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CYNTIA MEIRELES DE OLIVEIRA
A CONTRIBUIÇÃO DA AVALIAÇÃO PRÓ-ATIVA NA ANÁLISE DAS
INTERVENÇÕES DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO ESTADO DO
PARÁ (1996-2005)
Tese apresentada à Universidade
Federal de Viçosa, como parte das
exigências do Programa de Pós-
Graduação em Extensão Rural, para
obtenção do título de “Magister
Scientiae”.
VIÇOSA
MINAS GERAIS - BRASIL
2006
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CYNTIA MEIRELES DE OLIVEIRA
A CONTRIBUIÇÃO DA AVALIAÇÃO PRÓ-ATIVA NA ANÁLISE DAS
INTERVENÇÕES DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO ESTADO DO
PARÁ (1996-2005)
Tese apresentada à Universidade
Federal de Viçosa, como parte das
exigências do Programa de Pós-
Graduação em Extensão Rural, para
obtenção do título de “Magister
Scientiae”.
APROVADA: 10 de março de 2006.
Jefferson Boechat Soares Marcelo Miná Dias
Sheila Maria Doula Ana Louise de Carvalho Fiúza
(Conselheira)
José Norberto Muniz
(Orientador)
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ii
Ao Capacitador, Ao Amigo, Ao Pai, Ao Provedor. Ao Grande Deus, que apesar
das minhas falhas, fez morada permanente no meu coração e na minha vida.
iii
AGRADECIMENTOS
Sem dúvida, uma dissertação não é construída somente por meio daquele
que detém sua autoria formal. Neste trabalho, várias pessoas contribuíram direta
ou indiretamente para o seu desenvolvimento. E, mesmo correndo o risco de não
nomear todos os que tiveram importância na consecução deste trabalho, opto por
essa tentativa, porque muitas dessas pessoas foram fundamentais para a
construção desta dissertação.
Inicialmente, gostaria de agradecer ao meu orientador José Norberto
Muniz, por sua rigorosidade metodológica, fundamental para organizar minhas
informações para análise e importantes para desenrolar o emaranhado que muitas
vezes elas me ocasionavam. Igualmente, a minha conselheira Ana Louise de
Carvalho Fiúza, por sua amizade e seus importantes aconselhamentos, não
somente proveitosos para este trabalho, assim como, para o trilhar de toda uma
vida profissional. Nestes termos destaco também a professora France Maria
Gontijo Coelho, por me aceitar como estagiária na disciplina de Extensão Rural e
me mostrar que, a atividade de professor é educadora, por isso, feita, ora de
palco, ora de platéia.
Aos professores Jefferson Boechat Soares e Nora Beatriz Presno
Amodeo, por suas contribuições por ocasião de defesa do projeto desta
dissertação. E igualmente, ao professor José Ambrósio Ferreira Neto, que
iv
contribuiu durante a disciplina de Gestão de Projetos, e ao professor Franklin
Daniel Rothman e suas contribuições para este trabalho durante a disciplina de
Sociologia do Desenvolvimento.
Ao professor Fábio Farias Mendes, por me apresentar os clássicos
políticos e por me ensinar a importância de ler mesmo os autores que não tenho
afinidades ideológicas, porque muito mais que corroborando, aprendi que
discordando também a gente aprende muito.
À Universidade Federal de Viçosa, em especial, aos funcionários do
Departamento de Economia Rural Brilhante, Carminha, Cida, Graça, Helena,
Luiza e Tedinha, que me deram todo o apoio necessário para a concretização
deste trabalho. E igualmente, a Coordenadora do mestrado em Extensão Rural,
professora Sheila Maria Doula.
Ainda, à CAPES, que concedeu a bolsa de estudos, sem a qual esta
pesquisa não ocorreria.
Este trabalho também não seria possível, sem a contribuição dos
pesquisadores e extensionistas que abriram as portas de suas instituições, me
recebendo, disponibilizando as informações que precisava e entendendo a
importância da investigação da pesquisa. Dessa feita, agradeço à pesquisadora
Regina Lobato, do Museu Paraense Emílio Goeldi; a Edílson Brasil, da Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária; a Adelaide Nacif, da Agência de
Desenvolvimento da Amazônia; a Cláudio Cavalcanti Ribeiro e Ivone Izete de
Lima Braga, da Secretaria Estadual de Ciência e Tecnologia; a Amintas e Jay
Wallace, da Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira; a Edson
Oliveira e Ailton Pires de Lima, do Programa Pobreza e Meio Ambiente na
Amazônia; a Ozias, da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural; e ao
Paulo, da Secretaria Estadual de Agricultura.
Não poderia deixar de destacar também a Universidade Federal Rural da
Amazônia, lugar de descobertas e de aprendizagem profissional e pessoal, com
que guardo muito saudosamente os tempos de graduação. Especialmente ao
professor Manoel Malheiros Tourinho, mestre e educador, presente em minha
trajetória profissional desde o primeiro ano de minha graduação. Por me mostrar
v
as possibilidades de meu curso e contribuir para o delineamento de qual
profissional devo e quero ser. Também a Joana Alice, Patrícia, Pierre e Roberta
que, no início dessa trajetória me deram todo o apoio para que eu pudesse
tranqüilamente sair de Belém e me instalar em Viçosa.
Apesar da distância conservei amigos fiéis e sempre presentes, sendo
eles a Andreza, a Ana Claúdia, o Paulo Henrique, o Kaiano e o Kleiton.
Agradeço a vocês que estiveram juntos de mim, através de telefonemas e e-mails.
E ainda, ao Gleidson por seu apoio incondicional no início do mestrado.
Às amigas que fiz em Viçosa, Daniela, Cândice, Camila, Tia Denise,
Adriana, Aline, Jacinta, Diene, Taty, Selma e Sueli, que dividiram comigo
minhas dúvidas, anseios e descobertas. Às brocadas Patrícia, Silvia e Priscila,
pelos risos, choros, alegrias, tristezas, aborrecimentos, pelas comidinhas
gostosas, pelos dias normais ou de marasmo total. Ao Baco, por sua inocência
canina e ao Nicodemos (in memorian), por sua maldade felina. E ao Daniel, por
nosso caminhar e, por seu apoio e compreensão nas fases mais conturbadas desse
trabalho.
À minha grande família. Os primos Fábio, Vitor, Bolão, Thaís e Rafael,
os meus tios Wando e Cira, e as crianças Wanderson, Vitória e Carolina. Pela
ternura de seus corações, pelo apoio, pelas conversas leves e engraçadas que
muitas vezes abrandavam minha alma e pelo amor que sentimos.
Por fim, à minha mãe Lina dos Santos Meireles, certamente a pessoa
mais surpreendente que já conheci. Por ser a maior incentivadora dos meus
sonhos e por sua capacidade de doação, mesmo nos momentos de maior
fragilidade do seu corpo.
vi
BIOGRAFIA
Cyntia Meireles de Oliveira é filha de Lina dos Santos Meireles e Hugo
Carvalho de Oliveira e nascida em 26 de Setembro de 1978, em Belém do Pará.
Formada em Agronomia pela Faculdade de Ciências Agrárias do Pará - FCAP,
atual Universidade Federal Rural da Amazônia - UFRA, foi graduanda entre
1998 a 2002. Durante este período, foi bolsista do Programa Especial de
Treinamento, entre março de 1999 a junho de 2002, exercendo atividades de
ensino, pesquisa e extensão, além de estagiária dos Projetos Várzea e Cadeias
Produtivas e Oportunidades de Negócios na Amazônia, ambos do Departamento
Socioeconômico da FCAP. Em 2003, foi contratada como pesquisadora
assistente do Projeto de Fortalecimento Institucional da Universidade Federal
Rural da Amazônia, exercendo atividades como diagnósticos de comunidades
rurais e apoio a atividades no âmbito da Pró-Reitoria de Extensão da UFRA.
Esteve vinculada a este projeto até fevereiro de 2004, sendo que, em março deste
mesmo ano, ingressou no Programa de Mestrado em Extensão Rural da
Universidade Federal de Viçosa, com bolsa da CAPES. Obteve o título de
Magister Scientiae em Extensão Rural, em março de 2006.
vii
ÍNDICE
LISTA DE NOMENCLATURA...........................................................................ix
RESUMO.............................................................................................................. xi
ABSTRACT........................................................................................................xiii
1. INTRODUÇÃO..................................................................................................1
1.1. O problema e sua importância.........................................................................5
1.2. Definição dos objetivos...................................................................................8
1.3. Referencial conceitual...................................................................................10
1.4. Procedimentos Metodológicos.......................................................................15
2. A TRAJETÓRIA HISTÓRICA DAS INTERVENÇÕES NO ESTADO DO
PARÁ....................................................................................................................22
2.1. As instituições que atuam na região e os seus principais agentes
financeiros.............................................................................................................29
3. ABRANGÊNCIA E ORIENTAÇÃO DAS INTERVENÇÕES.......................34
3.1. As bases teóricas que orientam as intervenções............................................35
3.1.1. Abrangência e orientação das políticas..........................................42
3.1.2. Abrangência e orientação dos programas......................................47
3.1.3. Abrangência e orientação dos projetos...........................................54
4. OS COMPONENTES QUE ESTRUTURAM AS INTERVENÇÕES............64
4.1. Avaliação dos programas pelos seus componentes.......................................65
viii
4.1.1. Análise dos programas em relação aos índices de composição das
intervenções encontrados.....................................................................................73
4.2. Avaliação dos projetos pelos seus componentes...........................................79
4.2.1. Análise dos projetos em relação aos índices de composição das
intervenções encontrados.....................................................................................91
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................................97
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...........................................................111
ix
LISTA DE NOMENCLATURAS
ADA: Agência de Desenvolvimento da Amazônia
ATER: Assistência Técnica e Extensão Rural
BASA: Banco da Amazônia
BNDES: Banco de Desenvolvimento Econômico e Social
CEPLAC: Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira
CNPq: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
EMATER: Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural
EMBRAPA: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
FNMA: Fundo Nacional do Meio Ambiente
FNO: Fundo Constitucional do Norte
FUNTEC: Fundo Estadual de Ciência e Tecnologia
INCRA: Instituto de Colonização e Reforma Agrária
MCT: Ministério da Ciência e Tecnologia
MDA: Ministério do Desenvolvimento Agrário
x
MEC: Ministério da Educação
MPEG: Museu Paraense Emílio Goeldi
MRN: Mineração Rio do Norte
OGU: Orçamento Geral da União
ONG: Organização Não Governamental
PAS: Plano Amazônia Sustentável
PEAM: Programa Estadual de Educação Ambiental
POEMA: Programa Pobreza e Meio Ambiente na Amazônia
POEMAR: Núcleo de Ação para o Desenvolvimento Sustentável
PPG7: Programa Piloto de Proteção das Florestas Tropicais
PROATER: Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural
PRONAF: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONERA: Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária
SAGRI: Secretaria Estadual de Agricultura
SECTAM: Secretaria Estadual de Ciência, Tecnologia e Meio ambiente
SEDUC: Secretaria Estadual de Educação
SUDAM: Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia
UEPA: Universidade do Estado do Pará
UFPA: Universidade Federal do Pará
UFRA: Universidade Federal Rural da Amazônia
UNCTAD: Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento
xi
RESUMO
OLIVEIRA, Cyntia Meireles de, M.S., Universidade Federal de Viçosa. Março
de 2006. A contribuição da avaliação pró-ativa na análise das
intervenções de desenvolvimento rural no Estado do Pará (1996-2005).
Orientador: José Norberto Muniz. Conselheiros: Ana Louise de Carvalho
Fiúza e Carlos Antônio Moreira Leite.
O presente trabalho demonstra a importância da inclusão da pesquisa de
avaliação, no planejamento das intervenções, se constituindo em fonte de
informação e de dados para agentes financeiros e gestores, direcionando a
intervenção para o alcance dos objetivos e metas. Especificamente, utilizou-se a
pesquisa de avaliação pró-ativa de Owen & Rogers (1999) que propõe a análise
de conteúdo e estrutura organizacional das intervenções, partindo-se da
pressuposição de que a sua não efetividade, pode residir da inadequação do
planejamento. Foram estudadas cento e vinte e seis intervenções de
desenvolvimento rural, dentre políticas, programas e projetos, orientados por
múltiplos problemas e entendidos como aqueles voltados à melhoria das
condições de vida das populações e à conservação dos recursos naturais,
evidenciando o Estado do Pará como locus de estudo. Um índice que medisse a
orientação das intervenções foi construído, permitindo fundamentar a avaliação
xii
pró-ativa. Os resultados demonstram que, embora quase todas as intervenções
tenham sido delineadas sob a necessidade de desenvolvimento, a maior parte
delas não está orientada e estruturada de forma adequada para efetividade da
necessidade e resolução dos problemas que são identificados. Na análise
longitudinal das intervenções, identificou-se que, a maioria dos programas e
projetos tem perdido o seu rigor estrutural, o que pode ser devido à falta de
controle por parte dos agentes financeiros, que podem não ter uma estrutura, em
termos de quantidade e qualidade de material humano para execução da
avaliação de planejamento e, a própria chamada do edital e a sua metodologia
apresentada. Estes resultados demonstram a carência de avaliações no âmbito do
planejamento das intervenções e, conseqüentemente, ao demonstrar sua
importância e necessidade, a pesquisa em questão inova.
xiii
ABSTRACT
OLIVEIRA, Cyntia Meireles de, M.S., Universidade Federal de Viçosa. March
2006. The contribution of the pro-active evaluation in the analysis of the
interventions of rural development in the State of Pará (1996-2005).
Adviser: José Norberto Muniz. Committee Members: Ana Louise de
Carvalho Fiúza and Carlos Antônio Moreira Leite.
The present work demonstrates the importance of the inclusion of the
evaluation research, in the planning of the interventions, if constituting in source
of information and of data for financial agents and managers, addressing the
intervention for the reach of the objectives and goals. Specifically, was used the
research of pro-active evaluation of Owen & Rogers (1999), that proposes the
content analysis and organizational structure of the interventions, breaking of the
presupposition that yours no effectiveness, it can live of the inadequacy of the
planning. They were studied hundred and twenty-six interventions of rural
development, between political, programs and projects, guided by multiple
problems and understood as those returned to the improvement of the conditions
of life of the populations and the conservation of the natural resources,
evidencing the State of Pará as study locus. An index that measured the
orientation of the interventions was built, allowing basing the pro-active
xiv
evaluation. The results demonstrate that, although almost all of the interventions
have been delineated under the development need, most of them is not guided
and structured in appropriate way for the effectiveness of the need and the for
resolution of the problems that are identified. In the longitudinal analysis of the
interventions, it identified that most of the programs and projects have been
losing its structural rigidity, what can be due to the control lack on the part of the
financial agents, that they cannot have a structure, in amount terms and quality of
human material for execution of the planning evaluation and the own call of the
announcement and its presented methodology. These results demonstrate the lack
of evaluations in the extent of the planning of the interventions and,
consequently, when demonstrating its importance and need, the research in
subject it innovates.
1
1. INTRODUÇÃO
As políticas de desenvolvimento têm o propósito de estabelecer diretrizes
para intervenções que visem à melhoria das condições de vida e trabalho das
pessoas e, justamente por sua finalidade, constituem objeto de crítica de vários
atores sociais, seja pela sua concepção, estruturação, seja pela implementação e,
ou, avaliação. No que tange à concepção e à estruturação, um fator que tornou as
políticas de caráter desenvolvimentista no Brasil melhor elaboradas foi admitir
que várias forças sociais deveriam participar e constituir grupos de interesse,
conforme suas demandas específicas. A pressuposição era que as prerrogativas
atribuídas aos segmentos sociais contribuiriam para o redesenho da intervenção,
atingindo o público-alvo a partir de seus próprios objetivos e necessidades, visto
que se estariam levando em consideração as suas demandas.
O Estado, por sua vez, a fim de desempenhar seu papel na sua relação
junto à sociedade, constrói, em tese, um conjunto de instituições de que a
sociedade necessita para garantir seu nexo. Essas instituições irão assumir papéis
nos processos intervencionistas que advêm dos instrumentos clássicos dados por
políticas, programas e projetos. Nesse sentido, segundo Monteiro (1982), a
política representa a detecção de um problema de ordem pública, o qual passa
pelo processamento e pela análise até chegar à posterior tomada de decisão, que,
todavia, pode não encontrar correspondência na provisão de bens e serviços,
2
gerando déficits no atendimento público. Weiss (1998) acrescenta, neste sentido,
que a tomada de decisão acerca de onde há necessidade de intervir, bem como a
escolha, por parte do poder público, dos instrumentos a serem utilizados e das
atividades que serão efetuadas, deve decorrer do processo participativo, de forma
a serem efetivas no alcance dos objetivos da política. Owen & Rogers (1999)
ressaltam que a política representa o elemento direcionador dos princípios das
intervenções, sendo que, a partir dele, programas e projetos passam a conceber
suas ações.
Enquanto a política constitui a diretriz inicial, o programa, para Wholey
et al. (1976:24), é considerado um instrumento de financiamento federal, por
meio qual se faz a “provisão de fundos direcionada para efetivar um conjunto
prescrito de objetivos através da execução de atividades especificadas”. Smith
(1989), apud Owen & Rogers (1999), ainda destaca que cabe às atividades
especificadas no programa prover as mudanças desejadas. Neste sentido, Scheirer
(1994) enfatiza que o programa articula os recursos com as atividades dirigidas
para alcançar uma ou mais metas comuns. E Weiss (1998), irá colocar que o
programa representa a concretização da política, em termos de implementação.
Por sua vez, o projeto, segundo Wholey et al. (1976), é definido pelo nível de
implementação do programa. Weiss (1998) corrobora com esses autores, ao
destacar que o projeto é a operação em nível local do programa. A Tabela 1
apresenta a síntese das concepções de política, programa e projeto dos autores
citados, na área de pesquisa de avaliação.
3
Tabela 1 – Perspectivas dos autores da área de pesquisa de avaliação no
entendimento de política, programa e projeto.
Autores
Política
Programa
Projeto
Wholey et al. (1976)
_
Provisão de fundos
federais para executar
um conjunto prescrito
de objetivos
Alternativas
individualizadas
que representam
o nível de
implementação
do programa
Monteiro (1982)
Tomada de decisão a
partir da análise de um
problema de ordem
pública que independe
da provisão de bens e
serviços
_
_
Smith (1989)
_
Planejamento de
atividades para
realizar mudanças
desejadas
_
Scheirer (1994)
_
Recursos e atividades
dirigidas para uma ou
mais metas comuns
_
Weiss (1998)
Objetivos oficialmente
aceitos que norteiam
um conjunto de
atividades
Concretização da
política em termos de
implementação
Operações
locais do
programa
Owen & Rogers
(1999)
Direciona os princípios
de programas e projetos
_ _
Schejtman (2000)
Ações orientadas para
melhorar as condições
de vida e trabalho de
seu público-alvo
_
_
(Os autores de língua inglesa foram traduzidos para o português pela autora)
Partindo dessas referências conceituais, admite-se o significado de
política como um conjunto de propósitos gerais que se apresentam como guias
dos princípios para as intervenções que deverão ser efetivadas por meio dos
programas e projetos, necessários para equacionar problemas demandados e
oficialmente aceitos como problemas de ordem pública e que, por isso, mostram-
se relevantes para se intervir. Por sua vez, o programa será uma estratégia de
implementação da política, visto que apresenta um conjunto de metas e
Tipo de
intervenção
4
atividades prescritas e condizentes com os objetivos especificados para
intervenção, no intuito de gerar mudanças desejadas. Por fim, o projeto é
admitido como uma etapa do programa e podem existir vários dentro de um
programa, em que se busca produzir, ao final, um produto que contribua
diretamente para os objetivos do programa
1
.
Emerge, a partir desse entendimento, a ação do Estado na vida societária,
por meio da concretude de políticas, através da implementação de programas e de
projetos. Todavia, cabe enfatizar que, ao prover serviços que, por serem públicos,
não podem ser oferecidos por outros agentes, sua atuação pode passar de função
para disfunção, com o risco de se perder o controle das intervenções, a exemplo
da grande quantidade de intervenções que não alcançaram os objetivos, sem
“progresso” e com resultados não desejados e sem continuidade. Esses problemas
tornam-se mais visíveis nos argumentos de Rico et al. (1998), ao enfatizarem que
as intervenções governamentais operam de modo extremamente precário, posto
serem vagamente definidas, não-instrumentalizadas e, por conseguinte,
descontínuas, não garantidas e nunca avaliadas. Especialmente pela ausência de
critérios para avaliação, as intervenções tornam-se recorrentes, sem, contudo,
alcançar efetividade. Nesse aspecto, a pesquisa de avaliação pode ser uma
possível alternativa para o equacionamento desta problemática, visto que
estabelece uma direção para as intervenções sociais e, por conseguinte, pode criar
condições para que se intervenha, de maneira mais efetiva, na sociedade.
Apesar de Cohen & Franco (1993) enfatizarem que a maioria das
intervenções não está sendo concebida e estruturada para ser avaliada, Weiss
(1998), por seu lado, argumenta que, historicamente, a pesquisa de avaliação tem
sido vista como instrumento para auxiliar os tomadores de decisão. Conforme
destacam Bernstein & Freeman (1975), ela tem sido uma ferramenta política, já
que, ao avaliar e sugerir mudanças nos pontos de estrangulamento das
intervenções, decisões mais adequadas podem ser tomadas quanto ao alocamento
1
Ao longo desta pesquisa, os termos políticas, programas e projetos são conceitualmente delineados no
termo intervenção, que será aplicado para expressar qualquer desses conceitos.
5
de verbas, planejamento, alterações ou mesmo substituição da intervenção. Daí, a
justificativa dos esforços para a institucionalização da avaliação em agendas
governamentais. Partindo-se dessas discussões, cujo intuito foram evidenciar a
necessidade e a importância da pesquisa de avaliação, o próximo item pretende
classificá-la segundo alguns dos autores mais discutidos neste campo e, na
seqüência, enfatizar como o problema de pesquisa emerge, bem como sua
importância.
1.1. O problema e sua importância
As alternativas para empregar a pesquisa de avaliação geram propostas
com diferentes classificações e enfoques. Para que elas possam ser melhor
compreendidas, há necessidade de destacar, a seguir, a taxonomia de autores da
década de setenta, como Bernstein & Freeman (1975) e Wholey et al. (1976), e
de autores da década de noventa, como Weiss (1998) e Owen & Rogers (1999)
2
.
Tanto Bernstein & Freeman, em 1975, quanto Weiss, em 1998, e ainda
Owen & Rogers, em 1999, destacam que a fase de implementação e de execução
dos programas e projetos pode ser objeto de investigação. Contudo, esse tipo de
pesquisa é classificado, de forma distinta, pelos autores, sendo que Bernstein &
Freeman (1975) e Weiss (1998) a denominam de avaliação de processo,
enquanto Owen & Rogers (1999), de avaliação interativa. Vale ressaltar que,
apesar de ser nomeada de forma diferente, esses autores corroboram na forma
como ela é conduzida.
2
As classificações das diferentes fases da pesquisa de avaliação foram traduzidas do inglês para o
português, sendo que, no original, a avaliação de processo é chamada de process evaluation
(BERNSTEIN & FREEMAN:1975; WEISS:1998); a avaliação interativa (OWEN & ROGERS:1999), de
interactive evaluation; a avaliação de impacto (BERNSTEIN & FREEMAN:1975; WHOLEY et al.:
1976; WEISS:1998; OWEN & ROGERS:1999), de impact evaluation; as avaliações de estratégia do
programa, de projeto e de classificação de projetos (WHOLEY et al.: 1976), respectivamente, de program
strategy evaluation, project evaluation, project rating; a avaliação de resultados (WEISS:1998), é
chamada de outcome evaluation; e as avaliações esclarecedora, pró-ativa e de monitoramento (OWEN &
ROGERS:1999), são encontradas em inglês como clarified evaluation, pro-active evaluation, monitoring
evaluation, respectivamente.
6
É interessante notar que, se há algum consenso em torno da pesquisa de
avaliação de processo, o mesmo não acontece com a pesquisa de avaliação de
impacto. Na década de setenta, a pesquisa de avaliação de impacto referia-se
apenas aos resultados esperados em uma intervenção (BERNSTEIN &
FREEMAN:1975; WHOLEY et al.:1976), ao passo que os autores da década de
noventa (WEISS:1998; OWEN & ROGERS:1999) destacaram a necessidade de
avaliar também os resultados não esperados, porque, mormente, eles produzem
impactos não desejados. Outro ponto que diferencia os autores da década de
setenta dos da de noventa é a percepção do público-alvo. Para os da década de
setenta, ele é considerado um cliente passivo do processo intervencionista,
enquanto os da década de noventa, salientam-no como um sujeito participante
das ações e, conseqüentemente, imprescindível na fase de avaliação das
intervenções, como forma de averiguar se, efetivamente
3
, os programas e os
projetos alcançaram seus objetivos. Entretanto, a despeito dessas diferenças,
todos os autores atribuem ao delineamento da pesquisa a função principal de
avaliação.
3
O termo efetividade é explicado no referencial conceitual deste trabalho.
7
Especificamente, Wholey et al. (1976), além da pesquisa de impacto de
programa, conforme anteriormente destacada, ainda apresentam três tipos de
classificação, quais sejam, a pesquisa de avaliação da estratégia do programa,
cujo propósito é avaliar os instrumentos utilizados pelos projetos que o
compõem; a pesquisa de avaliação de projetos, que pretende evidenciar se os
projetos componentes de um programa alcançaram seus objetivos; e, ainda, a
classificação de projetos, pela qual se efetua a avaliação de todos os projetos que
compõem um programa, com o intuito de rankear os projetos, pontuando-os
conforme sua maior ou menor efetividade
4
.
Ao considerar essas classificações, Owen & Rogers (1999) passam a
levar em conta alternativas avaliativas, afastando-se da clássica distinção em
programas e projetos e concentrando-se nas diferentes fases que se associam à
elaboração destes. Para especificar, esses autores introduzem a avaliação pró-
ativa, que procura avaliar o conteúdo proposto e a estrutura das intervenções.
Note-se que a dimensão do programa ou projeto avaliado está na etapa anterior à
sua implantação e execução. Como a prática da pesquisa avaliativa é raramente
introduzida nesta fase e considerando a constatação dos autores citados, de que
os programas e projetos não são usualmente delineados empiricamente para
avaliação, a investigação pró-ativa passa a adquirir relevância tanto quanto outros
termos de avaliação. Ao enfatizar a questão da avaliação sobre o conteúdo e a
estrutura organizacional das intervenções propostas, pretende-se evidenciar,
empiricamente, a relevância da sistematização conceitual, critério fundamental
para alcançar objetivos e solução dos problemas apontados pelas intervenções.
4
Outros sistemas classificatórios apresentam similaridades com os tipos anteriores, como, por exemplo, a
avaliação de resultados, de Weiss (1998), que se assemelha à avaliação de impacto conceituada pelos
autores da década de noventa, mas que é feita sobre uma intervenção em andamento; a avaliação
esclarecedora, de Owen & Rogers (1999), que pode ser vista como avaliação de processo, de Bernstein &
Freeman (1975) e de Weiss (1998), mas que tem o intuito de responder ao próprio desenho da
intervenção, quando este não está sendo evidenciado de forma clara; e ainda a avaliação de
monitoramento, de Owen & Rogers (1999), que se assemelha à avaliação de processo, mas que deve ser
feita de tempos em tempos, por meio de um processo de acompanhamento da intervenção.
8
Se, conceitualmente, há necessidade dessa delimitação, empiricamente, a
investigação restringe-se às intervenções constituintes de programas e projetos
direcionados ao desenvolvimento rural, especificamente no Estado do Pará.
Portanto, o emprego do termo desenvolvimento rural pelas intervenções
constituiu critério inicial para delimitar as unidades de análise dessa investigação,
que, associado ao dilema conceitual da avaliação, permite traçar uma estratégia
de pesquisa que possa consolidar uma tradição da análise das intervenções para o
setor rural, conforme enfatiza Navarro (2001). Para este autor, além dos
impactos, torna-se necessário investigar, igualmente, a sua racionalidade e
estratégia operacional (no estilo dos policy studies).
Por fim, é importante destacar, novamente, a necessidade de implementar
pesquisas de avaliação, dada a existência de recursos escassos para as
intervenções, o que torna imprescindível a otimização desses. Essa preocupação
pode ser ratificada em Gasques (2001), que destaca que mais de 50% do gasto
público está pulverizado em ações sobre as quais o governo não tem o menor
controle, perdendo a eficiência
5
de muitas intervenções. Portanto, a pesquisa ora
proposta pauta-se na necessidade da pesquisa de avaliação como forma de
contribuir para intervenções mais efetivas, como instrumento que busca calcar a
melhoria daquelas ou, conforme explicita Sonnichsen (1994), promover
mudanças orientadas a partir das recomendações dos avaliadores, que, neste
sentido, representam agentes de transformação.
1.2. Definição dos objetivos
Partindo-se da constatação que há uma carência de atividades de
avaliação sobre programas e projetos, não apenas em relação ao processo e
impacto das intervenções, mas, principalmente, em relação à fase de
5
De acordo com Santos (2003), a eficiência refere-se ao esforço requerido para atingir os objetivos de
forma efetiva. Já o termo esforço é entendido, conforme Wholey et al. (1976), como a quantidade e a
qualidade de atividades feitas para se alcançar a efetividade.
9
planejamento, pesquisas desta natureza representam, inicialmente, um
instrumento de apoio aos tomadores de decisão. Evidentemente, se há formas
alternativas de proceder à avaliação, cada uma delas permite obter resultados
diferentes em relação às intervenções. O importante é que os tomadores de
decisão se conscientizem dessas alternativas, e não se assentem na possibilidade
única de avaliação de impacto, uma das formas de avaliação mais investigadas.
Portanto, sob a proposição conceitual de avaliação pró-ativa insere-se uma
dimensão raramente focalizada nas investigações, mas fundamental para que se
executem as avaliações de processo e de impacto. Especificamente, para alcançar
essa proposição, foram delineados os seguintes objetivos:
1. Identificar no Estado do Pará as intervenções cujos propósitos estejam
associados ao desenvolvimento rural;
2. Classificar as intervenções segundo políticas, programas ou projetos;
3. Classificar as intervenções segundo a sua abrangência, em conformidade
com as Macrorregiões do “Arco do Povoamento Adensado” e a “Amazônia
Central” do Estado do Pará;
4. Identificar as intervenções, a partir dos objetivos, metas e estratégias, em
Utilitarista, Libertarista ou de Geração de Liberdades Substantivas;
5. Identificar necessidades e problemas que justificam as intervenções, como
objeto de análise;
6. Classificar as proposições de desenvolvimento contidas nas intervenções,
que podem ser técnicas, técnico-científicas, pesquisa básica, capacitação,
organização, gestão, fomento, planejamento ou, ainda, educativas;
7. Classificar os programas e projetos a partir do primeiro ano de execução das
intervenções;
8. Identificar os componentes que expressam a estrutura organizacional dos
programas e projetos, criando um índice de composição das intervenções;
9. Avaliar os programas e projetos pelo índice de composição das
intervenções.
10
1.3. Referencial conceitual
Este item apresenta a base conceitual que constitui a referência
interpretativa para os dados coletados. Trabalha-se na interpretação dos dados
com os termos efetividade, idéias, necessidade e orientação. Em relação à
efetividade, convém inicialmente ressaltar, segundo Sales (1988) que sua
importância, no âmbito do Estado, decorre, da sua função como principal
interventor na vida econômica e social, visto que pode atuar, diretamente, como
executor ou, indiretamente, como financiador de programas e projetos. Portanto,
é precípuo que, o Estado, se apresente a partir de uma estrutura planejada e
racional, o que corresponde dizer que a estrutura organizacional das intervenções
precisa estar traçada de forma clara e condizente com seus objetivos, para que
possa haver efetividade em suas ações (WHOLEY et al.:1976; BERK &
ROSSI:1998). É neste sentido que a estrutura das intervenções passa a ser vista,
quanto à sua efetividade, no tocante a corroborar com os seus objetivos. Portanto,
o termo efetividade é usado de forma transversal neste trabalho, para análise do
planejamento das intervenções. Especificamente, o Quadro 1 mostra,
inicialmente, as características essenciais da avaliação pró-ativa, como condição
necessária para atingir a efetividade das intervenções.
11
Quadro 1 - Características essenciais da avaliação pró-ativa.
Dimensão Propriedades
Assuntos típicos
• Existe uma necessidade para a
intervenção?
• O que se conhece sobre o problema
o qual a intervenção se endereçará?
• O que é reconhecido como a melhor
prática nesta área?
• Existem outras tentativas a fim de
solucionar este problema?
• O que pesquisas relevantes ou
experiências dizem sobre este
problema?
• Existem recursos externos para
melhorar a intervenção?
Estágio da intervenção Nenhum
Maior foco Contexto da intervenção
Momento Antes
Abordagens chaves
• Necessidade de avaliação;
• Revisão de pesquisa;
• Revisão da melhor prática;
(estabelecimento de benchmarks,
ou padrões que propõe a
racionalidade das intervenções).
Reunião de evidências
Questionário, revisão de documentos e
banco de dados, visita a sites e interação
com outros métodos; grupos nominais e
delphi – técnica usualmente necessária para
as avaliações.
Fonte: Owen & Rogers, 1999. (Tradução pela autora).
Conforme se pode observar no Quadro 1, a avaliação pró-ativa
evidencia a necessidade de considerar a intervenção, pelo seu estágio de
concepção, estrutura e organização. A princípio, esses componentes são aqui
identificados, mas serão as proposições das intervenções analisadas e discutidas,
no Capítulo 2 deste trabalho, o qual apresenta a trajetória histórica das
intervenções no Estado do Pará, em especial, a relação das idéias de
desenvolvimento e sua influência no planejamento, na implementação e na
execução das intervenções ao longo dessa trajetória. Para Hall (1992), a
influência das idéias na estruturação das intervenções, irá, inicialmente, depender
das circunstâncias nas quais elas emergem, ou seja, do contexto político e
12
econômico e do cenário institucional no qual se apresentam. Em seguida, Sikkink
(1991) ainda destaca que as idéias são inseridas no planejamento das
intervenções somente quando elas se mostram como alternativas “plausíveis” ou
“racionais”, que, por sua vez, dependem do modo como elas se estruturam para
fins de entendimento dos planejadores. Assim, de acordo com Campbell (1998),
as idéias passam a tangenciar discursos e teorias que, primordialmente
articulados, são utilizados pelos tomadores de decisão.
Todavia, é importante argumentar que esse processo em que se
evidenciam as idéias não é estanque, porque, a partir de determinado quadro
político, ela passa a advir do intercâmbio de instituições formais e informais
(indivíduos organizados em grupos de interesse) que se relacionam para o
estabelecimento da intervenção. Com isso, Hall (1992) afirma que, se por um
lado são as instituições que garantem a estabilidade, continuidade e conservação
de um sistema político, por outro, são fontes de mudança dentro desse sistema.
Assim, mesmo no quadro da realidade brasileira, notadamente na região Norte,
onde a grande exclusão social alia-se a políticas públicas clientelistas e
compensatórias, tal relacionamento de instituições tem contribuído para a
emergência de outras idéias acerca do desenvolvimento rural. Logo, é notório
que o estabelecimento dessas idéias não ocorre passivamente, mas ao longo de
uma trajetória histórica que mostra a crise de antigos modelos de
desenvolvimento.
No intuito de promover o desenvolvimento rural, as idéias passam a
evidenciar necessidades que, segundo Owen & Rogers (1999), podem ser
averiguadas por meio de aspectos que as intervenções ressaltam como a condição
desejável ou a ideal após a implementação e desenvolvimento de programas e
projetos. Portanto, nos termos da avaliação pró-ativa são analisados as
necessidades e os problemas apontados para fins de solução e conseqüente
alcance dessas necessidades, sendo que estes, em conjunto, justificam a
implementação e desenvolvimento da intervenção (Quadro 1).
Na tentativa de solucionar o problema e, conseqüentemente, alcançar a
necessidade apontada pela intervenção, são geradas tipologias de intervenções
13
que representam proposições por meio das quais se pretende promover o
desenvolvimento para o público-alvo, as quais podem ser averiguadas, nos
termos da avaliação pró-ativa, como as melhores práticas de intervenção
(Quadro 1). Autores como Cohen & Franco (1993) evidenciam algumas das
tipologias de intervenções existentes, o que pode ser averiguado no Quadro 2.
Cabe notar, entretanto, a existência de outras proposições de desenvolvimento
não incluídas por esses autores, quais sejam, aquelas ligadas a instrumentais
técnicos e tecnológicos. Entretanto, a escolha feita por esses autores se dá porque
eles contemplam as demais proposições de desenvolvimento, enquadradas
conforme o Quadro 2, em três tipos principais de intervenção:
Quadro 2 – Principais tipos de intervenções.
Tipo de intervenção Características
Assistenciais ou paliativas São mais de caráter emergencial, mas
necessitam vir acompanhadas de outras,
caso contrário seriam vistas como um
desinvestimento. Como por exemplo,
podem-se destacar algumas intervenções de
fomento, como a doação de mudas e
sementes.
Investimento em recursos humanos Formação de capital humano, dando
resposta a sociedade de médio a longo
prazo. Como exemplo, podem-se citar
intervenções na área de educação.
Promocionais Elas podem ser, por exemplo, cursos de
capacitação e organização, podendo ser
ainda de dois tipos: se procuram eficiência
irão intervir através das economias mais
viáveis; se ao contrário, procuram a
equidade, agirão em favor dos mais
necessitados.
Fonte: Cohen & Franco, 1993.
É importante observar que as necessidades e os problemas apontados,
bem como as proposições de desenvolvimento ou tipos de intervenção, são
abordados, em termos conceituais e operacionais, a partir de orientações que,
14
conforme Sen (2000), são construídas de modo explícito ou implícito, de acordo
com referenciais filosóficos e políticos. Portanto, a escolha para o estudo das
intervenções, a partir de Sen (2000), permite delimitar, nos termos da avaliação
pró-ativa, uma maneira de analisar o conteúdo das intervenções e a tradução de
seus fundamentos em termos conceituais e operacionais, no que diz respeito,
especificamente, aos indicadores de objetivos, metas e estratégias.
De acordo com este autor, podem-se deduzir, na análise das orientações
que fundamentam as políticas, programas e projetos, premissas ligadas ao
Utilitarismo, ao Libertarismo ou, ainda, à Geração de Liberdades Substantivas.
Segundo Sen (2000), o Utilitarismo apresenta sua proposta de intervenção a
partir da ênfase na utilidade de ações e de regras propostas, o que se pode
observar na Teoria da Difusão de Inovações de Rogers (1971), em que o foco
principal da intervenção é a implementação da inovação, independentemente das
peculiaridades de seu público-alvo.
Já o Libertarismo admite a igualdade formal de oportunidades, porque a
liberdade, sob essa orientação, é um componente do processo democrático e, para
a sua concretização, há a necessidade de se estabelecer o acesso dos cidadãos aos
setores básicos de saúde, educação, infra-estrutura, saneamento, dentre outros.
Essa orientação alinha-se ao pensamento de Marshall (1988), sobre a intervenção
do Estado na vida dos cidadãos. Conforme este autor, o Estado deveria
estabelecer condições para o acesso dos cidadãos aos setores de saúde e
educação, criando, com isso, uma igualdade de oportunidades em nível básico, e,
posteriormente, cada indivíduo dependeria de sua capacidade intelectual de criar
outras. Todavia, a proposta de Sen (2000) é a de Geração de Liberdades
Substantivas, na qual, para fins de intervenção, o espaço apropriado não seria
essencialmente o das utilidades, nem tampouco da provisão de bens primários,
mas no sentido de gerar, primordialmente, a capacidade e a oportunidade real
para os indivíduos proverem seus objetivos, mesmo após o término da
intervenção.
Dessa forma, a relação entre as necessidades, os problemas apontados e a
orientação das intervenções é discutida no Capítulo 3, deste trabalho. Por fim, a
15
estrutura organizacional das intervenções é analisada segundo a avaliação pró-
ativa, no Capítulo 4, pelo estabelecimento de benchmarks
6
ou padrões que
propõem a racionalidade das intervenções (Quadro 1). Neste estudo, eles
representam os componentes que estruturam os programas e os projetos, sendo
que, para sua análise, foi criado o índice de composição das intervenções. A
seguir, o próximo item demonstra como estes termos são operacionalizados
metodologicamente.
1.4. Procedimentos metodológicos
A presente pesquisa compreende um período de intervenções propostas
para o desenvolvimento socioeconômico do espaço agrário no Estado do Pará,
nos anos de 1996 a 2005. Ela está delimitada, empiricamente, pelo estudo do
planejamento das intervenções, no que tange a três aspectos principais e co-
relacionados, quais sejam, a orientação das intervenções que representam suas
prioridades em termos estratégicos, ou seja, se o foco for na difusão de
inovações, a orientação será Utilitária; se for no estabelecimento das
necessidades básicas, será Libertarista; e se for na participação do público-alvo
nos processos da intervenção, será de Geração de Liberdades Substantivas.
Procura-se também identificar as necessidades que justificam a implementação
da intervenção e a sua estrutura organizacional, que indica como as intervenções
estão sendo estruturadas, em termos de efetividade, para solucionar os problemas
apontados e para alcançar as necessidades que apresentam, ou seja, se sua
estrutura apresenta coerência com os objetivos traçados.
6
Os benchmarks é uma estratégia de avaliação amplamente usada em administração e são referência na
construção de indicadores. Eles têm o intuito de avaliar o desempenho das unidades que compõem o
estudo, sendo criados a partir da análise conjunta das próprias unidades de análise. Assim, por exemplo,
podem-se destacar trabalhos como de Formoso et al. (s/d), que avaliam as perdas na construção civil a
partir do estabelecimento de benchmarks; o trabalho de Veloso (s/d), que avalia a gestão dos custos de
produção fabril; e a pesquisa de Denardin (2004), que versa sobre custos de oportunidade na avaliação de
empreendimentos econômicos.
16
Foram pesquisadas cento e vinte e seis intervenções com propósitos de
desenvolvimento rural, assim entendidas como aquelas voltadas para à melhoria
das condições de vida das populações e à conservação dos recursos naturais, que,
por sua vez, apresentam diferentes proposições de desenvolvimento, tais como
pesquisa, planejamento, intervenção técnica, capacitação, extensão, fomento,
organização, gestão e educação. Note-se, conforme a Tabela 2, que estas cento e
vinte e seis unidades de análise pertencem a instituições relevantes, em relação à
atuação no Estado, e, ou, já são consolidadas, quanto ao tempo de atuação;
representando quatorze instituições, das quais sete são federais, seis são estaduais
e uma ONG.
Tabela 2 – Instituição e número de intervenção
Instituição Nº de
intervenção
Museu Paraense Emílio Goeldi – MPEG 26
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA 32
Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira – CEPLAC* 02
Universidade Federal Rural da Amazônia – UFRA 34
Universidade Federal do Pará – UFPA 01
Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA 01
Agência de Desenvolvimento da Amazônia – ADA 17
Governo do Estado do Pará 01
Secretaria Estadual de Educação – SEDUC 01
Secretaria Estadual de Agricultura – SAGRI* 03
Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio ambiente –
SECTAM
03
Empresa de Assistência técnica e extensão rural – EMATER* 01
Universidade do Estado do Pará – UEPA 01
Pobreza e Meio ambiente na Amazônia – POEMA 03
TOTAL 126
*Com relação às instituições destacadas, foram usados o Plano Plurianual - PPA e o relatório anual de
atividades. Assim sendo, no caso da SAGRI, o PPA de 2000-20003 e o PPA de 2003-2006, além dos
relatórios de 2000 e 2001; para EMATER os relatórios de 2000 e 2003 e o Plano de Atividades de 2004;
e, no caso da CEPLAC os relatórios de 2001 e 2002 que apresentam os projetos na íntegra.
Essas intervenções foram pesquisadas por meio das seguintes fontes de
dados: banco de dados das instituições, documentos de divulgação da proposta
17
interventora para o público-alvo, documentos que apresentam todas as
intervenções de uma instituição em dado período, relatório anual de atividades,
sínteses das intervenções, intranet, documentos na íntegra não publicados e sem
circulação, documentos na íntegra de ampla circulação e acesso, materiais de
divulgação para a sociedade em geral, CD-rom, documentos com a programação
anual das intervenções de dada instituição, plano plurianual, sites e publicações.
Cabe ainda enfatizar que, para melhor compreensão de algumas intervenções,
elas foram pesquisadas por meio de entrevista com um dos membros da equipe
responsável pela proposta
7
. Cabe sublinhar que grande parte das unidades de
análise foi pesquisada em mais de uma fonte de dados.
A fase de preparação dos dados coletados para análise foi condizente
com Caudle (1994), que destaca a síntese como seleção, simplificação e
transformação dos dados originais para torná-los adequados à análise. Para este
autor, a síntese representa o começo da avaliação, porque neste momento pode-se
começar a decidir sobre questões, bem como possíveis modos de codificar e
categorizar dados. Vale ressaltar também as interpretações de Cordray & Fischer
(1994), para os quais a síntese ou revisão do material a ser avaliado, representa
uma triagem, necessária para preparação dos dados ao processamento.
Nesse sentido, as intervenções foram sintetizadas a partir dos seguintes
aspectos: se ela se enquadra como política, programa ou projeto e, ainda,
segundo sua abrangência, conforme o primeiro ano de execução das intervenções
e a partir da aplicação do índice de composição das intervenções. Quanto à
abrangência, essas intervenções foram sintetizadas segundo o PAS (2004),
conforme as Macrorregiões passíveis de intervenção para o desenvolvimento no
Estado do Pará, a saber: o Arco do Povoamento Adensado – A.P.A., onde se
encontram as Mesorregiões Metropolitana de Belém, Nordeste do Pará, Sudeste
7
Essas entrevistas ocorreram com o objetivo de esclarecimento sobre alguns indicadores que estavam
inexistentes nas intervenções do POEMA, da EMBRAPA e do MPEG, sendo averiguados, por exemplo,
período de execução, parceiros, agentes financeiros e formas de avaliação das intervenções, caso
existentes. Algumas entrevistas visaram ao esclarecimento das intervenções sobre a abrangência e
proposições de desenvolvimento como as intervenções da CEPLAC. Nas demais instituições, cujas
intervenções também compõem esta análise, houve apenas conversas mais informais, em que foram
explicados aspectos gerais das intervenções e a importância delas para o processo de desenvolvimento.
18
do Pará e Marajó; e a Amazônia Central – A.C., onde estão as novas estradas
oficialmente previstas e “espontâneas” do centro do Pará, como São Félix do
Xingu, que se dirige para a Terra do Meio, a rodovia Cuiabá-Santarém, a
Fronteira Norte do Pará, a Floresta Nacional - FLONA do Tapajós, a
Mesorregião do Baixo Amazonas e a região da Transamazônica, que se estende
dos municípios de Novo Repartimento, na Mesorregião do Sudeste do Pará, a
Itaituba, na Mesorregião do Sudoeste do Pará. Para melhor compreensão dessas
Macrorregiões, pode-se observar o Mapa 1, que apresenta as Mesorregiões do
Estado e seus setores produtivos predominantes.
Em virtude da maior quantidade de projetos que compõem o estudo,
destaca-se a Tabela 3 que apresenta as instituições proponentes de projetos e
suas respectivas regiões de atuação, ressaltando-se que a discussão dessa tabela
consta no Capítulo 4, deste trabalho. Entretanto, convém preliminarmente
destacar que, no caso da Universidade Federal do Pará – UFPA e da
Universidade do Estado do Pará – UEPA, foram coletadas apenas dados
referentes às proposições de educação no meio rural. Portanto, a abrangência
dessas instituições refere-se apenas a essas proposições de desenvolvimento.
19
Tabela 3 – Instituições proponentes de projetos e suas abrangências em termos de
atuação
Instituições Proponentes Abrangência Percentual
Estadual 100%
A.P.A. -
CEPLAC
A.C. -
Estadual 11,54%
A.P.A. 76,92%
EMBRAPA
A.C. 11,54%
Estadual 3,45%
A.P.A. 75,86%
MPEG
A.C. 20,69%
Estadual 4%
A.P.A. 84%
UFRA
A.C. 12%
Estadual -
A.P.A. -
UFPA
A.C. 100%
Estadual 83,33%
A.P.A. 16,67%
ADA
A.C. -
Estadual -
A.P.A. 50%
SECTAM
A.C. 50%
Estadual -
A.P.A. 100%
UEPA
A.C. -
Estadual -
A.P.A. 50%
POEMA
A.C. 50%
As intervenções também foram sintetizadas para o estudo da estrutura
organizacional, a partir do primeiro ano de execução da intervenção e da
aplicação de um índice, que foi criado a partir da metodologia de Babbie (1997) e
tem o propósito de orientar a análise das intervenções de acordo com a presença
dos indicadores que compõem sua estrutura organizacional, chamado de índice
de composição das intervenções. Conforme o autor, o índice é criado para
mensurar variáveis e oferecer uma validade lógica para a análise. As variáveis
deste trabalho representam os componentes que estruturam as intervenções.
Com vistas em evidenciar a composição do índice, destaca-se a Tabela
4, na qual se pode notar que a cada componente foram atribuídos dois pontos; no
20
caso específico do financiamento, só se obtém valor 2, caso apresente o valor do
financiamento e o agente financeiro; se, entretanto, apresentar apenas um ou
outro, será pontuado em 1.
Tabela 4 – Índice de orientação dos indicadores que compõem a estrutura das
intervenções.
Indicadores Índices
Público-alvo e, ou, abrangência
2
Princípio
2
Objetivos
2
Metas
2
Estratégias
2
Parcerias
2
Resultados Esperados
2
Avaliação
2
Período de Execução
2
Financiamento completo*
2
TOTAL 20
* Para o financiamento incompleto (ausência de valor ou de agente financeiro) será contado o índice
como 1.
Após esta síntese, identificaram-se as tendências encontradas nas
proposições das intervenções no Estado do Pará, quais sejam, como as
intervenções estão orientadas para a intervenção; como elas são justificadas em
termos de necessidades, problemas e proposições de desenvolvimento; e o nível
de efetividade da intervenção, em relação à coerência de sua estrutura
organizacional com os objetivos traçados.
21
Mapa 1 –
Mesorregiões do Estado do Pará e setores produtivos predominantes
Fonte: Governo do Estado do Pará, 2005.
MARAJÓ
22
2. A TRAJETÓRIA HISTÓRICA DAS INTERVENÇÕES
NO ESTADO DO PARÁ
Inicialmente, cabe sublinhar que a análise da trajetória histórica advém
de um dos termos da avaliação pró-ativa, que destaca a necessidade de averiguar
outras tentativas e experiências, a fim de solucionar o problema da intervenção.
Esta análise também é justificada porque as atuais intervenções de
desenvolvimento no Estado do Pará estão preocupadas em demonstrar sua
necessidade de implementação, a partir do quadro histórico das intervenções
anteriormente traçadas para a região.
Nesses termos, entender a trajetória histórica do Estado do Pará, no que
concerne à busca pelo desenvolvimento, é compreender uma relação intrínseca
entre os empreendimentos agropecuários, a produção de ciência e tecnologia na
região e as políticas públicas de favorecimento daqueles. Paralelamente, a opção
em estudar as intervenções no Pará, fomentadas e executadas pelo Governo
Federal, pode ser justificada pelo Programa Pobreza e Meio Ambiente na
Amazônia (POEMA:1996), que destaca que o Governo continua sendo o
principal financiador e executor das intervenções na região.
23
Cabe esclarecer que, em relação à abrangência deste estudo, embora se
refira à intervenção na região amazônica
8
, as intervenções sempre tiveram maior
incidência no Estado do Pará, devido ao fato dele ser o centro da economia
amazônica e de Belém, sua capital, a chamada Metrópole da Amazônia, ser sede
tanto da antiga Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM,
como da atual Agência de Desenvolvimento da Amazônia – ADA
(POEMA:1996; COSTA:2000).
A partir desses argumentos e da importância do Estado nessa trajetória,
pode-se destacar que, inicialmente, a idéia de desenvolvimento estava apenas
vinculada ao crescimento econômico do Estado, sendo que, para alcançá-lo, o
Governo Federal delineou políticas para exploração dos recursos da região,
mediante o estabelecimento de grandes empreendimentos agropecuários. Assim,
pode-se notar que o primeiro referencial decorre da década de vinte, mais
especificamente após o primeiro boom da borracha, entre o final do século XIX e
início do século XX.
Neste período, dois fatos contribuíram para a intervenção do Governo
Federal no Estado do Pará. De um lado, o notável crescimento do setor
automobilístico e, de outro, o bloqueio aos Estados Unidos das fontes de
borracha na Ásia, por ocasião da II Guerra Mundial. Ao observar essas
evidências, segundo Costa (2000), o Governo apresentou o Estado do Pará para
as empresas que desejassem explorar a Hevea brasilienses e outros recursos no
Estado, oferecendo, para isso, facilidades que consistiam em abonos ou supressão
dos impostos na exportação e na concessão de terras devolutas e pertencentes à
União.
8
A região amazônica inclui todos os Estados do Norte do Brasil, que são Acre, Amapá, Amazonas, Pará,
Rondônia, Roraima e Tocantins. A bacia amazônica atinge, além destes Estados, parte de Mato Grosso,
Goiás e Distrito Federal. Entretanto, segundo o Plano Amazônia Sustentável (PAS:2004), dados
estatísticos recentes evidenciam sensível diferenciação entre a região Norte e os demais Estados, que
estão mais densamente ocupados e, às vezes, mais vinculados ao Centro-Oeste ou ao Nordeste.
24
Nesses termos, foi introduzida a política para atrair recursos financeiros
para a região, com vistas a introdução de empresas para atuarem no Estado.
Entretanto, a proposta restringiu-se ao projeto de Henry Ford, que, segundo o
POEMA (1996), estabeleceu-se em 1927 em uma área de concessão de um
milhão de hectares no Médio Amazonas, Estado do Pará, visando ao plantio de
seringais.
Além dessas facilidades, justamente por ocasião desse quadro político e
econômico peculiar, o Governo Federal passou a impulsionar as pesquisas no
Estado do Pará. Conforme Aragón (2001), o desenvolvimento científico na
região, neste período, relacionava-se com os esforços do Governo Federal para
recuperar a economia da borracha, por meio de pesquisas que contribuíssem para
o estabelecimento de plantios de seringais, o que fez surgir o Instituto
Agronômico do Norte (atual Centro de Pesquisa Agropecuária do Trópico Úmido
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – CPATU-EMBRAPA) e a
Escola de Agronomia da Amazônia (atual Universidade Federal Rural da
Amazônia - UFRA).
Apesar dos esforços do Governo Federal em desenvolver
economicamente o Estado do Pará, esta fase foi chamada de “economia de
guerra”, porque, conforme o POEMA (1996), cessado o bloqueio aos Estados
Unidos, acabou o interesse pela borracha da região, que não teve condições de
competir com a produção asiática, em virtude de várias causas, que, conforme
Costa (2000), referem-se a ausência de capital social regional, falta de
conhecimento científico da natureza específica da região e, conseqüentemente,
ausência de conhecimento sobre o plantio da Hevea brasilienses e solução para
os problemas fitossanitários. Além disso, faltava um mercado de trabalho nas
proporções requeridas e, ao mesmo tempo, havia impossibilidade de formação
desse mercado. Assim, Henry Ford devolveu a concessão ao Governo Federal,
por ocasião do final da Segunda Guerra Mundial, em 1945.
Vale ressaltar que, em nível mundial, por ocasião do pós-guerra, segundo
McMichael (2000), emergiu o chamado “projeto de desenvolvimento”,
impulsionado pelos Estados Unidos. Para este autor, esse projeto se delineou
25
após o discurso do presidente Truman, em 1949, segundo o qual o mundo
capitalista era dividido em países desenvolvidos e subdesenvolvidos ou, em
outros termos, evidenciando uma idéia de desenvolvimento que expressava-se,
eminentemente, pelo nível de crescimento econômico de um país, ou seja, pelo
seu Produto Interno Bruto – PIB. Portanto, este se tornou o padrão para avaliar os
países, de acordo com o qual o mundo subdesenvolvido deveria seguir o exemplo
do desenvolvido e moderno, independentemente das peculiaridades culturais e
locais.
Para corroborar com o “projeto de desenvolvimento”, duas décadas após
o término do Projeto de Ford, o Governo Federal delineou a política de
incentivos fiscais administrados pela Superintendência de Desenvolvimento da
Amazônia – SUDAM, como parte de um projeto de desenvolvimento nacional e
com o propósito de modernizar os setores produtivos na região. Conforme Lima
et al. (1971), seria facultado a toda pessoa jurídica do país deduzir até 50% do
seu imposto de renda para aplicação em projetos considerados de interesse ao
desenvolvimento da Amazônia, mediante a Superintendência do
Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM, criada em 1966, com a missão de
coordenar, planejar e promover as ações do Governo Federal na região.
Neste momento, a idéia de desenvolvimento passou a ser integrar a
região ao cenário econômico nacional, contribuindo para o aumento do PIB. De
forma a ratificar essa idéia, podem-se destacar as palavras do então Ministro do
Interior, General Afonso Lima, em conferência, no ano de 1968:
“É necessário, pois, buscar-se a superação dessas [...]
causas de desequilíbrio, atenuando-se os desníveis
existentes, transformando-se em causa comum o
deslocamento, rumo ao Norte, das nossas fronteiras
econômicas, realizando-se, em uma palavra, a grande obra
de integração nacional” (LIMA et al.:1971).
26
Conforme o General Lima, o problema seria a imensa disponibilidade de
terras ainda não aproveitadas na região, razão da necessidade de incentivar a
estabelecimento de grandes empreendimentos agropecuários para dinamização
produtiva dessas áreas ociosas. Assim, o objetivo da política de incentivos fiscais
seria reduzir as desigualdades inter-regionais, sendo que a economia passaria a
receber estímulos à superação da estagnação desde a perda do mercado da
borracha, funcionando com base no dinamismo e no poder multiplicador que a
economia privada tinha de gerar novos empregos e renda. A contraparte do
Governo Federal era oferecer melhores condições para novos investimentos
privados.
Nesses termos, em 1966, o Governo Federal, com o propósito de
modernizar os setores produtivos e dinamizar a grande propriedade, tornando-a
uma empresa capitalista moderna e tecnificada, passou a acionar a pesquisa
agropecuária, de forma a dar concretude a tal política. Este fato pode ser
corroborado por Aragón (2001), ao frisar que, no período compreendido entre
1964 e 1988, houve expansão da infra-estrutura de ciência e tecnologia na região.
Entretanto, conforme Costa (1998), neste período, a Ciência &
Tecnologia - C&T delineou-se na região a partir de uma dinâmica de
desenvolvimento que iria impor, como tema central, a pecuária. Paralelamente,
as políticas do Governo Federal bloquearam qualquer outra demanda de inovação
agropecuária nos quadros de C&T. Para este autor, tais políticas, com raras
exceções, tornaram o investimento em inovação irracional na Amazônia, posto
que a lógica ou a racionalidade materializava-se em queimadas e avanço da
fronteira agrícola pela pecuária extensiva e pela extração madeireira desenfreada.
Assim, de sessenta a meados dos anos oitenta, esta foi a “agenda” de C&T na
região.
A partir dos anos oitenta, com a crise e término do regime político até
aquele momento vigente, as idéias de desenvolvimento para a região passaram a
evidenciar suas falácias, principalmente com as evidências de crise fiscal do
Estado e de falência das estratégias de modernização da agropecuária e da
27
fronteira amazônica, até então em vigor
9
. Visto isso, passou-se a sugerir a
necessidade de traçar outras idéias de desenvolvimento para a região.
Conforme Costa (2000), os primeiros passos nesse sentido vieram da
Constituição de 1988, que estabeleceu fundos de recursos públicos para o
desenvolvimento da região Norte, então chamado Fundo de Desenvolvimento do
Norte - FNO. Ao contrário dos incentivos fiscais, o FNO seria constituído à base
de empréstimos que comportavam a adoção de critérios próprios para cada
região.
Pode-se ainda citar que, neste mesmo período, os grupos sociais
passaram a se constituir como demandantes das políticas de desenvolvimento,
que, necessariamente, deveriam estar voltadas às necessidades de conservação
ambiental e, ao mesmo tempo, de desenvolvimento socioeconômico, o que
sugeria que o quadro de pobreza estava intimamente vinculado ao processo de
degradação ambiental do Estado. Aliado a isso, nesse período a questão
ecológica também se inseria na região. Segundo Costa (2000), no segundo
semestre de 1988, houve a inclusão da proteção das florestas tropicais na agenda
do G7, durante uma reunião em Paris. Assim, o Brasil passou a ser destacado,
internacionalmente, como maior detentor dos ecossistemas de florestas tropicais
amazônicas.
Entretanto, essas pressões não foram impulsionadas em termos de
planejamento político no início dos anos noventa, porque o Estado se tornava
neoliberal, retirando o apoio e incentivo ao desenvolvimento rural da região.
Assim, apenas em meados dos anos noventa as idéias de desenvolvimento rural,
tanto no país quanto no Estado do Pará, passaram a emergir de forma mais
consistente, em termos de estruturação política, embora muito em decorrência da
pressão dos grupos sociais demandantes, apresentando então forte conteúdo
social e ambiental.
9
O censo de 1985, feito pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, e a avaliação dos
incentivos fiscais à agropecuária na Amazônia, feita pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada –
IPEA, ressaltam a falta de retorno dos grandes projetos em termos econômicos e sociais para a região, a
baixa produtividade desse tipo de atividade agropecuária e, conseqüentemente, sua baixa rentabilidade,
decorrentes da própria falta de investimento nessas atividades produtivas (COSTA:2000).
28
O quadro de ciência e tecnologia da região, neste período, passou
também a ter novos contornos. Dada a emergência de novas idéias acerca do
desenvolvimento, Costa (1998) destaca que a C&T passou a convergir interesses
de grande amplitude social, visto que madeireiros e silvicultores são pressionados
pelas ISOs e os pecuaristas, pela degradação dos solos, além das possibilidades
mercadológicas dos produtos locais e da pressão dos próprios cientistas. Ainda, a
posição que o país passou a ocupar no cenário internacional, enquanto maior
detentor da biodiversidade do planeta, fez com que a C&T na região procurasse o
usufruto sustentável da sua biodiversidade e, ao mesmo tempo, utilizasse essa
biodiversidade, por meio da biotecnologia, farmacologia e engenharia genética,
para ampliação de seu valor mercadológico.
Assim, já em 1996, ano em que se inicia esta pesquisa, em entrevista
realizada pelo POEMA a instituições de intervenção no Estado do Pará, pode-se
constatar que, dentre os principais objetivos e motivações para atuação na região,
encontravam-se, por ordem de prioridade, o apoio ao desenvolvimento
socioeconômico; a existência de inúmeros ecossistemas e de sociedades em
transformação; a possibilidade de contribuir para a utilização adequada da
biodiversidade; a execução e divulgação de estudos e pesquisas que contribuam
para o incremento da renda e para a conseqüente melhoria da qualidade de vida
das populações regionais; a busca de alternativas para minimizar o impacto de
atividades econômicas no meio ambiente; a recuperação de áreas degradadas; a
carência de recursos humanos qualificados; a existência de inúmeros grupos
representativos de comunidades indígenas e de populações tradicionais; o
atendimento de demandas; e a estrutura fundiária desigual.
Certamente, se as idéias de desenvolvimento mais interativas com o seu
público-alvo e, conseqüentemente, mais preocupadas com suas demandas,
passaram a ser estruturadas a partir de meados dos anos noventa, foi a partir de
2002 que estas idéias foram alavancadas em termos de planejamento político, o
que é muito em decorrência da própria abertura que o atual governo deu aos
segmentos sociais demandantes, das novas formas de pensar e,
conseqüentemente, de outras formas de fazer o desenvolvimento. Pode-se
29
perceber, a partir desse momento, que grande parte dos editais de financiamento
passou a especificar a necessidade da delimitação de intervenções mais
participativas com o público-alvo. Atualmente, pode-se dizer que há uma
crescente de editais dessa natureza. Entretanto, cabe notar que entre o edital e o
planejamento das intervenções pode haver um descompasso entre o conteúdo
exigido por aquele e a conseqüente estruturação de programas e projetos, o que
pode decorrer devido, conforme anteriormente ressaltado, à falta de pesquisas
avaliativas de planejamento. Portanto, este trabalho parte desta inferência para o
estudo do planejamento das intervenções.
O próximo item destaca o contexto das instituições que compõem esta
análise, com o intuito de demonstrar, por meio delas, como os governos federal e
estadual intervêm no Estado do Pará na promoção do desenvolvimento rural.
2.1. As instituições que atuam na região e os seus principais agentes
financeiros
No Estado do Pará, a instituição mais antiga, em termos de atuação para
o desenvolvimento, certamente é o Museu Paraense Emílio Goeldi – MPEG. Esta
instituição foi criada na região por ocasião do primeiro ciclo produtivo da
borracha, em 1850, e, segundo Aragón (2001), estabeleceu-se com o
compromisso de apoiar a base produtiva, gerando e difundindo conhecimento
sobre fauna, flora, geologia, geografia, história, além de estudos sobre a cultura e
língua indígena. Atualmente, as principais intervenções do MPEG versam sobre
questões ambientais, e grande parte delas é dirigida ao Arco do Povoamento
Adensado. Apesar de ter em menor quantidade suas intervenções voltadas a
Amazônia Central, ainda assim é a instituição federal que mais atua nessa região,
no que concerne à quantidade de projetos e à diversidade de proposições de
desenvolvimento (Tabela 3). Quanto aos principais agentes financiadores de
suas intervenções, grande parte destas é financiada pelo Fundo Nacional de Meio
Ambiente – FNMA; pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
30
Tecnológico – CNPq; por empresas privadas; e por instituições internacionais
como de ensino e pesquisa do Canadá, do Japão e de Portugal, além do Programa
Piloto de Proteção das Florestas Tropicais – PPG7.
Depois do MPEG, podem-se destacar, em termos de tempo de atuação, a
UFRA e a EMBRAPA. Na análise da trajetória das intervenções no Estado, foi
visto, inicialmente, que a UFRA e a EMBRAPA emergiram em um contexto no
qual havia necessidade de desenvolvimento técnico e tecnológico produtivo para
o Estado. Até o presente, estas instituições permanecem como propulsoras, no
Estado do Pará, desse tipo de intervenção e são as principais instituições voltadas
para proposições de desenvolvimento do tipo técnico-científico dirigidas à
agropecuária. Conforme a Tabela 3, pode-se perceber que grande parte de seus
projetos é destinada a Macrorregião do Arco do Povoamento Adensado e
pequena parte, à Amazônia Central e mesmo para todo o Estado.
Em relação à UFRA, ela apresenta maior quantidade de financiadores,
enquanto a EMBRAPA, menor quantidade. Isso pode decorrer porque a UFRA,
enquanto instituição de ensino, não possui verba para o financiamento de grande
parte de suas intervenções, enquanto a EMBRAPA, dado o seu caráter de
instituição de pesquisa e desenvolvimento técnico e tecnológico, já tem verbas
específicas a este tipo de atividade.
Os agentes financiadores da UFRA, eles são em maior quantidade o
Fundo Estadual de Ciência e Tecnologia – FUNTEC; o Banco da Amazônia –
BASA; e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico –
CNPq. Quanto à EMBRAPA, a maior quantidade de suas intervenções é custeada
ou com recursos próprios ou com verbas específicas de editais do Ministério da
Ciência e Tecnologia e do Ministério do Desenvolvimento Agrário –
MCT/MDA.
Especificamente em relação ao Ministério do Desenvolvimento Agrário,
além de financiador de projetos da EMBRAPA, pode-se enfatizar ainda sua
atuação no Estado por meio da atual Política Nacional de Assistência Técnica e
Extensão Rural – Política Nacional de ATER, de 2003. Sob pressupostos mais
interativos e participativos com o seu público-alvo, além de estabelecer a
31
necessidade de outras intervenções que não sejam apenas de mudança técnica e
tecnológica, é provável que, além de sua tradução no Estado por meio da atuação
de ONGs e outras instituições, uma das instituições de maior expressão, em
termos de quantidade de projetos técnicos financiados por essa política, será a
EMATER/Pará.
No ano de 2004, a EMATER apresentou seu Programa de Assistência
Técnica e Extensão Rural – PROATER, para execução de atividades em 106
municípios dos 144 que compõem o Estado. Este programa visa oferecer
assistência técnica de produtos específicos, quais sejam, fruticultura, culturas
alimentares, fibras, pecuária, criação de pequenos e médios animais e culturas
industriais, e pretende implementar a Política Nacional de ATER, mas com foco
em ações que visam às mudanças técnica e tecnológica.
Além das intervenções da UFRA, são analisadas as intervenções de
outras instituições de ensino, quais sejam, da Universidade Federal do Pará e da
Universidade Estadual do Pará. Note-se que, destas instituições, somente foram
analisadas as intervenções de educação rural. Conforme a Tabela 3, no caso da
UFPA, essas atividades estão voltadas à Amazônia Central, mais especificamente
para áreas de assentamento, com financiamento do Instituto de Colonização e
Reforma Agrária – INCRA / Programa Nacional de Educação na Reforma
Agrária – PRONERA; e, no caso da UEPA, as atividades educativas são
destinadas ao Arco do Povoamento Adensado, especificamente para
comunidades ribeirinhas, sendo financiada com recursos da própria
Universidade.
Com atividades similares às da EMBRAPA, mas voltadas somente para
o apoio aos produtores de cacau e cupuaçu do Estado, destaca-se a CEPLAC.
Suas intervenções, além de terem uma contrapartida da própria instituição,
também são financiadas pelo FNO e pelo Banco de Desenvolvimento Econômico
e Social - BNDES.
Este trabalho também analisa três Secretarias Estaduais; a SEDUC, a
SECTAM e a SAGRI. Com relação à primeira, suas atividades são financiadas
por meio de parcerias, de recursos próprios e do Ministério da Educação – MEC;
32
quanto à SECTAM, apesar de algumas intervenções terem caráter produtivo, a
maior parte delas está voltada para questões ambientais. Conforme a Tabela 3,
metade de suas ações, estruturadas em projetos, é dirigida ao Arco do
Povoamento Adensado e outra parte, à Amazônia Central. Por seu caráter
ambiental, esta instituição recebe financiamento internacional em algumas de
suas intervenções, como do Programa Piloto de proteção das Florestas Tropicais
– PPG7.
Já a SAGRI propõe o desenvolvimento do Estado por meio do fomento
produtivo e de intervenções técnicas. O financiamento de suas intervenções é
feito com recursos próprios, por meio do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar – PRONAF e de prefeituras dos municípios em que atua.
Atualmente, seu principal programa é o Programa de Modernização da
Agricultura Familiar – Apoio ao Fortalecimento Institucional da Municipalização
da Agricultura, elaborado em 2004. Sublinha-se que, além do repasse de recursos
por meio de Planos Plurianuais para as Secretarias, o Governo do Estado do Pará
também tem uma política de desenvolvimento específica para segmentos sociais
tradicionais, o Programa raízes. Esta política visa apoiar comunidades
quilombolas e indígenas do Estado, sendo iniciada em 2000.
Ressalta-se ainda o Programa Meio Ambiente e Desenvolvimento na
Amazônia – POEMA, criado em 1992 no âmbito da Universidade Federal do
Pará, com a finalidade de desenvolver, implementar e executar intervenções de
desenvolvimento, com vistas ao usufruto sustentável dos recursos naturais da
região amazônica. Em 1995, foi criado o Núcleo de Ação para o
Desenvolvimento Sustentável – POEMAR, sociedade sem fins lucrativos, com o
objetivo de dinamizar as ações do POEMA (POEMA:s/d). Grande parte de seus
financiamentos é internacional, destacando-se o Banco Mundial, a Conferência
das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento – UNCTAD, além de
prefeituras, BASA e Governo do Estado. Conforme a Tabela 3, 50% das suas
intervenções destinam-se ao Arco do Povoamento Adensado e outros 50%, à
Amazônia Central.
33
Por fim, analisam-se, neste trabalho, também as intervenções da mais
nova instituição de desenvolvimento da região, a ADA, criada em 2001, em
substituição à antiga Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia, de
1966, cuja missão era desenvolver a região por meio do apoio aos grandes
empreendimentos agropecuários. Contrariamente, a ADA passou a conceber o
desenvolvimento a partir de um processo de interação com os segmentos
demandantes da região; para isso, atua por meio da constituição de fóruns.
Grande parte de suas intervenções é de caráter de capacitação, de organização e
de fomento, com vistas ao desenvolvimento, além do impulsionamento de
atividades produtivas já existentes ou de outras promissoras, por meio de arranjos
produtivos. Conforme se pode observar na Tabela 3, grande parte de suas
intervenções estruturadas em projetos é de caráter estadual, com período de
execução de um ano e financiadas pelo Orçamento Geral da União – OGU.
Partindo-se das idéias de desenvolvimento, das inferências que elas
levam para delimitação desse trabalho e da contextualização das instituições que
intervêm no Estado e que compõem este estudo por meio de seus programas e
projetos, nos próximos capítulos pretende-se avaliar como as intervenções no
Estado do Pará estão sendo planejadas, em relação a orientação, justificativa de
intervenção e estruturação.
34
3. ABRANGÊNCIA E ORIENTAÇÃO DAS INTERVENÇÕES
Este capítulo analisa quatro políticas, dezessete programas e cento e
cinco projetos, a partir de sua abrangência, da orientação atribuída à intervenção,
da necessidade de intervenção, do problema evidenciado e do tipo de intervenção
gerado para resolução dos problemas e alcance das necessidades, ou seja, as
proposições de desenvolvimento.
Para compreensão da abrangência das intervenções no Estado do Pará, a
referência será o delineamento da Agência de Desenvolvimento da Amazônia –
ADA, que, por meio de sua política de desenvolvimento para a região, via Plano
Amazônia Sustentável (PAS, 2004), destaca três Macrorregiões passíveis de
intervenção para o desenvolvimento. Estas Macrorregiões foram definidas com
base nas variáveis demográficas, no uso da terra, nos centros dinâmicos da
economia regional e nos níveis de exposição à pressão do povoamento,
representado pelo Arco do Povoamento Adensado – A.P.A.; Amazônia Central –
A.C.; e Amazônia Ocidental. Esta análise abrange a primeira e a segunda
Macrorregião onde o Estado do Pará está configurado, excluindo-se a Amazônia
Ocidental, porque ela enquadra outros Estados que compõem a Amazônia, sendo
eles os do Amazonas, de Roraima e a maior parte do Acre.
Em relação à orientação das intervenções, elas podem ser do tipo
clássico, sendo elas de caráter Utilitarista e Libertarista, ou ainda do tipo
35
inovador, ou seja, de Geração de Liberdades Substantivas. Essas orientações são
analisadas a partir dos componentes de objetivos, metas e, ou, estratégias, porque
estes mostram como as necessidades e os problemas que justificam a intervenção
são abordados, em termos conceituais e operacionais. Portanto, no item seguinte
faz uma breve discussão acerca dessas orientações e evidenciados alguns de seus
reflexos nas intervenções de desenvolvimento.
3.1. As bases teóricas que orientam as intervenções
Conforme observado no referencial conceitual deste trabalho, a
orientação das intervenções está ligada a referenciais filosóficos e políticos que
representam premissas ligadas ao Utilitarismo, Libertarismo ou Geração de
Liberdades Substantivas, sendo que são essas orientações que traduzem as
necessidades e os problemas apontados pelas intervenções em termos conceituais
e operacionais. Especificamente quanto à orientação Utilitarista, Sen (2000)
destaca que ela tem sido a teoria mais influente de desenvolvimento há cerca de
um século, sendo vista como a base para a justiça social pela maioria das
intervenções que tem propósitos de desenvolvimento.
Segundo esse autor, o Utilitarismo pode ser caracterizado pelo
conseqüencialismo e pelo welfarismo, que representam os elementos de
avaliação desse tipo de intervenção. Em relação ao primeiro, ele evidencia que
tanto as ações estruturadas em intervenções como suas instituições proponentes
devem ser julgadas a partir de resultados concretos, ou seja, em última análise,
apenas os resultados mensuráveis têm importância. Este é o caso de intervenções
e instituições que são avaliadas com base na disposição social em adotar a
inovação, no número de produtores alcançados pela inovação, no tempo de
implementação da inovação, dentre outros.
Quanto ao welfarismo, Sen (2000) ressalta que ele apresenta juízos
avaliatórios sobre o desenvolvimento que concernem apenas às inovações, sendo
esta a medida de bem-estar social. Entretanto, sublinha-se que essa visão de bem-
36
estar não é muito sólida, pois ela pode ser influenciada por condicionamento
mental e por atitudes adaptativas. Nessa perspectiva, pode-se ressaltar a Teoria
de Difusão de Inovação, de Rogers (1971), em que o processo de comunicação
teria o papel principal de estabelecer esse condicionamento mental e as atitudes
adaptativas do público-alvo com relação à inovação, que pode ser uma idéia,
prática ou um objeto percebido como novo por um indivíduo.
Nesses termos, segundo a teoria de Rogers (1971), a comunicação é
destinada a reduzir o grau de incerteza quanto à aquisição da inovação pelos
adotantes em potencial e, conseqüentemente, diminuir o tempo de sua adoção.
Portanto, o processo comunicativo está preocupado, exclusivamente, em
informar sobre a inovação, e não em interagir com o público-alvo.
Esse tipo de intervenção, pautado exclusivamente na difusão da
inovação, parte do pressuposto de que aqueles que inicialmente a adotam, têm
maior desenvolvimento que os retardatários ou últimos adotantes, sendo que os
destituídos do desenvolvimento são os que resistem em desenvolver-se, porque
não a adotam. Portanto, essa perspectiva de intervenção não evidencia as
singularidades do público-alvo, porque não interage com ele, já que,
independentemente de heterogeneidade, todos são adotantes potenciais. Assim, a
comunicação é instrumental e a intervenção tem caráter utilitário.
Cabe ressaltar, conforme Sen (2000), que os resultados desses tipos de
intervenção têm atrativos óbvios, embora sua orientação esteja totalmente
centrada na inovação e, conseqüentemente, toda a escolha deva ser feita em
conformidade com ela. Por isso, esta orientação, até o presente momento, tem
argumentos para considerar integralmente os resultados no julgamento de
intervenções e instituições de desenvolvimento, que são bastante beneficiadas
pela ética utilitarista.
Contudo, Sen (2000) enfatiza que outros argumentos podem ser
apresentados quando se leva em consideração o bem-estar humano, em vez de
atentar apenas para as características das inovações. Este é o caso de intervenções
que visam a saúde, educação, infra-estrutura e saneamento, que priorizam a
liberdade formal, ou seja, aquelas constitucionalmente estabelecidas, portanto, de
37
orientação Libertarista. Sob essa orientação, tem-se o argumento de que nada é
mais importante do que a igualdade de resultados ou oportunidades; assim, nessa
formulação, a questão não é a importância comparativa dos direitos, mas sua
prioridade absoluta.
Essa perspectiva de intervenção pode ser observada em Marshall (1988),
que evidencia a necessidade de estabelecimento dos direitos sociais para alcance
da cidadania. Para este autor, o status de cidadão deve ser direcionado a todos,
igualando-os em direitos e obrigações, independentemente de sua classe social,
que, contrariamente ao status de cidadão, é um sistema de desigualdades.
Segundo Marshall (1988), a questão então não está na desigualdade do
sistema de classes, porque, para ele, a pobreza é inevitável no sistema liberal,
entretanto, o que o autor rejeita é a condição de indigência. Nessa perspectiva, o
pobre representa o indivíduo que, por falta de qualquer reserva econômica, é
obrigado a trabalhar muito para prover o seu sustento e, por indigência, é a
situação em que a família se ressente do mínimo necessário para ter uma vida
decente.
O que Marshall (1988) entende é que todos os homens devem ter
possibilidades de gozar dos direitos básicos; então, a cidadania emerge como um
conjunto de direitos que os cidadãos são capazes de gozar, ou seja, a igualdade
de oportunidades nos seus estágios iniciais. Basicamente, é o direito de todos de
mostrar e desenvolver diferenças e desigualdades a partir desses estágios iniciais,
o que pode permitir que os desprovidos possam mostrar que são tão capazes
quanto os agraciados financeiramente. Assim, a democracia teria o papel de
amenizar a pobreza. Apesar disso, o autor enfatiza que o resultado final é uma
estrutura de status desigualmente distribuída, o que, para ele, ocorre devido às
habilidades desiguais das pessoas, e não à situação de renda desigual e às
possibilidades que ela gera.
Marshall (1988) então afirma que as diferenças de status podem ser
legitimadas pela cidadania democrática, desde que não sejam profundas e
expressão de privilégios hereditários, mas que ocorram em uma população com
as mesmas oportunidades básicas. Isso significa que as desigualdades podem ser
38
toleradas numa sociedade fundamentalmente igualitária em oportunidades
básicas, desde que essas desigualdades não sejam dinâmicas e ofereçam um
estímulo à mudança e melhoria. Nesses termos, a condição socioeconômica dos
pobres não seria inconsistente com a desigualdade econômica.
Para Sen (2000), o perigo desse tipo de orientação é entendê-la como a
mais importante em relação a outras vantagens, como renda e utilidades, porque
ela é apenas parte do que está envolvido no processo de construção do
desenvolvimento. Portanto, sob os pressupostos de prover os direitos formais,
esses tipos de intervenções desconsideram quaisquer outras proposições de
desenvolvimento que não sejam as constitucionalmente estabelecidas. Este autor
ressalta que é preciso levar em consideração as características do público-alvo
em converter esses direitos em capacidades, para que eles possam prover seus
objetivos.
Esta perspectiva, que leva em consideração o público-alvo, é orientada
pelo que Sen (2000) chama de Geração de Liberdades Substantivas, que,
inicialmente, parte da premissa de que as pessoas têm preferências diferentes.
Assim, mesmo que uma pessoa tenha uma função de demanda para inovações ou
direitos formais iguais à de outra, não se pode afirmar que elas tenham a mesma
qualidade de vida, portanto, não há como supor que o mesmo pacote de
mercadorias tende a gerar a mesma utilidade para pessoas diferentes. Portanto, a
orientação de Geração de Liberdades Substantivas pode ser vista em intervenções
mais interativas com o seu público-alvo, pressupondo um maior alcance em
relação a essas diferenças, porque agrega componentes heterogêneos e não tenta
vê-los como homogêneos. Nesta orientação, o enfoque incide nas liberdades
geradas pelas inovações e pelos direitos básicos, e não na importância deles
unicamente. O foco principal então é o público-alvo e seu estabelecimento por
meio da participação nos processos decisórios de implementação, de
desenvolvimento e de controle das intervenções. Assim, esse público passa a se
constituir enquanto sujeito pró-ativo do desenvolvimento.
Para fins de interpretação das intervenções em estudo, ressalta-se que as
intervenções de caráter Utilitarista são aquelas que, apesar de normalmente,
39
empregarem termos como aumento de produtividade, geração de renda e
emprego e melhor qualidade de vida, como forma de incentivar a adoção da
inovação proposta pela intervenção, e muito embora os resultados esperados por
essas políticas possam ser levados em consideração, sublinha-se que os
conteúdos atribuídos aos objetivos, metas e estratégias têm apenas como
orientação as características da utilidade, e não os do público-alvo. É o caso, por
exemplo, de intervenções que visam à adaptação e à transferência de tecnologia,
cujos componentes de objetivos, metas e estratégias representam um guia de
instruções de como será a implementação da inovação. Como conseqüência, os
conteúdos destacados em sua fundamentação, dados pelos componentes de
princípios, não são operacionalizados de forma adequada, já que não contam com
a participação de seu público-alvo.
Quanto às políticas Libertaristas, elas estão preocupadas em garantir os
direitos normativos e constitucionalmente estabelecidos e justificam suas ações a
partir destes. Esta perspectiva de intervenção pode ser encontrada naquelas que
visam prover educação básica, acesso à saúde, fomento produtivo e ainda formas
assistenciais e, ou, paliativas de intervenção, como, por exemplo, intervenções
que objetivam atender às necessidades de segmentos sociais excluídos, dentre
eles, comunidades indígenas e quilombolas, sem, contudo, instrumentá-las para
que elas mesmas possam se constituir enquanto demandantes de seus próprios
objetivos e necessidades.
Em contraposição, as intervenções orientadas pelos princípios de
Geração de Liberdades Substantivas priorizam o desenvolvimento de
capacidades e oportunidades reais, para que os beneficiários dessas intervenções
possam promover a melhoria de qualidade de vida. Para isso, usam como
estratégia principal de intervenção a participação do público-alvo nos processos
de implementação, desenvolvimento e monitoramento e controle. Com isso, as
informações para constituição dessas políticas originam-se do seu público-alvo, e
tanto as inovações como os direitos constitucionalmente estabelecidos
representam a forma de operacionalizar a política em favor de suas concepções.
40
Cabe sublinhar que essas intervenções, normalmente, são delineadas em
várias ações, ou seja, podem estar preocupadas em potencializar os setores
econômico-produtivos, com vistas ao aumento de produtividade e renda, e
também no estímulo à geração de práticas de conservação ambiental e no apoio e
fomento aos planos de desenvolvimento municipal. Paralelamente, estimulam a
participação política de seu público-alvo e ainda podem capacitá-los e orientá-los
para essa participação a partir de suas próprias experiências. Para fins de análise,
foi constituído o Quadro 3, que evidencia as dimensões que caracterizam, no
âmbito do planejamento, as intervenções voltadas, para orientações mais
Utilitaristas, ou Libertaristas, ou de Geração de Liberdades Substantivas. Dessa
compreensão, a análise passa a ser desenvolvida nas Tabelas 5, 6 e 7, que
indicam, respectivamente, a abrangência e a orientação das intervenções,
segundo políticas, programas e projetos.
41
Quadro 3 – Dimensões que caracterizam a orientação das intervenções
Orientação Fundamentação Objetivos, metas e estratégias
Utilitarista
Empregam termos como
geração de renda, aumento de
produtividade, melhoria da
qualidade de vida,
desenvolvimento,
sustentabilidade,
biodiversidade e diminuição da
pobreza.
Operacionalizam a intervenção
com foco de suas ações sobre a
importância da intervenção e
suas características, além de
poderem gerar estratégias para
a diminuição, do tempo de
aquisição da utilidade, por
parte do seu público-alvo.
Libertarista
Fundamentação com
proposições de melhoria de
qualidade de vida, inclusão
social e desenvolvimento.
Foco das intervenções no
estabelecimento dos direitos
básicos e nos
constitucionalmente
estabelecidos.
Geração de Liberdades
Substantivas
Principalmente averiguam-se
termos como participação,
atores sociais, inclusão social e
desenvolvimento, além de
outros, como, por exemplo,
geração de renda, aumento de
produtividade, melhoria da
qualidade de vida,
sustentabilidade,
biodiversidade e diminuição da
pobreza.
Ênfase na participação do
público-alvo nos processos
decisórios, de implementação,
de execução e de controle da
intervenção. Podem ser
intervenções que visam
mudanças técnicas e, ou,
tecnológicas ou ainda de
provimento de necessidades
básicas ou os tipos
promocionais. Contudo elas
não são o foco principal da
intervenção, porque este recai
sobre o empoderamento de seu
público-alvo nas fases que
constituem a intervenção.
(Elaborado pela autora)
42
3.1.1. Abrangência e orientação das políticas
Conforme a Tabela 5, pode-se constatar que, das quatro políticas
estudadas, duas estão orientadas pelos princípios de Geração de Liberdades
Substantivas, representadas pela Política Nacional de Assistência Técnica e
Extensão Rural – Política Nacional de ATER, iniciada em 2003, e pelo Plano
Amazônia Sustentável - PAS, de 2004. Quanto à primeira, sublinha-se que,
embora seja uma política de caráter técnico e tecnológico voltada à agropecuária,
em que normalmente intervenções desse tipo têm a característica de apenas terem
como orientação as características da inovação, esta política, em contrapartida,
apresenta os princípios de Geração de Liberdades Substantivas, porque apresenta
as seguintes proposições: para sua implementação requer a formação de parceiras
interinstitucionais que envolvam Organizações Não-Governamentais - ONGs e
atores sociais organizados, para criação de redes de cooperação e elaboração de
planos de desenvolvimento; além disso, requer a descentralização da política
nacional por meio de fóruns estaduais e municipais, por meios dos quais visa
estimular a participação de seus vários beneficiários, como agricultores
familiares, comunidades quilombolas, comunidades ribeirinhas, pescadores,
extrativistas, assentados e povos indígenas; e ainda emprega estratégias de
capacitação e orientação dos produtores rurais, mediante a pedagogia da
alternância e outras experiências construídas a partir de sua própria realidade.
Tabela 5 – Abrangência e orientação das políticas
Abrangência Orientação da Intervenção Total Percentual
Utilitarista 1 25%
Libertarista 1 25%
Estadual
Geração de Liberdades Substantivas 2 50%
Essa orientação de Geração de Liberdades Substantivas representa a
pressuposição para que a intervenção possa efetivamente potencializar as
atividades econômico-produtivas, voltadas a sistemas sustentáveis de produção, e
43
apoiar a agregação de valor e a abertura de novos mercados locais, nacionais e,
ou, internacionais. Ao mesmo tempo, pretende estimular os agricultores
organizados a participarem da definição das linhas de pesquisa e dos processos
de geração de tecnologias (avaliação, validação e recomendação), em parceira
com instituições de ensino e pesquisa, quer pela formação de redes, fóruns, quer
por outras formas de ação coletiva.
A segunda política, caracterizada sob a mesma orientação, é o Plano
Amazônia Sustentável - PAS, de 2004, cuja finalidade é propor um novo modelo
de desenvolvimento não apenas para o Estado do Pará, mas para toda a
Amazônia, em consonância com o Plano Nacional de Desenvolvimento Regional
do Governo Federal. A orientação de Liberdades Substantivas advém, porque a
característica principal do PAS é o estímulo à participação de seu público-alvo
nos processos da intervenção, por meio da constituição de fóruns locais de
participação, os quais descentralizam a política, promovendo sua gestão
compartilhada. Está estratégia é pressuposição para que o PAS possa fortalecer a
inclusão social e a cidadania de segmentos sociais excluídos, como comunidades
indígenas, quilombolas, ribeirinhos, dentre outros, e, ao mesmo tempo,
estabelecer parcerias entre os órgãos governamentais, a sociedade civil e o setor
privado.
Delineado a partir dessa orientação, o PAS também pressupõe a
efetividade no estabelecimento de uma gestão ambiental compartilhada com a
sociedade civil; o ordenamento territorial sustentável, que vise à conservação da
biodiversidade em bases sustentáveis e, ao mesmo tempo, possibilite o
aproveitamento econômico e a agregação de valor dos produtos florestais
associados à biodiversidade; a promoção de um uso menos extensivo dos
recursos naturais pela agropecuária e agroindústria, mediante a recuperação de
terras degradadas e, ou, abandonadas; e o estímulo a cadeias e arranjos
produtivos mais densos, do ponto de vista tecnológico, sendo estes mais
favoráveis à incorporação econômica efetiva de segmentos expressivos da
população.
44
A seguir, a política caracterizada pelos princípios Libertaristas é a de
apoio às comunidades de remanescentes de quilombos e povos indígenas do
Estado do Pará, iniciada em 2000 e intitulada “Programa Raízes”. Inicialmente,
cabe destacar que, apesar da designação de “programa”, essa intervenção
constitui uma política, pois apresenta um guia de princípios para que ações
estruturadas em programas e projetos possam contemplar os seus objetivos,
ressaltando-se ainda o fato de que ele é o responsável pela coordenação e pelo
acompanhamento desses programas e projetos.
Esta política é caracterizada como Libertarista em razão das seguintes
proposições: geração de ações que visem o provimento das necessidades básicas,
como educação, saúde, fomento produtivo e regularização de terras para os povos
indígenas e quilombolas; à provisão de ações do tipo assistenciais ou paliativas,
porque, alicerçada nos pressupostos de proteção dos direitos das comunidades de
remanescentes de quilombos e indígenas, pretende ser sua representação junto
aos órgãos governamentais responsáveis por suas demandas, ou seja, “a porta-
voz” dos seus direitos. Assim, sua orientação advém, porque ela está apenas
preocupada em garantir os direitos constitucionais de tais segmentos, sem,
contudo, reconhecer essas comunidades como atores ativos, demandantes de suas
necessidades e objetivos.
No que concerne à política classificada como Utilitarista, ela é
denominada de “Programa Estadual de Educação Ambiental” – PEAM, iniciada
em 1999. Similar ao “Programa Raízes”, esta intervenção também é apresentada
como programa. Todavia, se constitui enquanto política porque pretende
estimular a elaboração de programas e de projetos de educação ambiental por
meio do direcionamento de seus princípios e estratégias de ação.
Quanto à sua categorização como Utilitária, esta decorre das seguintes
proposições: formação e capacitação de recursos humanos em educação
ambiental e produção e divulgação de materiais relativos à prática de educação
ambiental. Assim, pode-se perceber que a ênfase é no estabelecimento das
atividades educativas como solucionador do problema de degradação dos
recursos naturais. Entretanto, essa intervenção não incentiva a participação do
45
público-alvo, porque não cria possibilidades de estabelecimento de formas de
usufruto sustentável dos recursos naturais, especialmente para as comunidades
que dependem deles para sua sobrevivência.
Ao analisar essas orientações a partir do primeiro ano de apresentação
das políticas, pode-se notar que as políticas de Geração de Liberdades
Substantivas são mais recentes, o que pode ser observado na política da ATER,
de 2003, e na política do PAS, de 2004. Quanto as políticas Libertaristas, elas são
de 2000, como é o caso da política do Raízes, e a mais antiga é a de orientação
Utilitarista. Portanto, da análise das políticas de desenvolvimento pode-se inferir
que as formas mais interativas com o público-alvo são mais recentes, apesar de
se observar, no capítulo anterior, que as atuais idéias de desenvolvimento já
estavam no discurso das instituições proponentes desde a década anterior, ao
passo que as de orientação Utilitária são mais antigas.
Sob as proposições da avaliação pró-ativa, pode-se destacar que, embora
nem todas as políticas estejam orientadas pelos princípios de Geração de
Liberdades Substantivas, todas elas têm como necessidade precípua o
desenvolvimento social
10
, o que pode ser constatado nos seus conteúdos, que
enfatizam termos como qualidade de vida, geração de renda, inclusão social,
desenvolvimento, sustentabilidade, diminuição da pobreza e, no caso específico
do Estado do Pará, as palavras biodiversidade e desenvolvimento amazônico.
Em relação à consideração do problema de intervenção, três das quatro
políticas ressaltam que há carência de gestão compartilhada com o público-alvo
para resolução de tal necessidade, e uma delas destaca problemas como
desigualdade e discriminação racial. Especificamente, a carência de gestão será
ordenada de duas formas distintas: para o PEAM, a intervenção é toda delineada
10
O termo necessidade de desenvolvimento social, usado neste trabalho, está relacionado com
proposições de mudança social e, ou, igualdade, aliadas ao crescimento econômico, reformas sociais,
inovação tecnológica e técnica, geração e distribuição de renda ou de bens e serviços sociais básicos
(BLUMER:1975; KISIL:1997). Cabe ressaltar, conforme Blumer (1975), que ele está intimamente ligado
a interesses mais variados, especialmente nos países subdesenvolvidos, sob os pressupostos de
desenvolver novas instituições, novas formas sociais e novos estilos de vida entre seus povos. Entretanto,
conforme o autor destaca, o termo tem sido muitas vezes usado de maneira genérica, porque faltam
critérios que possibilitem a abordagem do assunto. A conseqüência é que os mais variados objetivos
podem ser compreendidos dentro do tratamento do tópico de desenvolvimento social.
46
ou proposta com vistas no desenvolvimento, em torno de informação e
capacitação. Estas também estão presentes nas políticas da ATER e do PAS,
contudo, representam apenas um dos instrumentos necessários para envolver o
público-alvo nos demais processos da política. Em contrapartida, para a política
do Raízes, a prática gerada é o provimento dos direitos universais como
proposição de desenvolvimento.
Dessa avaliação pode-se destacar que, para uma mesma necessidade, há
formas diferentes de problematizá-la, de gerar práticas de intervenção ou
proposições de desenvolvimento e mesmo, de orientação para a intervenção.
Inicialmente, pode-se observar que todas as políticas têm como necessidade
precípua o desenvolvimento social. Entretanto, os problemas apontados são de
dois tipos: de desigualdade e discriminação racial, na política do Raízes, e
carência de gestão compartilhada, nas demais políticas. As proposições de
desenvolvimento também diferem; sendo os tipos técnico e tecnológico para a
política da ATER; de ordenamento territorial para o PAS; de capacitação e
informação para o PEAM; e assistencial para a política do Raízes.
Especificamente quanto à proposição de capacitação, enquanto na
política da ATER e do PAS ela representa apenas um dos instrumentos de
desenvolvimento, necessário para instrumentalizar o público-alvo para a
participação nas etapas concernentes às intervenções, na política do PEAM ela se
constitui como o foco principal da intervenção, sendo então a melhor prática para
concretizar a gestão ambiental. Entretanto, cabe notar que ela não considera
alguns aspectos importantes para a efetividade dessa gestão compartilhada e,
conseqüentemente, para a participação de seu público-alvo, que seria centrar suas
ações nesse público e nas suas demandas, e não somente preocupar-se com a
difusão de atividades educativas. Por outro lado, o Raízes não capacita, não
informa e nem tampouco está preocupado em fomentar a participação, porque é
ele o responsável em prover os objetivos e necessidades do seu público-alvo.
47
3.1.2. Abrangência e orientação dos programas
Na avaliação de programas destaca-se a Tabela 6, que agora permite
analisar as intervenções por sua abrangência, conforme as Macrorregiões do PAS
(2004), destacadas anteriormente. Quanto à orientação desses programas,
ressalta-se que grande parte deles está orientado pelos princípios Utilitaristas,
representando cerca de 65% do total, ou seja, onze programas, de um total de
dezessete, têm a ênfase de suas ações na inovação com o qual desejam intervir, e
não no seu público-alvo. Cabe notar que, na avaliação das políticas, essa
orientação representava apenas 25% do total.
Este é o caso, por exemplo, do único programa implementado
exclusivamente na Macrorregião do Arco do Povoamento Adensado, iniciado em
2000 e que visa ao desenvolvimento e à difusão de tecnologias, tidas como
modernizadoras dos setores produtivos de floricultura, fruticultura, joalheiro,
moveleiro e oleiro-cerâmico, destinadas aos processos de produção da pequena
agricultura e de pequenas empresas.
Ainda com orientação Utilitária, pode-se também destacar o programa de
2004, que possui, concomitantemente, abrangência nas Macrorregiões do A.P.A.
e da A.C. Esta orientação decorre do fato de suas estratégias estarem centradas
em torno de ações que visam apenas ao desenvolvimento de produtos agrícolas
específicos, como mandioca, cacau, pimenta-do-reino, cupuaçu, café, dentre
outros, assim como à consolidação de suas cadeias produtivas. Note-se que,
apesar de este programa ressaltar, em sua fundamentação, que pretende fortalecer
a agricultura familiar no Estado do Pará, por meio da municipalização do
processo decisório, ele não operacionaliza, contudo, o que apresenta em seus
fundamentos, em termos de objetivos, metas e estratégias.
Vale enfatizar que essa intervenção é destinada às Mesorregiões mais
carentes do Estado, quais sejam, o Nordeste do Pará e o Marajó, porque
apresentam os menores Índices de Desenvolvimento Humano e renda per capita
da Macrorregião do A.P.A.; e às Mesorregiões Baixo Amazonas e
Transamazônica, situadas na A.C. e com maiores dificuldades de acesso e falta
48
de dinamismo produtivo, especialmente nas várzeas do Baixo Amazonas, devido
à carência de tecnologias apropriadas para o desenvolvimento de sistemas de
produção nesses ecossistemas varzeiros.
Todos os cinco programas de abrangência estadual também são
orientados por uma concepção Utilitarista de intervenção, porque têm como foco
principal o impulsionamento da economia de mercado ou, ainda, o
desenvolvimento e a transferência de inovações. Em relação ao primeiro, eles
podem ser cursos de capacitação para inserção dos produtores no mercado
competitivo e ainda pesquisas do tipo básica e técnico-científica, as quais estão
apenas preocupadas em informar e difundir os resultados das pesquisas, mediante
publicações científicas, manuais, cartilhas, dentre outros. É o caso do programa
de 2001, que se concentra na pesquisa de modelo gerencial de pesca, criando,
para isso, uma rede de pesquisadores que executarão ações de diagnóstico e
mapeamento de tais atividades.
Este programa é classificado como Utilitário porque a ênfase de sua
intervenção recai nas características da inovação, ou seja, no modelo gerencial de
pesca, visto como necessário ao desenvolvimento social. Cabe enfatizar que esta
intervenção, apesar de estar apresentada como projeto, se constitui, na verdade,
enquanto programa, pois apresenta várias ações que, em conjunto, concorrem
para alcançar os objetivos da criação de um modelo gerencial de pesca. Outro
exemplo de intervenção Estadual e de orientação Utilitarista é o programa de
2003, de melhoramento genético e manejo da ovinocaprinocultura paraense, que,
como forma de alcançar os produtores para o alvo de sua ação, ou seja, a
ovinocaprinocultura, prevê curso de capacitação e assistência técnica.
Enquanto 50% das políticas estão orientadas pelos princípios de Geração
de Liberdades Substantivas, apenas 29,4% dos programas têm essa orientação, o
que representa que apenas cinco deles, de um total de dezessete, destacam a
participação do seu público-alvo. Note-se que dois desses programas têm
abrangência na Macrorregião da Amazônia Central e ainda foram apresentados
como projetos, porém, pelo fato de apresentarem várias ações que, em conjunto,
49
alcançam os objetivos dessas intervenções, caracterizam-se como programas de
intervenção.
Assim, podem-se destacar o programa de 2003, que versa sobre um
plano participativo de ação municipal para o ordenamento territorial e
desenvolvimento nas áreas social, de infra-estrutura, economia e agropecuária e
meio ambiente, e o de 2004, que, similarmente ao anterior, visa à construção de
uma agenda municipal de desenvolvimento local sustentável, a partir da
participação dos atores locais em oficinas de planejamento de ações a serem
desenvolvidas nas áreas de saúde, educação, saneamento básico, turismo,
economia e meio ambiente. Cabe enfatizar que os dois programas em questão
pautam-se em ampla participação da sociedade local para sua implementação e
utilizam, como estratégias, a constituição de fóruns de discussão e decisão, além
da promoção de seminários, para o esclarecimento da população local acerca das
necessidades dessas intervenções.
Da orientação desses dois programas, pode-se inferir que eles são
caracterizados pelos princípios de Geração de Liberdades Substantivas, em
decorrência de seu próprio locus de atuação, que é a região da Transamazônica.
Segundo o PAS (2004), é nela que se têm maior dinamismo e número de
agricultores organizados e politizados, ou seja, as características dessa região
podem refletir na orientação das intervenções.
50
Tabela 6 – Abrangência e orientação dos programas
Abrangência Orientação da Intervenção Total Percentual
Utilitarista 1 5,90%
Libertarista - -
Arco do Povoamento Adensado –
A.P.A.
Geração de Liberdades
Substantivas
- -
Utilitarista - -
Libertarista - -
Amazônia Central – A.C.
Geração de Liberdades
Substantivas
2 11,75%
Utilitarista 2 11,75%
Libertarista - -
A.P.A.+A.C.
Geração de Liberdades
Substantivas
1 5,90%
Utilitarista 5 29,40%
Libertarista - -
Estadual
Geração de Liberdades
Substantivas
- -
Utilitarista 3 17,65%
Libertarista 1 5,90%
Sem Identificação
Geração de Liberdades
Substantivas
2 11,75%
Outra inferência feita a partir dessa análise é que são as intervenções
classificadas como de Geração de Liberdades Substantivas que têm maiores
possibilidades de apresentarem sustentabilidade
11
ao término da intervenção.
Conforme destacado anteriormente, são elas que capacitam e possibilitam ao
público-alvo de suas intervenções prover seus próprios objetivos e necessidades,
prolongando os benefícios da intervenção, mesmo após o seu término.
11
Segundo Milani et al. (2002), a sustentabilidade de uma intervenção refere-se à continuidade dos
recursos que foram utilizados durante a implementação e execução da intervenção, no futuro, mesmo
após o seu término. Como exemplo, podem-se citar projetos que fomentam o capital social, ou seja, a
capacidade organizativa das pessoas, sendo que eles se mantêm mesmo após o término do projeto. Para o
PROASNE (s/d), projetos de intervenção técnica e, ou, técnico-científica têm sua sustentabilidade
diretamente relacionada com a sua integração ao desenvolvimento de atividades sociais e em sua
capacidade de interagirem com as populações onde estão intervindo.
51
A partir da análise das duas Macrorregiões, percebe-se que as ações
estruturadas em programas no Arco do Povoamento Adensado são mais de
proposições de desenvolvimento técnico e técnico-científico, já que é nesta
região que avança a grande fronteira agrícola do Estado do Pará e de toda a
Amazônia, dada a existência de quase 50% de atividades de baixo nível
tecnológico e de desmatamentos e queimadas, que, em conjunto, contribuem para
a grande quantidade de terras abandonadas e degradadas nesta região. Por isso,
apesar de ela ser conhecida como o cerne da economia regional, esta região
também é denominada, segundo o PAS (2004), como o “Arco do Fogo”, “do
Desmatamento” ou “das Terras Degradadas”.
Paralelamente, as intervenções na Amazônia Central têm mais caráter ou
proposição de desenvolvimento promocional, pela capacitação dos produtores;
assistencial, pela preocupação com as vertentes de saúde, educação e infra-
estrutura; e de apoio às formas de organização, como, por exemplo, cooperativas,
sindicatos e associações. Em relação ao caráter assistencial, pode-se inferir sua
decorrência das dificuldades de acesso a essa região, o que concorre para que se
tenha maiores necessidades de setores básicos. Os tipos de intervenção ou
proposições de desenvolvimento, promocionais e voltados para o apoio à
organização advêm das próprias características da região, onde, devido às
dificuldades de acesso e de escoamento dos produtos e, ao mesmo tempo, devido
ao número expressivo de produtores familiares, delineia-se uma das regiões de
maior dinamismo organizacional, econômico e político dos agricultores
familiares do Estado do Pará, com ênfase nos municípios cortados pela rodovia
Transamazônica.
O único programa de um total de dezessete, classificado como
Libertarista, porque está preocupado com o provimento de um setor básico, é o
de 1997, que não possui abrangência, mas tem como alvo os alunos do ensino
fundamental da zona rural. Este programa pauta-se na justificativa de melhorar a
qualidade do ensino, para reduzir as taxas de evasão e de repetência nas escolas;
possibilitar aos alunos da zona rural as mesmas condições de tratamento no
processo educacional; e assegurar o acesso e a permanência das crianças em
52
idade escolar, da zona rural, nas escolas multisseriadas, com garantia de
aprendizagem eficaz nas quatro primeiras séries do ensino fundamental. Apesar
de ser chamado de projeto em sua apresentação, ele tem características de
programa, pois apresenta uma metodologia específica à implementação,
desenvolvimento e avaliação dos projetos locais.
A partir da avaliação pró-ativa, tem-se que, apesar de a necessidade de
desenvolvimento social não constar na totalidade dos programas, como pode ser
observado nas políticas, ela ainda é uma das principais necessidades apontadas
por esse tipo de intervenção, o que pode ser observado em quase 65% dos
programas, ou seja, onze, de um total de dezessete, justificam suas ações a partir
dela. Entretanto, menos da metade desses programas que se caracteriza por essa
necessidade, ou seja, 29,4%, orienta-se pelos princípios de Geração de
Liberdades Substantivas. Portanto, apesar de a necessidade de desenvolvimento
social estar em grande parte dos programas, menos da metade deles leva em
consideração a participação de seu público-alvo no alcance dessa necessidade.
Dentre esses poucos programas, podem-se destacar dois que enfatizam a
necessidade de desenvolvimento social e que têm como problema a falta de
ordenamento municipal nas vertentes socioeconômicas e ambiental. Essas
intervenções se delineiam pelo caráter de planejamento municipal e são dirigidas
a ações na agropecuária, no meio ambiente e também no provimento de
necessidades básicas. Conforme destacado anteriormente, eles têm como
abrangência a A.C.
Quanto aos outros programas que visam à necessidade de
desenvolvimento social, em relação aos problemas apontados, sete destacam a
falta de apoio, de estímulo, de autonomia e, ou, de conhecimento. Dentre estes,
com exceção de um programa que é voltado à área de educação sendo de
orientação Libertarista, todos os demais são destinados à agropecuária; dois de
capacitação e organização e orientados pelos princípios de Geração de
Liberdades Substantivas, e os demais, de caráter Utilitarista, sendo dois de
caráter técnico-científico e dois de caráter técnico.
53
Dois programas que têm esta mesma necessidade de desenvolvimento
social destacam problemas como o uso insustentável da biodiversidade e de sua
conseqüente degradação, estabelecendo, conseqüentemente, intervenções do tipo
técnico-científico, voltados para ações ambientais, e técnico e técnico-científico,
voltados para ações da agropecuária e para conservação ambiental ao mesmo
tempo, ressaltando-se que este último é orientado pelos princípios de Geração de
Liberdades Substantivas.
A seguir, dentre os que necessitam apenas potencializar as atividades
econômico-produtivas, destacam-se três programas dirigidos à agropecuária, que
ressaltam, similarmente a algumas intervenções de necessidade de
desenvolvimento social, o problema da falta de apoio, estímulo, autonomia e, ou,
conhecimento. Dessas intervenções, duas são de caráter técnico e outra voltada à
capacitação e organização. Especificamente quanto a esta, ela também é uma das
proposições de desenvolvimento de dois programas de necessidade de
desenvolvimento social que têm esse mesmo problema apontado; entretanto,
enquanto as intervenções de necessidade social são orientadas pelos princípios de
Geração de Liberdades Substantivas, os de capacitação e organização voltados
para a potencialização das atividades econômico-produtivas são de orientação
Utilitária. Assim, pode-se inferir que os instrumentos de capacitação e
organização constituem proposições de desenvolvimento diferentes, o que
depende da forma como apontam suas necessidades e como orientam suas
intervenções.
Outros três programas são voltados a questões ambientais e ressaltam a
necessidade de planejamento, monitoramento e conservação da fauna e da flora.
O problema a ser resolvido advém do uso insustentável da biodiversidade e de
sua conseqüente degradação. Dessa forma, todas essas três intervenções são do
tipo técnico-científico ambiental. Verifica-se que com relação a este problema,
ele é o mesmo de dois programas que apontam a necessidade de
desenvolvimento social. Ressalta-se que, para um deles, a proposição de
desenvolvimento é diferente, ou seja, a intervenção é do tipo técnico e técnico-
científico e voltado para ações na agropecuária e para a conservação ambiental.
54
Com relação a esta última, sua orientação é de Geração de Liberdades
Substantivas, porque cria, juntamente com o seu público-alvo, oportunidades
para o usufruto sustentável da biodiversidade. Dessa análise pode-se inferir que
um mesmo problema pode ser operacionalizado de formas diferentes, o que
dependerá da necessidade apontada, do tipo de intervenção requerida para
concretizar tal necessidade e da orientação da intervenção, que evidencia se há
participação de seu público-alvo nas etapas das intervenções.
Em relação à orientação dos programas, pode-se inicialmente destacar
que todos os de orientação de Geração de Liberdades Substantivas têm como
necessidade maior o desenvolvimento social. Eles são dirigidos a ações na
agropecuária e, destes, três também preocupam-se com questões ambientais,
sendo eles, os planos municipais de desenvolvimento dirigidos à Amazônia
Central e o de proposição técnico e técnico-científico sem identificação de
abrangência. Quanto aos dois outros programas de orientação de Geração de
Liberdades Substantivas, porque propõem a participação do público-alvo nas
etapas da intervenção, eles têm como proposição de desenvolvimento os tipos
promocionais de capacitação e organização, sendo um deles sem identificação de
abrangência e um dirigido, concomitantemente, às Macrorregiões do A.P.A. e da
A.C.
3.1.3. Abrangência e orientação dos projetos
Após a avaliação dos programas, a análise passa a ser desenvolvida para
os projetos de intervenção, a partir da Tabela 7. Conforme se pode constatar na
Tabela 7, cerca de 88% dos projetos, ou seja, noventa e dois projetos de um total
de cento e cinco, apresentam orientação Utilitária da intervenção. Note-se que
esta orientação para as políticas correspondia a apenas 25% do total, ou seja, na
operacionalização da política em projeto esta orientação aumenta cerca de 250%.
55
Tabela 7 – Abrangência e orientação dos projetos
Abrangência Orientação da Intervenção Total Percentual
Utilitarista 35 33,30%
Libertarista 1 0,95%
Arco do Povoamento Adensado –
A.P.A.
Geração de Liberdades
Substantivas
7 6,70%
Utilitarista 4 3,80%
Libertarista 1 0,95%
Amazônia Central – A.C.
Geração de Liberdades
Substantivas
2 1,90%
Utilitarista 5 4,75%
Libertarista - -
A.P.A.+A.C.
Geração de Liberdades
Substantivas
2 1,90%
Utilitarista 16 15,25%
Libertarista - -
Estadual
Geração de Liberdades
Substantivas
- -
Utilitarista 32 30,50%
Libertarista - -
Sem Identificação
Geração de Liberdades
Substantivas
- -
Dentre estes projetos de orientação Utilitária, ressalta-se que grande parte
deles se concentra no A.P.A., que detém 33,30% do total das intervenções,
sublinhando que a maior parte tem como alvo de ação as Mesorregiões Nordeste
do Pará e Metropolitana de Belém. Como exemplo, pode-se evidenciar o projeto
de 2004, que pressupõe a inserção competitiva de mercado dos fruticultores
dessas Mesorregiões, por meio da utilidade atribuída aos cursos de capacitação e
ao fomento à implantação de uma central de armazenamento coletiva. Pode-se
destacar também outro projeto de 2004, que tem por utilidade a geração e difusão
tecnológica, por meio da seleção, propagação e disponibilização de clones de
bacurizeiro para os produtores rurais, com vistas em tornar a atividade viável
economicamente.
Tem-se ainda o projeto deste mesmo ano, que pretende viabilizar o
potencial produtivo de plantas oleaginosas, por meio da utilidade atribuída ao
conhecimento da diversidade florística dessas espécies, das formas de
extrativismo e do manejo tradicional, assim como do seu desenvolvimento
56
germinativo, com vistas na melhoria da qualidade de vida das populações
extrativistas dessas oleaginosas. Entretanto, cabe sublinhar que ele não especifica
como pretende difundir este conhecimento para tais comunidades, razão pela
qual a pressuposição de desenvolvimento social não está adequadamente
operacionalizada.
Cabe destacar que, se por um lado, a Mesorregião do Nordeste do Pará
dispõe da maior quantidade de intervenções, por outro, apenas pequena parcela
de projetos está dirigida à Mesorregião do Marajó, que, juntamente com o
Nordeste do Pará, constitui uma das regiões mais atrasadas do “Arco do
Povoamento Adensado”. Isso pode ser atribuído à sua maior distância da
Mesorregião Metropolitana de Belém, onde se localizam os centros das
instituições de intervenção. Dentre estes projetos, pode-se ressaltar o único da
A.P.A., destinado exclusivamente à Mesorregião Marajó, iniciado em 2003, e
que tem por Utilidade a promoção de atividades de reflorestamento, de manejo
de recursos naturais, bem como de capacitação e organização para novas
atividades produtivas.
Similarmente às intervenções de orientação Utilitárias que estão em
maior quantidade no A.P.A., também nesta mesma Macrorregião está a maior
quantidade de intervenções orientadas pelos princípios de Geração de Liberdades
Substantivas, representando, contudo, apenas 6,70% de um total de 10,50% dos
projetos orientados por este princípio. Cabe ressaltar que, na avaliação de
políticas, esta orientação correspondia a 50% do total da análise, portanto, na
tradução das políticas em projetos, há um decréscimo de 477,55% nessa
orientação. Portanto, pode-se inferir que a pressuposição de Liberdades
Substantivas nas políticas de desenvolvimento não está sendo adequadamente
traduzida em projetos e, portanto, não operacionalizada.
Dentre os que se orientam pelos princípios de Geração de Liberdades
Substantivas e que estão delineados para o A.P.A., pode-se destacar o projeto de
1999, que visa à implantação de uma agroindústria associativa para o
beneficiamento do açaí em frutos. Para isso, propõe-se a participação da
comunidade e dos representantes da associação do município nos processos de
57
implementação, desenvolvimento e avaliação da intervenção. De forma a
instrumentalizar o público-alvo para uma participação efetiva, o projeto prevê a
capacitação de produtores, o treinamento das lideranças comunitárias em
organização social e a realização de encontros para buscar alternativas de
desenvolvimento rural sustentável.
Sob esta mesma orientação, tem-se o projeto comunitário de plantas
medicinais e aromáticas da Amazônia, de 2003, que tem como característica afim
aos pressupostos da Liberdade Substantiva a inserção dos produtores nas ações
da intervenção, participando do processo decisório das ações por meio da escolha
de espécies para a instalação de hortos e de Sistemas Agroflorestais - SAFs.
Paralelamente, a intervenção visa capacitar os jovens das comunidades e
fortalecer as associações dos produtores rurais existentes na comunidade para
inserção no mercado, de forma competitiva. Cabe ainda ressaltar que, dos dois
projetos de orientação Libertarista encontrados na análise, um deles é destinado à
Macrorregião do A.P.A., sendo este, o projeto de 2005, que visa prover
saneamento para comunidades ribeirinhas, cujo solo e cuja água estão
contaminados pelo chorume proveniente do lixão do Aurá.
Enquanto cerca de 41% dos projetos estão destinados ao A.P.A., apenas
6,65% dos projetos focalizam suas intervenções especificamente na
Macrorregião da “Amazônia Central”, apesar de a Macrorregião ter maiores
necessidades de intervenção, como, por exemplo, às carências de infra-estrutura
para comercialização dos produtos agropecuários e tecnologias adaptadas às
condições peculiares, como, por exemplo, os de ecossistemas varzeiros. Dentre
os projetos destinados a A.C., destacam-se os de orientação Utilitária, porque
representam a maior quantidade de intervenções dessa região. Assim, ressalta-se
o projeto de 2002, que visa recuperar áreas desmatadas no entorno da represa de
Curuá-Una, no Baixo Amazonas, como forma de melhorar a vida das
comunidades do seu entorno, tendo por Utilidade para a intervenção as atividades
de reflorestamento. Tem-se ainda o projeto de 2005, destinado à Mesorregião do
Baixo Amazonas e que tem por utilidade o melhoramento genético do cupuaçu,
como forma de combater problemas fitopatológicos e, conseqüentemente,
58
melhorar a renda dos produtores. Pode-se destacar também o único projeto da
análise que não apresenta período de execução e que é orientado pelos princípios
Libertaristas, porque, assim como o projeto anteriormente destacado com essa
mesma orientação e destinado ao A.P.A., ele também tem por finalidade
solucionar questões de saneamento básico, por meio de um sistema integrado de
tratamento de lixo na vila de Alter do Chão, no município de Santarém.
Desta análise, ressalta-se que grande parte dos projetos destinado à
Macrorregião da A.C. está orientada pelos princípios Utilitaristas, no entanto,
poucos são orientados nessa região pelos princípios de Geração de Liberdades
Substantivas. Este é o caso do projeto de educação de 2002, voltado para áreas de
assentamento da Transamazônica. Cabe ressaltar que, apesar de ser um projeto de
educação, ele pressupõe Liberdades Substantivas, porque, além dos
conhecimentos formais, também trabalha, de forma participativa, com aqueles
relacionados com áreas da saúde, saneamento básico, desenvolvimento
sustentável, organização social, produção agropecuária, além de questões da
convivência em comunidades agrícolas e da importância delas para a sociedade.
Sob esta mesma orientação, pode-se citar o projeto de 1998, que tem
abrangência tanto no A.P.A. como na A.C. e que propõe uma gestão ambiental
integrada, por meio das proposições de fortalecimento de uma administração
descentralizada da intervenção em cooperação com a sociedade civil, capacitando
a população dessas Macrorregiões, que trabalham com os recursos naturais, tanto
para a efetividade de sua participação quanto para as atividades concernentes ao
seu manejo sustentável.
Vale ressaltar ainda que tanto os projetos de abrangência estadual quanto
os sem identificação de abrangência apresentam apenas orientação utilitária de
intervenção, visto que se referem a ações de geração e transferência de
tecnologias voltadas à agropecuária. Tem-se, como exemplo, o projeto estadual
de 2004, que visa desenvolver a pecuária por meio de sistemas silvopastoris e
que, como resultado final, almeja obter informações suficientes para recomendar
uma série de modelos silvopastoris para adoção dos produtores rurais. Tem-se
ainda o projeto de 2004, que tem por utilidade o melhoramento tecnológico do
59
processamento da farinha de mandioca e cuja estratégia de divulgação dos
resultados é a elaboração de artigos científicos, bem como o treinamento de
produtores.
Sem identificação de abrangência, tem-se, por exemplo, o projeto de
2002, que propõe o desenvolvimento dos produtores de cacau por meio da
utilidade atribuída a ações técnicas e técnico-científicas. No ano de 2004,
destaca-se ainda o projeto voltado para os criadores de búfalo, que se refere à
utilidade do estudo da alimentação de búfalas como fator de influência na
qualidade do leite. Sobre este projeto, deve-se enfatizar que, apesar de pretender
realizar treinamento, capacitação e difusão de tecnologia, ele, entretanto, não
mostra como ocorrerão essas ações.
Essa análise é complementada pela avaliação dos projetos sob
orientações da avaliação pró-ativa. Cabe ressaltar que, para esta análise, foi
constituída a Tabela 8, em virtude do maior número de projetos em relação às
políticas e programas em estudo. Assim, conforme a Tabela 8, pode-se destacar
que oitenta e um projetos, de um total de cento e cinco, ou seja, cerca de 77%,
admitem como necessidade de intervenção o desenvolvimento social. Entretanto,
conforme destacado anteriormente, apenas 10,50% pressupõem a participação de
seu público-alvo no processo de provimento dessa necessidade, estando,
portanto, orientados pelos princípios de Geração de Liberdades Substantivas.
Dentre as outras necessidades, têm-se a conservação ambiental, enfatizada em
apenas 0,95% dos projetos, e a necessidade de potencialização das atividades
econômico-produtivas, em 21,91% do total de projetos.
Especificamente quanto à forma de evidenciar o problema da
intervenção, sublinha-se que ele muda, consideravelmente, em relação a uma
mesma necessidade apontada. Assim, pode-se destacar que a necessidade de
desenvolvimento social evidencia sete formas de problematizá-la. Dentre estas,
ressalta-se que grande parte dos projetos considera como problemas para a
intervenção a degradação do meio ambiente e a perda de biodiversidade,
correspondendo a 40,96% dos projetos.
60
Dentre estes, estão a maior quantidade de intervenções técnico-
científicas voltadas à agropecuária, ou seja, 21,90% dos projetos, o que evidencia
que grande parte das intervenções na área de produção não tem justificado suas
ações pelo problema de carência de inovações tecnológicas, mas pelo caráter da
biodiversidade e dos problemas que as atividades produtivas causam a ela.
Podem-se ressaltar, com este mesmo problema de degradação ambiental e perda
da biodiversidade, as únicas intervenções técnico-científicas voltadas à área do
extrativismo, da carcinocultura e da produção de animais silvestres, o que
corresponde, em conjunto, a apenas 2,85% do total de projetos.
Quanto à carência de inovações tecnológicas, este problema é enfatizado
em 22,85% do total de projetos, ressaltando-se que 16,19% deles compreendem
intervenções técnico-científicas voltadas à agropecuária. Este ainda é o problema
apontado pelo único projeto dirigido ao setor madeireiro, que corresponde a
apenas 0,95% da análise.
Apenas três projetos, ou seja, 2,86%, relacionam o problema do meio
ambiente com a perda da qualidade de vida, e nenhum deles é voltado à
agropecuária. No entanto, ressalta-se que um, dentre quatro projetos técnico-
científicos voltados à área de pesca, problematiza suas ações a partir da relação
entre meio ambiente e qualidade de vida. Os projetos que desvinculam os
problemas sociais da degradação ambiental, dando ênfase somente no primeiro,
somam 4,76%, destacando-se que um deles é dirigido ao meio ambiente, no
entanto, não faz menção aos problemas ambientais.
Nesta análise, algumas intervenções merecem destaque; é o caso, por
exemplo, das intervenções de educação, que problematizam o desconhecimento
científico da população. Esses projetos, apesar de terem como instrumento de
intervenção a educação, compreendem intervenções de caráter utilitário, porque a
educação passa a ter utilidade para esclarecer a população da importância da
ciência, sendo este o seu foco de intervenção e não o seu público-alvo. Quanto
aos outros projetos de educação, eles são orientados pelos princípios de Geração
de Liberdades Substantivas, porque a ênfase não é no provimento das
necessidades básicas de educação, mas na conscientização e na participação do
61
público-alvo através do processo educativo, por meio do qual se visa solucionar o
problema de carência de recursos humanos, considerado necessário para se
alcançar o desenvolvimento social. Em contrapartida, os dois projetos orientados
pelos princípios Libertaristas são os de saneamento e problematizam a
intervenção pela degradação ambiental, sendo eles do tipo técnico-científico
ambiental.
Em relação aos outros projetos orientados pelos princípios de Geração de
Liberdades substantivas, cabe ressaltar que, dos três projetos que relacionam os
problemas ambientais com a perda de qualidade de vida, dois pressupõem
Liberdades Substantivas, sendo um técnico-científico ambiental e outro de
capacitação, organização e gestão ambiental. Outras cinco intervenções de
pressuposições de Liberdades Substantivas são do tipo técnico-científico
agropecuário, sendo duas problematizadas por questões ambientais e três pela
falta de tecnologia. Têm-se, ainda, duas intervenções técnico-científico ambiental
de pressuposição de Liberdades Substantivas que problematizam suas ações pela
degradação ambiental.
Da análise dos projetos orientados pelos princípios de Geração de
Liberdades Substantivas, destaca-se que todos têm como necessidade precípua o
desenvolvimento social. Quanto às proposições de desenvolvimento, grande
parte deles é do tipo técnico-científico, sendo cinco voltados à agropecuária e
três, a questões ambientais. Os outros três projetos são um de capacitação,
organização e gestão, dirigido a ações ambientais, e dois na área de educação.
Dessa análise, destaca-se que, apesar de a participação do público-alvo nos
processos da intervenção ainda ser pouca, o que pode ser observado nos projetos
analisados, que apresentaram apenas 10,47% do seu total orientados pelos
princípios de Geração de Liberdades Substantivas, pode-se afirmar que, essa
orientação está ocorrendo nas várias proposições de desenvolvimento dos
projetos.
Por fim, ao relacionar o capítulo anterior com este, pode-se observar que,
apesar de as idéias de desenvolvimento se apresentarem sob outras perspectivas,
o que pode ser constatado anteriormente no capítulo de trajetória, ao se reportar a
62
orientação das intervenções, constata-se que, as formas interativas de intervenção
não estão, em sua maioria, sendo operacionalizadas em programas e projetos,
apesar de grande parte deles passar agora a apregoar a necessidade de
desenvolvimento social. Portanto, o processo de desenvolvimento social, em
grande parte das intervenções, não está sendo operacionalizado em consonância
com o seu público-alvo e com suas demandas. A análise, a seguir, evidencia
essas composições em termos de seus componentes organizacionais, que, em
conjunto, mostram como os programas e os projetos têm sido planejados para
fins de intervenção no meio rural.
63
Tabela 8 – Necessidades, problemas e proposições de desenvolvimento dos projetos.
NECESSIDADE
Desenvolvimento social
Problema Proposição de desenvolvimento Total Percentual
Técnico-científico agropecuário 23 21,90%
Pesquisa básica agropecuária 3 2,86%
Técnico-científico ambiental 12 11,43%
Técnico-científico extrativismo 1 0,95%
Técnico-científico pesca 2 1,90%
Técnico-científico produção de animais silvestres 1 0,95%
Ênfase nos problemas ambientais
Técnico-científico carcinocultura 1 0,95%
Subtotal 43 40,96%
Técnico-científico pesca 1 0,95%
Técnico-científico ambiental 1 0,95%
Relacionam problemas ambientais com
a perda da qualidade de vida
Capacitação, organização e gestão ambiental 1 0,95%
Subtotal 3 2,86%
Técnico-científico agropecuário 17 16,19%
Pesquisa básica ambiental 1 0,95%
Fomento agropecuário e ambiental 1 0,95%
Técnico-científico ambiental 1 0,95%
Técnico-científico pesca 1 0,95%
Técnico-científico madeireiro 1 0,95%
Capacitação e organização agropecuária e ambiental 1 0,95%
Foco na falta de informação e
tecnologias para as atividades
produtivas
Organização pesca 1 0,95%
Subtotal 24 22,85%
Foco no desconhecimento científico Educação 2 1,90%
Subtotal 2 1,90%
Técnico-científico agropecuário 3 2,86%
Fomento agropecuário e ambiental 1 0,95%
Ênfase nos problemas sociais
Técnico, organização e capacitação agropecuária 1 0,95%
Subtotal 5 4,76%
Carência de recursos humanos Capacitação agropecuária 1 0,95%
Educação 2 1,90%
Subtotal 3 2,86%
Problemas de inserção de mercado Técnico-científico agropecuário 1 0,95%
Subtotal 1 0,95%
Conservação ambiental
Problema Proposição de desenvolvimento Total Percentual
Degradação e manejo arbitrário Técnico-científico ambiental 1 0,95%
Subtotal 1 0,95%
Potencialização das atividades econômico-produtivas
Problema Proposição de desenvolvimento Total Percentual
Foco na falta de informação e
tecnologias para as atividades
produtivas
Técnico-científico agropecuário 10 9,52%
Técnico e técnico-científico agropecuário 2 1,90%
Subtotal 12 11,43%
Ênfase nos problemas ambientais Técnico-científico agropecuário 4 3,80%
Subtotal 4 3,80%
Problemas de inserção de mercado Capacitação, organização e fomento agropecuário 7 6,67%
Subtotal 7 6,68%
TOTAL 105 100%
64
4. OS COMPONENTES QUE ESTRUTURAM AS INTERVENÇÕES
Este capítulo analisa a estrutura organizacional de dezessete programas e
de cento e cinco projetos que representam intervenções com propósitos de
desenvolvimento social. Sua estrutura é analisada por meio dos componentes,
que, em conjunto, compõem as intervenções e que foram identificados a partir da
análise das próprias políticas, programas e projetos em estudo, nos anos de 1996
a 2005. Esses componentes são os seguintes: a instituição proponente da
intervenção; o tipo de intervenção apresentado, caracterizado por política,
programa ou projeto; o título da intervenção, que mormente apresenta uma idéia
geral acerca dos seus propósitos; os princípios que fundamentam a intervenção;
os objetivos, que representam o que se pretende alcançar; as metas, que procuram
quantificar os objetivos; o público-alvo e, ou, a abrangência da intervenção,
referindo-se aos segmentos sociais aos quais a intervenção se destina e, ou, ao
locus de atuação da intervenção; o período de execução, sendo o tempo
necessário para consecução da pesquisa; as estratégias, sendo as ações e, ou, os
instrumentos para se intervir; as parcerias institucionais, identificando-se as
instituições necessárias, além da proponente, necessárias para a consecução da
pesquisa; os resultados esperados, que têm relação direta com os objetivos
traçados e que evidenciam o que se intenciona ao final da intervenção; a
existência de avaliação, que representa a forma de controle da intervenção,
65
procurando constatar o alcance dos objetivos e a efetividade da intervenção, no
que tange à sua implementação, resultados e, ou, impactos; e o financiamento,
que expressa os recursos necessários à concretização da proposta interventora.
Partindo-se desses critérios, foi construído um índice da composição das
intervenções
12
, que revela a intensidade com que os programas e projetos estão
sendo estruturalmente organizados. Em outros termos, o propósito deste índice é
orientar a análise das intervenções de acordo com a presença dos indicadores que
compõem sua estrutura organizacional.
A análise dos programas e projetos inicia-se com as Tabelas 9 e 10, que
apresentam os indicadores que compõem a estrutura das intervenções no período
de 1996 a 2005, a partir do primeiro ano de implementação de cada intervenção.
Além disso, elas também apresentam os índices de composição das intervenções.
4.1. Avaliação dos programas pelos seus componentes
Apesar da necessidade e da importância de todos os componentes
estarem presentes no âmbito da estrutura das intervenções, a Tabela 9 revela, em
contrapartida, que, dentre os dezessete programas analisados, apenas um, cujo
início de execução é em 2004, apresenta o componente metas. Outro componente
da estrutura dos dezessete programas, pouco referenciado, é o de resultados
esperados, encontrado em apenas quatro programas, sendo um no ano de 1997,
um em 2001 e dois em 2004. O interessante é que apenas um programa, de 2004,
possui, concomitantemente, a definição de metas e de resultados esperados, razão
por que é considerado o programa melhor estruturado pelos componentes em
questão. Conseqüentemente, o seu índice é 16, de um total de 17 pontos
possíveis, sendo que os componentes ausentes são os de parcerias e
financiamento.
12
Para compreensão desse índice, sua exposição é apresentada no capítulo de metodologia, sendo sua
construção fundamentada em Babbie (1997).
66
Todavia, cabe notar que o indicador de parcerias, como um dos
elementos estruturadores da intervenção, não é obrigatório em todos os casos,
porque ele pode ou não ser necessário para consecução da pesquisa. É um critério
que depende mais da natureza do problema que origina a intervenção.
Com vistas em exemplificar uma intervenção na qual há necessidade de
se apresentar o componente de parcerias, destaca-se o programa de 2004, cujo
índice é 16. Devido a sua amplitude, dada por seus propósitos de assistência
técnica e extensão rural por meio da constituição de vários projetos estruturados,
de sua abrangência em todo o Estado do Pará e de seu direcionamento a
múltiplos beneficiários – tais como assentados, agricultores familiares,
comunidades ribeirinhas, comunidades tradicionais, comunidades extrativistas e
impactados por outras intervenções, como, por exemplo, os atingidos por
barragens – este programa indica a necessidade de parceiros e de como eles
contribuirão para o alcance dos objetivos da intervenção.
Dadas as características deste programa, não há possibilidade de apenas a
instituição proponente implementar a intervenção e mesmo chegar aos resultados
que intenciona, que é de melhores níveis de produção agropecuária, pesqueiras e
extrativistas, organização dos produtores para o marketing e comercialização e
difusão de técnicas e tecnologias sustentáveis. Como decorrência, seus propósitos
de contribuição para a construção participativa do desenvolvimento rural
sustentável do Estado, bem como para redução da pobreza e das desigualdades
sociais, ficam comprometidos em termos de sua concretização, porque a natureza
de seu problema exige ações integradas entre as instituições formais de pesquisa
e extensão e as instituições informais, dadas pelos vários tipos de organização de
produtores, para implementação e desenvolvimento desse programa.
Se parcerias é um componente circunstancial para a intervenção, há
outros componentes que se apresentam necessários, como é o caso da
identificação dos princípios. Em relação a este componente, treze programas, de
um total de dezessete, contêm este indicador, o que revela que há programas sem
fundamentação para a intervenção. Sem entrar no mérito desta fundamentação,
convém registrar que os programas que não o possuem são os que iniciaram em
67
2004. Três deles referem-se a intervenções que visam à capacitação e à
organização social para inserção competitiva em atividades econômicas
potenciais; e um programa municipal, que visa à construção de uma agenda 21
local de desenvolvimento sustentável, a partir da participação de seus atores
sociais em oficinas de planejamento de ações nas áreas de saúde, educação,
saneamento básico, turismo, economia e meio ambiente.
Note-se que os programas que não estão fundamentados também não
apresentam os componentes de metas, parcerias e financiamento. Portanto, não
quantificam os objetivos que apresentam, nem tampouco evidenciam os recursos
necessários para operacionalização de suas ações.
Especificamente, os programas que visam à capacitação e à organização
social não apresentam o componente de resultados esperados, o que acaba por
comprometer a avaliação de tais programas. Dois destes não apresentam o
componente público-alvo e, ou, abrangência, o que mostra que tais intervenções
ressentem de um alvo. Pela falta desses componentes, estes alcançaram a menor
pontuação encontrada no índice de composição das intervenções, de valores 8 e
10. Conforme a Tabela 9, pode-se averiguar que estes valores estão abaixo do
valor médio do índice de composição das intervenções encontrados nos
programas, o qual representa 13,35.
Quanto ao programa que visa à elaboração do plano municipal de
desenvolvimento local sustentável, cabe ressaltar que ele, juntamente com o de
assistência técnica e extensão rural, conforme destacado anteriormente,
corresponde aos dois programas de 2004, que apresentam o componente dos
resultados esperados. Apesar de apresentar essa característica, ele contrasta com
o de assistência técnica, pois, conforme evidenciado, não apresenta
fundamentação, além de não apresentar parcerias, metas, avaliação e
financiamento. Ao obter o valor 10 no índice de composição das intervenções,
um dos mais baixos, percebe-se que o propósito municipal de desenvolvimento
local, envolvendo as áreas de saúde, educação, saneamento básico, turismo,
economia e meio ambiente, estende-se em temática e perde em rigor estrutural da
intervenção.
68
Se os programas de 2004, sem fundamentação, apresentam índice de
composição das intervenções abaixo da média, em contrapartida, neste mesmo
ano, os programas que apresentam este indicador são os que obtiveram um dos
maiores índices de composição das intervenções encontrados para os programas.
Além do programa de assistência técnica e extensão rural, conforme
anteriormente destacado, são eles, o programa de fortalecimento da agricultura
familiar no Estado do Pará, que propõe ações nas áreas sociais e econômicas e
tendo como base a municipalização do processo decisório, visando, para isso,
envolver o segmento social beneficiário da intervenção nos processos de tomada
de decisão; e o programa que propõe efetuar levantamento e análise econômica e
ambiental no Estado, para averiguar seu atual ordenamento territorial,
intencionando, ao final, prover bases técnicas e tecnológicas para o planejamento
de ações de desenvolvimento.
Cabe destacar que os últimos dois programas em questão também
alcançaram índice de composição das intervenções de valor 16, sendo que os
componentes ausentes são as metas e os resultados esperados, identificando-se
esta mesma estrutura para o programa melhor pontuado no ano de 2003, que
versa sobre um plano de ação municipal para o ordenamento territorial e
desenvolvimento nas áreas social, de infra-estrutura, economia e agropecuária e
meio ambiente. Vale ressaltar que este programa, similar ao de 2004, com índice
de composição das intervenções igual a 10, também se estende em temática,
entretanto, além de apresentar os componentes de princípios, ele evidencia as
parcerias com organizações sociais e a EMATER, bem como o financiamento,
que é do Fundo Nacional de Meio ambiente – FNMA. Assim, pode-se inferir que
a presença do agente financeiro, bem como das parcerias necessárias à
consecução de programas de planejamento municipal, influenciam, diretamente,
no maior rigor estrutural de intervenções dessa natureza.
Entretanto, a ausência dos componentes de metas e resultados esperados
revela que, apesar de estarem fundamentados, os programas acima sublinhados
não quantificam os objetivos que apresentam, nem tampouco mostram, em
termos concretos, o que intencionam ao final da intervenção. Assim, a etapa de
69
avaliação de resultados e impactos dessas intervenções pode ser comprometida,
porque não há elementos suficientes para averiguar a efetividade de tais
programas.
Dos dezessete programas em estudo, quatorze apresentam o componente
de público-alvo e, ou, abrangência, e, dos que os que não possuem esses
componentes, um iniciou-se em 2003 e dois, em 2004. Sublinha-se que esses dois
programas de 2004 já foram anteriormente destacados e discutidos, devido à falta
de fundamentação. Quanto ao programa de 2003, ele também focaliza a
promoção da capacitação e organização na agropecuária, com vistas em
fortalecer a competitividade de mercado. Todavia, cabe enfatizar que, sem
especificar o público-alvo e, ou, a abrangência desses programas, não há como
formular qualquer intervenção de capacitação que venha, efetivamente,
instrumentalizar os produtores rurais para sua inserção em um mercado
competitivo. Sem esse componente, essas ações passam a ser entendidas como
programas que podem ser implementados para qualquer produtor, independente
se for grande, médio ou pequeno, ou ainda se for agricultor, pecuarista,
piscicultor, fruticultor, dentre outros, o que acaba por comprometer a efetividade
da intervenção, porque não há um alvo para a ação.
O programa de 2003, como os outros dois de 2004, também não
apresenta os componentes de metas, parcerias e resultados esperados. Além
disso, também não evidencia o componente de avaliação; conseqüentemente, não
indica se há alguma forma de acompanhamento e controle planejados na
implementação e no desenvolvimento de tal programa. Assim como os
programas de capacitação e organização de 2004, ele alcançou um dos menores
índices de composição das intervenções encontrados, de valor 10, estando, por
isso, abaixo do valor médio evidenciado para os programas (conforme a Tabela
9).
Desta análise, pode-se inferir que os programas que têm maiores
dificuldades em alcançar seus objetivos são aqueles que ressentem de
fundamentação e, ou, clareza sobre os seus beneficiários, já que são eles que
apresentaram índice de composição das intervenções abaixo do valor médio para
70
programas, o que evidencia, conseqüentemente, a falta de rigor no planejamento
de suas ações.
Enquanto os programas destacados até então e introduzidos a partir de
2003 focalizam a agropecuária e o meio ambiente, o programa mais adequado,
em termos da presença dos componentes que estruturam as intervenções, foi
introduzido em 1997 e é destinado à educação rural para os alunos do ensino
fundamental no Estado do Pará, alcançando o maior número de pontos possíveis
no índice de composição das intervenções para programas, com 17 pontos.
Entretanto, é um programa em que se registra ausência de definição das metas e
montante dos recursos, apesar de identificar a fonte de financiamento.
Em relação a este programa, em específico, ele revela a existência de
intervenções nas quais há uma distinção clara entre aquele que concebe, aquele
que apresenta a intervenção, ou seja, “vende” a idéia, e aquele que a executa, ou
seja, o responsável em implementá-la. Este programa, cujo planejador é o
Ministério da Educação - MEC, é apresentado às prefeituras dos municípios por
meio da Secretaria de Educação do Estado do Pará – SEDUC. Estas prefeituras
são chamadas de parceiras do programa, porque são elas que ficam com a
incumbência de implementar a intervenção, bem como custeá-la. Conforme
destacado no componente de financiamento do programa, não há custo fixo para
essa implementação, pois este custo depende do valor de contrapartida do
parceiro, ou seja, do implementador do programa, que, necessariamente, fica
responsável pelos gastos de infra-estrutura, formação contínua dos professores e
monitoramento e acompanhamento pedagógico.
Quanto ao MEC e à SEDUC, não há nenhum dispêndio adicional com
este programa, senão os já existentes ou que, necessariamente, deveriam existir,
como o fornecimento de livros e material didático, o reconhecimento do curso,
uma contrapartida para o pagamento dos professores e a avaliação das atividades
educacionais do município.
Partindo-se dessas evidências, pode-se explicar a própria falta do
componente de metas neste programa, porque não há como o planejador, neste
caso específico, quantificar os objetivos da intervenção, já que o processo de
71
implementação e desenvolvimento do programa em questão concerne ao
parceiro, e não àquele que concebe e, ou, apresenta o programa.
Ao voltar à análise dos componentes que estruturam as intervenções,
cabe sublinhar que todos os programas identificam período de execução,
objetivos e estratégias de ação, destacando-se os dois últimos componentes como
necessários à concretização das concepções dos programas, mas que não são
suficientes para revelar as suas adequações. Por exemplo, os objetivos foram,
usualmente, definidos de forma geral, mas somente o programa de assistência
técnica e extensão rural, de 2004, está quantificado em relação aos prazos de
execução dados pelo componente metas.
O indicador de resultados esperados, diretamente vinculado aos objetivos
traçados e precípuo para a avaliação das intervenções, foi também averiguado em
apenas quatro programas, de um total de dezessete, sendo que três deles já foram
anteriormente discutidos e representam o programa de educação rural, de 1997, e
os programas de assistência técnica e extensão rural e de planejamento municipal
de desenvolvimento, ambos de 2004.
Além destes, cabe ressaltar o único programa de 2001, que representa
ampla intervenção com vistas no desenvolvimento de modelos inovadores de uso
e gestão dos sistemas costeiros e que tem o intuito de contribuir para a melhoria
da qualidade de vida e da segurança das atividades humanas em regiões costeiras
brasileiras, em especial, as regiões Norte (Pará, Maranhão), Nordeste
(Pernambuco), Sudeste (Espírito Santo e São Paulo) e Sul (Paraná, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul). Como estratégia para o desenvolvimento das
ações desse programa, será constituída uma rede de pesquisadores em zonas
costeiras e parceiras entre as instituições federais de ensino superior das regiões
onde a pesquisa será desenvolvida.
Entretanto, apesar da amplitude deste programa, das parcerias firmadas e
do desenvolvimento da rede de pesquisadores para consecução da intervenção,
que se refletem no detalhamento dos componentes de objetivos, de estratégias e
de resultados esperados, esta intervenção, em contrapartida, não quantifica os
objetivos, porque não apresenta o componente de metas, nem tampouco
72
evidencia a etapa de avaliação, como forma de averiguar o alcance dos objetivos
e dos resultados esperados, somada à inexistência da etapa de financiamento
neste programa. Pela ausência desses indicadores, este programa apresenta índice
de composição das intervenções igual a 14, valor que, entretanto, se encontra
acima da média do índice encontrado para programas.
Para compreender melhor esta análise, o Gráfico 1 apresenta a
freqüência de ocorrência dos componentes da estrutura organizacional dos
programas. De acordo com esse gráfico, verifica-se que objetivos, período de
execução e estratégias estão presentes em 100% dos programas pesquisados. O
indicador metas irá apresentar menor percentual da inclusão, já que está em
apenas um dos programas em questão.
100100
82,35
76,47
100
64,71
5,88
41,18
23,53
64,71
Indicadores
Avaliação
Resultados
Financiamento
Metas
Parcerias
Estratégias
Princípio
Público alvo e/ou
Abrangência
Período
Objetivos
Na análise da tendência dos programas, em termos de proposição de suas
ações, toma-se o ano de 2004 como referência, devido ao fato de este ser o
último ano da avaliação de programas, bem como o de maior quantidade de
intervenções que iniciam neste período. A partir dessa análise, constata-se que os
programas têm como foco principal as atividades econômicas de mercado, o que
Gráfico 1 – Percentuais dos indicadores encontrados nos programas
73
pode ser constatado em cinco deles, de um total de sete, com início de execução
para este ano. Essas intervenções geram estratégias que, mormente, se delineiam
sobre o apoio nas áreas produtivas, mediante assistência técnica, cursos de
capacitação técnica e organizacional e fomento produtivo. Os outros dois
programas propõem prover bases para ações de desenvolvimento territorial, por
meio de análise econômica e ambiental, em que um é de abrangência estadual e
outro, municipal. Todavia, em nível municipal, também se levam em
consideração os setores básicos de saúde, educação e saneamento, tendo como
instrumento principal a participação do público-alvo nas ações interventoras.
É interessante observar que o processo participativo e decisório do
público-alvo está presente, em maior ou menor intensidade, como fundamentação
em todos os programas de intervenção deste período. Essa constatação leva à
inferência de que esses programas necessitariam apresentar parcerias com as
organizações sociais locais onde eles fossem implementados, como forma de
incentivar e fortalecer a participação das pessoas. Apesar disso, somente dois
programas, de um total de sete, apresentam o componente de parcerias; sendo o
de fortalecimento da agricultura familiar no Estado do Pará, que, apesar disso,
evidencia apenas as parcerias com o Governo Federal, por meio do PRONAF,
com as prefeituras, as câmaras municipais, os agentes de produção e os agentes
financeiros, e o de análise econômica e ambiental no Estado, para provimento de
bases técnicas e tecnológicas para planejamento de ações de desenvolvimento, o
qual visa este tipo de parceria, por meio de entidades representativas do setor
produtivo e da sociedade civil.
4.1.1. Análise dos programas em relação aos índices de composição das
intervenções encontrados
Com vistas em complementar esta análise, o Gráfico 2 apresenta a
porcentagem dos programas no conjunto dos índices de composição das
intervenções. Conforme se pode observar, os programas atingiram os valores de
74
seis índices. Considerando que o índice médio é de 13,35, grande parte dos
programas está acima da média do índice de composição das intervenções, com
destaque para os índices 14 e 16, que apresentam o maior número de programas,
com 29,41% e 23,53% do total das intervenções, respectivamente. Isso significa
que a maioria dos programas apresenta estrutura adequada à intervenção.
11,76
17,65
29,41
11,76
23,53
5,88
índice 8
índice 10
índice 14
índice 15
índice 16
índice 17
Com relação aos programas que estão abaixo da média, de pontuação 8 e
10, eles representam 11,76% e 17,65%, o que, juntos, corresponde a 29,41% do
total dessa análise, ou seja, cinco programas. Cabe notar que é no ano de 2004
que se encontram quatro programas, dos cinco que estão abaixo da média.
Portanto, a expectativa de que a passagem dos anos poderia induzir maior rigor
dessas intervenções não ocorre.
Pelo contrário, ao se observarem os índices de composição das
intervenções, conforme a Tabela 9, pode-se inferir que, de maneira geral, os
programas estão perdendo rigor, em termos dos seus componentes estruturais, o
que pode ser constatado pelos valores decrescentes do menor índice, a cada ano,
e dos quatro programas no ano de 2004, de um total de cinco, que estão abaixo
da média.
Como exemplo, observa-se que, entre os anos de 1997 a 2001, o índice
dos programas cai de 17 para 14 pontos. Em 2003, o menor índice passa a ser 10
e, em 2004, dois programas, de um total de sete com início de execução neste
Gráfico 2 –
Percentuais dos programas em cada índice
75
ano, apresentam o menor índice da análise, de pontuação 8. Logo, ao tomar a
análise a partir de 1997 a 2004, percebe-se que, se por um lado a quantidade de
programas apresentados para fins de financiamento tende a aumentar
anualmente, por outro, sua composição em termos estruturais decresce, o que
revela, em termos de estruturação dos programas, que o rigor na elaboração da
proposta tem diminuído.
76
Tabela 9 – Indicadores e índices da estrutura dos programas
* Intervenção que só apresenta o agente financiador.
Indicadores da
estrutura das
intervenções/Qd
e
de
programas
analisados em cada
ano
Princípios Objetivos Metas Público-alvo
e, ou,
abrangência
Período de
execução
Estratégias Parceria
(s)
Resultados
Esperados
Avaliação
Financiamento Índice
(X)
Ano Programas
(n)
- - - - - - - - - - -
1996 1
üü üü
-
üü üü üü üü
- -
üü
14
1997 1
üü üü
-
üü üü üü üü üü üü
* 17
1998 1
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü
* 15
1999 1
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü
* 15
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- -
üü
14 2000
1
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü
- 14
2001 1
üü üü
-
üü üü üü üü üü
- - 14
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- -
üü
14
1
üü üü
- -
üü üü
- - -
üü
10
2003
1
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü üü
16
1 -
üü
-
üü üü üü
-
üü
- - 10
2 -
üü
- -
üü üü
- -
üü
- 08
1
üü üü üü üü üü üü
-
üü üü
- 16
2
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü üü
16
2004
1 -
üü
-
üü üü üü
- -
üü
- 10
TOTAL
17
13
17
01
14
17
17
11
04
11
07üü/03*
X
=
13,35
77
Partindo-se do Gráfico 2, podem-se ainda destacar as tipologias dos
programas nos seis índices de composição das intervenções encontrados nesta
análise. Com relação às intervenções que obtiveram o menor índice de composição
das intervenções, ou seja, de valor 8, elas totalizam 11,76% dos programas. Todas
essas intervenções são dos tipos de capacitação e organização e dirigidas à
agropecuária, tendo como período de execução o ano de 2004 e, como instituição
proponente, a Agência de Desenvolvimento da Amazônia – ADA; a seguir, no
índice de composição das intervenções, de valor 10, têm-se 17,65% dos programas,
destacando-se o plano de ações técnicas para a agropecuária, de 2003, da Secretaria
Estadual de Agricultura – SAGRI; o programa de capacitação e organização para a
agropecuária, de 2004, da ADA; e o plano de ação municipal, de 2004, proposto
pelo Museu Paraense Emílio Goeldi – MPEG.
No índice de composição das intervenções, de valor 14, tem-se o maior
percentual de programas encontrados, ou seja, 29,41% do total, representado pelo
programa técnico-científico de caráter ambiental, de 1996, da Universidade Federal
Rural da Amazônia – UFRA; os programas de 2000, sendo eles, a intervenção
técnico-científica na agropecuária, da Secretaria Estadual de Ciência, Tecnologia e
Meio ambiente – SECTAM, e o plano de atividades da SAGRI. Ainda com este
mesmo índice podem-se destacar o programa técnico-científico de caráter
ambiental, de 2001, do MPEG, e o técnico-científico voltado à agropecuária, de
2003, da UFRA.
Em relação ao índice de composição das intervenções, de valor 15, ele
enquadra 11,76% dos programas pesquisados, que representa o programa de 1998,
de caráter técnico e técnico-científico e que focaliza ações na agropecuária, do
Programa Pobreza e Meio ambiente na Amazônia – POEMA; e ainda o de 1999, do
MPEG, que representa uma intervenção técnico-científica, de caráter ambiental.
Em 23,53% dos programas, o índice de composição das intervenções é
igual a 16. Destes, há outro programa de planejamento municipal do MPEG, que
iniciou em 2003; e, os da ADA, de caráter técnico-científico e voltados para
questões ambientais e os da EMATER e da Secretaria Estadual de Agricultura -
SAGRI, ambos técnicos e dirigidos à agropecuária, de 2004. O maior índice de
78
composição das intervenções encontrado para programas, apresenta 5,88%, do total
dos programas analisados, qual seja, a intervenção de educação rural da SEDUC.
A partir desta análise, pode-se inferir que são as intervenções voltadas à
agropecuária que têm como instrumental os aspectos promocionais de capacitação,
organização e fomento, que constituem os programas de menor rigor estrutural.
Paralelamente, quando as intervenções voltadas ao desenvolvimento agropecuário
são de caráter técnico-científico, elas se mantêm com um índice de composição das
intervenções um pouco acima da média, o que corresponde ao valor 14.
Se, por um lado, as intervenções técnico-científicas dirigidas à agropecuária
estão um pouco acima da média do índice de composição das intervenções, por
outro, são as intervenções de caráter técnico-científico, que focam diretamente nas
questões ambientais, que vão apresentar maior rigor estrutural, o que pode ser
constatado pelo índice de composição das intervenções que apresentam valores de
15 e 16. Vale ressaltar que são estes programas que apresentaram, na análise, maior
quantidade de parceiros e financiadores, ressaltando-se as parcerias e o
financiamento de instituições internacionais.
Enquanto os programas técnico-científicos voltados para questões
ambientais apresentam maior quantidade de parceiros e financiadores, são os de
intervenção técnica na agropecuária que apresentam maior variedade de público-
alvo. Estes programas se mantêm acima da média do índice de composição das
intervenções, desde que apresentem as parcerias, entretanto, se não apresentam estes
componentes, passam a apresentar índice de composição das intervenções abaixo da
média.
Quanto às intervenções que visam ao ordenamento municipal, focando
diretamente questões como o provimento das necessidades básicas e atividades de
conservação ambiental e econômico-produtivas da agropecuária, elas se mantêm
acima da média. Entretanto, cabe notar para estas, que o seu índice de composição
das intervenções terá um dos maiores valores, caso apresentem parcerias e agente
financeiro, caso contrário, esse índice ficará abaixo da média.
Desta análise, ressalta-se que, apesar de o indicador de parcerias não ser
obrigatório para todas as intervenções, pode-se inferir que, geralmente, os
79
programas que constituem o indicador de parcerias são os melhores estruturados
para a intervenção, independente de sua proposição de desenvolvimento. Isso
decorre porque a existência de parcerias em uma proposta de intervenção aumenta a
divisão de tarefas e, conseqüentemente, responsabilidades por parte das instituições
envolvidas nas suas diversas fases, deste o momento do seu planejamento até a
implementação e execução dos programas e projetos.
Outro fato que pode estar elevando o rigor estrutural das intervenções pode
estar relacionado com a existência de agentes financeiros internacionais. Essas
intervenções, mormente, são mais bem controladas por seus financiadores,
principalmente quando estes são americanos ou europeus, dado que a prática de
avaliação já está instalada como práxis por essas instituições financeiras. Portanto,
há maior cobrança sobre os planejadores, por meio de critérios e metodologias
específicas que demonstram como conceber e estruturar efetivamente programas e
projetos para fins de financiamento.
4.2. Avaliação dos projetos pelos seus componentes
Na interpretação dos projetos, a Tabela 10 mostra que há cento e cinco
intervenções distribuídas nos anos de 1996 a 2005. Ao analisá-las, constata-se que
apenas vinte e nove destacam o componente de avaliação, apesar de sua importância
enquanto ferramenta de controle das etapas das intervenções, sendo que nos anos de
1996, 2000 e 2005, nenhum projeto o apresentou. Outro componente que
necessariamente deveria compor a estrutura dos projetos, mas que, no entanto, é
pouco referenciado, é o de resultados esperados, o qual possui relação direta com o
de avaliação. Conforme a Tabela 10, pode-se constatar que este componente vai
estar presente em apenas trinta e cinco intervenções.
Entre estes, apenas nove possuem, concomitantemente, a definição de
resultados esperados e avaliação, conseqüentemente, são eles que estão mais bem
estruturados para as fases de monitoramento e controle durante as etapas de
implementação e desenvolvimento dos projetos. Cabe ressaltar que cinco desses
80
projetos também não possuem o componente de metas, conseqüentemente, não
quantificam seus objetivos. Por exemplo, esta é a estrutura de dois projetos, de um
total de três, com início de execução no ano de 2001 e apresentam o maior índice de
composição das intervenções deste período, de valor 18, sendo eles o projeto da
UFRA, que estuda alternativas de uso e manejo de capoeira para agricultores do
nordeste paraense, e o do MPEG, que visa à socialização do saber científico, por
meio da capacitação de professores e multiplicadores, bem como o fomento de
materiais pedagógico-didáticos.
Com esta mesma estrutura, tem-se ainda, no ano de 2004, o projeto do
MPEG, que visa à recuperação de vegetação ciliar e o estudo de formas de uso
sustentável desse tipo de vegetação pelas comunidades ribeirinhas localizadas no
nordeste paraense, além de outro dessa mesma instituição, que trata de um estudo
sobre os recursos pesqueiros na Floresta Nacional de Caxiuanã e que visa, ao final,
incentivar a gestão e o manejo comunitário desses recursos, por meio da
organização das populações locais que dependem de sua sobrevivência.
Vale sublinhar que este projeto, em específico, também não evidencia o
componente de princípios, razão pela qual não tem fundamentação, além dos
componentes de parcerias e o valor do financiamento necessário à consecução do
projeto. Conseqüentemente, apresenta índice de composição das intervenções de
valor 13, estando, portanto, abaixo da média encontrada para projetos, conforme
pode ser constatado na última coluna da Tabela 10.
Em contrapartida, dos cento e cinco projetos pesquisados, cento e quatro
apresentam o indicador período de execução, o que indica a existência de um
projeto que não possui data para ser implementado e desenvolvido. Este é o projeto
do MPEG, que pretende caracterizar os resíduos sólidos em Alter do Chão,
Mesorregião do Baixo Amazonas, por meio de oficinas de planejamento, a fim de,
posteriormente, implementar atividades de gestão e reciclagem desses resíduos.
Esta intervenção, apesar de não apresentar data para sua implementação e
desenvolvimento, já possui como agente financiador a Mineração Rio do Norte –
MRN. Ao analisar este projeto, pode-se inferir a existência de intervenções que são
encomendadas a instituições de pesquisa por empresas que necessitam oferecer
81
contrapartida à sociedade local, como é o caso de empresas de exploração de
recursos naturais, a exemplo da MRN. Assim, o agente financiador desse tipo de
intervenção, além de ser o responsável pela contrapartida financeira, também pode
ser visto como seu proponente de fato, e à instituição de pesquisa cabe estruturar a
proposta de intervenção, sem, no entanto, definir seu período de execução, que,
necessariamente, fica a critério do próprio agente financeiro.
Partindo-se desta análise, pode-se ainda inferir que projetos que são
encomendados ressentem de rigor estrutural, o que pode ser constado neste projeto,
dada a ausência de outros componentes, como o de princípios, o que evidencia,
conseqüentemente, a falta de sua fundamentação, além dos componentes de metas,
parcerias e avaliação, fazendo com que ele alcance um índice de composição das
intervenções de valor 9, estando, portanto, abaixo da média encontrada para
projetos. Cabe ressaltar que este projeto tem como alvo uma região localizada na
Amazônia Central, onde foi observada a menor quantidade de propostas de
implementação de programas e projetos. Entretanto, dentre as instituições federais,
à exceção da UFPA, onde foram analisados apenas seus projetos de educação que
são dirigidos a essa área, é o MPEG que apresenta o maior percentual de projetos
voltados para a Macrorregião da Amazônia Central, com 20,69% de seus projetos, o
que pode ser observado na Tabela 3, deste trabalho.
Enquanto alguns projetos destacam apenas o agente financiador, outros
ressaltam apenas o valor necessário para sua implementação e desenvolvimento.
Este é o caso, por exemplo, do de 2002, cujo índice de composição das intervenções
é igual a 17 e que visa à recuperação de áreas desmatadas na Mesorregião do Baixo
Amazonas, apresentando custo total, entre os anos de 2002 a 2004, de R$
742.191,53. Apesar de destacar o valor necessário para implementação e
consecução deste projeto, ele não destaca, entretanto, o seu agente financeiro e o
componente de metas, não quantificando, portanto, seus objetivos. Note-se que este
projeto também tem como instituição proponente o MPEG e é dirigido à A.C.
Paralelamente, todos os cento e cinco projetos pesquisados apresentam o
indicador de objetivos, de acordo com a Tabela 10. Entretanto, apenas cinqüenta e
seis intervenções quantificam seus objetivos, por meio da presença do indicador de
82
metas. Como exemplos, destaca-se o projeto com início de execução para 1997 e
que apresenta a melhor composição em termos de estrutura organizacional antes de
2002, alcançando 18 pontos. Este projeto é da UFRA e propõe desenvolver técnicas
biotecnológicas para conservação, propagação e utilização de espécies vegetais
amazônicas. Contudo, faz-se necessário notar que, por não apresentar o público-
alvo e, ou, abrangência da intervenção, ele passa a focar diretamente a inovação,
sem, contudo, evidenciar os potenciais adotantes e como eles podem, pela inovação,
beneficiar-se dela ao utilizá-la.
Voltado também para a área de pesquisa biotecnológica e tendo como
instituição proponente a UFRA, pode-se destacar o projeto de 1996, com índice de
composição das intervenções igual a 18 e que visa à multiplicação in vitro de
essências florestais, como, por exemplo, a andiroba, a muirapuama, o pau-rosa, a
sacaca e a copaíba. Contrariamente ao projeto anterior, o público-alvo destes são
pesquisadores de instituições públicas e privadas e produtores envolvidos com as
culturas em questão. Apesar disso, este projeto não apresenta o componente de
avaliação, portanto, não evidencia como será o controle e o monitoramento da
intervenção, em relação ao alcance de seus objetivos.
Ainda em 2001, outro projeto de biotecnologia da UFRA apresenta esta
mesma estrutura organizacional. Esta intervenção visa à conservação de
germoplasma de plantas medicinais e aromáticas, por meio de conservação in vitro,
conservação em campos experimentais e conservação em áreas de produtores –
hortofarmas.
Dessa análise, pode-se sublinhar que são os projetos com instrumental
biotecnológico da UFRA que, de 1996 a 2001, se constituem como uma das
intervenções de maior rigor estrutural, apresentado índice de composição das
intervenções igual a 18. Cabe também notar, conforme a Tabela 3, que todos eles
têm abrangência estadual, embora esta represente apenas 4% dos projetos dessa
instituição, porque a maior parte deles dirige-se à A.P.A., que apresenta 84% do
total dos projetos da UFRA.
Nos anos de 2002 e 2003, pode-se constatar a presença do maior índice de
composição das intervenções, de valor 20, encontrado em três projetos. Destes, dois
83
têm início de execução em 2002; o primeiro constitui uma intervenção técnico-
científica e proposta pelo MPEG, que visa contribuir para o usufruto sustentável dos
recursos naturais das sociedades costeiras amazônicas, por meio de estudos de
interações entre fatores abióticos e socioeconômicos dos ecossistemas costeiros; e o
segundo, da UFRA, representa um estudo das condições de higiene e sanidade
animal ao longo da cadeia produtiva do leite, as quais podem interferir na qualidade,
em termos de produção e beneficiamento. Ainda em 2003, um projeto da UFRA
também terá pontuação 20 e delineia-se sob os propósitos de desenvolvimento local,
a partir de intervenções técnico-científicas na área de produção de plantas
medicinais e aromáticas da Amazônia, bem como na implementação de Sistemas
Agroflorestais – SAFs.
Em contrapartida, também é no ano de 2003 que estão constituídos três
projetos que possuem o menor índice de composição das intervenções encontrado
para esta análise, de valor 6, porque apresentam apenas os componentes de período
de execução, objetivos e metas. Estes projetos, ao darem ênfase ao que pretendem
alcançar com a intervenção, bem como ao quantificarem os objetivos que
intencionam, acabam por não apresentar rigor em relação aos demais componentes,
notando-se a falta de sua fundamentação, alvo e, ou, local de intervenção e os
componentes necessários ao monitoramento e controle do projeto. Note-se que
todos estes projetos são da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária –
EMBRAPA e têm caráter técnico-científico; um deles se refere a uma intervenção
que visa estudar a relação entre o uso da terra e a conservação nos recursos hídricos
e dois à pesquisa de melhoramento genético de arroz. A inferência sobre esses
projetos é que eles são financiados com recursos da própria instituição, portanto,
não apresentam os demais indicadores, já que não há uma exigência quanto ao
planejamento dessas intervenções por parte de agentes financeiros.
84
Tabela 10 – Indicadores e índices da estrutura dos projetos
* Intervenção que só apresenta o agente financiador; # Intervenção que só apresenta o valor do financiamento.
Indicadores da
estrutura das
intervenções/Qd
e
de
projetos analisados
em cada ano
Princípios Objetivos Metas Público-alvo
e, ou,
abrangência
Período de
execução
Estratégias Parceria
(s)
Resultados
Esperados
Avaliação
Financiamento Índice
(X)
Ano Projetos
(n)
- - - - - - - - - - -
1996 1
üü üü üü üü üü üü üü üü
-
üü
18
1997 1
üü üü üü
-
üü üü üü üü üü üü
18
1
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü üü
16 1998
1
üü üü üü üü üü üü üü
-
üü
* 17
1
üü üü
- -
üü üü üü
-
üü üü
14 1999
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- -
üü
14
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- -
üü
14
1 -
üü
-
üü üü üü
- - - * 09
2000
2
üü üü üü üü üü üü
-
üü
-
üü
16
2
üü üü
-
üü üü üü üü üü üü üü
18
1
üü üü üü üü üü üü üü üü
-
üü
18
1
üü üü
-
üü üü üü
- -
üü
* 13
1
üü üü üü üü üü
-
üü
- - - 12
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- - * 13
1
üü üü üü üü üü üü üü üü
- * 17
2001
1
üü üü üü üü üü
- -
üü
-
üü
14
1
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü
* 15
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- -
üü
14
2
üü üü üü üü üü üü üü üü üü üü
20
2
üü üü üü üü üü üü üü üü
-
üü
18
1
üü üü
-
üü üü üü üü üü üü
# 17
1
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü
- 14
1
üü üü üü
-
üü üü üü üü
- * 15
1
üü üü üü üü üü üü üü
- - - 14
1
üü üü üü üü üü
-
üü
- - - 12
1 -
üü üü üü üü
-
üü
- - * 11
1 -
üü
-
üü üü üü
-
üü
- * 11
2002
2
üü üü üü üü üü üü
-
üü
-
üü
16
85
Continuação da Tabela 10 – Indicadores e índices da estrutura dos projetos
* Intervenção que só apresenta o agente financiador.
Indicadores da
estrutura das
intervenções/Qd
e
de
projetos analisados
em cada ano
Princípios Objetivos Metas Público-alvo
e, ou,
abrangência
Período de
execução
Estratégias Parceria
(s)
Resultados
Esperados
Avaliação
Financiamento Índice
(X)
Ano Projetos
(n)
- - - - - - - - - - -
2
üü üü üü
-
üü üü
-
üü
-
üü
14
1
üü üü üü
-
üü üü üü
- -
üü
14
1
üü üü
- -
üü üü
- - -
üü
10
2
üü üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü
16
1
üü üü üü üü üü
-
üü
- - - 12
1
üü üü üü üü üü
- - - - - 10
2002
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- - * 13
1
üü üü üü üü üü üü üü üü üü üü
20
1
üü üü üü üü üü üü
-
üü
- - 14
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- - - 12
2 -
üü üü üü üü
-
üü
- - * 11
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- - * 13
1
üü üü
-
üü üü üü
- - -
üü
12
1
üü üü
-
üü üü üü
- - - * 11
1
üü üü üü üü üü
-
üü
- -
üü
14
2
üü üü üü üü üü
-
üü
- - - 12
3 -
üü üü
-
üü
- - - - - 06
1 -
üü üü üü üü
- - - - - 08
2003
1 -
üü üü üü üü
-
üü
- - - 10
1 -
üü üü üü üü
- - - - * 09
1
üü üü
-
üü üü üü üü
- - * 13
1
üü üü
-
üü üü üü üü üü üü üü
18
2
üü üü
-
üü üü üü
- -
üü üü
14
9
üü üü
-
üü üü üü üü
-
üü üü
16
1 -
üü
-
üü üü üü
-
üü üü
* 13
1 -
üü üü
-
üü
-
üü
- - - 08
1
üü üü
-
üü üü üü
-
üü
- - 12
2004
3
üü üü üü üü üü
-
üü
- - - 12
86
Continuação da Tabela 10 – Indicadores e índices da estrutura dos projetos
* Intervenção que só apresenta o agente financiador; # Intervenção que só apresenta o valor do financiamento.
Indicadores da
estrutura das
intervenções/Qd
e
de
projetos analisados
em cada ano
Princípios Objetivos Metas Público-alvo
e, ou,
abrangência
Período de
execução
Estratégias Parceria
(s)
Resultados
Esperados
Avaliação
Financiamento Índice
(X)
Ano Projetos
(n)
- - - - - - - - - - -
1 -
üü
-
üü üü üü
-
üü
- - 10
1
üü üü üü üü üü
- - - - - 10
1 -
üü
-
üü üü üü üü üü
- * 13
3 -
üü üü üü üü
- - - - - 08
1
üü üü üü üü üü üü
- - - - 12
3 -
üü üü üü üü
-
üü
- - - 10
2 -
üü
-
üü üü üü
- - - - 08
1
üü üü üü üü üü
-
üü üü
- * 15
3
üü üü
- -
üü üü
- -
üü üü
12
1
üü üü
-
üü üü üü
-
üü
- - 12
2
üü üü üü üü üü üü üü üü
-
üü
18
2004
2
üü üü
-
üü üü üü üü
- -
üü
14
1 -
üü üü üü üü
-
üü
- - * 11
1 -
üü
-
üü üü üü
- - - - 08
1 -
üü
-
üü üü üü
- - - * 09
1 -
üü üü üü üü
- - - - - 08
2005
1
üü üü
-
üü üü üü
-
üü
-
üü
14
- 1 -
üü
-
üü
-
üü
-
üü
- * 09
TOTAL
105
77
105
56
89
104
74
64
35
29
48üü/22*/01#
X
=
13,19
87
Apesar da constatação de que é no ano de 2003 que se encontram os
projetos com menor índice de composição das intervenções desta análise, de valor
6, é no ano de 2004 que está a maior quantidade de projetos abaixo da média, com
índice que variam, do índice, ou seja, dos cinqüenta e três projetos que estão abaixo
da média, com índices que variam, conforme a Tabela 10, de 6 a 13, vinte e quatro
tiveram início de execução no ano de 2004, o que, em conjunto, corresponde a cerca
de 60% dos projetos que iniciaram neste período.
Dentre eles, podem-se destacar seis projetos que possuem o menor índice
de composição das intervenções no período de 2004, de valor 8. Estes projetos
variam em termos de sua estrutura, entretanto, pode-se constatar que todos eles não
apresentam os componentes de princípios, resultados esperados, avaliação e
financiamento. Vale ressaltar que os projetos em questão têm caráter de intervenção
técnico-científico.
Como exemplo, pode-se destacar o projeto da EMBRAPA, da área de
fitopatologia e voltado para a cultura do maracujá, que, fora os componentes
anteriormente destacados, também não define as estratégias de ação e o público-
alvo e, ou, a abrangência de sua intervenção. Apesar disso, apresenta como
parceiros a EMATER, a Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz – ESALQ
e a organização de produtores rurais do município de Igarapé-Açu.
Conseqüentemente, a partir de suas parcerias firmadas, pode-se inferir sobre um dos
alvos de sua ação.
Pode-se também ressaltar o projeto que visa ao desenvolvimento, à
validação e à transferência de tecnologias para agricultores familiares do nordeste
paraense, cuja instituição proponente é a EMBRAPA. Este projeto também
apresenta índice de composição das intervenções igual a 8, porque, além dos já
citados, não apresenta o componente de estratégias de ação e parcerias. Dada a
necessidade dos componentes ausentes, sublinha-se, contudo, a necessidade da
constituição das parcerias em intervenções que têm o caráter de validação e
transferência tecnológica. Em relação à abrangência dos projetos da EMBRAPA,
76,92% deles se destinam à Macrorregião do A.P.A., o que pode ser observado na
Tabela 3.
88
Neste mesmo ano, ainda pode-se observar a existência de nove projetos
com índice de composição das intervenções de valor 16, os quais se destacam por
apresentar a mesma estrutura, sendo os componentes ausentes àqueles que têm
relação com o de objetivos, ou seja, os componentes de metas e resultados
esperados. Os nove projetos em questão pertencem à ADA e são de capacitação,
organização e fomento, além de apresentar caráter técnico-científico. Assim, pode-
se verificar que são os projetos da ADA que têm maior padronização em termos de
sua estrutura organizacional, já que, de quatorze projetos desta instituição, nove
apresentam os mesmos componentes, o que corresponde a quase 65% do total dos
projetos da ADA. Com relação à abrangência dos projetos dessa instituição, grande
parte deles é estadual, representando 83,33% do total de seus projetos e foram
implementados no ano de 2004. Os demais projetos da ADA, ou seja, 16,67%, são
propostos para a Macrorregião do A.P.A, o que pode ser observado na Tabela 3,
deste trabalho.
A seguir, em 2005, apenas um projeto, de um total de cinco, com início de
execução neste período, apresenta índice de composição das intervenções que não
está abaixo da média, sendo ele de valor 14. Este projeto do MPEG versa sobre
recuperação e conservação ambiental e seu alvo são comunidades ribeirinhas que
vivem no Aurá. Cabe destacar que apenas este projeto, neste ano, apresenta
fundamentação, dada pelo componente de princípios, sendo, entretanto os
componentes ausentes os de metas, parcerias e avaliação. Dos demais, com início de
execução neste ano, dois têm caráter técnico-científico, voltados à geração,
validação e transferência de tecnologia para a agropecuária, e dois que focam
questões ambientais, sendo um de educação ambiental e outro de intervenção
técnico-científica. Convém destacar que as intervenções ambientais pertencem ao
MPEG, enquanto as de caráter agropecuário provêm da EMBRAPA e variam na sua
composição, entre o índice de composição das intervenções de valor 8 ao índice 11.
Complementando esta análise, o Gráfico 3 apresenta a freqüência de
ocorrência dos componentes da estrutura organizacional dos projetos. Conforme
este gráfico, identifica-se que apenas o componente de objetivos está presente em
100% dos projetos analisados, seguido do indicador de período de execução, em
89
99,05% do total. Em contrapartida, os indicadores de avaliação e resultados
esperados são os de menor constituição nos projetos, visto que estão em 27,62% e
33,33% do total das intervenções.
27,62
33,33
45,71
53,33
60,95
70,48
73,33
84,76
99,05
100
Indicadores
Avaliação
Resultados
Financiamento
Metas
Parcerias
Estratégias
Princípio
Público alvo e/ou
Abrangência
Período
Objetivos
Tendo em vista que o ano de 2004 apresenta o maior número de
intervenções da análise, ou seja, quarenta e um projetos, o que representa cerca de
40% do total dos projetos pesquisados, convém que se faça uma síntese dessas
intervenções, em relação às suas proposições. Grande parte desses projetos, ou seja,
dezenove, apresentam proposições de desenvolvimento do tipo técnico-científico,
voltados a atividades econômico-produtivas; a seguir, oito referem-se a ações de
capacitação, organização e fomento, com vistas à inserção competitiva de mercado
e, também, oito intervenções apresentam proposições de desenvolvimento do tipo
técnico-científico, voltados a ações ambientais. Outros quatro projetos pretendem
apoiar e fomentar instituições, bem como outras intervenções de desenvolvimento.
A menor quantidade de projetos refere-se a intervenções de caráter econômico e
ambiental, concomitantemente, e voltadas à área de educação, na qual pode ser
constatado, em cada um destes, um projeto.
Gráfico 3 – Percentuais dos indicadores encontrados nos projetos
90
Ao analisar o ano de 2004, pode-se perceber que as proposições de
desenvolvimento, em termos de projetos estão voltadas, em maior quantidade, para
as atividades econômico-produtivas, que podem ser tanto intervenções técnico-
científicas quanto de capacitação, organização e fomento. Cabe notar que as
proposições técnico-científicas estão mais presentes nos projetos da UFRA, sendo
que 84% deles são dirigidos ao A.P.A., e nos projetos da EMBRAPA, que também
apresentam a maior parte deles dirigidos ao A.P.A., com 76,92% de seus projetos.
Quanto às proposições de capacitação, organização e fomento, elas são mais
constantes nos projetos da ADA, que apresentam 83,33% de seus projetos de
abrangência estadual. A seguir, podem-se constatar as intervenções dirigidas a
questões ambientais, em que grande parte destas têm como instituição proponente o
MPEG, que apresenta grande parte de suas intervenções, ou seja, 75,86% dirigidas
ao A.P.A. As intervenções que estão em menor quantidade são as de educação,
como as da UFPA e da UEPA, e as que se referem, concomitantemente, ao meio
ambiente e à geração de renda, como os projetos do POEMA que tem 50% de suas
ações dirigidas ao A.P.A. e 50% para a A.C. com relação ao POEMA em específico
e seus projetos de desenvolvimento, cabe notar que a maior parte de suas ações
propõe o usufruto sustentável da biodiversidade e a geração de renda para as
populações que dependem desses recursos, por meio de mudanças no padrão
técnico e tecnológico, capacitação, organização e gestão, e criando oportunidades
para que o seu público-alvo possa participar dos processos de implementação,
desenvolvimento e controle das intervenções. Essa perspectiva de intervenção,
voltada a ações ambientais, tem sido alternativa a maioria dos programas e projetos,
que, apesar de proporem a conservação ambiental, a geração de renda e a melhoria
da qualidade de vida das populações, na verdade estão apenas preocupadas com o
levantamento, monitoramento, controle e preservação da biodiversidade amazônica,
sem, contudo, criar alternativas de usufruto sustentável da biodiversidade e interagir
com o seu público-alvo.
91
4.2.1. Análise dos projetos em relação aos índices de composição das
intervenções encontrados
Com vistas em complementar a análise da estrutura das intervenções, o
Gráfico 4 apresenta o percentual dos projetos, no conjunto dos índices de
composição das intervenções. Conforme se pode observar, os projetos atingiram os
valores de treze índices. Considerando que o índice médio é de 13,19, percebe-se
que metade deles está abaixo do índice de composição das intervenções, com
destaque para o índice 12, que enquadrou 15,24% do total dos projetos. Isso
significa que cerca de 50% dos projetos não está com estrutura adequada à
intervenção. Quanto ao maior índice de composição das intervenções encontrado
para os projetos, de valor 20, ele corresponde a apenas 2,86% das intervenções.
2,86
8,57
3,81
7,62
5,71
15,24
6,67
16,19
2,86
15,24
2,86
9,52
2,86
índice 06
índice 08
índice 09
índice 10
índice 11
índice 12
índice 13
índice 14
índice 15
índice 16
índice 17
índice 18
índice 20
A partir dos índices de composição das intervenções, pode-se ainda
observar a evolução da estrutura dos projetos nos anos de 1996 a 2005, conforme a
última coluna da Tabela 10. Assim, pode-se perceber que, entre os anos de 1996 a
2001, o maior valor encontrado para o índice de composição das intervenções é
igual a 18, sendo que apenas quatro projetos estão abaixo da média. Em 2002, está a
Gráfico 4 –
Percentuais dos projetos em cada índice
92
maior quantidade possível de pontos para as intervenções de projetos, ou seja, 20
pontos, sendo que dois projetos apresentam este valor; entretanto, neste mesmo ano,
passa para sete o total de projetos que se encontram abaixo do valor médio.
Posteriormente, no ano de 2003, somente um projeto será pontuado em 20,
ao passo que treze, neste mesmo ano, se encontram abaixo da média do índice de
composição das intervenções, com destaque para o menor valor encontrado nesta
análise, de valor 6, onde podem ser constatados três projetos. Entretanto, é no ano
de 2004 que se encontra o maior número de projetos abaixo do índice de
composição das intervenções, num total de vinte e quatro.
Em 2005, último ano de análise, à exceção de um projeto, todos os demais
apresentam índice de composição das intervenções abaixo do valor médio. Cabe
destacar que nenhum projeto alcançou índice 20, nos anos de 2004 e 2005. Portanto,
a expectativa de que a passagem dos anos poderia induzir maior rigor dessas
intervenções não ocorre.
Ao contrário, pode-se perceber que, a cada ano, a quantidade de projetos
enquadrados nos índice de composição das intervenções que estão abaixo do valor
médio tende a aumentar, ao passo que os maiores valores encontrados tende a
diminuir, de um ano para outro. Assim, similarmente aos programas, enquanto as
intervenções apresentadas para fins de financiamento tendem a aumentar a cada
ano, seu rigor tem diminuído, em termos estruturais.
Paralelamente, se são nos projetos estruturados que se encontra o maior
valor possível para o índice de composição das intervenções, de valor 20, em
relação aos programas que obtiveram um máximo de 17, também é na análise de
projetos que se constata o menor valor, sendo 6, enquanto os programas obtiveram
um mínimo de 8, de acordo com as Tabelas 1 e 2.
Partindo-se do Gráfico 4, podem-se ainda destacar as proposições de
desenvolvimento dos projetos, ou seja, suas tipologias de intervenção, existentes
nos treze índices de composição das intervenções encontrados nesta análise. Quanto
ao menor índice de composição das intervenções constatado na avaliação dos
projetos, de valor 6, ele representa 2,86% dos projetos analisados e é constituído por
intervenções de caráter técnico-científico e voltados à agropecuária, implementados
93
em 2003. Note-se que todos eles têm como instituição proponente a Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA, que, conforme a Tabela 3, tem
a maior parte de seus projetos destinada ao A.P.A.
Com índice de composição 8 têm-se 8,57% do total dos projetos, que são
técnico-científicos voltados à agropecuária, de início de execução nos anos de 2003,
2004 e 2005 e tendo como instituição proponente a EMBRAPA e o MPEG, e ainda
um projeto de educação ambiental, de 2005, do MPEG. A seguir, no índice de
composição das intervenções, de valor 9, que apresenta 3,81% do total dessas
intervenções, tem-se um projeto de 2000, técnico-científico voltado ao meio
ambiente, do MPEG; em 2004, um técnico-científico voltado à agropecuária, da
EMBRAPA; e em 2005, um do MPEG, técnico-científico voltado a ações no meio
ambiente. Vale ressaltar que o projeto sem período de execução é do tipo técnico-
científico ambiental e também apresenta valor 9, tendo como proponente o MPEG.
Destaca-se que 7,62% dos projetos obtiveram índice de valor 10, sendo seis
deles do tipo técnico-científico voltado à agropecuária, nos anos de 2002, 2003 e
2004, e tendo como instituição proponente a EMBRAPA. Nos demais, um é de
caráter técnico-científico, voltado à produção de animais silvestres, com início de
execução em 2002, e um é técnico-científico de caráter ambiental, de 2004,
pertencente à UFRA e ao MPEG, respectivamente. Quanto ao índice de composição
das intervenções igual a 11, ele somatiza 5,71% do total dos projetos, destacando-se
que grande parte destes é do tipo técnico-científico agropecuário, ressalvando-se o
projeto de educação, de 2003, da UEPA. Assim, têm-se dois de 2002; um do MPEG
e um da EMBRAPA, e ainda, desta mesma instituição, dois de 2003 e um de 2005.
No índice de composição das intervenções, de valor 12, está enquadrado
maior número de projetos que se encontram abaixo do valor médio, representando
15,24% do total. Note-se que grande parte deles tem início de execução no ano de
2004 e correspondem a quatro projetos técnico-científicos dirigidos à agropecuária,
da EMBRAPA; três de capacitação e organização, da ADA; e dois do MPEG, um
de pesquisa básica ambiental e um técnico-científico ambiental. Têm-se ainda, nos
anos de 2001, 2002 e 2003, os projetos técnico-científicos voltados à agropecuária,
94
da EMBRAPA, e um técnico-científico voltado para a área de pesca, de 2003, da
UFRA.
Quanto ao índice de valor 13, ele compõe 6,67% das intervenções em
análise; um técnico-científico voltado à agropecuária, da UFRA, e os projetos
técnicos e técnico-científicos de 2001 e 2002, da CEPLAC. Destacam-se, ainda, um
projeto de pesquisa básica ambiental, de 2001, e três projetos técnico-científicos
voltados à área da pesca e ambiental, de 2004, todos pertencentes ao MPEG.
O maior número de projetos está contido no índice de composição das
intervenções de valor 14, que representa 16,19% do total. São projetos técnico-
científicos voltados à agropecuária, de 1999, 2000, 2002 e 2004, da UFRA; além do
projeto de 2002, da EMBRAPA, e do de 2003, do MPEG. Têm-se, ainda, os de
capacitação e organização, de 2004, da ADA; e os do Museu do tipo técnico-
científico ambiental, de 2002, 2004 e 2005. Com este mesmo índice, ressaltam-se
ainda, em 1999 e 2003, os projetos do POEMA, técnicos e de organização e
capacitação na agropecuária, e os projetos técnico-científicos de pesca,
carcinocultura e do setor madeireiro, todos da UFRA.
Note-se que, enquanto no índice 14 está a maior quantidade de projetos, no
índice 15, têm-se apenas 2,86% do total, que representa os projetos técnico-
científicos de 2002 e 2004, dirigidos a questões ambientais e da agropecuária,
respectivamente, e pertencentes à EMBRAPA, além do de educação, da
Universidade Federal do Pará – UFPA, de 2002. No índice de composição das
intervenções, de valor 16, estão 15,24% dos projetos, dentre eles, os nove da ADA,
sendo oito intervenções de capacitação, organização e fomento, e um técnico-
científico ambiental, todos com período de execução em 2004.
Pode-se também destacar o projeto de 1998, de capacitação, organização e
gestão ambiental, da SECTAM, e os da UFRA, de 2000 e 2002, que se referem aos
tipos técnico-científicos e dirigidos aos setores agropecuário e extrativista. Em
relação ao índice 17, similar ao índice 14, ele detém apenas 2,86% das intervenções,
ressaltando-se os projetos técnico-científicos voltados à agropecuária de 1998 e
2001, da UFRA, e o projeto técnico-
científico ambiental, de 2002, do MPEG.
95
No índice de composição das intervenções igual a 18, têm-se 9,52% do total
de projetos, sendo que grande parte deles refere-se a intervenções técnico-científicas
e de pesquisa básica voltadas à agropecuária e tendo como instituição proponente a
UFRA, com destaque para os anos de 1996, 1997, 2001, 2002 e 2004. Cabe
ressaltar que a única pesquisa de caráter técnico-científico ambiental da UFRA, de
2004, está enquadrada neste índice, além dos projetos de educação, de 2001 e 2004,
do MPEG. A maior pontuação encontrada para a análise de projetos, de valor 20,
enquadram apenas 2,86% dos projetos, sendo dois técnico-científicos, do ano de
2002 e 2003, da UFRA, e um técnico-científico ambiental, de 2002, do MPEG.
Desta análise, pode-se inferir que as intervenções de capacitação e
organização voltadas para questões ambientais apresentam índice de composição
das intervenções de valor 16, estando, portanto, acima da média, o que pode ser
observado nos projetos da ADA e da SECTAM. Entretanto, as intervenções de
capacitação e organização voltadas apenas para a agropecuária apresentam índice
abaixo da média, o que pode ser constatado também nos projetos da ADA. Por
outro lado, quando às intervenções de capacitação e organização, também são
técnicas, elas se apresentam acima da média do índice de composição das
intervenções, o que pode ser averiguado, por exemplo, nos projetos do POEMA.
Entretanto, as intervenções ao mesmo tempo técnicas e técnico-científicas dirigidas
à agropecuária estão abaixo da média, como pode ser observado nos projetos da
CEPLAC.
Vale ressaltar que os projetos na área de pesca, da criação de animais
silvestres, do extrativismo e do setor madeireiro ainda são poucos e apresentam
índice de composição das intervenções em torno de 14. Paralelamente, os de
pesquisa básica, que também estão em menor quantidade, apresentam índice de
composição das intervenções próximo ao valor 18, o que pode ser constatado nos
projetos da UFRA.
As intervenções na área da educação vão apresentar, de maneira geral,
índice de composição das intervenções acima da média, desde que apresentem seus
parceiros e agente financeiro, o que pode ser constatado nas intervenções do MPEG,
da UFPA e da UEPA, que têm este caráter. Quanto aos tipos de intervenção que
96
estão em maior número, sendo elas técnico-científicas e podendo ser dirigidas tanto
a ações ambientais quanto à agropecuária, ressalta-se que são as ações que se
constituem pelo caráter ambiental que apresentam, de maneira geral, um dos
maiores índices de composição das intervenções, em torno de 16, enquanto as
intervenções técnico-científicas voltadas à agropecuária e que se constituem como o
maior número de proposições de desenvolvimento apresentadas pelos projetos
podem, ou não, estar adequadamente estruturadas, o que dependerá da sua
instituição proponente, das parcerias firmadas e dos financiadores. Desta análise,
destaca-se que, ao fazer um paralelo entre as intervenções que focam suas ações no
meio ambiente e as que focam suas ações no setor agropecuário, independentemente
dos instrumentos de ação, percebe-se que são as de caráter ambiental que estão mais
bem estruturadas.
De maneira geral, conforme analisado nos programas de intervenção,
também para os projetos o rigor aumenta à medida que parcerias são constituídas e
quando há a existência de agentes financeiros internacionais. No caso específico da
grande quantidade de projetos de índice de composição das intervenções abaixo da
média, pode-se inferir sua ocorrência em projetos que são encomendados por
instituições privadas e em projetos que são planejados, implementados e executados
com recursos da própria instituição de origem.
Por fim, ao fazer uma análise conjunta deste e do capítulo anterior, pode-se
constatar que grande parte dos programas e projetos não está orientada
adequadamente para a resolução dos problemas e das necessidades que apontam
para fins de intervenção. Isso pode ser observado na maioria das intervenções de
necessidade de desenvolvimento social, que, entretanto, não interagem com o seu
público-alvo e não fomentam a participação deste. Além disso, pode-se constatar
que, muitas vezes, essas intervenções também não estão adequadamente
operacionalizadas em termos de sua estrutura organizacional, o que se pode
observar, principalmente, na estrutura dos projetos de intervenção, com destaque
para aqueles de proposições técnico-científicas dirigidas à agropecuária, que
apresentaram um dos menores índices de composição das intervenções.
97
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Inicialmente, este estudo revela que as atuais políticas de desenvolvimento
estão constituídas por um conteúdo fortemente marcado pela necessidade de
desenvolvimento social, o que, até meados da década de noventa, não ocorria.
Assim, é que geralmente, podem-se averiguar termos atribuídos às intervenções
como qualidade de vida, geração de renda, inclusão social, desenvolvimento,
sustentabilidade, diminuição da pobreza e, no caso específico do Estado do Pará, as
palavras biodiversidade e desenvolvimento amazônico.
Entretanto, apesar de essa necessidade ser premente em todas as políticas
analisadas, elas nem sempre estão orientadas por princípios participativos, já que
somente 50% das políticas estudadas que se orientam pelas pressuposições de
Liberdades Substantivas, como forma de criar intervenções mais efetivas no que diz
respeito a criar capacidades e oportunidades para que o público-alvo de suas ações,
possam se constituir como sujeitos pró-ativos no provimento da necessidade de
desenvolvimento social.
As outras políticas caracterizam-se como Libertaristas e Utilitaristas. Para a
primeira, a necessidade de desenvolvimento social recaí em uma orientação
centrada no provimento dos direitos básicos, sendo eles, saúde, educação e fomento
produtivo para os povos indígenas e quilombolas do Estado do Pará. Esta orientação
não pressupõe a participação do público-alvo nos processos da intervenção, porque
98
sua prioridade maior é estabelecer os direitos básicos para seu público-alvo e
também para assisti-los na resolução de seus problemas, sendo conforme a própria
política explicita a “porta-voz” de seus direitos. Portanto, ela não capacita este
público para que ele mesmo possa se constituir enquanto sujeito pró-ativo do
processo de alcance de seu próprio desenvolvimento social.
Em relação à política de orientação Utilitarista, que também apresenta a
necessidade de desenvolvimento social, sua ênfase recai, totalmente, na importância
da inovação com a qual ela deseja intervir. Especificamente, a inovação dessa
política se traduz em atividades educativas e sua importância no estabelecimento da
conservação ambiental. Entretanto, ela não evidencia nenhum estímulo à
participação do público-alvo, já que centra todas as suas estratégias nas
características da inovação e na importância de sua implementação e
desenvolvimento.
Desta avaliação pode-se destacar que, para uma mesma necessidade, há
formas diferentes de orientar as intervenções, problematizá-las e mesmo gerar
práticas de intervenção ou proposições de desenvolvimento. Especificamente, das
orientações dessas três políticas pode-se inferir, os vários significados que a própria
noção de cidadania assume nas intervenções de proposições de desenvolvimento
rural. Esta cidadania pode, então, ser conquistada de três formas; primordialmente,
pela provisão de utilidades, pelo estabelecimento de direitos básicos ou por ações
que fomentem a participação do público-alvo nos processos das intervenções,
gerando formas mais interativas com esse público e, conseqüentemente,
intervenções mais efetivas em relação às demandas necessárias ao alcance da
necessidade de desenvolvimento social.
Em relação ainda à orientação das intervenções, note-se que, na
operacionalização das políticas em programas, enquanto nas políticas apenas 25%
do total estão orientadas pelos princípios Utilitaristas, em contraposição, grande
parte dos programas tem essa orientação, representando cerca de 65% do total, o
que indica que a maioria dos programas tem ênfase de suas ações na inovação com
o qual desejam intervir e não no seu público-alvo. Em contraposição, enquanto 50%
políticas estão orientadas pelos princípios de Geração de Liberdades Substantivas,
99
apenas 29,4% dos programas têm essa orientação. Quanto às políticas Libertaristas,
enquanto elas representam 25% do total das políticas, nos programas elas estão em
menor número, representando 5,88%. Assim, pode-se perceber que, enquanto os
princípios de Geração de Liberdades Substantivas e de orientação Libertaristas
diminuem na operacionalização dos programas, a orientação Utilitária aumenta, de
forma expressiva.
A partir da análise da abrangência dos programas, pode-se constatar, que
certamente as ações estruturadas em programas no Arco do Povoamento Adensado
são mais de caráter técnico e técnico-científico, enquanto que as intervenções na
Amazônia Central mostram-se mais de caráter promocional, por meio da
capacitação dos produtores; assistencial, pela preocupação com as vertentes de
saúde, educação e infra-estrutura; e de apoio às formas de organização, como, por
exemplo, cooperativas, sindicatos e associações. Em relação ao caráter assistencial
pode-se inferir que, ele decorre das dificuldades de acesso a essa região, o que
concorre para que ela tenha maiores necessidades de setores básicos. Os tipos de
intervenção promocionais e voltados para o apoio à organização advêm das próprias
características da região, onde, devido às dificuldades de acesso, de escoamento dos
produtos e ao mesmo tempo, devido ao número expressivo de produtores familiares,
delineia-se uma das regiões de maior dinamismo organizacional, econômico e
político dos agricultores familiares do Estado do Pará, com ênfase na região da
Transamazônica.
Quanto à análise da necessidade dos programas, pode-se ressaltar que,
apesar do desenvolvimento social não constar na totalidade dos programas, como
pode ser observado nas políticas, ela ainda é uma das principais necessidades
apontadas por esse tipo de intervenção, o que pode ser observado em quase 65% dos
programas. Entretanto, menos da metade desses programas que se caracteriza por
essa necessidade, ou seja, 29,4%, orienta-se pelos princípios de Geração de
Liberdades Substantivas. Quanto às outras necessidades que demandam
intervenções, elas se referem à potencialização das atividades econômico-produtivas
e à necessidade de planejamento, de monitoramento e de conservação da fauna e da
flora.
100
Quanto aos problemas apontados pelos programas, pode-se ressaltar, por
exemplo, que o uso insustentável da biodiversidade e de sua conseqüente
degradação pode ser tanto um problema apontado pelas intervenções que
estabelecem a necessidade de desenvolvimento social, quanto por aquelas que
apontam a necessidade de planejamento, monitoramento e conservação da fauna e
da flora. Desta análise pode-se inferir que um mesmo problema pode ser
instrumentalizado de formas diferentes, o que dependerá da necessidade apontada e,
conseqüentemente, da proposição de desenvolvimento apresentada como forma de
concretizar tal necessidade.
Na avaliação da orientação dos projetos, ressalta-se que cerca de 88%
destes apresentam orientação Utilitária da intervenção. Note-se, que esta orientação
para as políticas correspondia a apenas 25% do total, ou seja, na operacionalização
da política em projeto, esta orientação aumenta cerca de 250%. Estes projetos, em
grande parte se concentram no A.P.A. e representam 33,30% do total das
intervenções, com destaque para as Mesorregiões Nordeste do Pará e Metropolitana
de Belém.
Sobre a análise da abrangência desses projetos, pode-se perceber que, se por
um lado, a Mesorregião do Nordeste do Pará dispõe da maior quantidade de
intervenções, por outro, apenas pequena parcela de projetos estão dirigidos à
Mesorregião do Marajó, que, juntamente com o Nordeste do Pará, constitui uma das
regiões mais atrasadas do “Arco do Povoamento Adensado”. Isso pode ser atribuído
à sua maior distância em relação à Mesorregião Metropolitana de Belém, onde se
localizam os centros das instituições de intervenção.
Similarmente às intervenções de orientação Utilitárias, grande parte das
intervenções orientadas pelos princípios de Geração de Liberdades Substantivas
também estão nesta Macrorregião, representando, contudo, apenas 6,70% de um
total de 10,50% dos projetos orientados por este princípio. Cabe ressaltar que, na
avaliação de políticas, esta orientação correspondia a 50% do total da análise,
portanto, na tradução das políticas em projetos, há um decréscimo dessa orientação
da ordem de 477,55%. Dessa análise pode-se inferir que a pressuposição de
101
Liberdades Substantivas nas políticas de desenvolvimento não está sendo
adequadamente traduzida em projetos e, portanto, não operacionalizada.
Enquanto cerca de 41% dos projetos estão destinados ao A.P.A., apenas
6,65% dos projetos focalizam suas intervenções especificamente para a
Macrorregião da “Amazônia Central”, apesar de ser a Macrorregião com maiores
necessidades de intervenção, como, por exemplo, às carências de infra-estrutura
para comercialização dos produtos agropecuários e tecnologias adaptadas às
condições peculiares, como dos ecossistemas varzeiros. Dentre os projetos
destinados a essa região, grande parte é de caráter utilitário, contrariamente a
análise dos programas, que são mais de proposição de Liberdades Substantivas.
Ao analisar, concomitantemente, a abrangência dos programas e dos
projetos, percebe-se que há uma concentração de intervenções em torno da capital,
onde se localizam as instituições de intervenção. Isso pode ser devido ao fato de que
a atenção dada a regiões mais afastadas do meio rural é mais onerosa, do ponto de
vista do deslocamento e ainda da falta de infra-estrutura física, social e de
comunicações, o que gera no Arco do Povoamento Adensado aglomeração de
ações, especialmente nas Mesorregiões Metropolitana de Belém e Nordeste
Paraense, enquanto na Amazônia Central há carência dessas ações.
Da análise da necessidade, ressalta-se que cerca de 77% dos projetos,
assumem como necessidade de intervenção o desenvolvimento social. Entretanto,
conforme anteriormente destacado, apenas 10,50% pressupõem a participação de
seu público-alvo no processo de provimento dessa necessidade. Dentre as outras
necessidades, têm-se a conservação ambiental, com apenas 0,95% dos projetos, e a
necessidade de potencialização das atividades econômico-produtivas, com 21,91%
do total de projetos. Especificamente quanto à forma de evidenciar o problema da
intervenção, sublinha-se que ele muda, consideravelmente, em relação a uma
mesma necessidade apontada. Assim, pode-se destacar a necessidade de
desenvolvimento social que evidencia sete formas de problematizá-la. Dentre estas
formas, ressalta-se que grande parte dos projetos assume como problema para a
intervenção a degradação do meio ambiente e a perda de biodiversidade,
correspondendo a 40,96% dos projetos.
102
Dentre estes, pode-se notar que estão a maior quantidade de intervenções
técnico-científicas voltadas à agropecuária, ou seja, 21,90% dos projetos, o que
indica que grande parte das intervenções na área de produção não tem justificado
suas ações pelo problema de carência de inovações tecnológicas, mas pelo caráter
da biodiversidade e dos problemas que as atividades produtivas causam a ela.
Podem-se ressaltar ainda, com este mesmo problema, as únicas intervenções
técnico-científicas encontradas voltadas à área do extrativismo, da carcinocultura e
da produção de animais silvestres, o que corresponde, em conjunto, a apenas 2,85%
do total.
Em contrapartida, apenas três projetos, ou seja, 2,86%, relacionam o
problema do meio ambiente com a perda da qualidade de vida, sendo que nenhum
deles é voltado à agropecuária. Podem ainda ser evidenciados projetos que, na
problematização de suas ações, dão ênfase somente aos problemas sociais,
representando 4,76%. Dentre estes, pode-se averiguar um projeto voltado ao meio
ambiente, que, no entanto, não faz menção aos problemas ambientais.
Nesta análise, constata-se ainda que algumas intervenções da área de
educação se constituem por orientações utilitaristas, porque a educação passa a ter
utilidade para esclarecer a população. Ao mesmo tempo, ela também pode ser
orientada pelos pressupostos de Geração de Liberdades Substantivas, porque a
ênfase não é no provimento das necessidades básicas, mas na conscientização e na
participação do público-alvo por meio do processo educativo, visto como a
proposição de desenvolvimento para solução do problema de carência de recursos
humanos. Quanto aos projetos orientados pelos princípios Libertaristas, eles são de
saneamento e problematizam a intervenção pela degradação ambiental.
A partir da análise dos componentes que estruturam as intervenções,
evidencia-se que, embora as idéias de desenvolvimento tenham se alterado e,
conseqüentemente, as formas de se intervir, no que tange o planejamento de
programas e projetos, a concretização das intervenções, em termos estruturais, ainda
deixa muito a desejar. Esse estudo, em específico, revela que a falta de indicadores
adequadamente definidos, nas intervenções, compromete a identificação destes em
relação ao alcance de seus objetivos, porque esses indicadores, em conjunto,
103
mostram o próprio conteúdo das intervenções e, ao mesmo tempo, permitem inferir
sobre as conseqüências das intervenções como estratégia de desenvolvimento ou de
mudança social. Essas dificuldades de planejamento acabam por refletir na gestão e
no monitoramento de ações deficientes, sendo traduzido na própria dificuldade que
o governo enfrenta no controle, na articulação e na continuidade das ações
estruturadas para fins de desenvolvimento.
Dessa análise ressalta-se que, na estrutura dos programas apenas 5,88% do
total quantificam seus objetivos, apresentando o componente de metas. Um outro
componente pouco referenciado nesta análise é o de resultados esperados,
encontrado em apenas 23,53% do total. Quanto a este em específico, sua ausência
compromete a etapa de avaliação de resultados e impactos das intervenções, porque
não há elementos suficientes para averiguar a efetividade de tais programas.
Esta análise também ressalta que o indicador de parcerias não é obrigatório
em todas as intervenções, porque ele pode ou não ser necessário para a consecução
da pesquisa, já que é um critério que depende mais da natureza do problema que
origina a intervenção. Entretanto, cabe notar que, no caso específico de intervenções
de caráter de assistência técnica e extensão rural, há necessidade da constituição
desse componente devido seus propósitos de desenvolvimento. Enquanto o
componente de parcerias é circunstancial à intervenção, há outros componentes que
se apresentam necessários, como é o caso da identificação dos princípios. No caso
dos programas, ele está contido em 76,47% das intervenções, o que revela que há
programas sem fundamentação para a intervenção.
Relacionando esses componentes com as proposições de desenvolvimento
dos programas, pode-se perceber que, são as intervenções de capacitação e
organização social que apresentaram o menor índice de composição das
intervenções, de valores 8 e 10, estando, portanto, abaixo do valor médio do índice
encontrado para programas, o qual representa 13,35. Cabe enfatizar que essas ações
não evidenciam seu público-alvo e, ou, a abrangência; dessa forma, não há como
formular qualquer intervenção de capacitação que venha, efetivamente,
instrumentalizar os produtores rurais para sua inserção em um mercado competitivo.
Sem esse componente, essas ações passam a ser entendidas como programas que
104
podem ser implementados para qualquer produtor, independente de ser grande,
médio ou pequeno, ou ainda ser agricultor, pecuarista, piscicultor, fruticultor, dentre
outros, o que acaba por comprometer a efetividade da intervenção, porque não há
um alvo para a ação.
Alguns programas ainda se estendem em temática, mas acabam por perder
em rigor estrutural da intervenção. Vale ressaltar que, na análise de orientação, estes
programas têm proposições de Geração de Liberdades Substantivas, contudo, a falta
de uma estrutura bem planejada pode comprometer a sua efetividade em relação ao
alcance de seus objetivos. Quanto ao programa melhor estruturado dessa análise, ele
é de educação e orientado pelos princípios Libertaristas.
Na análise de tendência dos programas em termos de proposição de suas
ações, toma-se o ano de 2004 para a análise. Desse estudo pode-se verificar que os
programas têm como foco principal as atividades econômicas de mercado, sendo
que estas intervenções geram estratégias que, mormente, se delineiam sobre o apoio
nas áreas produtivas, por meio de assistência técnica, cursos de capacitação,
intervenção técnica e organizacional e fomento produtivo. Alguns programas ainda
estão preocupados em prover bases para ações de desenvolvimento territorial, por
meio de análise econômica e ambiental.
Este estudo de tendência também aponta que, o processo participativo e
decisório do público-alvo está presente, em maior ou menor intensidade na
fundamentação de todos os programas de intervenção de 2004, entretanto, conforme
observado na análise da orientação, grande parte deles não faz a correspondência do
que propõem em termos de operacionalização, no que diz respeito aos seus
objetivos, metas e estratégias. Outro ponto é que, esta constatação na
fundamentação, leva à inferência de que estes programas necessitariam apresentar
parcerias com as organizações sociais locais onde eles fossem implementados,
como forma de incentivar e fortalecer a participação das pessoas. Apesar disso,
essas parcerias nem sempre são constituídas.
Considerando que o índice médio é 13,35, grande parte dos programas está
acima da média do índice de composição das intervenções, ou seja, isso significa
dizer que a maioria dos programas apresenta estrutura adequada para intervenção.
105
Entretanto, cabe notar que, a cada ano os programas têm perdido seu rigor em
termos de estruturação, fato que pode ser constatado porque é no ano de 2004 que
se encontram a maior quantidade dos programas abaixo da média. Portanto, a
expectativa de que a passagem dos anos poderia induzir maior rigor dessas
intervenções não ocorre. Tomando-se a análise a partir do ano de 1997 até o ano de
2004, pode-se perceber que, se por um lado a quantidade de programas
apresentados para fins de financiamento tende a aumentar anualmente, por outro,
sua composição em termos estruturais decresce, o que revela que, em termos de
estruturação dos programas, o rigor na elaboração da proposta tem diminuído.
A partir desta análise pode-se inferir que são as intervenções voltadas à
agropecuária, cujo instrumental referem-se aos aspectos promocionais de
capacitação, organização e fomento, que se constituem nos programas de menor
rigor estrutural. Paralelamente, quando as intervenções voltadas ao
desenvolvimento agropecuário são de caráter técnico-científico, elas se mantêm
com um índice de composição das intervenções um pouco acima da média, o que
corresponde ao valor 14.
Se, por um lado, as intervenções técnico-científicas dirigidas à agropecuária
se constituem um pouco acima da média do índice de composição das intervenções,
por outro, são as intervenções de caráter técnico-científico, que focam diretamente
sobre questões ambientais que vão apresentar um maior rigor estrutural, o que pode
ser constatado pelo índice de composição das intervenções que apresentam, os
valores 15 e 16. Vale ressaltar que são estes programas que apresentaram na análise
maior quantidade de parceiros e financiadores, ressaltando-se as parcerias e o
financiamento de instituições internacionais.
Enquanto os programas técnico-científicos voltados para questões
ambientais apresentam maior quantidade de parceiros e financiadores, são os
programas de intervenção técnica na agropecuária que apresentam maior variedade
de público-alvo. Estes programas se mantêm acima da média do índice de
composição das intervenções, desde que apresentem as parcerias, entretanto, se não
apresentam estes componentes, eles passam a apresentar índice de composição das
intervenções abaixo da média.
106
Pode-se ainda sublinhar que, as intervenções de caráter técnico-científico
voltadas a questões ambientais, apresentam vários parceiros e agentes financeiros,
apresentando índice de composição das intervenções acima da média. Esta mesma
característica pode ser constada para intervenções que visam ao ordenamento
municipal, focando diretamente questões como o provimento das necessidades
básicas e atividades de conservação ambiental e econômico-produtivas da
agropecuária. Entretanto, cabe notar, para estas, que o seu índice de composição das
intervenções terá um dos maiores valores, desde que elas apresentem essas parcerias
e o agente financeiro, caso contrário, o índice de composição das intervenções fica
abaixo da média.
Esta análise leva a duas inferências, primeiramente que, os agentes
financeiros internacionais, cobram dos planejadores um maior rigor estrutural das
intervenções e utilizam mais efetivamente a prática da avaliação como forma de
controle desse planejamento e da averiguação da correspondência de seus
fundamentos com os seus objetivos. Portanto, intervenções de financiamento
internacional apresentam maior rigor estrutural. Outro ponto que se coloca é que, a
constituição de parcerias aumenta as responsabilidades coletivas, portanto, há uma
melhor estruturação das intervenções que apresentam este indicador.
Quanto aos projetos analisados, apenas 27,62% destacam o componente de
avaliação, apesar de sua importância enquanto ferramenta de controle das etapas das
intervenções. Um outro componente que necessariamente deveria compor a
estrutura dos projetos, mas que, no entanto, é pouco referenciado, é o de resultados
esperados, o qual possui relação direta com o de avaliação, mas está presente em
apenas 33,33% dos projetos.
Desta análise, pode-se sublinhar que são os projetos com instrumental
biotecnológico, que entre o ano de 1996 até 2001, se constituem como uma das
intervenções de maior rigor estrutural, dado seu índice de composição das
intervenções igual a 18. Entretanto, são nos anos de 2002 e 2003 que se podem
averiguar a presença do maior índice de composição das intervenções, de valor 20,
encontrado em três projetos.
107
Em contrapartida, também é no ano de 2003 que estão constituídos três
projetos que possuem o menor índice de composição das intervenções encontrado
para esta análise, de valor 6, porque apresentam apenas os componentes de período
de execução, objetivos e metas. Apesar da constatação que é no ano de 2003 que se
encontram os projetos com menor índice de composição das intervenções desta
análise, de valor 6, entretanto, é no ano de 2004 que está o maior quantidade de
projetos abaixo da média do índice.
Na análise de tendência dos projetos em termos de proposições de suas
ações, percebe-se que grande parte deles versa sobre ações técnico-científicas
voltadas a atividades econômico-produtivas; seguidos daqueles que se referem a
ações de capacitação, organização e fomento, com vistas à inserção competitiva de
mercado; as intervenções técnico-científicas de caráter ambiental vêm em seguida; a
menor quantidade de ações são de caráter econômico e ambiental e atividades de
educação.
Assim, pode-se perceber, a partir deste ano, que as ações em termos de
projetos estão voltadas, em maior quantidade, para as atividades econômico-
produtivas, podendo ser tanto intervenções técnico-científicas quanto de
capacitação, organização e fomento, sendo que, num segundo momento, podem-se
averiguar as intervenções de caráter ambiental. Entretanto, as intervenções de
educação e as que se referem, concomitantemente, ao meio ambiente e à geração de
renda estão em menor quantidade.
Na análise dessas proposições de desenvolvimento em termos de sua
estrutura organizacional, destaca-se o índice de composição das intervenções, que
para os projetos atingiram os valores de treze índices. Considerando que o índice
médio é 13,19, percebe-se que metade dos projetos está abaixo do índice de
composição das intervenções, o que significa que cerca de 50% dos projetos não
está com estrutura adequada para intervenção.
Ao mesmo tempo, enquanto a cada ano a quantidade de projetos
apresentados para fins de financiamento tende a aumentar, em contrapartida, seu
rigor em termos estruturais tem diminuído. Porque a cada ano, a quantidade de
projetos enquadrados nos índice de composição das intervenções que estão abaixo
108
do valor médio tende a aumentar, ao passo que os maiores valores encontrados
tende a diminuir, de um ano para o outro. Vale ressaltar que esta análise é similar à
dos programas.
Desta análise pode-se inferir que as intervenções de capacitação e
organização voltadas para questões ambientais apresentam índice de composição
das intervenções de valor 16, estando, portanto, acima da média. Entretanto, as
intervenções de capacitação e organização voltadas apenas a agropecuária
apresentam índice abaixo da média. Por outro lado, quando às intervenções de
capacitação e organização, são também técnicas, elas se apresentam acima da média
do índice de composição das intervenções, enquanto as intervenções ao mesmo
tempo técnicas e técnico-científicas estão abaixo da média.
Vale ressaltar que os projetos na área de pesca, da criação de animais
silvestres, do extrativismo e do setor madeireiro ainda são poucos e apresentam
índice de composição das intervenções em torno de 14. Em contrapartida, os
projetos de pesquisa básica, que também são poucos, apresentam índice de
composição das intervenções próximo ao valor 18.
As intervenções na área da educação vão apresentar, de maneira geral,
índice de composição das intervenções acima da média, o que pode ser constatado
nas intervenções do MPEG, da UFPA e da UEPA que apresentam este caráter.
Quanto aos tipos de intervenção que estão em maior quantidade, elas são técnico-
científicas e podem ser dirigidas tanto a ações ambientais quanto a agropecuária,
ressaltando-se que são as ações, que se constituem pelo caráter ambiental, que
apresentam, de maneira geral, um dos maiores índices de composição das
intervenções, em torno de 16. Com relação às intervenções técnico-científicas
voltadas à agropecuária, elas podem ou não estar adequadamente estruturadas, o que
dependerá da instituição proponente, das parcerias firmadas e dos financiadores. De
maneira geral, ao se fazer um paralelo entre as intervenções que focam suas ações
no meio ambiente e também aquelas que focam suas ações no setor agropecuário,
independentemente dos instrumentos de ação ou proposições de desenvolvimento,
percebe-se que são as de caráter ambiental que estão melhor estruturadas.
109
Ainda, deve-se destacar que, conforme analisado nos programas de
intervenção, também nos projetos o rigor aumenta conforme o estabelecimento de
parcerias e a existência de agentes financeiros internacionais. No caso específico da
grande quantidade de projetos de índice de composição das intervenções abaixo da
média, pode-se inferir sua ocorrência em projetos que são encomendados e nos que
são delineados, implementados e executados com recursos da sua própria instituição
de origem.
Neste trabalho, cabe fazer uma ressalva. Embora os projetos dirigidos,
exclusivamente, a ações ambientais estejam melhor estruturados, eles certamente
são os que menos interagem com o seu público-alvo. Portanto, apesar de,
normalmente, ressaltarem em sua fundamentação termos como conservação
ambiental e melhor qualidade de vida, evidenciando, muitas vezes, a necessidade de
desenvolvimento social, percebe-se que seu delineamento estratégico está mais
preocupado em difundir apenas as utilidades necessárias à preservação ambiental,
empregando ações como levantamentos, monitoramentos, atividades educativas,
dentre outros. Portanto, a necessidade de desenvolvimento social não apresenta
correspondência com o seu delineamento para a ação, porque não evidencia a
participação de seu público-alvo e nem estabelece ganhos concretos para essa
participação.
Desta análise, ressalta-se que, apesar de a maioria das intervenções destacar
a necessidade de desenvolvimento social como forma de justificarem suas ações,
pode-se dizer, contudo, que essa necessidade está sendo mais utilizada como forma
de obter financiamento, porque são poucas as intervenções que estão orientadas e
estruturadas, adequadamente, para o provimento dessa necessidade.
Portanto, pode-se inferir que as atuais idéias de desenvolvimento ainda
estão por ser implementadas efetivamente, no âmbito do planejamento, pela maior
parte das intervenções. Outro problema é que, quanto aquelas que evidenciam essas
idéias, pode-se notar que, muitas não estão adequadamente apresentadas em termos
de sua estrutura organizacional, razão pela qual não estão operacionalizadas para a
intervenção, porque ressentem de indicadores bem definidos.
110
De maneira geral, a falta de rigor no âmbito da concepção e da estrutura das
intervenções pode estar relacionada com o aumento dos financiamentos e,
conseqüentemente, com a perda de controle por parte dos agentes financeiros, que
podem não ter uma estrutura, em termos de quantidade de material humano e
mesmo qualificação desse material, para executar a tarefa de avaliação de grande
quantidade e diversidade de intervenções que estão sendo apresentadas e
financiadas nos últimos anos. Outro ponto pode estar relacionado com a própria
chamada do edital e com a metodologia apresentada por ele para os programas e
projetos, além da própria falta de qualificação dos atuais planejadores de
intervenção para execução dessa tarefa.
Especificamente quanto ao atual cenário do desenvolvimento rural no
Estado do Pará, podem-se notar a crescente abertura de editais, nos últimos anos,
dessa natureza e, conseqüentemente, um aumento de financiamentos de programas e
projetos no Estado, dada a sua importância estratégica no contexto da Amazônia,
sendo, portanto, foco político de intervenções de desenvolvimento. Além disso,
pode-se notar a grande pressão por parte de grupos de interesse que compõem este
cenário. Entretanto, ao constatar que grande parte dos problemas tem persistido na
região mesmo após a intervenção, este trabalho demonstra que uma das causas pode
residir na estrutura dos programas e projetos de desenvolvimento. Portanto, os
resultados apontam a necessidade de maior acuidade no planejamento e a
necessidade de mudança no que concerne as atuais concepções e estrutura das
intervenções.
Por fim, esses resultados demonstram a carência de avaliações no âmbito do
planejamento das intervenções; conseqüentemente, ao demonstrar sua importância e
necessidade, o próprio delineamento dessa pesquisa passa a constituir uma inovação
precípua de estabelecimento entre os agentes financiadores das intervenções,
portanto, uma das etapas de avaliação necessárias para a efetividade das
intervenções e para o alcance das proposições de desenvolvimento rural.
111
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