, segundo os preceitos constitucionais do Estado, a
participação obrigatória dos municípios e da sociedade civil no processo de gestão
regional integrada.” (COMEC, 2007, p. 242)
Nesse mesmo documento, agora apresentando a missão institucional do
órgão metropolitano, o seguinte fragmento pode ser encontrado:
“Com relação ao assessoramento e apoio técnico, de fato, os entes públicos
metropolitanos – estaduais e municipais – carecem de um órgão central capacitado a
processar e gerar tecnologias, diretrizes e critérios técnicos com uma dimensão
agregadora[...]”.(COMEC, 2007, p. 245)
Comprova-se mais uma vez o processo de esvaziamento de função pelo qual
está passando a COMEC. Um representante deste órgão insiste em afirmar que a
elevada centralização do atual governo do Paraná é a causa dessa subtração de
poder do órgão. Já o representante da SMAM, argumenta que a falta de um aparato
de recursos, principalmente financeiro, tem levado a COMEC a perder o seu papel.
2
O Plano de Desenvolvimento Integrado da RMC foi revisado e teve como resultado a proposta para
o PDI/2007, que está à disposição do público na biblioteca da COMEC.
128
Durante a pesquisa, foi entrevistado um engenheiro e arquiteto que exerceu
muitos cargos públicos, destacando-se como membro do conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano e Secretário de Estado da Secretaria Extraordinária para
Desenvolvimento dos Municípios do Paraná e, por duas vezes, Diretor Presidente do
IPPUC. É também funcionário aposentado do IPPUC, com 79 anos de idade e,
atualmente, é assessor direto do atual presidente daquele órgão. Perguntado sobre
um suposto esvaziamento da COMEC, órgão em que ocupa uma cadeira no
conselho consultivo, responde no fragmento (9) abaixo:
(9) “[...] o problema não é esse ou aquele governador. O problema é a maneira como
foi estruturada a COMEC. Criaram esse negócio de região metropolitana e fizeram
uma COMEC sem dinheiro, sem recurso. A grande maioria dos municípios não tem
uma equipe de funcionários somente para planejamento e a COMEC não consegue
cumprir o papel dela, pois ninguém tem interesse em quem não tem dinheiro. Eu
tentei uma solução, quando Secretário de Planejamento do Estado, que foi montar a
estrutura do PARANACIDADE [...] fica muito mais fácil. É aquele negócio do toma lá
da cá. Ambos tem interesse. Mas isto é para todo o Estado e não somente a
RMC.[...].”
Seja por pressões políticas, instrumentais ou outras, a COMEC passa por um
processo de enfraquecimento, sofrendo intensa degradação de sua missão como
órgão metropolitano. Maiores detalhes dos motivos que levam o órgão a este
processo não são evidenciados nesta dissertação, por não serem objetos da
pesquisa.
Quanto às influências nas práticas de desenvolvimento urbano, destaca-se
nesse conteúdo relacional a “concessão de isenção de taxas e impostos municipais
para moradores de baixo poder aquisitivo”. Apesar de apenas sete organizações
terem feito referência a esta prática, ela sobressaiu por ser eminentemente
administrativa e influenciar sobremaneira os destinos técnicos urbanísticos das
cidades. Acrescente-se a isso o fato de a prática envolver um componente cultural,
diversas vezes ressaltado pelos entrevistados: “o jeitinho brasileiro”
(HOLANDA,1995).
As deficiências inerentes ao recolhimento do IPTU foram citadas por gestores
entrevistados, ora por falta de funcionários para a fiscalização, ora por benefícios
paternalistas de governantes e até mesmo por descaso da população, ao ter a
“certeza” de que não será diretamente prejudicada.
No que se refere às possíveis influências da estrutura de relações nesse tipo
de prática, ficou claro entre os entrevistados que as relações com a SEDU e a
129
COHAPAR, com alto nível de centralidade administrativa, muitas vezes resolvem os
problemas de carência financeira do município, colaborando com essa inércia
administrativa que se contrapõe até às determinações legais que baseiam o imposto.
No caso do IPTU, percebe-se um nível de centralidade baixo entre os
municípios que levantaram a questão. Essa análise permite compreender que a
deficiência de relações dos municípios que evidenciam esta prática conforma
estruturas habilitadoras e constrangedoras. Fica evidente, portanto, que essas
organizações com menor fruição das informações que fluem na rede experimentam
um isolamento social no contexto da RMC, que lhes proporciona poucas
oportunidades de experiências e entendimento comuns com outros municípios
(MIZRUCHI,2006), que já desenvolvem padrões administrativos refinados no sentido
da gestão de impostos.
O componente cultural do “jeitinho” e do paternalismo, que conduzem ao não
pagamento do IPTU, somente vêm comprovar que as organizações são também
sistemas culturais e sociais (SCOTT, R., 2001). Como ressaltam Barley e Tolbert
(1997), “as influências culturais na tomada de decisão e nas estruturas formais são
realçadas pela Teoria Institucional” que, neste caso, não deixou de examinar o
contexto do ambiente institucional, expressado por uma cultura brasileira bem
aferrada em algumas organizações públicas.
6.2.3 As relações e as práticas de envolvimento técnico e administrativo
Evidenciando a multiplicidade das relações, ressaltou-se uma prática
explorada pela pesquisa com todos os municípios: a elaboração do Plano Diretor.
Este tipo de planejamento tem sido palco das discussões municipais, sobretudo
após a instituição do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). É uma prática presente em
todos os municípios da RMC, com suas diferentes fases de elaboração e ações
peculiares, que envolvem procedimentos técnicos e administrativos e relações com
variados conteúdos.
Torna-se de cunho eminentemente técnico no momento em que são
discutidas as estratégias a serem utilizadas naquele plano, e administrativo quando
os municípios buscam financiamentos para custear as várias atividades necessárias
à elaboração do plano. Dessa forma, a análise da influência das relações em estudo
130
pode ser efetivada por meio das duas redes mapeadas, a de conteúdo técnico e
administrativo.
No centro dessas discussões está a SEDU, pelo braço do PARANACIDADE.
Após a determinação da Lei Estadual nº. 15.229 de 25 de julho de 2006 (PARANÁ,
2006), em que o Governo do Estado do Paraná “somente firmará convênios de
financiamento de obras de infra-estrutura e serviços com municípios que disponham
de Planos Diretores que observem o Estatuto da Cidade”, a SEDU iniciou uma fase
de programas com a finalidade de oferecer apoio técnico e financeiro para a
elaboração dos planos diretores. As relações advindas dessa prática, tanto técnica
como administrativa, foram as mais evidenciadas durante as entrevistas. Isso explica
grande parte da densidade apresentada na rede (Dens = 0.3452), pois assim como
os elevados índices de centralidade da SEDU nas relações integradas e nas de
conteúdo técnico e administrativo separadamente, assumindo a liderança em termo
de centralidade de toda a RMC e um papel intermediador (Scott, 2000), haja vista o
elevado nível de Betweeness (186,796). Acrescente-se a isso o fato de que a
multiplicidade de relações evidenciada por aquela Secretaria do Estado pode
significar aumento de estabilidade nas relações (ALDRICH, 1979). O Quadro 29
mostra os índices.
QUADRO 29 - CENTRALIDADE DA SEDU
Relações totais – todos os conteúdos
OutDegree InDegree
SEDU
32,00 35,00
Conteúdo técnico
SEDU 32,00 27,00
Conteúdo administrativo
SEDU 30,00 31,00
Fonte: dados primários
Sem uma equipe de técnicos especializados com tempo dedicado
exclusivamente a essa tarefa nos municípios, verifica-se, em diversos documentos e
nos depoimentos dos vários gestores, uma substancial presença de empresas de
Arquitetura e Engenharia sendo terceirizadas pelas prefeituras para a elaboração do
plano. Dos vinte e seis municípios consultados, vinte e um (80,7%) declararam a
utilização de uma empresa especializada em planos diretores, seja para elaborá-los
ou para revalidá-los. Tudo isso teve início com a promulgação do Estatuto da
Cidade, que em seu Art. 50 determina:
131
“Os municípios que possuam população urbana maior do que 20.000 habitantes e os
municípios integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, que não
tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor do Estatuto da Cidade,
deverão aprová-lo no prazo de cinco anos.” (BRASIL, 2001, Art. 50)
Cinco anos significava estar com os planos aprovados pela Câmara
Municipal até 11 de outubro de 2006. Acrescente-se a isso o fato de que poucos
municípios, além de Curitiba, tinham os respectivos planos por ocasião da
promulgação da Lei. Entretanto, a realidade atual encontrada na pesquisa foi: treze
municípios com os planos prontos e aprovados pela Câmara Municipal (50% dos
municípios da RMC), dez em fase adiantada de elaboração (38,5%), alguns faltando
apenas a aprovação na Câmara e a correção de alguns detalhes técnicos, e três
ainda em fase inicial de elaboração, segundo informações das próprias prefeituras.
Um destes ainda está muito atrasado, pois contratou uma empresa de Engenharia
que não cumpriu a parte dela. Isto prejudicou muito o andamento da elaboração do
Plano.
A análise dos vários planos diretores permite inferir que todos são muito
parecidos em sua forma e estratégias, planejadas para: habitação, meio ambiente,
patrimônio cultural, mobilidade urbana, zoneamento, entre outros. Este fato conduziu
a uma investigação mais aprofundada para se compreender essa semelhança.
Assim, em contato com duas empresas curitibanas – PERTHIA e VPC/Brasil, que
realizam esse tipo de atividade, verificou-se que a semelhança se deve sobretudo
aos modelos de estratégias e ferramentas apresentados pelo próprio Estatuto da
Cidade, que praticamente normatiza o modelo de Plano Diretor. Outra explicação é o
fato de estarem sendo elaborados com apoio dessas empresas especializadas, que
buscam aplicar as técnicas de Engenharia e Arquitetura vigentes, principalmente
aquelas definidas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).
Acrescente-se a isso, com exceção de uma empresa do Rio Grande do Sul
contratada por um município, a maioria dos profissionais das empresas terem
formação e especialização nos cursos superiores da cidade de Curitiba, ressaltando-
se os da PUC-PR e da UFPR.
Ao apresentar indicadores de estruturação de um campo organizacional,
Scott (2001) adiciona, entre outros, a extensão dos acordos na lógica institucional
que direciona as atividades no campo e o aumento do isomorfismo entre as
populações. Assim, esse compartilhamento de um conjunto de normas entre os
132
municípios da RMC demonstra um isomorfismo normativo (MACHADO-DA-SILVA,
FONSECA e FERNANDES, 2000), que tem conduzido a formas comuns de
interpretação e de ação em face dos problemas e das exigências de elaboração dos
planos diretores. Verifica-se também que essa semelhança tem sido resultado da
profissionalização, via processo treinamento similar nos cursos de Engenharia e
Arquitetura, que os socializa em visões de mundo idênticas, que difundem idéias
entre eles (DIMAGGIO e POWEL, 1983; MACHADO-DA-SILVA e FONSECA, 1993).
A inferência sobre as semelhanças nos planos vai além e atinge ilações numa
situação espaciotemporal futura. Em vista de o Plano Diretor ser um instrumento que
orientará as ações a serem implementadas para o desenvolvimento urbano, fica a
expectativa de que esse isomorfismo extrapolará as fronteiras documentais e
atingirá outras práticas urbanas concretizadas no espaço físico de cada cidade. Essa
expectativa fica mais acentuada com a informação de que quatro municípios da
RMC, lindeiros entre si, orientados pelo PARANACIDADE, contrataram a mesma
empresa de urbanismo.
No curso da investigação dessa prática não se pôde deixar para trás o fato da
determinação na Lei Estadual nº. 15.229, já citada e que impõe, coercitivamente por
meio de sanções, a elaboração do Plano Diretor. Fica aqui evidente o formalismo na
sociedade brasileira, aumentando o peso do mecanismo coercitivo na dinâmica da
mudança social (MACHADO-DA-SILVA; GUARIDO FILHO; NASCIMENTO e
OLIVEIRA, 2003), ensejando uma preocupação mais acurada no estudo dos pilares
institucionais.
Outra prática que sugere o conceito de multiplicidade nas relações é a
referente à integração de transportes coletivos.
A missão da COMEC, de coordenar e planejar as funções públicas de
interesse comum metropolitano, contém a preocupação com o transporte coletivo.
Assim, em 1978, por ocasião da aprovação do PDI/78, já ficou definido o sistema
viário básico da RMC. Em 1996 foi firmado um convênio COMEC/URBS, em que
ficou contratada a Administração Operacional do Sistema Integração Físico-Tarifária
com a Rede Integrada de Transporte. Em 2000, o Conselho Deliberativo da COMEC
criou a Câmara Técnica de Sistema Viário Metropolitano, incluindo, entre os seus
membros a ASSOMEC, IPPUC e outras organizações de interesse para o transporte
coletivo.
133
As entrevistas e toda a documentação relativa ao transporte metropolitano
comprovam que as relações inerentes a essa prática estão diretamente envolvidas
com a URBS e com as prefeituras que apresentam índices de centralidade mais
elevados. O Quadro 30 mostra as centralidades da URBS, assim como os quadros e
sociogramas apresentados no início desta parte do trabalho atestam a centralidade
das 12 prefeituras da RMC que participam da integração do transporte coletivo,
como se vê no Quadro 31 a seguir.
QUADRO 30 – CENTRALIDA DA URBS
Relações totais – todos os conteúdos
OutDegree InDegree
URBS
18,000 19,000
Conteúdo técnico
URBS 5 17
Conteúdo administrativo
URBS 15 5
Fonte: dados primários
QUADRO 31 - CENTRALIDADE NO TRANSPORTE INTEGRADO
Prefeitura
OutDegree
InDegree
Curitiba
13,000 17,000
São José dos Pinhais
13,00 12,00
Fazenda Rio Grande
11,00 11,00
Colombo
7,00 12,00
Almirante Tamandaré
15,00 11,00
Araucária
8,00 10,00
Pinhais
13,00 10,00
Campo Magro
11,00 10,00
Campo Largo
13,00 9,00
Contenda
5,00 9,00
Piraquara
9,00 9,00
Itaperuçu
7,00 8,00
Fonte: dados primários
Nota-se uma diferença de centralidade entre as relações provenientes da
URBS (OutDegree) e aquelas cujo destino é ela (InDegree), conforme as Figuras 11
e 12 adiante. Tecnicamente, essa organização de transporte é mais procurada pelos
municípios, pois estes buscam informações para melhores adaptações de suas vias
e seus equipamentos urbanos às exigências do transporte integrado.
Administrativamente, a URBS tem mais interesse em celebrar e manter convênios
com os municípios. A visão dessa empresa quanto ao comprometimento é de que
134
há um acordo, apesar de a maioria dos municípios enxergarem como uma
obrigação.
Estas diferenças nas relações dos dois conteúdos relacionais são bem
notadas nos sociogramas Figuras 11 e 12 abaixo, onde uma rede focada somente
nas relações da URBS - ego network - permite a avaliação dos laços declarados
pela organização no sentido de outras e aqueles ressaltados por iniciativa das outras
organizações em relação a esta companhia de transporte coletivo. As linhas com
setas indicam a relação e o respectivo sentido. Ressalte-se que estas não são
relações somente referentes a transporte, mas a todas as práticas que envolvem
ambos os conteúdos.
A análise da centralidade nessas relações de múltiplo conteúdo denota a
posição focal compartilhada entre a URBS e a COMEC no contexto do transporte
coletivo.
FIGURA 11 – Relações técnicas – URBS FIGURA 12 – Relações administrativas - URBS
Fonte: dados primários Fonte: dados primários
Entretanto a disputa por posição focal COMEC-URBS somente resiste até as
evidências das entrevistas, visto que, dos vinte e seis municípios contatados,
nenhum fez referência à COMEC como órgão coordenador do transporte na RMC.
Esta referência foi tão somente encontrada em entrevistas na própria organização,
na SEDU e na URBS, por conhecerem formalidades do convênio firmado em 1996.
Isso indica que as relações incidentes na COMEC insistem em ser tão somente de
uso do solo, como já analisadas.
Dessa forma, a URBS assume uma posição focal referente a transporte
coletivo, colaborando para o acréscimo da densidade da rede. Assim, pode-se
135
concluir que essa estrutura de relações surge como resultado da reprodução de
ações para o desenvolvimento do transporte coletivo integrado, ao passo que se
verifica a recorrência das ações de operacionalização do transporte integrado
influenciadas pelas relações existentes. Essa dualidade da estrutura de relações é
explicada por Giddens (2003) e constitui o cerne da Teoria da Estruturação. A
estrutura, no seu papel habilitador (GIDDENS, 1978), entra simultaneamente na
constituição das práticas do transporte coletivo integrado e passa a existir nos
momentos geradores das ações (GIDDENS, 2000; COHEN, 1999) inerentes à
operacionalização desse transporte na RMC.
Ainda sob as perspectivas de uma multiplicidade de relações, destacam-se as
práticas sob as responsabilidades do IPPUC e do IDU. A criação do IPPUC em
Curitiba desde 1965 concebeu um órgão responsável por todas as ações
relacionadas ao planejamento urbano e monitoramento da execução do Plano
Diretor da cidade. Nesse mesmo sentido, percebe-se mais recentemente o
surgimento do IDU em São José dos Pinhais, sugerindo a recorrência em outra
prefeitura das ações de um órgão integrador dos outros órgãos responsáveis pela
organização urbanística do município.
A propósito dessas práticas evidentes nos dois municípios, apresenta-se o
sociograma da Figura 13.
FIGURA 13 – SOCIOGRAMA DA TRÍADE CURITIBA - SÃO JOSÉ DOS PINHAIS - IPPUC
Fonte: dados primários
136
O sociograma da Figura 13 é um extrato das relações de conteúdos
integrados: destaca-se a tríade (WASSERMAN e FAUST, 1994), formada por
Curitiba – São José dos Pinhais – IPPUC. Verifica-se que sempre há entre eles
laços de ligação com boa intensidade e conveniente comprometimento, conforme as
diversas matrizes (Anexo 4). Essas relações ficam ressaltadas na matriz multiplexa
do Quadro 24, com o número (1) indicando relações técnicas, e o (6) uma
combinação de relações técnicas e administrativas. A reciprocidade é evidenciada
pelas setas e a representação de preto ligando Curitiba aos outros dois atores,
indicando cooperação e colaboração (OLIVER, 1990). A tríade em estudo permitiu
visualizar canais por meio dos quais certamente fluem informações (J. SCOTT,
2000), que explicam a ocorrência de um isomorfismo mimético, pois a adoção
recente, por parte de São José dos Pinhais, dos procedimentos e arranjos
estruturais implementados por Curitiba, materializados na figura do IPPUC desde a
década de 60 do século passado, veio certamente reduzir a incerteza (MACHADO-
DA-SILVA, FONSECA e FERNANDES), ocasionada pelas exigências institucionais
da acelerada urbanização experimentada por aquele município, que já se encontra
mais de 89% urbanizado e com um nível muito alto de integração à dinâmica da
aglomeração circundante à cidade-pólo.
Ressalta-se também, nesta análise, a pouca participação do IPPUC nas
ligações diretas com os outros municípios. É notória a capacidade de conhecimento
em problemas urbanísticos acumulada por esse Instituto. No entanto, nas palavras
de Firkowski (2002), provavelmente as demandas de Curitiba tenham sido elevadas
e mais relevantes que as metropolitanas, que não mereceram atenção maior por
parte do IPPUC. No entanto o inverso é também verdadeiro, pois o atual presidente
e o anterior afirmaram em entrevista pessoal que o IPPUC é procurado por vários
países anualmente, exportando conhecimento por meio destas visitas e de palestras
direcionadas a outras cidades, mas os entrevistados não lembram a visita de
nenhum município da RMC. Outro aspecto importante a ser observado, afirmado por
dois prefeitos em entrevista, é a subordinação do IPPUC à Curitiba, que não tem
permitido o apoio do Instituto a municípios vizinhos. A posição em que se coloca o
Instituto na rede somente vem corroborar as afirmações da geógrafa Firkowski
(2002), e dos entrevistados.
137
As relações do IPPUC têm ocorrido, por obrigações funcionais, somente com
Curitiba, por conveniência técnica com SMAM e COMEC; a procura por este instituto
só tem sido feita pelos municípios de Almirante Tamandaré, Campo Largo, Campo
Magro e São José dos Pinhais. As trocas de informações têm ocorrido muitas vezes
devido ao rodízio de funcionários entre as organizações estabelecidas na capital do
Estado. São amigos que se ligam com freqüência e “trocam figurinhas”, segundo um
funcionário da COMEC. Isso também enseja o isomorfismo normativo com base nas
normas e regras compartilhadas pelos técnicos, já evidenciado na RMC por ocasião
da análise dos planos diretores.
Do acima exposto, verificou-se que as relações entre as organizações
implicadas nas questões urbanísticas da RMC influenciam sobremaneira as práticas
reputadas de importância para o desenvolvimento urbanístico de cada município
constituinte dessa região. Isso foi demonstrado por meio do exame de algumas
práticas que se mostraram mais influenciadas nas percepções avaliativas do
pesquisador.
Assim, pode-se afirmar que os objetivos específicos traçados para se
investigar o problema de pesquisa formulado foram atingidos, restando ainda as
conclusões que possam integrar os resultados em torno do objetivo central deste
trabalho.
138
7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
O presente estudo preocupou-se com a integração dos municípios da Região
Metropolitana de Curitiba, a partir da elaboração da idéia de uma possível rede de
relações que pudesse influenciar as práticas de desenvolvimento urbano em cada
município. Para investigar essa pressuposição, fez-se necessária uma descrição do
contexto da metrópole examinada e a identificação das organizações responsáveis
pelo planejamento urbanístico. A partir daí, foram identificadas as práticas de
desenvolvimento urbano e a estrutura das relações entre essas organizações, para
então verificar as influências dessa estrutura naquelas práticas.
Constatou-se inicialmente uma variedade intensa, em termos de diferenças
econômicas e sociais entre municípios da RMC, que apresentam índices de
urbanização variando de 100% (Curitiba) a 11,8% (Doutor Ulysses). Ressaltam-se
também dois conjuntos de municípios: os mais fortemente integrados, situados ao
redor do pólo metropolitano, e aqueles com níveis mais fracos de integração,
trazendo para esta região institucionalizada municípios praticamente à margem dos
processos peculiares do fenômeno urbano.
Concluiu-se pela existência de uma rede de relações cujo tamanho, além das
26 prefeituras municipais que constituem a RMC, envolve organizações do governo
estadual ou vinculadas a este, bem como órgãos ligados diretamente à Prefeitura de
Curitiba, todos com responsabilidades urbanísticas na RMC como um todo,
perfazendo um total de 36 organizações.
Esta estrutura de relações, enfocada nas questões urbanísticas, apresentou
uma multiplicidade de conteúdos relacionais, que foram categorizados no presente
estudo para fins exclusivamente analíticos, em conteúdos técnicos e administrativos.
Os técnicos, direcionados para o fluxo de informações de interesse direto com a
atividade estudada - o urbanismo - e os administrativos, referentes às relações que
envolvem recursos, documentos e informações que influenciem indiretamente essa
atividade.
Concluiu-se que o relacionamento para fins urbanísticos entre os municípios
da RMC está muito aquém das necessidades apontadas pelos próprios dirigentes
das organizações. A estrutura de relações somente entre as prefeituras dos
municípios mostrou-se com densidade diminuta (Dens = 0.0862), comparada à rede
139
com a participação das outras organizações governamentais (Dens = 0.3452 ). Esta
constatação explica o incipiente fluxo de informações diretas entre as prefeituras,
atestado pelos entrevistados. As relações que acontecem são, em sua maioria,
relativas aos municípios no entorno do pólo metropolitano, ou provocadas por
configurações físicas de limites territoriais, estradas e necessidades de transporte de
um modo geral.
As ligações diretas com Curitiba se dão somente por municípios limítrofes a
este pólo metropolitano, comprovando a descrição do contexto regional estudado,
em que cientistas interessados nas questões urbanas não estão vislumbrando uma
irradiação do modelo urbanístico curitibano para a região metropolitana. Isso
demonstra a afirmação de Firkowski (2002, p. 2) quanto ao modelo de sucesso
curitibano das práticas de urbanismo, que “se tornam inadequadas quando a
problemática urbana assume outra dimensão”, pois não são adequadas ao
aglomerado metropolitano.
Por outro lado, a criação do IDU pela prefeitura de São José dos Pinhais,
como órgão responsável por todas as ações relacionadas ao planejamento urbano e
monitoramento da execução do Plano Diretor, no modelo semelhante ao do IPPUC,
criado desde 1965 em Curitiba, demonstra uma influência da estrutura relacional da
tríade: Curitiba - IPPUC - São José dos Pinhais. Essa relação é estruturada por
laços intensos e de conveniente comprometimento e, certamente, concorreu para o
desenvolvimento de um isomorfismo mimético, caracterizado pela adoção daquela
organização por São José dos Pinhais.
Entre os membros da rede ressaltam-se, além das prefeituras, seis
organizações que evidenciaram altos níveis de centralidade: SEDU, COHAPAR,
SANEPAR, COMEC, ASSOMEC e COPEL. No entanto a análise de dados somente
apontou as quatro primeiras a atribuírem ressaltadas influências nas ações
municipais.
A ASSOMEC, como associação existente para promover o estabelecimento
da cooperação entre os municípios e os prefeitos da RMC, não tem conseguido
cumprir sua missão favoravelmente. A organização atribui essa ineficácia à
existência de disputas de poder político, às vaidades pessoais dos prefeitos e à
competição entre municípios. A centralidade desse órgão configura-se tão somente
140
devido a relações administrativas de baixa freqüência que não foram reconhecidas
pelos entrevistados como influenciadoras de aspectos urbanísticos.
A COPEL situa-se em posição privilegiada na estrutura da rede, sobretudo
pelos vários convênios de prestação de serviços com as prefeituras. A influência
dessa centralidade e da densidade de suas relações tem sido manter, em todos os
municípios da RMC, os padrões de energia elétrica de todo o Estado. Por outro lado,
a necessidade desse serviço conduz as prefeituras às ações que reforçam
constantemente essas relações com a COPEL.
A COMEC se coloca em uma posição central na rede de relações,
influenciando sobremodo as práticas das prefeituras de “exigência e aprovação de
projetos para a ordenação do uso e ocupação do solo”, com base na Lei Federal nº
6.766, de 19 de dezembro de 1979. Esta influência de centralidade estrutural da
COMEC demonstra participação intensa da dimensão de dominação por meio de
mecanismos coercitivos, levando os municípios a cumprirem uma determinação por
força da lei. Essa propriedade estrutural também apontou uma influência normativa,
justificada pela lógica de que a legalização do procedimento urbanístico gerará a
necessária legitimidade diante de níveis governamentais superiores, para o acesso a
benefícios de financiamento.
As práticas relacionadas à elaboração e atualização do Plano Diretor em cada
município mostraram-se sobremaneira influenciadas pela centralidade da SEDU na
estrutura da rede. Esta organização, como representante do Governo do Paraná, é
guardiã da Lei Estadual nº. 15.229, agindo coercitivamente por meio de sanções aos
que não concluírem o Plano Diretor.
Nessa investigação das práticas referentes aos planos diretores dos
municípios, a multiplicidade da rede também foi evidenciada. Surgem relações
eminentemente técnicas no momento em que são discutidas as estratégias a serem
utilizadas naquele plano, e administrativas quando os municípios buscam
financiamentos para custear as várias atividades necessárias à sua elaboração, fato
que, inversamente ao examinado no problema de pesquisa, indica a influência das
práticas nas relações.
Notou-se semelhança entre os planos diretores dos diversos municípios. Isso
se deve a uma padronização imprimida pelo Estatuto da Cidade e à circulação de
profissionais de empresas especializadas e terceirizadas pelas prefeituras, aplicando
141
as normas técnicas de Engenharia e Arquitetura, sobretudo aquelas aprendidas nos
mesmos bancos escolares dos cursos superiores da cidade de Curitiba. Nesse
panorama, a presença do isomorfismo normativo fica patente e conduz os gestores
das prefeituras a formas comuns de interpretação e de ação. O fato permite
conclusões no sentido de que, por se tratar de plano, as semelhanças poderão
concretizar-se fisicamente, em um futuro próximo, no espaço de cada cidade.
As práticas de integração de transportes coletivos são influenciadas pela
centralidade da URBS, da mesma forma que a presença desta organização reforça a
densidade da rede, sobretudo nas relações entre os municípios mais conurbados
com o pólo metropolitano. A responsabilidade da COMEC, quanto à integração do
transporte coletivo, pouco percebida pelos gestores municipais, tem-se restringido
ao acompanhamento dos trabalhos que são realizados pela URBS.
Ficou claro, na análise dos índices de centralidade, o posicionamento
periférico de alguns municípios na estrutura examinada, evidenciando uma
precariedade de relações que pode ter conformado uma estrutura constrangedora
ou habilitadora para determinadas práticas. Perceberam-se práticas de concessão
de isenção de taxas e impostos em sete municípios, com menor fruição das
informações que circulam na rede. Assim, as referidas prefeituras devem estar
experimentando um isolamento social no contexto da RMC que lhes proporciona
poucas oportunidades de experiências e entendimento comuns (MIZRUCHI, 2006)
com outros municípios que já desenvolvem padrões administrativos refinados no
sentido da gestão de impostos.
No curso das investigações pôde-se também inferir algumas articulações com
teorias e conceitos defendidos por cientistas referidos no quadro teórico que
informou os trabalhos.
A análise das concessões de isenção de taxas e impostos permite articulação
importante, uma vez que nessas práticas foi detectado o componente cultural do
“jeitinho” e do paternalismo, comprovando que as organizações são também
sistemas culturais e sociais (SCOTT, R., 2001). Neste caso, a capacidade analítica
da Teoria Institucional, que informou o presente trabalho, não deixou de examinar o
contexto do ambiente institucional, expressado pela cultura brasileira. No mesmo
caso, pôde-se apreciar a presença de prefeituras estratificadas perifericamente na
142
rede e com pouco envolvimento em relações importantes, demonstrando os
conceitos de Knoke e Burt (1983).
Nesse mesmo sentido, a investigação inicial no ambiente estudado mostrou
forte presença de fatores como regras, normas de comportamento e pressupostos
de crenças e valores, evidenciando pilares institucionais regulativos, normativos e
cultural-cognitivos a governarem relações no campo organizacional (SCOTT, 2001).
Os resultados dos estudos confirmaram a validade de se haver pesquisas neste tipo
de contexto com as informações da Teoria Institucional.
Acerca das práticas de desenvolvimento urbano, pode-se afirmar que foram
identificadas com base nos conceitos de Giddens (1978) e operacionalizadas a partir
da análise das ações implementadas no sentido de serem cumpridas as funções
sociais da cidade, de acordo com o que prevê o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001).
A característica de recorrência foi evidenciada, muitas vezes, em entrevistas com
atores distintos de organizações distintas, o que permitiu concluir que, mesmo não
se (re)construindo na mesma organização, a prática pode surgir, recurssivamente,
em outro local do espaço social.
Os diversos conteúdos relacionais encontrados na rede, sobretudo na
pesquisa das práticas referentes aos planos diretores dos municípios, demonstrou a
validade das preocupações de Aldrich (1979) e Knoke e Burt (1983), ao elaborarem
conceitos de multiplicidade.
A proeminência de algumas organizações, principalmente aquelas vinculadas
ao governo estadual, quanto ao número de conexões e à respectiva dominância
relativa às influências nas práticas de desenvolvimento urbano dos municípios da
RMC, comprovam-se as idéias de centralidade defendidas por Galaskiewicz (1979),
Knoke e Burt (1983) e Scott, J., (2000).
Por outro lado se verifica que a centralidade analisada isoladamente não pode
definir o nível de influências sobre a rede; haja vista a situação da ASSOMEC que
apresenta alto nível de centralidade nas relações administrativas, mas elas não
apresentam grande importância para os assuntos urbanísticos. As relações
apresentadas são muitas vezes de caráter social e de relações públicas.
143
A promulgação da Lei Estadual nº. 15.229, agindo coercitivamente por meio
de sanções aos que não concluírem o Plano Diretor, é uma ação que demonstra o
formalismo na sociedade brasileira, aumentando o peso do mecanismo coercitivo na
dinâmica da mudança social (MACHADO-DA-SILVA; GUARIDO FILHO;
NASCIMENTO e OLIVEIRA, 2003) e que cientificamente continua a ensejar
preocupações mais acuradas sobre estudo do pilar institucional regulativo (SCOTT,
R., 2001).
Para “cumprir a missão” do Plano Diretor “imposto” pelo Estatuto da Cidade e
por lei estadual já citada, agindo sem uma equipe de técnicos especializados,
verificam-se municípios com substancial presença de empresas de Arquitetura e
Engenharia sendo terceirizadas pelas prefeituras para a elaboração ou revisão do
plano. Meyer e Rowan (1977) enfatizam que as mudanças advindas do largo
espectro do ambiente institucional causam impactos nas formas organizacionais.
Este advento, iniciado pelo Ministério das Cidades, tem imprimido dinâmicas não
costumeiras nas diversas prefeituras, como organizações responsáveis pelo
planejamento urbano.
As relações entre práticas e estrutura da rede, ressaltadas nos casos de
padronização dos serviços de energia elétrica e de integração dos transportes
coletivos, atesta a dualidade da estrutura (GIDDENS, 1978), ao se deparar com
relações (re)construídas e com recorrências de ações. As relações são resultantes
da reprodução de ações para o fornecimento de serviços de energia elétrica ou
desenvolvimento do transporte coletivo integrado. As recorrências são das ações de
operacionalização desses serviços ou do transporte integrado, influenciadas pelas
relações já existentes.
A legalização da ordenação do uso e ocupação do solo junto à COMEC na
busca de legitimidade para o acesso a recursos, assim como as semelhanças entre
os planos diretores dos diversos municípios, devido à padronização imprimida por
normas e à circulação de profissionais, enfatizam a presença do isomorfismo
normativo (DIMAGGIO e POWEL, 1983; MACHADO-DA-SILVA e FONSECA, 1993),
permitindo o compartilhamento dessas normas e de rotinas de trabalho nas práticas
das diversas prefeituras da RMC.
Já o isomorfismo mimético (DIMAGGIO e POWEL, 1983), explicado pela
Teoria Institucional, foi caracterizado na criação do IDU em São José dos Pinhais,
144
com a finalidade de reduzir a incerteza (MACHADO-DA-SILVA, FONSECA e
FERNANDES) ocasionada pelas exigências institucionais da acelerada urbanização.
Assim, estão sendo reproduzidos idênticos procedimentos e arranjos estruturais
implementados por Curitiba há mais de quarenta anos, com a criação do IPPUC.
Giddens (1989) admite que uma rede possa ser constituída de relações de
natureza diversa, contendo, entre outros: conflito, competição, cooperação e relação
de poder. Essa afirmação ficou patente durante a pesquisa no momento em que um
dirigente da ASSOMEC explica que a associação não tem conseguido cumprir sua
missão devido à existência de disputas de poder político, às vaidades pessoais dos
prefeitos e à competição entre municípios.
Algumas recomendações foram registradas ao longo do trabalho e são
relatadas com a intenção de facilitar e ensejar estudos futuros.
Quanto aos aspectos metodológicos, a pesquisa evidenciou a necessidade
da realização de estudos mais aprofundados sobre a integração das abordagens
definidoras de amostras de atores em uma rede social. A combinação das técnicas
apresentadas por Scott J.(2000): positional approach e reputational approach, pode
ser de grande valia nas investigações com redes sociais, como o foi neste trabalho.
Outra ferramenta que necessita de estudos mais detalhados são as escalas
que baseiam os questionários em uso na literatura nacional de análise de redes
sociais: por vezes, não demonstram fidelidade nos dados coletados, ficando à
disposição dos respondentes interpretações fundamentais de terminologias
específicas das estruturas de redes.
Uma recomendação reputada de maior importância e revelada ao longo do
trabalho, refere-se à COMEC. Apesar da centralidade dessa organização na rede,
sua influência se dá apenas em uma única prática dos municípios, ensejando uma
eficácia muito aquém das missões de que foi incumbida, porquanto, como órgão de
coordenação metropolitana, tem a finalidade de planejar e executar todas as funções
públicas de interesse comum no âmbito da RMC, já citadas nesta dissertação, o que
significa muito mais do que somente o controle da ordenação do uso e ocupação do
solo. Nesse sentido, representantes entrevistados de 39% de toda a amostra
afirmaram que o órgão já fora mais ativo nos assuntos metropolitanos há cerca de
dez ou doze anos. Essa situação, aliada à presença, no “novo PDI/2007”, de um
novo arranjo institucional, proposto por dirigentes da própria organização, aponta
nitidamente um processo de “esvaziamento” de finalidade da COMEC. Este fato
145
enseja um estudo de caso aprofundado, para detectar as pressões que
possivelmente estejam levando a estrutura e as práticas da organização a um
processo de enfraquecimento. Acredita-se que esse futuro estudo de caso
acrescentaria informações preciosas à literatura nacional da Teoria Institucional,
sobretudo no que concerne à desinstitucionalização.
Enfim, verifica-se de real importância uma busca de arranjos institucionais
mais adequados para lidar com a gestão das regiões metropolitanas, o que tem
constituído tema de grande atualidade, afetando todas as regiões do Brasil. No
entanto não foram identificados trabalhos nesse sentido na área de Administração e
Organização, pois a maioria se situa em preocupações científicas de Geografia,
Engenharia, Arquitetura e Meio Ambiente.
O crescimento e a complexidade das aglomerações urbanas metropolitanas
tornam cada vez mais necessários processos que permitam a integração das
funções de uma eficiente Gestão - planejamento, organização, direção e controle -
para permitir a provisão de serviços públicos e a promoção do desenvolvimento. A
RMC ressente-se de uma administração direcionada para o nível regional de gestão
que consiga ultrapassar as barreiras institucionais das autonomias dos poderes
federativos nos três níveis. Esta necessidade avulta de importância e exige
aprofundamento na área de Estudos Organizacionais para a definição de modelos
mais eficientes ou o aperfeiçoamento daquelas organizações estabelecidas em
contextos espaciotemporalmente ultrapassados.
146
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ANEXO 1 - QUESTIONÁRIO DE PESQUISA
- PREFEITURAS -
Este instrumento de pesquisa só será eficiente se respondido pelo prefeito
municipal ou funcionário da alta administração do município.
Solicitamos a gentileza de retornar este questionário diretamente para o
CEPPAD/UFPR, utilizando o envelope previamente selado e endereçado que
acompanha esta correspondência. Se o (a) Sr (a) não puder preenchê-lo neste
momento, gostaríamos que o fizesse o mais breve possível, tendo em vista nosso
planejamento de recebê-lo até o dia 20 de agosto de 2007.
Anexa ao questionário, segue uma lista de órgãos governamentais, em duas
vias, uma destinada a estudos preliminares antes das respostas definitivas e a outra
servirá como folha de respostas a ser devolvida juntamente com o questionário.
I. Dados do respondente.
1. Cargo ou função exercida atualmente:
_____________________________________________________________
2. Há quanto tempo exerce a atual função: _______anos e _______meses.
3. Há quanto tempo trabalha nesse órgão: ________anos e _______meses.
II. Dados de relacionamento com outros órgãos responsáveis por planejamento
urbanístico. Favor utilizar a lista de órgãos anexa para responder às seguintes
perguntas:
1. Essa prefeitura certamente estabelece relações com muitos outros órgãos
para fins de planejamento urbanístico. Quais são os órgãos com os quais sua
prefeitura mantém relacionamento? Marque com “X” na coluna RELAÇÕES
da lista anexa.
2. Se essa prefeitura mantém algum tipo de relação com algum dos órgãos da
lista anexa, apontar, escrevendo na coluna correspondente dessa lista, um
número de 1 a 5 que indique o nível de PERIODICIDADE destas relações,
conforme os números abaixo:
(1) diário - (2) semanal - (3) mensal - (4) semestral - (5) anual
3. Em que se baseia o comprometimento das relações de sua prefeitura com os
órgãos da lista (somente aqueles com os quais mantém relações)? Numere
de acordo com o COMPROMETIMENTO na coluna correspondente da lista
anexa:
(1) não há comprometimento - (2) obrigações - (3) acordo
(4) conveniência - (5) espontâneo
2
4. Que tipo de atividade é realizada em conjunto entre a sua prefeitura e os
órgãos da lista com os quais tem relação? Numere de acordo com o tipo de
ATIVIDADE EM CONJUNTO na coluna correspondente da lista anexa:
(1) pressão política. - (2) troca de informações técnicas.
(3) troca de informações administrativas. - (4) redução de custos.
(5) atividades sociais.
5. Como o Sr(a) qualifica o relacionamento da sua prefeitura com os órgãos que
compõem a lista (somente aqueles com os quais mantém relações)? Numere
de acordo com a IMPORTÂNCIA na coluna correspondente da lista anexa:
(1) Sem importância. - (2) pouco importante. - (3) importante.
(4) muito importante. - (5) crucial.
6. Após responder aos questionamentos anteriores, cite órgãos, envolvidos em
atividades de planejamento urbanístico e situados em quaisquer dos
municípios da Região Metropolitana de Curitiba, omitidos na lista, mas que
sua prefeitura mantém um importante relacionamento.
7. Favor utilizar o espaço abaixo, se for o caso, para quaisquer comentários
julgados necessários a esta pesquisa. Ressaltamos que o estudo visa a
identificar a forma de como as relações entre órgãos influenciam nas práticas
de desenvolvimento urbanístico dos diversos municípios da Região
Metropolitana de Curitiba. (favor usar o verso da página, se for necessário)
Observação: no caso de quaisquer dúvidas ou necessidade de esclarecimentos,
favor contactar José Bonfim no Tel: (41) 3018 6370 ou no e-mail:
3
CONTINUAÇÃO DO ANEXO 1 - QUESTIONÁRIO DE PESQUISA
- OUTROS ÓRGÃOS-
Este instrumento de pesquisa só será eficiente se respondido pelo presidente,
diretor ou por um funcionário da alta administração desse órgão.
Solicitamos a gentileza de retornar este questionário diretamente para o
CEPPAD/UFPR, utilizando o envelope previamente selado e endereçado que
acompanha esta correspondência. Se o (a) Sr (a) não puder preenchê-lo neste
momento, gostaríamos que o fizesse o mais breve possível, tendo em vista nosso
planejamento de recebê-lo até o dia 20 de agosto de 2007.
Anexa ao questionário, segue uma lista de órgãos governamentais, em duas
vias, uma destinada a estudos preliminares antes das respostas definitivas e a outra
servirá como folha de respostas a ser devolvida juntamente com o questionário.
I. Dados do respondente.
1. Cargo ou função exercida atualmente:
_____________________________________________________________
2. Há quanto tempo exerce a atual função: _______anos e _______meses.
3. Há quanto tempo trabalha nesse órgão: ________anos e _______meses.
II. Dados de relacionamento com outros órgãos responsáveis por planejamento
urbanístico. Favor utilizar a lista de órgãos anexa para responder às seguintes
perguntas:
1. Essa organização certamente estabelece relações com muitos outros órgãos
para fins de planejamento urbanístico. Quais são os órgãos com os quais sua
organização mantém relacionamento? Marque com “X” na coluna RELAÇÕES
da lista anexa.
2. Se essa organização mantém algum tipo de relação com algum dos órgãos da
lista anexa, apontar, escrevendo na coluna correspondente dessa lista, um
número de 1 a 5 que indique o nível de PERIODICIDADE destas relações,
conforme os números abaixo:
(1) diário - (2) semanal - (3) mensal - (4) semestral - (5) anual
3. Em que se baseia o comprometimento das relações de sua organização com
os órgãos da lista (somente aqueles com os quais mantém relações)? Numere
de acordo com o COMPROMETIMENTO na coluna correspondente da lista
anexa:
(1) não há comprometimento - (2) obrigações - (3) acordo
(4) conveniência - (5) espontâneo
4
4. Que tipo de atividade é realizada em conjunto entre a sua organização e os
órgãos da lista com os quais tem relação? Numere de acordo com o tipo de
ATIVIDADE EM CONJUNTO na coluna correspondente da lista anexa:
(1) pressão política. - (2) troca de informações técnicas.
(3) troca de informações administrativas. - (4) redução de custos.
(5) atividades sociais.
5. Como o Sr(a) qualifica o relacionamento da sua organização com os órgãos
que compõem a lista (somente aqueles com os quais mantém relações)?
Numere de acordo com a IMPORTÂNCIA na coluna correspondente da lista
anexa:
(1) Sem importância. - (2) pouco importante. - (3) importante.
(4) muito importante. - (5) crucial.
6. Após responder aos questionamentos anteriores, cite órgãos, envolvidos em
atividades de planejamento urbanístico e situados em quaisquer dos
municípios da Região Metropolitana de Curitiba, omitidos na lista, mas que
sua organização mantém um importante relacionamento.
7. Favor utilizar o espaço abaixo, se for o caso, para quaisquer comentários
julgados necessários a esta pesquisa. Ressaltamos que o estudo visa a
identificar a forma de como as relações entre órgãos influenciam nas práticas
de desenvolvimento urbanístico dos diversos municípios da Região
Metropolitana de Curitiba. (favor usar o verso da página, se for necessário)
Observação: no caso de quaisquer dúvidas ou necessidade de esclarecimentos,
favor contactar José Bonfim no Tel: (41) 3018 6370 ou no
e-mail: [email protected].
5
LISTA DE ORGÃOS ANEXA AO QUESTIONÁRIO DE PESQUISA
Órgão do respondente: _____________________________________________
LISTA DE ORGÃOS
RELAÇÕES
PERIODICIDADE
COMPROMETIMENTO
ATIV. EM CONJUNTO
IMPORTÂNCIA
1 COMEC - Coordenação da Região Metropolitana de
Curitiba (Governo do Estado).
2 SEDU - Secretaria de Estado do Desenvolvimento
Urbano (Governo do Estado).
3 ASSOMEC - Associação dos Municípios da Região
Metropolitana de Curitiba.
4 IPPUC - Instituto de Pesquisas e Planejamento
Urbano de Curitiba (Prefeitura de Curitiba).
5 URBS – Urbanização de Curitiba S.A. (Prefeitura de
Curitiba).
6 SMAM (Curitiba-PR) – Secretaria Municipal para
Assuntos Metropolitanos (Prefeitura de Curitiba).
7 IDU - Instituto de Desenvolvimento Urbano de São
José dos Pinhais (Prefeitura de S. José dos
Pinhais).
8 Prefeitura de Adrianópolis
9 Prefeitura de Agudos do Sul
10
Prefeitura de Almirante Tamandaré
11
Prefeitura de Araucária
12
Prefeitura de Balsa Nova
13
Prefeitura de Bocaiúva do Sul
14
Prefeitura de Campina Grande do Sul
15
Prefeitura de Campo Largo
16
Prefeitura de Campo Magro
6
LISTA DE ORGANIZAÇÕES
RELAÇÕES
PERIODICIDADE
COMPROMETIMENTO
ATIV. EM CONJUNTO
IMPORTÂNCIA
17
Prefeitura de Cerro Azul
18
Prefeitura de Colombo
19
Prefeitura de Contenda
20
Prefeitura de Curitiba (outros órgãos, exceto IPPUC,
URBS, SMAN - já listados acima).
21
Prefeitura de Doutor Ulysses
22
Prefeitura de Fazenda Rio Grande
23
Prefeitura de Itaperuçu
24
Prefeitura da Lapa
25
Prefeitura de Mandirituba
26
Prefeitura de Pinhais
27
Prefeitura de Piraquara
28
Prefeitura de Quatro Barras
29
Prefeitura de Quitandinha
30
Prefeitura de Rio Branco do Sul
31
Prefeitura de São José dos Pinhais (outros órgãos,
exceto IDU - já listado acima).
32
Prefeitura de Tijucas do Sul
33
Prefeitura de Tunas do Paraná
.
.
1
ANEXO 2 : ENTREVISTA SEMI ESTRUTURADA
1. Qual a secretaria ou departamento responsável pelo planejamento urbano e
urbanismo no município?
2. Quais as práticas necessárias ao desenvolvimento urbano (do município ou
da RMC)? Como a prefeitura (órgão) tem atuado para suprir essas
necessidades. Aponte em termos de:
a. Direito a terra – zoneamento e ordenação do uso e ocupação do solo;
b. à moradia – habitação;
c. à segurança;
d. ao meio ambiente ecologicamente equilibrado;
e. ao saneamento –esgotamento sanitário – resíduos sólidos;
f. à mobilidade urbana – sistema viário – transporte público;
g. à cultura – patrimônio cultural; e
h. ao lazer e esporte.
3. Segundo consta das respostas ao questionário remetido a esta organização
(mostrar o questionário), o município tem mantido uma relação com tais, tais e
tais órgãos. Nesta nova lista (entrega a nova lista), o Sr (a) pode apontar
alguma outra organização? Caso apontado, solicitar a periodicidade,
comprometimento, (atividade em conjunto e importância)
4. Como o Sr (a) pode explicar este tipo de relação? (para cada organização
indicada). É necessária? É suficiente?
i. Ela é mais técnica, administrativa, política, social ou para redução de
custos?
j. Confirmar a periodicidade, a importância e o comprometimento.
5. Há algum convênio formalizado entre sua organização e os (selecionados da
rede de relacionamentos) listados abaixo?
6. Qual a situação atual do Plano Diretor?
7. Quem confeccionou o PD, o município ou alguma empresa contratada?
8. Cite algum aspecto do urbanismo aprendido com outro município, ou
ensinado a outro.
9. Qual a influência da COMEC, da SEDU, da ASSOMEC, da COHAPAR, da
SEMA, SANEPAR e COPEL no urbanismo do município ? (perguntar uma a
uma).
2
10. Como acontece a integração com Curitiba?
11. Há alguma ligação com o IPPUC?
12. O que tem sido feito pelo município para se promover articulação entre o
planejamento municipal e o metropolitano. O que tem sido feito nesse
sentido?
A PRINCIPAL FINALIDADE DA ENTREVISTA É LEVANTAR DADOS DE
PRÁTICAS ORGANIZACIONAIS e DETALHAR DADOS SOBRE A REDE.
1
ANEXO 03 - MAPA
1
ANEXO 4 : MATRIZES DAS VARIÁVEIS DA REDE
1. MATRIZ DE FREQÜÊNCIA DE CONTATOS
C
S
A
I
U
S
C
S
S
C
A
A
A
A
B
B
C
C
C
C
C
C
C
D
F
I
L
M
P
P
Q
Q
R
S
T
T
COMEC
0
2
0
3
3
0
0
0
3
3
0
0
4
4
0
0
4
4
4
0
4
0
3
0
4
0
0
0
4
4
4
0
0
4
0
0
SEDU
1
0
0
0
3
0
3
3
3
2
4
4
3
4
4
4
4
4
4
4
3
4
3
4
3
4
4
4
3
3
4
4
4
3
4
4
ASSOMEC
3
3
0
0
4
3
4
0
0
0
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
IPPUC
3
5
0
0
3
2
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
URBS
3
3
0
3
0
3
0
0
0
0
0
0
4
4
0
4
0
4
4
0
4
4
1
0
4
4
0
0
4
4
0
0
4
4
0
0
SMAN
0
3
0
2
2
0
0
3
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
3
0
1
0
3
0
0
0
3
0
0
0
0
3
0
0
COHAPAR
0
1
5
4
0
4
0
4
3
4
5
2
5
2
5
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
5
5
2
2
2
5
5
2
5
2
SANEPAR
0
4
0
0
0
4
4
0
3
0
3
0
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
0
3
3
3
3
3
3
3
0
0
3
3
0
SEMA
0
3
0
0
0
0
3
3
0
0
0
0
3
3
0
0
3
3
3
0
0
0
3
0
0
0
0
0
3
3
3
0
0
3
0
0
COPEL
3
3
0
0
0
0
0
0
0
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
ADRIANÓPOLIS
5
3
3
0
0
0
4
3
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
AGUDOS DO SUL
3
2
3
0
4
3
2
0
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
ALMIRANTE TAMANDARÉ
2
2
3
3
3
4
4
3
4
5
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
3
0
3
0
0
3
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
ARAUCÁRIA
4
3
4
0
3
0
2
3
4
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
BALSA NOVA
3
4
3
0
5
4
4
3
0
5
0
0
0
4
0
0
4
3
0
0
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
BOCAIÚVA DO SUL
2
4
3
0
4
0
4
3
0
5
0
0
3
0
0
0
4
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CAMPINA GRANDE DO SUL
2
2
3
0
4
0
2
3
4
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
3
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
CAMPO LARGO
2
2
3
4
3
2
4
3
4
5
0
0
0
2
2
0
0
0
2
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CAMPO MAGRO
2
2
1
4
3
5
2
3
4
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CERRO AZUL
4
3
3
0
0
0
4
3
0
5
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
3
COLOMBO
2
2
3
0
4
0
2
3
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CONTENDA
4
3
3
0
0
4
4
3
0
5
0
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CURITIBA
4
3
5
1
1
1
2
3
3
3
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
3
0
0
DOUTOR ULYSSES
0
4
5
0
0
0
4
0
0
5
0
0
0
0
0
0
3
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
FAZENDA RIO GRANDE
4
3
4
0
3
0
2
3
0
4
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
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LAPA
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MANDIRITUBA
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PIRAQUARA
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TIJUCAS DO SUL
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4
3
4
3
4
4
4
3
3
4
4
4
3
4
4
1 – Comprometimento diário.
2 – Semanal.
3 – Mensal.
4 – Semestral.
5 – Anual.
2
2. MATRIZ DE COMPROMETIMENO
C
S
A
I
U
S
C
S
S
C
A
A
A
A
B
B
C
C
C
C
C
C
C
D
F
I
L
M
P
P
Q
Q
R
S
T
T
COMEC
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SEDU
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1
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2
2
ASSOMEC
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0
SMAN
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2
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0
2
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0
COHAPAR
0
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0
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2
2
2
2
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2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
SANEPAR
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ALMIRANTE TAMANDARÉ
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5
5
5
5
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3
3
2
3
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0
0
0
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2
0
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2
0
0
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0
0
0
0
0
2
0
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ARAUCÁRIA
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COLOMBO
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PINHAIS
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PIRAQUARA
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0
3
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TIJUCAS DO SUL
2
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1
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TUNAS DO PARANÁ
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0
0
0
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1 – Não há comprometimento.
2 – Obrigações.
3 – Acordo.
4 – Conveniência.
5 – Espontâneo.
3
3. MATRIZ DO GRAU DE IMPORTÂNCIA
C
S
A
I
U
S
C
S
S
C
A
A
A
A
B
B
C
C
C
C
C
C
C
D
F
I
L
M
P
P
Q
Q
R
S
T
T
COMEC
0
3
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0
3
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0
SEDU
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0
0
3
0
3
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3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
ASSOMEC
2
3
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0
3
3
3
0
0
0
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3
3
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3
3
3
3
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3
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3
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IPPUC
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URBS
3
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3
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0
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0
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0
3
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4
3
0
4
3
5
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4
3
0
0
4
3
0
0
3
4
0
0
SMAN
0
3
0
4
4
0
0
3
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
3
0
5
0
3
0
0
0
3
0
0
0
0
3
0
0
COHAPAR
0
4
2
3
0
2
0
3
3
0
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
SANEPAR
0
4
0
0
0
3
3
0
5
0
3
0
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
0
3
3
3
3
3
3
3
0
0
3
3
0
SEMA
0
3
0
0
0
0
3
4
0
0
0
0
4
4
0
0
4
4
4
0
0
0
3
0
0
0
0
0
4
4
4
0
0
4
0
0
COPEL
2
3
0
0
0
0
0
0
0
0
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
ADRIANÓPOLIS
3
4
3
0
0
0
2
3
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
AGUDOS DO SUL
3
4
3
0
3
3
3
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
ALMIRANTE TAMANDARÉ
5
5
3
4
4
3
4
3
3
5
0
0
0
0
0
0
0
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3
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0
0
0
0
0
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0
0
ARAUCÁRIA
2
3
1
0
3
0
3
3
2
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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0
0
3
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
BALSA NOVA
4
4
4
0
3
4
2
3
0
4
0
0
0
3
0
0
3
3
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
BOCAIÚVA DO SUL
4
4
3
0
2
0
3
3
0
4
0
0
3
0
0
0
3
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CAMPINA GRANDE DO SUL
3
4
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0
3
0
3
3
3
4
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
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0
0
3
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0
0
0
0
3
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0
0
0
0
CAMPO LARGO
4
5
2
1
3
2
3
3
2
5
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0
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2
2
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2
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0
0
0
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5
5
5
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0
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0
0
0
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3
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4
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0
0
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0
0
0
0
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0
0
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
3
COLOMBO
5
5
3
0
3
0
4
3
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CONTENDA
4
4
3
0
0
3
2
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4
0
0
0
3
0
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0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CURITIBA
2
3
2
5
5
5
4
3
3
5
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
2
0
0
DOUTOR ULYSSES
0
3
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0
0
0
2
0
0
5
0
0
0
0
0
0
2
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
FAZENDA RIO GRANDE
4
5
4
0
3
0
4
4
0
4
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
4
0
0
ITAPERUÇU
4
5
4
0
0
0
3
3
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
LAPA
5
5
0
0
0
0
4
3
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
MANDIRITUBA
0
5
2
0
0
0
2
3
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
PINHAIS
4
5
3
0
3
2
4
4
3
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
2
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
2
0
0
PIRAQUARA
4
5
3
0
3
1
3
4
1
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
QUATRO BARRAS
3
4
3
0
3
0
3
3
2
5
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
QUITANDINHA
4
5
1
0
0
0
3
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
RIO BRANCO DO SUL
4
5
2
0
0
0
2
0
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
SÃO JOSÉ DOS PINHAIS
4
4
4
4
4
4
4
4
3
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
0
TIJUCAS DO SUL
5
5
4
0
0
3
4
4
0
4
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
0
0
4
0
0
0
0
0
4
0
0
TUNAS DO PARANÁ
0
5
0
0
0
0
4
0
0
5
0
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1 – Sem importância.
2 – Pouco importante.
3 – Importante.
4 – Muito importante.
5 – Crucial.
1
ANEXO 5 : RESUMO DE FONTES DE DADOS SECUNDÁRIOS CONSULTADAS
Fonte dos dados
Período/ Nº de arquivos/documentos
COHAPAR- site da organização
http://www.cohapar.pr.gov.br/
6 arquivos de notícias, acessados pela última
vez em março de 2008.
COMEC - site da organização
http://www.pr.gov.br/comec
Documento consultado pela última vez em
março de 2008.
COMEC, Proposta de um novo Plano de
Desenvolvimento Integrado - PDI/2007
Disponível na biblioteca da COMEC
Documento consultado pela última vez em
março de 2008.
COMEC, Proposta de um Plano de
Desenvolvimento Integrado – PDI/2001.
Disponível na biblioteca da COMEC
Documento consultado pela última vez em
março de 2008.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA
DO BRASIL, de 05 de outubro de 1988.
Disponível em http://www.planalto.gov.br
Documento acessado pela última vez em
março de 2008
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ.
Disponível em www.pr.gov.br
Acesso em 12 de março de 2004.
COPEL- site da organização
http://www.copel.com/pagcopel.nsf
5 arquivos, acessados pela última vez em
março de 2008.
IPARDES. Como Andam as Metrópoles - Região
Metropolitana de Curitiba IPARDES, 2006.
Disponível em www.ipardes.gov.br
Documento acessado em setembro de 2007
IPPUC, Análise diagnóstico e diretrizes
do Plano municipal de desenvolvimento urbano
de Curitiba - 1982.
Disponível na biblioteca da COMEC
Documento consultado em setembro de 2007.
Lei Estadual n°. 15.229, de 28 de julho de 2006
Disponível em www.pr.gov.br
Acesso em 04 de dezembro de 2007.
Lei federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001,
institui o Estatuto da Cidade.
Disponível em http://www.planalto.gov.br
Documento acessado pela última vez em
março de 2008
Lei federal n. 6.776, de 19 de dezembro de
1979, dispõe sobre o Parcelamento do Solo
Urbano.
Disponível em http://www.planalto.gov.br
Documento acessado em setembro de 2007
Lei orgânica de municípios do Paraná 12 cópias de documentos e 4 arquivos em
sites dos municípios.
Lei orgânica de municípios do Paraná
14 arquivos em sites dos municípios.
Material Conferência das Cidades em Curitiba
em 20 de agosto de 2005
Disponível em www.pr.gov.br
Nove documentos acessados em setembro
de 2007
OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, relatório
de 2005.
Disponível em
http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br
Documento acessado em setembro de 2007
2
(Continuação do Anexo 5 : Resumo de fontes de dados secundários consultadas)
PARANÁ. DECRETO Nº 6390, Declara as áreas
de interesse de Mananciais de Abastecimento
Público da Região Metropolitana de Curitiba.
Publicado no Diário Oficial Nº 7200 de 05 de
abril de 2006a.
Documento acessado em setembro de 2007
PARANÁ. LEI Nº 12248 cria o Sistema Integrado
de Gestão e Proteção dos Mananciais da RMC:
Diário Oficial do Estado nº 5305 de 03 de agosto
de 1998.
Disponível em www.pr.gov.br
Documento acessado em setembro de 2007
Plano Diretor de 11 municípios Cópia de 8 documentos (lei municipal
publicada em jornais dos municípios).
Cópia em 3 CD.
SANEPAR - site da organização
http://www.sanepar.com.br
SEDU- site da organização
http://www.pr.gov.br/sedu
3 arquivos, acessados pela última vez em
março de 2008.
1
ANEXO 6 : ORGANIZAÇÕES RESPONSÁVEIS PELO PLANEJAMENTO
URBANÍSTICO NA RMC
1. Prefeitura de Adrianópolis.
2. Prefeitura de Agudos do Sul.
3. Prefeitura de Almirante Tamandaré.
4. Prefeitura de Araucária.
5. Prefeitura de Balsa Nova.
6. Prefeitura de Bocaiúva do Sul.
7. Prefeitura de Campina Grande do Sul.
8. Prefeitura de Campo Largo.
9. Prefeitura de Campo Magro.
10. Prefeitura de Cerro Azul.
11. Prefeitura de Colombo.
12. Prefeitura de Contenda.
13. Prefeitura de Curitiba.
14. Prefeitura de Doutor Ulysses.
15. Prefeitura de Fazenda Rio Grande.
16. Prefeitura de Itaperuçu.
17. Prefeitura de Lapa.
18. Prefeitura de Mandirituba.
19. Prefeitura de Pinhais.
20. Prefeitura de Piraquara.
21. Prefeitura de Quatro Barras.
22. Prefeitura de Quitandinha.
23. Prefeitura de Rio Branco do Sul.
24. Prefeitura de São José dos Pinhais.
25. Prefeitura de Tijucas do Sul.
26. Prefeitura de Tunas do Paraná.
27. SEDU - Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano.
28. SEMA - Secretaria de Estado do Meio Ambiente.
29. COMEC - Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba.
30. COHAPAR - A Companhia de Habitação do Paraná
31. SANEPAR - A Companhia de Saneamento do Paraná
32. COPEL - A Companhia Paranaense de Energia
33. ASSOMEC - Associação dos Municípios da Região Metropolitana de Curitiba.
34. IPPUC - Instituto de Pesquisas e Planejamento Urbano de Curitiba.
35. SMAM (Curitiba-PR) - Secretaria Municipal para Assuntos Metropolitanos.
36. URBS – Urbanização de Curitiba S.A.
Observação: Todas as organizações estão descritas na Parte 4 da dissertação.
1
ANEXO 7 : RESPOSTA À MENSAGEM DO PESQUISADOR ENVIADA À
OUVIDORIA GERAL DO ESTADO DO PARANÁ
17/04/08 19:24 URGENTE
De:
OUVIDORIA GERAL DO ESTADO Bloquear endereço
Para:
mifnob@terra.com.br , José Bonfim Albuquerque Filho
Assunto:
Resposta da Ouvidoria Geral do Estado
Curitiba, 17 de Abril de 2008
Prezado(a) Senhor(a) José Bonfim Albuquerque Filho:
Primeiramente, agradecemos a confiança depositada nesta Corregedoria e Ouvidoria e ressaltamos que a
participação do cidadão é fundamental no aprimoramento da qualidade dos serviços públicos prestado pelo
governo do Paraná.
Com referência a sua reivindicação, cadastrada sob o número 3195/2008, encaminhamos abaixo a informação
que nos foi enviada pelo órgão responsável pelo assunto tratado (Secretaria de Estado da Administração e
Previdência).
Ressaltamos que, em caso de dúvidas, o telefone gratuito 0800-411113 estará a sua inteira disposição. O
atendimento é feito de segunda à sexta-feira, das 8h30 às 19h.
Atenciosamente,
Gerência de Atendimento
Descrição da Resposta:
-- 17/04/2008 ---------------------------------- Informamos que enviamos a Solicitação para COMEC,responsável
pela Secretaria Especial de Assuntos Metropolitanos, telefone para contato 041-33516542 . Att, Silvia
Maria/SEAP/ -- 17/04/2008 ---------------------------------- Enviei a sua Solicitação a COMEC, telefone para
contato 33516542. Att, Silvia Maria/SEAP/ -- 17/04/2008 ---------------------------------- Prezado Sr. José
Bonfim Albuquerque Filho Boa tarde. Conforme solicitação de Vossa Senhoria, que requer informações sobre a
Secretaria Especial de Assuntos da Região Metropolitana de Curitiba, passamos expor i informar o que se
segue: A Secretaria Especial de Assuntos da Região Metropolitana de Curitiba,
não existiu sua personalidade
jurídica, o que existiu, foi a figura do Sr. Edson Luiz Strapasson, para execer, em comissão o cargo de
Secretário Especial para Assuntos da Região Metropolitana de Curitiba, nomeado através do Decreto n.º
22/2003. A Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba- COMEC, passou a vincular-se diretamente ao
Secretário Especial. Após a saída do Sr. Secretário de Estado, a COMEC, através do Decreto n.º 6384/2006,
passou a vincular-se a Secretaria de Desenvolvimento Urbano/SEDU. Espero ter respondido a sua pergunta.
Para maiores informações, nosso site é www.comec.pr.gov.br É a informação; S.M.J Jucelia do Rocio Baron
Assessora Jurídica/COMEC
À
José Bonfim Albuquerque Filho
AV PARANÁ, 111/801
CABRAL 80035130 CURITIBA PR
-------------Secretaria Especial de Corregedoria e Ouvidoria Geral-------------
Rua Comendador Araújo,711 - Batel
CEP. 80420-000 - Curitiba - PR
Fone/Fax 41 233-0029, 0800-411113
-------------------------------------------------------------------------------
Obs: o grifo é do pesquisador
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