( PDF ) A governança corporativa no sistema bancário: uma visão orientada aos depositantes, credores e à sociedade

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INSTITUTO COPPEAD DE ADMINISTRAÇÃO

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

A GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SISTEMA BANCÁRIO – UMA

VISÃO ORIENTADA AOS DEPOSITANTES, CREDORES E À

SOCIEDADE

Eduardo Luiz Peixoto Fortuna

Instituto COPPEAD de Administração

Doutorado em Administração de Empresas

Orientador: Profº. Ricardo P. C. Leal, D.Sc.

RIO DE JANEIRO

Abril / 2007

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A Govenança Corporativa no Sistema Bancário

Uma visão orientada aos depositantes , credores e à sociedade

Eduardo Luiz Peixoto Fortuna

Tese submetida ao corpo docente do Instituto COPPEAD de Administração, da

Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos

necessários à obtenção do grau de Doutor.

Aprovada por:

_____________________________________ Presidente da Banca

Prof. Ricardo Pereira Câmara Leal, D.Sc. – Orientador

(COPPEAD/UFRJ)

_____________________________________

Prf. Agrícola de Souza Bethlem, D.Sc.

(COPPEADUFRJ)

____________________________________

Prof. Paulo Fernando Campos Salles de Toledo, D.Sc.

(USP)

____________________________________

Prof. Mariana Iotty de Paiva Dias, D.Sc.

(UFRRJ)

______________________________________

Prof. Octávio Manuel Bessada de Lion, D.Sc.

(BACEN)

Rio de Janeiro

2007

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FICHA CATALOGRÁFICA

Fortuna, Eduardo Luiz Peixoto.

A Governança Corporativa no Sistema Bancário – Uma

Visão Orientada aos Depositantes, Credores e à Sociedade /

Eduardo Luiz Peixoto Fortuna -- Universidade Federal do Rio

de Janeiro: UFRJ / Instituto COPPEAD de Administração,

2007.

xii, 179f.: il.

Tese (Doutorado em Administração) - Universidade Federal

do Rio de Janeiro - UFRJ, Instituto COPPEAD de

Administração, 2007.

Orientador: Ricardo Câmara Pereira Leal

1. Governança Corporativa 2. Regulação 3. Legislação 4.

Sistema Bancário 5. Propostas. Teses – I. Leal, Ricardo

Pereira Câmara (Orientador). II. Universidade Federal do Rio

de Janeiro. Instituto COPPEAD de Administração. III. Título

Aos meus.

AGRADECIMENTOS

É certamente impossível lembrar os nomes de todas as pessoas a quem devo agradecer ao

final dessa intensa e extensa jornada para a conclusão de meu doutorado. Por essa razão, e

para não cometer nenhuma injustiça, agradeço a todos que, de alguma forma, contribuíram

em todas as etapas da trajetória que me permitiram chegar ao final.

Entretanto, gostaria de fazer um agradecimento especial ao Prof. Dr. Ricardo Pereira

Câmara Leal, meu orientador, pela sensibilidade e compreensão das minhas motivações

desde o primeiro momento de minha decisão em fazer o doutorado, pelo permanente

interesse e incentivo ao longo do seu processo, e pela aposta final no tema da tese.

“Eu acredito piamente na sorte, mas, eu descobri, que quanto mais eu trabalho mais sorte

eu tenho.”

- Franklin Delano Roosevelt.- .

RESUMO

FORTUNA, Eduardo Luiz Peixoto. A Governança Corporativa no Sistema Bancário –

Uma Visão Orientada aos Depositantes, Credores e à Sociedade. Orientador: Ricardo

Pereira Câmara Leal. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPEAD, 2007. Tese.

O objetivo de presente trabalho foi demonstrar a necessidade de se estabelecer um

tratamento diferenciado para os princípios e práticas da governança corporativa no sistema

bancário – reguladores e instituições. Ele foi desenvolvido em três partes indissociáveis

para o seu perfeito entendimento, sendo que cada um deles teve como objetivo responder

de forma ampla e consistente às demandas da pesquisa.

A primeira parte – a etapa das premissas e justificativas das necessidades –

apresenta um conjunto de premissas econômico-financeiras, legalmente válidas, que,

isoladas ou agregadas, fundamentem a importância ímpar dos bancos, não substituível, no

contexto econômico social, e justifiquem a necessidade de melhores práticas específicas e

diferenciadas de governança para os bancos e para o sistema bancário, independente do

ambiente de regulação e supervisão já existente.

A segunda parte – a etapa do estágio teórico e prático atual e proposto do ambiente

regulatório e de supervisão público formal e da práxis de governança em vigor –pesquisa,

documenta e estabelece o relacionamento sinérgico, das principais inovações, modificações

e adaptações, com ênfase no período pós Plano Real, já implementadas pelo ambiente

institucional regulatório e fiscalizatório atualmente existente, com o objetivo de garantir um

maior controle das atividades e uma gestão mais segura dos diferentes riscos a que estão

submetidos os bancos que atuam no sistema bancário e, por via de conseqüência, todos os

agentes externos a eles ligados. Está incluído um capítulo específico sobre as proposições

dos Acordos de Basiléia I e II e sua implementação no Brasil, e outro sobre as ações

específicas e diferenciadas em governança corporativa já adotadas para o segmento, em

outros países, e que se apliquem ao Brasil, se houverem.

Nessa etapa também está incluída uma visão, sem detalhamento, do conjunto amplo

dos cases de quebras recentes de bancos que suportam as justificativas e proposições.

A terceira parte – a etapa das proposições de adaptações e inovações à práxis de

governança – irá propor um conjunto de princípios de governança corporativa diferenciados

e/ou específicos para os agentes econômicos internos e externos com ênfase nos

stakeholders de primeiro grau, sugerindo, também, as adaptações necessárias nos

mecanismos de governança atuais e nos instrumentos legais e de regulação e supervisão

formal para dar sustentação às referidas proposições.

ABSTRACT

FORTUNA, Eduardo Luiz Peixoto. A Governança Corporativa no Sistema Bancário –

Uma Visão Orientada aos Depositantes, Credores e à Sociedade. Orientador: Ricardo

Pereira Câmara Leal. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPEAD, 2007. Tese.

The purpose of the work was to demonstrate the necessity of establishing a

different approach regarding the principles and practices of corporate governance

in the banking system. To guarantee full comprehension, the work was developed

through three integrated parts, each one aiming to answer as widely as possible

the research’s demands.

Part one – the phase of premises and justifications –

presents a group

of financing and economical premises, legally applicable, that, individually or in group,

demonstrates the importance of banks and their condition of not being replaceable in the

social and economical context. These premises also justify the necessity of better practices

of governance for banks and for the banking system, regardless of the existent supervision

and regulations procedures.

Part two - the phase of the theoretical and practical stage of the regulatory and

official supervision environment and the actual practices of governance – analyses,

documents and establishes the synergy of innovations and revisions already implemented

on official regulatory and supervision procedures, in order to assure a wider control of the

banking system’s activities and risks, mainly after the implementation of Plano Real. Part

two also includes a section regarding the implementation of the propositions of Basileia

Agreements and a section about corporate governance actions taken in other countries

which may be applicable to Brazil’s banking system. An approach regarding the

bankruptcies recently occurred in Brazil is also included in part two which supports the

justifications and propositions presented.

Part three – the phase of corporate governance adaptations and innovations

proposals – will propose specific corporate governance principles for internal and external

economical agents, emphasizing the first grade stakeholders. It will also suggests

adaptations on corporate governance procedures and on legal requirements related to

official regulatory and banking supervision.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Identifica os principais interesses e objetivos dos stakeholders que

afetam a governança corporativa de uma instituição financeira...........................76

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Custo dos ajustes em porcentagem do PIB sofrido por alguns paises

que sofreram crises em seus sistemas financeiros nas décadas de 1980/1990 ..6

Tabela 2 – Compara a situação brasileira, com a situação dos principais países

em desenvolvimento e com a média de 73 países analisados pela pesquisa,

em termos de percentual de crédito concedido pelo sistema bancário ao setor

público, tanto em relação ao crédito total concedido como em relação ao PIB.

Informa, também, a amostra de bancos em cada

país......................................22

Tabela 3 – Evolução anual do número de correspondentes bancários no Brasil, de

acordo com a

Febraban......................................................................................32

Tabela 4 – Faz um paralelo entre os regimes de intervenção extrajudicial e o

RAET.................................................................................................................1

Tabela 5 – Relaciona os bancos que sofreram a decretação de regime especial,

por data, tipo de regime, eventuais datas de mudança de regime e/ou seu

encerramento....................................................................................................1

Tabela 6 - Concentração Bancária que relaciona a participação de mercado das

cinco maiores instituições de cada País da amostra (em %)..............................133

SUMÁRIO

RESUMO..................................................................................................................................7

ABSTRACT............................................................................................................................IX

LISTA DE FIGURAS..............................................................................................................X

LISTA DE TABELAS............................................................................................................XI

SUMÁRIO............................................................................................................................11II

- PARTE 1 -

1. INTRODUÇÃO....................................................................................................................1

1.1 A Situação Especial.......................................................................................1

1.2 As Hipótese e as Suposições ......................................................................3

1.3 A Relevância do Estudo................................................................................4

1.4 O Conteúdo do Estudo..................................................................................4

2. A IMPORTÂNCIA FUNDAMENTAL E DIFERENCIADA DOS BANCOS (AS

IFM) NA ECONOMIA...........................................................................................................14

2.1 Os Bancos como Agentes da Política Monetária..................................18

2.2 Os Bancos como Agentes da Política Cambial......................................19

2.3 Os Bancos como Agentes da Política Fiscal..........................................21

2.4 Os Bancos como Intermediários Financeiros – Mercado de Crédito.24

2.5 Os Bancos como Prestadores de Serviço – Sistema de

Pagamentos..................................................................................................28

2.6 Os Bancos como Distribuidores de Risco – Inovações

Financeiras....................................................................................................34

- PARTE 2 -

3. A TEORIA DA REGULAÇÃO E DA SUPERVISÃO PÚBLICA

(GOVERNAMENTAL) – SUA RATIONALE ECONÔMICA; E A GOVERNANÇA

NAS AGÊNCIAS REGULADORAS (CRISES FINANCEIRAS)....................................38

4. AS REGRAS INTERNACIONAIS DOS ACORDOS DE BASILÉIA –

EVOLUÇÃO E AVALIAÇÃO...............................................................................................55

5. O ESTÁGIO ATUAL DA GOVERNANÇA CORPORATIVA NOS BANCOS –

NO BRASIL E NO EXTERIOR...........................................................................................66

6. UM APROFUNDAMENTO SOBRE A TEORIA DOS STAKEHOLDERS, A

ÉTICA E A RESPONSABILIDADE SOCIAL CORPORATIVA NAS ATIVIDADES

BANCÁRIAS.........................................................................................................................97

7. O FORTALECIMENTO DOS BANCOS NO BRASIL – LEGISLAÇÃO

FEDERAL, RESOLUÇÕES DO CMN E CIRCULARES DO BC ..............................109

7.1 A Legislação Bancária – Evolução e Situação ATUAL........................111

7.2 Os Instrumentos de Direito do BC para ação nas FALHAS –

antes e Depois............................................................................................115

7.3 As Resoluções do CMN, as Circulares do BC – O arcabouço

regulatório e a supervisão dos bancos no Brasil adaptados ao

Acordo de Basiléia...................................................................................120

8. OS CASOS ESPECÍFICOS DE FALHAS BANCÁRIAS PÓS PLANO REAL...121

- PARTE 3 -

9. CONSIDERAÇÕES E PROPOSTAS DE MUDANÇAS REGULATÓRIAS E

DE PRINCÍPIOS E PRÁTICAS DE GC QUE PROTEJAM OS DEPOSITANTES

COMO CREDOR-INVESTIDORES OU “QUASE-ACIONISTAS” DOS BANCOS..127

10. UMA PALAVRA FINAL...............................................................................................168

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................................169

ANEXO I................................................................................................................

ANEXO II...............................................................................................................

1. Introdução

1.1. UMA SITUAÇÃO ESPECIAL

Através do tempo, tem-se observado que o fracasso em atividades

empresariais nos diferentes setores de atividade – agropecuários, industriais,

comerciais ou de serviços –, embora possam causar danos profundos e de longo

prazo aos agentes econômicos internos – acionistas controladores, gestores e

acionistas minoritários –, e eventualmente aos demais agentes econômicos

externos umbilicalmente ligados ao negócio – stakeholders de primeiro grau

(caso específico dos depositantes de uma instituição financeira monetária, ou,

mais informalmente, um banco comercial ou banco múltiplo com carteira

comercial) –, têm causado, na média, danos superficiais e de curto prazo aos

demais agentes econômicos externos, diretamente ligados – stakeholders de

segundo grau – ou indiretamente ligados – stakeholders de terceiro grau –, e

apenas durante o tempo necessário ao seu ajustamento à outras alternativas de

mercado, que substituam a empresa fracassada.

Ressalve-se que, atualmente, as melhores práticas da governança

corporativa têm se preocupado intensivamente em criar um ambiente favorável ao

alinhamento dos interesses orientados ao relacionamento dos ditos agentes

econômicos internos e, além disso, sem criar diferenciações por segmento, para,

dessa forma, minorar a extensão e o prazo dos danos.

Observa-se que na medida em que o fracasso de uma atividade

empresarial possa vir a interferir de forma predatória crescente no dia a dia dos

agentes econômicos externos, independente de seu grau como stakeholder, faz-

se necessário diversificar e aumentar a abrangência e a intensidade das melhores

práticas de governança em proporção equivalente aos danos produzidos. As

atividades de prestação de serviços mono ou oligopolizadas, características dos

serviços de utilidade pública, são um exemplo dessa demanda.

O extremo de interferência predatória a todos os agentes econômicos

externos ocorre no segmento de intermediação e prestação de serviços

financeiros, onde, até mesmo um fracasso localizado, além de muito

provavelmente causar um dano irreparável a muitos dos agentes externos

umbilicalmente ligados como, por exemplo, aos clientes depositantes e

aplicadores em instituições financeiras monetárias – os bancos –, pode, também,

trazer conseqüências sistêmicas que afetem não só aos seus pares, mas,

também, a todos os demais agentes econômicos externos e até mesmo a

sociedade em geral.

Nesse caso, em função da abrangência das conseqüências predatórias, as

melhores práticas de governança, certamente, deveriam se exceder. Ressalve-se

que tal assertiva reforça e complementa todas as motivações da rationale

econômica que já justificam uma forte regulação e supervisão institucional pública

(por mandato da autoridade monetária legalmente constituída) das atividades das

referidas instituições, além da existência de redes de segurança financeira.

Por essa razão, o objetivo final desse trabalho é o de efetivar uma

proposta particular e diferenciada para as atuais melhores práticas de

governança nas atividades empresariais relacionadas à intermediação e prestação

de serviços financeiros das instituições financeiras monetárias ou, simplesmente,

os bancos, cujo conjunto constituem o sistema bancário e que integram o Sistema

Financeiro Nacional – SFN –, tendo como base de referência, não só um

conjunto de justificativas econômico-financeiras que incluam e envolvam

todos os agentes econômicos externos, independente de seu grau de

envolvimento, como, também, uma pesquisa histórica ampla das ações práticas

específicas relacionadas direta e indiretamente à governança corporativa no

segmento, tenham elas sido implementadas ou não, e dos estudos e proposições

acadêmicas relacionadas ao tema.

A maior ênfase deve ser dada às práticas relacionadas aos depósitos não

competitivos, considerando-se como tal todos os depósitos à vista (remuneração

zero), todos os depósitos de poupança (remuneração tabelada pelo governo) e os

depósitos a prazo fixo desde que sua remuneração seja feita pela média do

mercado (por exemplo, pela TBF)

As questões que pretendemos responder ao longo de nossa tese em sua

ordem lógica de seqüência são:

§ Que premissas e justificativas econômico-financeiras e sociais, com base

legal e espírito ético, devem ser elaboradas para fundamentar a necessidade de

melhores práticas específicas e diferenciadas de governança para os bancos em

particular e o sistema bancário em geral ?

§ O que já foi proposto e efetivamente está sendo feito, nos anos recentes,

em termos diferenciados de melhores práticas de governança corporativa, sejam

elas exógenas, a partir da regulação ou supervisão da autoridade monetária, ou

endógenas, elaboradas pelos próprios bancos, para dar maior segurança a todos

os stakeholders ligados aos bancos e ao sistema bancário, e que efetivamente

transpareçam como eficaz naquele sentido ?

§ Que princípios e práticas de governança corporativa, diferenciados e

específicos poderiam ser induzidos exogenamente ou propostos endogenamente

para suprir o sistema bancário com um conjunto eficiente (que garanta a melhor relação

custo-benefício dos seus objetivos), eficaz (que assegure que o objetivo amplo ao menor custo

realizado tenha sido atingido) e efetivo (que assegure que os objetivos específicos relacionados

aos benefícios desejados para os agentes econômicos tenham sido atingidos) de melhores

práticas em governança corporativa ?

1.2. AS HIPÓTESES E AS SUPOSIÇÕES

Estamos partindo da hipótese de que as medidas até agora já adotadas,

implementadas e em implementação, e as em processo de adoção, nivelaram o

sistema bancário, vis a vis o modelo econômico em vigor, e estão garantindo o

ótimo possível atual em termos de controle operacional e segurança de gestão

das instituições que o compõe.

A suposição é a de permanência do modelo de economia capitalista de

mercado, em ambiente internacional globalizado, com a intervenção estatal sendo

apenas reguladora e supervisora para garantir o desenvolvimento econômico

sustentado e comprometido com o fim das desigualdades sociais e regionais.

1.3. A RELEVÂNCIA DO ESTUDO

A relevância do estudo está na tentativa, até agora não realizada, de

justificar a necessidade de diferenciação no tratamento da governança corporativa

por segmento empresarial, com ênfase nos stakeholders, pesquisando

adicionalmente as ações internacionais e os estudos acadêmicos sobre o tema e,

no caso específico do sistema bancário nacional, de pesquisar de forma

sistemática e coordenada, vis a vis os temas relacionados a governança

corporativa, com seu impacto na gestão de riscos e no controle operacional, e

todo o emaranhado de ações, decisões, instrumentos legais oficiais, resoluções,

circulares, instruções e outros, que tenham sido produzidos pelas instituições

regulatórias e fiscalizatórias nacionais.

Ao final do trabalho pretende-se permitir um melhor entendimento de todo

esse processo e uma comprovação ou não de sua real contribuição à melhoria do

sistema bancário em sua função sócio-econômica.

1.4. O CONTEÚDO DO ESTUDO

Para fundamentar os objetivos da tese contidos na sua primeira parte temos

inicialmente que estabelecer as premissas que justificam a diferenciação dos

bancos, como instituições especiais para o desenvolvimento econômico e social

de um País emergente, como, especificamente, é o caso do Brasil.

Os governos de todos os países, mesmo naqueles de economia mais

liberal, reconhecem que os sistemas financeiros, mais ainda no núcleo das

atividades bancárias, são extremamente importantes para serem deixados a sua

própria sorte. O papel dos bancos ao receber os depósitos dos agentes

econômicos e transformá-los em empréstimos que alavancam a economia é

crucial demais para permitir sequer a possibilidade de um choque, seja ele

representado pela falha de um banco ou por uma dificuldade temporária no

sistema de pagamentos que eles viabilizam para toda a economia. Entretanto os

diferentes países têm diferentes visões do modo como devem usar o seu sistema

bancário como um instrumento de política governamental econômica e social e,

por via de conseqüência, a abrangência da ação dos reguladores e supervisores

para assegurar a influência de seu sistema bancário no conjunto da economia. Em

um extremo está o sistema bancário de propriedade do Estado, no qual os bancos

são extensões do governo e, mesmo que falhem, jamais será permitido que

quebrem; no outro extremo está um sistema bancário de bancos privados com

uma regulação frouxa e sem uma rede de segurança explícita, nas quais as falhas

bancárias são comuns e, as quebras, dependendo das circunstâncias aceitas.

Nos últimos 20 anos, as influências da ação dos governos sobre os

sistemas bancários têm tendido a uma diminuição, levantando dúvidas se a

intenção é permitir que, se for o caso, os bancos possam quebrar. Entretanto, no

mesmo período, a atividade bancária tornou-se tão complexa e tão ativa

globalmente, que a falha de algumas instituições poderia ter conseqüências

dramáticas sobre uma ou mais economias ao redor do globo. Tais bancos globais

seriam, então, “grandes demais para quebrar”.

O Bank of England estimou que a ocorrência de uma crise bancária em um

determinado país pode representar para esse país um custo médio no entorno de

16% do seu PIB. Na última década muitos países experimentaram tais crises,

incluindo a Suécia, a Turquia, a República Tcheca, a Argentina, a Coréia do Sul, a

Indonésia e o Japão. Certamente a maioria desses paises provavelmente

concordaria que uma crise é algo que deve ser evitado, mesmo que o seja ao

custo de permitir que seus bancos sejam super regulados e super protegidos em

um momento em que a globalização promove a abertura de outros setores da

economia à competição global. A soberania de um país sobre o seu sistema

bancário parece ser uma das últimas coisas que ele gostaria de perder

(The

Economist, May 21st-27th 2005)

Tabela 1 – Custo dos ajustes em porcentagem do PIB sofrido por alguns

paises que sofreram crises em seus sistemas financeiros nas décadas de

1980/1990 (The Economist May 21st-27th 2005)

Argentina 1980/85

13%

Venezuela 1994/95

17%

México 1994/95

12%

Brasil (só Proer) 1995/99

Brasil (Proer + Proef) 1995/99

Brasil (Proer + Proef + Proes) 1995/99

10%

Tailândia 1997/98

35%

Coréia do Sul 1997/98

29%

Malásia 1997/98

22%

Indonésia 1997/98

87%

Por tudo isso, no capítulo 2 sobre “A importância fundamental e

diferenciada dos bancos na economia” procura-se compreender no ambiente

macroeconômico a cumplicidade, motivo de críticas e mágoas da maioria dos

agentes econômicos, que existe entre Governo e Sistema Bancário no rumo do

desenvolvimento econômico e social, analisando o papel indispensável dos

bancos na viabilização das políticas macroeconômicas – monetária, cambial e

fiscal. Como complemento dessa tarefa maior, mas no mesmo nível de

importância, vamos analisar a vital participação dos bancos no dia a dia

microeconômico dos agentes, seja no processo de permitir o aumento de sua

participação na economia – via mercado de crédito; de facilitação dos mecanismos

de operacionalização das transações negociais – via sistema de pagamentos; ou

de mitigação dos riscos a que se expõem ao aumentar sua participação e

transacionar – via inovações financeiras. Finalmente nesse capítulo vamos

aprofundar uma análise não matemática da essência do negócio bancário, sua

alavancagem, seus custos, suas receitas, e suas externalidades positivas e

negativas aos agentes econômicos, materializadas em seus riscos internos como

fiduciário e devedor dos depósitos e como credor das aplicações, e em seus riscos

externos como agente econômico-financeiro com mandato concedido pelo Estado

e seus agentes oficiais. O objetivo é que a compreensão interna operacional do

seu negócio e externa funcional de seu relacionamento reforce a visão de sua

diferenciação e prepare o caminho para que deles se exija a sua devida

responsabilidade para com a sociedade.

A segunda parte começa no capítulo 3 sobre “A Teoria da Regulação e da

Supervisão Pública (Governamental) – sua Rationale Econômica; e a Governança

nas Agências Reguladoras (Crises Financeiras)” Nele procura-se entender porque

as instituições financeiras e os bancos devem necessariamente estar sujeitos à

regulação pública. Uma das razões para tal, além do já exposto no capitulo 2, é a

da premissa de que as instituições financeiras de um modo geral são altamente

alavancadas, ou seja, têm uma baixa relação entre o seu capital próprio e seus

ativos e entre a sua disponibilidade de caixa e seus ativos, quando comparados a

outros tipos de empresas, e, além disso, possuem ativos que tendem a ser

opacos. Esse fato é especialmente dramático no caso dos bancos. Os clientes,

correntistas e investidores, não dispõem de tanta informação sobre as condições

dos bancos como as possuídas pelos seus gestores. Essa assimetria de

informação entre os bancos e seus clientes – uma forma de imperfeição de

mercado – torna difícil determinar se os bancos estão saudáveis (ou solventes

mas temporariamente ilíquidos) durantes as situações de estresse econômico.

A história tem mostrado que durante as crises financeiras ou bancárias, o

potencial para influências negativas na economia de um modo geral é maior do

que nas crises que envolvem outros tipos de empresas, em razão do fato de que

os bancos estão fortemente inter-relacionados por empréstimos interbancários e

acordos de compensação de saldos e de pagamentos. Esse potencial para a

ocorrência de um risco sistêmico – o temor de que o processo como um todo pode

se multiplicar até se transformar em um pânico financeiro ou bancário – é uma das

principais razões para se esperar que os bancos centrais se preocupem em

manter a estabilidade do sistema financeiro adicionalmente ao seu objetivo

primário de manter a estabilidade dos preços.

Entretanto, a regulação que tem como objetivo suprir a falha de mercado é

muitas vezes a causa fundamental dos problemas do sistema bancário. Os

problemas relacionados ao estimulo de um comportamento irresponsável ou

perigoso (moral hazard – risco ou dano moral), às concessões regulatórias

inadequadas ou forçadas, e a distorção dos incentivos concedidos são

reconhecidos como resultantes de uma má avaliação da chamada rede de

segurança financeira, idealizada e promovida pela instituição reguladora.

Complementarmente à regulação, a efetiva supervisão das instituições

financeiras e dos bancos é importante porque essas instituições são fundamentais

para o funcionamento da economia. Uma supervisão inadequada também pode ter

óbvios impactos negativos. As instituições que se arriscam a um excesso de

empréstimos de grau especulativo certamente não alocam adequadamente o seu

capital e ficam sujeitas ao pior (Zuhayr Mikdashi 2003).

No capítulo 4 sobre “As Regras Internacionais dos Acordos de Basiléia –

Evolução e Avaliação“ faz-se uma análise histórica da evolução das

condicionantes para a criação do Acordo de Basiléia I, sua implementação,

deficiências operacionais e seu processo de adaptação e transformação para as

proposições do Acordo de Basiléia II.

No capítulo 5 sobre “O Estágio Atual da Governança Corporativa nos

Bancos – no Brasil e no Exterior” procura-se analisar o estado da arte da

governança corporativa nas instituições financeiras e particularmente nos bancos.

Após uma análise genérica da governança corporativa, discutem-se, em seguida,

as características especiais dos bancos que intensificam o problema da

governança corporativa e faz-se uma revisão da evidência empírica disponível.

Entre outros aspectos, examinam-se as três características inter-relacionadas dos

bancos como intermediários financeiros, e as formas como elas afetam a sua

governança corporativa. Quais sejam:

Em primeiro lugar, os bancos são mais opacos do que as empresas não

financeiras, fato esse que fundamentalmente intensifica o problema do agente. Por

causa da maior assimetria de informação entre os insiders – gestores e acionistas

controladores – e os outsiders – clientes (correntistas e investidores) acionistas

minoritários e demais stakeholders – é mais difícil para esses últimos monitorar os

primeiros e utilizar-se de contratos de incentivo, e mais fácil para os primeiros

explorar os benefícios de controle, ao invés de maximizar o valor do negócio em

benefício dos últimos.

Em segundo lugar, os bancos são fortemente regulados, característica essa

que freqüentemente impede os mecanismos naturais da governança corporativa.

Por exemplo o seguro dos depósitos tende, aparentemente mas não

comprovadamente, não só a reduzir o esforço de monitoramento por parte dos

depositantes segurados (há grandes controvérsias sobre o tema), como também,

a aumentar o desejo dos bancos em levantar capital junto aos credores não

segurados com incentivos para monitorar, tendo como resultado o aumento do

incentivo para alocar os recursos bancários em investimentos de maior risco. As

restrições regulatórias interferem com alguns dos mecanismos para o exercício da

governança corporativa. Além disso as restrições regulatórias de entrada no

negócio bancário, na aquisição de controle e nas atividades bancárias reduz sua

competitividade, o que por sua vez reduz a pressão do mercado sobre os gestores

para maximizar os lucros. Mais ainda, os reguladores e os supervisores bancários

têm seus próprios incentivos para influenciar os gestores bancários que nem

sempre coincidem com a maximização do valor do negócio bancário (teoria dos

shareholders) ou da sociedade (teoria dos stakeholders).

Em terceiro lugar, a propriedade governamental dos bancos altera

fundamentalmente a equação da governança corporativa. A situação do Estado

como proprietário de bancos é comum em muitos países, caso específico do

Brasil, tornando a governança corporativa da industria bancária algo diferente das

demais (Gerard Caprio Jr., 2002)

No capítulo 6 sobre “A Teoria dos Stakeholders, a Ética e a

Responsabilidade Social Corporativa nas atividades bancárias”, procura-se

inicialmente discutir o embate ideológico entre as visões conflitantes das duas

teorias de governança corporativa: a do Shareholder e a do Stakeholder, como

uma etapa fundamental para reforçar os interesses e a segurança dos

depositantes nos negócios bancários. As teorias podem coexistir com naturalidade

e são, inclusive, complementares. As empresas pertencem aos acionistas e sua

missão é provê-los com o máximo lucro possível, mas, ao mesmo tempo, no caso

específico dos bancos os seus depositantes contribuem com grande parte do

passivo, sem nenhum tipo de remuneração e, portanto, devem ser protegidos.

Parte-se da premissa de que uma empresa séria e ética deve pensar sobre

os temas responsabilidade social e cidadania corporativa (visão OCDE) e que a

responsabilidade social é muito diferente de filantropia e caridade. Para tanto,

analisa-se também, sob a ótica das instituições financeiras a importância das

iniciativas éticas dentro do conceito do chamado “mercado ético” que, entre

outros, prega a introdução de valores mais solidários na economia global. O

comportamento ético no micro pressupõe sua replicação no macro; o todo como a

soma das partes.

Além disso, as empresas podem diferenciar-se através de atributos ligados

ao seu relacionamento com a sociedade e isto é um bom negócio. Ao avaliar os

programas de responsabilidade social das empresas, seu aspecto mais visível é o

custo. Análises imediatistas ressaltam somente o custo destas ações, enquanto

seus diversos benefícios permanecem ocultos. Algumas empresas cujos produtos

estão relacionados ao bem-estar e à qualidade de vida perceberam que uma

política de responsabilidade social ativa reforça sua imagem perante a sociedade

e adiciona valor à marca.

No capítulo 7 sobre “ O Fortalecimento dos Bancos no Brasil – Legislação

Federal, Resoluções do CMN e Circulares do BC: O arcabouço regulatório, a

supervisão dos bancos e os clientes”, inicia-se com uma análise histórica da

evolução da atuação dos bancos no Brasil e de seu mercado, enfatizando as suas

três grandes fases: de primazia do BB; de cultura da correção monetária,

emprestador cativo do governo e de ganhos fáceis de float, em todo o período

entre a criação do BC e o Plano Real; e pós Plano Real com suas subfases, até o

estágio atual.

Em seguida, faz-se um resumo do atual estágio regulatório e de supervisão

sobre os bancos brasileiros, a luz das motivações e recomendações dos estágios I

(implantação em 1988) e II (implantação em 2006) do Acordo de Basiléia,

caracterizando o seu impacto atual e futuro sobre os bancos brasileiros e

enfatizando a proteção oferecida aos depositantes e credores das instituições

bancárias. Coloca-se a legislação bancária em vigor, os instrumentos atuais a

disposição do BC para ação nas falhas bancárias, o processo evolutivo e o estágio

atual do Proer, Proes e FGC, passando pela ação pontual de instituições como o

Procom.

No capítulo 8 sobre “Os Cases Específicos de Falhas Bancárias pós Plano

Real” apresenta-se o conjunto geral de todos os casos de falhas bancárias

ocorridos pós Plano Real, sejam de intervenção, de liquidação extrajudicial ou de

aplicação do regime de administração especial temporária. Pretendeu-se uma

pesquisa detalhada que incluísse, entre outros: 1. as características societárias do

caso (capital aberto ou fechado); 2. o último balanço anterior ao caso; 3. as razões

do BC para realizar o ato; 4. os comentários sobre o fato na ocasião; 5. as

conseqüências sobre o sistema financeiro e o mercado; 6. a existência de Proer

e/ou Proes para o caso; e 7. o estágio atual dos casos, além dos seus números

atuais do Proer e/ou Proes. Nessa pesquisa também deveriam ser analisados os

casos de ajuda do Governo Federal aos bancos oficiais além dos casos de ações

privadas que claramente violam os bons princípios e práticas de governança,

pública (na forma de regulação e supervisão) e privada, no sistema bancário.

Entretanto, a ausência de informações detalhadas confiáveis limitou a pesquisa

apenas à uma visão de conjunto dos casos de falhas bancárias, sem prejuízo dos

objetivos do trabalho.

A terceira e última parte começa com o capítulo 9 sobre “Considerações

finais e propostas de mudanças regulatórias e de princípios e práticas de

governança corporativa que protejam os depositantes como credor-investidores ou

“quase-acionistas” dos Bancos”. Nela, propõe-se um conjunto de princípios e

práticas que devam ser seguidas pelos bancos a partir de algumas premissas,

entre outras: como “quase-acionistas” que são por serem os que realmente

fornecem os recursos para o negócio bancário, porque os recursos dos

depositantes e credores estão tão desprotegidos; se todos os bancos fossem de

capital aberto com ações no Novo Mercado a sua transparência, supostamente,

teria que ser natural; reforçando a legislação de responsabilidade fiduciária dos

bancos nas contas de depósito à vista a prazo e de poupança eles teriam muito

mais a perder no caso de dar o calote; aumentando a responsabilidade cível e

criminal do BC por autorizar a existência dos bancos e aprovar os seus diretores e

por ser o co-responsável fiduciário via depósitos compulsórios, tornaria a seleção

dos players algo muito melhor; os recursos do depósito compulsório (53% nos

depósitos à vista), com certeza, e os recursos compulsoriamente direcionados

(25% ao CR e 2% ao MC nos depósitos à vista), talvez, já deveriam representar

uma garantia oficial de 80% dos depósitos à vista; estabelecendo uma lei própria

de falências para os bancos, ressalvada a postura extrajudicial de celeridade para

os correntistas serem os primeiros a receber e com a garantia integral do BC na

falta de recursos, o simples ato de guardar o dinheiro nos bancos, por falta

absoluta de opção, deixaria de ser um pesadelo; seria ou não viável analisar a

possibilidade dos depósitos à vista e dos depósitos de poupança. ficarem apenas

na esfera de instituições “grandes demais para quebrar” ou, então, dentro de uma

adaptação do conceito de patrimônio de afetação.

O Capítulo 10 “Uma Palavra Final” encerra a tese.

O mote para todo o trabalho é: “embora os Bancos, sejam econômica e

financeiramente absolutamente necessários, em nosso modelo atual e

desejável, deve-se reconhecer que seus recursos próprios têm privilégios

demais para suas atuais responsabilidades de menos, quando levados em

consideração os recursos dos seus depositantes e a integridade dos

sistemas bancário e econômico”.

E o princípio que o norteia é: “os bancos podem ser privados, mas, o

sistema bancário é um bem público fundamental”.

2. A Importância Fundamental e Diferenciada dos Bancos (as IFM)

na Economia

O sistema bancário não pode nem deve ser discutido de forma

independente ou como tendo relações superficiais com os problemas

macroeconômicos, mas, sim, como possuindo um intrincado conjunto de relações

com a macroeconomia.

Inicialmente é necessário discutir o papel do sistema financeiro e o porquê

dele ser diferente dos outros setores da economia. Na maior parte das vezes as

empresas não dispõem de capital próprio suficiente para realizar todos os

investimentos que desejam ou necessitam. Por outro lado os poupadores

individuais, sem a possibilidade de agregar suas poupanças, não teriam condições

de obter retornos potencialmente maiores e incorreriam em maiores riscos e

menor liquidez. O sistema financeiro – incluindo bancos e outros intermediários

financeiros, os mercados de capitais e de dívida – resolve todos esses problemas

aglomerando o capital de muitos pequenos e grandes poupadores, alocando-o nas

melhores e mais importantes oportunidades e monitorando-o de forma a garantir a

sua boa utilização. Ao mesmo tempo, o sistema financeiro transfere, consolida e

reduz o risco, aumenta a liquidez e leva a informação necessária a quem de

direito.

Os sistemas financeiros bem estruturados realizam um bom trabalho com

os recursos que são colocados a sua disposição assegurando que eles sejam

utilizados nas atividades de maior retorno. Ao contrário, os sistemas financeiros

mal estruturados freqüentemente alocam o capital em investimentos de baixa

produtividade. A diferença em termos de crescimento e produtividade total dos

fatores de produção pode ser gigantesca.

Nos cursos introdutórios de economia ensina-se o uso dos gráficos de

oferta e demanda para a análise dos mercados de bananas e laranjas. Ensina-se

também que, desde que não haja externalidades, o preço dos mercados

competitivos é eficiente. Podemos estender a aplicação dessa teoria para os

mercados financeiros, examinando a oferta e a demanda de recursos e a taxa de

juros como seu preço de equilíbrio de mercado. Essa teoria simplista é a base da

crença de que os mercados financeiros necessitam ser completamente

liberalizados da “interferência” governamental. Infelizmente esse enfoque faz

pouco sentido no que tange a ciência das finanças, que, essencialmente, está

vinculada à troca temporal, de cessão de recursos no presente pela promessa de

pagamento no futuro.

Ao se levar em consideração a existência de incertezas e a ausência de

mercados futuros completos, então, essa transação intertemporal envolve riscos,

especialmente os riscos de falência. As informações sobre esses riscos – quer

seja sobre o tomador do empréstimo ou sobre os caminhos que ele seguirá após

assumi-lo – são vitais.

Os teoremas fundamentais do bem estar econômico, os quais asseguram

que qualquer equilíbrio competitivo é eficiente em Pareto, não provê uma

orientação com respeito à questão da possibilidade dos mercados financeiros, que

deveriam estar, em sua essência, preocupados com a produção, o

processamento, a disseminação e a utilização da informação, ser eficientes (Bruce

Greenwald e Joseph Stiglitz 1986). Ao contrário, as economias com informação

imperfeita ou mercados incompletos, são, em geral, não eficientes em Pareto.

Assim, existem intervenções governamentais que são viáveis para transformar o

mercado em um lugar mais seguro para as pessoas.

Tudo isso não são detalhes acadêmicos. Os governos desempenham um

papel importante em todos os mercados financeiros de maior sucesso. Wall Street,

o emblema internacional do capitalismo dos mercados livres, é um dos mais

regulados mercados dos Estados Unidos. Entretanto, essa observação não deve

ser a justificativa para a interferência sem limites nos sistemas financeiros. A

história não nos oferece muitos exemplos de economias bem sucedidas que não

tenham cedido ao mercado um papel central no processo de alocação e

monitoramento do capital. Teoricamente, a hipótese de uma economia regida pelo

governo esbarra nas mesmas premissas restritivas da hipótese de uma economia

de mercado completamente livre, principalmente na premissa de que a informação

é perfeita. Os governos estão normalmente em desvantagem informacional em

relação aos mercados, e podem ser as maiores vítimas das conseqüências que

surgem do problema principal-agente (Joseph Stiglitz 2004).

O foco do nosso trabalho está concentrado nas Instituições Financeiras

Monetárias – IFM –, que no caso do sistema financeiro brasileiro, são

representadas pelos bancos comerciais, pelos bancos múltiplos com carteira

comercial e pela Caixa Econômica Federal e em suas contas de Depósitos,

principalmente os Depósitos à Vista – DAV.

A IFM é a única instituição financeira dentro do sistema financeiro capaz de

criar meios de pagamento sob a forma de depósitos à vista – DAV –, ao mesmo

tempo em que concorre com outros tipos de instituições financeiras (bancos de

investimento, sociedades de crédito imobiliário, sociedades de crédito

financiamento e investimento) na intermediação de recursos financeiros para

tomadores de empréstimos finais.

Os DAV têm como característica a sua liquidez imediata e a sua

possibilidade de utilização como moeda (por cheque, cartão, ou por meio

eletrônico), diferenciando-se das outras formas de depósito, como os depósitos a

prazo ou de poupança, pela sua maior liquidez, ausência de juros remuneratórios

e sua exclusividade de utilização como moeda.

Assim, as IFM são uma instituição especial porque criam DAV, um

instrumento que serve de meio de pagamento alternativo à moeda legal emitida

pelo Estado. Para as IFM os DAV constituem um tipo muito particular de passivo,

pois eles definem a obrigação de uma IFM de entregar ao seu titular um

determinado valor em moeda legal a qualquer momento que for exigido. A IFM

age, então, como um custodiante de valores de terceiros, mantendo-os sob sua

guarda e reconhecendo o direito do titular do depósito de resgatá-lo ou transferi-lo,

no momento que o desejar.

Por essa razão é fundamental que a IFM custodiante tenha a confiança de

seus clientes. Uma IFM sem credibilidade não sobrevive. Além disso se o público

confia no sistema financeiro que autoriza e regulamenta as IFM, e nelas mantém

depositados os seus recursos financeiros na forma dos DAV, então, a natureza do

sistema de pagamentos se potencializa. A solidez do sistema cria uma

externalidade (o efeito que a ação de um indivíduo pode ter sobre terceiros, não

envolvidos diretamente na mesma ação) positiva. Assim, a operação segura e

eficiente das IFM passa a ser do interesse de toda a sociedade e não apenas dos

agentes econômicos diretamente envolvidos.

Caso uma única IFM não seja capaz de honrar a sua obrigação de

converter os DAV em moeda legal ou de transferir os seus valores, quando

solicitados, há a perda imediata de credibilidade em sua capacidade específica e a

suspeita futura em relação às demais IFM do sistema, criando as condições

necessária e suficiente para sua derrocada. Para evitar essa possibilidade é que

são criados instituições e instrumentos, tais como os empréstimos de última

instância do Banco Central e os seguros de depósitos. Essas garantias devem

tornar os DAV uma aplicação mais segura para os clientes de uma IFM.

A superioridade dos DAV sobre a moeda legal, como meio de pagamento,

permite as IFM a captação de recursos a custo financeiro zero. Como é preferível,

por facilidade e segurança, manter saldos em moeda para transações em

depósitos ao invés de em papel-moeda, em princípio todos os agentes aceitarão

“comprar” o passivo oferecido pelas IFM, ou seja, “aplicar” em depósitos apenas

para ter o direito de fazer pagamentos pela simples transferência desses

depósitos, desde que tenham confiança irrestrita nas IFM. A remuneração dos

depositantes nos DAV não se dá pelo pagamento de juros remuneratório, mas

pelo oferecimento da facilidade, conveniência e segurança das operações com

seus depósitos. Na verdade os clientes pagam, na forma de tarifas, pela

“aplicação”.

A garantia dessas aplicações, portanto, por meio do emprestador de última

instância e dos seguros de depósitos, acarreta uma vantagem para as IFM,

enquanto intermediários financeiros, em comparação com as outras instituições

financeiras que não possuem as mesmas regalias. Em contrapartida é que, em

troca dessas garantias elas devem ficar sujeitas às restrições de natureza

regulatória e fiscalizatória mais duras do que as que são aplicadas aos outros

intermediários financeiros, além do que deveriam seguir práticas mais exigentes

de governança corporativa em conjunto com total transparência de divulgação de

informações aos clientes atuais e potenciais.

O objetivo final é o de orientar as IFM (os bancos), em sua busca de

maximização de lucros, a um ambiente operacional integrado mais protegido em

termos de riscos para si, para o sistema bancário e, finalmente, para os seus

depositantes. Assim, preservar o sistema bancário é, portanto, uma tarefa grande

demais para ser deixada por conta exclusiva dos controladores e gestores das

IFM. Por tudo isso, às IFM deve ser oferecida uma rede de segurança mais ampla

do que a oferecida a qualquer outra instituição financeira ou de qualquer outro

segmento de negócios (Fernando J. Cardim de Carvalho 2001).

2.1 Os Bancos como Agentes da Política Monetária

No caso brasileiro, a política monetária poderia ser definida, em seu sentido

amplo, como sendo o controle, pelas autoridades monetárias (o Conselho

Monetário Nacional – CMN – e o Banco Central – BC.), da oferta da moeda e da

taxa de juros de curtíssimo prazo que garantam a liquidez ideal de cada momento

econômico, de tal forma que não haja uma variação de preços (inflação), fora dos

parâmetros estabelecidos como Meta de Inflação, capaz de perturbar o processo

de crescimento sustentado da economia.

O executor da política monetária é o BC, que, através da determinação

periódica, via Copom, da taxa de juros de referência para as operações overnight

– a taxa Selic –, estabelece a base de todas as demais operações que envolvam

taxas de juros nas atividades dos mercados financeiros em particular e em toda a

economia de um modo geral.

Essencialmente, o BC atua através da criação (ou destruição) das reservas

bancárias, contando com a operação subseqüente do multiplicador bancário para

transmitir ao público em geral os sinais gerados pela autoridade monetária. O

sucesso de uma política monetária depende visceralmente do grau com que os

bancos aceitam e transmitem aqueles sinais.

Além disso, outros instrumentos clássicos de política monetária podem ser

utilizados, a saber: o depósito compulsório sobre os depósitos à vista e sobre

os recursos de terceiros; o redesconto ou empréstimo de liquidez; as

operações no mercado aberto – open market; e o contingenciamento do

crédito. Em todos eles o BC estará agindo diretamente sobre as reservas

bancárias das IFM, o que as torna, e, portanto, aos bancos que as possuem, o

arco, a flecha e o alvo de todas as ações de política monetária das autoridades

monetárias.

Por todo o acima exposto e, ainda mais, pelo fato das IFM criarem moeda,

sob a forma de DAV, torna-se impossível, em uma moderna economia capitalista,

formular ou discutir política monetária sem examinar o comportamento das IFM.

Os principais mecanismos de transmissão de política monetária, independente do

modelo teórico sob consideração ou dos instrumentos de sua prática, envolvem,

como vimos a permanente participação e atuação das IFM. Portanto, as IFM não

são um elo neutro entre depositantes, poupadores e investidores, ou mesmo entre

as autoridades monetárias e o resto da economia, pois como elas têm a

capacidade de influir na multiplicação de depósitos – caso isto lhes seja atraente e

lucrativo – estas instituições podem afetar substantivamente a operação da

economia e a eficiência da política econômica.

2. 2 Os Bancos como Agentes da Política Cambial

No caso brasileiro, como no resto do mundo, a política cambial está,

fundamentalmente, baseada na administração da taxa de câmbio e no controle

das operações cambiais. Embora indiretamente ligada à política monetária,

destaca-se desta por atuar diretamente sobre as variáveis econômicas

relacionadas às transações do País com o exterior.

A política cambial, entretanto, deve ser cuidadosamente administrada no

que tange ao seu impacto sobre a política monetária. Um desempenho muito forte

das exportações pode ter grande impacto monetário porque o ingresso de divisas

significa conversão para reais e expansão da emissão da moeda, que tem enorme

efeito inflacionário futuro. Idêntica expansão acontece quando cresce o volume de

recursos captados pela emissão de títulos no exterior, seja através de títulos ou

empréstimos, seja pela entrada de recursos para aplicação em bolsas de valores.

No conjunto, representam o volume de fechamento de câmbio referente às

chamadas compras financeiras. Assim, o aumento na pressão da oferta monetária

via câmbio (compras financeiras e exportações) prejudica o controle dos juros,

aumentando inclusive o custo do governo, que é obrigado a aumentar a dívida

pública mobiliária (em títulos) para enxugar a moeda que entra em circulação pela

troca de dólar por reais.

Tal fato faz crescer o volume de reservas em dólar no BC, cuja

remuneração no exterior é menor do que o custo do carregamento interno da

correspondente dívida em títulos. A perda quantitativa resultante deve ser

constantemente analisada vis-à-vis os ganhos qualitativos e de credibilidade no

exterior. A menos que o BC decida deixar circulando na economia os reais que

correspondem à entrada de dólares, ou a menos que o real se torne uma moeda

com plena conversibilidade (com as pessoas, as empresas e instituições

nacionais, incluindo o Tesouro Nacional, sendo autorizadas a manter contas em

dólares no País), não há como evitar o aumento do endividamento interno quando

os dólares são internalizados no País.

Em resumo, em uma economia de mercado uma boa política cambial

deverá permitir um elevado volume de fluxo de moeda com o exterior nos dois

sentidos (exportação, importação, compras e vendas financeiras), garantindo que

os eventuais déficits em transações correntes sejam assegurados pelo conjunto

de financiamentos externos, quer seja na forma de investimentos diretos nas

privatizações, nas multinacionais, colocação de títulos no exterior, linhas de

crédito de exportação/importação, e em créditos de fornecedores.

Para o sistema financeiro, por onde contabilmente circulam todos os

recursos externos legais que entram e saem do país, a política cambial reflete-se

diretamente em seus resultados, o que torna os bancos “sócios majoritários” da

política cambial do governo. Assim, a política cambial, definida pela autoridade

monetária é operacionalizada diretamente pela ação do BC sempre através das

carteiras de câmbio das IFM, embora, mais recentemente, os bancos de

investimento e os bancos múltiplos com essa carteira, mesmo não tendo carteira

de banco comercial, também possam operar no segmento.

2. 3 Os Bancos como Agentes da Política Fiscal

A Política Fiscal é a política de receitas e despesas do governo. Envolve a

definição e a aplicação da carga tributária exercida sobre os agentes econômicos,

bem como a definição dos gastos do governo, que deve ter como base os tributos

captados. Ela tem forte impacto sobre a política monetária e, especificamente,

sobre o crédito, à medida que o tamanho da carga tributária e os prazos de

recolhimento de impostos afetem o fluxo de caixa dos agentes econômicos. Do

ponto de vista de sua integração com as políticas monetária e cambial, uma

política fiscal adequada deve permitir, pelo menos, neutralizar o endividamento

interno do Tesouro através de um superávit fiscal primário que, inclusive, gere

recursos para a aquisição dos títulos de dívida pública anteriormente emitida.

Caso o Governo Federal gaste mais do que arrecada, ele será obrigado a

recorrer ao endividamento interno do Tesouro, absorvendo recursos do setor

privado e prejudicando a formação da poupança interna necessária ao

financiamento do investimento produtivo.

Nessa ação, as IFM, públicas e privadas, são as principais sócias na ponta

financiadora do Tesouro, seja com seus recursos próprios ou na orientação das

aplicações dos recursos de terceiros, tornando o Governo Federal e as IFM reféns

siameses em seus interesses mútuos de financiar uma política fiscal exacerbada e

garantir as melhores alternativas de retornos vis a vis os riscos incorridos,

respectivamente. Emprestar ao governo faz a alegria dos bancos e diminui a

oferta de crédito ao setor privado. Em última instância, os bancos lucram mais e o

PIB cresce menos.

Um estudo recente do economista David Hauner, do Fundo Monetário

Internacional – FMI – (David Hauner 2006) mostra os impactos dessa situação

sobre o sistema financeiro e a economia. Hauner fez um trabalho meticuloso.

Analisou a situação de 73 países em desenvolvimento e de seus cerca de 2.800

bancos. Descobriu que, em 13 dessas nações, o governo absorve mais de 50% do

crédito bancário total. O Brasil, evidentemente, está nesse grupo (acompanhado

de Albânia, Argélia, Argentina, Gana, Indonésia, Jamaica, Líbano, Líbia, México,

Catar, Síria e Turquia).

Tabela 2 – Compara a situação brasileira, com a situação dos principais

países em desenvolvimento e com a média de 73 países analisados pela

pesquisa, em termos de percentual de crédito concedido pelo sistema bancário ao

setor público, tanto em relação ao crédito total concedido como em relação ao

PIB. Informa, também, a amostra de bancos em cada país.

País Crédito do Sistema Bancário

p/ o Setor Público (% do

crédito bancário total)

Crédito do Sistema Bancário

p/ o Setor Público (% do PIB)

Número de bancos

analisados

Argentina 57,1 22,3 103

Brasil 51,1 38,1 192

Chile 1,5 1,1 37

China 8,4 12,4 70

Índia 39,6 21,1 97

Indonésia 53,3 22,0 64

México 54,3 20,5 134

Rússia 28,5 7,3 219

África do Sul 4,4 6,2 55

Turquia 64,7 39,5 53

Média 25,5 12,3 369

Intitulado Política Fiscal e Desenvolvimento Financeiro, o estudo de Hauner

mostra que, nos últimos anos, muitas economias emergentes vêm trocando dívida

externa por interna, a exemplo do que o Brasil têm feito recentemente. O

economista não questiona propriamente a estratégia desses países, mas chama a

atenção para os problemas que a elevada absorção de crédito privado pelo setor

público provoca nas respectivas economias.

Hauner sustenta, amparado em cálculos matemáticos, que, quanto mais um

governo toma emprestado do setor bancário, mais ele contribui para o fraco

desenvolvimento do sistema financeiro, o que, por sua vez, restringe o

crescimento de longo prazo. O caso brasileiro, que não é comentado

especificamente pelo economista, é clássico.

Para financiar seus gastos, o governo absorve mais da metade do crédito

bancário disponível, a um custo elevadíssimo - o mais alto do planeta. Ganhando

fortunas com o setor público, bancos e investidores em geral não vêem motivação

para financiar o setor privado e, por isso, sobra pouco crédito para a economia.

Crédito de longo prazo só existe no BNDES. O mercado de capitais ainda

engatinha no seu desenvolvimento. Os efeitos dessa situação são danosos e

Hauner conseguiu comprová-los em seu estudo.

"(...) Descobrimos que, embora isto (o crescente aumento do crédito do

setor público) não esteja relacionado ao nível de renda (dos países), ele tende a

ser associado a taxas de crescimento menores, mais intervenção do governo na

economia, mais propriedade estatal no setor bancário e direitos mais fracos

concedidos aos investidores e credores", diz o economista, como se falasse

exclusivamente do Brasil. "Pode-se esperar, dos bancos que emprestam

principalmente para o setor público, que sejam relativamente lucrativos, mas

também que sejam ineficientes, uma vez que tendem a ter lucros fáceis, a

engajar-se em baixa competição por clientes, a ter incentivos especiais para

cartelizar e a ser freqüentemente controlados pelo governo", acrescenta David

Hauner.

Essas características estão presentes no Brasil, onde os quatro maiores

bancos detêm 52,5% dos ativos do sistema financeiro (dados do Banco Central

referentes a setembro de 2005, excluindo o Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social-BNDES). Dos quatro grandes, dois são estatais – Banco do

Brasil e Caixa – que, juntos, detêm 30,6% dos ativos.

No longo prazo, quem sofre com essas características são os próprios

bancos privados, que, embora lucrem mais emprestando ao governo, perdem

eficiência. Segundo Hauner, a forte presença do Estado no crédito privado

prejudica, além da qualidade dos serviços bancários, o desenvolvimento e o

aprofundamento financeiro de uma economia.

"Esse impacto, por si só, deveria dar aos formuladores de políticas uma

pausa para pensar, dada a ligação entre desenvolvimento financeiro e

crescimento econômico e a crescente consciência de que setores financeiros

subdesenvolvidos podem forçar a abertura financeira de uma economia,

aumentando a suscetibilidade a crises na conta de capital", adverte o economista

do FMI.

2.4 Os Bancos como Intermediários Financeiros – Mercado

de Crédito

Como intermediário de poupança uma IFM apenas recebe depósitos de

seus clientes, seja na forma de papel-moeda ou na forma de recursos transferidos

de outra IFM. Esses depósitos podem ser caracterizados como depósitos

primários pois eles não criam moeda. O volume de depósitos primários no sistema

financeiro só pode crescer se o BC cria mais meio circulante. Pode-se, então,

dizer que a criação de depósitos primários não depende diretamente das IFM

Por outro lado, caracterizam-se como depósitos secundários, aqueles

criados endogenamente pelo sistema financeiro, ou seja como resultado das

operações de crédito das IFM. Assim, depósitos podem ser criados quando uma

IFM concede empréstimos e credita os recursos na conta corrente do tomador. Os

depósitos são “promessas” de entrega de meio circulante. Se o público aceita

estas promessas como substitutos perfeitos do próprio meio circulante, é possível

criar depósitos mesmo sem ter em caixa o meio circulante correspondente aos

depósitos existentes (princípio da reserva fracionária). Como as necessidades por

parte do público em reter caixa são limitadas na maior parte do tempo, o sistema

opera com promessas de resgate em meio circulante, transferindo-se depósitos

entre titulares de contas a cada transação, através de um sistema de pagamentos

que deve ser o mais eficiente e seguro possível. Por isto, uma IFM que goze da

confiança do público de que pode converter suas promessas em moeda legal,

pode emprestar recursos que, na verdade, não possui em caixa nem precisa

esperar que alguém deposite.

É exatamente por causa da possibilidade de que as IFM “multipliquem”

depósitos de forma ilimitada, que os depósitos compulsórios e outros instrumentos

de controle são criados pelos reguladores, tentando evitar possíveis abusos e/ou

crises de confiança no sistema. As reservas compulsórias funcionam como um

freio que limita a capacidade que uma IFM tem de criar depósitos de forma

arbitrária.

Como as IFM, e seus DAV, são as únicas instituições financeiras capazes

de criar um substituto perfeito para o meio circulante, elas se comportam mais

como criadoras de crédito do que como intermediário de poupança. A capacidade

de uma IFM em conceder crédito, e os depósitos correspondentes, está, em

princípio, limitada pelo tamanho de suas reservas bancárias disponíveis e não

pela disponibilidade de poupança de seus clientes.

Além disso, o fato de que apenas em circunstâncias excepcionais alguém

se mostre interessado em resgatar integralmente seus depósitos, preferindo, na

maior parte do tempo, manter seu dinheiro depositado nas IFM permite a IFM

emprestar várias vezes o “mesmo” dinheiro (entendido como a reserva bancária

disponível, resultante dos depósitos depois de provisionado o depósito

compulsório e o encaixe bancário para o atendimento dos saques no caixa),

multiplicando-se, assim, tanto os meios de pagamento como a oferta de crédito,

criando o conceito do multiplicador bancário sobre a base monetária, de acordo

com a máxima:

“depósitos geram empréstimos que, por sua vez, geram depósitos que

geram empréstimos que, por sua vez geram depósitos.......................”

Assim, a IFM se defronta com um dilema: sua própria existência depende

de sua credibilidade e esta, por sua vez, se apóia na percepção pelos clientes de

que a IFM é capaz de honrar suas obrigações, permitindo aos clientes resgatar

seus depósitos sempre que desejado. Por essa razão, é importante para a IFM

constituir reservas, mesmo quando exista a possibilidade de apelar a um

emprestador de última instância (apelar ao emprestador de última instância, em

tese, passa ao público uma imagem de dificuldade, o que por si só, pode contribuir

para corroer a credibilidade da instituição).

Por outro lado, cada real mantido em caixa pela IFM significa a perda de

uma oportunidade de obter receitas de juros sobre o empréstimo não-feito,

sacrificado que foi pela necessidade de manter reservas. Há, assim, um dilema

entre ser lucrativo (maximizando o volume de empréstimos) e ser seguro

(maximizando a liquidez de seus ativos). A escolha entre ativos líquidos mas

pouco (ou nada) rentáveis e ativos rentáveis, mas pouco (ou nada) líquidos é o

dilema central enfrentado pela gestão das IFM. As teorias das IFM se voltam

principalmente para a solução desse problema, mais complicado do que o

usualmente encontrado nos modelos microeconômicos de maximização de lucros

das empresas não financeiras (Fernando J. Cardim de Carvalho 2001).

Não obstante a sofisticação operacional do sistema financeiro brasileiro,

nosso grau de desenvolvimento financeiro é sabidamente pobre, com baixa

participação do crédito do setor privado no PIB. O mercado de capitais, ainda que

em momento positivo, é incipiente, com um movimento de debêntures

praticamente inexistente (se descontado o financiamento bancário velado).

Até agora havia consenso entre economistas de que o aprimoramento do

setor financeiro produz expansão econômica mais rápida, mas existem duas

correntes de pensamento sobre seu impacto em termos de redução dos níveis de

pobreza. Um grupo de economistas defende que a melhoria na oferta de crédito

bancário ajuda os mais pobres, porque eles são, obviamente, os que têm maiores

dificuldades de acesso a financiamentos e qualquer avanço os ajudaria. Outra ala

sugere, porém, que o impacto imediato de maior desenvolvimento do setor

financeiro se restringe aos mais ricos, porque os pobres acabam buscando outras

fontes de dinheiro - agiotas, familiares - que não o mercado formal. Assim,

avanços no segmento financeiro tenderiam a acentuar o fosso entre os mais ricos

e os mais pobres.

Entretanto, em um estudo inovador sobre os efeitos dos avanços do

sistema financeiro para a melhoria de renda dos pobres nos países pobres e em

desenvolvimento, intitulado, Finance Inequality and Poverty: Cross-Country

Evidence, (Thorsten Beck et al. 2005), mostra enfaticamente que a expansão

financeira nesses países induz o rendimento dos mais pobres a crescer mais

rapidamente do que a renda per capita média. Além disso, as desigualdades de

renda e a pobreza diminuem mais rapidamente. A pesquisa pode renovar os

ânimos de quem aposta na expansão do microcrédito (no Brasil 2% dos recursos

dos DAV devem obrigatoriamente serem direcionados as operações de

microfinanças) e de outras formas de financiamento, como o crédito consignado

(no Brasil foi criada legislação específica para atender esse produto) além de,

paralelamente, estimularem a inclusão financeira (no Brasil foram criadas as

contas de depósito simplificadas para usuários de baixa renda e foi ampliada a

atuação dos correspondentes bancários na forma de agências de correios, caixas

lotéricas, supermercados e outros estabelecimentos comerciais) .

Os autores do estudo usaram uma ampla base de dados - 52 países - e as

quatro últimas décadas do século passado para demonstrar que os benefícios da

modernização financeira chegam, sim, aos pouco endinheirados. Para medir

"desenvolvimento financeiro", usaram como critério a relação entre o volume de

crédito concedido pelas instituições financeiras ao setor privado e o Produto

Interno Bruto. Não entram no cálculo as operações feitas por bancos centrais, de

desenvolvimento ou governamentais. No Brasil, isso significa, portanto, que ficam

de fora os financiamentos do BNDES, a maior fonte de recursos de longo prazo

para as empresas.

O importante para o nosso trabalho é de que todos esses fatos reforçam a

importância de regulação eficaz estimuladora de maior competição e mais

transparência de práticas e informações com base nos princípios e práticas da

governança corporativa, para as instituições que atuam no sistema bancário,

eliminando as caixas-pretas e as torres de marfim, hoje existentes.

2.5 Os Bancos como Prestadores de Serviços – Sistema de

Pagamentos

Dificilmente se poderá identificar uma data a partir da qual os bancos

passaram a exercer as funções de grandes prestadores de serviços à população.

Procurando atrair sempre um maior número de clientes, de forma a maximizar os

seus lucros os bancos passaram a oferecer serviços mais rápidos e sofisticados,

que, com o tempo, acabaram se tornando rotina. Essa agilização beneficiou

sobremaneira os depositantes, principalmente os institucionais.

Os primeiros carnês de pagamento levaram muito tempo para serem

aceitos pelos bancos. Hoje, existem milhares de convênios assinados com

empresas. O banco atual instala caixas avançados em grandes clientes, retira

numerário, paga seus empregados e fornecedores, credita a cobrança no mesmo

dia de pagamento, oferece caixas automáticos (ATM), cartões de crédito, cheques

especiais, cheques de viagem, custódia e ordens de pagamento.

Há bancos mais ativos que, como reciprocidade, oferecem serviços de

controle de faturamento, contabilidade, fluxo de caixa, mercados externos e até

disponibilizando micros on-line, com uma série de informações. Desnecessário

mencionar, é claro, todas as operações ativas tradicionalmente postas à

disposição dos clientes.

A facilidade de atendimento ao grande público levou os órgãos da

administração pública a utilizar intensamente a rede bancária nacional na

arrecadação de sua receita. Junto com esses recebimentos, surgiram outra, tais

como o pagamento a funcionários públicos e beneficiários da Previdência, assim

como a prestação de serviços burocrático-administrativos, que obrigaram os

estabelecimentos bancários a criar controles para posterior informação ao

Governo e aos clientes.

Na realidade, no momento em que os bancos aderiram à utilização da

internet como meio de acesso aos serviços bancários, quebraram as últimas

barreiras para a sua integração ao dia a dia das instituições e das pessoas,

tornando-se uma peça indispensável à facilidade da vida pessoal e empresarial.

Quando instalarem na casa e/ou escritório de seus clientes uma leitora de códigos

de barras, estará lhes transferindo o estágio final das atividades atuais de

cobrança de seus caixas, reduzindo seus custos e facilitando ainda mais a vida de

todos nós.

No mundo todo, cada vez mais as fontes de receitas dos bancos vêm da

prestação de serviços e da venda de seus produtos. No Brasil, ao final de 2002, a

receita com empréstimos ainda respondia por 40% do total, e os negócios de

tesouraria – operações com papéis públicos – representavam 32% do

faturamento. As receitas com produtos e serviços, comissões pela venda de

seguros, taxas de administração de fundos, anuidades de cartões de crédito,

fornecimento de talões de cheques etc... – representavam, ao final de 2002, cerca

de 20% do total. Em 1994, a fatia era bem menor, apenas 4%. Um indicador da

crescente importância das receitas com serviços é a relação entre elas e as

despesas com pessoal – era de 40% em 1994 e ao final de 2002, em alguns

casos, já era de 100%. Ou seja, alguns bancos já cobriam todo o custo de pessoal

com os ganhos dos serviços prestados.

No que tange a relação com o governo, caracterizado na arrecadação de

tributos e no pagamento de benefícios a importância das IFM extrapola. Até a

década de 60, quase todo o relacionamento entre as pessoas físicas e jurídicas e

os órgãos públicos era feito diretamente entre as partes. Cada entidade mantinha

a sua própria estrutura para a arrecadação de impostos e taxas de serviços, ou

para pagamento de benefícios. Assim, na maioria dos municípios, eram mantidas

as Coletorias Federais, Estaduais e Municipais. As empresas de serviços públicos

(luz, água, gás e telefone), por sua vez, mantinham órgãos específicos para

arrecadação das taxas que lhes eram devidas. É fácil perceber, portanto, o custo

do recebimento dos tributos e das taxas de serviços, pois cada uma dessas

atividades arcava com o ônus de todo um aparato arrecadador. Por outro lado, os

bancos constituíam-se em pequenas redes de agências, voltadas basicamente

para os serviços de depósitos e descontos. As funções de caixa e empréstimo a

clientes eram os objetivos únicos da empresa bancária.

Com o desenvolvimento econômico da sociedade brasileira e,

conseqüentemente, a crescente complexidade das relações econômicas, o

aumento na execução de serviços públicos e a concessão de benefícios, o

sistema de arrecadação passou a consumir recursos crescentes, já que obrigava

os órgãos públicos a manter sistemas e estruturas que, em alguns casos, não

cobriam os custos da arrecadação.

Para o contribuinte, isso passou a significar uma crescente perda de tempo

na execução de pagamentos e no recebimento de benefícios. Extensas filas, em

diversos locais, obrigavam-no a uma maratona impiedosa e desgastante.

Para os bancos, o desenvolvimento econômico possibilitou a disseminação

de sua rede de agências por todo o território nacional, para atender à crescente

necessidade de transferência de ativos financeiros entre as entidades

econômicas.

Estruturados para processar com rapidez as transferências de numerário,

os bancos passaram a substituir as coletorias e postos de recebimento de taxas

de serviço público e pagamento de benefícios, servindo de intermediários entre o

órgão público e o contribuinte. Com isso, o custo social do sistema foi

tremendamente reduzido, já que o contribuinte passou a fazer os pagamentos e

recebimentos num só local, e os órgãos públicos puderam desativar ou reduzir de

forma drástica suas estruturas de atendimento. O custo de processamento de

arrecadação foi transferido para os bancos e, em geral, ressarcido pela aplicação

do dinheiro arrecadado, durante o prazo de permanência. Foi notório o ganho de

escala propiciado à sociedade pelos bancos, através da absorção do

processamento da arrecadação dos tributos e na distribuição dos benefícios da

previdência .

Como prestadores de serviços, tanto a clientes oficiais quanto a

particulares, como agentes reguladores do mercado financeiro, como

intermediários na movimentação dos valores ou mesmo como absorvedores de

mão-de-obra, com centenas de milhares de funcionários, os bancos estão,

atualmente, engajados e firmemente arraigados no cenário econômico-financeiro-

social do País.

Com o advento do Plano Real e a conseqüente queda das receitas geradas

pela inflação, as atividades da prestação de serviços começaram a ser fortemente

tarifadas, ao mesmo tempo em que se iniciou um processo de descentralização

dessas atividades para outros agentes econômicos com rede de distribuição

ampla. A última alternativa é viabilizada pelo desenvolvimento da tecnologia

teleinformática e pela maior credibilidade da população nos instrumentos

tecnológicos à disposição.

O estágio atual, com a autorização pelo BC, da figura do correspondente

bancário viabilizou a disseminação de pontos de atividade bancária nos mais de

5.560 municípios brasileiros e sua diversificação nos grandes centros, com a

criação de pontos de atendimento em lojas comerciais e de serviços, tais como

supermercados, farmácias, loterias e correios. Ao final de 2002, já existiam 13.950

pontos instalados com um custo mínimo para os bancos em relação a uma

agência bancária tradicional. Observe-se que os correspondentes bancários já

eram largamente aceitos e utilizados em diversos países. Para efeito de

comparação, ao final de 2002, o Japão tinha 28 mil desses pontos instalados, a

França 17 mil, a Alemanha 14 mil, e a Holanda 4 mil.

Assim, os correspondentes bancários são hoje a nova fronteira e principal

canal de expansão dos serviços financeiros. Cerca de 90% das novas contas que

surgiram, no Brasil, em 2004, foram abertas em correspondentes bancários.

Embora pela legislação do BC, um correspondente não possa abrir uma conta

corrente ou oferecer crédito, entretanto, ele pode receber a proposta do usuário e

encaminhá-la ao Banco. Entre 2002 e 2004, as contas abertas nos

correspondentes bancários cresceram dez vezes, para 7,4 milhões em 2004, de

acordo com dados apurados pelo BC. O número corresponde a cerca de 90% do

total de 7,9 milhões de contas abertas no sistema financeiro em 2004, entre as de

depósitos à vista (2,4 milhões) e de poupança (5,5 milhões), informadas pela

Federação Brasileira das Associações de Bancos – Febraban –, em junho de

2004. A própria Febraban avalia que a maior parte das novas contas é aberta nas

iniciativas de bancarização, compensando as que têm sido encerradas por causa

do processo de incorporação de bancos. Os pontos de atendimento dos

correspondentes quadruplicaram entre 2000 e 2005, e algumas redes específicas

já têm presença física maior do que a rede de alguns bancos de varejo.

Tabela 3 – Evolução anual do número de correspondentes bancários no

Brasil, de acordo com a Febraban

Ano Número de Pontos

2000 13.731

2001 18.653

2002 32.511

2003 36.474

2004 46.035

2005 54.271

Com a expansão das contas e dos pontos, o número das transações

bancárias realizadas por meio dos correspondentes bancários tem crescido

também, embora seu peso em valor ainda seja pouco expressivo em relação ao

total. Os correspondentes intermediaram 783 milhões de operações financeiras

em 2004 no valor de R$ 69,4 bilhões, com crescimento de 37,6% e 69,7%,

respectivamente, em comparação com o ano anterior. No mercado todo, as

transações bancárias giraram R$ 30 bilhões.

Dos números acima observa-se que existe uma preocupação evidente no

País com o aumento da bancarização fato esse que, como contrapartida, diante

do nível educacional da população brasileira reforça a necessidade de maior ética

e transparência por parte da atividade bancária a ser refletida internamente em

suas ações e decisões relacionadas à governança corporativa e externamente ao

cumprimento da regulação e fiscalização pública adaptada a essas novas

condições de mercado.

Entretanto, a cereja da prestação de serviços bancários está na existência

dos depósitos à vista como instrumento fundamental e imprescindível para a

existência e funcionalidade do sistema de pagamentos

O conceito básico de um sistema de pagamentos do mercado financeiro é o

de que, quando uma IFM estiver efetivando um pagamento, o estará fazendo

através de outro banco que, por sua vez, estará efetivando um recebimento.

Tal fato significa que o aumento da liquidez de um banco se faz, via sistema

de pagamentos, pela diminuição da liquidez de outro banco, ou seja, através da

transferência de liquidez dentro do próprio sistema bancário. Para realizar estas

transferências, todas as IFM dispõem de uma conta corrente de movimentação

junto ao BC, a chamada conta de reservas bancárias. Se, por qualquer motivo,

um banco não honrar determinado(s) pagamento(s), e dependendo do tamanho

deste(s) pagamento(s), tal ação pode provocar uma seqüência de inadimplências

dentro do sistema bancário que vai influenciar, inclusive, os bancos não

diretamente envolvidos com o banco inadimplente, colocando em risco a liquidez

de todo o sistema bancário.

Portanto, caso não existam mecanismos de proteção que impeçam a

reação em cadeia das inadimplências, haverá uma perda geral de confiança no

sistema bancário que, no seu limite, desestabiliza todo o sistema e permite a

materialização do tão terrível e indesejável risco sistêmico – o risco da quebra do

sistema bancário.

A redução da possibilidade de materialização do risco sistêmico esteve na

raiz da decisão do BC em modificar o sistema de pagamentos então vigente e

iniciar a implantação, a partir de 22/04/2002, do novo Sistema de Pagamentos

Brasileiro – SPB.

Assim, a regulação e a supervisão a que as IFM estão sujeitas visam em

grande parte a preservação da integridade do sistema de pagamentos que está

apoiado na transferência de depósitos à vista e o fazem através do

acompanhamento e limitação, quando desejado, dos riscos corridos pelas IFM.

Assim, essencialmente, a regulação e a supervisão buscam evitar que a IFM

manipulem os recursos sob sua responsabilidade e possam por em risco sua

solvência e como conseqüência os depósitos à vista de seus clientes.

2.6 Os Bancos como Distribuidores de Riscos – Inovações

Financeiras

As inovações financeiras referem-se à produção de novos tipos de produtos

ou serviços financeiros ou a novas formas de produção dos já existentes. No caso

do sistema bancário, “produtos” são, principalmente, contratos. Inovações se dão

quando se desenham contratos que sirvam melhor ao perfil de clientes-

investidores-credores, especialmente no que se refere ao seu risco/retorno, ou, no

caso de clientes-tomadores de empréstimo-devedores, ao risco/retorno do banco.

De modo geral, a permissão de reguladores e supervisores é necessária antes

que uma inovação possa ser introduzida. Inovações exigem adaptações das

estruturas financeiras que, por sua vez, estimulam ou criam obstáculos para novas

inovações.

Na realidade, quando se estuda o sistema bancário, é freqüentemente difícil

separar inovações financeiras de mudanças estruturais. Muitas das inovações

que são introduzidas consistem na abertura de novos mercados, que definem, por

si mesmos, mudanças estruturais. Mudanças não resultam das inovações; a

inovação é a própria mudança de estruturas. As principais inovações e

transformações que mais recentemente mudaram a logística das operações dos

sistemas financeiros foram a securitização e os derivativos;

Outra mudança impactante sobre a estrutura operacional do sistema

bancário surgiu a partir da emergência dos Investidores institucionais que

compreendem um conjunto relativamente heterogêneo de iniciativas e que têm

como traço comum o de constituírem pools de recursos para aplicação financeira,

tais como fundos de pensão, fundos de previdência, fundos de investimento, e

companhias seguradoras.

As implicações dessa mudança são profundas. Por um lado, reforça-se a

tendência à securitização, já que investidores institucionais deverão preferir a

aquisição direta de obrigações dos tomadores finais a ativos criados por

intermediários financeiros. Por outro lado, reforça-se a tendência à transformação

dos bancos de sua função comercial tradicional para uma atuação cada vez mais

próxima da dos bancos de investimento. Outra implicação importante é a de tomar

as relações entre poupadores e empresas tomadoras mais voláteis e sujeita a

flutuações de mercado.

Adicionalmente, cabe observar uma influência estrategicamente importante

no processo de mudanças estruturais, tal como a introdução de inovações

técnicas no sistema bancário, especialmente nos campos da informática e da

tecnologia de comunicações.

O resultado disso tudo é que várias instituições, como, por exemplo, fundos

mútuos, vêm se apropriando de uma fração crescente dos mercados bancários,

seja em termos de captação, seja em termos de aplicação de recursos. Esses

movimentos de desregulação tornaram o mercado bancário formalmente mais

contestável, incrementando, com isso, seu grau de concorrência efetiva. A

desregulação tem permitido também que as instituições financeiras desenhem de

forma mais livre o mix de riscos que desejam correr, os mercados que desejam

explorar e os procedimentos, inclusive de gerência de riscos, que desejam adotar.

As próprias autoridades reguladoras têm tendido a transferir às casas bancárias a

responsabilidade pelos riscos de sua estratégia. A tendência dominante

atualmente é precisamente a de transferir aos próprios bancos a responsabilidade

pela escolha de sua estratégia de operação no que concerne a riscos. Caberia,

neste contexto, à autoridade reguladora o exame prévio da estratégia, mas não o

monitoramento de sua aplicação. Além disso, as regras de intervenção anteriores

seriam substituídas por regras mínimas que garantissem a transparência de riscos

e retornos da estratégia escolhida para os interessados, isto é, depositantes,

aplicadores etc. Assim, caberia aos reguladores a supervisão da escolha

estratégica mais geral, para garantir a minimização dos riscos sistêmicos que

realmente devem concentrar a atenção das autoridades, deixando sua aplicação

específica para ser acompanhada e controlada pelos agentes privados

diretamente interessados nela, dotados da informação necessária para tal, tornada

disponível pela legislação referente à divulgação dos dados relevantes

(Fernando

J. Cardim de Carvalho et al. 2001).

Assim, um dos principais desafios dos bancos centrais é entender as

implicações totais da existência de mitigadores de risco. O BC brasileiro já

reconhece que operações como cessão de crédito, securitização, fundos de

investimento em direitos creditórios – FIDC –, certificados de crédito bancário –

CCB – e liquidações de operações pelo valor líquido – netting –, contribuem para

mitigar o risco. Investidores institucionais como fundos de investimento,

seguradoras e fundos de previdência assumem esse risco. A questão que fica é

se esses investidores têm sistema adequado para administrar esse risco.

Diante de tudo isto, é evidente a diversificação dos riscos da atividade

bancária, e, de forma a preservar a integridade dos depositantes e credores,

reforça-se a preocupação com a adesão às regras de Basiléia II e aos princípios e

práticas da boa governança corporativa.

Parte 2

3. A Teoria da Regulação e da Supervisão Pública

(Governamental) – Sua Rationale Econômica; e a Governança nas

Agências Reguladoras (Crises Financeiras)

Inicialmente, vamos considerar a rationale econômica que justifica a

regulação financeira de um modo geral (aí incluída as atividades de seguros,

previdência e capitalização). A pergunta inicial é: por que a regulação traz

benefícios efetivos ao bem estar e por que interessa racionalmente aos clientes do

sistema financeiro nacional a existência de instituições reguladoras de produtos e

serviços financeiros.

Há, no meio acadêmico, uma intensa discussão sobre a existência e as

funções dessas diferentes instituições reguladoras, como é o atual modelo

brasileiro, ou de uma única e abrangente instituição ao estilo da Federal Services

Authority – FSA – da Grã Bretanha.

Essencialmente, as diferenças entre aqueles que julgam que há um papel

positivo e uma rationale econômica para a regulação financeira e aqueles que

argumentam que na melhor das hipóteses a regulação não traz o bem estar aos

clientes das instituições financeiras e, na pior das hipóteses, é contraproducente,

está centrada em quatro áreas-chave, a saber: (i) como, na prática, operam os

mercados e as instituições financeiras; (ii) quais são as estruturas de incentivo que

estão disponibilizadas às instituições financeiras; (iii) qual é a extensão das falhas

e imperfeições dos mercados que se pretende regular e qual é o poder de

regulação e supervisão que se pretende estender a eles; e (iv) em que amplitude

os contratos e produtos financeiros são significativamente diferentes, não só dos

demais produtos e serviços, em geral, que não são regulados, mas, também,

daqueles que de alguma forma têm alguma semelhança com os das instituições

financeiras.

O conceito de regulação financeira envolve o estabelecimento de regras

específicas de atuação das instituições. Por via de conseqüência, é ela que vai dar

origem às ações de fiscalização ou monitoramento, como observação permanente

ou periódica do cumprimento específico dessas regras, e das ações de

supervisão, como uma observação mais geral e abrangente do comportamento

das instituições financeiras e correlatas.

Em sua atividade, as agências reguladoras financeiras fornecem serviços

de regulação, fiscalização e supervisão aos diferentes agentes econômicos com

interesses envolvidos – os stakeholders –, tais como: as instituições financeiras;

os clientes aplicadores; os clientes tomadores; o governo e outros. Entretanto,

diferentemente dos outros produtos e serviços disponíveis em mercado, os

produtos financeiros não são fornecidos através de um processo de mercado,

mas, sim, embalados pelo processo regulador, ainda que possa existir um

processo de consulta prévia aos agentes interessados na regulação. Esse fato

acarreta problemas a serem resolvidos, tais como: (i) que tipo e abrangência de

regulação é exigido pelos clientes das instituições financeiras; (ii) quantos clientes

estão preparados para pagar os custos inerentes à regulação; (iii) como ajustar a

regulação a um ambiente de clientes tão diferenciados e com diferentes

demandas; e (iv) a regulação é percebida pelos clientes com sendo um serviço

pré-estabelecido, sem concorrência, e, portanto, sem preço de mercado.

Ora, se a percepção de que a regulação não tem custos é combinada com

reguladores que tenham uma natural aversão ao risco, então, há o perigo real e

imediato de que as ações de regulação sejam sobre-demandadas pelos clientes e

sobre-ofertadas pelos reguladores, quando, na realidade, existem custos impostos

pela regulação às instituições financeiras, tais como os custos institucionais,

estruturais e de conformidade – compliance –, os quais, ao final, estarão refletidos

no preço dos produtos e serviços financeiros por elas comercializados.

A conclusão é de que, se a regulação é excessiva (no sentido de que ela

excede o limite necessário para alcançar os seus objetivos delimitados), ou, ainda,

se ela está focada em objetivos inadequados, então, custos desnecessários

estarão sendo impostos à sociedade, e, além disso, eles poderão ser maiores do

que os custos econômicos que a regulação pretendia evitar. Esse seria o pior

cenário.

Adicionalmente, em uma análise ampla, observa-se que a regulação muda

o comportamento das instituições por ela regulamentadas. A grande dúvida é

saber se a intensidade da alteração do comportamento é maior a partir de regras

detalhadas de atuação previamente impostas pela regulação, ou a partir da

criação de incentivos que induzam a um determinado comportamento.

A regulação pode, na prática e em sua totalidade, ser visualizada como um

conjunto de contratos. As Leis, as regras e as ações de supervisão devem

fornecer os incentivos para que as instituições reguladas ajustem suas atividades

e seu comportamento e controlem seus riscos internamente. Assim, elas

constituem um conjunto de contratos de incentivo inseridos em um contexto

padrão de relação principal-agente de governança corporativa, onde o principal é

(são) a(s) instituição (ões) regulador (as) e o(s) agente(s) é (são) a(s) instituição

(ões) ou empresa(s) regulada(s). Sob essa perspectiva a regulação envolve um

processo de criação de contratos, compatíveis ao conceito de incentivos, de forma

que as empresas reguladas tenham incentivos para se comportar de forma

consistente com os objetivos sociais da estabilidade do sistema financeiro e da

proteção dos investidores e clientes. Se os contratos de incentivo forem bem

desenhados eles vão induzir o comportamento adequado das empresas

reguladas. Caso contrário eles irão falhar em reduzir o risco do sistema financeiro

ou, então, produzir efeitos colaterais indesejáveis, como, por exemplo, aumentar o

custo dos produtos e serviços financeiros.

Dentro de um contexto amplo, existem muitas alternativas de justificação

crítica para embasar o ceticismo acadêmico liberal contra a regulação dos

serviços financeiros, tais como: (i) não existem falhas e imperfeições de mercado,

e se elas existissem não seriam suficientemente sérias para justificar a regulação;

(ii) a regulação não poderia, na prática, solucionar as falhas de mercado, ou, caso

fosse capaz de fazê-lo, ela apenas o conseguiria impondo custos que seriam

superiores aos do problema que originou as falhas; e (iii) surgem enormes riscos e

danos morais quando a regulação é imposta aos participantes do mercado, cujas

conseqüências se refletem em diferentes custos a serem, ao final, pagos pelos

clientes (David Lwellyn 1999).

Entretanto, contrariando esse posicionamento, a experiência mostra que os

sistemas financeiros têm periodicamente sido expostos a instabilidades e crises

recorrentes. Nos últimos anos as falhas bancárias ao redor do mundo foram

comuns, grandes e custosas para a economia e para a sociedade de um modo

geral. A crise da Ásia, por exemplo, mais do que se comprova, como um reflexo

da má regulação e da má fiscalização dos sistemas financeiros da região.

Observa-se que três elementos comuns emergem das crises bancárias

ocorridas através dos tempos, a saber: (i) as pouco eficientes estruturas de

incentivo; (ii) os inadequados sistemas internos de gestão e controle bancário; e

(iii) as fracas estruturas e práticas de regulação, supervisão e fiscalização das

atividades do sistema financeiro. É um erro assumir que as crises bancárias

sejam, apenas, uma das características intrínsecas de economias menos

desenvolvidas ou emergentes.

A partir desse ponto, deve ser feita uma sutil distinção entre os objetivos da

regulação (que resultado se pretende alcançar com ela), a rationale da regulação

(por que a regulação é necessária para que os objetivos sejam alcançados), e as

razões para a regulação (por que, na prática, existe a regulação). O ponto-chave

dessas distinções está na diferenciação entre a rationale econômica da regulação

em oposição direta ao porquê, na prática, a regulação deve ser imposta. Benston

(1998) argumenta que, na prática, a regulação serve aos interesses do governo,

dos legisladores e das instituições financeiras reguladas, mas, é, na maioria das

vezes prejudicial aos clientes das instituições financeiras, além disso, o benefício

da regulação para as instituições reguladas se dá pela redução da competição,

sendo, esta, uma das principais razões que justificam ao governo a imposição da

regulação às instituições financeiras.

Se nos fixássemos, apenas, na rationale econômica da regulação,

poderíamos estabelecer que, inicialmente, os objetivos da regulação financeira

deveriam ser definidos e limitados, de forma resumida, como sendo os de: (i)

garantir a estabilidade sistêmica do sistema financeiro; (ii) manter a segurança e a

operacionalidade das instituições financeiras; e (iii) proteger os clientes das

instituições financeiras, desde que haja um esclarecimento prévio contra o quê

eles estão sendo protegidos.

As razões que justificam a regulação, e que também determinam os seus

objetivos, dependem das diferentes imperfeições e falhas de mercado – as

externalidades negativas e a assimetria de informação – que, na ausência de

regulação, não permitem a obtenção dos melhores resultados e reduzem o bem

estar dos clientes. Em outras palavras, o propósito da regulação deve estar

limitado, apenas, à correção das imperfeições e falhas de mercado que tenham

sido previamente identificadas.

Dentro desse contexto, a rationale econômica da regulação e supervisão

das instituições financeiras, seja ela prudencial (quando estabelece

antecipadamente princípios e regras para garantir a solvência, a segurança e o

bom funcionamento das instituições financeiras) ou corrente (quando no dia a dia

estabelece como as instituições financeiras devem conduzir os seus negócios com

os clientes) deve, entre outros, estar focada nos seguintes aspectos (David

Lwellyn 1999):

(i) os problemas sistêmicos associados com as externalidades

negativas (por exemplo: uma boa instituição financeira solvente

pode ser diretamente prejudicada pela quebra de uma outra má e

insolvente, mesmo sem ter tido nada a ver com essa quebra);

(ii) a correção de outras falhas e imperfeições de mercado (por

exemplo: os problemas de assimetria de informação existentes

pelo fato dos clientes terem menos informações sobre os

produtos bancários do que as instituições financeiras);

(iii) a necessidade de fiscalização das instituições financeiras e as

economias de escala que existem nessas atividades (em função

da natureza dos contratos entre as instituições financeiras e seus

clientes há a necessidade de um monitoramento contínuo das

instituições financeiras);

(iv) a necessidade de manter a confiança do cliente (se os clientes

perdem a confiança no sistema financeiro as conseqüências

podem ser imprevisíveis);

(v) o incentivo potencial que existe para que as boas instituições

ajam da mesma forma que as más, caso essa seja a única ou a

melhor alternativa para garantir a sua competitividade – The Grid

Lock Problem –, (a identificação do comportamento perigoso só

deve ocorrer no longo prazo quando, então, os benefícios de

curto prazo já teriam sido obtidos) com os seus problemas

associados da seleção adversa (as até então boas instituições

podem perder mercado para as más, pois a instituição que se

comporta melhor do que as outras, com um maior custo, pode

não ser capaz de caracterizar esse fato e ganhar mercado) e do

dano moral (as boas instituições são induzidas a se comportar

mal ou porque vêm o mau comportamento das outras ou não

estão seguras de que os seus concorrentes irão se comportar

bem);

(vi) o suposto dano moral que está associado a preferência revelada

dos governos em criar esquemas de redes de segurança, tais

como: o emprestador de última instância, o seguro de depósito e

os esquemas de compensação (todos esses esquemas

representariam um incentivo para que as instituições financeiras

assumissem maiores riscos em suas operações); e

(vii) a demanda dos clientes pela regulação de forma a garantir um

maior grau de segurança, transparência de informações e de

redução nos seus custos de transação (há um ganho de bem

estar para o cliente em se saber atendido em sua demanda) .

A falha de uma instituição financeira pode ter efeitos adversos sobre a

estabilidade de todo o sistema financeiro, e, no pior dos mundos, provocar uma

perda aos seus clientes, depositantes e investidores, que não têm conhecimento

suficiente para cuidar de seus próprios interesses. O impacto das falhas das

instituições financeiras sobre a estabilidade do sistema financeiro e sobre os

interesses dos clientes justifica a atuação prudencial dos reguladores em relação à

liquidez, solvência e ao risco incorrido pelas instituições financeiras em seus

negócios. Dessa forma, a regulação prudencial deve focar diretamente na

atividade da instituição financeira, em si. Por outro lado, a atuação diuturna dos

reguladores na regulação da condução do negócio em seu dia a dia, deve focar

nas funções das instituições financeiras sem levar em consideração o tipo de

instituição que esteja realizando as operações.

Na prática, os clientes não estão em posição de julgar a qualidade de

gestão e a segurança das instituições financeiras. A regulação prudencial é

necessária por causa das informações imperfeitas recebidas pelos clientes, dos

problemas de agência associados com a natureza dos negócios das instituições

financeiras e pelo fato de que o comportamento das instituições, após a conclusão

das negociações com seus clientes, pode afetar o valor dos interesses destes

últimos nas referidas instituições. Nenhuma informação fornecida no momento da

assinatura de um contrato ou da compra de um produto protege os clientes em

relação aos comportamentos futuros das instituições financeiras. Assim,

desconsiderando a dimensão sistêmica potencial, há a justificativa para a

regulação prudencial das instituições financeiras quando: (i) a instituição financeira

desempenha uma função fiduciária; (ii) os clientes não têm condições de julgar a

qualidade de gestão e a segurança da instituição no momento em que contratos

e/ou produtos são adquiridos; (iii) o comportamento pós-contrato da instituição

determina o valor desse contrato, além de poder ter o seu risco aumentado em

função de uma mudança de seu comportamento no longo prazo; e (iv) há a

exigência potencial de um fundo de seguro ou de um esquema de compensação

porque existe a possibilidade de transferência de custos associados ao

comportamento perigoso de uma instituição para instituições sadias (David

Lwellyn 1999).

Por outro lado, a prática na regulação e supervisão da conduta dos

negócios das instituições financeiras com os seus clientes foca, entre outros, na

divulgação obrigatória de informações, na honestidade e integridade da instituição

e de seus funcionários, no seu nível de competência como fornecedora de

produtos e serviços financeiros, em suas práticas de governança corporativa e na

forma de comercialização de seus produtos. Ela também deve estabelecer as

linhas-mestre da objetividade de aconselhamento, com o objetivo de minimizar os

problemas do principal-agente que surgem quando os principais (o cliente que

procura o conselho) e os agentes (diretores e gerentes do banco) ou não têm igual

acesso á informação, ou não têm a mesma expertise para acessá-la e muito

menos para interpreta-la. No geral a regulação na conduta dos negócios é criada

para estabelecer as regras e as linhas-mestre do comportamento adequado e das

práticas negociais a serem elaboradas no relacionamento com os clientes. Assim,

no que diz respeito à proteção do cliente dos produtos e serviços financeiros, aí

incluídos os DAV, um importante ponto de partida é perguntar o porquê de um

contrato poder dar errado para um cliente e focar a regulação nessas respostas.

Existem cinco escopos de alternativas para que um contrato dê errado: (i) o cliente

foi mal aconselhado – talvez porque tenha havido a exploração de um conflito

principal-agente; (ii) a instituição financeira tornou-se insolvente antes do término

do contrato; (iii) o contrato mostrou-se, na prática, diferente do momento da

contratação; (iv) houve fraude ou erro de interpretação; e (v) a instituição

financeira foi incompetente. A chave da solução desses problemas é a

abrangência que a regulação pode ter efetiva e eficientemente para atacar e

reduzir as probabilidades de suas ocorrências (David Lwellyn 1999).

Uma vez definida a regulação e executadas a supervisão e a fiscalização

das IFM, como ações de fora para dentro da instituição, há a necessidade de

pensar mais profundamente a governança corporativa das IFM, como ações de

dentro para fora da instituição.

A regulação bancária tem implicações para a governança corporativa que

podem ser analisadas sob dois enfoques diferentes (Ross Levine 2004):

Do ponto de vista dos acionistas e da competição: Embora a concentração

de propriedade seja um mecanismo de governança corporativa normalmente

utilizado para solucionar o problema da inabilidade da propriedade diversificada

em exercer um efetivo controle corporativo, a maioria dos governos restringe a

concentração de propriedade no setor bancário e a habilidade dos que estão do

lado de fora do setor para adquirir uma participação substancial na propriedade

dos bancos, sem a devida aprovação da autoridade reguladora. Essas restrições

podem surgir devido às preocupações sobre as concentrações de poder na

economia, ou sobre o tipo de pessoas que controlam os bancos. Dos 107 países

que compõem a base de dados sobre regulação e supervisão bancária levantados

por J. R. Barth, G. Caprio e R. Levine (J. R. Barth et al. 2003), 41 tem um limite

percentual de participação na propriedade do capital dos bancos, possuído por um

único proprietário que é menor do que 50%, e 38 têm limites menores do que

25%. Adicionalmente podem existir restrições sobre quem seja o dono dos

bancos, tais como a proibição para empresas não financeiras ou companhias

seguradoras. Entretanto, parece existir um paradoxo perverso. As restrições

regulatórias governamentais são freqüentemente pouco efetivas para limitar a

dominância familiar sobre os bancos, mas as restrições regulatórias sobre a

compra de direitos patrimoniais realmente protegem esses bancos familiares

contra os takeovers, prejudicando a adoção dos bons princípios e práticas da

governança corporativa. As restrições regulatórias sobre compra de ações,

portanto, não impedem a propriedade familiar, mas, ao contrário, protegem os

atuais proprietários da competição pelo controle.

Do ponto de vista dos depositantes: O seguro sobre os depósitos, seja

implícito ou explícito, muda de forma substancial os mecanismos da governança

corporativa, do capital próprio e da dívida, de diferentes maneiras. Primeiro, o

seguro de depósito reduz os incentivos dos depositantes em monitorar os bancos,

o que, em tese, dificulta a governança corporativa. Segundo, o seguro de depósito

induz os bancos a se utilizarem menos dos credores não garantidos, que não tem

incentivos para exigir a utilização de práticas de governança. Terceiro, o seguro de

depósito, juntamente com a ação dos bancos centrais como emprestadores de

última instância, tem ajudado os bancos a manter um índice muito baixo de capital

sobre ativos, quando comparado com outras empresas. À medida que esse índice

cai, aumenta o incentivo aos acionistas controladores de aumentar o risco dos

negócios bancários. Não surpreendentemente, como conseqüência, os paises

com seguros de depósito mais generosos tendem a ter uma maior probabilidade

de sofrer crises bancárias

(A. Demirguc-Kunt et al.2003).

A Governança Corporativa nas Agências Reguladoras para a

Prevenção das Crises Financeiras (Udibir S. Das e Marc Quintyn 2002).

A verdade é que um sistema financeiro será tão bom, quanto tão boas

forem as suas práticas de governança, a qualidade financeira de suas instituições,

e a eficiência de sua infra-estrutura de mercado. Promover e utilizar as boas

práticas de governança corporativa é uma responsabilidade que deve ser

compartilhada entre os reguladores financeiros e os participantes do mercado.

Essa responsabilidade tem três componentes. Primeiro, os participantes do

mercado têm a responsabilidade final de estabelecer boas práticas de governança

em suas instituições de forma a ganhar e manter a confiança de seus clientes, das

contrapartes, e dos mercados. Segundo, os reguladores desempenham um papel-

chave em promover e supervisionar a implementação e o uso dessas boas

práticas. Terceiro, os próprios reguladores necessitam e devem estabelecer e

operar boas práticas de governança. Ao falhar em aplicar boas práticas e

princípios de governança em suas próprias operações, os reguladores perdem a

credibilidade e a autoridade moral que são necessárias para promulgar as boas

práticas nas instituições que elas supervisionam. Tal fato pode levar a um

problema de dano moral, contribuir para a adoção de práticas inadequadas dos

mercados, e finalmente exacerbar crises no sistema financeiro.

Em praticamente todas as mais recentes crises financeiras da década

passada – Equador, Sudeste da Ásia, México, Rússia, Turquia e Venezuela – a

interferência política no processo regulatório e de supervisão, a leniência e a as

más praticas de supervisão e regulação, todas, foram mencionadas como tendo

sido os fatores que contribuíram para o tamanho e a profundidade das crises

sistêmicas. Cada um desses fenômenos é um sintoma de uma fraca governança

regulatória, embora alguns sejam, ao mesmo tempo, manifestações de ausência

de responsabilidade e transparência do setor público.

Boas e consistentemente aplicadas práticas de governança ajudam a

construir a credibilidade dos reguladores e agências reguladoras críveis têm todas

as condições para exigir o cumprimento de suas ações e sanções, e, dessa forma,

promover boas práticas de governança nas instituições que supervisionam.

Os componentes que, reunidos, trazem os mecanismos que podem

assegurar uma boa governança regulatória são: a independência; a adequada

responsabilidade; a transparência; e a integridade.

A independência das agências reguladoras é um consenso que cresce em

todo o mundo ao partir da premissa que uma boa governança regulatória pode ser

melhor alcançada dando à agência um grau justo de independência, tanto da

esfera política como das instituições supervisionadas.

Sem a adequada responsabilidade, a independência não pode ser

alcançada. Ela é essencial para que a agência reguladora justifique suas ações

em relação aos princípios e condições do mandato que lhe foi conferido. A

adequada responsabilidade é mais fácil de ser implementada quando a agência

tem um objetivo mensurável e claramente definido.

A transparência vem sendo cada vez mais reconhecida como um “bem” em

si mesmo, mas ela também serve a outros propósitos relacionados a outros

componentes da governança. Os especialistas reconhecem que a globalização em

geral e a integração dos mercados e dos produtos financeiros em particular,

exigem um maior grau de transparência em tudo o que se refere às políticas

monetária e fiscal, nas quais os bancos estão umbilicalmente envolvidos, e nos

regimes e processos regulatórios, como uma forma de conter a incerteza de

mercado. Uma maior transparência também dá suporte ao alcance de outros

componentes da governança regulatória e dessa forma contribui para a sua

credibilidade. Primeiro, ela suporta diretamente a adequada responsabilidade,

tornando claras as ações do regulador para todos os envolvidos. Segundo, ela

protege a independência da agência, demonstrando quando e de que forma algum

tipo de interferência está ocorrendo. Terceiro, ela pode limitar ações de auto-

interesse por parte dos supervisores. Finalmente, a transparência na regulação e

supervisão pode, também ser um instrumento para aumentar o compromisso dos

proprietários, executivos e gerentes bancários para agir de forma prudente e

controlar os riscos dos seus negócios.

A integridade como componente final da governança regulatória reflete os

mecanismos para assegurar que o staff das agências reguladoras possa perseguir

objetivos institucionais de boa governança regulatória sem comprometê-los em

função de seu próprio comportamento ou auto-interesse.

A promoção da boa governança tornou-se uma área de vital importância

para o FMI. Esse órgão se limita aos aspectos econômicos da governança e

promove a boa governança regulatória através do uso de diferentes instrumentos.

Entre eles se incluem o aconselhamento e assistência técnica para fortalecer as

instituições formuladoras das políticas do setor financeiro, e ações que objetivem

reforçar a integridade e a transparência das transações financeiras. Nesse

segundo grupo estão, entre outras: a avaliação das salvaguardas; a

implementação de boas práticas políticas de transparência; avaliação dos regimes

de supervisão para evitar a lavagem de dinheiro. O principal veículo para avaliar

as práticas de governança das agências reguladoras no amplo contexto da

estabilidade macroeconômica, é a união entre o FMI e o Financial Sector

Assessment Program (Programa de Avaliação do Setor Financeiro do Banco

Mundial) – FSAP – com o objetivo de identificar os riscos, as vulnerabilidades e as

necessidades do sistema financeiro. O FSAP analisa o sistema financeiro de um

país e avalia o provável impacto dos fatores estruturais e macroeconômicos sobre

sua performance e estabilidade. O principal instrumento que o FSAP usa para

avaliar as práticas da governança regulatória de um país é o dos padrões do

sistema financeiro internacional. Os padrões rotineiramente utilizados na avaliação

dos temas relacionados à governança regulatória são: (i) IMF Code of Good

Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies – MPF Code; (ii)

Basel Core Principles for Effective Banking Supervision – BCP; (iii) Committee on

Payment and Settlement Systems Core Principles for Systemically Important

Payment Systems – CPSIPS; (iv) International Organization of Securities

Commissions Objectives and Principles of Securities Regulation – IOSCO

Principles; (v) International Association of Insurance Supervisors Insurance Core

Principles.

Os padrões regulatórios descrevem alguns pré-requisitos que são

essenciais para a condução de uma boa governança regulatória. Como exemplo

pode ser citado a necessidade de uma consistente e sustentável política

macroeconômica que seja eficiente na condução da intermediação entre a

poupança das famílias e os investimentos. Outra, é a criação de uma efetiva infra-

estrutura de mercado, cujos elementos incluam um sistema legal e judicial e uma

estrutura tributária e contábil, que sejam justas e efetivas. Todas elas são vistas

como essenciais para garantir que o corpo regulatório realize suas funções de

uma maneira coerente, crível e consistente. Na ausência desses pré-requisitos, a

leniência regulatória torna-se algo relativamente fácil de manipular, especialmente

quando regulador e instituições reguladas passam a acreditar que esconder ou

disfarçar as corretas ações regulatórias seja de seu mútuo interesse.

Além disso, todos os padrões regulatórios exigem que os reguladores

encorajem uma boa governança corporativa dentro das instituições

supervisionadas. Onde for legalmente permitido, é exigido dos reguladores que

regulem as exigências de governança corporativa. Os padrões regulatórios

procuram, dessa forma, estabelecer um balanceamento entre as exigências de

governança para o regulador e para as instituições reguladas. Os mecanismos de

governança corporativa é que irão variar entre os sistemas financeiros e as

economias de cada país. Entretanto, já existe uma enorme conscientização de

que as boas práticas de governança corporativa são fundamentais seja para as

instituições financeiras em particular ou para a economia como um todo.

Os Temas da Governança na Gestão das Crises Financeiras (Udibir S.

Das e Marc Quintyn 2002)

Na ocorrência de uma crise, na qual uma parte sistemicamente importante

do setor financeiro for afetada de tal forma que a operação do sistema de

pagamentos, e por conseqüência da economia, na melhor das hipóteses está

ameaçada, ou na pior delas, paralisada, a intervenção governamental é inevitável,

já que é a própria estabilidade financeira que está em jogo. Tal intervenção tem

tipicamente dois movimentos principais: o estabelecimento de uma estrutura

institucional adequada; e a tomada de medidas de exceção.

O estabelecimento de uma estrutura institucional adequada, por que a

intervenção durante uma crise bancária sistêmica vai muito além da intervenção

comum que caracteriza o trabalho da agência reguladora, quando os bancos

falham. Em uma crise sistêmica, o governo intervém, no desenvolvimento e

implementação de um plano estratégico amplo para atender a situação de crise.

Uma maior intervenção do governo, melhor definida como liderança política, se

justifica por diversas razões: (i) serão necessários recursos orçamentários para

reestruturar as instituições financeiras – uma responsabilidade que vai além

daquela das agências reguladoras; (ii) o plano estratégico tem que ser patrocinado

pelo legislativo, pois ele exigirá um forte suporte político; (iii) uma crise bancária

sistêmica envolve a distribuição de responsabilidades e a redistribuição de riqueza

entre as pessoas de todas as camadas da sociedade, todas elas eleitoras em um

país democrático; e (iv) a resolução de uma crise sistêmica tipicamente também

envolve a quebra dos interesses já incorporados, uma tarefa que também

necessita de liderança política. Assim, as decisões e medidas são altamente

técnicas, mas carregadas de conteúdos com uma enorme sensibilidade política.

Em resumo, para alcançar seus objetivos em uma crise, as autoridades

necessitam estabelecer uma estrutura institucional que ultrapasse a divisão de

responsabilidades tradicional entre as eventuais agências reguladoras que

estiverem direta e indiretamente envolvidas no dia a dia.

Essa estrutura institucional temporária terá que tomar medidas de exceção,

as quais, muitas vezes, necessitam ser inovadoras e criativas e dessa forma,

pouco familiares às autoridades. Seus resultados além de desconhecidos e não

previsíveis, não são necessariamente completamente orientados ao mercado. Um

dos grandes desafios dos mecanismos utilizados em uma intervenção

governamental na crise é evitar a ocorrência do problema do dano moral.

Aplicadas em uma situação de crise, as boas práticas de governança são

necessárias para a saída da crise o mais rápido possível, isto é, para encurtar as

discussões políticas, para obter uma eqüitativa divisão de responsabilidades, e

assegurar a coordenação adequada entre as agências reguladoras direta e

indiretamente envolvidas. “O princípio orientador deve ser o de que a

responsabilidade adequada, a transparência e a divulgação ampla, são

necessárias para cada um dos passos dados, de forma a construir ou manter a

credibilidade da autoridade”

(Sundarajan V. e Udibir S. Das 2002).

A experiência da década de 1990 ao redor do mundo, tem mostrado que as

dificuldades bancárias tipicamente se transformam em crises bancárias, quando

provocadas por algum choque exógeno. O começo de uma crise é, então,

caracterizado pela corrida aos depósitos. O problema torna-se sistêmico quando a

continuidade da tranqüila operação do sistema de pagamentos fica sob ameaça.

Nesse momento, um ponto-chave que pode ser rotulado como um problema

de governança é o reconhecimento de que a crise está em andamento. Em muitas

das crises mais recentes, os governos e as agências reguladoras negaram a sua

existência, fato esse que só contribuiu para o seu aprofundamento. Com muita

freqüência o problema de reconhecimento parte dos políticos que negligenciam ou

ignoram os alarmes dados pelos supervisores em função de seus próprios

interesses (Lindgren, Carl-Johan et al. 1999), e, em outras ocasiões são os

próprios supervisores que não tomam as medidas necessárias. Se forem

estabelecidos planos para a adequada responsabilidade, a transparência e a

integridade, tanto os reguladores como os políticos não poderão ignorar os sinais

de uma crise, por muito tempo. Uma vez que esteja claro de que a crise é de

natureza sistêmica a primeira prioridade para as autoridades é impedir a corrida

aos depósitos, estabilizar as exigibilidades das instituições financeiras e manter o

funcionamento do sistema de pagamentos, ou seja, as autoridades devem agir

para a contenção da crise aplicando um conjunto de temas relacionados à

governança do setor público, quais sejam os principais:

Suporte de Liquidez Emergencial – O papel do BC no restabelecimento da

confiança no sistema financeiro é crucial e polêmico, pois ainda que possa

mascarar a crise e trazer custos macroeconômicos, a falha na concessão da

liquidez necessária resultará no colapso do sistema de pagamentos e, como

conseqüência, da atividade econômica. Uma boa governança do setor público sob

tais circunstâncias deve focar na transparência e na adequada responsabilidade

das medidas tomadas de forma a garantir sua credibilidade e trazer o menor

prejuízo possível à sociedade.

Garantias Amplas – O anúncio pelo governo de que ele garantirá que um

conjunto bem definido de exigibilidades das instituições financeiras será honrado

em quaisquer circunstâncias. Embora esse compromisso possa aumentar a

confiança no sistema financeiro, estabilizar os recursos direcionados aos bancos,

e preservar o sistema de pagamentos, corre-se o perigo de que, se tal ação for

mal anunciada ou mal implementada, ela poderá criar um problema de dano

moral. O ponto-chave é que uma garantia bem sucedida requer a promessa do

governo de ser crível, ou seja, de que ele dispõe de capacidade financeira de

honrar a garantia. Adicionalmente, o anúncio deve ser percebido como tendo o

total suporte das instituições de dentro do governo e de todas as esferas políticas.

Qualquer sinal de desacordo ou disputa minará a credibilidade do governo. Assim

esse é um tema de governança do setor público.

Fechamento de Instituições Não Viáveis – Seria uma prova de boas

práticas de governança do setor público se as agências reguladoras – em

cooperação com o governo – aproveitassem a oportunidade para, no surgimento

da crise, fechar as instituições que fossem claramente insolventes (e

freqüentemente fraudulentas) e vistas pelo mercado como inviáveis. Dessa forma

as autoridades demonstrariam com clareza ao mercado de que as más práticas de

governança no setor serão devidamente penalizadas.

Depois de ultrapassada a fase aguda da crise, é provável que a

situação ainda esteja confusa e cheia de incertezas e, assim, as autoridades

necessitarão de ações coordenadas, críveis e rápidas em direção à fase de

reestruturação do sistema. As áreas-chave onde as autoridades demonstrariam

boas práticas de governança incluem: (i) o estabelecimento de uma única

autoridade responsável para coordenar e implementar o plano de reestruturação;

(ii) uma adequada estrutura legal que dê suporte as boas práticas de governança

do setor público ; e (iii) práticas de gestão na reestruturação e na gestão dos

ativos problemáticos que permitam os adequados incentivos ao sucesso.

4. As Regras Internacionais dos Acordos de Basiléia – Evolução e

Avaliação

A conclusão de tudo o que vimos até aqui é que a estabilidade e a solidez

do sistema financeiro em geral e do sistema bancário em particular, é interesse

maior e motivo fundamental de preocupação das autoridades públicas nas

modernas economias de mercado, considerando os fatos de que o sistema

financeiro está no centro e os bancos são a espinha dorsal: (i) das ações das

políticas monetária, cambial e fiscal (ii) do sistema de pagamento e

compensações; (iii) da mobilização dos recursos financeiros (iv) da distribuição do

crédito (v) da criação dos meios de pagamento; e (vi) da distribuição dos riscos

financeiros.

Assim, um sistema financeiro eficiente é essencial para o crescimento e a

estabilidade das modernas economias de mercado, seja no âmbito nacional,

regional ou internacional. As intervenções públicas no sistema financeiro precisam

ser especificamente orientadas pelos seus objetivos de: (i) estabelecer como

condições de pré-requisito a segurança e a eficiência operacional do sistema

financeiro-bancário; e (ii) impedir as crises de pagamentos. Tais crises provocam

danos incomensuráveis, tais como recessões, perdas de produção, destruição das

relações de negócios, conflitos sociais, perda de propriedades e de vidas e o

empobrecimento.

A não-observância dos códigos internacionalmente recomendados e dos

melhores padrões relevantes para uma correta regulação e supervisão dos

intermediários financeiros e de seus mercados é uma perigosa fonte para a

geração do risco sistêmico.

Em 1974, com o patrocínio do Bank of International Settlements – BIS –, foi

constituído o Basel Committee on Banking Supervision – BCBS – ou Comitê da

Basiléia

, composto por representantes dos bancos centrais e autoridades de

supervisão bancária da Bélgica, Canadá, França, Alemanha, Itália, Japão,

Luxemburgo, Holanda, Espanha, Suíça, Suécia, Inglaterra e Estados Unidos.

O Comitê da Basiléia não possui autoridade formal de supervisão

internacional, e suas conclusões não têm, e nem pretendem ter, força legal. Seu

objetivo é a elaboração de padrões de supervisão, bem como recomendações e

princípios para as melhores práticas no mercado financeiro, na expectativa de que

as autoridades de cada país adotem as respectivas medidas para implementá-las.

Apesar de reportar-se aos presidentes dos bancos centrais do G-10

, o

Comitê da Basiléia também conta com representantes de instituições e outras

autoridades nacionais que não são necessariamente bancos centrais, e,

conseqüentemente, suas decisões cobrem um vasto campo no mercado

financeiro, não se restringido à atuação específica dos bancos centrais. Neste

contexto, um dos principais objetivos do Comitê da Basiléia tem sido a busca pela

implementação de suas recomendações em todas as unidades de supervisão

bancária internacional, com base em dois princípios básicos: que nenhum banco

estrangeiro escape da supervisão bancária e que a supervisão seja adequada.

Para atingir estes objetivos, o Comitê tem divulgado uma longa série de

documentos desde 1975.

O acordo da Basiléia de 1988

O Comitê da Basiléia para a Regulação Bancária é um dos comitês

mantidos pelo BIS para servir como fórum de debates entre representantes dos

governos do G10, que são os principais acionistas da instituição. A Regulação e a

supervisão financeiras são áreas de decisão doméstica. Não há autoridades

Mais informações podem ser encontradas em www.bis.org/publ/bcbs04a.htm.

O chamado Grupo dos 10, é composto, na verdade, por 11 países: Estados Unidos, Japão, Alemanha,

França, Reino Unido, Itália, Canadá, Suécia, Holanda, Bélgica e Suíça.

internacionais encarregadas de definir e aplicar regras ao sistema financeiro de

cada país. O Comitê da Basiléia, neste quadro, não tem poder para determinar a

implementação de qualquer estratégia. As suas recomendações são, espera-se,

muito influentes e têm alta probabilidade de serem absorvidas pelos sistemas

domésticos de regulação e supervisão financeiras.

O Acordo da Basiléia de 1988, na verdade, foi um resultado mais da

globalização nascente do que da percepção da necessidade de uma reorientação

estratégica dos métodos de regulação financeira pelas razões referidas acima.

Seu móvel principal foi o nivelamento do campo de jogo, na expressão americana,

para uma melhor concorrência entre os grandes bancos internacionalmente ativos.

Os dois objetivos básicos que estão claros no trabalho do Comitê sobre a

convergência regulatória, são: permitir que a nova estrutura reforce a saúde e a

estabilidade do sistema bancário internacional e que ela seja justa e tenha um alto

grau de consistência em sua aplicação aos bancos dos diferentes países com o

objetivo de diminuir algumas das fontes existentes de desigualdade competitiva

entre bancos internacionais. Ressalve-se que o processo de liberalização

financeira e globalização, por razões específicas de cada país, tinha colocado em

confronto direto os bancos americanos, europeus e japoneses.

O Acordo da Basiléia de 1988 focou principalmente na transformação da

exigência de capital próprio numa norma regulatória aplicável a todos os

competidores. A definição de uma exigência de coeficientes de capital próprio

para os bancos não tinha como razão central a busca de normas prudenciais

alternativas ao foco sobre liquidez, que tinha sido característico do período

anterior, mas, sim, a equalização de condições competitivas entre bancos

americanos, europeus e japoneses.

O acordo, no entanto, acabou sendo utilizado de um modo, ao que tudo

indica, inesperado. Não apenas os países do G10 adotaram suas recomendações

centrais, como também o fizeram para todo o setor bancário e não apenas para os

bancos internacionalmente ativos. Em outras palavras, o acordo passou de um

acerto de regras competitivas para um marco na reorientação das estratégias de

regulação prudencial no final do século XX. O Brasil aderiu ao acordo em 1994.

Por outro lado, o estabelecimento de coeficientes de capital, princípio

central do acordo de 1998, parecia constituir-se numa alternativa capaz de

resolver os piores problemas gerados pela estratégia anterior, que julgavam,

estava alimentando mais que controlando os riscos sistêmicos gerados pelos

mercados financeiros.

O debate acadêmico girava em torno, principalmente, da suposta

possibilidade de risco moral envolvida no binômio rede de segurança / regulação

financeira, que vinha sendo praticado. O argumento central neste debate era o de

que a operação do sistema bancário sob aquele binômio ilustrava os efeitos de um

modelo agente / principal sob assimetria de informações (Essa premissa de risco

moral é equivocada para a proposta do nosso trabalho pois, como suposto

principal, o depositante não tinha nenhuma ingerência ou envolvimento com o

agente. A nossa proposta é que ele o tenha e a partir daí possa exercer

efetivamente o papel de principal dentro das boas práticas da governança

corporativa). O banco era o agente dos depositantes, o principal, representando-

os como intermediário financeiro na escolha do destino dos recursos que tivessem

disponíveis para aplicação. Sob a rede de segurança que garante os depósitos à

vista, o depositante, em tese teria pouco interesse em saber o que o banco, seu

agente, faz com o dinheiro, já que seu retorno será zero e o risco de crédito

envolvido será igualmente zero em qualquer circunstância. Os bancos se

encontrariam, assim, livres para assumir os riscos que quisessem com os recursos

alheios recebidos em depósito, pois, em caso de sucesso, o seu retorno seria o

mais alto e em caso de default, quem pagaria os depositantes seria a rede de

segurança.

Desse modo, o agente não era incentivado, nesse sistema, a considerar os

interesses do principal, nem era incentivado a tomar precauções na escolha do

banco onde fazer seus depósitos. A estratégia de regulação falhava, portanto, em

levar os bancos a construir posições mais seguras que minimizariam a

probabilidade de crises.

O modo mais eficaz de reduzir a divergência de interesses entre agente e

principal seria fazer com que aquele compartilhasse em algum grau a natureza e

as motivações deste último. Deste modo, se o banco pusesse seu próprio capital

em risco quando fizesse empréstimos, expondo-se a perdas em caso de default,

seria de se esperar que fosse mais cauteloso em suas decisões. A imposição de

coeficientes de capital poderia ser, assim, uma medida de regulação prudencial

mais efetiva que as até então usadas, voltada para a liquidez dos depósitos. Uma

estratégia alternativa de regulação prudencial, deveria ser aplicada a todos os

bancos, em qualquer país.

O acordo de 1988, porém, sofria de várias limitações de ganhos arbitrando

as diferenças entre o que ocorria efetivamente nos mercados de crédito e aquilo

que o acordo assumia estar ocorrendo.

O acordo de 1988 compartilhava com a estratégia anterior a natureza

tutelar da supervisão financeira. O comitê não apenas criou instrumentos para

gerir os riscos de crédito, como também calculou quais seriam os riscos

envolvidos nas diversas operações de crédito, emitindo uma tabela onde a cada

classe de ativos identificada correspondia uma medida de risco. O resultado desta

tentativa de tutelar instituições, dizendo a elas qual seria o risco a que cada uma

estava sujeita em suas operações, não foi o reforço do sistema, mas, sim, a

ampliação de suas distorções. Ao classificar certas operações com uma

ponderação de risco diversa daquela efetivamente reconhecida pelo mercado, o

acordo abriu a possibilidade de ganhos de arbitragem que derrotavam o propósito

do próprio acordo.

O comitê concebeu o banco comercial como operando dentro das fronteiras

tradicionais, isto é, como uma instituição que capta depósitos para fazer

empréstimos. Quando o acordo de 1988 definiu uma estratégia regulatória voltada

exclusivamente para o risco de crédito, não apenas deixou lacunas importantes

(não formulou regras prudenciais para a atuação nos mercados de títulos), como,

na verdade, estimulou os bancos que pudessem fazê-lo a mudar mais

rapidamente o seu “mix” de serviços em favor do aumento da participação nos

mercados de títulos, sobre a qual não incidiam quaisquer obrigações de natureza

regulatória.

Em meados da década de 1990, veio à luz uma primeira iniciativa de

correção de rumos por parte do comitê da Basiléia. Uma emenda urgente ao

acordo original foi aprovada em 1995, estendendo a necessidade de constituição

de coeficientes de capital também para o risco de mercado. No concernente ao

risco de mercado, a emenda abria uma nova possibilidade de relacionamento

entre regulador e regulado, pela qual se confiava a este último a responsabilidade

pelo dimensionamento do risco.

A emenda já reconhecia que o banco representativo dos anos 1990 já não

era mais aquela instituição dedicada apenas a captar depósitos e fazer

empréstimos. Tratava-se agora de regular e monitorar operações de instituições

bancárias mais complexas e diversificadas, que encaravam riscos igualmente

muito mais complexos e diversificados. No entanto, o abandono da perspectiva

tutelar da supervisão financeira representava um rompimento com uma tradição

quase secular. A focalização das atenções nas estratégias de risco, mais do que

nas suas manifestações específicas, foi menos uma escolha por parte dos

reguladores do que um choque de realidade com respeito às suas limitações.

O novo acordo da Basiléia, ou Basiléia II como tem sido conhecido,

consagra esta reorientação estratégica ao estender a possibilidade de o próprio

banco definir e mensurar os riscos a que está sujeito incluindo o risco de crédito.

O aspecto mais importante do novo acordo, é que ele completa o processo de

transição para um novo estilo de regulação e supervisão financeiras.

Grandes incertezas, de variadas naturezas, ainda cercam o novo acordo,

inclusive a respeito da capacidade dos supervisores financeiros de realmente

avaliar estratégias de risco adotadas por instituições bancárias que podem ser

extremamente complexas. No entanto, o que parece irreversível é a tendência de

devolução de responsabilidades pelos riscos assumidos aos próprios bancos

(Fernando José Cardim de Carvalho 2004).

O Novo Acordo de Basiléia – Basiléia II

Pretende-se que a estrutura do novo acordo alinhe as necessidades

regulatórias de capital dos bancos o mais próximo possível dos riscos primários a

que se sujeitam estas instituições e forneça, aos bancos e seus supervisores,

várias opções que permitam a correta avaliação da suficiência de seu capital em

relação aos riscos assumidos. Assim, Basiléia II se concentra nos chamados três

pilares: (i) necessidades mínimas de capital, com a finalidade de ajustar a

estrutura de medida estabelecida no acordo de 1988; (ii) revisão de supervisão da

suficiência de capital de uma instituição e o seu processo interno de avaliação; e

(iii) disciplina de mercado através de um desdobramento eficaz para encorajar

práticas bancárias seguras e adequadas.

A complexidade da estrutura do novo acordo é um reflexo natural dos

avanços e inovações do mercado financeiro e da necessidade de uma estrutura

de capital que seja mais sensível ao risco. Dessa forma:

(i) O Pilar 1

Seu objetivo é garantir uma melhor alocação de capitais para cobrir as

exposições das instituições aos riscos de crédito, de mercado e operacional

assumidos em suas operações e, dessa forma, garantir a manutenção de níveis

confortáveis de capitalização.

Esta estrutura motivará os bancos a melhorar continuamente sua

capacidade de gerenciamento de risco, de forma a utilizar mais alternativas de

aplicação sensíveis ao risco e, portanto, produzir necessidades mais precisas de

capital.

O Comitê de Basiléia também está enfatizando a capacidade de avaliação

dos bancos em relação aos riscos aos quais se expõe, quando do cálculo dos

gastos do capital regulador.

No caso dos riscos de crédito, uma abordagem já padronizada e construída

com base no Acordo de Basiléia de 1988, pretende-se que seja introduzido o uso

das avaliações de créditos concedidos – rating, para os bancos menos complexos.

Os bancos com capacidades mais avançadas de gerenciamento de risco,

que possam cumprir com padrões rigorosos de supervisão, podem fazer uso de

uma abordagem interna. Dentro desta abordagem, alguns dos principais

elementos de riscos de crédito, tais como a probabilidade de inadimplência do

credor, serão estimados internamente.

O Comitê também propõe um gasto explícito de capital para o risco

operacional que representa um dos primeiros passos em direção à aceitação e à

adoção de bons princípios e práticas de governança corporativa.

A montagem da estrutura de gerenciamento de risco operacional é

condição necessária para que o BC passe a exigir dos bancos um capital mínimo

para cobrir eventuais problemas dessa natureza. São considerados como risco

operacional: (i) fraudes internas e externas, (ii) demandas trabalhistas e de

segurança; (iii) práticas inadequadas relativas a clientes, produtos e serviços; (iv)

danos a ativos físicos próprios ou em uso pela instituição; (v) eventos que

acarretem a interrupção de atividades; (vi) falhas no sistema de tecnologia da

informação e falhas na execução, cumprimento de prazos e gerenciamento das

atividades; e (vii) risco legal associado à inadequação ou deficiência em contratos

bem como a sanções legais e administrativas. Como os riscos operacionais estão

relacionados às boas e corretas práticas de gestão, a estrutura organizacional da

área responsável pelo controle dos riscos operacionais deve estar impregnada dos

princípios e das boas práticas da governança corporativa e deve ter uma postura

independente. A criação da estrutura é condição básica para que os bancos

montem seus bancos de dados com as estatísticas sobre riscos operacionais, que

servirão de base para a imputação dos requerimentos de capital. Assim como no

caso dos riscos de crédito e de mercado, os bancos poderão usar três modelos de

avaliação de risco operacional: básico, padronizado e avançado. Sem dados que

mostrem a incidência de problemas é impossível definir qual modelo é o mais

adequado. A área de risco operacional terá que, além de montar o banco de

dados, identificar e monitorar os eventos, desenvolver mecanismos para mitigar

esses problemas, elaborar relatórios e educar os funcionários para se

preocuparem com o assunto. Até os serviços terceirizados, como call center e

tecnologia da informação, devem ter o risco operacional monitorado e um plano de

contingência caso haja algum problema. Os eventos relevantes devem constar

das demonstrações contábeis dos bancos. A diretoria e o conselho de

administração devem estar envolvidos.

Serão incluídas também novas exigências de capital para riscos ainda não

contemplados nos mercados de ações, commodities e câmbio.

Com respeito ao nível geral do capital, a principal meta do Comitê é

fornecer uma metodologia mais sensível ao risco que, na média, não aumente

nem diminua o capital regulador dos bancos, após incluir o novo custo operacional

de capital de risco. Naturalmente, as necessidades de capital podem aumentar ou

diminuir, de acordo com cada banco, dependendo do seu perfil de risco.

(ii) O Pilar 2

Seu objetivo é estimular a supervisão bancária a agir no sentido de garantir

que as instituições financeiras tenham os processos internos necessários e

suficientes para identificar e gerenciar, da melhor forma possível, suas exposições

aos riscos.

O trabalho contínuo do Comitê também ressalta a importância do processo

de revisão da supervisão como um complemento crítico às necessidades mínimas

de capital.

O Novo Acordo de Basiléia, portanto, propõe os procedimentos através dos

quais os supervisores garantam que cada banco possua processos internos

seguros para avaliar a suficiência de seu capital e, estabeleça os alvos de capital

que sejam adequados ao seu perfil de risco especifico e ao seu ambiente de

controle. Este processo interno estaria sujeito à revisão e intervenção da

supervisão, sempre que apropriado.

(iii) O Pilar 3

O seu objetivo é estimular a transparência das instituições financeiras

enfatizando a ética e a disciplina de atuação em mercado, através de um conjunto

de princípios, exigências e ações. Ele atribui à transparência e à divulgação de

informações um papel importante e relevante no fomento à disciplina de mercado.

O Comitê acredita que os requisitos de exposição e as recomendações

estabelecidas no pacote permitirão que os participantes do mercado tenham

acesso a informações críticas diminuindo o perfil de risco e a exigência de capital

dos bancos. As propostas fornecem instruções mais detalhadas sobre a exposição

da estrutura de capital, exposições de risco e suficiência de capital.

Os ganhos potenciais de uma adequação espontânea ao novo acordo por

parte das instituições financeiras incluem, entre outros, melhores ratings por

agências especializadas, e, como conseqüência, uma provável menor alocação de

capital.

Neste último caso será necessário um trabalho conjunto com a supervisão

bancária, a qual deverá atuar (de acordo com o segundo pilar) como um

“certificador” da capacidade instalada para gestão de riscos em cada instituição

financeira.

Esta parceria, aliada à maior transparência requerida das instituições

financeiras (pelo terceiro pilar), com a adoção espontânea de melhores práticas de

governança corporativa deve resultar, certamente, no longo prazo, em um sistema

financeiro mais sólido. Pode-se dizer que a implementação do Acordo de Basiléia

II é extremamente benéfico por incentivar tanto a gestão de risco como a

governança corporativa.

5. O Estágio Atual da Governança Corporativa nos Bancos – no

Brasil e no Exterior

Qual é o conceito de governança (Litan, Pomerleano, and Sundararajan

2002)

No contexto privado, e mais especificamente no caso das empresas, o

conceito de governança inclui as instituições e práticas que garantam os

interesses daqueles que as possuam. A solução do problema conhecido como o

problema do principal-agente na teoria dos shareholders não aparenta ser um

tema importante para as empresas nas quais os gestores são os proprietários, e

parece ter uma importância pequena, ao menos em princípio, quando a

propriedade da empresa está bem concentrada em um ou poucos acionistas com

incentivos para monitorar os gestores (o que não impede que eles também

tenham incentivos e oportunidades para saquear a empresa). Entretanto, quando

a propriedade é mais amplamente dispersa ou quando os interesses dos

acionistas minoritários e de outros stakeholders necessitam ser protegidos, então,

várias outras ações funcionais (a divulgação ampla de informações, a proteção

legal dos direitos dos acionistas minoritários, a imposição de responsabilidade

fiduciária sobre os conselheiros e gestores, o estabelecimento de regras de

conduta de mercado, um ativo mercado de takeover, a adoção de contratos de

incentivos para os gestores) foram implementadas nos países mais desenvolvidos

(principalmente nos EUA) para garantir que os interesses dos agentes das

empresas (os gestores) estejam muito bem alinhados com os interesses dos

principais (os acionistas) – no caso da teoria dos shareholders – e com os

interesses dos demais stakeholders – no caso da teoria dos stakeholders.

De qualquer forma, a essência de toda a idéia de Governança Corporativa é

a fidúcia, a fé. Os gestores das instituições, seja pública ou privada, são

depositários da confiança dos seus donos, o público ou o privado – os acionistas,

e também das demais pessoas ou demais instituições que com ela se relacionam

– as partes relacionadas ou os stakeholders. Por essa razão têm deveres na

defesa dos mais diversos interesses, de todos eles, sem discriminação, prestando

contas, responsabilizando-se pelos atos praticados e suas conseqüências e tendo

suas atitudes constantemente questionadas e supervisionadas evidentemente que

sob diferentes óticas tanto pelos shareholders como pelos demais stakeholders.

Esse posicionamento enfatiza a reflexão sobre os conceitos fundamentais da

Governança Corporativa defendidos pelo Instituto Brasileiro de Governança

Corporativa – IBGC – a saber:

A Transparência como algo que além da obrigação de informar incorpora o

desejo de informar, na forma do incentivo permanente à boa e correta

comunicação dentro e fora da instituição. Essa comunicação não deve se

restringir ao desempenho econômico-financeiro, mas ir além,

contemplando, também, os demais fatores, sejam eles tangíveis ou

intangíveis, que orientam a ação empresarial e que conduzem a criação de

todos os tipos de valores a todas as partes relacionadas com a empresa;

A Eqüidade caracterizada pelo tratamento justo e igualitário, na medida

certa, de todos os grupos envolvidos sejam os vinculados ao capital, ao

crédito ou as demais partes interessadas. Atitudes ou políticas

discriminatórias, qualquer que seja o pretexto devem ser descartadas;

A Responsabilidade da Prestação de Contas através da qual os agentes

devem informar abertamente sobre sua atuação a quem os escolheu e

responder integralmente, sem subterfúgios, por todos os atos praticados no

exercício de seus mandatos; e

A Responsabilidade Corporativa ou Social como uma visão mais ampla da

estratégia empresarial, contemplando todos os aspectos do relacionamento

da empresa com os funcionários, os clientes ou consumidores, o meio

ambiente e a sociedade.

Segundo Easterbrook e Fischel (Frank H. Easterbrook and Daniel R. Fischel

1989) uma empresa é sempre melhor definida como uma complexa rede ou nexo-

de-relações-contratuais (A teoria do nexo-contratual tem as suas origens intelectuais no

trabalho de R. H. Coase de 1937, The Nature of Firm, Economica 4, nº 386, pp. 357 – 376).

entre os vários e diferentes interessados, ou demandantes com direitos legais

(alegações), no sucesso de seu fluxo de caixa. Além disso, como argumenta

Kornhauser (Lewis A. Kornhauser 1989), “o termo nexo-contratual tornou-se uma

bandeira revolucionária que transformou não apenas o nosso entendimento da lei

mas a lei em si própria”. As principais manifestações legais dessas relações

contratuais, no modelo de governança anglo-saxão, são os deveres fiduciários a

que os gestores se obrigam junto aos acionistas.

Entretanto, a abordagem do nexo-contratual implica que nenhum conjunto

particular de efeitos contratuais é ideal para uma empresa específica, pois como

os contratos definem os direitos, benefícios, deveres e obrigações de cada um dos

participantes na aventura empresarial, não pode haver uma necessária presunção

de que qualquer um dos demandantes com direito legal tenha preferência sobre

algum outro. Ao invés disso, cada um deles, ou grupo deles, deve receber apenas

o benefício justo e exatamente de acordo com a negociação anteriormente feita,

nem mais nem menos. A noção de que nenhuma classe de demandantes deve ter

preferência sobre outra está fundamentalmente em conflito com a noção de que

somente os acionistas, e apenas eles, devem se beneficiar das obrigações

fiduciárias dos gestores. Em um nível teórico, os problemas da governança

corporativa resultam da existência de contratos incompletos e, assim, as regras da

governança corporativa devem objetivar a solução dessas falhas, de forma

consistente com o objetivo de maximizar o valor da empresa e em benefício de

cada um dos demandantes e na justa proporção de sua demanda (Maureen

O’Hara. 2003).

A Importância da Governança no Sistema Bancário (Litan, Pomerleano,

and Sundararajan 2002)

Uma ênfase especial deve ser dada à governança do sistema bancário,

tanto no setor público como no setor privado, não só por causa do caráter único da

intermediação financeira, mas, também, pela complexidade adicional dos

problemas padrão de governança, entre as instituições financeiras. Por exemplo,

as questões de transparência, os conflitos de incentivo e os conflitos de agência

são potencializados pela maior opacidade, pela propriedade governamental e pela

regulação pública das instituições, especialmente dos bancos comerciais.

Adicionalmente, os custos da governança fraca no sistema bancário têm efeitos

muito mais amplos e perversos do que no caso dela existir nos outros setores da

economia, pois, como as instituições financeiras são o veículo de circulação da

riqueza das famílias, as suas perdas ou quebras podem induzir enormes custos

sistêmicos e sociais.

A governança do sistema bancário tem dimensão tanto pública como

privada. Do lado público, os governos tipicamente regulam as instituições e os

mercados financeiros e, em muitos países, e mais fortemente nos países

emergentes, controlam e operam diretamente algumas instituições financeiras (no

caso brasileiro, representavam 23,5% do PL dos bancos em 12/2004). No

contexto privado, a governança do sistema bancário refere-se não somente ao

controle que as instituições financeiras podem e realmente exercem sobre os seus

devedores, mas, também as ações funcionais e práticas, incluindo a governança

exercida pelos órgãos reguladores (no caso brasileiro, o BC de forma ampla e a

CVM, Susep e Previc para aspectos específicos) que têm como objetivo assegurar

a sua própria solidez (das instituições financeiras). O mercado de capitais também

pode e deve prover meios de governança para as instituições financeiras (no caso

brasileiro, tal fato começou a ser implementado com a criação do Novo Mercado

da Bovespa).

A governança do sistema bancário é importante por algumas razões claras

e óbvias. Uma das razões críticas é a de ajudar a evitar uma crise financeira – a

quebra de um grande número de instituições financeiras ou o colapso súbito dos

preços dos instrumentos financeiros negociados no mercado de capitais. Os

sistemas, de pagamentos e de créditos, operados por elas, não podem sofrer

solução de continuidade.

Além disso, uma governança fraca está tipicamente associada à corrupção,

a qual não somente corrói a confiança dos indivíduos em suas instituições

públicas e privadas como, também, atua como um fator impeditivo no investimento

estrangeiro direto – IED. Shang-jin Wei do FMI e Brookings Institute estima que a

corrupção impõe ao IED o equivalente a uma taxa de 20% em muitos mercados

emergentes e este “prêmio de corrupção” reduz o valor total do IED, para alguns

países, em mais de 50% (Daniel Kaufmann 2002).

Com base em extensos estudos empíricos sobre vários indicadores de

governança, Daniel Kaufman do Banco Mundial observa que o “controle da

corrupção” como um aspecto da boa governança está forte e positivamente

correlacionado com a solidez dos sistemas financeiro e bancário (Daniel

Kaufmann 2002).

O seu estudo apresenta evidências mostrando que as instituições

financeiras mais poderosas do setor privado influenciam a criação de regras e

ações funcionais no setor financeiro e bancário público e que a “captura” da

regulação e, por via de conseqüência, da autoridade reguladora pelas empresas é

mais disseminada nos sistemas financeiro e bancário do que nos outros setores

regulados.

As instituições financeiras com governança fraca representam um passivo

para o sistema financeiro. Primeiro porque, como Kaufman demonstra, elas

exercem uma influência que distorce as regras e as ações funcionais do setor

público e, segundo, porque elas emprestam mal e em volumes excessivos. A

canalização dos recursos escassos da poupança de uma sociedade de baixa

renda para devedores de má qualidade, sem vontade de pagar, reduz o volume de

crédito exigido pelos bons devedores (sem levar em consideração o custo desses

recursos), diminuindo, pelos dois lados (escassez e inadimplência futura), o

potencial de crescimento da economia. Por outro lado, o empréstimo em excesso

pode criar as condições para uma crise financeira futura, caso um choque

econômico faça com que muitos devedores percam as sua condições de

pagamento.

A Governança nos Bancos

Os bancos são os principais intermediários financeiros dos mercados

emergentes. Os recursos por eles obtidos provêm principalmente dos seus

depositantes, seja de depósitos à vista, de poupança ou a prazo. Por essa razão a

sua quebra afeta de forma adversa a riqueza das famílias e pode possivelmente

levar a uma perda sistêmica. O desenvolvimento de novas tecnologias, a

consolidação dos seus negócios, a globalização e a desregulação colocaram a

indústria bancária no nó de uma encruzilhada. Por essa razão, os bancos estão

imersos em um ambiente global mais volátil e competitivo do que o dos outros

tipos de empresas.

Gerald Caprio Jr. e Ross Levine (2002) explicam o porquê dos bancos

exigirem uma abordagem especial do problema da governança, em relação às

outras empresas, da seguinte forma: (1) as atividades bancárias são mais opacas

e por essa razão mais difíceis de serem monitoradas pelos seus acionistas e

credores. Essa opacidade permite que os insiders – gestores e acionistas

principais – explorem os outsiders – tais como investidores e o governo. Em

muitos paises a dominação do segmento por relativamente poucas famílias faz

com que esses abusos sejam mais prováveis, na maioria das vezes à custa dos

investidores, credores, depositantes e contribuintes. Rafael La Porta, Florencio

Lopes de Silanes e G. Zamarripa (2003)

verificaram que 20% do total dos

empréstimos no México foram direcionados a empresas relacionadas aos bancos,

com taxas cerca de 4% menores do que os padrões de mercado à época, prazos

de vencimento mais longos, com uma probabilidade de adimplência menor em

33% e com taxas de recuperação sobre os empréstimos não pagos 78% menor do

que nos empréstimos feitos a empresas não relacionadas aos bancos. De forma

similar, L. Leaven (2002), apresentou evidências de que na Rússia os insiders dos

bancos desviaram os recursos alocados aos empréstimos para si próprios e

provocaram um crescimento de 71% no default das operações. Além disso, a

opacidade dos bancos pode enfraquecer as forças competitivas já que a

competição dos seus produtos é menos intensa e eles tipicamente criam relações

de longo prazo com seus clientes – para melhorar os problemas informacionais

relacionados à concessão de empréstimos – as quais representam barreiras à

competição. Por outro lado, os takeovers tendem a ser menos efetivos quando os

insiders têm informações muito melhores do que os potenciais compradores e

mesmo nos países industrializados as aquisições hostis são raras no segmento

bancário; (2) pelo fato dos governos regularem intensamente as atividades

bancárias, o controle de propriedade pode ser disperso por mandato (como ocorre

em 79 dos 107 países pesquisados pelos autores – não sendo o caso brasileiro) e

dessa forma os takeovers ficam inviabilizados, diretamente ou através da

proibição de controle bancário por certo tipo de empresas (novamente, não sendo

o caso brasileiro); (3) a proteção dos depósitos bancários pelos programas

governamentais de seguro de depósito (no caso brasileiro, o FGC) pode suprimir

os incentivos dos depositantes em monitorar os gestores e, dessa forma, desviar a

responsabilidade da governança dos bancos para outros participantes ou

instituições (essa colocação é polêmica e motivadora de extensa discussão,

contra e a favor, tanto no meio acadêmico como fora dele e, no caso brasileiro, um

mercado emergente com depositantes e investidores carentes de instrução, o

conceito de moral hazard parece utópico).

A partir de sua rationale, eles sugerem uma maior divulgação pública das

condições financeiras dos bancos, uma maior participação dos bancos

estrangeiros nos mercados emergentes, uma maior disciplina de mercado para

contrabalançar os eventuais efeitos desincentivadores do seguro de depósitos, e

talvez o aumento das obrigações fiduciárias impostas aos conselheiros e gestores.

O próprio Ross Levine, em outro trabalho (Ross Levine 2004), aborda o

problema de governança de outra forma ao colocar que: “embora os bancos sejam

instituições importantíssimas e especiais no modelo capitalista, tal fato

isoladamente poderia ser um motivo necessário mas não um motivo tecnicamente

suficiente para uma análise separada da governança nos bancos, já que eles,

também, como as demais empresas têm acionistas, credores, conselho de

administração, clientes, concorrentes e outros”,

Na continuidade ele coloca que, entretanto, os bancos têm duas

características que inspiram uma análise separada da governança corporativa. A

primeira é que embora a assimetria informacional seja uma praga em todos os

segmentos de atividade, a evidência sugere que ela é muito maior no setor

bancário. Nos bancos a qualidade dos empréstimos não pode ser prontamente

observada e pode ser escondida por períodos muito longos e, principalmente, os

bancos podem alterar a composição do risco de seus ativos muito mais

rapidamente do que a maioria dos segmentos de atividade não financeira. Assim,

essa dificuldade comparativamente severa de obter informações sobre o

comportamento dos bancos e monitorar suas atividades, dificulta os mecanismos

tradicionais de governança corporativa. A segunda é que, como a atividade

bancária é, com freqüência, severamente regulada, seja pela sua importância na

economia, seja pela opacidade de seus ativos e de suas atividades, ou seja

porque os bancos representam uma fonte imediata de renda fiscal, os governos

impõem um elaborado conjunto de regulamentos e, no limite, os governos tornam-

se acionistas majoritários de bancos.

Além disso, a explosão de padrões através do BIS, do FMI, da OCDE e do

Banco Mundial virtualmente assegura um pesado envolvimento governamental na

indústria bancária. Entretanto, o excesso de regulações governamentais de forma

adversa distorce o comportamento dos banqueiros e inibe os processos

padronizados de governança corporativa. Em termos de propriedade bancária o

Banco Mundial (2001) calculou que no final dos anos de 1990, 40% da população

mundial vivia em paises cuja maior parte dos ativos bancários estava sob o

controle acionário de bancos estatais. A influência da mão governamental na

propriedade e regulação dos bancos garante uma discussão independente da

governança em bancos.

O fato é que, dada a importância dos bancos na economia, sua governança

assume uma importância vital. Se os gestores bancários utilizam os mecanismos

adequados de governança, eles provavelmente alocarão o capital com maior

eficiência e exigirão uma melhor governança corporativa das empresas para as

quais eles aprovam a concessão de empréstimos. De forma oposta, se os

gestores bancários desfrutam de uma enorme discrição para agir em seus

próprios interesses ao invés dos interesses de seus acionistas e demais

stakeholders, então, a eficiente alocação dos recursos dos seus depositantes e

credores é improvável, da mesma forma que o seu interesse em monitorar a

governança de seus devedores (Craig H. Furfine 2001).

Segundo Maureen O’Hara (2003), embora o princípio geral das obrigações

fiduciárias dos gestores das empresas perante os seus acionistas seja totalmente

válido, no caso dos bancos, parece que essa obrigação deva ser estendida aos

demais stakeholders, e, principalmente, aos credores dos bancos – depositantes à

vista, a prazo e de poupança. A razão é que, o fato do modelo dominante da

governança corporativa ser “um complexo conjunto explícito e implícito de

contratos” implica que os bancos devam ser vistos como nada mais (ou menos) do

que um conjunto de arranjos contratuais entre os vários demandantes legais dos

seus produtos e dos seus ganhos. O grupo de demandantes legais inclui não

somente os acionistas, mas, também credores, funcionários, clientes,

comunidades onde a instituição opera, e, até mesmo, os reguladores como

garantidores dos depósitos, emprestadores de última instância e agentes dos

outros demandantes.

Uma boa governança corporativa em um banco estabelece as linhas mestre

para as regras e relações entre os diferentes stakeholders da instituição com o

objetivo de otimizar a criação de riqueza. Elas irão cobrir diferentes áreas de

atuação a saber: a estratégia do negócio, a alocação eficiente de

responsabilidades, os incentivos adequados, os sistemas de controle, o equilíbrio

dos conflitos de interesse, a transparência adequada e a proteção dos interesses

dos depositantes. O Conselho de Administração – idealmente é formado por

pessoas competentes e independentes – tem normalmente a tarefa crucial de

supervisionar a diretoria executiva com o objetivo de proteger a prosperidade e

garantir a sobrevivência do negócio. A avaliação da performance de um banco não

pode se restringir ao único critério do lucro financeiro ajustado pelo risco

concedido aos acionistas. É necessária uma avaliação abrangente do ponto de

vista de todos os stakeholders, tendo como base os seguintes grupos de fatores

principais: (i) a solidez financeira medida no longo prazo, que compreende: a

capacidade de ganhos dos bancos, a sua adequação de capital, a qualidade de

seus ativos, e a liquidez e a eficiência operacional; (ii) a qualidade da gestão

avaliada pela visão do negócio, por uma clara e coerente estratégia, pela

capacidade de inovação e pelo controle dos riscos e bom senso nos julgamentos;

(iii) a responsabilidade social e a ética na condução dos negócios; e (iv) o respeito

ao meio ambiente no que tange as suas próprias atividades e àquelas dos clientes

a quem concede os empréstimos.

O ambiente externo às instituições financeiras influencia as suas escolhas

estratégicas e eventualmente os seus resultados. Os fatores externos são muitos,

mas podem ser agrupadas em duas amplas – mas inter-relacionadas – categorias:

(i) as condições de mercado (necessidades dos consumidores, competitividade da

concorrência, diversidade de produtos e serviços, facilidades e habilidades para

negociar,estrutura demográfica e sócio-econômica, crescimento econômico e seus

ciclos, autenticidade e transparência das contas e estabilidade sócio-política); e (ii)

a estrutura governamental que inclui os padrões de regulação e supervisão, as

redes de segurança, a política macroeconômica e a estrutura legal e sua aplicação

(Zuhayr Midashi 2001).

A figura 1, identifica os principais interesses e objetivos dos principais

stakeholders que afetam a governança corporativa de uma instituição financeira.

Nela estão representados os acionistas (majoritários e minoritários), o conselho de

administração, a diretoria executiva, os depositantes e outros credores, os

clientes, os funcionários, os fornecedores, os sub-contratados e as autoridades

públicas.

Fonte: Challenges of Corporate Governance – Chapter 2 in Regulating the Financial Sector in the Era of

Globalization – Zuhayr Mikdashi – Palgrave Macmillan, 2003

DEPOSITANTES E

OUTROS CREDORES

• Rentabilidade

• Segurança

• Liquidez

• Conveniência

• Flexibilidade de condições

FUNCIONÁRIOS

• Salários e incentivos

• Treinamento

• Segurança no emprego

• Condições de trabalho

• Processo justo de avaliação

• Igualdade de oportunidades

• Aperfeiçoamento e promoções

FORNECEDORES E

SUB-CONTRATADOS

• Equipamento

• Software

• Outros materiais

• Serviços

ACIONISTAS

• Maximização de valor

(valorização do preço das ações e

dividendos)

• Influência nas políticas dos

negócios e na gestão

• Negociabilidade das ações

• Maioria versus interesses dos

grupos minoritários

• Horizontes de tempo (longo prazo

x curto prazo)

CLIENTE

Plena satisfação dos usuários em

suas necessidades por segurança

/ recursos / conhecimento:

• Relações preço-custo

• Duração

• Qualidade dos produtos e

serviços

• Apoio das instituições financeiras

nos períodos de dificuldade

Conselho de

Administração

Regras de

Governança

Corporativa

AUTORIDADES

PÚBLICAS

• Mobilização eficiente e

alocação das poupanças

• Conformidade com a política

monetária

• Padrões prudenciais

• Obrigações fiscais

• Regras de competitividade

• Considerações éticas e sociais

DIRETORIA

EXECUTIVA

• Pacotes de

compensação

• Mordomias

• Poder

• Continuidade

• Autonomia

• Segurança pessoal

A Participação Institucional da OCDE e do BIS na Governança das

Instituições Financeiras

No cenário internacional o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional,

e outras organizações internacionais, enfatizaram a importância da boa

governança corporativa. A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento

Econômico – OCDE –, o Banco de Compensações Internacionais – BIS –, e a

Associação para a Governança Corporativa da Commonwealth – CAGC –,

publicaram seus princípios e linhas mestras para o aperfeiçoamento da

governança corporativa. Embora o foco de cada um deles possa variar, todos eles

enfatizam a importância de uma boa e adequada liderança e a obrigação do

conselho de administração e dos diretores executivos em relação às suas

empresas, acionistas e stakeholders. Adicionalmente, vários paises

desenvolveram e emitiram seus próprios códigos e relatórios sobre o assunto.

O fato é que a preocupação com a Governança Corporativa – GC – nas

empresas, em geral, e nas instituições financeiras, em particular, começou a se

manifestar de forma mais contundente nos anos finais da década de 1990.

Em particular, a OCDE estabeleceu em 1999 em documento específico,

posteriormente revisado em 2004, um conjunto de princípios e padrões de GC

para ajudar os governos, reguladores e participantes do mercado que diz: “em

seus esforços para avaliar e aperfeiçoar a estrutura legal, institucional e

regulatória que dá suporte a GC em seus respectivos países, com foco nas

empresas cujas ações são negociadas em bolsas de valores, fornecendo ainda

orientação e sugestões práticas para as bolsas de valores, investidores, empresas

e demais participantes que tenham algum tipo de papel no processo de

desenvolvimento de uma boa GC.”

Esse documento apresenta algumas

considerações sobre a governança corporativa relacionada às atividades das

instituições bancárias conduzidas através de estruturas sem transparência, ou em

jurisdições que coloquem impedimentos ao fluxo de informações. O documento da

OCDE define a GC como:

“A GC é um conjunto de relações entre os executivos gestores de uma

empresa, seu conselho de administração, seus acionistas e outros stakeholders.

A GC também provê a estrutura através da qual os objetivos da empresa são

estabelecidos, e os meios para atingi-los e para monitorar a sua performance são

determinados. Uma boa GC deve prover os incentivos adequados para que o

conselho e os executivos possam perseguir os objetivos que estejam de acordo

com o interesse da empresa e dos seus acionistas, e deve facilitar o seu efetivo

monitoramento, encorajando, dessa forma, o uso mais eficiente dos recursos da

empresa.”

Os princípios estabelecidos pelo documento da OCDE cobrem seis áreas-

chave da GC: (i) a garantia de uma estrutura efetiva de funcionamento da GC (a

estrutura de GC deve promover a transparência e a eficiência dos mercados, ser

consistente com as regras legais e claramente permitir a articulação da divisão de

responsabilidades entre as autoridades de regulação, supervisão, e de

cumprimento da legislação em vigor); (ii) os direitos dos acionistas e as funções

primordiais dos proprietários (a estrutura de GC deve promover e facilitar o

exercício dos direitos dos acionistas); (iii) o tratamento igualitário de todos os

acionistas (a estrutura de GC deve assegurar aos acionistas minoritários e

estrangeiros o mesmo tratamento dado aos acionistas majoritários, garantindo a

todos eles a oportunidade de obter meios efetivos para a recuperação de seus

direitos, caso eles sejam violados); (iv) o papel dos stakeholders na GC (a

estrutura de GC deve reconhecer os direitos de todos os stakeholders, tenham

eles sido estabelecidos pela legislação em vigor ou através de acordos mútuos,

encorajando, assim, uma ativa cooperação entre as empresas e seus stakeholders

no processo de criação de riqueza e de oportunidades para a sociedade, e para a

garantia da sustentabilidade das empresas financeiramente sólidas); (v) a

divulgação de informações e transparência (a estrutura de GC deve assegurar que

haja uma divulgação de informações acurada e no momento certo, de todas as

informações relevantes sobre a empresa, incluindo sua situação financeira,

performance, dados relacionados a propriedade e sobre a GC); e (vi) as

responsabilidades do conselho de administração (a estrutura de GC deve

assegurar que a orientação estratégica da empresa e o efetivo monitoramento da

diretoria executiva seja de responsabilidade do conselho de administração, bem

como o é sua responsabilidade perante a empresa, aos seus acionistas e a todos

os demais stakeholders).

O conselho de administração funciona como o fulcro que equilibra os

diretos de propriedade dos acionistas com o poder discricionário concedido aos

gestores. Uma boa GC exige que o conselho, qualquer que seja a sua estrutura,

focalize os assuntos de longo prazo, tais como a definição das estratégias

corporativas e as atividades que possam levar às mudanças de natureza ou de

objetivos dos negócios da empresa, sem se afastar, entretanto, das

responsabilidades operacionais do dia a dia.

Adicionalmente como parte de seus contínuos esforços no atendimento dos

assuntos relacionados à supervisão bancária o Basel Committee on Banking

Supervision – BCBS

- publicou, em 09/1999, o paper Enhancing Corporate

Governance for Banking Organizations para reforçar a importância dos princípios

estabelecidos pela OCDE e para chamar a atenção para os temas relacionados à

GC, tanto para os bancos como para suas instituições supervisoras.

Uma das principais premissas desse documento é de que:

“A supervisão bancária não pode funcionar bem, se os princípios e as

práticas de uma adequada GC não estiverem sendo praticados e, como

conseqüência, os supervisores bancários tenham um forte interesse em assegurar

que exista o seu efetivo exercício em cada instituição bancária por eles

supervisionada”.

Assim a experiência da supervisão reforça a necessidade da existência dos

níveis apropriados de responsabilidade e equilíbrio de poder dentro de cada

instituição. Em outras palavras, a GC de boa qualidade torna o trabalho de

supervisão infinitamente mais fácil, ao contribuir para uma relação de trabalho

colaborativa entre os gestores dos bancos e os supervisores bancários.

Toda a orientação do documento refere-se a uma estrutura gerencial

composta por um conselho de administração e uma diretoria executiva. A partir daí

o BCBS reconhece que existem diferenças significativas entre as estruturas

legislativas e regulatórias dos diferentes países no que concerne a função dos

conselhos de administração e das diretorias executiva das suas instituições

bancárias. Em alguns países o conselho não tem função executiva na instituição,

enquanto que em outros a sua função é de ampla competência a ponto de ser ele

quem estabelece a estratégia geral da gestão do banco.

Do ponto de vista da atividade bancária, a GC envolve a maneira pela qual

os negócios e os assuntos de cada instituição individual são geridos pelo seu

conselho de administração e diretoria executiva, e que afetam a forma como os

bancos: (i) estabelecem os seus objetivos (incluindo a geração de retornos

econômicos aos seus proprietários); (ii) conduzem o dia a dia dos seus negócios;

(iii) consideram os interesses dos seus stakeholders (Com esse objetivo, o International

Accounting Standards Committee – IASC – define stakeholders ou partes relacionadas como “aqueles em condições de

controlar ou exercer influência significativa. Tais relações incluem: relações de parceria ou subsidiárias; empresas sob

controle comum; associados; indivíduos que através de direitos de propriedade tenham uma influência significativa sobre a

empresa e membros próximos de suas famílias; e pessoas importantes da gestão do negócio e seus familiares”),

aceitos como tal; (iv) alinham os comportamentos e atividades corporativas com a

expectativa de que os bancos vão operar de uma forma sólida e segura, e em

conformidade com a regulação e a legislação que lhes são aplicáveis e exigidas; e

(v) protegem os interesses de seus depositantes.

O documento estabelece e detalha os bons princípios de governança

corporativas a serem admitidos pelo conselho de administração, a saber: (i) os

membros do conselho devem ser qualificados para exercer suas funções, ter uma

clara compreensão do seu papel na governança corporativa e ter condições de

fazer um correto julgamento sobre os assuntos relacionados aos bancos; (ii) o

conselho de administração deve aprovar e supervisionar os objetivos da estratégia

bancária e os valores corporativos que são divulgados por toda a instituição; (iii) o

conselho de administração deve estabelecer e forçar a execução de bem definidas

linhas de responsabilidades e de sua prestação de contas por toda a instituição;

(iv) o conselho de administração deve garantir que exista uma supervisão

adequada por parte da diretoria executiva, consistente com a política do conselho;

(v) o conselho de administração e a diretoria executiva devem fazer uso efetivo o

trabalho realizado pelas funções de auditoria interna, auditoria externa e controle

interno; (vi) o conselho de administração deve assegurar que as políticas e as

práticas de compensação sejam consistentes com a cultura corporativa do banco,

suas estratégias e objetivos de longo prazo, e o ambiente de controle; (vii) o banco

deve ser dirigido de forma transparente; e (viii) o conselho de administração e a

diretoria executiva devem entender a estrutura operacional do banco, incluindo se

o banco opera em jurisdições ou por meio de estruturas, que impeçam a sua

transparência.

No que concerne ao papel dos supervisores o documento estabelece que

eles devem: (i) fornecer orientação aos bancos sobre as boas práticas de

governança corporativa e as práticas pro - ativas que devem ser utilizadas; (ii)

considerar a governança corporativa como um elemento de proteção ao

depositante; (iii) determinar se os bancos adotaram e efetivamente

implementaram as boas práticas e políticas de governança corporativa; (iv) avaliar

a qualidade das funções de controle e auditoria dos bancos; (v) avaliar os efeitos

sobre o banco da estrutura do grupo ao qual ele pertence; e (vi) chamar a atenção

do conselho de administração e da diretoria executiva sobre os problemas que

eles detectam em suas tarefas de supervisão.

O comitê de Basiléia emitiu esse documento para as autoridades

supervisoras e instituições bancárias ao redor do mundo para ajudar na adoção e

implementação das boas práticas de governança corporativa por parte dos

bancos. Esse documento não pretende estabelecer uma nova estrutura regulatória

que supere a legislação, a regulação ou os códigos nacionais de cada pais, mas,

sim, assistir as instituições bancárias no aperfeiçoamento de suas estruturas de

governança corporativa e os supervisores na avaliação da qualidade dessas

estruturas de governança. A implementação dos princípios nele estabelecidos

deve ser proporcional ao tamanho, complexidade, estrutura, significância

econômica e perfil de risco do banco e do grupo (se houver) a que ele pertence. A

aplicação dos padrões de governança em qualquer jurisdição dependerá das leis,

regulações, códigos e das expectativas dos supervisores.

Complementarmente, o BCBS emitiu outros papers sobre tópicos

específicos nos quais a importância da GC nas instituições bancárias foi

enfatizada. Eles incluem: Principles for the management of interest rate risk

(09/97); Framework for internal control systems in banking organizations (09/98);

Enhancing bank transparency (09/98); e Principles for the management of credit

risk (07/99). Esses papers reforçam o fato de que as estratégias e as técnicas que

são fundamentais para a aplicação de uma GC de qualidade em uma instituição

bancária incluem: (i) os valores corporativos, os códigos de conduta e outros

padrões de comportamento adequado, além do sistema utilizado para assegurar a

conformidade entre eles; (ii) uma bem articulada estratégia corporativa, através da

qual o sucesso da empresa como um todo e a contribuição individual, possam ser

medidos; (iii) uma clara alocação de responsabilidades e autorizações para a

tomada de decisões que incorpore uma hierarquia de aprovações exigidas pelo

indivíduos, ao conselho de administração; (iv) o estabelecimento de um

mecanismo para a interação e cooperação entre o conselho de administração, a

diretoria executiva e os auditores; (v) a criação de poderosos sistemas de controle

interno, incluindo as funções de auditoria interna e externa e as funções de gestão

de riscos, ambas independentes das linhas de negócios, além de outros

instrumentos de balanceamento de poder; (vi) um monitoramento especial das

exposições aos diferentes tipos de risco, nos quais os conflitos de interesse são

provavelmente maiores, incluindo as relações negociais com tomadores de

empréstimo que de alguma forma sejam ligados ao banco, aos acionistas

majoritários, ao conselho de administração, à diretoria executiva, ou aos principais

tomadores de decisão, como, por exemplo, os operadores; e (vii) a permanência

de fluxos de informação apropriados, tanto internamente como para o público

externo.

Todas essas proposições são feitas na consciência da realidade de que as

diferentes estruturas de GC existentes nos diferentes paises refletem o fato de que

não existem respostas universalmente corretas para os assuntos relacionados às

estruturas e de que a legislação em vigor não necessita ser consistente de um

país para outro. Ao se reconhecer esse fato, uma GC sólida pode ser praticada

independente da forma de organização interna adotada por um determinado

banco. Em um banco não se pode experimentar pessoas, elas têm que ser as

pessoas certas no lugar certo. Além disso, a eventual propriedade de um banco

por parte do Estado, em qualquer nível, tem o potencial de alterar suas estratégias

e objetivos, além de mudar a sua estrutura interna de governança, e, por essa

razão, os princípios gerais de uma GC de boa qualidade também são benéficos e

aplicáveis a um banco de propriedade do Estado.

Vimos que as instituições supervisoras têm um forte interesse de que os

bancos por elas supervisionados estejam embebidos de todos os princípios e

prática de uma GC de boa qualidade. Assim, os tipos de práticas que devem ser

vistos como elementos críticos de qualquer processo de GC em uma instituição

bancária são:

(i) o estabelecimento de objetivos estratégicos e de um conjunto de valores

corporativos que possam ser comunicados por toda a organização

bancária;

A partir daí os negócios podem ser mais bem conduzidos em sintonia,

os problemas discutidos de forma objetiva, com valores que proíbam a

corrupção e o suborno nas atividades corporativas e nas transações

internas e externas. A política implementada deve proibir ou limitar as

atividades ou relações que diminuam a qualidade da GC, tais como: os

conflitos de interesse; os empréstimos ao público interno ou outra forma

de negócios internos; e os tratamentos preferenciais a clientes

específicos.

(ii) a definição e o cumprimento de linhas claras de responsabilidade por

toda a organização;

Elas são macro definidas pelo conselho de administração,

operacionalizadas e hierarquizadas por toda a organização pela diretoria

executiva a quem cabe a responsabilidade dos resultados perante o

conselho.

(iii) a garantia de que os membros do conselho de administração são

qualificados para a função, possuindo um claro entendimento do seu

papel na GC e que não estão sujeitos às influências indevidas da gestão

interna ou de interesses externos;

O conselho é o responsável final pela solidez financeira e das

operações do banco, independente de sua constituição ou das

influências, de qualquer tipo, dos shareholders e stakeholders. Ele deve

periodicamente avaliar sua própria performance para determinar suas

fraquezas e, se possível, tomar suas ações corretivas. Em alguns

países o conselho de administração achou por bem criar comitês

especializados, incluindo: um comitê de gestão de riscos; um comitê de

auditoria; um comitê de remunerações compensatórias; e um comitê de

auto-avaliação para renovação.

(iv) a garantia de que existe uma supervisão adequada por parte da diretoria

executiva;

a diretoria executiva é um elemento-chave da GC das instituições

bancárias, pois, independente do porte da instituição, ela supervisiona

os gestores das diferentes linhas de negócios específicos, nas quais,

qualquer decisão sempre deve ser tomada por mais de uma pessoa

(princípio dos quatro olhos). Algumas situações a serem evitadas

incluem: um diretor executivo inteiramente envolvido nas decisões de

uma ou mais linhas de negócios; um diretor executivo alocado a uma

área de negócios sem ter a habilidade e o conhecimento necessários; e

um diretor executivo que não deseje exercer seu controle sobre

profissionais-chaves, tais como operadores de negócios, por medo de

perdê-los.

(v) a realização efetiva de trabalhos orientados pelos auditores internos e

externos, em reconhecimento da importância das funções de controle

que eles exercem;

o trabalho dos auditores é vital para o processo de GC. A efetividade

tanto do conselho de administração como da diretoria executiva pode

ser aperfeiçoada pelo(a): reconhecimento da importância do processo

de auditoria e sua divulgação para toda a empresa; assunção de

medidas que fortaleçam a independência e o poder dos auditores;

utilização de forma pronta e efetiva das descobertas dos auditores;

garantia de independência do auditor-chefe através de seu reporte

direto ao conselho de administração ou ao comitê de auditoria;

engajamento dos auditores externos no julgamento da efetividade dos

controles internos; e exigência de correção a tempo e hora dos

problemas identificados pelos auditores.

(vi) a garantia de que as abordagens de compensação remuneratória dos

gestores estejam consistentes com os objetivos, estratégias, controle do

ambiente, a cultura e os valores éticos do banco;

A incapacidade do conselho em estabelecer a correta relação entre as

compensações remuneratórias de incentivo e a estratégia dos negócios

do banco pode encorajar os gestores a selecionar negócios de menor

rentabilidade ou de lucros imediatos, mas, sem levar em consideração

as conseqüências em termos de riscos seja no curto ou no longo prazo.

(vii) a certeza de que a GC vai ser conduzida de forma transparente

O compromisso do conselho de administração e da diretoria executiva

com suas ações e performance não podem ser garantidos se não

houver transparência. A falta de transparência ocorre quando os

stakeholders, os demais participantes do mercado e o público em geral

não recebem informações suficientes sobre a estrutura e os objetivos do

banco para que possam julgar a efetividade do conselho e da diretoria

na gestão do banco. A transparência reforça a solidez da GC. Assim a

divulgação pública de informações deve incluir as seguintes áreas: (i) a

estrutura e a qualificação do conselho e de seus comitês; (ii) a estrutura,

a experiência e as responsabilidades da diretoria executiva; (iii) a

estrutura organizacional básica, enfatizando as linhas de negócios e os

aspectos legais; (iv) a estrutura de incentivos com sua política de

remuneração, compensação dos executivos, bônus e opções de ações;

e (v) a natureza e a extensão das transações realizadas com os

afiliados e as partes relacionadas.

O BCBS reconhece que a responsabilidade primária para uma boa GC

compete ao conselho de administração e à diretoria executiva dos bancos,

entretanto, existem muitas outras formas de promover a GC nas instituições,

incluindo: (i) a ação do governo através da legislação; (ii) a ação da instituição

reguladora do sistema financeiro e mais especificamente do sistema bancário,

além das instituições reguladoras de títulos, bolsas de valores, de derivativos e de

mercadorias; (iii) através dos auditores, por meio de padrões de auditoria na

comunicação aos conselheiros, diretores e supervisores; e (iv) as associações

empresariais ligadas ao sistema financeiro e mais especificamente ao sistema

bancário.

Finalmente, é fundamental o papel das instituições supervisoras em sua

conscientização da importância da GC e seu impacto na performance das

instituições bancárias, a partir da expectativa de que as estruturas organizacionais

tenham sido implementadas, incluindo os adequados instrumentos de

balanceamento de poder. As salvaguardas regulatórias devem enfatizar as

100

responsabilidades e a transparência, e os supervisores devem estabelecer que

conselheiros e diretores apliquem os processos que asseguram o cumprimento de

seus deveres e responsabilidades, pois são esses últimos que respondem pela

performance dos bancos.

Uma GC de verdade tem que considerar os interesses de todos os

stakeholders, incluindo os depositantes, cujos interesses nem sempre são

reconhecidos. Assim, é necessário que os supervisores determinem

enfaticamente e imputem o conceito de severa punibilidade para que cada

um dos bancos conduza os seus negócios de forma a não prejudicar os

seus depositantes.

No caso brasileiro, a implantação de um modelo de princípios e práticas

oficiais e em nível nacional de GC, seja para toda a sociedade ou apenas para o

sistema financeiro e mais especificamente para o sistema bancário,

independentemente das iniciativas individuais já tomadas, levanta alguns questões

que merecem uma maior discussão, a saber, entre outras: (i) Qual o papel do

governo na promoção da GC? (se é que ele deve ser envolvido no processo); (ii)

Que modelo de GC deve ser selecionado? (as práticas internacionais têm

caracterizado uma diversidade de seleção, como, por exemplo: o modelo anglo-

saxão, o modelo europeu, o modelo Japão-Coréia e outros. As experiências dos

últimos dez anos vêm mostrando uma tendência de convergência entre esses

padrões, a despeito de diferenças que permanecem em muitos outros aspectos);

(iii) Como estabelecer métodos factíveis de promoção da GC em empresas que

estão alheias a ela? (no Brasil as empresas com melhor GC são, geralmente,

aquelas listadas no Novo Mercado da Bovespa na medida em que seguem as

linhas gerais determinadas pelas autoridades reguladoras desse mercado, e, a

supervisão dos investidores, do público em geral e do mercado). Assim, esse

poderia ser um caminho para todos os bancos. A dúvida é se existiriam outros; (iv)

Qual o papel que os stakeholders devem ter na GC? (o documento Principles of

Corporate Governance da OCDE de 2004, reforça a importância dos stakeholders

na GC. No caso das instituições bancárias brasileiras a participação dos

101

depositantes é vital e deve ser tratada no mesmo nível dos demais acionistas); (v)

Qual o papel dos investidores institucionais na GC? (considerando a prevalência

de empresas familiares esses investidores deveriam adotar uma posição passiva

como nos EUA ou se envolver mais na promoção da GC); e (vi) Qual o papel dos

bancos como credores na GC? (já vimos que o documento Principles of Corporate

Governance da OCDE de 2004, reforça a importância dos stakeholders na GC,

assim, como os bancos são os maiores credores das empresas brasileiras quais

seriam os mecanismos de proteção dos direitos deles como credores, e, como

conseqüência, de seus clientes depositantes considerando o impacto de uma falha

em seus negócios e na de seus devedores).

O Desafio da Governança Corporativa nos Bancos

De forma resumida, os principais interesses que deveriam nortear as ações

das pessoas e instituições diretamente envolvidas pelas atividades do sistema

financeiro, os participantes privados – todos os stakeholders aí incluídos os

shareholders – e as autoridades públicas, deveriam ser atingidos sob a ótica dos

princípios fundamentais das boas práticas da governança corporativa e da auto-

regulação, como complemento indispensável para a eficácia de uma boa

regulação e fiscalização do mercado financeiro.

Da mesma forma que em qualquer empresa, guardada suas peculiaridades,

os principais participantes privados das instituições financeiras são: (i) o conselho

de administração e a diretoria executiva; (ii) os acionistas, funcionários e clientes

aplicadores (depositantes e investidores); (iii) clientes tomadores de empréstimos

e usuários de outros produtos e serviços financeiros; e (iv) demais fornecedores e

sub-contratantes não financeiros.

Todos eles devem ter como objetivos, em princípio, convergir para o

crescimento da riqueza da instituição em seu sentido amplo – financeiro, social,

ambiental, moral e ético –, ainda que eles tenham interesses específicos

diferentes na forma como irão se apropriar da riqueza, assim, gerada.

102

Os objetivos das autoridades públicas, que, no caso do sistema financeiro

nacional e, mais particularmente, dos bancos comerciais, está representado pelo

Conselho Monetário Nacional e pelo Banco Central ambos subordinados ao

Ministério da Fazenda, envolve, entre outros: (i) a garantia da estabilidade

econômico-financeira; (ii) a eficiente mobilização e alocação dos recursos

financeiros; (iii) a disponibilização dos serviços financeiros; (iv) a implementação

da política monetária; (v) a segurança e o bom funcionamento do sistema

financeiro; (vi) a otimização das receitas fiscais; (vii) o respeito às regras da livre

concorrência; (viii) a divulgação ampla de todas as informações confiáveis e

pertinentes; e (ix) a observância de um código de ética e de interesse social.

Os princípios, regras, processos e estruturas adotados pelos conselhos de

administração no monitoramento e supervisão dos gestores das instituições

financeiras devem estar totalmente orientados à governança corporativa. O seu

objetivo final é o de inibir os conflitos de interesse, aumentando por conseqüência

a riqueza criada pela instituição, e distribuindo-a na forma adequada entre os

diferentes participantes privados. Dessa forma, os conselhos de administração das

instituições financeiras precisam garantir que elas sejam gerenciadas no interesse

de seus acionistas e investidores e que toda a diretoria executiva tenha os

incentivos adequados para conduzir os negócios de forma eficaz e eficiente aos

interesses não só dos acionistas mas de todos os demais stakeholders. A

existência de conselheiros independentes é, em princípio a garantia de uma

governança corporativa boa e honesta, e a existência de gestores competentes a

garantia de compromisso com os interesses de longo prazo das instituições.

Além disso, e de forma resumida:

A diretoria executiva anseia por pacotes de compensação em função dos

resultados obtidos, na forma de bônus, opções de ações ou mordomias, além de

poder, continuidade, autonomia e segurança pessoal para o desenvolvimento de

seu trabalho.

103

Os acionistas, de um modo geral, desejam, entre outros: maximizar o valor

de suas ações; ter influência na política dos negócios e em sua gestão; garantir a

facilidade de negociação de suas ações; e dispor de ampla divulgação das

informações e de transparência de decisões.

Os bons funcionários querem, entre outros: garantir salários competitivos;

dispor de facilidades de treinamento para o seu processo de formação; a

segurança do emprego; boas condições de trabalho; um processo de avaliação

por mérito que seja justo; igualdade de oportunidades e de acesso a cargos

superiores; e planos de saúde e de aposentadoria complementar.

Os clientes depositantes e aplicadores desejam, acima de tudo: a total

segurança de seus depósitos e aplicações e a liquidez imediata de seus recursos

de acordo com os prazos de aplicação e juros remuneratórios justos, quando for o

caso.

Os clientes tomadores de empréstimos e usuários de outros produtos e

serviços financeiros privilegiam: a agilidade permanente na concessão de recursos

com custos acessíveis; os baixos custos de transação; a disponibilidade de

recursos; a flexibilidade de prazos; a qualidade dos serviços e, principalmente, o

tratamento adequado nos períodos de eventuais dificuldades financeiras.

Finalmente, os demais fornecedores e sub-contratantes não financeiros,

valorizam, entre outros: a constância do relacionamento; a pontualidade do

pagamento; a duração e a confiabilidade dos contratos de fornecimento; e a

transparência do relacionamento.

O segredo da adequada regulação prudencial, em nível das autoridades

públicas, e da boa governança corporativa, em nível das instituições financeiras, é

conciliar de forma justa todos esses (e muitos e muitos outros) interesses

convergentes, neutros e competitivos. Uma tarefa gigantesca, mas não impossível

(Zuhayr Mikdashi 2003).

104

O estágio atual da Governança Corporativa nos principais bancos

brasileiros

Os três principais bancos privados brasileiros, de capital

predominantemente nacional, são o Bradesco, o Itaú e o Unibanco. Todos eles

adotam uma estrutura clássica de princípios e práticas de governança corporativa.

Bradesco:

O Bradesco começou a ter suas ações listadas em Bolsa de Valores no

Brasil a partir de 1946, apenas três anos após a sua fundação, quando ainda era

um banco com atuação restrita ao Estado de São Paulo. Em 07/1997 passou a ser

listado na New York Stock Exchange – NYSE – para a negociação de ADR Nível I

que, em 11/2001, foram transformados em ADR Nível II. Em 06/2001, aderiu ao

Nível 1 do Novo Mercado da Bovespa, reafirmando o seu compromisso de buscar

a valorização do patrimônio dos seus acionistas, sempre utilizando instrumentos

que permitam gerar condições de maior liquidez das ações e a partir de 02/2002

começou a negociar suas ações preferenciais na Bolsa de Valores de Madrid –

Latibex. Em 12/03 incorporou ao seu Estatuto Social o Tag Along que, em

eventual alienação do controle da Sociedade, garantirá às ações ordinárias dos

minoritários o recebimento de 100% do preço pago por ação integrante do bloco

de controle e, às preferenciais, 80% desse valor-base.

Dentre as práticas adotadas pela Organização, destaca-se sua Política de

Dividendos agressiva. Pelo Estatuto Social está garantido, em cada exercício,

30% do respectivo lucro líquido ajustado; portanto, acima da lei que estabelece o

mínimo de 25%. A política de remuneração do capital adotada pelo Bradesco, por

meio da distribuição de Juros sobre Capital Próprio no valor máximo calculado de

conformidade com a legislação vigente, visa a agregar valor ao acionista por meio

do retorno sobre o seu investimento. O Banco foi a primeira empresa do setor

financeiro a distribuir dividendos todo mês para os acionistas, a partir de 1970.

Ainda, em pesquisa realizada pela consultoria Economática, em 2003, com mais

de 80 (oitenta) instituições financeiras, incluindo Estados Unidos, Espanha e

105

países da América Latina, o Bradesco é o campeão no ranking dos bancos que

pagaram os maiores dividendos aos acionistas nos oito anos anteriores.

Sob a influência da Lei Sarbanes-Oxley foram aprimorados os controles

internos e os procedimentos de divulgação de informação ao mercado, e

instituídos os Comitês de Auditoria, Executivo de Divulgação e de Controles

Internos e Compliance e os Códigos de Ética Corporativo e Setorial. O Código de

Ética Setorial é específico para a área de administração contábil e financeira, onde

todos se declaram pessoalmente responsáveis pela eficácia dos controles e

procedimentos de divulgação.

Sempre visando às boas práticas de Governança Corporativa, o Conselho

de Administração, em 05/2006, deliberou formalizar a Política de Governança

Corporativa das Organizações Bradesco, reafirmando seu compromisso

permanente em fortalecer a Organização, levando-se em conta a preocupação

com elevados padrões éticos e, conseqüentemente, com o seu posicionamento

entre as empresas líderes praticantes da boa Governança Corporativa nos

mercados nacional e internacional. Em consonância, instituiu o Comitê Executivo

de Governança Corporativa para assessorar a Diretoria Executiva no desempenho

de suas atribuições relacionadas ao cumprimento das diretrizes estabelecidas na

Política de Governança Corporativa. Além disso, o Bradesco possui, ainda, vinte e

seis outros comitês que auxiliam a Administração na condução de seus negócios,

onde se destacam do ponto de vista das boas práticas da governança corporativa:

(i) Comitê de Conduta Ética; (ii) Comitê de Remuneração; (iii) Comitê Executivo de

Avaliação de Despesas; (iv) Comitê Executivo de Responsabilidade

Socioambiental; (v) Comitê Executivo de Mercado de Capitais; (vi) Comitê

Executivo de Prevenção e Detecção à Lavagem de Dinheiro; (vii) Comitê

Executivo de Segurança da Informação; (viii) Comitê Executivo para Implantação

de Basiléia II; (ix) Comitê Executivo do SPB - Sistema de Pagamentos Brasileiro;

(x) Comitê Executivo de Gestão da Política e Práticas Contábeis; (xi) Comitê

Executivo de Investimentos; e (xii) Comitê de controles Internos e Compliance.

106

Além dos comitês, o Banco também adota outras medidas de Governança

Corporativa, tais como: (i) Calendário de Eventos Corporativos; (ii) Instrumento de

Políticas de Divulgação de Ato ou Fato Relevante e de Negociação de Valores

Mobiliários; (iii) Regulamento de Práticas Diferenciadas de Governança

Corporativa da Bovespa; e (iv) Regulamento Interno (Funcionalismo)

Em 03/2003, o Bradesco associou-se ao Instituto Brasileiro de Governança

Corporativa na qualidade de Associado Patrocinador, apoiando sua iniciativa e

realização, sendo publicamente reconhecido pelo IBGC como praticante da boa

Governança Corporativa.

Em 09/2004, o Bradesco aderiu aos Princípios do Equador,

que são um conjunto de regras e critérios definidos pelo International Finance

Corporation – IFC –, braço financeiro para o setor privado do Banco Mundial, e

que determina uma série de análises sócio-ambientais para o financiamento ou o

assessoramento de projetos constituídos sob a modalidade de project finance,

sejam novos ou em expansão, com valor igual ou superior a dez milhões de

dólares, como mais uma iniciativa para o engajamento nas questões de

sustentabilidade. Em 05/2005 associou-se ao Conselho Empresarial Brasileiro

para o Desenvolvimento Sustentável – CEBDS (vinculado ao World Business

Council for Sustainable Development – WBCSD – que foca o desenvolvimento

sustentável amparado em 3 pilares: crescimento econômico, equilíbrio ecológico e

progresso social).

Ao Conselho de Administração compete fixar a orientação estratégica da

Sociedade, com o objetivo de, dentro das melhores práticas de Governança

Corporativa, proteger e maximizar o retorno do investimento do acionista, zelando

para que a Diretoria esteja sempre apta a exercer suas funções com competência,

transparência e respeito aos mais rígidos princípios éticos. Órgão de deliberação

colegiada, é composto atualmente por 8 membros, sendo um Presidente e um

Vice-Presidente, com mandato de um ano, podendo ser reeleitos. Foram eleitos

dois Conselheiros Independentes, conhecedores do Sistema Financeiro (Bradesco

2006)

107

Itaú:

O Itaú foi o primeiro banco divulgar e aplicar, já no ano de 2000, um Código

de Ética Corporativo. Em 2001, aderiu ao Nível 1 de governança corporativa do

Novo Mercado da Bovespa e passou a ter suas ações negociadas na NYSE na

forma ADR Nível II em 2002, mesmo ano em que concedeu o Tag Along aos

acionistas de ações preferenciais nas mesmas condições dos acionistas de ações

ordinárias, não controladores. Nesse mesmo ano de 2002, criou o seu Comitê de

Divulgação e Negociação. Em 2004 implantou o Comitê de Auditoria e aderiu aos

Princípios do Equador, tendo sido nesse mesmo ano o primeiro banco brasileiro a

adotar e divulgar regras operacionais de atuação para a sua tesouraria. No ano de

2005, criou o Comitê de Nomeação e Remuneração e o Comitê Executivo de

Responsabilidade Sócio-ambiental, e se associou ao CEBDS. Está certificado na

seção 404 da Lei Sarbanes-Oxley desde meados de 2006.

Ao Conselho de Administração do Itaú, de acordo com a Lei das

Sociedades Anônimas, compete orientar estrategicamente os negócios da

companhia, fiscalizando as atividades da Diretoria e atuando de forma a proteger

os interesses e a maximizar o investimento dos acionistas, conta atualmente com

quatorze membros, sendo que, desde 2001, os acionistas do Itaú Holding elegem,

também, conselheiros independentes para sua composição. Eles são profissionais

que nunca foram funcionários da empresa, diretores, prestadores de serviços ou

pessoa vinculada ao grupo controlador. Esta independência garante maior defesa

dos interesses dos acionistas minoritários nas decisões, além de fomentar o

debate e a troca de idéias, ao permitir que visões diferentes das do acionista

controlador. Na Assembléia Geral Ordinária dos Acionistas de 2006 foi aprovada a

inclusão de mais um mecanismo de Governança Corporativa em relação ao

Conselho de Administração: “não poderá ser eleito Conselheiro quem já tiver

completado setenta e cinco anos na data da eleição. Para os conselheiros atuais

que já ultrapassaram setenta anos, há uma regra de transição que limita sua

eventual reeleição a mais cinco mandatos, exceto se ocuparem a Presidência ou

Vice-Presidência do Conselho na ocasião”.

108

Da mesma forma que o Bradesco, o Itaú adota a boa prática de

Governança Corporativa de criação de comitês para auxiliar o Conselho de

Administração em determinados assuntos. Diversos comitês podem ser formados

para estudar com maior profundidade e especialização um determinado assunto e

levar ao Conselho seus pareceres e conclusões sobre diversos temas (Itaú 2006).

Unibanco:

O Unibanco tem suas ações listadas na Bovespa desde 1968 e fez parte

do primeiro grupo de empresas a aderir voluntariamente ao Nível 1 de

Governança Corporativa do Novo Mercado da Bovespa em 2001. Além disso foi o

primeiro banco brasileiro listado na NYSE, em 1997, por meio de programa de

ADR Nível 3.

Entre as suas principais práticas de gestão e ampla divulgação destacam-

se a criação do Comitê de Auditoria, em 2004, com a participação de dois

membros independentes; a realização de conferências telefônicas, em português

e inglês, sobre os resultados trimestrais; a publicação de demonstrações

financeiras em USGAAP desde 1997 e a realização de reuniões públicas

periódicas com analistas e investidores.

O órgão máximo de administração do Unibanco é o Conselho de

Administração, que pode ter de quatro a oito membros. A duração do mandato dos

conselheiros é de um ano, com possibilidade de reeleição pela Assembléia Geral

Ordinária.

O Unibanco dispõe de alguns comitês que são responsáveis pela

integração e pela garantia de sua estrutura de gestão. Outros abrangem as áreas

de negócios, produtos e serviços. Entre os principais comitês, podemos citar: (i)

Comitê Executivo; (ii) Comitê de Auditoria; (iii) Comitê de Gestão de Riscos; (iv)

Comitê de Ativos e Passivos; (v) Comitê de Ética; (vi) Comitê de Controles

Internos; (vii) Comitê de Prevenção a Fraudes; (viii) Comitê de Prevenção à

109

Lavagem de Dinheiro; (ix) Comitê de Divulgação (de Ato ou Fato Relevante); (x)

Comitê de Investimentos; e (xi) Comitê de Liquidez (Unibanco 2006).

Podemos observar que, nas boas práticas tanto do Bradesco, do Itaú como

do Unibanco, vê-se uma saudável e explícita preocupação com todos os

acionistas, preocupações com a responsabilidade social corporativa, embora com

uma visão essencialmente filantrópica, mas pouca preocupação explícita com os

stakeholders.

Finalmente, pode-se dizer que os bancos brasileiros se dividem em três

grupos em relação ao estágio de desenvolvimento da governança corporativa. No

primeiro grupo estão os maiores bancos privados, que têm estruturas tradicionais

de governança corporativas bem desenvolvidas, até porque muito deles têm

capital aberto e isso é exigido pela CVM. Há o grupo de bancos públicos federais,

que evoluíram muito nos últimos anos, mas ainda têm dificuldades porque a alta

administração não tem continuidade por influência política. O último grupo, o dos

bancos pequenos e médios, de controle familiar têm pouco interesse em adotar

princípios e práticas de boa governança corporativa sejam as relacionadas à

responsabilidade ou à transparência.

110

6. Um aprofundamento sobre a Teoria dos Stakeholders, a Ética e

a Responsabilidade Social Corporativa nas atividades bancárias

Nesse capítulo, vamos aprofundar o conceito de stakeholder, já

apresentado anteriormente, mas que, em função da sua importância na

fundamentação das considerações e propostas de mudanças regulatórias dos

princípios e práticas de GC para o sistema bancário, que são o objetivo final desse

trabalho, merece um maior aprofundamento.

O termo stakeholder, cuja melhor tradução para o nosso idioma poderia ser

“partes interessadas” é extremamente poderoso, em função, principalmente de

sua abrangência conceitual. Ele pode ter significados diferentes dependendo do

público que o analisa e, por conseqüência, evoca aprovação ou crítica, seja de

acadêmicos ou profissionais de mercado de diferentes segmentos ou atividades.

Tal abrangência de interpretação, se por um lado é uma das grandes forças de

apoio da teoria dos stakeholders, por outro também é um dos seus mais

marcantes passivos teóricos por ser um tópico em permanente discussão racional.

Grande parte do poder da teoria dos stakeholders, é um resultado direto do fato de

que, quando utilizado sem reflexão, suas proposições e implicações gerenciais

são praticamente isentas de limites. O termo stakeholder foi utilizado pela primeira

vez em um memorando interno no Stanford Research Institute em 1963 referindo-

se a “aqueles grupos sem cujo suporte as organizações deixariam de existir.” A

relação de stakeholders originalmente incluía os acionistas, os empregados, os

clientes, os fornecedores, os credores e a sociedade. Atualmente, a melhor

definição parece ser a de sentido amplo dada por R. Edward Freeman e David L.

Reed (1983): “qualquer grupo ou indivíduo identificável que possa afetar, ou ser

afetado pelo, alcance dos objetivos da organização.”

De um lado, estão os que acreditam que a única função das empresas é

gerar lucros e valor para seus acionistas, e que elas não deveriam ter ação social

alguma. De outro, aqueles que consideram que uma empresa deve equilibrar os

interesses de todas as partes relacionadas à sua atuação.

111

Tais visões levam a dois conceitos e modelos distintos de governança

corporativa: um voltado para os acionistas – shareholders – e outro para todas as

partes relacionadas – stakeholders, incluindo os shareholders. Eles se

distinguem, principalmente, pelos processos decisórios. Enquanto no primeiro as

empresas olham basicamente para os acionistas, no segundo elas consideram

todos os que são afetados por ela ou podem afetá-la – acionistas, credores,

empregados, fornecedores, clientes e sociedade. O segundo é mais comum na

Europa Ocidental, no Japão e na América Latina, enquanto o modelo shareholder

vigora nos países de língua inglesa, Estados Unidos e Inglaterra.

Suportando essas diferentes visões da governança corporativa estão duas

distintas noções de como operam as economias de mercado.

Nos países anglo-saxões, a noção da mão invisível de Adam Smith é a

idéia-chave que viabiliza toda a organização da economia. A moderna versão

dessa idéia é o modelo Arrow-Debreu e os teoremas fundamentais da teoria

econômica. O primeiro deles estabelece que se o objetivo da empresa é

maximizar a riqueza dos seus acionistas e que se os indivíduos perseguem o seu

próprio interesse, então, a alocação de recursos é eficiente em Pareto. O segundo

deles estabelece que qualquer alocação de recursos que seja eficiente em Pareto,

pode ser implementada como um equilíbrio competitivo, desde que sejam

cobrados os impostos agregados adequados. Nessa visão do mundo, o papel da

empresa na sociedade é o de, precisamente, criar riqueza para os acionistas, e tal

fato já está incorporado ao arcabouço legal constituído. Nos EUA e na Inglaterra

os gestores têm uma responsabilidade fiduciária para agir no interesse dos

acionistas. Tal fato justifica a visão da governança corporativa desses países. A

perseguição dos interesses dos acionistas é o que se exige do uso eficiente dos

recursos. Os temas que envolvem a distribuição eqüitativa de renda são evitados

pelo apelo do segundo teorema da teoria econômica do bem estar. As

distribuições que se deseja podem ser garantidas pela redistribuição feita através

dos impostos agregados.

112

O modelo de Arrow-Debreu está baseado em fortes premissas, tais como:

mercados perfeitos e completos; informação simétrica; competição perfeita e

outros. Ele ignora muitas das realidades da economia real. Se tais realidades

forem levadas em consideração, então, não fica claro se o objetivo da empresa

deve ser, unicamente, o de perseguir os interesses dos acionistas. De fato, na

Alemanha o sistema legal é bastante explícito ao indicar que as empresas não têm

a obrigação única de perseguir os interesses dos acionistas. Trata-se do sistema

de co-determinação. Nas grandes empresas os empregados têm um número de

assentos no conselho de administração que lhes permite influenciar em suas mais

importantes decisões. No Japão, os gestores têm uma responsabilidade fiduciária

em relação aos acionistas semelhante aos países anglo-saxões, mas, na prática,

está implícito um seu maior envolvimento com os interesses de uma ampla

variedade de stakeholders.

Embora haja uma grande quantidade de esforços destinados a entender as

operações do capitalismo anglo-saxão, no qual as empresas perseguem os

interesses dos acionistas, têm-se dedicado relativamente pouco tempo para

entender o capitalismo dos stakeholders, no qual as empresas perseguem os

interesses desse conjunto mais variado de agentes econômicos, e, que pode

funcionar melhor quando os mercados não são perfeitos ou completos. Existe

alguma literatura sobre a forma como as empresas operam nos diferentes países

mas é reduzida quando comparada à vasta quantidade de literatura dedicada às

operações do capitalismo anglo-saxão, (Franklin Allen e Douglas Gale 2002).

Um aprofundamento do conhecimento da discussão entre as duas teorias, o

que foge ao escopo do nosso trabalho, pode ser obtido através do interessante

debate entre os três papers, The Corporate Objective Revisited de Anant K.

Sundaran e Andrew C. Inkpen; Stakeholder Theory and “The Corporate Objective

Revisited” de R. Edward Freeman, Andrew C. Wicks e Bidhan Parmar; e

Stakeholder Theory and “The Corporate Objective Revisited”: A Reply de Anant K.

Sundaran e Andrew C. Inkpen, apresentados em seqüência na revista

Organization Science Vol 15, número 3, May-June 2004, das páginas 350 a 371.

113

A Teoria dos Stakeholders é uma teoria de gestão e ética organizacional.

Na realidade todas as teorias de gestão estratégica têm algum conteúdo moral,

ainda que, com freqüência, ele esteja implícito. Não se pretende com essa

afirmação dizer que todas essas teorias sejam morais, no sentido de oposição

daquilo que é imoral. Conteúdo moral nesse caso significa que os principais temas

dessas teorias são inerentemente tópicos morais, ou seja, não imorais (R. Edward

Freeman 1983; Tom Jones and Andrew Wicks 1998).

A Teoria dos Stakeholders é específica porque ela se direciona

explicitamente aos valores e princípios morais como uma característica central na

gestão das empresas. Os fins de uma atividade cooperativa e os meios para

atingir esses fins são criticamente analisados nessa teoria, de uma forma que não

têm paralelo na maioria das teorias de gestão estratégica. Essa teoria é concebida

em termos que são “explicitamente e incontestavelmente morais” (Tom Jones e

Andrew Wicks 1998).

A gestão em favor das partes relacionadas envolve uma atenção maior do

que simplesmente maximizar a riqueza dos acionistas. A atenção aos interesses e

ao bem estar daqueles que podem ajudar ou impedir os objetivos de uma

organização é a mola propulsora da teoria. Dessa forma, a teoria dos stakeholders

é, em grande escala, similar aos modelos alternativos de gestão estratégica, tais

como a teoria da dependência dos recursos (R. Edward Freeman 1999; Jeffrey

Pfeffer e Gerald R. Salancik 1978). Entretanto, para ela a atenção aos interesses e

ao bem estar de alguns dos não acionistas é obrigatória, para além dos propósitos

mais que prudencial e instrumental da maximização da riqueza dos donos do

patrimônio empresarial – os acionistas. Observe-se que o amplo apelo intuitivo da

teoria tem induzido a visão de muitos acadêmicos e observadores a estender a

sua abrangência para além do seu próprio e adequado escopo, tornando-a mais

susceptível às criticas e distorções de interpretação que tendem a enfraquecê-la.

Chester Barnard argumenta que: “o propósito de uma empresa deveria ser

o de servir a sociedade, e que a função do executivo seria a de inocular este

sentido de propósito moral nos funcionários da empresa”

(Chester Barnard 1938).

114

Igor Ansoff torna limitado o uso da teoria ao afirmar que: “embora,

responsabilidades e objetivos não sejam sinônimos, eles se tornaram um só em

uma teoria de stakeholders de objetivos. Essa teoria defende que os objetivos de

uma empresa devem ser alcançados pelo balanceamento e confrontamento das

demandas dos diferentes stakeholders da empresa: gestores, funcionários,

acionistas e fornecedores de bens e serviços”

(Igor Ansoff 1965).

Russel L. Ackoff, apoiando-se na admoestação de Ansoff redescobre a

amplia a teoria e propõe essencialmente uma visão de sistema aberto para as

organizações, argumentando que: “grande parte dos problemas sociais poderiam

ser resolvidos pelo redesenho das instituições com o suporte e a interação dos

stakeholders no sistema” (Russel L. Ackoff 1974).

William R. Dill abre um segundo caminho para a referência original de

Ansoff e, em sintonia com Ackoff, sugere deslocar o posicionamento do conceito

de stakeholder da periferia para o núcleo do planejamento corporativo,

estabelecendo o estágio para o uso do conceito de stakeholder como um guarda-

chuva para a gestão estratégica ao afirmar que: “Durante muito tempo, assumimos

que as visões e as iniciativas dos stakeholders poderiam ser tratadas como

externalidades para o planejamento estratégico e para o processo gerencial: como

dados para ajudar os gestores em suas decisões, ou como restrições legais e

sociais para limitá-los. Entretanto, relutamos em admitir a idéia de que alguns dos

stakeholders externos à organização possam procurar e obter participação ativa

junto aos gestores na tomada de decisões empresariais. O movimento, hoje, se

desloca da influência do stakeholder para a participação do stakeholder.” (William

R. Dill 1975).

O movimento dos anos 60 e 70 em direção à responsabilidade social

corporativa – direitos civis, antiguerra, consumismo, ambientalismo, direitos das

mulheres e das minorias – embora amplo e diverso em termos conceituais e

técnicos para ser facilmente compreendido e adotado, serviu como um catalisador

para a reflexão e reorientação do papel dos negócios empresariais na sociedade e

aumentou o entendimento da importância do conceito do stakeholder.

115

No Brasil, a Lei das Sociedades Anônimas, no parágrafo único do seu artigo

116, diz que:

“o acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a

companhia realizar o seu objeto e cumprir sua função social, e tem deveres e

responsabilidades para com os demais acionistas da empresa, os que nela

trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos direitos e interesses

deve lealmente respeitar e atender”.

Uma visão, portanto, tipicamente orientada ao modelo stakeholder e que

reflete a nossa tendência preferencial teórica de sua execução, embora, na praxis

os interesses corporativos sofram a maior influência direta do modelo anglo-saxão.

Observe-se que os modelos de stakeholder e shareholder não são incompatíveis.

As teorias podem coexistir com naturalidade e são, inclusive, complementares.

Até mesmo as companhias que se encaixam no modelo de shareholder ouvem as

partes relacionadas embora elas privilegiem os acionistas e devam provê-los com

o maior lucro possível. O diálogo mais antigo é com os consumidores. Se elas

não escutam os outros interessados, perdem a sustentabilidade* no longo prazo.

A questão está em como equilibrar os conflitos de interesses entre os diversos

envolvidos e avaliar os efeitos de curto e longo prazo na hora de tomar as

decisões.

Dois pontos importantes: uma empresa séria e ética deve pensar sobre o

assunto responsabilidade social corporativa; e responsabilidade social é muito

diferente de filantropia e caridade. Princípios de responsabilidade se referem à

existência de um código de ética** que balize a operação, da inclusão de temas

relativos à responsabilidade social na missão da empresa e, também, a uma

gestão que leve em consideração esses aspectos. Quando se incluem critérios de

sustentabilidade na avaliação de projetos, cria-se uma barreira maior para a sua

aceitação.

*Sustentabilidade é a capacidade de fornecer produtos e serviços de

qualidade, criar empregos diferenciados, adicionar valor aos acionistas,

116

ter colaboradores (fornecedores, clientes e correlatos) satisfeitos,

contribuir para o desenvolvimento da sociedade e preservar o meio

ambiente.

** Ética é o estudo dos juízos de apreciação que se referem à conduta

humana suscetível de qualificação do ponto de vista do bem e do mal,

seja relativamente a determinada sociedade, seja de modo absoluto

(Dicionário Aurélio Buarque de Holanda).

Por oportuno, é bom recordar que o economista inglês John Maynard

Keynes escreveu, com franqueza: “O capitalismo moderno é absolutamente

irreligioso, sem união interna, sem muito espírito público”. E acrescentou: “Tal

sistema precisa ser imensamente – e não apenas moderadamente – bem

sucedido para sobreviver”.

Se os benefícios do vigoroso crescimento da economia não atingem todos,

os cidadãos inevitavelmente começam a se perguntar se o esgarçamento do

tecido comunitário, o enfraquecimento do espírito público e a corrosão dos valores

éticos não representam para a sociedade um preço alto demais para que ela

continue a pagá-lo.

Nessa hora, a comunidade dos que não enriqueceram passa a desconfiar

daqueles que se desligaram dela; passa a olhá-los com suspeita (às vezes com

ressentimento). Os muito ricos ficam irritados com a desconfiança dos outros;

acusam-nos de ser invejosos, ingratos e mesquinhos. E os outros, por sua vez, se

queixam da dureza de coração dos muito ricos, entendendo que, em lugar de

acumularem tanta riqueza, os avarentos abonados poderiam ter bancado obras

necessárias à coletividade, sem a constante preocupação do lucro privado.

Tal como os homens se apropriam das coisas, as coisas que viram

propriedades, de certo modo, se apropriam dos homens. A lógica da mercadoria,

criadora da fortuna, dificulta enormemente ao grande proprietário contrariar a

117

demanda por mais lucros e adotar o sentimento da solidariedade como sua

motivação principal.

Essa situação gera nos de “cima” uma certa indiferença ou insensibilidade,

um certo cinismo, em face dos sofrimentos da coletividade. Os de “baixo”

percebem esse movimento na alma dos grandes proprietários e passam a

protestar contra a falta de integridade moral e a deficiência de dignidade na

conduta. Passam a exigir maior sinceridade dos “bacanas”.

Surgem indagações cada vez mais insistentes a respeito da legalidade ou

ilegalidade das ações dos muito ricos. Pergunta-se: como eles se tornaram tão

ricos?

Ao pôr em dúvida a legitimidade das desigualdades econômicas colossais,

a inquietação popular incomoda os grandes defensores do sistema. E os leva a

reagir como um personagem de Balzac, muito rico, presente a um banquete, no

conto “A Estalagem Vermelha”. O personagem pergunta: “Onde estaríamos todos

nós, se fosse preciso investigar a origem das grandes fortunas ?”

No caso dos bancos, a falta de ética em suas atividades, na busca

desesperada da riqueza a qualquer preço, pode ser demonstrada pelo número de

acordos fechados nos anos mais recentes, pelo Citibank, o maior e mais famoso

banco americano, para encerrar os processos judiciais em que foi envolvido.

Assim, o Citigroup já fechou acordos de US$ 5,5,bi. Em 10/06/2005 pagou US$ 2

bi para encerrar uma ação coletiva de fraude movida pelos acionistas da Enron.

Em 2004 um acordo com os investidores da WorldCom custou US$ 2,7 bi ao

banco. O fechamento forçado de operações bancárias para a administração de

grandes fortunas no Japão e os acordos para encerrar processos relativos à

publicação de relatórios de pesquisa tendenciosos sobre a empresa e à má

utilização de tarifas de fundos mútuos acrescentou mais US$ 800 milhões à conta.

Foi multado em US$ 70 milhões pelo Federal Reserve, por ter induzido

investigadores ao erro durantes um inquérito sobre suas práticas de concessão de

empréstimos ao consumidor. Em 05/2005, aceitou pagar US$ 208 milhões para

118

fechar um acordo com as ações da SEC, que o acusavam de embolsar tarifas que

deveriam ter sido repassadas aos seus fundos mútuos. Em 2003 o Citi estava

entre as 10 instituições que concordaram em pagar US$ 1,4 bi para encerrar um

acordo de investigação das autoridades reguladoras dos EUA que acusaram o

banco de distorcer relatório de pesquisa para obter lucrativas subscrições e

organizações de fusões. O Citi foi o responsável pela maior parcela – US$ 400

milhões. O Citigroup ainda terá que enfrentar potenciais ações geradas pela

concordata da Parmalat Finanziara SpA, e está sob investigação do Reino Unido

por US$ 15 milhões em negociações que sacudiram o mercado de bônus

europeus em 08/2004.

Por tudo isso, é cada vez mais atual o que diz Paul Skinner, chairman da

gigante anglo-australiana de mineração Rio Tinto "The business of business is

sustainable business". Falando a uma platéia de mais de mil pessoas em evento

da Business for Social Responsibility, em Nova York, ele recriou daquela forma a

famosa frase do economista Milton Friedman, ao acrescentar a palavra

"sustentável" numa definição que se ocupava apenas do "negócio" ("The business

of business is business"). Skinner defendia naquele momento a idéia de que está

definitivamente encerrada a era em que as empresas buscavam apenas

resultados financeiros e de mercado, a qualquer custo, e que agora são obrigadas

a incluir novos valores de responsabilidade corporativa em sua trajetória

competitiva.

Não é outra a percepção de uma infinidade de outros líderes empresariais,

tais como Anne Mulcahy, presidente mundial da Xerox, que falou no mesmo

evento. Para ela, responsabilidade social corporativa é uma "corrida sem linha de

chegada", uma definição bem semelhante à de Hannah Jones, vice-presidente da

Nike ("Responsabilidade corporativa é uma jornada, não um destino") e próxima

da visão de Bill Gates, chairman e principal acionista da Microsoft ("Cidadania

global, assim como todos os outros nossos negócios, é uma tarefa em

andamento"). Para a Microsoft, por sinal, "responsabilidade corporativa cidadã é

119

definida por boas atitudes, não por boas intenções". É justamente a atitude de

levar a teoria à prática que tem se intensificado no universo corporativo.

Em 10/2005, IBM, HP e Dell criaram um código de conduta para sua

indústria com o objetivo de promover no setor padrões globais de

responsabilidade social corporativa. Nesse sentido, começam a ser incentivados

compromissos junto a seus parceiros de negócios via monitoramento de práticas

de emprego e condições de trabalho, saúde e segurança, ética e proteção ao meio

ambiente.

"Responsabilidade corporativa não é um extra opcional, tem que estar de

forma integral em tudo o que fazemos", define Tom McKillop, CEO da

AstraZeneca. Que o diga Dick Grasso, chairman durante oito anos, até meados de

2003, da Bolsa de Valores de Nova York (mais de 2.800 empresas listadas, de 51

diferentes países, cujo valor de mercado conjunto atinge estratosféricos US$ 14,8

trilhões). Na gestão de Grasso a NYSE, trilhou uma trajetória de sucessos e o

executivo se tornou uma celebridade. Até que se descobriu que seu pacote de

remuneração chegava aos US$ 144 milhões, quantia eticamente inaceitável.

Grasso perdeu o emprego.

Warren Buffet, respeitado homem de negócios americano e uma das

maiores fortunas do mundo, diz que "leva-se 20 anos para construir a reputação

de uma empresa e cinco minutos para perdê-la". Difícil discordar. A reputação é

hoje o maior patrimônio de qualquer organização, e moldada a partir de um

conjunto de diversas percepções geradas junto aos seus diversos públicos de

interesse.

A Lei Sarbanes-Oxley, sancionada pelo governo americano em julho de

2002, criou novos mecanismos de controle sobre a gestão empresarial, exige

maior transparência e deposita responsabilidades legais adicionais sobre os

executivos, entre outros itens. Ela é resultado prático de uma ampla ofensiva

destinada a melhorar práticas corporativas nos Estados Unidos.

120

Estudo divulgado em 09/2005 naquele país com base na análise de 2.500

empresas de diferentes países mostrou que a Sarbanes-Oxley e outras iniciativas

moralizadoras levaram a uma melhora de 10% na performance de empresas

americanas no tocante ao quesito governança corporativa. O levantamento

identificou aspectos como nível de transparência financeira, responsabilidade nos

processos de decisão, obediência a controles regulatórios, comprometimento

ambiental. O resultado referendou a tese de que existe relação entre melhores

práticas de governança e desempenho dos preços das ações: os papéis das 26

empresas mais bem situadas mostraram valorização em torno de 10% acima do

índice S&P 500 (que analisa as 500 mais relevantes companhias listadas na

NYSE).

Cabe aos executivos cuidar para que suas organizações não sejam

atropeladas por competidores que entendam mais rapidamente as novas regras

de um jogo que se renova a cada dia. Ou, como diz o professor Gary Hamel, o

papa da reengenharia em seu mais recente livro "Nem tudo que está mudando

pode ser visto de onde você está sentado" (Gary Hamel 2002).

A economista americana Hazel Henderson, conhecida mundialmente por

pregar a introdução de valores mais solidários na economia global tem sido ouvida

em seminários internacionais sobre desenvolvimento sustentável e estudada em

universidades por ter criado os indicadores Calvert-Henderson (www.calvert-

henderson.com), que incluem medidas regionais de qualidade de vida, saúde,

direitos humanos e meio ambiente, entre outros, na hora de definir o que é a

prosperidade de um país. Além disso, ela produz um programa de televisão nos

EUA, o "Ethical Marketplace" que já atinge 42 milhões de domicílios. Hazel

Henderson é uma das pensadoras que se opõem à noção liberal de que as

empresas servem apenas para proporcionar o máximo possível de lucro para os

seus acionistas. "Acionistas são gente também e pessoas têm muitos outros

valores além do resultado financeiro." Segundo ela, o grupo Calvert queria

descobrir se também havia acionistas que se importavam com o planeta, o bem-

estar dos empregados e o futuro de seus netos, por exemplo. O grupo Calvert é

121

um gestor de fundos com 25 anos de atuação naquele mercado, 400 mil

investidores e mais de US$ $10 bilhões em ativos. Segundo a economista, já

existem cerca de duzentos fundos de investimento que seguem critérios sociais,

de meio ambiente e de ética. Em resumo, levam em consideração três pês, em

inglês, pessoas, planeta e lucro. "O chamado protocolo global de contabilidade já

é aceito por 600 empresas multinacionais. Nos EUA há US$ 2,2 trilhões em ativos

em fundos mútuos ou de pensão gerenciados de acordo com esses critérios. É um

novo paradigma" (Hazel Hendersen 2006)

É inegável que no mundo capitalista a "sustentação" de um negócio

depende primariamente de sua viabilidade econômica. Ou seja, tem de haver

compatibilidade entre os riscos do negócio e os retornos obtidos e esperados ao

longo do tempo. Modernamente, o conceito de eficiência econômica foi ampliado e

os fatores humanos, os de impacto ambiental, os relacionados com os interesses

de saúde e bem-estar social passaram a ser incorporados dentro do conceito de

eficiência empresarial.

A razão dessa ampliação se deve à percepção cada vez mais comum de

que os desequilíbrios originados no sistema capitalista requerem crescente

atenção para que seu desenvolvimento ocorra de maneira equilibrada e, por

conseguinte, sustentada. Ou seja, a defesa da sustentabilidade decorre da

necessidade visível de modernização do capitalismo. Isso está diretamente

relacionado à proteção da natureza, do indivíduo, das comunidades menos

favorecidas e excluídas, com a defesa da saúde pública, etc.

Desenvolvimento não é um fenômeno que possa ser visto somente de uma

forma. Não é possível remetê-lo ao exclusivismo dos resultados econômicos e

financeiros. É necessário estabelecer um conjunto de valores que sejam aceitos

por cada um de nós, mas que também sejam consagrados pela aceitação de

todos. Neste sentido, a educação e a difusão das idéias ganham uma dimensão

essencial no conceito da sustentabilidade.

122

7. O Fortalecimento dos Bancos no Brasil – Legislação Federal,

Resoluções do CMN e Circulares do BC

O sistema bancário brasileiro teve a sua dinâmica, em especial nas três

décadas anteriores a 1994, sensivelmente condicionada pelo crônico processo

inflacionário que predominou no período. Essa longa convivência com a inflação

permitiu às instituições financeiras ganhos proporcionados por passivos não

remunerados, tais como depósitos à vista e recursos em trânsito – floating –,

compensando eventuais ineficiências administrativas e perdas decorrentes de

concessões de créditos de liquidação duvidosa. Como uma decorrência deste fato

elas tiveram comprometida sua capacidade de avaliar corretamente os seus riscos

e analisar a rentabilidade de seus investimentos, bastando, para auferir grandes

lucros, especializar-se na captação de recursos de terceiros e apropriar-se do

chamado imposto inflacionário.

O processo de reestruturação da economia brasileira, iniciado no início dos

anos 90, e consolidado com o Plano Real e seus desdobramentos, alterou

marcadamente o cenário de atuação das instituições financeiras. A abertura da

economia revelou o grau de ineficiência de vários setores domésticos, com

reflexos na capacidade de recuperação de empréstimos concedidos pelos bancos.

Além disso, as políticas monetária e fiscal, restritivas, que se seguiram a partir da

implementação do Plano Real, contribuíam adicionalmente para as dificuldades

creditícias enfrentadas por alguns setores da economia, ainda que de maneira

passageira. Esses fatos, conjugados com o desaparecimento do imposto

inflacionário, após a estabilização da economia, evidenciaram uma relativa

incapacidade de algumas instituições financeiras em promover os ajustes

necessários para sua sobrevivência no novo ambiente econômico.

Segundo Moura (1998), o programa de estabilização também demonstrou

que o aparato supervisório do país não estava devidamente equipado para lidar

com os problemas bancários que foram disfarçados pela política monetária

acomodatícia durante os anos de inflação elevada. Na sua visão, esses

123

problemas bancários típicos eram: (i) níveis inadequados de provisão para perdas

de empréstimos; (ii) concentração setorial e geográfica do crédito; (iii) regras

frouxas para os padrões de recebimento de juros; (iv) falta de controles internos

adequados; (v) empréstimos conectados; (vi) investimentos acionários dos bancos

em instituições não financeiras de qualidade duvidosa; (vii) dificuldades no

monitoramento de instituições não financeiras controladoras de bancos; (viii)

liberalização prematura das regras de entrada no sistema bancário; e (ix) fraude.

Em um primeiro momento pós-estabilização, o principal instrumento de

saneamento financeiro empregado foi a decretação de medidas legais de

intervenção pela autoridade supervisora, com base nas três modalidades de

regimes especiais então possíveis de imposição às instituições financeiras, a

saber: a intervenção, a liquidação extrajudicial e o regime de administração

especial temporária.

Entretanto, a eminente situação de insolvência de várias instituições, nos

meses subseqüentes à estabilização monetária, exigiu das autoridades

governamentais a adoção de medidas mais amplas visando reestruturar e

fortalecer o sistema financeiro. Nesse contexto, foram adotados programas de

estímulo à reestruturação e ao fortalecimento do sistema bancário nacional, bem

como de criação de um fundo garantidor de créditos. Além disso, ao final de 1995,

foram ainda introduzidas modificações visando conceder maiores poderes ao BC

no tratamento de assuntos relacionados com a responsabilidade civil dos

acionistas controladores, na adoção de medidas saneadoras de natureza

preventiva e passíveis de adoção pelo próprio mercado e na flexibilização de

regras para privatizações. Assim, depois do Plano Real, em face das dificuldades

enfrentadas por alguns bancos e com o objetivo de preservar a estabilidade do

sistema financeiro, foram implementados diversos aperfeiçoamentos regulatórios

para fortalecer e reestruturar o SFN.

Nesse sentido, adaptou-se o SFN ao Acordo de Basiléia, e seus

complementos na forma de outras regras específicas de controle prudencial e

de controle de exposição ao risco e foram implantados, ao final de 1995, o

124

Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema

Financeiro Nacional – Proer –, visando ordenar a fusão e incorporação de

bancos a partir de regras ditadas pelo BC, o Programa de Incentivo à Redução

do Setor Público Estadual na Atividade Bancária – Proes –, visando resolver

os problemas de liquidez e deterioração patrimonial observados nos bancos

estaduais, o Programa de Fortalecimento das Instituições Financeiras

Federais – Proef –, além de se criar um mecanismo destinado a proteger os

titulares de créditos perante instituições financeiras, sob a forma do Fundo

Garantidor de Créditos – FGC –, cuja instituição foi autorizada no segundo

semestre de 1995.

7.1 A Legislação Bancária – Evolução e Situação Atual

A evolução do SFN caracteriza-se pela edição de uma enorme quantidade

de leis cujos efeitos, por mais que se procure um critério de sistematização, se

projetam no tempo e ultrapassam quaisquer períodos evolutivos que se possam

delimitar.

Em um artigo sobre a evolução do SFN , Luiz Alfredo Paulin (2002) divide-a

historicamente em oito fases distintas: 1808/1845; 1845/1889; 1889/1898;

1898/1930; 1930/1945; 1945/1964; 1964/1994, e de 1994 em diante com

particularizações a partir de 2003. Saliente-se, no entanto, que apenas a partir da

fase 1898/1930 o Estado passa a regular organizadamente o SFN.

A análise da questão relativa ao desenvolvimento do SFN antes de 1930 é

de pouco interesse ao nosso objetivo. Há porém dois fatos relevantes a ressaltar

nesse amplo período. O primeiro deles refere-se à criação do Banco do Brasil em

1808 por ser o primeiro banco brasileiro, por existir até os dias de hoje e por seu

histórico permitir entender um pouco o processo de desenvolvimento do SFN e a

polêmica da existência de bancos estatais. O segundo que, apesar de toda a

simplicidade do embrionário SFN à época, ele já era dotado desde o início do

século XX de legislação específica, o que caracterizava o caráter especial da

atividade bancária.

125

No período que vai de 1930 a 1945, as mudanças políticas e econômicas

tanto em nível nacional como global justificam a consideração de uma fase distinta

no processo evolutivo do SFN. Observa-se, ainda, a inexistência de qualquer

política concreta de moeda e crédito, mas já se torna obrigatório para as

instituições bancárias um nível mínimo de encaixe/depósitos. O Banco do Brasil

funciona como banco privado e como banco público e até mesmo como uma

espécie de banco central – como banco do governo através da carteira de crédito

geral e como banco dos bancos através da carteira de redescontos –, e como

instituição de fiscalização bancária após a extinção da Inspetoria Geral dos

Bancos em 1931. No aspecto fundamental do exercício da atividade financeira,

merece especial destaque, neste período, a edição do decreto 22.626, de

07/04/1933, - Lei da Usura -, que estabeleceu o limite máximo de 12% ao ano

para a cobrança de juros.

No período que vai de 1945 a 1964, muda o rumo do SFN com a criação,

por força do Decreto-Lei 7.293, de 02/02/1945, da Superintendência da Moeda e

do Crédito – SUMOC –, precursora do futuro Banco Central do Brasil. Ela tinha “o

objetivo imediato de exercer o controle do mercado monetário e preparar a

organização do Banco Central” e de executar a política monetária do governo

federal, sendo também a responsável por autorizar e fiscalizar o funcionamento

das instituições de crédito. Sua vinculação política ao governo federal e a

continuidade das funções de banco central atribuídas ao Banco do Brasil não

permitiram uma grande evolução do SFN.

Entre 1964 e 1965, como parte da política de modernização do mercado

financeiro e de capitais, para atrair capitais estrangeiros que financiassem o

processo de desenvolvimento, foram implantados os fundamentos das reformas

financeiras que persistem até os dias atuais, por intermédio de três textos básicos:

a Lei 4.595/64 que reestruturou o SFN; a Lei 4.380/64 que criou o SFH; e a Lei

4.728/65 que reestruturou o mercado de capitais.

Assim, do ponto de vista cronológico, especificamente para as atuais IFM, o

atual desenho de organização, gestão e controle corporativo do SFN começa a ser

126

elaborado, de forma efetiva na década de 1960. Os principais instrumentos legais

que reestruturam suas diretrizes fundamentais podem se seqüenciados como a

seguir.

Na década de 1960 a principal inovação, como já visto, foi a Lei 4.595, de

1964 – Lei da Reforma Bancária –, em que se destacam: (i) a criação do CMN

com suas competências, composição e autonomia e do BC como autoridade

monetária; (ii) o aperfeiçoamento do desenho das instituições financeiras públicas

federais como “órgãos auxiliares da execução da política de crédito do Governo

Federal”; (iii) a estrutura organizacional e operacional das demais instituições

financeiras públicas e privadas; e (iv) a determinação de que as instituições

financeiras nacionais somente poderiam funcionar no País mediante prévia

autorização do BC e a as estrangeiras mediante decreto do Poder Executivo.

Na década de 1970 destacam-se: (i) a criação da Lei 6.024, de 1974 – Lei

das Intervenções e Liquidações Extrajudiciais – que tinha como objetivo a reunião

em único instrumento legal de toda a legislação já existente sobre intervenção e

liquidação extrajudicial. Nesse diploma legal foram incluídas as instituições

financeiras privadas e públicas não-federais, as cooperativas de crédito, as

sociedades ou empresas que integram o sistema de distribuição de títulos e

valores mobiliários no mercado de capitais, e sociedades ou empresas corretoras

de câmbio. Essa Lei impedia a concordata, procurava preservar os interesses da

poupança popular e a integridade do acervo das entidades submetidas à

intervenção ou à liquidação extrajudicial, e permitia ao BC estabelecer idêntico

regime para as pessoas jurídicas que com elas tivessem integração de atividade

ou vínculo de interesse, ficando os seus administradores sujeitos aos preceitos

desse diploma legal. A intervenção determinava: (1) a suspensão temporária e a

liquidação extrajudicial; (2) a perda do mandato dos administradores e membros

do Conselho Fiscal e de quaisquer outros órgãos criados pelo estatuto; e (3) a

criação da CVM – Lei 6.385, de 1976.

Na década de 1980 entre as inovações destacam-se: (i) a criação do

Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional – CRSFN –, por meio do

127

Decreto 91.152, de 1985; (ii) a regulamentação de aplicação de penalidades às

instituições financeiras, seus administradores, membros de conselhos consultivos,

fiscais e semelhantes que infringissem as disposições da Lei 4.595, pela

Resolução CMN 1.065, de 1985; (iii) a instituição do Regime de Administração

Especial Temporária – RAET –, que foi criado pelo Decreto-Lei 2.321, de 1987,

estabelecendo nova espécie de intervenção nas instituições financeiras públicas

não-federais e privadas, a qual não interrompe e nem suspende as atividades

normais da instituição; (iv) a criação da Lei 7.492, de 1986, conhecida como “Lei

de Combate aos Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional”; e (v) a criação dos

bancos múltiplos e a extinção das cartas-patentes dos bancos, em 1988;

Na década de 1990, até a implantação do Plano Real em1994, destacam-

se: (i) a criação do Código de Defesa do Consumidor por meio da Lei 8.078, de

1990; e (ii) a criação da Lei 8.137, de 1990, conhecida como Lei de Combate aos

Crimes contra a Ordem Tributária, Econômica, e Relações de Consumo.

Após a implantação do Plano Real e o fim dos ganhos fáceis do float

bancário permitido pelo binômio “produtivo” inflação-correção monetária, o SFN

inicia uma nova fase de adequação de sua regulamentação às novas exigências

do mercado financeiro nacional e internacional. Entretanto, permanecem algumas

amarras ao seu desenvolvimento em função da redação original do artigo 192 da

Constituição Federal de 1988 e da suposta interpretação dada pelo STF no

sentido da exigência de uma lei complementar única para regulamentar o SFN.

(Essas amarras só deixaram de existir com a Emenda Constitucional 40/2003 que

abriu a possibilidade de uma efetiva reestruturação do SFN por partes e de acordo

com as necessidades de momento). Assim, de 1994 em diante, destacam-se: (i) a

reestruturação das instituições financeiras e a ratificação do Acordo de Basiléia

pela Resolução CMN 2.099, de 1994 (ii) a criação do Programa de Estímulo à

Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional – Proer –,

pela MP 1.179, em 1995, posteriormente transformada na Lei 9.710, de 1998; (iii)

a MP 1.182, em 1995, posteriormente transformada na Lei 9.447, de 1997,

aperfeiçoando o Regime de Administração Especial Temporária – RAET –, ao

128

instituir o conceito de responsabilidade solidária dos controladores também para

as instituições financeiras submetidas aos regimes de intervenção ou liquidação

extrajudicial, figura que já existia para os casos de RAET, além de estender a

indisponibilidade aos acionistas controladores e agilizar a possibilidade de

desapropriação pela União das ações de bancos em dificuldades, para fins de

posterior privatização; (iv) a criação do Fundo Garantidor de Créditos – FGC

por meio da Resolução 2.211, em 1995; (v) a criação do Programa de Incentivo à

Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária – Proes –, pela MP

1.514, em 1996 (atual MP 2.191-70, de 2001); e (vi) a Lei 9.613, de 1998, que

criou o Conselho de Atividades Financeiras – Coaf –, tipificou o crime de lavagem

de dinheiro como delito autônomo, e estabeleceu, entre outras, que as instituições

autorizadas a funcionar pelo BC estariam obrigadas a desenvolver procedimentos

de prevenção e combate à lavagem do dinheiro.

Mais particularmente, nos ajustes finos da década de 2000, destacam-se as

Resoluções CMN 3.040, 3041, de 2002 e a 3198, de 2004, a primeira delas,

estabelecendo os requisitos e procedimentos para a constituição, a autorização

para o funcionamento, a transferência de controle societário, a reorganização

societária e o cancelamento da autorização de funcionamento das instituições

financeiras, a segunda, estabelecendo as condições para o exercício de cargos

em órgãos estatutários de instituições financeiras e demais instituições

autorizadas a funcionar pelo BC e a terceira, alterando e consolidando a

regulamentação relativa à prestação de serviços de auditoria independente para

as instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo BC e

para as câmaras prestadoras de serviços de compensação e de liquidação.

7.2 Os Instrumentos de Direito do BC para ação nas falhas – antes e

depois

Desde a criação do FGC, até setembro de 2002, foram indenizados 98,95% daqueles que tinham depósitos

até R$ 20 mil, totalizando pouco mais de 4 milhões de contas, correspondendo a quase R$ 4,0 bilhões.

129

A criação de moeda na atividade bancária, mesmo que apenas escritural,

dá ao emissor que não seja o Estado, ao menos em tese, um poder equiparável

ao do próprio Estado, fato esse que, por si só justifica o controle estatal sobre a

atividade que tem a possibilidade de emissão desse tipo específico de moeda – as

instituições financeiras monetárias.

Além disso, o regular funcionamento do sistema financeiro em geral e

bancário em particular depende da indispensável existência de confiança nesses

sistemas por parte das pessoas e instituições que os abastecerão dos recursos

necessários à sua operação – os depositantes. A intervenção do Estado visará,

então, a promover uma gestão bancária prudente, de modo a tutelar a confiança

do público e prevenir crises que ameacem os sistemas em parte ou no seu todo.

Assim, em 13/03/74, foi editada a Lei 6.024 que sistematizou a intervenção

administrativa ou intervenção extrajudicial e a liquidação extrajudicial das

instituições financeiras, consolidando a legislação até então existente e

regulamentando os processos administrativos de intervenção e liquidação

extrajudicial de instituições financeiras, substituindo totalmente a legislação

anterior sobre o assunto. A decretação dessas medidas só deve ocorrer quando o

BC identificar a existência de risco para os credores da instituição financeira, a

inobservância da legislação bancária em vigor, a violação de clausulas

estatutárias pela sua direção, ou por solicitação dos seus administradores.

Posteriormente o Decreto-Lei 1.477/76 determinou a atualização monetária dos

créditos sujeitos à liquidação extrajudicial, considerando-se ser este ato jurídico

como um sucedâneo administrativo da falência.

A intervenção administrativa ou intervenção extrajudicial tem como

objetivo permitir o levantamento real da situação da IF que tenha ou possa vir a ter

problemas de liquidez, e se for o caso, adotando as medidas para que ela possa

voltar a operar normalmente. Seus efeitos consistem basicamente de: (i)

suspensão da exigibilidade das obrigações vencidas; (ii) suspensão da fluência do

prazo das obrigações vincendas já contratadas, e (iii) inexigibilidade dos depósitos

já existentes à data de sua decretação.

130

A decretação de liquidação extrajudicial pode ocorrer independentemente

da prévia intervenção, se a gravidade dos fatos apurados pelo BC assim o

justificar. O fato é que esse procedimento liquidatário concursal, que, assim como

a falência, visa conferir tratamento paritário aos credores do devedor insolvente,

mas que por se tratar de medida administrativa voltada também à tutela dos

interesses públicos, é instaurado e conduzido fora da esfera judicial (Waldemar

Ferreira 1961). Uma vez decretada a liquidação extrajudicial cabe ao BC nomear

um liquidante, cuja figura equipara-se à do síndico no processo falimentar.

Entretanto, como ensina Carvalho de Mendonça

(1932), “o bom êxito de uma

liquidação depende quase que exclusivamente da capacidade e honestidade do

liquidante”.

A Lei 6.024/74 representou um marco na legislação relativa ao SFN,

dotando o BC de um poderoso instrumento de controle sobre os participantes do

mercado, mas o fato marcante dessa legislação é o de que a decretação de

qualquer dos seus dois regimes, mesmo que apenas de intervenção, implica na

interrupção temporária ou definitiva das atividades da instituição. A prática tem

demonstrado, no entanto, que o simples fato da intervenção, com a temporária

impossibilidade dos clientes da instituição em disporem de seus recursos

financeiros nela depositados retira a credibilidade indispensável ao seu posterior

funcionamento. Em razão dessas limitações, a decretação dessas medidas, ao

invés de agir como uma fonte de tranqüilidade para o mercado, poderia se

transformar em um evento sistêmico gerador de pânico ou, no mínimo, de

desconfiança em relação às instituições de pequeno porte que fossem colocadas

à prova a cada medida decretada. Por outro lado a pretensa agilidade do

mecanismo extrajudicial não vingou. Seu resultado foi, portanto, insuficiente para

dotar o SFN de maior credibilidade e de instrumentos eficazes para outorgar

garantias ao mercado.

Por tudo isso, em 25/02/87, foi editado o Decreto-Lei 2.321, que, como

defesa das “finanças públicas” criou o Regime de Administração Especial

Temporária – RAET –, aplicável às instituições privadas e públicas não federais.

131

Fundamentalmente, ele possibilita a intervenção sem que a instituição sofra a

interrupção de suas atividades. Com a decretação do RAET, a instituição continua

a operar sem qualquer tipo de interrupção, porém sob nova direção, o que faz com

que tal medida, apesar de sua relevância para a instituição e para o mercado,

passe quase que despercebida para o depositante comum. Complementarmente,

além de manter a responsabilidade dos ex-administradores e membros do

conselho fiscal, instituiu a responsabilidade solidária com eles dos acionistas

controladores da instituição, independentemente da apuração de dolo ou culpa,

sempre mantida essa responsabilidade como subsidiária e limitada ao passivo a

descoberto da instituição na data da decretação do RAET.

Posteriormente, em 14/03/97, o RAET foi aperfeiçoado pela Lei 9.447

resultante da MP 1.470-16, sucessora da MP 1.182, de 17/11/95, criada um dia

antes da decretação do RAET do Banco Nacional. A MP 1.182/95, é concomitante

com a Resolução CMN 2.208, de 03/11/95, que criou o Proer. Essa nova Lei dotou

o País de um instrumento efetivo de superação eficaz de problemas de insolvência

de instituições financeiras de modo que estes transcorressem sem maiores

impactos sobre o mercado. Os aperfeiçoamentos legislativos introduzidos desde a

edição da MP 1.182/95 fizeram parte efetiva do processo de fortalecimento do

SFN e consistiram basicamente de: (i) extensão da indisponibilidade de bens (Lei

6.024/74 – artigo 36) aos controladores diretos ou indiretos de instituição

submetida à intervenção, liquidação ou RAET, indisponibilidade essa, no entanto,

não impeditiva da desapropriação das ações ou de reestruturações societárias; (ii)

autorização para o BC promover, antes da decretação de intervenção, liquidação

ou RAET, a capitalização da sociedade, a transferência de controle acionário e a

reorganização societária, inclusive mediante incorporação, fusão ou cisão; (iii)

disciplina da forma de alienação de controle de instituições financeiras que

tivessem sido desapropriadas na forma do Decreto-Lei 2.321/87; (iv)

estabelecimento de regra pela qual, mesmo assumido pela União, por

desapropriação, o controle de instituição financeira, esta permaneceria, para todos

os fins, sob regime jurídico próprio das empresas privadas; e (v) autorização ao

132

BC para a adoção de medidas cautelares contra a instituição e seus dirigentes no

curso do processo de apuração de possíveis irregularidades (Sidney Turczyn 2005).

A Tabela 4, faz um paralelo entre os regimes de intervenção extrajudicial e

o RAET

Intervenção Extrajudicial Regime de Administração Especial

Temporária – RAET

Um interventor, órgão singular nomeado

pelo BC, assume a administração da

instituição

Um conselho diretor, órgão colegiado

nomeado pelo BC,assume a administração

da instituição

A decretação interrrompe o funcionamento

normal da instituição, suspendendo a

exigibilidade dos depósitos e das

obrigações vencidas

A decretação não altera o curso regular dos

negócios da instituição, nem seu

funcionamento normal

O mandato dos administradores e

conselheiros fiscais é suspenso

Os administradores e conselheiros fiscais

perdem o mandato

O foco é o saneamento da instituição com a

eliminação das irregularidades que

motivaram a decretação do regime de

intervenção

O foco é o saneamento da instituição com a

recuperação econômica e financeira da

instituição

Fonte: Intervenção e Liquidação Extrajudicial das Instituições Financeiras – Luiz Tzirulnik , Revista dos Tribunais,

2000

A Lei 9.447/97 atribuiu, ainda, responsabilidade aos prestadores de

serviços de auditoria independente às instituições submetidas a qualquer um dos

regimes especiais, por atos praticados ou omissões incorridas, inclusive com a

indisponibilidade de seus bens.

133

7.3 As Resoluções do CMN, as Circulares do BC – O arcabouço

regulatório e a supervisão dos bancos no Brasil adaptados ao Acordo

de Basiléia

Não é apenas o tratamento legislativo diferenciado para a insolvência das

instituições financeiras que é relevante ao entendimento dos mecanismos

existentes necessários à pretensão de assegurar a estabilidade e a segurança do

SFN.

Outras medidas legislativas de fortalecimento do SFN, adotadas por leis

específicas, tais como o Proer, o Proes, o Proef, o FGC e o SPB, criam novas

características do SFN ou alteram as já existentes e são acompanhadas de

regulamentação de caráter não legislativo. Essas medidas “não legislativas”, que

se seguem ou não às legislativas, são adotadas diretamente pelo CMN ou pelo

BC, de acordo com os poderes que lhes foram conferidos pela Lei 4.595/64.

O Anexo I, ao final do trabalho, relaciona de forma ordenada pelos seus

objetivos e finalidades, as principais resoluções do CMN, circulares e cartas-

circulares do BC, além de um resumo do estágio atual do direito de consumidor

dos clientes bancários.

134

8. Os Casos Específicos de Falhas Bancárias pós Plano

Real

A nossa proposta original de pesquisar os casos das falhas bancárias

ocorridos pós Plano Real, fossem de intervenção ou de liquidação extrajudicial, ou

de regime especial de administração temporária, classificando-os, analisando-os e

comentando-os a luz das suas condicionantes políticas e econômicas, da

regulação pública e das práticas de governança corporativa violadas ou não

cumpridas, pretendia incluir, entre outros: 1. as características societárias do

caso (capital aberto ou fechado); 2. o último balanço anterior ao caso; 3. as razões

do BC para realizar o ato; 4. os comentários sobre o fato na ocasião; 5. as

conseqüências sobre o sistema financeiro e o mercado; 6. a existência de Proer

ou Proes para o caso; e 7. o estágio atual dos casos, além dos seus números

atuais do Proer ou Proes. Nessa pesquisa também pretendíamos analisar os

casos de ajuda do Governo Federal aos bancos oficiais via Proef, além dos casos

de ações privadas que claramente tivessem violado os bons princípios e práticas

de governança, pública (na forma de regulação e supervisão) e privada, no

sistema bancário.

Entretanto, a falta de informações oficiais, limitadas aos atos presidenciais

do BC de decretação do regime especial, não nos estimulou a aprofundar a

pesquisa, considerando que ela teria como base as informações publicamente

disponíveis em artigos na mídia e em trabalhos – teses, artigos e livros –

disponíveis em mercado e que trataram do tema a seu tempo, além das

informações privadas disponíveis nos escritórios de advocacia que trataram da

defesa dos casos específicos de liquidação extrajudicial.

Assim, preferimos nos limitar a determinara a dimensão ampla do problema

de casos de falhas bancárias pós Plano Real apresentando a tabela detalhada de

casos existentes disponíveis no site www.bcb.gov.br, do BC.

135

Tabela 5 - relaciona os bancos que sofreram a decretação de regime

especial, por data, tipo de regime, eventuais datas de mudança de regime e/ou

seu encerramento.

Nome

Data de

decretação

Tipo de regime

especial

Data de convolação em

liquid. e xtrajudicial

Data do

encerramento

Banco Adolpho Oliveira &

Associados S.A.

14/11/1994 Liquidação

Extrajudicial

9/7/1996

Banco Agrimisa S.A. 12/4/1995 Liquidação

Extrajudicial

18/3/2004

Banco Aplicap S.A. 16/2/1998 Liquidação

Extrajudicial

Banco Araucária S.A. 27/3/2001 Liquidação

Extrajudicial

5/3/2003

Banco Atlantis S.A. 21/11/1994 Liquidação

Extrajudicial

18/9/1997

Banco Bamerindus do Brasil

S.A.

26/3/1997 Intervenção 26/3/1998

Banco Bancorp S.A. 22/11/1994 Liquidação

Extrajudicial

23/1/1997

Banco Banerj S.A. (Ex-

Banerj

Dtvm S.A.)

7/6/1995 Administração Especial

Temporária

14/7/1997

Banco Banorte S.A. 24/5/1996 Intervenção 19/12/1996

Banco BMD S.A. 15/5/1998 Liquidação

Extrajudicial

Banco Brasileiro Comercial

S.A.

15/5/1998 Liquidação

Extrajudicial

3/7/2003

Banco Comercial Bancesa S.A. 13/2/1995 Liquidação

Extrajudicial

5/3/2003

Banco Comercial de São Paulo

S.A.

11/8/1995 Intervenção 9/8/1996 20/1/1997

Banco Crefisul S.A. 23/3/1999 Liquidação

Extrajudicial

24/10/2002

136

Nome

Data de

decretação

Tipo de regime

especial

Data de convolação em

liquid. e xtrajudicial

Data do

encerramento

Banco Desenvolvimento Rio

Grande do Norte S.A.

30/12/1994 Liquidação

Extrajudicial

20/1/2000

Banco do Estado de Alagoas

S.A.

23/1/1995 Administração Especial

Temporária

22/7/1997 30/12/2002

Banco do Estado de Rondônia

S.A. - Beron

20/2/1995 Administração Especial

Temporária

14/8/1998

Banco do Estado de São Paulo

S.A.

30/12/1994 Administração Especial

Temporária

26/12/1997

Banco do Estado do Amapá

S.A.

3/9/1997 Liquidação

Extrajudicial

28/7/1999

Banco do Estado do Mato

Grosso S.A. Bemat

2/2/1995 Administração Especial

Temporária

28/1/1998 2/6/1999

Banco do Estado do Rio de

Janeiro S.A.

30/12/1994 Administração Especial

Temporária

30/12/1996 6/2/2002

Banco do Progresso S.A. 21/2/1997 Liquidação

Extrajudicial

18/11/1999

Banco Dracma S.A. 21/3/1996 Liquidação

Extrajudicial

3/6/1998

Banco Econômico S.A. 11/8/1995 Intervenção 9/8/1996

Banco Empresarial S.A. 15/5/1997 Liquidação

Extrajudicial

9/7/2002

Banco Garavelo S.A. 20/7/1994 Liquidação

Extrajudicial

27/12/1996

Banco GNPP S.A. 5/12/1995 Liquidação

Extrajudicial

27/11/2003

Banco Hércules S.A. 28/7/1994 Liquidação

Extrajudicial

13/5/2004

Banco Hexabanco S.A. 13/7/2000 Liquidação

Extrajudicial

11/6/2003

137

Nome

Data de

decretação

Tipo de regime

especial

Data de convolação em

liquid. e xtrajudicial

Data do

encerramento

Banco Interfinance S.A. 11/8/1997 Liquidação

Extrajudicial

28/11/1997

Banco Interior de São Paulo

S.A.

7/2/2001 Liquidação

Extrajudicial

Banco Interpart S.A. 28/3/2001 Liquidação

Extrajudicial

24/10/2002

Banco Interunion S.A. 13/3/2002 Liquidação

Extrajudicial

Banco Interunion S.A. 30/12/1996 Liquidação

Extrajudicial

25/10/2001

Banco Investcorp S.A. 5/12/1995 Liquidação

Extrajudicial

3/9/1998

Banco Lavra S.A. 13/4/2000 Liquidação

Extrajudicial

5/3/2003

Banco Martinelli S.A. 30/10/1998 Intervenção 29/10/1999 9/7/2002

Banco Mercantil S.A. 11/8/1995 Intervenção 9/8/1996

Banco Nacional de

Investimentos S.A.

18/11/1995 Administração Especial

Temporária

18/11/1997

Banco Nacional S.A. 18/11/1995 Administração Especial

Temporária

13/11/1996

Banco Open S.A. 23/1/1995 Liquidação

Extrajudicial

21/6/2001

Banco Pontual S.A. 30/10/1998 Intervenção 29/10/1999

Banco Porto Seguro S.A. 11/8/1997 Liquidação

Extrajudicial

Banco Rosa S.A. 3/3/1995 Liquidação

Extrajudicial

27/8/1997

Banco Royal de Investimento

S.A.

22/5/2003 Liquidação

Extrajudicial

138

Nome

Data de

decretação

Tipo de regime

especial

Data de convolação em

liquid. e xtrajudicial

Data do

encerramento

Banco Santos Neves S.A. 1/8/2001 Liquidação

Extrajudicial

Banco Santos S.A. 12/11/2004 Intervenção 4/5/2005

Banco Sao Jorge S.A. 1/3/1995 Liquidação

Extrajudicial

Banco Seller S.A. 18/11/1994 Liquidação

Extrajudicial

20/11/1996

Banco Sheck S.A. 21/2/1997 Liquidação

Extrajudicial

28/11/1997

Banco Universal S.A. 20/6/1996 Liquidação

Extrajudicial

8/7/1998

Banco Vega S.A. 15/5/1997 Liquidação

Extrajudicial

Banco Vetor S.A. 21/2/1997 Liquidação

Extrajudicial

15/7/1998

Banfort - Banco Fortaleza S.A. 15/5/1997 Liquidação

Extrajudicial

5/3/2003

Bfc Banco S.A. 4/12/1995 Liquidação

Extrajudicial

28/7/1999

Bfi -

Banco de Financiamento

Internacional

17/4/1996 Liquidação

Extrajudicial

15/7/1997

Big S.A. -

Banco Irmãos

Guimarães

25/8/1995 Liquidação

Extrajudicial

18/3/2004

Brasbanco S.A. Banco

Comercial

16/9/1994 Liquidação

Extrajudicial

23/1/1996

Milbanco S.A. 16/2/1998 Liquidação

Extrajudicial

10/10/2000

Fonte: Banco Central

139

O Anexo II, ao final do trabalho, relaciona de forma ordenada os atos

presidenciais do BC com as razões que justificaram a decretação do regime

especial por parte do BC e sua fundamentação legal.

140

9. Considerações e propostas de mudanças regulatórias e de

princípios e práticas de GC que protejam os depositantes como

credor-investidores ou “quase-acionistas” dos Bancos

O objetivo amplo das nossas propostas, sejam elas empíricas,

operacionais, conceituais ou filosóficas, é o de atingir o estágio de uma sociedade

mais justa, aberta e transparente, que, sem deixar de ser competitiva, incentive o

desenvolvimento e a inovação para o benefício de todos e não apenas de um

grupo de privilegiados em particular. Os caminhos para chegar a isso são

diferentes em cada país, porque cada economia tem o seu conjunto de instituições

próprio, herdado das circunstâncias que formaram aquele país. Também não há

um mecanismo único de transformação que seja similar no conjunto destas

instituições.

Um dos principais entraves à transformação das instituições para promover

o desenvolvimento e o interesse comum é o privilégio conseguido por influência

política de grupos que representam interesses restritos. Os grupos de interesse

trocam apoio econômico com determinados grupos políticos por proteção contra a

competição. É um problema difícil de resolver, porque você se livra de um grupo

com determinado privilégio e logo surge outro para ocupar o lugar. As instituições

devem ser desenhadas para dar incentivos à competição e à produtividade das

organizações e das pessoas e, essencialmente, no caso das instituições

financeiras monetárias, a proteção das economias dessas pessoas, sem

alternativa viável, através dos depósitos à vista, de poupança e a prazo nas

condições padrão atuais de mercado. Se as instituições recompensam a

corrupção e os privilégios, naturalmente surgirão organizações próprias para

apoderar-se dessa recompensa. Se a atividade produtiva, no sentido de proteção,

é recompensada institucionalmente, a tendência é de florescimento de

organizações produtivas.

Sempre, existirão lacunas a serem preenchidas pela ação da autoridade

monetária e/ou supervisora do mercado financeiro no peculiaríssimo e complexo

141

caso brasileiro, tais como, na atualidade: (i) a questão da regulação bancária no

sentido de reduzir o spread bancário e aumentar a oferta de crédito,

principalmente, no longo prazo, que já teve o seu processo iniciado com a

regulamentação dos correspondentes bancários, da conta-investimento (que tem

isenção da CPMF) e o crédito consignado; (ii) a questão da criação e a

regulamentação do cadastro positivo, considerado como a criação de banco de

dados com informações, sobre comportamento das empresas e consumidores,

nível de endividamento, e pontualidade de pagamento; (iii) a questão da

contabilização das perdas com derivativos que não tenham sido feitos no sentido

de realizar operações de hedging; (iv) a legitimização do processo conhecido

como know your customer, visando minimizar as operações de lavagem do

dinheiro; (v) a questão legal de tipificação do crime nas operações do sistema

financeiro, extremamente criticada pela sociedade, e que tem estimulado a prática

da impunidade para os crimes contra a economia popular; e principalmente (vi) a

conciliação das atribuições da Secretaria de Direito Econômico e do Conselho

Administrativo de Defesa Econômica – CADE – do Ministério da Justiça, com as

funções do BC no que se refere ao poder econômico dos bancos, em razão da

sua elevada concentração ou poder de mercado, bem como com relação às

fusões e incorporações bancárias que não têm sido motivo de compartilhamento

de competências como em qualquer país civilizado do mundo capitalista.

Paralelamente muito já vem sendo feito para atender a necessidade

imperativa de mecanismos de prevenção de riscos. Em outras palavras, bons

controles internos, o que envolve, necessariamente, compliance efetivo, recursos

adequados aplicados na gestão de risco e auditoria interna atuante. Não é

desejável eliminar ou evitar riscos. Afinal, eles são inerentes aos negócios e

justificam os lucros. A verdadeira expertise está em saber gerenciá-los. Os últimos

15 anos foram pródigos em inovações nos campos, teórico, regulatório e

tecnológico no que tange a princípios, normas e modelos de controle de riscos,

envolvendo rotinas de identificação, prevenção, medição, análise, comunicação e

reação. Negligenciar tais práticas significa pôr em risco a sobrevivência de um

negócio

142

A partir da colocação dessa posição inicial surje a discussão genérica sobre

a caixa-preta dos mercados em geral caracterizada para além da dicotomia entre

o endeusamento e a diabolização dos mercados e que atinje seu ápice nos

mercados financeiros e de capitais. Ela consiste em encará-lo não como figura

mágica, ponto abstrato de encontro entre compradores e vendedores, mecanismo

automático e impessoal de coordenação entre indivíduos independentes entre si,

mas como estrutura social: forma recorrente de interação, que guarda certa

permanência e que se submete a sanções. Este caminho permite que se

compreenda o que tudo indica ser um fenômeno novo na organização social

contemporânea: a incorporação, em importantes mercados, e principalmente no

nosso objeto de estudo, que é o mercado financeiro, de valores ambientais, éticos

ou mesmo de eqüidade social. Isso não significa que os mercados poderão

encarregar-se de resolver os grandes desafios políticos das sociedades atuais,

mas simplesmente que eles não são - contrariamente a sua imagem canônica dos

manuais de economia - autônomos e independentes, mas se encontram

inteiramente mergulhados na vida social e sujeitos inteiramente a suas influências.

Dois livros recentes ajudam a explicar estes novos comportamentos de

alguns importantes mercados contemporâneos. O primeiro vem de uma das mais

importantes correntes das ciências sociais contemporâneas, a chamada "Nova

Sociologia Econômica". Neil Fligstein, em "The Architecture of Markets - An

Economic Sociology of Twenty-First Century Capitalist Societies" (Princeton

University Press), propõe uma "abordagem político-cultural dos mercados".

Estudando a mudança no funcionamento e no controle das grandes corporações

norte-americanas, Fligstein contesta a visão convencional a respeito da

concorrência, segundo a qual os preços se estabelecem com base numa espécie

de leilão permanente, cuja eficiência é tanto maior, quanto menores forem os

vínculos de dependência entre seus protagonistas. Mercados são, antes de tudo,

formas de estabilizar as relações entre produtores e fornecedores, entre

produtores e compradores, de forma a atenuar os efeitos destrutivos do caráter

instável do sistema de preços. O anonimato e a impessoalidade de seu

funcionamento são pura ficção. Isso não quer dizer que a concorrência não exista.

143

Mas ela se exerce no âmbito de estruturas estabilizadas. Um mercado só se forma

quando resolve quatro questões centrais: Quais os direitos de propriedade de

seus participantes? Que formas de governança possui? A que regras de troca

obedece? Que concepções de controle sobre os recursos norteiam seus

participantes?

A estabilização - e, portanto, o funcionamento - dos mercados depende

menos de eficiência do que da maneira como organizam a resposta a estas quatro

perguntas. Os mercados e as empresas que deles participam são assim

devedores de estruturas sociais que os enquadram e oferecem parâmetros para

suas ações. Portanto, é claro que a atuação empresarial não é nem pode ser

independente de controle social, nem limita este controle estritamente ao que

aparece no balanço das empresas. Existe uma tensão entre os objetivos da

rentabilidade e a dependência com relação às estruturas sociais que é exatamente

onde os temas de natureza social, ambiental e ética encontram seu lugar no

funcionamento mesmo dos mercados.

O outro livro foca mais os aspectos da economia ambiental, Ele foi escrito

por um jovem economista francês, Thierry Hommel. Seu título já mostra a junção

de dois domínios que não costumam ser tratados de maneira conjunta: "Stratégies

des firmes industrielles et contestation sociale". Da mesma forma que em Fligstein,

as empresas estudadas por Hommel não se isolam do ambiente social em que

vivem. Assim, são levadas a organizar o que chama de "gestão antecipada da

contestabilidade": os lucros de uma grande empresa dependem da legitimidade e

da credibilidade social que inspiram. É muito mais que uma questão de marketing

ou de imagem. Existem sistemas de legitimidade que permitem justificar as ações

empresariais e cuja ausência amplia de forma extraordinária a incerteza de seus

horizontes futuros. O que está em jogo vai além das disposições morais de cada

empresário individual: o importante é que há fenômenos sociais que interferem na

própria organização industrial, tanto mais quanto a área de atuação é mais densa

em bens coletivos. O importante é que ele mostra, antes de tudo, a importância da

idéia central da sociologia econômica contemporânea que insiste na inserção –

144

embeddedness – da economia na vida social. A idéia pode parecer trivial, mas

abre um promissor caminho para atuação de movimentos sociais: a própria

legitimidade do lucro empresarial se apóia no fato de que a vida econômica da

sociedade não é propriedade privada das empresas e se encontra, cada vez mais,

exposta ao debate público.

Ao se fazer uma reflexão sobre a vida e a obra de John Maynard Keynes

(1883-1946), que foi, sem dúvida, o mais célebre e influente economista do século

XX observamos que a economia não ocupa o principal lugar na sua visão global

da sociedade. Em seu livro "Keynes et ses Combats", Gilles Dostaler, através de

oito capítulos igualmente interessantes, nos procura cobrir quatro eixos do

pensamento e da ação de Keynes: sua contribuição no campo da filosofia,

particularmente em questões da ética e da teoria do conhecimento; sua visão e

suas marcantes atitudes diante da vida política; suas concepções do dinheiro, do

emprego e das relações monetárias internacionais; e seu posicionamento como

mecenas e organizador das artes na Inglaterra. O foco que nos interessa aqui

como suporte aos fundamentos de nossa proposição é a análise profética de

Keynes sobre as perspectivas do capitalismo, quando a economia é submetida

aos poderes do sistema financeiro e aos efeitos nefastos da especulação. Keynes

dizia que o capitalismo somente poderia encontrar legitimidade se as pessoas de

rendas mais modestas continuassem a acreditar que as pessoas mais ricas

mereciam sua sorte graças às suas contribuições construtivas para a sociedade, e

não graças à especulação e ao roubo.

Por outro lado, ao se particularizar o mercado financeiro, sob a ótica da

gestão, vamos encontrar os fundamentos das nossas proposições nas extensas e

magníficas lições do pensador de gestão Peter Drucker. A primeira lição mais

importante talvez seja a necessidade da quebra dos tabus criados pelo

pensamento cartesiano, caracterizado pelos compartimentos fechados do saber.

Drucker critica, por exemplo, os engenheiros que adoram dizer que nada sabem

sobre pessoas. Tampouco poupa os profissionais de recursos humanos que se

recusam a aprender rudimentos de contabilidade e de outros métodos

145

quantitativos. "Ter orgulho de tamanha ignorância é auto-destrutivo", adverte. O

artigo "A Teoria da Empresa", escrito em 1994, traz outra indagação fundamental

à vida corporativa: que doutrina pode manter uma empresa viva e dinâmica?

Embora sempre pragmático, Drucker sustenta que premissas formam o alicerce

da organização, modelam comportamentos e definem o foco nos resultados. No

entanto, se esse projeto conceitual envelhece, a instituição perde força, agilidade

e capacidade realizadora. O mestre oferece vários exemplos históricos desse

fenômeno. Prova, por exemplo, que as mesmas premissas que ajudaram a IBM a

vencer, em 1950, mostraram-se ineficazes trinta anos depois. Em 1992, em "A

Nova Sociedade de Organizações", no qual afirma que as certezas de hoje se

tornarão os absurdos de amanhã, o pensador também lança o desafio de

converter o pluralismo das organizações autônomas e baseadas no conhecimento

em desempenho econômico e coesão política e social. Como dissera numa

entrevista a T. George Harris, em 1993, essa gestão aprimorada de saberes se

tornaria cada vez mais fundamental no mundo pós-capitalista. Nos últimos anos

de vida, Drucker convencera-se de que as organizações realmente

empreendedoras seriam baseadas muito mais no conhecimento do que no capital.

A realidade mutante das organizações atesta que a teoria é corretíssima. Convém,

portanto, aplicarmos na prática outro de seus ensinamentos. Os que se

dispuserem a gerir as novas corporações terão urgentemente de substituir o

tradicional exercício do poder por uma prática transformadora, que privilegie a

responsabilidade e a compreensão em relação às necessidades da sociedade.

É importante refletir que a "mão invisível" do mercado e a ambição

individual ou empresarial que serve ao bem comum de Adam Smith funcionaram

bem - até agora para os EUA, um país de valores e maioria protestante. Os

ensinamentos de Adam Smith não encontraram a mesma ressonância em países

mais católicos como o Brasil, onde a ambição é vista como "pecaminosa", feia até.

Na década de 1950 surgiu uma descoberta mais condizente com o nosso modo de

ser, a do matemático-norte americano John Nash, Prêmio Nobel de Economia em

1994. Nash provou, por meio da Teoria dos Jogos, que o melhor resultado provém

quando todos do grupo fazem o que é melhor para si e para o grupo. A ambição

146

individual, cada um por si, até serve ao bem comum, mas não é a que dá o melhor

resultado.

A transição do instinto da ambição individual para um querer e pensar o

melhor para si e para o grupo requer mudanças importantes: um conjunto

coerente e harmonioso de práticas e conceitos, colaboração intencional e pensada

em larga escala. O competitivo universo empresarial, e particularmente o bancário

pode ser uma das frentes para a disseminação da teoria de Nash no Brasil. De

acordo com a descoberta do economista, as instituições financeiras que

fomentarem de forma consistente "o melhor para si, acionistas e gestores, e para

o grupo, os demais stakeholders" poderiam ter as melhores possibilidades de

obter bons resultados. Caso isto aconteça, as instituições que não quiserem ficar

para trás adotarão as práticas das mais bem-sucedidas.

No trabalho, não examinamos as eventuais influências sobre os princípios e

práticas de governança corporativa do fato do setor bancário brasileiro funcionar

como um oligopólio, já que um número pequeno de bancos detém grande parte do

mercado – no caso brasileiro, as dez maiores instituições nacionais dominam

cerca de 60% do mercado de ativos (empréstimos etc.), até porque uma parte do

mundo rico age de modo semelhante ao Brasil. Há países que exibem

elevadíssimo grau de concentração bancária: é o caso de Suécia e do Canadá,

onde os cinco maiores bancos detêm 90% e 87% do total de ativos bancários. E

há países, na outra ponta da tabela, onde a competição é muito mais aberta: é o

caso de Alemanha e Estados Unidos, onde os cinco maiores bancos detêm

apenas 22% e 24% do total de ativos, de acordo com dados pesquisados pelo BIS

e divulgados pela revista The Economist .

Tabela 6 - Concentração Bancária que relaciona a participação de mercado

das cinco maiores instituições de cada País da amostra (em %)

Suécia 90

Espanha 55

Canadá 87

França 45

147

Holanda 84

Áustria 44

Bélgica 83

Japão 42

Suíça 80

Reino Unido 41

Finlândia 79

Itália 27

Austrália 77

EUA 24

Brasil 61

Alemanha 22

Noruega 60

Dados de 2003/2004 BIS e The Economist

Setores oligopolizados são comuns nas economias: a concorrência perfeita

é apenas uma abstração que alguns economistas propuseram no passado. Em

um oligopólio, os produtores de bens e serviços têm poder de mercado. Isto quer

dizer que existe poder de elevar preços acima do que seria o normal, se a

concorrência fosse perfeita. Ter poder de mercado não é exatamente o problema.

O exercício deste poder é que deve ser coibido pelas autoridades de defesa da

concorrência.

Além disso, como vimos anteriormente, no Brasil, cabe ao BC a tarefa de

estimular a concorrência entre os bancos. Este também tem como atribuição a

regulação prudencial do setor. Este tipo de regulação visa proteger os

depositantes ou quaisquer credores do sistema de riscos de falências bancárias, o

que em diversos casos pode provocar quebras em seqüência, o conhecido risco

sistêmico. Na regulação prudencial, o BC age como fiscal do setor bancário,

impondo, através de legislação específica, práticas seguras nas operações do dia-

a-dia. Contudo, a experiência recente mostra que o BC abre mão do controle

concorrencial em detrimento do prudencial. Ocorre que não existe conflito entre os

dois. Ao estimular a concorrência, o BC imporia aos bancos um ambiente

saudável de competição onde os agentes, em constante evolução, seriam mais

capazes de suportar as eventuais crises do mercado. Os atos de concentração

(fusões e aquisições) do setor financeiro nacional são defendidos pela autoridade

148

concorrencial como positivos, uma vez que tendem a formar grupos mais sólidos,

universalizar os serviços bancários e, finalmente, porque a concentração tende a

trazer ganhos de eficiência que seriam repassados aos clientes, elevando desta

forma o bem-estar social. Provavelmente os bancos nacionais devem ter

experimentado ganhos de eficiência oriundos do processo de concentração. É

justo também afirmar que o BC possa ter levado em conta este fato na sua

avaliação dos atos de concentração, contudo, parece claro que estes ganhos não

estão sendo revertidos para os clientes depositantes e os tomadores de

empréstimos - e isto explica a persistência das elevadas margens de

intermediação bancária (spread bancário) e no limite, os lucros fantásticos obtidos

pelos bancos.

A experiência internacional mostra que as funções de regulação

concorrencial e regulação prudencial são exercidas por órgãos diferentes, que

trabalham em coordenação. Dentre os países que separam os dois controles

podemos citar Austrália, Alemanha, Coréia do Sul, México, Estados Unidos e

Reino Unido. Nessas economias, os órgãos de defesa antitruste e a autoridade

monetária trabalham em conjunto, cada qual analisando os impactos sobre a

concorrência e os possíveis riscos sobre a solidez do sistema bancário. Na

verdade as atividades são complementares e oferecem um resultado superior se

comparado com o sistema brasileiro. A concentração de ambos os poderes no BC

afasta o Brasil das melhores práticas internacionais. O resultado desse arranjo

institucional inferior pode ter uma parcela de responsabilidade sobre o custo

excessivo pago pelos tomadores de empréstimos, além de gastos incorridos com

a elevação das tarifas bancárias. É importante que a sociedade discuta o papel do

BC, tendo em vista a concentração do setor bancário nacional observada nos

últimos anos e os resultados que essa dinâmica possa ter trazido aos

consumidores. Nada se questiona quando um banco adquire uma instituição já

existente: tudo ocorre com a maior naturalidade do mundo, em momento algum o

público é informado dos impactos deste tipo de operação. É como se a

concorrência só importasse em outros setores da economia, como se os bancos

fossem diferentes nesse aspecto. Eles não são. Trata-se de uma indústria que

149

recolhe depósitos (insumos) e vende empréstimos (produto). O fato do BC ter de

zelar pela segurança dos depositantes não o isenta de incentivar a concorrência:

são temas paralelos. O Brasil deveria migrar para um sistema em que a

autoridade antitruste (CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica)

fosse a responsável pelos atos de concentração e práticas abusivas de preços

(exercício do poder de mercado), cuidando portanto da regulação concorrencial (A

Comissão de Constituição e Justiça - CCJ da Câmara dos Deputados, já aprovou por unanimidade

um projeto de lei complementar que dá ao Cade competência para cuidar da concorrência no

sistema bancário. Com apenas quatro artigos, o projeto de lei complementar transfere para o

Sistema Brasileiro de Concorrência a responsabilidade de analisar e julgar os casos de fusão e

aquisição de bancos, e aplicar as punições devidas se for constatada a prática de conduta lesiva à

concorrência por parte das instituições financeiras. Assim, a regulação, a supervisão bancária e a

higidez do sistema financeiro permanecem sob a responsabilidade do BC, mas quem vai julgar se

o sistema é anticoncorrencial, oligopolista, se está operando com preços abusivos, como nas

tarifas bancárias, por exemplo, e, com isso, lesando o consumidor de serviços bancários, será, em

última instância, o Cade).

Neste arranjo caberia ao BC a regulação prudencial. Ambos deveriam

trabalhar de forma coordenada, cada qual fornecendo subsídios técnicos para

tomadas de decisão superiores. A experiência internacional é clara e mostra que

concentrar no mesmo órgão os dois tipos de regulação leva a um resultado inferior

sob o ponto de vista econômico, com impactos negativos sobre a sociedade.

Lucros são importantes e não devem ser vistos como anomalias, contudo o

exercício do poder de mercado deve ser coibido de forma enérgica pelas

autoridades que servem para defender o cliente.

Para podermos apresentar nossas proposições é importante levantar o

grande questionamento colocado no livro “Rethinking Bank Regulation: Till Angels

Govern”, de James Barth, Gerard Caprio e Ross Levine, no qual analisam as

tentativas feitas pelos governos ao redor do mundo para tornar mais seguros seus

sistemas bancários contra as crises financeiras e econômicas. O título do livro se

inspira nas palavras de James Madison, um dos America's founding fathers:

150

“If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men,

neither external nor internal controls would be necessary. In framing a government which is

to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable

the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself.”

A dificuldade em fazer os governos controlarem a si próprios é um dos

aspectos daquilo que os economistas chamam de falha regulatória. O argumento

central do livro é o de que embora a regulação bancária seja introduzida com a

melhor das intenções, como, por exemplo evitar as corridas bancárias, ela tende a

ser introduzida sem as devidas considerações pelos riscos da falha regulatória.

Como resultado, tal falha, freqüentemente ocorre e traz conseqüências piores do

que as suposições previam.

Para chegar a essa conclusão, os autores organizaram o primeiro banco de

dados global sobre a regulação bancária através do mundo. Cada cópia do livro

traz um CD-ROM contendo dois databases, um com dados de 1998-99, e o outro

com dados de 2003, com informações de 150 paises. A ausência até aqui de

dados seguros pode ter sido uma das razões pelas quais tanto já foi escrito sobre

regulação bancária sem, entretanto, dar um sentido ao que realmente acontece na

prática. Com os novos dados, os economistas analisaram as relações entre os

diferentes tipos de regulação e os indicadores da saúde dos sistemas bancários

dos países da base de dados, incluindo a eficiência de seus bancos, a extensão

das práticas de corrupção, o nível de desenvolvimento dos sistemas bancários e

naturalmente a probabilidade de crises.

Ao mesmo tempo em que encontraram enormes diferenças nos tipos de

regulação bancária ao redor do mundo, fato esse que os tornaram céticos sobre a

noção de que exista um efetivo modelo único de regulação bancária que se ajuste

a todos os países, os economistas extraíram marcantes conclusões, sendo, talvez,

o mais importante resultado àquele relacionado aos poderes de supervisão dos

reguladores bancários ao observar que o reforço da supervisão teria um impacto

negativo no desenvolvimento das atividades bancárias, reduziria a eficiência dos

bancos e aumentaria a probabilidade de uma crise. Por quê? Uma possibilidade é

151

a descoberta de que a corrupção na concessão de empréstimos bancários tende a

ser maior nos paises com supervisores mais atuantes, à exceção daqueles paises

em que os sistemas legais e as instituições políticas são mais fortes. Maiores

poderes concedidos aos supervisores em paises com frágeis princípios e práticas

de governança corporativa dão a esses uma maior chance de agir em seu próprio

benefício. Embora alguns especialistas questionem se uma supervisão com mais

poderes realmente cause esses tipos de problemas, ou apenas coincidam com

eles, os referidos autores do livro temem que a implantação do Pilar 2 do Acordo

de Basiléia II reforce as suas conclusões. A mensagem que eles deixam é que

simplesmente reforçar a supervisão bancária pode muito bem tornar as coisas

piores, e não melhores, na grande maioria dos países.

A alternativa que se nos apresenta é reforçar a aplicação dos princípios e

práticas da governança corporativa ao sistema bancário. A amálgama do

aperfeiçoamento da estrutura da governança corporativa dos bancos comerciais e

múltiplos com carteira comercial reside no manejo adequado das relações entre

estas instituições, de um lado, e seus acionistas, investidores, gestores,

empregados, e outros stakeholders, do outro, de tal forma que permitam a todas

as partes restringirem-se uma as outras, de acordo com as leis, as regras, as

regulações e os contratos existentes.

Uma boa estrutura de governança ajudaria tais instituições a estabelecer

seus objetivos operacionais, determinar as abordagens para atingi-los, facilitar a

implementação das decisões e por em prática uma supervisão efetiva. Elas

ganhariam a confiança dos seus investidores e depositantes, em particular, e da

sociedade em geral abrindo espaço para seu maior desenvolvimento. Durante a

crise do Sudeste Asiático de 1997, na Coréia, Malásia, Filipinas e Tailândia, a

diferença de utilização dos princípios e práticas de governança corporativa entre

as empresas produziu imensos impactos favoráveis as que adotavam as melhores

práticas. A Mckinsey Investor Opinion Survey, do ano de 2000, também indicou

que a maioria dos investidores estavam dispostos a investirem grande volume de

recursos em empresas com bons princípios e práticas de governança corporativa.

152

O aperfeiçoamento da governança corporativa nos bancos, exige não

somente os esforços dos próprios bancos, mas também um ambiente favorável.

Durante períodos de mudanças ou adaptações um ambiente favorável faz uma

enorme diferença. De alguma forma este ambiente influenciaria diretamente o

estabelecimento e a melhoria da estrutura de governança corporativa de cada um

desses bancos.

Uma governança fraca nos bancos reverbera através da economia com

efeitos negativos sobre o desenvolvimento econômico, já que os dois atributos

especiais na prática dos bancos em relação aos demais segmentos de atividade,

quais sejam, a sua grande opacidade e a sua maior regulação governamental,

enfraquecem a maioria dos mecanismos de governança. Em resumo, os trabalhos

existentes sobre o tema sugerem que é importante fortalecer a habilidade e os

incentivos dos investidores privados e demais stakeholders para exercer uma mais

efetiva governança sobre os bancos ao invés de confiar em demasia nos

reguladores governamentais. Essas conclusões, entretanto, são particularmente

tentativas porque muito mais pesquisa será necessária para se entender como a

estrutura legal, a política e a ação regulatória e de supervisão, influenciam a

governança dos bancos (Ross Levine 2004).

Assim, estabelecido os elementos motivadores para o aperfeiçoamento da

governança corporativa, vamos as proposições:

Proposição 1: “Em todas as instituições do sistema financeiro, e

principalmente nas instituições financeiras monetárias, devem ser

estabelecidos limites para a ação do governo, seja diretamente ou através da

ação do órgão regulador – no caso brasileiro o BC –, salvaguardado o direito

de propriedade, definido um nivelamento dos espaços de atuação e dos

papéis a serem executados, e cultivada a atuação direcionada ao real serviço

do bem público”.

Uma verdadeira economia de mercado deve estar baseada nas regras do

direito. O conceito de limitação da ação governamental é o núcleo do princípio da

153

aplicação das regras do direito. As instituições do sistema financeiro devem ser

reguladas em função da sua natureza especial por trabalhar com um produto

público – a moeda e seus derivados –, as externalidades, as proteções e a

informação assimétrica. A regulação, entretanto, deveria ser moderada e focada

no controle dos riscos internos e na conformidade, pois a indústria financeira é

uma indústria que gerencia riscos. Todos os produtos financeiros têm seus riscos

inerentes. A questão intrínseca reside no reconhecimento desses riscos, na sua

divulgação aos clientes, nas medidas adotadas para controlá-los e mitigá-los até o

limite de sustentação dado pelo tamanho do patrimônio líquido das instituições

financeiras, mas desde que preservados os interesses dos clientes credores, não

especulativos. A regulação deveria ser confinada em limites que não restringissem

a criatividade das instituições financeiras nem impedissem que os riscos fossem

completa e transparentemente divulgados aos clientes. Depender apenas da

regulação seria custoso e pouco efetivo. Em termos da rede de segurança

financeira, a primeira prioridade deveria ser a auto-restrição das instituições

financeiras. Seguer-se-ia a autodisciplina e a supervisão pública, e, por fim, a

regulação financeira.

O direito de propriedade das instituições financeiras deve ser protegido,

enfatizando a prioridade dos bancos sobre seus direitos de crédito com garantias

e estabelecendo uma completa base de dados de devedores, de forma a

aperfeiçoar o ambiente de crédito à sociedade e criando um ambiente favorável às

operações bancárias. As instituições financeiras têm custos para prover seus

serviços ao público e devem ser remuneradas para se viabilizarem como negócio.

Muitos clientes, que se acostumaram a desfrutar de serviços gratuitos no passado

inflacionário ainda não estão acostumados com as tarifas bancárias, reclamam, e

devem ser explicados e orientados. Ao mesmo tempo as instituições financeiras

deveriam agudizar o seu sentido de responsabilidade social e acariciar um senso

de prestação responsável de contas de forma a devolver ao público o que lhes é

dado, fornecendo serviços financeiros de primeira e no momento certo a toda a

comunidade, seja de pessoas ou empresas. Dessa forma os bancos poderiam e

deveriam cobrar pelos seus serviços na medida em que os clientes sentem que os

154

serviços merecem ser cobrados. O Conselho de Administração e a Diretoria

Executiva das instituições financeiras deveriam se conscientizar de que servir a

sociedade é um dos principais propósitos de desenvolvimento do sistema bancário

e ganhar seu espaço para atingir esse objetivo.

Proposição 2: “Estimular um comportamento voluntário, tanto do

conselho de administração como dos gestores, direcionando-os às questões

da implementação dos bons princípios e práticas de governança corporativa

sob a ótica preferencial da teoria dos stakeholders como alternativa

preferível às mudanças estruturais, nesse mesmo sentido, por imposição do

legislador”.

O debate sobre a governança corporativa em geral e, em particular, sobre a

democracia corporativa (papel do governo, papel da sociedade e papel dos

acionistas) pode e deve se intensificar. Em outros países, muitas proposições já

têm sido feitas para tornar as empresas mais democráticas, encorajar a

participação dos acionistas e a receptividade dos gestores às necessidades dos

acionistas e tornar as empresas mais receptivas às necessidades dos outros

stakeholders, sejam eles da esfera econômica (clientes, concorrentes,

fornecedores, credores ou empregados) ou política (governo, entidades de defesa

do consumidor ou associações de classe) e, por via de conseqüência, encorajar a

participação dos stakeholders no processo de governança.

O primeiro passo nesse sentido é o de ter um completo conhecimento dos

stakeholders da empresa e reconhecer que existem situações em que eles devem

participar do processo de tomada de decisões. As ferramentas e as técnicas

estratégicas da análise dos stakeholders produzem um método para determinar o

momento e a extensão dessas participações. No mínimo tal fato implica que o

conselho de administração deve estar consciente do impacto de suas decisões

sobre o grupo principal de stakeholders. À medida que os stakeholders

começarem a exercer um maior poder político e as decisões de mercado forem

mais politizadas, a necessidade dessa conscientização transformar-se em

receptividade, torna-se mais aparente. Dessa forma, o modelo analítico pode ser

155

utilizado pelos conselhos para mapear com cuidado o poder e o posicionamento

de cada grupo de stakeholders. Assim, embora, não seja papel do conselho estar

envolvido na implementação de programas táticos em nível operacional da

empresa, ele deve estabelecer o tom com que a empresa negocia com seus

stakeholders, sejam aqueles tradicionais de mercado, no sentido econômico, ou

aqueles que têm o poder político.

O conselho deve ser capaz de decidir não somente como os gestores estão

gerindo os negócios da empresa, mas realmente, quais são as prioridades do

negócio. Isso tudo envolve o conhecimento do posicionamento e do poder de cada

grupo de stakeholders. Adicionalmente às implicações do conceito de

stakeholders para a mudança política proposta na democracia corporativa e no

contexto que a teoria dos stakeholders estabelece para o papel dos conselhos de

administração, supõe-se que essa análise tenha implicações efetivas para o seu

atual estado da arte, já que as possíveis combinações de poder de voto, poder

econômico e poder político disponíveis, sob o status quo, às várias partes com

interesses no debate sobre a governança corporativa das empresas, até hoje, mal

foi explorada. É importante que na ânsia de realizar os aperfeiçoamentos no

processo da governança corporativa, o inteiro impacto de cada mudança seja

completamente entendido. É igualmente importante que os gestores corporativos

e seus assessores entendam o ambiente em que estão inseridos e ajam de

acordo. Freqüentemente os gestores optam por uma conveniente omissão, a qual,

em sua passividade, ignora as estratégias que estão disponíveis e que podem

resultar em benefícios a todas as partes relacionadas, sejam os acionistas, os com

interesse políticos e econômicos, ou os que têm como base apenas o poder.

Por outro lado, a ação do legislador modificando a estrutura da governança

corporativa atua no sentido de obrigar a formação de certas alianças e coalizões

e, por conseqüência, eliminar certas alternativas de ação que estejam disponíveis

aos gestores. Quando a interferência do legislador ocorre, em efeito, a legislação

realiza um elaborado ato de equilíbrio, medindo e classificando os interesses dos

participantes nos conflitos existentes. A análise sensitiva desses casos revela uma

156

situação na qual existem legítimos interesses de propriedade competindo dentro

das empresas que têm o efeito de, pelo menos temporariamente, dissolver a

empresa como uma entidade efetiva. Nessas circunstâncias é muito difícil medir e

balancear os interesses de um caso específico, isoladamente no conjunto das

economias corporativas. A motivação que suporta a legislação, entretanto, é clara.

Na maioria dos casos, o conselho de administração, seja através das ferramentas

e técnicas, ou através da ausência de coragem ou resistência, tem assumido

atitudes passivas que tem permitido aos gestores estabelecer acordos que

atendam aos seus próprios interesses e em prejuízo dos demais stakeholders, aí

incluídos, também, os acionistas (R. Edward Freeman e David L. Reed 1983).

Não se pode esquecer que na construção das suas relações internas e

externas, os bancos, teriam que negociar com os quadros gerenciais e a estrutura

de funcionários, o sistema de emprego, o sistema fiscal e tributário, o sistema de

supervisão financeira, o sistema de propriedade, os arranjos para a proteção dos

direitos dos consumidores, o sistema de concorrência justa e contra o monopólio e

o sistema de padronização de produtos e serviços das instituições de

intermediação financeira e outros. Assim o ambiente legal externo influencia

fortemente o estabelecimento e a efetividade da estrutura interna de governança

corporativa a ser adotada pelos bancos.

A verdade é que cabe ao mercado acreditar mais na sua capacidade de

prover soluções do que na força da lei, mantendo crenças básicas como a da

eficiência do mercado e sua capacidade de, com liberdade, encontrar soluções.

Tomar atalhos em economia e no mercado, é sempre uma iniciativa perigosa. A

mudança de uma lei sem a prévia transformação da sociedade raramente

representa a mudança de uma cultura.

Naturalmente, não se pretende negar o eventual caráter pedagógico de

certos dispositivos legais no sentido de pautar condutas ou impor

responsabilidades. Mas o fato é que a mudança de cultura, quando ocorre, tem

efeito superior ao da mudança da lei. E esta última, por sua vez, se impedir a

157

prática de uma nova cultura, pode acabar provocando a sua própria alteração. O

essencial é que a lei não impeça que essa nova cultura progrida e frutifique.

É, portanto, fundamental, que o mercado não abandone suas crenças e

dedique-se, com atenção e vigor, às soluções de mercado, fruto da livre

negociação, do encontro de vontades, da oferta e da demanda, e não de

imposições legais. Estas soluções, além de muito mais legítimas, tendem a ser

mais eficientes porque são o resultado do convencimento, da negociação ou da

necessidade, além de ter a flexibilidade para se adequar às especificidades das

situações. Da mesma forma, tanto os órgãos reguladores, como o Poder

Judiciário, têm maior facilidade e mesmo autoridade para exigir o cumprimento de

ajustes voluntários do que daqueles impostos por lei.

Evidentemente também não se pode esquecer que o mercado não é

formado, unilateralmente, pela visão exclusiva nem dos acionistas nem do

investidor. É muito mais complexo do que isso e precisa, para existir, entre outros,

de empresas, empresários, administradores, e de todos os stakeholders, cujos

interesses deve-se tentar conciliar.

Como diz o professor Rosabeth Moss Kanter (Michael Skapinker 2005), da

Harvard Business School; “A emergência do valor ao acionista coincidiu com a

vitória do capitalismo sobre o comunismo. Teorias e teóricos americanos tinham

influência desproporcionalmente elevada. Sempre esteve na moda um capitalismo

exclusivamente voltado para as bolsas de valores. Valorizar os stakeholders, isto

é, ser socialmente responsável e importar-se com as pessoas até hoje parece um

discurso um tanto 'vermelho' para os altos executivos empresariais, num momento

em que o mundo mostra ter rejeitado socialismos de qualquer nuance”.

Thomas Kuhn – o filósofo das revoluções científicas – argumenta que

“apenas negar ou contestar nunca destrona um paradigma dominante, somente

uma alternativa melhor é capaz disso" (Thomas Kuhn 1962). Não podemos

esperar que as pessoas e as instituições, no caso os bancos, seus executivos,

conselheiros e seus acionistas abram mão do que têm, a menos que lhes

158

ofereçamos algo melhor. O que poderia ser esse algo melhor é o x da questão. No

caso proposto é um problema de ética e consciência, no sentido de um

capitalismo com maior visão social e que, ao final, amoleça as crescentes tensões

dos desequilíbrios sociais, que são, a cada dia que passa, mais evidentes.

Proposição 3: “Como “quase-acionistas” que são por serem os que

realmente fornecem os recursos para o negócio bancário, os recursos dos

depositantes não remunerados ou remunerados de forma padronizada e não

concorrencial e de outros credores não especulativos, não devem ser

insuficientemente protegidos, mas, sim, totalmente protegidos”;

Vimos anteriormente que os bancos são intermediários financeiros críticos

não só por mobilizar a poupança popular, mas, também, por diversificar a sua

aplicação e, dessa forma garantir sua rentabilidade e segurança. Tal conjunto de

fatos os faz incorrer em uma responsabilidade fiduciária. A diversificação dos

recursos mobilizados a partir dos depósitos envolve os bancos no financiamento

das atividades econômicas e provê a linha mestra para o sistema de pagamentos.

O sistema bancário é fundamental para a economia nacional, independente da

nacionalidade e da composição acionária dos bancos que o compõe.

Os proprietários ou acionistas dos bancos têm, apenas, uma pequena

participação de capital e, considerando a alavancagem dos bancos – em 31/12/04

o PL consolidado dos bancos brasileiros era de R$ 117,5 bilhões e os seus

passivos exigíveis totalizavam R$ 1.295 bilhões dos quais R$ 569 bilhões eram

representados por depósitos, ou seja, o PL representava cerca de 9% do passivo

exigível e cerca de 45% dos depósitos –, isso os coloca no controle de um enorme

volume de recursos públicos, nos quais a sua própria participação é mínima. Em

certo sentido, portanto, eles atuam como trustees e como tal devem estar

treinados e ajustados para a diversificação dos recursos que lhes foram confiados.

Sua operação estável de forma continua e sustentada depende da confiança do

público em cada banco individualmente e no sistema bancário como um todo. A

velocidade com que pode ocorrer o colapso de um banco em crise é incomparável

a qualquer outro tipo de organização. Para uma economia emergente, como é o

159

caso brasileiro, existe muito menos tolerância com o risco de perda por parte dos

depositantes, a maioria dos quais possuem as economias de toda uma vida de

trabalho depositada nos bancos, e, observe-se, sem outra alternativa disponível a

quem cofiar a sua guarda.

Assim, do ponto de vista moral, social, político e humano existe uma maior

responsabilidade onerosa por parte do regulador, junto ao sistema bancário e

perante a sociedade. Dezenas de milhões de depositantes bancários cujos

recursos foram confiados aos bancos, não estão no controle da gestão dos

mesmos e, além disso, não tendo alternativa de escolha nem educação financeira,

principalmente nos países em desenvolvimento, que justifique qualquer

justificativa de risco moral sob a ótica do depositante em seu processo de escolha.

Para reforçar esse nosso posicionamento em relação ao tão badalado efeito

do risco moral ferozmente defendido no modelo anglo-saxão, e, em minha opinião,

tão sem sentido em nosso modelo, não custa lembrar o insuspeito e competente

trabalho Banking Crises in Emerging Markets: Presumptions and Evidence de

Barry Eichengreen e Carlos Arteta, no qual está textualmente colocado que:

“The existing empirical literature on banking crises has not produced agree-

ment on their causes. Using a sample of 75 emerging markets in 1975-1997, we

attempt to determine what we know about banking crises by establishing which

previous results are robust. Among the robust causes of emerging market banking

crises are rapid domestic credit growth, large bank liabilities relative to reserves,

and deposit-rate decontrol. On the other hand, there is no compelling evidence of

any particular relationship between exchange rate regimes and crises. Finally, the

evidence that deposit insurance or a weak institutional environment heighten

crisis risk appears to be fragile”.

A partir daí o FGC, por exemplo, poderia e deveria cobrir 100% dos

depósitos á vista, de poupança e a prazo não concorrenciais.

160

Proposição 4: “Se for exigido que todos os bancos se constituam

obrigatoriamente como sociedades anônimas de capital aberto com ações

registradas em bolsa de valores e negociadas no Novo Mercado, estariam

abertas tanto a possibilidade da movimentação dos direitos sobre o seu

patrimônio através do mercado de ações como o da criação de um mercado

de títulos de dívida de sua emissão, aumentando a segurança do SFN e

fazendo com que a transparência de suas instituições, supostamente,

tivesse que ser natural”;

A proposição atual é uma conseqüência lógica da proposição anterior. A

propriedade concentrada das ações de bancos que controlam um grande volume

de recursos públicos, em poucos acionistas, levanta questões relacionadas ao

risco da concentração de propriedade, por causa do problema do risco moral e

dos interesses específicos em outros negócios, por parte desses poucos

proprietários. Por essa razão, a diversificação de propriedade é desejável, da

mesma forma que o é, também, a garantia de um status justo e adequado, tanto

dos referidos proprietários, como dos diretores executivos, por eles escolhidos –

que tipo de pessoas controla e dirige as atividades bancárias. Ao mesmo tempo,

com uma propriedade diversificada, o que não quer dizer a ausência de grandes

acionistas, existe, talvez, uma maior preocupação com a governança corporativa e

com uma gestão mais profissionalizada.

Em vista disso, independente de garantir as considerações justas e

adequadas que salvaguardem os interesses dos depositantes e assegurem a

estabilidade sistêmica, a estrutura de regulação e supervisão tem que assegurar

que os bancos disponham do volume adequado de capital para amortecer os

riscos que são inevitáveis às suas operações, sigam práticas contábeis prudentes

e transparentes e sejam gerenciados de acordo com as melhores práticas de

gestão de riscos. Visto sob este ângulo uma enorme responsabilidade é colocada

nos ombros do regulador. Além disso, espera-se que os bancos cresçam com o

crescimento da economia. A economia é cada vez mais aberta ao mundo e

integrada com a economia global. À medida que essa tendência se acentue o

161

regulador deve se assegurar que o sistema bancário seja fortalecido, saudável e

resiliente na absorção dos eventuais choques. Deve-se, também, garantir que

aumente a transparência e a adoção das melhores práticas de regulação,

supervisão e gestão de risco, desde que ajustadas às condições domésticas e às

necessidades de cada estágio de desenvolvimento que esteja ocorrendo.

Mais ainda, a ausência de um eficiente mercado de títulos dificulta a

possibilidade de eventuais takeovers e por conseqüência de uma melhor

governança corporativa, assumindo-se que esses mecanismos sejam eficientes

como inibidores de abusos. Se as investidas dos potenciais interessados ficam

limitadas pela obtenção rápida de capital, tal fato reduzirá a efetividade da ameaça

de um takeover. De forma similar, se as ações dos bancos não forem negociadas

ativamente em um eficiente mercado de capitais, tal fato aprofundará a dificuldade

desses takeovers como um efetivo mecanismo de governança. Por outro lado, a

ausência de um eficiente mercado de títulos significa que muitos dos instrumentos

financeiros, tais como dívidas subordinadas e debêntures, que poderiam ser

utilizadas para limitar a discrição gerencial, não existem. Existem motivos reais

para criar um grupo de grandes e sofisticados credores não garantidos com

incentivos e qualificações para monitorar os bancos como alternativa para

aperfeiçoar a governança corporativa. Entretanto, essa alternativa pressupõe a

existência de um eficiente mercado de títulos que não existe.

O fato é que uma das mais consistentes tendências que se observam no

mundo corporativo, nesta primeira parte do século XXI, é a crescente pressão do

mercado pela adesão das empresas às boas práticas da governança. Como a

pressão não nasce dentro das corporações, mas vem de fora, o processo de

adesão tem sido lento. Mas é irrecusável e deve acelerar-se daqui para frente.

No Brasil, o balanço do qüinqüênio 2000-2004 é positivo. Foram modestos

os avanços da nova Lei das S/A, mas, em contrapartida, outras forças externas

passaram a atuar com maior vigor. A Bovespa criou o Novo Mercado e os níveis

diferenciados de governança, abrindo-os à adesão voluntária. A CVM editou

cartilha recomendando padrões de conduta superiores aos exigidos pelos

162

institutos legais e pelos marcos regulatórios. Os maiores fundos de pensão

editaram códigos de boa governança e passaram a privilegiar participações em

empresas que adotassem os princípios sugeridos. O IBGC editou edições revistas

de seu código. Somando-se a essas forças, novas condições internas nas

empresas também promovem a adoção de padrões diferenciados.

Mas nenhum desses fatores, embora muito importantes, tem força

equivalente à das evidentes sinalizações do mercado: a nítida preferência por

empresas que aderiram aos valores e aos processos da boa governança. Já são

47 as empresas listadas nos níveis diferenciados do Novo Mercado. A evolução

do índice Ibovespa, comparada com o índice de governança corporativa – IGC –,

não dá margem a dúvidas. No qüinqüênio 2001-2004, descolaram-se as

valorizações das ações que compõem estes índices - e em proporções

crescentes. Em nenhum dos 54 meses deste período, o Ibovespa esteve acima do

IGC. A diferença acumula valorização média 35% superior, cabendo notar que as

tendências desses indicadores de mercado confirmam pesquisas mundiais

realizadas pela McKinsey, Booz-Allen-Hamilton e The Economist Inteligence Unit,

que revelaram a disposição de investidores, em diferentes partes do mundo, em

pagar expressivos prêmios de mercado pelas ações de companhias bem

governadas. São evidências como essas que tornam irrecusável a tendência à

adesão à boa governança corporativa. A relação benefícios/custos da migração

para boas práticas demonstra-se favorável.

Só visões míopes retardarão, por mais algum tempo, a migração aos

requisitos dos mercados diferenciados. Mas elas são insustentáveis no médio

prazo, e aos bancos, então, por suas características e responsabilidades

corporativas perante a economia e a sociedade, a mudança deveria começar já

com sua adesão ao nível máximo do Novo Mercado.

Proposição 5: “O reforço na legislação de responsabilidade fiduciária

dos bancos e do BC em relação às contas de depósito à vista, a prazo e de

poupança transferiria a responsabilidade dos danos provocados pelas

eventuais perdas, dos clientes para as instituições responsáveis pelas

163

contas de depósito, aumentando a sua qualidade de gestão de risco, pois

eles teriam muito mais a perder no caso de dar o calote”;

Vimos, ao longo de nosso trabalho, que a atividade bancária é um

instrumento indispensável ao desenvolvimento econômico e social, na medida em

que, dentre outros fatores, é através dela que se opera a maior parte do crédito e

todo o sistema oficial de pagamentos do País. Por essa razão, quando elas se

tornam insolventes e sujeitas a uma liquidação extrajudicial, o Estado, através do

BC, intervém a fim de que os prejuízos já verificados não se ampliem. Nessa

hipótese os depositantes da instituição que sofreu a intervenção estatal perderão a

faculdade de exigirem imediatamente seus créditos, uma vez que deverão se

sujeitar ao concurso universal de credores, o qual é instaurado com a decretação

da liquidação extrajudicial da instituição abatida pela crise sem solução. O

paradoxo dessa situação, registre-se, é que a credibilidade e confiança inspirada

pelo SFN, é que possibilitam o desenvolvimento das atividades bancárias, as

quais, têm como principal característica o fato de que os bancos recebem dinheiro

de seus clientes, na forma de créditos recebidos sob a benção e a autorização do

BC, mediante depósitos à vista, a prazo, ou como poupança, e alocam esses

recursos na forma de créditos concedidos, de novo, sob a benção e a autorização

do BC, aos clientes que eles bancos aprovam. Evidencia-se, portanto, que a

atividade bancária tem por objeto a intermediação do capital disponível, fazendo-o

cumprir a sua função econômica e social de produção, circulação e consumo de

riquezas necessárias ao desenvolvimento. Daí não ser absurdo algum classificar a

atividade privada dos bancos pela sua utilidade, ao intermediar e fazer circular o

dinheiro público, cuja emissão é, por força de lei, um monopólio do Estado,

através do BC, mas multiplicado de forma escritural por esses mesmos bancos,

por delegação do Estado, através do BC, como um verdadeiro serviço público.

Assim, considerando que a atividade dos bancos envolve toda a circulação

“segura” da economia popular, foi conferido ao BC o papel de “guardião” do SFN,

na forma de um conjunto de instrumentos de prevenção e gestão legalmente

imposto. Portanto, se o BC infringe o dever de zelar pelo bom funcionamento do

164

SFN, permitindo que um banco chegue até o estado de insolvência, e dessa

forma, prejudicando diretamente àqueles que fomentaram o desenvolvimento

econômico e social – os depositantes –, tem-se como corolário lógico-legal dessa

conduta a hipótese do dever de indenizar, por não ter agido corretamente, a quem

agiu de boa fé.

Entretanto, hoje, dentre os credores de uma instituição bancária em regime

de liquidação extrajudicial ou falimentar, os que estão em situação menos

privilegiada são exatamente os depositantes pois a lei não lhes confere qualquer

privilégio no recebimento de seu crédito, classificado como quirografário (ressalve-

se que o FGC, garante ao conjunto dos depósitos e aplicações dos clientes em

títulos emitidos pelas instituições financeiras, por CPF ou CGC, o limite de R$

60.000,00).

O problema dos depositantes começa com o espírito de sua legislação

atual. O Código Civil de 2002 dispõe, em seu artigo 627 que, pelo contrato de

depósito, recebe o depositário um objeto móvel para guardar, até que o

depositante o reclame. Trata-se, nesse caso, do depósito denominado de regular,

que leva em consideração a não fungibilidade do bem depositado, alertando-se

que, ao depositário não consente servir-se da coisa depositada, uma vez que tal

faculdade desvirtuaria o contrato. Ocorre, porém, que, na hipótese do bem

depositado ser fungível ou consumível, o negócio jurídico adquire uma conotação

diferente, na medida em que não se exige que o depositário restitua aquele

mesmo bem dado em depósito, mas outro do mesmo gênero, quantidade e

qualidade. A essa modalidade de depósito a doutrina denomina de irregular e,

nesse caso, opera-se a transferência de seu domínio do depositante para o

depositário, ou seja, a transferência temporária, em confiança e no interesse do

depositante na sua segurança e conservação, da propriedade do dinheiro, dando

ao banco o direito de fazer dele o uso que quiser, sem ter que prestar contas ao

depositante que permanece apenas com o direito do crédito (parte final do artigo

645 conjugado com o artigo 587 do Código Civil de 2002) (Sérgio Botrel 2005).

165

Há a partir daí enorme discussão jurídica sobre o tema, o quê,

evidentemente, foge ao escopo de nosso trabalho.

Para complicar ainda mais essa discussão jurídica, deveria ser levado em

conta que como instrumento de política monetária, a ser praticada pelo BC, os

bancos têm que compulsoriamente transferir graficamente ao BC parte

significativa desses recursos, na forma de reservas compulsórias, ou então, como

instrumento de política de crédito governamental, direcioná-los como recursos de

crédito não livres. Assim é que 53% dos recursos dos depósitos à vista e de outras

rubricas de terceiros em trânsito pelo sistema, são compulsoriamente retidos no

BC para a execução de sua política monetária, outros 25%, desses mesmos

depósitos são direcionados ao crédito rural, da mesma forma que o são 2%

direcionados ao microcrédito, para a execução da política de crédito do governo,

totalizando a bagatela atual de 80%, como recursos sob responsabilidade de

direcionamento da autoridade monetária perante os depositantes à vista do SFN.

Da mesma forma 23% dos depósitos a prazo e 30% dos depósitos de poupança

são direcionados ao BC na forma de compulsório para atender a prática de sua

política monetária. Um monte de dinheiro dos depositantes cumprindo nobres

funções econômicas e sociais, enquanto vivos, mas logo relegados ao calvário

sem fim de uma longa discussão jurídica, caso sejam assassinados pela

incompetência dos maus banqueiros conjugados com a omissão ou leniência do

BC.

Entretanto, se embora mantida a facilidade por parte dos bancos do uso

dos recursos depositados, mas com o reforço de um instrumento jurídico de que

sempre, e em qualquer ocasião ou situação ter o dever de devolver todo o dinheiro

neles depositado os depósitos estariam, então, 100% protegidos.

Proposição 6: “O que o BC, como agência reguladora do sistema

bancário, pode fazer para impedir a corrupção e promover a boa governança

corporativa nas instituições financeiras, e como, por exemplo, o aumento da

responsabilidade cível e criminal do BC (por autorizar a existência dos

bancos e aprovar os seus diretores e por ser o co-responsável fiduciário via

166

depósitos compulsórios, das contas de depósito), poderia melhorar a

seleção dos players do mercado financeiro”;

O primeiro desafio é induzir as instituições a atacar o problema de

corrupção em sua área de responsabilidade de uma forma mais abrangente e

efetiva. O BC é a principal instituição do sistema financeiro nacional, embora seu

potencial nesse campo venha sendo mal utilizado, e um passo que poderia ser por

ele dado seria o de desvendar os caminhos da corrupção no segmento de

atividade.

Tradicionalmente, o padrão mostra que seis diferentes classes de

corrupção, que não são privilégio do Brasil, têm sido observadas na atividade

bancária, ao redor do mundo. Os três primeiros envolvem diretamente o BC,

enquanto os demais afetam os demais envolvidos na atividade bancária, a saber:

(i) corrupção na supervisão, por parte do BC – os bancos contornam a regulação

prudencial capturando os fiscais responsáveis pela supervisão. A captura de longo

prazo é comum e o meio mais utilizado é uma promessa futura de um contrato de

trabalho com a instituição capturadora, sendo que tal fato afeta a estabilidade do

sistema financeiro como um todo; (ii) corrupção na atividade de redesconto, ou

seja, na assistência de liquidez às atividades bancárias, por parte do BC – o meio

utilizado é o mesmo do caso anterior, mas a diferença é que o risco nesse caso é

diferente, já que a corrupção na alocação de recursos e na liquidez afeta a

competitividade e a eficiência do sistema; (iii) corrupção na gestão dos ativos, das

reservas e do mercado de câmbio, por parte do BC – o desvio de recursos ou

comissões na alocação e nos investimentos resulta em perdas de rentabilidade e

eficiência do sistema; (iv) corrupção nos bancos estatais – o suborno para a

concessão de recursos pode levar a uma negligência nos investimentos ou

situações semelhantes, que podem resultar em problemas de balanço e

finalmente na liquidação; (v) corrupção associada com operações bancárias

ilegais, tais como lavagem de dinheiro ou suborno de funcionários públicos para

receber depósitos de instituições públicas – como os funcionários públicos

responsáveis pelo manuseio de recursos públicos mudam com as mudanças

167

políticas, seu interesse é normalmente o de receber suborno ao invés de apostar

nas possibilidades de promoções futuras; e (vi) fraudes nos bancos privados – a

fraude e a corrupção nos bancos privados, são tipicamente originadas pelas

próprias instituições privadas, mesmo que possam surgir externalidades de peso

que garantam a intervenção da autoridade supervisora.

As sugestões para os tipos de iniciativas e de ações que podem ser

cuidadosamente adaptadas para atender as condições específicas do país

incluem, entre outras, as seguintes: (i) na supervisão: - enfatizar as ações

prudenciais essenciais e evitar as burocráticas, - alocar a autoridade supervisora

por funções e não por tipo de instituição - estabelecer um rígido código de conduta

para todo o pessoal de supervisão que penalize os conflitos de interesse e impeça

o emprego, na área financeira de instituições privadas ou em instituições

financeiras, antes de cumprido um período mínimo de quarentena, - fixar uma

linha de comunicação gratuita para que os auditores internos e externos possam

receber as reclamações e identificar a corrupção, em conjunto com um sistema de

incentivos aos informantes, caso esses sejam as próprias instituições financeiras, -

realizar análises comparativas de conformidade para as regras prudenciais

exigidas dos bancos e em função de sanções que tenham sido tomadas para

identificar padrões atípicos, - conduzir uma pesquisa do estilo de vida do pessoal

de supervisão de forma a identificar padrões estranhos de comportamento e

renda, e - realizar pesquisas regulares sobre a percepção dos bancos e do público

em geral em relação a corrupção no BC; (ii) na atividade de redesconto: - as

mesmas já mencionadas, em relação ao pessoal de supervisão e em relação a

pesquisa de percepção externa sobre a corrupção no BC, - realizar campanhas

públicas para educar os banqueiros e seus potenciais beneficiários sobre seus

direitos e de como exercê-los; (iii) na gestão dos ativos, das reservas e do

mercado de câmbio: - estabelecer mecanismos de controle interno que incluam

um auditor interno para acompanhar essas transações, - contratar uma auditoria

externa independente e seguir suas recomendações, - conduzir uma pesquisa do

estilo de vida do pessoal de gestão de forma a identificar padrões estranhos de

comportamento e renda, e – a mesma pesquisa já mencionada em relação à

168

percepção externa sobre a corrupção no BC; (iv) nos bancos estatais: - levar a

cabo uma cuidadosa supervisão para garantir a conformidade com as regras

prudenciais, - estabelecer severas sanções pessoais para os gestores, em adição

àquelas estabelecidas para os bancos estatais, por violarem o código de conduta

ou por repetidamente burlarem as regras prudenciais, - estabelecer auditorias

internas e externas, - divulgar e publicar regularmente seus principais indicadores

financeiros, - realizar análises comparativas de performance entre os diversos

banco estatais de forma a identificar padrões que fujam à normalidade, - realizar

pesquisas regulares sobre a percepção dos bancos e do público em relação a

corrupção nos bancos estatais, e - conduzir uma pesquisa do estilo de vida do

pessoal de supervisão de forma a identificar padrões estranhos de comportamento

e renda; (v) nas operações bancárias ilegais: - estabelecer severas sanções

pessoais para os gestores, em adição àquelas estabelecidas para os bancos, por

realizarem operações bancárias ilegais. Essas sanções devem incluir o total

banimento dos violadores de atuação futura no mercado financeiro, e – realizar

visitas aleatórias de supervisão para verificar a conformidade com as regulações

existentes para um dado conjunto específico de operações (Daniel Kaufmann,

2002).

O segundo desafio é enquadrar o BC, pelo fato de ser a agência

reguladora do sistema financeiro nacional, nos padrões orientados à governança

regulatória do sistema financeiro internacional e no MFP Code do FMI, e que

podem ser sumarizados em algumas premissas, todos elas relacionadas aos

quatro componentes dos bons princípios e práticas de governança das agências

reguladoras, a saber (Udibir S. Das and Marc Quintyn 2002).

Independência

• Deve ter uma estrutura institucional e legal, bem fundamentada e

moderna, para a autorização, regulação e supervisão dos

intermediários financeiros em particular e do mercado financeiro em

geral;

169

• Deve ter poder suficiente para fazer cumprir os princípios legais e

regulatórios relacionados à governança corporativa das instituições

financeiras;

• Deve estar livre das interferências de motivação política e estar

assegurada a independência de seu processo de tomada de

decisões; e

• Deve ter os recursos necessários e diretores e supervisores com

habilidades adequadas e com salários competitivos, que permitam a

condução profissional de suas funções regulatórias.

Adequada Responsabilidade

• Deve estar claramente definida a estrutura para a adequada

responsabilidade dos reguladores – diretores e supervisores – e

cobrir os registros de relacionamentos, poderes para selecionar e

demitir, exigibilidades, independência e ética nas ações e

negociações.

Transparência

• Deve divulgar adequadamente as informações sobre sua estrutura

de governança, suas políticas, sua performance, seus objetivos

regulatórios e políticas internas, relacionadas ao controle e à

auditoria interna, e os mecanismos que utiliza para evitar fraudes e

conflitos de interesse.

Integridade

• Deve ter sistemas formais que assegurem a integridade, incluindo os

códigos de conduta para os reguladores;

• Deve ser estabelecido um processo de consultas através do qual

todas as instituições reguladas e os usuários dos serviços financeiros

170

participam na formulação das regras, resoluções e da reforma legal;

• Deve ser estabelecido um mecanismo para que as instituições

reguladas e os clientes contestem quando acreditarem que seus

direitos tenham sido violados.

Adicionalmente, duas premissas são fundamentais para a boa governança

na gestão de uma crise financeira, quando ela ocorrer: (i) medidas

excepcionais devem ser formuladas e implementadas de forma

transparente, e as autoridades devem aderir aos padrões mais altos de

adequada responsabilidade; e (ii) os quatro componentes da governança

regulatória devem suportar e orientar todos os arranjos institucionais.

O terceiro desafio é legalizar o aumento da responsabilidade civil e criminal,

inicial do Estado, e, finalmente do BC, como autarquia que é, para torná-lo

extremamente cuidadoso na autorização para o funcionamento das instituições

financeiras e na aprovação dos seus executivos responsáveis e obrigando-o a ser

muito mais consciente de suas responsabilidades fiduciárias junto às instituições

financeiras, transmitindo, assim, de forma mais contundente esse valor para a

responsabilidade fiduciária, dessas últimas, para com seus clientes e

depositantes. Por outro lado, para garantir a segurança de ação do BC e suportar

sua postura pró-ativa, os seus gestores e interventores devem estar protegidos

contra ações judiciais .

A partir do panorama geral atual dos temas jurídicos da responsabilidade

civil, e dos conceitos e temas associados à responsabilidade civil do Estado, pode-

se conjugar os elementos indispensáveis à comprovação da responsabilidade civil

do BC, como autarquia, pelos prejuízos ocorridos e comprovados nas insolvências

bancárias (Sérgio Botrel 2005).

Proposição 7: “O estabelecimento de uma lei própria de falências para

os bancos, ou sua inclusão à atual existente, com as eventuais devidas

171

adaptações que o segmento possa demandar, ressalvada a postura

extrajudicial de celeridade para os depositantes serem os primeiros a

receber e com a garantia integral do BC na falta de recursos, permitirá que o

simples ato de guardar o dinheiro nos bancos, por falta absoluta de opção

alternativa ao depositante, deixe de ser uma possibilidade de perda”;

Os aspectos macroeconômicos da insolvência bancária fazem com que a

liquidação extrajudicial dos bancos sobreponha os interesses públicos aos

interesses privados da sociedade, de seus sócios e credores e que, para tanto, o

procedimento de liquidação deve ser célere. Concebeu-se, assim a idéia de que a

liquidação bancária, sendo processada extrajudicialmente, se por um lado se

desvencilharia da morosidade própria dos processos judiciais e, se por outro,

submetida à supervisão técnica do BC através da gestão de um liquidante e seus

assessores especialistas em matérias do mercado financeiro, então, seus

resultados seriam mais eficazes. Em razão disso, a liquidação extrajudicial –

apesar de considerada por especialistas como sendo extremamente autoritária

pela doutrina, por atribuir ao BC função judicante, ao afastar do poder judiciário as

mais variadas questões –, acabou por receber a acolhida dos tribunais nacionais

em seus diferentes níveis.

Com o passar do tempo, entretanto, a experiência brasileira demonstrou

que, ao contrário do esperado, “as liquidações de bancos no Brasil arrastam-se

durante anos, têm consumido bilhões de reais e envolvem suspeitas de desvio de

recursos e favorecimentos”

(Estela Caparelli e Leonardo Souza 2001). Sem entrar

no mérito da afirmação, o fato é que no próprio sítio do BC na internet pode-se

constatar que os diferentes regimes atualmente em curso, arrastaram-se por muito

tempo até o seu encerramento ou ainda vêm se arrastando desde longa data, ao

contrário do desfecho célere que deles se esperava, não representando, portanto

nenhuma vantagem competitiva em relação ao demorado processo judicial, caso

houvesse.

Um exemplo emblemático é o caso do Banco Econômico, cuja intervenção

iniciada em 11/08/95 foi transformada em liquidação extrajudicial em 09/08/96,

172

portanto fazem 10 anos. Os bens dos administradores e controladores foram

bloqueados naquela data, e em 17/10/06, desbloqueados por decisão da justiça,

sendo que o BC não pode interferir no processo. Um dos fatores que mais

pesaram na decisão do MP de solicitar o desbloqueio dos bens foi o fato de os

últimos balanços do Econômico indicarem equilíbrio entre ativos e passivos. Não

haveria, portanto, patrimônio líquido negativo ou necessidade de uso dos bens

para pagamento de credores. Nos dez anos em que ficaram com os bens

indisponíveis, os administradores não puderam se desfazer de nada - nem do

carro velho estacionado na garagem. Nesse período, também ficaram limitados a

ter conta corrente em uma única instituição financeira e não puderam tomar

empréstimos. A liberação dos bens é uma vitória importante para os controladores

do Econômico e indica a dificuldade que o BC vem tendo em lidar com as

liquidações extrajudiciais de bancos - em especial aqueles que sofreram

intervenção na época do Proer, tais como Econômico, Nacional, Bamerindus,

Banorte e Banco Mercantil de Pernambuco. No caso do Econômico, o último

balanço apresentado pelo liquidante em 05/06 corrigia a dívida do banco com o

BC pela Taxa Referencial – TR – e indicava o patrimônio zerado. A correção pela

TR está prevista na Lei 8.177. Mas o BC entende que a correção de seus créditos

deve ser feita pelo custo das garantias – no caso do Econômico, a variação

cambial mais juro de 6% ao ano, que é a remuneração dos títulos cambiais NTN

A3 dados em garantia do Proer. A Lei 6.024 que regulamenta as liquidações é

clara: o credor com garantia real tem o direito de buscar seu crédito até o limite da

garantia. Informações extra-oficiais indicam que, dependendo do índice utilizado, a

dívida do Econômico com o BC pode oscilar entre R$ 9,5 bilhões e R$ 17 bilhões.

Se for usada a correção que o BC quer, o patrimônio do Econômico volta a ficar

negativo, mas até agora, a Justiça não acatou a tese do BC. Para piorar o Banco

Mercantil de Pernambuco obteve vitória em primeira e segunda instância em

processo que questiona a decisão do BC de cobrar juros retroativos, no lugar da

TR. Uma liminar determina que o BC não pode alterar os balanços que utilizam a

TR. O BC deve recorrer em Brasília, se ganharem, os controladores acreditam que

173

podem receber até US$ 500 milhões (Jornal Valor Econômico, Caderno de

Finanças de 03/11/06).

A prática bancária mostra que a prevenção é a melhor maneira de evitar as

crises bancárias, prevenção essa que é da responsabilidade do BC, ao qual

cumpre o dever-poder de supervisionar os bancos. Constatado o risco de crise

deve intervir imediatamente na instituição, visando solucionar o problema, seja

através da intervenção extrajudicial ou do RAET. A partir daí observa Lundberg

(Luiz Eduardo Lundberg 1999): “Durante a fase de intervenção ou de RAET, o BC

pode realizar todas as suas tarefas de órgão supervisor. Nessa fase, o BC pode

fazer uma melhor avaliação da situação da instituição financeira, apurar as

responsabilidades e decidir a sorte do banco, inclusive o levantamento do regime

especial.”

Assim, se pode concluir, portanto, que depois que o órgão supervisor

cumpriu o seu papel de saneador, não há por que caracterizar a liquidação como

extrajudicial.

Some-se a isso o fato de que a Lei 6.024/74 é um diploma, conforme

salienta Paulo Campos Salles de Toledo, (Paulo Fernando Campos Salles de

Toledo 1999) “que se ressente de falta de transparência. As soluções, boas ou

más, encontradas pelo BC para solucionar as crises bancárias, podem até ter

seus fundamentos. Contudo, não se fica conhecendo, ou pelo menos não são

revelados ao grande público, ou até mesmo aos que atuam nos procedimentos, os

motivos que levaram o BC àquelas decisões”.

O próprio presidente da Federação Brasileira de Bancos – Febraban –

Gabriel Jorge Ferreira (2004) vai mais longe reforçando que: “o modelo

contemplado na lei 6.024 já não mais atende as necessidades do estágio atual do

SFN e da economia, razão por que se faz necessária uma ampla revisão da atual

legislação [...] com a extinção dos regimes especiais, regulando-se, entretanto, a

decretação da falência por meio de rito sumário e regulação da administração da

massa falida, por empresas especializadas, sob acompanhamento do Ministério

174

Público e condução do processo, até sua extinção, no âmbito do Poder Judiciário.”

Essa posição também é apontada por Lundeberg (Luiz Eduardo Lundberg 1999)

ao afirmar que o fim da liquidação extrajudicial seria um alívio para o BC, pois o

regime atual é um ônus desnecessário para o órgão regulador, pois aumenta suas

responsabilidades sem qualquer ganho de celeridade, e diz: “Numa época de

autoritarismo e de hipertrofia do Poder Executivo as liquidações extrajudiciais

podiam ser mais céleres. Hoje, restabelecido o Estado de Direito Democrático, a

liquidação extrajudicial afigura-se anacrônica. O mais apropriado seria a condução

dos procedimentos de liquidação no âmbito do Poder Judiciário.”

Fica claro, de tudo o acima exposto, que os bancos estão sujeitos à

liquidação extrajudicial ou falimentar, com a ressalva de que a legitimidade para

requerer essa última é exclusiva do BC, como determinado pela Lei Federal

6.024/74, artigo 21b, que deverá primeiramente decretar algum dos regimes

especiais anteriormente mencionados, o que se conclui através de uma

interpretação sistemática das normas que regem as crises bancárias. É esse

processo falimentar conduzido ou intermediado pelo BC, que se pretende

questionar.

E é essa, sem dúvida, a tendência do Poder Legislativo conforme se

depreende do texto do Projeto de Lei 37 de 1999, de autoria do Deputado Geddel

Vieira Lima, que tendo por objeto a regulamentação do SFN “propõe que os

processos de Liquidação Extrajudicial sejam transferidos do BC para o Poder

Judiciário, pondo fim ao sistema de liquidação extrajudicial de instituições com

vista a eliminar os enormes percalços e dificuldades até aqui verificados na

condução e solução desses processos.”

(Poder Legislativo do Brasil. Projeto de Lei

Complementar 37, 13/05/99)

Um bom aprofundamento sobre o tema pode ser verificado no livro

Insolvência Bancária – Liquidação Extrajudicial e Falência, de autoria de Fernando

Viana Rodrigues e publicado pela Mandamentos Editora, em 2004.

175

Proposição 8: “Poderia ser analisada a viabilidade dos depósitos à

vista, dos depósitos de poupança e dos depósitos a prazo padronizados não

concorrenciais, serem produtos específicos de instituições “seguras demais

para quebrar”.

No modelo de instituições bancárias americanas, existem instituições

financeiras captadoras, que só captam depósitos, outras emprestadoras, que só

emprestam, e finalmente, as que captam e emprestam.

Ao se considerar que o risco da captação dos bancos é do cliente-

depositante-aplicador, nada mais justo que, como proteção à economia popular, a

instituição que capta recursos em mercado, junto às pessoas físicas e jurídicas,

seja obrigada a cumprir uma série de óbvias exigências de bons princípios e

práticas de governança corporativa, como, por exemplo, ser uma empresa de

capital aberto e com ações negociadas no Novo Mercado da Bovespa (Proposição

4). Se não cumprí-las, poderá continuar captando recursos junto às outras

instituições financeiras, cuja educação financeira permite uma seleção adequada,

e só poderá, desde que cumpra outros tipos naturais de exigências que o mercado

interbancário e o regulador lhes exigirão, ser uma instituição emprestadora, já que

nessa ponta de mercado o risco é todo seu.

Proposição 9: “As instituições financeiras devem aperfeiçoar não só

suas técnicas de mitigação quantitativa dos riscos de um modo geral, de

acordo com as regras do Acordo de Basiléia, enfatizando os riscos

operacionais em particular, mas também estabelecer princípios e práticas de

governança corporativa que qualifiquem os gestores e funcionários para sua

eliminação”.

As trinta e sete maiores instituições financeiras brasileiras que atuam no

varejo, privadas e públicas, nacionais e internacionais, devem gastar, até 2011

cerca de R$ 18,7 bilhões (90% por parte dos dez maiores bancos brasileiros,

sendo que por terem maiores custos operacionais os bancos públicos terão a

maior despesa e os bancos internacionais a menor), para reforçar seu capital e,

176

dessa forma, se adequar às exigências do Acordo de Basiléia II no que se refere à

cobertura dos riscos operacionais, embora, parte desse impacto seja compensado

pela esperada redução na exigência de capital para risco de crédito, que também

foi revista no novo acordo, com a redução das exigências para as operações de

varejo.

Lembramos que o BC definiu como risco operacional a possibilidade de

ocorrência de perdas resultantes de, entre outras: falha, deficiência ou

inadequação de processos internos, pessoas e sistemas, ou de eventos externos,

causados por fraudes internas ou externas, demandas trabalhistas e segurança

deficiente do local de trabalho; práticas inadequadas relativas a clientes, produtos

e serviços; danos a ativos físicos em uso pela instituição; falhas na tecnologia da

informação; e na execução, cumprimento de prazos e gerenciamento das

atividades. Para cobrir esse risco, o BC estabeleceu que os bancos devem

reforçar o capital no equivalente a 15% da receita bruta total, pelo método da

abordagem básica. A exigência de capital pode ser reduzida em até 20% a partir

da adoção de modelos avançados - Abordagem de Mensuração Avançada – AMA.

Essa alternativa permite uma economia potencial para as instituições financeiras

sem considerar outros benefícios, como melhoria de eficiência e redução de

perdas operacionais proveniente do melhor gerenciamento de riscos operacionais.

A AMA prevê o cálculo da exposição com base no histórico de perdas de no

mínimo três anos; o ajuste da exposição por indicadores e dados externos; e a

realização de "back testing" e "stress testing". O efetivo gerenciamento de risco

possibilita às instituições financeiras maximizar receitas, diminuir custos e alocar

capital de forma mais eficiente.

Entretanto, a adoção de todas essas medidas só poderá ser efetiva se

suportada por uma mentalidade de bons princípios e práticas de governança

corporativa disseminados e impregnados em todos os participantes, sistemas e

processos da organização, pois o que se define como risco operacional nada mais

é do que a parte visível das conseqüências da ausência dessa mentalidade.

177

10. Uma Palavra Final

Há pouco tempo atrás os líderes empresariais americanos e mundiais

disputavam posições no ranking dos supermilionários. Agora, muitos começaram a

competir em outra classificação, a da filantropia. Bill Gates e Warren Buffet

criaram a maior fundação da história com 61 milhões de dólares. Explicaram que

não se tratava simplesmente de doar e sair nas fotos. Segundo "The Economist",

Buffet fez sua doação à Fundação Gates sob a condição de que Gates deixasse a

Microsoft e se dedicasse à Fundação.

Assim, anteriormente, prevalecia a idéia de Milton Friedman de que as

empresas privadas deviam prestar contas somente a seus acionistas e produzir

lucros. Hoje, essa idéia nos parece que está obsoleta.

Na realidade, sendo tão importante seu peso na economia, as empresas

devem prestar contas a todos os públicos vinculados à sua atividade e,

constituindo uma das maiores concentrações de tecnologia no planeta, devem

aplicá-la aos grandes problemas mundiais. Ao anunciar sua doação, Buffet

declarou que "o mercado não trabalha em termos dos pobres", e exortou ações de

ajuda, em vez de enormes transmissões de heranças.

Passamos da etapa de "empresas autistas" de Friedman à da filantropia

ativa, mas já está em pleno desenvolvimento uma terceira: a da responsabilidade

social empresarial. Exige-se das empresas boas relações com seus funcionários,

gestão empresarial transparente, jogo limpo com os consumidores, preservação

do meio ambiente e mais empenho nas grandes causas de interesse público e

acima de tudo uma postura ética. O passo de uma etapa a outra foi viabilizado por

poderosas forças sociais (Bernardo Kliksberg 2006), e tudo isso, só pode funcionar

se o império for o da ética.

As normas éticas são essencialmente altruístas: elas dizem respeito ao

interesse alheio, ou ao bem comum da coletividade, nunca e apenas ao interesse

próprio do agente ou do principal a quem ele deve ou deveria representar. Mesmo

178

no pensamento do individualismo utilitário, a base do liberalismo, a discussão do

interesse próprio do agente é considerada como um simples meio para a

realização do interesse geral da coletividade.

Entretanto, a norma ética, por mais excelente que seja não tem real vigor

ou vigência, se na estiver viva na consciência dos homens, ou seja, se não

corresponder a uma disposição individual e coletiva de viver eticamente. E bem ao

contrário do que vieram a sustentar os modernos, a começar por Maquiavel, a

ética da vida pública não difere da ética da vida privada (Fábio Konder Comparato,

Ética 2005).

No campo ético, os valores e por conseguinte, as normas e os deveres que

delas decorrem, são os mesmos para os indivíduos, as empresas, a sociedade e o

Estado com suas instituições, não fossem essas últimas, propriedades criadas e

constituídas pelos primeiros.

Essa foi a razão pela qual Aristóteles (Política, 1325 b, 30 - 32; 1333 b, 36 – 38)

sempre insistiu em mostrar que o objetivo supremo da arte de governar consiste

em formar cidadãos virtuosos, induzindo-os a adquirir hábitos virtuosos. Quando

os governantes não se deixam orientar por esse objetivo, falham completamente

no exercício de suas funções.

Sucede que no mundo moderno as normas éticas, antes consubstanciadas

em usos e costumes tradicionais, formando o que os gregos denominavam de lei

não escrita, passaram, cada vez mais, a ser expressas em declarações ou

tratados internacionais, constituições e leis. A idéia de progresso, dominante no

período do iluminismo, atribuiu à lei estabelecida pelos governantes a função de

renovar os antigos costumes, tidos como atrasados, e com a Revolução Francesa

a idéia de lei como expressão da vontade de cada nação, tal como interpretada

pelos seus representantes eleitos, tornou-se a regra suprema da vida pública e

privada.

179

Montesquieu, (O Espírito das Leis, Livro XIX, Capítulo 14) entretanto, sustentou

que entre as leis, “instituições particulares e precisas do legislador” e os costumes,

“instituições da nação em geral”, havia uma diferença essencial de objeto. E

acrescentava que “se quisermos mudar os costumes e o comportamento social

dos cidadãos (e os seus valores), não se deve legislar. Os costumes só podem ser

alterados pela introdução de outros costumes. Ora isso é obra exclusiva da

educação, e não das leis”.

Para completar, com a progressiva e bem sucedida, do ponto de vista

econômico, expansão do capitalismo, o código ético do motor empresarial – a

satisfação prioritária do interesse individual, o espírito de competição nem sempre

construtivo, a defesa da liberdade de iniciativa econômica como algo mais

importante do que a liberdade política, o predomínio do valor da utilidade – passou

a ser inculcado a todos os níveis da sociedade ao redor do mundo, como novo

modelo de virtude, esquecendo-se completamente a consideração de que os bens

e valores éticos submetem-se a uma ordem hierárquica, e que em hipótese

alguma deve ser legítimo sacrificar um bem de maior valor para se alcançar uma

finalidade menos valiosa. Lembrando novamente Aristóteles (Ética a Nicômaco, 1094

b, 4 – 12) “assegurar o bem de um indivíduo é melhor do que nada, mas assegurar

o bem da coletividade é um empreendimento muito mais nobre”.

É preciso voltar a distinguir, como salientou a filosofia grega, o bem comum

do interesse particular (o que não significa abrir mão do modelo capitalista nem da

propriedade privada), aperfeiçoando as ações e decisões políticas, sociais e

econômicas orientadas ao interesse de toda a sociedade, antes que seja tarde.

A governança corporativa orientada aos stakeholders é, sem a menor dúvida,

um indutor de normas e princípios éticos.

Assim, seria um passo gigantesco e um exemplo para todo o corpo

empresarial, a adoção espontânea e conjunta, por parte das instituições

financeiras e dos seus reguladores, de bons princípios e práticas de GC

orientados ao modelo da teoria dos stakeholders, nesse segmento institucional

180

que é fundamental para o desenvolvimento econômico e social e que, ao mesmo

tempo, é o maior pólo gerador de conflitos de interesses entre os que detêm a

riqueza e os que a desejam.

Certamente existem mil maneiras de como não fazer, mas é preciso

descobrir uma maneira para fazê-lo.

181

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193

Anexo I – Principais resoluções do CMN e circulares do BC

- Para o controle prudencial dos riscos dos negócios bancários

A adoção, no Brasil, em 1994, de elementos do Acordo de Basiléia de 1988

pode ser considerada um marco regulatório em nível de regulação prudencial, pois

antes dessa data pouco ou nada se fazia em relação ao tema. Assim, a

necessidade de adaptação do sistema financeiro brasileiro ao Acordo de Basiléia I

levou o CMN a regulamentar através da Resolução 2.099, de 17/08/94, os Limites

Mínimos de Capital Realizado e Patrimônio Líquido para Instituições Financeiras,

com o objetivo macro de enquadra-lo aos padrões de solvência e liquidez

internacionais. A resolução, em seus quatro anexos, consolida a mais importante

mudança realizada no nosso mercado financeiro nos últimos 30 anos.

O Anexo I apresenta as regras para o funcionamento, a transferência e a

reorganização das instituições financeiras, revoga toda a legislação que concedia

incentivos à constituição de bancos múltiplos, unifica as carteiras de

desenvolvimento e investimento e possibilita a criação da carteira de

arrendamento mercantil (leasing), vedada, neste caso, a emissão de debêntures.

O Anexo II especifica os novos limites mínimos de capital e patrimônio

líquido para o funcionamento das instituições financeiras autorizadas a funcionar

pelo BC.

O Anexo III disciplina a instalação e o funcionamento das dependências das

instituições financeiras autorizadas pelo BC.

O Anexo IV fixa as novas regras de determinação do Patrimônio de

Referência – PR –, que passa a ser calculado proporcionalmente ao grau de risco

da estrutura dos ativos de cada instituição. Cria-se, assim, uma obrigatoriedade de

manutenção, pelas instituições financeiras e demais instituições autorizadas a

funcionar pelo BC, de um valor de patrimônio líquido exigido compatível com o

grau de risco da estrutura de seus ativos.

194

Por outro lado, a Resolução 2.660, de 28/10/99, estabeleceu as normas,

condições e procedimentos que as instituições financeiras e demais instituições

autorizadas a operar pelo BC devem adotar para terem participações societárias

no País, de forma a garantir a fiscalização de sua saúde financeira.

A constante expansão dos mercados e sistemas financeiros vem exigindo

que as instituições financeiras se modernizem e façam uso de instrumentos cada

vez mais dinâmicos e competitivos – instrumentos híbridos de capital e dívidas

subordinadas – capazes de aumentar o grau de capitalização e,

conseqüentemente, os níveis de alavancagem da instituição. Contudo, os agentes

reguladores devem acompanhar sistematicamente esses instrumentos, buscando

sempre assegurar a transparência e solidez do sistema financeiro como um todo.

Assim sendo, as normas procuram estabelecer as condições para que os

instrumentos emitidos pelas instituições sejam elegíveis para composição do PR,

as quais devem ser previamente verificadas pelo BC .

As normas para a implementação da estrutura de gerenciamento de risco

operacional foram estabelecidas por meio da Resolução 3.380, de 29/06/06. A

resolução define o conceito de risco operacional e eventos de perdas

relacionadas, e determina a implementação de estrutura de gerenciamento desse

risco, independente da auditoria interna, incluindo a indicação de diretor

responsável pela área; a documentação e armazenagem de dados sobre perdas,

a produção de relatórios periódicos que possibilitem a identificação e correção das

deficiências de controle e de gerenciamento; a elaboração de planos de

contingências para assegurar a continuidade das operações e limitar perdas

graves; a disseminação da cultura de gerenciamento por meio de políticas, papéis

e responsabilidades, comunicação e informação; e a realização de testes

periódicos para avaliação dos sistemas de controle implementados.

Complementarmente, a Resolução 3.427, de 21/12/06, estabeleceu como

política a ser observada no mercado de valores mobiliários, e como orientação

geral das atividades fins da CVM, a adoção de um modelo de regulação e

195

supervisão baseado em risco, com a implantação de um Sistema de Supervisão

Baseada em Risco do mercado de valores mobiliários – SBR.

- Para a garantia de conformidade de atuação das instituições –

Compliance

A Resolução 2.554, de 24/09/98, com as alterações introduzidas pela

Resolução 3.056, de 19/12/02, estabeleceu as regras sobre a implantação e

implementação dos sistemas de controles internos das instituições financeiras,

autorizadas a funcionar pelo BC, voltados para as atividades por elas

desenvolvidas, seus sistemas de informação financeiros, contábeis, operacionais

e gerenciais e o cumprimento das normas legais e regulamentares a elas

aplicáveis, transferindo, assim, grande parte da responsabilidade que era das

autoridades monetárias para as instituições além daquela existente com as

auditorias interna e externa.

A regulamentação relativa a controles internos trata não somente da

conformidade com as leis e normas aplicáveis à instituição, mas de toda uma

estrutura de divulgação de informação, de controle de risco, de definição de

responsabilidades, de políticas e procedimentos, de forma a capacitar os diversos

níveis de funções da instituição para o adequado desempenho de suas atividades.

Os parâmetros da Resolução estão de acordo com as recomendações do

Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia, sobre o risco operacional mas dá,

ao mesmo tempo, a opção para que cada instituição adote o modelo mais

adequado aos seus negócios. A sua maior preocupação é que os elementos dos

conjuntos de controles internos estejam “em conformidade” com os riscos

inerentes ao seu negócio.

Em resumo, através dela ficam definidas as responsabilidades e funções

dos integrantes da instituição, desde a diretoria até o nível gerencial superior, que

tenham a responsabilidade pela aprovação e revisão periódica das estratégias

globais do negócio e das políticas relevantes para a instituição financeira, de

forma a evitar conflitos de interesses. São testados, periodicamente, a segurança

196

dos sistemas e seus processos, em especial os eletrônicos. As instituições

financeiras devem também apresentar ao BC o sistema de monitoramento e de

limites de exposição a riscos estabelecidos pela gerência. A norma aborda ainda

questões relacionadas a padrões éticos, lavagem de dinheiro e defesa do

consumidor, entre outras.

- Para o controle externo dos negócios bancários – O Comitê de

Auditoria

A Resolução 3.198, de 27/05/04, com as alterações das Resoluções

3.271, de 24/05/05 e 3.332, de 22/12/05, estabeleceu as exigências em vigor para

a prestação de serviços de auditoria independente às instituições financeiras e

demais instituições autorizadas a funcionar pelo BC, juntamente com as câmaras

e prestadores de serviços de compensação e liquidação, bem como as exigências

para a constituição e operação do Comitê de Auditoria dessas instituições até

31/12/2004.

São obrigadas a montar esse comitê as instituições que tenham

apresentado nos dois últimos exercícios sociais: (i) um Patrimônio de Referência –

PR – igual ou superior a R$ 1 bilhão; (ii) administração de recursos de terceiros de

pelo menos R$ 1 bilhão; e (iii) um somatório de captações de depósitos com os

recursos administrados de terceiros superior a R$ 5 bilhões.

Os comitês de auditoria buscam dar maior transparência sobre a situação

dessas instituições. Eles ajudam a detectar erros ou práticas contábeis ilegais,

tanto por parte dos bancos como de suas auditorias independentes. Pelas regras,

os comitês deverão ser formados por três profissionais com conhecimento na área

e terão mandatos de, no máximo, cinco anos.

No caso de um conglomerado financeiro, caberá ao líder do grupo

financeiro instituir o comitê de auditoria. No caso de instituições fechadas, sem

ações em bolsa, o comitê poderá ser formado pelos próprios diretores.

197

Na resolução, o CMN também limitou o impedimento de parentesco para a

composição do comitê aos cônjuges ou “parentes em linha reta, em linha colateral

e por afinidade” até o segundo grau – pais, filhos, avós, netos, irmãos, sogros,

enteados, padrastos, madrastas, genros, noras, avós do cônjuge, netos do

cônjuge, irmãos do cônjuge, cônjuges de avós de outras núpcias, cônjuges de

netos e cônjuges de irmãos –, dos diretores ou integrantes da equipe de auditoria

com função de gerência.

Em 01/09/06, as instituições financeiras que se enquadram nas condições e

que devem incluir os comitês aos seus estatutos são: Banco do Brasil, Caixa

Econômica Federal, Itaú, Bradesco, HSBC, Unibanco, Santander, BankBoston,

Real ABN AMRO, Citibank, Brascan, Safra, Sudameris, Votorantim, Pactual,

BNDES, Banrisul, Crédit Suisse, Alfa, Opportunity, Besc, Banco Santos, JP

Morgan, Fator, Crédit Lyonnais e Sul-América.

- Para o controle da integridade dos negócios bancários – A Lavagem

de Dinheiro

A Lei 9.613, de 03/03/98, regulamentada na prática pela Circular 2.852, de

03/12/98, do BC, e a Lei 10.467, de 10/06/02, dispõe sobre os crimes de

“lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do

sistema financeiro para os ilícitos previstos na Lei; a instituição da obrigatoriedade

de manutenção, no BC de registro centralizado de dados formando o cadastro

geral de correntistas e clientes de instituições financeiras, bem como de seus

procuradores, e cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF.

Posteriormente, a Carta-Circular 2.826, de 04/12/98, do BC divulgou a relação de

operações e situações que podem configurar indício de ocorrência dos crimes

previstos na Lei, além de estabelecer os procedimentos para sua comunicação ao

BC.

A idéia intrínseca da Lei é fazer com que bancos detectem e analisem quais

de seus clientes que se enquadram em uma das várias situações consideradas

como suspeitas, como previstas na Carta-Circular, relacionadas com operações

198

em dinheiro vivo ou em cheques de viagem, com a manutenção e movimentação

de contas correntes e com atividades internacionais ilícitas.

A Lei abrange não só o mercado bancário, mas todos os outros segmentos,

tais como: o mercado de capitais; de derivativos; o de ouro; o segurador; o

previdenciário; o de capitalização; o imobiliário; o de cartão de crédito; o de

leasing; o de factoring; o de sorteio e promoções; o de objetos de arte e

antiguidades; o de jóias, pedras e metais preciosos; e demais atividades cujo

funcionamento dependa do órgão regulador dos mercados financeiros, de câmbio,

de capitais e de seguros.

O COAF, órgão de deliberação coletiva, com jurisdição em todo o território

nacional, integra a estrutura do Ministério da Fazenda e estabelece, através de

suas resoluções, as regras que dão poder ao governo para combater a lavagem

de dinheiro no Brasil.

Ele define os procedimentos que as instituições financeiras e demais

segmentos atingidos pela Lei deverão adotar quando da movimentação dos

recursos de seus clientes. Estas instituições estão obrigadas a seguir normas mais

rígidas na identificação de clientes e de transações realizadas e a comunicar às

autoridades um conjunto de operações consideradas suspeitas como, por

exemplo: (i) movimentações ou pagamentos em dinheiro de valores acima de dez

mil reais ou seu equivalente em moeda estrangeira; (ii) aumentos substanciais no

volume de depósitos bancários sem causa aparente, ou movimentação de

recursos incompatível com a capacidade financeira do correntista; (iii) quantidades

expressivas de pequenos depósitos que, somados, resultem em grandes valores;

(iv) numerosas contas correntes; (v) utilização sistemática de cofres de aluguel;

(vi) solicitação freqüente de elevação de limites de crédito; (vii) aquisição de ações

por pessoa sem patrimônio compatível; (vii) compra ou venda de ativos por preço

significativamente superior ao do mercado ; (viii) Operação realizada por pessoa

física ou jurídica domiciliada em Paraíso Fiscal; e (ix) pagamento de imóvel com

cheque de agências bancárias fronteiriças ou localizadas no exterior.

199

Complementarmente, a Carta-Circular 3.098, de 11/06/03, do BC

estabelece as regras para o registro de depósitos e retiradas em espécie, bem

como para os pedidos de provisionamento para saques de valores elevados por

parte dos clientes das instituições financeiras – acima de cem mil reais – ou de

movimentação abaixo desse valor, mas que, sendo suspeita, possa indicar a

possibilidade de lavagem de dinheiro.

O Brasil já foi admitido no Grupo de Egmont, entidade que congrega os

países mais atuantes no combate ao movimento de dinheiro, proveniente de

operações ilícitas e, além disso, é membro efetivo do Grupo de Ação Financeira

contra a Lavagem do Dinheiro – GAFI/FATF –, que é um organismo

intergovernamental no âmbito da Organização para a Cooperação e

Desenvolvimento Econômico – OCDE.

Os países considerados como não-cooperantes quanto à prevenção e

repressão à lavagem do dinheiro, em 01/01/02, eram: Dominica; Egito; Filipinas;

Grenada; Guatemala; Hungria; Ilhas Cook; Ilhas Marshall; Indonésia; Israel;

Líbano; Myanmar; Nauru; Nigéria; Niue; Rússia; St. Kitts e Nevis; St. Vincent e

Grenadinas; e Ucrânia.

Além disso, atendendo ao estabelecido na Lei 10.701, de 09/07/03, que

acrescentou o artigo 10 a Lei 9.613, o BC criou o Cadastro de Clientes do Sistema

Financeiro Nacional – CCS

-, através das Circulares 3.287, de 21.07.05, e 3.296,

de 19/10/05, que permitirá o armazenamento de dados em uma base centralizada

e a consulta detalhada, por autoridades competentes, de informações acerca de

contas de depósitos e também de ativos financeiros sob a forma de bens, direitos

e valores mantidos ou administrados em instituições do Sistema Financeiro

Nacional.

O qual passou a ser operacionalizado a partir do dia 25 de julho de 2005 com todos os bancos comerciais, os

bancos múltiplos, com e sem carteira comercial, os bancos de investimento e a Caixa Econômica Federal,

com cronograma para incluir as demais instituições financeiras e entidades reguladas pelo BC.

200

Os dados a serem armazenados na base centralizada serão o número de

inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas – CPF – ou no Cadastro Nacional de

Pessoa Jurídica – CNPJ –; da instituição com a qual o banco mantenha

relacionamento, e a data de início e de fim, se for o caso, do relacionamento com

a instituição. A criação de um cadastro único, mantido no BC, é uma forma de

acelerar e aperfeiçoar investigações de lavagem de dinheiro, malversação de

fundos e irregularidades financeiras. O CCS observará os dispositivos legais

relativos ao sigilo de dados e ao sigilo bancário, bem como às garantias de

privacidade.

É importante destacar também que o CCS não contém informações sobre

os saldos mantidos em contas de depósitos, ou sua movimentação financeira,

nem sobre os valores relativos aos bens, direitos e valores mantidos em

instituições financeiras por correntistas e clientes.

A utilização do CCS por parte do Poder Judiciário se dará mediante a

celebração de convênios com tribunais de todo o País, o que permitirá aos juízes

a requisição de informações cadastrais e seu atendimento pelas instituições

financeiras em tempo real. Vale destacar que a informação resultante da pesquisa

por detalhamento somente será acessível pelo próprio usuário demandante, seja

este o BC ou a autoridade legalmente competente que procedeu à requisição.

Finalmente, na tentativa de controlar a lavagem de dinheiro no setor

público, a Circular 3.339, de 22/12/06, estabeleceu os procedimentos a

serem observados pelos bancos múltiplos, bancos comerciais, caixas econômicas,

cooperativas de crédito e associações de po

upança e empréstimo para

o acompanhamento das movimentações financeiras de pessoas politicamente

expostas.

- Para a supervisão prudencial das operações bancárias – Operações

no País

201

A Circular 2.990, de 28/06/00, estabeleceu a obrigatoriedade de

elaboração e remessa de informações financeiras trimestrais ao BC por parte das

instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo BC. O

documento contém, pelo menos, as seguintes informações: (i) informações

cadastrais; (ii) demonstrações financeiras; (iii) notas explicativas e quadros

analíticos para esclarecimento da situação patrimonial e dos resultados do

período; (iv) participações em sociedades controladas e coligadas; (v) políticas da

instituição quanto à captação e aplicação de recursos; (vi) políticas adotadas para

gerenciamento de riscos; (vii) dados estatísticos complementares; (viii) relatório da

revisão especial por parte da auditoria independente; (ix) outras informações

necessárias ao acompanhamento e supervisão das atividades da instituição.

- Para a supervisão prudencial das operações bancárias – Operações

no Exterior

A Resolução 2.723, de 01/06/00, estabeleceu as normas a serem seguidas

pelas instituições financeiras para a instalação de dependências no exterior e para

a participação societária no País e no exterior.

Assim, a partir de 01/08/00, elas estão proibidas de fazer negócios com

suas filiais no exterior caso os balanços de ambos não sejam publicados juntos no

País. O objetivo é impedir que negócios malsucedidos no exterior contaminem

seus resultados no País. As únicas operações permitidas são os empréstimos de

um dia com cláusula de recompra.

Foi estabelecido, também, o prazo de 31/08/01, sendo 50% até 31/08/00,

para o enquadramento dos níveis de capital realizado e PL, em função das novas

exigências estabelecidas para a instalação de dependências e participações

societárias no exterior.

Os bancos nacionais estão também proibidos de participar de empresas no

exterior, a não ser como controladores. Além do mais, os auditores externos

contratados no Brasil também deverão auditar suas subsidiárias no exterior.

202

Os ativos internacionais dos bancos brasileiros representavam, no final de

2003, 9,4% do total de seus ativos patrimoniais. Esse percentual é considerado

pelo BC como um indicador do grau de internacionalização do sistema bancário

brasileiro. Com a globalização dos mercados nos últimos anos, o grau de

internacionalização dos bancos brasileiros passou a ser acompanhado mais de

perto pelo BC.

Quanto mais integrada aos mercados externos, sob o ponto de vista de

seus ativos, mais facilidade uma instituição financeira tem de captar recursos no

exterior, ou seja, de constituir também passivos internacionais. Daí a importância

do indicador.

O BC considera como internacionais os ativos e passivos contra não-

residentes e também ativos e passivos em moeda estrangeira contra residentes

no país, o que inclui, por exemplo, câmbio comprado ou vendido a liquidar. Mesmo

indexadas à moeda estrangeira, não entram na conta operações para liquidação

em real contra residentes, a exemplo das aplicações em títulos cambiais de

emissão do Tesouro Nacional. Esse dado ainda não é consolidado com as

agências externas dos bancos, para poder incluir os bancos brasileiros de controle

estrangeiro. Por esse critério, as agências de bancos brasileiros no exterior são

consideradas contrapartes não-residentes.

- Para a correta medição e contabilização do risco das operações

bancárias

A Marcação a Mercado – Mark to Market – MtM – refere-se à precificação

diária dos títulos e valores mobiliários e dos instrumentos financeiros derivativos

existentes nas carteiras das instituições financeiras, quer sejam adquiridos no

Brasil ou no exterior. Elas estabelecem, para as instituições financeiras em geral,

os critérios recomendados no âmbito internacional para a avaliação de títulos e

valores mobiliários e instrumentos financeiros derivativos.

203

Com este objetivo, as Circulares 3.068, de 08/11/01 e 3.082, de 30/01/02,

com as alterações introduzidas pela Circular 3.129, de 27/06/02, estabelecem os

critérios a serem seguidos para o registro e a avaliação contábil pelas instituições

financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo BC.

Essas normas buscaram a adequação ao enunciado do International

Accounting Standards Board – IASB –, editado em 12/98, e do FAS 115 e FAS

133 – ambos promulgados pelo Financial Accounting Standards Board – FASB –,

responsável pela divulgação de normas contábeis, destacando-se, dentre as

principais medidas adotadas, a possibilidade de classificação dos títulos e valores

mobiliários em categorias distintas, de acordo com a intenção e a capacidade

financeira para negociá-los, ou não, os quais devem ser avaliados pelo valor de

mercado (yield-to-maturity), ou mantidos em carteira até o vencimento (held-to-

maturity).

- Para o controle prudencial da exposição ao risco de crédito - Limites

Operacionais

Pela Resolução 2.844, de 29/06/01, as instituições financeiras (BM, BC, BI,

BD, Caixa Econômica, Sociedade de Arrendamento Mercantil, SCFI, SCI, Cia.

Hipotecária) têm suas operações ativas por cliente limitadas em 25% do seu

Patrimônio de Referência – PR.

Neste conjunto de operações ativas estão incluídos aquelas feitas com o

mesmo cliente (qualquer pessoa, física ou jurídica, ou grupo de pessoas agindo

isoladamente ou em conjunto que representem interesses comuns) na contratação

de crédito e de leasing, nas prestações de garantias e nas operações de crédito

decorrentes de operações com derivativos, sendo excluídas as operações de

repasses interfinanceiros e os créditos decorrentes da renegociação da dívida

interna pela União e da dívida pública mobiliária.

Para as mesmas instituições anteriormente mencionadas, valem os

mesmos 25% do PR como limite máximo de exposição em operações de

204

subscrição de valores mobiliários para revenda e de garantia de subscrição de

valores mobiliários e/ou de aplicação em títulos e valores mobiliários de um

mesmo emissor e de empresas controladas e coligadas, excluídos deste conjunto

os títulos emitidos pelo Tesouro e/ou BC, os títulos e/ou valores mobiliários objeto

de empréstimo, as debêntures das sociedades de arrendamento mercantil ligadas

e as aplicações em cotas de fundos de investimento.

O limite total para a soma das Exposições Concentradas – EC (exposição

por cliente ou por entidade emissora de título ou valor mobiliário, igual ou superior

a 10% do PR) – é de 600%

do PR.

No que tange ao índice de imobilização, conforme determinado pela

Resolução 2.669, de 25/11/99, e valendo para todas as instituições, os limites de

aplicação no ativo permanente estão estabelecidos como 50% a partir de

31/12/02.

O limite de endividamento em Depósito Interfinanceiro – DI – é de 30% do

PR por instituição depositante (compradora de DI) e de 2,5 vezes o PR por

instituição depositária (vendedora de DI). Neste caso, para DI com prazo de

vencimento inferior a 30 dias, à exceção das empresas de leasing que

independem de prazo. E, em ambos os casos, excluídos os depósitos efetuados

entre instituições coligadas ou sujeitas ao mesmo controle acionário.

O limite total máximo individualizado de empréstimo que um banco pode

conceder a um mesmo cliente está limitado a 5% do PL do banco e/ou 10% do PL

do cliente.

É interessante registrar, atendendo sugestão do Dr. Lúcio Capelletto, “que em diversos países desenvolvidos,

que adotam o requerimento de capital equivalente a 8% para o risco de crédito, como os da Comunidade

Européia, o limite agregado é usualmente estabelecido em 800% do capital regulamentar. No Brasil,que

adotou o requerimento de capital de 11%, foi estabelecido limite de 600% do PR, para evitar o

estabelecimento de regras mais restritivas que as internacionais, mas que satisfaz aproximadamente a mesma

participação de posições concentradas naqueles países”.

205

O voto CMN 001/2002 autoriza as instituições financeiras e as sociedades

de arrendamento mercantil a operarem empréstimos em valores superiores a 25%

do seu PR, para um único cliente, desde que o mesmo seja feito vinculado a uma

operação de captação de recursos. A resolução determina que a operação

vinculada tenha as mesmas condições e vencimentos para devedor e credor. No

contrato da operação fica esclarecido que o risco, em caso de inadimplência do

devedor, é do credor, e não da instituição financeira intermediadora da operação.

Assim, os recursos captados de um cliente são direcionados para uma operação

de crédito específica. Com esta decisão, o BC permite que as instituições

financeiras façam emissões de títulos como, por exemplo, CDB, vinculados a um

crédito e repassados a um investidor disposto a correr um risco em troca de um

melhor retorno. Tal produto caracteriza um produto comum no mercado

internacional de derivativos de crédito conhecido como credit link notes. Este tipo

de operação vinculada reduz o risco do banco, altera sua alavancagem e sua

liquidez e pode permitir o alongamento das operações.

- Para a classificação de riscos e provisão de perdas das operações de

crédito

A partir de 01/03/00, através da Resolução 2.682, o BC determinou um

novo critério a ser adotado pelas instituições financeiras e demais instituições

autorizadas a operar pelo BC, incluindo as Sociedades de Arrendamento

Mercantil, para classificações dos créditos de acordo com o risco das operações.

Os bancos passam a considerar, para efeito de posicionamento em seus

balanços, não apenas a tempo de atraso (como estabelecia a regra anterior da

Resolução 1.748), mas o histórico do cliente (seu passado), seu comportamento

como tomador de empréstimos no mercado (seu presente) e sua capacidade de

pagamento futura (seu futuro), além do setor de atividade econômica, limite de

crédito, natureza da operação e garantias.

As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a operar pelo

206

devem classificar suas operações de crédito em ordem crescente de risco do nível

AA (risco zero) ao nível H (risco total), passando pelos níveis intermediários A, B,

C, D, E, F e G. Da mesma forma, créditos em atraso devem sofrer reclassificação

periódica Essas regras permitiram também maior nível de transparência, ao exigir

a divulgação de notas explicativas nas demonstrações financeiras publicadas,

evidenciando a classificação das operações de crédito por níveis de risco.

A classificação inicial é de total responsabilidade do banco mas, no futuro,

será importante levar em consideração a situação do cliente em outros bancos. A

base de referência é o Sistema de Informações de Crédito do BC – SCR. O BC dá

apenas uma orientação sobre os critérios mínimos a serem utilizados na

classificação, seja de pessoa física seja pessoa jurídica. Ela objetivou,

fundamentalmente, estabelecer procedimentos mais abrangentes para a

classificação das carteiras de crédito, proporcionando a constituição de provisões

para perdas em bases tecnicamente mais adequadas, considerando não apenas

variáveis relativas ao andamento da operação – atraso –, mas também aquelas de

caráter prospectivo tais como capacidade de geração de fluxo de caixa do

devedor, segmento econômico de atuação, condições macroeconômicas,

setoriais, etc. Uma vez efetuada a análise de crédito de acordo com os

procedimentos descritos, a operação deve ser classificada em um dos nove níveis

estabelecidos na regulamentação.

A classificação deve ser revista, no mínimo, mensalmente em função dos

dias de atraso por parte do tomador de empréstimo de forma que, por exemplo: (i)

uma operação com atraso entre 15 e 30 dias deverá ser reclassificada como risco

B, no mínimo; e (ii) uma operação em atraso entre 151 e 180 dias deverá ser

reclassificada como risco G, no mínimo. Ela deve ser revista semestralmente, para

operações de crédito com um mesmo cliente ou grupo econômico, cujo montante

seja superior a 5% do PR da instituição, e anualmente, para todas as operações,

exceto quando a responsabilidade total do cliente for maior que R$ 50.000.

Para fazer face aos créditos de liquidação duvidosa, devem ser

constituídas, mensalmente, reservas de capital próprio como proteção contra o

207

risco de inadimplência, na forma de um percentual calculado sobre o valor das

operações classificadas e de acordo com o seu nível de risco, a saber:

Nível de Risco Dias de Atraso % de Provisão

AA zero zero

A zero 0,5

B 15 a 30 1,0

C 31 a 60 3,0

D 61 a 90 10,0

E 91 a 120 30,0

F 121 a 150 50,0

G 151 a 180 70,0

H Acima de 180 100,0

As operações em processo de renegociação devem ser mantidas, no

mínimo, no mesmo nível de risco classificado, e as registradas como créditos em

liquidação permanecem no nível de risco H, obrigatoriamente por 180 dias, e após

esse período são lançadas como prejuízo.

Algumas das conseqüências desta nova regra são: (i) elimina o nivelamento

atual entre o bom e o mau pagador; assim, o bom pagador deixa de pagar a conta

do inadimplente; (ii) aumenta a importância e valoriza o SCR do BC; (iii) dá à

qualidade do crédito analisada um enfoque pro - ativo e não mais reativo; (iv)

aumenta o caráter prudencial da concessão do crédito; (v) diminui a possibilidade

dos bancos esconderem suas dificuldades de recebimento; (vi) cria um padrão

uniforme de classificação de risco para todo o sistema bancário; (vii) facilita a

diferenciação da taxa de risco de crédito por cliente, melhorando suas taxas; (viii)

aumenta a competitividade do sistema pela busca dos melhores clientes; (ix) cria

um ambiente propício a um aumento mais seguro da oferta de crédito; (x) obriga

os tomadores de crédito a serem mais criteriosos em suas demandas e

informações; e (xi) diminui a inadimplência.

As regras do BC são uma norma contábil de gestão financeira. Para o

banco quanto maior o número de créditos duvidosos no balanço, maior será a

provisão de recursos que o banco terá de fazer e mais transparentes serão suas

contas, embora, provavelmente, menor será seu lucro e, portanto, menor o

Imposto de Renda a pagar. Além disso, é importante destacar que o BC pode

determinar provisionamento adicional em função da responsabilidade do devedor

208

junto ao SFN, tomando por base as informações disponíveis no Sistema de

Informações de Crédito – SCR.

O Sistema de Informações de Crédito – SCR –, que começou a funcionar em

30/06/04, é uma evolução da antiga Central de Risco de Crédito do BC. Ele

incorpora: (i) uma base de dados ampliada sobre as informações das operações

de crédito concedidas pelas instituições financeiras, e instituições assemelhadas,

aos seus clientes; e (ii) uma maior facilidade e agilidade na utilização e nos

recursos tecnológicos disponíveis, inclusive, com a inclusão de acesso pela

Internet.

Seu objetivo primordial é o de diminuir o risco de insolvência do sistema

financeiro nacional, pela redução do grau de risco de inadimplência – os créditos

não pagos –, dos empréstimos e financiamentos concedidos a pessoas físicas e

ou jurídicas. Espera-se que, no processo de desenvolvimento de sua utilização,

aumente a concorrência entre as instituições financeiras e, como conseqüência

haja a ampliação da oferta de crédito no SFN e a redução do spread.

A criação do SCR, ainda na forma da antiga Central de Risco, foi autorizada

pelo CMN, através da Resolução 2.390, de 22/05/97, posteriormente revogada

pela Resolução 2.724, de 31/05/00, que dispôs sobre a prestação de informações

no formato atual do SCR.

O SCR aumenta a capacidade de monitoramento das instituições financeiras,

o que permite à área de supervisão bancária do BC identificar os riscos que

possam ameaçar o sistema financeiro como um todo e uma instituição financeira

em particular e, a partir daí, agir preventivamente na proteção dos interesses da

sociedade. Assim, além de aprimorar a supervisão bancária e servir de diretriz

para as decisões macroeconômicas do governo, a expectativa é de que o SCR

possa ser um instrumento adicional para a queda do spread das instituições

fornecedoras de crédito – a diferença entre a taxa de juro cobrada de seus

tomadores e o custo de captação dos recursos financeiros utilizados na concessão

do crédito. Utilizado como subsídio para a análise de risco das operações de

209

crédito, o SCR terá efeitos sobre a inadimplência e, conseqüentemente, sobre as

taxas de juros na ponta de empréstimos e financiamentos. O fato concreto é que

ao se aumentar o volume de informações se contribui para a redução do spread,

porque este custo reflete, em parte, a margem de incerteza que as instituições têm

do devedor. Não é possível dizer se tal fato gerará mais ou menos crédito no

sistema financeiro, enquanto a cultura jurídica no País não facilitar a retomada de

bens dados em garantia mas,certamente, vai permitir uma melhora na qualidade

das decisões das instituições financeiras de crédito.

É importante ressaltar que, de forma alguma o SCR fere o sigilo bancário e

muito menos a livre concorrência entre as instituições, pois, o BC, não informa o

nome das instituições com as quais o devedor tenha operações de relacionamento

direto, nem tampouco as que indiquem um risco indireto, tais como os avais, que

pressupõem o pagamento da dívida junto com outros devedores. A privacidade do

cliente está preservada, porque o SCR exige que a instituição possua autorização

expressa do cliente para consultar as informações que a ele se referem. Com o

SCR, os clientes das instituições financeiras ganham, em tese, uma maior

agilidade para escolher uma nova instituição para negociar suas operações, pois,

com a disponibilidade de suas informações cadastrais, por ele autorizada, essa

nova instituição poderá facilmente consultar seus dados e, eventualmente, lhe

oferecer uma operação em condições mais atrativas.

- Para a mitigação da exposição ao risco de crédito - Instrumentos

A Cessão de Crédito é a operação entre instituições financeiras da mesma

espécie, que trocam entre si responsabilidade por uma determinada operação,

normalmente por terem estourado os limites de contingenciamento de crédito,

determinado pelo BC em função do patrimônio da instituição ou dos limites de

risco do Acordo de Basiléia. O instituto jurídico da cessão de crédito, em geral,

está contido em artigos da Lei 10.406, de10/01/02 – o novo Código Civil. A sua

regulamentação atual é dada pela Resolução 2.836, de 30/05/01.

210

Com o intuito de melhorar a qualidade dos ativos dos bancos e/ou seu

enquadramento no Acordo de Basiléia, a Resolução 2.686, de 26/01/00,

estabeleceu as condições para a cessão de crédito pelas instituições financeiras e

sociedades de arrendamento mercantil às sociedades anônimas que se

caracterizem, exclusivamente, como companhias securitizadoras de créditos

financeiros e às sociedades de propósito específico.

O estabelecimento de regras para a negociação de Cédulas de Crédito

Bancário – CCB, e para a emissão de certificados representativos de cédulas de

crédito bancário – CCCB, como definidos pela Resolução 2.843, de 29/06/01,

bem como o seu registro na Cetip, permitem que os créditos de financiamento ao

varejo, que são em grande número, também possam ser objetos do mercado de

cessão de crédito, incrementando o mercado secundário de cessão de crédito e

ampliando seu escopo de negociação para além das empresas de securitização.

Quanto maior o mercado secundário de cessão de crédito, maior o ajuste aos

limites do Acordo de Basiléia e maior o giro das carteiras de crédito e, em tese,

menores as taxas de juros, num círculo virtuoso para o segmento crédito.

Uma instituição financeira pode ceder uma parcela de sua carteira de

crédito, repassando ao comprador uma parte ou quase todo o spread cobrado do

cliente. Se a instituição vende os créditos com coobrigação, isto é, com direito de

regresso caso haja inadimplência do financiado, há apenas um repasse de parte

do spread. Se não há coobrigação, todo o spread é transferido ao novo dono da

carteira, pois, afinal, é ele que ficará com o risco de crédito. A resolução

determinou também modificações no critério de exigência de patrimônio das

instituições cedentes. O critério adotado é similar ao recomendado

internacionalmente, alertando para a necessidade de ser identificada, com clareza,

a transferência total ou parcial do risco associado aos créditos cedidos. Desta

forma, a instituição deverá manter capital suficiente para cobrir a coobrigação

assumida ou qualquer outro risco resultante da operação de cessão de créditos. A

expansão das possibilidades de securitização tem vários efeitos positivos no

mercado financeiro, principalmente por permitir maior pulverização do risco. O

211

resultado esperado é maior eficiência na alocação de crédito das operações e

menor custo de empréstimos para empresas e pessoas físicas.

Os Derivativos de Crédito são instrumentos que permitem a realização de

operações onde há a transferência do risco de crédito para uma contraparte

receptora, sem a efetiva transferência do ativo subjacente. Tais instrumentos

representam um importantíssimo instrumento de mitigação de risco de crédito, de

fundamental relevância à disposição da intermediação financeira com vistas ao

esforço pela redução do spread bancário.

No Brasil, a Resolução 2.933, de 28/02/02, facultou a realização de

operações de derivativos de crédito, mas restringindo-o em um primeiro momento

para as instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo

BC, nas modalidades,formas e condições a serem estabelecidas pelo BC.

As operações com derivativos de crédito devem ser obrigatoriamente

registradas em entidades registradoras de ativos devidamente autorizadas pelo

BC.

Por outro lado, a Circular 3.106, de 10/04/02, estabeleceu as regras para a

realização de operações de derivativos de crédito autorizadas pela Resolução

2.933. Através dela, foram criadas as seguintes modalidades de derivativo de

crédito:

•swap de crédito, quando a contraparte receptora do risco for remunerada

com base em taxa de proteção (no mercado externo, é conhecida como credit

default swap).

Nessa modalidade, a contraparte receptora do risco (vendedora da

proteção) recebe da contraparte transferidora do risco (compradora da proteção)

uma taxa de proteção por determinado prazo, que será tanto maior quanto maior

for o risco de inadimplência do ativo subjacente. Se a inadimplência não

acontecer, ela ganha a taxa. Se acontecer, ela paga o combinado no swap; e

212

•swap de taxa de retorno total, quando a contraparte receptora do risco for

remunerada com base no fluxo de recebimento de encargos e de contra-

prestações vinculados ao ativo subjacente (no mercado externo, é conhecida

como total return swap).

Nessa modalidade, a contraparte receptora do risco (compradora do risco

de crédito) não recebe uma taxa de proteção por determinado prazo, mas, sim,

todo o fluxo de pagamento do ativo ao qual o derivativo está vinculado. Por

exemplo, o comprador do risco de crédito de uma debênture recebe da contra-

parte transferidora do risco (vendedora do risco de crédito) todos os juros e

amortizações nela previstas.

Apesar de poder elevar o risco de uma instituição e reduzir o de outra, no

conjunto da economia não é alterado o total do risco de crédito. Assim, para o

sistema financeiro, o risco permanece.

- Para o aumento da responsabilidade e segurança das instituições –

O SPB

A criação do novo Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB –, ao

reformular a sistemática de liquidação das obrigações entre as instituições

financeiras, teve como objetivo aumentar a transparência e a confiança no SFN,

focando basicamente em três aspectos: (i) o estabelecimento de diretrizes para

um melhor gerenciamento do risco sistêmico do SFN; (ii) a implantação de um

sistema de transferência de grandes valores em tempo real; e (iii) a

implementação de câmaras de compensação eletrônicas – clearings – para o

registro e liquidação de negociação dos ativos financeiros em circulação no

mercado. Uma das grandes vantagens do SPB está na transferência do risco de

crédito sistêmico que era do BC para essas clearings e suas instituições

financeiras associadas.

Assim a Lei 10.214, de 27/03/01, posteriormente complementada pela

Resolução 2.882, de 30/08/01, do CMN, e pelas circulares 3.057, de 31/08/01, e

213

3.101, de 28/03/02, ambas do BC, dispõe sobre a atuação das câmaras e dos

prestadores de serviços de compensação e de liquidação, no âmbito SPB, e dá

outras providências.

A reestruturação do SPB teve por finalidade adequar a estrutura de

pagamentos do SFN aos princípios internacionais, igualando-o àqueles utilizados

pelos EUA, Japão e União Européia, trazendo maior eficiência na liquidação dos

pagamentos e na redução de custos operacionais, segurança e transparência ao

SFN.

- Para a qualificação das instituições financeiras – Constituição e

Administração

A Resolução 3.040, de 28/11/02, estabeleceu os requisitos e

procedimentos para a constituição, a autorização para o funcionamento, a

transferência de controle societário, a reorganização societária e o cancelamento

da autorização de funcionamento das instituições financeiras.

A adequação da regulamentação relativa a administradores de instituições

financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central teve

por objetivo atualizar as regras então vigentes à dinâmica das transformações em

curso no SFN. Dentre as mudanças introduzidas com a edição da Resolução

3.041, de 28/11/02, estabelecendo as condições para o exercício de cargos em

órgãos estatutários de instituições financeiras e demais instituições autorizadas a

funcionar pelo BC destacou-se pela atribuição à sociedade de condições para

exercer maior controle e responsabilidade na aceitação dos nomes propostos à

homologação, por meio da publicação de declaração de propósito de novos

candidatos a cargos no âmbito do sistema financeiro. O projeto, além de guardar

consonância com os procedimentos internacionalmente utilizados, foi submetido à

crítica da sociedade por meio de edital de audiência pública, incorporando várias

sugestões recebidas, tanto por parte de instituições financeiras quanto por

entidades de classe e pelo público em geral.

214

- Para a modernização das instituições financeiras – Conta Eletrônica

de Depósito

A disseminação da internet como instrumento para a realização de

movimentações financeiras tornou necessária a atuação do BC no sentido de

avaliar o impacto das contas de depósito eletrônicas sobre o SFN e de definir as

mudanças normativas necessárias para regulamentá-lo. Dentro desse objetivo, foi

editada a Resolução 2.817, de 22/02/01, que fixou as condições para a abertura e

movimentação de contas de depósitos por meio eletrônico, bem como os

requisitos mínimos de segurança a serem observados pelas instituições que

ofereçam essa modalidade de relacionamento com sua clientela.

A norma propõe-se a coibir operações irregulares por meios eletrônicos,

disciplinando a abertura dessas contas e exigindo a observância de padrões

mínimos de transparência e segurança dos sistemas utilizados, com a perfeita

identificação dos seus responsáveis – administradores e instituição. A norma

determinou que as instituições financeiras possuam, no âmbito de seus controles

internos, setores responsáveis pelos sistemas de segurança de informação.

Além disso, o normativo estabelece que as contas de depósito por meio

eletrônico poderão receber recursos oriundos exclusivamente de conta

convencional de mesma titularidade ou de resgates de investimentos que o

correntista possua na instituição mantenedora da conta eletrônica.

Adicionalmente, as instituições financeiras deverão, entre outras exigências, ter

seus sistemas de segurança e de prevenção contra os crimes de lavagem de

dinheiro, certificados por entidade externa, manter central de atendimento

telefônico e assumir a responsabilidade por prejuízos que venham a ser causados

aos clientes por ineficiência ou fragilidade da tecnologia oferecida.

- Para o aumento da concorrência no SFN - Atuação dos Bancos

estrangeiros

As medidas que estimularam a entrada e ampliação dos bancos

estrangeiros no País foram as Exposições de Motivos do Ministério da

215

Fazenda 89, de 07/03/95, e 311, de 23/08/95. Enquanto a primeira tratava da

participação dos bancos estrangeiros no processo de privatização dos bancos

públicos com vistas a elevar o preço mínimo dos leilões, a outra tratava da

participação estrangeira de forma mais ampla, visando oferecer maior

concorrência e fortalecimento do setor, aproveitando, principalmente, o processo

de privatização dos bancos oficiais estaduais.

- Para a melhoria da fiscalização do SFN - Reestruturação dos

Departamentos de Fiscalização e Supervisão do BC

Com vistas a oferecer maiores e melhores condições para a fiscalização e

supervisão, foi baixada a Portaria BC 31.175, de 28.06.05, divulgando alterações

no Regimento Interno do BC. Assim, foram desdobrados alguns departamentos e

criados outros que permitissem a melhoria das suas atividades de fiscalização e

supervisão.

Essas alterações resultaram da dinâmica existente no SFN subsidiando os

estudos e análises administrativas realizados pelos técnicos do BC, bem como

orientação da Diretoria Colegiada no sentido de aprimorar os controles da sua

supervisão bancária, atendendo as recomendações internacionais adaptadas às

necessidades da nossa política bancária e financeira.

As significativas transformações ocorridas nos últimos anos no sistema

financeiro nacional engendraram modificações nos conceitos e nas práticas de

supervisão, tornando-os mais abrangentes e avaliáveis em bases consolidadas e

exigindo a criação de uma nova metodologia e prática de supervisão. A

consolidação inclui todas as agências e subsidiárias existentes no exterior, em

relação às quais, conforme determina a Resolução 2.723, de 01/06/00, exigem-se

total abertura e transparência de informações, sob pena de os ativos mantidos no

exterior, nas situações onde não é permitido amplo acesso por parte da

fiscalização do Banco Central, serem deduzidos do patrimônio líquido das

instituições, para efeito de cumprimento dos limites mínimos de capital.

216

Assim a fiscalização bancária, propriamente dita, é concretizada pelo BC

através das regras constantes do Manual de Supervisão do BC que tem como

base os princípios e práticas utilizados pelos supervisores bancários do G10 e

orientado pelas recomendações do Comitê de Basiléia para a Supervisão

Bancária. Essa fiscalização se divide em duas modalidades de inspeção: direta e

indireta. Na inspeção direta o foco são os riscos e a avaliação do controle que a

administração exerce sobre eles. A atuação da fiscalização se dá na própria

instituição fiscalizada. Na inspeção indireta, feita nas dependências do BC, são

utilizadas intensivamente as informações que as instituições são obrigadas a

fornecer ao BC por meio de seu sistema informatizado, o Sisbacen. A maior

ênfase fiscalizatória é dada à fiscalização direta que se desenvolve por três

modalidades diferentes, de acordo com a sua amplitude: (i) Inspeção Geral

Consolidada – IGC – para a avaliação de grupos financeiros com atividades

complexas e interligadas; (ii) Inspeção Modular – IM – para a avaliação de

instituições ou conglomerados com atividades mais simples; e (iii) Verificação

Especial – VE – para a avaliação de uma atividade especial de uma instituição.

A partir do primeiro trimestre de 2006, o BC começou a usar um sistema de

rating dos bancos para determinar com que freqüência e intensidade as

instituições devem ser submetidas a trabalhos de fiscalização. Pelo sistema de

rating, os bancos são avaliados e recebem notas que vão de 1 a 5, sendo que os

conceitos mais baixos representam instituições que estão em situação mais

favorável. Bancos avaliados com a melhor nota recebem fiscalizações intensivas

com menor freqüência – os intervalos chegam a três anos –, enquanto os bancos

com notas mais negativas são submetidos a mais fiscalizações intensivas.

O sistema de "rating", que se inspira na experiência de reguladores de

países desenvolvidos, foi criado como uma alternativa as Inspeções Gerais

Consolidadas - IGC. Antes, nas IGC, grandes grupos de fiscais do BC se

concentravam temporariamente em cada uma das instituições financeiras para

fazer uma varredura nos registros, com o foco nas operações do passado.

217

O sistema de "rating" procura avaliar o banco sob a perspectiva do seu

desempenho futuro, com base sobretudo no gerenciamento dos diversos tipos de

risco incorridos pela instituição financeira. Os bancos, de forma geral, são

submetidos a fiscalização permanente, mas os trabalhos são intensificados

quando o rating é desfavorável. As IGC são feitas, hoje, em casos especiais,

quando o BC conclui pela necessidade de uma fiscalização ainda mais intensiva

no banco.

O rating é construído em três etapas. Primeiro, dentro das dependências do

BC, os fiscais fazem a avaliação de informações contábeis do banco. O passo

seguinte é avaliar, dentro da instituição, como estão os controles internos,

incluindo assuntos como lavagem de dinheiro e os sistemas de gerenciamento de

risco em áreas como crédito e liquidez. Como o maior risco que os bancos correm

é sobretudo quanto ao futuro de suas operações, para ter segurança sobre a

evolução do banco, procura-se identificar como ele controla cada um dos seus

riscos.

Por último, a classificação é apresentada a cada uma das instituições, para

que seus dirigentes questionem, se quiserem, a avaliação do BC. A classificação

dos bancos serve apenas para consumo interno da fiscalização e não será

divulgada ao público. A tarefa de avaliar os bancos cabe a agentes do mercado,

como as agências de classificação de risco.

No dia 25/01/2006, foi publicado pela Subchefia para Assuntos Jurídicos da

Casa Civil da Presidência da República o Decreto 5.685 que institui o Comitê de

Regulação e Fiscalização dos Mercados Financeiros, de Capitais, de

Seguros, Previdência e Capitalização – Coremec –, no âmbito do Ministério da

Fazenda, e com a finalidade de promover a coordenação e o aprimoramento da

atuação das entidades da administração pública federal que regulam e fiscalizam

as atividades relacionadas à captação pública da poupança popular.

O Coremec, cujo caráter é consultivo e não executivo, será integrado pelos:

(i) Presidente do Banco Central do Brasil – BC – e por um de seus diretores; (ii)

218

Presidente da Comissão de Valores Mobiliários – CVM – e por um de seus

diretores; (iii) Secretário de Previdência Complementar – SPC –, do Ministério da

Previdência Social – MPS – e por um de seus diretores; e (iv) Superintendente da

Superintendência de Seguros Privados – Susep – e por um de seus diretores.

Ao Coremec compete, conforme pautas previamente apresentadas por

seus membros para discussão: (i) propor a adoção de medidas de qualquer

natureza visando ao melhor funcionamento dos mercados sob a regulação e

fiscalização das entidades que o constitui e do próprio Coremec; (ii) debater

iniciativas de regulação e procedimentos de fiscalização que possam ter impacto

nas atividades de mais de uma das entidades que o constitui e do próprio

Coremec, tendo por finalidade a harmonização das mencionadas iniciativas e

procedimentos; (iii) facilitar e coordenar o intercâmbio de informações entre as

entidades que o constitui e do próprio Coremec, inclusive com entidades

estrangeiras e organismos internacionais; (iv) debater e propor ações

coordenadas de regulação e fiscalização, inclusive as aplicáveis aos

conglomerados financeiros; e (v) aprovar o seu regimento interno, que só poderá

ser modificado pela unanimidade de votos de seus integrantes.

Assim, os presidentes e principais executivos das entidades que fiscalizam

e regulamentam os mercados financeiros, de capitais, de seguros, de previdência

e de capitalização vão passar a se reunir periodicamente para trocar informações

sobre esses segmentos, além de analisar e propor medidas conjuntas em

benefício de todo o sistema financeiro nacional.

Inicialmente, o Coremec está institucionalizando uma interação que vem se

intensificando nos últimos anos entre a CVM, o BC, a SPC e a Susep, reforçada

com a reestruturação da CVM e a passagem à responsabilidade desta entidade de

toda a industria de fundos de investimento e ampliada no ano passado com a

assinatura de convênios para a abertura de dados que facilitem a fiscalização

conjunta. Aparentemente, a premente necessidade de fazer evoluir os mercado

de capitais e de previdência, como pilares básicos para o alongamento dos prazos

de aplicação de recursos de poupança e investimento, justifica, plenamente, a

219

iniciativa de reunir esforços que facilitem ações de regulação e fiscalização

conjunta e proponha políticas de fomento para esses mesmos mercados.

Essa decisão parece indicar que o projeto de criação de uma autoridade

única, no formato de uma superagência regulatória para integrar as entidades que

regulam as atividades relacionadas à captação de poupança e sua distribuição, no

molde do Financial Services Authority – FSA – da Inglaterra, por exemplo, pode

estar começando a ser seriamente considerado.

- Para a adequada transparência das participações e da consolidação

das demonstrações e informações financeiras por parte das

instituições

A regulamentação referente à consolidação de demonstrações financeiras

inclui participações societárias no país e no exterior. As Resoluções 2.723, de

01/06/00, e 2.743, de 28/06/00, determinaram a consolidação global de todas as

empresas financeiras e não-financeiras em que haja controle administrativo,

financeiro ou societário, e, também, a uniformização das políticas contábeis,

atendendo assim ao objetivo da Inspeção Geral Consolidada – IGC –, que tinha

sido criada em 1997.

Somente a partir de um nível de transparência satisfatório, com informações

confiáveis, baseadas em bons princípios contábeis e em sistemas de controle

interno eficientes, é que reguladores, participantes do mercado, acionistas,

investidores e outros usuários da informação serão capazes de avaliar com

precisão a condição financeira de determinada instituição, seu desempenho, o

andamento de seu negócio e os riscos relacionados às suas atividades.

A referida norma traz à tona a antiga discussão relativa à segregação das

atividades em dois grandes blocos – atividades financeiras e não-financeiras – e

tem como principal preocupação o risco de contaminação. A partir de sua edição,

tornou-se possível avaliar o risco assumido pelas instituições financeiras em toda

sua extensão, uma vez que o risco incorrido pelas participações não-financeiras é

capturado no momento da consolidação. Adicionalmente, a aplicação de limites

220

operacionais sobre bases consolidadas tornou mais oneroso para a instituição

financeira manter participações em empresas não-financeiras.

Por outro lado, a Circular 2.990 de 29/06/00 criou a obrigatoriedade de

elaboração e remessa do documento Informações Financeiras Trimestrais – IFT –

pelas instituições financeiras. A IFT é destinada ao BC, sistema financeiro,

analistas de mercado e público em geral, estando disponível na página do BC na

internet

Sua elaboração foi motivada pelo reconhecimento da importância de

garantir ao mercado acesso tempestivo, de forma transparente e racional, a

informações contábeis relativas às atividades das instituições financeiras, bem

como informações sobre a estrutura de ativos e passivos dessas organizações.

Assim, além das informações contábeis, a IFT incorpora informações financeiras,

estatísticas e gerenciais, representando um grande avanço no sentido de

estabelecer procedimentos padronizados para a divulgação de tais informações,

em linha com o esforço internacional de promover a disciplina de mercado por

meio da transparência. O conjunto de informações é representado por: (i)

informações cadastrais; (ii) demonstrações financeiras; (iii) notas explicativas e

quadros analíticos para esclarecimento da situação patrimonial e dos resultados

do período; (iv) participações em sociedades controladas e coligadas; (v) políticas

da instituição quanto à captação e aplicação de recursos; (vi) políticas adotadas

para gerenciamento de riscos; (vii) dados estatísticos complementares; (viii)

relatório da revisão especial por parte da auditoria independente; (ix) outras

informações necessárias ao acompanhamento e supervisão das atividades da

instituição.

Finalmente, a obrigatoriedade de envio trimestral, do documento

Estatísticas Bancárias Internacionais – EBI –, abrangendo os ativos e passivos

internacionais dos bancos localizados no Brasil, foi instituída pela Circular 3.047,

de 13/07/01. Os dados agregados destinam-se originalmente ao atendimento de

solicitação do BIS, compreendendo dois conjuntos de informações que irão

compor as estatísticas dessa instituição sobre a atividade bancária internacional –

221

a Locational e a Consolidated International Bank Statistics, regularmente

publicadas em BIS Quarterly Review – International Banking and Financial Market

Developments. Tais estatísticas, também disponibilizadas internamente,

compreendem, em resumo: identificação da contraparte por residência e setor,

composição das operações por moedas, principais instrumentos, prazos

remanescentes, e as que envolvem transferência de risco entre países. É mais um

instrumento a serviço das autoridades supervisoras no sentido de monitorar as

exposições em moeda estrangeira no país e no exterior dos bancos brasileiros

que compõem o SFN.

- Para a defesa dos direitos do cliente bancário

No sistema financeiro internacional, a regulamentação bancária alcança,

em grande medida, questões relativas à proteção aos clientes e aos usuários dos

serviços financeiros. Leis e normas recentes recomendam a preservação dos

interesses desses clientes e usuários e estabelecem alguns procedimentos a

serem adotados em sua defesa.

Essa questão assumiu especial relevância nos últimos anos, tornando

necessário trazer, para o escopo da regulamentação de competência do CMN e

do BC, os princípios inerentes à legislação em vigor aplicáveis à defesa dos

direitos dos consumidores.

Dessa forma, com o objetivo de regulamentar a matéria e assegurar

eqüidade nas relações de consumo no âmbito do SFN, foram editados, as

Resoluções 2.878, de 26/07/01, e 2.892, de 27/09/01, dispondo sobre os

procedimentos a serem observados pelas instituições financeiras no seu

relacionamento com clientes e usuários.

Entre os principais aspectos abordados pelas normas assinale-se a questão

da garantia de transparência nas relações contratuais de prestação de serviços e

resposta tempestiva às consultas, reclamações e pedidos de informações; a

vedação à contratação de operações casadas e o atendimento aos portadores de

necessidades especiais.

222

- O Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do

SFN - Proer

O Proer foi instituído pela Resolução 2.208, de 03/11/95, com o objetivo

básico de “assegurar a liquidez e solvência do SFN e resguardar os interesses de

depositantes e investidores”. A resolução propriamente dita é composta de cinco

artigos: o primeiro institui o programa; o segundo dispõe que sua implementação

se dará por meio de reorganizações administrativas, operacionais e societárias

das instituições financeiras; o terceiro disciplina as suas linhas de crédito de

assistência financeira; o quarto determina que cabe ao BC regulamentar o seu

conteúdo; e o quinto estabelece a sua data de início.

Ele é exclusivo para atender os Bancos Múltiplos, Bancos Comerciais,

Bancos de Investimento, Bancos de Desenvolvimento, Caixas Econômicas,

Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento e Sociedades de Crédito

Imobiliário.

Como cobre a aquisição de controle acionário, a transferência de controle

acionário e a assunção de direitos e/ou obrigações, estabelece, portanto, uma

legislação capaz de garantir incentivo e facilidades que tragam soluções de

mercado através de processos de fusões ou incorporações, em caso de

dificuldades das instituições financeiras.

O primeiro benefício é o reconhecimento pelo BC de 100% dos créditos da

instituição incentivada contra a União. Tais créditos hoje são cotados com deságio

no mercado privado. São as chamadas moedas podres, utilizadas, limitadamente,

ao par em leilões de privatização, como TDA e os créditos contra o FCVS. São

créditos legítimos não honrados pelo governo.

O segundo benefício é a permissão para que, no balanço da instituição

adquirida, sejam lançados como prejuízos os créditos incobráveis ou de difícil

recuperação. Estes prejuízos poderão ser compensados, para efeitos do imposto

223

de renda (abatidos), em 30% do lucro anual da instituição resultante da fusão ou

aquisição.

O terceiro benefício é a permissão para que o ágio na aquisição das ações

das instituições financeiras possa ser amortizado como despesa pela instituição

adquirente, nas condições aprovadas pelo BC. Tal incentivo ficará restrito ao caso

em que não apenas a instituição adquirente é sadia, mas também a incorporada,

pois só neste último caso é possível que suas ações sejam vendidas com ágio.

O quarto benefício é a criação de linhas de crédito do BC para

financiamento dos programas de redução de custos das instituições resultantes da

fusão. Não são linhas de crédito subsidiadas, pois o BC não as concederá com

juros inferiores aos pagos pelos recursos por ele captados. Os spreads são

inferiores aos que seriam exigidos pelo sistema financeiro privado.

Finalmente, a Medida Provisória 1.182, de 17/11/95, que conferiu os

poderes legais que faltavam ao BC para a execução do Proer, dispensa a

exigência de que o banco adquirente tenha PL superior ao do adquirido. Tal fato

não chega a ser um benefício, mas apenas a eliminação de uma restrição

burocrática ratificando o conceito de que nem sempre há uma correlação entre a

saúde de uma instituição financeira e seu PL contábil.

A Circular 2.636 do BC, de 17/11/95, e circulares posteriores

regulamentaram a Linha Especial Assistência Financeiros do Proer no que

concerne às operações com base em títulos ou direitos relativos às operações de

responsabilidade do Tesouro ou de entidades da administração federal indireta.

Suas condições são: (i) a operação deve ser solicitada ao BC, que fixará seu

prazo e forma de pagamento; (ii) as garantias são dadas pelos mesmos ativos

acrescidos de outras, a critério do BC; (iii) toda a movimentação da linha especial

será feita pela conta de Reservas Bancárias; (iv) instituições com débitos

pendentes no FGTS, INSS, SRF ou no Cadin estão impedidas de obter tais

recursos, à exceção das instituições em Regime de Administração Especial

Temporária – RAET; e (v) os custos seguem uma tabela específica

224

A Resolução 2.634, de 16/11/95, estabeleceu as normas de diferimento de

gastos relativos ao Proer. As instituições participantes do Proer podem diferir para

amortização em até dez semestres, contados a partir do mês seguinte à

finalização do processo gasto com: (i) reestruturação, reorganização e

modernização de natureza administrativa operacional e societária; (ii) perdas

decorrentes do processo de saneamento; e (iii) perdas com a desmobilização de

ativos.

A partir de 01/96, deixaram de existir os benefícios fiscais do Proer e a Lei

de Responsabilidade Fiscal restringiu a escopo de ação.

Os desembolsos do Proer atingiram aproximadamente R$ 60 bilhões, em

valores históricos, equivalendo a 5,7% do PIB, segundo o Relatório de

Atividades da Diretoria de Fiscalização (p. 38) no período 1995-2002.

- Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na

Atividade Bancária – Proes

O RAET, embora tenha resolvido determinadas situações de crise e

possibilitado retirar os bancos estaduais da gestão de governos estaduais

financeiramente irresponsáveis, não resolveu, em definitivo, o problema dos

bancos estaduais endividados e sem condições de serem liquidados.

Assim, foi editada a MP 1.514, em 07/08/1996, que criando o Proes, com a

finalidade com a finalidade de incentivar os Estados da Federação a reestruturar,

privatizar, liquidar ou transformar os seus bancos estaduais em instituições não

financeiras (inclusive em agências de fomento), por meio de incorporações,

fusões, ou qualquer outra forma de reorganização societária, e autorizava a União

a adquirir o controle da instituição, financiar a sua extinção ou transformação,

saneá-la para a privatização e prestar garantias a financiamento concedido pelo

BC, como principais formas de atuação.

A Resolução 2.365

e a Circular 2.742, ambas de 28/02/97,

regulamentaram o Proes. Para tanto, foram criadas linhas de assistência

225

financeira ao Proes. A partir de sua aplicação seis instituições foram extintas, treze

bancos foram privatizados e um continua federalizado com a privatização a ser

conduzida ou realizada pelo governo federal. Foram saneadas cinco instituições

bancárias públicas e transformados dezesseis bancos públicos de

desenvolvimento estaduais ou regionais em agências de fomento.

Em 01/01/06, a situação dos antigos e atuais bancos estaduais era a

seguinte:

Privatizados (12): Banerj (RJ); Credireal (MG); Bemge (MG); Bandepe (PE);

Baneb (BA); Banestado (PR); Banespa (SP); Paraiban (PB); BEA (AM);

BEC (CE); BEG (GO); e BEM (MA).

Extintos (6): Produban (AL); Banap (AP); Bemat (MT); Banacre (AC); Baner

(RR); e Beron (RO).

Federalizados (a privatizar) (2): BEP (PI) e BESC (SC).

Saneados e continuam em operação (5): Nossa Caixa (SP); Banpará (PA);

Banrisul (RS); Banese (SE); e Banestes (ES).

Não utilizou o Proes e continua em operação(1): BRB (DF).

O Programa de Fortalecimento das Instituições Financeiras Federais -

Proef

O ajuste e o fortalecimento dos bancos públicos federais foi iniciado em

1995, especificamente para atender ao Banco do Brasil, a Caixa Econômica

Federal e ao Banco Meridional do Brasil.

O ajuste do Banco de Brasil iniciou-se com o reconhecimento de prejuízos,

resultantes de créditos de má qualidade concedidos ao longo de diversos anos e

do saneamento da carteira de crédito do banco, bem como da elevação

temporária da participação do Governo no capital da Instituição. Nesse período, foi

realizada capitalização do banco por parte do Tesouro Nacional, com a emissão

226

de títulos públicos federais.

O processo da Caixa foi mais complexo, em função das atividades

desempenhadas junto ao Sistema Financeiro da Habitação e da necessidade de

alterações no arcabouço jurídico que regulamenta as regras dos financiamentos e

de execução das garantias dos contratos imobiliários. Nesse sentido, o processo

foi iniciado com o tratamento dispensado pela MP 1.510, de 28.6.1996, para

renovação das dívidas do Fundo de Compensação de Variações Salariais –

FCVS.

Posteriormente, dando continuidade ao processo iniciado em 1995, o BC

realizou amplos e profundos trabalhos de fiscalização nos bancos públicos

federais englobando, além do BB e da Caixa, o Banco do Nordeste do Brasil e o

Banco da Amazônia. Buscava-se a apuração da real situação patrimonial, com o

fito de auferir e, se necessário propor, a adequação dessas instituições às normas

que estipulam os limites mínimos de capital e patrimônio líquido para

funcionamento dos bancos.

Ante o apurado nos bancos públicos federais mencionados, foi solicitada à

Secretaria do Tesouro Nacional – STN – , na condição de acionista controladora, a

apresentação de um plano de regularização contendo as medidas a serem

adotadas, com vistas ao reenquadramento nos limites de capital e patrimônio

líquido mínimos estabelecidos pela regulamentação vigente.

A STN apresentou, para cada instituição, um conjunto de propostas para o

equacionamento das respectivas deficiências de situação patrimonial. Depois de

referidas propostas terem sido avaliadas como suficientes pela supervisão, foi

anunciado pelo Governo Federal, em 22/06/01, o Proef, que previa, dentre outras

medidas de saneamento, as constantes na MP 2.155/01, de 22/06/01 e suas

posteriores reedições.

O Fundo Garantidor de Créditos – FGC

227

O Fundo Garantidor de Créditos (FGC) é uma associação civil sem fins

lucrativos, com personalidade jurídica de direito privado destinado a administrar

mecanismo de proteção a titulares de crédito contra instituições financeiras.

A sua regulamentação atual está dada pela Resolução 3.251, de 16/12/04,

e seu regulamento anexo, que alterou e consolidou suas normas originais criadas

em 20/12/95, e provocou as alterações necessárias a sua viabilização, nas

Resoluções 1.631, de 24/08/89 e 2.197, de 31/08/95. A sua operacionalidade é

dada pela Circular 3.327, de 26/09/06, que redefiniu sua base de cálculo para a

determinação do recolhimento, na forma dos saldos de final do mês de certos

títulos e subtítulos do Cosif, e pela Carta Circular 3.071, de 26/12/02.

Para a constituição do FGC foram revertidos os valores recolhidos pelo

Fundo de Garantia de Depósitos e Letras Imobiliárias – FGDLI – em sua

totalidade, extinguindo-o em seguida. Também foi revertido ao FGC a taxa de

serviço da Reserva para a Promoção da Estabilidade da Moeda e do Uso do

Cheque – Recheque (correspondente à multa cobrada dos emitentes dos cheques

sem provisão de fundos) –, mantendo-se o seu recolhimento.

O FGC, cujo prazo de duração é indeterminado, tem por objeto prestar

garantia de créditos contra instituições dele participantes, nas hipóteses de: (i)

decretação da intervenção, liquidação extrajudicial ou falência de instituição; e (ii)

reconhecimento, pelo Banco Central do Brasil, do estado de insolvência de

instituição.

São participantes do FGC as instituições financeiras e as associações de

poupança e empréstimo em funcionamento no País que: (i) recebem depósitos à

vista, a prazo ou em contas de poupança; (ii) efetuam aceite em letras de câmbio;

e (iii) captam recursos através da colocação de letras de câmbio, letras

imobiliárias, letras hipotecárias e letras de crédito imobiliário. São objeto da

garantia proporcionada pelo FGC os itens acima mencionados e os depósitos que

aguardam direcionamento nas contas de investimento.

228

A cobertura do seguro depósito pago pelo FGC foi aumentada de R$ 20 mil

para R$ 60 mil, por banco e CPMF, através da Resolução 3.400, de 06/09/06,

ampliando de cerca de 20,31% para cerca de 42,8% o saldo dos depósitos

garantidos no país. Pelos dados de dezembro de 2005, o valor de R$ 20 mil era

suficiente para cobrir o saldo total de 109 milhões de contas ou aplicações, ou

97,36% das contas do SFN. A cobertura ampliada contempla a totalidade dos

saldos de 111,25 milhões de contas e aplicações, o que significa 99,15% do SFN.

Com o aumento da cobertura, o volume financeiro de depósitos garantidos sobe

de R$ 110,927 bilhões (ou 20,31% dos depósitos e investimentos) para R$ 233,7

bilhões (ou 48,8% do sistema) na data da mudança.

A experiência internacional indica que fundos garantidores são capazes de

assegurar estabilidade ao sistema financeiro quando seu caixa representa entre

1,5% e 3% do total dos depósitos cobertos. O FGC tem R$ 11 bilhões em caixa,

cifra que representa 2,3% dos depósitos e investimentos. O caixa do FGC é

permanentemente ampliado já que ele continua a receber contribuições dos

bancos, apesar de a alíquota ter sido reduzida no início de setembro de 2006, de

0,3% para 0,15% (o equivalente a 0,0125% ao mês) ao ano dos valores

garantidos. Para comparação nos Estados Unidos o valor da indenização coberto

pelo FGC de lá é de US$ 130 mil.

O Direito de Consumidor dos Clientes Bancários

No dia 07/06/06, depois de longos anos de discussões e pressões, o Supremo

Tribunal Federal – STF – decidiu que o Código de Defesa do Consumidor – CDC – se

aplica aos bancos, mas não pode ser utilizado para contestar a política monetária do

governo (O acórdão foi publicado na íntegra no dia 29/09/06). Tal decisão considerou

improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade – Adin – de número 2.591, de

autoria da Confederação Nacional do Sistema Financeiro – Consif – que pretendia

impedir o uso do CDC na relação entre os bancos e seus clientes. A decisão foi tomada

por nove votos a dois, após quatro anos de debates no tribunal. A maioria dos

ministros se convenceu de que não é possível fazer exceções à aplicação do CDC, pois

229

como menciona o voto decisivo de um deles: "o argumento de que a defesa do

consumidor teria derrogado a legislação referente ao SFN é insustentável”.

Segundo eles o CDC cumpre exatamente esse papel de regulamentar as

relações de consumo entre bancos e clientes. Pois, tanto o Sistema Financeiro quanto o

de Proteção ao Consumidor devem seguir regras específicas. De um lado, os bancos

têm de se sujeitar ao princípio constitucional da defesa do consumidor e, de outro, o

uso de CDC deve ser limitado a proteger e defender o consumidor, o que não implica

interferência no SFN. Essa decisão estabelece uma importante sinalização. Nos vários

votos os ministros reiteraram que o Código não pode ser aplicado em questões de

política monetária, como, por exemplo, ações contra a fixação da taxa básica de juros,

a Selic, pois que problemas de política monetária não constam do CDC. Assim, o CDC

se aplica em todas as relações, com exceção daquelas reguladas pelo BC e pelo CMN,

tais como, a definição da taxa de juros das operações bancárias, seja de custo das

ativas ou de remuneração das passivas.

Ressalvas feitas, as entidades de defesa dos consumidores ficaram bastante

satisfeitas com o resultado do julgamento. O STF concluiu a favor da aplicação

horizontal do Código, ou seja, que ele se aplica a todas as atividades econômicas.

Ficou claro, nas ressalvas feitas pelos ministros, que não se pode usar o CDC como

obstáculo à formação de política econômica do governo, mas tal fato não enfraquece

em nada a aplicação do CDC, pois ele não é usado para essas questões. O Código não é

usado para questionar a política de juros, mas para que o consumidor obtenha

informações sobre o preço dos juros. A decisão do STF representou um reforço à

legitimidade das ações do Ministério Público e dos Procons. As queixas de cobranças

indevidas, falhas nas transações eletrônicas, a partir dessa decisão deverão ser melhor

atendidas pelos bancos, tomando mais cuidado com as pessoas e não com o seu

patrimônio. É uma questão clara e evidente, o Código do Consumidor está entre os

direitos e garantias fundamentais do cidadão, pois está colocado em primeiro lugar no

artigo 5 inciso 32 da Constituição.

Concluindo os bancos entendem que alguns dos votos dos ministros do

Supremo, embora julgassem a ação improcedente, reconheceram a limitação do CDC

230

aos produtos e serviços bancários e não à fixação de taxas de juros sobre empréstimos

e aplicações. Esta era a maior preocupação do setor financeiro, de que o

questionamento da taxa de juros em contratos de financiamento provocasse um

descasamento entre ativos e passivos bancários, ou seja, entre o que os bancos pagam

aos aplicadores e depositantes e o que cobram dos tomadores de crédito, por força

decisões judiciais. Entretanto, mesmo que a decisão do Supremo afaste do CDC a

definição de juros, o Código sempre poderá ser aplicado se houver abuso. Assim, se os

juros aplicados aos financiamentos são abusivos, o Artigo 51 do Código pode ser

aplicado.

Entretanto, em 14/12/06, no julgamento do recurso contra suas decisões

anteriores, o STF considerou que o CDC se aplica às instituições financeiras. Os

ministros do Supremo não só permitiram que os juízes de primeira instância analisem

juros aplicados nos contratos bancários - podendo, inclusive, modificá-los -, como

também retiraram da decisão original uma proteção aos bancos: a de que o Código do

Consumidor não poderia ser usado em ações para contestar a política monetária

fixada pelo governo, em particular, a fixação da taxa básica de juros (Selic) pelo

CMN. Assim, os juízes poderão rever a aplicação de juros em cada caso específico. Ou

seja, se o correntista estiver descontente com os juros praticados por seu banco,

poderá recorrer à Justiça. O juiz de primeira instância terá poderes para modificar a

taxa, caso a considere abusiva.

A verdade é que os bancos formam um grupo de instituições que mais

dores de cabeça dão aos seus clientes. Em 2005 o BC registrou 263.404

chamadas de clientes bancários, das quais 222.693 por telefone e 40.711

pessoais. O número total é 26,4% inferior ao de 2004. Dos registros de chamadas

feitos, 249.308 foram pedidos de informações; e o restante, reclamações

envolvendo a regulamentação bancária. Por essa razão já há estudos no BC para

exigir dos bancos a implantação de ouvidorias. A ouvidoria é parte de uma política

de maior transparência e governança corporativa do sistema financeiro.

231

Anexo II

Atos Presidenciais do BC de decretação de regime especial

Em nossa pesquisa, verificamos que os regimes especiais foram aplicados,

dependendo das circunstâncias de cada caso, com base: (i) nos artigos 1º; 2º com

seu inciso III; 4º; 5º; 12º e sua alínea “c”; 15º com seu inciso “I” e suas alíneas “a”,

“b” e “c” e seus parágrafos 1º e 2º, e com seu inciso “II”; 16º; 51º; e 52º da Lei

6.024, de 13/03/74; e (ii) nos artigos 1º e suas alíneas “c” e “e” e seu parágrafo

único; 3º; 11º; e 19º do Decreto-Lei 2.321 de. A partir daí relacionamos, para cada

um dos regimes, os bancos atingidos, com a justificativa e os dados da sua

decretação, indicando entre parêntesis o embasamento legal explicitado, como

anexo, ao final desse capítulo.

Regime de Intervenção

1) Banco Econômico S.A., em 11/08/95 (ato presidencial 352) , a contar a

partir desta data, tendo em vista: a insuficiência patrimonial; e a incapacidade

financeira de honrar compromissos assumidos, com infringência às normas

referentes à conta de Reserva Bancária mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”,

alíneas “a”, “b” e “c” e parágrafo 1º, da Lei 6.024).

Em 09/08/96 essa intervenção foi transformada em liquidação extrajudicial.

2) Banco Banorte S.A., em 24/05/96 (ato presidencial 531) , a contar a

partir desta data, tendo em vista: a insuficiência patrimonial da instituição; e a

incapacidade financeira de honrar compromissos assumidos, com infringência às

normas referentes à conta de Reservas Bancárias mantida no BC (artigos 1º e

15º, inciso “I”, alíneas “a”, “b”, “c” e parágrafo 1º, da Lei 6.024).

Em 19/12/96 essa intervenção foi transformada em liquidação extrajudicial.

3) Banco Mercantil S.A., em 11/08/95 (ato presidencial 356) , a contar a

partir desta data, tendo em vista: a insuficiência patrimonial, caracterizada por

232

dificuldades de realização das principais operações de crédito deferidas pela

instituição (artigos 1º e 15º, inciso “I”, alínea “a” e parágrafo 1º, da Lei 6.024).

Em 09/08/96 essa intervenção foi transformada em liquidação extrajudicial.

4) Banco Bamerindus do Brasil S.A., em 26/03/97 (ato presidencial 651) ,

a contar a partir desta data, tendo em vista: o desequilíbrio financeiro verificado na

instituição e a ocorrência de prejuízos que expõem ao risco anormal os seus

credores quirografários (artigos 1º; 5º; e 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “c” e parágrafo

1º, da Lei 6.024).

Em 26/03/98 essa intervenção foi transformada em liquidação extrajudicial.

5) Banco Pontual S.A., em 30/10/98 (ato presidencial 834), a contar a

partir desta data, tendo em vista: o desequilíbrio econômico-financeiro verificado

na instituição, resultando na sua incapacidade de honrar compromissos

financeiros (artigos 1º; 5º; e 15º, inciso “I”, alíneas “a” e parágrafo 1º, da Lei

6.024).

Em 29/10/99 essa intervenção foi transformada em liquidação extrajudicial.

6) Banco Martinelli S.A., em 30/10/98 (ato presidencial 837), a contar a

partir desta data, tendo em vista: ter decretado, nesta data, a intervenção no

Banco Pontual S.A. com a qual a instituição mantem vínculo de interesse,

caracterizado pelo exercício do poder de controle e pela existência de

administração comum (artigos 1º; 5º; e 51º, da Lei 6.024).

Em 29/10/99 essa intervenção foi transformada em liquidação extrajudicial.

7) Banco Comercial de São Paulo S.A., em 11/08/95 (ato presidencial

358), a contar a partir desta data, tendo em vista: a incapacidade financeira de

honrar compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta

de Reserva Bancária mantida no BC.

Em 09/08/96 essa intervenção foi transformada em liquidação extrajudicial.

233

8) Banco Santos S.A., em 12/11/04 (ato presidencial 1082) , a contar a

partir desta data, tendo em vista: o comprometimento da situação econômico-

financeira da instituição, com deterioração da situação de liquidez; a infringência

às normas que disciplinam a atividade bancária; e a inobservância às

determinações do BC (artigos 1º; 5º; e 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” e parágrafo

1º, da Lei 6.024).

Em 04/05/05 essa intervenção foi transformada em liquidação extrajudicial.

Regime de Administração Especial Temporária – RAET

1) Banco do Estado do Rio de Janeiro S.A. (ato presidencial 164), em

30/12/94, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar compromissos

assumidos, com infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancaria

mantida no BC; e a existência de sucessivos prejuízos, capazes de colocar em

risco seus credores (artigo 1º, alíneas “c” e “e” do Decreto-Lei 2.321).

Em 30/12/96 esse RAET foi transformado em liquidação extrajudicial.

2) Banco do Estado de Alagoas S.A. (ato presidencial 186), em 23/01/95,

tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar compromissos assumidos,

com infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancaria mantida no

BC; e a existência de sucessivos prejuízos, capazes de colocar em risco seus

credores (artigo 1º, alíneas “c” e “e” do Decreto-Lei 2.321).

Em 22/07/97 esse RAET foi transformado em liquidação extrajudicial.

3) Banco do Estado de Rondônia S.A. (ato presidencial 216), em

20/02/95, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar compromissos

assumidos, com infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancaria

mantida no BC; a existência de sucessivos prejuízos, capazes de colocar em risco

seus credores; e a inobservância das normas legais e regulamentares que

disciplinam a atividade da instituição (artigo 1º, alíneas “c” e “e” do Decreto-Lei

2.321).

234

Em 14/08/98 esse RAET foi encerrado.

4) Banco do Estado de São Paulo S.A. (ato presidencial 165), em

30/12/94, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar compromissos

assumidos, com infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancaria

mantida no BC (artigo 1º, alíneas “c” do Decreto-Lei 2.321).

5) Banco do Estado do Mato Grosso S.A. (ato presidencial 206), em

02/02/95, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar compromissos

assumidos; e a existência de sucessivos prejuízos, capazes de colocar em risco

seus credores (artigo 1 º, alíneas “e” do Decreto-Lei 2.321).

Em 28/01/98 esse RAET foi transformado em liquidação extrajudicial.

6) Banco Nacional S.A. (ato presidencial 405), em 18/11/95, tendo em

vista: a crise de liquidez enfrentada pela instituição, capaz de expor ao risco seus

credores, manifestada em pedido formulado por seu representante legal (artigos

1º, alínea “e” e parágrafo único; 3º; e 19º do Decreto-Lei 2.321; e artigo 2º, inciso

III, da Lei 6.024).

Em 13/11/96 esse RAET foi transformado em liquidação extrajudicial.

Liquidação Extrajudicial

1) Banco Econômico S.A., em 09/08/96 (ato presidencial 561) , a contar a

partir do dia 12/06/95 (sessenta dias anteriores à data de intervenção), tendo em

vista: a existência de passivo a descoberto e a inviabilidade de normalização dos

negócios da empresa (artigos 1º; 4º; 12º, alínea “c”; 15º, parágrafo 2º; e 16º da Lei

6.024).

2) Banco Mercantil S.A., em 09/08/96 (ato presidencial 562) , a contar a

partir do dia 12/06/95 (sessenta dias anteriores à data de intervenção), tendo em

vista: a existência de passivo a descoberto e a inviabilidade de normalização dos

235

negócios da empresa (artigos 1º; 4º; 12º, alínea “c”; 15º, parágrafo 2º; e 16º da Lei

6.024).

3) Banco Comercial de São Paulo S.A., em 09/08/96 (ato presidencial

563) , a contar a partir do dia 12/06/95 (sessenta dias anteriores à data de

intervenção), tendo em vista: a existência de passivo a descoberto e a

inviabilidade de normalização dos negócios da empresa (artigos 1º; 4º; 12º, alínea

“c”; 15º, parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

4) Banco Bamerindus do Brasil S.A., em 26/03/98 (ato presidencial 791),

a contar a partir do dia 25/01/97 (sessenta dias anteriores à data de intervenção),

tendo em vista: a existência de passivo a descoberto e a inviabilidade de

normalização dos negócios da empresa (artigos 1º; 4º; 12º, alínea “c”; 15º,

parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

5) Banco Pontual S.A., em 29/10/99 (ato presidencial 876), a contar a

partir do dia 31/08/98 (sessenta dias anteriores à data de intervenção), tendo em

vista: a existência de passivo a descoberto e a inviabilidade de normalização dos

negócios da empresa (artigos 1º; 4º; 12º, alínea “c”; 15º, parágrafo 2º; e 16º da Lei

6.024).

6) Banco Banorte S.A., em 19/12/96 (ato presidencial 596) , a contar a

partir do dia 25/03/96 (sessenta dias anteriores à data de intervenção), tendo em

vista: a existência de passivo a descoberto e a inviabilidade de normalização dos

negócios da empresa (artigos 1º; 12º, alínea “c”; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “c” e

parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

7) Banco Santos S.A., em 04/05/05 (ato presidencial 1095) , a contar a

partir do dia 13/09/04 (sessenta dias anteriores à data de intervenção), tendo em

vista: o comprometimento da situação econômico-financeira da instituição, a

infringência ás normas que regem a atividade bancária; a existência de passivo a

descoberto; e a inviabilidade de normalização dos negócios da empresa (artigos

236

1º; 12º, alínea “c”; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” e parágrafo 2º; e 16º da Lei

6.024).

8) Banco do Estado do Rio de Janeiro S.A., em 30/12/96 (ato

presidencial 604), a contar a partir do dia 31/10/94 (sessenta dias anteriores à

data de intervenção), tendo em vista: a insuficiência patrimonial e a incapacidade

financeira da instituição para honrar seus compromissos (artigo 11º, alínea “a”, do

Decreto-lei 2.321; combinado com os artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a” e

parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

9) Banco do Estado de Alagoas S.A., em 22/07/97 (ato presidencial 707),

a contar a partir do dia 24/11/94 (sessenta dias anteriores à data de intervenção),

tendo em vista: a inviabilidade de normalização dos negócios da empresa (artigo

11º, alínea “a”, do Decreto-lei 2.321; combinado com os artigos 1º; 15º, inciso “I”,

alínea “a” e parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

10) Banco do Estado do Mato Grosso S.A., em 28/01/98 (ato presidencial

780), a contar a partir do dia 04/12/94 (sessenta dias anteriores à data do RAET),

tendo em vista: a existência de passivo a descoberto; e a inviabilidade de

normalização dos negócios da empresa (artigo 11º, alínea “a”, do Decreto-lei

2.321; combinado com os artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a” e parágrafo 2º; e 16º

da Lei 6.024).

11) Banco Interunion S.A., em 30/12/96 (ato presidencial 605), a contar a

partir do dia 31/10/96, tendo em vista: a insuficiência patrimonial e a incapacidade

financeira da instituição para honrar seus compromissos assumidos, com

infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancária, mantida no BC

(artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b”, parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

12) Banco Progresso S.A., em 21/02/97 (ato presidencial 637), a contar a

partir do dia 23/12/96, tendo em vista: a incapacidade financeira da instituição para

honrar seus compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à

conta de Reserva Bancária, mantida no BC.

237

13) Banco Crefisul S.A., em 23/03/99 (ato presidencial 843), a contar a

partir do dia 22/01/99, tendo em vista: o grave comprometimento patrimonial; e a

incapacidade financeira da instituição para honrar seus compromissos assumidos,

com infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancária, mantida no

BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b”, parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

14) Banco Lavra S.A., em 13/04/00 (ato presidencial 890), a contar a partir

do dia 13/02/00, tendo em vista: o grave comprometimento da situação

econômico-financeira; a incapacidade financeira da instituição para honrar seus

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária, mantida no BC; e o descumprimento as determinações do BC

(artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b”, parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

15) Banco Interpart S.A., em 28/03/01 (ato presidencial 916), a contar a

partir do dia 28/01/01, tendo em vista: o grave comprometimento da situação

econômico-financeira; a incapacidade financeira da instituição para honrar seus

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária, mantida no BC; e o descumprimento as determinações do BC

(artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b”, parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

16) Banco Royal de Investimento S.A., em 22/05/03 (ato presidencial

1.028), a contar a partir do dia 23/03/03, tendo em vista: o comprometimento da

situação econômico-financeira; a incapacidade financeira da instituição para

honrar seus compromissos assumidos; e a situação líquida ajustada negativa, com

riscos anormais para os credores quirografários (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas

“a” e “c”, e parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

17) Banco Vetor S.A., em 21/02/97 (ato presidencial 626), a contar a partir

do dia 23/12/96, tendo em vista: a prática de graves irregularidades na

intermediação de compra e venda de títulos públicos de renda fixa, caracterizada

pela participação em esquema que resultou no desvio de recursos e imputação de

prejuízos aos erários dos emitentes dos títulos negociados, mediante: a)

recebimento de comissões para colocação de títulos no mercado, superando por

238

vezes o rendimento dos próprios títulos; b) obtenção, acima dos padrões de

mercado, de deságio na aquisição primária, o qual era gradativamente reduzido e

distribuído, nas negociações subseqüentes, até alcançar o parâmetro normal de

mercado, implicando a elevação do custo de financiamento da dívida para o

emitente (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “b”; 16º; e 52º da Lei 6.024).

18) Banco Investcorp S.A., em 05/12/95 (ato presidencial 423) , a contar a

partir de 06/10/95, tendo em vista: a insuficiência patrimonial da instituição; e

ocorrências que comprometem a situação financeira da instituição, com

infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancária mantida no BC

(artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a”, “b” e “c”; e 16º da Lei 6.024).

19) Banco Dracma S.A., em 21/03/96 (ato presidencial 496) , a contar a

partir de 22/01/96, tendo em vista: a insuficiência patrimonial da instituição; e

ocorrências que comprometem a situação financeira da instituição, com

infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancária mantida no BC

(artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a”, “b” e “c”; e 16º da Lei 6.024).

20) Banco Universal S.A., em 20/06/96 (ato presidencial 544) , a contar a

partir de 22/04/96, tendo em vista: a insuficiência patrimonial da instituição; e

ocorrências que comprometem a situação financeira da instituição, com

infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancária mantida no BC

(artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a”, “b” e “c”; e 16º da Lei 6.024).

21) Banco BMD S.A., em 15/05/98 (ato presidencial 804) , a contar a partir

de 16/03/98, tendo em vista: a publicação das demonstrações financeiras de

31/12/97 com dados não fidedignos e a crítica situação do Banco, caracterizada

pelos elevados valores do passivo a descoberto, pela total dependência de

capitais de terceiros, pela incapacidade de geração de resultados positivos, pelo

não atendimento as determinações do BC e pela falta de aporte de recursos

líquidos para promover a capitalização em montante suficiente para o reequilíbrio

econômico e financeiro (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a”, “b” e “c” e parágrafo

2º; e 16º da Lei 6.024).

239

22) Banco Brasileiro Comercial S.A., em 15/05/98 (ato presidencial 801) ,

a contar a partir de 16/03/98, tendo em vista: os sucessivos prejuízos, o grave

comprometimento econômico da instituição, a deterioração de sua situação

financeira, ocasionando a não aplicação de recursos de fundo de investimento

financeiro sob sua administração, com risco anormal para os seus credores, o não

atendimento de determinações do BC relacionadas com a recomposição do capital

e do patrimônio líquido (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a”, “b” e “c” e parágrafo

2º; e 16º da Lei 6.024).

23) BIG S.A. - Banco Irmãos Guimarães S.A., em 25/08/95 (ato

presidencial 365) , a contar a partir de 26/06/95, tendo em vista: a insuficiência

patrimonial; e a incapacidade financeira da instituição de honrar compromissos

assumidos, com infringência às normas legais e regulamentares que disciplinam a

atividade bancária (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a”, “b” e “c” da Lei 6.024).

24) BFI - Banco de Financiamento Internacional S.A., em 17/04/96 (ato

presidencial 504), a contar a partir de 19/02/96, tendo em vista: a insuficiência

patrimonial da instituição; e a incapacidade financeira de honrar compromissos

assumidos, com infringência às normas legais e regulamentares que disciplinam

sua atividade (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b”; e 16º da Lei 6.024).

25) Banco Milbanco S.A., em 16/02/98 (ato presidencial 783), a contar a

partir de 18/12/97, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária, mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” e

parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

26) Banco Aplicap S.A., em 16/02/98 (ato presidencial 786), a contar a

partir de 18/12/97, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária, mantida no BC; e a existência de passivo a descoberto (artigos

1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” e parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

240

27) Banco GNPP S.A., em 05/12/95 (ato presidencial 421) , a contar a

partir de 06/10/95, tendo em vista: ocorrências que comprometem a situação

financeira da instituição, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a”; e 16º da Lei

6.024).

28) Banco Vega S.A., em 15/05/97 (ato presidencial 672) , a contar a partir

de 17/03/97, tendo em vista: ocorrências que comprometem a situação econômica

e financeira da instituição (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a”; e 16º da Lei 6.024).

29) BFC Banco S.A., em 04/12/95 (ato presidencial 419) , a contar a partir

de 05/10/95, tendo em vista: ocorrências que comprometem a situação financeira

da instituição (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a”; e 16º da Lei 6.024).

30) Banco Empresarial S.A., em 15/05/97 (ato presidencial 674) , a contar

a partir de 17/03/97, tendo em vista: ocorrências que comprometem a situação

econômica e financeira da instituição (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a”; e 16º da

Lei 6.024).

31) Banfort – Banco Fortaleza S.A., em 15/05/97 (ato presidencial 676) , a

contar a partir de 17/03/97, tendo em vista: ocorrências que comprometem a

situação econômica e financeira da instituição (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a”;

e 16º da Lei 6.024)..

32) Banco Santos Neves S.A., em 01/08/01 (ato presidencial 932) , a

contar a partir de 02/01/01, tendo em vista: ocorrências que comprometem a

situação econômica e financeira da instituição; a incapacidade dos acionistas

controladores de capitalizar a instituição; e a situação líquida ajustada negativa,

com riscos anormais para os credores (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a”; e 16º

da Lei 6.024).

33) Banco Porto Seguro S.A., em 11/08/97 (ato presidencial 715) , a

contar a partir de 12/06/97, tendo em vista: a incapacidade de honrar

241

compromissos assumidos (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a” e parágrafo 2º; e

16º da Lei 6.024).

34) Banco Hexabanco S.A., em 13/07/00 (ato presidencial 897) , a contar

a partir de 14/05/00, tendo em vista: o comprometimento da situação econômico-

financeira; e a incapacidade de honrar os compromissos assumidos (artigos 1º;

15º, inciso “I”, alínea “a” e parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

35) Banco Interior de São Paulo S.A., em 07/02/01 (ato presidencial 911) ,

a contar a partir de 09/12/00, tendo em vista: o comprometimento da situação

econômico-financeira; a incapacidade de capitalização; a situação líquida ajustada

negativa; e a deterioração da liquidez (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a” e

parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

36) Banco Araucária S.A., em 27/03/01 (ato presidencial 914) , a contar a

partir de 27/01/01, tendo em vista: a incapacidade de honrar os compromissos

assumidos; e o descumprimento das normas atinentes a conta de Reserva

Bancária (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a” e parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

37) Banco Interfinance S.A., em 11/08/97 (ato presidencial 713), a contar

a partir do dia 12/06/97, tendo em vista: a prática de graves irregularidades na

intermediação de compra e venda de títulos públicos de renda fixa, caracterizada

pela participação em esquema que resultou no desvio de recursos e imputação de

prejuízos aos erários dos emitentes dos títulos negociados, mediante a obtenção,

acima dos padrões de mercado, de deságio na aquisição primária, o qual era

gradativamente reduzido e distribuído, nas negociações subseqüentes (artigos 1º;

15º, inciso “I”, alínea “b” e parágrafo 2º; e 16º da Lei 6.024).

38) Banco do Estado do Amapá S.A., em 03/09/97, a contar a partir de

05/07/97, tendo em vista: a prática de graves irregularidades em operação de

emissão de Certificados de Depósito para negociação no exterior, caracterizadas

pela utilização de documentação falsa e assunção de risco incompatível com sua

capacidade financeira, com infringência às normas legais e regulamentares que

242

disciplinam a atividade bancária (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “b” e parágrafo

2º; e 16º da Lei 6.024).

39) Banco Garavelo S.A., em 20/07/94 (ato presidencial 45), a contar a

partir de 23/05/94, tendo em vista a elevada concentração de risco nas operações

de crédito; o descumprimento de normas relativas a abertura e movimentação de

contas correntes; os empréstimos a sociedades ligadas; e a infringência às

normas referentes à conta de Reserva Bancária mantida no BC (artigos 1º; 15º,

inciso “I”, alíneas “a” e “b” da Lei 6.024).

40) Banco Hércules S.A., em 28/07/94 (ato presidencial 54) , a contar a

partir de 30/05/94, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária mantida no BC; e a simulação de operações de crédito (artigos

1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” da Lei 6.024).

41) Banco Brasbanco S.A., em 16/09/94 (ato presidencial 85) , a contar a

partir de 18/07/94, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar

compromissos assumidos com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” da Lei

6.024).

42) Banco Atlantis S.A., em 21/11/94 (ato presidencial 129) , a contar a

partir de 22/09/94, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária mantida no BC; e a inobservância das normas legais e

regulamentares que disciplinam a atividade da instituição (artigos 1º; 15º, inciso “I”,

alíneas “a” e “b” da Lei 6.024).

43) Banco de Desenvolvimento do Rio Grande do Norte S.A., em

30/12/94 (ato presidencial 166) , a contar a partir de 31/10/94, tendo em vista: a

incapacidade financeira de honrar compromissos assumidos, aliada a excessiva

concentração dos créditos, com alto grau de inadimplência dos tomadores finais

243

de recursos e apresentação de patrimônio líquido negativo (artigos 1º; 15º, inciso

“I”, alíneas “a” e “b” da Lei 6.024).

44) Banco Open S.A., em 23/01/95 (ato presidencial 187) , a contar a partir

de 24/11/94, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar compromissos

assumidos, com infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancária

mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” da Lei 6.024).

45) Banco Comercial Bancesa S.A., em 13/02/95 (ato presidencial 212) ,

a contar a partir de 12/12/94, tendo em vista: a insuficiência patrimonial; a

incapacidade financeira de honrar compromissos assumidos; e a violação grave

das normas legais que disciplinam as atividades das instituições financeiras

(artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” da Lei 6.024).

46) Banco São Jorge S.A., em 01/03/95 (ato presidencial 226) , a contar a

partir de 31/12/94, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” da Lei

6.024).

47) Banco Rosa S.A., em 03/03/95 (ato presidencial 233) , a contar a partir

de 02/01/95, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar compromissos

assumidos, com infringência às normas referentes à conta de Reserva Bancária

mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” da Lei 6.024).

48) Banco Agrimisa S.A., em 12/04/95 (ato presidencial 256) , a contar a

partir de 11/02/95, tendo em vista: a má administração dos

recursos da instituição por empréstimos concedidos sem observância

das normas da boa técnica bancaria; e a incapacidade financeira de honrar

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancária mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” e “b” da Lei

6.024).

244

49) Banco Adolpho de Oliveira e Associados S.A., em 14/11/94 (ato

presidencial 120) , a contar a partir de 15/09/94, tendo em vista: a incapacidade

financeira de honrar compromissos assumidos, com infringência às normas

referentes à conta de Reserva Bancária mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”,

alíneas “a” da Lei 6.024).

50) Banco Bancorp S.A., em 22/11/94 (ato presidencial 136) , a contar a

partir de 23/09/94, tendo em vista: a incapacidade financeira de honrar

compromissos assumidos, com infringência às normas referentes à conta de

Reserva Bancaria mantida no BC (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alíneas “a” da Lei

6.024).

51) Banco Seller S.A., em 18/11/94 (ato presidencial 126) , a contar a partir

de 19/09/94, tendo em vista: o requerimento dos administradores da instituição, e,

ainda, as dificuldades financeiras ocorridas (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “a” e

inciso “II” da Lei 6.024).

52) Banco Maxi-Divisa S.A., em 21/02/97 (ato presidencial 633) , a contar

a partir de 23/12/96, tendo em vista: a prática de graves irregularidades na

intermediação de compra e venda de títulos públicos de renda fixa, caracterizada

pela participação em esquema que resultou no desvio de recursos e imputação de

prejuízos aos erários dos emitentes dos títulos negociados, mediante o

recebimento de comissões para colocação de títulos no mercado, superando por

vezes o rendimento dos próprios títulos (artigos 1º; 15º, inciso “I”, alínea “b”, e 16º

da Lei 6.024).

245

Instrumentos Legais dos Atos Presidenciais

Lei 6.024, de 13/03/1974

Artigo 1º - As instituições financeiras privadas e as públicas não

federais, assim como as cooperativas de crédito, estão sujeitas, nos termos

desta Lei, à intervenção ou à liquidação extrajudicial, em ambos os casos

efetuada e decretada pelo BC, sem prejuízo do disposto nos artigos 137 e

138 do Decreto-Lei 2.627, de 26/09/40, ou a falência, nos termos da

legislação vigente.

Artigo 2º - Far-se-á a intervenção quando se verificarem as seguintes

anormalidades nos negócios sociais da instituição:

III – na hipótese de ocorrer qualquer dos fatos mencionados nos

artigos 1º e 2º, do Decreto-Lei 7.661, de 21/06/45 (lei das falências), houver

possibilidade de evitar-se, a liquidação extrajudicial.

Artigo 4º - O período de intervenção não excederá a seis (6) meses o

qual, por decisão do BC, poderá ser prorrogado uma única vez, até o

máximo de outros seis (6) meses.

Artigo 5º - A intervenção será executada por interventor nomeado

pelo BC, com plenos poderes de gestão.

Artigo 12º - À vista do relatório ou da proposta do interventor, o BC

poderá:

c) decretar a liquidação extrajudicial da entidade.

Artigo 15º - Decretar-se-á a liquidação extrajudicial da instituição

financeira:

I – ex-officio:

246

a) em razão de ocorrências que comprometam sua situação

econômica ou financeira especialmente quando deixar de satisfazer, com

pontualidade, seus compromissos ou quando se caracterizar qualquer dos

motivos que autorizem a decretação da falência;

b) quando a administração violar gravemente as normas legais e

estatutárias que disciplinam a atividade da instituição bem como as

determinações do Conselho Monetário Nacional ou do Banco Central do

Brasil,no uso de suas atribuições legais;

c) quando a instituição sofrer prejuízo que sujeite ao risco anormal

seus credores quirografários;

II – a requerimento dos administradores da instituição – se o

respectivo estatuto social lhes conferir esta competência – ou por proposta

do interventor, expostos circunstanciadamente os motivos justificadores da

medida.

Parágrafo 1º O BC decidirá sobre a gravidade dos fatos

determinantes da liquidação extrajudicial, considerando as repercussões

deste sobre os interesses do mercado financeiro e de capitais, e, poderá,

em lugar da liquidação efetuar a intervenção, se julgar esta medida

suficiente para a normalização dos negócios da instituição e preservação

daqueles interesses.

Parágrafo 2º O ato do BC, que decretar a liquidação extrajudicial,

indicará a data em que se tenha caracterizado o estado que a determinou,

fixando o termo legal da liquidação que não poderá ser superior a 60

(sessenta) dias contados do primeiro protesto por falta de pagamento ou,

na falta deste do ato que haja decretado a intervenção ou a liquidação.

Artigo 16º - A liquidação extrajudicial será executada por liquidante

nomeado pelo BC, com amplos poderes de administração e liquidação,

especialmente os de verificação e classificação dos créditos, podendo

247

nomear e demitir funcionários, fixando-lhes os vencimentos, outorgar e

cassar mandatos, propor ações e representar a massa em Juízo ou fora

dele.

Artigo 51º - Com o objetivo de preservar os interesses da poupança

popular e a integridade do acervo das entidades submetidas a intervenção

ou a liquidação extrajudicial o BC poderá estabelecer idêntico regime para

as pessoas jurídicas que com elas tenham integração de atividade ou

vínculo de interesse, ficando os seus administradores sujeitos aos preceitos

desta Lei.

Artigo 52º - Aplicam-se as disposições da presente Lei as sociedades

ou empresas que integra o sistema de distribuição de títulos ou valores

mobiliários no mercado de capitais (artigo 5º, da Lei 4.728, de 14/07/65),

assim como as sociedades ou empresas corretoras de câmbio.

Decreto-Lei 2.321, de 25/02/1987

Artigo 1º - O Banco Central do Brasil poderá decretar regime de

administração especial temporária, na forma regulada por esse decreto-lei,

nas instituições financeiras privadas e públicas não federais autorizadas a

funcionar nos termos da Lei 4.595, de 31/12/64, quando nelas verificar:

c) descumprimento das normas referentes á conta de Reservas

Bancárias mantida no BC; e

e) ocorrência de qualquer das situações descritas no artigo 2º da Lei

6.024, de 13/01/74.

Parágrafo único. A duração da administração especial fixada no ato

que a decretar; podendo ser prorrogada, se absolutamente necessário, por

período não superior ao primeiro.

248

Artigo 3º - A administração especial temporária será executada por

um conselho diretor nomeado pelo BC, com plenos poderes de gestão,

constituído de tantos membros quantos julgados necessários para a

condução dos negócios sociais.

Artigo 11º - À vista de relatório ou de proposta do conselho diretor, o

BC poderá:

a) autorizar a transformação, a incorporação, a fusão, a cisão ou a

transferência do controle acionário da instituição, em face das condições de

garantia apresentadas pelos interessados.

Artigo 19º - Aplicam-se à administração especial temporária regulada

por este decreto-lei as disposições da Lei 6.024 que com ele não colidirem

e, em especial, as medidas acautelatórias e promotoras da

responsabilidade dos ex-administradores.

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