( PDF ) Análise da política de regulação do setor de telefonia fixa no Brasil

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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA

MESTRADO EM ECONOMIA

LUIZ MARDEN GOMES SOBREIRA

ANÁLISE DA POLÍTICA DE REGULAÇÃO

DO SETOR DE TELEFONIA FIXA NO BRASIL

BELÉM

2005

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LUIZ MARDEN GOMES SOBREIRA

ANÁLISE DA POLÍTICA DE REGULAÇÃO

DO SETOR DE TELEFONIA FIXA NO BRASIL

Dissertação apresentada à Universidade da

Amazônia, como parte das exigências do Programa

de Pós-Graduação em Economia, para obtenção do

título “Magister Scientiae”.

Orientação: Professor Doutor Mário Miguel Amin

Garcia Herreros

BELÉM

2005

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Catalogação na Fonte

LUIZ MARDEN GOMES SOBREIRA

S677a Sobreira, Luiz Marden Gomes

Análise da política de regulação do setor de telefonia fixa no

Brasil / Luiz Marden Gomes Sobreira. - Belém, 2005.

150f.

Orientador: Prof. PhD Mário M. Amin Garcia Herreiros

Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade da

Amazônia, 2005.

1.Telefonia fixa. 2. Regulação de telefonia fixa. 3.

Legislação de telefonia fixa. I. Título.

CDD: 342.2638

ANÁLISE DA POLÍTICA DE REGULAÇÃO

DO SETOR DE TELEFONIA FIXA NO BRASIL

Área de Concentração: Políticas e Estratégias de Desenvolvimento Regional

Dissertação apresentada à Universidade da

Amazônia, como parte das exigências do Programa

de Pós-Graduação em Economia, para obtenção do

título “Magister Scientiae”.

Orientador: Professor Doutor Mário Miguel Amin Garcia Herreros

Examinador Externo: Professor Doutor Carlos Tavares Da Costa Júnior

Examinador: Professor Doutor Fernando Antonio Teixeira Mendes

Belém, Pará, 29 de agosto de 2005

DEDICATÓRIA

Durante a execução e elaboração deste trabalho encontrei apoio, estímulo, orientação,

sapiência, tolerância e compreensão. Por isso, dedico-o aos relacionados abaixo:

- A Deus, por proporcionar mais uma oportunidade de crescimento e felicidade na minha

vida;

- Aos meus pais, Luiz e Adélia, pelos princípios e valores ensinados e praticados ao longo

da vida;

- Ao meu irmão, Márcio, por está sempre presente e disponível;

- Ao meu orientador, Mário Amin, pela dedicação e exemplo de educador;

- Aos meus colegas de trabalho, pelo aprendizado contínuo e mútuo.

AGRADECIMENTOS

Aos colegas da turma de mestrado em economia da UNAMA: Alessandro, Giovana, George e

Mauro, companheiros na construção desta etapa de nossas vidas.

Aos professores do curso de mestrado em economia da UNAMA, pelo estímulo, orientações e

aprendizado proporcionado.

Aos momentos de dificuldades e angústias, por ensinarem-me a superá-los.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 16

1.1 PROBLEMA 17

1.2 JUSTIFICATIVA 19

1.3 OBJETIVOS 22

1.3.1 Objetivo geral 22

1.3.2 Objetivos específicos 22

1.4 HIPÓTESE 22

1.5 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO 23

2 CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA 25

2.1 REGULAÇÃO DE ATIVIDADES ECONÔMICAS 26

2.1.1 Evolução da regulação das atividades econômicas 27

2.1.2 Objetivos da regulação de atividades econômicas 28

2.1.3 Os diferentes enfoques da regulação de atividades econômicas 31

2.1.4 Falhas de mercado 34

2.2 TEORIA DOS MERCADOS CONTESTÁVEIS 40

2.2.1 Eficiência econômica do mercado 42

2.2.2 Concorrência potencial 45

2.2.3 Mercado perfeitamente contestável 50

2.2.4 Mercado contestável 52

2.2.5 Contribuições e limitações básicas da teoria de mercado contestáveis 55

2.3 MODELO INSTITUCIONAL DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES 59

2.3.1 Agência nacional das telecomunicações 62

2.3.2 Estrutura tarifária da telefonia fixa 65

3 MATERIAL E MÉTODOS 70

3.1 ÁREA DE ESTUDO 70

3.2 FONTE DOS DADOS 73

3.3 INSTRUMENTAL ANALÍTICO 76

4 PRIVATIZAÇÃO DA TELEFONIA FIXA 78

4.1 EVOLUÇÃO DO PAPEL DO ESTADO NAS TELECOMUNICAÇÕES 78

4.2 MODELO DE REGULAÇÃO E ORGANIZAÇÃO DA TELEFONIA

FIXA ANTES DA REESTRUTURAÇÃO DO SETOR DE

TELECOMUNICAÇÕES

4.3 NOVA ESTRUTURA REGIONALIZADA DA TELEFONIA FIXA 93

4.3.1 Empresas concessionárias e autorizadas à prestação do serviço de

telefonia fixa

4.3.2 Obrigações e deveres das empresas concessionárias 98

4.3.3 Legislação referente à telefonia fixa 101

4.3.4 Evolução do modelo de regulação da telefonia fixa no Brasil 107

4.3.5 Novo cenário da telefonia fixa 113

5 REGIONALIZAÇÃO ESPACIAL DA TELEFONIA FIXA 120

5.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 120

5.2 TARIFAS DA ASSINATURA E DO PULSO TELEFÔNICO 126

5.3 PREÇOS DO SERVIÇO DE TELEFONIA FIXA 132

6 CONCLUSÕES 139

7 REFERÊNCIAS 142

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABRAFIX – Associação Brasileira de Prestadoras de Serviço Telefônico Fixo Comutado;

ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações;

BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;

CADE – Conselho Administrativo de Defesa da Concorrência;

CETERP - Centrais Telefônicas de Ribeirão Preto S.A.;

CONTEL – Conselho Nacional de Telecomunicações;

CRT – Companhia Riograndense de Telecomunicações;

CTB – Companhia Telefônica Brasileira;

CTBC - Companhia Telefônica da Borda do Campo;

CTBC Telecom - Companhia de Telecomunicações do Brasil Central;

CTMR - Companhia Telefônica Melhoramento e Resistência;

DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Econômicos;

EMBRATEL – Empresa Brasileira de Telecomunicações S.A.;

FGV – Fundação Getúlio Vargas;

FNT – Fundo Nacional de Telecomunicações;

GVT – Global Village Telecom Ltda.;

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;

ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços;

IGP-DI – Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna;

INPC - Índice Nacional de Preços ao Consumidor;

IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada;

IPEADATA – Banco de dados do IPEA;

KA – Karlsson acrescido;

KM – Quilômetro;

– Quilômetro quadrado;

KWTS – Kilowatts;

LDI – Ligações de longa distância internacional;

LDN – Ligações de longa distância nacional;

LGT – Lei Geral de Telecomunicações;

MC – Ministério das Comunicações;

MTS 3 – Metros cúbicos;

PGMU – Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Público Comutado

Prestado no Regime Público;

PGO – Plano Geral de Outorgas;

PIB – Produto Interno Bruto;

RNT – Revista Nacional de Telecomunicações;

SCN – Sistema de Contas Nacionais;

SERCOMTEL - Sercomtel S.A Telecomunicações;

STFC – Serviço Telefônico Fixo Comutado;

TASA - Telefônica de Argentina S/A;

TELAIMA - Telecomunicações de Roraima S.A.;

TELAMAZON - Telecomunicações do Amazonas S.A.;

TELASA - Telecomunicações de Alagoas S.A.;

TELEACRE - Telecomunicações do Acre S.A.;

TELEAMAPÁ - Telecomunicações do Amapá S.A.;

TELEBAHIA - Telecomunicações da Bahia S.A.;

TELEBRÁS – Telecomunicações Brasileiras S.A.;

TELEBRASÍLIA - Telecomunicações Brasília S.A.;

TELECEARÁ - Telecomunicações do Ceará S.A.;

TELEGOIÁS - Telecomunicações de Goiás S.A.;

TELEMAT - Telecomunicações de Mato Grosso S.A.;

TELEMIG - Telecomunicações de Minas Gerais S.A.;

TELEMS - Telecomunicações de Mato Grosso do Sul S.A;

TELEPAR - Telecomunicações do Paraná S.A.

TELEPARÁ - Telecomunicações do Pará S.A.;

TELEPISA - Telecomunicações do Piauí S.A.;

TELERGIPE - Telecomunicações de Sergipe S.A.;

TELERJ - Telecomunicações do Rio de Janeiro S.A;

TELERN - Telecomunicações do Rio Grande do Norte S.A.;

TELERON - Telecomunicações de Rondônia S.A.;

TELESC - Telecomunicações de Santa Catarina S.A.;

TELESP - Telecomunicações de São Paulo S.A.;

TELEST - Telecomunicações do Espírito Santo S.A.;

TELMA - Telecomunicações do Maranhão S.A.;

TELPA - Telecomunicações de Paraíba S.A.;

TELPE - Telecomunicações de Pernambuco S.A.;

TFI – Taxa de fiscalização da instalação;

TIC – Tecnologia de informação e comunicação;

TISA - Telefônica Internacional S/A;

TMC – Teoria de Mercado Contestável;

WLL – Wireless Local Loop (acesso local sem fio);

LISTA DE FIGURAS

Figura 1- Mapa geográfico do Brasil. 71

Figura 2- Mapa da densidade demográfica no Brasil. 73

Figura 3- Empresas concessionárias e principais empresas autorizadas por região. 121

Figura 4- Percentual de domicílios com linha telefônica instalada. 122

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1- Regulação de preço pela diminuição do custo no monopólio. 38

Gráfico 2- Evolução anual do número de terminais celulares. 111

Gráfico 3- Crescimento percentual de alguns índices no período de

dezembro/1998 a dezembro/2004.

126

Gráfico 4- Evolução de alguns índices no período de dezembro/1998 a

dezembro/2004.

127

Gráfico 5- Variação da cesta básica na Região I do PGO e no Brasil , em

comparação com a assinatura e o pulso telefônico de dezembro de

1998 a dezembro de 1999.

130

Gráfico 6- Variação da cesta básica em três cidades da Região II do PGO e no

Brasil, da assinatura e do pulso telefônico no período de dezembro

de 1998 a dezembro de 1999.

131

Gráfico 7- Variação da cesta básica em São Paulo (Região III do PGO) e

no Brasil, da assinatura e do pulso telefônico no período de

dezembro de 1998 a dezembro de 1999.

132

Gráfico 8- Menores preços de ligações locais de dois minutos de duração as

09:00 horas nas seis cidades analisadas da Região I do PGO.

133

Gráfico 9- Menores preços de ligações locais de dois minutos de duração no

horário das 09:00 horas nas três cidades analisadas da Região II do

PGO.

133

Gráfico 10- Menores preços de ligações de longa distância nacional para

Brasília-DF de dois minutos de duração as 09:00 horas nas seis

cidades analisadas da Região I do PGO.

135

Gráfico 11- Menores preços de ligações de longa distância nacional para

Brasília-DF de dois minutos de duração no horário das 09:00 horas

nas duas cidades analisadas da região II do PGO.

135

LISTA DE QUADROS

Quadro 1- Sistema de medição do serviço local de telefonia fixa. 66

Quadro 2- Serviço de longa distância nacional de telefonia fixa. 67

Quadro 3- Fator multiplicador do serviço de longa distância nacional. 68

Quadro 4- Horário de tarifa reduzida para o serviço de longa distância

internacional de telefonia fixa.

Quadro 5- Principais atores no processo decisório sobre política de abertura das

telecomunicações – 1986-1998.

Quadro 6- Resultado do leilão de privatização da telefonia fixa no Brasil. 95

Quadro 7- Empresas por região do Plano Geral de Outorgas (PGO). 96

Quadro 8- Principais empresas prestadoras do serviço de telefonia fixa no Brasil. 97

Quadro 9- Evolução do número de acessos telefônicos no Brasil (milhões). 110

Quadro 10- Market share de acessos de telefonia fixa em serviço (junho 2004). 112

Quadro 11- Serviços em operação das companhias de telefonia fixa no Brasil. 113

Quadro 12- ICMS do serviço de telefonia fixa no Brasil- 2000-2005. 123

Quadro 13- Tributação do serviço de telefonia fixa no Mundo em 2004. 124

Quadro 14- A cesta básica, a telefonia fixa, a internet e o salário mínimo. 129

RESUMO

O objetivo deste trabalho é analisar o modelo de regulação da telefonia fixa, no Brasil,

após a reestruturação do setor em 1998, a partir do conjunto metodológico pautado no

problema, fundamentação teórica, objetivos e hipóteses. O desenvolvimento teórico foi

baseado na Teoria dos Mercados Contestáveis. A regulação das empresas concessionárias e

autorizadas de telefonia fixa é exercida pelo governo brasileiro, através da Agência Nacional

das Telecomunicações (ANATEL), cuja finalidades são controlar e estimular a atividade

econômica do setor e justifica-se na medida em que existem falhas de mercado. Procurou-se,

especificamente, analisar o modelo implementado na regulação da privatização da telefonia

fixa brasileira e os impactos da estrutura tarifária da telefonia fixa na prestação do serviço no

Brasil. Foram levadas em consideração as falhas de mercados provenientes de poder de

mercado e de problemas oriundos de assimetrias de informações. Conclui-se que o governo

brasileiro, como responsável pela regulação, tem encontrado dificuldades em relação às

práticas anticompetitivas e ao atendimento aos anseios da sociedade brasileira.

ABSTRAT

The purpose of this dissertation is to analyze the regulatory model for fixed telephony

in Brazil after the sector’s restructuring in 1998, based on appropriate methodology linked to

the issue, theoretical foundations, objectives and hypotheses. Theoretical work was based on

the Contestable Markets Theory. Regulation of the concessionaire and authorized fixed

telephone companies is performed by the Brazilian government through the National

Telecommunications Agency (ANATEL), which is responsible for controlling and

stimulating economic activity in the sector and is justified by the existence of market

imperfections. This study specifically sought to analyze the regulatory model implemented

during the privatization of fixed telephone service in Brazil and the impacts on the fixed

telephony tariff structure for services provided in Brazil. Market imperfections were taken

into consideration that resulted from the power of the market and from problems arising from

asymmetries in information availability. The dissertation concludes that the Brazilian

government, as the authority responsible for regulation, has found it difficult to deal with anti-

competitive practices and to address the desires of Brazilian society.

1 INTRODUÇÃO

A economia mundial, desde as últimas duas décadas do século passado, tem

experimentado mudanças no papel do Estado. Estas mudanças referem-se à crescente

participação da iniciativa privada em setores originalmente estatais, diminuição da atuação do

Estado como empresário, nova regulamentação dos serviços públicos e introdução da

competição em mercados contestáveis.

No caso do Brasil, desde fins da década de 1980, o país vem promovendo uma ampla

redefinição do papel do Estado na economia, através da abertura comercial, da privatização de

empresas estatais e da nova regulação de algumas atividades econômicas. Como

conseqüência, o modelo de desenvolvimento passa por um processo de transformação das

instituições econômicas e das formas e práticas que regulam a participação dos agentes nas

atividades produtivas. Contrastando com o modelo anterior, cuja prioridade maior residia no

aumento puro e simples da capacidade instalada e na ocupação de "espaços vazios", a nova

estratégia de desenvolvimento busca o crescimento econômico pela incorporação de novas

tecnologias e de novas técnicas de gerenciamento.

No novo modelo, em vez do Estado, o mercado desempenha um papel importante na

alocação de recursos. Nesse novo ambiente econômico, as políticas de concorrência passam a

ter um papel fundamental, garantindo que o mercado possa alocar e distribuir, eficientemente,

os recursos dentro da economia. Cabem a essas políticas a definição e a garantia de regras

justas para o jogo competitivo, protegendo empresas e consumidores contra abusos por parte

de firmas ou indústrias que detenham posição dominante em determinados segmentos.

Neste ambiente, insere-se a reestruturação das telecomunicações ocorrida no Brasil em

1998. O Estado empresário, responsável pela oferta dos serviços públicos de

telecomunicações, cedeu espaço ao Estado regulador, ao privatizar as suas 28 empresas

estatais de telefonia que formavam o antigo Sistema Telebrás e ao criar uma agência

específica de regulação para o setor, a Agência Nacional das Telecomunicações – ANATEL,

tendo como principais pilares a privatização, a competição e a universalização dos serviços de

telecomunicações.

Com a implementação da nova regulamentação, foram criadas condições para o

surgimento de novas empresas de âmbito local, regional, nacional e internacional, provocando

o início de uma competição por espaços no mercado promissor das telecomunicações. Neste

contexto, a análise do novo modelo de regulação torna-se uma tarefa essencial, mas cuja

execução não é simples, pois os marcos regulatórios teóricos nem sempre são verificados na

prática e a competição nas telecomunicações está apenas começando: as empresas do setor de

telecomunicações buscam obter vantagens adicionais com as redes próprias ou através de

alianças estratégicas a serem negociadas com os concorrentes e parceiros e que possam ser

implementadas dentro da estrutura de mercado vigente. Para tanto, a informação em si e a

tecnologia da informação têm grande importância estratégica e tática, pois a tecnologia de

informação pode ser usada para acumular e disseminar conhecimento sobre clientes e

mercados, o que capacitaria a empresa, por meio da gestão de preferências, a rapidamente

personalizar produtos e serviços.

1.1 PROBLEMA

No século XXI, consolidaram-se as tendências observadas, no início da década de

1990, citadas por Castells (2002), em direção ao desenvolvimento de uma sociedade baseada

na informação e no conhecimento, onde transformou-se em realidade o desenvolvimento de

um mercado de informação eletrônica de dimensões ainda não adequadamente estimadas, em

especial no segmento de negócios. Portanto, com a evolução da sociedade moderna, tornou-se

necessária a construção de uma infra-estrutura de comunicações de grande capacidade e alta

velocidade, apta a cursar tráfego multimídia (voz, dados, textos, imagens e vídeo).

O mundo está cada vez mais dependente de comunicações eletrônicas

, desde as

transações mais sofisticadas às mais corriqueiras e, além disso, os serviços de informação

eletrônica interferem no estilo de vida e na própria sociedade brasileira, pois ignoram as

diferenças de cultura, idioma e idade. De 1996 a 2002, o Produto Interno Bruto (PIB) dos

serviços de comunicações (valor adicionado - preços básicos), segundo o Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatística (IBGE) e de acordo com o novo Sistema de Contas Nacionais (IBGE

SCN/Cont. Anual), mostra taxas de crescimento média anual, em relação ao PIB total, da

ordem de 21 %, o que mostra a evolução da importância dos serviços de comunicações na

composição do PIB brasileiro.

Com o advento das transformações da década de 90, no século passado, o setor de

telecomunicações deixou de ter uma orientação tecnológica centrada em serviços padronizados

e passou a ter uma orientação de negócios baseada no desenvolvimento da sociedade como um

todo, com soluções específicas para atender à demanda das diversas classes sociais. Ao mesmo

tempo, cresce o anseio da sociedade, no serviço de telefonia fixa brasileiro, por atendimento à

demanda reprimida, diminuição dos preços e por uma melhor diversidade e qualidade deste

serviço. Portanto, torna-se importante que a regulação do setor procure um meio de garantir

que os benefícios do avanço tecnológico alcancem toda sociedade e não sejam mais um fator

de exclusão social e que, em conjunto, sejam atendidos os anseios da sociedade brasileira.

Comunicações eletrônicas: são formas de comunicações entre pessoas que se utilizam de recursos tecnológicos

e equipamentos eletrônicos de comunicação. Como exemplo podemos citar o telefone, o correio eletrônico e os

acessos à Intranet e Internet.

Diante da modernização constante do setor de telecomunicações, da realidade brasileira

supra citada e do compromisso governamental com a competição e a universalização dos

serviços, resolveu-se analisar a telefonia fixa, que, constitui-se numa necessidade básica da

população e, para a qual, o governo brasileiro implementou uma política específica de atuação

e controle, com o objetivo de que este serviço seja acessível à toda a sociedade brasileira e que

seja um fator facilitador importante no desenvolvimento econômico brasileiro.

Em vista das considerações apresentadas acima, a questão que se estabelece é se a

privatização e a regulação do setor de telecomunicações, em especial, do serviço de telefonia

fixa, está contribuindo para a redução do poder de mercado das principais empresas e para uma

estrutura tarifária que atenda aos anseios da sociedade brasileira ?

1.2 JUSTIFICATIVA

No mercado atual, para o progresso de uma sociedade, em que a troca de informações

tornou-se um ponto fundamental para o desenvolvimento de seus cidadãos e suas empresas, é

importante a disponibilização de uma infra-estrutura adequada de telecomunicações. A

dinâmica atual do mercado mundial exige acesso pleno à crescente "economia da

informação", na qual a indústria intensiva em informações tem uma tendência de crescimento

expressivo, de maneira que a eficiência dos serviços de telecomunicações seja fator de

competitividade e de progresso da sociedade.

As diferentes crises econômicas, com várias repercussões sociais e políticas,

agravaram as crises institucionais, reduzindo a capacidade de gerar recursos e

impossibilitando a obtenção de novos financiamentos, internos e externos, o que impediu a

continuidade dos projetos de ampliação e manutenção da infra-estrutura, tornando imperativo

a necessidade de realizar uma profunda reestruturação nas economias e suas estruturas.

Entretanto, num ambiente de profundas transformações e de globalização, muitas instituições

não perceberam a necessidade de promover as mudanças requeridas, provocando um grande

atraso tecnológico e a perda da competitividade em termos nacional e internacional.

Considerando que, nos setores de infra-estrutura, de forma geral, a competição, pela

dificuldade de ser alcançada, por si só não conduz à eficiência econômica – sendo esta

entendida como a máxima satisfação dos produtores e consumidores – torna-se então

necessária a participação do Estado como órgão regulador, impondo novos marcos

regulatórios para os diferentes setores. Assim, surge a necessidade de se analisar a regulação

em cada setor específico, no caso, o de telecomunicações.

Num contexto geral, a análise da quebra do monopólio e da reforma regulamentar

pode ser feita por diferentes teorias, não sendo uma mais importante que outra, mas

representativas de diferentes enfoques, como a Teoria dos Mercados Contestáveis, do Agente-

Principal e Estrutura-Conduta-Desempenho, entre outras.

No Brasil, o modelo de mercado atual e as políticas de concorrência têm uma

importância fundamental para que o mercado possa distribuir e alocar, eficientemente, os

recursos dentro da economia, porque a globalização dos mercados exige, cada vez mais,

competitividade interna e externa e, principalmente, uma regulação de mercado capaz de

atingir os objetivos requeridos pela sociedade. Segundo a ANATEL, o governo está fazendo

um esforço concentrado para desenvolver uma infra-estrutura de telecomunicações adequada,

em termos de meios e aplicações, no sentido de aproveitar as oportunidades que se abrirão,

com o objetivo de saltar etapas de desenvolvimento tecnológico e de estimular o

desenvolvimento social e econômico.

A partir da liberalização do mercado, da convergência das novas tecnologias e

serviços, do estímulo aos novos fornecedores e da intensificação da concorrência

internacional, o mercado nacional criou a expectativa de um aumento da competição entre as

empresas de telecomunicações. Além disso, a ANATEL, através de regras, incentiva a

competição e as modalidades de cooperação entre prestadores de serviços que visem aumentar

a sua eficiência econômica e ao bem-estar do consumidor, adotando, entretanto, precauções

contra o comportamento anticoncorrencial, particularmente, o abuso de poder pelas empresas

dominantes no mercado.

As empresas que, desejam manter suas vantagens competitivas, se defrontam com

exigências cada vez maiores e mais diversificadas em termos de telecomunicações e de

processamento de informações. A competitividade no mercado internacional depende cada

vez mais da eficiência no acesso e no uso da informação, o que por sua vez, é função da

eficiência relativa dos sistemas de telecomunicações disponíveis no país, comparados aos dos

países dos concorrentes e dos parceiros comerciais, bem como da eficiência com que as

telecomunicações ligam o país aos seus mercados e competidores globais.

Diante do cenário econômico vigente, o governo brasileiro tem procurado promover

uma efetiva competição na telefonia fixa, maior estímulo na universalização dos serviços de

telecomunicações, aumentar a disseminação do telefone e, além disso, a redução de preços e

tarifas destes serviços.

1.3 OBJETIVOS

1.3.1 Objetivo geral

Analisar o modelo de regulação como fator determinante da privatização do setor de

telefonia fixa no Brasil.

1.3.2 Objetivos específicos

- Identificar o modelo implementado, quanto à estrutura regional e ao papel do Estado, na

regulação da privatização da telefonia fixa brasileira.

- Descrever a regulação e a evolução da estrutura tarifária na nova estrutura regionalizada do

serviço de telefonia fixa no Brasil.

1.4 HIPÓTESE

Se o modelo de regulação do serviço de telefonia fixa brasileiro influencia o

comportamento e a performance das empresas concessionárias e autorizadas deste serviço,

então, provoca reflexos negativos nas tarifas e na prestação deste serviço, no Brasil.

1.5 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO

O presente documento é composto por sete capítulos. O capítulo dois apresenta o

referencial teórico e a revisão da literatura, visando dar suporte à análise propriamente dita da

regulação do mercado de telefonia fixa no Brasil, abordando a regulação de atividades

econômicas, a teoria dos mercados contestáveis e o modelo institucional do setor de

telecomunicações; o terceiro capítulo apresenta a metodologia utilizada, informando a área de

estudos, a origem dos dados e o instrumental analítico operacionalizado na análise da

regulação e na evolução da estrutura tarifária na prestação do serviço de telefonia fixa

brasileiro; no capítulo quatro, com o objetivo de atender ao primeiro objetivo específico,

discorre-se sobre a privatização da telefonia fixa, abordando-se a evolução do papel da Estado

nas telecomunicações, a antiga estrutura e a nova estrutura regionalizada da telefonia fixa,

mostrando-se a evolução, a regulação, o novo cenário deste setor e a telefonia fixa como

forma básica de inclusão digital; posteriormente, no quinto capítulo, com o objetivo de

atender ao segundo objetivo específico, é feita uma descrição da regionalização espacial

implementada para as empresas concessionárias e autorizadas do serviço de telefonia fixa no

Brasil. Apresenta-se uma descrição da evolução da estrutura tarifária na prestação do serviço

de telefonia fixa no Brasil, mostrando-se: a evolução das tarifas de assinatura e do pulso

telefônico e sua comparação com índices de inflação, com o salário mínimo, e com a variação

das tarifas da luz e água residencial, que se constituem em despesas básicas do brasileiro; a

evolução das tarifas de assinatura e do pulso telefônico com relação à evolução da quantidade

de acessos telefônicos e com a variação dos preços da cesta básica em dez capitais brasileiras;

faz-se uma análise dos preços das ligações locais e de ligações de longa distância nacional

(LDN) para as regiões do Plano Geral de Outorgas (PGO); no capítulo seis, apresenta-se as

conclusões; e no sétimo capítulo, as referências.

2 CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA

Este capítulo visa fornecer um referencial teórico para o desenvolvimento deste

trabalho. Para tanto, aborda-se a regulação de atividades econômicas, a teoria dos mercados

contestáveis (TMC) e o modelo institucional do setor de telecomunicações.

Primeiramente, apresenta-se a evolução da regulação de atividades econômicas: seus

objetivos, seus diferentes enfoques e as principais falhas de mercado que justificam a sua

implementação, aplicáveis à análise do setor de telefonia brasileiro, apresentada nos capítulos

4 e 5, deste trabalho. Salienta-se que, neste trabalho, o termo regulação refere-se à atuação do

Estado com a finalidade de limitar, por meios de regras e normas, a ação dos agentes

econômicos, ou seja, no seu sentido mais restrito, como nos moldes da regulação americana; e

o termo regulamentação, quando usado, terá a mesma conotação.

Posteriormente, discorre-se sobre aspectos da teoria dos mercados contestáveis, base

do desenvolvimento teórico, que possam contribuir para a análise do setor de telefonia no

Brasil: a competição potencial, a eficiência econômica do mercado, o mercado perfeitamente

contestável, o objetivo da teoria dos mercados contestáveis e as contribuições e limitações da

teoria dos mercados contestáveis.

A seguir, faz-se uma apresentação do setor de telecomunicações, principalmente em

relação a alguns aspectos relacionados ao modelo institucional, à regulação e à concepção de

concorrência ligada ao grau de contestabilidade do mercado.

2.1 REGULAÇÃO DE ATIVIDADES ECONÔMICAS

Para Araújo (1997), a regulação de atividades econômicas existe, nas sociedades

organizadas em Estados, uma vez que existe mercado funcionando sem alguma base de leis,

normas e convenções sociais, que lhe dão sua forma específica e até seu conteúdo. Além

disso, parte significativa das normas e leis de cada sociedade visa ordenar a atividade

econômica e garantir a prosperidade geral. Entretanto, no sentido moderno do termo, a

literatura tem-se concentrado em situações nas quais órgãos e regulamentos existem para

controlar a estrutura e o funcionamento de alguns setores específicos: transportes, energia,

comunicações (especialmente as telecomunicações), água, saneamento básico, educação e

saúde. Nas sociedades modernas, os produtos destes setores são considerados básicos para a

vida econômica e social; apresentam significativas externalidades

em seu funcionamento, ou

seja, as transações afetam terceiros ou a própria coletividade; dentro do próprio setor podem

existir economias de escala e escopo, bem como complementaridades que favoreçam a

coordenação sobre a competição; tendem a necessitar investimentos importantes, com longos

prazos de maturação; e esses investimentos são específicos ao setor, com custos

irrecuperáveis.

De acordo com Possas et al. (1998), nos setores onde a concorrência é uma realidade,

torna-se necessária a existência de diretrizes das políticas de defesa da concorrência que

regulem as atividades econômicas privadas e públicas, de modo que compatibilizem, por um

lado, o aumento da produtividade com o incremento da produção e, por outro, o bem-estar do

cidadão consumidor com o funcionamento da economia em bases saudáveis. Para isso, estas

diretrizes devem ser flexíveis para adaptarem-se às necessidades ditadas pelo estágio de

As externalidades (economias extenas) ocorrem quando a produção ou o consumo de um bem acarreta efeitos

sobre outros indivíduos, e esses custos não se refletem nos preços.

desenvolvimento econômico e pelo arcabouço jurídico e institucional do país ou do bloco

econômico ao qual pertença.

2.1.1 Evolução da regulação das atividades econômicas

Araújo (1997) mostra que, até a década de 1950, a maior parte da literatura sobre

regulação era de natureza jurídica ou política, refletindo os pressupostos básicos da

intervenção. Após a Segunda Guerra Mundial, a partir dos trabalhos de Allais, Boîteux e

outros na Electricité de France, buscou-se o desenvolvimento, dentro do quadro neoclássico,

do conceito de “monopólio natural” e deduzir regras tarifárias para um monopólio público de

modo a buscar um ótimo social. A partir de então, aumentou o número de trabalhos de

economistas sobre questões regulatórias, principalmente nas escolas neo-clássica e

institucionalista.

Para Araújo (1997), a crise dos anos 70 teve impactos negativos em muitos setores de

infra-estrutura, com aumentos tarifários e deterioração dos serviços. Este quadro provocou o

interesse pela tarifação ao custo marginal, a busca de esquemas alternativos para estimular a

eficiência (técnica, alocativa e competitiva) e, ganhou importância a análise dos fenômenos de

captura do regulador e de assimetria informacional

entre o regulador (representante do

interesse coletivo) e a firma regulada (executante do serviço).

O processo de reestruturação e mudança na economia mundial verificado, nas décadas

de 1980 e 1990, especificamente, nos setores de infra-estrutura, resultou em uma redefinição

As assimetrias de informação são diferenças de informações entre as partes envolvidas em uma transação,

particularmente quando esta diferença afeta o resultado final da transação.

do papel do Estado: o Estado empresário cedeu lugar para o Estado regulador que, por meio

de órgãos específicos, determina e fixa regras próprias para cada mercado. Além disso,

conforme pode ser observado em Chang (1997), houve uma caracterização da regulação

econômica em fases distintas; e, em Fiani (1998), traçou-se uma evolução histórica ao tratar

de regulação. Segundo estes autores, a regulação surge, primeiramente, como um resultado

espontâneo e pouco planejado das transformações por que passava a base produtiva das

principais economias avançadas na virada do século XIX; depois segue um período de

institucionalização, no qual encontra-se, nas instituições governamentais, um corpo técnico

com atribuições bem definidas. No primeiro período, da Grande Depressão até o início da

década de 1970, deixavam-se, em aberto, algumas questões, como a informação imperfeita e

limitada, o papel do governo e da regulamentação dos mercados, a importância das barreiras à

entrada e saída de novas firmas no mercado, a racionalidade dos agentes em colher e

processar informações e ainda não explicava as causas da Grande Depressão. No segundo

período, a partir da década de 1980, apareceram autores que enfatizaram a importância da

intervenção governamental, através de normas e regras, como forma de se atingir o bem-estar

social e econômico e por isso, ficaram conhecidos como institucionalistas.

2.1.2 Objetivos da regulação de atividades econômicas

Para que a regulação tenha efeito desejável, Stigler (1975) afirma ser fundamental que

o agente regulador não seja nem parte diretamente envolvida, nem esteja estabelecido na

atividade do regulado. Desta forma, o papel do regulador deve partir de instituições

governamentais, que se supõe isentas de outro interesse que não o bem-estar social geral. Em

consonância com essa abordagem, Mitinick (1989, p.29) apresenta a seguinte definição: “a

regulação é um processo que consiste na restrição intencional da escolha de atividades de um

sujeito e provém de uma entidade que não é parte direta, nem está estabelecida na atividade

em questão”. Já para Aglieta (1979) e Boyer (1990), o conceito de regulação é muito mais

abrangente, envolvendo elementos associados à intervenção de outros agentes na economia e

como tal, a simples intervenção do Estado na economia é entendida como apenas um dos

fatores que regulam a atividade econômica e, desta forma, deve ser chamada de

regulamentação. Neste sentido, Boyer (1990, p. 46) define a regulação como “a conjunção de

fatores que promovem a reprodução geral, tendo em vista as estruturas econômicas e as

formas sociais vigentes”.

Coutinho (1990) mostra que a atividade econômica é regulada por cinco fatores: a

forma de configuração de uma relação salarial, a forma de gestão da moeda, as estruturas das

organizações do mercado ou as formas de concorrência inter-capitalista, o modo de inserção

na economia mundial e a forma de intervenção do Estado, como regulador e estimulador das

atividades econômicas. Na opinião de Gomes (1998), o que se verifica, na maioria dos países

de industrialização avançada, é uma reformulação do papel do Estado como regulador, a fim

de estimular a competição no mercado e as privatizações.

Para Possas et al. (1997), a regulação deixa de ser justificada somente pela existência

de monopólio natural e passa ser a solução para se evitar três alternativas consideradas

inferiores do ponto de vista do bem-estar da sociedade: a livre operação de uma única

empresa privada, que acabará por restringir a quantidade ofertada e praticar preços de

monopólio; a livre operação de várias empresas privadas com escalas sub-ótimas, o que

implica preços e custos elevados, embora as margens de lucro possam ser reduzidas; e a

produção estatal com uma escala de produção eficiente, mas sujeita a ineficiências oriundas

de uma gestão politizada ou meramente sem incentivos para buscar ganhos de produtividade e

qualidade.

Vinhaes (1999) define que o órgão regulador deve estabelecer um determinado padrão

para a regulação, levando em conta que a sua intervenção deve ocorrer apenas naqueles

setores onde as forças competitivas são fracas e ameaçam o interesse público. O órgão

regulador deve estudar os caminhos para impor a competição, intervindo nas firmas onde a

competição em si é inadequada, protegendo dessa forma, o interesse público.

Pindick e Rubinfield (2002) consideram que, pela teoria econômica, a competição é a

melhor forma de se atingir a eficiência econômica. Esta seria conseguida em um mercado

competitivo e não regulamentado, quando os excedentes dos consumidores e dos produtores

são maximizados, uma vez que existiriam informações completas a respeito das preferências

de trocas entre eles e nenhuma transação voluntária poderia melhorar a situação de um, sem

piorar a situação do outro (equilíbrio Ótimo de Pareto). Contudo, este conceito de eficiência é

muito restritivo, pois ele despreza o fato de que os requisitos da competição, provavelmente,

não conseguiriam vigorar por causa da existência de desvios de eficiências causados por

quatro razões básicas – poder de mercado, externalidades, bens públicos e informação

incompleta –, o que vem justificar a regulação como um meio de corrigir essas ineficiências e

garantir o bem-estar social.

Pindick e Rubinfield (2002) apresentam o poder de mercado como resultado de uma

perda bruta por parte dos compradores e dos vendedores, pois a quantidade a ser vendida,

determinada pelo empresário dominante, é menor do que se tivesse em concorrência, ao

mesmo tempo em que o preço é maior. Assim, perde o empresário, que deixa de vender mais,

e o consumidor, que compra menos do que gostaria.

Stigler (1975, p.104) define que externalidade é “um efeito externo de uma decisão

econômica, que beneficia ou prejudica uma pessoa que não era partidária da decisão”. Desse

modo, conclui-se que toda e qualquer ação econômica provoca externalidades aos agentes. As

externalidades serão negativas se a ação de uma das partes impõe custos sobre outra e serão

positivas quando a ação de uma das partes beneficia outra.

Kupfer (2002) mostra que os bens públicos caracterizam-se por beneficiar a todos os

consumidores. São mercadorias que podem estar disponíveis para muitos consumidores,

porém, logo após terem sido ofertadas a alguns consumidores, torna-se muito difícil evitar que

outros também a consumam.

Pindick e Rubinfield (2002) referem-se à informação incompleta ou assimétrica como

a falta de informações exatas por parte dos produtores ou consumidores que leva os

produtores a ofertarem quantidades excessivas de determinados bens e quantidades

insuficientes de outros, e os consumidores deixam de ter informações a respeito dos preços de

mercado ou da qualidade do produto. Neste sentido, a atividade de regulação envolve,

geralmente, restrições impostas pelo governo às decisões das empresas sobre preço,

quantidade, entrada e saída de mercado, bem como sobre parâmetros específicos, como

indicadores de qualidade e desempenho. Contudo, a intervenção estatal deve restringir-se ao

objetivo de eliminar as imperfeições de mercado, gerando o menor ônus possível sobre os

agentes do mercado regulado, com vistas a impedir a criação de ineficiência econômica.

2.1.3 Os diferentes enfoques da regulação de atividades econômicas

No campo da Teoria da Regulação, existem quatro abordagens sobre o processo de

implementação das atividades de regulação: a primeira é a que Kupfer (2002) mostra que a

intervenção regulatória do Estado é necessária apenas para corrigir falhas de mercado,

principalmente, a existência de monopólios naturais e a geração de externalidades; na

segunda, Kupfer (2002) defende a Teoria do Interesse Público: a regulação é o resultado do

conflito entre corporações privadas e o interesse coletivo, limitando as pretensões particulares

das primeiras. Essa abordagem é criticada pelo fato de supor que a regulação sempre ocorrerá

na presença de falhas de mercado, o que não é, necessariamente, verdadeiro. Também é

criticada pelo fato de limitar a necessidade de regulação a dois tipos de falhas de mercado,

quando, na verdade, há espaço para a atividade de regulação sob outras condições; a terceira é

a chamada Regulatory Capture Theory. Segundo Viscusi et al. (1995), essa abordagem

desafia, diretamente, a Teoria do Interesse Público. A Regulatory Capture Theory considera a

atividade de regulação como “capturada” pelos interesses dos agentes privados regulados, e

que, portanto, a agência reguladora sempre atenderá às suas demandas. Dessa forma, os

objetivos sociais serão deixados de lado, com vistas à preservação dos interesses das empresas

do mercado regulado e dos privilégios políticos dos membros da agência reguladora. A

melhor saída para o problema, segundo essa teoria, é a adoção de medidas de

desregulamentação que permitam ao mercado restaurar a competição e atingir a eficiência

econômica, eliminando os objetivos, meramente, políticos dos agentes reguladores; a quarta

refere-se à Teoria Econômica da Regulação. Segundo Viscusi et al. (1995), essa abordagem

busca compreender alguns fenômenos inerentes à atividade de regulação, tais quais o

favorecimento de determinados grupos de agentes e o movimento em direção à regulação e

posterior desregulamentação, verificados em algumas indústrias. A principal hipótese dessa

vertente teórica é que a regulação resulta dos interesses de grupos de agentes privados, os

quais utilizam sua capacidade de representação para fazer com que o Estado, através de seu

poder coercitivo, imponha normas regulatórias em determinado mercado. A explicação dos

movimentos de regulação e desregulamentação advém da capacidade de representação dos

agentes privados envolvidos no processo regulatório.

Em consonância com este quarto enfoque e conforme apresentado no capítulo quatro,

a regulação do setor de telefonia fixa brasileira teve a participação e a influência de vários

atores interessados neste processo.

De acordo com Pindick e Rubinfield (2002), as razões descritas acima criam

ineficiências de mercado que, às vezes, justificam a introdução de uma regulamentação

governamental, uma vez que a competição por si só não atinge o bem-estar social. Contudo,

ainda segundo Pindick e Rubinfield (2002), a regulamentação não é a única forma de corrigir

as ineficiências, pois, no caso das externalidades, algumas ineficiências “podem ser

eliminadas por meio de negociações particulares entre as partes envolvidas, ou por meio de

sistema judiciário, no qual as partes prejudicadas podem mover ações judiciais para recuperar

os danos sofridos”. Neste sentido, de acordo com Pindick e Rubinfield (2002), a regulação

utiliza a concorrência para alcançar eficiência econômica nos mercados (produtiva,

distributiva, alocativa e deficiência seletiva ou dinâmica). Desta forma, a busca do interesse

individual defendida por Adam Smith, produzindo e trocando bens, não conduz ao bem

comum e, provoca a necessidade de interferência econômica do Estado através de impostos,

subsídios, regulação de quantidades etc., para promover um nível de bem-estar para a

sociedade como um todo.

Pindick e Rubinfield (2002) consideram que a eficiência produtiva é obtida quando se

alcança a eficiência econômica: a estrutura produtiva instalada e sua respectiva tecnologia são

utilizadas com máximo rendimento e mínimo custo. A eficiência distributiva refere-se à

capacidade dos agentes individuais em eliminar, por meio de concorrência ou outro

dispositivo, as rendas monopólicas ou outros ganhos temporários e a eficiência alocativa,

considera que o máximo de transações é alcançado, maior renda é gerada e que os agentes

estão num grau ótimo de satisfação, ou ótimo de Pareto, uma vez que não podem melhorar

sua situação sem prejudicar a de outro. Já a eficiência seletiva focaliza um mercado como um

ambiente seletivo, capaz de selecionar inovações de produtos e processos o que repercute

numa futura redução de custos e preços e na melhoria da qualidade. Diferentemente da

natureza estática do ótimo paretiano, esta é uma situação dinâmica, nos moldes da

interpretação neo-shumpeteriana. Neste contexto, a eficiência econômica também seria

alcançada por meio de órgãos e regulamentos capazes de controlar a estrutura e o

funcionamento de alguns setores específicos, como é o caso dos setores de infra-estrutura,

especificamente, o setor de telecomunicações. Todavia, existem algumas restrições intrínsecas

ao processo de regulação, como a própria assimetria de informação, já comentada acima, que

impedem as agências reguladoras de atingir seus objetivos.

No Brasil, conforme pode-se observar nos capítulos quatro e cinco deste trabalho, a

nova regulação do setor de telefonia fixa brasileira foi motivada e implementada para que a

ANATEL e a nova regulamentação fossem instrumentos de alcance da eficiência econômica.

2.1.4 Falhas de mercado

Vinhaes (1999) considera que a justificativa econômica tradicional para a regulação

(lato sensu) é a de falhas de mercado. Estas podem ser: informação imperfeita,

indivisibilidades, externalidades, comportamento colusivo ou não otimizante dos agentes, e

outras violações das hipóteses neoclássicas para o equilíbrio geral competitivo. Para o setor de

infra-estrutura, a falha de mercado mais comumente apresentada é a existência de economias

de escala que configuram um monopólio natural. Se um determinado bem ou serviço (não

facilmente substituível) pode ser fornecido por uma única firma para um mercado a menor

custo que duas ou mais, com as tecnologias disponíveis, diz-se que este setor apresenta

características de monopólio natural. Isto ocorre se existem economias de escala até volumes

de produção da ordem da dimensão do mercado. Há dois casos básicos: se os custos médios

decrescem em toda a dimensão do mercado, o monopólio é dito forte. No entanto, pode haver

deseconomias de escala se a firma atender todo o mercado, mas mesmo assim o mercado é

mais econômico, pois é produzido por apenas uma firma; neste caso o monopólio é dito fraco.

Giambiagi (2000) apresenta as falhas de mercado como fenômenos que impedem que

a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de

bem estar social através do livre mercado, sem interferência do governo. Portanto, as falhas de

mercado tornam necessária a presença do governo. Apresenta-se abaixo algumas falhas de

mercado que, em muitas situações, podem ocorrer de forma simultânea:

- Existência dos bens públicos: bens consumidos ou usados por diversas pessoas ao mesmo

tempo. Os bens públicos de consumo ou uso indivisível e não excludente, assim, uma

pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquiri-lo também. O

princípio da “não-exclusão” no consumo de bens públicos torna a solução de mercado, em

geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade de bens públicos requerida pela

sociedade. Por conseguinte, a responsabilidade pela provisão de bens públicos recai sobre

o governo, que financia a produção desses bens através da cobrança compulsória de

impostos.

- Existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de

escala que o setor oferece, ou seja, os custos de produção unitários diminuem à medida

que aumenta a quantidade produzida. Neste caso, o governo pode atuar de duas formas:

exerce o poder de regulação para impedir a exploração dos consumidores ou assume

diretamente a produção do bem ou serviço referente ao setor caracterizado pelo

monopólio natural. São exemplos de monopólios naturais: o tratamento e a distribuição de

água e a distribuição de energia elétrica.

- Externalidades: situações em que a ação de um indivíduo ou de uma empresa afeta, direta

ou indiretamente, outros agentes do sistema econômico. Quando estas ações implicam em

benefício para outros indivíduos ou empresas, tem-se a externalidade positiva; por outro

lado, quando estas ações prejudicam outros indivíduos ou empresas, tem-se a

externalidade negativa. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem

externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas.

Neste sentido, a intervenção do Estado pode dar-se da seguinte forma: da produção direta

ou concessão de subsídios, para gerar externalidades positivas; de multas ou impostos,

para desestimular externalidades negativas e da regulamentação.

- Mercados incompletos: quando um bem ou serviço não é ofertado pelo setor privado,

ainda que o seu custo de produção esteja abaixo do preço que os potenciais consumidores

estariam dispostos a pagar. Neste caso, quando o setor privado não está disposto a assumir

riscos, a intervenção do governo pode ocorrer para a concessão do crédito de longo prazo

que financie os investimentos no setor produtivo ou para a coordenação, através de

processos de planejamento, dos mercados em alta.

- Falhas de informação: quando o mercado por si só não é eficiente, ou seja, não favorece

todos os agentes do sistema econômico e quando o mercado não fornece dados suficientes

para que os consumidores tomem as suas decisões racionalmente.

- Desemprego e inflação: principalmente em economias em desenvolvimento, a ação

governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de

bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e de buscar a estabilidade econômica.

Giambiagi (2000) afirma que os setores de infra-estrutura, normalmente, monopólios

privados ou estatais, têm experimentado um processo de transformação estrutural, em que a

concorrência, em alguns segmentos de mercado, coexiste com a necessidade de regulação

sobre segmentos ainda em regime de monopólio. As políticas públicas de regulação da

concorrência, no Brasil, costumam abranger a política de defesa da concorrência e a política

de regulação das atividades de infra-estrutura, que, freqüentemente, constituem monopólios

naturais sob controle estatal. A política de defesa da concorrência, ou antitruste, está voltada à

prevenção e repressão de condutas anticompetitivas, incluindo o controle prévio de fusões e

incorporações que possam conduzir a estruturas de mercado fortemente concentradas. Na

política de regulação, tal qual a citada anteriormente, trata-se de preservar, o máximo

possível, um ambiente competitivo, favorável à prática de preços não monopolistas e à

qualidade dos serviços prestados, bem como à incorporação e difusão de novas tecnologias e

serviços mais modernos, com o objetivo de favorecer à eficiência econômica e o bem-estar

social.

Pindick e Rubinfield (2002) mostram que é raro o monopólio puro ou natural:

mercado com apenas um vendedor que, contudo, existem empresas que têm poder de

monopólio devido atuarem em mercados onde poucas empresas concorrem entre si e,

conseqüentemente, a interação entre as mesmas é complicada e envolvem, freqüentemente,

aspectos de estratégia.

Nicholson (1998) afirma que o monopólio natural exibe custos decrescentes com o

aumento da escala de produção e o custo marginal cai para um valor abaixo do custo médio o

que, como consequência, induz à adoção de uma política que opere com perdas. Conforme

podemos ver no Gráfico 1 a seguir, a agência reguladora fixa o preço em Pr para o monopólio

o que, de acordo com a curva do custo marginal, resulta numa produção Qr. Como a curva do

custo médio Cme situa-se acima da curva do custo marginal Cmg, o preço de regulação Pr

fica abaixo do custo médio Cme e faz com o monopólio opere com uma perda representada

pela área A do Gráfico 1. Como nenhuma firma pode operar, indefinitivamente, com perdas, a

agência reguladora enfrenta o seguinte dilema: ou abandona a meta de precificação através do

custo marginal, ou o governo implementa uma forma de subsídio.

D=RM

CMe

Gráfico 1- Regulação de preço pela diminuição do custo

no monopólio.

Fonte: NICHOLSON (1998).

A agência reguladora pode contornar este problema, através da fixação de um preço

alto para um grupo de usuários e de um preço baixo para outro grupo de usuários, de tal forma

que uma classe de usuários subsidie uma outra classe de usuários. Contudo, como na prática,

não é simples estabelecer um esquema de preços que o mantenha cobrindo os custos

marginais, uma outra possibilidade é permitir com que o monopolista fixe o preço acima do

custo marginal, através da adoção de uma taxa de retorno negociada com a agência

reguladora.

A regulação compreende qualquer ação do governo no sentido de limitar a liberdade

de escolha dos agentes econômicos e, no caso específico de monopólios naturais, tem o

objetivo de ajustar os desvios em relação às condições ideais de mercado (falhas de mercado)

de forma a assegurar resultados, socialmente, desejáveis. As falhas de mercado ocorrem

devido à assimetria de informação, problemas de externalidades e ao poder do monopólio e,

para contorná-las, o governo propõe a substituição da mão invisível pela indução de uma

produção desejável do ponto de vista social e da concessão de incentivos que conduzam a

empresa a resultados ótimos.

Uma rede, em função de suas características econômicas, constitui, por natureza, uma

forma de concorrência imperfeita: a existência de externalidades ligadas ao efeito de clube

as externalidades de demanda e de oferta, a indivisibilidade dos serviços e a irreversibilidade

de determinados custos afastam esses mercados dos mercados concorrenciais definidos pelos

economistas neoclássicos. Num setor constituído em rede, que caracteriza-se pelo efeito

clube, a existência de custos fixos elevados se traduz pela existência de rendimentos

crescentes: à medida que o volume de custos fixos é independente da quantidade produzida e

consumida, o custo médio diminui em função da quantidade consumida e o custo marginal é

inferior ao custo médio.

Neste caso, as condições de otimização que implicam a igualação entre o preço e o

custo marginal não podem ser aplicadas: o preço seria inferior ao custo médio, o que se

traduziria pela déficit de tal atividade. Para manter as condições de otimização, é possível

subsidiar o monopólio natural para que este iguale o custo marginal ao preço. Tendo em vista

a existência de determinado volume de custos fixos, um monopólio natural numa zona de

rendimentos crescentes produz o serviço com um custo médio inferior ao que ele seria se

tivesse duas empresas produzindo o mesmo serviço no mercado.

Na telefonia fixa brasileira, setor constituído em rede, a privatização e a nova

regulação, conforme será mostrado nos capítulos quatro e cinco, tiveram a intenção de corrigir

as falhas de mercado existentes na estrutura do monopólio estatal de telecomunicações que

era vigente no Brasil.

O efeito clube ocorre quando a qualidade do serviço fornecido cresce com o número de usuários.

2.2 TEORIA DOS MERCADOS CONTESTÁVEIS

A teoria dos mercados contestáveis (TMC) começou a ser delineada no início da

década de 1970, mas ficou sendo mais conhecida, principalmente, após a publicação, por

Baumol, Panzar e Willig (1982), do livro intitulado Contestable Markets and The Theory of

Industry Structure. Segundo estes autores, considera-se um mercado contestável, quando: não

existem barreiras à entrada nem custos à saída irrecuperáveis (sunk-costs) para as firmas que

eventualmente nele desejem ingressar; quando as firmas potenciais podem, sem restrições,

atender às mesmas demandas de mercado por um produto ou serviço homogêneo (por

exemplo, o serviço de telefonia fixa) e usar as mesmas técnicas de produção disponíveis pelas

firmas já estabelecidas; as empresas nele atuantes não estão protegidas de eventuais entradas

do tipo hit and run, firmas de fora que, atraídas por lucros extra-econômicos desse mercado,

nele ingressem e obtenham lucro, isso ocorrendo antes que as firmas estabelecidas tenham

tempo de sair do negócio ou mesmo alterar seu preços.

Segundo Farina (1990), para que um determinado mercado seja contestável, é

necessária a maior homogeneização possível dos produtos e o livre acesso aos métodos de

produção para todos os produtores, que devem ter acesso à mesma tecnologia e à mesma

demanda de mercado.

Baumol, Panzar e Willig (1982) apresentam a teoria dos mercados contestáveis como

uma extensão das noções de sub-adição de custos e sustentabilidade de um monopólio. Em

um mercado contestável, a ameaça de entrada de um novo competidor faz com que a firma

monopolista operante se comporte de forma eficiente, como se estivesse em um mercado

competitivo, mesmo tratando-se de um monopólio natural. Considerando que existem

monopólios naturais nos quais economias de escala não se verificam por toda a faixa

relevante de produção, ou seja, possuem curvas de custo médio em forma de "U", existe a

possibilidade desses monopolistas serem contestados por uma firma entrante que deseje

produzir menor quantidade, a um menor preço. Na telefonia fixa brasileira, conforme veremos

nos capítulos quatro e cinco, esta possibilidade existe, contudo, as condições da regulação

vigente, torna esta possibilidade viável apenas para as áreas com um bom potencial

econômico.

Para Barros (1993), uma função de custo C(y) é estritamente subaditiva ao nível y de

produção se para toda e qualquer quantidade de produto y

,..., y

, com y

(quantidade

produzida por cada firma) ≠ y (produto agregado), j= 1,2,..., k, tal que ∑ y

≠ y verificar-se

que C(y) < ∑ C (y

). Sendo a função subaditiva ao nível y, será mais caro produzir em duas ou

mais firmas do que fazê-lo em uma única firma. Neste sentido, um mercado é um monopólio

natural se para toda a amplitude relevante de níveis de produção, a função de custo da firma

for subaditiva.

A Teoria de Mercados Contestáveis pode ser considerada como uma extensão mais

realista do processo da mão invisível, ou seja, da eficiência do mercado: em um mercado

contestável, não existe lucro-extra; de fato, qualquer lucro extra se traduziria pela

intensificação da pressão do mercado, pela entrada de novas firmas atraídas por este lucro-

extra e pelo desaparecimento deste. Esta teoria pressupõe que o fim das barreiras à entrada e à

saída cria uma competição, contudo, os sunk costs, podem inviabilizar ou tornar muito

limitada a competição neste segmento, impedindo a busca da eficiência através de tal

conceito.

Ainda de acordo com Baumol, Panzar e Willig (1982), a configuração de um mercado

é contestável quando: a quantidade produzida pelo conjunto das firmas corresponde à

quantidade demandada pelo mercado; a receita de cada firma em operação não é menor que o

custo de produção; e não há oportunidade de entrada lucrativa para ingressantes potenciais.

O desenvolvimento teórico deste trabalho foi baseado na Teoria dos Mercados

Contestáveis, porque ela possui características aderentes ao setor de telecomunicações e ao

objetivo do governo brasileiro quando da criação da nova regulação para o serviço de

telefonia fixa no Brasil. A escolha da Teoria dos Mercados Contestáveis justifica-se na

medida em que este conceito de mercado contestável permite analisar o mercado de

telecomunicações que utilizou amplamente esta teoria no processo de privatização e da nova

regulação deste setor (HERCOVICI, 2002). Além disso, antes da nova regulação, o mercado

de telefonia fixa brasileira, decorrente das condições tecnológicas e da sua configuração

caracterizada por uma única firma, era um monopólio natural e poderia ser considerado

sustentável.

2.2.1 Eficiência econômica do mercado

Pindick e Rubinfield (2002) afirmam que o monopólio tem um forte custo social e, a

regulamentação, é o instrumento que busca evitar que determinadas empresas acumulem

poder de forma excessiva, seja através de leis antitruste ou de outras normas (ex.:

regulamentação de preços). Nos setores da economia, onde predomina o monopólio natural,

tais como empresas utilities (como é o caso das de telecomunicações, por exemplo), a

regulamentação de preços é mais freqüente. As leis antitruste, por sua vez, procuram limitar o

poder de mercado, seja dos vendedores ou dos compradores, onde suas ações, se livres,

resultam em uma perda bruta para a sociedade (deadweight welfare loss). Nos casos de

monopólio natural, a grande maioria dos países e seus órgãos reguladores vem utilizando a

regulamentação direta de preços. Já as leis antitruste promovem a competitividade da

economia por meio da proibição de ações capazes de limitar o poder de mercado. Os acordos

explícitos e implícitos entre pequeno número de vendedores (conluio), eliminam a

concorrência e desestimulam a entrada de novos concorrentes no mercado. Fusões e

aquisições de empresas resultam numa companhia maior e mais dominante. Por causa disso,

ainda segundo Pindick e Rubinfield (2002), existem as leis que proíbem fusões e aquisições

quando estas reduzem, substancialmente, a competição ou quando tendem a criar um

monopólio.

Vinhaes (1999) mostra que, ainda que estas atividades possam apresentar altos graus

de concentração industrial, as regulamentações e as leis antitruste têm-se mostrado adequadas

tanto para estimular a concorrência quanto para prevenir prejuízos potenciais. Pois, tal qual

acontece com o serviço de telefonia fixa no Brasil, a meta regulatória está na eficiência

econômica dos mercados, e não na concorrência em si. Assim, para Santana (1995, p.10), a

regulamentação pode ser definida, de modo amplo, "como o conjunto de leis e controles

administrativos que se originam do governo e afetam o funcionamento dos mercados,

interferindo, deste modo, na eficiência interna e alocativa de empresas e de indústrias".

Dadas as ineficiências inerentes à regulamentação, Vickers e Yarrow (1991) sugeriram

que pode ser vantajoso inserir o desenvolvimento de estruturas industriais que minimizem a

necessidade da atividade regulatória, bem como os impactos da ineficiência a ela associados.

Nestes casos, tal qual ocorreu nas telecomunicações brasileiras, a política de privatização

pode ser particularmente bem sucedida, uma vez que busca eliminar as desvantagens causadas

por restrições financeiras e organizacionais típicas de empresas públicas. Ainda, segundo

Vickers e Yarrow (1991), a regulamentação faz-se mais necessária quanto mais relevantes

forem o grau de imperfeição dos mercados, contudo, nas situações que se aproximam ao

monopólio, a necessidade ou os impactos negativos da regulamentação podem ser reduzidos

com a redefinição dos incentivos competitivos.

Vinhaes (1999) considera que uma estrutura de mercado eficiente é decorrente de uma

configuração factível e sustentável. Factível, se a oferta dos seus produtos atende à demanda,

com cada empresa com seus custos cobertos não oferecendo possibilidade de entrada lucrativa

a nenhuma outra firma. Sustentável, na medida que nenhum entrante potencial consiga

fornecer, mediante reduções de preços, um volume de produção que não lhe acarrete

prejuízos. As técnicas produtivas estão disponíveis e as curvas de custos são iguais para todas

as empresas. A contestabilidade é dita perfeita, quando as firmas ingressantes enfrentam o

mesmo conjunto de técnicas produtivas e demandas de mercado que as firmas estabelecidas.

Logo, as novas firmas não enfrentam nenhuma desvantagem com relação às já estabelecidas.

O setor de telefonia fixa brasileira faz parte de um mercado em que as firmas

existentes possuem uma grande vantagem competitiva no atendimento à demanda, em virtude

do alto custo fixo de entrada e saída neste mercado e das economias de escala e de escopo que

as grandes empresas de telefonia fixa podem obter através da prestação de diferentes serviços.

Para Farina (1990), a saída sem custos ocorre quando a firma pode entrar em um

mercado sem incorrer em despesas irrecuperáveis (sunk costs). "Mesmo que existam custos

fixos importantes, o que se exige é que a firma possa reaver os recursos comprometidos com

os ativos fixos, reutilizando-os em outras atividades ou vendendo-os: embora existam custos

fixos, não existem custos irrecuperáveis" (FARINA, 1990, p. 7). Logo, a liberdade de entrada

estaria associada às condições de custos médios de longo prazo iguais para as firmas entrantes

e para as firmas incubentes. O conceito de subaditividade de custos trata da condição em que

os custos de produção conjunta são menores do que os custo de produção especializada para

qualquer escala e/ou combinação de produtos; a condição suficiente seria a existência de

economias de escala, ou seja, quando uma função custo for tal que os custos médios sejam

decrescentes para o aumento das quantidades, esta função seria estritamente subaditiva

(FARINA, 1990, apud VINHAES, 1999).

Baumol e Sidak (1994) ressaltam a importância da ocorrência de preços predatórios e

subsídios cruzados. Os preços predatórios podem ajudar a firma incubente a prevenir a

entrada de potenciais rivais, medida que num mercado perfeitamente contestável não pode ser

tomada, pois, após a saída de competidores, espera-se que a firma aumente seus preços.

Subsídios cruzados acontecem quando uma receita incremental média é insuficiente para

cobrir o custo incremental, mas a firma ganha, com outros produtos, o suficiente para cobrir

as perdas deste produto. Ambas as práticas podem inibir os potenciais competidores da firma

regulada e, apesar da ANATEL tentar conter estas práticas, elas são implementadas no

mercado de telecomunicações brasileiro.

2.2.2 Concorrência potencial

Baumol, Panzar e Willing (1982) destacam a capacidade da competição potencial em

transformar estruturas concentradas em ambientes competitivos, invalidando a necessidade da

regulamentação. A competição potencial que determina a competição efetiva, os

condicionantes externos que dominam os internos, monopolistas e oligopolistas, estabelecidos

numa organização industrial, podem prevenir a entrada (somente quando entrada e saída são

completamente livres), mas "eles só poderão fazê-lo comportando-se virtuosamente, isto é,

fornecendo para os consumidores os benefícios que a competição, por outro lado, traria.

Qualquer desvio do bom comportamento destas firmas, instantemente as torna vulneráveis à

entrada hit-and-run" (BAUMOL et al., 1982, p. 02).

Baumol (1982) afirma que, na ausência de barreiras à entrada e à saída, como custos

irrecuperáveis, um monopólio pode ter comportamento aproximadamente competitivo, pela

ameaça de entrada de novas firmas; e, nestes casos, o Estado deveria afastar-se de qualquer

interferência. A novidade de Baumol (1982) consistia no papel da ameaça de entrada como

fator importante, sem necessitar da competição efetiva. Restaria, assim, identificar quando os

serviços de utilidade pública poderiam enquadrar-se como mercados contestáveis.

A forte onda de inovações tecnológicas, principalmente na micro-informática e nas

telecomunicações, pareceu mostrar que muitos destes serviços teriam deixado de ser

monopólios naturais. Assim, a mudança do contexto imporia a necessidade de reestruturar

aqueles setores. A tarefa que se impunha seria a de desmembrá-los, mantendo reguladas as

partes que permaneceriam monopólios naturais não contestáveis e retirando o controle sobre

as demais.

Conforme a teoria dos mercados contestáveis, mesmo em estruturas oligopolísticas e

monopolísticas, incluindo monopólios naturais, com ocorrência de significativas economias

de escala, pode ocorrer a contestabilidade. Em tais situações, afirma a teoria dos mercados

contestáveis, que uma empresa em posição de monopólio não poderia auferir lucros

monopolísticos, porque, se o fizesse, estaria se sujeitando ao perigo de um ataque do tipo hit

and run por parte de outras empresas. Isso é chamado de concorrência potencial. Dessa

maneira, não haveria necessidade de se regulamentar estas indústrias, mesmo sendo

monopólios naturais.

Para Farina (1990), o próprio monopólio natural foi redefinido pelos estudiosos da

teoria dos mercados contestáveis. Chegou-se à conclusão de que uma empresa, produtora de

vários bens ou serviços, poderia deter um monopólio natural, mesmo sem haver economias de

escala no processo. Isso aconteceria, se tal empresa incorresse em custos menores em relação

às demais, produtoras de bens ou serviços, separadamente. A isso se chamou subaditividade

de custos. Um monopólio natural teria lugar, nesse caso, quando uma firma possuísse a

função de custo subaditiva no decorrer da região mais importante de sua produção.

Baumol et al. (1995) mostram que, na teoria tradicional, a natureza da estrutura

industrial não era explicada pela análise, e sim dada exogenamente. Os fatos determinavam,

aparentemente de forma meticulosa, que uma indústria seria organizada sob a forma de

oligopólio, uma segunda como monopólio, e uma outra como competidores monopolistas,

passando posteriormente a investigar as conseqüências da estrutura industrial dada

exogenamente, no intuito de determinar preços, produtos e demais decisões. Na nova análise,

uma estrutura industrial é determinada explicitamente, endogenamente, e simultaneamente

com os preços, produto, publicidade e demais decisões das firmas das quais a indústria está

constituída. Esta, talvez seja uma das melhores contribuições das novas análises teóricas.

Pindick e Rubinfield (2002) apresentam, como consenso entre os economistas, que a

competição é a forma mais adequada para estabelecer o bem-estar social. No entanto, em

muitos setores da economia a competição não está presente, comprometendo o bem-estar

social. A aceitação da teoria ortodoxa (em busca da eficiência econômica) de que a

competição é o modelo ideal para a regulação, foi resultado de vigorosos argumentos os quais

concluíam que, na ausência da interferência do governo e de externalidades, o mercado

competitivo sempre apresenta conduta de firmas e de indivíduos compatíveis com as

exigências da eficiência econômica. Portanto, este modelo pressupõe como inequívoco o

seguinte raciocínio: um mercado, perfeitamente, competitivo permanecerá sempre baseado em

firmas que podem produzir com baixos custos, sempre bem alocados entre elas, levando à

eficiência econômica e produtiva. Neste contexto, as quantidades produzidas alcançariam a

eficiência alocativa (Ótimo de Pareto). Contudo, Baumol e Sidak (1994) propõem um modelo

regulatório com base em critérios mais flexíveis que os da concorrência perfeita: o

“Competitive Market Standard”, modelo no qual a norma do mercado competitivo serve como

um proxy à competição para aqueles mercados em que a competição não é possível e nem

desejável, uma vez que a estrutura de mercado se apresenta concentrada e o bem estar social

está comprometido. Para Vinhaes (1999), as metas deste modelo têm seguido, basicamente,

dois rumos: o modelo de Ramsey e o modelo de Contestable Markets. O primeiro tem

mostrado limitações práticas e o segundo é o referencial básico deste trabalho, objeto desta

seção. Destaque-se que Baumol e Sidak (1994), vislumbram que os conceitos da Teoria dos

Mercados Contestáveis são uma interessante opção para estimular a competição na telefonia

local.

Bain, apud Fontenelle (1996), afirma que o papel da concorrência potencial nas

estruturas de mercado é priorizar a análise de elementos como: barreiras à entrada,

concentração, lucratividade e ainda as condições de entrada, com ênfase na competição

potencial, relacionada à ameaça de entrada de possíveis novos competidores na indústria e à

força da competição potencial como um regulador de preços e produto (uma importância

comparável à da competição efetiva). Neste sentido, para Bain, apud Fontenelle (1996), a

existência de economias de escala, vantagens de custos das firmas estabelecidas e forte

diferenciação de produto exigiriam uma intervenção. E, ainda segundo Bain, apud Fontenelle

(1996), a performance do mercado, em indústrias altamente concentradas, posiciona-se em

um nível superior, do ponto de vista social, caso não seja protegido por barreiras à entrada,

pois a forte presença da concorrência potencial, aliada a alguma concorrência efetiva entre as

firmas estabelecidas, reduziria as injustiças da concentração.

Fontenele (1996) mostra que as barreiras à entrada são os elementos centrais dessa

teoria, peça chave que desencadearia a passagem da Organização Industrial tradicional

(clássica) para a "nova" Organização Industrial. A mudança se deve às questões relacionadas

à "validade" de teorias e ao papel da política como regulador de mercado. Segundo Vinhaes

(1999), o ponto mais importante desta teoria, e que a diferencia das demais, é a conclusão de

que são os sunk costs, e não as economias de escala, que se constituem nas verdadeira

barreiras à entrada e que, portanto, conferem poder de monopólio

ou de mercado. Portanto, a

maneira de romper com esse poder e tornar os mercados contestáveis – mesmo que

contenham uma única empresa – é, através de políticas públicas, eliminar os sunk costs, o que

seria um elemento central de proposta para a reestruturação de um setor. O governo brasileiro,

como pode ser observado no desenrolar deste trabalho, pretende, através da nova regulação e

da atuação da ANATEL, transformar o mercado do serviço de telefonia fixa brasileira, em

contestável.

De acordo com Fontenele (1996), a idéia da força da concorrência potencial,

representada pela possibilidade de entrada reversível (sem custos), aliada aos demais

conceitos de sunk costs, estruturas factíveis e sustentáveis, subaditividade de custos, firmas

multiproduto e outros conceitos, criam um mercado idealizado como aplicação para um

mercado perfeitamente contestável, em que a saída é sem custos e a entrada é livre, com as

firmas caracterizadas por economias de escala e escopo, mas sem barreiras à entrada.

De acordo com Pindick e Rubinfield (2002), muitos acreditam que a solução dos

problemas econômicos está no instrumento da competição, e que o monopólio é o causador

das imperfeições na busca do bem-estar social. Assim, os mercados competitivos tornam-se

desejáveis porque se apresentam economicamente eficientes, "desde que não haja

externalidades e nada impeça o funcionamento do mercado”. A ANATEL utiliza-se dos

conceitos de mercado potencial, que permeiam a nova regulação do serviço de telefonia fixa,

para atender aos anseios da sociedade brasileira: qualidade, preços baixos, diversidade de

serviços e atendimento a demanda.

O poder de monopólio ocorre quando um produtor, ou grupo de produtores, ao trabalhar com capacidade

ociosa, coloca no mercado um volume menor de produção, cobrando preços superiores àqueles que seriam

praticados se o mercado fosse competitivo.

2.2.3 Mercado perfeitamente contestável

Para Baumol et al. (1982, p. 02), a contestabilidade perfeita, apesar de afastar-se do

real, serve principalmente como referência para uma organização industrial desejável bem

mais flexível, e de aplicação bem mais ampla que aquelas disponíveis até o momento.

Baumol, Panzar e Willig (1982) afirmam que, para o caso padrão das curvas de custo médio

com formato de U, apesar de raros, há exemplos de sustentabilidade em certas indústrias, ou

seja, a determinado preço de mercado, a firma é capaz de cobrir seus custos e ainda evitar

eventual entrada lucrativa de outra firma. No entanto, as situações mais comuns são aquelas

nas quais a sustentabilidade não é possível.

Farina (1990) mostra que os conceitos de economias de escala especificadas (volume)

e economias de escopo (variedade) produzem uma medida das economias de escala

multiproduto, em que o grau de economias multiproduto corresponde aos custos totais

divididos pela soma dos custos marginais ponderados pelos respectivos níveis de produção.

Demonstrando que a economia de escala multiproduto é uma média ponderada dos graus de

economias de escala produto-específicas possibilitada pela economia de escopo. Neste

contexto, define-se a idéia de um mercado "perfeitamente contestável", aquele em que as

seguintes propriedades são vigentes: as firmas potencialmente entrantes podem servir às

mesmas demandas do mercado e usar as mesmas técnicas produtivas disponíveis; as firmas

potencialmente entrantes avaliam a rentabilidade da entrada com base nos preços em vigor no

mercado, isto é, prévios à entrada; a ausência de estruturas industriais sustentáveis; os preços

em vigor ao menos cobrem os custos de produção; ao nível de preços prevalecentes, não há

entrada lucrativa para entrantes potenciais; e a primeira propriedade da contestabilidade

implica em ausência de vantagens derivadas de diferenciação de produto para as firmas

instaladas.

Baumol e Sidak (1994) afirmam que a perfeita contestabilidade é uma generalização

da perfeita competição que requer ausência de barreiras à entrada e saída. Mas a Teoria de

Mercados Contestáveis entra em mercados com pequeno número de firmas e presença de

economia de escala, constituindo-se em uma idéia fictícia, mas que por outro lado, tem mais

fundamento do que a concorrência perfeita. Segundo estes mesmos autores, o objetivo da

Teoria de Mercados Contestáveis é dar ao órgão regulador um modelo para redesenhar

normas para mercados contestáveis. A perfeita contestabilidade servirá como modelo para a

regulação porque oferece o desempenho social e as garantias que a competição perfeita traz.

Ademais, esta teoria não requer retornos constantes de escala e não exclui que um pequeno

número de firmas seja mais eficiente que um grande número de firmas, em circunstâncias de

economias de escala e escopo. Neste sentido, devido a tecnologia empregada e a estrutura

concentrada inerente a este mercado, o setor de telefonia fixa brasileira possui total aderência

às características apresentadas para a Teoria de Mercados Contestáveis.

De acordo com Vinhaes (1999), a idéia de contestabilidade é criada pelo exame das

condições de entrada, extremadas pela entrada livre, com saídas sem custos. Este extremo é

expresso pela materialização teórica dos mercados perfeitamente contestáveis, que

apresentam resultados ótimos, possíveis para qualquer configuração industrial eficiente,

inclusive para estruturas concentradas, seja ao nível de monopólio, oligopólio, duopólio ou,

em especial, ao nível da concorrência perfeita. Este processo de construção teórica levou à

determinação de um (novo) padrão normativo, representado pelos mercados perfeitamente

contestáveis.

2.2.4 Mercado contestável

Baumol e Willig (1983) mostram que a teoria da contestabilidade não toma partido

seja de intervencionistas extremos seja dos não-intervencionistas. Acredita-se que a ação

antitruste e a regulação têm papéis importantes a desempenhar, e que a teoria da

contestabilidade pode ajudar a identificar e enfatizar estes papéis, beneficiando, dessa forma,

a população. Observa-se, finalmente que, sob o ponto de vista da teoria dos mercados

contestáveis, avaliar instrumentos da reforma consiste, basicamente, em analisar se os

pressupostos de tal reforma asseguram a livre entrada e a livre saída dos agentes e se os sunk

costs não seriam um elemento impeditivo para a concorrência potencial. Farina (1999) afirma

que, de um modo geral, através da teoria dos mercados contestáveis é possível haver elevada

concentração econômica, sem perdas sociais em termos de preços mais elevados e em

quantidade disponível para consumo. Basta que haja uma forte concorrência potencial e que

não existam barreiras à entrada e à saída de firmas. O mercado de telefonia fixa brasileira

apresenta características específicas de infra-estrutura e investimentos que ratificam a idéia

apresentada por Farina (1999).

Os neoclássicos definem que o processo produtivo é eficiente quando o preço do

produto é igual ao custo marginal de sua produção. Essa é uma situação de equilíbrio em um

mercado de concorrência perfeita, pois atende à demanda do mercado de forma que as firmas

obtenham lucro, embora moderado. Porém, em mercados monopolistas as empresas

sacrificam o bem estar social, vendendo seus produtos a um preço igual à receita marginal,

bem superior ao custo marginal e ofertando menores quantidades. Em mercados monopolistas

caracterizados como contestáveis, seria suficiente apenas a ameaça de entrada de

competidores para que as empresas passassem a vender seus produtos a um preço no mínimo

equivalente ao custo unitário de produção, abrindo mão dos lucros extraordinários e

garantindo sua sustentabilidade.

Um mercado é definido como contestável para apenas um produto quando todas as

empresas, incumbentes e potenciais, dispõem da mesma tecnologia para a produção, ou seja,

têm funções de custos idênticas; não existem barreiras à entrada ou saída (ausência de custos

não recuperáveis) e ocorre eficiência produtiva, pois qualquer ineficiência por parte da

incumbente possibilitaria a entrada de nova firma que, produzindo a um preço inferior,

abocanharia parte do mercado do monopolista.

Em um mercado perfeitamente contestável, com firmas lucrativas, somente uma

configuração sustentável pode constituir um equilíbrio, do contrário outras firmas poderiam

tomar fatias de mercado das firmas pré-estabelecidas. Como a sustentabilidade do

monopolista se dá através de uma precificação segundo-ótimo, as empresas operando em

mercados contestáveis tenderiam a produzir de acordo com os critérios de economia de bem-

estar tradicional, sendo dispensável o uso de regulamentação para garanti-lo.

Baumol (1982) mostra que, ao apontar um mercado como sendo monopólio natural,

uma vez que as condições de economias de escala e sub-adição de custos são mutáveis, é

importante que o regulador verifique se essas premissas permanecem ou se o mercado em

questão já pode ser contestado por uma firma competidora. Tal como acontece com a

telefonia fixa, o comportamento dos agentes pode indicar que a competição está presente na

forma de ameaça, e não de concorrência efetiva. Se este mercados não mais justificam a

intervenção, ou seja, se a competição passa a ser possível (ou não mais socialmente

indesejável) um processo de desregulamentação deve ser iniciado.

Hercovici (2002) define a contestabilidade do mercado pela ausência de barreiras à

saída, isto significa que a empresa pode sair do mercado sem ter que pagar um custo para isto.

Assim, a ausência de custos irreversíveis constitui uma das condições para que o mercado seja

contestável; quanto maior o volume desses custos irreversíveis, menor a contestabilidade do

mercado. No que diz respeito a certos setores que apresentam as características econômicas de

redes, como as telecomunicações ou a energia elétrica, os custos irreversíveis se relacionam

com as atividades de produção ligadas a um recurso escasso ou com o financiamento da infra-

estrutura. Neste caso, o monopólio natural justifica-se em termos de custos médio e de bem

estar social; este segmento do mercado é pouco contestável pelo fato do monopólio poder

impedir a entrada de empresas outsiders, diminuindo os preços praticados. A concorrência

pode ser efetiva no segmento cujos custos irreversíveis são negligenciáveis, geralmente os

setores ligados às atividades de distribuição ou de instalação de equipamentos ou à prestação

de serviços específicos, tais como o serviço de telefonia fixa no Brasil.

Segundo Hercovici (2002), a teoria dos mercados contestáveis tem por objetivo

ampliar o conceito de concorrência pura e perfeita. Esta teoria pode ser considerada uma

extensão mais realista do processo da mão invisível, ou seja, da eficiência do mercado: em um

mercado contestável, não existe lucro-extra. Qualquer lucro extra se traduziria pela

intensificação da pressão do mercado, pela entrada de novas firmas atraídas por este lucro-

extra e pelo desaparecimento deste; e os preços, iguais aos custos marginais e o equilíbrio, do

tipo Pareto. Se, ao contrário, uma firma resolve aumentar seu preço acima do custo marginal,

isto provocaria um aumento da pressão de mercado e incitaria as firmas out-siders a penetrar

neste mercado; qualquer ineficiência em termos de aumento dos custos acima do custo médio

teria o mesmo efeito. Para eliminar esta pressão de mercado, as firmas insiders têm que

diminuir o preço até se igualar com o custo marginal; em outras palavras, todas as firmas que

atuam no mercado apresentam a mesma estrutura de custos.

Assim, de acordo com Hercovici (2002), a partir do momento que as hipóteses de livre

entrada e saída na indústria são verificadas, mercados oligopolistas ou monopolistas podem

apresentar as mesmas características que os mercados de concorrência pura e perfeita, no que

diz respeito ao bem estar social.

2.2.5 Contribuições e limitações básicas da teoria de mercados contestáveis

Entre as contribuições proporcionadas pela Teoria de Mercados Contestáveis figuram,

entre outras, a criação de novos conceitos, a afirmação da importância dos sunk-costs e da

importância que a competição potencial pode ter na melhoria do desempenho das firmas deste

mercado. A Teoria de Mercados Contestáveis tem duas limitações básicas, apontadas pelos

seus críticos: a hipótese da inexistência de sunk-costs e a possibilidade de uma empresa

ingressar no mercado antes que a detentora do monopólio possa alterar seus preços. Ou como

apontam Vickers e Yarrow (1997), existem dúvidas sobre a aplicabilidade empírica da teoria

da contestabilidade, especialmente para as empresas maiores, cujas ameaças de entrada de

novas firmas, no mercado, são normalmente muito desejáveis, mas elas serão impotentes, a

menos que sejam suplementadas por políticas efetivas de competição que combatam condutas

anticompetitivas, das firmas monopolistas, contra potenciais firmas invasoras. Além disso,

conforme os mesmos autores, há um número de mercados e submercados, em que a ameaça

de entrada não existe e não pode ser criada, o que provoca a necessidade de regulamentação

direta da firma monopolista.

Baumol e Sidak (1994) informam que, como em outras indústrias de rede e semelhante

ao caso da energia elétrica, a indústria das telecomunicações, em todo o mundo, vem

passando por um processo de mudança de uma estrutura monopolista de mercado para uma de

competição. No entanto, tal mudança, apesar de complicar o caminho da regulação, não a

restringe e nem a torna absoluta, pois as mudanças tecnológicas e da estrutura de mercado,

têm ofuscado os custos e os benefícios de uma extensiva regulação, e têm aumentado o

reconhecimento do peso e do custo da intromissão do órgão regulador em decisões de preços

e investimentos. O resultado, desta situação, tem sido um relaxamento do controle nas

operações desta indústria, um reconhecimento dos custos da regulação, um reexame da base

lógica dessa repressão e uma investigação para o arranjo de competição, desregulamentação

parcial e continuação de completa regulação, naqueles setores onde a competição não se

mostra pertinente.

Baumol, Panzar e Willing (1982) mostram que um mercado está longe de uma

competição ideal se: existem barreiras à entrada, na ausência de regulação, pois o monopolista

cobrará um preço maior que o esperado, caso o mercado funcionasse corretamente, de modo a

maximizar seu lucro; a produção é menor, reduzindo o acesso dos consumidores ao bem ou

serviço; e a perda sofrida pelos consumidores é maior que o sobrelucro da firma. Em

conseqüência, perde a sociedade como um todo, além de piorar a distribuição de renda. Se

uma firma é monopólio natural forte para determinado mercado, há duas opções: a primeira é

regular o monopólio se existem barreiras à entrada difíceis de remover e, a segunda, é

remover essas barreiras e deixar a ameaça de entrada forçar a queda de preços. A regulação

neste último caso limitar-se-ia a criar pressões competitivas. Se a firma é monopólio fraco, é

forçoso regular o monopólio sempre. O problema se complica quando a indústria não é mais

monopólio natural, mas não pode ser considerada competitiva: é possível falar de duopólio ou

oligopólio natural, se a escala econômica é uma fração importante do mercado. Este é um

problema que tem pontos de semelhança com o monopólio fraco; em outras palavras, pode ser

preciso regular o oligopólio, principalmente se existem falhas de mercado como colusão,

informação imperfeita, externalidades ou outras. A regulação deveria atuar sobre essas falhas,

buscando introduzir pressões competitivas, enquanto mantém os demais objetivos

tradicionais. No caso da telefonia fixa brasileira, existem fortes barreiras à entrada e à saída

neste monopólio, portanto, a opção mais indicada é a regulação deste mercado.

As idéias de Baumol e seus colegas têm gerado polêmica, pois o caráter estático do

modelo é apontado como um de seus pontos frágeis. A teoria dos mercados contestáveis

assume que uma firma pode entrar no mercado, estabelecer preços inferiores ao da

incumbente, ganhar parte de seu mercado, antes que a firma já estabelecida reaja ao ataque da

concorrente potencial. Uma outra crítica deferida à teoria repousa na premissa de inexistência

de custos não recuperáveis. De acordo com Vickers e Yarrow (1991), esse pressuposto não se

aproxima da realidade, ainda mais em se tratando de serviços públicos ligados à infra-

estrutura. Nesse segmento, as empresas monopolistas possuem elevados custos não

recuperáveis e grande volume de custos fixos, o que torna remota a possibilidade de que

apenas as ameaças à entrada, por si só, imprimam às empresas dominantes um

comportamento, socialmente, benéfico. Nesses mercados, tal como acontece com o setor de

telefonia fixa no Brasil, a competição torna-se difícil, havendo necessidade de regulamentação

para garantir o bem-estar da sociedade. Essas regulamentações visam introduzir e garantir a

competição nesses mercados e inibir atitudes anticompetitivas das empresas pré-estabelecidas.

Johnson et al. (1996) mostram os serviços nos quais a Teoria de Mercado Contestáveis

funcionaria: aqueles nos quais a existência de sunk-costs seja a menor possível, e que o

ingresso e a saída das empresas no mercado não demandem custos muito altos. Para eles, a

teoria preconiza a desregulamentação. Exemplos práticos são a coleta de lixo urbana, o

transporte aéreo ou ainda o sistema de telefonia a longas distâncias, razoavelmente adequados

às condições preconizadas. Ainda de acordo com Johnson et al. (1996), as firmas que

incorrem em sunk-costs, ou as que demandam altas somas de capital, podem, entretanto,

sofrer outro tipo de concorrência ou complicações, tais como: concorrência intermodal. Por

exemplo, uma empresa de telefonia fixa brasileira pode sofrer concorrência intermodal para

os serviços de telefonia local, interurbana e internacional por meio da utilização dos sistemas

de distribuição, da malha rodoviária e ferroviária por, respectivamente, empresas de energia

elétrica e empresas que detêm concessões de transporte rodoviário e ferroviário; e a indústria

pode produzir múltiplos bens ou serviços. Por exemplo, uma empresa de telefonia oferece

ligações locais, interurbanas ou internacionais e problemas cíclicos de congestionamento

levam a prática de preços diferentes, de acordo com os horários das ligações telefônicas.

Neste caso, a regulação deve considerar o elenco de preços para o conjunto de bens ou

serviços, e a noção de monopólio natural exige agora economias de escala e de escopo. Se não

há barreiras à entrada em um subconjunto desses bens ou serviços, a questão central é saber se

existe um conjunto de preços que não estimule a entrada em nenhum mercado, sem extrair

renda excessiva (arbitrada pelo regulador) dos mercados onde há barreiras à entrada

(mercados cativos). Neste caso, diz-se que o monopólio é sustentável e os preços também.

Observa-se que a condição de sustentabilidade e de contestabilidade, não é fácil de testar.

Johnson et al. (1996) afirmam que a questão anterior, tal qual ocorre no setor de

telefonia fixa brasileira, captura apenas uma dimensão da tarefa dos órgãos reguladores:

controlar a distribuição e a quantidade do excedente social, garantindo à firma incumbente (ou

concessionária) um lucro razoável, mas coibindo abuso do seu poder de mercado. Entretanto,

outras dimensões têm a ver com as opções de política setorial e são inseparáveis da regulação

para substituir as pressões competitivas de um mercado que funcionasse de maneira ideal:

garantir padrões de qualidade do serviço, impedir discriminações injustas entre consumidores,

estimular eficiência e prover um progresso técnico contínuo. Outras atribuições de natureza

extra-mercado podem existir, como: a exigência de serviço universal, o direito de cidadania e

a fiscalização de externalidades (impactos ambientais, por exemplo). Algumas destas

atribuições vão além da regulação de um setor e têm a ver com as normas gerais da sociedade

para suas atividades econômicas. Além de garantir o bem-estar da sociedade, a regulação

surge como resposta política do aparelho de governo às pressões de grupos de interesse de

consumidores e empresas, com objetivos conflitantes entre si ou com terceiros. Neste sentido,

apresenta-se no capítulo quatro, os principais grupos que influenciaram a nova regulação do

setor de telefonia fixa, no Brasil.

2.3 MODELO INSTITUCIONAL DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES

Em termos econômicos, para que as telecomunicações sejam consideradas atividades

comerciais, com o atendimento a determinado consumidor seja uma obrigação contratual, a

empresa interessada em fornecer este serviço deve sujeitar-se a um regime de concessões ou

autorizações, cujas regras e regulamentos são determinados pelo Estado, através do poder

concedente ou de uma agência reguladora criada para este fim.

No modelo institucional do setor de telefonia fixa, as operadoras detentoras de redes

locais adotam práticas discriminatórias, normalmente, sobre o abrigo das próprias tarifas de

interconexão e, caso a ANATEL não tenha uma atuação repressiva, os níveis de concentração

e as barreiras à entrada aumentarão significativamente, podendo provocar o fracasso do

objetivo da política regulatória em introduzir concorrência efetiva na telefonia fixa no Brasil

(POSSAS, 2002).

O principal desafio do setor de telecomunicações no mundo e no Brasil, além da

privatização, tem sido atenuar as desvantagens das firmas pioneiras das incumbentes, antigas

estatais na época do monopólio público, com grande e consolidada presença no mercado. As

firmas incumbentes possuem a vantagem de poder agir estrategicamente através de variáveis,

como capacidade de produção instalada, conhecimento do mercado, prática de preços mais

baixos e atrativos à clientela leal à marca da incumbente e os custos de mudança que o cliente

estabelecido se depara para trocar a incumbente pela entrante. As desvantagens da firma

pioneira foram identificadas por Stigler em um artigo de 1967,

no qual observa que onde são

requeridos grandes custos iniciais, a segunda firma a entrar no mercado, provavelmente, se

deparará com custos mais altos que seu predecessor, dado que a entrante se defronta com um

risco adicional de contramedidas estratégicas por parte da incumbente para conter a entrada

(MATTOS, 2002).

Segundo Possas (2002), os órgãos reguladores têm que coibir práticas discriminatórias

contra concorrentes no setor de telefonia fixa brasileira, por parte de empresas detentoras de

facilidades essenciais para prestação de serviços aos usuários finais, através das seguintes

ações de regulação do acesso: eliminação das assimetrias, especialmente em relação às

facilidades de acesso local entre a empresa prestadora e o usuário final, incentivo aos

entrantes para instalação de facilidades alternativas para prestação de serviços, regulação da

interconexão entre as redes e do preço destes acessos.

Para Mattos (2002), como o setor de telecomunicações apresenta este fenômeno,

políticas compensatórias de assistência à entrada podem ser implementadas para compensar a

vantagem da firma pioneira e estimular a competição.

Para garantir a constante evolução do setor de telecomunicações e, em particular da

telefonia fixa, é importante que o órgão regulador monitore a evolução da tecnologia e suas

implicações em termos de redes e sistemas de telecomunicações, facilidades de interconexão e

custos associados e, adote as medidas regulatórias necessárias à incorporação dos ganhos dela

decorrentes, de maneira a beneficiar os consumidores. Para Giambiagi (2000), a partir da

década de 1970, a necessidade de regulamentação e controle dos setores de utilidade pública

passou a ser questionada, conforme os seguintes argumentos: o monopólio natural não

Citado por Baumol e Sidak (1994, p. 129).

conduziria, necessariamente, a uma “situação ineficiente”, pois havia mecanismos, tais como

a teoria de mercados contestáveis

, que introduziriam a competição mesmo sob monopólio; e

a regulamentação seria incapaz de atingir os resultados desejáveis devido à “influência

decisiva” que as agências reguladoras receberiam dos produtores sujeitos à regulamentação.

Contudo, ainda segundo Giambiagi (2000), mesmos nos casos que tenhamos algum

tipo de concorrência, a regulação é importante, pois dificilmente teremos uma concorrência

perfeita e, o mais provável, é que a estrutura de mercado transforme-se, ao longo dos anos, de

monopólio para o oligopólio com duas ou três empresas concorrentes, no mercado.

Segundo Hercovici (2002), pode-se adotar duas concepções implícitas da

concorrência: a concepção walrasiana e a ligada ao grau de contestabilidade dos mercados. A

concorrência walrasiana traduz-se pela flexibilidade instantânea dos preços e pelo fato dos

preços divulgarem, gratuitamente, a totalidade da informação necessária para o conjunto dos

agentes e o mercado contestável é, perfeitamente contestável, quando não existem barreiras à

entrada nem à saída. A ausência de barreira à entrada significa que, uma vez assumidos os

custos que correspondem à natureza intrínseca do negócio, todas as empresas que entram no

mercado realizam a mesma taxa de lucro. A inexistência de barreiras à saída significam que

não existem custos irreversíveis nesses mercados.

Para Hercovici (2002), as lógicas implementadas pela instância reguladora são

diferentes em função do conceito de concorrência adotado. Caso o referencial seja o da

concorrência walrasiana, o objetivo da instância reguladora deve consistir em manter as

condições desta concorrência. Caso o órgão regulador adote o critério do grau de

contestabilidade do mercado, a função das instâncias reguladoras consiste em preservar as

condições de livre entrada e saída nos mercados, o que permite manter a eficiência social e

econômica daquele mercado.

Teoria dos mercados contestáveis: em certas condições, o monopólio natural enfrenta pressões concorrênciais

potenciais que o impedem de adotar práticas tipicamente monopolistas.

A extinção progressiva das leis antitruste, na telefonia fixa do Brasil, os movimentos

de concentração operados neste setor e a criação da ANATEL, mostram que a concepção que

orientou essas mudanças concebe a concorrência em função do grau de contestabilidade do

mercado. As medidas adotadas, pela ANATEL, consistem, principalmente, em manter as

condições de livre entrada e saída neste mercado e, a partir daí, este mercado busca ser

eficiente, em termos de bem estar social. Os movimentos de concentração e de integração

vertical e horizontal nas telecomunicações brasileiras e, em especial, no setor de telefonia

fixa, não são compatíveis com a manutenção da perfeita contestabilidade desses mercados.

Portanto, este mercado carece de regras mais eficazes para ampliação do grau de

contestabilidade deste setor.

2.3.1 Agência nacional das telecomunicações

O modelo de telecomunicações adotado, no Brasil, permite a adoção de um mesmo

aparato regulatório e oferece uma escala de operação potencialmente atraente para

investidores estratégicos de alta qualidade e com diferentes objetivos. Neste contexto, um

órgão regulador dotado de competência técnica e de independência decisória inspira confiança

dos investidores na estabilidade das regras para o mercado; ao contrário, uma organização

sem autonomia gerencial ou sem capacidade técnica gera desconfiança e, conseqüentemente,

afasta os investidores.

As telecomunicações brasileiras são reguladas pela Agência Nacional de

Telecomunicações (ANATEL), que possui como missões principais: promover a competição

justa, defender os interesses e os direitos dos consumidores dos serviços e estimular o

investimento privado e, em conseqüência, a existência de um mercado competitivo, com

proveito para os consumidores. Esta atuação do órgão regulador é importante devido ao fato

de que o antigo operador monopolista público detinha, praticamente, toda a infra-estrutura e

grande parte dos clientes e, por isso, tinha condições de impedir, ou pelo menos dificultar, a

entrada de novos concorrentes no mercado, por causa do domínio, deste mercado, pelo antigo

operador monopolista público. Além disso, a ANATEL tem a missão de promover o

desenvolvimento das telecomunicações do país de modo a dotá-lo de uma moderna e eficiente

infra-estrutura de telecomunicações, capaz de oferecer à sociedade serviços adequados,

diversificados e a preços justos, em todo o território nacional.

A ANATEL foi criada como autarquia especial, administrativamente independente,

financeiramente autônoma, sem se subordinar, hierarquicamente, a nenhum órgão de governo

e seus dirigentes têm mandato fixo, com estabilidade. As suas decisões só podem ser

contestadas, judicialmente, e as suas iniciativas são acompanhadas e fiscalizadas por um

Conselho Consultivo, formado por representantes do Executivo, do Congresso, das entidades

prestadoras de serviço, dos usuários e da sociedade, em geral. As normas elaboradas são antes

submetidas à consulta pública, seus atos são acompanhados por exposição formal de motivos

que os justifiquem, cabendo, ainda, a um Ouvidor, a apresentação periódica de avaliações

críticas sobre os trabalhos da Agência. A extinção da ANATEL somente ocorrerá por lei

específica. As sessões do Conselho Diretor são públicas, salvo os casos em que a publicidade

ampla coloque em risco segredo protegido ou a intimidade de alguém. Todas as atas de

reuniões e os documentos, relativos à sua atuação, encontram-se disponíveis ao público na

biblioteca da agência.

A ANATEL possui poderes de outorga, regulamentação e fiscalização e um grande

acervo técnico e patrimonial. A autonomia financeira da agência está assegurada,

principalmente, pelos recursos do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel), de

sua exclusiva gestão. A Agência, em sua proposta orçamentária anual e no plano plurianual,

deve destinar os recursos provenientes da sua atuação reguladora, conforme legislação em

vigor, ao Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações e ao Tesouro

Nacional. Conforme ANATEL (2003), dentre suas atribuições, destacam-se as seguintes:

iiImplementar a política nacional de telecomunicações; propor a instituição ou eliminação da

prestação de modalidade de serviço no regime público; propor o Plano Geral de Outorgas;

propor o plano geral de metas para universalização do serviço de telefonia fixa. Conforme

decreto n

2.592 de 15 de maio de 1998 (ANATEL, 2005). Entende-se por universalização, o

direito de acesso de toda pessoa ou instituição, independentemente de sua localização e

condição sócio-econômica, ao serviço de telefonia fixa destinado ao uso do público em geral,

prestado em regime público, bem como a utilização desse serviço de telecomunicações em

serviços essenciais de interesse público, e mediante o pagamento de tarifas estabelecidas na

regulamentação específica; administrar o espectro de radiofreqüências e o uso de órbitas;

compor administrativamente conflitos de interesses entre prestadoras de serviços de

telecomunicações, tais como, a remuneração pelo uso das redes das prestadoras do serviço de

telefonia fixa destinado ao uso do público em geral; atuar na defesa e proteção dos direitos

dos usuários; atuar no controle, prevenção e repressão das infrações de ordem econômica, no

âmbito das telecomunicações, ressalvadas as competências legais do Conselho Administrativo

de Defesa Econômica (CADE); estabelecer restrições, limites ou condições a grupos

empresariais para obtenção e transferência de concessões, permissões e autorizações, de

forma a garantir a competição e impedir a concentração econômica no mercado; e estabelecer

a estrutura tarifária de cada modalidade de serviços prestados, em regime público.

2.3.2 Estrutura tarifária da telefonia fixa

O Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), denominado também por telefonia fixa,

é o serviço de telecomunicações que, por meio de transmissão de voz e de outros sinais,

destina-se à comunicação entre pontos fixos determinados, utilizando processos de telefonia.

São modalidades do Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público, em

geral, o serviço local, o serviço de longa distância nacional e o serviço de longa distância

internacional.

Compete à ANATEL estabelecer a estrutura tarifária para cada modalidade de serviço

prestado no regime público, sendo que, a fixação, o reajuste e a revisão das tarifas, são

baseadas em valor correspondente à média ponderada dos valores dos itens tarifários. As

tarifas são fixadas no contrato de concessão, consoante edital ou proposta apresentada na

licitação, no caso de outorga sem licitação, as tarifas serão fixadas pela ANATEL e constarão

do contrato de concessão. Os descontos de tarifas só serão admitidos quando extensíveis a

todos os usuários que se enquadrem nas condições, precisas e isonômicas, para a sua fruição.

Após três anos da celebração do contrato, a agência poderá, se existir ampla e efetiva

competição, submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária.

Nos serviços prestados no regime privado, o preço dos serviços é livre, ressalvado os

casos em que as prestadoras foram selecionadas por procedimento licitatório, reprimindo-se

toda prática prejudicial à competição, bem como o abuso do poder econômico.

A estrutura tarifária da telefonia fixa no serviço local consiste em três partes: a

habilitação, a assinatura (residencial, não residencial e troncos) e a utilização (unidade de

tarifação é o pulso), que pode ser sem medição (a cobrança restringe-se apenas a assinatura

mensal), medição simples (a cobrança é feita aplicando-se uma unidade de tarifação, o pulso,

por chamada estabelecida, independentemente do tempo de duração) ou Karlsson acrescido

KA-240 multimedição, em que a cobrança é feita pela aplicação de uma unidade de tarifação

(pulso) por chamada estabelecida e de unidades adicionais a cada 240 segundos, sendo a

primeira cobrança efetuada ao acaso em relação ao início da chamada.

Nas chamadas originadas em telefones públicos para o serviço local, adota-se o

método de medição por tempo, em que incide uma unidade de tarifação no completamento da

chamada e as demais, sincronizadamente, a partir da primeira (método Karlsson

sincronizado). A unidade de tarifação é de 120 segundos e não há modulação horária para

tarifação de chamadas locais originadas em telefones públicos. Apresenta-se no Quadro 1,

abaixo, o sistema de medição para cada dia e hora da semana.

Quadro 1- Sistema de medição do serviço local de telefonia fixa.

DIAS SISTEMA DE MEDIÇÃO

De segunda a sexta-feira das 06:00hs às 24:00hs Multimedição KA 240

De segunda a sexta-feira das 00:00hs às 06:00hs Medição simples

Sábados das 06:00hs às 14:00hs Multimedição KA 240

Sábados das 00:00hs às 06:00hs e das 14:00hs às 24:00hs Medição simples

Domingos e feriados das 00:00hs às 24:00hs Medição simples

Fonte: ANATEL (2005).

No Quadro 2 a seguir, a tarifa normal é a tarifa padrão da telefonia fixa, a tarifa

diferenciada apresenta um acréscimo de 100% em relação à tarifa normal, a tarifa reduzida

apresenta um desconto de 50% em relação à tarifa padrão e a tarifa super-reduzida apresenta

um desconto de 75% em relação à padrão.

Quadro 2- Serviço de longa distância nacional de telefonia fixa.

TIPO DE TARIFA

HORÁRIO

a 6

Sábados Domingos e feriados

De 00:00hs às 06:00hs Super reduzido Super reduzido Super reduzido

De 06:00hs às 07:00hs Reduzido Reduzido Reduzido

De 07:00hs às 09:00hs Normal Normal Reduzido

De 09:00hs às 12:00hs Diferenciado Normal Reduzido

De 12:00hs às 14:00hs Normal Normal Reduzido

De 14:00hs às 18:00hs Diferenciado Reduzido Reduzido

De 18:00hs às 21:00hs Normal Reduzido Reduzido

De 21:00hs às 24:00hs Reduzido Reduzido Reduzido

Fonte: ANATEL (2005).

Com o advento da privatização da telefonia fixa, surgiram os planos alternativos de

serviços opcionais com condições de prestação do serviço e estrutura tarifária diferentes do

Plano Básico. Cada plano alternativo visa atender normalmente a uma determinada faixa de

mercado, de acordo com os interesses e a estratégia de marketing da empresa operadora de

telefonia fixa.

O telefone público pode ser utilizado para a realização de chamadas de longa distância

nacional e, também, chamadas de longa distância internacional. O que difere estas chamadas

das chamadas locais é o tempo de duração do crédito do cartão. Os critérios para

determinação do tempo de duração dos créditos correspondentes nas chamadas de longa

distância nacional foram estabelecidos pela norma número 003/81, Tarifação do Serviço

Telefônico Público Intra e Inter-Áreas Tarifárias.

O sistema de tarifação para o serviço de telefonia fixa intra e inter-área tarifária

considera, através do degrau tarifário, a distância entre os centros de áreas de tarifação das

localidades de origem e destino da chamada, seu tempo de duração, o tipo de chamada

realizada (automática, semi-automática ou manual) e seu horário de realização. Apresenta-se

no Quadro 3 o fator multiplicador do serviço de longa distância nacional por degrau tarifário a

ser aplicado na tarifa de telefonia fixa. A unidade de tarifação, conforme a portaria número

219 de 03/04/1997, é o décimo de minuto (seis segundos) e a tarifação mínima é de 1 (um)

minuto para as chamadas automáticas e de 3 (três) minutos para as chamadas estabelecidas

por, pelo menos, uma telefonista (chamadas manuais ou semi-automáticas).

Quadro 3- Fator multiplicador do serviço de longa distância nacional.

DEGRAUS DISTÂNCIA GEODÉSICA MULTIPLICADOR

DC (degrau columbado) Municípios em área columbada 0,128

D1 Até 50 Km 0,300

D2 De 50 Km até 100 Km 0,500

D3 De 100 Km até 300 Km 0,750

D4 Maior do que 300 Km 1,000

Fonte: ANATEL (2005).

No serviço de longa distância internacional, a unidade de tarifação é o décimo de

minuto (seis segundos) e a tarifação mínima é de 1 (um) minuto para chamadas automáticas e

de 3 (três) minutos para chamadas manuais. Na tarifação de chamadas de abrangência

internacional fronteiriça, aplicam-se os valores correspondentes ao degrau 1 do serviço de

longa distância nacional. Relaciona-se, no Quadro 4, o horário da tarifa reduzida por país para

o serviço de longa distância internacional de telefonia fixa.

Quadro 4- Horário de tarifa reduzida para o serviço de longa distância

internacional de telefonia fixa.

PAÍS OU GRUPO

DE PAÍSES

HORÁRIO DE

TARIFA REDUZIDA

PAÍSES POR GRUPO

1 De 20:00hs às 05:00hs Argentina, Chile, Paraguai e Uruguai

2 De 20:00hs às 05:00hs Estados Unidos da América (inclui o Havaí)

3 De 20:00hs às 05:00hs Canadá e demais países das Américas e Antilhas

4 De 20:00hs às 05:00hs Portugal (inclusive Açores e Ilha da Madeira)

5 De 20:00hs às 05:00hs

Alemanha, Andorra, Áustria, Bélgica,

Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Holanda,

Irlanda, Itália, Liechenstein, Noruega, Reino

Unido, Suécia e Suiça

6 De 20:00hs às 05:00hs Demais países da Europa e Oriente médio

Fonte: ANATEL (2005).

O plano básico de serviço da telefonia fixa foi regulamentado e descrito, em

documento anexo ao Contrato de Concessão, que descreve as condições de prestação do

serviço quanto ao seu acesso, manutenção do direito de uso, serviços eventuais e

suplementares, as tarifas e preços associados, valores, regras e critérios de sua aplicação,

aberto a todos os usuários e interessados, de forma obrigatória, perene e não discriminatória.

Em função da dinâmica dos preços na prestação do serviço telefônico, os preços

podem variar de um dia para o outro, respeitada divulgação prévia já mencionada, através de

descontos e planos alternativos de serviços. Normalmente, os valores informados não valem

para as chamadas telefônicas a cobrar. Os descontos consistem em reduções tarifárias,

baseadas em critérios objetivos (ex.: consumo, data, horário, degrau tarifário e configuração

pré definida), compulsórias a todos os assinantes de um determinado plano de serviço.

3 MATERIAL E MÉTODOS

Neste capítulo, mostra-se, inicialmente, a área de estudo e algumas características do

Brasil que são relevantes para análise a ser efetuada: a divisão do país em cinco regiões, uma

idéia da densidade demográfica, as fronteiras, alguns aspectos das suas características

políticas e da sua extensão territorial.

Em seguida, apresenta-se as principais fonte dos dados, informações, variáveis e

índices utilizados para o desenvolvimento deste estudo.

Por fim, discorre-se sobre alguns aspectos do instrumental considerado para análise da

reestruturação do serviço de telefonia fixa no Brasil.

3.1 ÁREA DE ESTUDO

De acordo com o IBGE (2005), o Brasil possui uma população estimada de

183.738.158 habitantes. Está localizado na América do Sul e ocupa a porção centro-oriental

do continente. Apresenta uma extensa faixa de fronteiras terrestres (15.719 km), limitando-se

com quase todos os países sul-americanos (exceção do Chile e do Equador). Apresenta

também uma extensa orla marítima (7.367 km), banhada pelo oceano Atlântico. O Brasil

localiza-se a oeste do meridiano inicial ou de Greenwich, situando-se, portanto, inteiramente

no hemisfério ocidental. É cortado, ao norte, pela linha do equador e apresenta 7% de suas

terras no hemisfério norte, ou setentrional, e 93%, no hemisfério sul, ou meridional. Ao sul, é

cortado pelo Trópico de Capricórnio (esta linha imaginária passa em São Paulo), apresentando

92% do seu território na zona intertropical, isto é, entre os trópicos de Câncer e de

Capricórnio. Os 8% restantes estão na zona temperada do sul, entre o trópico de Capricórnio e

o círculo polar Antártico.

A atual divisão político-administrativa, do país, é constituída de um Distrito Federal,

unidade da sede do Governo Federal, com seus poderes: Judiciário, Legislativo e Executivo, e

26 Estados, que constituem as unidades de maior hierarquia dentro da organização político-

administrativa do país. Conforme mostra a Figura 1, esta estrutura é dividida em cinco regiões

diferentes: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul.

Figura 1- Mapa geográfico do Brasil.

Norte

Nordeste

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Fonte: IBGE (2005).

A nova estrutura regionalizada da telefonia fixa brasileira dividiu, basicamente, a

prestação deste serviço em quatro regiões: região I: regiões Norte (exceto os Estado do Acre e

Rondônia), Nordeste e Sudeste (exceto o Estado de São Paulo); região II: regiões Centro-

Oeste, Sul e os Estados do Acre e Rondônia; região III: Estado de São Paulo (região Sudeste);

e região IV: todo o território brasileiro.

A localização geográfica do Brasil e suas características políticas, econômicas e

sociais enquadram-no em determinados blocos de nações. Quando havia o chamado conflito

leste-oeste, o Brasil assumia sua posição de país ocidental e capitalista; como país meridional,

no diálogo norte-sul, alinha-se entre os países pobres (do sul); e como país tropical compõe o

grupo dos países espoliados pelo colonialismo europeu e, posteriormente, pelo

neocolonialismo dos desenvolvidos sobre os subdesenvolvidos. Hoje, o Brasil, juntamente

com a Argentina, o Paraguai e o Uruguai, participa do Mercosul.

O território brasileiro detém uma extensão territorial de 8.514.876,599 quilômetros

quadrados e representa cerca de 1,6% de toda a superfície do planeta, ocupando 5,7% da

porção emersa da Terra, 20,8% da área de toda a América e 47,3% da América do Sul. O

Brasil é o quinto país do mundo em extensão territorial, sendo que os quatro primeiros são,

respectivamente: Rússia (17.075.400 km

), Canadá (9.922.330 km

), China (9.461.300 km

) e

Estados Unidos (incluindo o Alasca e Hawai: 9.363.124 km

De acordo com o IBGE (2005) e a Figura 2, a densidade demográfica brasileira não é

homogênea e esta característica gera diferenças na demanda do serviço de telefonia fixa e na

infra-estrutura necessária à prestação deste serviço. Além disso, o serviço de telefonia fixa

apresenta a característica intrínseca de ser mais rentável nas áreas de maior densidade

demográfica.

Figura 2- Mapa da densidade demográfica no Brasil.

Fonte: IBGE (2005).

3.2 FONTE DOS DADOS

O desenvolvimento teórico utilizado trata da regulação e da teoria dos mercados

contestáveis e a realidade estudada refere-se ao setor de telecomunicações após a sua

reestruturação, especificamente, no segmento de telefonia fixa.

Procedeu-se uma revisão bibliográfica e documental, voltada para uma análise global

do setor de telecomunicações, buscando conhecê-lo frente às tecnologias atuais e suas

influências nas mudanças institucionais. A análise do setor foi feita a partir de livros, teses e

dissertações de mestrado, bem como através do uso de artigos do BNDES, da ANATEL, de

jornais e de revistas especializadas, como a Telebrasil e a Revista Nacional de

Telecomunicações (RNT).

Posteriormente, pesquisou-se, especificamente, o setor de telecomunicações brasileiro

e verificou-se o novo modelo de regulação adotado para a telefonia fixa após a sua

reestruturação. Utilizou-se como fonte de pesquisa os dados e as informações secundárias

(relatórios, dissertações, teses, artigos e outro documentos apresentados na referência deste

trabalho), e primárias, através de consultas a profissionais da área. Além disso, foram também

consultados jornais, artigos, trabalhos de dissertação, teses e informações disponíveis na

Internet.

Os dados da telefonia fixa do Brasil foram obtidos no site da ANATEL, do TELECO,

da ABRAFIX e da COMPARATEL e as séries históricas da economia brasileira foram

obtidas no Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-econômicos (DIEESE) e

no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Os dados do IPEA viabilizam o acesso

às estatísticas produzidas pelo IBGE, particularmente, à Pesquisa de Contas Nacionais; assim

como permitem a manipulação do cálculo de novas estatísticas. Para tanto, são utilizadas um

conjunto de variáveis, tais como, o PIB, o PIB-serviços de comunicação, o INPC, o IGP-DI,

as tarifas da telefonia fixa, o salário mínimo e a média da cesta básica.

Em virtude do regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) ter

sido aprovado por decreto, em 07/10/1997, e do Plano Geral de Outorgas (PGO) ter sido

aprovado por decreto em 02/04/1998, os dados relativos ao serviço de telefonia fixa foram

obtidos do período de janeiro de 1998 a dezembro de 2004 (quando disponível), exceto os

dados relativos aos preços das ligações locais e de longa distância nacional (LDN) referentes

a 7 de abril de 2005 (quinta-feira) para o horário das nove horas e com tempo de duração de

dois minutos em dez cidades brasileiras (Belém-PA, Fortaleza-CE, Recife-PE, Salvador-BA,

Belo Horizonte-MG, Rio de Janeiro-RJ, Brasília-DF, São Paulo-SP, Curitiba-PR e Porto

Alegre-RS). No caso das ligações de longa distância nacional (LDN), analisou-se as ligações

com destino a Brasília-DF e que tiveram origem nas outras nove cidades brasileiras citadas

acima. O horário das nove horas, às quinta-feira, com duração de duas horas, é o período em

que é avaliado o desempenho do serviço de telefonia fixa pela ANATEL.

Fez-se uma verificação da evolução das tarifas da assinatura básica e do pulso

telefônico em comparação a alguns índices de inflação, à cesta básica e às tarifas da luz e

água residencial, que se constituem em despesas básicas do brasileiro. Verificou-se também a

evolução da assinatura telefônica e do pulso telefônico em comparação à evolução dos

acessos telefônicos e à variação da média da cesta básica brasileira.

Posteriormente, para cada Região do PGO, comparou-se o valor da assinatura e do

pulso telefônico com o preço da cesta básica e apresentou-se a quantidade de planos

existentes, básicos ou alternativos, e os menores preços para a prestação do serviço de

telefonia fixa em ligações locais e de longa distância nacional (LDN).

A revisão bibliográfica e documental desenvolvida serviu de suporte para a aplicação

da teoria dos mercados contestáveis no setor de telefonia fixa, no Brasil.

3.3 INSTRUMENTAL ANALÍTICO

A metodologia utilizada, no desenvolvimento do presente estudo, foi a pesquisa

exploratória, tendo em vista as características e a natureza do problema que se procura

estudar. Dado que o objetivo geral é analisar, sob a ótica da teoria dos mercados contestáveis,

a regulação das telecomunicações, no Brasil, após a reestruturação do setor, mais

especificamente do setor de telefonia fixa. A pesquisa caracteriza-se como analítico

descritiva, pois utiliza-se de desenvolvimentos teóricos para estudos empíricos sobre uma

realidade específica, no caso a reestruturação do setor de telecomunicações, ao mesmo tempo

em que se busca identificar os problemas da regulação procurando descrevê-los e discutir os

resultados esperados pelo governo.

A pesquisa caracterizou-se também como bibliográfica, uma vez que a partir dela

procurou-se “conhecer as diferentes formas de contribuições científicas que realizaram sobre

o tema em questão” (OLIVEIRA, 1998, p. 119). Observe-se, além disso, que a pesquisa tem

também natureza documental (mais abrangente que a bibliográfica), tendo em vista que foi a

partir de documentos oficiais ou documentos técnicos que foram obtidas importantes

informações sobre as transformações ocorridas no setor de telecomunicações no Brasil.

Sob o ponto de vista da abordagem utilizada para a consolidação dos resultados, vale

acrescentar que a pesquisa foi qualitativa e quantitativa, pois foram utilizadas análises

estatísticas como determinantes dos objetivos que se pretendia alcançar.

Neste ambiente, a avaliação do referencial teórico não se constituiu em uma simples

busca de novos conceitos e sim na descrição de princípios fundamentados que tratam da

relação entre regulação, teoria dos mercados contestáveis, telecomunicações e a estrutura do

setor de telefonia fixa brasileiro. No desenvolvimento deste estudo são investigados diversos

aspectos, dentre os quais destacam-se: os fundamentos da teoria da regulação e da teoria dos

mercados contestáveis; a experiência brasileira com relação ao setor de telecomunicações e ao

serviço de telefonia fixa; as características da privatização do setor de telecomunicações no

Brasil e o novo modelo regionalizado sugerido para o serviço de telefonia fixa; e a estrutura

tarifária do serviço de telefonia fixa brasileiro.

4 PRIVATIZAÇÃO DA TELEFONIA FIXA

Neste capítulo, o objetivo é atender ao primeiro objetivo específico, aborda-se

primeiramente, a evolução do papel do Estado nas telecomunicações e o modelo de regulação

e organização da telefonia fixa antes da reestruturação do setor de telecomunicações.

Posteriormente, mostra-se a nova estrutura regionalizada da telefonia fixa,

apresentando-se: os consórcios que compraram as empresas estatais para prestação do serviço

de telecomunicações no Brasil, o modelo regionalizado estabelecido pelo Plano Geral de

Outorgas (PGO), as empresas concessionárias e autorizadas à prestação do serviço de

telefonia fixa, as obrigações e deveres das empresas concessionárias, a legislação em vigor e,

por fim, o novo cenário da telefonia fixa brasileira.

4.1 EVOLUÇÃO DO PAPEL DO ESTADO NAS TELECOMUNICAÇÕES

Na década de 1950, diversas empresas privadas e públicas prestavam serviços de

telecomunicações no Brasil. Estas empresas atendiam, prioritariamente, as áreas de maior

poder econômico, político e social, o que provocava diferenças regionais na existência e na

prestação destes serviços e, dificultava o desenvolvimento do país.

De acordo com a ANATEL (2003), na década de 1960, havia cerca de 900 empresas

operadoras de telefonia independentes no Brasil e, no total, uma planta de cerca de dois

milhões de terminais. Diante deste quadro e como parte da infra-estrutura básica do Programa

de Integração Nacional e Social, foi construído o Sistema Nacional de Telecomunicações,

numa estrutura de monopólio público, que, através da disponibilização de redes de transporte e

de serviços, integrou o Brasil, possibilitou a comunicação de todo o país com todas as nações

do mundo e permitiu a abertura do caminho do desenvolvimento e da integração nacional das

diversas regiões do país, especialmente, as de menor poder econômico, político e social.

Um dos principais fatores, no desenvolvimento brasileiro, foi a criação de empresas

estatais, que tinham a função de explorar os recursos primários, fornecendo insumos básicos

ao setor privado. Além disso, as políticas adotadas favoreciam a formação de conglomerados,

mediante fusões, facilidades de crédito e incentivos fiscais, entre outros. Nesse contexto, as

empresas estatais e os órgãos públicos apareciam como instrumentos efetivos de política

industrial (NASCIMENTO, 1996), o que implicou na formação de um aparato estatal

complexo, voltado para a regulação das atividades econômicas.

O Estado definia as regras de concorrência e de acumulação do sistema econômico por

meio de incentivos, subsídios, controle de preços e custos (salários, insumos ou serviços

públicos). Até a década de 1980, houve forte intervenção reguladora, particularmente em

investimentos, preços e salários, implicando reservas de mercado informais e eliminação da

competição por preços em alguns setores ou indústrias.

Desde o final dos anos 1980, promove-se uma redefinição do papel do Estado, com

especial ênfase na abertura comercial, privatização de empresas e na desregulamentação de

algumas atividades econômicas. Busca-se configurar um novo modelo para a economia

brasileira, com o parque industrial cada vez mais exposto à concorrência externa, o que torna

urgentes investimentos em modernização, para manter ou ampliar sua competitividade. O

cenário tornou-se muito diferente do existente e as estratégias das empresas passaram a ter,

cada vez mais, uma visão global.

A necessidade cada vez maior de especialização das empresas e sua atuação em

segmentos muito específicos do mercado tornaram essenciais esforços para o

desenvolvimento de relações interempresas. Isso porque a produção se tornou cada vez mais

dependente de “vínculos estáveis com fornecedores e do controle estrito sobre a qualidade dos

insumos e dos produtos, assim como da flexibilidade e rapidez no atendimento às variações da

demanda” (BAUMANN, 1996).

Além disso, desde o início da década de 1980, o grau de internacionalização da

indústria brasileira aumentou, destacando-se o crescimento acentuado das importações,

principalmente em virtude da opção de estabilização ancorada na taxa de câmbio defasada.

Por outro lado, a globalização tem levado a uma homogeneização das estruturas de oferta e

demanda em todo o mundo e este processo favorece os ganhos advindos de maiores escalas,

uniformização das técnicas de produção e da gestão e redução do ciclo do produto.

Segundo Castells (2002), com o advento das transformações da década de 1990, aliada

à demanda crescente por serviços de telecomunicações e aos anseios da opinião pública, surgia

também a sociedade da informação que consiste num novo paradigma que provocou e continua

provocando a necessidade de mudanças, em diversas áreas da sociedade brasileira e mundial.

A partir desse novo paradigma, tomaram grandes proporções os efeitos das deficiências

na prestação dos serviços de telecomunicações e surgiram, então, a necessidade de novos

serviços e novos investimentos para atender a demanda.

Em consonância a esta realidade mundial, a sociedade brasileira, através de acordos e

negociações com vários setores do país, também mobilizou-se para a efetivação de mudanças

que proporcionassem o atendimento a esta nova realidade mundial. Apresentam-se, no Quadro

5, os principais atores que participaram neste processo, bem como, a sua representatividade e

os interesses associados a cada um destes.

Quadro 5- Principais atores no processo decisório sobre política de abertura das

telecomunicações – 1986-1998.

CONJUNTO

DE ATORES

ATORES E REPRESENTAÇÃO INTERESSES

Executivo

Federal

Presidência da República, área econômica,

Minicom, dirigentes do sistema Telebrás,

BNDES, executivo estadual, ex-dirigentes do

Minicom e da Telebrás.

Prerrogativas legais; formulação da política setorial;

financiamento da dívida e do déficit públicos;

exercício da hegemonia dominante; obtenção de

prestígio político; reeleição presidencial; estabilidade

econômica; decisão sobre recursos do sistema;

detenção do poder e da influência político eleitoral.

Congresso

Nacional

Partidos da base governista (PSDB, PFL, PPB,

PTB e outros) e partidos da oposição (PT,

PDT, PC do B, PSB e outros).

Prerrogativas legais; prestígio e acesso à mídia;

formação de redes de interesses nas bases eleitorais;

manter poder e influência nos cargos da Telebrás;

prestígio político e eleitoral.

Indústria de

telequipamentos

Indústria nacional (Promon, ABC, Alcatel,

Batik, etc.), indústria estrangeira (Ericsson,

Equitel, NEC, Siemmens, Motorola, Nokia,

Northel, Lucent, Hughes e outras), Abinee,

FIESP e outras.

Influência sobre o poder de compra do Sistema

Telebrás; influência na política industrial e tecnológica

setorial; incentivo tecnológico nacional; política de

crédito; garantia de mercado.

Grandes

usuários

Grandes bancos nacionais (Bradesco, Itaú,

Unibanco e outros) e grande mídia (Globo,

OESP, RBS, Abril, etc.).

Serviços eficientes, confiáveis e de baixo custo;

geração dos novos serviços de telefonia; fragmentação

da Telebrás; ocupar o novo espaço de acumulação.

Operadoras

estrangeiras e

investidores

Operadoras estrangeiras, bancos de

investimento (Safra, Opportunity, Simmonsen,

Fator e outros), grandes construtoras nacionais

e outras grandes empresas nacionais.

Acumulução de capital ou enriquecimento;

competição e ocupação de mercados potenciais;

valorização do capital financeiro.

Organizações

sindicais

Sinttel, Fittel, Fenattel, CUT e outros.

Garantia do emprego e melhoramento do salário;

criação de uma empresa única, Brasil Telecom; manter

o controle estatal.

Consumidores

Massa de usuários.

Disponibilidade e acesso a serviços eficientes e a

novos serviços a preços acessíveis.

Comunidade

científica

Universidades, CPqD e outros.

Manter o financiamento estatal para a P&D básico e

aplicado ao setor.

Fonte: DALMAZO (1999).

O Executivo Federal e o Congresso Nacional buscaram a implementação de um modelo

que pudesse manter alguma forma de poder e influência sobre as empresas do setor de

telecomunicações, com o objetivo de instrumentalizá-las para viabilizar os seus projetos

políticos.

Cada indústria de equipamentos, operadora estrangeira e investidor procurou

influenciar na regulamentação do setor para participar ou controlar o maior mercado potencial

possível.

Os grandes usuários mobilizaram-se no sentido de buscar alguma forma de manter os

subsídios para alguns serviços e, principalmente, de participar efetivamente deste promissor

mercado de telecomunicações.

As organizações sindicais, os consumidores e a comunidade científica tiveram grande

importância neste processo, pois, atuaram no sentido de garantir: a soberania nacional, boas

condições de trabalho, a melhoria da qualidade, a diminuição dos preços e a universalização do

maior número possível de serviços, e a melhoria das condições de pesquisa e desenvolvimento

para o setor de telecomunicações.

A política de abertura das telecomunicações tinha o objetivo de flexibilizar todos os

novos serviços, privatizada o Sistema Telebrás, criar um modelo competitivo e permitir a

entrada da iniciativa privada, eliminar o Estado produtor e instituir uma agência reguladora,

limitar a participação do capital estrangeiro e manter a participação estatal minoritária nas

operadoras (golden share

). O Ministério das Comunicações teve atuação decisiva para

garantir uma participação significativa do grande capital nacional nas telecomunicações,

associado ou não ao capital estrangeiro e, este processo culminou com a alteração da legislação

de telecomunicações em vigor e a conseqüente privatização deste setor.

O modelo atual, adotado pelo Estado brasileiro, consiste numa ação indireta sobre a

atividade econômica, no sentido de deixar de realizar tais atividades diretamente, passando

agora a operar como agente regularizador e normatizador dessa atividade. O Estado passa a

implementar e garantir o controle da livre concorrência nesses serviços públicos, agora

delegados a particulares. Assim, é uma importante prerrogativa do atual Estado Regulador

Golden share: ação com direito a veto.

garantir o direito de escolha e o bem-estar do consumidor. Outra prerrogativa desse modelo de

Estado, no que diz respeito à defesa da concorrência, é o controle preventivo e de repressão às

infrações da Ordem Econômica. Essa competência é atribuída ao Conselho Administrativo de

Defesa da Concorrência (CADE), que tem a função de reprimir as infrações e prejuízos

causados à Ordem Econômica. De modo geral, passa o direito concorrencial (Leis Antitruste e

outras) a ser a função precípua do atual Estado regulador.

A nova regulamentação das telecomunicações, coordenada pela Agência Nacional das

Telecomunicações (ANATEL), foi elaborada com o objetivo de promover o surgimento de

novas empresas de âmbito local, regional, nacional e internacional, chamadas de empresas

autorizadas

, para possibilitar o início de uma efetiva competição no mercado das

telecomunicações com as empresas concessionárias

, que consistem nas antigas empresas

estatais gerenciadas por um novo controlador privado. Apresentam-se abaixo os elementos que

caracterizam o modelo de organização do setor de telecomunicações:

- Institucional : são as regras e regulamentos, as instituições, os atores e o arcabouço legal e

jurídico;

- Estrutura : constitui a organização do setor em função de sua estrutura econômica. Nestes

casos, a estrutura horizontal se refere ao número de atores participantes de uma indústria,

às condições de entrada e saída do mercado e aos questionamentos sobre a possibilidade

de fusões de empresas. A estrutura vertical, por outro lado, diz respeito ao grau de

participação de uma empresa em diferentes estágios da produção dos serviços de infra-

estrutura e estabelece regras para a interconexão de outras empresas à rede. Em geral,

pode-se falar da organização de estruturas monopolistas e oligopolistas de mercado, com

um maior grau ou menor nível de integração vertical, ou de estruturas abertas, mais

Empresa autorizada: entidade que explora o serviço telefônico fixo comutado (STFC) em regime privado em

uma determinada região, conforme o Plano Geral de Outorgas (Resolução 33/98).

Empresa concessionária: é a empresa que detém concessão para prestação dos serviços de telecomunicações

em regime público numa determinada região (Lei 8.977/95).

competitivas, associadas com esquemas de desverticalização (unbuldling) de determinadas

atividades (GOMES, 1998);

- Atores : são os agentes que se interessam, em participar, pelos negócios desenvolvidos no

âmbito do setor, podendo-se destacar: o governo, as empresas, os consumidores e as

demais instituições que participam direta ou indiretamente no setor (universidades,

bancos, consultorias, fornecedores, empreiteiros, sindicatos, institutos de pesquisas etc.);

- Regulação : o órgão regulador define a estrutura econômica e dita as regras do jogo para o

desenvolvimento das diversas atividades e o respectivo desempenho dos agentes

econômicos envolvidos. Desse modo, o sistema regulatório, ou marco regulatório legal, é

o conjunto de atividades que fundamenta a operacionalização do esquema institucional e

permite a sua materialização. É o fator fundamental, que permite aos fornecedores e

consumidores a sinalização correta para um funcionamento adequado e eficiente do

mercado, induzindo e incentivando a concorrência. Assim, é possível e conveniente, nos

casos em que a estrutura econômica é monopolista, a atuação do órgão regulador como

substituto das forças do mercado;

- Concessões ou autorizações : constituem-se no instrumento jurídico através do qual se

estabelece o direito dos investidores promoverem a realização dos investimentos e as

negociações de contratos com os consumidores no mercado. É através delas e de toda a

legislação correspondente que há o espaço para a participação dos agentes econômicos,

públicos e privados, vinculados à estrutura econômica e ao sistema regulatório, dentro das

condicionantes de ordem política e social de cada país.

Os serviços de telecomunicações constituem-se em atividades altamente intensivas no

uso de capital, exigindo, em cada país, elevados investimentos, envolvendo ativos muito

específicos, os quais não teriam uso em outro tipo de setor (sunk costs

). A Agência Nacional

de Telecomunicações (Anatel) prevê investimentos de US$ 10,5 bilhões para 2005, parte de

um total de US$ 64,1 bilhões estimado para o período 2000-2005. De acordo com a

BOVESPA (2005), estas empresas são de capital intensivo e o mercado de capitais é uma de

suas principais fontes de captação de recursos. Seu peso nas operações realizadas na Bovespa

alcança 31,8%. Na carteira teórica do Índice Bovespa, relativa ao primeiro bimestre de 2005,

destacam-se as ações preferenciais da Telemar, primeira entre as de maior peso entre os

papéis negociados, de 11,334%, superior ao das ações preferenciais da Embratel Participações

(3,619%) e da Telesp Celular Participações (3,566%). Isto dificulta , por um lado, a saída

abrupta do mercado, já que estes ativos não possuem mercado secundário e por outro lado,

restringe a entrada de novas empresas, devido ao volume de investimentos, constituindo,

portanto, fortes barreiras à entrada e saída neste setor. Isso limita a concorrência potencial, e

induz as empresas a um comportamento com menor grau de eficiência, e muitas com

características de monopólio natural (VINHAES, 1999).

Se a realização de investimentos a longo prazo apresenta um certo risco para os

empresários, pode-se dizer que através da assinatura de contratos de longa maturação com os

consumidores, este risco fica em parte minimizado. A garantia de um planejamento de longo

prazo e a gestão do sistema de telecomunicações sendo feita de forma integrada, reduz,

parcialmente, as incertezas dos custos de transação entre fornecedores e consumidores

(COOPERS; LYBRAND, 1997).

A presença de um marco regulatório, com regras claras, permite a obtenção de

vantagens econômicas (vertical e horizontal). Estas vantagens também podem ser obtidas

através de economias de escala, de novas tecnologias e de uma gestão eficiente de

Os sunk-costs ocorrem quando há custos que devem ser cobertos, ainda que não haja produção. As firmas que

possuem tais custos necessitam de um volume muito grande de capital, o qual é pouco móvel. Devido a estas

características, tais mercados, onde se verifica a existência de sunk-costs, não podem ser contestáveis.

coordenação da rede de telecomunicações, de modo a facilitar aos consumidores o acesso a

um produto de menor custo, confiável e de qualidade, sem a necessidade de buscar junto ao

judiciário os meios que façam prevalecer os seus direitos, impedindo os abusos praticados

pelas empresas (GOMES, 1998).

Segundo a ANATEL (2003), a expectativa da sociedade brasileira com a privatização

do setor de telecomunicações era que o aumento da concorrência provocasse maiores

investimentos no atendimento à demanda reprimida, no aumento das opções de serviços, no

incremento na qualidade dos diversos serviços, na diminuição de preços e, como conseqüência,

um aumento no bem estar da sociedade como um todo. No caso da telefonia fixa, o Estado

brasileiro ainda não implantou uma concorrência, mas conseguiu aumento dos investimentos,

no setor, que atendeu a demanda reprimida com serviços de preços maiores de qualidade

inferior. Atualmente, as empresas de telecomunicações procuram atender aos anseios de

qualidade da população brasileira na telefonia fixa, através do oferecimento de um outro

serviço que necessita de menores investimentos: a telefonia móvel.

4.2 MODELO DE REGULAÇÃO E ORGANIZAÇÃO DA TELEFONIA FIXA ANTES DA

REESTRUTURAÇÃO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES

No início da década de 1960, conforme a ANATEL (2003), cabia à União, aos Estados

e aos Municípios a exploração dos serviços de telecomunicações, diretamente ou mediante, a

correspondente outorga. Nesta época, existiam cerca de 1.200 empresas telefônicas no país, a

maioria de médio e pequeno porte, sem nenhuma coordenação entre si e sem compromisso

com diretrizes comuns de desenvolvimento e de integração dos sistemas, o que representava

grande obstáculo ao bom desempenho do setor. Ainda segundo a ANATEL (2003), os

serviços telefônicos concentravam-se na região centro-leste do país, que detinha mais de 60%

dos terminais, explorados pela Companhia Telefônica Brasileira (CTB), de capital canadense.

Os serviços telefônicos interurbanos eram precaríssimos, baseados apenas em algumas

ligações em microondas de baixa capacidade, interligando o Rio de Janeiro, São Paulo,

Campinas, Belo Horizonte e Brasília, e em poucos circuitos de rádio na faixa de ondas curtas.

Além disso, as comunicações telefônicas e telegráficas internacionais, também incipientes,

eram exploradas por algumas poucas empresas estrangeiras.

A precariedade da situação do setor sensibilizou o Governo e o Congresso, que

editaram, em 27 de agosto de 1962, o Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei nº 4.117),

com os seguintes pontos principais:

- criação do Sistema Nacional de Telecomunicações, visando assegurar a prestação, de

forma integrada, de todos os serviços de telecomunicações;

- colocação, sob jurisdição da União, dos serviços telégrafos, de radiocomunicações e de

telefonia interestadual;

- instituição do Conselho Nacional de Telecomunicações (CONTEL), com a missão de

orientar a política e fixar diretrizes para o setor de telecomunicações, com o poder de

aprovar as especificações das redes telefônicas, bem como o de estabelecer critérios para a

fixação de tarifas em todo o território nacional;

- atribuição à União da competência para explorar, diretamente, os troncos integrantes do

Sistema Nacional de Telecomunicações;

- autorização para o Poder Executivo de constituir empresa pública para explorar,

industrialmente, os troncos integrantes do Sistema Nacional de Telecomunicações (essa

empresa viria a ser a Empresa Brasileira de Telecomunicações S.A. - EMBRATEL);

- instituição do Fundo Nacional de Telecomunicações (FNT), constituído basicamente de

recursos provenientes da aplicação de uma sobretarifa de até 30% sobre as tarifas dos

serviços públicos de telecomunicações, destinado a financiar as atividades da

EMBRATEL;

- definição do relacionamento entre poder concedente e concessionário no campo da

radiodifusão.

Ainda em 1962, devido à precária situação dos serviços telefônicos no Rio de Janeiro, o

Governo Federal decretou a intervenção na CTBC e, em 1966, foi concretizada a compra das

ações daquela empresa pela EMBRATEL. De acordo com Decreto 52.859, de 18 de novembro

de 1963, caberia à EMBRATEL, entre outras, as seguintes atribuições: implantar uma infra-

estrutura de telecomunicações que permitisse atender às demandas do país; garantir a oferta de

serviços de alta qualidade e grande confiabilidade para telefonia pública e privada, telex,

telegrafia, transmissão de dados, fac-símile, programas de radiodifusão sonora de alta

fidelidade e transmissão de programas de televisão; introduzir o sistema de discagem à

distância na telefonia pública nacional; dotar o país de um sistema de comunicações avançado,

que dispusesse de canais com o exterior em número e quantidade compatíveis com as suas

necessidades. A EMBRATEL, constituída em 16 de setembro de 1965, lançou-se à imensa

tarefa de interligar todas as capitais e as principais cidades do país.

Em 25 de fevereiro de 1967, através do Decreto-Lei nº 200, foi criado o Ministério das

Comunicações, ao qual, desde logo, foram vinculados o CONTEL e a EMBRATEL. Entre

1969 e 1973, a EMBRATEL assumiu a exploração dos serviços internacionais, à medida que

expiravam os prazos de concessão das empresas estrangeiras que os operavam.

As medidas decorrentes do código levaram a melhoria significativa nos serviços

interurbanos e internacionais. Contudo, o mesmo não ocorreu nos serviços locais que

continuaram a ser explorados da mesma forma até a criação da empresa Telecomunicações

Brasileiras S.A. (TELEBRÁS) pelo governo brasileiro.

O Governo Brasileiro, através da Lei nº 5.792 de 11 de julho de 1971, criou as

Telecomunicações Brasileiras S.A. (TELEBRÁS), que iniciou o processo de aquisição e

absorção das empresas que prestavam serviços locais, interurbanos e internacionais de

telefonia no Brasil. A TELEBRÁS foi uma entidade pública destinada a planejar e coordenar

as telecomunicações no Brasil, obter os recursos financeiros para implantação de sistemas e

serviços de telecomunicações e controlar a aplicação de tais recursos mediante participação

acionária nas empresas encarregadas da operação desses sistemas e serviços. Através do

Decreto nº 74.379, de 1974, a TELEBRÁS foi designada "concessionária geral" para a

exploração dos serviços públicos de telecomunicações no Brasil. A partir de então, estes

serviços passaram a ser explorados pelo Sistema TELEBRÁS, composto por uma empresa

"holding", a TELEBRÁS; por uma empresa responsável pela infra-estrutura nacional de

telecomunicações, a EMBRATEL, que supriria as comunicações interestaduais e

internacional mas não teria redes de acessos para serviços diretos (serviços de comunicação

de dados, voz e imagem); por 27 empresas operadoras de âmbito estadual ou local e por

quatro empresas independentes, responsáveis pela interiorização da infra-estrutura e pelos

acessos urbanos em cada Estado, sendo três estatais (a CRT, controlada pelo Governo do

Estado do Rio Grande do Sul; a SERCOMTEL, pela Prefeitura de Londrina; e a CETERP,

pela Prefeitura de Ribeirão Preto) e uma privada (a CTBC - Companhia de Telecomunicações

do Brasil Central, sediada em Uberlândia e que atuava no Triângulo Mineiro, no nordeste de

São Paulo, no sul de Goiás e no sudeste do Mato Grosso do Sul). O Sistema TELEBRÁS

detinha cerca de 90% da planta de telecomunicações do país e atuava em uma área onde vivia

mais de 90% da população brasileira.

Essa lei autorizou a transformação da EMBRATEL em sociedade de economia mista,

subsidiária da TELEBRÁS e a TELEBRÁS ficou vinculada ao Ministério das Comunicações.

Entre 1976 e 1996, a rede de telecomunicações cresceu a taxas bastante superiores às

do crescimento da população e da economia. Segundo dados da ANATEL, enquanto a

população brasileira aumentou aproximadamente 50% e o PIB cresceu aproximadamente

80%, a planta instalada de terminais telefônicos do Sistema TELEBRÁS cresceu mais de

400% (500% se for considerado o período entre 1974 e 1994), o que colocou o país entre os

detentores das maiores redes telefônicas de todo o mundo. Essa rede, que integrava o país de

norte a sul e de leste a oeste, atendia, segundo a ANATEL, mais de 20 mil localidades em

todo o território nacional.

Todavia, nesses mesmos vinte anos, de 1976 a 1996, segundo a ANATEL, o tráfego

telefônico aumentou em proporção significativamente maior, ou seja, mais de 900% no

serviço local (1.200% entre 1974 e 1994) e mais de 1.700% no serviço interurbano (1.800%

de 1974 a 1994), o que mostra que a demanda por serviços cresceu bem mais do que a

capacidade de seu atendimento. Entretanto, o tráfego telefônico mede apenas a demanda por

serviços gerada pela parcela da população e das empresas que já dispõem de acesso ao

sistema. Ele não mede a demanda por novas linhas, isto é, não indica a quantidade de pessoas

e organizações que ainda não conseguiram atendimento telefônico individualizado. Estimava-

se entretanto que a demanda por acessos aos serviços telefônicos básicos era entre 18 e 25

milhões de potenciais usuários, dependendo do método utilizado, considerando a substituição

do autofinanciamento, como condição de acesso ao serviço, por uma taxa de instalação, de

valor muito menor. Desse total, pouco mais de 14,5 milhões de usuários foram atendidos.

Por outro lado, conforme a ANATEL, mais de 80% dos telefones concentravam-se nas

famílias das classes "A" e "B", o que mostra que as classes menos favorecidas não dispunham

de atendimento individualizado (telefone individual) e, também não dispunham de

atendimento coletivo adequado, uma vez que os telefones públicos eram insuficientes e mal

distribuídos, geograficamente. Além disso, observava-se que, grande parte dos terminais

existentes, localizavam-se nas áreas urbanas, sendo reduzido o atendimento a usuários nas

áreas rurais: apenas pouco mais de 2% das propriedades rurais dispunham de telefone. Essa

situação, ainda segundo a ANATEL, era resultado da incapacidade de manutenção, pelas

empresas sob controle acionário estatal, do nível necessário de investimentos ao longo do

tempo, o que fez com que a taxa de crescimento da planta oscilasse, aleatoriamente, e fosse

insuficiente para, pelo menos, igualar-se à do crescimento da demanda, e mais insuficiente

ainda para proporcionar o atendimento à demanda reprimida.

Antes da existência do Sistema TELEBRÁS, além da questão tarifária e do poder de

fixar as tarifas ser fragmentado ao nível municipal, as tarifas eram estabelecidas segundo

critérios totalmente dissociados dos custos dos serviços correspondentes (apesar das regras

estabelecidas pelo CONTEL), o que levou as concessionárias da época a não realizar os

investimentos necessários à expansão da rede e à melhoria dos serviços. Posteriormente, já

com o Sistema TELEBRÁS constituído, as tarifas passaram a ser definidas pelo Governo

Federal, como autoridade econômica, com o interesse centrado na contenção do processo

inflacionário, e não como poder concedente (condição em que deveria cuidar de sua

compatibilidade com os custos). O mecanismo dos subsídios cruzados pretendia serviços mais

rentáveis, para viabilizar o atendimento às periferias, à interiorização e aos serviços de

natureza social, contudo, sua aplicação limitou-se ao serviço telefônico (subsídios das

ligações de longa distância para as ligações locais), que não era disponível para as populações

carentes e das periferias.

Segundo Boyer (1990), dentre os vários fatores que fizeram mudar o modelo de

organização e de regulamentação estão as disfunções do próprio modelo de organização; as

razões internas como o tipo de regulamentação e a falta de incentivos à eficiência (caso dos

monopólios públicos); e as razões externas, decorrentes, principalmente, de profundas

alterações macroeconômicas, tecnológicas, da gestão ambiental e do movimento neoliberal.

A partir dos anos de 1970, o mundo assistiu a uma grande discussão sobre a eficácia

dos modelos econômicos tradicionais vigentes nas economias contemporâneas. A crise do

Estado, agravada com os crescentes déficits públicos e a influência das inovações tecnológicas

influíram, diretamente, no comportamento das empresas do setor de telecomunicações na

maioria dos países.

Para alavancar os recursos necessários para a implantação de um plano de

desenvolvimento sustentável, um país precisa organizar sua estrutura produtiva de forma que

os recursos sejam alocados com a maior eficiência possível. Desse modo, pode-se dizer que a

presença de empresas competitivas trabalhando de forma organizada, permitirá a ampliação

da renda, do emprego e da qualidade de bens e serviços ofertados a todos os cidadãos

(COUTINHO; FERRAZ, 1994). Surge assim, a opção de privatizar as empresas que estavam

nas mãos do Estado, como meio para equacionar o elevado endividamento público, eliminar a

ingerência política na gestão das empresas e aumentar a eficiência dos recursos aplicados

(VEJANOVSKI, 1989). O pagamento pela compra das empresas se daria em três parcelas,

sendo a primeira de 40% do valor no ato da venda, e mais duas parcelas de 30% dos valores

pagáveis em 12 e 24 meses, corrigidas pela inflação mais juros de 12% ao ano. No total, a

venda das empresas do antigo Sistema Telebrás rendeu ao Estado pouco mais de R$ 22

bilhões (US$ 19 bilhões), um resultado surpreendente para o Governo que havia fixado um

preço mínimo de R$ 13,5 bilhões (US$ 11,6 bilhões) para vender as empresas, com ágio pago

pelas operadoras de 64% (ANATEL, 1998).

Sob a égide do interesse público, algumas empresas (como as do setor de

telecomunicações) foram tratadas como monopólio natural, criadas para investir em

determinados segmentos onde não havia interesse de exploração privada ou incentivos estatais

para o ingresso, corrigindo problemas decorrentes das falhas de mercado (BOYER, 1990).

A discussão desenvolvida neste contexto teve como ênfase o grau de eficiência da

organização industrial obtida pelos países, isto é, um sistema de mercado que não tinha

condições de alcançar maior eficiência operando sob a forma de monopólio. O objetivo,

portanto, era migrar de um sistema monopolista para um sistema competitivo, onde a

iniciativa privada exerceria papel fundamental para diminuir os custos dos bens e serviços e

aumentar o grau de competitividade dos países (PORTER, 1989).

Assim, a revisão dos modelos de organização industrial, baseados no monopólio,

poderia ajudar as economias a se adaptarem às mudanças impostas pelo mercado

internacional, buscando maior eficiência e maior competitividade de seus produtos. Em

conformidade com esta posição, o governo brasileiro decidiu realizar uma mudança profunda

no setor de telecomunicações do país, que tinha como objetivo, inserir o Brasil, de forma

efetiva, no grupo das nações que devem conduzir, no mundo, o processo de integração e

desenvolvimento da sociedade através dos meios de comunicação.

4.3 NOVA ESTRUTURA REGIONALIZADA DA TELEFONIA FIXA

A reforma estrutural das telecomunicações e a regionalização do serviço de telefonia

fixa, no Brasil, foi discutida e implementada num ambiente de profundas transformações por

que passava esse setor no mundo, ditadas por três forças principais: a globalização da

economia, a evolução tecnológica e a rapidez das mudanças no mercado e das necessidades

dos consumidores. Em 1980, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e

de acordo com o novo Sistema de Contas Nacionais (IBGE SCN/Cont. Anual), o Produto

Interno Bruto (PIB) dos serviços de comunicações (valor adicionado – preços básicos)

representava um percentual de 0,897 % do PIB total. Já em 2004, o PIB dos serviços de

comunicações (valor adicionado – preços básicos) representava um percentual de 2,67 % do

PIB. Portanto, o setor de comunicações brasileiro, constituído por telecomunicações,

computação e entretenimento, apresentou neste período, um crescimento em relação ao PIB

duas vezes maior.

A velocidade de acesso, a manipulação da informação e os investimentos crescentes na

infra-estrutura da informação não representam apenas mais uma vantagem competitiva, mas

uma condição de sobrevivência para as empresas e para o desenvolvimento dos países. Por

exemplo, o número de usuários residenciais do serviço internet aumentou, segundo o TELECO

(2005), de 14,3 milhões em 2002 para 17,9 milhões em 2004.

Com a privatização do setor de telecomunicações, no Brasil e, em particular, do setor

de telefonia fixa, o Sistema TELEBRÁS foi dividido em quatro empresas regionais, chamadas

de empresas concessionárias, atuando dentro de cada região definida pelo Plano Geral de

Outorga (PGO). De acordo com a ANATEL (2005) e o quadro 6, observa-se que o leilão de

privatização da telefonia fixa no Brasil, realizado na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro, em

julho de 1998, apresentou o seguinte resultado por região do Plano Geral de Outorgas:

- Conforme a figura 2 do item 3.1, a região I possui a menor densidade demográfica e foi

adquirida com um ágio de 1% por empresas de capital 100% nacional.

- Conforme a figura 2 do item 3.1, a região II possui a segunda densidade demográfica

dentre as regiões e foi adquirida com um ágio de 6,15%, por um consórcio de empresas

com 62% de capital nacional e de 38% de capital estrangeiro.

- Conforme a figura 2 do item 3.1, a região III possui a maior densidade demográfica e foi

adquirida com um ágio de 64,29% por empresas de capital 100% estrangeiro.

- A região IV engloba o país inteiro e foi adquirida com um ágio de 47,22% por empresas

de capital 100% estrangeiro.

- O leilão de privatização da telefonia fixa, no Brasil, apresentou o resultado que o capital

estrangeiro ficou com 66,15% e o capital nacional ficou com 33,85% do setor.

- O capital nacional ficou com as áreas de menor densidade demográfica e de menor

potencial para o serviço de telefonia fixa.

Quadro 6- Resultado do leilão de privatização da telefonia fixa no Brasil.

REGIÃO

ÁREA GEO-

GRÁFICA

PREÇO

MÍNIMO

(MILHÕES

DE REAIS)

PREÇO DE

VENDA

(MILHÕES

DE REAIS)

ÁGIO

COMPOSIÇÃO DAS EMPRESAS

ADQUIRENTES (PARTICIPAÇÃO)

Estados do Rio de

Janeiro, Minas Gerais,

Espírito Santo, Bahia,

Sergipe, Alagoas,

Pernambuco, Paraíba,

Rio Grande do Norte,

Ceará, Piauí, Maranhão,

Pará, Amapá, Amazonas

e Roraima.

3.400 3.434 1%

Tele Norte Leste Participações S/A:

Construtora Andrade Gutierrez Ltda.

(21,2%), Inepar S.A. Indústrias e

Construções (20%), Macal

Investimentos e Participações Ltda.

(20%), Fiago Participações S.A.

(18,7%), Brasil Veículos-Companhia de

Seguros (10,05%) e Companhia de

Seguros Aliança do Brasil (10,05%).

Distrito Federal e os

Estados do Rio Grande

do Sul, Santa Catarina,

Paraná, Mato Grosso do

Sul, Mato Grosso, Goiás,

Tocantins, Rondônia e

Acre.

1.950 2.070 6,15%

Tele Centro Sul Participações S/A:

Timepart Participações Ltda. (62%),

Stet International Netherland N.V

(19%) e Techold Participações S/A

(19%).

III Estado de São Paulo. 3.520 5.783 64,29%

Telesp Participações S/A: Telefônica

Internacional S/A-TISA (52,93%),

Portelcom Fixa S/A (23%), Banco

Bilbao Vizcaya (7%), Iberdrola

Investimentos S.U.L. (7%), Teleparbs

Participações S/A (6,34%), CTC

Internacional S/A (2,61%) e Telefônica

de Argentina S/A-TASA (1,12%).

Todo o território

nacional.

1.800 2.650

47,22%

Embratel Participações S/A: MCI

International Telec. do Brasil Ltda

(99,01%) e MCI Solutions

Telecomunicações Ltda (0,99%).

Fonte: ANATEL (2005)

4.3.1 Empresas concessionárias e autorizadas à prestação do serviço de telefonia fixa

Conforme pode-se observar no Quadro 7, quando compara-se as empresas que

existiam antes e após a reestruturação do setor, percebe-se a grande concentração de empresas

que este processo impôs ao setor de telecomunicações, principalmente nas regiões I e II do

PGO. Esta grande concentração provocou atrasos na reorganização destas novas empresas, de

acordo com a visão dos novos acionistas, devido à necessidade da realização de um processo

de reengenharia, com o objetivo de eliminar cargos e funções coincidentes e reorganizar a

empresa e o seu quadro funcional.

Quadro 7- Empresas por região do Plano Geral de Outorgas (PGO).

REGIÃO

EMPRESAS PRESTADORAS DO SERVIÇO DE TELEFONIA FIXA

ANTES DA PRIVATIZAÇÃO

EMPRESA APÓS A

PRIVATIZAÇÃO

Telecomunicações do Rio de Janeiro S.A-TELERJ, Telecomunicações de Minas

Gerais S.A.-TELEMIG, Companhia de Telecomunicações do Brasil Central-CTBC

Telecom, Telecomunicações do Espírito Santo S.A.-TELEST, Telecomunicações

da Bahia S.A.-TELEBAHIA, Telecomunicações de Sergipe S.A.-TELERGIPE,

Telecomunicações de Alagoas S.A.-TELASA, Telecomunicações de Pernambuco

S.A.-TELPE, Telecomunicações de Paraíba S.A.-TELPA, Telecomunicações do

Rio Grande do Norte S.A.-TELERN, Telecomunicações do Ceará S.A.-

TELECEARÁ, Telecomunicações do Piauí S.A.-TELEPISA, Telecomunicações do

Maranhão S.A.-TELMA, Telecomunicações do Pará S.A.-TELEPARÁ,

Telecomunicações do Amapá S.A.-TELEAMAPÁ, Telecomunicações do

Amazonas S.A.-TELAMAZON e Telecomunicações de Roraima S.A.-TELAIMA.

TELEMAR NORTE

LESTE S/A.

Telecomunicações de Santa Catarina S.A.-TELESC, Telecomunicações do Paraná

S.A.-TELEPAR, Sercomtel S.A Telecomunicações-SERCOMTEL,

Telecomunicações de Mato Grosso do Sul S.A.-TELEMS, Companhia de

Telecomunicações do Brasil Central-CTBC Telecom, Telecomunicações de Mato

Grosso S.A.-TELEMAT, Telecomunicações de Goiás S.A.-TELEGOIÁS,

Companhia de Telecomunicações do Brasil Central-CTBC Telecom,

Telecomunicações Brasília S.A.-TELEBRASÍLIA, Telecomunicações de Rondônia

S.A.-TELERON, Telecomunicações do Acre S.A.-TELEACRE, Companhia

Riograndense de Telecomunicações-CRT, Companhia Telefônica Melhoramento e

Resistência-CTMR.

BRASIL TELECOM

S/A.

III

Telecomunicações de São Paulo S.A.-TELESP, Centrais Telefônicas de Ribeirão

Preto S.A.-CETERP, Companhia de Telecomunicações do Brasil Central-CTBC

Telecom, Companhia Telefônica da Borda do Campo-CTBC.

TELECOMUNICAÇÕ

ES DE SÃO PAULO

S/A - TELESP

IV Empresa Brasileira de Telecomunicações S.A.-EMBRATEL. EMBRATEL

Fonte: ANATEL (2005).

Apresenta-se no Quadro 8, a outorga, a modalidade do serviço e a área de atuação das

principais empresas concessionárias e autorizadas para a prestação do serviço de telefonia fixa.

Quadro 8- Principais empresas prestadoras do serviço de telefonia fixa no Brasil.

PRESTADORAS

TIPO DE

OUTORGA

MODALIDADE

DO SERVIÇO

ÁREAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO

Local

Concessão

LDN

Região I do PGO: Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais (exceto os

municípios de: Araporã, Araújo, Campina Verde, Campo Florido,

Campos Altos, Canápolis, Capinópolis, Carmo do Paranaíba,

Carneirinhos, Centralina, Comendador Gomes, Conceição das

Alagoas, Córrego Danta, Cruzeiro da Fortaleza, Delta, Frutal,

Gurinhatã, Ibiraci, Igaratinga, Iguatama, Indianópolis, Ipiaçú,

Itapagipe, Ituiutaba, Iturama, Lagamar, Lagoa Formosa, Lagoa

Grande, Limeira D'Oeste, Luz, Maravilhas, Moema, Monte Alegre de

Minas, Monte Santo de Minas, Nova Ponte, Nova Serrana, Papagaios,

Pará de Minas, Patos de Minas, Pedrinópolis, Pequi, Perdigão,

Pirajuba, Pitangui, Planura, Prata, Presidente Olegário, Rio Paranaíba,

Santa Juliana, Santa Vitória, São Francisco de Sales, São José da

Varginha, Tupaciguara, Uberaba, Uberlândia, União de Minas e

Vazante), Espírito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco,

Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí, Maranhão, Pará, Amapá,

Amazonas e Roraima.

TELEMAR

NORTE LESTE

S/A

Autorização Local

Os municípios de Minas Gerais não atendidos pela concessão da

Região I do PGO (citados acima) e as Regiões II e III do PGO.

VÉSPER S/A Autorização

Local e LDN-

INTRA

Região I do PGO.

Local

Concessão

LDN

Região II do PGO: Estados de Santa Catarina, Paraná (exceto os

municípios de Londrina e Tamarana), Mato Grosso do Sul (exceto o

município de Paranaíba), Mato Grosso, Tocantins, Goiás (exceto os

municípios de Buriti Alegre, Cachoeira Dourada, Inaciolândia,

Itumbiara, Paranaiguara e São Simão), Distrito Federal, Rondônia,

Acre e Rio Grande do Sul.

Local

LDN

Os municípios do Paraná, Mato Grosso do Sul e Goiás não atendidos

pela concessão da Região II do PGO (citados acima) e as Regiões I e

III do PGO.

BRASIL

TELECOM S/A

Autorização

LDI

Regiões I, II e III do PGO.

GLOBAL VILLA-

GE TELECOM

LTDA - GVT

Autorização

Local, LDN e

LDI.

Região II do PGO: Estados de Santa Catarina, Paraná, Mato Grosso

do Sul, Mato Grosso, Tocantins, Goiás, Distrito Federal, Rondônia,

Acre e Rio Grande do Sul.

Concessão Local e LDN.

Região II do PGO, exceto os municípios de São Paulo: Altinópolis,

Aramina, Batatais, Brodosqui, Buritizal, Cajuru, Cássia dos

Coqueiros, Colômbia, Franca, Guaíra, Guará, Ipuã, Ituverava,

Jardinópolis, Miguelópolis, Morro Agudo, Nuporanga, Orlândia,

Ribeirão Corrente, Sales de Oliveira, Santa Cruz da Esperança, Santo

Antônio da Alegria e São Joaquim da Barra.

TELECOMUNI-

CAÇÕES DE

SÃO PAULO S/A

- TELESP

Autorização

Local, LDN e

LDI.

Os municípios de São Paulo não atendidos pela concessão da Região

II do PGO (citados acima) e as Regiões I e III do PGO.

VÉSPER SÃO

PAULO S/A

Autorização

Local e LDN-

INTRA

Região III do PGO.

Concessão LDN e LDI.

EMBRATEL

Autorização Local

Região IV do PGO.

INTELIG

TELECOMUNI-

CAÇÕES LTDA

Autorização

Local, LDN e

LDI.

Região IV do PGO.

Fonte: ANATEL (2005).

LDN-INTRA é a sigla do serviço de longa distância nacional (LDN) prestado dentro de uma mesma região do

Plano Geral de Outorgas (PGO).

LDI é a sigla do serviço de longa distância internacional.

Conforme Quadro 8, além das empresas concessionárias, o serviço de telefonia fixa no

Brasil, de acordo com o Plano Geral de Outorga (PGO), passou também a ser prestado em

regime privado, mediante prévia autorização da ANATEL, por empresa brasileira com sede

administrativa no Brasil e cuja exploração esteja baseada nos princípios constitucionais da

atividade econômica.

Salienta-se que nos primeiros anos da concessão, conforme legislação em vigor, as

empresas concessionárias das regiões I, II e III exploravam os serviços locais, interurbano

intra-estadual e interestadual, dentro de sua área de concessão e, a empresa da região IV,

explorava os serviços intra-estadual, interestadual e internacional em todo o país.

Desde a aprovação da nova lei até 1999, ano de outorga das primeiras novas licenças,

as concessionárias gozaram de um monopólio de fato, e, mesmo depois que os novos

operadores, chamados de empresas autorizadas, começaram a atuar, elas dominam o mercado,

até que se atinja uma situação de efetiva competição. As empresas autorizadas estão aptas a

prestar qualquer serviço, à medida que as empresas atuantes nessa região foram privatizadas.

Além disso, elas podem ir, gradualmente, obtendo autorizações de região em região, até cobrir

todo o território nacional, quando então, não teriam qualquer restrição de atuação, nem

geográfica e nem de serviços.

4.3.2 Obrigações e deveres das empresas concessionárias

As concessionárias, em contrapartida a sua situação privilegiada, estão sujeitas a uma

regulamentação que objetiva reduzir o seu poder no mercado, acelerar o processo de

competição com as empresas autorizadas e atender aos requisitos de investimento,

especialmente de caráter social. De acordo com a ANATEL (2003) e Mattos (2002),

apresenta-se abaixo algumas obrigações e deveres existentes das empresas concessionárias,

que serão removidas quando houver competição efetiva:

- continuidade do serviço: as concessionárias não podem interromper a prestação do

serviço, a não ser em casos justificados;

- atendimento: as concessionárias devem continuar expandindo sua rede de maneira a

prestar serviço, dentro de prazos razoáveis, a quem os requisitar e estiver disposto a pagar

tarifas comerciais que cubram os custos de capital e operacionais;

- metas mínimas relativas à interconexão: as concessionárias têm o direito de comprar e

revender serviços desagregados do concorrente, o que evita o desperdício da duplicação

de infra-estrutura onde isto não fosse eficiente, ao mesmo tempo em que permitiria a

introdução de competição;

- serviço universal: as concessionárias devem atender às metas de prestação do serviço

universal, como definido pelo órgão regulador, obrigando-as a operar nos segmentos não-

lucrativos do negócio;

- qualidade: o órgão regulador deverá estabelecer metas específicas de qualidade, bem

como a metodologia de sua aferição, de forma a elevar o nível do setor a padrões

internacionais dentro de um horizonte de tempo razoável;

- tarifas: as concessionárias estão sujeitas à regulamentação para evitar o aumento abusivo

de preços e a prática de preços predatórios que impeçam a entrada de novos competidores

no mercado. A imposição de um price cap aumenta o bem-estar do consumidor mas não

auxilia as entrantes e, por conseguinte, não deveria ser considerada uma política que

assiste a entrada;

- separação contábil: as concessionárias devem manter separação contábil para os serviços

prestados em regime de competição, de maneira a tornar seus custos transparentes para o

100

órgão regulador, que assim, poderá, com maior facilidade, averiguar a eventual existência

de subsídios cruzados ou a prática de "dumping";

- as concessionárias não podiam utilizar, até 2001, a tecnologia semelhante a da telefonia

celular que possibilita a utilização de uma ligação sem fio do assinante até a central

telefônica (Wireless Local Loop - WLL). A imposição de restrições à adoção de

tecnologia com o objetivo de assistir a entrada, a despeito de auxiliá-la, pode gerar uma

perda de bem-estar para os consumidores. Isto é particularmente verdadeiro quando a

entrada ocorre independentemente de tal assistência. Entretanto, quando a ausência da

assistência bloqueia a entrada, os consumidores ,como um todo, poderão estar melhor com

a restrição;

- as concessionárias não podem adquirir companhias de TV a cabo e suas redes, exceto

quando não houver interesse de qualquer outra companhia em explorar serviços de TV a

cabo em uma determinada área;

- as concessionárias têm o dever de prover portabilidade de número de acesso e acesso

igual. Contudo, as tecnologias que permitem portabilidade e acesso igual envolvem

pesados investimentos em transporte, processamento de sinal e capacidade de comutação,

portanto, cabe ao órgão regulador definir a extensão da introdução da portabilidade e

quem irá financiá-la.

Com relação às empresas autorizadas, a premissa básica é que o órgão regulador

garanta que cheguem ao mercado companhias confiáveis e comprometidas com a visão de

futuro que se pretende para as telecomunicações no país. Dessa forma, a regulamentação

sobre as autorizadas deve contemplar os seguintes aspectos:

- demonstração de capacidade: os pretendentes devem demonstrar que dispõem da

capacidade técnica e marketing para prestar serviços confiáveis, e de capacidade

financeira para suportar os altos investimentos;

101

- apresentação de plano de negócios viável;

- financiamento do serviço universal: todas as autorizadas devem contribuir para o

financiamento das obrigações de serviço universal;

- tarifas e qualidade: não há regulamentação específica sobre as autorizadas, entretanto, as

condições estabelecidas para as concessionárias servem de parâmetro para os novos

operadores.

Para Mattos (2002), a imposição de quantidades e qualidades mínimas e preços

máximos pode gerar efeito oposto, reduzindo o incentivo à entrada de novas empresas no

mercado de telecomunicações no Brasil. Ainda segundo Mattos (2002), a antecipação das

novas autorizações para o período em que as empresas concessionárias estavam se

reestruturando poderia ter causado um impacto mais efetivo e menos distorcido do que as

políticas assimétricas estabelecidas para o setor.

4.3.3 Legislação referente à telefonia fixa

A partir de 1995, através da revisão de um conjunto de normas e regulamentos,

promoveu-se a transformação do setor de telecomunicações e em particular, do serviço da

telefonia fixa, que viabilizaram o processo de desestatização, a abertura à livre exploração

comercial, a ampliação da penetração dos serviços e a busca de um mercado cada vez mais

competitivo. Esta transformação alcançou os serviços prestados em regime público e em

regime privado.

Os serviços de telecomunicações, em regime público, tais como o serviço telefônico

fixo comutado, possuem as seguintes características: são prestados mediante concessão ou

102

permissão; a prestadora tem obrigações de universalização e continuidade; a própria União

assegura existência, universalização e continuidade (bens reversíveis); a concessão somente

pode ser outorgada a empresa brasileira com sede no país, criada para explorar,

exclusivamente, os serviços de telecomunicações objeto da concessão; a estrutura tarifária

para cada modalidade de serviço será estabelecida pela ANATEL; a fixação, o reajuste e a

revisão das tarifas basear-se-ão em cestas de tarifas; são vedados os subsídios entre

modalidades de serviços e segmentos de usuários; a concessionária poderá cobrar tarifa

inferior à fixada desde que a redução seja extensível a todos os usuários nas mesmas

condições; garantia da manutenção das condições econômicas da empresa e, transcorridos três

anos da celebração do contrato, a Agência poderá, se existir ampla e efetiva competição,

submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária. A permissão será precedida de

processo licitatório simplificado e outorgada em face de situação excepcional que não possa

ser atendida mediante intervenção ou nova concessão.

As concessionárias têm a missão de possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou

instituição de interesse público aos serviços de telecomunicações, independentemente, de sua

localização e condição sócio-econômica, e de garantir que os serviços sejam prestados de

forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os mesmos estarem a disposição

dos usuários, em condições adequadas de uso.

As empresas concessionárias possuem a vantagem de já contarem com uma rede

instalada, com uma marca conhecida e com o acesso da última milha assegurado até o usuário

final, pois os novos concorrentes (empresas autorizadas) não dispõem dessas facilidades e têm

que investir, pesadamente, na constituição de redes alternativas e precisam consolidar uma

marca desconhecida. Por esta razão, a ANATEL procurou estabelecer assimetrias na

legislação do setor de modo a compensar as desvantagens naturais das empresas autorizadas.

A principal delas refere-se às metas de universalização que existem apenas para as empresas

103

concessionárias. Os contratos de concessão, de 25 anos, foram assinados, no início de junho

de 1998, e prevêem metas de produção, de universalização e de qualidade (prazo de instalação

de telefones, taxa de congestionamento e eficiência na prestação de informações aos usuários)

que, se não cumpridas, podem levar a perda da concessão do serviço. Nestes contratos ficaram

também estabelecidos que, em condições similares de preço e qualidade, os equipamentos

nacionais teriam prioridades de compra pelas empresas concessionárias.

Apresentam-se abaixo algumas das metas de universalização a serem cumpridas pelas

empresas concessionárias do serviço telefônico fixo comutado (STFC) :

- Atender às solicitações de acesso individual, nas localidades com STFC, em uma semana.

- Tornar possível a utilização gratuita do STFC para comunicação com serviços de

emergência existentes na localidade.

- Nas localidades com STFC com acessos individuais, assegurar a disponibilidade de acesso

a telefone público na distância máxima de 300 metros de qualquer ponto dentro dos

limites da localidade.

- Ativar telefones públicos em estabelecimentos de ensino e em instituições de saúde em

uma semana.

- Assegurar condições de acesso ao serviço para deficientes auditivos e da fala, que

disponham de aparelhagem adequada à sua utilização, observando as seguintes

disposições: tornar disponível centro de atendimento para intermediação da comunicação

e atender às solicitações de acesso individual, em, uma semana.

- Assegurar que, no mínimo, dois porcento dos telefones públicos sejam adaptados para uso

por deficientes auditivos e da fala e para os que utilizam cadeiras de rodas, mediante

solicitação dos interessados, em, no máximo, uma semana.

Os serviços de telecomunicações, em regime privado, possuem as seguintes

características: são prestados por empresa brasileira com sede e administração no Brasil

104

mediante prévia autorização do órgão regulador; a exploração será baseada nos princípios

constitucionais da atividade econômica; todos os serviços de telecomunicações podem ser

prestados em regime privado sem obrigações de continuidade e universalização e o preço dos

serviços é livre, ressalvado os casos em que as prestadoras foram selecionadas por

procedimento licitatório, reprimindo-se toda prática prejudicial à competição, bem como o

abuso do poder econômico.

As empresa autorizadas têm o papel fundamental de promover a competição,

diversificar a oferta de serviços, contribuir para melhorar a qualidade e dar ao usuário

alternativa de escolha.

Segundo a Lei Geral de Telecomunicações (LGT), interconexão é a ligação entre redes

de telecomunicações compatíveis, de modo que os usuários de serviços de uma das redes

possam comunicar-se com usuários de outra rede ou acessar serviços nela disponíveis. É

obrigatória a interconexão das redes de telecomunicações destinadas a dar suporte à prestação

de serviço de interesse coletivo, no regime público ou privado, solicitada por prestadora de

serviço no regime privado, nos termos da regulamentação. As condições para interconexão de

redes são objeto de livre negociação entre os interessados, sendo livre a interconexão entre

redes de suporte para a prestação de serviços de telecomunicações no regime privado,

observada a regulamentação.

Conforme ANATEL (2003), apresentam-se abaixo alguns dos principais instrumentos

(legislação) utilizados para o cumprimento dos objetivos traçados na reestruturação do setor

de telecomunicações:

- Lei n.º 9.295 de 19/07/1996, Lei Mínima (ou Lei Específica), que dispõe sobre os serviços

de telecomunicações e sua organização.

- Exposição de Motivos n.º 231 /MC, de 10/12/96, que encaminha a LGT e versa sobre a

nova organização dos serviços de telecomunicações, sobre a criação de um órgão

105

regulador e outros aspectos, em atendimento à Emenda Constitucional n° 8, de 15 de

agosto de 1995, (que dispões sobre a exploração dos serviços de telecomunicações e de

radiodifusão sonora e de sons e imagens, sobre a organização dos serviços, a criação de

um órgão regulador e outros aspectos institucionais).

- Lei nº 9.472 de 16/07/1997 que aprova a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) e dispõe

sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um

órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional n°

8, de 1995. Foram introduzidas alterações na LGT pela Lei n° 9.691, de 22 de julho de

1998. Com esta Lei, o Estado passou da função de provedor para a de regulador dos

serviços e indutor das forças de mercado, deslocando, ao mesmo tempo, o foco da

regulação da estrutura de oferta de serviços para os consumidores desses serviços. A LGT

estabeleceu dois critérios básico para a organização dos serviços: quanto à abrangência, os

serviços podem ser classificados de interesse coletivo e de interesse restrito; quanto ao

regime jurídico de exploração, são classificados em públicos e privados. A telefonia fixa é

um serviço de interesse coletivo que deve ser fornecido sob o regime público(restrito as

empresas resultantes da privatização do antigo Sistema Telebrás) ou privado. Decreto n.º

2.338 de 07/10/1997 que aprova o Regulamento da ANATEL.

- Decreto 2534 de 2/4/1998 que aprova o Plano Geral de Outorgas de Serviço de

Telecomunicações (PGO) prestado em Regime Público que fixa parâmetros gerais para o

estabelecimento da concorrência no setor de telefonia básica. Este decreto, complementar

a LGT, definiu as orientações para o STFC prestado pelas concessionárias em regime

público e pelas autorizadas no regime jurídico privado. O PGO dividiu o país em quatro

regiões: região I (Norte- Nordeste-Leste), região II (Centro-Sul), região III (São Paulo) e

região IV (todo território nacional).

106

- Decreto 2592 de 15/5/1998 que aprova o Plano Geral de Metas para a Universalização do

Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público.

- Resolução nº 30 de 29/06/1998 que aprova o Plano Geral de Metas de Qualidade para o

Serviço Telefônico Público Comutado.

- Lei nº 9.691 de 22/07/1998 que altera a tabela de valores da taxa de fiscalização da

instalação - TFI (altera o Anexo III da Lei 9.472).

- Resolução nº 73 de 25/11/1998 que aprova o regulamento dos serviços de

telecomunicações.

- Resolução nº 85 de 30/12/1998 que aprova o regulamento do Serviço Telefônico Fixo

Comutado.

- Lei nº 9.998, de 17/08/2000, que institui o fundo de universalização dos serviços de

telecomunicações.

- Decreto nº 3.873 de 18/07/2001 que altera o art. 61 do Regulamento da Agência Nacional

da Telecomunicações aprovado pelo Decreto n° 2.338, de 07/10/1997.

- Resolução nº 270 de 19/07/2001 que aprova o Regimento Interno da ANATEL.

- Resolução nº 274 de 05/09/2001 que aprova o regulamento de compartilhamento de infra-

estrutura entre as prestadoras dos serviços de telecomunicações.

- Decreto nº 4.769 de 15/06/2003 que aprova o Plano Geral de Metas para a

Universalização do Serviço Público Comutado prestado no Regime Público (PGMU), e dá

outras providências.

- Resolução nº 344, 18/07/2003, que aprova o regulamento de aplicação de sanções

administrativas.

107

4.3.4 Evolução do modelo de regulação da telefonia fixa no Brasil

As restrições à gestão empresarial impostas às empresas estatais de modo geral, a partir

da constituição de 1988, acabaram equiparando essas empresas à administração pública. Em

vez de disciplinar as empresas estatais pela exigência de resultados no cumprimento de sua

missão, as condicionantes constitucionais foram implementadas através de mecanismos de

controle de meios, que, além de ineficazes, aumentavam os custos operacionais (decorrente da

instituição de controles para atendimento ao excesso de formalismo dos diferentes órgãos

internos e externos de fiscalização) e limitavam a flexibilidade operacional indispensável à

atuação empresarial, particularmente, em ambiente competitivo. Além disso, por força da

legislação governamental sobre os processos de compra nas empresas estatais, uma indesejável

diversificação de equipamentos compunha o parque instalado, o que acarretava preços não

otimizados nos serviços prestados.

A necessidade de conquistar e manter clientes, em ambiente de competição, estimula a

busca de soluções inovadoras para o melhor atendimento à demanda do mercado, para a

redução de custos e para a melhoria da qualidade e, como resultado da ausência de

competição, as empresas estatais de telecomunicações não tiveram este estímulo e, como

conseqüência, o monopólio público trouxe uma certa acomodação.

As mudanças nas condições básicas de oferta e demanda da telefonia fixa brasileira

levaram à adoção de uma reestruturação com o objetivo de termos indústrias mais

competitivas, livre acesso às redes para viabilizar a concorrência, forte participação privada e

um sistema regulatório mais adequado à realidade brasileira. A reestruturação do setor de

telefonia fixa brasileira tinha como objetivo criar um ambiente de grande mutabilidade, com

organizações ágeis, dinâmicas e competitivas. Foi implementada uma nova regulamentação

108

com o objetivo de quebrar barreiras à entrada, incentivar a concorrência (atividade

contestável) e atender aos anseios da população brasileira, contudo, as regras estabelecidas

mostraram-se insuficientes para o alcance destes objetivos. É nesse sentido que surge uma

grande fragilidade desta reestruturação, pois a análise baseada em seus pressupostos trata o

mercado de forma estática, sem considerar a habilidade das empresas de buscar uma maior

rentabilidade, maior competitividade e melhor desempenho, respondendo aos condicionantes

do novo ambiente.

Na telefonia fixa brasileira, as empresas monopolistas possuem elevados custos não

recuperáveis e grande volume de custos fixos, o que torna remota a possibilidade de que

apenas as ameaças à entrada, como sustenta a teoria dos mercados contestáveis, por si só,

imprimam às empresas dominantes um comportamento socialmente benéfico. Neste sentido,

torna-se necessária uma regulamentação que garanta o bem estar da sociedade e, para tanto,

deve-se ter em mente a preocupação de eliminar a ingerência política dos órgãos reguladores,

criando um ambiente seguro e estável.

A telefonia fixa não é um mero serviço sujeito à escolha ou não do consumidor – é um

serviço de necessidade básica, que deve ser garantido a todos. O preço deste serviço não pode

ser muito alto, para não prejudicar os atuais usuários, mas também deve ser suficiente para

garantir a universalização entre os potenciais consumidores, cobrindo os custos para tal.

O Estado encontra dificuldades no exercício da sua nova função de intervenção

indireta na economia, via agências reguladoras, devido ao regime de concessão de serviço

público partir do princípio de que é possível transformar agentes privados em perseguidores

do interesse público. Pois, os interesses do Estado, que desejam garantir as metas sociais, são

muito conflitantes com os do setor privado, que querem garantir a maximização do seu lucro.

A ação das agências reguladoras está fundamentada na noção de concorrência perfeita,

pela qual o alcance desta, levaria a um mercado sem qualquer concentração de poder, com

109

livre mobilidade de recursos (livre entrada e saída de firmas) e com inexistência de lucros

extraordinários. O problema desta suposição decorre da existência de informações

assimétricas entre os agentes e no fato de que a concorrência via preços é apenas uma entre

inúmeras formas de concorrência e, uma guerra de preços, visando à obtenção de market

share, pode levar ao fechamento de empresas e, como conseqüência, ao domínio do mercado

por uma empresa ou por um número reduzido destas.

É difícil imaginar que haja no setor de telefonia fixa, um grande número de empresas

fornecendo seus serviços. Pois, para que houvesse uma justa competição, teríamos as ruas

lotadas de cabos e postes de empresas diferentes para compor as diversas redes de acesso das

mesmas (rede de comunicação que interliga o usuário a empresa prestadora do serviço de

telefonia fixa). Segundo Barros (1993), o oligopólio surge quando o tamanho do mercado e as

condições tecnológicas resultam num número relativamente pequeno de firmas, contudo, se a

configuração de mercado for contestável, ocorrerá a minimização do custo de produção. Ou

seja, há serviços que a sua prestação necessita de um certo nível de concentração econômica.

Conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Novo Sistema de

Contas Nacionais (IBGE SCN/Anual), no período de 1998 até 2004, o PIB brasileiro cresceu

93,24 % e, em contrapartida, o PIB relativo aos preços básicos dos serviços de comunicações

(valor adicionado) cresceu 125,11 %, o que mostra o aumento da importância dos serviços de

comunicações na composição do PIB brasileiro.

De acordo com o TELECO (2005), apresenta-se no Quadro 9, a evolução dos acessos

telefônicos instalados e em serviço, no Brasil.

O número de acessos fixos instalados começou a se distanciar do número de acessos

fixos em serviço, a partir de 2000, devido ao número de acessos fixos sem fio (WLL)

instalados pelas operadoras espelhos. Segundo a ANATEL (2003), existiam 6,26 milhões de

acessos fixos wireless, em 2003, sendo que apenas 770 mil estavam em serviço.

110

Quadro 9- Evolução do número de acessos telefônicos no Brasil

(milhões).

Ano Acessos Instalados Acessos em Serviço

1994 13,3 12,3

1995 14,6 13,3

1996 16,5 14,8

1997 18,8 17,0

1998 22,1 20,0

1999 27,8 25,0

2000 38,3 30,9

2001 47,8 37,4

2002 49,2 38,8

2003 49,8 39,2

2004

49,9 39,1

Fonte: TELECO (2005).

De acordo com Falcão (2005), as tarifas de interconexão com empresas de telefonia

móvel precisam ser revistas. Hoje, as empresas brasileiras de telefonia móvel são dependentes

da tarifa de interconexão. A tarifa de interconexão paga pela telefonia fixa à telefonia móvel

por uma chamada originada em um aparelho fixo que tem como destino um telefone móvel

(celular) representa cerca de 50% da receita das empresas de telefonia móvel e 30% do custo

das empresas de telefonia fixa. Na Europa, de cada R$ 100,00 de receita integral de uma

chamada do telefone fixo para o móvel, 35% ficam com as empresas de telefonia fixa e 65%

ficam com as empresas de telefonia móvel e, no Brasil, esta proporção é de 15% para 85%.

Para 2004, os acessos das empresas autorizadas foram estimados em cima da mesma variação percentual dos

acessos das concessionárias, que representam mais de 95 % do mercado de telefonia fixa.

111

Além disso, conforme já mencionado, o crescimento substancial do PIB relativo ao

setor de comunicações, acontece no mesmo período em que, de acordo com o TELECO

(2005) e o Gráfico 2, ocorre um crescimento exponencial do número de terminais celulares

(telefones móveis) no Brasil.

5,00

25,00

45,00

65,00

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Terminais celulares (milhões)

Gráfico 2- Evolução anual do número de terminais celulares.

Fonte: TELECO (2005).

Diante deste quadro, pode-se dizer que o serviço de telefonia fixa precisa reposicionar-

se perante o mercado a fim de descobrir para onde caminha a sua evolução: se para o

cumprimento apenas das suas funções relativas à universalização, se para o realinhamento das

tarifas de interconexão ou, se aliado a isto, consegue reposicionar-se no mercado de

telecomunicações com o objetivo de retomar o seu crescimento e, como conseqüência, poder

atender as futuras demandas de compromissos de universalização do governo brasileiro, sem a

necessidade de utilização de fundos específicos para tal objetivo.

Esta discussão envolve diversos interesses do setor de telecomunicações pois, com a

evolução tecnológica, a convergência de serviços e a busca incessante por novas fontes de

receita, qualquer alteração da regulação do serviço de telefonia fixa pode alterar a perspectiva

de crescimento e a rentabilidade das empresas envolvidas no mercado de telecomunicações.

112

Conforme TELECO (2005) e o Quadro 10, as empresas concessionárias possuem um

grande poder de mercado em relação às empresas autorizadas, o que configura, praticamente,

a existência de um monopólio privado por região.

Quadro 10- Market share de acessos de telefonia fixa em serviço (junho/2004).

REGIÕES DO PLANO GERAL DE OUTORGAS

(PGO)

EMPRESAS

REGIÃO I REGIÃO II REGIÃO III

CONCESSIONÁRIAS 96,1% 94,9% 97,5%

AUTORIZADAS 3,9% 5,1% 2,5%

Fonte: TELECO (2005).

Analisando o quadro supra citado e o fato de que em cada região do PGO existe

apenas uma empresa concessionária e, conforme legislação em vigor, podem existir várias

empresas autorizadas, percebe-se que as empresas autorizadas possuem um market share

irrelevante, conforme abaixo:

- A empresa concessionária Telemar possui um market share de 96,1% da região I .

- A empresa concessionária Brasil Telecom possui um market share de 94,6% da região II.

- A empresa concessionária Telefônica possui um market share de 97,5% da região III.

Ou seja, o objetivo da privatização do serviço de telefonia fixa de alcançar menores

preços, melhorar a qualidade, aumentar a diversidade de opções de serviços de telefonia fixa e

atender a demanda reprimida através da livre ação do mercado, por meio da concorrência

entre as empresas participantes, não está acontecendo. Se não houver uma atuação firme da

ANATEL ou do próprio governo brasileiro, na regulação deste mercado, torna-se difícil

113

alterar esta situação, pois as obrigações e deveres colocados para as empresas concessionárias

e autorizadas, mostraram-se ineficientes para garantir a contestabilidade do mercado de

telefonia fixa, no Brasil.

4.3.5 Novo cenário da telefonia fixa

Em 1998, após a privatização do antigo Sistema Estatal, o cenário de competição e o

processo de privatização impulsionaram a implementação de uma série de mudanças que

busca o reconhecimento do cliente de que o setor de telecomunicações pode prestar excelentes

serviços com elevado padrão de qualidade. Neste sentido, apresenta-se a seguir o Quadro 11

que ilustra as relações competitivas do serviço de telefonia fixa, no período de transição, logo

após a privatização das telecomunicações no Brasil.

Quadro 11- Serviços em operação das companhias de telefonia fixa no Brasil.

TIPO DE SERVIÇO

COMPANHIAS DE TELEFONIA

FIXA REGIONAIS

EMBRATEL

Local Em operação -

Longa distância nacional intra-área Em operação Em operação

Longa distância nacional interárea - Em operação

Internacional - Em operação

Fonte: ANATEL (1997).

Observando o Quadro 11, nota-se que o único serviço de telefonia em que havia

concorrência, no período de transição, entre as antigas companhias do Sistema Telebrás, é o

114

de longa distância nacional intra-área. Portanto, inicialmente, esta competição não ocorreu

nos serviços locais (restritos às empresas regionais e aos novos operadores) nem nos de longa

distância interáreas de concessão e internacional (restritos à EMBRATEL e aos novos

operadores).

Antes da privatização do setor de telecomunicações, foi necessário acabar com o

mecanismo dos subsídios cruzados para permitir que as receitas de cada serviço cobrissem os

respectivos custos e proporcionassem a mencionada margem adequada de retorno capaz de

atrair os investimentos privados. Esta ação provocou um rebalanceamento das tarifas dos

serviços de telecomunicações, aumentando as dos serviços locais (assinatura e tráfego) e

reduzindo as dos serviços interurbano e internacional. Segundo a ANATEL, os procedimentos

em vigor para o estabelecimento das tarifas consideravam a referência de 12% ao ano, antes

do Imposto de Renda, para remuneração do capital.

As tarifas de interconexão entre as redes de suporte dos diversos serviços (basicamente

dos serviços locais com os de longa distância e com o móvel celular) representam uma parcela

significativa da margem que cada empresa pode ter para garantir a sua permanência e

competitividade no mercado e, porconseguinte, a negociação e atuação da ANATEL, nesta

questão, foi um fator de importância fundamental para definição dos valores dos serviços

prestados à sociedade brasileira.

O modelo de privatização do setor de telecomunicações adotado, no Brasil, levou,

dadas as características sócio-econômicas brasileiras, à constituição de empresas diferentes

em termos de atratividade para o investimento privado. Essa diferenciação possibilita a

adoção de estratégias também diferentes de introdução da competição, que deverá ser mais

rápida nos mercados mais atraentes e mais lenta nas regiões menos atrativas. Por outro lado,

cada empresa do setor de telecomunicações explora suas vantagens competitivas, através do

115

ingresso em novos mercados de telecomunicações, permitidos pela legislação em vigor, para

ampliação em mercados já ocupados.

A necessidade de adotar uma regulação que permita que as operadoras possam reagir,

rapidamente, aos imperativos do mercado e à evolução tecnológica, oferecendo assim toda a

gama de serviços de telecomunicações exigida pela sociedade, não significa que não se deva

conferir peso adequado ao papel social das telecomunicações. De uma forma ampla, o que se

pretende com a regulação é criar condições para que o progresso das tecnologias da

informação e das comunicações possa, efetivamente, contribuir para melhorar a qualidade de

vida das pessoas, o que, nos dias de hoje, ainda não é uma realidade.

Para isso, é necessário que a regulação existente coloque o usuário em primeiro lugar:

o usuário deverá ter liberdade de escolha e receber serviços de alta qualidade, a preços

acessíveis. Isso somente será possível em um ambiente que estimule a competição dinâmica,

assegure a separação entre o organismo regulador e os operadores, e facilite a

interconectividade e a interoperabilidade das redes. Tal ambiente permitirá ao consumidor a

melhor escolha, por estimular a criação e o fluxo de informações colocadas à sua disposição

por uma grande variedade de fornecedores.

Dado o extremo dinamismo do setor de telecomunicações, é fundamental que o órgão

regulador disponha de poderes para estabelecer regulamentos de forma a maximizar os

benefícios, para a sociedade, das modificações propiciadas pela modernização da tecnologia.

Além de competência para definir a regulamentação do setor, cobrindo todos os aspectos,

desde as licenças até os padrões e tarifas de interconexão, o órgão regulador deverá ter

autoridade para fazer cumprir a lei e os regulamentos, o que não existe, atualmente, devido à

ausência de instrumentos na regulamentação que permita tal atuação. Essa autoridade, em

associação com as dos organismos de defesa da concorrência, será essencial para assegurar a

proteção dos consumidores contra comportamentos anticompetitivos.

116

O setor de telecomunicações possui algumas características específicas que acentuam

a importância da atuação de um órgão regulador, neste mercado. Por exemplo, na estrutura de

mercado atualmente existente, o relacionamento entre as empresas provedoras de serviços de

telecomunicações é complexo, pois, os provedores, fornecem também meios uns aos outros,

em que freqüentemente um dado concorrente é também, em outra situação, parceiro.

Além disso, o dinamismo do setor impôs à agência reguladora novos desafios, como

agilidade em julgar os casos e uma maior velocidade na definição de políticas para as

diferentes tecnologias e necessidades do mercado, que dificultam o alcance dos objetivos

planejados, pois a falta de rigor no momento de arbitrar sobre questões de conflito entre os

prestadores de serviços, coloca à prova o modelo de concorrência da telefonia fixa e aumenta

o risco de captura do principal ao legitimar fatos já consumados.

Para que seja garantido o cumprimento dos objetivos da reforma das telecomunicações

brasileira, a ANATEL tem procurado atuar de forma que:

- Seja garantida à sociedade brasileira o atendimento à demanda dos serviços de

telecomunicações, à qualidade dos serviços, à competição no setor, à prática de preços

competitivos e, como conseqüência, ao cumprimento da função política, econômica e

social do setor de telecomunicações.

- Se tenham disponíveis a infra-estrutura e as habilidades necessárias à definição das regras

de competição e à solução objetiva de conflitos.

- As empresas concessionárias e autorizadas tenham condições de competir, dentro das

fronteiras estabelecidas pela legislação.

- O processo de outorga das novas licenças seja realizado em conjunto com leilões de

espectro, de modo a assegurar aos operadores, antigos e novos, oportunidade de acesso

aos recursos de que necessitam para concorrer com sucesso.

117

- As operadoras das regiões menos atrativas tenham um período de proteção legal, antes do

início da competição, para melhorar sua atratividade ao capital privado.

- As restrições impostas aos operadores atuais sejam removidas assim que forem atingidos

objetivos de expansão do sistema e houver competição efetiva no mercado.

- Os compromissos celebrados nos contratos com as empresas concessionárias e

autorizadas, de parte a parte (operadora e poder concedente), reflitam as regras

estabelecidas. Esses compromissos referem-se, como exigência do poder concedente

quanto ao atendimento ao mercado, aos investimentos em infra-estrutura, à qualidade, às

tarifas, à interconexão e outros; por outro lado, referem-se a quais mercados e serviços

podem ser explorados pela operadora, e quais condições de competição ela terá de

enfrentar.

- As licenças dadas aos novos operadores reflitam, também, as regras estabelecidas.

As tecnologias de informação e comunicação têm causado mudanças significativas em

toda a sociedade e, no âmbito empresarial, estas modificações têm provocado um ambiente

competitivo nas mais variadas instituições, a promoção do declínio de custos de

processamento e influenciado o planejamento e o redesenho das organizações. Além disso,

estas mudanças possibilitam a melhoria do processo de promoção de produtos, bem como o

uso de novos canais de venda e distribuição, possibilitando novas oportunidades de negócios.

Nos últimos anos, tem aumentado no Brasil a necessidade de se fazer a inclusão digital

para aqueles indivíduos que não têm acesso às tecnologias de informação e comunicação

(TICs). Segundo o Mapa de Exclusão Digital, divulgado no início de Abril/2003 pela

Fundação Getúlio Vargas (FGV-RJ), aproximadamente, 12% dos brasileiros tem computador

em suas residências e pouco mais de 8% encontra-se conectado ao serviço internet.

Para se diminuir o índice de exclusão digital no Brasil, é preciso agir no tripé que

sustenta a inclusão digital: o acesso à educação, à renda e às tecnologias de informação e

118

comunicação (TICs). A ausência de qualquer um desses pilares significa deixar quase 90% da

população brasileira estagnada na condição de aspirante à inclusão digital. Dentro deste

contexto, a inclusão digital possibilita, a toda a população, o acesso, via um simples telefone,

aos seus direitos de comunicar-se com o restante do Brasil e do mundo e ao usufruto dos mais

variados serviços prestados, via internet.

O telefone constitui-se na forma de acesso individual mais básica e barata ao mundo

da inclusão digital supra mencionado. O sistema de telefonia fixa pode e precisa ser

expandido a fim de prover a população com esse serviço básico e, com isto, permitir que ela

tenha acesso ao serviço internet e, como conseqüência, a diversidade de informações

possíveis de serem obtidas através deste serviço.

É preciso que o governo brasileiro assuma o papel de coordenador e atue em conjunto

com a sociedade civil organizada a fim de assegurar o tripé da inclusão digital, que deveria ser

fruto de uma política pública com destinação orçamentária a fim de promover ações que

viabilizem a inclusão digital e a equiparação de oportunidades a todos os cidadãos. Neste

contexto, é preciso levar em conta indivíduos com baixa escolaridade, baixa renda, com

limitações físicas e idosos. Para tanto, a educação deve ser uma parceira importante da

inclusão digital, pois a inclusão digital deve fazer parte do processo de ensino de forma a

promover a educação continuada.

As ações de inclusão digital devem estimular parcerias entre governos (nas esferas

federal, estadual e municipal), empresas privadas, organizações não governamentais (ONGs),

escolas e universidades. Apresentam-se abaixo, algumas ações no setor de telefonia fixa que

poderiam ser promovidas pelos governos e empresas privadas com o objetivo de acelerar o

processo de inclusão digital:

- Oferecer tarifas reduzidas para uso dos sistemas de telecomunicações, tais como o uso do

telefone;

119

- Criar mecanismos de isenção fiscal, sem muita burocracia, para o recebimento de doações

de aparelhos telefônicos, de computadores e equipamentos de infra-estrutura;

- Disponibilizar acesso a terminais de computadores e correio eletrônico a toda a população.

Além destas ações, é ainda necessário o desenvolvimento de redes públicas que

possibilitem a oferta de meios de produção e a difusão de conhecimento. Os indivíduos que,

por insuficiência de renda, não têm como dispor de linha telefônica e computador em casa,

poderiam ter a exclusão digital atenuada, através de acesso à internet em empresas, escolas,

centro de cidadãos ou em locais públicos, através de uma estrutura semelhante às dos caixas

eletrônicos de bancos.

Atualmente, os governos nacionais têm o desafio de incentivar o setor de

telecomunicações a integrar-se e ampliar a sua importância na sociedade, pois a informação e

o conhecimento são pilares importantes no desenvolvimento dos mesmos. Neste contexto,

segundo informações obtidas das empresas atuantes neste mercado no Brasil, estas têm

formulado políticas de atuação para: ampliar o investimento no processo de comunicação com

o mercado, desenvolver parcerias adequadas, buscar soluções personalizadas para

atendimento do mercado e implementar uma agressividade maior na área de vendas para

atendimento das classes menos favorecidas da sociedade. Contudo, apesar deste esforço, as

empresas do setor de telecomunicações oferecem à sociedade brasileira uma diversidade

pequena de serviços para atendimento às camadas menos favorecidas da sociedade e, mais

especificamente no serviço de telefonia fixa, a regulação existente não fornece os

instrumentos necessários ao governo brasileiro para o cumprimento dos objetivos traçados,

em 1998, quando da reformulação das telecomunicações no Brasil.

120

5 REGIONALIZAÇÃO ESPACIAL DA TELEFONIA FIXA

Neste capítulo, com o objetivo de atender ao segundo objetivo específico, faz-se uma

análise do modelo regionalizado e da evolução da estrutura tarifária decorrente da

reestruturação da telefonia fixa no Brasil.

Inicialmente, apresentam-se as características das quatro regiões do Plano Geral de

Outorgas (PGO), citando as premissas utilizadas na organização da telefonia fixa brasileira.

Em seguida, verifica-se a evolução das tarifas da assinatura básica e do pulso

telefônico em comparação a alguns índices, tarifas, preços e a evolução dos acessos

telefônicos no país.

Posteriormente, para cada Região do PGO, comparam-se as tarifas com o preço da

cesta básica e apresenta-se a quantidade de planos existentes, básicos ou alternativos, e os

menores preços do serviço de telefonia fixa em ligações locais e de longa distância nacional.

Por fim, apresentam-se as medidas adotadas pelo governo brasileiro para garantir a

contestabilidade deste mercado e influenciar o comportamento e a performance destas

empresas.

5.1 CONSIDERAÇÕES INICIAS

Atualmente, de acordo com a regulação existentes e as condições do Plano Geral de

Outorgas (PGO), o serviço de telefonia fixa ou serviço telefônico fixo comutado (STFC) deve

121

ser prestado em todo o Brasil e foi dividido em quatro regiões, conforme já mostrado no

Quadro 6 do item 4.3:

- Região I, formada por Estados do Sudeste, do Nordeste e pela maioria dos Estados do

Norte (Pará, Amapá, Amazonas e Roraima);

- Região II, que abrange os Estados do Centro-Oeste, do Sul e dois Estados do Norte

(Rondônia e Acre);

- Região III, que corresponde ao Estado do São Paulo;

- Região IV, que corresponde a todo o Brasil.

São Paulo

Rio de Janeiro

Belo Horizonte

Brasília

Curitiba

Porto Alegre

Salvador

Recife

Belém

Região II

Região I

Região III

Fortaleza

Região Área

Empresa

Concessionária

Empresa

Autorizada

Estados do Sudeste, do Nordeste

e a maioria dos Estados do Norte

Telemar Vesper

Estados do Centro-Oeste, do Sul,

Rondônia e Acre

Brasil

Telecom

GVT

III

Estado do São Paulo Telefônica Vesper

Todo o Brasil Embratel Intelig

Região IV

Figura 3- Empresas concessionárias e principais empresas autorizadas por região.

Fonte: ANATEL (2003).

Conforme Figura 3, cada região do PGO possui uma empresa concessionária e, no

mínimo, uma empresa autorizada a prestar o serviço de telefonia fixa, de acordo com os

direitos e deveres estabelecidos pela legislação em vigor.

122

Figura 4- Percentual de domicílios com linha telefônica instalada.

Fonte: IBGE (2005).

Conforme o IBGE (2005) e a Figura 4, observa-se que existe, entre as quatro regiões

do PGO, uma diferença do percentual de domicílios com linha telefônica instalada:

- Na Região I, uma grande variação: na Região Norte varia de 14,7% a 30,3%, na Região

Nordeste, de 14,7% a 30,3% e, na Região Sudeste, varia de 30,4% a 45,5%. Isto dificulta a

formulação e aplicação de políticas de atuação das empresas em toda esta região.

- Na Região II, uma variação aproximada de 30,4% a 45,5%. Portanto, a Região II

encontra mais facilidade que a Região I para formular e aplicar políticas de atuação.

- Na Região III, uma variação aproximada de 45,6% a 73,8%. Estes dados mostram que a

Região III é a região que encontra mais facilidade para formular e aplicar políticas de atuação

e, isto, torna-a uma região altamente disputada no setor de telecomunicações.

- Em toda Região IV, uma grande variação, aproximadamente, de 14,7% a 73,8%, o que

dificulta a formulação e aplicação de uma política de atuação uniforme para toda esta região.

Para a telefonia fixa, devido aos investimentos em infra-estrutura, em rede e em

equipamentos de telecomunicações, quanto maior a densidade de domicílios com telefone fixo

123

de uma área ou região, maior a rentabilidade do negócio e o interesse das empresas em

expandir a sua atuação nestas áreas, portanto, como a regulação existente determina a área de

atuação de cada empresa, provoca reflexos na prestação e na tarifação deste serviço, no Brasil.

O Quadro 12 mostra que os Estados aumentaram a alíquota de ICMS do serviço de

telefonia fixa, inclusive para os telefones públicos e para os proprietários que possuem uma

baixa renda. Apesar da Lei Geral de Telecomunicações (LGT) qualificar o serviço de telefonia

fixa como serviço público essencial, para a maioria destes aumentos, utilizou-se a justificativa

da emenda constitucional 31 de 2000, que instituiu o Fundo de Combate à Pobreza e autorizou

os Estados a aumentarem o ICMS sobre os produtos supérfluos.

Quadro 12- ICMS do serviço de telefonia fixa no Brasil- 2000-2005.

REGIÃO ESTADO ICMS em 2000 ICMS em 2005

Piauí 17% 25%

Amazonas, Alagoas, Amapá,

Espírito Santo, Maranhão, Mina

Gerai e Roraima.

25% 25%

Bahia, Ceará, Rio Grande do

Norte e Sergipe.

25% 27%

Pernambuco. 25% 28%

Pará, Paraíba e Rio de Janeiro. 25% 30%

Acre. 17% 25%

Distrito Federal, Tocantins, Rio

Grande do Sul e Santa Catarina.

25% 25%

Goiás. 25% 26%

Mato Grosso do Sul e Paraná. 25% 27%

Mato Grosso. 30% 30%

Rondônia. 25% 35%

III

São Paulo. 25% 25%

Fonte: ABRAFIX (2005).

124

Conforme ABRAFIX (2005) e o Quadro 13, o Brasil é o pais que mais tributa o serviço

de telefonia fixa, no mundo. Neste levantamento, foram considerados todos os impostos

incluídos na conta telefônica de cada país.

Quadro 13- Tributação do serviço de telefonia fixa no Mundo em 2004.

PAÍS TRIBUTAÇÃO

Canadá. 7%

Estados Unidos, Coréia e Austrália. 10%

África do Sul. 14%

México. 15%

Espanha e Alemanha. 16%

Venezuela. 16,5%

Portugal. 17%

Inglaterra. 17,5%

França. 19,6%

Argentina. 21%

Brasil, considerando ICMS de 25%. 40,1%

Brasil, considerando ICMS de 35%. 62,9%

Fonte: ABRAFIX (2005).

Além da regulação existente, a tributação excessiva e linear da telefonia fixa, no Brasil,

é mais um importante componente do aumento dos preços deste serviço, da estagnação do

número de acessos em serviços e da dificuldade de cumprir sua função social.

Diante deste cenário, segundo a ANATEL (2003), o setor de telecomunicações

brasileiro assumiu as seguintes premissas que balizam a sua estrutura e a sua política de

atuação:

125

a) A preservação do interesse público: ser indutor da democratização da estrutura de poder

no país; ser um vetor do aumento de competitividade da economia brasileira e ser um

vetor do desenvolvimento social do país, proporcionando condições para a redução das

desigualdades entre regiões geográficas e entre classes de renda pessoal e familiar.

b) A garantia de que os serviços de telecomunicações tenham como referência os direitos dos

usuários, assegurando:

- a busca do acesso universal aos serviços básicos de telecomunicações; o aumento das

possibilidades de oferta de serviços, em termos de quantidade, diversidade, qualidade e

cobertura territorial; a possibilidade de competição justa entre os prestadores de serviços;

preços razoáveis para os serviços de telecomunicações;

- o incentivo ao aumento da participação de capitais privados, nacionais e estrangeiros, nas

atividades relacionadas ao setor de telecomunicações;

- o modelo adotado tenha a mais longa vida possível, de maneira a não se tornar

prematuramente obsoleto pela evolução tecnológica. Isto é, a tecnologia deverá ser

utilizada tanto para proporcionar mais opções para a prestação de novos serviços quanto

para a redução de custos dos serviços tradicionais, garantidas à qualidade desses serviços

e à possibilidade de interconexão dos diversos sistemas abertos em suas diversas etapas de

evolução;

- a participação ativa do setor de telecomunicações brasileiro no contexto internacional;

- assegurar o uso eficiente dos meios naturais limitados, tais como o espectro radioelétrico,

na prestação dos serviços.

Atualmente, devido à falta de instrumentos regulatórios que garantam a sua atuação no

serviço de telefonia fixa brasileira, a ANATEL encontra dificuldades para cumprir a sua

missão.

126

5.2 TARIFAS DA ASSINATURA E DO PULSO TELEFÔNICO

De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema Nacional de

Índices de Preços ao Consumidor (IBGE Outras/SNIPC), no período de 1998 até 2004, o

INPC mediu uma inflação acumulada de 72,09 % e o IGP-DI mediu uma inflação acumulada

de 125,76 %. Neste mesmo período, de acordo com o DIEESE (2005), a tarifa da assinatura

do telefone cresceu 157,24 % e do pulso telefônico cresceu 75 %.

157,24

66,31

133,86

81,13

100

72,09

125,76

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

140,00

160,00

Telefone - Assinatura

Telefone - Pulso

Média da Cesta Básica Luz Residencial até 300 Kwts

Água Residencial até 10 mts 3 Salário Mínimo

Inflação - INPC Inflação - IGP-DI

Gráfico 3- Crescimento percentual de alguns índices no período de

dezembro/1998 a dezembro/2004.

Fonte: IBGE (2005), DIEESE (2005) e IPEADATA (2005).

No mesmo período de 1998 a 2004, segundo o DIEESE (2005) e o Gráfico 3, a média

da cesta básica cresceu 66,31 %, a luz residencial até 300 Kwts (consumo da maior parcela da

127

população brasileira) cresceu 133,86 %, a água residencial até 10 m

(consumo básico da

maioria das residências no Brasil) cresceu 81,13 % e o salário mínimo cresceu 100 %.

Conforme o DIEESE (2005), o IPEADATA (2005), o TELECO (2005), mostra-se

no Gráfico 4 que, a partir de 2001, a diferença entre o número de acessos instalados e de

acessos em serviço na telefonia fixa brasileira, permanece praticamente constante e quase

sem tendência de crescimento. Neste mesmo período, a curva da assinatura telefônica

apresentou uma inclinação positiva maior do que a apresentada pelas curvas do salário

mínimo e da média da cesta básica e, a curva do pulso telefônico apresentou uma

inclinação, ligeiramente, inferior a estas.

dez/98 dez/99 dez/00 dez/01 dez/02 dez/03 dez/04

Telefone - Assinatura (x R$1,00) Acessos Instalados (x milhões)

Acessos em Serviço (x milhões) Salário Mínimo (x R$10,00)

Média da Cesta Básica (x R$10,00) Telefone - Pulso (x R$0,01)

Gráfico 4- Evolução de alguns índices no período de dezembro/1998 a dezembro/2004.

Fonte: DIEESE (2005), IPEADATA (2005) e TELECO (2005).

128

Analisando os gráficos 3 e 4 apresentados anteriormente, pode-se observar que:

- Há uma tendência de estagnação na quantidade de acessos instalados e em serviço na

telefonia fixa.

- A quantidade de acessos telefônicos em serviço aumenta na mesma proporção da

quantidade de acessos instalados, o que mostra a existência de acessos instalados que não

conseguem entrar no mercado.

- Os valores das tarifas da assinatura telefônica estão crescendo acima da variação do

salário mínimo e do índice da cesta básica. Esta tendência mostra que, a continuar esta

forma de regulação, a população de classe mais baixa terá cada vez mais dificuldades de

acesso ao serviço de telefonia fixa.

Conforme ABRAFIX (2005), TELECO (2005), IPEADATA (2005) e Quadro 14, um

telefone fixo próprio tem um gasto, apenas com a assinatura (com direito a 100 minutos de

conversação), relativo à 13,6 % do salário mínimo vigente em dezembro de 2004 (R$ 260,00),

que acrescidos ao gasto com a cesta básica, totaliza um gasto mensal de 70,30 % do salário

mínimo. Se este assinante, necessitar de 100 minutos adicionais de conversação, ele terá

acrescido um gasto de 5,40 % do salário mínimo. Para este usuário, ter acesso ao serviço

internet através de um provedor gratuito, existe a necessidade de um computador pessoal.

Considerando que este computador seja de baixo custo (R$ 1.300,00) e, caso a compra deste

computador seja financiado em 24 pagamentos, ele pagará uma prestação média de R$ 95,00

(36,50 % do salário mínimo), resultando num custo total de R$ 2.280,00 (aproximadamente 9

salários mínimo). Nestes 24 meses, os gastos mensais com a cesta básica, a telefonia fixa e a

internet seriam 112,20 % do salário mínimo vigente no país em dezembro de 2004, o que

inviabiliza o uso destes serviços pela maioria da população brasileira.

129

Quadro 14- A cesta básica, a telefonia fixa, a internet e o salário mínimo.

GASTO MENSAL PERCENTUAL DO SALÁRIO MÍNIMO

Valor médio da cesta básica - brasil 56,70%

Assinatura básica (100 minutos) 13,60%

Subtotal 1 70,30%

Tráfego adicional (100 minutos) 5,40%

Subtotal 2 75,70%

Computador financiado em 24 meses 36,50%

Subtotal 3 112,20%

Provedor internet 0,00%

Total 112,20%

Fonte: ABRAFIX (2005), TELECO (2005) E IPEADATA (2005).

Com o advento da privatização da telefonia fixa brasileira, esperava-se que surgissem

vários planos alternativos que provocassem, com o decorrer do tempo, uma queda dos preços

para o usuário final. Uma ligação telefônica pode ser feita através de planos básicos, definidos

pela ANATEL, e de planos alternativos, que podem exigir ou não um cadastramento prévio

junto a operadora de telefonia fixa.

Os planos alternativos ainda não conseguem atender à diversidade de especificidades

existentes no mercado de telefonia fixa. Por exemplo, a insistência da cobrança de uma

assinatura mensal baseada no argumento de conseguir-se um retorno do investimento

realizado não encontra mais ressonância em mercados privados, mas ainda possui adeptos

que, na verdade, buscam a manutenção de lucros maiores, a preservação de uma posição

cômoda no mercado de telecomunicações e se recusam a perceber que este é um mercado em

constante mutação de paradigmas. Neste sentido, o governo brasileiro e a ANATEL têm papel

fundamental de incentivar e permitir a evolução constante do serviço de telefonia fixa na

busca de um maior desenvolvimento econômico e social deste país.

130

O serviço de telefonia fixa possui o mesmo valor da assinatura e do pulso telefônico

para todo o país e não considera as diversidades regionais que influenciam diversos setores,

inclusive o preço da cesta básica da população brasileira.

A partir de dados coletados no DIEESE (2005), mostra-se no Gráfico 5, no período de

dezembro de 1998 a dezembro de 2004, que a variação do preço da cesta básica da média

brasileira e das seis cidades brasileiras analisadas da Região I do PGO (Belém-PA, Fortaleza-

CE, Recife-PE, Salvador-BA, Belo Horizonte-MG e Rio de Janeiro-RJ) é menor do que a

variação da assinatura telefônica. Neste mesmo período, o pulso telefônico do serviço de

telefonia fixa apresentou uma variação superior aos valores das variações das cestas básicas

de cinco cidades analisadas da Região I do PGO e da média brasileira, contudo, é um pouco

inferior ao valor da cesta básica na cidade de Belém-PA (77,64%).

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

140,00

160,00

Belém - Telemar Fortaleza - Telemar Recife - Telermar

Salvador - Telemar Belo Horizonte - Telemar Rio de Janeiro - Telemar

Brasil Telefone - Assinatura Telefone - Pulso

Gráfico 5- Variação da cesta básica na Região I do PGO e no Brasil , em comparação com

a assinatura e o pulso telefônico de dezembro de 1998 a dezembro de 1999.

Fonte: DIEESE (2005).

131

Através dos dados apresentados, observa-se que, na Região I do PGO, a assinatura

telefônica sofreu uma variação muito superior à variação da cesta básica e que a variação da

tarifa do pulso telefônico é significativa quando comparada com a variação da cesta básica

nas seis cidades brasileiras analisadas.

De acordo com dados do DIEESE (2005), mostra-se no Gráfico 6, que no período de

dezembro de 1998 a dezembro de 2004, a variação da assinatura telefônica do serviço de

telefonia fixa estabelecida pela ANATEL é maior que a variação da média brasileira da cesta

básica e do preço da cesta básica das três cidades brasileiras analisadas da Região II do PGO

(Brasília-DF, Curitiba-PR e Porto Alegre-RS). O pulso telefônico apresentou, neste mesmo

período, uma variação superior aos valores das variações das cestas básicas das cidades de

Brasília-DF, Curitiba-PR e da média brasileira, contudo, é um pouco inferior ao valor da cesta

básica na cidade de Brasília (78,70%).

60,00

85,00

110,00

135,00

160,00

São Paulo- Telefônica Brasil

Telefone - Assinatura Telefone - Pulso

Gráfico 6- Variação da cesta básica em três cidades da Região II do PGO e no Brasil, da

assinatura e do pulso telefônico no período de dezembro de 1998 a dezembro

de 1999.

Fonte: DIEESE (2005).

Observa-se que, de acordo com os dados supra apresentados, na Região II do PGO, a

assinatura telefônica sofreu uma variação muito superior à variação da cesta básica e que a

132

variação da tarifa do pulso telefônico é significativa quando comparada com a variação da

cesta básica nas três cidades brasileiras analisadas. Para este mesmo período, o pulso

telefônico do serviço de telefonia fixa apresentou uma variação superior ao valor das variação

da cesta básica em São Paulo e da média brasileira e a assinatura telefônica sofreu uma

variação muito superior a variação da cesta básica.

50,00

80,00

110,00

140,00

Brasília - Brasil Telecom Curitiba - Brasil Telecom Porto Alegre - Brasil Telecom

Brasil Telefone - Assinatura Telefone - Pulso

Gráfico 7- Variação da cesta básica em São Paulo (Região III do PGO) e no

Brasil, da assinatura e do pulso telefônico no período de

dezembro de 1998 a dezembro de 1999.

Fonte: DIEESE (2005).

5.3 PREÇOS DO SERVIÇO DE TELEFONIA FIXA

Com o objetivo de avaliar-se a situação atual da telefonia fixa no Brasil, baseados nos

dados da Comparatel (2005), foram analisados, conforme regulação existente, por Região do

Plano Geral de Outorgas (PGO), os planos alternativos e os preços praticados nas ligações

locais e das ligações de longa distância nacional (LDN). Esta análise pretende fornecer

subsídios para reforçar o fato de que a regulação do serviço de telefonia fixa no Brasil,

133

dividido em quatro regiões pelo PGO, não provoca os efeitos desejados, para todo o território

brasileiro, de aumento da concorrência e de diminuição dos preços na prestação deste serviço.

Utilizando dados da COMPARATEL (2005), apresenta-se, nos Gráficos 8 e 9, o

menor preço das ligações locais por cidade pesquisada, nas Regiões I e II do PGO.

R$ 0,22

R$ 0,23

R$ 0,24

R$ 0,25

Belém-PA Fortaleza-CE Recife-PE

Salvador-BA Belo Horizonte-MG Rio de Janeiro-RJ

Gráfico 8- Menores preços de ligações locais de dois minutos de duração as

09:00 horas nas seis cidades analisadas da Região I do PGO.

Fonte: COMPARATEL (2005).

R$ 0,13

R$ 0,14

R$ 0,15

Brasília-DF Curitiba-PR Porto Alegre-RS

Gráfico 9- Menores preços de ligações locais de dois minutos de duração no

horário das 09:00 horas nas três cidades analisadas da Região II do

PGO.

Fonte: COMPARATEL (2005).

134

Com relação às ligações locais, de acordo com os dados da COMPARATEL (2005),

observou-se que :

- A cidade de Belo Horizonte-MG possui 4 opções de planos para executar ligações locais e

apresenta como menor preço, o valor de R$ 0,23 (planos básicos da Vésper e da

Embratel).

- As cidades de Belém-PA, Fortaleza-CE, Recife-PE, Salvador-BA e Rio de Janeiro-RJ

possuem, cada uma, 3 opções de planos para executar ligações locais, com os menores

preços, para Belém-PA e Rio de Janeiro-RJ, sendo R$ 0,25 (planos básicos da Vésper e da

Embratel) e, para as outras três cidades, iguais a R$ 0,24 (planos básicos da Vésper e da

Embratel).

- As cidades de Brasília-DF, Curitiba-PR e Porto Alegre-RS possuem, cada uma, 8 opções

de planos para executar ligações locais, com os menores preços sendo respectivamente R$

0,14 (plano 500 da Global Village Telecom Ltda-GVT), R$ 0,15 (plano 500 da GVT) e

R$ 0,14 (plano 500 da GVT).

Com relação as ligações locais, de acordo com os dados da COMPARATEL (2005), a

cidade de São Paulo-SP possui 4 opções de planos para executar ligações locais, sendo que

dois planos apresentam como menor preço o mesmo valor, R$ 0,23 (planos básicos da Vésper

e da Embratel).

De uma forma geral, observa-se que, quanto maior o número de opções de planos de

ligações, menores são os preços das ligações locais, praticados pelas empresas operadoras de

telefonia fixa no Brasil.

A partir de dados da COMPARATEL (2005), apresenta-se, nos Gráficos 10 e 11, o

menor preço das ligações de longa distância nacional (LDN) por cidade pesquisada nas

Região I e II do PGO.

135

R$ 0,69

R$ 0,71

R$ 0,73

R$ 0,75

Belém-PA Fortaleza-CE Recife-PE

Salvador-BA Belo Horizonte-MG Rio de Janeiro-RJ

Gráfico 10- Menores preços de ligações de longa distância nacional para

Brasília-DF de dois minutos de duração as 09:00 horas nas seis

cidades analisadas da Região I do PGO.

Fonte: COMPARATEL (2005).

R$ 0,69

R$ 0,70

R$ 0,71

R$ 0,72

Curitiba-PR Porto Alegre-RS

Gráfico 11- Menores preços de ligações de longa distância nacional para Brasília-

DF de dois minutos de duração no horário das 09:00 horas nas duas

cidades analisadas da região II do PGO.

Fonte: COMPARATEL (2005).

Segundo dados da COMPARATEL (2005), com relação às ligações de longa distância

nacional (LDN), observou-se que :

136

- A cidade de Belo Horizonte-MG possui 30 opções de planos para executar ligações

interurbanas para Brasília-DF e apresenta como menor preço o valor de R$ 0,70 (plano

básicos da GVT e plano “hora de ligar-dias úteis” da Intelig).

- As cidades de Salvador-BA e Rio de Janeiro-RJ possuem, cada uma, 25 opções de planos

para executar ligações interurbanas para Brasília-DF e apresentam, respectivamente, como

menor preço os valores de R$ 0,72 (plano “hora de ligar-dias úteis” da Intelig) e de R$

0,75 (plano básicos da GVT e plano “hora de ligar-dias úteis” da Intelig).

- As cidades de Fortaleza-CE e Recife-PE possuem, cada uma, 24 opções de planos para

executar ligações interurbanas para Brasília-DF e apresentam, respectivamente, como

menor preço os valores de R$ 0,72 (plano “hora de ligar-dias úteis” da Intelig) e de R$

0,73 (plano “hora de ligar-dias úteis” da Intelig).

- A cidade de Belém-PA possui 23 opções de planos para executar ligações interurbanas

para Brasília-DF e apresenta como menor preço o valor de R$ 0,75 (plano “hora de ligar-

dias úteis” da Intelig).

- As cidades de Curitiba-PR e Porto Alegre-RS possuem, cada uma, 26 opções de planos

para executar ligações interurbanas para Brasília-DF e apresentam, respectivamente, como

menor preço os valores de R$ 0,72 (plano básicos da GVT e plano “hora de ligar-dias

úteis” da Intelig) e de R$ 0,70 (plano básicos da GVT e plano “hora de ligar-dias úteis” da

Intelig).

Segundo dados da COMPARATEL (2005), com relação as ligações de longa distância

nacional (LDN), a cidade de São Paulo-SP (Região III do PGO) possui 24 opções de planos

para executar ligações interurbanas para Brasília-DF e apresenta como menor preço o valor de

R$ 0,70 (plano básicos da GVT e plano “hora de ligar-dias úteis” da Intelig).

Nas ligações LDN, observa-se que, para todas as regiões do PGO, ocorre uma

concorrência maior do que a existente nas ligações locais e, tal qual acontece nas ligações

137

locais, quanto maior o número de opções de planos de ligações, menores são os preços das

ligações LDN para o usuário final.

A Região IV do Plano Geral de Outorgas (PGO) é formada por todo o território

brasileiro e, a sua análise, pode ser considerada como a união das realizadas para as Regiões I,

II e III do PGO. A Região IV foi criada com o objetivo de atrair investidores que pudessem

adquirir concessões ou autorizações para atuarem nesta região, com o serviço de telefonia fixa

local podendo ser prestado apenas após o cumprimento de algumas metas de universalização.

A divisão da prestação do serviço de telefonia fixa nas quatro regiões supra citadas,

formadas por um ou mais Estados brasileiros, baseou-se em algumas premissas:

- Agrupar os Estados, economicamente, menos atrativos com os Estados que apresentem um

potencial econômico melhor.

- Agrupar os Estados de acordo com a viabilidade técnica e a demanda reprimida existente.

- Atender a forte demanda reprimida do Estado de São Paulo.

- Desenvolver a concorrência, primeiramente, dentro das regiões estabelecidas.

De uma forma geral observa-se que a Região I do PGO possui uma grande extensão

territorial e características bem diversas, o que dificulta a sua atuação devido à necessidade de

grandes investimentos para melhoria e ampliação dos serviços existentes. Já a Região II do

PGO, possui características mais homogêneas que a Região I, contudo ainda possui uma

considerável extensão territorial e peculiaridades que dificultam a aplicação de uma política

única para toda esta região. A Região III é a região mais atrativa do setor de telefonia fixa

brasileiro, pois além de possuir a menor extensão territorial, apresenta características

homogêneas para investimentos e é a Região de maior poder econômico e político do país. A

Região IV do PGO é todo o Brasil e, como tal, apresenta as dificuldades de abranger uma

grande extensão territorial e uma grande diversidade de características e de necessidades de

138

investimentos, o que dificulta o planejamento, a operacionalização e, como conseqüência, a

rentabilidade dos investimentos aplicados.

Com o intuito de obter menores preços, melhor qualidade, uma maior variedade de

opções de serviço de telefonia fixa e atender à demanda reprimida deste serviço, o governo

brasileiro adotou algumas medidas no sentido de garantir a contestabilidade deste mercado:

− Criação de uma regionalização espacial do mercado para atuação de cada empresa

prestadora deste serviço;

− Criação de obrigações de serviço contínuo e de metas de universalização às empresas

concessionárias;

− Exigência de capacidade técnica, tecnológica e de um plano de negócios viável para que

as novas empresas pudessem entrar no mercado (empresas autorizadas);

− Criação de restrição tecnológica para as empresas concessionárias com o objetivo de que

as empresas autorizadas atendessem mais rapidamente o mercado: proibição do uso da

tecnologia WLL nas redes de acesso das empresas concessionárias.

Apesar das medidas adotadas, o governo não conseguiu criar uma configuração

contestável no serviço de telefonia fixa brasileiro. Conforme os dados apresentados, a divisão

em quatro regiões para a prestação do serviço de telefonia fixa, no Brasil, imposta pela

regulação vigente, provoca reflexos na prestação, na concorrência e na precificação deste

serviço em cada localidade do país. No caso específico da precificação, observa-se, por região

do PGO, a existência de uma quantidade variável de planos alternativos em cada cidade

brasileira e apenas um plano básico por empresa, que se constitui na tarifa determinada pelo

governo brasileiro para que as empresas concessionárias e autorizadas prestem este serviço.

Portanto, a regulação do serviço de telefonia fixa brasileiro influencia o comportamento e a

performance das empresas pertencentes a este mercado e provoca reflexos negativos nos

preços, nas tarifas (planos básicos) e na prestação deste serviço, no Brasil.

139

6 CONCLUSÕES

Através das informações e dos dados coletados e apresentados neste documento,

verificou-se que o modelo de regulação foi um fator determinante do processo de privatização

implementado para o setor de telefonia fixa brasileira.

Esta dissertação mostrou que as mudanças estruturais e institucionais propostas pelo

governo para o setor de telefonia fixa, compreendendo o aparato regulatório e seu grau de

abrangência, não foram suficientes para a prestação eficaz e com interesse público do serviço

telefônico fixo comutado para toda a população brasileira.

Os processos de desregulação, privatização e da nova regulação do setor de telefonia

fixa, no Brasil, não conseguiram com que a pressão do mercado por preços competitivos e as

economias de escala decorrentes da concentração, das quais se beneficia o consumidor,

evitassem a prática de monopólios ou oligopólios por parte das empresas concessionárias de

telefonia fixa. Segundo dados de junho/2004 da TELECO (2005), a Telemar possui 96,1% do

market share da região I, a Brasil Telecom possui 94,6% do market share da região II e a

Telefônica possui 97,5% do market share da região III do Plano Geral de Outorgas (PGO).

Este trabalho mostrou que a Teoria de Mercado Contestável pode ser utilizada para a

análise da telefonia fixa brasileira, porque a nova regulação tentou, através de obrigações e

deveres das empresas concessionárias e autorizadas à prestação deste serviço, criar condições

de contestabilidade para este mercado. Contudo, o governo brasileiro, através da regulação

vigente, não conseguiu identificar e remover os obstáculos à contestabilidade de mercado do

setor de telefonia fixa no Brasil, de tal modo que não conseguiu criar as condições de livre

entrada e saída nas regiões de atuação de cada empresa para tornar os mercados eficientes, em

termos de bem estar social.

140

Neste documento, através da análise dos dados apresentados, observa-se que mesmo

havendo uma tendência à estagnação no número de terminais fixos em serviço, a tarifa da

assinatura mensal e da medida de tráfego (utilização), deste serviço, apresentam uma

tendência de crescimento positivo e constante. Esta tendência de mercado sinaliza que o

serviço de telefonia fixa precisa reposicionar-se para que possa atender a uma parcela maior

da população brasileira e aos objetivos preconizados quando da privatização deste setor:

menores preços, melhor qualidade, aumento das opções de serviços de telefonia fixa e

atendimento da demanda reprimida.

O governo, através da regulação do serviço de telefonia fixa, tem um papel importante

no desenvolvimento deste setor e no atendimento aos anseios da sociedade brasileira,

contudo, de acordo com a hipótese assumida, neste trabalho, mostra-se que o modelo de

regulação adotado provoca reflexos negativos nas tarifas e na prestação deste serviço.

Diante do quadro atual, deduz-se que a ação invisível das forças de mercado não é

suficiente para garantir o atendimento dos interesses públicos da nação, ainda mais quando

muitas das empresas privadas que atuam na telefonia fixa brasileira estão ligadas a empresas

multinacionais, obedecendo a interesses globais de maximização dos lucros, definidos no

âmbito de suas matrizes. Neste sentido, segundo dados da DIEESE (2005) e IPEADATA

(2005), no período de dezembro/1998 a dezembro/2004, o INPC registrou um índice de

72,09%, o salário mínimo cresceu 100%, a assinatura da telefonia fixa cresceu 157,24% e a

tarifa do tráfego telefônico cresceu 75%.

Apesar da regionalização espacial estabelecida pelo Plano Geral de Outorgas (PGO),

observa-se, neste trabalho, que o aumento da quantidade de planos alternativos dos serviços

locais e de ligações de longa distância nacional (LDN) de telefonia fixa e, como

conseqüência, a prática de menores preços no mercado está concentrada nas cidades de maior

potencial econômico, tais como: São Paulo, Belo Horizonte, Brasília, Curitiba e Porto Alegre.

141

Conclui-se que o governo brasileiro, no exercício de sua função como órgão regulador,

tem encontrado dificuldades em estimular uma concorrência efetiva na maioria das cidades do

país, em evitar práticas anticompetitivas e a tributação excessiva e linear do serviço de

telefonia fixa no Brasil (país que mais tributa este serviço no mundo).

Propõe-se, apresentar e materializar políticas econômicas públicas para que o setor de

telefonia fixa possa ser um agente eficaz de integração social, de inclusão digital e de

desenvolvimento econômico e social do país.

Aproveita-se a oportunidade para sugerir novas temáticas de pesquisas que, podem

contribuir para uma melhor análise do setor de telecomunicações e das empresas privatizadas:

as novas perspectivas das metas de universalização e as conseqüências para a sociedade

brasileira, a importância da inclusão digital como forma de promover desenvolvimento

econômico e social, o retorno econômico e social proporcionado pelas empresas privatizadas

e a importância das agências reguladoras como forma de garantir o atendimento aos anseios

da sociedade.

142

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